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Universit de Reims Champagne-Ardenne

Facult de droit et de science politique

THESE Pour obtenir le grade de Docteur de lUniversit de Reims Champagne-Ardenne Discipline : Droit international et Relations internationales

par Mr. Adriano MENDY

LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME EN DROIT INTERNATIONAL

Sous la direction de Mr. Jean-Pierre COLIN

Membres du jury Mr. Jean-Pierre COLIN Mr. Albert BOURGI MME Francine DEMICHEL Professeur mrite lUniversit de Reims Professeur lUniversit de Reims Professeur mrite lUniversit de Paris VIII St Denis

Mr. Isaac Yankhoba NDIAYE Professeur agrg, ancien doyen de la facult des Sc. juridiques et politiques de lUniversit Cheikh Anta Diop de Dakar (Sngal) Mr. Raphal PORTEILLA Matre de confrences lUniversit de Dijon 1

Remerciements

Mes remerciements vont naturellement au professeur Jean-Pierre Colin.

Je tiens remercie les membres du jury pour leur disponibilit.

Je remercie le personnel de la bibliothque universitaire Robert de Sorbon.

Mes remerciements sadressent galement tous ceux qui, par leur aide et leur soutien, mont encourag dans la poursuite de mes travaux, notamment Ousmane Diouf, Ibou Tine, messieurs et mesdames Ndiaye, Dieng, Denis.

Je remercie particulirement Viviane Reboud, M. Benot Billon

Je tiens remercie aussi Nathalie Coutlet, Elimane Kane et Abdoul Aziz Mbaye pour la relecture de la thse.

Bien videmment, un grand merci mon pouse qui a su supporter labsence de ma prsence la maison.

A mes parents A Mama A Mariama A mes frres et surs A mes cousins et

cousines A Dibor A Antoine A Yabsa A Charles A Me Diallo A Flix et Dbora

A la mmoire dAngla

Sigles et abrviations
ADM AFDI AGNU AIEA Ann. IDI ASACR CAERT CCT CDI CEDH CEI CICR CIJ CIMA CIUDP Comit 1267 Arme de destruction massive Annuaire franais de droit international Assemble gnrale des Nations Unis Agence internationale pour lnergie atomique Annuaire de lInstitut de droit international Association sud-asiatique de coopration internationale Centre africain dtude et de recherche sur le terrorisme Comit contre le terrorisme cr par le Conseil de scurit Commission du droit international Cour europenne des droits de lhomme Communaut des Etats indpendants Comit international de la Croix-Rouge Cour internationale de Justice Commission internationale de la navigation arienne Confrence internationale pour lunification du droit pnal Comit cr en application de la rsolution 1267 (1999) du Conseil de scurit des Nations Unies Comit 1540 Comit cr en application de la rsolution 1540 (2004) du Conseil de scurit CJCE CPJI Comit 1267 CPI DAI DIH ETA FGVAT GAFI IDI IRA JDI Cour de Justice des Communauts europennes Cour permanente de Justice internationale Comit cr en application de la rsolution 1267 (1999) du CSNU Cour pnale internationale Documents dactualit internationale Droit international humanitaire Euskadi ta askatasuna Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme Groupe daction financire sur le blanchiment dargent Institut de droit international Irish Republican army Journal de droit international

JEDI JOCE LEA MAE MPSI OACI OCI OEA OIAC OIPC OIT OMD OMI ONU ONUDC OUA PPS RBDI RCADI Rec. RDILC RFDA RGDIP RICR RSA RSDIE RTDH SDN SFDI UA UE UNESCO

Journal europen de droit international Journal officiel des Communauts europennes Ligue des Etats arabes Mandat darrt europen Menace contre la paix et la scurit internationales Organisation de laviation civile internationale Organisation de la Confrence islamique Organisation des Etats amricains Organisation pour linterdiction des armes chimiques Organisation internationale de la police criminelle (Interpol) Organisation international du travail Organisation mondiale des douanes Organisation maritime internationale Organisation des Nations Unies Office des nations Unies contre la drogue et le crime Organisation de lUnit africaine Problmes politiques et sociaux Revue belge de droit international Recueil des cours de lAcadmie de droit international Recueil des arrts de la Cour internationale de Justice Revue de droit international et de lgislation compare Revue franais de droit arien (et spatial) Revue de droit international public Revue internationale de la Croix-Rouge Recueil des sentences arbitrales Revue suisse de droit international et de droit europen Revue trimestriel des droits de lhomme Socit des Nations Socit franaise pour le droit international Union africaine Union europenne Organisation des Nations Unies pour lducation, la science et la culture

Sommaire

INTRODUCTION .. 8 Partie prliminaire : LES PROBLEMES SOULEVES PAR LA NOTION DE TERORISME EN DROIT INTERNATIONAL ..13

Titre I : LES TENTATIVES DE DEFINITION JURIDIQUE DU TERRORISME16 Chapitre 1: Lexamen rtrospectif des premires dfinitions du terrorisme au niveau international : des tentatives de dfinition avortes..17 Chapitre 2 : Vers une dfinition universelle du terrorisme ?.............................................44

Titre II : LA SPECIFICITE DU TERRORISME EN TANT QUE CRIME AUTONOME.77


Chapitre 1: Les caractres politique et international du terrorisme...78 Chapitre 2 : La distinction des crimes terroristes de certains crimes de droit

international...89

Premire partie : LEVOLUTION DU CADRE NORMATIF DE LUTTE CONTRE LE TERORRISME.96 Titre 1 : LA VOIE CLASSIQUE : LENCADREMENT DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME PAR DES MECANISMES CONVENTIONNELS98 Chapitre 1 : Les constantes de la lutte contre le terrorisme...99 Chapitre 2 : Lrosion du systme conventionnel de lutte contre le terrorisme.151 Titre 2 : LA VOIE INSTITUTIONNELLE : LE CONSEIL DE SECURITE ET LE TERRORISME EN TANT MENACE CONTRE LA PAIX ET LA SECURITE INTERNATIONALES174 Chapitre 1: Le concept de MPSI dans le cadre des Nations Unies...175 6

Chapitre 2 : Les implications de la qualification du terrorisme en tant que

MPSI en relation avec les attentats du 11 septembre 2001...196

Deuxime partie : LA RECHERCHE DUNE SOLUTION GLOBALE AU TERRORISME.226 Titre 1 : LES MOYENS DECOULANT DU DROIT INTERNATIONAL.....228 Chapitre 1 : La lutte contre le terrorisme dans le respect du droit des relations amicales...229 Chapitre 2 : La lutte contre le terrorisme et droits de lhomme : le dilemme entre lobligation de protger toute personne contre le terrorisme et lobligation de respecter les droits de lhomme 285 Chapitre 3: La place des victimes dans la lutte contre le terrorisme...307 Titre 2 : LA COOPERATION INTERNATIONALE : UNE CONDITION SINE QUA NON POUR UNE LUTTE EFFICACE ET DURABLE CONTRE LE TERRORISME..331 Chapitre 1: La coopration internationale : une obligation pour les Etats.332 Chapitre 2 : La ncessit de rponses complmentaires pour combattre le terrorisme.354 Conclusion gnrale..384

INTRODUCTION

Nul nest labri du terrorisme, que lon se trouve dans le mtro de Tokyo ou dans un autocar Tel-Aviv, que lon fasse du lche-vitrine Londres, que lon se promne dans les rues de Moscou, que lon soit militaire en Arabie Saoudite ou fonctionnaire Oklaoma-city, le terrorisme est dsormais un flau aveugle qui fait fi des frontires 1. Ainsi sexprimait lancien prsident amricain Bill Clinton, le 6 aot 1996, dans le contexte de la multiplication des actes de terrorisme travers le monde2. Cet accroissement des actes de terrorisme ne revt pas seulement un aspect quantitatif, il rvle galement une volution qualitative en ce qui concerne les moyens et les possibilits daction des terroristes. Il nest qu penser limportance de lavion dans laccomplissement des actes de terrorisme : il est la fois une cible privilgie et une arme redoutable. En outre, la mondialisation des changes et le phnomne constat de lacclration de la circulation des personnes et des biens, notamment dans un but conomique, impliquent une grande fluidit des dplacements et engendrent en consquence une trs forte vulnrabilit pour tous les pays du monde. Enfin, nous savons maintenant que la connaissance scientifique et technologique, dans le domaine de larmement et des explosifs, se dveloppe sans cesse et quil est possible de nos jours dutiliser des procds moins coteux pour fabriquer des armes dangereuses (chimiques, biologiques, entre autres), ce qui permet un grand nombre de terroristes ou de groupes terroristes de pouvoir les acqurir. Le terrorisme devient ainsi lun des dfis auquel le monde est confront de nos jours. En effet, des pays appartenant tous les systmes politiques, conomiques, rgions gographiques, religions et cultures, ont t victimes du terrorisme. Aussi, la lutte contre ce flau concerne-t-elle toute lhumanit : cest la communaut internationale3 dans son

Traduction in Dossiers mondiaux, revue lectronique de lAgence dinformation des Etats-Unis, fvrier 1997, p.1. A consulter sur : http://www.usinfo.state.gov/journals/itgic/0297/rjgf/rjgf0297.htm 2 On citer entre autres : mars 1995 :attentat au gaz sarin dans le mtro de Tokyo ; avril 1995 : attentat contre le btiment de ladministration fdrale Oklahoma City (Etats-Unis) ; janvier 1996 : attentat contre la banque centrale du Sri Lanka. Source : Questions internationales, juillet-aot 2004. 3 La communaut internationale sentend ici non seulement comme un [e]nsemble des Etats pris dans leur universalit , mais aussi comme un [e]nsemble plus vaste incluant, ct des Etats, les organisations internationales vocation universelle () , J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp 205-206. Par ailleurs, [t]ous les Etats jouissent de lgalit souveraine. Ils ont des droits et des devoirs et sont membres gaux de la communaut internationale, nonobstant les diffrences dordre conomique, social, politique ou dune autre nature. , Dclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats, annexe la rsolution 2625 (XXV) de lAssemble gnrale de lONU, 24 octobre 1970.

ensemble qui est vise travers des valeurs fondamentales qui la fondent et lui donnent un sens, en loccurrence le droit la vie, le droit la scurit. En condamnant vigoureusement les actes terroristes, la communaut internationale nentendait-elle pas exprimer lide que les actes terroristes ne portent pas seulement atteinte au droit interne de lEtat o ils sont commis, mais au droit international lui-mme. Le droit international est un corpus de rgles qui ont pour origine principale les accords entre les Etats (qui en sont les principaux acteurs et destinataires) ou qui manent dorganisations internationales auxquelles les Etats ont accord et reconnu le pouvoir de crer des normes internationales. Il a pour objet, entre autres, de rglementer les relations au sein de la communaut internationale. En outre, la rfrence aux valeurs communes contenues dans la Charte de lOrganisation des Nations Unies incite les Etats dfendre une communaut internationale fonde sur le respect du droit international4. Cette affirmation sest une fois de plus manifeste face au terrorisme o la communaut internationale a inscrit la lutte contre ce flau en particulier dans une perspective juridique. Amorc ds lentre-deux-guerres, le mouvement sest accentu dans la deuxime moiti du XXme sicle corrlativement aux diverses manifestations du terrorisme. En effet, la suite de la multiplication des actes terroristes contre laviation civile5 et contre les diplomates dans les annes soixante et soixante-dix, puis contre la scurit maritime au milieu des annes quatre-vingt, les Etats ont adopt des conventions destines incriminer et renforcer leur coopration en vue de prvenir et rprimer les actes quils ont fait entrer dans la catgorie des actes de terrorisme. Il sest agi dabord de rglementations sectorielles , c'est--dire conclues dans le cadre de certaines institutions spcialises plus directement concernes par les activits terroristes. Il en est ainsi, par exemple, de lOrganisation de laviation civile internationale (OACI), lOrganisation maritime internationale (OMI), lAgence internationale pour lnergie atomique (AIEA). Il en est de mme de lONU au travers de lAssemble gnrale des Nations Unies (AGNU). Cette volont dorganiser une riposte juridique au terrorisme sest traduite par ladoption, ce jour, de treize conventions et protocoles vocation universelle. Ensuite, dans les annes quatre-vingt-dix, le Conseil de scurit, saisi de situations dans lesquelles des Etats ou des groupes privs taient impliqus dans la prparation ou la perptration dactes de terrorisme, a adopt dans ce cadre des mesures

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Voir par exemple le prambule de la Charte. Par exemple, le dtournement de deux avions de la compagnie El Al, le 23 juillet et le 26 dcembre 1968 ; lexplosion en vol dun avion de la Swissair le 21 fvrier 1970.

coercitives, notamment contre la Libye, le Soudan ou encore contre Al Qada6. Limplication du Conseil sest dailleurs intensifie aprs les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis dAmrique, dans la mesure o il considre le terrorisme comme une menace contre la paix et la scurit internationales7. Paralllement aux diverses actions menes au sein du systme des Nations Unies, de nombreuses initiatives ont t prises dans le cadre dorganisations rgionales, qui sont dailleurs les premires adopter des textes contre le terrorisme en tant que tel. Il en ainsi, de lOrganisation des Etats dAmrique (OEA), du Conseil de lEurope, de lAssociation sudasiatique de coopration rgionale (ASACR), de la Ligue des Etats arabe (LEA), de la communaut des Etats indpendants (CEI), de lOrganisation de la confrence islamique (OCI) ou encore de lOrganisation de lunit africaine (OUA devenue Union africaine). En somme, que ce soit dans le cadre universel ou rgional, les dispositifs conventionnels contre le terrorisme reposent, schmatiquement, sur trois axes principaux : - lincrimination dans le droit interne de chaque pays des actes de terrorisme viss par les instruments pertinents; - la rpression confie exclusivement aux tribunaux nationaux, en raison de labsence dune juridiction internationale comptente pour juger les terroristes; - la coopration internationale, sense tre loutil par excellence dune action efficace contre le terrorisme. Malgr lexistence de cet arsenal juridique, la question de ladquation du droit international la lutte contre le terrorisme na jamais t pose avec autant dacuit que dans la priode qui a suivi les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis. En dautres termes, la question de laptitude du droit international en vigueur rpondre au terrorisme de lenvergure du 11 septembre 2001 a t pose. En loccurrence, le respect du droit rgissant lusage de la force arme et des instruments de protection des droits de lhomme a t considr comme une contrainte excessive, inadapte la lutte mene contre le terrorisme. Par ailleurs, comme la observ Luigi Condorelli, la rfrence au droit international fut tout simplement absente des discours immdiats des responsables politiques quant la stratgie de riposte. Le droit international semblait tre peru comme dpourvu de relle pertinence, incapable de jouer un rle dans le choix des actions mener contre le terrorisme8. Pour
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Nous reviendrons sur ces trois dans le titre 2 de la 1e partie (pp 182-187) En loccurrence les rsolutions 1368 (2001), 1373 (2001), 1564 (2004), voir infra 1e partie, titre 2, section 1 (p.187). 8 L. CONDORELLI, Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit international ? , RGDIP, 2001, p.829.

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Claire Trean, () le droit lui aussi semble frapp de stupeur, incapable de nommer ce qui venait de se produire et qui nobissait aucune de ses catgories homologues 9. Le droit international est-il aussi inadapt quon le prtend face aux exigences de la lutte contre le terrorisme ? La rponse mme quarrie cette question ne peut tre que ngative. De plus, le droit international est, comme nous lavons soulign prcdemment, constitu de normes que les Etats ont adoptes ou acceptes. Nous conviendrons plutt avec Grard Soulier du difficile chemin emprunt par le droit international pour faire face au terrorisme. En effet, () par lui-mme, le droit [international] ne peut apporter quune rponse trs partielle la question du terrorisme ; mais cela ne signifie en aucune faon que la rponse au terrorisme doive saffranchir du droit : si la rponse lillgalisme est lillgalisme, le droit nexiste plus pour personne 10. Lobjectif que nous poursuivrons dans cette tude sera de dmonter que le droit international reste un difice solide sur lequel sorganise la lutte contre le terrorisme. Pour tayer cette ide, notre terrain dinvestigation sera donc les conventions et protocoles universels, qui sont les voies traditionnelles dexpression de la volont des Etats, et, plus rcemment, les rsolutions du Conseil de scurit des Nations Unies prises en vertu du chapitre VII de la Charte. Cependant, les instruments contre le terrorisme adopts dans le cadre rgional seront pris en compte, en particulier dans la mesure o ils confirment ou compltent les dispositifs universels. En outre, nous ne limiterons pas notre tude aux rgles spcifiquement labores dans le but de lutter contre les actes de terrorisme car dautres rgles encadrent cette lutte sans que celle-ci soit leur objet. Il en va ainsi des rgles rgissant lusage de la force arme, des rgles relatives aux relations amicales entre les Etats, ou encore de celles protgeant les droits de la personne ou des victimes du terrorisme. Une autre prcision mthodologique simpose encore : la lutte contre le terrorisme peut tre conduite de diffrentes manires puisque que le terme lutte renvoie lide dune action soutenue et nergique dun individu ou dun groupe pour rsister une force hostile () 11. De faon gnrale, la lutte contre le terrorisme sera envisage ici sous deux aspects identifis sous les termes contre-terrorisme et antiterrorisme . Le contreterrorisme correspond lensemble des mesures destines combattre le terrorisme en amont

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Terrorisme, guerre : les armes du droit international , Le Monde, 18 et 19 novembre 2001, p.13. Comment combattre le terrorisme ? , in 11 septembre 2001 : ondes de choc , Manire de voir, Le Monde diplomatique, novembre-dcembre 2001, p.40. 11 Le nouveau petit Robert, 2007, p.1491.

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de laction. Quant lantiterrorisme, il rassemble les moyens pris en aval pour lutter contre les manifestations du terrorisme12. Ces prcisions mthodologies tant faites, il est aussi lgitime de soulever un certain nombre de questions connexes notre problmatique gnrale. Les mcanismes conventionnels actuels sont-ils efficaces pour combattre le terrorisme? Comment le droit international rsout-il le problme du soutien tatique au terrorisme ? La qualification du terrorisme de menace contre la paix et la scurit internationales par le Conseil de scurit ouvre-t-elle la voie lusage de la force contre les terroristes ? La voie militaire est-elle efficace en la matire ? Autant de questions qui alimentent le dbat de leffectivit du droit international, travers ses diffrents aspects, dans la lutte engage par les Etats contre le terrorisme. Nous allons essayer de rpondre ces questionnements dans cette tude. A cette fin, notre travail comportera deux parties : - la premire partie sera consacre une analyse du cadre normatif de lutte contre le terrorisme ; - la deuxime partie portera sur la recherche, non seulement partir du cadre normatif existant mais aussi travers certains aspects du droit international, dune solution globale en vue dradiquer le terrorisme. Mais, auparavant, nous examinerons dans une partie prliminaire les problmes que soulve la notion de terrorisme en droit international.

Pour plus de dtails sur ces deux notions, voir entre autres auteurs, J. BAUD, Le renseignement et la lutte contre le terrorisme. Stratgies et perspectives internationales, Paris, Lavauzelle, 2005, respectivement pp 349350 et pp 374 -375.

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PARTIE PRELIMINAIRE

LES PROBLEMES SOULEVES PAR LA NOTION DE TERRORISME EN DROIT INTERNATIONAL

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Historiquement, le terrorisme dsignait une mthode de gouvernement fonde sur la terreur. Son origine remonte la Rvolution franaise de 1789. Le terme fut employ pour la premire fois dans la priode 1793-1794 qui voit la chute de Robespierre, pour caractriser en effet la politique de terreur exerce par le Comit du salut public sous son autorit13. Cette manuvre terminologique visait discrditer laction de Robespierre, puisque les thermidoriens qui le renversrent taient eux aussi membres de la Convention. Ils ne pouvaient pas en fait le rendre responsable de la terreur ; aussi laccusaient-ils dun crime nouveau, celui davoir exerc le terrorisme, c'est--dire labus de la terreur exerce par lEtat. Ce qui donnait laction de Robespierre une allure illgale et odieuse14. Le terrorisme est donc n en haut , au sein de lEtat et pendant longtemps, il dsignera exclusivement la violence exerce par celui-ci sur son propre territoire. Le sens du mot va ensuite voluer la fin du XIXme sicle. Sous des formes plus violentes, allant de lassassinat politique lusage dengins explosifs, le terrorisme contre lEtat saffirme, avec les attentats perptrs en Russie dans les annes 1880 par les nihilistes, puis dans les annes 1890 par les anarchistes dans lensemble de lEurope. Ainsi, de mthode de conservation et de protection de lEtat, le terrorisme devient jusqu nos jours, loutil de sa contestation. Si le mot est relativement nouveau, la chose, elle, est ancienne. Les exemples historiques ne manquent pas15. Mais, il faut souligner quil ny a pas de continuit entre ce que lon en faisait ses dbuts et ses utilisations modernes. Comme le souligne Jean-Franois Gayraud, entre le terrorisme ancien et celui de la fin du XXe sicle, il ny a plus de diffrence de degrs, mais de nature. Lamateurisme a cd la place au professionnalisme : le phnomne terroriste a acquis de nouvelles dimensions 16. Les mthodes et les cibles du terrorisme ont en effet volu : on passe dattentats cibls contre des personnes investies dune autorit politique, conomique ou militaire, des attentats de masse dans les lieux publics, dans le but de provoquer le maximum de victimes. LEtat nest plus vis directement, mais indirectement. Selon Jean-Paul Charnay, cette
Toutefois le terme terrorisme napparat pour la premire fois dans le supplment du dictionnaire de lAcadmie franaise quen 1798. Il y est dfini justement comme un mode de gouvernement. 14 Voir J. WACIORSKI, Le terrorisme politique, Ed. A. Pedone, 1939, p.29. Voir aussi A. GEFFROY, Terreur et terrorisme : les mots en hritage, du nologisme au concept in A. GERARD (d.), La Vende : aprs la Terreur, la reconstruction, Librairie Acadmique Perrin, 1997, pp144-161. 15 Parmi les exemples les plus anciens, citons celui des sicarii (ou zlotes) au 1er sicle qui utilisent la technique du terrorisme pour tenter de repousser lenvahisseur romain ou ceux qui collaborent avec lui. Plus clbre, le cas de la secte des Assassins (ou Hashsahins) au Moyen Age. Pour plus de dtails sur ces deux exemples classiques, voir G. CHALIAND et A. BLIN, Zlotes et Assassins in G. CHALIAND et A. BLIN (dir.), Histoire du terrorisme. De lAntiquit Al Qaida, Nouvelle dition augmente, Paris, Bayard, 2006, pp 63-92. 16 Dfinir le terrorisme: est-ce possible, est-souhaitable? , Revue internationale de criminologie et de police technique, 1988/2, p.187.
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inversion rsulterait largement de la dmocratisation du pouvoir : la thorie du poignard tait concomitante au tyrannicide dirig contre le souverain unique ; la philosophie de la bombe sapplique au souverain collectif, dmos, demeurant parfois slective sil le faut 17. A ces changements de cibles et de mthodes, sajoutent la diversit de situations dans lesquelles sont commis les actes de terrorisme, ainsi que la constitution de rseaux terroristes transnationaux. En consquence, des difficults vont apparatre, dune part, quant ce que lon peut mettre sous le couvert de terrorisme, et dautre part, quant la distinction de celui-ci avec certains actes de violence, surtout aprs le 11 septembre. Ainsi, leffort renouvel de combattre le terrorisme en ce dbut du XXIe sicle bute encore et toujours sur deux obstacles majeurs : - sa dfinition unanimement accepte compte tenu des enjeux politiques dans ce sens (titre I) ; - sa spcificit en tant qu crime autonome de droit international (titre II).

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J-P CHARNAY (dir.), Terrorisme et culture, Centre dEtudes et de Recherches sur les Stratgies et les Conflits, Cahier n20, Paris, Ed. Stratgique, 1981

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Titre 1 : LE PROBLEME DE LA DEFINITION DU TERRORISME


Est-ce le mot, ma fille, ou la chose qui vous fait peur ? (Molire)

Le mot terrorisme occupe les esprits depuis plusieurs annes. Cest un concept que lon croit connatre de prime abord mais qui se rvle, en ralit, difficile saisir. Une des explications de cette situation est le fait que dsormais le terrorisme dsigne une diversit dactes. En outre, le terme est galvaud, de nos jours, tant par les responsables que par les mdia, au point quon entend souvent des formules comme larme des faibles , une nbuleuse . Cependant, ces formules ne livrent pas une dfinition opratoire du terrorisme et aucune dentre elles ne revt de valeur juridique. Il nous appartient, dans le cadre de ce titre, de rechercher si, au-del de ces mtaphores, il existe une dfinition juridique spcifique du terrorisme. Un aperu historique permet de recenser plusieurs tentatives dlaborer une dfinition globale du terrorisme remontant mme lentre-deux-guerres. Interrompu par la Seconde guerre mondiale, ce processus va reprendre au gr des manifestations du terrorisme. Ainsi, tenter de dfinir le phnomne, ncessite de se pencher sur les dfinitions ou tentatives de dfinition antrieures, c'est--dire celles proposes ds lentre-deux-guerres, et de les comparer celles utilises dans les textes conventionnels et la doctrine. Ce titre comportera donc deux chapitres : -chapitre 1 : lexamen rtrospectif des premires dfinitions du terrorisme -chapitre 2 : vers une dfinition universellement accepte du terrorisme ?

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Chapitre 1 : Lexamen rtrospectif des premires dfinitions du terrorisme au niveau international : des tentatives de dfinition avortes

Lintitul du chapitre peut prsenter des difficults. Dabord, tablir un catalogue des propositions de dfinition du terrorisme nous parat hasardeux, mme si lon sait que la notion de terrorisme na fait lobjet dtudes juridiques qu partir de lentre-deux-guerres. Ensuite, quel est lintrt de cette dmarche en ce sens que ces dfinitions nont pas t consacres au niveau international ? Pour autant, nous croyons que la connaissance de ces tentatives de dfinition permet de mesurer les difficults actuelles auxquelles la communaut internationale est confronte dans la dfinition du terrorisme. Pour remplir cette tche, nous puiserons nos dveloppements dans deux sources : la premire est fournie par les travaux des juristes pnalistes sur le terrorisme. Ces travaux ont t centraliss sur deux organismes internationaux : les confrences internationales pour lunification du droit pnal (CIUDP) et la Socit des Nations (SDN). La deuxime source de rfrence concerne les travaux du comit spcial cr par lAssemble gnrale des NationsUnies (AGNU) en 1972. Ces deux sources concernent non seulement des priodes diffrentes, mais surtout elles sont caractristiques de lvolution de la conceptualisation juridique du terrorisme : celui-ci y est dfini tour tour selon ses effets (section 1) et selon ses causes (section 2).

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Section 1 : La dfinition du terrorisme dans les travaux des confrences internationales pour lunification du droit pnal et de la Socit des nations : dfinition par les effets de lacte

La mthode consistant dfinir le terrorisme en sappuyant sur ses effets, a t adopte aussi bien par la doctrine que dans les textes juridiques internationaux. Elle est une parfaite illustration de la difficult de saisir dune faon prcise et complte le contenu du terrorisme. La doctrine prsentait ses travaux principalement dans le cadre des CIUDP de 1927 1935. Quant aux instruments juridiques, ils taient raliss par la convention pour la prvention et la rpression du terrorisme labore sous les auspices de la SDN. Il convient donc de rechercher la dfinition du terrorisme dans les travaux des CIUDP ( 1), dune part, et dans les travaux de la SDN, dautre part ( 2).

1 : La dfinition du terrorisme dans les travaux des CIUDP

Comme leur titre mme lindique, la raison dtre de ces confrences (qui runissaient des juristes de diffrents Etats pour tablir des dispositions lgislatives communes), tait de travailler lunification des rgles du droit pnal sur le plan international, en vue dassurer une rpression plus efficace de la criminalit ordinaire, mais aussi de diminuer limpunit de la criminalit politique18. En tant que phnomne criminel, le terrorisme intressait les CIUDP qui doivent nanmoins le circonscrire. A ce titre, deux notions essentielles sont apparues : la notion de danger universel (I) et celle de la terreur (II). Ces deux notions ont t les bases de dfinition juridique du terrorisme.

I/ La notion de danger universel comme fondement de la dfinition juridique du terrorisme La notion de danger universel peut tre considre comme notion originaire de la conception juridique du terrorisme : le danger universel tant entendu dans le sens dun danger commun, menaant toute lhumanit.
Voir P. TZOCOFF, Les Confrences internationales pour lunification du droit pnal, Thse de droit, Nancy, 1936, pp 8-13.
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En effet, la premire CIUDP, tenue en 1927 Varsovie, avait tabli une liste de certaines infractions qui paraissaient prsenter un danger pour tous les Etats, et qui pour ce motif furent appeles delicta juris gentrum et en avait dcid que ces infractions seraient passibles dune rpression universelle, base sur la possibilit de juger leur auteur sur le lieu de leur apprhension, sans gard au territoire o elles ont t commises19. De cette notion de danger universel sont nes deux ides tendant dfinir le terrorisme : -le terrorisme cre un danger commun : dlits qui peuvent faire courir un danger commun (A) ; -le terrorisme est dirig contre les bases de toute organisation sociale (B).

A/ Le terrorisme cre un danger commun

Sous la lettre e de larticle 6, la confrence de Varsovie a en effet numr, parmi les dlits du droit des gens qui seront punis selon le principe de la rpression universelle, lemploi intentionnel de tous moyens capables de faire courir un danger commun . Le danger commun ne menace pas une personne ou des biens dtermins, mais les individus personnellement indtermins et une quantit indtermine de biens. La troisime CIUDP, tenue Bruxelles en 1930, devait soccuper de la codification des dlits du droit des gens, la formule de Varsovie devant servir de point de dpart pour cette dlibration. A la formule de Varsovie, le comit dorganisation de la confrence a ajout, entre parenthses, le mot terrorisme 20, pour prciser le dlit libell la lettre e de larticle 6. Le supplment accidentel , ou du moins suggestif, est devenu dune telle importance quil fut trait comme sujet principal, au dtriment de la question originelle. Ainsi, fut introduite ltude du terrorisme dans les CIUDP. Le terrorisme convient-il lemploi intentionnel de tous moyens capables de faire courir un danger commun? En tout tat de cause, les dbats nont pas abouti ni Paris ni Bruxelles, car une vive opposition se fit jour contre la dfinition du terrorisme au moyen de larticle 6, lettre e .

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Confrence de Varsovie, rsolutions ; dlits du droit des gens, article 6 : sera galement puni daprs les lois (x), indpendamment de la loi du lieu o linfraction a t commise et de la nationalit de lagent, quiconque aura commis ltranger une des infractions suivantes : a) piraterie ; b) falsification de monnaies mtalliques, autres effets publics ou billets de banque ; c) traite des esclaves ; d) traite des femmes ou enfants ; e) emploi intentionnel de tous moyens capables de faire courir un danger commun ; f) trafic de stupfiants ; g) trafic de publications obscnes ; h) autres infractions punissables, prvues par les conventions internationales et conclues par lEtat (x) , Actes de la confrence, Paris, Sirey, 1929, p. 133. 20 Actes de la confrence de Bruxelles, Paris, Sirey, 1933, p. 17.

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Du point de vue de Ionesco Dolj, rapporteur de la premire commission de la confrence de Varsovie, les dlits commis avec des moyens de pril commun, prsentent un danger pour la morale universelle et la communaut internationale . Quant au premier rapporteur du terrorisme, le professeur Gunzburg, il reprit la formule de Varsovie et la dveloppa. Pour lui, lemploi intentionnel de moyens capables de produire un danger commun sera tabli chaque fois quun acte met en pril la vie, lintgrit corporelle, la sant humaine ou menace de dtruire des biens importants. Toutefois, Gunzburg considre a critiqu linitiative du comit dorganisation de la confrence de Bruxelles, qualifiant de terrorisme lemploi intentionnel de moyens capables de faire courir un danger commun 21. A la confrence de Paris de 1931, la formule de Bruxelles a t svrement critique. Le professeur Radulesco a fait remarquer, dans son rapport prsent la confrence, que la dfinition ainsi donne ne renferme pas tous les actes par lesquels peut se manifester le terrorisme. Par contre, il peut y avoir emploi de ces moyens sans quil y ait acte de terrorisme22. Le professeur J.A. Roux a approfondi la critique dans son rapport pour la confrence de Madrid de 1933 : Lemploi intentionnel de moyens capables de faire courir un danger commun, crit-il, ne suppose ncessairement ni comme intention ni comme effet, le terrorisme qui est lapeurement dune population par des actes de violence. Inversement, le terrorisme nimplique pas obligatoirement lemploi de moyens propres faire natre un danger commun. On peut terroriser une population par le lche assassinat dhommes politiques, chefs de parti sans que lensemble de la population soit en pril 23. Dans la mme perspective, nous pouvons citer Lemkin, pour qui le terrorisme ne sapplique pas une forme lgislative commune, le terrorisme ne constitue pas une notion juridique : terroristes, actes de terrorisme, ce sont des expressions employes dans la langue courante et dans la presse pour dfinir un tat desprit spcial chez les dlinquants qui, en outre, ralisent encore de par leurs actions des dlits particuliers 24. Nous pouvons dire que les critiques susmentionnes sont fondes. Lexpression moyens capables de faire courir un danger commun est trs vague et ne caractrise pas le terrorisme.
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Actes de la confrence de Bruxelles, p. 115. Daprs Gunzburg, le terrorisme a un sens diffrent qui nest pas de la comptence de la confrence de prciser. Pour lui, lemploi du mot terrorisme serait une rupture avec la tradition de la confrence de Varsovie et pourrait laisser croire quon a voulu crer un crime nouveau, celui du terrorisme, ct et indpendamment des actes commis laide de moyens capables de faire courir un danger commun , p. 115. 22 Actes de la confrence de Paris, Paris, Sirey, 1933, p. 48. 23 Rapport et projet de textes prsents par le professeur J. A. Roux, in Actes de la confrence de Madrid, Paris, Pedone, 1935, pp 43-44. 24 Voir rapport Lemkin, op-cit.

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Il est difficile, en effet, de qualifier de terroriste quelquun qui met le feu sa maison pour toucher la prime dassurance alors que par son acte, il peut mettre de nombreuses personnes ou de nombreux biens en danger. A contrario, lattentat de Marseille de 1934, qui ne fait pas de doute en ce qui concerne son caractre terroriste, ne fut pas commis avec des moyens capables de faire courir un danger commun Compte tenu des rticences et critiques quon vient dvoquer, lide de dfinir le terrorisme partir du danger commun na pas survcu la confrence de Bruxelles. Nanmoins, elle a eu une influence sur certaines notions, notamment celle des dlits contre les bases de toute organisation sociale.

B/ Le terrorisme est dirig contre les bases de toute organisation sociale

Le critre a t introduit par les juristes italiens, dAmelio et Alosi, lors de la confrence de Madrid en 1934. En ralit, ce critre nest quune reproduction de la thorie des dlits sociaux adopte par lInstitut de droit international loccasion de sa session de Genve du 8 septembre 189225. Cependant, les dlits que les italiens envisagent dans leur systme sont des dlits terroristes. Or, la notion de terrorisme tait trangre aux considrations qui avaient abouti la cration de la thorie des dlits sociaux. Ainsi, dans leur dfinition, sera considr comme dlit de terrorisme : 1- Le fait de celui qui, dans le but de renverser toute organisation juridique et conomique de la socit, emploie des moyens violents ou frauduleux, capables de produire un danger commun lorsque du fait drive un dommage ou un danger pour la scurit publique ; 2- la dvastation et le pillage, lorsquils sont commis dans le mme but ; 3- lusage de bombes et dautres matriaux explosifs, inflammables ou similaires, aptes porter la terreur parmi la population, chaque fois que le coupable aura agi dans le but prcdemment indiqu 26. Dans cette dfinition, le dlit terroriste est caractris par deux lments : le but de renverser toute organisation sociale, que les juristes italiens considrent comme lessence de la notion de terrorisme du fait quon est en prsence dune attaque dirige contre les
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En effet, selon larticle 4 adopt au sujet de lextradition des criminels politiques, Ne sont point rputs dlits politiques au point de vue de lapplication des rgles qui prcdent, les faits dlictueux qui sont dirigs contre les bases de toute organisation sociale et non pas seulement contre tel Etat dtermin, ou contre telle forme de gouvernement , Annuaire de lInstitut de Droit International, T. LXII, pp 182-183. 26 Actes de la confrence de Madrid, op-cit., p. 347.

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intrts communs de tous les Etats, on na pas besoin de prouver que le terrorisme est un danger universel. Il lest par son essence mme 27. Cependant, la considration quil est de lessence du terrorisme de renverser les bases de toute organisation sociale, nempcha pas les juristes italiens dintroduire dans leur dfinition un deuxime lment, celui de lemploi de moyens capables de produire un danger commun . Ils estiment, en effet, que le coupable se servira presque toujours dun de ces moyens qui ont dsormais acquis dans la technique des diverses lgislations la dnomination constante de moyens entranant un danger commun 28. Mais la formule italienne est trs critiquable. Dabord, la notion de lemploi de moyens capables de produire un danger nest pas une notion dterminant lessence du terrorisme. Et bien que son introduction se soit faite titre secondaire, elle ne servait, dans la pense de ses auteurs, qu circonscrire lide principale, savoir les dlits contre la base de toute organisation sociale. En outre, le rapporteur gnral de la deuxime commission, le professeur J. A. Roux, a critiqu la formule italienne dans son commentaire : [d]onc, larticle 1er na pour but que la rpression de la seconde forme de terrorisme, le terrorisme social, terrorisme quun certain nombre de lgislations ont appel dun nom diffrent, peut-tre mieux appropri, anarchie 29. Cependant, bien quelle soit vague et sans signification juridique, la notion de base de toute organisation sociale permet au moins de distinguer le terrorisme dautres dlits ayant pour but la vengeance ou la cupidit (comme lexemple de la personne qui incendie sa maison pour arnaquer la compagnie dassurance). Cest ce qui explique son succs relatif la confrence de Madrid. En effet, celle-ci a gard intacte la conception du terrorisme comme dlit dirig contre les bases de toute organisation sociale, mais elle remplaa la notion secondaire de la formule italienne relative lemploi de moyen de pril commun par celle de moyens de nature terroriser la population 30. Cette retouche a donn pour ainsi dire naissance une nouvelle notion, savoir la terreur, sur laquelle les juristes pnalistes vont dsormais fonder la dfinition du terrorisme.

Ibid., p 346. Ibidem, pp 349 et s. Les juristes italiens expliquent que leur concept du terrorisme fut inspir par les articles suivants du code pnal italien : article 422 (dlits contre la scurit publique : carnage) ; article 419 (dvastation et pillage) ; article 420 (intimidation publique par des explosifs. Larticle 285 du chapitre II (dlits contre la personnalit interne de lEtat) runit le carnage, la dvastation et le pillage lorsquils visent compromettre la scurit intrieure de lEtat et, ce titre, leur applique une sanction plus grave que celle prvue dans les articles 422, 419 et 420. 29 Actes de la confrence de Madrid, op-cit., p. 245. 30 Larticle 1er des textes adopts par la confrence de Madrid stipule : celui qui, en vue de dtruire toute organisation sociale, aura employ un moyen quelconque de nature terroriser la population, sera puni de () , Actes de la confrence, op-cit., p. 335.
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II/ La notion de terreur comme fondement de la dfinition du terrorisme Le mot terreur (du latin terror) apparat pour la premire fois dans la langue au XIVe sicle (1355) sous la plume du moine Bersuire. Il dsignait initialement une peur ou une anxit extrme correspondant le plus souvent une menace vaguement perue, peu familire et largement imprvisible . Dans le premier dictionnaire de lAcadmie franaise paru en 1694, le mot terreur contient deux lments : un lment dordre psychique, cest--dire une pouvante, une grande crainte, une agitation de violence de lme cause par limage dun mal prsent ou dun pril prochain. Le second lment est dordre corporal qui a trait aux manifestations extrieures du corps, rsultant de la terreur31. Ainsi entendue, la terreur peut natre de laction des hommes, mais aussi des causes naturelles (ruptions volcaniques, tremblements de terre ou prsence nocturne de btes sauvages prs des agglomrations)32. Introduite la confrence de Paris (du 27 au 30 dcembre 1931) dans le projet de textes soumis la troisime commission par le Bureau international pour lunification du droit pnal, la notion de terreur a connu, au travers des confrences, une certaine volution. Deux tendances, en effet, se sont dgages. La premire tendance considre la terreur comme un lment essentiel, mais non exclusif, la dfinition du terrorisme (A), alors que la deuxime tendance y voit lunique essence du terrorisme (B).

A/ La terreur : lment essentiel mais non exclusif dans la dfinition du terrorisme

Pour cette tendance, la terreur peut tre considre comme la base de la dfinition du terrorisme, mais laide dautres lments qui interviennent alternativement selon les diffrents points de vue. Ces lments sont tantt la violence, tantt lemploi de moyens de pril commun , tantt les deux la fois33. Daprs larticle 1er du projet prcit, Quiconque aura en vue de terroriser la population, fait usage contre les personnes ou les proprits, de bombes, mines () sera puni de ()34. La notion de terreur, implicite dans le verbe terroriser , apparat comme llment de base, mais prcise par dautres lments considrs comme secondaires. Lintention de lauteur de lacte (exprime par les termes en vue de ), considre comme un lment accessoire, nest pas suffisante, car, comme le
Acadmie franaise, Le Dictionnaire des arts et des sciences, tome IV, Paris, 1694, p. 476. Guillaume Gilbert, Terrorisme et droit international , RCADI, 1989, III, vol. 215, p. 296. 33 P. WURTH, La rpression internationale du terrorisme , Thse, Lausanne, 1941, p. 35. 34 Article 1er du projet de textes, in Actes de la confrence de Paris, op-cit., p. 68.
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prcise J. Warciorski, la seule circonstance que son acte est de nature rpandre la terreur ou bien cre ltat de terreur, ne suffirait pas pour le qualifier de terroriste 35. Certains auteurs, limage de Radulesco, prnent cette tendance, mais ils estiment que la terreur nest pas llment exclusif du terrorisme. Ainsi, ses yeux, seront considrs comme actes de terrorisme, toutes les infractions, les actes prparatoires en vue desdites infractions, ainsi que les ententes et associations ayant pour but dimposer par la violence ou par lintimidation une doctrine politique ou sociale 36. Dans cette dfinition, nous pouvons noter que la violence joue le mme rle que la terreur. A la confrence de Copenhague (du 31 aot au 30 septembre 1935), le professeur Gunzburg adopta la mme ligne de conduite, mais il remplaa le terme violence par lexpression lemploi de moyens capables de faire courir un danger commun37. De ce qui prcde, nous pouvons dire que la terreur constitue un lment essentiel dans les dfinitions susmentionnes, mais qu ct delle, la violence et lemploi de moyens capables de faire courir un danger commun, interviennent dans la dfinition du terrorisme.

B/ La terreur : essence unique du terrorisme

A la confrence de Copenhague, le rapporteur Givanovitch, dlgu yougoslave, prfre lide dintimidation. Selon ses termes, les infractions de terrorisme politique sont les infractions qui servent leur auteur de moyen direct ou indirect de raliser des buts politiques propres ou ceux dautrui par lintimidation obtenue laide de la violence exerce contre des personnes ou des biens 38. Une nuance doit tre apporte relativement lemploi de lexpression laide de la violence . Or, celle-ci ne peut pas tre confondue avec celle prcdemment exprime par Radulesco o la violence est considre comme un lment constitutif du terrorisme, accessoire par rapport la terreur. En dautres termes, si pour Radulesco le terrorisme se dfinit par la violence pour lintimidation, quant Givanovitch, le terrorisme se caractrise uniquement par lintimidation, laide de la violence ntant quun moyen dobtenir cette intimidation.
J. WACIORSKI, op-cit., p. 66. Article 1er du texte propos par Radulesco dans son rapport prsent la confrence de Paris, Actes de la confrence, op-cit., p. 52. 37 Il prcise : sera puni de () celui qui aura cr un danger commun ou un tat de terreur () , Rapport prsent la confrence de Copenhague, VIme CIUDP, Actes de la confrence, Paris, Pedone, 1938, p. 174. Cette conception sera adopte finalement par la confrence de Copenhague (voir le prambule, p.420). 38 Article 1er du rapport prsent par Givanovitch la confrence de Copenhague, Actes de la confrence, op-cit., p. 161.
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De mme, le dlgu polonais la confrence, le professeur Lemkin, considre la terreur comme essence unique du terrorisme. Il utilise des formules diffrentes pour exprimer cette ide, que ce soit au plan interne ou international. Sur le plan interne, Lemkin utilise lexpression une inquitude publique ou un tat de terreur () dans larticle 1er des textes quil a proposs la confrence : Quiconque dans le but de provoquer une inquitude publique ou un tat de terreur () . Au plan international, il parle de troubles dans les relations internationales 39. Il faut remarquer que la notion de terreur a un rle dessence unique du terrorisme aussi bien dans le cadre national quinternational. La distinction entre terrorisme interne et terrorisme international (sur laquelle nous reviendrons) nest pas dtermine ici ; entre ces deux types de terrorisme, il ny a quune diffrence de biens protgs et une question de procdure40. En dfinitive, les travaux des CIUDP ont certes permis dintroduire la notion de terrorisme dans le domaine juridique, il savre cependant que les intervenants navaient tudi le terrorisme que sous langle des effets produits. Pour certains, ces effets sont la production dun danger commun, et pour dautres, la provocation de la terreur. Mme en dehors des confrences cites, les auteurs de lpoque nont pas drog ce courant gnral. Malgr les critiques que Waciorski a formules lgard des dfinitions proposes dans les CIUDP, celui-ci reconnat que toute ide du terrorisme se confond avec une notion commune, celle de la terreur41. Pour lui, le terrorisme est une mthode daction par laquelle lagent tend produire la terreur pour imposer sa domination 42. Egalement, nous pouvons citer lattitude de M. Sottile qui dmontre jusqu quel point les juristes de lpoque, traumatiss par les consquences horribles du terrorisme rvolutionnaire, nen voyaient que leffet . Mme sil considre le recours la terreur pour dfinir le terrorisme comme tautologique , il adopta la mme attitude en considrant le terrorisme comme lacte criminel perptr par la terreur, la violence, par une grande intimidation, en vue datteindre un but dtermin 43.

Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., pp 199-200. J. WACIORSKI, op-cit., p. 69. 41 J. WACIORSKI, op-cit., p. 87. 42 Ibid., p. 98. Lauteur dfinit lacte terroriste comme tant un moyen par lequel lagent tend produire la terreur pour imposer sa domination , ibid. 43 A. SOTTILE, Le terrorisme international , RCADI, 1938-III, p. 96. Remarquons que celui-ci reconnat limpossibilit de dfinir le terrorisme sans recours la mthode tautologique en employant le mot terreur , car, dit-il, les autres mots comme pouvante, intimidation, effroi nexpriment pas la mme ide que la terreur. La difficult provient galement du fait que le terrorisme est une dsignation gnrique, englobant toute une srie dactes multiformes comportant violence et terreur () , Ibidem, p. 95.
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Le professeur Donnedieu de Vabres marqua une rupture avec la tradition en refusant de voir dans le terrorisme uniquement son rsultat. Selon ses termes, embarrasss de trouver soit dans la consistance de son lment intrieur, soit dans la nature de son lment international la caractristique du terrorisme, les auteurs des dfinitions proposes jusquici ont eu gard son rsultat 44. Cet embarras a fait que Donnedieu de Vabres sest abstenu de donner une dfinition qui sest avre si difficile aboutir 45, il sest content de conceptualiser le terrorisme par quelques caractres distinctifs sur lesquels nous reviendrons dans le titre II de cette partie. Tout en apportant certains lments de rponse, les diffrentes approches envisages soit dans le cadre des CIUDP, soit en dehors de celles-ci pour la dfinition du terrorisme, nont pas permis daboutir une vritable dfinition opratoire. La rfrence la terreur pose en effet un problme dordre mthodologique, elle renvoie le plus souvent des considrations subjectives difficilement quantifiables et, par consquent, dlicates utiliser dans une entreprise de dfinition. Cette dfinition opratoire du terrorisme, peut-on la trouver dans les travaux de la SDN, organisation mondiale lpoque?

2 : La dfinition du terrorisme dans les travaux de la Socit des Nations : la convention de Genve pour la prvention et la rpression du terrorisme Avant de nous intresser la dfinition du terrorisme fournie par la SDN travers la convention de 1937 (II), il incombe dabord de faire un rapide tour dhorizon des travaux entrepris par lorganisation mondiale de lpoque (I).

I/ Origine et volution des travaux de la SDN sur le terrorisme

Cest linitiative de la Roumanie que la question du terrorisme fut introduite au sein de la SDN. En effet, par une communication du 20 novembre 1926, la Roumanie proposa ltude de llaboration dune convention internationale pour universaliser la rpression du terrorisme. La SDN retarda cependant ltude de la question jusquau moment o, sous la pression des vnements, elle fut oblige de soccuper activement du problme.
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H. DONNEDIEU DE VABRES, La rpression internationale du terrorisme : les conventions de Genve , RDILC, 1936, pp 3 41. 45 Ibid., p. 42.

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En effet, la suite de lattentat de Marseille du 5 octobre 1934, sold par la mort du roi Alexandre de Yougoslavie et de Louis Barthou, ministre franais des Affaires trangres, le gouvernement yougoslave saisit le Conseil de la SDN, en vertu de larticle 11, alina 2 du Pacte, dune demande denqute. Par une lettre du 9 dcembre 1934, la France communiqua au Conseil de la SDN un mmorandum contenant des principes gnraux, susceptibles de servir de base pour la conclusion dun accord international en vue de la rpression des crimes commis dans un but de terrorisme politique 46. Cependant, la Grande-Bretagne, par la voie de M. Eden, son reprsentant, fit observer, suite la demande sollicite par la Yougoslavie, que le Conseil ntant pas une Cour de justice, na pas sa disposition les moyens pour procder une enqute, mais quil doit aider les Etats rtablir entre eux des relations pacifiques. La rsolution propose par la Grande-Bretagne fut adopte lunanimit. Le Conseil (), considrant que les rgles du droit international concernant la rpression de lactivit terroriste, nont pas, lheure actuelle, une prcision suffisante pour garantir dune manire efficace la coopration internationale cet gard, dcide de constituer un comit charg de faire une tude de cette question en vue de llaboration dun avant-projet de convention internationale (), dcide que ce comit sera compos de onze membres () 47. Sous la prsidence du dlgu belge, le comte Henri Carton de Wiart, le comit a tenu trois sessions. Dans sa premire (avril-mai 1935), le comit adopte deux avant-projets portant respectivement sur la convention pour la rpression du terrorisme et sur linstitution dune Cour pnale internationale. Dans sa deuxime session, tenue au mois de janvier 1936, le comit rvisa, compte tenu des observations des gouvernements, les deux avant-projets. Les nouveaux textes furent soumis au Conseil de la SDN qui, aprs examen, chargea le secrtaire gnral de les communiquer aux membres pour observations48. A lAssemble de septembre 1936, la question donna lieu une vive discussion au sein de la premire commission qui consacra quatre sances lexamen des propositions du comit et des observations des gouvernements. A la suite de ces crations, lAssemble de la SDN adopta le 10 octobre 1936 une rsolution dans laquelle elle exprima le vu que le comit
SDN, document n C 196, p. 70 ; appel aussi mmorandum Laval, du nom de son auteur. Journal officiel de la SDN, 1934, Annexe 1524, p. 1839-1840. Le comit en question fut compos dexperts des pays suivants : Belgique, Royaume uni, Chili, Espagne, France, Hongrie, Italie, Pologne, Roumanie, Suisse, URSS. 48 Dix neuf pays formulrent des critiques et des propositions damendement : Australie, Autriche, Belgique, Bolivie, Chine, Estonie, Finlande, Hongrie, Inde, Irlande, Lettonie, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, RoyaumeUni, Siam, Tchcoslovaquie, URSS, Venezuela. En mme temps, la question fut inscrite lordre du jour lAssemble de septembre 1936.
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veuille bien revoir ses conclusions en ce qui concerne les deux avant-projets quil a prpars, en saidant des observations contenues dans les rponses des gouvernements, ou formules au cours des discussions, afin quune confrence diplomatique soit convoque par le Conseil en 1937 49. La troisime et dernire session du Comit se tint en avril 1937. Le rsultat de ses travaux fut transmis par le secrtaire gnral tous les membres de la SDN. Par sa rsolution du 27 mai 1937 convoquant une confrence intergouvernementale pour le 1er novembre de la mme anne, le Conseil de la SDN a charg le secrtaire gnral dinviter aussi des Etats non membres50. Enfin, sur la base des derniers avant-projets de convention labors par le Comit des Onze, et la lumire des dbats lAssemble, la confrence adopta le 16 novembre 1937 deux conventions : lune relative la prvention et la rpression du terrorisme, lautre pour la cration dune Cour pnale internationale51. Nous allons nous intresser maintenant la dfinition du terrorisme donne par la premire convention internationale sur le terrorisme.

II/ La dfinition du terrorisme dans la convention de la SDN : une dfinition numrative et limitative Dans la prsente convention, lexpression actes de terrorisme sentend des faits criminels dirigs contre un Etat dont le but ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalits dtermines, des groupes de personnes ou dans le public 52. Cette incrimination de larticle 1er, alina 2 de la convention de 1937 est claire par une numration limitative donne par larticle 2 qui prvoit comme terroristes les catgories suivantes : - faits intentionnels dirigs contre la vie ou lintgrit corporelle ou la sant ou la libert du chef de lEtat, ou des personnes exerant les prrogatives du chef de lEtat, de ses successeurs ou des conjoints de ces personnes, des personnes revtues de fonctions ou charges publiques lorsque le fait a t commis en raison de leurs fonctions ;
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Journal officiel de la SDN, 1936, supplment spcial n 155, p. 135. Les Etats non membres sont : Allemagne, Brsil, Costa-Rica, Ville libre de Dantzig, Etats-Unis, Island, Japon, Lichtenstein, Monaco, Saint-Marin, cits par P. WURTH, op-cit., p. 93. 51 Les deux conventions ont t largement commentes par Antoine Sottile, Donnedieu de Vabres, Jerzy Waciorski prcits. La tension internationale aboutissant la Seconde guerre mondiale empcha malheureusement toute ratification. 52 Article 1er, alina 2 de la convention de Genve de 1937 sur la prvention et la rpression du terrorisme, SDN, C. 546, 1937, V, p. 100.
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- faits ayant pour but de dtruire, dendommager des biens publics ou destins usage public appartenant une autre partie contractante ou qui relve delle. Ces biens doivent donc appartenir ou relever dun Etat autre que celui sur le territoire duquel lacte a t commis ; - faits intentionnels de nature mettre en pril des vies humaines par la crainte dun danger commun ; - tentative de commettre les infractions prvues dans les trois catgories prcdentes ; - le fait de fabriquer, de se procurer, de dtenir ou de fournir des armes, munitions, produits explosifs ou substances nocives en vue de lexcution de lacte en quelque pays que ce soit ; - en outre, larticle 3 de la convention envisage la complicit, cest--dire lassociation ou lentente, linvestigation, la participation ou laide qui permettent laccomplissement dactes terroristes. Les lments de dfinition fournis de la sorte napparaissent pas moins bien insuffisants. Outre, son caractre vague, cette dfinition est tautologique en raison de la ncessit de recourir au mot terreur. Cette rfrence la terreur ne fait quinscrire la dfinition du terrorisme dans un cercle vicieux53. Le professeur Donnedieu de Vabres a justement critiqu cette dfinition quil trouve la fois trop large et trop troite. Selon ses termes, la dfinition prconise dans la convention est trop large, parce que leffet motif est commun la plupart des faits criminels (). Elle est trop troite, lorsquelle mentionne les faits criminels dirigs contre un Etat, alors que les actes viss sous la qualification de terrorisme peuvent menacer des groupes dEtats, ou troubler la socit, envisage indpendamment de la forme tatique 54. En outre, laffirmation selon laquelle cette tautologie est invitable, a t rejete par Jules Basdevant qui la considrait comme une chappatoire55. Il ne ressort de cette convention, aucune dfinition tangible du terrorisme56. En donnant une panoplie aussi large pouvant comprendre toutes sortes de faits dlictueux, mme peu graves, dont la nature serait de rpandre la terreur, la convention de 1937 offre une dfinition un peu arbitraire.
P. MARTENS, Lintrouvable acte de terrorisme , in Rflexions sur la dfinition et la rpression du terrorisme, Actes du colloque de lAssociation belge des juristes dmocrates des 19 et 20 mars 1973, Ed. de lUniversit libre de Bruxelles, 1974, p.32. 54 H. DONNEDIEU DE VABRES, La rpression internationale du terrorisme : les deux conventions de Genve (16 novembre 1937) , op-cit. p.42. 55 Voir lintervention de Jules Basdevant pendant la confrence internationale pour la rpression du terrorisme, in Actes de la confrence, op-cit., p. 78. Voir galement A. SOTTILE, op-cit., p. 95 ; Eric David, Le terrorisme en droit international , in Rflexions sur la dfinition et la rpression du terrorisme, Actes du Colloque de lUniversit Libre de Bruxelles, 19 et 20 mars 1973, Bruxelles, d. de lUniversit de Bruxelles, 1974, pp. 109113 ; P. WURTH, op-cit., pp 50-52. 56 Notons que la convention parle non pas de terrorisme, mais de lacte terroriste. Rappelons que J. Waciorski a fait la mme distinction en considrant le terrorisme comme une mthode daction et lacte terroriste comme le moyen par lequel lagent tend produire la terreur , in Le terrorisme politique, op-cit., p.98.
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Ainsi, pour dfinir le terrorisme, nous pouvons avoir plusieurs rponses qui varient selon la personnalit de chacun dentre nous57. Comme nous lavons prcdemment signal, la notion de terreur na pas de sens spcifiquement juridique ; elle relve plus de lordre psychologique que du droit. Au total, les travaux raliss au sein des CIUDP et de la SDN ont nanmoins le mrite davoir jou un rle prcurseur dans la conception juridique du terrorisme qui va apparatre sous un autre aspect aprs la seconde guerre mondiale. En effet, il ne sagit plus de simposer par la terreur, mais dune forme nouvelle de lutte contre certaines violations des droits fondamentaux de lhomme et des peuples. Ce nouveau visage du terrorisme met en vidence limportance des causes dans sa conception juridique. Il ne sagit plus alors de leffet du terrorisme, mais plutt de ses causes qui doivent tre le centre de gravit autour duquel va seffectuer dsormais tout essai de dfinition du terrorisme.

Section 2 : La dfinition du terrorisme dans les travaux du Comit spcial de lAssemble gnrale des Nations-Unies de 1972 1985: dfinition du terrorisme selon ses causes

LONU a subi trs tt le phnomne terroriste avec lassassinat en 1948 de son mdiateur en Palestine, le comte Folk Bernadotte. Lavis consultatif rendu le 11 avril 1949 par la Cour internationale de justice, la demande de lAssemble gnrale, na pas abord le problme du terrorisme58. En revanche, deux rsolutions importantes adoptes ultrieurement par lAGNU sy rfrent plus ou moins directement. Il sagit, dune part, de la rsolution 2625 du 24 octobre 1970, dite Dclaration relative aux principes du droit international, touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats, conformment la Charte des Nations unies, qui affirme que chaque Etat le devoir de sabstenir dorganiser et dencourager des actes () de terrorisme ()59. Une affirmation analogue est contenue, dautre part, dans la rsolution 2734 du 16 dcembre 1970 sur le renforcement de la scurit internationale. Cest seulement en septembre 1972, linitiative de son secrtaire gnral, M. Kurt Waldheim, que lAGNU dcide dinscrire la question du terrorisme international au cur de
Voir dans ce sens la polmique entre Vanhamel et Pella, in Actes de la confrence internationale pour la rpression du terrorisme, op-cit., pp. 37 et s. 58 Avis de la CIJ du 11 avril 1949, Recueil CIJ. 59 Nous allons revenir sur ces deux rsolutions dans la deuxime partie de notre travail.
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ses dbats. Cette dcision fait suite lattentat contre la dlgation isralienne aux jeux olympiques de Munich la mme anne. Par la rsolution 3034 du 18 octobre 1972, lAGNU dcide de crer un comit spcial60 charg dtudier la question du terrorisme61. Ce comit spcial sest runi trois reprises en 1973, en 1977 et en 1979. Lors de ces trois sessions, des lments nouveaux ouvrent au droit une nouvelle perspective propos du terrorisme. Celui-ci apparat en effet aprs la Seconde guerre mondiale sous des aspects diffrents : la lutte contre certaines violations des droits fondamentaux des peuples. Ce nouveau visage du terrorisme met en vidence limportance de ses causes sous-jacentes dans sa conception juridique. Ainsi, lintroduction de la notion de causes sous-jacentes dans la dfinition du terrorisme ( 1) a pour consquence une bipolarisation des dbats au sein du comit spcial ( 2).

1 : La notion de causes sous-jacentes

Afin de bien cerner la notion de causes sous-jacentes du terrorisme, nous allons voir successivement comment elle est apparue dans la dfinition du terrorisme (I) et comment lidentifier (II).

I/ Lapparition de la notion de causes sous-jacentes dans la dfinition du terrorisme

La notion de causes sous-jacentes du terrorisme est apparue sur la scne internationale dans un contexte particulier. Rappelons que lapparition de cette notion est conscutive lattentat perptr contre la dlgation isralienne aux jeux olympiques de Munich le 5 septembre 1972. Malgr le choc de lmotion cause par cet attentat, des contradictions sont apparues trs rapidement lAssemble gnrale des Nations unies. En effet, le secrtaire gnral de lONU a demand lAssembl gnrale dinscrire la question du terrorisme international lordre du jour de sa vingt-septime session62. La
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Ce comit est compos de trente cinq membres dsigns selon le principe de la reprsentation gographique. Voir pour plus de dtail, A. MENDY, La lutte contre le terrorisme international travers les travaux du comit spcial de lAssemble gnrale de lONU sur le terrorisme , mmoire de DEA, Reims, 2003. 61 Algrie, Autriche, Barbade, Canada, Congo, Etats-Unis, France, Guine, Hati, Hongrie, Inde, Iran, Italie, Japon, Mauritanie, Nicaragua, Nigeria, Panama, Rpublique araba syrienne, Rpublique socialiste sovitique dUkraine, Rpublique unie de Tanzanie, Royaume uni de Grande-Bretagne et dIrlande du Nord, Sude, Tchcoslovaquie, Tunisie, Turquie, URSS, Uruguay, Venezuela, Ymen, Ymen dmocratique, Yougoslavie, Zare et Zambie. 62 Voir ONU, doc.off. A/8791 et doc. off. A/8791/ADD1.

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question fut inscrite sous le titre suivant : Mesures visant prvenir le terrorisme international qui met en danger ou anantit dinnocentes vies humaines, ou compromet les liberts fondamentales 63. Est-ce dire quil existe des vies humaines que lon peut sacrifier parce que non innocentes ?64 LAssemble gnrale a renvoy ltude de ce sujet la sixime commission65 avec une modification radicale qui marque la naissance dune nouvelle tendance dans lordre international en ce qui concerne le terrorisme. Au titre original, il a t rajout la phrase suivante : () et tude des causes sous-jacentes des formes de terrorisme et dactes de violence qui ont leur origine dans la misre, les dceptions, les griefs et le dsespoir et qui poussant certaines personnes sacrifier des vies humaines, y compris la leur, pour tenter dapporter des changements radicaux . Ce long libell et ses termes significatifs ont rvl lexistence dun foss grandissant qui sparait les pays occidentaux des pays arabes, africains, ainsi quun certain nombre de pays non aligns. Alors que pour les uns, le terrorisme tait une mthode de combat barbare quil tait impossible de cautionner (car il mettait en danger dinnocentes vies humaines et liberts fondamentales), les autres soutenaient que le terrorisme pouvait tre une forme de lutte pour la libert ; il fallait mme reconnatre quelle constituait un droit sacr pour les peuples opprims en faveur desquels lONU tait incapable dintervenir. A la sixime commission, quatre projets de rsolutions furent donc proposs ; ils refltaient les tendances contradictoires apparues au cours des dbats. Les Etats-Unis ont soumis un projet de seize articles ax sur la prvention et la rpression de certains actes de terrorisme international66. Ce projet amricain visait ladoption par lONU de mesures immdiates et invitait les Etats devenir durgence parties aux conventions de Tokyo de 1963, de La Haye de 1970 et de Montral de 197167. Un autre projet, oppos celui des EtatsUnis, a t propos par un groupe de seize Etats du tiers-monde. Il insistait sur limportance de ltude des causes sous-jacentes du terrorisme international et prvoyait la cration dun comit spcial. Un projet que lon peut qualifier de compromis fut prsent par quatorze
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La rsolution, prsente par la Zambie, lInde et lAlgrie, a t adopte par 76 voix contre 35 (parmi lesquelles les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Danemark, les Pays-Bas, la Belgique, le Luxembourg, Isral), et 17 abstentions (dont la France). 64 Nous voyons que ltude de la question du terrorisme a t fausse ds le dpart. 65 LAGNU dispose de six commissions : la premire est charge des questions de dsarmement et de scurit internationale ; la deuxime des questions conomiques et financires ; la troisime des questions sociales, humanitaires et culturelles ; la quatrime des politiques spatiales et de la dcolonisation ; la cinquime des questions administratives et budgtaires ; et enfin la sixime des questions juridiques. 66 Voir ONU, Doc. A/C. 6/L.851. Les Etats-Unis ont adopt un point de vue ngatif reposant sur une philosophie de rpression, sans aucun essai vritable pour rsoudre le problme du terrorisme. 67 Ces trois conventions seront analyses tout au long de notre travail.

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Etats68 : il envisageait aussi la cration dun comit spcial et demandait la commission du droit international une contention. Enfin, un projet damendement fut dpos par le Lesotho. Il insistait essentiellement sur la ncessit de maintenir et damliorer les relations amicales entre les Etats. Finalement, la sixime commission a donn la priorit au projet des pays du tiers-monde et elle la adopt une large majorit. Il en a t de mme de lAssemble gnrale en sance plnire par la rsolution 3034 du 18 dcembre 197269. Ladoption de cette rsolution est trs significative, car une perspective nouvelle sappuyant sur ltude des causes sous-jacentes du terrorisme est inscrite au cur des dbats lAssemble gnrale. En commentant ce changement dattitude de lONU, Mario Bettati utilise une mthode statistique : on remarquera () que sur les soixante-huit mots de ce nouvel intitul, vingt et un seulement concernent la vision classique du problme, cest--dire lintrt des victimes des actes ; quarante-sept concernent lapproche nouvelle, cest--dire les circonstances attnuantes dans lesquelles agissent les auteurs auxquels les dbats accorderont une manire daction rcursoire 70. Lide directrice de la rsolution 3034 reposait plus sur le volet prventif que rpressif. En effet, le droit inalinable lautodtermination et lindpendance de tous les peuples soumis des rgimes coloniaux et racistes et dautres formes de domination trangre, a t raffirm ainsi que la lgitimit de la lutte des mouvements de libration nationale. La rsolution est alle plus loin en condamnant les actes de rpression et de terrorisme auxquels les rgimes coloniaux, racistes et trangers continuent se livrer en privant des peuples de leur droit lgitime lautodtermination et lindpendance et dautres droits de lhomme et liberts fondamentales 71. Nous venons de voir comment la notion de causes sous-jacentes est apparue dans le monde juridique international. Si elle a occup une place centrale dans les dbats en ce qui concerne le terrorisme, une polmique sest dclenche quant son identification.

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Le projet des pays du tiers-monde (A/C. 6/L.880/Rev. 1) raffirme galement le droit inalinable des peuples lautodtermination et lindpendance, il condamnait les actes de rpression et de terrorisme auxquels se livrent les rgimes coloniaux, racistes et trangers. Les Etats signataires de ce projet taient : Afghanistan, Algrie, Cameroun, Congo, Guine, Guine quatoriale, Guyane, Inde, Kenya, Madagascar, Mali, Mauritanie, Soudan, Tchad, Yougoslavie et Zambie. 69 Pour un rsum des dbats, voir P. RATON, Travaux de la commission juridique de lAssemble gnrale des Nations unies (XXVIIme session) , AFDI, 1972, pp. 544-583 ; voir aussi Textes de la rsolution in Annexes, pp. 565-571. 70 M. BETTATI, Les atermoiements de lONU , Problmes politiques et sociaux, la lutte internationale contre le terrorisme, n 259, mai 1975, pp 31-34. 71 4. La formule a t reprise intgralement par plusieurs rsolutions ultrieures : A/RES/31/102 du 15 dcembre 1976 ; A/RES/32/147 du 16 dcembre 1977 ; A/RES/34/145 du 17 dcembre 1979.

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II/ Lidentification des causes sous-jacentes du terrorisme

Une question fondamentale se posait lpoque : quelles sont les causes sous-jacentes du terrorisme ? Mais ct de celle-ci, une autre question surgit, savoir pourquoi de telles situations se manifestent-elles par la violence ? Nous allons reprendre sparment ces deux questions.

A/ Quelles sont les causes sous-jacentes du terrorisme ?

Le gouvernement des Emirats Arabes Unis, dans son observation prsente le 20 fvrier 1979 au secrtariat gnral, conformment la rsolution 32/147, a dtermin les causes sousjacentes du terrorisme. Celles-ci rsident dans : a) Lincapacit des Nations unies raliser ses objectifs, surtout ceux qui tardent mettre fin toutes les formes de colonialisme, doppression et de racisme qui violent les droits de lhomme et les liberts fondamentales. b) Lincapacit des Nations unies : - instaurer la coopration internationale ; - rsoudre les problmes sociaux et conomiques des pays en dveloppement ; - rduire lcart croissant entre les pays riches et les pays pauvres ; et lever le niveau de vie de la grande majorit des peuples qui continuent ne pas disposer du minimum ncessaire pour vivre dans la dcence et la dignit. c) Lincapacit des Nations unies trouver un rglement juste et durable aux nombreux problmes internationaux crs par lusurpation et la spoliation, ou par linjustice ou lexpulsion de leur patrie dont ont t victimes plusieurs peuples, au premier rang desquels le peuple palestinien. d) Lincapacit des Nations unies appliquer les rsolutions adoptes lunanimit et une crasante majorit, ou imposer des sanctions contre les Etats coupables dagression ou contre les Etats qui violent le droit international et les pratiques tablies 72. Lincapacit ainsi dcrie de lOrganisation mondiale encourage certains Etats commettre de nouveaux actes dagression, de nouvelles violations du droit international et bafouer les rsolutions de lOrganisation des Nations unies. Cette incapacit pousse ainsi les

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Nations-Unies, doc. off. A/Actes uniformes. 160/4, pp 2-6 ; voir galement le rapport du comit spcial du terrorisme international, 34me session, supplment 37, Doc. Off. A/34/ 37, 1979, pp 13-14.

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peuples lss prendre des armes, se battre, et se sacrifier pour rtablir leur libert et leur indpendance.

B/ Pourquoi les situations susmentionnes se manifestent-elles par la violence ? Dans son tude sur le terrorisme et notamment ses origines , le secrtariat gnral des Nations unies a rpondu cette question73. Selon cette tude, la violence a t mise en corrlation troite avec le terrorisme. Elle va de pair avec une transformation sociale radicale. Dans le pass, la violence a marqu les poques de transformations rapides. Depuis la cration des Nations Unies o la structure de la socit se modifie une vitesse sans prcdent, la violence a t frquente. La rsignation et la passivit avec lesquelles, selon cette tude, la plus grande partie de lhumanit acceptait autrefois les malheurs de lexistence, ont cd la place de nouveaux espoirs et de nouveaux besoins dont le progrs technologique et la croissance dmographique simultans se trouvaient lorigine74. Le colonialisme et son jumeau, le racisme, ont chang de visage pour devenir plus insidieux et plus dangereux, en dpit de lindpendance politique de certains pays. La situation des groupes de populations o le progrs conomique et social a t relativement lent, na gure favoris lexercice et le respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales75. Ltude prpare par le secrtariat gnral a reli toutes ces causes prcdentes au terrorisme par lintermdiaire dun facteur actif, celui de la violence ; celle-ci apparat dans ce contexte comme lessence du terrorisme ou son origine mme. Les situations susmentionnes ont, selon ltude du secrtariat, contribu la misre, aux dceptions, aux griefs et au dsespoir qui, sils ne sont pas eux-mmes causes de terrorisme, sont des conditions psychologiques ou des tats desprit qui peuvent provoquer directement ou indirectement des actes de violence76. Le but de ltude du secrtariat gnral est de montrer comment la violence, en tant que contrecoup des situations susmentionnes, se prsente de plus en plus sous la forme du terrorisme. Avec le progrs et limportance des moyens dinformation qui font des incidents localiss des vnements mondiaux, le terrorisme se manifeste comme un acte de

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Etude prpare par le secrtariat conformment la dcision prise par la sixime commission sa 1314me sance, le 27 septembre 1972, Doc. Off. A/C.6/414. 74 ibid., p.8. 75 Voir ONU, Doc. Off. A/C.6/418, p.8. 76 Ibid., p.8.

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communication. Il attire lattention de la Communaut internationale sur les causes quil peut prtendre reprsenter. Cependant, ltude estime que le terrorisme peut tre le rsultat dun fanatisme aveugle ou de lattachement une idologie extrmiste qui subordonne un objectif unique la moralit et toutes les autres valeurs humaines 77. Mais dans un cas comme dans lautre, le rsultat est toujours le mme, des vies humaines sont en danger. En outre, une ide quon peut qualifier de trompeuse a t avance dans ltude du secrtariat, savoir : la violence engendre la violence, le terrorisme provoque le contre terrorisme, lequel conduit son tour dans une spirale incessante une nouvelle recrudescence du terrorisme 78. Cette ide a t reprise par lAlgrie dans sa proposition prsente au sous-comit plnier des causes sous-jacentes du terrorisme international. Selon cette conception, le terrorisme est une forme extrme de la violence. Par consquent, ce sont ses causes qui provoquent le recours la violence. Laggravation des situations qui engendrent la violence aboutit la transformation de celle-ci en terrorisme79. Pour Pierre Martens, la violence, ce nest quelquefois () quune rplique () un interlocuteur qui a pratiqu au pralable une violence, moins apparente sans doute, mais aussi profonde quinsidieuse parce quelle sincarne dans une institution 80. Pour dautres, au contraire, la lgitimation de la violence se fait par subterfuge, elle prtend tre la solution dun problme alors quen ralit, elle substitue en elle-mme le problme. Aussi, Frederich Hacker, met-il dans le mme sac ceux quil appelle les aptres de la violence , savoir Sartre, Fanon, Edwige Cleaver, Che Guevara, Hochi Minh, Mao Ts-toung. Au nom de lgosme, crit-il, ils sanctifiaient la violence contre la violence en ftant dans la destruction de lhomme le triomphe de lhumanit (). Fascins et aveugls par la force dattraction quils clbrent en celle-ci, ils en viennent traiter le moyen comme une fin absolue 81. Les vives oppositions qui se sont souleves lapparition et lidentification de la notion des causes sous-jacentes, ont mis en vidence celle-ci en tant que fondement de la dfinition du terrorisme. Cette mise en cause sest traduite par une polmique entre les Etats au sein du comit spcial sur le terrorisme. Cette phase se singularise par labsence de tout aspect rpressif et par lide que le terrorisme peut connatre des circonstances attnuantes, par
ONU, Doc. Off. A/C.6/418, p.9. Ibid. 79 Voir rapport du comit spcial du terrorisme international, AGNU, Doc. Off. 28me session, supplment n 28 (A/9028), Annexe B, pp 25 et 27. 80 L introuvable acte de terrorisme , in Rflexions sur la dfinition et la rpression du terrorisme, op-cit., p.40. 81 F. HACKER, Agression, violence dans le monde moderne, traduit de lallemand, Paris, Ed. Calmann-Lvy, 1972, p. 103.
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exemple un climat environnemental dfavoris engendrant contestations et revendications, mme si () linjustice subie ne justifiera jamais linjustice des actions terroristes 82. Jusqu la fin des annes soixante-dix, lONU a fait preuve dune certaine timidit et se rserve dans linterprtation du terrorisme en raison de tiraillements tatiques quant ce quil faut mettre sous lgide de terrorisme .

2 : Les controverses tatiques au sein du comit spcial autour de la dfinition du terrorisme : dialectique terrorisme dEtat/terrorisme individuel On retrouve propos du terrorisme, tel quil est envisag lONU, les grandes contradictions du monde lpoque de la dtente. Ces contradictions sont apparues trs rapidement au sein du sous-comit charg de la dfinition du terrorisme. Avant dexaminer les controverses engages autour de la dfinition du terrorisme, il convient de prsenter dabord un bref aperu des dbats sur lopportunit dune dfinition et sur la possibilit den laborer une. Lopportunit mme de la dfinition a t mise en doute par certaines dlgations. Le sentiment dominant rsidant sur le fait quil tait impossible de dfinir avec exactitude le concept de terrorisme en recourant une des trois catgories connues : dfinition abstraite ou gnrale, dfinition numrative ou analytique et dfinition mixte83. Dans la recherche des critres retenir, une opposition fondamentale est apparue entre les dlgations en ce qui concerne le contenu de la dfinition du terrorisme. A cet gard, deux tendances se sont en effet manifestes au sein du comit spcial et correspondent deux visions diffrentes de ce quest le terrorisme : la conception des pays du tiers-monde portant sur le terrorisme dEtat (I) et la conception des pays occidentaux ou terrorisme individuel (II).

Propos de M. HARMEL, reprsentant belge lONU, Doc. ONU, A/PV.2059, 5 octobre 1972, cit par J.J.A SALMON et M. VINCINEAU, la pratique du pouvoir excutif et le contrle des chambres lgislatives en matire de droit international , RBDI, 1975-1, p.383. 83 Voir J-P COLIN, Les nouveaux Etats et lvolution du droit international , Annuaire du tiers-monde, 1977, pp 448-449. Voir aussi P. TAVERNIER, Lvolution de lattitude des Nations-Unies vis--vis du terrorisme , Ars, 1989-2, pp 16-18.

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I/ La conception des pays du tiers-monde et des pays non-aligns : le terrorisme dEtat

Pour la plupart des pays du tiers-monde, le terrorisme est avant tout celui dun Etat et notamment la politique raciste et colonialiste quil convient de condamner en premier lieu. Cette condamnation figurait dj expressment dans la rsolution 3034 (XXVII) de lAGNU ( 4). Selon cette conception, le terrorisme dEtat est lorigine de toute autre forme de raction violente. Le terrorisme individuel nest que la consquence logique du terrorisme officiel et il disparatra quand celui-ci aura disparu. Sur ce point, le tiers-monde est rejoint par lURSS et les pays de lEst. Cest cette forme de terrorisme qui est la plus dangereuse et la plus meurtrire puisquelle est exerce par un Etat puissant et laide de moyens plus importants. Cest donc le terrorisme dEtat ou officiel qui sacrifie le plus de vies innocentes et quil faut par consquent liminer en priorit84. Les pays dfendant cette vision du terrorisme insistaient sur le droit

lautodtermination, que ne saurait remettre en cause la condamnation du terrorisme. Aussi, le projet de proposition des non-aligns indique-t-il que les actes de terrorisme international comprennent : 1) les actes de violence et autres actes de rpression auxquels les rgimes coloniaux, racistes et trangers se livrent contre les peuples qui luttent pour leur libration, pour leur droit lgitime lautodtermination, lindpendance et pour dautres droits de lhomme et liberts fondamentales ; 2) le fait pour un Etat de tolrer ou aider les organisations de vestiges, de groupes fascistes ou mercenaires dont lautorit terroriste est dirige contre dautres pays souverains ; 3) les actes de violence commis par des individus ou des groupes dindividus qui mettent en danger ou anantissent dinnocentes vies humaines ou compromettent les liberts fondamentales avec cette mise en garde : cette dfinition ne doit pas porter atteinte au droit inalinable, lautodtermination et lindpendance de tous les peuples soumis des rgimes coloniaux et racistes et dautres formes de domination trangre, ni la lgitimit de leur lutte, en particulier de la lutte des mouvements de libration nationale, conformment aux buts et principes de la charte et aux rsolutions pertinentes des organes de lONU ; 4) les actes de violence commis par des individus ou des groupes dindividus en vue dun gain personnel, dont les effets ne se limitent pas un Etat 85.

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Voir J.F PREVOST, Les aspects nouveaux du terrorisme international , AFDI, 1973, p.592. Voir rapport du comit spcial du terrorisme international, Doc. Off., 28me session, supplment n 28 (A/9028), p.23. Voici la liste des pays ayant particip ce projet : Algrie, Congo, Guine, Inde, Mauritanie,

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Dans leur projet, les pays non-aligns ont mis en exergue deux types de terrorisme dEtat. Le premier concerne, selon le Ymen, le terrorisme massif perptr par des rgimes imprialistes et racistes contre les peuples asservis ainsi que contre ceux qui luttent pour leur droit lautodtermination86. Le deuxime type dactes inclus dans le terrorisme dEtat est relatif aux autres actes commis par des Etats contre la souverainet dautres Etats. Daprs le gouvernement du Ymen dmocratique, ce type de terrorisme concerne le terrorisme pratiqu par des Etats, que ce soit par lusage de la force dirige contre la souverainet et lindpendance dun autre Etat ou par le blocus conomique ou encore par la mise en pril de la scurit et des ressources de petits Etats 87. Une troisime catgorie de terrorisme dEtat a t passe sous silence, elle est relative au terrorisme pratiqu par les gouvernements des pays du tiers-monde contre leurs propres populations. La dlgation de Fidji a t la seule aborder le problme sous cet angle. Selon Fidji, il faut aussi condamner les actes de terrorisme dEtat par lesquels, dans le but de maintenir leur position politique, des gouvernements terrorisent des individus en menant une politique de rpression ou les actes de terrorisme visant ltablissement dune position politique particulire 88. En clair, les pays du tiers-monde insistaient sur le droit lautodtermination, que ne saurait remettre en cause la condamnation du terrorisme, alors que les puissances coloniales ont souvent tendance assimiler les nationalistes aux terroristes. A ce propos, la position du Sngal, considr comme un Etat modr, est sans quivoque. Pour la dlgation sngalaise, la lutte authentique des peuples opprims pour leur libration et lobtention de lgalit des droits, qui constituent en fait la ngation du terrorisme, doit tre considre comme sacre. Ceux qui cherchent assimiler leurs actes de terrorisme la lutte pour la libration portent prjudice aux combats authentiques des peuples pour lindpendance et lautodtermination, et fournissent aux forces de la domination trangres des arguments et des excuses pour renforcer et prolonger un rgime doppression 89. A loppos de cette conception, les pays occidentaux, en particulier, dfendent lide selon laquelle le terrorisme est avant tout un acte commis par un individu ou un groupe dindividus.

Nigeria, Rpublique arabe syrienne, Rpublique unie de Tanzanie, Tunisie, Ymen dmocratique, Yougoslavie, Zare et Zambie. 86 Voir le rapport du comit spcial, Doc. Off., 28me session, supplment n 28 (A/9022), p.23. 87 Doc. Off., A/Actes uniformes. 160/4, Etude analytique tablie par le secrtariat, conformment la rsolution 32/147 de lAssemble gnrale du 16 dcembre 1977. 88 Etude analytique, Doc. Off. A/C.160/4, p.2. 89 tude analytique, op-cit.

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II/ La conception des pays occidentaux : le terrorisme individuel

Pour les Etats occidentaux, le terrorisme est avant tout lacte terroriste commis par un individu ou un groupe dindividus90. Cette conception ignore le terrorisme dEtat. En effet, les Occidentaux se sont opposs cet largissement de la notion de terrorisme et ont estim que, dans ce cas, le comit outrepasserait son mandat et traiterait de questions ou de problmes relevant de la comptence du Conseil de scurit. Dans le mme sens, certaines dlgations ont prcis que le terrorisme dEtat ne relve pas du mandat du comit spcial car il comporte des lments, dont la Communaut internationale stait dj occupe ou soccupait actuellement, et pour lesquels il existe dj des mesures en droit international. Les actes pour lesquels le comit tait cens apporter une solution de toute urgence taient les actes de violence commis par des particuliers (individuellement ou en groupes) et qui comportaient un lment international nimpliquant pas laction dun Etat91. La notion de terrorisme signifie donc, et essentiellement les actes de violence perptrs par des individus ou groupe dindividus en dehors de toute zone de conflit, dans les Etats tiers et contre les personnes innocentes 92. Dautres dlgations ont exprim lide que lchec des Nations unies condamner sans quivoque la violence qui anantit des vies innocentes est en lui-mme une cause de violence93. Les Etats-Unis ont rappel que la lgitimit dune cause ne pouvait en aucun cas justifier lemploi de certains moyens ou certaines formes de violence, notamment contre des personnes innocentes. Un constat gnral sest dgag sur le fait quil y a un minimum au-del duquel la Communaut internationale ne peut aller pour accepter certains actes, quelles quen soient les causes. Les lois de la guerre imposant, en effet, lEtat des limites ce que son droit fondamental la lgitime dfense lui permet dexercer mme si sa survie est en jeu. Il en est de mme de laction des individus ou des groupes dindividus qui doit tre, elle aussi, limite dune manire claire et nette94. Cest dans ce contexte et autour du critrium de linnocence que la conception des pays occidentaux sest btie.

Cette thse est dfendue par les Etats-Unis, les Etats dEurope de lOuest en gnral, mais aussi par certains pays du tiers-monde tels que le Chili, Hati et la Bolivie qui sestiment directement menacs. Voir J.F PREVOST, Les aspects nouveaux du terrorisme international , op-cit., p.590 ; J.P COLIN, op-cit., pp 447 et s. 91 Rapport du comit spcial, Doc. Off., 23me sance, n 28 (A/9028), 1973, pp 12-13. 92 La conclusion des dbats de la 6me commission par M. SUY in Rflexion sur la dfinition et la rpression du terrorisme, op-cit., p.295. 93 Rapport du comit spcial, op-cit., p.17. 94 Rapport du comit spcial, op-cit., p.15.

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Dans son projet de proposition, la France a dfini le terrorisme comme acte de barbarie odieux perptr sur le territoire dun Etat tiers par un tranger lencontre dune personne nayant pas la nationalit de lauteur dans le but de faire pression dans un conflit qui nest pas strictement dordre interne 95. Cette dfinition met en exergue le terrorisme exerc par des individus au dtriment de celui manant des Etats, bien que la France nhsite pas dnoncer certaines actions terroristes pratiques par des Etats. La dfinition propose par les Etats-Unis va plus loin dans la condamnation du terrorisme individuel. Selon leur projet de proposition, Toute personne qui, dans des conditions illicites, tente de commettre un tel acte ou se fait le complice dune personne qui commet ou tente de commettre un tel acte, est coupable dune infraction de porte internationale si lacte : a) est accompli ou produit ses effets hors du territoire dun Etat, dont lauteur prsum de linfraction est ressortissant ; b) est accompli ou produit ses effets : i) hors du territoire de lEtat contre lequel lacte est dirig ; ii) lintrieur du territoire de lEtat contre lequel lacte est dirig, lauteur prsum de linfraction sachant ou ayant des raisons de savoir quune personne contre laquelle lacte est dirig, nest pas un ressortissant de cet Etat ; c) nest pas commis par ou contre un membre des forces armes dun Etat au cours dhostilits ; d) a pour objet de porter atteinte aux intrts ou dobtenir des concessions dun Etat ou dune organisation internationale 96.

Dans la dialectique terrorisme dEtat, terrorisme individuel, les deux conceptions exposes ci-dessus, nont t que le reflet des contradictions de lpoque. En mettant en cause le terrorisme dEtat, les pays non-aligns (tiers-monde inclus) ont voulu non seulement condamner la politique dagression et doppression exerce par les puissances colonialistes, mais aussi et surtout exclure de la dfinition du terrorisme les actes perptrs par les mouvements de libration nationale. La lgitimit de leur lutte affirmant cette conception a t reconnue par les Nations unies sur la base des dispositions de la Charte. Cette lgitimit repose sur le droit des peuples lautodtermination ainsi que sur leur droit de se dfendre par tous les moyens, y compris la lutte arme, contre linvasion trangre, lextermination et
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Projet de proposition prsent par la France in Rapport du comit spcial, op-cit. Document de travail prsent par les Etats-Unis dAmrique, in Rapport du comit spcial, op-cit., pp 30-31.

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autres crimes analogues dirigs contre leurs droits fondamentaux, droits consacrs par les principes des Nations unies. En outre, les conventions de Genve protgent les droits de la rsistance organise ainsi que les peuples des territoires occups lorsquils se rvoltent contre les forces de linvasion trangre97. Les pays non-aligns ne considrent pas la violence et mme les actes auxquels les mouvements de libration recourent comme des actes terroristes. De leur point de vue, les civils, par leurs actes, sont soit lis aux politiques de la puissance occupante, soit touchs de faon accidentelle. Dune manire gnrale, les populations civiles indignes ne se considrent pas comme terroristes par les actions des mouvements de libration nationale. Par la notion de terrorisme individuel , les pays occidentaux ont voulu, au contraire, formuler au nom des personnes innocentes, un minimum de protection contre laction des mouvements de libration nationale. Ils soutenaient en fait lide selon laquelle lorsque le recours la force tait juridiquement et moralement justifi, il existait certains moyens, comme dans toute forme de conflit humain, auxquels on ne devait pas recourir. La lgitimit dune cause ne lgitimait pas en elle-mme le recours certaines formes de violence, notamment celle dirige contre des innocents. Le principe tait consacr depuis longtemps, y compris par le droit coutumier de la guerre 98. Ces prises de positions inconciliables ont entrav la tche du comit spcial pour trancher sur la question de la dfinition du terrorisme. Depuis 1979, il ny a, semble-t-il, aucune lueur despoir en perspective. Cependant, M. Rosenstock (Etats-Unis) estimait la septime sance quil tait impossible de trouver un terrain commun en dirigeant lattention sur des actes concrets ou en srie ou une catgorie dactes concrets99. Le terme est connot ngativement et est, par consquent, sujet des utilisations qui ne sont pas objectives, mais prmdites dans le but de provoquer un assentiment laction ou une dsapprobation de lacte ou de la politique de ladversaire. Nous pouvons remarquer enfin que chaque groupe usait du terme terrorisme pour condamner les actions qui lui portaient atteinte. Quand lun faisait primer la sauvegarde de lindividu, lautre mettait en avant les droits des peuples devant lesquels ceux de lindividu doivent seffacer. Le rsultat dune telle dichotomie sest manifest par labsence de condamnation du terrorisme dans les premires rsolutions de lAGNU, voire au contraire une forme de

Article 13, ( 2) de la premire convention et article 4 ( 2) de la troisime convention. Rapport du comit spcial, op-cit., p.9-10. 99 Voir rapport du comit spcial, op-cit.
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justification dans la mesure o ces rsolutions ont insist plus sur les causes et la situation dsespre des personnes commettant lacte que sur la ncessit de mettre fin celui-ci. Mais, cette phase de rigidit des points de vue au sein de lOrganisation mondiale, va succder une phase plus souple o les Etats ont timidement mis entre parenthses leurs contradictions. Cest ce qui a permis ladoption de la rsolution 40/61 du 9 dcembre 1985, considre comme un jalon important dans lhistoire des efforts dploys par lONU () 100. Cette rsolution contient en effet une condamnation expresse des actes, mthodes et pratiques de terrorisme, o quils se produisent et quels quen soient les auteurs () 101. Ainsi mme si elle na pas prcisment dfini le terrorisme, la rsolution 40/61 nen demeure pas une relle avance dans sa conceptualisation. Ces efforts, combins avec ceux enregistrs paralllement par les instituions spcialises les plus touches par le phnomne, vont nous fournir des bases relativement suffisantes pour envisager de rechercher une dfinition universellement admise du terrorisme.

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J. DAUCHY, Travaux de la Commission juridique de lAssemble gnrale des Nations Unies (40e session) , AFDI, 1985, p.581. 101 1. Il convient de noter que le prambule de la rsolution se rfre galement au principe de lautodtermination des peuples consacr par la Charte (7e et 8e considrants) ; ce qui satisfait les Etats du tiersmonde.

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Chapitre 2 : Vers une dfinition universelle du terrorisme ?


Comme nous venons de le voir, la Communaut internationale sest essaye de nombreuses reprises dfinir le terrorisme. Les dfinitions ainsi dgages sont perplexes, la notion est versatile et souffre parfois dun subjectivisme. Mais sans entrer de prime abord dans des apprciations, nous pouvons circonscrire ce que lon entend par la notion de terrorisme en nous rfrant aux dfinitions contenues dans les conventions et certains textes lgislatifs, mais aussi celles proposes par la doctrine. Cette entreprise nous permettra non seulement de rechercher une dfinition complte du terrorisme (section 1), mais galement de pouvoir porter une apprciation quant la ncessit la limite obsessionnelle de trouver une telle dfinition globale du terrorisme en droit international (section 2).

Section 1 : A la recherche dune dfinition complte du terrorisme en droit international

En droit international, la dfinition du terrorisme peut provenir de plusieurs sources au sens de larticle 38 du Statut de la Cour internationale de justice. Il sagit des traits, de la coutume, des principes gnraux de droit ou encore de la doctrine102. Mais, de ces sources, seules deux nous sont dun grand secours : les conventions comme source principale ( 1) et la doctrine, en tant source auxiliaire du droit international ( 2). Il convient donc de rechercher la dfinition du terrorisme dans ces deux sources.

1 : Lapport des conventions et protocoles multilatraux

A dfaut dun accord unanime sur une dfinition du terrorisme, les Etats ont soit scind le problme pour laborer progressivement des conventions internationales ne couvrant que certaines manifestations du phnomne (I), soit se sont regroups par zone gographique pour adopter des dfinitions gnrales (II).
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Ou encore du droit driv des organisations internationales, en loccurrence des dcisions du Conseil de scurit de lONU (que nous verrons dans le titre 2 de la 1e partie de cette tude).

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I/ Les dfinitions manant des conventions et protocoles internationaux

Dans un premier temps, la Communaut internationale sest bien garde duser du terme terrorisme et den fournir une dfinition. Elle a donc opt pour une approche sectorielle en dfinissant des actes particuliers considrs comme terroristes dans une srie de conventions internationales (B). Nanmoins, il ne faut pas ngliger la contribution du droit international humanitaire qui a aid cerner le problme en fixant certaines restrictions lusage de la violence mme pendant les conflits arms (A).

A/ La contribution du droit international humanitaire

Le droit international humanitaire ou droit de Genve, accept universellement pour sa plus grande part, est compos de quatre conventions dites conventions de Genve de 1949 et de leurs protocoles additionnels de 1977103. Aprs la Seconde guerre mondiale, nous avons prcdemment dmontr quune des raisons principales des difficults rencontres au sein des Nations unies dans la dfinition du terrorisme, a t largument des guerres de libration nationale. Le maintien du principe de lgalit des combattants devant le DIH dmontre aussi lexistence dun consensus sur le fait quil y a des limites absolues dans les moyens que lon peut utiliser, et que de franchir ces limites ne saurait se justifier, mme pour dfendre la meilleure des causes 104. Suivant ce raisonnement, lon saccordera sur linterdiction en tout temps des actes considrs comme terroristes, mme en temps de guerre. Plus gnralement, le DIH interdit les attaques contre les populations civiles. Cette disposition fondamentale est applicable aussi bien la conduite des conflits arms internationaux qu la conduite des conflits arms non internationaux. Dans le cadre des conflits arms internationaux, larticle 33 de la IVe convention de Genve interdit les peines collectives, de mme que toute mesure dintimidation ou de

Les conventions de Genve signes le 12 aot 1949 sont les suivantes : - Convention I : Amlioration du sort des blesss et des malades dans les forces armes en campagne ; - Convention II : Amlioration du sort des blesss, des malades et des naufrags dans les forces armes sur mer ; - Convention III : Traitement des prisonniers de guerre ; - Convention IV : Protection des personnes civiles en temps de guerre. Protocoles additionnels : - PA-I : Protection des victimes des conflits arms internationaux, 8 juin 1977 ; - PA-II : Protection des victimes des conflits arms non internationaux, 8 juin 1977 ; - PA-III : Adoption dun signe distinctif additionnel, 8 dcembre 2005. 104 Y. SANDOZ, Lutte contre le terrorisme et droit international : risques et opportunits , RSDIE, 2002, p.322.

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terrorisme . Pour ce qui est des conflits arms non internationaux, le deuxime protocole additionnel interdit les actes de terrorisme (article 4, 2.d). En outre, les deux protocoles additionnels condamnent le terrorisme en tant que mthode de guerre105. Ils interdisent en effet les actes ou menaces de violence dont le but principal est de rpandre la terreur parmi la population civile . Linclusion ou non du DIH du dbat sur le terrorisme est diversement apprcie. Pour Eric David, la rgle interdisant le recours au terrorisme dans les conflits arms internationaux et internes, prsente un double intrt : Dabord, elle montre quil est difficile de dfinir le terrorisme sans recourir la notion tautologique de terreur (). Ensuite, et plus substantiellement, contrairement ce que lon pourrait croire un peu htivement, les rgles prcites montrent que la notion de terrorisme nest nullement rserve aux faits de particuliers. Des Etats peuvent se rendre coupables de terrorisme au sens juridique du terme 106. De mme, Ghislaine Doucet estime que les actes de terrorisme sont prvus et sanctionns par le droit international, que ceux-ci soient commis en priode de guerre comme en temps de paix 107. Par contre, J.M Sorel est dun avis contraire. Pour ce dernier, lexclusion des conflits arms du dbat sur le terrorisme serait sans doute un soulagement pour parvenir une dfinition, tant il se confond avec les actes de barbarie commis en temps de guerre 108. Pour notre part, mme si le terrorisme peut exister en temps de guerre, cette inclusion ne fait que compliquer davantage la tche de trouver un consensus sur la dfinition du terrorisme ; dans la mesure o les actes commis dans un conflit arm (international ou interne) sont dj couverts par le DIH.

Selon larticle 52, 2 du PA-I : Ni la population civile en tant que telle ni les personnes civiles ne doivent tre lobjet dattaques. Sont interdits les actes ou menaces de violence dont le but principal est de rpandre la terreur parmi la population civile ; article 13 2 du PA-II : Ni la population civile en tant que telle ni les personnes civiles ne devront tre lobjet dattaques. Sont interdits les actes ou menaces de violence dont le but principal est de rpandre la terreur parmi la population civile . 106 Eric David, Les Nations unies et la lutte contre le terrorisme international , in J.P COT et A. PELLET (dir.), La charte des Nations unies, commentaire article par article, 3me dition, Paris, Economica, 2005, vol. 2, p.166. 107 G. DOUCET, Terrorisme : dfinition, juridiction pnale internationale et victimes , RIDP, 2005, p.261. 108 J.M SOREL, Existe-t-il une dfinition universelle du terrorisme dans K. BANNELIER, O. CORTEN et B. DELCOURT (dir.), Le droit international face au terrorisme aprs le 11 septembre 2001, Paris, Ed. Pedone, 2002, p.48.

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B/ Lapport des instruments antiterroristes universels

En droit international, la source principale pour une dfinition du terrorisme reste les conventions. A cet gard, ces dernires ne manquent pas, mais le nombre nquivaut malheureusement pas la concision de la notion encadre. Selon le juge G. Guillaume, la plupart se rfrant des infractions dtermines, telles que le dtournement daronefs ou la prise dotages, sans faire mention du terrorisme. Quant celles qui recourent ce concept, elles ne cherchent mme pas le dfinir 109. A ce jour, treize conventions et protocoles vocation universelle semblent couvrir lintgralit des actes de terrorisme tels quils se produisent aujourdhui. Cette approche, que lon peut appeler de sectorielle ou fragmentaire, contourne le problme de dfinition gnrale par une adaptation empirique du droit international au gr des manifestations du phnomne. Bien que certains de ces instruments universels ne se rfrent pas expressment la notion de terrorisme110, ils sont tous considrs comme anti-terroristes soit par des traits postrieurs qui utilisent la mthode dite de renvoi , soit par des rsolutions des organes principaux de lONU111. Les actes, dont ces conventions et protocoles font lobjet, sont expressment dsigns comme constituant soit des actes illicites, soit des actes de terrorisme. Ce mouvement, dabord trs lent et trs prudent, sest amplifi la fin de la dernire dcennie du XXe sicle sans cependant rpondre un plan densemble, et lon ne peut gure qunumrer les divers actes terroristes en les regroupant en cinq catgories principales.

G. GUILLAUME, Terrorisme et droit international , RCADI, 1989-III, p.303 Seules cinq conventions parlent expressis verbis de terrorisme : - convention de 1979 sur la prise dotages (prambule) ; - convention de lOMI de 1988 (prambule) ; - convention de 1997 sur les attentats terroristes lexplosif ; - convention de 1999 sur le financement du terrorisme ; - convention de 2005 sur le terrorisme nuclaire. 111 Notamment, le prambule de la rsolution 49/60 de lAGNU qui numre les instruments juridiques internationaux existants qui portent sur divers aspects du problme du terrorisme international ; la rsolution 1373 du Conseil de scurit du 28 septembre 2001.
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1/ Les actes dirigs contre les moyens de transport

Notre tche ici est de traiter des actions de dtournements illicites de moyens de transports but commercial tels quils sont dsigns dans les instruments internationaux relatifs la question. En rfrence de ceux-ci, nous allons voir successivement les actes dirigs contre la scurit de laviation civile (a) et ceux visant la scurit de la navigation maritime (b).

a) Les actes dirigs contre la scurit de laviation civile

Les actes de terrorisme ont touch de faon considrable le transport arien civil la fin des annes 1960. Celui-ci, encore dune grande actualit, est une cible privilgie des terroristes cause de sa relative facilit daccs et de son aspect trs spectaculaire. Afin dassurer la scurit de ce moyen de transport, les Etats ont adopt, sous les auspices de lorganisation de laviation civile internationale, pas moins de trois conventions et un protocoles112, se compltant les uns les autres. De ces quatre instruments internationaux, trois seulement ont dfini ce que peut couvrir un acte terroriste. La convention de La Haye de 1970 tait lpoque une raction aux actes illicites visant semparer dun aronef en vol. aussi vise-t-elle, de faon explicite, les actes de toute personne bord qui illicitement et par violence ou menace de violence sempare de cet aronef ou en exerce le contrle (article 1er, alina a). Au vu de cette dfinition, il convient de bien prciser les lments constitutifs de linfraction. En premier lieu, la capture illicite doit tre le fait dune personne se trouvant bord de laronef dtourn. Sont donc exclus les dtournements oprs depuis le sol ou grce lusage dautres aronefs. De tels dtournements crent en effet pour laronef et ses occupants des dangers diffrents par leur nature de ceux encourus en cas de dtournement par un passager. Ils soulvent en outre le plus souvent des problmes de relations entre les Etats que la confrence de La Haye a prfr ne pas aborder. En deuxime lieu, les actes accomplis doivent tre illicites, la convention renvoyant aux droits nationaux le soin de fixer les cas dans lesquels lauteur de linfraction ne
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La convention relative aux infractions et certains autres actes survenant bord des aronefs, signe Tokyo le 14 septembre 1963 (ci-aprs dnomme convention de Tokyo de 1963) ; la convention pour la rpression de la capture illicite daronefs, conclue La Haye, le 16 dcembre 1970 (dnomme ci-aprs convention de La Haye de 1970) ; la convention pour la rpression dactes illicites dirigs contre la scurit de laviation civile, signe Montral le 23 septembre 1971(ci-aprs dnomme convention de Montral de 1971) ; et le protocole pour la rpression des actes illicites de violence dans les aroports servant laviation civile internationale, complmentaire la convention de Montral de 1971, sign Montral, le 24 fvrier 1988.

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peut tre tenu pour responsable de celle-ci ou doit en tre excus, par exemple pour la lgitime dfense, ordre de la loi, dmence ou minorit. Linfraction doit en troisime lieu tre commise par violence. La convention ne couvre donc pas les dtournements oprs sur linitiative mme du pilote et sans violence. Nanmoins, le terme de violence doit tre compris au sens large, il ne sagit pas seulement de la violence physique, mais de toute forme dintimidation113. Enfin, il ny a infraction que si laronef est en vol, ce qui dailleurs nexclut pas que le dtournement ait commenc alors que lappareil tait encore au sol. Aux termes de la convention, un aronef est considr comme en vol depuis le moment o lembarquement tant termin, toutes ses portes extrieures sont fermes jusquau moment o lune de ces portes est ouverte en vue du dbarquement 114. La convention de Montral de 1971 concerne, quant elle, les actes illicites dirigs contre un aronef non seulement en vol, mais aussi en service, c'est--dire depuis le moment o, le personnel au sol ou lquipage commence la prparer en vue dun vol dtermin jusqu lexpiration dun de vingt-quatre heures suivant tout atterrissage (article 2 b). Les actes viss dans cette convention sont des actes de violence dirigs contre un aronef, les personnes se trouvant bord ou les installations de navigation arienne pouvant compromettre la scurit de lappareil (article 1er). Le dernier instrument international concernant la scurit de laviation civile est le protocole de 1988 sur la scurit des aroports. Il complte la convention de Montral qui doit tre ratifie par toute partie souhaitant le ratifier et se singularise par le fait quil concerne, non pas les attaques contre les aronefs, mais contre les aroports. Par son article II, le protocole dfinit le terrorisme comme lacte commis par une personne qui, illicitement et intentionnellement, laide dun dispositif, dune substance ou dune arme, accomplit lencontre dune personne, dans un aroport servant laviation civile internationale, un acte de violence qui cause ou est de nature causer des blessures graves ou la mort , soit dtruit ou endommage gravement les installations dun aroport servant laviation civile internationale, ou des aronefs qui ne sont pas en service et qui se trouvent dans laroport, ou interrompt les services de laroport si cet acte compromet ou est de nature compromettre la scurit dans cet aroport . En dfinitive, le terrorisme arien recouvre tous les dtournements daronefs et autres actions illicites diriges contre la scurit de laviation civile.

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Nous verrons dans la premire partie de ce travail que la convention incrimine aussi des infractions que nous appellerons accessoires ou secondaires . 114 Article 3, 1.

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b) Les actes dirigs contre la scurit de la navigation maritime et les plateformes fixes Suite laffaire dite Achille Lauro de 1985115, la Communaut internationale a ragi en prenant des mesures en vue dassurer la scurit de la navigation maritime. Si, dun certain point de vue, les actes illicites dirigs contre les navires et les aronefs soulvent des questions analogues dans la mesure o ils compromettent la scurit des passagers et des membres de lquipage, les instruments116 relatifs la navigation et aux plateformes fixes situes sur le plateau continental ont t ngocis sous les auspices de lorganisation maritime internationale (OMI), alors que ceux concernant la rpression des actes contre les aronefs ont t ngocis dans le cadre de lOACI. La convention de Rome de 1988, largement inspire par la convention de Montral de 1971, retient galement une dfinition numrative. Son article 3 considre comme un acte de terrorisme, la capture illicite dun navire par violence ou menace de violence et le fait de dtruire ou dendommager intentionnellement un navire, compromettant ainsi sa scurit. Quant au protocole sign le mme jour que la convention de Rome de 1988, il concerne les actes illicites contre la scurit de toute plate-forme fixe situe sur le plateau continental, c'est--dire une le artificielle, une installation ou un ouvrage attach en permanence au fond de la mer aux fins de lexploration ou de lexploitation de ressources ou dautres fins conomiques (article 1er, paragraphe 3). Enfin, le Protocole de 2005 relatif au Protocole pour la rpression dactes illicites contre la scurit des plates-formes fixes situes sur le plateau continental a t adopt suite aux attentats du 11 septembre 2001. Il vise donner une dfinition plus tendue des actes relevant du protocole de 1988. Ce protocole de 2005 ajoute notamment un article 2 bis aux termes duquel commet une infraction au sens du prsent Protocole toute personne qui illicitement et dlibrment, lorsque cet acte, par sa nature ou son contexte, vise intimider une population ou contraindre un gouvernement ou une organisation internationale accomplir ou sabstenir daccomplir un acte quelconque . Les actes viss consistent, entre autres, : utiliser contre ou bord dune plate-forme fixe, ou dverser partir dune plate-forme fixe, des explosifs, des matires radioactives ou des armes biologiques, chimiques ou
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Bateau de croisire dtourn par des Palestiniens et ayant entran la mort dun citoyen amricain. Il sagit de la convention pour la rpression dactes illicites contre la scurit de la navigation maritime signe Rome le 10 mars 1988 (dnomme ci-aprs convention de Rome de 1988), et du protocole pour la rpression dactes illicites contre la scurit des plateformes situes sur le plateau continental conclu le mme jour.

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nuclaires (BCN) dune manire qui provoque ou risque de provoquer la mort ou des dommages corporels graves ; dverser, partir dune plate-forme fixe, des hydrocarbures, du gaz naturel liqufi, ou dautres substances nocives ou potentiellement dangereuses en quantits ou concentrations qui provoquent ou risquent de provoquer des dommages corporels ou matriels graves.

2/ Les actes illicites lencontre des personnes jouissant dune protection internationale y compris les agents diplomatiques

Dans les annes soixante, de nombreux diplomates furent victimes dactes de violence. Face cette recrudescence de violence et devant la difficult daugmenter les obligations des Etats de rsidence et celle de mettre en uvre leur responsabilit, lAGNU saisit la CDI. La rsolution 2780 de 1971 lui confie le soin dexaminer la question et de faire des propositions. Les travaux de la CDI ayant abouti, la convention sur la prvention et la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale, y compris les agents diplomatiques, a t signe lAssemble gnrale des Nations-Unies, le 14 dcembre 1973117. Les personnes vises par la convention sont les chefs dEtat, de gouvernement et les ministres des Affaires trangres ltranger ainsi que leurs familles lorsquelles les accompagnent118. Bnficient aussi de la protection internationale, tout reprsentant, fonctionnaire, personnalit officielle ou agent dorganisation intergouvernementale ainsi que sa famille119. De la sorte, sont viss les actes de violence grave commis contre les chefs dEtat, chefs de gouvernement et ministres des Affaires trangres qui se trouvent ltranger ainsi que les membres de leur famille qui les accompagnent. De la mme manire, sont viss les attentats contre tout reprsentant, fonctionnaire ou personnalit officielle dun Etat ou dune organisation internationale. Enfin, la convention vise les attaques, par la violence, contre les locaux officiels, le logement priv ou les moyens de transport dune personne jouissant dune protection internationale, de nature mettre sa personne ou sa libert en danger( article 1er). Nous constatons que la convention, qui ne mentionne pas le terme de terrorisme dans son intitul, sapplique seulement si lauteur des actes incrimins a eu connaissance du statut

117 118

Dsigne ci-aprs convention AGNU de 1973. Article 1er, a de la convention. 119 Article 1er, b de la convention.

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spcial de la personne protge, ce qui permet dexclure les blessures rsultant dun accident automobile120.

3/ La convention internationale contre la prise dotages

La prise dotages est un mode opratoire, dont la gravit tait dj reconnue par les conventions de Genve de 1949 qui la considrent comme un crime de guerre121. A lONU, la convention a t adopte le 17 dcembre 1979 par lAGNU. Elle dfinit linfraction de prise dotage le fait de semparer dune personne ou de la dtenir et de menacer de la tuer, de la blesser ou de continuer la dtenir afin de contraindre une tierce partie, savoir un Etat, une organisation internationale intergouvernementale, une personne physique ou morale ou un groupe de personnes, accomplir un acte ou sen abstenir en tant que condition explicite ou implicite de la libration de lotage (article 1er). La convention ne sapplique qu lenlvement, la dtention, les menaces et les contraintes lis une prise dotages comportant un lment international. Si un tel acte entrane la mort ou des blessures, dautres conventions peuvent sappliquer galement, mais lacte initial, cest--dire lenlvement, la dtention et les menaces, constitue une base suffisante pour faire jouer la coopration internationale122.

4/ Les actes relatifs aux matires dangereuses

Par lexpression matires dangereuses , nous visons les cas suivants : - les attentats terroristes lexplosif ; - les actes relatifs aux matires nuclaires.

a) La convention internationale pour la rpression des attentats terroristes lexplosif

Cette convention a t adopte par lAGNU le 15 dcembre 1997 (dnomme ci-aprs convention AGNU de 1997), suite aux travaux du comit spcial mis en place par la
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Rapport de la CDI sur les travaux de sa 24me session, A/8710/Rev.1, 1972, annuaire CDI, 1972, vol. II, pp343-344. 121 Voir article 3 commun aux quatre conventions. Le caractre de la gravit est hlas toujours dactualit, compte tenu des rcents vnements : prise dotages du thtre de Moscou en octobre 2002, celle de lcole de Beslan, en Osstie du Nord en septembre 2004, ainsi que les multiples prises dotages en Irak aprs la chute de Saddam Hussein. 122 Voir, J.P LABORDE, Etat de droit et crime organis, Paris, Dalloz, 2005, p.108.

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rsolution 51/210 (1996)123. Linsertion, ds le titre de la convention, de ladjectif terroriste , na pas dbouch une dfinition gnrale du terrorisme. Larticle 2 incrimine seulement le fait pour toute personne, illicitement et intentionnellement, livre, pose ou fait exploser ou dtonner un engin explosif ou autre engin meurtrier dans ou contre un lieu public, installation gouvernementale ou une autre installation publique, un systme de transport public ou une infrastructure , soit dans lintention de provoquer la mort ou des dommages corporels graves , soit dans lintention de causer des destructions massives de ce lieu, de cette installation, de ce systme ou de cette infrastructures, lorsque ces destructions entranent des pertes conomiques considrables . La convention reste nanmoins imprcise sur llment subjectif de lacte terroriste, c'est-dire lintention. Cette carence est dautant plus trange que cest cet lment subjectif qui caractrise prcisment lattentat terroriste et de le diffrencier des rglements de compte entre mafieux ou encore le plasticage dune maison en vue de toucher la prime dassurance.

b) Les actes relatifs aux matires nuclaires b-1) La convention sur la protection physique des matires nuclaires124

Conscients du danger rel que constituerait la possession par un groupe terroriste de matires nuclaires, les Etats ont adopt une convention dans le but de lutter contre certains comportements. La convention vise en son article 7, le recel, la dtention, lutilisation, le transfert, laltration, la cession, ou la dispersion de matires nuclaires, sans lautorisation requise, et entranant ou pouvant entraner la mort ou des blessures graves pour autrui ou des dommages substantiels aux biens ou lenvironnement . Sont galement viss par la convention, le vol, le dtournement et lappropriation indue de matires nuclaires ainsi qu un acte dirig contre une installation nuclaire, ou un acte perturbant le fonctionnement dune installation nuclaire (). Comme la convention de lAGNU de 1997, la convention sur la protection physique des matires nuclaires et des installations nuclaires ne met pas non plus en exergue lintention qui sous-tend les actes prcits. Par consquent, peuvent tomber sous lgide dactes
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Pour ce qui est des missions de ce comit, voir A. MENDY, La lutte contre le terrorisme travers les travaux du comit spcial de lAGNU , mmoire de DEA, op-cit. 124 Convention adopte le 26 octobre 1979 Vienne par lAgence Internationale de lEnergie Atomique (AIEA). Aprs un amendement adopt Vienne le 8 juillet 2005, le titre de la convention est remplac par le titre suivant : convention sur la protection physique des matires nuclaires et des installations nuclaires.

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terroristes les comportements des dfenseurs de lenvironnement dirigs contre les installations nuclaires.

b-2) La convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire

Convention adopte par consensus par lAGNU dans la rsolution 59/290 du 13 avril 2005 dsigne ci-aprs convention AGNU de 2005), la suite des travaux du comit spcial cr en 1996. Elle vient complter le cadre conventionnel mis en place par les traits relatifs aux matires dangereuses. Larticle 2 de la convention dfinit plusieurs infractions quon peut classifier comme suit :

. dune part, le fait de dtenir des matires radioactives ainsi que de fabriquer ou de dtenir un
engin, soit dans lintention dentraner la mort dune personne ou de lui causer des dommages corporels graves, soit dans lintention de causer des dgts substantiels des biens ou lenvironnement ;

. dautre part, lemploi de quelque manire que ce soit de matires ou engins radioactifs,
lutilisation ou le fait dendommager une installation nuclaire, de faon librer ou risquer de librer des matires radioactives, soit dans lintention dentraner la mort dune personne, ou de lui causer des dommages corporels graves, soit dans lintention de causer des dgts substantiels des biens ou lenvironnement, soit dans lintention de contraindre une personne physique ou morale, une organisation internationale ou un gouvernement, accomplir un acte ou sen abstenir125.

5/ Les actes lis au financement du terrorisme

Ces actes sont prvus et rprims par la convention internationale pour la rpression du financement du terrorisme et par la rsolution 1373 du Conseil de scurit126.

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Larticle 1er dfinit les notions suivantes : - Engin comme tout dispositif explosif nuclaire et tout engin dispersion de matires radioactives ou tout engin mettant des rayonnements qui, du fait de ses proprits radiologiques, cause la mort, des dommages corporels graves ou des dommages substantiels aux biens ou lenvironnement (article1er 4). - Installation nuclaire comme tout racteur nuclaire, y compris un racteur embarqu bord dun navire, dun vhicule, dun aronef ou dun engin spatial, ou toute autre fin ainsi que tout dispositif ou engin de transport aux fins de produire, stocker, retraiter ou transporter des matires radioactives (article 1er 3). 126 Nous ne traitons pas ici de cette rsolution puisque, dune part, elle reprend les principales dispositions de la convention de 1999 et, dautre part, nous la verrons plus tard sous un autre angle (1re partie, titre II).

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La convention, adopte par lAGNU le 9 dcembre 1999, vise exclusivement le terrorisme en amont, en sattaquant aux moyens financiers et non aux actes terroristes eux-mmes. Cet aspect se traduit par une incrimination trs large, car la convention dfinit lacte terroriste au niveau international en reprenant les incriminations retenues dans les conventions antrieures127. Cette mthode est logique si lon sait que ce trait concerne le financement de tous les actes de terrorisme qui ont t respectivement tablis par les conventions et protocoles prcdents. Un autre aspect particulier de la convention de 1999, est quelle permet de faire la distinction entre le financement du terrorisme, qui se produit gnralement avant linfraction principale, du blanchiment dargent qui, par son essence, est une infraction qui se produit aprs linfraction principale de trafic de drogue ou de trafic de tout genre128. La convention sapplique linfraction commise par toute personne qui, directement ou indirectement, illicitement et dlibrment, fournit ou runit des fonds dans lintention de les voir utiliser ou en sachant quils seront utiliss en tout ou partie, en vue de commettre soit un acte qui constitue une infraction au regard et selon la dfinition de lun des traits numrs en annexe , soit un acte destin tuer ou blesser grivement une personne qui ne participe pas directement un conflit arm afin dintimider une population, ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale ou sabstenir daccomplir un acte quelconque (article 2). Cette dfinition est considre comme un grand pas vers une dfinition gnrale du terrorisme au niveau universel. Pour certains, cette dfinition () prfigure une future convention globale de lutte contre le terrorisme () 129. Au total, en dpit de quelques critiques que lon a mises concernant les diverses dfinitions recenses, force est de constater que ces diffrents textes ont non seulement permis de qualifier certains actes de terroristes, mais galement ont servi de base la dfinition du terrorisme au niveau rgional.

127 128

Voir article 2 de la convention. Voir J.P LABORDE, op-cit., p.111. 129 L. BALMOND et A-S. MILLET, Chronique des faits internationaux , RGDIP, 2000, p.484.

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II/ Les dfinitions du terrorisme donnes par les conventions rgionales

Sur ce point, nous utiliserons une mthode danalyse diffrente de celle utilise pour les conventions universelles, qui utilisent lapproche sectorielle pour apprhender le terrorisme. Par contre, lapproche gnrale, qui consiste dfinir le terrorisme de faon globale, a t adopte au plan rgional130. Partant de cette ide, les dfinitions contenues dans les instruments rgionaux, peuvent tre regroups en trois catgories en fonction de la mthode utilise131 : - les conventions rgionales qui utilisent la mthode dite de renvoi pour dfinir les actes terroristes132 (A) ; - les conventions rgionales ayant recours des dfinitions gnrales et abstraites synthtiques (B) ; - les conventions rgionales recourant la mthode numrative (C).

A/ Les dfinitions par renvoi

Le renvoi est la technique de formulation de textes juridiques, consistant se rfrer expressment dautres textes juridiques sans les reproduire 133. En dautres termes, cest une technique qui consiste, en tout cas pour notre point de rflexion, citer les conventions internationales dont lobjet est incorpor dans celui du trait oprant le renvoi. Plusieurs conventions rgionales dfinissent les actes de terrorisme par renvoi aux dfinitions contenues dans les conventions et protocoles universels en vigueur. Ce sont : - la convention europenne pour la rpression du terrorisme, signe Strasbourg le 27 janvier 1977. Elle vise les faits incrimins par les conventions de La Haye de 1970, de Montral de 1971, les attentats contre des personnes internationales et protges, lenlvement et la prise dotage ou la squestration arbitraire, les infractions comportant lusage de bombes, grenades, armes feu, etc. (article 1er) ;
Notons quau niveau universel, cette mthode globale a t celle prconise par la convention de Genve de 1937 qui, comme nous lavons prcdemment dit, nest pas entre en vigueur. 131 Ce mode de classification est emprunt E. DAVID, Les Nations-Unies et la lutte contre le terrorisme , op-cit., pp 112-113. 132 Il est important de signaler que cette mthode nest pas exclusive des conventions rgionales, car la convention internationale pour la rpression du financement du terrorisme y a recours (article 2 1-a). Donc, la rfrence la technique de renvoi est purement mthodologique. En outre, les catgories ainsi dcrites, ne sont pas fermes, car il y a des conventions rfrences combinant toutes les trois catgories. 133 J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, op-cit., p.971. Pour plus de dtails sur la technique du renvoi, voir entre autres M. FORTEAU, Les renvois inter conventionnels , AFDI, 2003, pp 71104.
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- la convention europenne pour la prvention du terrorisme de 2005 qui renvoie aux traits internationaux, lexception de celui de Tokyo de 1963 (article 1er); - la convention de lorganisation des Etats amricains de 2002 qui vise les faits incrimins par les conventions et protocoles universels, sauf la convention de Tokyo de 1963 (article 2, 1) ; - la convention de ligue des Etats arabes de 1998 qui cite cinq conventions internationales134 ; - la convention de lorganisation de la confrence islamique de 1999 qui fait rfrence tous les traits universels entrs en vigueur son adoption (article 3, 4) ; - la convention de Shanghai pour la lutte contre le terrorisme, le sparatisme et lextrmisme de 2001 qui renvoie tous les conventions et protocoles, lexception de la convention de Tokyo de 1963. La mthode dite de renvoi permet dviter une surdfinition des actes illicites dj contenus dans les conventions vocation universelle. Autrement dit, il sagit dune mthode conomique qui favorise la simplification du droit international et permet dassurer la cohrence des mcanismes universels et rgionaux de lutte contre le terrorisme. Nanmoins, cette mthode nest pas exempte de critiques. Dune part, tous les Etats parties aux conventions rgionales susmentionnes ne sont pas ncessairement parties celles universelles, objet de renvoi. Celles-ci restent inter alios acta et bnficient du principe de leffet relatif des traits135. Cest pour cela que certaines conventions rgionales qui utilisent la technique dite de renvoi prcisent expressment que les dfinitions contenues dans les traits internationaux objet de renvoi ne lient pas les Etats parties136. Ce nest pas une situation facile. En effet, lexclusion ntant pas systmatique, les Etats parties aux conventions rgionales sont, faute de dclaration expresse, lis aux dfinitions contenues dans les conventions objet du renvoi. Dautre part, les conventions rgionales recourant au renvoi, ne citent pas tous les instruments internationaux relatifs au terrorisme. Cest ainsi, par exemple, que la convention europenne de 1977 ne renvoie quaux dfinitions contenues dans les conventions de la Haye de 1970 et celle de Montral de 1971. La convention de lASACR de 1987 cite, quant elle, les conventions de la Haye de 1970, de Montral de 1971 et de lAGNU de 1973. De mme, la convention de Shanghai considre comme terroriste tout acte dfini comme tel par les conventions et protocoles universels relatifs au terrorisme, lexception de la convention de Tokyo de 1963 (article 1er, 1 a).
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Convention de Tokyo de 1963 ; convention de La Haye de 1970 ; convention de Montral de 1971 ; convention AGNU de 1973 et convention AGNU de 1979 (article 3, 3). 135 Nous reviendrons sur le principe de leffet relatif des traits dans le chapitre 2 de ce titre. 136 Selon larticle 1 2 de la convention europenne de 2005, les Etats peuvent dclarer qu leur gard les traits objet du renvoi auxquels ils ne sont pas parties, sont rputs ne pas figurer dans lannexe contenant la liste des traits universels.

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Certaines conventions rgionales ont essay de corriger la lacune ainsi dcrite en insrant une clause qui leur donne une porte volutive. Il en va ainsi de la CEI qui prcise que tous autres actes relevant de la dfinition des actes de terrorisme en vertu () dautres instruments de droit international concernant la lutte antiterroriste 137. De mme, la convention europenne de 1977, telle quamende par son protocole du 15 mai 2005, prvoit une procdure damendement en vue de lactualisation de la liste des traits antiterroristes conclus au sein de lONU et qui sont entrs en vigueur138.

B/ Les dfinitions synthtiques

Si lONU trouver une dfinition synthtique soulve des difficults, celles-ci sont presque inexistantes au niveau rgional. Quelques instruments rgionaux ont toutefois le mrite de contenir des dfinitions synthtiques mme si celles-ci sont critiquables : - convention de la Ligue des Etats arabe (LEA) ; - convention de lOrganisation de la confrence islamique (OCI) ; - trait de coopration des Etats membres de la CEI ; - convention de lOrganisation de lunit africaine ; - protocole de lAssociation sud-asiatique de coopration rgionale (ASACR) ; - convention de Shanghai de 2001 La convention arabe sur la suppression du terrorisme, signe le 22 avril 1988 au Caire dans le cadre de la Ligue des Etats Arabes (LEA)139, tablit deux dfinitions, le terrorisme et linfraction terroriste 140. Ces deux notions y sont dfinies de manire imprcise et vague, permettant dassimiler linfraction de terrorisme tout un ventail dinfractions de
Article 1er du trait de coopration relatif la lutte antiterroriste entre les Etats membres de la CEI (Communaut des Etats Indpendants) ; traduction de loriginal russe tablie par le Secrtariat des NationsUnies, in Instruments internationaux relatifs la prvention et la rpression du terrorisme international, Publications des Nations-Unies, New York, 2005. 138 Voir larticle 13. 139 La Ligue des Etats arabes est compose par les pays suivants : Algrie, Arabie Saoudite, Bahren, Comores, Djibouti, Egypte, Emirats arabes unis, Irak, Jordanie, Kowet, Liban, Libye, Mauritanie, Maroc, Oman, Palestine, Qatar, Somalie, Soudan, Syrie, Tunisie et Ymen. 140 Pour larticle 1er 2, le terrorisme est dfini comme tout acte de violence ou de menace de violence, quels que soient ses motifs ou ses fins, et perptr pour excuter un projet criminel, individuel ou collectif, visant rpandre la terreur parmi les gens, ou les terroriser en leur portant prjudice, en mettant leur vie, leur libert ou leur scurit en danger, ou endommager lenvironnement, des services ou des biens publics ou privs, en les occupant, en semparant, ou visant exposer au danger une des ressources nationales . Pour larticle 1er 3, le crime terrorisme est dfinit comme tout crime ou toute tentative de crime perptr des fins terroristes dans un quelconque des Etats contractants, ou contre ses ressortissants ou ses biens ou ses intrts et sanctionn par sa lgislation intrieure .
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droit commun. Comme la soulign le professeur Eric David, cette dfinition est pour le moins tendue, car elle pourrait sappliquer un vol perptr dans des conditions terroristes 141. La convention arabe a sans doute influenc la convention de lOCI sur la lutte contre le terrorisme international, signe Ouagadougou (Burkina Faso) le 1er juillet 1999142. Elle dfinit galement le terrorisme et les crimes terroristes. Selon larticle, le terrorisme est considr comme () tout acte ou menace de violence, quels quen soient les mobiles ou les objectifs, pour excuter individuellement ou collectivement un plan criminel dans le but de terroriser les populations, de menacer de leur nuire ou de mettre en danger leur vie, leur honneur, leurs liberts, leur scurit ou leurs droits, de mettre en pril lenvironnement ou des installations ou biens publics ou privs, doccuper ceux-ci ou de sen emparer, de mettre en danger une des ressources nationales ou des installations internationales ou de menacer la stabilit, lintgrit territoriale, lunit politique ou la souverainet dEtats indpendants . Tout aussi gnrale est la dfinition du terrorisme contenue dans la convention de lOUA sur la prvention et la lutte contre le terrorisme, signe Alger le 14 juillet 1999143. Selon celle-ci, le terrorisme sentend par tout acte ou menace dacte, en violation des lois pnales de lEtat partie, susceptible de mettre en danger la vie, lintgrit physique, les liberts dune personne ou dun groupe de personnes, qui occasionne ou peut occasionner des dommages aux biens privs et publics, aux ressources naturelles, lenvironnement ou au patrimoine culturel () . Les deux derniers instruments rgionaux ayant recours la mthode synthtique pour cerner le terrorisme, est le protocole de lASACR, dans on article 4 1 (b) et la convention de Shanghai de 2001(article 1er, 1 b).

Elments de droit pnal international, Presses universitaires de Bruxelles (PUB), 8me dition, Bruxelles, 1999, p.539 (Titre 2 : Le contenu des infractions internationales). Voir aussi les commentaires de cette convention faits par Amnesty international, disponibles sur son site : http://www.amnesty.org/asset/IOR51/001/2002/fr/dom-IOR510012002fr.pdf (dernire consultation fvrier 2008) 142 La convention de lOCI se rfre, linstar de la convention arabe la charia, et carte de son champ dapplication la lutte contre les rgimes racistes, des occupations trangres ou des situations coloniales. 143 Les Etats parties de la convention sont : lAfrique du Sud, lAlgrie, lAngola, lEgypte, lErythre, le Ghana, le Kenya, le Lesotho, la Libye, le Mali, le Rwanda, la Rpublique arabe sahraouie dmocratique, le Sngal, le Soudan et la Tunisie.

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C/ Les conventions rgionales ayant recours la mthode numrative

La mthode numrative pourrait tre considre comme un palliatif aux dfinitions gnrales et abstraites du terrorisme144. Au niveau rgional, quelques conventions antiterroristes numrent limitativement les faits de nature constituer des actes de terrorisme, en complment souvent une dfinition gnrale. Il en va ainsi du trait de coopration de la CEI qui numre cinq formes dactes de violence contre des personnes ou des biens. Il sagit de : - violences () contre une ou des personnes physiques ou morales ; - destruction (ou endommagement) () contre des biens physiques risquant de faire des morts ; - actes entranant des pertes matrielles importantes ou dautres consquences dangereuses pour la socit ; - attentats la vie dune personnalit gouvernementale ou sociale, visant lui faire cesser son activit gouvernementale ou autre activit politique, ou commis par vengeance pour une telle activit ; - attaque contre un reprsentant dun pays tranger ou un fonctionnaire dune organisation internationale sous protection internationale, ou contre les locaux officiels ou les moyens de transport de personnes sous protection internationale (article 1er). Lavantage de la technique numrative permet non seulement de contourner la difficult inhrente une dfinition synthtique, mais aussi dexclure des actes dont les caractristiques ne correspondent pas ce que lon veut rprimer. Cependant Gilbert Guillaume a mis un doute quant lefficacit dune dfinition numrative du terrorisme. Selon lui, en effet, () le recours la technique dnumration, sil peut-tre invitable au niveau rdactionnel, nest pas, au plan scientifique plus satisfaisant () 145. En dfinitive, nous pouvons souligner lapport considrable des conventions dans la recherche dune dfinition du terrorisme, ou du moins dune dfinition sectorielle . En tout tat de cause, les actes terroristes sont ceux considrs comme tels par les conventions, expression de la volont des Etats. A ct des traits, considrs comme source principale du droit international, nous pouvons aussi sonder la doctrine en tant que source auxiliaire.
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La mthode numrative nest pas indite en matire de dfinition du terrorisme. Pour mmoire, elle a dj t utilise, par exemple, par la convention de Genve de 1937 relative la prvention et la rpression du terrorisme (article 2), par la convention de Montral de 1971 (article 1er). 145 Terrorisme et droit international , op-cit., p.303.

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2 : La contribution de la doctrine la recherche dune dfinition gnrale du terrorisme Le rle de la doctrine, dans la recherche dune dfinition globale du terrorisme, nest assurment pas le plus difficile, car, comme la remarqu Jean-Marc Sorel, bnficiant dune libert de pense, parfois loigne des contingences de lapplication de ses propos, la doctrine peut librement sexprimer et proposer 146. Nanmoins, la lecture de labondante littrature y affrant, les auteurs sont plutt dubitatifs, et la plupart dentre eux ne peuvent saccorder sur la possibilit mme de dfinir le terrorisme, certains voquant une impossible dfinition . Malgr ce constat, des dfinitions ont bel et bien t fournies par la doctrine. Nous allons les reprendre ici en empruntant deux schmas danalyse qui, loin de sexclure, se compltent. Dune part, il sagit de la mthode dite de dcomposition ou lments constitutifs dits dinvariants du concept de terrorisme (I) et, dautre part, de la mthode fonde sur la typologie du terrorisme (II).

I/ La dfinition du terrorisme selon ses lments constitutifs

Indpendamment des conventions existantes que nous venons de voir qui sattachent certaines manifestations du terrorisme, des pistes ont t successivement privilgies au gr des vnements et par un effet de mode non ngligeable. Le nombre dlments qualifis de constitutifs varie selon les auteurs et lpoque. Ces lments mettent laccent sur la nature de lacte (A), ses auteurs (B), le but poursuivi (C), les victimes de lacte (D), les moyens utiliss (E), ou encore les consquences recherches (F). Ces quelques lments, loin de sexclure, peuvent se combiner ; ce qui est obligatoire pour certains. Nous allons les reprendre tour tour, tout en mettant en exergue les divergences doctrinales concernant chaque lment constitutif.

J.M SOREL, Existe-t-il une dfinition universelle du terrorisme ? , in K. BANNELIER et al. (dir.), Le droit international face au terrorisme, op-cit., p.42.

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A/ La nature de lacte

La premire chose qui est apparente dans le terrorisme, cest lacte en lui-mme. Par cette approche, le terrorisme est dfini de deux manires. Dune part, de manire concrte, en identifiant un certain nombre dactes dj viss par les conventions existantes, en loccurrence les dtournements davions ou de navires, la prise dotages, lusage dexplosifs, le financement du terrorisme. Il est clair que cette liste est amene se modifier en considration des volutions technologiques. Lautre possibilit consiste caractriser llment matriel partir dautres lments, notamment celui du but et celui de leffet recherchs. Ainsi, peut tre considr comme acte terroriste, toute action de nature provoquer la mort ou des blessures graves (critre de leffet) et qui vise intimider une population ou contraindre un gouvernement ou une organisation (critre relatif au but)147. Ces lments combins permettant de diffrencier le terrorisme des autres formes de criminalit ordinaire ou des crimes dj reconnus en droit international (tels les crimes de guerre, les crimes contre lhumanit, que nous verrons ultrieurement). Il va sans dire quune telle dfinition sombre dans la subjectivit de la personne qui qualifie lacte, puisquil nexiste pas dactes dont la nature atteste la finalit terroriste. A titre dillustration, lusage dexplosifs dans des rglements de compte entre mafieux ; ou encore tout dtournement daronef nest pas ipso facto terroriste148.

B/ Les auteurs de lacte

Pour ce qui concerne les auteurs dactes terroristes, lAGNU et le Conseil de scurit incriminent le terrorisme quels quen soient les auteurs 149. De mme, les conventions antiterroristes existantes, rprimant le terrorisme ou des formes spcifiques dactes terroristes,

Cela rejoint la dfinition de lacte terroriste donne par E. David, Les Nations unies et la lutte contre le terrorisme international , op-cit., p. 183. Voir aussi R. MOSSAY, Les dfinitions du terrorisme , in J. BEAUFAYS (d.), La dmocratie aprs le 11 septembre, Ed. de luniversit de Lige, 2001, pp 62-63. 148 Ainsi Isabelle SOMMIER atteste que le piratage arien a parfois t utilis par de simples particuliers pour forcer les portes de lasile politique dans un pays tiers, voire simplement par confusion mentale , dans Le terrorisme, Paris, Flammarion, 2000, p. 76. Voir galement les critiques du professeur E. DAVID, Les Nations Unies et la lutte contre le terrorisme , op-cit., pp 183-184. 149 Voir notamment pour lAGNU, les rsolutions 51/210 (1) du 17 dcembre 1996, 61/40 (1) du 4 dcembre 2006, 62/71 (1) du 6 dcembre 2007. Pour le conseil de scurit, voir entre autres : le 1 de la rsolution 1269 (1999) du 19 octobre 1999, le 4me considrant de la Dclaration annexe la rsolution 1377 (2002) du 12 novembre 2002, le 1er considrant de la rsolution 1805 (2008) du 20 mars 2008.

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parlent de toute personne 150. Mais, pour la doctrine, les expressions quels que soient les auteurs et toute personne sappliquent quiconque sans tenir compte de son statut public ou priv151. Dans ce cadre, deux thses sopposent depuis toujours152. Dune part, il y a les tenants dune approche exclusivement limite aux individus et aux groupes dindividus, excluant ainsi les Etats. Selon cette thse, lEtat ne peut tre considr comme terroriste. La raison de cette exclusivit est que laction de lEtat, tant sur son territoire que dans ses rapports avec les autres Etats, est dj rglemente et dfinie. Il sagit en loccurrence du Droit international humanitaire dcrit dans les conventions de Genve et leurs protocoles additionnels, et le droit de la guerre contenu dans les conventions de la Haye. Lautre tendance considre que toute personne est susceptible de poser un acte terroriste et au nom de nimporte quelle cause. La consquence de cette opinion est la possibilit de considrer une personne agissant pour le compte dun Etat comme un terroriste et, partant de l, de considrer lEtat comme terroriste 153. Le critre relatif lauteur de terroriste nous semble inoprant pour une dfinition objective. En effet, le terrorisme nest pas lapanage de certaines personnes, de certaines idologies ou de certains groupes : il peut tre le fait de nimporte quelque individu. En outre, tous les actes, mmes illicites, perptrs par des personnes ou organisations classes comme terroristes, ne relvent pas du terrorisme. Il en va ainsi dun terroriste qui tue lamant de sa femme ou qui fait exploser le bureau o travaille celui-ci. Cet exemple fictif nous montre les limites de ce critre.

C/ Le but de lacte

Sous rserve de ce qui sera dit plus loin (section 1 titre 2), nous prsentons succinctement les deux tendances qui sopposent ce propos. Pour certains, ce qui diffrencie le terroriste du criminel de droit commun est sa motivation politique, sa volont de modifier un ordre tabli. Pour les tenants de cette thse, le terrorisme ne peut tre quun acte politique, ayant pour but de modifier lordre institutionnel ou, de faon plus troite, une dcision dtermine des
Convention de La Haye de 1970 (article 1er) ; convention de Montral de 1971 (article 1er) ; convention de Rome de 1988 (article 3) ; convention AGNU de 1997 (article2) ; convention AGNU de 1999 (article2). 151 Dans laffaire de Lockerbie, un des juges de la CIJ, le juge Bedjaoui, a estim que la convention de Montral pouvait sappliquer aussi bien des agents de lEtat qu des personnes prives. 152 Voir nos dveloppements prcdents sur la dialectique terrorisme dEtat/ terrorisme individuel. 153 On parle plutt de soutien au terrorisme, on dveloppera cette hypothse avec les consquences qui en dcoulent dans la 2me partie.
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autorits. Pour Jean-Franois Gayraud et David Snat, le but politique tait lune des caractristiques du terrorisme de la guerre froide. Le terroriste tuait pour ses ides, son essence politique le distinguant nettement du criminel ordinaire. Le banditisme est en effet motiv par lesprit de lucre et le profit, alors que le terrorisme tait en principe mu par des abstractions et une cause154. Selon eux, les deux phnomnes avaient en commun daltrer gravement lordre social, mais cette altration tait le but du terrorisme alors quelle ntait que le moyen du banditisme 155. Cette thse est conteste par certains qui estiment que peuvent tre considrs comme terroristes des actes nayant pas de but politique mais dont la nature est telle que ceux-ci provoquent une peur irraisonne. Dans le mme ordre dides, dautres estiment que le but des terroristes peut ne pas tre politique, mais tre, plus gnralement, lintimidation, mme si le but sous-jacent est purement lucratif 156.

D/ Les victimes de lacte

Dans les crimes de droit commun, il y a gnralement identit entre la victime et lobjet du crime : un homme tue lamant de sa femme parce quil est lamant de celle-ci. En matire de terrorisme, certains le caractrisent non pas en fonction de la nature de lacte, ni de son but, mais en raison de la personne vise. Celui qui est prsent meurt sans que le terroriste sache, a priori, qui sera la victime : des passants, des policiers, des clients dun bar, dun cinma, les passagers dun autobus, dun avion ou dun navire, les lves dune cole, etc. On parle de plus en plus du caractre indiscrimin ou aveugle de la violence157. Cest ce qui explique lutilisation frquente dun vocable spcifique aux actes terroristes : les civils158 ou encore les innocents. Nanmoins, il ny pas uniquement terrorisme lorsque les victimes sont des innocents , cest--dire des personnes touches au hasard et qui ne remplissent aucune fonction officielle dans lEtat que les terroristes combattent. Aussi sen prennent- ils des personnes, en tant que symboles du pouvoir en place.

Le terrorisme, PUF, 2006, pp16 et s. Ibidem. 156 R. MOSSAY, op-cit., p.65. 157 Certains auteurs avancent que le caractre indiscrimin de la violence terroriste est un critre dterminant dans la dfinition du terrorisme. Voir dans ce sens J-M SOREL, Existe-t-il une dfinition universelle du terrorisme ? , in K. BANNELIER et al. (dir.), Le droit international face au terrorisme, op-cit., p.68. 158 La convention de 1999 sur le financement du terrorisme, parle de civil ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilits dans une situation de conflit arm (article 2 1.b). Le droit international humanitaire parle de cible ne prsentant pas davantage stratgique immdiat .
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En dfinitive, nous convenons avec Jean Gol que le critre exact concernant les victimes dun acte terroriste est lindiffrence de la personnalit propre de la victime ; car le terroriste agit pour veiller la terreur et il lui est indiffrent que la victime soit un innocent, un tranger ou un adversaire 159. Cette analyse est prfrable celle lie au critre de linnocence, de civil ou encore de non-combattant, critre prcieux en temps de guerre, mais impertinent en temps de paix.

E/ Les moyens utiliss

Le but susmentionn de lacte terroriste est insparable de lexercice de la contrainte matrielle, moyen jug le plus rapide pour parvenir certaines fins (changement politique, inflexion de la politique trangre, etc.). Certains des moyens utiliss nchappent pas au registre des crimes de droit commun (assassinats, kidnapping, demande de ranon, jambisation 160). Par contre, dautres procds sont considrs comme constitutifs du terrorisme : prise dotages, dtournements davions, attentats lexplosif, attentats contre les biens et les personnes. Cette approche est dautant plus critiquable que certains de ces moyens peuvent caractriser dautres formes de violence : la prise dotages intervient souvent aprs un braquage de banque pour couvrir la fuite des malfaiteurs ; le dtournement davions a parfois t utilis par de simples particuliers pour forcer les portes de lasile politique dans un Etat tiers161.

F/ Les effets de lacte

Cette approche tend viter les difficults des prcdentes. Elle va dsigner le terrorisme en fonction des effets recherchs par les actes de ceux qui les commettent, savoir la terreur162. Autrefois plus cibl, lacte terroriste emprunte de plus en plus, avec les attentats dans les lieux publics, un caractre imprvisible et indiscrimin. La consquence, dordre psychologique, est insparable du procd utilis. A la suite de Raymond Aron, lon peut en
Coordination europenne de la prvention du terrorisme , Studia diplomatica, vol. XLI, 1988, n 1, Bruxelles, p.5. 160 Jambisation : technique violente utilise par les brigades rouges italiennes dans la seconde moiti des annes 1970, consistant blesser par balles les jambes de leurs victimes (dfinition donne par Isabelle Sommier, op-cit. , p.123). 161 Ibid., p.76. 162 En loccurrence, on revient aux premires dfinitions, celles tablies par les CIUDP et la SDN (supra chapitre 1, section 1 de ce titre).
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effet considrer quune action violente est dnomme terroriste lorsque ses effets psychologiques sont hors de proportion avec ses rsultats purement physiques 163. Nous retrouvons une approche similaire chez Paul Wilkinson, pour qui si le terrorisme est un mode particulier de violence qui repose sur la menace et la peur, cest au prix de trois conditions : son caractre systmatique, le recours des actes ou menaces dune exceptionnelle violence, qui ont non seulement des effets sur leurs victimes immdiates, mais aussi sur lopinion nationale et internationale 164. Les observations et critiques faites propos des dfinitions tautologiques des CIUDP et de la SDN sont valables ici. De plus, cet lment de dfinition nchappe pas aux objections : crer une psychose dans la population ou une partie de celle-ci, nest pas lapanage exclusif du terrorisme. Par exemple, un violeur ou un tueur en srie peut crer les mmes consquences psychologiques. Les diffrentes dfinitions qui prcdent sont prsentes dans un seul souci de clart, elles ne sont pas ncessairement exclusives. Si ces diffrentes approches ne reprsentent que quelques possibilits de dfinition, pour beaucoup dauteurs, elles nen refltent pas moins leffort de rationalisation du phnomne terroriste entrepris par des chercheurs de tout bord. Cependant, si chacune de ces approches prsente un intrt certain en terme de comprhension du terrorisme, elle ne constitue pas elle seule de vritables dfinitions. Elles doivent tre utilises ensemble pour dterminer la substance du terrorisme. La dcomposition du terrorisme ou ses lments constitutifs165, permet en outre la mise en relation de diverses ralits considres comme ressortant dune logique terroriste. Ainsi, en reprenant les divers lments quon vient danalyser, le terrorisme implique lusage de la violence dans des conditions de nature porter atteinte la vie des personnes ou leur intgrit physique dans le cadre dune entreprise ayant pour but de provoquer la terreur () 166 au sein dune population ou une partie de celle-ci. Une autre mthode peut savrer utile la comprhension du terrorisme.

R. ARON, Paix et guerre entre les nations, Paris, Calmann-Lvy, 1962, p.176. Terrorism and the Liberal State, Londres, MacMilan, 1986, pp55-56. 165 Pour G. Guillaume, un acte criminel devient terroriste lorsque trois lments sont runis. Dabord, un lment matriel constitu par des actes de violence de nature provoquer la mort ou causer des dommages corporels graves. Ensuite, la mthode utilise, savoir une entreprise individuelle ou collective tendant perptration de ces actes de violence. Enfin, le but poursuivi qui est de crer la terreur chez des personnes dtermines ou plus gnralement dans le public. Voir Terrorisme et droit international , op-cit., p.304. 166 Ibidem, p. 306.
164

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II/ La dfinition du terrorisme selon la mthode typologique

Cette mthode nest pas la plus reposante. La diversit des phnomnes, qualifis de terroristes, explique le fait que les typologies qui ont t fournies en la matire se sont heurtes beaucoup de difficults. Prenons comme exemple la difficult de placer sur un mme registre des formations groupusculaires de quelques individus comme Action directe et de vritables armes irrgulires telles que le Sentier lumineux pruvien ou encore les Forces armes rvolutionnaires colombiennes . Pourtant, ce sont des formations que les gouvernements ont pu qualifier de terroristes167. Sans aller trop loin dans des rapprochements arbitraires entre des ralits contrastes, il nous parat plutt intressant, dans le cadre de ce travail, de voir quelques unes de ces typologies afin de se rendre compte de la diversit des approches existantes. Nous en prsentons seulement deux168, notamment celle relative au critre relationnel (A) et celle base sur lidologique (B).

A/ Classification selon le critre relationnel

Cest une approche dveloppe par Daniel Hermant et Didier Bigo. Ces derniers mettent plutt laccent sur les rapports pouvant se nouer entre les Etats commanditaires et les organisations terroristes. Les deux professeurs distinguent donc trois formes de groupes terroristes. - le terrorisme dorganisation clandestine qui est une forme dorganisation sopposant son propre Etat pour des motifs idologiques, soit par vocation rvolutionnaire (tels les Brigades rouges, Action directe), soit par vocation nationale et indpendante (IRA, ETA, FLNC) ; - le terrorisme dorganisation secrte est une forme issue des Etats, trs souvent pour sopposer ce quils considrent comme des groupes terroristes et pour pratiquer du contreterrorisme sans passer directement par leurs services secrets. Cest par exemple du GAL (Groupe antiterroriste de libration) en Espagne.

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Ces trois groupes sont considrs comme terroristes par les Etats-Unis, lunion europenne et lONU. Il existe une troisime typologie propose par Martha Crenshaw. La classification est base sur le mode dorganisation des groupes terroristes. Il y a, dune part, des groupes caractriss par une structure pyramidale, dans laquelle les ordres partiraient du sommet vers des structures compartimentes ; et dautre part, des groupes dits dcentraliss, c'est--dire composs dunits pouvant fonctionner de manire autonome par rapport la direction centrale du groupe. Voir M. CRENSHAW, Organizational Approach to the Analysis of Political Terrorism , contribution au congrs mondial de lAssociation internationale de science politique, Paris, juillet 1985, repris par X. CRETTIEZ, Le terrorisme, violence et politique , PPS n 859, 29 juin 2001, pp 15-16.
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- le terrorisme dorganisation cran est quant lui une forme de terrorisme dans lequel le groupe (qui a sa propre autonomie daction et ses propres objectifs) nest que le relais dans laction dun groupe politique ou dun Etat qui ne souhaite pas agir ouvertement169. Dans une mme optique, tourne cette fois vers le terrorisme transnational, Louise Richardson met en vidence cinq degrs de distance entre terroristes et leurs sponsors, schelonnant dune situation de contrle total de lEtat sur lorganisation terroriste, une relation marque par une simple convergence dintrt entre lEtat et les terroristes se traduisant concrtement par un soutien financier du premier au second170.

B/ Typologie fonde sur le critre idologique

Cette deuxime approche sintresse au substrat idologique qui sous-tend les actions des groupes terroristes. Le terrorisme communautaire se manifeste par un usage de la violence au nom dun groupe qui se considre comme homogne contre un autre groupe peru comme tranger. Ce type de terrorisme est proche du terrorisme religieux, car il utilise souvent la religion comme support dun message politique (comme le Hamas en Palestine). Le terrorisme rvolutionnaire se caractrise par une violence politique, de gauche comme de droite, il est symptomatique des annes soixante-dix et quatre-vingts. Le terrorisme religieux se dmarque par une articulation complexe entre des discours religieux et rvolutionnaires, dune part, et lexpression dun malaise social et conomique, dautre part. Pour Jacques Baud, le terrorisme religieux sinscrit () dans une dmarche de prservation identitaire ou nationaliste associ une dmarche proslyte afin de transmettre un message religieux et se caractrise par une violence gnralement plus intense 171 En dernire analyse, toutes ces dfinitions conventionnelles et doctrinales -, rendent plus quivoque encore la comprhension du terrorisme. Certes, toutes elles reprennent en substance les mmes lments (soit en largissant ou en rduisant leur porte), savoir la violence, lintimidation, le mobile. Mais une lecture aussi large du terrorisme risque de le vider de son contenu . Cest ce qui pousse certains experts douter que les dfinitions interminables du terrorisme russissent porter fruit. Selon Walter Laqueur, [q]uand bien
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D. BIGO et D. HERMANT, Un terrorisme ou des terrorismes ? , Esprit, n 94-95, 2me dition, 1986, pp23-27. 170 L. RICHARDSON, Terrorist as Transnational Actors , in Terrorism and Political violence, vol.11, n4, Winter 1999, p.212-214, cite par D. DUEZ, De la dfinition la labellisation : le terrorisme comme construction sociale , in K. BANNELIER et al. (dir.), op-cit., pp107-108. 171 Le renseignement et la lutte contre le terrorisme, op-cit., pp 24-25.

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mme il existerait une dfinition objective du terrorisme, qui ne ferait intervenir aucune valeur et engloberait tous ses aspects et caractres majeurs, il y en aurait encore qui la rejetterait pour des raisons idologiques () 172. La vracit de cette assertion se confirmant encore en ce dbut du XXIme sicle, il est alors lgitime de sinterroger sur la ncessit dune dfinition gnrale du terrorisme en droit international. Cest ce sur quoi nous allons nous atteler dans cette deuxime section.

Section 2 Apprciation critique de la ncessit dune dfinition gnrale du terrorisme en droit international Nous abordons cette question par deux remarques et une nuance. Les remarques concernent, dune part, la difficult entourant la dfinition globale du terrorisme ( 1) et dautre part les enjeux dune telle dfinition ( 2). La nuance, quant elle, concerne lutilit de trouver une dfinition gnrale du terrorisme ( 3).

1 : La difficult forger une dfinition globalisante du terrorisme

La dfinition du terrorisme est, comme nous venons de le voir, sujette controverses. La difficult de dfinir le terrorisme vient du fait que celui-ci se manifeste de manire extrmement varie (nature de lacte, auteurs, victimes, moyens utiliss, but poursuivi et effets produits multiples) rendant ainsi dlicate la tche de capter lessence du phnomne. Ensuite, la dfinition du terrorisme se heurte une difficult particulire relative son lment matriel. Comme prcdemment dit, lacte de terrorisme peut revtir les formes les plus diverses : homicide (isol ou dont les effets sont collectifs), usage dexplosifs contre des personnes ou des biens, dtournements des moyens de transport. La particularit de ces actes de violence est quavant dtre couvertes sous la qualification de terrorisme, elles sont dj lobjet de condamnations pnales expresses et distinctes. Ainsi, pour H ; Donnedieu de Vabres, la difficult que rencontre la dfinition du terrorisme vient de ce quil na pas dlment matriel qui lui soit propre, et qui suffise le caractriser 173.

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The Age of Terror, Boston, Little Brown and Company, 1987, pp 149-150. La rpression du terrorisme. Les deux conventions de Genve , op-cit., p.40.

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Une autre explication est le fait que le terrorisme possde une charge motionnelle, politique, idologique trs grande. Comme lont soulign certains auteurs, il arrive en effet que lon confonde dfinition et jugement de valeur174, qualifiant de terroristes les actes violents que lon rejette et refusant dutiliser le mme vocable pour les situations que lon approuve175. Par consquent, les discussions sur les critres communs dune dfinition unanime du terrorisme tournent des dbats didologie. Cest ainsi que, ds 1972, lors des dbats sur le terrorisme lAGNU, des divergences apparaissent entre ceux qui voulaient sanctionner le phnomne et ceux qui sattachaient ses causes. Comme le fait remarquer Isabelle Sommier propos des travaux du comit spcial de lAGNU, Alors quil sagissait de saccorder sur une dfinition commune du terrorisme partir de laquelle sordonnanceraient les mesures concrtes de lutte, il appart rapidement que les divergences dapprciation taient telles que lobjectif ne pouvait tre atteint (). Il en rsulte un compromis : le constat dune dfinition impossible 176. Pourtant, les annes 2000 et 2001 avaient t largement consacres la recherche dun consensus sur le terrorisme travers deux projets de convention : la convention sur le terrorisme nuclaire (qui a t conclue en 2005) et la convention gnrale sur le terrorisme qui est toujours en discussion au sein du comit spcial de lAGNU. Les dbats au sein de celui-ci montrent les difficults srieuses pour parvenir une dfinition du terrorisme : certains souhaitent une dfinition prcise, dautres lestiment inutile177. Lmotion suscite par les vnements du 11 septembre 2001, na pas rellement fait voluer la discussion du terrorisme au sein de lAGNU pour parvenir une dfinition commune recherche depuis un certain temps. On invoque les injustices sociales qui sont lorigine du terrorisme et le ncessaire respect du droit lautodtermination. Certaines dlgations, en loccurrence celle du Ymen, du Soudan et de la Syrie fustigent la situation en Palestine, en dnonant le terrorisme dEtat pratiqu par Isral. Le Kowet estime que son invasion par lIrak en 1990 est le plus grand crime terroriste quil a subi. LIrak, quant lui,

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Voir, entre autres, G. GUILLAUME, terrorisme et droit international , op-cit., p.295. Le jugement ngatif auquel ce terme renvoie et lutilisation slective qui en dcoule conduit la formule souvent cite : terroriste pour les uns, combattant de la libert pour les autres . 176 I. SOMMIER, op-cit., p.97. 177 Pour plus de dtails, voir entre autres, P. DARGENT, Examen du projet de convention gnrale sur le terrorisme international in K. BANNELIER et al. (dir.) Le terrorisme international face au terrorisme, op-cit., pp 133-135 ; Rapport du comit spcial A/56/37, 5me session, 12 au 23 fvrier 2001.

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accuse les Etats-Unis et le Royaume uni de mener des attaques terroristes contre son territoire178. Nous sommes passs de lmotion un dbat maintes fois entendu. Ce qui conduit lgitimement sinterroger sur les enjeux de la dfinition gnrale du terrorisme.

2 : Les enjeux de la dfinition du terrorisme

Les enjeux dune dfinition du terrorisme peuvent tre nombreux et varis selon le point de vue de lanalyse. Pour ce qui nous concerne, nous les classerons en deux catgories. - Lenjeu politique. Comme le rappelle Jean-Paul Chagnollaud, dune certaine manire, on peut toujours devenir le terroriste de quelquun () cette qualification est un moyen de disqualification, elle devient une arme politique redoutable () 179. En effet, comme prcdemment crit, chacun est port qualifier de terroristes les actes de violence commis par des acteurs quil veut dsigner la rprobation publique, et viter le vocable ds lors quil sagit dactes perptrs par un groupe pour lequel il prouve de la sympathie ou de lindulgence. A titre dillustration, nous pouvons citer le cas du Nicaragua au milieu des annes 1980 o les Contras taient des terroristes aux yeux du gouvernement sandiniste, mais des combattants de la libert pour ladministration Reagan. De mme, on peut citer lexemple des FARC en Colombie, organisation classe terroriste par lONU et les EtatsUnis, alors que le prsident vnzulien demande leur dclassification. En outre, quand le contexte politique change, on voit fluctuer le vocable : les combattants, prsents depuis longtemps comme des terroristes par le pouvoir russe, taient plutt considrs comme des rsistants par lopinion publique europenne. Mais, aprs le 11 septembre 2001, les autorits russes parviennent faire adopter plus aisment leur propre vocabulaire. Nous pouvons citer galement la situation isralo-palestinienne o lutilisation du terme de terrorisme est un rel enjeu politique. En effet, si le Hamas est considr par Isral et ses allis comme une organisation terroriste, il est, pour une grande partie de la population palestinienne ou arabe en gnral, un mouvement de rsistance contre loccupation

Communiqus de presse AG/1195 du 2 octobre 2001 et AG/1200 du 4 octobre 2001. J-P CHAGNOLLAUD, Relations internationales contemporaines. Un monde en perte de repres, Paris, Lharmattan, 1997, p.221.
179

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isralienne180. Inversement, les actions de larme isralienne sont vues comme par les palestiniens et par une partie de la presse arabe comme terroristes . Enfin, les Etats-Unis publient annuellement la liste des Etats et des organisations terroristes, qui est en soi une dsignation des ennemis. En effet, au-del de sa fonction statistique, ce type de dispositif permet de sanctionner lappartenance et le soutien ces organisations (refus de visas, gel et confiscation de biens, dissolution). Quant aux Etats ainsi mis en cause, ils se voient limits dans leur commerce avec les Etats-Unis. Lenjeu juridique. Selon la clbre formule latine nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege (pas de crime sans loi, pas de peine sans loi), les actes de terrorisme doivent tre dfinis avec la grande prcision. Il en va de la scurit juridique des personnes et de la protection contre larbitraire. Or, en labsence, dune dfinition gnrale au niveau international, les Etats peuvent tre tents dutiliser la notion, au niveau interne, pour y inclure des actions de leurs opposants quils jugent indsirables (opposants politiques, syndicalistes, cologistes). Ainsi, la lutte contre le terrorisme a incit la plupart des Etats se doter de lois spciales. De ce fait, certains actes criminels relevant jusque l du droit commun, tombent dsormais dans la catgorie dactes terroristes. Les actes ainsi qualifis subissent un traitement particulier tant au regard de la procdure que des pnalits encourues.

3 : De lutilit trouver une dfinition unanime du terrorisme au niveau international

Le questionnement autour de la ncessit dune dfinition du terrorisme ne date pas daujourdhui. Dj, en 1972, les dbats au sein du comit spcial ont port la fois sur lopportunit dune dfinition et sur la possibilit den laborer une181. Pourtant, la volont de dfinir le terrorisme est actuellement admise. Mais laccord sur la ncessaire dfinition nentrane pas un accord sur son contenu, en raison, dune part, de cet immobilisme et, dautre part, de linexistence dune convention gnrale vocation universelle contre le terrorisme. On peut se demander si une telle dfinition est, en gnral, ncessaire ? Rpondant sans doute cette question, John F. Murphy affirmait que la recherche dune dfinition du terrorisme international a t une activit populaire parmi les

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La preuve en est que le Hamas a remport les lections lgislatives face lOLP, autorit reconnue par la communaut internationale. 181 J.-F PREVOST, op-cit., pp 579-600.

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universitaires et dautres personnes dans le secteur priv 182. Dans le mme ordre dides, nous pouvons citer aussi Rosalyn Higgins qui rapproche les problmes que pose la dfinition du terrorisme ceux rencontrs pour la dfinition des concepts de minorit, de peuple ou dagression. Elle en conclut que le terrorisme serait un term of convenience et quil na pas de signification juridique particulire, mais quil est juste une convenience way pour dcrire certaines situations183. Allant plus loin, les politistes estiment que le terrorisme serait un label appos sur des situations qui ne peuvent prtendre un traitement identique, cest le label mme de terrorisme qui pose problme, devenu non plus le rsultat de lobservation, mais le prisme politique du regard que lon porte sur la lutte 184. Mme si cette ide de labellisation du terrorisme brouille davantage les pistes, elle a le mrite de prsenter une ralit : le terrorisme englobe des situations diverses et varies185. Mais aussi variable et insaisissable, soit-il, le terrorisme est une ralit internationale quil faut circonscrire pour le combattre, car la dfinition vise par essence figer une multiplicit de situations objectives afin de les rassembler dans une notion englobante. Il sagit sans doute dune entreprise dlicate, compte tenu de ltude des diffrents travaux consacrs la question du terrorisme. Par ailleurs, le Secrtaire gnral de lONU a mis en place un groupe de personnalits de haut niveau charg dtudier les menaces, les dfis et le changement, en 2003186. Dans ses conclusions, le groupe affirme demble que la dfinition du terrorisme nest pas tant une question juridique, mais politique et que dun point de vue juridique, la quasi-totalit des formes de terrorisme sont interdites par lune des conventions internationales contre le terrorisme, le droit coutumier international, les conventions de Genve ou le statut de Rome 187. Mais le groupe sempresse de souligner que labsence daccord sur une dfinition claire et bien connue, nuit la position normative et morale contre le terrorisme et a terni limage de lONU 188 et donne une dfinition suivante du terrorisme : tout acte, outre les actes dj viss par les conventions en vigueur sur les diffrents aspects du

J.-F MURPHY, Defining terrorism : a way out off the quagmine , Isral Yearbook on Human Rights, vol. 19, 1989, p.29, cit par Y. SANDOZ, Lutte contre le terrorisme et droit international : risques et opportunits, RSDIE, 2002. 183 R. HIGGINS, The General International Law of Terrorism in R. HIGGINS and M. FLORY (d.), Terrorism and International Law, Routlege, Londres, New York, 1977, 1re dition; p.13. 184 X. CRETTIEZ, Terrorisme et violence politique , op-cit., p.55. 185 D. DUEZ, De la dfinition la labellisation : terrorisme comme construction sociale , in K. BANNELIER et al (dir.), op-cit., pp105-118. 186 Communiqu de presse SG/SM/8891. Compos de 16 membres, ce groupe avait pour tches entre autres d examiner les obstacles actuels la paix et la scurit . 187 Note du secrtaire gnral, 59me session de lAssemble gnrale, 2 dcembre 2004, A/59/565. 188 Ibidem.

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terrorisme, les conventions de Genve et la rsolution 1566 (2004) du Conseil de scurit commis dans lintention de causer la mort ou des blessures graves des civils ou des non combattants, qui a pour objet par sa nature ou son contexte, dintimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale, accomplir un acte ou sabstenir de le faire 189.

189

Note du secrtaire gnral, op-cit.

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Conclusion du titre 1:

De prime abord, soulignons quun projet de convention gnrale sur le terrorisme international est en discussion, sous lgide de lONU, depuis plusieurs annes. La prparation de ce nouvel instrument a t confie un Comit spcial, cr en 1996 par lAGNU190. Le projet qualifie de terroriste le fait de causer : a) la mort de quiconque ou de blessures graves quiconque ; ou b) dimportants dommages un bien public ou priv, notamment un lieu public, une installation dEtat ou publique, un systme de transport public, une infrastructure ou lenvironnement ; ou c) des dommages aux biens, lieux et installations ou systmes mentionns lalina [prcdent], qui entranent ou risquent dentraner des pertes conomiques considrables, lorsque le comportement incrimin, par sa nature ou son contexte, a pour but dintimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale faire ou ne pas faire quelque chose 191. Le projet de convention gnrale se rfre ainsi une dfinition assez large du terrorisme. Laccord sur cette disposition achoppe nanmoins sur la question de lexclusion ou non des actes perptrs par les mouvements de libration nationale192. Il existe nanmoins, de nos jours, une sorte de consensus mou relativement aux dfinitions contenues dans les instruments internationaux pertinents. Cest donc partir de ceux-ci quil faut laborer une conception gnrale et objective pour les besoins de notre tude. Nous retenons ainsi comme terrorisme, lemploi intentionnel de moyens prohibs par les instruments internationaux, de nature provoquer la terreur au sein dune population ou une partie de celle-ci dans le but dinfluer sur les dcisions dun gouvernement. Cette dfinition reste peu satisfaisante face la multiplicit et la sophistication du phnomne. La relativit de notre propos nous pousse faire ntre la rflexion du professeur P. Weil lorsquil crit : on dit qu presque chaque proverbe correspond un proverbe en sens oppos, lensemble formant ce que lon appelle la sagesse des nations. De mme, presque
190 191

Rsolution 51/210 du 17 dcembre 1996. Article 2 du texte tabli par le coordonnateur du Comit spcial, Doc. ONU, A/57/37 du 11 fvrier 2002, annexe II, p. 8. 192 Voir P. dARGENT, Examen du projet de convention gnrale sur le terrorisme international , in K. BANNELIER et al. (dir.), Le droit international face au terrorisme, op-cit., pp 121140 (spcialement pp 133136).

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chaque proposition de droit international correspond une proposition en sens oppos. La relativit de la vrit juridique est probablement la seule vrit incontestable de ce droit international () 193. Cette difficult de cerner avec prcision la notion sexplique notamment par le fait que le terrorisme se manifeste par une multitude dactes se rivalisant de cruaut. Il peut sagir dactes commis contre soit des personnes, soit contre des biens, voire sans dommage (comme le financement du terrorisme) ; des actes qui sont aussi des manifestations de certaines formes de violence ; do la ncessit pour nous de faire la distinction.

193

P. WEIL, Le droit international en qute de son identit , RCADI, 1992-VI, T.237, pp 9-10.

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Titre 2

LA SPECIFICITE DU TERRORISME EN TANT QUE CRIME AUTONOME

Comme il a t dit prcdemment, la particularit du terrorisme vient notamment du fait quil partage son lment matriel avec des crimes dj bien tablis en droit interne ou en droit international. Ce qui est sr, cest que le terrorisme nest pas un crime crapuleux ou un acte ayant pour mobile la cupidit ou la vengeance. Lauteur dun attentat terroriste vise un but politique travers son acte qui peut intresser, dune faon ou dune autre, le droit international. Ensuite, le terrorisme, cantonn jadis dans un espace territorial donn, sest dterritorialis la fin des annes 1960 et au dbut des annes 1970. Cest ce qui fait la spcificit du terrorisme que nous tentons de dvelopper travers ses caractres politique et international (chapitre 1), mais aussi en le distinguant de certains crimes de droit international (chapitre 2).

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Chapitre 1 : Les caractres politique et international du terrorisme


Tout dabord, le terrorisme est n dans un contexte politique, ce qui lui confre le caractre politique (section 1). Ensuite, au gr des mutations, surtout lies ses modalits daction et son mode dincrimination, il devient international (section 2).

Section 1 : Le caractre politique du terrorisme

Une question simpose demble. Le terrorisme a-t-il ncessairement un caractre politique ? Autrement dit, ce caractre lui est-il inhrent ou accessoire ? Le terrorisme est avant tout politique, compte tenu du contexte o le terme terrorisme a t cr. Or, les dlits ou infractions politiques ont bnfici, ds le XIXme sicle, de sanctions assouplies, voire de limpunit. Mais la violence politique crant de plus en plus de danger lencontre des personnes prives, il fut donc admis que la fin politique allgue ne saurait justifier la perptration dactes criminels particulirement graves. Cest dans ces termes que sest pos le dbat ds lentre-deux-guerres. En consquence, il convient de remonter cette poque pour voir dans quel domaine de criminalit les CIUDP et la SDN situaient le terrorisme. Lconomie faite des travaux de ces deux organismes permet de distinguer deux priodes : - le terrorisme peut tre politique ou de droit commun ( 1), - le terrorisme politique est le seul pris en considration par la doctrine ( 2).

1 : Le terrorisme peut tre politique ou de droit commun

La formule primitive du terrorisme est lemploi intentionnel de tous les moyens capables de faire courir un danger commun , labore par la CIUDP tenue en 1927 Varsovie et ne contenait aucun lment politique194. Le premier rapporteur du terrorisme, le professeur Gunzburg, dans son rapport soumis la confrence de Bruxelles, avait nanmoins fait une mise en garde : Il nous faudra donc de

194

Actes de la confrence de Varsovie, op-cit., p.133.

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la prudence puisque nous touchons des problmes dordre politique et/ou social 195. Et il revient sur cette question dans un nouveau rapport prsent la confrence de Copenhague, tenue en 1935, en y dcrivant lextrme dlicatesse du problme. En effet, souligne Gunzburg, le terme de terrorisme fut bientt accompagn implicitement ou explicitement de ladjectif politique, puis adjectifs politique et social. Et ds lors, de crainte daccentuer le pouvoir des Etats contre leurs adversaires, de peur dentraver la libert dopinion et le droit de combattre une organisation politique, plus dun, parmi les savants collaborateurs de nos confrences, ont hsit dfinir lacte de terrorisme. Les confrences furent hantes par la peur de confondre les notions dordre politique et les notions pnales. Ces hsitations empchrent daboutir des conclusions nettes et des textes donnant satisfaction 196. Cependant, le professeur Gunzburg ne donna pas une dfinition satisfaisante dans son rapport la confrence de Bruxelles. Il considre seulement que les actes de terrorisme sont des actes qui, mme lorsquils ont une connexion avec des meutes, des grves ou des rvoltes politiques, ne sauraient jamais tre que des crimes pseudo politiques et peuvent donc faire lobjet de stipulations de droit pnal international 197. La Ve commission de la confrence de Bruxelles, reconnaissant que Gunzburg navait pas assez nettement exprim lide que le terrorisme est une notion aussi importante pour la criminalit politique que pour la criminalit de droit commun, avait coup la formule du rapporteur en deux parties. Dans la premire partie, constitue par larticle premier des rsolutions, sont mentionns les dlits de droit commun ; dans la deuxime partie, constitue par larticle second, les dlits commis dans un but politique ou suivant lexpression du texte : en vue de manifester ou de raliser des ides politiques ou sociales 198. Le point culminant de la reconnaissance du caractre politique du terrorisme est atteint dans le rapport du professeur Radulesco soumis la confrence de Paris, tenue en 1934. Pour le dlgu roumain, la notion de terrorisme relve uniquement du domaine de la criminalit politique. Nous avons dj fait remarquer, dit-il, quon ne peut considrer comme infractions terroristes que celles qui ont pour but dimposer par la violence ou lintimidation une doctrine politique ou sociale. Des infractions de mme nature, mais ne poursuivant pas un pareil but, ne sauraient tre considres comme terroristes 199. Nanmoins, ce point de vue exclusif ne fut pas retenu par la troisime commission de la confrence de Paris qui revint
195

Actes de la confrence de Bruxelles, op-cit., p.44. Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., p. 167. 197 Actes de la confrence de Bruxelles, op-cit., p.47. 198 Ibidem, pp 116-194. 199 Actes de la confrence de Paris, op-cit., p.52.
196

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au principe adopt par Gunzburg. Le texte, prpar par le Bureau international pour lunification du droit pnal et vot ensuite par la commission, ne fait aucune allusion expresse au caractre politique du terrorisme200. De ce qui prcde, nous constatons un recul certain du caractre politique du terrorisme. Ce recul se fait encore plus sentir loccasion de la confrence de Madrid. Certes, la confrence reconnat lexistence du terrorisme politique et du terrorisme de droit commun. Mais en se basant sur le rapport des dlgus italiens dAmlio et Alosi, elle soccupe exclusivement du terrorisme social, lequel rappelons-le a pour but de dtruire toute organisation sociale . La position de la confrence peut prter confusion puisquelle ne place pas cette forme de terrorisme (social) ni dans le domaine de la criminalit de droit, ni dans celui de la criminalit politique. Elle pose en rgle que le terrorisme social est une forme de criminalit de droit commun201. Cette rgle est plutt dductive puisquelle rsulte de larticle de la rsolution concernant lextradition. En matire dextradition, celle-ci doit toujours tre admise . Le caractre confus de lattitude de la confrence de Madrid se confirme ici dans la mesure o la rgle prcite nempche pas la confrence de crer dans la mme disposition des exceptions en faveur de la reconnaissance du caractre politique au terrorisme social. Pour des Etats, dont la Constitution refuse lextradition des dlinquants sociaux, la disposition qui prcde ne sapplique pas 202. Les points de vue exposs lors des CIUDP sont aussi vagues que possibles en ce qui concerne les rapports des crimes terroristes et politiques ; cela est certainement d la volont daboutir des rsultats pratiques qui satisferaient toutes les dlgations (qui pourraient avoir lapprobation de toutes les dlgations). Ce constat nempche pas toutefois la naissance dune tendance trs nette qui fait passer au premier plan le caractre politique du terrorisme dans les travaux de la SDN.

200

Actes de la confrence de Paris, op-cit., p.68. Il faut prciser cependant que, daprs lexplication du professeur J.A Roux, lauteur du texte, les actes terroristes numrs dans ce projet taient des dlits et de caractre politique et de droit commun, op-cit., p.259. 201 Actes de la confrence de Madrid, op-cit., p.243. Soulignons que lintroduction du nouveau terme de crimes sociaux ne contribue pas clarifier la dichotomie. 202 Ibidem, p.335.

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2 : Le terrorisme politique seul pris en compte dans les travaux de la SDN

Lattentat meurtrier commis le 9 octobre 1934 Marseille sur la personne du roi Alexandre de Yougoslavie et du ministre franais Barthou par les rvolutionnaires croates, a provoqu une puissante raction dans le monde. Le conseil de la SDN, dans sa quatre-vingttroisime session, dcida le 10 dcembre 1934 la cration dun comit dexperts, charg dlaborer une convention internationale, propre assurer la rpression du terrorisme politique203. Commentant les travaux des CIUDP relatifs au terrorisme, le professeur Givanovitch stonne de ce que son caractre politique nait pas toujours t mis au premier plan. Pour lui, sil est un terrorisme quon veuille traiter en dlit du droit des gens, ce ne peut tre que le terrorisme politique. Daprs ses termes, on a seulement omis de donner linfraction en question le nom qui la distinguerait des autres terrorismes, nom de terrorisme politique 204. De mme, le professeur Saldaa affirme que le terrorisme ne comprend que des crimes ou des dlits politiques ou sociaux205. Ds ce moment, la doctrine ne parla plus que du terrorisme politique. Dsormais, lorsquon emploie le mot terrorisme, cest toujours dans le sens du terrorisme politique. Nous pouvons citer dans la mme logique la nouvelle dfinition du terrorisme fournie par Gunzburg la confrence de Copenhague. Dans sa nouvelle dfinition, il classe les actes terroristes en deux paragraphes. Dans le premier, il place les infractions diriges contre les chefs dEtat, les membres dun gouvernement, les reprsentants diplomatiques et les membres du corps constitutionnel, lgislatif ou judiciaire. Ces infractions, vu leur objet politique, relvent de la criminalit politique. Pour cette catgorie, le caractre politique du terrorisme est vident. Dans le deuxime paragraphe, lauteur numre les infractions commises laide des moyens de pril commun en gnral, sans indication de leur objet. Ainsi, elles peuvent tre considres comme de droit commun ou caractre politique (cette seconde hypothse doit prvaloir). Dans un troisime paragraphe, Gunzburg prcise que les infractions prvues sous I et II ne doivent jamais bnficier des privilges attachs aux crimes et dlits politiques,

203 204

SDN, Journal officiel, dcembre 1394, n 12, p.1760. Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., p.156. 205 Ibidem, p.201.

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au point de vue de lextradition 206. Les textes vots par le comit dexperts de la SDN, nont, quant eux, vis que le terrorisme politique207. Cependant, presque toutes les formules ont vit avec soin lemploi du mot politique208. Lexplication de cette attitude nest pas seulement le fait que des infractions politiques navaient lpoque reu aucune dfinition unique susceptible dtre adopte dans un accord international, mais surtout, comme la dit le professeur Pella, () lopinion publique ne manquerait pas de smouvoir lide que lon labore un accord sur la rpression de certains dlits politiques . Mais le professeur Delaquis rpondit fort justement cette crainte dutiliser le mot politique : Ce nest pas le mot qui prime, mais lesprit. Si un dlit est politique, ce nest pas par un simple moyen de terminologie quon lui enlve son caractre politique 209. Dans son tude sur le terrorisme, M. Waciorski estime que la raison pour laquelle on omet le mot politique, cest la crainte de se dresser ouvertement contre lasile politique. On prfre, dit-il, le miner sournoisement en enlevant certains dlits politiques, notamment aux dlits terroristes, les avantages dont ils jouissent grce lasile politique 210. Pour notre part, le terrorisme est politique de par sa nature, car cest ce trait qui le spcifie le plus par rapport aux infractions de droit commun; mais ce caractre ne doit en aucun cas constituer un obstacle sa rpression.

Section 2 : Le caractre international du terrorisme

On se souvient que la doctrine, notamment pnaliste, a entrepris ltude juridique du terrorisme en envisageant celui-ci comme dlit du droit des gens. Pour dmontrer que le terrorisme est effectivement un dlit du droit des gens (cest--dire un dlit qui doit tre universellement rprim, sans gard au lieu o linfraction a t commise), la doctrine a mis en relief ce qui le rendait intressant pour tous les Etats : son caractre international. Mais ce
206

Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., p.174. Gunzburg prcise que les infractions terroristes places dans le paragraphe deuxime, sy trouvent en raison de leur caractre politique. 207 On ne peut exprimer plus nettement le caractre politique du terrorisme au vu du prambule du Mmorandum Laval : Bases pour la conclusion dun accord international en vue de la rpression des crimes commis dans un but de terrorisme politique . La rsolution du Conseil de la SDN du 10 dcembre 1934, parle des crimes commis pour des fins de terrorisme politique (J.O de la SDN, n 12, 1934, p.1760). 208 Seul Givanovitch a utilis une formule claire en ces termes : Les infractions de terrorisme politiques sont des infractions qui servent leur auteur de moyen direct ou indirect de raliser ses buts politiques , Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., p.61. 209 Procs verbaux de la premire session du comit dexperts, SDN, 1935, p.22. 210 J. WACIORSKI, Le terrorisme politique , op-cit., pp 85-86.

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caractre, est-il inhrent la nature mme du terrorisme ou sil dpend dlments externes, quelquefois postrieurs la prparation de lacte terroriste ? Dans la doctrine, nous trouvons deux groupes de thories. Le premier groupe considre que le terrorisme possde forcment le caractre international, tandis que le second estime quun tel caractre nest quun lment tranger qui peut intervenir dans certains cas. A quel point de vue les conventions sur le terrorisme se rfrent-elles ? Cette dichotomie est-elle encore pertinente de nos jours ? Cest ce que nous allons voir tout au long de cette section en reprenant tour tour ces diffrents points de vue.

1 : Lapproche subjective : le terrorisme est toujours international

Originairement, la conception juridique du terrorisme tait rige sur une ide prconue que celui-ci doit prsenter un danger universel. Rappelons encore que, partant de cette notion de danger universel, les dfinitions du terrorisme se basaient soit sur lide des moyens pouvant faire courir un danger commun, soit sur lide des actes dirigs contre les bases de toute organisation sociale. Le systme prenant pour base les moyens qui peuvent faire courir un danger commun fonde le caractre international du terrorisme sur le fait que ces moyens menacent un nombre indfini de personnes ou de biens. Un tel mode dexcution de dlits est particulirement odieux et entrane la rprobation universelle211. Pour les tenants du systme des dlits contre les bases de toute organisation sociale , le caractre international du terrorisme rsulte du but de ces dlits. Leur concept sappuie sur lide que dans chaque socit existe une base commune, notamment lorganisation conomique constitue sur le principe de la proprit prive. Si donc le but du dlit est de dtruire cette base dans une socit particulire, toutes les autres socits seront menaces, et de ce fait, le dlit revt un caractre international212. Nous avons dj dmontr que ces dfinitions sont errones ; les consquences que leurs auteurs en tirent, quant au caractre international du terrorisme, sont inexactes. En effet,
Actes de la confrence de Varsovie, op-cit., p.141. La confrence de Varsovie faisant rentrer le terrorisme dans les dlits du droit des gens. Le rapporteur de cette confrence, M. Ionesco Dolj, dit ce sujet : La morale universelle et la communaut culturelle internationale rclament que cet infracteur tranger ne demeure pas impuni, et cela dautant plus que linfraction est de nature constituer une menace ou un pril pour lordre public dautres Etats , Ibidem. 212 Selon les juristes italiens dAmlio et Alosi, () suivant son programme pour lequel nexiste aucune barrire politique dEtat, le coupable se propose, au contraire, de renverser les bases de la socit, telle que cette dernire est actuellement organise ; cest--dire sur le principe de la proprit prive, en dtruisant dans ce but les organes qui la dfendent , Actes de la confrence de Madrid, op-cit., p.348.
211

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lattentat de Marseille de 1934 a montr trs tt les limites des thories du caractre international du terrorisme labores partir de la notion de danger universel. En effet, lattentat ne fut pas commis laide de moyens capables de faire courir un danger commun, mais laide dun rvolver . De mme, lorganisation croate, lUstesa, responsable de lattentat, ne se proposait pas non plus de renverser lorganisation conomique de toutes les socits, mais bien au seul roi de Yougoslavie. Nanmoins, lattentat est bel et bien un crime terroriste ayant un caractre international. Cette internationalit est rechercher ailleurs que dans les thories prcites : lattentat est international parce que quatre pays taient intresss cet acte et ses suites213. Cet vnement a certainement pouss la doctrine prouver le caractre international des actes terroristes selon dautres critres. Ds lors, certains auteurs adoptrent la terreur comme base essentielle du terrorisme. Celui-ci devient international quand il porte atteinte aux relations internationales en crant un danger commun ou un tat de terreur. Mais les auteurs qui prtendaient que le terrorisme est foncirement international ne parvenaient pas apporter un argument dcisif. Le professeur Saldaa disait vaguement qu la diffrence du crime politique, dont le type change parfois au cours de ses variations de pays pays, le crime terroriste fait montre de caractristiques universelles 214. Le professeur Gunzburg parle, pour sa part, du caractre odieux des attentats terroristes et de la menace quils reprsentent pour toute la civilisation215. Quant Givanovitch, il attire lattention sur la possibilit que reprsentent ces dlits datteindre non seulement les nationaux de lEtat du lieu de perptration du crime, mais aussi des citoyens trangers. Cest l prcisment que rside, selon lui, le caractre international de lemploi de ces moyens216. Pour sa part, Waciorski sattache prouver que le terrorisme est toujours dessence internationale en sappuyant sur un certain cas dextradition, o celle-ci aurait d tre refuse en raison du caractre politique des dits cas, et o elle fut nanmoins accorde parce quil sagissait dactes terroristes. Le terrorisme politique, crit-il, doit son caractre international non un lment extrieur (), mais cet lment intrinsque qui tient sa nature mme : lemploi de la terreur 217. La terreur apparat comme llment qui absorbe le caractre politique de laction terroriste et qui lui donne par consquent sa dimension internationale.
213 214

Voir nos dveloppements prcdents. Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., p.206. 215 Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., pp165-171. 216 GIVANOVITCH, Rglement lgislatif des infractions de terrorisme politique , Etude prsente le 3 mai 1935 au comit dexperts de la SDN, Doc. SDN, pp 8-9. 217 J. WACIORSKI, op-cit., pp 174-175.

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Lconomie faite de ce que nous avons dj dit propos de la notion de terreur qui apparaissait comme lessence du terrorisme dans les travaux de certaines CIUDP et ceux de la SDN, nous retiendrons en dernier lieu que la terreur est une rfrence tautologique qui nest pas juridiquement spcifie : elle relve plus de lordre psychologique que du juridique. En consquence, il nest pas pertinent de fonder la vocation internationale du terrorisme sur la notion de terreur. Cest pourquoi certains auteurs soutiennent que le terrorisme international est un terrorisme national auquel sest greff un lment dextranit.

2 : Lapproche objective : le terrorisme peut tre interne ou international

Les tenants de cette thse nient la qualit intrinsquement internationale de lacte terroriste ; mais grce des circonstances postrieures ou des lments extrieurs son excution, il peut le devenir. La question est de savoir quels lments ou circonstances le rendent international. Dans son rapport la confrence de Copenhague, Lemkin considrait dj le terrorisme comme tantt interne, tantt international. Il soutient que le terrorisme interne comprend les actes qui ne nuisent qu lEtat sur le territoire duquel lacte a t commis. Pour revtir le caractre international, il faut quil remplisse lune des deux conditions suivantes : - premirement, si le but du terroriste a t de crer un trouble dans les relations internationales ; - deuximement, si deux des lments suivants diffrent : nationalit de lauteur, nationalit de la victime, pays o a t commise linfraction218. La confrence de Copenhague ajouta tout de mme une prcision la premire condition. Alors que Lemkin dit que les actes entrepris dans le but de crer un trouble dans les relations internationales , la confrence prcise notamment quun danger commun ou un tat de terreur doivent tre de nature provoquer un trouble dans les relations internationales219. Le comit dexperts institu par la SDN a relev pour sa part quatre critres par lesquels le terrorisme devient international : - linfraction doit tre commise par un ou plusieurs dlinquants sur le territoire dun Etat dont ils ne sont pas ressortissants ;

218 219

Actes de la confrence de Copenhague, op-cit., pp 189 et ss. Textes, prambule, ibidem, p.420.

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- llment dextranit peut tenir au sujet passif de linfraction, cest--dire que la ou les victimes ne sont pas ressortissantes de lEtat o linfraction t commise ; - linfraction doit tre commise dans le but de provoquer un trouble dans les relations internationales ; - enfin, lauteur de linfraction doit trouver refuge ltranger. En dehors des CIUDP et de la confrence internationale pour la prvention et la rpression du terrorisme, certains auteurs de la mme poque adoptent la mme conception en considrant linternationalit comme externe au terrorisme. Nous rsumons, daprs Sottile, les lments qui rendent le terrorisme international. Il faut au moins quun des lments suivants se diffrencie des autres : - nationalit de lauteur ou des complices de linfraction (sujets actifs) ; - nationalit de la ou des victimes (sujets passifs) ; - Etat sur le territoire duquel lacte terroriste a t prpar, o il a t perptr et o il a dploy ses effets ; - Etat dans lequel lauteur sest rfugi aprs son forfait220. A une poque relativement plus rcente, la plupart des juristes semblent adhrer la mme tendance. Nous nen citerons que quelques uns. Selon Jean-Franois Prvost, le terrorisme est international lorsquil intresse plusieurs Etats. Pour lui, llment dinternationalit peut intervenir de diffrentes faons : ratione personae (les auteurs et les victimes peuvent concerner des pays diffrents) ; ratione materiae et ratione loci (la prparation, lexcution, la fuite peuvent concerner galement divers Etats)221. Pour Chrif Bassiouni, il y a terrorisme international lorsquun acte de violence illgitime vise un bien ou une personne jouissant dune protection internationale ou lorsquun acte criminel de violence dfinie par le droit interne est commis de faon porter atteinte aux intrts de plusieurs Etats 222. Quant la commission de droit international (CDI), elle a longtemps considr, dans ses projets de Code des crimes contre la paix et la scurit de lhumanit, que deux lments permettent confrer au terrorisme une dimension internationale. Il sagit, dune part, de la participation dun Etat sa conception, son inspiration ou sa ralisation et, dautre part, le fait

220

A. SOTTILE, op-cit., pp 98-99 ; voir galement DONNEDIEU DE VABRES, La rpression internationale du terrorisme : les conventions de Genve (16 novembre 1937) , op-cit., p.46. 221 J-F PREVOST, op-cit., p.589. Voir aussi K. SKUBISZEWSKI, Definition of Terrorism , Israel Year Book on Human Rights, 1989, vol. 19, p.49. 222 Lutte contre le terrorisme : quelques principes daction proposs , Revue internationale de police criminelle, 1981, p.51.

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quil est dirig contre un autre Etat223. Ainsi, larticle 24 du projet de 1991 dispose que le terrorisme international est le fait de tout individu qui, en qualit dagent ou de reprsentant dun Etat, commet ou ordonne que soit commis par un autre individu lun des actes ci-aprs () : entreprendre, organiser,, aider, financer, encourager ou tolrer des actes contre un autre Etat, visant des personnes ou des biens et de nature provoquer la terreur parmi les dirigeants, des groupes de personnes, ou la population 224. De ce qui prcde, nous pouvons avancer que la dichotomie terrorisme interne/terrorisme international concerne le champ gographique, circonscrit ou illimit, dans lequel intervient laction terroriste, dune part, et les personnes et biens viss par celle-ci, dautre part. Le terrorisme interne est une violence organise et perptre sur le territoire dun Etat par les ressortissants de cet Etat. Il regrouperait les types de terrorisme dit historique (IRA, ETA par exemple) dont les actions sont intimement lies un espace gographique limit225. Le terrorisme est international lorsquil vise universaliser le combat en termes de localisation des oprations, didentit des victimes, voire de recrutement des terroristes ou de soutien tatique. Dans le droit international du terrorisme, les conventions internationales et rgionales ne font pas expressment de distinction entre terrorisme interne et terrorisme international. La seule possibilit de penser lexistence dun terrorisme interne est plutt dductive des dispositions conventionnelles relatives au champ dapplication des conventions. Nous pouvons citer entre autres, larticle 3 de la convention sur le financement du terrorisme226. Cette dichotomie, qui peut a priori sembler claire, connat nanmoins des limites tenant compte de la configuration actuelle du terrorisme ; do la ncessit de la dpasser.

3 : Le ncessaire dpassement de la dichotomie terrorisme interne/terrorisme international Plutt que de vouloir absolument sparer le terrorisme interne et le terrorisme international, voire les opposer, il serait souhaitable de rviser cette typologie classique qui est de moins en moins efficiente.
223

Voir le troisime rapport sur le Projet de Code des crimes contre la paix et la scurit de lhumanit, prsent par M. Doudou Thiam, rapporteur spcial, Ann. CDI, 1985, vol., 1e partie, Doc. A/CN.4/387, p. 77, 124. 224 Ann. CDI, 1991, vol. I, Comptes rendus analytiques des sances, 2240e sance, 11 juillet 1991, p. 240, art. 24. 225 Voir J.M BALENCIE, Les mille et un visages du terrorisme contemporain , Questions internationales, n spcial Les terrorismes, n 8, juillet-aot 2004, pp 14-15. 226 La convention nest pas applicable lorsque linfraction est commise lintrieur dun seul Etat, que lauteur prsum est un national de cet Etat et se trouve sur le territoire de cet Etat () .

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Dun point de vue thorique en effet, les groupes terroristes dessence nationale (ETA, IRA, FLNC) deviennent de plus en plus transnationaux en multipliant des alliances logistiques ou financires entre eux. En effet, lvolution contemporaine du terrorisme a pour effet de multiplier les hypothses dans lesquelles un lment dextranit peut tre relev, au point que le terrorisme purement interne tend se rarfier. En outre, il serait sans doute plus satisfaisant, dun point de vue juridique, de parler de terrorisme international compte tenu de son mode actuel dincrimination, savoir par des textes supranationaux. Il en est ainsi des conventions et protocoles universels ou rgionaux relatifs la prvention et la rpression des diffrents aspects du terrorisme. Il en va de mme des rsolutions du Conseil de scurit dans lesquelles celui-ci considre quun tel acte, comme tout acte de terrorisme, constitue une menace contre la paix et la scurit internationales 227. Ds ce moment, il nest donc plus ncessaire, selon le Conseil de scurit, quun acte de terrorisme prsente un caractre international pour justifier une action de sa part au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Cette dernire volution nous pousse penser que la distinction classique entre terrorisme national et terrorisme international perd sa raison dtre et se laisse clipser par lide selon laquelle, quelle que soit sa nature, le terrorisme aura toujours vocation tre rprim. Sil est gnralement admis aujourdhui que le terrorisme viole des rgles internationales, il faut en mme temps reconnatre quil nest pas la seule manifestation de violence lordre juridique international. Aussi, est-il ncessaire de dlimiter la notion de terrorisme par rapport des manifestations de violence qui pourraient laisser croire quil sagit du mme phnomne.

227

Rsolution 1465 (2003) du 13 fvrier 2003, 1. Nous reviendrons plus en dtails sur la qualification du terrorisme comme une menace contre la paix et la scurit internationales (infra 1e partie, titre 2).

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Chapitre 2 : La distinction des crimes terroristes de certains crimes de droit international

A titre liminaire, un crime de droit international sentend de [t]out fait individuel qualifi dinfraction internationale pnale par le droit international coutumier ou conventionnel () 228. Il sagit, par exemple, de crime de guerre, de crime dagression, de la piraterie, de crime de gnocide, de crime contre lhumanit. Le terrorisme, crime conventionnellement dfini, nest pas un problme de thorie mais de pratique. Il se manifeste chaque jour sur toute la plante et signe ses passages par des attentats trs meurtriers et particulirement odieux. Lnormit des attentats du 11 septembre 2001 a t le point culminant du rapprochement entre les actes de terrorisme et certains crimes de droit international bien connus : crime de guerre (section 1) ou encore crime contre lhumanit (section 2). Pour chapper ces impasses, il nous faut faire un rapide tour dhorizon de ces deux crimes reconnus par le droit international et dans lesquels celui de terrorisme risque de se dissoudre.

Section 1 : Terrorisme, guerre et crime de guerre

Dans le cadre de conflits arms, le terrorisme sentend de [t]ous faits ou menace de violence dont le but principal est de rpandre la terreur parmi la population civile qui violent, parmi les prescriptions du droit humanitaire, celles interdisant lemploi de moyens cruels et barbares, lattaque dobjectifs innocents ou lattaque dobjectifs sans intrt militaire 229. Cette dfinition est proche de celle relative au crime de guerre : [t]outes violations graves des rgles du droit international humanitaire susceptibles dengager la responsabilit pnal de leur auteur, quelle soit la nature internationale ou non internationale du conflit 230. Le rapprochement total a t fait conscutivement aux attentats du 11 septembre 2001, du moins

Dfinition donne par J. SALMON (dir.), le Dictionnaire de droit international public, op-cit., p.287. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, op-cit., p.1081. 230 Ibidem, p. 288.
229 J.

228

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dans le discours politique aux Etats-Unis, en loccurrence, par lemploi du terme guerre la place de lutte contre le terrorisme. Or, la guerre tant dfinie au sens juridique, comme tat ou situation dclenche par une confrontation arme entre deux ou plusieurs Etats ou par une simple dclaration cet effet () , cette dfinition semble exclure de prima facie le terrorisme de son champ dapplication. En effet, mme en cas de soutien tatique, les Etats napparaissent pas gnralement dans la commission des actes de terrorisme. Il faudrait donc que ces actes, perptrs par des individus ou groupes, aient t commis sous le contrle effectif dun Etat231 ; ce qui est difficile prouver, mme dans le cas particulier du 11 septembre. En outre, lexistence dun crime de guerre suppose un conflit arm (international ou non international), dautant plus que les actes de terrorisme sont en principe commis en temps de paix. Labsence dun tat de guerre empche donc de faire figurer les actes de terrorisme (mme ceux de lampleur du 11 septembre) dans la catgorie des crimes de guerre232. Cependant, devant la souplesse du concept de guerre et lvolution du terrorisme, certains auteurs proposent une rflexion prospective. La guerre a en fait connu depuis le dix-neuvime sicle un dveloppement qui a tendu sa violence bien au-del des simples confrontations entre armes sur le champ de bataille. Selon Caleb Carr, la guerre moderne a accept un important hritage romain : Les deux traditions les plus importantes que Rome ait laiss au monde sont les ides que pour faire la guerre, il suffit de vouloir accrotre son pouvoir, et quil ny a aucune raison de traiter les non combattants avec moins de svrit que les guerriers 233. Or ces deux conceptions de la guerre reprsentent une forme de terrorisme si on accepte la dfinition que lui donne Raymond Aron, savoir une action de violence dont les effets psychologiques sont hors de proportion avec les rsultats purement physiques 234. Car, dans la pratique, les mthodes utilises en priode de guerre, les bombardements en loccurrence, ne mnagent pas souvent les populations civiles, victimes innocentes. De mme, comme nous lavons dit prcdemment, les actions terroristes excellent dsormais par leur aspect indiscrimin. Par

Voir aff. Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua/Etats-Unis), CIJ, arrt du 27 juin 1983, Rec., 106. 232 Pour plus de dtails sur le crime de guerre, voir entre autres auteurs, G. et R. ABI-SAAB, Le crime de guerre dans H. ASCENSIO, E. DECAUX et A. PELLET (dir.), Droit international pnal, Paris, Pedone, 2000, pp 265-291 ; V. ABELLAN HONRUBIA, La responsabilit internationale de lindividu , RCADI, 1999, T.280, pp 344 -359. 233 The Lessons of tenor. A History of Warfare against Civilians: Why it has always failed and why it will fail again, New York, Randon House, 2002, p. 31, cit par S.J KIRSCHBAUM, Le terrorisme et la guerre in Terrorisme et scurit internationale, Bruxelles, Bruylant, 2004, p.4. 234 Paix et guerre entre les nations, op-cit., p.176.

231

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consquent, certains juristes prvoient une modification du droit international qui pourrait inclure les actes de terrorisme comme un nouveau type de guerre235.

Section 2 : Terrorisme et crime contre lhumanit

On retrouve les premires conscrations des crimes contre lhumanit dans le statut du Tribunal militaire international de Nuremberg du 8 aot 1945. Les travaux prparatoires du Statut ont en effet conduit distinguer les crimes de guerre dune nouvelle catgorie de crimes dont les auteurs et les victimes avaient la mme nationalit. Cest ainsi que le statut de du Tribunal de Nuremberg a consacr le crime contre lhumanit et le crime de guerre. Sans nous livrer une analyse exhaustive236, il convient de souligner que la qualification de crime contre lhumanit est plus souple que celle de crime de guerre dans la mesure o elle nimplique pas ncessairement un contexte de conflit arm237. Par consquent, le terrorisme pourrait-il tre qualifi de crime contre lhumanit en ce quil intervient en temps de paix ? Si certains actes de terroristes peuvent tre vus comme des actes commis dans le cadre dune attaque gnralise ou lance contre toute la population civile 238, le terrorisme en gnral ne constitue pas un crime contre lhumanit. La CDI a dj tent deffectuer un rapprochement entre les deux notions en arguant, qu linstar du crime contre lhumanit, le terrorisme suppose lexistence dune intention criminelle spcifique, dune certaine politique, la commission a estim que le terrorisme pouvait et devait tre considr comme un crime contre lhumanit quand les actes sont commis par des particuliers 239. Cette assimilation ne va pas de soi ; elle est dailleurs refuse par la doctrine qui reconnat quil est effectivement abusif dtudier sur le mme plan les crimes contre lhumanit (), en tant que normes de comportement poses par le

235

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Brigitte Stern parle de guerre civile internationale , in K. BANNELIER et al. (dir.), op-cit., p. 32. Pour plus de dtails sur la notion de crime contre lhumanit, voir entre autres M. BETTATI, Le crime contre lhumanit in H. ASCENSIO et al. (dir.), Droit pnal international, op-cit., pp 293-317 ; N. ZAKR, Approche analytique du crime contre lhumanit en droit international , RGDIP, 2001, pp 279-306 ; P. TRUCHE, La notion de crime contre lhumanit. Bilan et propositions , Esprit, n5, mai 1992, pp 67-87. 237 En effet, selon le TPIY, [l]absence de lien entre les crimes contre lhumanit et un conflit arm international est maintenant une rgle tablie du droit international coutumier , Affaire Tadic, cas n IT-94-1, Chambre dappel (lexception prjudicielle dincomptence), 2 octobre 1995, 141. 238 Dfinition du crime contre lhumanit donne par le statut de la Cour pnale internationale (article 7-1). Voir aussi les dfinitions contenues dans : Statut du Tribunal de Nuremberg (art. 6 c) ; Statut du TPIY (art. 5) ; Statut du TPIR (art. 3). 239 ACDI, 1986, vol. II, 2me partie, p.48, 98 et ACDI, 1990, vol. II, 2me partie, article 16, commentaires p.29 (certains membres sont rservs au sujet de cette assimilation (ACDI, 1986, op-cit., 99).

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droit international, les actes de terrorismes 240. Profitons en pour souligner quaucune rsolution des Nations-Unies na li le terrorisme au crime contre lhumanit. Pour notre part, un rapide survol des lments matriel et moral va nous permettre de distinguer le terrorisme du crime contre lhumanit. Concernant llment matriel, le terrorisme et le crime contre lhumanit peuvent tre proches, le terrorisme correspondant souvent aux actes constitutifs du crime contre lhumanit qui recouvrent notamment le meurtre et les autres actes inhumains de caractre analogue causant intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes graves lintgrit physique ou la sant physique ou mentale (article 7 Statut de la CPI). Pour que les actes numrs puissent revtir la qualification de crime contre lhumanit, ils doivent nanmoins tre commis de faon systmatique ou sur une grande chelle . Le caractre systmatique se rapporte un plan ou une politique ayant un caractre constant, c'est--dire la commission rpte et continue dactes inhumains. De mme, le caractre continu et rpt fait partie gnralement de la logique du terrorisme. Aussi le juriste italien, Antonio Cassese, a-t-il considr que les attentats du 11 septembre 2001 sintgrent dans une pratique systmatique faisant partie dun plan prconu, au regard des prcdents attaques terroristes prcdentes contre les Etats-Unis241 (par exemple les attentats contre les ambassades amricaines en Tanzanie et au Kenya en 1998, lattentat contre le destroyer USS Cole). Pour ce qui est du caractre massif, on fait rfrence un nombre lev de victimes, sans que ce nombre soit toutefois prcis. L encore, le terrorisme se rapproche souvent du crime contre lhumanit. A titre dillustration, nous citons encore les attentats du 11 septembre en raison de lenvergure du drame : environ 3000 victimes. Sagissant de llment moral, c'est--dire des actes commis dans le cadre dune politique de terreur, les deux notions se distinguent in fine. En effet, le fait que la terreur soit galement constitutive pour les deux notions ne signifie pas quelle est quivalente dans chacune dentre elles. Bien au contraire, la teneur de la terreur qui anime les deux crimes diffre : le terrorisme utilise la terreur (en gnral indistinctement) en vue dinfluer sur les dcisions dun gouvernement ou dune organisation internationale alors que dans le crime contre lhumanit, la terreur est discriminatoire, savoir lappartenance des victimes un groupe racial, national, ethnique ou politique242. Donc, le terrorisme et le crime contre lhumanit rpondent en
240 241

A. HUET et R. KOERING-LOULIN, Droit pnal international, Paris, PUF, 1994, p. 113. A. CASSESE, Il faudrait un procs international pour Ben Laden , Libration, 20-21 octobre 2001. 242 Voir M. BETTATI, Le crime contre lhumanit , op-cit., pp303-305. Pour Catherine Grynfogel, () la part prise par la qualit de la victime, dans llment moral, est essentielle. Si le criminel cherche latteindre, cest parce quelle appartient et uniquement parce quelle appartient telle race, telle religion ou telle

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principe des politiques de terreur diffrentes, sans pour autant exclure la possibilit des cas o le terrorisme pourrait tre recouru en application dune politique discriminatoire. En dehors des lments matriel et moral, certains auteurs utilisent le critre de la mdiatisation pour la diffrenciation. Alors que le terrorisme se nourrit de la publicit243, le crime contre lhumanit se construit, au contraire, sur le secret, voire le dni : la publicit de lacte terroriste qui lui consubstantielle, le crime contre lhumanit prfre la dissimulation des preuves. Sur le plan juridique, le recours la notion de crime contre lhumanit tend rendre imprescriptibles les actes terroristes. La simplicit ne doit pas cependant pousser prendre la notion de crime contre lhumanit comme une notion fourre-tout , permettant dapprhender tous les actes rprhensibles non incrimins par ailleurs244. Il faut plutt viter de qualifier de crime contre lhumanit ce que lon veut poursuivre tardivement () 245. Il faudrait peut-tre consacrer limprescriptibilit de certains actes de terrorisme dune gravit particulire comme ceux du 11 septembre 2001 ; parce quen lespce comme nous lavons prcdemment not, il y a eu un plan concert, labor en secret dans le but de causer plus de victimes civiles. En dfinitive, le terrorisme est un crime de droit international, mais en gestation, qui doit saffirmer dans lespace juridique international et non pas se diluer dans ceux dj bien tablis. Car, les enjeux de qualification du terrorisme sont loin dtre thoriques, ils dessinent le type de riposte quil convient de lui rserver.

ethnie infrieure et/ou nuisible in Crimes contre lhumanit , Juris-Classeur, Droit pnal, fascicule n 20, 1998, p.19. Voir aussi V. ABELLAN HONRUBIA, op-cit., pp 334 -344. 243 TADJE EONE, Et si le terrorisme manipulait les mdias ? Ed. Dianoa, Chennevires-sur-Marne, 2005, p.56. 244 Y. JUROVICS, Les controverses sur la question de la qualification du terrorisme : crime de droit commun, crime de guerre ou crime contre lhumanit ? in K. BANNELIER et al. (dir.), op-cit., p.101. 245 P. TRUCHE, La notion de crime contre lhumanit. Bilan et propositions , op-cit. p.84.

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Conclusion du titre 2:

Aprs ce tour dhorizon sur la spcificit du terrorisme, trois observations simposent. Dabord, le terrorisme est foncirement politique, ce qui le distingue du crime de droit commun. Comme nous le disions plutt, ce caractre ne doit pas faire obstacle sa rpression. En effet, la particulire gravit des actes de terrorisme oblige faire abstraction de leurs caractres ou mobiles politiques246. Ensuite, le caractre international du terrorisme est dsormais acquis compte tenu de son mode dincrimination, c'est--dire par des conventions internationales en vigueur. Enfin, la frontire peut paratre mince entre le crime de terrorisme et ceux bien tablis en droit international, notamment le crime de guerre et surtout le crime contre lhumanit. Sur ce dernier point, le terrorisme doit toutefois demeurer autonome, malgr lempressement croissant de vouloir lassimiler au crime contre lhumanit. En outre, la tendance ce rapprochement se heurte au fait que le terrorisme est exclu de la comptence de la CPI247.

246

Voir nos dveloppements sur la dpolitisation du terrorisme, supra, 1e partie, titre 1, chapitre 1, section 2, 1 Le statut de Rome prvoit que la Cour aura comptence sur les crimes de gnocide, les crimes contre lhumanit, les crimes de guerre et les crimes dagression. Le Groupe de rflexion sur les implications du terrorisme sur les politiques de lONU a toutefois expliqu que : le Statut de la cour pnale internationale couvrant la catgorie des crimes contre lhumanit, qui comprend le meurtre et lextermination commis dans le cadre dattentats systmatiques contre la population civile, certains actes de terrorisme peuvent tre considrs comme relevant de la comptence de la Cour , A/57/273, p.8, 26.
247

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Conclusion de la partie prliminaire

Au total, comme on vient de le voir, le dbat relatif la dfinition du terrorisme et celui relatif sa spcificit en droit international ne sont pas exclusivement thoriques. Ils savrent particulirement sensibles, en raison des dommages humains et matriels causs par les attentats terroristes durant ces dernires annes. Si la question de dilution du terrorisme dans certains crimes de droit international sest pose, cest surtout en rapport avec les vnements du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis ; alors que celle de sa dfinition gnrale est devenue rcurrente, au point dagacer certains spcialistes248. Nous nous rangeons du ct de ceux qui pensent que cette question a perdu de sa pertinence ; car, comme on vient de le souligner, le terrorisme est considr comme une infraction dans une vingtaine de conventions internationales en ses diverses formes249. A cet gard, lacte de terrorisme est constitu, dune part, dun ensemble dactes qui sont trs variables selon instruments pertinents, et, dautre part, dune intention qui est le dolus specialis. Cependant, en dpit de ces problmes soulevs par la notion de terrorisme sur la scne internationale, les Etats ont dvelopp progressivement, au gr des vnements, une action juridique soutenue en vue de prvenir et de rprimer cette forme de violence. Cette action sest manifeste la fois par le recours des mcanismes conventionnels et par des initiatives adoptes par le Conseil de scurit des Nations Unies, garant de la paix et de la scurit mondiales. Cest donc ce cadre normatif mis en place progressivement pour lutter contre le terrorisme que nous allons tudier dans la premire partie de notre travail.

248 249

Voir supra, titre 1, chapitre 2, section 2 Voir supra, titre 1, chapitre 2, section 1, 1.

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Premire Partie

LEVOLUTION DU CADRE NORMATIF DE LUTTE CONTRE LE TERRORISME

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Le terrorisme contemporain mane non pas dun seul pays, dune seule religion, ni mme dun seul groupe, mais de rseaux qui stendent sur toute la plante, de lEst lOuest et du Nord au Sud, sans connatre de frontires. Il sagit dune menace transnationale qui appelle une raction, elle aussi transnationale. Comment la Communaut internationale va y rpondre ? Pour paraphraser un auteur, nous disons tout simplement que la lutte contre le terrorisme, cest une lutte du droit, par le droit pour le droit (en particulier du droit international), base la fois sur la prvention et sur la rpression. Elle suppose de ce fait un cadre juridique facilitant une coopration tendue lensemble de la Communaut internationale. Ds lorigine, celle-ci a en effet solennis cette lutte au travers dinstruments juridiques qui ont permis, tant bien que mal, de faire face certaines manifestations du terrorisme. En ralit, pour la prvention et la rpression des actes de terrorisme, le droit a, selon lexpression dun auteur, toujours une longueur de retard dans la course quil a entrepris au milieu des annes 1960 250. Ce constat la fois pertinent et pessimiste ne doit pas cependant dissimuler les efforts dploys depuis plus de quarante ans par la communaut internationale pour juguler les actes de terrorisme. Limplication du Conseil de scurit en tant quorgane principal de lONU en charge de la scurit internationale, confirme par ailleurs le terrorisme au rang des proccupations majeures de la Communaut internationale. De ce qui prcde, se dessinent deux composantes du cadre normatif de lutte contre le terrorisme : - la voie classique relative lencadrement de cette lutte par des mcanismes conventionnels (titre I); - la voie institutionnelle incarne ces dernires annes par le Conseil de scurit, savoir le traitement du terrorisme en tant que menace contre la paix et la scurit internationales (titre II).

250

L. GRARD, Le droit arien, Paris, PUF, 1995, p.61.

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Titre 1
LA VOIE CLASSIQUE : LENCADREMENT DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME PAR DES MECANISMES CONVENTIONNELS

Pour combattre le terrorisme, le premier travail est de construire un cadre juridique international, accept par les Etats qui sont les acteurs principaux du systme international. Depuis de nombreuses annes, les Etats, regroups au sein dorganisations internationales (universelles ou rgionales) ont, au gr dvnements tragiques, labor une srie de conventions et protocoles contre le terrorisme. Lobjectif de ceux-ci est double : assurer la prvention et la rpression des actes de terrorisme mettant en danger la scurit des personnes et des biens. Bien que ces conventions et protocoles ne mettent pas en uvre des systmes uniformes de prvention et de rpression, ils convergent nanmoins tous sur un certain nombre de mesures prendre concernant les actes des individus quils considrent comme terroristes. Il sagit de lobligation pour les Etats dincriminer les actes terroristes conventionnellement dfinis dans leur droit interne, afin dtablir la comptence de leur tribunaux pour connatre ces infractions. A dfaut dassurer la poursuite des actes ainsi incrimins, lEtat concern est tenu dextrader les auteurs de tels actes vers un autre Etat comptent pour les juger. Cest la raison pour laquelle on va parler de systme conventionnel au singulier en matire de lutte contre le terrorisme. On sattardera, dans un premier temps, tudier de faon plus dtaille, ce que lon peut dsormais appeler les constantes du systme conventionnel de lutte contre le terrorisme (chapitre 1). Ensuite, nous tenterons de dresser un bilan de ces mcanismes conventionnels qui est loin dtre positif (chapitre 2).

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Chapitre 1 : Les constantes de la lutte contre le terrorisme


Lorganisation de la lutte contre le terrorisme repose sur un systme dapplication indirecte 251 qui se fonde sur le devoir des Etats dinclure les actes internationalement illicites dans leurs lgislations nationales et de poursuivre dans leur juridiction les auteurs de ces actes. Cela explique, comme prcdemment, que les diffrents textes sur le terrorisme reposent sur un schma identique qui sanalyse en un certain nombre dobligations mises la charge des Etats. Ces obligations convergent vers un objectif commun : liminer les obstacles qui sopposent la punition des auteurs dactes terroristes. Les obligations que sengagent respecter les Etats parties se dcomposent en deux groupes. Tout dabord, les Etats parties doivent modifier ou complter leur lgislation de faon y inclure les infractions prvues par les conventions et protocoles et tablir la comptence de leurs tribunaux leur gard. Ensuite, dans lhypothse o ils dtiennent lauteur prsum de lacte terroriste, ils doivent faire en sorte que lon aboutisse son jugement ; soit quils le soumettent leurs tribunaux, soit quils satisfassent une demande dextradition manant dun autre Etat. Enfin, les Etats parties doivent se prter assistance mutuelle par le truchement de ce que lon peut appeler la petite entraide judiciaire. On aboutit ainsi, avec quelques diffrences prs, un systme-type dans lorganisation de la lutte contre le terrorisme. Nous reprendrons ces diverses obligations conventionnelles en les regroupant en deux catgories. La premire se rfre aux obligations que les Etats doivent observer au niveau national (section 1). Quant la deuxime catgorie, elle a trait aux obligations que les Etats parties doivent entretenir dans leurs relations mutuelles (section 2).

251

Ch. BASSIOUNI, Introduction au droit pnal international, Bruxelles, Bruylant, 2002, p.169.

99

Section 1 : Les obligations incombant aux Etats parties au niveau national

Les conventions sont des instruments juridiques qui constituent une premire tape ncessaire pour parvenir llimination du terrorisme. Elles doivent cependant tre compltes par des mesures concrtes prises par les Etats au niveau national. Ainsi,la lutte contre le terrorisme sur le plan national se traduit dabord par lincrimination des actes considrs comme terroristes par les conventions et protocoles pertinents, assortie dune peine adquate ( 1). Ensuite, une fois ces infractions reconnues dans les lois pnales nationales, les tribunaux doivent tre aptes poursuivre leurs auteurs ( 2).

1 : Lobligation dincriminer et damnager une peine pour les actes prvus dans les conventions et protocoles antiterroristes Il existe lheure actuelle treize conventions et protocoles internationaux et dix instruments rgionaux. Ces diffrents instruments, labors dans des contextes et zones gographiques diffrents, ne crent pas dobligations directes lencontre des individus, mais uniquement pour les Etats. Ces derniers doivent donc, en vertu du principe nullum crimen sine lege, prvoir lincrimination des infractions contenues dans les conventions antiterroristes. Pour y parvenir, les Etats parties peuvent recourir deux techniques juridiques soit la technique dite de lincorporation consistant reproduire, dans la loi nationale, linfraction internationalement dfinie252 ; ou bien les Etats peuvent utiliser la technique du renvoi 253, savoir la rfrence lincrimination conventionnelle et fixer simplement la peine approprie. Ces deux techniques sont couramment utilises par les Etats. Que les Etats aient recours lune ou lautre technique, le problme reste le mme, savoir la rpression des auteurs dactes terroristes. Nous examinerons successivement lobligation gnrale dincrimination (II) et celle damnager une peine adquate (II).

252 253

Voir A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pnal international, Paris, PUF, 2005, p.135. Nous avons dj parl de la technique du renvoi dans nos prcdents dveloppements ; voir galement C. PORTERON, Infraction , Encyclopdie Dalloz, Droit pnal, p.7, 41.

100

I/ Lobligation gnrale dincriminer les actes prvus dans les conventions et protocoles antiterroristes Selon le dictionnaire de droit international, lincrimination (internationale) est le fait pour les Etats ou pour une organisation internationale, par voie coutumire ou conventionnelle, de constituer un comportement en infraction internationale 254. En matire de lutte contre le terrorisme, lobligation dincrimination est une constante des conventions antiterroristes. Elle permet aux Etats de dvelopper des actions internationales de lutte contre le terrorisme sur un socle commun. En acceptant une incrimination commune, les Etats dmontrent, au moins symboliquement, leur volont de combattre le terrorisme. Les actes principaux de terrorisme par les conventions internationales ayant dj t prsents, il est question ici de voir le mode (A) et ltendue de lincrimination (B).

A/ Le mode de lincrimination

Une rgle essentielle gouverne lefficacit de la lutte internationale contre le terrorisme : les infractions vises par chaque instrument doivent tre reconnues comme infractions par tous les Etats parties. A cet gard, des diffrences rdactionnelles apparaissent quant au mode dincrimination. Pour les conventions sectorielles conclues sous les auspices des institutions spcialises (OACI, AIEA et OMI), lincrimination est dite directe en ce sens que les dfinitions donnes par ces conventions sont transposables dans la lgislation des Etats parties. En effet, comme le souligne Gilbert Guillaume, () les conventions ne font pas aucune obligation aux Etats duser de la dnomination laquelle elles recourent, ni mme driger en infractions nouvelles les faits quelles dcrivent 255. Le mode dincrimination des conventions de 1973 (protection des personnes jouissant dune protection internationale) et de 1979 (relative la prise dotages) est calqu sur celui des conventions sectorielles . A titre dillustration, citons larticle 2, 1 de la convention de 1973 : le fait intentionnel de commettre un meurtre, un enlvement ou une autre attaque contre la personne ou la libert dune personne jouissant dune protection internationale () est considr par tout Etat partie comme constituant une infraction au regard de sa lgislation interne .
254 255

J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, op-cit., p.568. Le terrorisme international , Encyclopdie Dalloz, droit international, III, aot 2006, 27, p.5.

101

En revanche, les conventions universelles adoptes partir des annes 1990 recourent, quant elles, une incrimination indirecte . Lobligation dincrimination reste la mme, mais le procd est indirect puisque chaque Etat partie prend les mesures ncessaires pour qualifier [ou riger] dinfraction pnale au regard de son droit interne, les infractions vises larticle 2 de la prsente convention 256. Au niveau rgional, seulement six instruments comportent lobligation expresse pour les Etats parties dincriminer les infractions terroristes dfinies257. Les autres traits organisent seulement des modalits de coopration pour les actes de terrorisme qui y sont dfinis258. Enfin, signalons que lobligation dincrimination en droit interne porte non seulement sur les faits commis lintrieur du territoire des Etats parties mais galement sur ceux perptrs en dehors de leur territoire. En dautres termes, les Etats parties sont tenus de les considrer comme des infractions aux yeux de leur loi pnale, quel que soit le lieu o ces actes ont t commis. Ceci est dautant plus justifi que les traits antiterroristes prvoient la comptence universelle des Etats parties sous la formule aut dedere aut judicare259.

B/ Ltendue de lincrimination

Il nous revient ici dtudier tous ces instruments antiterroristes en dterminant leurs points communs et en comparant, le cas chant, leurs diffrences, la porte de leur concordance et de leur discordance. Nous ne reviendrons pas sur les actes incrimins titre principal, savoir ceux contenus dans les dfinitions fournies par ces divers instruments (que nous avons dj trait dans la partie prliminaire) ; mais plutt de voir, dune part des faits qualifis de terroristes titre secondaire, c'est--dire les infractions accessoires 260 (1) et dautre part les personnes vises par les incriminations conventionnelles (2).

256

Convention AGNU de 1997 (art. 4 a) ; convention AGNU de 1999 (art. 4 a) et convention AGNU de 2005 (art. 5 a). 257 Convention de lOEA de 1971 (art. 8) ; convention de lOUA (art.2) ; convention de lOEA de 2002 (art. 3) ; protocole de lASACR de 2004 (art.4) ; convention du Conseil de lEurope de 2005 (art.6, 7 et 8) ; convention du Conseil de lEurope de 2005 sur le blanchiment dargent et le financement du terrorisme (art. 9). 258 Voir, par exemple, larticle 1e de la convention europenne de 1977, telle quamende par son protocole, ou encore, larticle 5 de la convention arabe. 259 Nous y reviendrons en dtails, infra, 2, B de cette section. 260 Lexpression est emprunte la convention europenne pour la prvention du terrorisme de 2005 (art.9).

102

1/ Les infractions terroristes accessoires

Les conventions adoptes pour lutter contre le terrorisme tant au niveau mondial que rgional -, incriminent non seulement les activits terroristes dfinies titre principal, mais aussi la tentative et la menace ainsi que certains actes qui ont permis, aid ou facilit laccomplissement dactes terroristes. Nous les traiterons sous le gnrique de participation .

a) La tentative et la menace

Sans dfinir ce quil convient dentendre par tentative et par menace , la plupart des conventions antiterroristes couvrent ces deux notions. - La tentative peut tre entendue comme la ralisation partielle dun acte incrimin ou encore lchec dans la commission dune infraction. Cet chec, dans la perptration de linfraction, doit tre tranger la volont du contrevenant. Selon le nouveau code pnal franais, la tentative est constitue ds lors que, manifeste par un commencement dexcution, elle na t suspendue ou na manqu son effet quen raison des circonstances indpendantes de la volont de son auteur 261. Les traits imposent aux Etats parties de rprimer la tentative sans aucune prcision sur la notion. La convention de la Haye de 1970 sur la rpression de la capture illicite daronefs prvoit, par exemple, que commet linfraction toute personne qui bord dun aronef en vol se livre une tentative de dtournement262. Bien quincriminant aussi la tentative, les conventions adoptes aprs 1970 nont pas davantage dfini la notion de tentative263. Ce qui nest pas sans poser de problme relativement du seuil partir duquel la tentative doit tre incrimine au niveau national. A cette interrogation, Gilbert Guillaume rpond que les conventions internationales laissent aux droits nationaux le soin de dterminer les tentatives punissables264.

Article 121-5 du nouveau code pnal franais. Art. 1, a in fine. 263 Les conventions internationales incriminant la tentative sont : convention de Montral de 1971 (art. 1e, 2 a), convention AGNU de 1973 (art.2, 2 d) ; convention AGNU de 1979 (art. 1e, 2 a) ; convention de Rome de 1988 (art. 3, 2 a) ; protocole de la convention de Rome (art. 2, 2 a) ; convention AGNU de 1997 (art.2, 2) ; convention AGNU de 1999 (art.2, 4) ; et convention AGNU de 2005 (art. Les conventions rgionales incriminant la tentative sont : convention europenne de 1977 telle quamende (art. 2, 3 a) ; convention de lASACR (art. 1e, f) ; 264 G. GUILLAUME, Terrorisme et droit international , op-cit., p.328.
262

261

103

- La menace est quant elle mieux cerne que la tentative. Elle est dfinie comme un acte dintimidation consistant, pour une personne, inspirer une autre la crainte dun mal projet [en loccurrence un attentat terroriste] contre sa personne, sa famille ou ses biens, par lannonce () de la mise excution de ce projet 265. La menace nourrit ainsi la psychose et accrot leffet psychologique du terrorisme qui vise, comme nous le disions, semer la terreur au sein dune population ou une partie de celle-ci. Lincrimination de la menace est variable selon les traits antiterroristes. En effet, alors que certaines conventions incriminent la menace en tant qulment alternatif la qualification de linfraction terroriste266, dautres la considrent simplement comme une infraction secondaire267. De ce qui prcde, nous constatons que certaines conventions ne font pas de la menace une infraction terroriste268, alors que celle-ci peut, dans certains cas, installer un climat de peur au sein dun groupe. Sil est pertinent dincriminer la menace en matire de lutte contre le terrorisme, il est en revanche ncessaire que la notion soit bien encadre pour ne pas engendrer le risque dune utilisation abusive et extensive. Cest pourquoi, nous pensons quen loccurrence deux prcisions doivent permettre de caractriser davantage la menace. Premirement, la menace doit traduire une intention de nuire, la volont de provoquer des dommages corporels ou des dommages matriels, tendus et durables. Ensuite, la situation doit tre conjugue avec les moyens ncessaires pour matrialiser la menace. Par consquent, elle ne pourra tre caractrise et effective que si les moyens dattaque terroriste noncs dans la menace existent.

265

G. CORNU (dir. pub.), Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant, Paris, Quadrige/ PUF, 8e d., 2007, p.584. Les mots entre parenthse sont de nous. 266 La convention de La Haye de 1970 qualifie en effet dinfraction le fait de toute personne qui () illicitement et par la violence ou menace de violence () (art. 1e a). Il en est de mme des conventions suivantes : convention AGNU de 1973 (art.2, 1 c) ; conventions arabe et OCI (art.1e, 2) ; convention OUA (art.1e, 3). 267 Voir convention de Rome et son protocole de 1988 (respectivement art.3, 2 c et art.2, 2 c) ; convention AGNU de 2005 (art.2, 2 a). 268 Cest le cas, au niveau universel, des conventions de 1971 (scurit de laviation civile), de 1979 (prise dotages), de 1997 (attentats terroristes lexplosif). Au niveau rgional, on peut citer entre autres les conventions de lOEA de 1971 et de 2002, de lEurope de 1977 et de 2005, de lASACR de 2001.

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b) La participation

Le terme participation vise gnralement le comportement tendant cooprer sciemment la ralisation dune infraction terroriste. Elle englobe donc plusieurs infractions accessoires prvues par les conventions antiterroristes, savoir la complicit, lordre, lorganisation, lincitation ou la contribution. Lon ne peut douter du fondement de lincrimination de ces infractions accessoires, car bien souvent les actes terroristes sont facilits par des personnes qui ne sont jamais inquites. Autrement dit, certaines personnes autres que celles qui ont perptr laction terroriste peuvent avoir particip dune manire ou dune autre sa commission. Il est donc indispensable dorganiser en droit international la poursuite devant les tribunaux nationaux des personnes qui ont contribu en connaissance de cause la ralisation de lacte terroriste269. Les conventions relatives au terrorisme incriminent ainsi en tant quinfractions accessoires certains actes ayant initi, permis ou facilit la commission de lacte terroriste. Nanmoins, ce raisonnement bien fond ne manque pas de soulever une question relative au degr de participation qui peut donner lieu une responsabilit pnale. Certaines conventions et certains protocoles imposent expressment aux Etats parties lobligation driger en infraction la participation en qualit de complice270, et parfois dautres formes spcifiques de participation, savoir le fait dorganiser, de diriger271, dinciter ou de contribuer272 la ralisation dun acte terroriste.

Dj dans son cours lacadmie de droit international de la Haye de 1938, Antoine Sottile faisait une distinction entre le terrorisme direct et le terrorisme indirect . Le terrorisme direct est, selon lui, celui () visant directement le but atteindre (par exemple lassassinat dun chef dEtat monarchiste en vue de proclamer la Rpublique , tandis que le terrorisme indirect est celui () ne visant quindirectement le but atteindre (par exemple, la fabrication de faux passeports pour assurer le transfert dun terroriste dans un pays pour accomplir un attentat, les facilits donnes un terroriste pour passer la frontire en vue de commettre son crime, les actes prparatoires, etc.) . Selon A. Sottile, ces actes () ont un rapport avec ces infractions (terroristes proprement dites), en tant quils possdent llment psychologique de linfraction. Ces actes seraient ainsi des facteurs prparatoires revtant le caractre terroriste par leur destination , in Le terrorisme international , op-cit., p.126. 270 Cest le cas, au niveau universel, de : la convention AGNU de 1973 (art.2, 1e), la convention AGNU de 1999 (art.2, 5a) ; au niveau rgional, la convention europenne pour la prvention du terrorisme de 2005 (art.9, 1 a) 271 Voir les conventions internationales suivantes : convention AGNU de 1997 (art.2, 3b), convention AGNU de 1999 (art.2, 5b), convention AGNU de 2005 (art.2, 4b). Quant aux conventions rgionales, ce sont : la convention europenne de 1977 telle quamende (art.2, 3c), la convention europenne de 2005 (art.9, 1b). 272 Voir les instruments suivants : convention de Rome et son protocole de 1988 (respectivement art.3, 2b et art.2, 2b), convention AGNU de 1997 (art.2, 3c), convention AGNU de 1999 (art.2, 5c), convention AGNU de 2005 (art.2, 4c) et convention europenne de 2005 (art.9, 1c).

269

105

Signalons par ailleurs que certains actes font lobjet dincrimination titre principal dans la convention europenne relative la prvention du terrorisme de 2005 : ce sont la provocation publique commettre une infraction terroriste (article 5), le recrutement pour le terrorisme (article 6) et lentranement pour le terrorisme (article 7).

2/ Les personnes vises

Une question rcurrente se pose quant lapplication des traits antiterroristes aux agents de lEtat pourvus dune qualit officielle. Bien quils se gardent de rpondre la question, certains arguments justifient la thse selon laquelle les traits antiterroristes, dfinissant des infractions internationales, sappliquent aux agents de lEtat. Deux arguments tayent cette ide. Dune part, ces instruments ne visent pas la qualit de lauteur de lacte terroriste, et quau demeurant celui-ci peut tre accompli par un agent de lEtat, agissant soit titre principal, soit titre secondaire (cest--dire la participation en tant que complice, donneur dordre, organisateur ou incitateur de lacte terroriste ou encore hbergeur de terroristes). Le deuxime argument est tir sur le fait que certaines conventions antiterroristes excluent expressis verbis les activits des forces armes dont les actes sont rgis par un corps de rgles spcifiques. Donc, ce qui veut dire, a contrario, que les actes des agents de lEtat autres que les membres des forces armes ne sont pas exclus des personnes vises par les traits. Dans son opinion dissidente jointe aux ordonnances de 1992 relatives laffaire Lockerbie, le juge Bedjaoui sest ainsi exprim : [t]out dabord, larticle premier de la convention de Montral de 1971 ne peut laisser subsister aucun doute dans la mesure o il vise toute personne qui commettrait certains actes ; cela signifie que la convention sapplique trs largement toute personne, quelle agisse pour son propre compte ou au nom dune quelconque organisation, ou encore sur ordre dun Etat 273. Outre les personnes physiques, la convention internationale relative la rpression du financement du terrorisme vise expressment les personnes morales (article 5). Il en va de mme pour la convention europenne pour la prvention du terrorisme de 2005 (article 10).

273

Recueil CIJ, 1992, 10. Voir aussi le rapport de la CDI sur les travaux de sa 43e session, A/46/10, 1991, pp 171-172.

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II/ Lobligation pour les Etats de prvoir dans leur droit interne des peines adquates aux actes terroristes conventionnellement dfinis Contrairement certaines infractions internationales dites vritables 274 que le droit international incrimine totalement, c'est--dire en dfinissant tant les comportements illicites que les peines encourues, tel nest pas le cas en matire de terrorisme. Selon la doctrine, la rpression, le systme de rpression du terrorisme est en fait un systme dapplication indirecte 275, en ce sens que les conventions et protocoles antiterroristes dterminent seulement le caractre punissable des infractions terroristes, sans toutefois prvoir les peines encourues. Cest donc aux Etats parties de dterminer, en toute souverainet, le niveau exact de pnalit concernant les comportements conventionnellement incrimins comme terroristes. Mais, dans le souci dviter que les peines prononces par les tribunaux nationaux soient insuffisantes voire complaisantes, les conventions antiterroristes prvoient que les peines doivent tre dune certaine gravit. Ainsi, au niveau universel, les conventions antiterroristes parlent, dans un premier temps, de peines svres 276 lencontre des auteurs dinfractions terroristes, une formule vague et imprcise. Ensuite, les conventions ultrieures ont abandonn le critre de peines svres , mais se bornent toujours selon les cas disposer que les peines doivent tre appropries ou proportionnes la gravit des actes considrs277. Au niveau rgional, seules deux conventions imposent aux Etats parties de tenir compte de la svrit des peines dfinir dans leur droit pnal. Il sagit de la convention de Shanghai de 2001(article 3 in fine) et de la convention de lOUA qui prvoit que les Etats parties doivent pnaliser les actes incrimins () en tenant compte de leur gravit (article 2 a et c). En dfinitive, il faut dire que mme si les conventions souhaitent des peines plus svres lencontre des terroristes, la dtermination de celles-ci revient en dernier ressort aux Etats parties. Par ailleurs, une fois les lgislations nationales conformes aux conventions et protocoles antiterroristes, les Etats doivent tablir la comptence pnale de leurs tribunaux afin de poursuivre les auteurs dactes terroristes sur leur propre territoire.

Voir A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pnal international, op-cit., p.27. Voir entre autres Ch. BASSIOUNI, Introduction au droit pnal international, op-cit., p.169, S. SUR, Les Nations Unies et la lutte contre le terrorisme , op-cit., p.169 276 Il sagit de : convention de La Haye de 1970 (art.2), convention de Montral de 1971 (art.3). 277 Convention AGNU de 1973 (art.2, 2), convention AGNU de 1979 (art.2), convention sur la protection physique des matires nuclaires de 1980 (art.7, 2), convention de Rome de 1988 (art.5), convention AGNU de 1997 (art.4b), convention AGNU de 1999 (art.4b) et convention AGNU de 2005 (art.5b).
275

274

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2 : Lobligation de poursuite : ltablissement et lexercice de la comptence juridictionnelle

Daprs lInstitut de droit international, la comptence juridictionnelle se dfinit comme le pouvoir de lEtat dadministrer la justice par lintermdiaire de ses juridictions 278. Il apparat donc que droit de juger et droit de punir constituent deux manifestations de la souverainet de lEtat. Il ne faut point stonner alors des difficults du droit international classique faire pntrer lide dune rationalisation de lexercice des comptences juridictionnelles par les Etats. Car, bien que lide dune rpression se soit imprgne progressivement dans la mentalit collective au fur et mesure que les menaces pesant sur les quitudes tatiques se partagent et deviennent communes, les terroristes peuvent hlas encore profiter de linstitution frontalire et jouer de la territorialit de la loi pnale279. En effet, la violence terroriste, sest longtemps joue des systmes rpressifs nationaux. La diversit et le particularisme des Etats laissent craindre une dtermination unilatrale des rgles de comptence, refusant toute prise en considration de la loi pnale trangre et portant les germes, du moins dune multiplicit de conflits, sinon de limpunit des terroristes. Aussi, lun des objectifs principaux des conventions antiterroristes est-il de sassurer quil existera en toutes circonstances un Etat comptent pour rprimer linfraction terroriste. Davantage quun vacurum juris, cest en fait une pluralit de comptence quil faut envisager en matire de terrorisme. En effet, chaque Etat partie aux conventions et protocoles antiterroristes voit sa comptence juridictionnelle considrablement tendue, de telle sorte que plusieurs Etats peuvent tre comptents concurremment pour connatre une linfraction terroriste en cause. Cest pourquoi, il est ncessaire de voir comment sest effectue la rpartition des comptences juridictionnelles la lumire des conventions antiterroristes (I). Cette rpartition ayant conduit une multiplicit dEtats comptents pour sanctionner le mme acte terroriste, il convient alors den tudier les consquences ventuelles (II).

278 279

Session de Milan (1993), Paris, Pedone, 1994, vol. 65, T. II, art.1e, al.4, p.136. Voir G. GUILLAUME, Terrorisme international , Encyclopdie Dalloz, Droit international, II, 1998, p.342.

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I/ La rpartition des titres de comptence la lumire des conventions antiterroristes

Lacte terroriste pouvant concerner, dans la plupart des cas, deux ou plusieurs Etats, il met en uvre une pluralit de ractions tatiques dont chacune sefforce de lattirer irrmdiablement sous le manteau de ses obligations. Tout en prenant soin de ncarter aucune comptence nationale conformment la lgislation nationale, les conventions antiterroristes suscitent en effet une vritable concurrence des comptences rpressives. Cette diversit admise des modalits de la sanction laisse un grand intrt la question de savoir quel Etat sera charg de la rpression dun acte terroriste. Lconomie des conventions antiterroristes met en uvre une coordination des comptences soit selon le schma classique (A), soit selon une comptence universelle sur le modle aut dedere aut judicare (B).

A/ La rpartition des comptences juridictionnelles calque sur le schma classique

La question traite ici est de savoir dans quelle mesure les critres traditionnels de comptence peuvent servir de base des poursuites aux auteurs dactes terroristes. En gnral, chaque systme rpressif a le choix quant la dtermination de sa comptence, entre ladoption ou la combinaison de critres en guidant lexercice. Selon Brigitte Stern, [e]n rgle gnrale, le droit international reconnat tout Etat des comptences troitement lies son essence mme, en vue de la sauvegarde de ses intrts nationaux : comptence territoriale lie au territoire, comptence personnelle lie sa population, comptence de protection lie aux lments fondamentaux de sa souverainet et de son existence 280. Les conventions consacres la lutte contre le terrorisme reprennent ces divers critres, mais en largissant leur porte. Il convient donc de voir successivement, la comptence territoriale (1), la comptence personnelle (2) et la comptence relle (3).

280

B. STERN, A propos de la comptence universelle , Liber amicorum Mohammed Bedjaoui, Kluwer Law International, La Haye/ Londres/ Boston, 1999, p.735, cite par J. Ch. MARTIN, Les rgles internationales relatives la lutte contre le terrorisme , Thse, Aix-Marseille-III, 2005, p.123.

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1/ La comptence territoriale

Par comptence territoriale, on entend la comptence de lEtat lgard des hommes qui vivent sur son territoire, des choses qui sy trouvent et des faits qui sy passent 281. Le critre de territorialit permet aux tribunaux de lEtat de connatre les faits se droulant essentiellement sur lespace terrestre national qui forme le territoire tatique. Il leur permet galement de se saisir accessoirement des faits qui se produisent dans les deux espaces, assimils par analogie lespace terrestre tatique, tels lespace maritime, qui constitue le prolongement horizontal du territoire (mer territoriale) et lespace atmosphrique qui en constitue le prolongement vertical (espace arien surplombant le territoire tatique). La comptence territoriale occupe une place importante dans lordre juridique interne et international. Comme la soulign la CPJI dans laffaire du Lotus, () le principe de la territorialit du droit pnal est la base de toutes les lgislations 282. Il est donc logique de voir soumettre le dlinquant aux tribunaux de lespace territorial dans lequel linfraction a t perptre. Les raisons qui plaident en faveur de lexercice de la comptence territoriale sont essentiellement au nombre de deux. Dabord, la rgle de territorialit ne fait quexprimer et manifester les exigences de la souverainet des Etats. Ensuite, il est dune importance capitale que la socit dans laquelle des crimes ont t commis rende elle-mme la justice. En matire de terrorisme, le mouvement est univoque. Toutes les conventions universelles, lexception de celle de Tokyo de 1963, font obligations aux parties de prendre des mesures ncessaires aux fins dexercer leur titre de comptence aux infractions terroristes commises sur leur territoire. Il en va de mme pour les traits rgionaux de lutte contre le terrorisme. Cependant, il est ncessaire de trouver un lien entre lacte terroriste rprimer et un territoire prcis, dune part, et dautre part, dtudier le cas spcifique aux actes illicites contre les aronefs et les navires.

a) Le rattachement de lacte terroriste un territoire

La question du rattachement dune infraction un territoire nest pertinente que dans lhypothse dune infraction qui naurait pas t accomplie pour la totalit de ses lments constitutifs dans un mme Etat. Par ailleurs, notons que les conventions universelles relatives
281 282

Ch. ROUSSEAU, Droit international public, tome III, Les comptences, Sirey, 1977, p.8. CPJI, 7 septembre 1927, Rec. CPJI, srie A, arrt n10, p.20.

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au terrorisme ne dfinissant pas les conditions dans lesquelles un acte est considr commis sur le territoire dun Etat, quand on sait que la notion de commission peut tre interprte de diverses manires. En effet, elle peut viser la prparation, la consommation, les effets de lacte interdit. Dans ce sens, deux prcisions doivent aider pallier cette difficult. En premier, il convient de circonscrire ltendue matrielle du territoire. Le territoire, pourrait-on dire, est lespace o sapplique le pouvoir de lEtat, ou encore l o lEtat exerce lensemble des comptences dduites de sa souverainet, il y a territoire tatique 283. En droit international, au sens le plus habituel dlment constitutif de lEtat, le territoire dsigne lespace gographique sur lequel un Etat exerce lintgralit de ses comptences, lexclusion de tout autre Etat 284. Le territoire correspond essentiellement lespace terrestre national (sol et sous-sol), mais aussi deux espaces assimils par analogie lespace terrestre tatique tels lespace maritime, qui constitue le prolongement horizontal du territoire (mer territoriale) et lespace atmosphrique, qui en constitue le prolongement vertical (espace arien surplombant le territoire terrestre). De ce qui prcde, la comptence de lEtat sexerce vis--vis des personnes et des choses qui sont sur son territoire et vis--vis des faits qui sy passent. En France, par exemple, il est admis que le territoire comprend le sol mtropolitain, les dpartements et territoires doutre-mer, la mer territoriale ainsi que lespace arien285. Enfin, la deuxime prcision pouvant aider rattacher une infraction un territoire prcis est relative la localisation de cette dernire. Il sagit en dautres termes, dtablir un lien entre linfraction et un territoire prcis. La localisation dun acte terroriste sur le territoire dun Etat ne pose aucun problme lorsque ledit acte sest intgralement droul dans cet Etat : un acte terroriste entirement prpar et ralis sur le territoire dun pays par les nationaux de ce dernier ou trangers y rsidant. En matire de lutte contre le terrorisme, les conventions reconnaissent en premier aux Etats la possibilit daffirmer leur comptence territoriale. On parle mme cet gard de titre de comptence obligatoire pour les Etats en cas de commission dun acte de terrorisme sur leur territoire.

283

P. DAILLIER, A. PELLET (Nguyen quoc Dinh), Droit international public, 7me dition, Paris LGDJ, 2002, p.414. 284 J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, op-cit., p.1076. 285 Voir A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Comptence des tribunaux rpressifs franais et de la loi pnale franaise , Juris- Classeur, Droit international, fascicule 403, numros 10 20.

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b) La spcificit des aronefs et navires

Les conventions de lOACI en matire de scurit arienne et celles de lOMI relatives la navigation maritime, tmoignent dune tendance concevoir dans les termes les plus larges possibles le droit des Etats contractants exercer leur comptence pnale. Trois hypothses, dans lesquelles les Etats contractants sont tenus dtablir leur comptence, doivent tre envisages. En premier lieu, obligation est faite lEtat le plus directement intress, celui dimmatriculation de laronef ou celui dont le navire bat pavillon, dtablir sa comptence en vue de connatre linfraction286. En contraignant ainsi lEtat du pavillon, par exemple, tablir sa comptence juridictionnelle, les conventions universelles relatives la navigation maritime appliquent en fait une fiction gnralement accepte : on assimile traditionnellement le navire au territoire flottant de lEtat du pavillon287. En deuxime lieu, lhypothse dans laquelle un aronef bord duquel a t commis un acte terroriste, atterrit sur le territoire dun Etat autre que celui au dessus duquel lacte a t commis. Dans cette hypothse, et par extension de la comptence territoriale ordinaire, les conventions de La Haye et de Montral prvoient la comptence obligatoire de lEtat datterrissage la condition que lauteur de lacte terroriste soit encore bord de laronef288. Enfin, des dispositions spciales visent les aronefs donns en location sans quipage et ceux exploits par des compagnies multinationales. Dans le premier cas, cest soit lEtat o lexploitant principal a le sige principal de son exploitation, ou dfaut sa rsidence permanente289. Dans le second cas, cest lEtat choisi par les organismes multinationaux qui aura les attributions de lEtat dimmatriculation290. Pourtant, des objections peuvent natre du droulement de linfraction elle-mme. Le droulement de linfraction se calque sur le droulement du vol et concerne donc une pluralit

286

Convention de Tokyo de 1963 (article 4, 1 et 2) ; convention de la Haye (article 4, 1.a) ; convention de Montral de 1971 (article 5, 1.b) ; convention AGNU de 1973 (article 3, 1.a) ; convention AGNU de 1979 (article 5, 1.a) ; convention de Vienne de 1980 (article 8, 1.a) ; convention de Rome de 1988 (article 6, 1.a) ; convention AGNU de 1997 (article 6, 1.b) ; convention AGNU de 1999 (article 7, 1.b) ; convention AGNU de 2005 (article 9, 1.b). 287 Voir H. BONNARD et C. LIGNEUL, Les comptences pnales en matire de piraterie arienne , Gazette du Palais, 1977-II, p.401. La fiction de territorialit ne fait pas lunanimit dans le domaine arien. Voir ce sujet H. DONNEDIEU DE VABRES, Principes modernes de droit pnal international, Paris, d. PanthonAssas, 2004, pp 21 et s. 288 Article 4, 1.b de la convention de La Haye de 1970 et larticle 5, 1.c de la convention de Montral de 1971. 289 Convention de La Haye de 1970 (art.4, 1c) et convention de Montral de 1971 (art.5, 1d). 290 Voir convention de La Haye de 1970 (art.5).

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dEtats survols, ou encore lorsque laronef a effectu plusieurs atterrissages sur le territoire de diffrents Etats. Impunit et multiplicit de condamnations ont une chance gale pour lauteur de lacte terroriste291. Il est donc clair, au regard de ce qui prcde, que le principe de territorialit ne saurait lui seul dterminer les chefs de comptence ncessaires au chtiment effectif des auteurs dactes terroristes.

2/ La comptence personnelle

Sil est impossible un Etat de fonder valablement la comptence de ses tribunaux en vertu du principe de territorialit, il peut la fonder sur celui de la personnalit. En vertu du droit coutumier, le lien de nationalit autorise lEtat suivre ses ressortissants dans des circonstances o le titre territorial serait inefficace, cest--dire lorsque ceux-ci se trouvent soit ltranger, soit dans un espace qui nest pas soumis la juridiction nationale daucun Etat. En principe, les ressortissants nationaux dans un Etat tranger sont soumis la souverainet territoriale, plnire et exclusive de cet Etat. La comptence personnelle permet un Etat de poursuivre et de protger ses ressortissants ltranger tout en respectant la souverainet territoriale de ses pairs. La comptence personnelle peut prendre deux formes diffrentes : comptence personnelle active et comptence personnelle passive. Dans la premire variante, lEtat peut juger les faits commis par ses ressortissants sur le territoire dun autre Etat. La comptence personnelle active trouve sa justification principale dans le fait que beaucoup dEtats refusent lextradition de leurs nationaux vers les autres pays. Le principe de personnalit active nest mentionn ni dans la convention de la Haye de 1970 ni dans celle de Montral de 1971. En revanche, la convention de lAGNU de 1973 fait obligation lEtat, dont lauteur prsum de linfraction a la nationalit dtablir sa comptence pour le juger (article 3, 1.b). Cette disposition est reprise dans les conventions postrieures292. En outre, celles-ci assimilent dans ce contexte lapatride qui a sa rsidence habituelle dans un Etat partie. Ainsi, celui-ci pourrait tablir sa comptence juridictionnelle aux fins de connatre linfraction terroriste commise par lapatride.

291 292

Nous allons y revenir propos des consquences relatives la multiplicit des titres de comptence. Les conventions de lAGNU de 1979 (art.6, 2.e), de Rome de 1988 et son protocole (respectivement art.6, 1c et art.3, 1b) ; de lAGNU de 1997(art.6, 1c), de lAGNU de 1999 (art.7, 1c), de lAGNU de 2005 (art.9, 1c) et de lOUA (art.6, 1c).

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Dans la deuxime variante, lEtat peut juger les auteurs dun crime commis ltranger contre ses propres ressortissants. Le principe de la nationalit de la victime repose sur le dsir des Etats de protger leurs ressortissants ltranger. Son but principal est de permettre un Etat de dclencher des poursuites pnales contre les auteurs de crimes, dont ses ressortissants ont t victimes ltranger, quand lEtat du locus commissi delicti ne poursuit pas ces auteurs, ou ne le fait pas srieusement. Cette mfiance lgard de la justice pnale des autres Etats a toujours rendu le principe de comptence personnelle passive controvers et lui a donn une assez mauvaise rputation. Nanmoins, il figure dans certaines conventions antiterroristes mais comme une comptence facultative.

3/ La comptence relle

La comptence relle permet un Etat de rprimer des infractions commises hors de son territoire par des trangers, si ces infractions portent atteinte aux intrts nationaux considrs comme fondamentaux. Elle nest fonde ni sur un titre territorial ni sur la nationalit, mais se justifie par la nature des faits incrimins qui portent aux intrts suprieurs de lEtat293. La convention de lAGNU de 1973 accorde mme une place importante ce principe de comptence, puisque sont vises les infractions qui sont commises contre les personnes jouissant dune protection internationale, y compris les agents diplomatiques (article 3, 1.c). Dautres conventions sur le terrorisme, prconisent aussi la comptence relle, mais en tant que titre facultatif et non obligatoire294. Par ailleurs, certaines conventions parlent, avec des formules variables, de la comptence de lEtat quand une infraction est commise dans le but de contraindre cet Etat accomplir un acte quelconque ou sen abstenir 295.

294

A-M LA ROSA, Dictionnaire de droit international pnal. Termes choisis, Paris, PUF, 1e d., 1998, p.9. Il sagit de la convention de Tokyo (article 4.c) ; de la convention de lAGNU de 1997 (article 6, 2.b) ; de la convention de lAGNU de 1999 (article 7, 2.b) ; de la convention de lAGNU de 2005 (article 9, 2.b) et de la convention de lOUA (article 6, 2.e). 295 Ce sont les conventions suivantes : convention AGNU de 1979 (article 5, 1.c) ; convention de Rome de 1988 (article 6, 2.c) et son protocole (article 3, 2.c) ; convention AGNU de 1997 (article 6, 2.d) ; convention AGNU de 1999 (article 7, 2.c) ; convention AGNU de 2005 (article 9, 2.d).

293

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B/ Un titre de comptence obligatoire, mais subsidiaire : le principe aut dedere aut judicare Selon Anne-Marie La Rosa, le principe aut dedere, aut judicare est une obligation impose lEtat sur le territoire duquel se trouve lauteur prsum dun crime de lextrader (aut dedere) ou de le juger (aut judicare) 296. Cest un systme qui a pour but, notamment, dviter limpunit, et de faire en sorte que les individus, qui sont responsables de crimes particulirement graves, soient traduits en justice ; et qu cette fin, existe une juridiction pnale pour les poursuivre et les punir. Le principe aut dedere, aut judicare a t nonc pour la premire fois en 1625 par Grotius dans son ouvrage De jure belli ac pacis (Le droit de la guerre et de la paix) en ces termes [u]n Etat ne permet pas ordinairement quun autre Etat envoie sur ses terres des gens arms pour prendre des criminels quil veut punir ; et cela aussi serait sujet de fcheux inconvnients. Il faut donc que lEtat, sur les terres duquel se trouve le coupable, atteint et convaincu, fasse de deux choses lune : ou quil punisse luimme le coupable, la rquisition de lautre Etat, ou quil le remette entre ses mains pour le punir comme il le jugera propos 297. Dans sa formulation dorigine, le principe offrant donc comme seule alternative lextradition ou la punition (aut dedere aut punire). En tant que rgle relevant de la bonne conduite, le principe est longtemps rest du domaine de la morale internationale. Il est entr progressivement dans le droit positif en subissant quelques modifications. Les termes de lalternative ont chang : dextrader ou punir, on est pass extrader ou juger (aut dedere aut judicare), voire extrader ou poursuivre (aut dedere aut persequi). LEtat sur le territoire duquel se trouve lauteur prsum dun crime, demeure donc tenu par ce choix. Cette obligation lui dfend notamment dadopter une attitude passive qui consisterait renoncer aux poursuites pnales, tout en refusant lextradition. Mais faut-il signaler que dans certains cas, lobligation de poursuite, dfaut dextrader, qui est soumise au droit de lEtat requis, peut tre paralyse par le principe de lopportunit des poursuites. Cest la convention de La Haye de 1970 sur la capture illicite daronefs qui a donn au principe extrader ou juger sa formulation moderne et complte dans son article 4, 2 : [t]out Etat contractant, prend galement les mesures ncessaires pour tablir sa comptence aux fins de connatre linfraction dans le cas o lauteur prsum de celle-ci se trouve sur son territoire et o ledit Etat ne lextrade pas () . Cette rdaction fait appel la remarque suivante : la formule sil ne lextrade pas veut-elle dire : si lEtat de refuge a
296 297

Dictionnaire de droit international pnal, op-cit., p.1. Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, trad. du latin par P. PRADIER-FODERE, Paris, PUF, 2005, vol.1.

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refus lextradition de lauteur de linfraction terroriste la suite dune demande dextradition ? ou si de lEtat refuge na pas extrad lauteur de linfraction parce quaucun Etat na formul de demande dextradition ? Les deux hypothses ont t avances sans que la pratique ait tranch entre elles298. Toujours est-il que lEtat de refuge est tenu dengager les poursuites si deux conditions sont remplies : prsence de lauteur de lacte terroriste sur son territoire et absence dextradition vers un autre Etat comptent pour le juger. Ds lors que ces deux conditions sont remplies, crit le juge Guillaume, lEtat sur le territoire duquel est dcouvert lauteur prsum de linfraction est tenu de soumettre laffaire ses autorits comptentes pour lexercice de laction pnale 299. On parle alors de comptence universelle en ce que la prsence daucun des liens de rattachement classiques qui fondent traditionnellement lexercice de la comptence juridictionnelle de lEtat partie (tudis cidessus) nest requise en lespce pour que ce dernier puisse poursuivre lauteur de lacte terroriste devant ses tribunaux. Cest seulement la prsence de lauteur prsum de lacte incrimin sur le territoire de lEtat partie qui est en loccurrence exige pour que ce dernier puisse intenter des poursuites son encontre300 Nous retrouvons lalternative entre extradition et jugement dans la quasi-totalit des instruments antiterroristes avec des formulations diffrentes, mais peu prs quivalentes301. Cette reproduction du principe aut dedere aut judicare dans les conventions antiterroristes lui confre-t-il le statut de norme coutumire en matire de terrorisme ? Deux thses opposes sont en vue. Selon les tenants de la thse qui rfute la valeur coutumire du principe, lobligation alternative extradition ou jugement est de nature conventionnelle : () il nexiste pas en droit international gnral dobligation de poursuite dfaut dextradition. Si une telle formule a pu tre prconise par une partie de la doctrine depuis Covarruvias et Grotius, elle na jamais fait partie du droit international positif. Dans ces conditions, tout Etat est libre de

Voir J. BIGAY, Extrader ou punir , Revue de droit pnal et criminologie, janvier-fvrier 1980, p.118. Terrorisme et droit international , op-cit., p.369. 300 Voir lopinion individuelle du juge Guillaume dans laffaire du Mandat darrt du 11 avril 2000 (Rpublique dmocratique du Congo contre Belgique), arrt du 14 fvrier 2002, CIJ, rec. 2002, 9. 301 Seule la convention de Tokyo de 1983, antrieure celle de la Haye, ne contre pas le principe : convention de Montral de 1971 (article 5, 2) ; convention AGNU de 1973 (article 3, 2) ; convention AGNU de 1979 (article 5, 2) ; convention de Vienne de 1980 (article 8, 2) ; convention de Rome de 1988 (article 6, 4) et son protocole de 1988 (article 3, 4) ; convention AGNU de 1997 (article 6, 4) ; convention AGNU de 1999 (article 7, 4) ; convention AGNU de 2005 (article 11). Au niveau rgional, les conventions suivantes mentionnent le principe : convention de lOEA de 1971 (article 5) ; convention europenne de 1977 (article 6, 5) ; convention de lASACR (article 4) ; convention de lOUA (article 6, 4).
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solliciter une extradition, et tout Etat est libre de la refuser. En cas de refus, il nest pas oblig dengager des poursuites 302. Par contre, pour certains auteurs, le principe aut dedere aut judicare a une valeur coutumire en matire de terrorisme303. Leur argument tient entre autres du fait que le terrorisme est condamn par la Communaut internationale et que tous les Etats sont tenus de cooprer pour que les terroristes soient effectivement traduits en justice. Cest ainsi que le professeur Pierre-Marie Dupuy souligne qu un fort courant doctrinal (), mais non encore vrifi en pratique, pousse la conscration du principe aut persequi aut dedere hors de tout cadre conventionnel, du moins propos des actes de terrorisme dune gravit si considrable quils sont considrs comme portant atteinte aux intrts de la Communaut internationale dans son ensemble () 304. Cette tendance vers la reconnaissance du principe aut dedere aut judicare en matire de terrorisme en dehors du champ conventionnel semble se dessiner. Dans sa rsolution 1566 (2004) du 8 octobre 2004, prise en vertu du chapitre VII, le Conseil de scurit de lONU a appel tous les Etats cooprer sans rserve la lutte contre le terrorisme, conformment aux obligations qui leur incombent en vertu du droit international, en particulier avec les Etats sur le territoire desquels, ou contre les citoyens desquels des actes de terrorisme sont commis, en vue de dcouvrir, interdire dasile et traduire en justice, conformment au principe aut dedere aut judicare, quiconque prte appui au financement, lorganisation, la prparation ou la commission dactes de terrorisme () (paragraphe 2). Cependant, il ne faut pas en tirer une conclusion htive car, dune part, les obligations en vertu du droit international auxquelles le Conseil de scurit fait allusion, peuvent tre comprises comme des obligations dorigine conventionnelle ; et, dautre part, bien quagissant en vertu du chapitre VII, le Conseil a utilis dans ce paragraphe le verbe rappeler et non dcider . Ce qui correspond, selon une interprtation stricte, plutt une recommandation qu une obligation.

Dclaration commune de quatre juges (Evensen, Tarasson, Guillaume et Aguilar) jointe lordonnance de la CIJ du 14 avril 1992 dans laffaire sur les questions dinterprtation et dapplication de la convention de Montral de 1971, rsultant de lincident arien de Lockerbie, Jamahiriya arabe libyenne contre Royaume uni, mesures conservatoires, Rec., 1992. 303 Signalons que la rgle aut dedere aut judicare relve du droit coutumier en ce qui concerne les crimes de guerre et les crimes contre lhumanit ; voir, Ch. BASSIOUNI et E. WISE, Aut Dedere Aut Judicare, The Duty to Extradite or Persecute in International Law, Maritimes Nijhoff, Dordrecht, Boston-Londres, 1995, p.25. Ils avancent mme que le principe aut dedere aut judicare est une norme coutumire gnrale, cest--dire valant pour toutes les infractions internationales, p.21. 304 P.M DUPUY, Droit international public, Paris, Dalloz, 8me dition, 2006, n91, p.92.

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Le tour dhorizon que nous venons deffectuer nous permet de constater que, par souci dassurer une rpression effective des actes de terrorisme, les conventions ont en fait cr des comptences.

II/ Les consquences de la multiplicit des titres de comptence

Les divers chefs de comptence que nous venons de voir peuvent avoir des consquences contradictoires. En effet, plusieurs Etats peuvent, au mme moment et pour un mme individu, prtendre exercer, titre exclusif ou prioritaire, des comptences quils dtiennent du droit international, et particulirement des conventions antiterroristes. Il convient donc de voir dabord les hypothses dans lesquelles de tels conflits peuvent apparatre avant de sintresser leurs solutions ventuelles.

A/ Les problmes poss

La multiplication des titres dans un certain dsordre pose le problme de concurrence des comptences juridictionnelles, mais galement celui des condamnations multiples (la rgle non bis in idem).

1/ La concurrence de comptences juridictionnelles

Le rgime institu pour lexercice des comptences juridictionnelles en matire de lutte contre le terrorisme prsente le risque de crer de rels conflits de comptence entre les Etats parties. Profitons en pour souligner quil existe deux types de conflits de comptence. Dune part, les conflits ngatifs peuvent trouver leur source dans limpossibilit juridique pour un ou plusieurs juges de connatre de linfraction commise ou dans lincapacit concrte ou de labsence de volont des autorits comptentes dun Etat poursuivre certains crimes. Dautre part, les conflits positifs de comptence, dont il est question ici, sont une consquence directe de la multiplication des principes de comptence. Cest le cas o au moins deux Etats, sinon plus, ont comptence, en vertu des conventions antiterroristes, pour connatre la mme infraction terroriste. Dans ce cas, le conflit le plus frquent est celui qui met en prsence deux utilisations conformes au droit international de comptences tatiques. Plusieurs hypothses peuvent tre 118

envisages. Lexemple classique est celui du conflit entre une comptence territoriale et une comptence personnelle : un Etat prtend exercer une comptence rpressive lgard dune personne parce quelle a sa nationalit, et un autre Etat prtend exercer la sienne lgard de la mme personne qui a commis linfraction terroriste en cause sur son territoire. Mais le conflit positif de comptences peut rsulter galement de deux prtentions fondes sur une comptence territoriale : comptence affirme par un Etat lgard de lacte terroriste ayant lieu sur son territoire, et comptence affirme par un autre Etat lgard du mme acte ayant un effet direct et substantiel sur son territoire305. Dans laffaire du Lotus, par exemple, la CPJI avait estim que la Turquie pouvait poursuivre, en vertu de sa lgislation, un officier de la marine marchande franaise la suite de la collision survenue en haute mer entre un navire franais et un navire turc, qui a caus la mort de plusieurs personnes bord du navire turc. La Cour avait reconnu la Turquie, du fait que le dlit avait produit ses effets sur son navire, la facult dexercer sa comptence pnale306. Dans le cadre de notre tude, le conflit ayant oppos la Libye aux Etats-Unis et au Royaume-Uni est la parfaite illustration pour apprhender la faon dont les conflits sont susceptibles de rsulter de la multiplication de titres de comptence juridictionnelle prvus dans les conventions antiterroristes. En lespce, il sagit de savoir qui des trois pays doit juger des ressortissants libyens suspects dtre impliqus dans la destruction dun avion amricain de la compagnie Panam en 1988 au-dessus du village cossais de Lockerbie307. Les prtentions concurrentes des diffrents Etats concerns exercer leur comptence pnale sont lgitiment fondes sur la convention de Montral de 1971 relative la rpression des actes illicites dirigs contre la scurit de laviation civile, laquelle tous les protagonistes sont parties. La comptence juridictionnelle de la Libye est rechercher dans larticle 7 de la convention de Montral de 1971 qui fait obligation lEtat partie dtablir sa comptence lorsque lauteur prsum de lacte incrimin par cette convention est trouv sur son territoire. Les Etats-Unis peuvent galement fonder leur comptence rpressive sur le fait quils sont la fois Etat dimmatriculation de laronef Etat national des victimes. Quant au Royaume-Uni, ses tribunaux sont comptents dans la mesure o lattentat a eu lieu sur son territoire308. La
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La convention de Tokyo de 1963 prvoit la comptence dun Etat partie qui ne serait pas lEtat dimmatriculation, lgard dune infraction commise bord dun aronef, si celle-ci produit effet sur le territoire de cet Etat (art.4 a). 306 Affaire du Lotus, CPJI, 7 septembre 1927, Rec., srie A, n 10. 307 Il en va de mme de la destruction de lavion franais UTA en 1989 au-dessus du Niger dans laquelle des ressortissants libyens taient suspects dtre impliqus. 308 En vertu de lart.5, 1 a et c de la convention. Le fait que la Libye serait implique dans cet attentat justifiaient la mfiance des Etats-Unis et du Royaume-Uni quant limpartialit de ses tribunaux ; ils demandent alors que les prsums auteurs leur soient livrs. Le refus de la Libye obtemprer a donc amen les Etats-Unis

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convention de Montral nayant institu aucun ordre de priorit entre les diffrents titres de comptence sus-mentionns, les comptences des trois pays en cause sont concurrentes et non exclusives, chacun deux pouvant juridiquement prtendre poursuivre les auteurs prsums de lattentat de 1988309.

2/ Comptences multiples et la rgle non bis in idem

A partir du moment o un systme de juridictions concurrentes et non exclusives est retenu en matire de terrorisme, il sagit dviter quun individu soit condamn dans diffrents pays pour un mme acte. Affirmer le principe non bis in idem revient attnuer les inconvnients que prsente un systme de comptences concurrentes et offre une garantie certaine aux dlinquants dans la mesure o il nexiste pas, en droit international, dobligation pour un Etat de reconnatre les jugements rendus par les juridictions trangres. Comme la crit Gilbert Guillaume, la multiplication des comptences concurrentes () pose le problme des poursuites et des condamnations multiples (la rgle non bis in idem ne figurant que dans certaines conventions ne semblant pas constituer une rgle coutumire du droit international) 310. En effet, bien quelle soit considre comme fondamentale la notion de justice et bien tablie non seulement dans plusieurs instruments de droit international pnal, mais aussi dans des pactes et traits internationaux des droits de lhomme311, la rgle non bis in idem est absente des conventions antiterroristes universelles. Cest seulement au niveau rgional que la rgle non bis in idem a t mentionne dans certaines conventions comme limite lextradition. Larticle 8 3 de la convention de lOUA prvoit que lextradition ne peut tre accepte que si un jugement dfinitif a t prononc par les autorits comptentes de lEtat requis contre lauteur dun ou plusieurs actes terroristes, fondement de la demande dextradition. Les dispositions analogues sont contenues dans la convention de la Ligue des Etats arabes312.

et le Royaume-Uni, ainsi que la France saisir le conseil de scurit de lONU qui a qualifi ce refus de menace contre la paix et la scurit internationales. Nous reviendrons plus amplement sur cette qualification dans le titre II de cette partie. 309 Voir lopinion dissidente du juge Ajibola dans laffaire Lockerbie, Rec. CIJ, 1992, p.81. 310 Terrorisme international , Encyclopdie Dalloz, op-cit., p.4, 36. 311 Nous pouvons citer entre autres, les statuts des tribunaux pnaux internationaux pour lex Yougoslavie (article 10) et pour le Rwanda (article 8), le statut de la CPI (article 26), larticle 14 du Pacte international sur les droits civils et politiques, larticle 4 du protocole 7 la convention europenne des droits de lhomme. 312 Article 6 (d). Notons aussi que la convention de lOCI prconise le principe non bis in idem en matire de coopration judiciaire lgard de lEtat requrant (article 17, 2).

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A terme, personne nignore les imbroglios que peuvent entraner les diffrents titres de comptence313 que nous venons dtudier. Cette situation sexplique en partie par le fait que le terrorisme devient de plus en plus une des proccupations majeures de la communaut internationale. Aussi, serait-il prtentieux de tenter autre chose que quelques pistes de sortie concernant les conflits positifs de comptence rels ou potentiels.

B/ Rduction ou rsolution des conflits de comptence ?

Le perfectionnement progressif de lensemble des principes dattribution de comptence, qui sest accompli au cours des conventions successives, sest inspir du dsir de ne laisser, a priori, aucune zone dimpunit dans la lutte contre le terrorisme. Mais si ce ratio implique un rseau de comptences capable de sadapter aux diverses modalits pratiques dexcution des actes rprhensibles, et si elle rend souhaitable un renforcement de lobligation de poursuivre, mise la charge des Etats comptents, elle ne demande pas quaux principes multiples dattribution de comptence correspondent autant de juridictions comptentes.

1/ Systme de priorit entre les divers titres de comptence

De prime abord, prcisons que les conventions antiterroristes ntablissent pas une hirarchie ou une priorit entre les diffrents titres de comptence. Il aurait mieux valu, au contraire, prvoir un ordre de priorit entre les diffrents critres dattribution de comptence afin que plusieurs Etats puissent tre comptents, mais que pour chaque cas concret, un seul soit habilit connatre laffaire et soit en mme temps tenu dexercer sa comptence. En fonction des principes de comptence, de la capacit et de la volont des autorits tatiques de mener vritablement bien les poursuites et peines appropries, nous suggrons idalement lordre de comptence ci-dessus. - La comptence de lEtat sur le territoire duquel les actes terroristes ont t commis : les autorits judiciaires du pays o les faits se sont drouls sont, en rgle gnrale, les mieux places pour juger les crimes commis sur leur territoire, pour autant quelles soient en mesure
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Pour Pierre Klein, cette proccupation est demeure largement thorique, car trs peu de conflits () se sont faits jour en pratique dans le domaine de la scurit arienne et maritime, Lenchevtrement des comptences en matire de rpression dans les conventions destines protger les communications ariennes et maritimes in Les comptences de lEtat en droit international, colloque de Rennes, SFDI, Paris, Pedone, 2006, pp 288 et 291.

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dorganiser un procs quitable et impartial. En effet, comme la expliqu le professeur JeanAndr Roux, () parce que la juridiction du lieu du crime parat prfrable celle du lieu darrestation du criminel, () la comitas gentium impose aux Etats lobligation de livrer les malfaiteurs qui se sont rfugis sur leur territoire 314. - La comptence des juridictions de lEtat, dont lauteur est ressortissant ou celle de lEtat o il a t trouv. Le principe de la non-extradition des nationaux et la rgle aut dedere aut judicare imposent lEtat, dont lauteur prsum est ressortissant ou celui de lendroit o il est trouv, lobligation pour cet Etat de juger lintress sil refuse lextradition. Cependant, dans le cas o cet Etat, pour quelle que raison que ce soit, dsirerait extrader lindividu requis dans une affaire de dtournement daronef ou de navire, priorit devrait tre accorde lEtat dimmatriculation ou du pavillon, et ceci essentiellement pour des raisons juridiques : cest celui avec lequel linfraction a le lien juridique le plus fort, principal intress que sa propre responsabilit peut tre engage envers les victimes ; mais des raisons pratiques peuvent galement justifier un tel choix dans la mesure o celui-ci sera toujours dsireux dexercer sa comptence315.

2/ Autres solutions : courtoisie, accord, conciliation

Les conflits de comptence peuvent tre rduits ou absous quand lun au moins des Etats intresss dcide, en vertu de son pouvoir discrtionnaire, de sabstenir dexercer sa comptence attributive. Ce choix rpond tantt, selon M. Oliver, un souci de courtoisie envers un autre Etat, tantt dautres considrations dintrt de lEtat 316. La conciliation peut enfin tre considre comme une solution aux conflits de comptence. La procdure de conciliation permet de dterminer, entre les titres lgitimes de comptence, le plus apte rendre une justice quitable et impartiale. La dcision-cadre de lUnion europenne sur la lutte contre le terrorisme du 13 juin 2002 prconise, par exemple, dans son article 9, 2 une procdure de conciliation. Selon les termes : Lorsquune infraction relve de la comptence de plus dun Etat membre et que nimporte lequel de ces Etats peut valablement engager des poursuites sur la base des mmes faits, les Etats membres concerns cooprent pour dcider lequel dentre eux poursuivra les auteurs de linfraction
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J-A. ROUX, Lentraide des Etats dans la lutte contre la criminalit , RCADI, 1931-II, T.36, p.118. Quelques conventions relatives au terrorisme traitent de la question de la priorit dans lhypothse de requtes dextraditions multiples ; voir dans ce sens la convention de Rome de 1988 (article 11, 5) ; la convention de lOUA (article 13, 1) ; la convention de LEA (article 28) ; la convention de lOCI (article 28). 316 C. T. OLIVER, La comptence des Etats , in M. BEDJAOUI (dir.), Droit international. Bilan et perspectives, tome 1, Paris, Pedone, p.342.
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avec pour objectif de centraliser, si possible, les poursuites dans un seul Etat membre. A cette fin, les Etats membres peuvent se servir de tout organe ou mcanisme institu au sein de lUnion europenne aux fins de faire liter la coopration entre leurs autorits judiciaires et la coordination de leurs actions. Sont pris en compte, de faon successive, les lments de rattachement suivants : - lEtat membre doit tre celui sur le territoire duquel les faits ont t commis - lEtat membre doit tre celui dont lauteur est ressortissant ou un rsidant - lEtat membre doit tre lEtat membre dorigine des victimes - lEtat membre doit tre celui sur le territoire duquel lauteur a t trouv . Cette procdure de conciliation est absente des conventions internationales sur le terrorisme317.

Section 2 : Les obligations des Etats parties dans leurs relations mutuelles : la rpression solidaire

Lefficacit de la lutte contre le terrorisme, implique une solidarit rpressive entre les Etats parties. Cette solidarit rpressive (ou entraide judiciaire) des Etats parties, dans leurs relations mutuelles, que les conventions antiterroristes se sont employes dvelopper, se manifeste gnralement sous deux formes. Sous la forme la plus simple, voire la plus primaire, cette entraide se limite ce qui est indispensable pour abolir les frontires, cest--dire obtenir que lauteur prsum dun acte terroriste se trouve sur le territoire de lEtat comptent pour rprimer son acte. Selon Claude Lombois, on se trouve dans lhypothse o la rpression ne trouve pas de frontire pour lui barrer le chemin 318 : cest lextradition ( 1). Sous une autre forme, lentraide rpressive tient compte dun fait acquis de lloignement de la personne requise ou des preuves, et confie lEtat sur le territoire duquel elles se trouvent, le soin daccomplir pour le compte dun autre Etat qui assure la rpression, les actes ncessaires au procs : cest la petite entraide judiciaire ( 2).

Signalons tout simplement que la convention de 1999 sur le financement du terrorisme voque lhypothse de conflits de comptences, en exhortant les Etats intresss une coordination de leurs actions en matire de poursuite et dentraide judiciaire (article 7, 5). 318 Droit pnal international, Paris, Prcis Dalloz, 2e d., n35, 1979, p.447.

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1 : Lextradition des terroristes: une manifestation de la solidarit

Lextradition est gnralement dfinie comme le mcanisme juridique par lequel un Etat (dit Etat requis) livre une personne qui se trouve sur son territoire un autre Etat (dit Etat requrant) qui la rclame aux fins de poursuite (extradition aux fins de jugement) ou dexcution dune peine (extradition fin dexcution)319. Il sagit dun mcanisme lmentaire et privilgi du droit pnal international qui tmoigne pour ainsi dire de la solidarit des Etats dans la lutte contre la criminalit internationale. La ncessit de lextradition na dailleurs jamais t discute : la rpression serait une chose vaine, crivait Jean-Andr Roux, si la poursuite aboutissait une condamnation seulement par contumace. Pour tre efficace, la peine doit tre effective, cest--dire causer une excution sensible, relle 320. En matire de terrorisme, le problme de lextradition est de nature se poser de plus en plus. Il est craindre en effet que les instigateurs ou organisateurs des actes terroristes restent lextrieur du pays o ils sont commis. Il se peut aussi que les auteurs des agissements terroristes, aprs avoir agi sur le territoire dun Etat, soient parvenus prendre la fuite ltranger, que lopration ait ou non russi. On peut comprendre que pour une personne qui fait lobjet dans un Etat dune poursuite pnale, le territoire de tout autre pays est abri. Mais cette consquence de la territorialit dexercice de la comptence rpressive nest pas absolue et lextradition a pour rsultat de ne faire du territoire tranger quun refuge prcaire. Limmunit du fuyard nest quune immunit provisoire et de fait 321. Les Etats ont dcid en effet, au travers diffrentes conventions, de faciliter lextradition des personnes poursuivies pour terrorisme (II). Poussant encore plus loin la solidarit en matire de rpression, les pays membres de lUnion europenne ont mis en place un mcanisme atypique : le mandat darrt europen (III). Mais avant daborder ces deux problmes, il convient de faire une prsentation gnrale de lextradition en droit international travers ses conditions de fond (I).

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La premire hypothse est cependant la plus frquente, savoir lextradition aux fins de poursuite. Prcisons en outre que les conventions antiterroristes ne font pas de distinction entre les deux hypothses. 320 J-A ROUX, Lentraide des Etats dans la lutte contre la criminalit , op-cit., p.117. 321 C. LOMBOIS, Immunit extraterritoriale , RIDP, 1978, pp 501 et s.

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I/ Les conditions de fond de lextradition en droit international

Lextradition ou entraide judiciaire majeure est un acte de collaboration entre Etats qui a pour but la mise en uvre de la justice rpressive. Cest donc une mesure la fois concerte et coercitive en vue de larrestation de la personne rclame par lEtat requis et pour sa livraison lEtat requrant. Elle se distingue par consquent des mesures unilatrales de police par lesquelles un Etat interdit son territoire un tranger, en loccurrence le refoulement et lexpulsion. Le refoulement ou la reconduite la frontire est une mesure discrtionnaire consistant soit interdire un tranger peu dsirable daccder au territoire national, soit le reconduire la frontire suite un sjour clandestin dans le pays. Lexpulsion, quant elle, consiste mettre fin au sjour dun tranger dans un pays dans lequel il tait tabli tout fait lgalement. Pouvant tre motive par les raisons les plus diverses, lexpulsion sexcute le plus souvent unilatralement par le biais dun acte administratif322. A lorigine, lextradition nest pas autre chose que la dcision individuelle, que nulle rgle juridique pralable ne conditionne. Politesse que se font les souverains quand ils laccordent, elle est, refuse, loccasion de petites revanches ou de grande politique que voile pudiquement le manteau du droit dasile 323. Aussi, il ne faut pas stonner de larbitraire li lapprciation qui conditionne le dclenchement du mcanisme. Llaboration dun droit lextradition a contribu rduire cet arbitraire. Ainsi, lextradition est rgie sur le plan international par un grand nombre de traits324, mais galement par le droit interne, qui sont autant de garanties, de fond et de procdure donnes au justiciable. Par souci de cohrence avec notre tude, nous examinons seulement les conditions relatives la personne rclame (A) et celles relatives aux faits pouvant donner lieu lextradition325 (B).

Voir Ph. RICHARD, Droit de lextradition et terrorisme. Risques dune pratique incertaine : du droit vers le non-droit ? , AFDI, 1988, pp 666-668. 323 C. LOMBOIS, Droit pnal international, op-cit., p.450. 324 Ces conventions sont soit multilatrales, soit bilatrales. Citons en exemple la convention europenne dextradition du 13 dcembre 1957. 325 Pour plus de dtails sur les autres conditions et de lextradition de manire gnrale, voir entre autres, A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pnal international, op-cit., pp 398-499 ; A. FOURNIER et D. BRACH-THIEL, Extradition , Encyclopdie Dalloz, Pnal-IV, 2005.

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A/ Les conditions relatives la personne rclame : la non-extradition des nationaux

Le droit extraditionnel exige que lindividu recherch doive se retrouver sur le territoire de lEtat requis et que celui-l ne soit pas le national de celui-ci. Ainsi, le droit franais, de mme que la majorit des Etats interdisent lextradition des nationaux. Larticle 3 de la loi de 1927 a nonc un principe quaucune convention na manqu dexprimer326. La convention europenne de 1957 a repris et largi ce principe dans son article 6 : Toute partie contractante aura la facult de refuser lextradition de ses ressortissants . Les raisons que lon voque pour justifier ce principe, sexpliquent par une certaine dfiance de certains pays lgard des Etats trangers suspects de pratiquer une justice expditive327. La rgle de non-extradition des nationaux est cependant vivement critique en doctrine. Ce nationalisme mal plac, crivait Claude Lombois, le national dlinquant doit tre protg comme dlinquant par les rgles de notre procdure si elles sont plus protectrices, non pas soustrait la rpression, ne vient-il pas restreindre le domaine de lextradition par des considrations trangres son objet ? 328. Lobjection est attnue si le refus dextradition nentrane pas limpunit, mais seulement la prfrence des juridictions nationales aux juridictions trangres. Aussi, un certain nombre de conventions temprentelles la rgle de non-extradition des nationaux par lobligation faite lEtat requis de juger lindividu recherch : aut dedere aut judicare. La comptence personnelle active apparat ainsi comme un substitut de lextradition. Le maintien de cette rgle peut soulever deux problmes. Dabord, celui du moment de lapprciation de la nationalit, tandis que la loi de 1927 nonce que la qualit de Franais se dtermine lpoque de linfraction (article 5), la convention europenne de 1957 se rfre au moment de la dcision sur lextradition (article 6, 1.c). Ensuite, celui qui consiste pour les Etats, devant limpuissance dobtenir la livraison de certains criminels, de recourir des pratiques condamnables, telles le refoulement, lexpulsion ou encore lenlvement329.

Selon larticle 3 de la loi de 1927, Le gouvernement franais peut livrer sur leur demande aux gouvernements trangers, tout individu non franais . 327 Voir J. BORRICAND, Lextradition des terroristes , RSC, 1980, p.688 ; voir galement J. PRADEL et G. CORSTENS, Droit pnal europen, Dalloz, 1999, p.113. 328 C. LOMBOIS, Droit pnal international, op-cit., p.458 ; voir aussi J. BORRICAND, op-cit., pp 688-689. 329 Voir J. BORRICAND, op-cit., p.690 ; Ph. RICHARD, Droit de lextradition et terrorisme. Risques dune pratique incertaine du droit vers le non-droit ? , op-cit., pp 664 et s.

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Enfin, soulignons que lextradition des nationaux, exclue par certains, est rclame par une autre partie de la doctrine330. On ne saurait, en aucun cas, parler de coutume internationale sur la question de non-extradition des nationaux. Deux lments constitutifs dune telle coutume font dfaut. Non seulement il ny a pas dopinio juris ce sujet, mais la pratique des Etats elle-mme est loin dtre unanime puisque, traditionnellement, les pays anglo-saxons acceptent, en principe, tout au moins, lextradition de leurs nationaux331. Cette pratique est en dfinitive, sans valeur juridique et facultative 332.

B/ Les conditions relatives aux faits

La difficult des Etats consiste dterminer les faits pouvant donner lieu lextradition. Pour y parvenir, deux systmes diffrents ont t mis en uvre. Lun consiste chercher la ralit de linfraction (1), lautre rside dans la nature de linfraction (2).

1/ La ralit de linfraction

Le droit international de lextradition exige que les faits pour lesquels lextradition est demande, soient punis la fois par la loi de lEtat rfrant et par celle de lEtat requis : cest le principe de la double incrimination. En outre, les faits en question doivent tre dune certaine gravit.

a) Le principe de la double incrimination

Lextradition met en prsence deux systmes rpressifs qui nont pas t unifis. Pour tre extradable, le fait reproch la personne poursuivie doit tre punissable en vertu tant du droit pnal de lEtat requrant que celui de lEtat requis () 333. Il va de soi que lincrimination de lEtat requrant est indispensable : moyen dexercer sa comptence rpressive, lextradition suppose, pralablement, lexistence de cette comptence. Il pourrait ntre pas ncessaire, en revanche, que le fait soit aussi incrimin par lEtat requis. Il est en
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A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pnal international, op-cit., p.345. Voir A. DUCEL, Etude compare des pratiques franaise et anglo-amricaine de lextradition , Thse, Montpellier, 1988 (spcialement le titre deuxime). 332 Ph. RICHARD, op-cit., p.654. 333 Y. RODRIGUEZ, Les difficults du droit international face aux atteintes la navigation arienne , Thse, Toulouse, 1976, p.219.

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mme temps difficilement imaginable et admissible que lEtat requis extrade un individu pour des actes que son droit interne ne pnalise pas. Citons encore titre dexemple, la convention europenne de 1957 dont larticle 2 prvoit que donneront lieu extradition les faits punis par les lois de la partie requrante et de la partie requise () . Lexigence de la double incrimination rpond tout simplement au principe selon lequel lEtat ne participe qu la rpression de faits quil considre lui-mme comme criminels. Lextradition suppose donc entre les deux Etats un accord sur les valeurs protger334.

b) Lexigence dun minimum de gravit des faits poursuivis

Lextradition tant un mcanisme lourd et coteux pour les Etats concerns, et coercitive pour la personne qui en est lobjet, il est logique quelle soit rserve aux infractions relativement graves. A contrario, lextradition naura pas lieu si la personne rclame a commis seulement de petits larcins335. Depuis 1945, les Etats napprcient plus la gravit de linfraction par voie dnumration mais selon une clause gnrale base sur le taux de la peine. Cette rfrence au degr de gravit de la peine, encourue ou prononce, se mesure soit dans la seule loi de lEtat requrant, soit des lois de lEtat requrant et de lEtat requis et suivant le critre soit de la qualification des faits (crimes, dlits et contraventions), soit du quantum de la peine. En somme, il existe des combinaisons varies de ces techniques dans la loi et dans les traits336. Les rdacteurs de la convention europenne de 1957 ont adopt un critre de gravit unique pour lEtat requrant et pour lEtat requis, quil sagisse de lextradition fin de jugement ou fin dexcution337. Quant aux conventions bilatrales, si la plupart salignent sur la loi franaise de 1927 en exigeant au minimum deux ans338, dautres se contentent dune peine dau moins un an 339.
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J. PRADEL et G. CORSTENS, Droit pnal europen, op-cit., p.116. Il est galement tabli que lorsque la personne poursuivie risque de se voir condamner certaines peines dun type particulier (comme la peine de mort), son extradition na pas tre accorde. 336 C. LOMBOIS, Droit pnal international, op-cit., p.465. 337 Selon larticle 2, 1 de cette convention, Donneront lieu extradition les faits punis par les lois de la partie requrante et de la partie requise dune peine privative de libert ou dune mesure de sret privative de libert, dun maximum dau moins un an ou dune peine plus svre. Lorsquune condamnation une peine est intervenue ou quune mesure de sret a t inflige sur le territoire de la partie requrante, la sanction prononce devra tre dune dure dau moins quatre mois . 338 Voir larticle 4 de la loi de 1927 ; voir galement A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pnal international, op-cit., p. 410 (d. 2005). 339 Voir les conventions bilatrales entre la France et les pays suivants : Algrie, Congo, Iran, Madagascar, Niger, Prou, Rpublique centrafricaine, Sngal, Tchad, Tunisie, cites par A. HUET et R. KOERINGJOULIN, op-cit., p.411 (d. 2005).
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2/ La nature de linfraction : lexclusion des infractions politiques, militaires et financires En droit extraditionnel classique, il existe une rgle gnralement admise : point de remise possible lorsque la personne est poursuivie ou punie pour une infraction politique, militaire ou financire. Au nom de certaines valeurs de la dmocratie, lextradition est en principe refuse lorsquelle porte sur lauteur dinfractions qui ont une nature politique. Lide qui sous-tend cette rgle, cest que le droit extraditionnel ne doit pas aider un Etat dans sa lutte contre le pluralisme politique. Il existe aussi dautres exceptions pour les infractions militaires et celles de nature financire ou fiscale. Il apparat de ce qui prcde que lefficacit de la lutte contre le terrorisme peut se heurter certaines rgles classiques du droit de lextradition. Cest pourquoi, en adoptant le principe de lextradition, les conventions antiterroristes ont d amnager ces rgles.

II/ Ladmission du principe dextradition dans les conventions antiterroristes

Comme nous lavons soulign prcdemment, lextradition forme lun des volets du fameux diptyque aut dedere aut judicaire : elle constitue la sanction ncessaire aux rgles sur la comptence internationale 340. Outre quelle permet lEtat requis de se dbarrasser dun individu indsirable, et lEtat requrant de sauver la face en mettant la main sur un justiciable, lextradition comble thoriquement les lacunes de la rpression en vitant quun malfaiteur ne profite de lindiffrence de la plupart des lois pnales lgard des infractions commises par des trangers dans des pays trangers. Dans leur qute defficacit contre le terrorisme, les conventions relatives ce phnomne ont donc intgr le principe dextradition dans leur systme compte tenu de la mobilit extraordinaire des terroristes. En ladoptant, les conventions antiterroristes modifient les rgles classiques de lextradition (A), dune part, et dautre part, rglent la question sur le fondement juridique de lextradition entre Etats parties par lincorporation de principes directeurs en la matire (B). Nanmoins, elles ne parviennent toujours pas rgler la question relative lautomaticit de lextradition des terroristes entre les Etats parties (C).
340

H. DONNEDIEU DE VABRES, Les principes modernes du droit pnal international, op-cit., p.248.

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A/ La modification des rgles classiques de lextradition

Le rgime classique de lextradition, tel quon vient de le voir, comporte des rgles qui constituent de vritables obstacles lextradition des terroristes. Ces obstacles renvoient surtout aux conditions tenant la nature de linfraction pour laquelle lextradition est demande et celles lies la rciprocit de lincrimination. Aussi, pour les besoins de lextradition, les conventions antiterroristes ont non seulement dpolitis les actes de terrorisme (1), mais galement lev lobstacle li au principe de la double incrimination (2).

1/ La dpolitisation des actes terroristes : de la fiction la conscration

La dpolitisation du terrorisme a avant tout une finalit rpressive. Sentendant ainsi sur la ncessit de rpression, la communaut internationale a lev le terrorisme, travers les instruments antiterroristes, en une infraction vide de toute allusion politique (b). Mais, il faut reconnatre que cette dpolitisation du terrorisme sinspire de celle longtemps admise en matire de dlits ou infractions politiques (a).

a) A lorigine, une premire fiction : la dpolitisation du dlit politique

Traditionnellement, le problme du dlit politique et du rgime rpressif applicable celui-ci, ressort une certaine philosophie de lEtat et rpond une certaine conception de la libert. Lextradition, mesure exceptionnelle la rgle de lhospitalit et de lasile, tait seulement applique dans les cas jugs les plus graves. Lorsque (sous linfluence de lEcole du droit naturel) se dveloppa lide de la ncessaire collaboration entre les Etats pour la rpression des crimes et des dlits, le droit dasile, abandonn pour les dlits de droit commun, fut revendiqu par les dlinquants politiques comme une ncessit sociale. Le grand crime collectif de lse-majest , que fut la Rvolution franaise, marqua une orientation nouvelle. Le droit la rvolte tait n, et le crime dEtat se transforma en dlit politique 341.
341

La doctrine du droit pnal distingue trois thories du dlit politique : - la thorie objective considre que la nature de lintrt ou du droit auquel linfraction porte atteinte, en dtermine le caractre politique ; - la thorie subjective, applique surtout en matire dextradition, tient compte principalement de la volont de lagent : est politique linfraction dont soit le mobile, soit le but est politique (Cf., Glaser, Les infractions

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Le climat de tolrance lgard des dlits politiques, inspir par les rvolutions bourgeoises et lextension du libralisme qui sen est suivi, devait au cours du IXe sicle se reflter dans la plupart des lgislations europennes. Sans dfinir sur le plan juridique la notion de dlit politique, un rgime rpressif diffrenci a t instaur lgard de celui-ci342. Cest la loi belge du 1er octobre 1833 sur les extraditions qui fut une des premires en Europe tablir le principe de non-extradition des dlinquants politiques. Son article 6 se lit comme suit : Il sera expressment stipul que ces traits que ltranger ne pourra tre poursuivi et puni pour aucun dlit politique antrieur lextradition, ni aucun fait connexe un semblable dlit, ni pour aucun des crimes ou dlits non prvus par la prsente loi ; sinon, toute extradition, toute arrestation provisoire sont interdites 343. Trs rapidement, le principe de la non-extradition pour crimes ou dlits politiques trouva son prolongement dans les relations entre Etats, drogeant ainsi la rgle de la ncessaire collaboration des Etats en matire rpressive. Solidement appuye sur le sens commun, qui refuse de confondre le criminel ordinaire et lopposant politique (les deux pouvant parfois, voire souvent user des mmes mthodes), cette distinction soulve des difficults dans son application344. Mais, communment, on sentend reconnatre aux auteurs de crimes ou dlits politiques un certain dsintressement personnel de leur action. Sils ont choisi de se mettre en marge de la lgalit, cest pour servir un idal ou une idologie, dont les desseins et les objectifs dpassent de fort loin leurs intrts particuliers. Ainsi, le crime ou le dlit peut tre le mme, les motivations qui lont fait commettre par un gangster ou un dlinquant politique semblent navoir pas de commune mesure345. Il apparat, ds lors, que llment

internationales, le dlit politique et lextradition , Revue de droit pnal et de criminologie, 1947, pp772773) ; - enfin, la thorie mixte unit les deux critres dans lapprciation du caractre politique du dlit : une infraction sera politique si son objectif est politique et si lauteur agit dans un but politique. 342 En ce qui concerne des tudes compltes sur la notion de dlit politique, voir notamment R. RODIERE, Le dlit politique , Thse, Paris, 1931 ; Pierre A. PAPADATOS, Le dlit politique, Librairie E. Droz, Genve, 1935 ; Ch. V.D. WINJGAERT, La dfinition du dlit politique dans la thorie et la pratique du droit de lextradition , Mlanges en lhonneur du doyen Pierre Bouzat, Paris, Pedone, 1980, pp507-535. 343 Ce principe fut repris dans la plupart des lgislations europennes en matire dextradition. Cest le cas notamment de la loi franaise du 10 mars 1927 qui disposa dans sont article 5 que : lextradition nest pas accorde lorsque le crime ou le dlit a un caractre politique, ou lorsquil rsulte des circonstances que lextradition est demande dans un but politique . Voir S. GLASER, Droit international pnal conventionnel , Bruxelles, 1970, pp53 et 207 ; du mme auteur : Quelques observations sur le dtournement daronefs , RGDIP, 1972, pp 12-35. 344 Faut-il retenir un critre objectif de dlit politique, et donc traiter comme tel toute atteinte lorganisation et au fonctionnement des pouvoirs publics ou un critre subjectif, et sattacher essentiellement aux mobiles de linfraction ? 345 Cest une hypothse dcole car, dans la ralit, cette analyse peut paratre errone comme latteste lanalyse de Henri Lvy-Bruhl : Les mobiles qui poussent un homme commettre un dlit, sont trs souvent complexes, et lanalyse qui permettait de les classer dans lune ou lautre catgorie, serait trop dlicate pour ne pas tre

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dapprciation doit tenir compte la fois de ltat desprit de lauteur de lacte incrimin, mais galement au but poursuivi, lequel vise modifier un ordre politique, conomique ou social existant. Lhistoire nous enseigne que, trs souvent ce sont des crimes qualifis datroces ou de barbares commis contre des personnages reprsentatifs de la socit qui apparaissent plus susceptibles dbranler un rgime lorsque toutes les voies lgales et dmocratiques paraissent bouches ou ont t puises en vain. Or, ce sont prcisment de tels crimes que le droit entend exclure de lhospitalit et de lasile, traditionnellement accords aux auteurs de crimes ou dlits politiques : attentats contre les chefs dEtat et de gouvernement ou mme des membres proches de leur entourage. Pour y parvenir, le droit a semble-t-il eu recours au procd de la fiction. La dpolitisation des crimes ou dlits politiques pour faire perdre ceux-ci leur spcificit346. Le premier lment remarquable dans cette optique, est constitu par la clause belge dite aussi clause dattentat contenue dans la Constitution belge du 22 mars 1856, qui fait du rgicide un crime de droit commun au point de vue de lextradition. Selon cette clause, nest plus considr comme dlit politique ni fait connexe un semblable dlit, lattentat contre la personne du chef dun gouvernement tranger ou contre celle des membres de sa famille, lorsque cet attentat constitue le fait soit du meurtre, soit dassassinat, soit dempoisonnement . Cest donc par le truchement dune fiction que lon est parvenu vider certains actes (pourtant politiques) de toute allusion politique. Selon Franois Geny, les fictions juridiques ne sattachent pas scruter la vraisemblance, elles heurtent franchement ce que lesprit tient pour la ralit des choses. Bien plus, cest en faussant dlibrment celles-ci quelles aboutissent assujettir la vie sociale au prcepte jug dsirable 347 ; ou tout simplement altrer par la pense la ralit des choses , telle est la fiction selon les termes de Franoise Tulkens348. Jean Dabin exprime la mme ide en ces termes : La fiction nonce comme vraie aux yeux du droit une proposition qui, par hypothse, est fausse 349. Dans sa thse, R. Dekkers considre simplement la fiction comme un emploi sciemment inexact des catgories en vigueur et en donne une dfinition plus labore : La fiction est un procd technique qui consiste placer par la pense un fait, une chose ou une personne dans une catgorie juridique,
souvent arbitraire dans Les dlits politiques, recherche dune dfinition , Revue franaise de sociologie, 1964, p.132. 346 P. MERTENS, Lintrouvable acte de terrorisme , op-cit., p.30. 347 Science et technique du droit priv positif, Paris, 1921, p.360. 348 Le dlit politique en droit belge et le sort qui y est rserv dans la convention europenne pour la rpression du terrorisme , Revue de droit pnal et de criminologie, numro spcial Extradition et terrorisme , n 1 et 2, 1980, p.90. 349 Technique de llaboration du positif, Bruxelles, 1935, p.275.

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sciemment impropre, pour la faire bnficier par voie de consquence de telle solution pratique propre cette catgorie 350. Le recours au procd de la fiction a permis de dpolitiser le dlit ou crime politique. Mais si le procd a russi, une question demeure entire. Pourquoi est-il fait recours en lespce au procd de la fiction ou encore, quelle fonction a-t-il rempli ? De manire gnrale, la fiction intervient surtout pour introduire dans un systme de droit des concepts nouveaux qui ne concident pas ou concident mal avec les systmes antrieurs. Grce la fiction, le systme garde sa cohrence, et les rsultats poursuivis sont atteints sans crer dincompatibilit351. Selon F. Tulkens, la fiction remplit entre autres fonctions, celle de transition qui est surtout reconnue en droit international. En effet, La fiction, crit-elle, habitue lide nouvelle, dont le principe pourra alors aprs un certain temps tre accept directement par le milieu juridique et social, sans quil soit encore ncessaire de passer par le dtour de la qualification fictive 352. Linsertion automatique ou si lon prfre- la transposition de la clause dattentat dans les conventions relatives au terrorisme en est une illustration de cette fonction de transition de la fiction.

b) La conscration de la dpolitisation du terrorisme

Avant daborder la dpolitisation du terrorisme dans les conventions, il convient dabord de prsenter les arguments ayant conduit ce processus.

b-1/ Les arguments en faveur de la dpolitisation du terrorisme

Comme, il a t dit prcdemment, la volont de ne plus faire entrer le terrorisme dans lexception politique sest affiche ds la clause dattentat ou clause belge de 1856. Quelques annes plus tard, en 1892, lInstitut de droit international, au cours de sa session de Genve, a adopt une rsolution sur lextradition proposant lexclusion de plusieurs (dont

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La fiction juridique, Thse, Bruxelles, 1935, p. 275, cit par F. TULKENS, op-cit., p. 91. Ib. 352 Ibid., pp 91-92, F. Tulkens attribue la fiction deux autres fonctions : la fonction dinclusion qui permet datteindre le rsultat recherch et la fonction dexclusion, c'est--dire occulter la nature de la mesure institue (lextradition des dlinquants) afin dassurer une compatibilit apparente avec le principe de la reconnaissance du droit dasile politique, p.91. Pour une analyse complte de la notion de fiction, voir J.J.A Salmon, Le procd de la fiction en droit international public , RBDI, 1974, vol. X, pp 11-35.
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terroristes) de la catgorie des dlits politiques353. La gravit particulire de ces crimes terroristes oblige donc faire abstraction de leur caractre politique. La convention de Genve de 1937 fut le premier instrument agir dans ce sens. Dans son article 8, alina 1, elle nonce que [] les faits prvus aux articles 2 et 3 sont compris comme cas dextradition dans tout trait dextradition conclu ou conclure entre les Hautes parties contractantes . Les alinas 2 et 3 du mme article gnralisent cette rgle pour les hautes parties contractantes qui ne subordonnent pas lextradition lexistence dun trait, et pour ceux sur leur territoire de qui lacte a t commis et contre lesquels il a t dirig. De nos jours, nous retrouvons des dispositions analogues dans le droit conventionnel relatif au terrorisme. Lide motrice de la dpolitisation juridique du terrorisme est que certains actes sont tellement cruels et odieux par la mthode employe ou en raison de leurs consquences, quil ne peut plus tre justifi de les ranger dans la catgorie dinfractions politiques avec les consquences rattaches cette catgorie dinfractions354. Ainsi, les deux critres essentiels sur lesquels on a opr la dpolitisation du terrorisme sont, dune part, la cruaut de laction dans la mthode employe et la gravit de ses consquences, dautre part. Pour ce qui est du premier, celui relatif la cruaut, il est admis quen cas de crimes, considrs comme particulirement atroces ou sordides, cette nature les prive du caractre politique et, par consquent, les privilges qui en rsultent. Dans son cours lacadmie de droit international de La Haye consacr au terrorisme international , Antoine Sottile a soutenu que les infractions terroristes, bien que reprsentant souvent un aspect politique, sont des infractions de droit commun. Le terrorisme est, selon lui, politique par son but thorique, et de droit commun par son lment matriel, cest--dire la modalit dexcution. La clart de son raisonnement mrite dtre expose : Le dlit politique ntant que lexpression dune idologie politique, la mthode daction ne peut tre quune mthode idologique. La terreur ntant certes pas une mthode idologique, mais un lment de droit commun, linfraction politique ralise par la mthode terroriste cesse dtre une infraction politique (). La mthode (la terreur) corrompt, transforme et

Selon larticle 2 de la rsolution, ne sont pas considrs comme politiques les crimes mixtes ou connexes des dlits politiques qui constituent les crimes les plus graves au point de vue de la morale et du droit commun, tels que lassassinat, le meurtre, lempoisonnement, les mutilations et les blessures de ce genre et les attentats aux proprits, par incendie, explosion, inondation, ainsi que les vols graves, notamment ceux qui sont commis main arme et avec violence , Ann. IDI, op-cit., pp217-218. Voir aussi larticle 4 de la mme rsolution prcdemment cit. 354 J. GOL, Aspects internationaux du terrorisme et de sa rpression , Studia diplomatica, 1985, n 4, p. 383.

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dnature linfraction en infraction de droit commun. Cette mthode supprime le caractre idologique de linfraction et fait de la terreur llment prpondrant de lacte 355. En dautres termes, mme si les terroristes estiment pouvoir revendiquer le caractre dsintress de leurs actions compte tenu notamment de limportance des risques encourus, cet argument est insoutenable pour la simple raison que les moyens utiliss dnaturent leurs actions. Le professeur Roux ne dclarait-il pas la VIe CIUDP : Il est des crimes tellement odieux, tellement barbares que leurs mobiles, mme dsintresss, ne sauraient excuser, tels sont par exemple les crimes terroristes 356. Quant au deuxime critre qui a inspir la dpolitisation du terrorisme, savoir la gravit des consquences de laction, il a trait au danger que celle-ci implique pour les intrts de la Communaut internationale. Mais dans le cas dun acte prparatoire, comment dterminer la gravit de lacte ? Si celle-ci se juge par rapport aux consquences possibles, nous tombons dans le cadre dune analyse objective puisque base sur les effets de lacte. Si lon se base sur les intentions de lauteur, il sera difficile au stade des actes prparatoires de prjuger de la gravit de lacte final. Autant dire que si la dpolitisation technique (ou juridique) du terrorisme est ncessaire pour assurer sa rpression, autant il est impossible pour linstant de sparer linfraction terroriste de linfraction politique. En dautres termes, la dpolitisation conceptuelle du terrorisme est impossible compte tenu de la diffrence dapproche des pays occidentaux et des pays du tiers-monde. La ralit de cette diversit nest pas nouvelle357. Lors des dbats de 2001 lAssemble gnrale des Nations-Unies, revient en effet le souci de diffrencier ce quil faut entendre par terrorisme et mouvement dautodtermination . Notre propos nest pas nouveau, mais cest cette faon des Etats denvisager le problme, en droit international, qui rend rcurrente cette inluctable constatation. Nanmoins, les Etats ont effectivement convenu de recourir la thorie dite de llimination 358 qui consiste exclure par convention les infractions terroristes de la catgorie htrogne des dlits politiques. La dpolitisation apparat ainsi comme laxe privilgi de la politique juridique contre le terrorisme 359. Cest cette optique que lAGNU
op-cit., p.104. Voir dans ce sens G. LEVASSEUR, pour qui, lorsquun acte de terrorisme est li une infraction politique, cest lui qui devient llment principal et linfraction politique nest que laccessoire in G. GUILLAUME et G. LEVASSEUR, Terrorisme international, Institut des Hautes Etudes Internationales de Paris, Paris, Pedone, 1977, p.117. 356 Actes de la VIe CIUDP, op-cit., p.64. 357 Cette divergence est prsente ds les premiers dbats lAGNU en 1972, cf., titre 1er de cette partie. 358 Lexpression vient de Vespasien Pella. Selon lui, () pour se protger du danger que reprsente le terrorisme pour tous les Etats civiliss, on sest efforc, par ladmission de la thorie de llimination, de lexclure de la catgorie des dlits politiques dans La rpression des crimes contre la personnalit de lEtat , RCADI, 1930-III, T. 33, pp 677 et s. 359 H. LABAYLE, Droit international et lutte contre le terrorisme , AFDI, 1986, p.120.
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avait encourag les Etats ne pas considrer les infractions lies au terrorisme comme des infractions politiques360. Nanmoins, seules quelques conventions ont exclu expressment les actes de terrorisme de la catgorie des infractions politiques.

b-2/ La dpolitisation du terrorisme dans les instruments antiterroristes

Au niveau universel, ce sont les conventions dites de la deuxime gnration qui dpolitisent les actes terroristes. En substance, celles-ci dclarent que :pour les besoins de lextradition ou de lentraide judiciaire entre Etats parties, aucune des infractions vises () nest considre comme une infraction politique, comme une infraction connexe une infraction politique ou comme une infraction inspire par des mobiles politiques 361. Les plus anciennes, quant elles, nexpriment pas cette dpolitisation de faon explicite362, lexception de la convention de Tokyo de 1963 qui maintient lexception dinfraction politique363. Au niveau rgional, la convention europenne de 1977 refuse automatiquement le caractre politique des infractions terroristes numres larticle premier. Quant larticle 2 de la mme convention, il autorise la dpolitisation dinfractions particulires (la tentative, la participation ou la complicit), laissant tout de mme la facult aux Etats de les considrer comme politiques ou non364. De mme, les conventions de lASACR de 1987 et celle de lOEA de 2002 privent les actes terroristes de leur caractre politique365. Une ambigut entoure par contre la volont des conventions de la LEA et celle de lOCI de dpolitiser les actes terroristes. En effet, dans son article 2 (b) de la convention arabe de 1998 dclare expressis verbis qu aucune des infractions vises [dans la convention] ne constitue une
Dclaration de 1996 compltant celle de 1994 sur les mesures visant liminer le terrorisme international ; dclaration annexe la rsolution 51/210. Voir dans le mme sens, le paragraphe 3.g de la rsolution 1373 (2001) du Conseil de scurit o celui-ci demande () tous les Etats de veiller, conformment au droit international ; ce que les auteurs ou les organisateurs dactes de terrorisme ou ceux qui facilitent de tels actes, ne dtournent pas leur profit le statut de rfugi, et ce que la revendication de motivations politiques ne soit pas considre comme pouvant justifier le rejet de demandes dextradition de terroristes prsums . 361 Convention AGNU de 1997 (article 11) ; convention AGNU de 1999 (article 14) ; convention AGNU de 2005 (article 15). 362 Convention de La Haye de 1970 (art. 7) ; convention de Montral de 1971 (art. 7) ; convention AGNU de 1973 (art. 8 1) ; convention AGNU de 1979 (art. 10) ; convention de Rome de 1988 (art. 10). 363 Selon son article, en effet, () aucune disposition de la prsente convention ne peut tre interprte comme autorisant ou prescrivant lapplication de quelque mesure que ce soit dans le cas dinfractions des lois pnales de caractre politique () . 364 Nous reviendrons dans le chapitre 2, du titre 1 de la 1e partie, sur cette ambivalence que lon retrouve dans la majorit des instruments antiterroristes. 365 Convention de lASACR (articles 1 et 2) ; convention de lOEA de 2002 (article 11).
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infraction politique. Aux fins de la prsente, aucune infraction () mme lorsquelles sont inspires par des mobiles politiques ne sera ne sera considre comme une infraction politique . Mais plus loin, larticle 6 (a), elle prvoit que lextradition ne pourra se faire () si le crime pour lequel lextradition est demande est considre comme ayant un caractre politique, selon les rgles juridiques appliques dans lEtat contractant auprs duquel lextradition est demande . Il en va de mme de la convention de lOCI, largement inspire par celle de la ligue arabe. En dfinitive, toutes les conventions ne dpolitisent pas le terrorisme, loin sen faut366. Ce procd de contournement nest pas bien accueilli par la doctrine. G. Levasseur estime que ce procd est critiquable en ce quil affirme non politiques des agissements dont le caractre vident est dtre inspirs par un but et par des mobiles politiques et parfois des agissements dans le cadre dune lutte prexistante et bien connue 367. Lide de rprimer efficacement le terrorisme est accepte par la doctrine, mais celle-ci critique le procd utilis : Net-il pas t moins hypocrite de conserver la violence terroriste son caractre politique tout en faisant clairement une exception au principe de non-extradition des auteurs dinfractions politiques ? 368. Bien quelle ne fasse pas lunanimit, la dpolitisation du terrorisme est gnralement accepte afin de faciliter lextradition des terroristes. Celle peut toutefois se heurter lexigence traditionnelle de la double incrimination.

2/ Le dpassement de lobstacle li la rgle de la double incrimination

La double incrimination est une exigence en matire dextradition qui peut constituer un obstacle srieux la rpression du terrorisme. Aussi, les textes conventionnels de lutte contre le terrorisme contiennent-ils des dispositions spcifiques dont la mise en uvre suppose que cet obstacle soit lev. Quil sagisse des conventions universelles ou rgionales, la question de la double incrimination est en effet rsolue en raison de leur caractre cibl. Une fois ratifies leur application prsuppose que les actes viss tombent sous le coup de la loi pnale des Etats

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Les conventions conclues sous les auspices des institutions spcialises ne dpolitisent pas le terrorisme. Sur le plan rgional, les conventions suivantes ne dpolitisent pas expressment le terrorisme : la convention de lOEA de 1971 (articles 5 et 6) ; convention de lOUA de 1999 (article 8 2). 367 Le problme de linfraction politique dans le droit de lextradition , JDI, 1990, note 34, p.572. 368 A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pnal international, PUF, 2005, p.364.

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parties, au besoin que ces derniers aient modifi leur lgislation afin de la mettre en conformit avec les conventions antiterroristes. Il nen demeure pas moins que certaines difficults subsistent encore. Dune part, tous les Etats ntant pas parties lensemble des conventions antiterroristes, certaines lois pnales peuvent prsenter des lacunes tenant lincrimination des actes viss par ces instruments. Dautre part, les diffrentes conventions ne visent que certains aspects particuliers de la criminalit terroriste, si bien que certaines manifestations terroristes peuvent rester en dehors de leur champ dapplication, comme par exemple le terrorisme informatique.

B/ Les principes directeurs de lextradition des terroristes Les conventions antiterroristes internationales369 ou rgionales qui ont adopt lextradition comme une mthode de rpression solidaire des terroristes, ont pos en mme temps quelques rgles de base. Il sagit de mesures quelles ont incorpores en vue de mieux faciliter lextradition des terroristes prsums. Parmi celles-ci, nous en retiendrons quatre.

1/ Les infractions qualifies de terroristes sont extraditionnelles

Une fois dfinies, les infractions quelles couvrent, les conventions antiterroristes prvoient que celles-ci sont extradables entre les Etats parties. Cette considration vaut non seulement pour les traits dextradition venir, mais aussi pour ceux dj conclus entre Etats parties : Linfraction est de plein droit comprise comme cas dextradition dans tout trait conclu entre Etats contractants. Les Etats contractants sengagent comprendre linfraction comme cas dextradition dans tout trait dextradition conclure entre eux . Les conventions universelles sont unanimes sur ce point370. Au niveau rgional, seules les conventions europenne telle quamende par le protocole de 1977 (article 4, 1), celle de

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Au niveau international, seules les conventions de Tokyo de 1963 et de Montral de 1991 sur le marquage des explosifs plastiques ou en feuilles aux fins de dtention, ne prvoient pas lextradition. 370 Il sagit : convention de la Haye de 1970 (art.8, 1) ; convention de Montral de 1971 (art.8, 1) ; convention AGNU de 1973 (art.8, 1) ; convention AGNU de 1979 (art.10, 1) ; convention de Vienne de 1980 (art.11, 1) ; convention de Rome de 1988 (art.11, 1) ; convention AGNU de 1997 (art.9, 1) ; convention AGNU de 1999 (art.11, 1) et convention AGNU de 2005 (art.13, 1).

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lASACR de 1987 (article 3, 3) et celle de lOUA de 1999 (article 9) ont intgr cette disposition371.

2/ Les conventions antiterroristes comme base juridique de lextradition

Dans la mesure o certains pays, principalement ceux du common law , exigent lexistence dun trait dextradition pour accorder celle-ci, les conventions antiterroristes ont tenu compte de cette exigence en faisant office de trait dextradition en cas dabsence de celui-ci entre les Etats parties. Avec quelques diffrences rdactionnelles, elles prvoient en effet que lorsquun Etat partie subordonne lextradition lexistence dun trait est saisi dune demande dextradition par un autre Etat partie avec lequel il nest pas li par un trait dextradition, lEtat partie requis la latitude de considrer la prsente convention comme constituant la base juridique de lextradition en ce qui concerne linfraction. Lextradition est subordonne aux autres conditions prvues par la lgislation de lEtat requis 372. Nanmoins, il faut reconnatre quil ne sagit que dune possibilit et non dune obligation puisque les conventions antiterroristes parlent de latitude ou de possibilit pour les Etats parties de les considrer comme traits dextradition. Au niveau rgional, nous pouvons constater que les conventions de la LEA, de lOCI et de lOUA constituent de vritables traits dextradition puisquils dfinissent de manire dtaille le rgime juridique ainsi que la procdure dextradition373.

3/ Les conventions antiterroristes permettent la reconnaissance des infractions comme extradables selon la lgislation de lEtat requis Cest lhypothse dans laquelle les Etats concerns par lextradition (Etat requrant et Etat requis) ne subordonnent pas celle-ci lexistence dun trait spcifique. Lextradition est alors possible sur la base du droit interne de lEtat requis. Cest une sorte de confiance mutuelle entre les Etats parties qui reconnaissent les infractions comme cas dextradition
La convention de Shanghai pour la lutte contre le terrorisme, le sparatisme et lextrmisme de 2001 est moins exigeante, puisquelle stipule tout simplement que Dans le cadre de leurs mutuelles, les parties considrent que les actes viss larticle 1er alina 1, constituent des infractions pouvant entraner lextradition (article 2, 2). La convention interamricaine contre le terrorisme de 2002 parle, quant elle, de transfrement (art.10) sur lequel nous reviendrons. 372 Voir art.8, 1 commun aux conventions de la Haye de 1970, de Montral de 1971 et de lAGNU de 1973 ; art.10, 2 de la convention de Vienne de 1980 ; art.11, 1 de la convention de Rome de 1988 ; art.9, 2 de la convention de lAGNU de 1997 ; art.11, 2 de la convention de lAGNU de 1999 ; et art.13, 2 de la convention de lAGNU de 2005. 373 Convention LEA de 1998 et OCI de 1999 (partie III, chapitre 1er, art.22 28) ; convention de lOUA de 1999 (partie IV, art.8 13).
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entre eux dans les conditions prvues par le droit de lEtat requis . Il nest pas inutile de prciser que cette confiance nemporte pas obligation dextrader, mais seulement une possibilit lapprciation des Etats. Dans la pratique, cette disposition peut valoir garantie de rciprocit : lEtat requis sassure en gnral que dans la situation inverse, lautre Etat accepterait aussi de lui extrader un terroriste prsum.

4/ Les conventions antiterroristes modifient les dispositions des traits dextradition incompatibles Cette hypothse, bien que logique certains gards, nest pas prvue par tous les instruments juridiques relatifs au terrorisme. Ce sont les conventions adoptes aux Nations unies aprs les annes quatre-vingt-dix et deux conventions rgionales. Selon la formule retenue : les dispositions de tous les traits ou accords dextradition conclus entre Etats parties relatives aux infractions vises () sont rputes tre modifies dans la mesure o elles sont incompatibles () 374. De cette manire, les conventions antiterroristes en question vitent aux Etats parties de rviser les traits dextradition auxquels ils sont parties. En dpit de ces principes encadrant lextradition, une question reste en suspens, celle relative lextradition automatique des terroristes.

C/ La question de lextradition automatique en matire de terrorisme

On retrouve dans la quasi-totalit des conventions antiterroristes, la clause suivante : Linfraction est de plein droit comprise comme cas dextradition () . En ralit, ces conventions ne contiennent pas de clause dextradition obligatoire. Elles considrent simplement les actes quelles rpriment comme extradables375. Jacques Borricand pense que les principes du droit extraditionnel classique ne peuvent plus tre maintenus dans un monde en profonde mutation o la solidarit intertatique tend se renforcer pour mieux combattre les formes nouvelles de la criminalit internationale376. Nous convenons qu dfaut dobligation conventionnelle voire coutumire liant lEtat

374

Convention de lAGNU de 1997 (art.9, 5) ; convention de lAGNU de 1999 (art.11, 5) ; convention de lAGNU de 2005 (art.13, 5) ; convention europenne telle quamende par son protocole de 1977 (art.3) ; et convention de lASACR de 1987 (art.III). 375 La convention de Tokyo de 1963 stipule mme expressis verbis qu aucune disposition de la prsente convention ne doit tre interprte comme crant une obligation daccorder lextradition (article 16, 2). 376 J. BORRICAND, Lextradition des terroristes , RSC, n1, janvier-mars 1980, pp 661-691.

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requis et lEtat requrant, la dcision doctroyer ou non lextradition relve du pouvoir souverain de lEtat requis. Par ailleurs, bien que certains auteurs aient montr les avantages dune extradition une poursuite sur place, recommandant par l mme aux Etats de privilgier la premire377, les conventions universelles ntablissement aucune priorit entre extradition et poursuite378. Laffaire de Lockerbie, devant la CIJ, a permis de rappeler le statisme de cette situation : [l]es Etats-Unis et le Royaume-Uni taient en droit de demander la Libye lextradition des deux ressortissants libyens accuss par les autorits amricaines et britanniques davoir contribu la destruction de lavion disparu lors de lincident de Lockerbie (). La Libye tait de son ct en droit de refuser une telle extradition et de rappeler cet effet que son droit interne, comme dailleurs celui de nombreux pays, prohibe lextradition des nationaux. Au regard du droit international gnral, lextradition est en effet une dcision souveraine de lEtat requis, qui nest jamais tenu dy procder 379. Un effort dans le sens dune systmatisation du recours lextradition a t men au niveau rgional. Les expriences dintgration rgionales sont, en effet, les lieux basics dune volution du droit et de la pratique extraditionnelle. Pour la convention de lOUA de 1999, lextradition est obligatoire seulement si lEtat requrant est celui du lieu de commission de lacte terroriste380. De son ct, la convention europenne de 1977 telle quamende par son protocole, bien que limite par ses articles 5 et 13 (sur lesquels nous reviendrons dans le titre deuxime de cette partie), a limmense intrt de faire acte novateur, en la matire. Nous pouvons remarquer que son article premier numre des actes qui devront obligatoirement faire lobjet dune extradition. Pour Charles Valle, il y a ainsi () renversement des priorits par rapport aux conventions internationales 381. LUnion europenne est encore alle plus loin en instaurant le mandat darrt europen dans le but davantage lextradition.

Ph. RICHARD, Droit de lextradition et terrorisme. Risques dune pratique incertaine : du droit vers le nondroit ? , op-cit., p.660. 378 Voir supra, section 2, 2, II, B. 379 Dclaration commune des juges Evensen, Tarassov, Guillaume et Aguilar Mawdsley jointe lordonnance de la CIJ du 14 avril 1992 ; CIJ, Affaire sur les questions dinterprtation et dapplication de la convention de Montral de 1971, rsultant de lincident arien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne/Royaume-Uni), mesures conservatoires, Rec. 1992, p.24. 380 ( ) les Etats parties sengagent extrader toute personne poursuivie, inculpe ou condamne pour des actes terroristes commis dans un autre Etat partie et dont lextradition est sollicite par cet Etat () (article 8, 1). 381 La convention europenne pour la rpression du terrorisme , AFDI, 1976, p.776.

377

141

III/ La simplification de la procdure dextradition : le mandat darrt europen (MAE) Imagin ds 1997, le MAE a t acclr par les attentats du 11 septembre 2001 qui ont en quelque sorte facilit ladoption de la dcision-cadre du 13 juin 2002 faisant suite au conseil de Tampere. Destin remplacer la procdure dextradition entre les Etats membres de lUnion europenne, le MAE se dfinit comme une dcision judiciaire mise par un Etat membre en vue de larrestation et de la remise par un autre Etat membre dune personne recherche pour lexercice de poursuites pnales ou pour lexcution dune peine ou dune mesure de sret privative de libert 382. Son objectif est donc de supprimer lextradition entre Etats membres et la remplacer par un systme de remise entre autorits judiciaires pour (ainsi) supprimer la complexit et les risques de retards inhrents aux procdures dextradition actuelles 383. Sans tre limit aux seules infractions terroristes, le MAE est prvu pour toute infraction punie dune peine ou dune mesure de sret privative de libert dun maximum dau moins douze mois et pour les condamnations une peine ou une mesure de sret dune dure dau moins quatre mois384. Pour certaines infractions, la dcision-cadre droge le principe de double incrimination aux effets du mandat darrt europen. Pour droger au principe de double incrimination, ces infractions doivent nanmoins runir deux conditions simultanes : tre punies dans lEtat membre dmission du MAE dune peine ou dune mesure de sret privative de libert, dun maximum dau moins trois ans, et figurer dans la liste des infractions non soumises au principe de double incrimination : le terrorisme, la participation une organisation criminelle, lenlvement et la prise dotages figurent dans la liste des infractions non soumises au principe de double incrimination385. En guise de conclusion sur lextradition, il est noter quelle est devenue une pice matresse dans la lutte contre le terrorisme. Mise part lextradition, la collaboration entre Etats peut se raliser galement au travers de lentraide judiciaire. En effet, il peut arriver que lEtat qui arrte une personne pour terrorisme manque dlments de preuve relatifs linstruction du dossier ou du procs, mais que ces lments se trouvent en disposition dun autre Etat. Dans ce cas figure, la coopration judiciaire porte lappellation dentraide judiciaire.
Dcision-cadre du Conseil de lUnion europenne, article 1er. Ibidem, 5 du prambule. 384 Ibidem, article 2. 385 Pour la liste complte de ces infractions, voir larticle 2, 2 de la dcision-cadre. Pour plus de dtails le MAE, voir entre autres, M-E CARTIER (dir.), Le mandat darrt europen, Bruxelles, Bruylant, 2005, 422p.
383 382

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2 : Lentraide judiciaire

Lentraide judiciaire dite mineure ou petite se dfinit trs classiquement comme lensemble des moyens par lesquels un Etat prte le concours de sa force publique ou de ses institutions judiciaires linstruction, au jugement ou la rpression dune infraction par un autre Etat 386. Avant de voir comment cette entraide judiciaire est amnage dans les conventions antiterroristes, nous allons dabord faire sa prsentation gnrale.

I/ Lentraide judiciaire classique

Les Etats (surtout ceux confronts la grande criminalit) se sont rapidement rendus compte de lintrt de tisser des rseaux de solidarit en vue de sanctionner certains criminels. Lentraide judiciaire a ainsi dbut par un change dinformations souvent de faon informelle entre pays limitrophes, puis est devenue plus coordonne au fil du temps par lbauche de conventions ou de structures. Cette entraide judiciaire est couramment utilise par les Etats soit aux fins denqute (A), soit aux fins dinstruction (B).

A/ Lentraide judiciaire aux fins denqute

A ce stade, la collaboration des Etats se situe surtout au niveau de la police dont le but ici est de recueillir des preuves, souvent parpilles, entre plusieurs Etats. La libre circulation des biens et des individus complique en effet la tche des policiers. Cest pourquoi, la prise en considration des questions de scurit se traduit par llaboration de diverses formes de collaboration. Au niveau mondial, lOrganisation internationale de police criminelle (OIPC) ou Interpol constitue le cadre privilgi dchanges de renseignements. Cre en 1923 Vienne, lOIPC a pour missions, dune part, dassurer et dvelopper lassistance rciproque la plus large des

386

C. LOMBOIS, Droit pnal international, op-cit., p.537.

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polices nationales et, dautre part, dtablir et de dvelopper les institutions capables de contribuer efficacement la prvention de certaines infractions. Au niveau europen, la France et lAllemagne ont souhait lexistence dun service de renseignements confidentiel entre polices qui serait par la suite dot dun pouvoir denqute sur les infractions commises dans les secteurs dactivits. Institu par la convention du 26 juillet 1995, lOffice europen de police ou Europol a vu ses comptences stendre au gr de lvolution de la criminalit. En dehors du trafic de stupfiants, Europol est dsormais comptent, entre autres, en matires nuclaires ou radioactives, de filires dimmigration clandestine, de traites des tres humains et de trafic de vhicules vols ; en matire datteintes la vie, lintgrit physique et la libert, et au blanchiment dargent se rapportant une de ces infractions.

B/ Lentraide judiciaire aux fins dinstruction

Les Etats ne peuvent pas se contenter daccorder leurs activits policires pour la recherche et larrestation des malfaiteurs, la collaboration doit tre pousse afin de permettre laccomplissement, dans un pays donn, dactes ou de procdures judiciaires dans lintrt dun autre pays sur le territoire duquel une affaire est en cours. Car, en vertu du sacro-saint principe de souverainet, les autorits judiciaires dun pays ne peuvent pas conduire des actes dinstruction sur le territoire dun autre Etat. Si donc des actes dinstruction doivent tre accomplis hors territoire national (par exemple une audition de tmoins ou encore de constatations des preuves), il faut solliciter laide de lautorit judiciaire trangre gographiquement comptente. Cest pourquoi, comme lextradition, des conventions spcifiques dentraide judiciaire ont t adoptes parmi lesquelles nous pouvons citer la convention europenne dentraide judiciaire en matire pnale de 1959387 et du trait-type de lONU sign en 1990388. De mme, un grand nombre de conventions bilatrales ont t conclues dans ce domaine389.
387

Cette convention europenne est complte par divers textes : - convention europenne sur la valeur internationale des jugements rpressifs du 28 mai 1970 ; - convention europenne sur la transmission des procdures rpressives du 15 mai 1972 ; - convention du 25 mai 1987 sur le principe ne bis in idem ; - convention dapplication de lAccord de Schengen du 19 juin 1990 comportant un chapitre II sur lentraide judiciaire en matire pnale, etc. 388 Ce trait-type est annex la rsolution 45/117/1990) de lAGNU. 389 Cf., L. CHATIN et B. STURLESE, Recueil de conventions sur lentraide judiciaire internationale, La Documentation franaise, Paris, 3me dition, 1990, 1092p.

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En labsence dun trait ente les Etats, lentraide judiciaire se rvle dune prcarit indniable. Toutefois, les Etats autorisent en gnral, bien que tacitement, leurs autorits donner suites aux demandes, mme dfaut dune convention dentraide judiciaire. Cette tolrance relve plutt de la comitas gentium (courtoisie internationale). La confrontation de ces traits fait apparatre un principe gnral, celui de lobligation entre Etats parties de saccorder lentraide judiciaire. Cest ce qui ressort de larticle 1er du trait-type de lAGNU : Les parties sengagent () saccorder mutuellement laide la plus large possible dans les enqutes ou procdures relatives des infractions qui, lors de la demande daide judiciaire, relvent des autorits judiciaires de lEtat requrant 390. Il existe de la sorte des obligations qui incombent lEtat requis et celles propres lEtat requrant. LEtat requis a lobligation dune part dexcuter les commissions rogatoires qui lui sont adresses par les autorits judiciaires de lEtat requrant. Les commissions rogatoires consistent accomplir de la part de lEtat requis des actes dinstruction en lieu et place de lEtat requrant, et peuvent, notamment, se ramener une expertise, une audition de tmoins, des perquisitions ou la saisie de pices conviction. Dautre part, lEtat requis obligation de procder au transfrement des individus qui permet ladministration de la preuve par les autorits judiciaires de lEtat requrant. Ce transfert concerne les individus dtenus par lEtat requis de se rendre sur le territoire de lEtat requrant pour auditions, reconstitutions des faits ou interrogations. LEtat requrant a, pour sa part, lobligation de garder le secret des tmoignages et renseignements fournis et de limiter leur utilisation aux seules instructions nonces dans la demande dentraide judiciaire. En outre, il doit renvoyer lEtat requis dans le dlai indiqu par ce dernier, tout dtenu qui lui a t transfr ainsi que les objets et originaux des dossiers et documents transmis en excution dune commission rogatoire. Signalons pour terminer que lentraide judiciaire connat, linstar de lextradition, quelques exceptions. Celles-ci on trait la nature de linfraction (infractions politiques, fiscales et militaires)391, la nature de la demande (refus dentraide pour lexcution des dcisions darrestation et des condamnations)392. Il existe en outre des cas de refus dentraide laisss la discrtion de lEtat requis : lobligation dentraide peut tre refuse si lEtat

390 391

Voir aussi larticle 1er de la convention europenne de 1959. Le trait-type dentraide judiciaire de lAGNU prvoit que lentraide peut tre refuse si linfraction est considre par lEtat requis comme tant de caractre politique (). Lacte en question est une infraction au regard de la loi militaire, mais non de la loi ordinaire (article 4, 1.b et f). Ces exceptions existent aussi dans la convention europenne de 1959 (article 1, 2). 392 Article 1, 2 de la convention europenne de 1959.

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requis estime que lexcution de la demande dentraide porterait atteinte sa souverainet, sa scurit, lordre public ou dautres intrts publics essentiels 393. Par contre, certaines limites traditionnelles de lextradition ne sont pas pertinentes en matire dentraide judiciaire. Il sagit notamment du refus de requtes concernant les nationaux de lEtat requis ou encore de lexigence de la double incrimination.

II/ Lentraide judiciaire dans les conventions relatives au terrorisme

Contrairement aux dispositions de lextradition qui sont plus dtailles, les conventions antiterroristes se sont contentes dnoncer une clause gnrale concernant lentraide judiciaire (A). Mais, ct de celle-ci, certaines conventions ont dvelopp des modalits supplmentaires dentraide judiciaire (B).

A/ Lincorporation de la clause gnrale dentraide judiciaire dans les conventions antiterroristes Si lon exclut la convention de Tokyo de 1963 et celle de lOEA de 1971, les autres conventions antiterroristes universelles et rgionales contiennent une clause gnrale exhortant les Etats parties de saccorder lentraide judiciaire la plus large possible. Cest un engagement de principe qui trouve son origine dans la convention de La Haye de 1970 : Les Etats contractants saccordent lentraide judiciaire la plus large possible dans toute procdure pnale relative linfraction et aux actes viss larticle 4. Dans tous les cas, la loi applicable pour lexcution dune demande dentraide est celle de lEtat requis 394. Les conventions postrieures vont reprendre en substance cette formule, en y ajoutant la mention y compris en ce qui concerne la communication de tous les lments de preuve dont ils disposent et qui sont ncessaires aux fins de la procdure 395. Lorigine de cette adjonction remonte en fait la convention de 1973 relative la prvention et la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection
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Article 2 de la convention europenne de 1959 et article 4, 1.a du trait-type de lAGNU de 1990. Article 10, 1. Cette disposition est reprise textuellement par larticle 11 de la convention de Montral de 1971. 395 Convention de AGNU de 1973 (art.10, 1) ; convention AGNU de 1979 (art.11, 1) ; convention de Vienne de 1980 (art.13, 1) ; convention de Rome de 1988 (art.12, 1) ; convention AGNU de 2005 (art.14). Les conventions rgionales contiennent ( lexception de celle de lOEA de 1971) une clause gnrale quivalente : convention europenne de 1977 (art.8, 1) ; convention ASACR de 1987 (art.8, 1) ; conventions LEA et OCI (art.13 18) ; convention OUA (art.14 18) ; convention Shanghai (art. 6 et 8) ; convention OEA 2002 (art.9).

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internationale. A lpoque, la CDI, qui a labor le texte de ladite convention, a justifi ce rajout par le souci de ne pas donner une interprtation restrictive fonde sur le sens technique troit qui est parfois attribu lexpression entraide judiciaire 396. Il est clair, que si lauteur prsum dun acte terroriste doit tre jug dans un Etat autre que celui o lacte a t commis, il sera ncessaire de mettre les preuves la disposition du tribunal saisi de laffaire, sous la forme exige par la loi dudit Etat (Etat requis). En mme temps, il faut reconnatre que cette adjonction ne couvre pas totalement limprcision sur le contenu de lentraide judiciaire (la plus large possible). Comment expliquer la place aussi rduite de lentraide judiciaire dans les conventions antiterroristes ? Il semble que lexplication selon laquelle lentraide judiciaire intervient uniquement au service de lextradition nest pas fonde, car lexpression dans toute procdure ne limite pas lentraide judiciaire lextradition 397. Une autre explication peut tre trouve dans le fait que historiquement, lentraide rpressive internationale sest dveloppe lombre de lextradition 398. En privilgiant lextradition au dtriment de lentraide judiciaire, les conventions antiterroristes ne font que confirmer cette explication. En dfinitive, prcisons que les conventions antiterroristes prvoient deux cas de figure en matire dentraide judiciaire. Le premier est celui dans lequel les Etats sont lis par un trait dentraide judiciaire bilatral ou multilatral. Dans ce cas, lobligation dentraide doit tre excute selon les conditions et procdures prvues dans ce trait. Le deuxime cas de figure concerne labsence de trait dentraide entre les Etats. Dans ce cas, lentraide judiciaire est accorde, conformment au droit interne des Etats. En dautres termes, lEtat requis nest oblig de satisfaire une demande dentraide que dans la mesure o son droit interne ly autorise. Ce qui revient dire que lEtat requis qui dtient des lments de preuve nest pas tenu de les transmettre si son droit interne nautorise pas la transmission de ces documents

B/ Quelques modalits dentraide judiciaire supplmentaires prvues dans certaines conventions Certaines conventions antiterroristes prvoient et organisent des modalits

supplmentaires dentraide judiciaire: commissions rogatoires (1) et transfert de dtenus (2).

Ann. CDI, 1972, vol. II, pp 349-350. Voir Ch. VALLEE, op-cit., p.773. 398 C. LOMBOIS, Droit pnal international, op-cit., p.620.
397

396

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1/ Les commissions rogatoires

Une commission rogatoire peut tre entendue comme une demande formule par lautorit judiciaire dun Etat (requrant) une autorit dun autre Etat (requis) et tendant laccomplissement pour son compte dune mesure dinstruction comme une expertise, laudition dune personne ou la saisie dune pice 399. Il sagit en dautres termes, dun mandat judiciaire dont lexistence est indispensable, puisque, en vertu du principe de souverainet des Etats, lautorit judiciaire mandante (de lEtat requrant) ne peut prolonger son action hors de ses frontires et accomplir un acte dinstruction dans un autre Etat sans son autorisation. Cette modalit spcifique de la coopration judiciaire est prvue de manire approfondie par trois conventions rgionales : la convention de la LEA, celle de lOCI et celle de lOUA. Selon ces conventions, les commissions rogatoires doivent tre excutes par les Etats parties400. Trois limites classiques sont prvues, dont deux permettent de refuser lexcution dune commission rogatoire, et la troisime se rapporte la porte du mandat. La premire limite est relative lexistence de poursuites dans lEtat requis. En effet, selon la convention arabe, lEtat requis peut refuser lexcution dune commission rogatoire si linfraction laquelle la commission rogatoire se rapporte, fait lobjet de poursuites ou dune enqute 401. La convention de lOUA, quant elle, donne une lecture plus extensive cette exception : chacun des Etats parties peut refuser dexcuter une commission rogatoire () si cette requte affecte les efforts pour dnoncer des crimes ou constitue un obstacle linculpation et/ou laccusation du suspect dans lEtat requis 402. La deuxime limite concerne la souverainet, la scurit ou lordre public de lEtat requis403. Enfin, la troisime limite se rapporte au principe de spcialit. La question se pose de savoir si lEtat requrant pourra disposer librement des objets et documents obtenus, cest-dire si cet Etat peut utiliser ces lments dans des affaires autres que celles pour lesquelles la commission rogatoire a t demande. La convention de lOUA ne rpond pas cette question. Dans les conventions arabes et OCI, la rponse est ngative : aucune utilisation nest possible pour une autre affaire404.
399 400

J. PRADEL et G. CORSTENS, Droit pnal europen, op-cit., p.176. Article 10 de la convention de la LEA ; article 10 de la convention de lOCI et article 14 de la convention de lOUA. 401 Article 10.a. La convention de lOCI reprend peu prs la mme disposition (article 10.a). 402 Article 15.a. 403 Convention LEA (article 10.b) ; convention de lOCI (article10.b) et convention de lOUA (article 15.b) 404 Cf., article 12.b de la convention arabe et article 13.b de la convention de lOCI.

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2/ Le transfert temporaire de personnes dtenues

Il sagit pour des dtenus de lEtat requis de se rendre sur le territoire de lEtat requrant afin de se soumettre des auditions, reconstitutions des faits ou pour quils prtent leur assistance une enqute. Cette mesure de prt de dtenus figure habituellement dans les traits de coopration judiciaire405. En matire de lutte contre le terrorisme, seules quatre conventions la prvoient : la convention de 1997 sur les attentats terroristes lexplosif, la convention pour la rpression du financement du terrorisme de 1999, la convention sur les actes de terrorisme nuclaire de 2005 et la convention de lOEA de 2002. Selon une disposition commune aux quatre conventions : Toute personne dtenue ou purgeant une peine sur le territoire dun Etat partie dont la prsence dans un autre Etat partie est requise aux fins de tmoignage ou didentification ou en vue dapporter son concours ltablissement des faits dans le cadre de lenqute ou des poursuites engages () peut faire lobjet dun transfert 406. Le principe ici est que le transfert (ou transfrement) est possible, sous condition du renvoi de lintress dans lEtat requis et dans le dlai indiqu par ce dernier. Toutefois, le transfert ne se fera que si deux conditions cumulatives sont runies : la personne concerne y consent librement, en toute connaissance de cause et les autorits comptentes des deux Etats concerns y consentent. En outre, dautres restrictions (communes aux quatre traits susmentionns) sont portes lgard de lEtat vers lequel le transfert est effectu. Ainsi, celui-ci ne peut exiger de lEtat partir duquel le transfert est effectu quil engage une procdure dextradition en sa faveur concernant la personne transfre, dune part ; et, dautre part, il lui est interdit dengager des poursuites pour des condamnations antrieures au transfert, moins que lEtat partir duquel la personne est transfre ne donne son accord. Rappelons aussi lexistence en faveur de la personne transfre dune mesure de sauvegarde : la priode passe en dtention dans lEtat vers lequel elle est transfre est comptabilise aux fins du dcompte de la peine purger dans lEtat partir duquel elle a t transfre. Pour terminer, il convient de prciser que le transfert de dtenus ne doit pas tre confondu avec la remise temporaire accorde en matire dextradition, qui consiste prter

Voir par exemple la convention europenne de 1959 (art.11). Convention AGNU de 1997 (art.13) ; convention AGNU de 1999 (art.16) ; convention AGNU de 2005 (art. 17) et convention de lOEA de 2002 (art.10).
406

405

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momentanment lEtat requrant lextrad, qui, objet de poursuites dans lEtat requis, doit encore y tre jug ou y purger une peine407.

Au total, ce panorama complet permet de faire un bilan de lefficacit des mcanismes conventionnels de prvention et de rpression institus par les conventions antiterroristes existantes. Pour une partie de la doctrine, ce bilan est globalement satisfaisant. Mario Bettati souligne par exemple les rsultats significatifs atteints dans la protection de laviation civile. Il fait observer que dans les annes 70, au moment o les premires conventions sur la piraterie arienne ont t adoptes, il y avait 80 dtournements russis par an. Il ny a plus que 8 par an aujourdhui 408. Ces auteurs sempressent nanmoins de prciser que le cadre normatif nest pas hermtique, ce qui sous-entend quil a des faiblesses non ngligeables. Ce qui rejoint les critiques de lautre partie de la doctrine, pour laquelle le bilan des mcanismes conventionnels existant est plutt mitig. Les auteurs de ce courant font ainsi valoir le caractre parcellaire de ces mcanismes et leur utilit trs relative lorsque ce sont des Etats eux-mmes qui sont impliqus dans des actes de terrorisme409. Pour notre part, les attentats aux Etats-Unis de 2001, de Bali en 2003, de Madrid en 2004, de Londres en 2005 et 2006 (pour ne citer que ceux-ci) nous poussent adhrer aux critiques formules par le deuxime courant. En effet, bien quelle se soit srieusement organise depuis une quarantaine dannes, la rpression des actes de terrorisme na aucunement conduit leur radication tant souhaite. En outre, on peut toujours sinterroger sur la volont des Etats de mettre en uvre ces instruments ainsi que sur la capacit technique et financire de certains dentre eux, de donner leur pleine efficacit ces mcanismes conventionnels. Cest compte tenu de ce constat que nous allons parler de lrosion du systme conventionnel en matire de lutte contre le terrorisme qui sera lobjet du chapitre 2.

407 408

Cette remise temporaire est prvue larticle 19 de la convention europenne dextradition de 1957. Conclusions gnrales , in K. BANNELIER et al. (dir.), op-cit., p.352 ; voir aussi entre autres auteurs, S. SZUREK, Le jugement des auteurs dactes de terrorisme : quels tribunaux aprs le 11 septembre ? , dans K. BANNELIER et al. (dir.), op-cit., pp 306-307 ; P. KLEIN, Le Droit international lpreuve du terrorisme , RCADI, 2006, T. 321, pp 296-299. 409 M. REISMAN, International Legal Responses to Terrorism , Houston JIL, 1999, p.22, cit par P. KLEIN, Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit., p.298.

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Chapitre 2 : Lrosion du cadre conventionnel de lutte contre le terrorisme

Cette affirmation, que nous allons tenter dargumenter, est surtout flagrante au niveau international, ce qui est principalement d une inadaptation des techniques juridiques aux situations actuelles (difficults juridiques) ainsi qu une mauvaise volont, ou du moins une incapacit des Etats (difficults politiques). Ces deux types de problmes feront lobjet de dveloppements dans deux sections successives : - section 1 : les difficults juridiques ; - section 2 : les difficults politiques.

Section 1 : les difficults juridiques

Quil sagisse des conventions universelles ou rgionales, il faut reconnatre lexistence dun mouvement tendant mieux rprimer les actes de terrorisme. Mais une lecture approfondie de ces traits doit : les rgles conventionnelles sont marques du sceau de la contradiction qui sexplique par le souci de concilier les positions varies et souvent divergentes des Etats. Cest en fait un exercice dquilibriste qui consiste donner aux Etats les moyens de rprimer les actes terroristes tout en leur conservant celui de refuser une demande dentraide judiciaire dans certaines conditions. Cest la permanence des clauses limitant lentraide judiciaire entre les Etats parties qui peut branler le systme rpressif mis en uvre ( 1). A ces difficults que lon qualifies dendognes, sajoutent celles relatives la porte des conventions antiterroristes ( 2).

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1 : La permanence de clauses limitant la coopration judiciaire entre Etats parties

Bien quelles essaient de renforcer la rpression des actes terroristes, les conventions antiterroristes contiennent en mme temps des dispositions limitant voire interdisant cette rpression. En effet, certaines conventions envisagent le refus dextradition de terroristes prsums, fond sur les craintes de discrimination dans les poursuites au sein de lEtat requrant (I). En sus de cette exception gnrale que lon trouve presque dans tous les traits antiterroristes, dautres limites sont prvues par certaines conventions rgionales (II).

I/ Le refus de coopration judiciaire fond sur le caractre politique de la rpression

Nous avons dmontr prcdemment que lextradition est la pierre angulaire du bon fonctionnement du systme rpressif mis en place par les conventions antiterroristes. Cependant, lextradition a toujours rencontr une limite srieuse dans le jeu de la clause dite de non-discrimination ou de non-perscution , ou encore de clause franaise 410. Cette clause prvoit que lEtat requis, lorsquil examine une demande dextradition, doit apprcier le but et les intentions de lEtat requrant. Comme le fait remarquer Puente Egido, cest une clause difficile manier car en dernire instantane, elle implique que lin porte un jugement dfavorable sur limpartialit de ladministration judiciaire de lEtat requrant 411. La clause de non-discrimination a t introduite dans certaines conventions antiterroristes. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme au niveau international, la clause de nondiscrimination est apparue pour la premire fois dans la convention internationale contre la prise dotages de 1979. Selon, larticle 9, 1 de cette convention : Il ne sera pas fait droit une demande dextradition soumise en vertu de la prsente convention au sujet dun auteur prsum de linfraction si lEtat requis a des raisons substantielles de croire :

410

La premire apparition de cette clause remonterait la loi franaise du 10 mars 1927 qui dispose que : lextradition nest pas accorde lorsque le crime ou le dlit a un caractre politique ou lorsquil rsulte des circonstances que lextradition est demande dans un but politique (article 5-2). Prcisons que la clause de non-discrimination se distingue de lexception dinfraction dans laquelle cest la nature du crime ou dlit qui motive le refus dextradition. 411 J. PUENTE EGIDO, Lextradition en droit international : problmes choisis , RCADI, 1991-VI, p.170.

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a) que la demande dextradition relative une infraction prvue larticle 1er, a t prsente aux fins de poursuivre ou de punir une personne, en considration de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son origine ethnique ou de ses opinions politiques ; b) que la position de cette personne risque de subir un prjudice : i) pour lune quelconque des raisons vises lalina a du prsent paragraphe ; ii) pour la raison que les autorits comptentes de lEtat ayant qualit pour exercer les droits de protection ne peuvent communiquer avec elle 412. Les conventions les plus rcentes reprennent cette clause et en tendent la porte non seulement lextradition, mais aussi lentraide judiciaire. Ce sont les conventions de 1997 pour la rpression des attentats terroristes lexplosif, de 1999 sur le financement du terrorisme et de 2005 pour la rpression du terrorisme nuclaire. Elles reprennent la clause franaise dans des termes quasiment identiques : Aucune disposition de la prsente convention ne doit tre interprte comme impliquant une obligation dextradition ou dentraide judiciaire, si lEtat partie requis a des raisons srieuses de croire que la demande dextradition vise larticle 2, ou la demande dentraide concernant de telles infractions a t prsente aux fins de poursuivre ou de punir une personne pour des raisons tenant sa race, sa religion, sa nationalit, son origine ethnique ou ses opinions politiques, ou que faire droit la demande porterait prjudice la situation de cette personne pour lune quelconque de ces considrations 413. Au niveau rgional, trois conventions reprennent cette clause dont le libell rvle que son objet dpasse largement le seul cadre des opinions politiques et la transforme ainsi en vritable clause gnrale de sauvegarde414. La premire convention au niveau rgional consacrer la clause franaise mane du conseil de lEurope de 1977. En effet, si lextradition est mise en avant comme moyen particulirement efficace de parvenir ce rsultat 415, larticle 5 prvoit en revanche quaucune disposition nemporte une obligation dextrader si la personne est recherche pour des motifs de race, de religion, de nationalit ou dopinions politiques. En outre, la convention europenne pose une clause de sauvegarde lobligation daccorder lentraide judiciaire dans son article 8, 2. Celui-ci reprend dans des termes absolument identiques les motifs de refus dextradition viss larticle 5.
412

La convention exclut en outre la prise dotages lors de conflits arms (rgis par les conventions de Genve de 1949 et leurs protocoles additionnels), mais surtout le cas des peuples qui luttent contre une domination coloniale, une occupation trangre ou un rgime raciste (art.12). 413 Convention AGNU de 1997 (art. 12) ; convention AGNU de 1999 (art.15) ; et convention AGNU de 2005 (art.16). 414 A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pnal international, op-cit., pp 651-352. 415 Prambule de la convention de Strasbourg (5e considrant).

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Une disposition presque identique est reprise par la convention interamricaine de 2002416. La troisime convention rgionale stipulant lacceptation lextradition motive par les craintes de discrimination est celle de lASACR de 1987 en ces termes : Les Etats contractants ne sont pas tenus dextrader, sil apparat lEtat requis quen raison du caractre insignifiant de laffaire ou du fait que la demande de la remise ou du retour dun criminel en fuite nest pas formule de bonne foi et dans lintrt de la justice ou pour toute autre raison, il serait injuste ou inopportun de remettre ou de renvoyer le fugitif 417.

II/ Les limites supplmentaires prvues au niveau rgional

Outre la clause de non-discrimination, les conventions arabe, de lOCI, de lOUA noncent une clause particulire qui limite lentraide rpressive entre les Etats parties : le principe non bis in idem (A). Quant la convention europenne, elle limite considrablement la porte de lextradition de terroristes prsums (B).

A/ Le principe non bis in idem

Nous avons tudi prcdemment le principe comme consquence de la multiplicit des comptences nationales dans la rpression des actes de terrorisme418. Mais ici, nous labordons sous un autre angle, savoir comme garantie en matire procdurale. En effet, cette rgle, qui rpond une double exigence dquit et de scurit juridique, est reconnue comme applique dans lordre juridique interne par lensemble des pays respectueux de lEtat de droit419. En droit international, lapplication du principe est plus dlicate, en ce sens quil faut se demander si, aprs condamnation par un Etat dun individu, un autre Etat peut, son tour, poursuivre le mme individu pour les mmes faits. Pour certains auteurs, une seconde poursuite est possible car le droit de poursuivre une infraction est un attribut de
416

Article 14. La convention de lOEA de 2002 est plus large puisque la clause de non-discrimination sapplique lentraide juridique. 417 Article VII. Le protocole additionnel cette convention adopt en 2004 reprend la clause dans son article 17. 418 Voir supra, p.( complter) 419 En France, elle figure notamment larticle 368 du code de procdure pnale. Elle est galement consacre dans plusieurs instruments internationaux de protection des droits fondamentaux, tels que le pacte relatif aux droits civils et politiques de 1966 (art. 14, 7), le protocole n7 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (art.4) et la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne (art.50).

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souverainet420. Mais dautres auteurs sopposent une seconde poursuite pour raison dquit. Quen est-il en matire de rpression du terrorisme ? Il faut reconnatre que la rgle non bis in idem est presque ignore. Seules trois conventions rgionales lont consacre : la convention arabe, de lOCI et de lOUA. Pour les deux dernires, le refus dextradition fonde sur le principe, est rserv uniquement lEtat requis. Selon larticle 8, 3 de la convention de lOUA, lextradition ne peut tre accepte si un jugement dfinitif a t prononc par les autorits comptentes de lEtat requis contre lauteur dun ou plusieurs actes terroristes fondement de la demande dextradition 421. Dans la convention arabe, le principe a reu une porte plus large puisquil ne pourra tre procd lextradition si un jugement dfinitif pass en force de la chose juge a t rendu, relativement linfraction, dans lEtat contractant requis ou dans un autre Etat contractant 422.

B/ Les autres limites dcoulant de la convention europenne pour la rpression du Terrorisme telle quamende par son protocole Deux sries de dispositions sont ici examiner. Tout dabord, lobligation dextrader peut se voir restreindre de faon beaucoup plus gnrale par les rserves prvues larticle 13 de la convention423. Cet article permet expressment un Etat de dclarer, au moment de la signature ou au moment du dpt de son instrument de ratification, dacceptation ou dapprobation de la convention quil se rserve le doit de refuser lextradition en ce qui concerne toute infraction numre larticle 1er () condition quil sengage prendre dment en considration, lors de lvaluation du caractre de linfraction, son caractre de particulire gravit, y compris : a) quelle a cr un danger collectif pour la vie, lintgrit corporelle ou la libert des personnes ; ou bien b) quelle a atteint des personnes trangres aux mobiles qui lont inspire ; ou bien c) que les moyens cruels ou perfides ont t utiliss pour sa ralisation . Bien que cette rserve soit conditionnelle, ce systme a des rpercussions sur la porte de latteinte la notion dinfraction et sur ce qui en dcoule sur le plan de lextradition. En effet,

Voir J. PRADEL et G. CORSTENS, Droit pnal europen, op-cit., p.76. Pour la convention de lOCI, lextradition nest pas permise () si le crime a dj fait lobjet dun jugement avec un verdict final et a autorit de la chose juge dans lEtat partie saisi de la demande dextradition (art.6, 4). 422 Article 6, d. 423 Aprs son amendement de 2003, larticle 13 devient larticle 16.
421

420

155

comme la fait remarquer Charles Valle, il est prvisible quun Etat qui, pour des raisons soit de son droit interne, soit de politique externe (ou les deux la fois), formulera ce type de rserve larticle 1er de la convention, sera souvent conduit devoir ne pas en tenir compte, donc traiter comme non-politique linfraction en cause 424. Ensuite, lautre srie de dispositions fait suite lamendement apport la convention en 2003. En effet, le protocole damendement a ajout deux paragraphes la disposition initiale de larticle 5 sur la clause franaise : lune concerne les craintes de tortures et lautre le risque de peine de mort ou la rclusion perptuit sans possibilit de remise de peine425.

2 : La porte des conventions antiterroristes

Avant dtre ouverts la signature des Etats et dentrer en vigueur, les textes des conventions antiterroristes sont dbattus, ngocis, amends, afin que chaque Etat (ou groupe dEtats) retrouve son point de vue dans le texte final. Or, dans le cadre de lONU par exemple, ce sont environ 191 pays quil faut satisfaire par un seul texte. Par voie de consquence, ces textes finissent par tre partiellement vids de leur contenu initial, rdigs en des termes trs gnraux qui laissent assez de libert dinterprtation pour que chaque Etat y trouve son compte. En outre, et de manire gnrale, les conventions antiterroristes souffrent, linstar de tout accord international, de leffet relatif des traits (I) ainsi que du systme des rserves (II).

I/ Le principe de leffet relatif des traits

Lapplication dun trait est limite, en principe, aux parties contractantes et leurs rapports mutuels. Cest la maxime pacta tertiis nec nocent nec prosunt . Sur lexistence de cette rgle, laccord est unanime. Elle est fonde tout la fois sur la souverainet, lindpendance, lgalit des Etats et la nature contractuelle du trait.

424 425

Ch. VALLEE, La convention europenne pour la rpression du terrorisme , op. cit., p.765. Voir les paragraphes 2 et 3 de larticle 5 de la convention europenne telle quamende par son protocole.

156

La jurisprudence internationale a toujours reconnu que les traits ne peuvent produire deffets que dans le cercle des Etats426. Codifiant cette pratique, la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traits stipule quun trait ne cre ni obligations ni droits pour un Etat tiers, sans son consentement (article 34). De ce qui prcde, une observation simpose. Si le principe de la relativit des traits, clairement et unanimement affirm, respecte le strict volontarisme des Etats tre lis par un trait, il soulve des problmes plus embarrassants dans certains cas. En effet, comme lont soulign les professeurs Patrick Daillier et Alain Pellet, les Etats membres dune organisation sont-ils tiers ou parties aux traits conclus au sein de celle-ci ?427 Rappelons que toutes les conventions contre le terrorisme sont adoptes au sein dorganisations tant internationales que rgionales. Ne faut-il pas admettre que les traits antiterroristes labors, notamment lAssemble gnrale des Nations Unies (o tous les Etats sont reprsents), soient opposables aux Etats membres de lOrganisation ? Cette hypothse est difficilement applicable pour plusieurs raisons. Dabord, les conventions antiterroristes prvoient expressis verbis une procdure de ratification, dacceptation ou dapprobation, pour tous les Etats, mme ceux membres de lorganisation o elles sont adoptes428. Ensuite, lopposabilit dun trait aux Etats tiers nest possible que si les rgles de celui-ci deviennent obligatoires par la formation dune coutume internationale429. Ce qui nest pas encore le cas en ce qui concerne les conventions antiterroristes universelles, en dpit de la participation trs importante des Etats lensemble de celles-ci. Cet tat de fait a conduit tout de mme Sandra Szurek se demander sil ny a pas l, laffirmation de lexistence de conventions dordre public, c'est--dire de conventions auxquelles les Etats seraient tenus de souscrire pour des motifs suprieurs dordre public, ds lors que, du fait de leur but et de leur objet, elles constituent un moyen indispensable du maintien de la paix et de la scurit internationales () 430.

Voir la sentence de Max Huber de 1928 dans lle de Palmas, RSA, vol. II, p.850 ; arrt du 25 mai 1926 relatif lusine de Chorzw (Allemagne/Pologne), CPJI, srie A, n7, p.29 ; arrt CIJ, affaire de lincident arien du 27 juillet 1955 (Isral/Bulgarie), Rec., 1959, p.138. 427 Nguyen Quoc Dinh, Droit international public, Paris, LGDJ, 2002, p.241. 428 A titre dillustration, nous pouvons citer larticle 25 de la convention de 1999 sur le financement du terrorisme : La prsente Convention est soumise ratification, acceptation ou approbation . Ajoutons aussi le fait que lAssemble gnrale et le Conseil de scurit de lONU demandent instamment aux Etats de devenir parties aux instruments antiterroristes. 429 Cest ce que stipule larticle 38 de la convention de Vienne de 1969 : Aucune disposition des articles 34 37 ne soppose ce quune rgle nonce dans un trait devienne obligatoire pour un Etat tiers, en tant que rgle coutumire de droit international reconnue comme telle . 430 La lutte contre le terrorisme sous lempire du chapitre VII : un laboratoire normatif , RGDIP, 2005, p.21, 27.

426

157

Cet optimisme est toutefois relatif ; car, linstar de tout trait, les conventions contre le terrorisme peuvent voir leur porte amoindrie galement par le jeu des rserves.

II/ La question des rserves

Aux termes de la convention de Vienne sur le droit des traits de 1969 (art.2, 1), la rserve est une dclaration unilatrale, quel que soit son libell ou sa dsignation, faite par un Etat quand il signe, ratifie, accepte ou approuve un trait ou y adhre, par laquelle il vise exclure ou modifier leffet juridique de certaines dispositions du trait dans leur application cet Etat . La doctrine est unanime pour dire que cest par rapport aux traits multilatraux, comme les conventions antiterroristes, que se pose en ralit le problme des rserves. Car, faite propos dun trait bilatral, la rserve quivaut une nouvelle proposition rouvrant les ngociations entre les Etats en cause. En matire de terrorisme, la possibilit de faire des rserves est expressment admise en ce qui concerne la disposition relative au mode de rglement des diffrends entre Etats parties concernant linterprtation conventions. En dehors de cette possibilit, les conventions antiterroristes universelles ne permettent ni ne prohibent dautres rserves. On doit cependant en conclure quelles sont permises pour deux raisons principales. Lune, gnrale, est inspire par la convention de Vienne sur le droit des traits qui dispose en son article 19 quun Etat peut formuler une rserve moins : a) que la rserve ne soit interdite par le trait ; b) que le trait ne dispose que seules des rserves dtermines, parmi lesquelles ne figure pas la rserve en question, peuvent tre faites . Lautre est tire de la pratique conventionnelle des Etats en matire de lutte contre le terrorisme. A cet gard, S. Szurek rappelle que le jeu des rserves demeure admis par lensemble des instruments internationaux, y compris les plus rcents431. A titre dillustration, citons la dclaration faite par le Pakistan lors de son adhsion la convention de 1997 pour la rpression des attentats terroristes lexplosif. Selon cet Etat, rien dans la convention () ne sapplique aux luttes, y compris la lutte arme, pour la ralisation du droit lautodtermination lances contre une occupation ou une domination trangre,

431

Ibid.

158

conformment aux rgles du droit international () 432. Cette dclaration a suscit un nombre important dobjections de la part dautres Etats parties. Ceux-ci considraient la dclaration pakistanaise comme constituant une rserve tendant limiter unilatralement la porte de la convention de 1997. Cependant, aucun des Etats objectant ne sest oppos lentre en vigueur de la convention entre le Pakistan et lui-mme. Au niveau rgional, le schma est identique aux conventions universelles sauf pour quatre. Comme nous lavons signal, la convention europenne de 1977, telle quamende par son protocole permet expressis verbis un Etat devenant partie la convention dliminer, par le jeu dune rserve, les consquences sur le plan de lextradition de la dpolitisation des infractions mentionnes larticle premier433. Quant aux conventions arabe, de lOCI et de lOUA, elles interdisent expressment les rserves incompatibles avec leurs objectifs434. Au-del des difficults juridiques que lon peut qualifier dendognes, cest galement dans la volont des Etats quil faut rechercher lrosion du rgime conventionnel de lutte contre le terrorisme.

Section 2 : Les difficults politiques : la diversit des perceptions et des ractions des Etats concernant le terrorisme Sil existe de nos jours un consensus universel autour de lide de combattre le terrorisme, divers types de ripostes peuvent en revanche tre dfinis et adopts par les Etats pour faire face la menace terroriste, ou plus concrtement, pour juguler les actes terroristes sur leur territoire respectif. Ces ripostes sont tributaires des perceptions nationales du terrorisme qui sont diffrentes ( 1) ; et par consquent des ractions relatives au traitement rserv au terrorisme ( 2).

432

Traits multilatraux dposs auprs du Secrtaire gnral, doc. ST/LEG/SER.E/22. Prcisons toutefois que cette rserve est conditionnelle, cf. art.16. 434 Art.42 commun aux conventions arabe et OCI ; et art.19, 4 de la convention de lOUA.
433

159

1 : Les perceptions nationales du terrorisme

La premire condition dune collaboration internationale dans la lutte contre le terrorisme, implique de facto le rapprochement et lharmonisation des positions dfendues par les acteurs de cette collaboration. Il sagit donc dapprhender communment le terrorisme. Ce nest pas chose simple : le terrorisme nest pas un phnomne monolithique. Et compte tenu de la multiplicit des contextes dans lesquels il se manifeste, chaque Etat en a effectivement une perception diffrente (I) qui est plus ou moins lie ses intrts (II). A cela, il faut ajouter le problme particulier de linscription sur les listes des personnes et organisations terroristes (III), compte tenu du fait quil ny a pas de consensus international sur la dfinition du terrorisme.

I/ Les diffrences quant la perception de la menace

Comme nous lavons prcis dans la partie prliminaire, la notion de terrorisme est difficile cerner, et est toujours en qute dune dfinition unanime et gnrale. Aussi, le terrorisme pourra-t-il, suivant les dfinitions conventionnelles, et donc selon les Etats, avoir un contenu identique ? En dpit dun certain nombre de caractres communs aux menaces terroristes, lanalyse ou la perception de celles-ci peut tre sensiblement diffrente selon les Etats qui, malheureusement, pensent en termes nationaux alors que les terroristes fonctionnent en termes internationaux, globaux. En effet, selon Jean Gol, persuad que le problme du voisin nest pas le sien, chaque Etat jouait sa propre partie et refusait dadmettre cette vidence que le terrorisme est une maladie internationale et que les microbes ne connaissent pas de frontires 435. En outre, la perception de la menace varie selon les priorits respectives de chaque Etat : un moment donn, la menace extrieure sera primordiale pour un Etat, alors que pour un autre leffort national est concentr sur le danger provenant de lintrieur du pays. Cest le cas par exemple de la France qui, jusquau dbut des annes quatre-vingt, se proccupait davantage du terrorisme interne.

435

Coordination europenne de la prvention du terrorisme , op-cit., p.13.

160

II/ Les intrts en jeu

Bien que dcids combattre le terrorisme, les Etats peuvent avoir des intrts (en particulier des intrts conomiques) diffrents. Mais loin dtre affichs comme des lments de discorde, ces intrts seront bien videmment politiquement justifis de manire satisfaire les autres Etats. Les intrts conomiques revtent ici deux dimensions essentielles. La premire est relative aux priorits conomiques que se fixe chaque Etat. En effet, parce que la lutte contre le terrorisme a un cot financier lev, certains Etats (notamment riches) ne peuvent apporter leur aide un pays tranger quen affaiblissant les moyens disponibles pour combattre leur propre terrorisme. De mme, les Etats manifestement moins riches ont dautres priorits atteindre. Il ne fait pas de doute que dans ces Etats la cration demplois, la mise en place dun revenu minimum ou la croissance industrielle passent avant laugmentation des moyens mis la disposition des structures de lutte contre le terrorisme. De surcrot, si lon prend lexemple de certains pays dAfrique subsaharienne, il est indniable que la lutte contre le terrorisme occupe une place moyenne, voire insignifiante dans lordre des priorits, bien quils ne soient bien entendu labri des actes de terrorisme436. Dans ces pays, les efforts conomiques sont alors essentiellement orients vers les flaux qui font plus de victimes, tels le paludisme, la scheresse, la famine, le sida, etc. La seconde est dordre commercial, en loccurrence le commerce des armements et des matriels militaires.

III/ Le problme relatif aux listes des individus ou organisations terroristes

Linscription dune personne ou dune organisation sur une liste noire est une question trs dlicate et trs subjective sur laquelle les conventions et protocoles contre le terrorisme se sont abstenus de traiter. Cest galement une question trs vaste dont ltude dpasserait le cadre de notre tude. Aussi proposons-nous quelques pistes de rflexion non exhaustives437 sur les critres (A) et la procdure (B) de dsignation de personnes ou de groupes sur la liste noire .

Les attentas de Nairobi et de Dar es Salem de 1998 en tmoignent. Pour plus de dtails, voir entre autres, M. KRAEM-DIRI, Lidentification des rseaux terroristes , in R. BEN ACHOUR et S. LAGHMANI (dir.), Acteurs non tatiques et droit international, VII Rencontre internationale de la facult des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, les 6, 7 et 8 avril 2006, Paris, Pedone, 2007, pp 196-214.
437

436

161

A/ Les critres de dsignation

Les critres de dsignation ne sont pas homognes ; ils sont la discrtion des Etats ou des organisations internationales. Nous prsentons les critres en cours aux Nations-Unies (1), au sein de lUnion europenne (2) et aux Etats-Unis (3).

1/ Les critres lONU : la Liste rcapitulative

Ce ne sont pas les attentats du 11 septembre 2001 qui ont engendr le mcanisme de la liste rcapitulative, mme si son usage a t considrablement tendu suite ces vnements. Ds le 15 octobre 1999, le conseil de scurit adoptait en effet la rsolution 1267 (1999) imposant des sanctions lAfghanistan tenu, lpoque, par les Taliban, en raison de son soutien Oussama Ben Laden et lorganisation Al Qada. Par la mme rsolution, le conseil de scurit a cr un comit charg de suivre lesdites sanctions438. Cest donc ce comit 1267 qui met rgulirement jour la liste de personnes et organisations qui doivent sappliquer les sanctions (en loccurrence le gel ou la saisie des avoirs financiers de celles-ci). Le 8 mars 2001, le comit publiait une premire liste consolide des personnes et entits non tatiques devant tre soumises aux sanctions prvues par la rsolution 1267 (1999) prcite439. Cette liste a t modifie et complte diverses reprises440. Selon le conseil de scurit, les actes ou activits indiquant quune personne, un groupe, une entreprise ou une entit est associe Al Qada, Oussama Ben Laden ou aux Taliban sont les suivants : - le fait de participer au financement, lorganisation, la facilitation, la prparation ou lexcution dactes ou dactivits terroristes en association avec le rseau Al Qada, Oussama Ben Laden ou les Taliban, ou toute cellule, filiale ou manation ou un groupe dissident, sous leur nom, pour leur compte ou les soutenir ;

Nous reviendrons sur le mandat et les missions de ce comit dans le titre 2 de cette partie. Sur le site du comit 1267 appel aussi comit des sanctions , il est possible de consulter la liste rcapitulative qui comprend cinq subdivisions : - liste dindividus appartenant ou associs aux Taliban (142 individus) ; - liste dentits appartenant ou associes aux Taliban (1 entit) ; - listes dindividus appartenant ou associs lorganisation Al Qada (212 individus) ; - liste dentits appartenant ou associes lorganisation Al Qada (122) ; - liste dindividus et entits radis de la liste rcapitulative en application dune dcision du comit (8 individus et 11 entits). La liste rcapitulative peut tre consulte ladresse suivante : http://www.un.org/sc/committes/1267/pdf/consolidatedlist.pdf. Dernire mise jour le 21 avril 2008. 440 Notamment par les rsolutions 1333 (2000) du 19 dcembre 2000 ; 1390 (2002) du 6 janvier 2002 ; 1455 (2003) du 17 janvier 2003 ; 1526 (2004) du 30 janvier 2004 ; 1617 (2005) du 29 juil.-08 2005.
439

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le fait de fournir, vendre ou transfrer des armes et matriels connexes ceux-ci ; le fait de recruter pour le compte de ceux-ci ; le fait de soutenir, de toute autre manire, des actes commis par ceux-ci ou des activits auxquelles ils se livrent (Rs. 1615 (2005), 2).

2/ Les critres de lUnion europenne

A la suite des attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, lUE a mi en place ses propres mesures restrictives lencontre de personnes et dorganisations impliques dans des actes de terrorisme, conformment la rsolution 1373 (2001) du conseil de scurit des Nations-Unies. Deux types dinstruments ont t adopts cet effet : - la Position commune du conseil du 27 dcembre 2001 relative lapplication de mesures spcifiques en vue de lutter contre le terrorisme441 ; - le Rglement n 2580/2001 du conseil concernant ladoption de mesures restrictives lencontre de certaines personnes et entits dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Aux termes de la Position commune prcite, on entend par personnes, groupes et entits impliqus dans les actes de terrorisme : - des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent ; - des groupes et entits appartenant ces personnes ou contrls directement ou indirectement par elles, et des personnes, groupes et entits agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes, groupes et entits, y compris les fonds provenant de biens qui, soit appartiennent ces personnes et aux groupes et entits qui leur sont associs, soit sont contrls directement ou indirectement par elles (art.1er, 2).

441

2001/931/PESC, JOCE L 344, 28 dcembre 2001 ; amende par : - Position commune 2007/871/PESC (JOCE L 34O, 22 dcembre 2007, p.109) portant amendement sur la liste des personnes ; - Position commune 2008/346/PESC du 29 avril 2008 (JOCE L 116, 30 avril 2008, p.53) portant amendement sur la liste de personnes ; - Position commune 2008/347/PESC du conseil du 29 avril 2008 (JOCE L 116, 30 avril 2008, p.55) portant amendement sur la liste de personnes.

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3/ Les critres des Etats-Unis : la liste dexclusion des organisations terroristes

Le secrtaire dEtat peut, aprs consultation du ministre de la justice ou la demande de celui-ci, inscrire une personne ou une organisation sur la liste dexclusion des organisations terroristes (TEL) aux fins de limmigration. Cette dsignation intervient lorsque le secrtaire dEtat juge que la personne ou lorganisation en cause : - commet ou incite commettre des actes de terrorisme dans des circonstances rvlant son intention de causer la mort ou des blessures graves ; - prpare ou envisage un acte de terrorisme ; - recueille des informations sur les ventuels objectifs dun acte de terrorisme ; - enfin, fournit un soutien matriel en vue de faciliter un acte de terrorisme 442.

B/ Les procdures dinscription

Nous tudions les procdures de dsignation la lumire des trois cas prcdents. - A lONU, le paragraphe 6 des directives rgissant la conduite des travaux du comit 1267 indique la procdure pour soumettre une demande dinscription : le comit met rgulirement jour la liste rcapitulative ds quil a convenu dintgrer les informations pertinentes fournies par les Etats membres ou des organisations rgionales ou internationales () . Il faut souligner quau dbut, la rsolution 1267 (1999) ne dfinissait ni les parties habilites prsenter des demandes dinscription, ni les informations devant tre prsentes lappui dune telle demande. Les individus ou entits classs sur la liste rcapitulative nen taient pas notifis. Le Comit prend ses dcisions par consensus et, si celui-ci nest pas trouv, la question est soumise au Conseil de scurit. En outre, une fois inscrits, ils ntaient pas autoriss communiquer avec le comit ; il fallait pour cela un intermdiaire tatique. Cette procdure a toutefois t amliore, entre autres, par un renforcement des exigences concernant la quantit et la qualit des informations ncessaires pour quune personne ou une entit soit inscrite sur la liste rcapitulative. A titre dillustration, la rsolution 1526 (2004) du conseil de scurit en date du 30 janvier 2004 a appel les Etats fournir dans la mesure du possible des informations gnrales et des donnes facilitant lidentification lorsquils proposent de nouvelles inscription sur la liste du comit (paragraphe 17). La rsolution 1617

442

Voir Programmes dinformation internationale, usinfo.state.gov.

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(2005) a pouss un peu plus lexigence, en demandant aux Etats de communiquer un mmoire expliquant les motifs de leur proposition dinscrire une personne ou une organisation sur la liste. Quant la rsolution 1735 (2006) du 22 dcembre 2006, elle a mis en place une fiche , par souci de clart et de cohrence des demandes dinscription ( 7). Elle sest illustre aussi en indiquant les renseignements devant figurer dans le mmoire443 nonc par la rsolution 1617 (2005)444. - Au sein de lUnion europenne, un nouveau groupe, le Groupe PC 931 a t institu et charg de lexamen des propositions dinscription dune personne ou dune entit sur la liste. Il se substitue ainsi au mcanisme de consultation informelle entre les Etats membres appliqu depuis 2001. Les personnes ou organisations peuvent tre inscrites sur la liste sur la base de propositions soumises par des Etats membres ou des pays tiers. Comme pour le comit 1267 , toutes les informations pertinentes doivent tre prsentes lappui des propositions de dsignation. Ces informations sont ensuite diffuses aux dlgations des Etats membres en vue dtre dbattues au sein du Groupe PC 931 . Celui-ci les examine et value si ces informations remplissent les critres fixs dans la position commune 2001/931/PESC, puis formule des recommandations au conseil qui prend la dcision finale dinscrire une personne ou une entit sur la liste des terroristes. En raction aux attentats du 11 mars 2004 Madrid, le conseil dcide de linclusion dune personne ou dun groupe comme terroristes sur la base dun vote la majorit qualifie, au lieu de la procdure habituelle, savoir la prise de dcision lunanimit445. - Enfin, aux Etats-Unis, le secrtaire dEtat est habilit dsigner une personne ou une organisation comme tant terroristes et les inscrire sur la liste dexclusion des organisations, aprs consult le ministre de la justice ou aprs avoir reu une demande cet effet. A cet gard, le dpartement dEtat collabore troitement avec le ministre de la justice et avec les services de renseignement pour prparer un dossier administratif, qui se compose dinformations (confidentielles pour la plupart) qui doivent nanmoins remplir les critres

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Le mmoire devant comporter un expos aussi dtaill que possible des motifs de la demande dinscription, comprend tous lments permettant dtablir prcisment que lindividu ou lentit remplit les critres viss ; la nature des lments dinformation ; et tous lments dinformation ou pices justificatives pouvant tre fournis ( 5). La rsolution a par ailleurs rendu obligatoire la notification des personnes ou entits inscrites sur la liste rcapitulative ( 5 in fine). 444 Pour une tude dtaille de la liste rcapitulative du Comit 1267 , voir, entre autres, J-C MARTIN, Le conseil de scurit face au terrorisme islamiste : propos des sanctions contre Al-Qada, les Taliban et leurs associs , LObservateur des Nations Unies, 2006, n 20 et 21, pp 145-157. 445 Pour plus dinformation, voir la liste de lUE des personnes, groupes et entits faisant lobjet de mesures spcifiques en vue de lutter contre le terrorisme , 6 fvrier 2008, consultable : http//www.consilium.eu.int/uedocs/csusUpload/080206_combatterrorism_fr.pdf.(date de consultation avril 2008).

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prvus par la loi (en loccurrence, lUS PATRIOT ACT446) au titre de la dsignation. Une fois complet, le dossier est transmis au secrtaire qui dcide sil convient de dsigner lindividu ou le groupe en cause. Lavis de dsignation est alors publi au Journal Officiel (Federal Registral). Ce rapide survol des critres et de la procdure de dsignation sur la liste de personnes ou organisations terroristes tels que pratiqus dans les trois cas susmentionns nous permet de faire quelques constats. Dabord, il ny a pas une uniformisation des critres dun cas lautre. En consquence, une personne ou un groupe peut tre retenu comme terroriste, par exemple, par lONU et non par lUnion europenne et les Etats-Unis, et vice versa. Si ce problme peut tre rgl par lentremise de larticle 103 de la Charte des Nations Unies, il entache lefficacit des mesures prises. Dautre part, des difficults peuvent survenir en pratique relativement la protection des droits des personnes ou groupes classs comme terroristes et, partant, aux questions du recours effectif dont ils disposent contre linscription et la radiation de leurs noms. Par ailleurs, la diversit des critres de dsignation dune personne ou dun groupe comme terroriste a pour consquence une diversit dans le traitement du terrorisme.

2 : Des perceptions diffrentes quant au traitement du terrorisme

Divers types de ripostes peuvent tre dfinis et adopts par les Etats pour faire face aux actes terroristes. Les perceptions de la menace prcdemment voque conduisent les Etats prendre des mesures diffrentes en ce qui concerne le traitement du terrorisme. Ces mesures divergent en ce qui concerne lattitude adopter (A), mais aussi quant la nature de la raction (B).

I/ Les diffrences quant lattitude adopter

Inconscients des proportions que le terrorisme peut revtir, les Etats manient alors la question de la lutte avec plus ou moins defficacit ; mais, de toutes faons, dune manire trs flexible, songeant gnralement traiter chaque cas despce plutt que la totalit du
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Acronyme de Provide Appropriate Tools Requiered to Intercept and Obstruct Terrorism , c'est--dire, Donner les outils appropris pour dceler et contrer le terrorisme . Il devient, le 12 octobre 2001, USA ACT : Uniting and Strengthening America Act. Le texte complet de loi est disponible sur: http://www.politechbot.com/docs/usa.actfinal.102401.htlm.

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problme de terrorisme dans son ensemble. Selon que les actes de terrorisme les concernent, en tant quEtats de commission, en tant victimes ou protecteurs sans cesse sollicits, les Etats adoptent gnralement deux sortes dattitudes : la ngociation avec les terroristes ou la passivit.

A/ La ngociation avec les terroristes

On ne ngocie pas avec les terroristes . Cette phrase est un leitmotiv que lon entend aprs la commission dun attentat terroriste. Cette affirmation est biaise en ce sens que, pour la plupart des cas, la ngociation se rvle tre lune des alternatives que les Etats choisissent face aux terroristes. Le difficile choix entre la ngociation et la fermet se pose en particulier lorsquil sagit dengager une politique : ce dilemme semble plus pesant encore sous laction des mdia et au-del de lopinion publique. Si certains pays, tels la France, ont traditionnellement une conception souple et pragmatique de la lutte contre le terrorisme, dautres, par contre, tels les pays anglo-saxons, affichent une fermet plus nette. Ainsi, par exemple, la France aime bien rendre ou expulser les terroristes arrts sur son territoire au lieu de les juger ou les extrader. Citons le cas de Furay Yakata (1974)447 ; Abou Daoud (1975)448 ; Ahmad Taheri et Moshen Sharif Esfahani (1993)449. Prcisons enfin que certains actes terroristes portent en eux le germe du dialogue, tels les enlvements ou les prises dotages. Plus gnralement, la ngociation est destine viter des attentats ou les arrter. Implicitement, la ngociation peut crer rapidement un climat de tolrance et dacceptation des actes terroristes, cest pourquoi les pays anglo-saxons prfrent la doctrine du strike no deal (frapper et ne pas transiger), cest--dire de la tolrance zro . Toutefois, certains Etats se rclamant de la fermet dans le discours officiel, pratiquent des stratgies plus subtiles que la ngociation directe ou indirecte, consistant mener de

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Interpell laroport dOrly pour sa participation lorganisation de lattentat de laroport de Lod (TelAviv, mai 1980, 28 morts et 85 blesss), Furaya Yakata a t conduit laroport de la Haye suite la prise dotages du personnel de lambassade de France la Haye, orchestre par Illitch Romirez Sanchez, alias Carlos, pour obtenir sa libration. Carlos, Furaya Yakata ainsi que les preneurs dotages partent libres vers le MoyenOrient, bord dun avion franais mis leur disposition. 448 Souponn dtre lun des organisateurs de lattentat contre la dlgation isralienne Munich en septembre 1972, Abou Daoud quitte libre le sol franais en dpit des demandes dextradition allemandes et israliennes. 449 Officiers des services spciaux iraniens, Ahmad Taheri et Moshen Sharif Esfahani sont interpells Paris (novembre 1992) alors quils viennent dassassiner un opposant politique iranien. Ahmad Taheri est par ailleurs recherch par les autorits judiciaires suisses pour lassassinat dun autre opposant politique (Kazem Radjavi). Ahmad Taheri fut reconduit en Iran avec Moshen Sharif Esfahani (Source J.F GAYRAUD et D. SENAT, Le terrorisme, PUF, 2002).

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sournoises politiques de complaisance ou de passivit. On tente ainsi de sanctuariser le territoire en esprant que les terroristes iront commettre leur forfait ailleurs.

B/ La passivit lgard des terroristes

En adoptant la stratgie de passivit, lEtat pense se protger contre des actes de terrorisme. Il ne se proccupe gure, ou tout au moins ignore ce qui peut ventuellement se passer sur son territoire. Cette politique ne peut, bien entendu, sappliquer quaux actes commis ltranger : on imagine mal que lEtat reste passif aux actes de terrorisme interne. Cette politique de passivit, appele galement politique de sanctuarisation , conduit les Etats qui la pratiquent, fermer les yeux sur la prsence de terroristes sur leur territoire, que ceux-ci y soient installs ou simplement de passage aprs une action ltranger. Ce territoire sera considr par les terroristes comme un sanctuaire , sans risque dtre poursuivis, du moins tant quils ne commettent pas dactes terroristes sur ce territoire de refuge. En contrepartie, lEtat d accueil nentamera aucune recherche ou poursuite en dpit des demandes des Etats victimes. Ainsi, la srnit des Etats et des personnes est prserve, et les terroristes, pour leur part, sassurent dune base de repli ; chacun semble trouver son compte dans ce modus vivendi. Il faut nanmoins prciser que cette passivit volontaire peut engager la responsabilit internationale de lEtat qui la pratique450.

II/ Les diffrences quant la nature de la raction

Comme nous le disions, le terrorisme a subi de grandes mutations, souvent lies ses mthodes daction qui sont de plus en plus meurtrires. Ainsi, ct de la voie pnale (A) traditionnellement utilise pour lutter contre les actes de terrorisme, sest greffe au fur et mesure la voie militaire (B) qui a dailleurs atteint son paroxysme avec les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis.

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supra 2e partie, titre 1, section 3.

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A/ La voie pnale : la criminalisation du terrorisme

Cest la voie privilgie par la plupart des Etats, notamment ceux de lUnion europenne qui ont une longue tradition de lutte contre le terrorisme451. Sans remonter loin dans les diffrentes tapes de la construction de lUnion europenne, notons que le Trait dAmsterdam reprsente un vritable saut qualificatif en matire de coopration policire et judiciaire, en adoptant un concept politique cohrent et ambitieux, celui de la ralisation dun espace de libert, de scurit et de justice. La lutte contre le terrorisme est en relation troite avec la construction de cet espace. En effet, larticle 29 TUE nonce clairement lobjectif de lUnion europenne d offrir aux citoyens un niveau lev de protection dans un espace de libert, de scurit et de justice, ceci par la prvention de la criminalit () et la lutte contre ce phnomne, notamment le terrorisme () . Cest affirmer, on ne peut plus clairement, le rattachement du terrorisme la criminalit : la rponse lui apporter doit tre pnale. Le Trait dAmsterdam marque ainsi la naissance dune vritable politique criminelle dans le cadre du troisime pilier. Pour raliser lespace de libert, de scurit et de justice, un pas dcisif vers lapproche pnale de lUnion europenne fut la Dclaration de la Gomera adopte lors de la runion informelle du Conseil du 14 octobre 1995452. La voie pnale rpond la ncessit de prendre en compte un terrorisme la nature volutive, oprant sur une chelle transnationale et utilisant des mthodes du crime organis. Mme le 11 septembre 2001 et le 11 mars 2004 nont pas fondamentalement chang cette optique. Au contraire, ils se sont rvls tre le catalyseur des avances de lUnion europenne dans le domaine pnal. Ils ont permis ladoption de principes de rapprochement des lgislations pnales et celui de la reconnaissance mutuelle des dcisions de justice. Sur le plan thorique, lapproche europenne peut tre explique travers ce que Pierre Berthelet nomme le concept europen de scurit 453. Celui-ci est cr en raction une menace, relle ou imaginaire, reprsente par un ennemi commun. La criminalit organise est apparue comme un concept mobilisateur. Par sa dimension, ncessairement internationale, qui ne se cantonne pas lintrieur des frontires juridiques nationales, la criminalit organise devient lennemi de lintrieur et de lextrieur. Le 11 septembre nest alors pas apparu comme un bouleversement, mais plutt comme un glissement smantique. La
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Plusieurs Etats membres de lUnion europenne ont t confronts sur leur territoire des mouvements terroristes : autonomistes de lIRA et de lETA ; Rvolutionnaires des Brigades rouges, de la Rot Arme Fraktion et dAction Directe. 452 Dclaration de la Gomera sur le phnomne du terrorisme, Doc. 10899/95. 453 P. BERTHELET, Limpact des vnements du 11 septembre 2001 sur laction de lespace de libert, de scurit et de justice , Cultures et conflits, n 6, 2002.

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focalisation du concept europen de scurit vers la menace terroriste, relve ainsi davantage d un ajustement que dune refonte radicale 454. Il na pas t difficile de rinvestir le terrorisme des craintes places dans la criminalit organise, surtout que les deux phnomnes sont incarns par le mme individu : ltranger. Cest sous langle du crime galement que les Etats-Unis ont commenc analyser le terrorisme. En effet, dans les annes 1990, ils ont surtout trait les attaques terroristes contre des cibles amricaines comme un problme relevant de lexcution de la loi pnale. Et les outils utiliss pour poursuivre les terroristes taient ceux de la lutte contre le crime455. Peu importait que les terroristes soient des nationaux ou des trangers, ils taient jugs comme des criminels et on estimait que les moyens traditionnels pour dissuader le crime, pour le prvenir, taient tout aussi efficaces pour prvenir le terrorisme. Le paradigme a chang avec le 11 septembre 2001 : cest la militarisation de la lutte contre le terrorisme.

B/ La voie militaire : la guerre contre le terrorisme

Sadressant au Congrs, neuf jours aprs le 11 septembre 2001, le prsident Bush a compar ces vnements lattaque japonaise sur Pearl Harbor, qui devait faire entrer les Etats-Unis dans la deuxime guerre mondiale. Ainsi, le prsident amricain annonait, on ne peut plus clairement, la nature de la rponse que son pays entendait apporter la menace terroriste. Car, comme on le dit, les mots ne sont jamais innocents, ils dterminent ncessairement laction : une guerre au terrorisme , a war on terror . Si cette expression est avant tout une mtaphore comme la guerre contre la drogue ou le crime , son utilisation dans le cas du 11 septembre 2001 nest pas simplement une hyperbole smantique 456. Le terme de guerre nest donc pas purement rhtorique. Il ne relve pas seulement de lordre
Ibidem. Deux cas illustrent bien la voie pnale de la lutte contre le terrorisme. Le premier concerne lexplosion dune voiture en 1993 au World Trade Center. Le principal suspect, Ramzi Youssef fut arrt au Pakistan, extrad aux Etats-Unis. Il a t jug par une Cour fdrale et condamn perptuit. Cette approche tait semblable celle adopte la suite du plasticage du Bureau fdral dOklahoma City en 1995, dont le responsable Timothe Mc Veigh fut galement trait comme un criminel. 456 Voir G. ANDREANI, La guerre contre le terrorisme : le pige des mots , AFRI, 2003, p.102-114. Selon lui, lexpression guerre contre le terrorisme a dpass la mtaphore pour trois raisons : - Par lampleur des destructions causes, ces attaques ont atteint un niveau de violence comparable une opration de guerre ; - Psychologiquement, les Etats-Unis se sont estims en guerre : la conjugaison des sentiments de vulnrabilit et dinnocence ns des attaques, a appel une rponse militaire immdiate ; - Enfin, la guerre a eu une ralit en tant que telle : la campagne dAfghanistan , p. 103.
455 454

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de la raction motionnelle lagression, mais rvle au contraire la nature exacte de la raction. Celle-ci exprime davantage, du ct amricain, le changement de paradigme en cours : la lutte contre le terrorisme ne sinscrit plus dans un contexte juridique de paix, mais dans celui de la guerre 457. Lapproche militaire nest pas entirement nouvelle, mais tait reste jusqu prsent trs ponctuelle458. Elle est fondamentale pour comprendre lampleur des ractions amricaines. Elle a aujourdhui pris le pas sur lapproche traditionnelle de Law enforcement (expression dsignant la prvention et la rpression du crime dans ses aspects policiers, juridiques et correctionnels). Cette dernire na pas compltement disparue, mais est subordonne au nouveau paradigme : La guerre contre le terrorisme [est devenue] lalpha et lomga de la politique trangre amricaine, et elle est conue de manire exclusivement militaire 459. Cette approche nous parat disproportionne et excessive car elle efface la frontire devant exister entre la guerre et le terrorisme. Cest pourquoi, de nombreuses voix se sont leves pour dmontrer les risques et les inconvnients de lapproche militaire dans la lutte contre le terrorisme. Pour Jacques Derrida, il est important danalyser la confusion et les intrts que cet abus rhtorique prtend servir460. De son ct, Jrgen Habermas estime que lutilisation du concept de guerre au terrorisme est une erreur tant du point de vue normatif que du point de vue pragmatique. Du point de vue normatif, il lve ces criminels au rang de guerriers ennemis et, du point de vue pragmatique [], il est impossible de faire la guerre un rseau quon a toutes les peines du monde identifier 461. En outre, lapproche militaire est porteuse dinconvnients certains. Dabord, lemploi du terme guerre confre aux terroristes une lgitimit quils ne mritent pas462 car, comme la dit lminent historien de la guerre Michal Howard, la guerre est un sujet trop srieux pour tre confondu avec une situation durgence, et ceux qui assimilent les deux prennent le risque

H. TIGGROUDJA, Quel(s) droit(s) applicable(s) la guerre au terrorisme ? , AFDI, 2002, p.82. Voir galement Ph. WECKEL, Terrorisme et droit de la guerre : le droit de la guerre contre le terrorisme , in SFDI, Les nouvelles menaces contre la paix et la scurit internationales, journe franco-allemande, Paris, Pedone, 2004, pp 165-182. 458 Supra 1e partie, titre 2, section 2, 2. 459 P. HASSNER, Etats-Unis : lempire de la force ou la force de lempire ? , Cahiers de Chaillot, Paris, 2002, n 54, p.32. 460 J. DERRIDA et J. HABERMAS, Quest-ce que le terrorisme ? , Le Monde diplomatique, fvrier 2004, p.16. 461 Ibid., p.17. 462 Voir dans ce sens G. ANDREANI, Le concept de guerre contre le terrorisme fait-il le jeu des terroristes ? , dans G. ANDREANI et P. HASSNER (dir), Justifier la guerre ? Ed. Sciences Po, Les presses, 2005, p.177-195.

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de ne pas adopter la bonne stratgie 463. Ensuite, intervenir militairement au sein dun Etat pour liminer les sources du terrorisme implique ncessairement lexercice dune domination extrieure quivalent un retour de limprialisme. Par un paradoxe pervers, le contrle extrieur, dont lobjet est darrter le terrorisme l o il se trouve, a frquemment pour effet de le provoquer et de lui fournir une justification toute faite. Comme la crit lhistorien amricain Paul Schroeder propos des interventions militaires de la guerre contre la guerre : ce quils essaient de faire prsent, nest pas une audacieuse et nouvelle exprience amricaine pour crer le meilleur des mondes, mais le retour une forme dimprialisme du XIXe et du dbut du XXe sicle, qui na pas russi temporairement (en ayant finalement des consquences dvastatrices), quen raison de conditions qui ont disparu depuis longtemps et quil est inimaginable de reproduire aujourdhui. Lance maintenant, cette exprience chouera et est dj en train dchouer. Ses dfenseurs illustrent le dicton qui veut que ceux qui refusent de tirer les leons de lhistoire soient condamns la rpter 464.

M. HOWARD, Whats in a Name? How to Fight Terrorism , Foreign Affairs, janvier-fvrier 2002. P. W. SCHROEDER, The Mirage of Empire versus the promise of Hegemony , in P. W. SCHROEDER, D. WETZEL, R. JERVIS et J. S. LEVY (eds), Systems, Stability and Statecraft : Essays on the International History of Modern Europe, New York, Palgrave Macmillan, 2004, p.305. Nous reviendrons sur la question du recours la force dans la lutte contre le terrorisme dans le titre 2 de cette partie (chapitre 1, section 2, 2).
464

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Conclusion du titre 1 :

Les mcanismes conventionnels mis en place en vue de lutter contre le terrorisme non seulement couvrent de nombreuses activits susceptibles dtre qualifies de terroristes, mais galement visent assurer la rpression de telles activits, en multipliant les chances que leurs auteurs puissent tre arrts et jugs. Ces conventions mettent aussi certaines obligations plus gnrales la charge des Etats, en loccurrence la prvention des actes de terrorisme465. Comme on vient de le voir, lapplication de ce rgime conventionnel demeure cependant alatoire, singulirement en ce qui concerne le volet rpressif. En effet, les difficults juridiques et politiques - dcrites prcdemment sont autant de prtextes pour les Etats parties ne faire quune application trs mesure de ces conventions antiterroristes quils ont euxmmes ngocies. Ces limites rencontres par le dveloppement de laction conventionnelle pourraient expliquer, entre autres, lintervention du conseil de lONU dans la lutte contre le terrorisme.

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Nous reviendrons sur cette dimension dans la deuxime partie de ce travail.

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Titre 2 :
LA VOIE INSTITUTIONNELLE : LE CONSEIL DE SECURITE ET LE TERRORISME EN TANT QUE MENACE CONTRE LA PAIX ET LA SECURITE INTERNATIONALES

Le terrorisme est devenu, au fil des annes, une proccupation majeure de la Communaut internationale : la possibilit en temps de paix de porter atteinte sur une trs grande chelle la vie et aux biens des citoyens de nimporte quel Etat. Selon Isabelle Sommier, cest une violence physique qui fonctionne lconomie et loutrance du symbolique. En cela, on peut dire que le terrorisme est un phnomne moderne, propre aux socits pacifies. Non pas que ses modes daction soient indits ou pargnent les socits en guerre de lhmisphre sud, par exemple, mais parce que la logique daction qui les anime ne se rvle efficace quau sein dune socit o le recours la violence est, normalement, et avec succs, prohib 466. Cette violence se propageant avec une grande intensit finit par constituer une atteinte la scurit internationale. Le conseil de scurit de lONU, tant le seul organe charg de la scurit internationale, na eu dautre choix que de se saisir du phnomne. Il le fait, certes plus tardivement qu lAssemble gnrale467, mais bien avant le 11 septembre 2001, en ayant recours au concept de menace contre la paix et la scurit internationales. Avant danalyser les implications de cette qualification (chapitre 2), on sattardera dabord sur le concept dans le cadre de lONU (chapitre 1).

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Le terrorisme, op-cit., p.25. Rappelons que lAssemble gnrale a t saisi du problme ds 1972. Voir supra, partie prliminaire, titre 1, chap. 1.

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Chapitre 1 : Le concept de menace contre la paix et la scurit internationales dans le cadre des Nations Unies

Fruit de longues concertations entre les vainqueurs de la Seconde guerre mondiale, la charte de lONU a t adopte lunanimit le 25 juin 1945 San Francisco. Sinspirant du Pacte de la SDN, la charte tente de boucher les fissures de ce dernier. Ainsi, par exemple, dans le domaine du maintien de la paix, lONU est thoriquement plus indpendante de ses Etats membres et elle dispose plus de pouvoir. En outre, le choix dun vocabulaire plus large, au profit des comptences de lorganisation, lui laisse une bonne libert daction. De cette faon, en vitant dutiliser le mot guerre et en le remplaant par emploi de la force , recours la force ou rupture de la paix , la charte carte la possibilit dune interprtation restreinte du terme guerre . La pice matresse de la charte est le systme de scurit collective selon lequel tous les Etats membres doivent se mobiliser si la scurit de lun dentre eux est menace. Cette scurit collective est la rcompense et la contrepartie de linterdiction du recours la force. Le mcanisme daction de lorganisation en cas de menace est labor dans le fameux chapitre VII de la charte. Le systme est centralis au Conseil de scurit qui est le responsable primaire du maintien de la paix dans lorganisation468. Longtemps discret , ce chapitre consacr l action en cas de menace contre la paix, de la rupture de la paix et dacte dagression , est dsormais sous les feux de lactualit ; la scurit collective tant devenue une proccupation essentielle. Cependant, des trois situations vises larticle 39, celle de menace contre la paix est assurment la plus large et donc la plus utilise. Du point de vue de la charte, on remarque galement que les concepts de paix et de scurit restent lis labsence de lusage des armes. La charte consacre en effet une conception militaire de ces deux notions par ailleurs trs troitement imbriques. A travers la notion de paix , il faut entendre, selon Johan Galtung, un tat caractris par labsence de violence 469. En revanche, la scurit peut tre considre, dune manire gnrale, comme la situation dans laquelle un Etat considre quil est labri de dangers extrieurs
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Article 24, 1 de la charte. Violence, Peace, Ressearch , Journal of Peace Recherch, 1969, cit par M. ZAMBELLI, La constatation des situations de larticle 39 de la charte des Nations Unies par le conseil de scurit : le champ dapplication des pouvoirs prvus au chapitre VII des Nations Unies, Genve, d. Helbing Und Lichtenhahn, 2002, p.158.

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susceptibles de mettre en pril sa paix, sa tranquillit, son indpendance ou encore son intgrit territoriale. En somme, il est possible de considrer avec Rlling que la paix et la scurit restent lies la dimension militaire, en ce sens que si la paix signifie absence de guerre , la scurit correspond une absence du danger de guerre 470. Par consquent, jusqu une poque relativement rcente, parler de menace contre la paix et la scurit internationales conduisait normalement exclure de cette catgorie toute situation de troubles ou de conflits internes, ds lors que la situation en cause demeurait strictement confine lintrieur dun Etat et nentranait pas de rpercussions internationales. Tel nest plus cependant le cas, comme le montre la pratique suivie ces dernires annes dans le cadre des Nations unies loccasion de plusieurs vnements. En outre, dire quil existe une MPSI a longtemps signifi avant tout quil y avait un risque de dclenchement dun conflit arm entre deux ou plusieurs Etats pour autant, bien entendu, que la paix puisse se dfinir comme tant essentiellement labsence dtat de guerre entre Etats. Toutefois, lexpression MPSI peut en ralit couvrir les hypothses les plus diverses et cette expression a t applique dans des occasions varies. Pour sen convaincre, il suffit de se reporter la pratique du Conseil de scurit qui, conu pour maintenir la paix et la scurit internationales dans un contexte domin par lintertatisme, a d sadapter aux volutions des menaces jusqu aboutir au terrorisme (section1). La qualification de terrorisme de MPSI suscite de nombreuses interrogations que nous tenterons dapporter des rponses travers lapprciation critique de cette qualification (section 2).

Section 1 : Lextension du concept de MPSI dans la pratique du conseil de scurit

En labsence de dfinition dans la charte du concept MPSI, et vue la plus large discrtion qui en rsulte au bnfice du Conseil de scurit, une approche empirique simpose. Avant dy procder, il y a lieu de remarquer avec J.M. Sorel que cerner la menace contre la paix, cest tablir par dfaut tout ce qui peut venir troubler une situation suppose paisible 471. La guerre constituait un signal fort pour, qua priori, il ny ait aucun doute sur lexistence dune MPSI. Or, des concepts fondamentaux comme ceux dennemi ou de menace, si clairs et si prcis pendant toute la dure de la guerre froide, ont vu leur sens

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RLLING, International Law, pp 8-9, cit par M. ZAMBELLI, op-cit., p.163. J.M. SOREL, Llargissement de la notion de menace contre la paix , in Le chapitre VII de la charte des Nations Unies, Colloque de Rennes, Paris, Pedone, 1995, p.14.

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saltrer sans que lon sache dsormais quoi ils correspondent exactement 472. Il ny a plus de critres objectifs auxquels se rfrer, et labsence de guerre ne suffit pas dfinir la paix et la scurit internationales. En outre, si les relations et les enjeux territoriaux permettant de circonscrire autrefois un tat de paix ou de guerre, selon des critres relativement identifiables, dsormais les phnomnes transnationaux gnrent des dsquilibres, qui sont autant de menaces contre la paix et la scurit internationales, mais dont lidentification savre plus difficile. Il convient de garder lesprit ces observations lappui de lanalyse de la double volution qui sest manifeste au Conseil de scurit en ce qui concerne le concept de MPSI : lexistence de situations menaantes en dehors du conflit intertatique arm ( 1) et lentre du terrorisme dans les situations qualifies de MPSI ( 2).

1 : Les situations menaantes en dehors du conflit intertatique arm : les enseignements de la runion au sommet du 31 janvier 1992 et lagenda pour la paix

Si la guerre existe toujours, il faut reconnatre quelle a perdu de plus en plus sa caractristique historique, savoir les affrontements frontaux entre Etats. Cet tat de fait modifie les formes de la menace contre la paix et la scurit internationales et semble surtout rendre caducs les modes de raisonnement trop lis la problmatique de la guerre et de la paix (qui) ne sont plus adapts au systme contemporain, caractris par la mondialisation des changes, les proccupations conomiques et le choc des cultures 473. Il fallait donc laborer la stratgie nouvelle, dautant plus que le systme de scurit, tel quil tait dcrit par la charte, ne paraissait pas toujours oprationnel. Do la ncessit de dterminer nouveau les MPSI. La runion marquante des membres du Conseil de scurit au sommet, montre la volont de chercher les nouveaux moyens pour ractiver lONU face de nouvelles menaces. La dcision du Conseil de scurit dans cette runion a donn naissance lAgenda pour la paix du secrtaire gnral. Nous allons tudier successivement les priorits exprimes ces deux occasions.

I. RAMONET, Un monde sans boussole , Manires de voir, n 21, Le dsordre des Nations unies, Le Monde diplomatique, 1994, p.6-7. 473 B. BADIE et M.C SMOUTS, Le retournement du monde. Sociologie de la scne internationale, Paris, FNSPDalloz, 1992, p.148.

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I/ La runion au sommet du Conseil de scurit du 31 janvier 1992

Ds la fin de la guerre froide, les Etats ont pris conscience que dautres menaces devaient faire lobjet dattentions particulires des Nations unies. La runion du Conseil de scurit du 31 janvier 1992, qui sest tenue exceptionnellement au niveau des chefs dEtat et de gouvernement, a ainsi t loccasion dlargir la notion de MPSI. Des points de vue diversifis se sont confronts lors de cette runion : on a dsign le sous-dveloppement comme la plus grande menace la paix et la scurit dans le monde 474 ; on a mentionn parmi les causes dune PMSI, un courant massif de rfugis la suite dune guerre civile475 ; on a parl de menaces non militaires contre la scurit future et la prosprit de lhumanit 476 ; on a soulign, propos de certaines violations gnralises des droits de lhomme, lexistence de situations inacceptables qui, terme, constituent une menace directe la paix et la scurit internationales 477 ; on a aussi soulign, parmi les causes contre la paix, les actes de terrorisme478. Ces diverses positions sont refltes, quoique dune manire synthtique, dans la dclaration que le prsident du Conseil de scurit a faite au nom des membres du Conseil lissue de la mme runion. Selon cette dclaration, la paix et la scurit internationales ne dcoulent pas seulement de labsence de guerres et de conflits arms. Dautres menaces de nature non militaire la paix et la scurit internationales, trouvent leur source sans linstabilit qui existe dans les domaines conomique, social, humanitaire ou cologique 479. Les discours prononcs au cours de cette runion sont toujours dactualit. Nous remarquons que, parmi les membres permanents du Conseil de scurit, il y a une volont dintervenir dans les affaires qui relvent en principe des comptences exclusives des Etats pour tablir un ordre uniforme dans le monde. Aussi, pour certains Etats, en loccurrence les Etats-Unis, la priorit est de se dbarrasser des rgimes des pays qui ne sinclinent pas devant cette norme quils veulent imposer. De lautre ct, les pays en dveloppement, tout en se rfrant au sous-dveloppement comme une relle cause de menace la paix, manifestent une mfiance lgitime. Ils ont en effet peur des violations des droits souverains au nom de la paix ainsi que

Cest lexpression employe par le roi du Maroc (S/PV 3046, p.37). On peut citer dans le mme sens, le discours du prsident de lEquateur (S/PV 3046, p.35). 475 Telle est la position du Cap-Vert (S/PV 3046, p.81) et celle de la Hongrie (Ibid., p.117). 476 Selon le Premier ministre du Japon (Ibid., p.111). 477 Voir lintervention du Premier ministre de Belgique (Ibid., p.73). 478 Cest la position du prsident des Etats-Unis (Ibid., p.53). 479 Texte dans RGDIP, 1992/1, p.258.

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la volont des pays puissants dtablir la paix, ou plutt leur propre scurit par lempire plutt que par la paix par le droit 480.

II/ LAgenda pour la paix du Secrtaire gnral de lONU

Dans le prolongement de la dclaration du 31 janvier 1992, le secrtaire gnral de lONU a affirm dans son Agenda pour la paix que les nouvelles menaces trouvent tout autant leur source dans des conflits internes et des problmes conomiques et sociaux, que dans les conflits intertatiques481. Il apparat clairement que les menaces peuvent dsormais provenir de tous les domaines touchant la rgulation de la vie humaine. Mais le stade de la concrtisation risque de constituer un exercice quasiment impossible tant les limites dans la gravit de latteinte sont peu discernables. Le libralisme conomique qui gnre en lui-mme des dsquilibres conomiques pourrait tre considr comme une telle menace. Force est de reconnatre que ces approches sont dans la composante conomique de lordre du discours. Par ailleurs, tout en constatant que la stabilit et la scurit doivent dpasser le domaine de la scurit militaire (), Boutros Boutros-Ghali tablit une construction logique base sur le tryptique Paix, Dveloppement, Dmocratie , estimant que la dmocratie est la fois le chanon manquant entre la paix et le dveloppement et lexpression de notre patrimoine commun 482. En dautres termes, selon le secrtaire gnral de lpoque, sans la paix il ne saurait y avoir ni dveloppement ni dmocratie. Sans dveloppement, la dmocratie perdra ses fondements et les conflits se multiplieront. Sans dmocratie, un dveloppement durable est impossible. Et sans dveloppement, la paix ne saurait tre maintenue 483. Selon Boutros Boutros-Ghali, dans ce contexte, et en ajoutant la responsabilit du droit, la souverainet des Etats prend un sens particulier. La violation de la souverainet est une atteinte lordre mondial, mais en mme temps, sa mauvaise utilisation peut mettre en danger les droits de lhomme et une vie mondiale paisible. Il souligne que les massacres engendrs par les guerres civiles ne laissent pas le monde daujourdhui indiffrent, et cest pour cette raison que les guerres civiles ne sont plus des questions internes. Et dans son discours
Voir R. ARON, Paix et guerre entre les nations, Paris, Calmann-Lvy, 8e d., 1984, p.684. Voir Doc. ONU A/47/277. 482 B.BOUTROS-GHALI, Les Nations et lAfrique , Afrique 2000, n 14, juillet-aot-septembre 1993, p.15. 483 B. Boutros Ghali, Rapport sur lactivit de lorganisation, septembre 1993. Cette analyse rejoint un peu une ide exprime par la CIJ en 1962 selon laquelle, Il est naturel daccorder le premier rang la paix et la scurit internationales, car les autres buts (des Nations unies) ne peuvent tre atteints que si cette condition fondamentale est acquise , avis consultatif du 20 juillet 1962 relatif certaines dpenses des Nations unies, Rec. CIJ, 1962, p.168.
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devant les chefs dEtat et de gouvernement au Conseil de scurit, le secrtaire gnral rappelle la menace la paix que constituent aujourdhui les conflits ethniques, et il demande que les Nations unies adoptent une nouvelle stratgie pour rpondre aux revendications autonomistes des communauts ethniques et culturelles484. Il convient de noter que lAgenda pour la paix ne cherche pas tablir une liste de situations qui menacent la paix au sens de larticle 39 et laquelle le Conseil de scurit a la responsabilit de rponde. Les menaces et les risques que le secrtaire gnral cible dans son rapport, sont ceux qui, de prs ou de loin, mettraient la paix et la scurit internationales en danger et, selon le cas, il convient alors que les diffrents organes de lONU interviennent pour remdier ces situations. LAgenda pour la paix a fait lobjet de dbats au Conseil de scurit et l'Assemble gnrale qui, leur tour, ont adopt des rsolutions et dclarations soutenant diffrentes parties de cet Agenda485. Dans la continuit de son prdcesseur, Koffi Annan a pris linitiative de demander un groupe de personnalits de haut niveau dvaluer les menaces qui psent sur la paix et la scurit internationales. Le rapport rendu par ce groupe, et prsent par le secrtaire gnral, est considr comme une occasion singulire de remodeler et de rnover les institutions de lOrganisation des Nations unies 486. En concluant que Tout vnement ou phnomne meurtrier ou qui compromet la survie et sape les fondements de lEtat, en tant qulment de base du systme international, constitue une menace contre la scurit internationale , le groupe retient six catgories de menaces qui guettent lhumanit aujourdhui et dans les dcennies venir : - les menaces dordre conomique et social (pauvret, maladies infectieuses, dgradation de lenvironnement, etc.) ; - les conflits entre Etats ; - les conflits internes (guerres civiles, gnocide et autres atrocits, etc.) ; - les armes nuclaires, radiologiques, chimiques et biologiques ;

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Pour un commentaire de l Agenda pour la paix , voir Ch. SCHRICKE, LAgenda pour la paix de Boutros Boutros-Ghali : analyse et premires ractions , AFDI, 1992, pp 11-31. 485 Voir les dclarations du prsident du Conseil de scurit au nom de ce dernier : S/24210 di 30/06/1992 ; S/24728 du 29/10/1992 ; S/24872 du 30/11/1992 ; S/25036 du 30/12/1992 ; S/25184 du 28/01/1993 ; S/25344 du 26/02/1993 ; S/25493 du 31/03/1993 ; S/25696 du 30/04/1993 ; S/25859 du 28/05/1993 ; S/PRST/1994/22 du 03/05/1994 ; S/PRST/1994/36 du 27/07/1994 ; S/PRST/1994/62 du 04/11/1994. Voir galement les rsolutions de lAGNU : A/RES/47/120A du 18/12/1992 ; A/RES/47/120B du 20/09/1993 ; A/RES/48/37 du 09/12/1993 ; A/RES/48/42 du 10/12/1993. 486 Rapport du groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, 2 dcembre 2004, A/59/656, p.2.

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- le terrorisme ; - la criminalit transnationale organise. Au total, il apparat clairement que les menaces la paix et la scurit internationales peuvent provenir non pas des seuls conflits arms intertatiques, mais aussi des phnomnes transnationaux, en loccurrence le terrorisme.

2 : Lentre du terrorisme dans les situations qualifies de MPSI

Le Conseil de scurit na pas dcouvert le terrorisme en 2001. En effet, depuis le milieu des annes 1990, le phnomne terroriste sest amplifi, notamment avec la constitution de rseaux transnationaux et le caractre de plus en plus destructeur des attentats. Cela devient ainsi un problme de scurit internationale vident. Mais, les premires rsolutions du Conseil de scurit sur le terrorisme sont plutt laconiques ; ce qui sexpliquait par le contexte de la guerre froide dans lequel elles ont vu le jour. En dautres termes, le Conseil de scurit refusait de qualifier les actes de terrorisme de MPSI. Des prtentions de ce type ont t maintes reprises cartes par le Conseil de scurit. Il en a t ainsi par exemple des raids israliens Beyrouth en 1968487 ou Tunis en 1985488, ou encore des raids de reprsailles amricains en Libye suite lattentat contre la discothque La Belle Berlin en 1986489. Relve de cet ordre dides la rsolution 286 (1970) qui contient deux paragraphes relatifs aux dtournements daronefs pour faire appel toutes les parties intresses afin que soient librs les passagers et membres dquipage ; des propos similaires figurent dans la rsolution 618 (1988)490. Un petit pas est franchi avec la rsolution 635 (1989) dans laquelle, visant les agissements illicites contre laviation civile, le Conseil de scurit se dit en prambule : conscient des rpercussions quont les actes de terrorisme sur la scurit internationale , bauchant ainsi la relation entre terrorisme et atteinte la scurit internationale. Amorant une prise en considration plus gnrale, la Dclaration prcite du 31 janvier 1992 traite du

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Rsolution 263 (1968) du 31 dcembre 1968. Rsolution 573 (1985) du 4 octobre 1985. 489 Un projet de rsolution condamnant les Etats-Unis fut prsent par le Congo, le Ghana, Madagascar, Trinidad et Tobago et par les Emirats arabes unis. Soutenu par la Bulgarie, la Chine, La Thalande et lURSS, il se vit opposer les veto amricain, britannique et franais, ainsi que les votes dfavorables de lAustralie et du Danemark ; voir S/PV.2682, p.43. 490 Voir galement la rsolution 638 (1989) ; voir aussi la position de lURSS qui opposa son veto au projet de rsolution S/13735 qui qualifiait la prise dotages de Thran de 1979 de menaces continues la paix et la scurit internationales (S/PV.2191, 44 -56).

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terrorisme sous la rubrique Respect des principes de scurit collective et non sous la rubrique Rtablissement et maintien de la paix . En effet, le terrorisme na fait son entre officielle dans les situations qualifies de MPSI quaprs la chute du mur de Berlin. Mais dans cette perspective, le Conseil de scurit a dabord commenc par une qualification au cas par cas (I) avant de gnraliser cette qualification au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 (II).

I/ Au dpart : une qualification au cas par cas

Comme on vient de la dmontrer, lincapacit dans laquelle le Conseil de scurit sest trouv de qualifier des actes terroristes de MPSI, tenait davantage au contexte de guerre froide qu des considrations de nature juridique. Aussi, la fin de lopposition Est/Ouest, le Conseil de scurit dcide dintervenir pour prendre en charge une action efficace contre le terrorisme, quil considre comme une menace contre la paix. Cette intention est mise en pratique dans trois affaires diffrentes : - laffaire de Lockerbie - laffaire soudanaise - laffaire des Taliban de 1999.

A/ Laffaire de Lockerbie

Cette affaire trouve son origine dans lattentat perptr contre un aronef civil. En effet, le 21 dcembre 1988, un avion de la Pan American Airlines (vol n 103), assurant la liaison entre Londres et New York, explose en plein vol au-dessus de Lockerbie (Ecosse) peu aprs son dcollage. Lexplosion cause la mort de 270 personnes. Aprs enqutes, les Etats-Unis et le Royaume-Uni attribuent cette catastrophe un acte terroriste dagents libyens, qui auraient agi sur ordre des hautes autorits de lEtat libyen. Le 27 novembre 1991, les Etats-Unis (pays dimmatriculation) et le Royaume-Uni (lieu de lexplosion) ont, dans leur dclaration conjointe, fait la Libye les exigences suivantes : - livrer toutes les personnes impliques dans cet attentat pour tre juges soit aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni ; - accepter la responsabilit pour lacte commis par ses agents ; -dlivrer toutes les informations sa disposition concernant cette affaire ; et enfin 182

- verser des indemnits appropries491. Devant le refus du gouvernement libyen dextrader ses agents impliqus, les Etats-Unis saisirent le Conseil de scurit qui adopta le 21 janvier 1992 la rsolution 731 (1992), demandant la Libye de cooprer avec les Etats-Unis et le Royaume-Uni dans leur procdure judiciaire. Contre toute attente, cest la Libye qui introduit le 3 mars 1992 une requte auprs de la CIJ contre les Etats-Unis et le Royaume-Uni sur la base de la convention de Montral du 23 septembre 1971 relative la rpression dactes illicites dirigs contre la scurit de laviation civile. Elle demande la Cour de dire et juger que ces deux pays mconnaissent les obligations de cette convention envers la Libye. En effet, rappelons que les Etats-Unis et le Royaume-Uni exigeaient de se faire livrer les deux Libyens souponns, alors que la convention de Montral permettait la Libye, selon le principe aut dedere aut judicare , de juger elle-mme ces personnes492. Outre cette requte, la Libye avait demand la Cour de prendre des mesures conservatoires pour protger ses droits. Face cette demande de mesures conservatoires, les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont rpondu devant la Cour que la demande libyenne devait tre rejete, le Conseil de scurit ayant pris activement laffaire en charge. Ce dernier ne tarde pas ragir. En effet, alors que la CIJ tudiait laffaire, et avant sa dlibration sur les mesures conservatoires, il adopte, sur la base du chapitre VII, la rsolution 748 (1992) du 31 mars 1992493 et exige lapplication de sa rsolution 731 (1992). La rsolution 748 (1992) suscita un certain nombre de dclarations divergentes concernant la lgalit de laction entreprise au cours des dbats du Conseil de scurit494. Ladoption de cette rsolution, au-del de la question du contrle de sa lgalit, a pos un problme tout particulier li notre tude, dans la mesure o aprs avoir dclar que llimination des actes de terrorisme international est essentielle pour le maintien de la paix et la scurit internationales , le Conseil raffirme que, selon larticle 2, 4, chaque Etat a le devoir de sabstenir et dencourager des actes de terrorisme sur le territoire dun autre Etat ou de les tolrer. Il constate alors que dans ce contexte, le dfaut de la part du gouvernement libyen de dmontrer par des actes concrets sa renonciation au terrorisme et, en particulier,

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Documents S/23307 ou A/46/826 ; S/23306 et A/46/828 du 31 dcembre 1991. Voir art. 7 de la convention de Montral de 1971. 493 Rsolution vote par 10 voix contre 5 abstentions : le Cap-Vert, la Chine, lInde, le Maroc et le Zimbabwe. 494 Voir la dclaration du reprsentant de la Libye, S/PV.3063 et celle du reprsentant du Zimbabwe, S/PV.3063 du 31 mars 1992.

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son manquement continu rpondre de manire complte et effective aux requtes contenues dans la rsolution 731, constituent une menace pour la paix et la scurit internationales . Cette qualification est dautant plus importante quelle est faite en termes gnraux alors que, comme nous lavons dit, sa pratique antrieure face au terrorisme ntait pas aussi tendue. Rappelons aussi quil nexiste pas de dfinition du terrorisme qui soit unanimement accepte, et le Conseil de scurit avait dj dmontr que la gravit des actes est un facteur important dans ses qualifications. Il dcide donc au cas par cas et non sur la base dune dfinition prtablie de menace contre la paix. En lespce, ce qui est vis nest pas directement le terrorisme, mais toute une srie de manquements et de dfauts de la part du gouvernement libyen. Il est toutefois difficile dimaginer en quoi le manquement de la Libye lextradition de deux suspects peut menacer la paix et la scurit internationales. Il en est de mme pour son manquement daccepter sa responsabilit dans une affaire o elle conteste son implication. Certes, nous dfendons lide selon laquelle le terrorisme peut constituer une MPSI495, mais en lespce le conseil a attendu quatre ans avant ladoption de la rsolution 748 (1992). Do la question de savoir, en raison de ce dcalage temporel , il y avait encore une menace contre la paix et la scurit internationales. Il convient dadmettre, en dfinitive, que dans le cas despce, la qualification de menace contre la paix est employe pour des raisons dopportunit dimposer des sanctions la Libye, surtout lorsque celles-ci sont voulues par les membres permanents du Conseil de scurit, compte tenu du soutien de ce pays au terrorisme lpoque.

B/ Laffaire soudanaise

Le 26 juin 1995, alors quil se rendait Addis-Abeba, la capitale thiopienne, pour assister au sommet de lOUA, le prsident gyptien, Hosni Moubarak, a t la cible dune tentative dassassinat. Cet acte terroriste est imput lun des principaux groupes islamistes gyptiens, le Gama-at-al Islamieh496. Le gouvernement soudanais est accus de complicit par lEthiopie et lEgypte, puisque les trois individus suspects davoir perptr cet acte terroriste auraient trouv refuge au Soudan. Malgr diverses demandes de lOUA, le gouvernement soudanais a refus de collaborer leur capture. LEthiopie et lEgypte saisissent finalement le Conseil de scurit, qui adopte la
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Voir supra, section 2 de ce chapitre. Ce groupe a revendiqu lattentat, voir Le Monde, 5 juillet 1995, p.2.

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rsolution 1044 (1996) du 31 janvier 1996. Dans cette rsolution, le Conseil, aprs avoir condamn la tentative dassassinat dont le prsident gyptien a fait lobjet, [d]emande au gouvernement soudanais de se conformer sans plus attendre aux demandes de lorganisation de lUnit africaine tendant ce quil : - prenne immdiatement des mesures afin dextrader en Ethiopie, pour quils y soient traduits en justice, les trois suspects ayant trouv refuge au Soudan et recherchs pour la tentative dassassinat, conformment au trait dextradition conclu en 1964 entre lEthiopie et le Soudan ; - renonce aider, soutenir et faciliter des activits terroristes ainsi que donner asile ou refuge des lments terroristes () 497. En labsence de rponse du gouvernement soudanais ces demandes, le Conseil de scurit hausse le ton, en [c]onsidrant que le refus de se conformer aux demandes nonces au paragraphe 4 de la rsolution 1044 (1996) dans lequel persiste le gouvernement soudanais, constitue une menace contre la paix et la scurit internationales 498. Suivant le schma adopt quelques annes plus tt contre la Libye, le conseil de scurit se place dans le cadre du chapitre VII de la charte et exige du Soudan quil se conforme aux demandes formules dans la rsolution 1044 (1996). Cette exigence est, elle aussi, assortie de ladoption de mesures coercitives sur lesquelles on reviendra plus tard (titre 2 e la deuxime partie).

C/ Laffaire des Taliban de 1999

Le 7 aot 1998, les ambassades amricaines de Nairobi (Kenya) et de Dar es-Salaam (Rpublique unie de Tanzanie) sont la cible de deux attentats la voiture pige, quelques minutes dintervalles. Ces attentats ont caus la mort de centaines de victimes, bless des milliers de personnes et engendr des dgts matriels importants. Ils seront ultrieurement attribus la mouvance du rseau Al Qada de Oussama Ben Laden. Sous limpulsion des Etats-Unis, le Conseil de scurit adopte lunanimit la rsolution 1189 (1998) du 13 aot 1998 aux termes de laquelle il condamne vigoureusement ces attentats. Il engage tous les Etats et les institutions internationales apporter leur coopration ainsi que leur soutien et assistance aux enqutes en cours au Kenya, en Rpublique unie de
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Rsolution 1044, 4. a et b. Rsolution 1054 (1996) du 26 avril 1996, avant-dernier considrant du prambule.

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Tanzanie et aux Etats-Unis pour apprhender les auteurs de ces actes terroristes et les traduire en justice sans dlai. Dans le mme temps, le Conseil engage tous les Etats adopter (), titre prioritaire, des mesures concrtes et efficaces en vue de la coopration en matire de scurit et de la prvention de tels actes de terrorisme international et en vue de traduire en justice et chtier les auteurs de ces actes 499. Quelques jours plus tard, examinant la situation en Afghanistan, le Conseil de scurit adopte la rsolution 1193 (1998) du 28 aot 1998 dans laquelle il se dit profondment proccup par la prsence persistante de terroristes sur le territoire Afghan et exige des factions afghanes quelles sabstiennent dhberger et dentraner des terroristes et leurs organisations 500. Au mois de dcembre de la mme anne, le Conseil de scurit constate avec plus de proccupation que des terroristes continuent dtre accueillis et forms et des actes de terrorisme organiss en territoire afghan, en particulier dans les zones tenues par les Taliban pour exiger que les Taliban cessent doffrir un refuge et un entranement aux terroristes internationaux et leurs organisations, et que toutes les factions afghanes secondent laction entreprise pour traduire en justice les personnes accuses de terrorisme 501. Ces exhortations formelles vont se doubler prs dun an plus tard de sanctions consistant en un embargo arien et un gel des fonds appartenant aux Taliban. La leve de ces sanctions est dsormais subordonne la remise de Ben Laden aux autorits soit dun pays o il a t inculp, soit dun pays qui le remettra un pays o il a t inculp, soit dun pays o il sera arrt et effectivement traduit en justice 502, alors que les Etats-Unis en demandaient lexpulsion suite aux attentats contre leurs ambassades de Nairobi et de Dar esSalaam503. Paralllement, le Conseil de scurit a considr auparavant que le refus des Taliban de livrer Ben Laden faisait peser une menace contre la paix et la scurit internationales 504. Comme dans les deux affaires prcdentes, la qualification de MPSI est indirecte, elle est conscutive linexcution dune rsolution du Conseil de scurit. Mais, ce qui est frappant

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Rsolution 1189 (1998), 5. Prcisons que, huit jours avant ladoption de la rsolution 1193 (1998), les Etats-Unis procdent des frappes de missiles de croisire contre une usine pharmaceutique au Soudan et un camp dentranement dAl Qada en Afghanistan, en reprsailles des attentats du 7 aot 1998. 501 Rsolution 1214 (1998) du 8 dcembre 1998, 13. 502 Rsolution 1267 (1999) du 15 octobre 1999, 2. 503 Les Taliban auraient rejet plus de vingt demandes prsentes par les Etats-Unis entre aot 1998 et 1999. Voir la lettre du reprsentant permanent adjoint des Etats-Unis au secrtaire gnral de lONU du 1er octobre 1999, S/1999/1021. 504 Rsolution 1267 (1999), 8me considrant.

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dans cette affaire par rapport aux deux prcdentes, est le fait que cest une entit non tatique (la Taliban, une faction arme qui sest empare du pouvoir mais non reconnu en tant que gouvernement par la communaut internationale) que le conseil adresse ses mesures coercitives.

En dfinitive, ces trois affaires montrent que, lorsquil estime ncessaire, le Conseil de scurit nhsite pas adopter des rsolutions assimilant des actes de terrorisme une MPSI, et mettre, le cas chant sur cette base, des sanctions excution505. Une vritable politique du Conseil de scurit reste cependant dlicate dfinir partir de cette pratique, qui est plutt slective. Cest que, dans tous les domaines, la lutte contre le terrorisme dpend avant tout des conditions politiques qui subordonnent ladoption de rsolutions laccord des Etats disposant du droit de veto. Au-del de ces remarques gnrales, on peut toutefois tenter de dgager une position de principe partir de ces trois affaires : - les actes terroristes qualifis de MPSI ont t clairement identifis ; - les actes terroristes taient lis un Etat dtermin, qui refusait dexcuter une rsolution du Conseil de scurit (respectivement la Libye, le Soudan et lAfghanistan) ; et enfin - le recours la force arme na pas t dcid alors que dans le jargon des Nations unies, la formule signifie que le recours la force arme nest pas exclu506. Cette ligne de conduite a disparu avec le tournant particulier que prend la lutte contre le terrorisme au lendemain des attentats du 11 septembre 2001. Ceux-ci ont conduit en effet le Conseil de scurit gnraliser la qualification de MPSI tout acte de terrorisme.

II/ La gnralisation de la qualification la suite des attentats du 11 septembre 2001

Les attentats de New York, de Washington DC et de Pennsylvanie ont pouss le Conseil de scurit qualifier dans les termes de larticle 39 de la charte lacte terroriste lui-mme, non plus seulement le refus de certains Etats de poursuivre les terroristes. Ragissant chaud
Nous reviendrons de faon plus dtaille sur les sanctions concernant les trois pays dans le titre 1 de la 2e partie (chap.1, sect.1, 2). Pour une analyse de trois situations, voire entre autres P. KLEIN, Le conseil de scurit et la lutte contre le terrorisme : dans lexercice de pouvoirs toujours plus grands ? , Revue qubcoise de droit international (Hors-srie), 2007, pp 135-138. 506 Voir A. PELLET et V. TZANKOV, LEtat victime dun acte terroriste peut-il recourir la force arme ? , in Les nouvelles menaces contre la paix et la scurit internationales, Journe franco-allemande, Paris, Pedone, 2004, pp 95-107. Voir aussi nos dveloppements sur lincidence de la qualification sur le systme de la scurit collective (chapitre 2, section 2 de ce titre).
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le 12 septembre 2001, le Conseil de scurit adopte, en effet, lunanimit la rsolution 1368 (2001) dans laquelle il considre tout acte de terrorisme international comme une menace contre la paix et la scurit internationales 507, ce que ne faisait aucune rsolution antrieure. La rsolution 1368 nest certes pas adopte formellement sur la base du chapitre VII, mais le Conseil de scurit affirme quil est ncessaire de lutter par tous les moyens, conformment la charte des Nations unies, contre les menaces la paix et la scurit internationale causes par les actes terroristes 508. Quelques jours plus tard, le Conseil rcidive dans la gnralisation de la qualification en proclamant que tout acte de terrorisme international constitu[e] une menace la paix et la scurit internationales 509. On peut dire dsormais que le Conseil de scurit sest engag dans une nouvelle stratgie dans la lutte contre le terrorisme. Lnormit des attentats du 11 septembre 2001 a mme conduit certains auteurs considrer cette qualification comme minimale par rapport celle dagression prvue aussi larticle 39 de la charte. En ce sens, Luigi Condorelli estime que ces attentats [] reprsentent de toute vidence une gravissime menace la paix et la scurit internationales 510. Cette lecture, qui sinscrit clairement dans un contexte prcis, est toutefois nuance par lauteur lui-mme quant sa gnralisation. Luigi Condorelli se doute en effet que la qualification soit applique davance tout acte prsent comme du terrorisme international, en faisant totalement abstraction de sa gravit, de lampleur de ses effets, du contexte qui lentoure, etc. 511. Mais, la gnralisation de la qualification sest accentue par la suite. Ainsi, partir de 2003, le conseil de scurit assortit de chaque attentat terroriste de la mention du fait quil considre quun tel acte, comme acte de terrorisme, constitue une menace la paix et la scurit 512. En consquence, il nest plus ncessaire, aux yeux du conseil de scurit, quun acte de terrorisme prsente un caractre international pour quil se place dans le cadre du chapitre VII de la charte. Ce qui corrobore lide quon a dfendue prcdemment, savoir que le caractre international est inhrent au terrorisme513 dans la mesure o il viole lvidence les droits fondamentaux de la personne (en loccurrence, le droit la vie ou le droit la scurit).
Rsolution 1368 (2001), 1. Prambule de la rsolution 1368 (2001). 509 Rsolution 1373 (2001) du 28 septembre 2001, 3e considrant du prambule. 510 Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit international ? , RGDIP, 2001/4, p.832. 511 Ibid., p.835. 512 Rs. 1465 (2003) du 13 fvrier 2003, 1. L a formule est reprise dans plusieurs rsolutions, notamment : rs. 1516 (2003), rs.1526 (2004), rs.1530 (2004). 513 Infra, partie prliminaire, titre 2, section 2.
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Quelles que soient les circonstances particulires qui les ont motives, les rsolutions du Conseil de scurit qualifiant le terrorisme comme une MPSI constituent un ensemble de prcdents. Dune qualification au cas par cas, le conseil est pass une vitesse suprieure en ltendant tout acte de terrorisme. La gnralisation de la qualification nest en fait que la rsultante de lextension continue du concept de MPSI dans la pratique du Conseil de scurit depuis 1992, extension sur laquelle il convient, prsent, de porter une apprciation critique.

Section 2 : Apprciation critique de la qualification du terrorisme comme une MPSI

Le large pouvoir dapprciation, dont bnficie le Conseil de scurit quant la qualification dune situation ou phnomne de menace contre la paix et la scurit internationales, et ignorant du coup les autres possibilits de larticle 39 de la charte, peut tre exempt de critiques, en tout cas dans le cadre de cette tude. Il nous importe plutt ici de faire deux dmonstrations complmentaires : - si le terrorisme nest pas une menace militaire, il reste tout de mme une menace actuelle ( 1) ; et - le concept de MPSI est un concept opratoire, qui na pas en dfinitive de contenu propre ( 2).

1 : Le terrorisme : une menace non militaire, mais actuelle

Comme nous lavons vu prcdemment, les rsolutions du Conseil de scurit portant constat de MPSI prouvent que la menace de conflit arm intertatique ne constitue gure lobjet exclusif et statique du concept de menace. Ce concept touche actuellement divers domaines dont le terrorisme qui, par dfinition constitue une menace non militaire, c'est--dire une menace qui na pas pour fait gnrateur une situation de guerre au sens militaire du terme. En outre, la MPSI, telle que libelle dans larticle 39 du chapitre VII de la charte est une menace immdiate et actuelle. La logique du chapitre suppose une action rapide face une menace actuelle. Ce qui correspond parfaitement au terrorisme qui se dveloppe avec une intensit croissante. Celui-ci se caractrise en effet par sa globalit et sa fatalit (I), mais aussi et surtout par leur but avou ou inavou de dstabilisation des structures tatiques (II).

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I/ Le terrorisme : une menace de plus en plus globale et fatale Beaucoup dauteurs estiment que le terrorisme est en train de changer514. Dans le pass, celui-ci tait pratiqu par des individus appartenant une organisation, disposant son tour dun appareil de commandement et de contrle bien dfini. De plus, ils sen prenaient principalement aux autorits de lEtat, esprant ainsi crer une situation de crise qui leur permettait de raliser leurs objectifs de nature politique, sociale ou conomique. A lheure actuelle, ces types traditionnels de groupes terroristes ont t rejoints par une varit de groupes aux motivations beaucoup moins claires. Ces nouveaux terroristes non seulement pousent frquemment des causes religieuses ou millnaristes aux contours mal dfinis, mais reprsentent une menace bien diffrente et potentiellement beaucoup plus dangereuse. Cette dangerosit du terrorisme a t confirme par le rapport du groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces. Selon ce rapport, deux dynamiques nouvelles viennent aggraver la menace terroriste. Al Qada est le premier exemple dun rseau plantaire arm non tatique, dot de capacits labores (). Deuximement, le risque que les terroristes, quels quils soient et quels que soient leurs mobiles, cherchent provoquer des hcatombes est sans prcdent 515. Les raisons de laccroissement du caractre de plus en plus global et fatal du terrorisme sont complexes et varies, mais on peut gnralement les rsumer par : - laugmentation du nombre de groupes terroristes motivs par des considrations religieuses (A); - la facilit dadaptation des terroristes aux mutations technologiques (B).

A/ Laugmentation du nombre de groupes terroristes motivation religieuse

Le terrorisme religieux a tendance tre davantage plus meurtrier du fait des systmes de valeurs, de mcanismes de lgitimation et de justification, de concepts moraux et de visions du monde manichennes qui influencent directement les motivations de ses affids. Pour les terroristes religieux, la violence est dabord et avant tout un acte sacr et un devoir divin :
514

Voir entre autres S.J. KIRSCHBAUM, Le terrorisme et la guerre , in S. J. KIRSCHBAUM(dir.), Terrorisme et scurit internationale, Bruylant, Bruxelles, 2004, p.3-12 ; B. HOFFMAN, La jonction entre tendances internationales et intrieures du terrorisme et la rponse amricaine , article publi sur le site www.stratisc.org. 515 A/59/565 du 2 dcembre 2004, p.48.

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celui-ci est excut comme rponse une exigence thologique et est justifi par les Saintes Ecritures. La religion, de ce fait, a un rle capital de lgitimation : elle sanctionne lutilisation grande chelle de la violence contre une catgorie de personnes. Croyant fermement quils usent de la violence pour un idal religieux, les terroristes religieux pensent quen cas de mort, ils accderont la flicit suprme, en trouvant immdiatement place dans le panthon divin 516. Dans cet esprit, les terroristes attachent peu dimportance la vie de leurs adversaires ou supposs tels. Actuellement, le type du terrorisme motivation religieuse est sans conteste le rseau Al Qada. En effet, selon le rapport des personnalits de haut niveau prcit, les attentats, dont une bonne dizaine dEtats membres ont t victimes ces cinq dernires annes sur quatre continents, ont dmontr quAl Qada et les entits, qui lui sont associes, posent une menace universelle( ) 517.

B/ La facilit dadaptation des terroristes aux mutations technologiques

Un autre lment-cl contribuant laugmentation de la menace terroriste est la facilit dadaptation des terroristes aux mutations technologiques. Ceux-ci peuvent certes utiliser des moyens militaires classiques pour raliser leurs actes de destruction. Ils peuvent aussi recourir des armes dites de nouvelle gnration technologique, faciles acqurir sur le march. Le plastic et deux de ses composants habituels ncessaires pour fabriquer une bombe le carburant diesel et le sucre glace sont en effet disponibles dans le commerce. On peut, contrairement aux matriaux militaires, sen procurer et les stocker de manire parfaitement lgale. Ainsi, la ralisation dun acte terroriste ne ncessite pas beaucoup dargent. Selon Bruce Hoffman, la bombe au World Trade Center na ncessit que de 400 dollars pour sa fabrication, mais a entran 550 millions de dollars de dgts et de pertes de revenus pour les entreprises qui y taient installes 518. Au sommet de ces mutations technologiques, les attentats du 11 septembre 2001 ont gravement marqu les esprits : ils ont chang lusage des choses participant la vie quotidienne, en en dviant le sens pour en faire des armes vritables et efficaces. Lorsquil
516

Voir Y. JEANCLOS, Terrorisme et scurit internationale in S. J KIRSCHBAUM (dir.), op-cit. pp33-34. A/59/565, op-cit., p.48. 518 B. HOFFMAN, op. cit. Pour avoir une ide plus approfondie de la question sur ladaptation des terroristes aux mutations technologiques, voir le mme auteur dans son article intitul Responding to Terrorism Accross Technological Spectrum , Terrorisme and Political Violence, vol. 6, n 3, automne 1994.
517

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dtourne des avions de ligne pour en faire des vecteurs de destruction de btiments et de mort pour des milliers de personnes, le terrorisme a russi ce tour de force intellectuel de dclassifier les armes dites de guerre au profit dobjets usage conomique ordinaire, dont la ressource est sans limite. Il est donc rvlateur doutils de violence, insouponns jusqu ce jour, augmentant aussitt la peur des populations lgard de toute chose ...519. Par ailleurs, il convient de noter que le caractre de plus en plus meurtrier du terrorisme est facilit lurbanisation croissante des socits contemporaines. En effet, la croissance urbaine connat aujourdhui une acclration rapide, et elle affecte lensemble des rgions du monde. Et cette concentration dmographique donne lala terroriste une probabilit plus forte, le but tant de causer plus de morts520.

II/ La dstabilisation des structures tatiques

Le terrorisme daujourdhui, est sans conteste devenu plus complexe et davantage transnational. La distinction entre terrorisme interne et terrorisme international tend galement seffacer comme prcdemment dmontr. A titre dexemple, nous pouvons citer les activits de la secte Aum en Russie, en Australie aussi bien quau Japon, le fait que le rseau dextrmistes islamistes algriens opre aussi bien en France, en Grande-Bretagne, en Belgique que lAlgrie. Mais lillustration la plus parfaite reste ce jour le rseau Al Qada qui mne ses activits terroristes partout dans le monde (Dar es-Salaam et Nairobi en 1998, New York en 2001, Bali en 2002, Madrid en 2004, Londres en 2006). Le terrorisme a ainsi pour caractristique dtre en entier tourn vers la dstabilisation (ou destruction) de lEtat considr comme un adversaire. Il cherche par tous les moyens porter des coups mortels ses dirigeants 521. Il invite lassassinat des responsables politiques, militaires, judiciaires du pays cible. Cest sans doute cet lment dstabilisant qui constitue le trait commun du terrorisme pour lequel le Conseil de scurit la considr comme une menace contre la paix et la scurit internationales. Comme nous lavons prcdemment soulign, la notion de paix ne se comprend plus dans son sens troit, purement scuritaire : elle doit sentendre dsormais
519 520

Y. JEANCLOS, op-cit., pp 32-33. Quelques exemples pour illustrer cette ide : Bombay en 1993 (317 morts), Oklahoma city en 1995 (168 morts), Dar es- Salaam et Nairobi en 1998 (224 morts), New York en 2001 (plusieurs milliers de morts), Madrid en 2004 (191 morts) et Bombay en 2006 (282 morts). 521 Voir Y. JEANCLOS, op-cit., p.34.

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de manire large et englobante. Ainsi, ce nest plus tant de paix dont il peut tre fondamentalement question au titre du chapitre VII, que de la prservation dun certain ordre social, celui de la Communaut internationale 522. Bien que laction du Conseil de scurit ne soit pas subordonne lexistence dune violation du droit international, pas plus quelle ne doive avoir pour but premier den assurer le respect, il faut cependant reconnatre que ce dernier contribue trs largement dfinir cet ordre public dont la dstabilisation appelle, le cas chant, une action du Conseil. A propos de cet ordre public , rappelons quil est celui hrit du schma westphalien, cest--dire compos dEtats souverains vivant cte cte, et assumant effectivement le respect dobligations juridiques librement consenties. Dans un tel schma et ainsi que la rappel le rapport du groupe de personnalits de haut niveau dj cit, lEtat demeure llment de base du systme international 523. Ds lors, toute dstabilisation de lEtat qui est susceptible de porter atteinte lordre public international, justifie lintervention du Conseil de scurit. Or, le but avou ou inavou du terrorisme est justement la destruction de lordre public de lEtat vis. De nos jours, la menace terroriste potentielle la plus grave est sans conteste le terrorisme nuclaire. Mais pour certains analystes, la menace dune action nuclaire mene par des terroristes parat bien exagre . Et pour justifier cette ide, ils affirment que les terroristes taient moins intresss par les assassinats que par la publicit quils en retirent. Cette affirmation est rfute par Paul Wilkinson. Pour lui, il sagit dune grossire simplification concernant la nature de la stratgie et de la tactique terroriste. Certes, publicit et propagande sont, dune faon gnrale, des objectifs tactiques cls. Mais dans beaucoup de cas, lobjectif moyen des terroristes est de crer un climat de peur et deffondrement psychologique ( )524. Mais, toujours est-il que le terrorisme sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations constitue lune des menaces les plus graves contre la paix et la scurit 525 internationales. Cette qualification donne davance par le conseil est critique par certains auteurs qui la considrent comme une vritable surenchre . Cette critique doit cependant

522

Voir P. DARGENT, J. DASPREMONT LYNDEN, F. DOPAGNE et R. VAN STEENBERGHE, article 39 , in J.P. COT et al. (dir), La charte des Nations Unies. Commentaire article par article, op-cit., p.1164. 523 Rapport du groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et les changements, 2 dcembre 2004, op-cit., p.12. 524 P. WILKINSON, Comment rpondre la menace terroriste , dans G. CHALIAND (dir.), Les stratgies du terrorisme, Paris, Ed. Descle de Brouwer, 1999, p.208. 525 Rs.1535 (2004) du 26 mars 2004, 2e considrant du prambule. Voir aussi rs. 1566 (2004), 7e considrant du prambule ; rs.1617 (2005), 2e considrant du prambule ; rs.1624 (2005), 3e considrant du prambule.

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tre relativise car la rfrence montre que le concept de MPSI est plutt un concept opratoire sans contenu spcifique.

2 : Le concept de MPSI : un concept sans contenu propre Labsence de dfinition du concept de MPSI dans la charte526, permet au Conseil de scurit de retenir les dfinitions qui lui conviennent et de les appliquer librement aux situations correspondantes. Lexamen des rsolutions relatives au terrorisme international depuis 1992 montre que la pratique du Conseil de scurit nous pousse faire deux constats : le concept de MPSI ne correspond pas dans beaucoup des cas la gravit de la situation (I), dune part, et, dautre part, que cest un concept fonctionnel lui permettant daccder aux pouvoirs du chapitre VII (II).

I/ Le concept de MPSI ne correspond pas toujours la gravit de la situation

Avec une constance parfois dconcertante, le Conseil de scurit a qualifi de MPSI trois situations pour lesquelles il a pris des mesures au titre du chapitre VII, sans pour autant tenir compte de la gravit de la situation. Il sagit respectivement des affaires dj tudies de Lockerbie , Soudanaise et des Taliban de 1999 . Dans ces trois situations, la menace contre la paix et la scurit internationales rsultait de la non-excution dune dcision du Conseil. Ce constat nest pas exclusif du terrorisme international. En effet, aprs linvasion du Kowet par lIrak en 1990, le Conseil sest gard dutiliser le terme agression lui prfrant lexpression plus neutre de rupture de la paix et de la scurit internationales dans la rsolution 660 du 2 aot 1990, qui servira de base toutes les rsolutions ultrieures. Selon le professeur Philippe Weckel, le refus dutiliser le terme d agression na rien dtonnant. En effet, cette ligne de conduite confirme une tendance dj nette dans la pratique antrieure de cet organe, qui est rsolu sauvegarder son pouvoir dapprciation
526

En effet, malgr lusage qui en est fait, le concept de MPSI na pas lobjet de dfinition dans le texte de la charte. Nous retenons, cet gard, la dfinition donne par J. Combacau, savoir qu une menace pour la paix au sens de larticle 39 est une situation dont lorgane comptent pour dclencher une action de sanctions dclare quelle menace effectivement la paix , in Le pouvoir de sanction. Etude thorique de la coercition non militaire, Paris, Pedone, 1974, p.243.

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libre des circonstances de son action. Lagression saffirme de plus en plus comme une qualification juridique, surtout depuis sa dfinition par la rsolution 3314 (XXIX) du 14 dcembre 1974 de l'Assemble gnrale. Le Conseil de scurit chappe cette tentative de lier sa comptence en optant systmatiquement pour lune des deux qualifications discrtionnaires que larticle 39 met sa disposition la menace et la rupture de la paix 527. De mme, labsence de gravit de la situation considre, peut se vrifier lorsque le Conseil substitue lexpression MPSI celle de menace la paix et la scurit de la rgion .

II/ Un concept fonctionnel pouvant justifier lintervention du conseil de scurit propos de nimporte quel acte de terrorisme La constatation dune MPSI par le Conseil de scurit ntablit pas la menace. Celle-ci prexiste, en thorie, la constatation faite par le Conseil. La qualification na donc pas pour objet de constater lexistence dune menace, elle a une finalit unique : celle de permettre au Conseil de scurit de prendre des mesures coercitives. Cela confirme donc le caractre obligatoire de lopration de qualification avant ladoption de toute mesure sur le fondement des articles 41 et 42 de la charte. Ainsi, dans les trois affaires prcites, la constatation dune menace contre la paix et la scurit internationales, respectivement dans les rsolutions 748 (1992), 1054 (1996) et 1267 (1999) a permis au Conseil de scurit dimposer des sanctions - non militaires la Libye, au Soudan et aux Taliban. Mais pour certains auteurs, le concept MPSI nest quune cl permettant douvrir des actions, et ne reflte que la volont du Conseil de scurit dtablir sa comptence pour prendre des mesures dans une situation donne.

527

Le chapitre VII de la charte et son application par le Conseil de scurit , AFDI, 1992, p.168.

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Chapitre 2 Les implications de la qualification du terrorisme en tant que menace contre la paix et la scurit internationales en relation avec les attentats du 11 septembre 2001

La question du terrorisme a t, comme on la soulign, traite par chacun des deux organes principaux des Nations unies. Si lAGNU a t le premier organe se saisir de cette question528, cest clairement le Conseil de scurit qui a, compte tenu de ce qui a prcd (chapitre 1), assum un rle de premier plan dans la lutte internationale contre le terrorisme. Nous allons montrer que ce traitement prioritaire du terrorisme par le Conseil de scurit a des consquences sur le plan institutionnel, notamment en ce qui concerne les missions respectives des deux organes principaux de lONU (section 1). Par ailleurs, comme nous lavons vu prcdemment, cest essentiellement par la voie de la coopration judiciaire que les Etats se sont efforcs de lutter contre les activits terroristes dont ils sont victimes529. Cependant, un certain nombre dEtats ont choisi de combattre le terrorisme en recourant la force arme, justifiant de telles actions au titre de la lgitime dfense. Cest sur cette base que les Etats-Unis, entre autres, ont justifi leur action militaire en Afghanistan la suite des attentats du 11 septembre 2001. Cette situation ne cadre pas avec le systme de scurit collective voulu par les Nations unies (section 2).

Section 1 : Les consquences institutionnelles : une appropriation des missions de l'Assemble gnrale au profit dune efficacit dans la lutte contre le terrorisme

Le terrorisme cherche rpandre la terreur nimporte o. Cette terreur se propageant avec une intensit croissante finit, comme nous venons de le dmontrer, par constituer une atteinte la paix et la scurit internationales. Le Conseil de scurit tant le principal organe daction scuritaire lchelle internationale, na eu dautre choix que se saisir du phnomne. En effet, ct du rle dimpulsion traditionnellement assum par l'Assemble

528 529

Voir notre partie prliminaire, titre 1, section 2. Supra, 1re partie, titre 1, section 2.

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gnrale en matire de lutte contre le terrorisme ( 1), on a vu se dvelopper depuis 1992 la volont du Conseil de scurit dinscrire ce sujet dans un cadre plus contraignant dans le but de rendre cette lutte plus efficace ( 2).

1 : Lappropriation des missions traditionnelles de l'Assemble gnrale

Comme la expliqu le professeur Pierre-Marie Dupuy, il existe dans la charte deux dimensions diffrentes de la paix internationale : une dimension structurelle [], dont la prise en charge relve dabord de l'Assemble gnrale, du Conseil conomique et social et du secrtaire gnral ; une dimension scuritaire [] dont la responsabilit relve spcifiquement du Conseil de scurit, organe du maintien de lordre international. Deux dures distinctes correspondent de plus ces deux dimensions de la paix. La premire est destine se raliser sur le long terme par une coopration multiforme entre Etats et organisations concernes ; la seconde se situe dans lurgence. Elle suppose des capacits de raction, en principe permises au Conseil, organe restreint, susceptible de siger en permanence [] 530. Mais llargissement du concept de MPSI aux actes de terrorisme brouille les cartes entre la dimension structurelle et la dimension scuritaire, de sorte que l'Assemble gnrale, organe de discussion, de rflexion, dadoption daccords internationaux, se trouve dpossde dune partie de ses comptences au profit du Conseil de scurit. Celui-ci est devenu organe de rflexion, multipliant dclarations et rsolutions relatives au terrorisme. Avec ladoption de la rsolution 1373 (2001), le Conseil de scurit a franchi un pas important cet gard. Adopte en raction aux attentats du 11 septembre 2001, cette rsolution, quivalent un trait-loi , tablit en vertu du chapitre VII un texte gnral relatif la prvention et la rpression du terrorisme. Cest un long catalogue dobligations pesant sur les Etats membres des Nations unies en vue de lutter contre le financement du terrorisme, dappui actif ou passif, dasile, et damener les Etats exercer un contrle plus strict sur leur territoire et leurs frontires. La rsolution 1373 (2001) reprend un certain nombre des dispositions de la convention de 1999 relative la rpression du financement du terrorisme, quelle rend instantanment obligatoires pour tous les Etats. Le Conseil de scurit transforme de la sorte en normes, de porte gnrale, des obligations conventionnelles

530

Editorial : scurit collective et organisation de la paix , RGDIP, 1993, pp 623-624.

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lgard des Etats qui nont pas encore ratifi la convention de 1999. Selon le professeur Pierre Klein, en adoptant de la sorte des noncs obligatoires gnraux, permanents et abstraits [], le Conseil de scurit sest ainsi impos, pour la premire fois de son histoire, en crateur de normes gnrales, exerant sur la scne internationale un pouvoir en tous points semblables celui du lgislateur dans lordre juridique interne des Etats 531. Pour sa part, L. Condorelli y voit une sorte dexpropriation rampante dun espace qui relve normalement de la prrogative des Etats au profit dun Conseil de scurit se transformant en un vritable lgislateur international tout-puissant 532. Cette appropriation des missions traditionnelles de l'Assemble gnrale des Nations unies dans llaboration de normes antiterroristes, sest rpte avec ladoption de la rsolution 1540 (2004) du 28 avril 2004 par le Conseil de scurit. Dans cette rsolution, le Conseil nonce, en vertu du chapitre VII, de nouvelles obligations de porte gnrale pour lensemble des Etats, en vue de prvenir lutilisation par tout acteur non tatique darmes de destruction massive des fins terroristes533. Ladoption de la rsolution 1540 (2004) sur la non-prolifration des armes de destruction massive (ADM) ne sest pas faite sans critique externe du Conseil. LInde estime, en effet, que le Conseil de scurit ne peut lgifrer pour les 191 membres et sous la contrainte du chapitre VII 534. Ces deux rsolutions, quivalentes des traits-lois , mettant donc pleinement en vidence la tendance du Conseil de scurit non seulement exercer les fonctions excutives ou de police - qui sont les siennes selon la charte -, mais aussi saccaparer des fonctions lgislatives , quil na jamais t question de lui reconnatre dans le systme de la charte535. Elles posent de trs srieuses questions quant lquilibre des pouvoirs au sein du systme onusien, et plus particulirement entre les deux organes principaux que sont le

Le Conseil de scurit et la lutte contre le terrorisme : dans lexercice de pouvoirs toujours plus grands ? , op-cit., p.138. 532 Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit international ? , op-cit., p.835. Dans le mme sens, Pierre-Marie Dupuy voit dans la rsolution 1373 (2001) un cas trs exceptionnel de lgislation unilatrale internationale porte immdiatement obligatoire pour tous les Etats membres de lONU ; P-M DUPUY, La Communaut internationale et le terrorisme , in Les nouvelles menaces contre la paix et la scurit internationales, Journe franco-allemande de la SFDI, op-cit., p.36. 533 Rsolution 1540 (2004), article 2. 534 Voir S/PV. 4950 et 4956. Le Pakistan estime pour sa part, que le Conseil de scurit ne saurait lgifrer le monde . 535 Voir P. KLEIN Le conseil de scurit et la lutte contre le terrorisme , op-cit., p.139 ; voir galement L. CONDORELLI, op-cit., p.835.

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Conseil de scurit et l'Assemble gnrale. Rappelons que la Communaut internationale (des Etats) est reprsente lAssemble, pas au Conseil de scurit536. Nanmoins, l'Assemble gnrale nest pas totalement dmunie. Elle continue aborder la question de la prvention et de la rpression des actes de terrorisme dans ses rituelles rsolutions sur les mesures visant liminer le terrorisme international . A cela, il faut ajouter que l'Assemble gnrale adopte classiquement deux autres types de rsolutions sur droits de lhomme et terrorisme et sur protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la lutte contre le terrorisme 537. Par ailleurs, selon Joal Sollien (conseiller au sein du CCT), () le conseil de scurit a, pour lessentiel repris son compte de nombreuses rsolutions de lAssemble gnral des Nations Unies, certaines remontant au dbut des annes 1970. Il leur a donn une actualit et une force juridique nouvelle 538. En effet, force est de constater que lorgane le plus reprsentatif des Nations unies est poussif ; ce qui pourrait expliquer, entre autres, la volont clairement affiche du Conseil de scurit de prendre des mesures qui paraissent alors avant tout celles dun lgislateur universel, imposant lensemble des Etats des obligations trs prcises auxquelles beaucoup de ces derniers ne seraient autrement pas soumis. Sandra Szurek nest pas du mme avis, selon lequel le Conseil de scurit a substitu sa volont celles des Etats dans llaboration des obligations auxquelles ils se soumettent. Pour elle, la rsolution 1373 renvoie expressment la rsolution 1269 du Conseil de scurit du 19 octobre 1999, manifeste de la lutte antiterroriste []. Cette rsolution sappuyait ellemme sur la rsolution 50/53 de l'Assemble gnrale ainsi que sur la rsolution 49/60 du 9 dcembre 1994539, portant dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international, dans laquelle les Etats taient pris instamment denvisager de manire prioritaire de devenir parties aux conventions et protocoles internationaux relatifs aux divers aspects du terrorisme international 540. Elle estime donc quil y a un continuum entre toutes les mesures que la Communaut internationale tait appele, invite, exhorte prendre depuis des annes et celles que le Conseil de scurit lui a finalement imposes 541.
Le dlgu du Brsil dnonce ainsi propos de la rsolution 1540 la pratique adopte actuellement par le Conseil [] de recourir de manire excessive au chapitre VII []. Aucune contrainte ne devrait, notre avis, tre impose la libert des Etats de ngocier les clauses des conventions internationales . 537 Voir en annexe les diffrentes catgories de rsolutions adoptes par lAGNU propos du terrorisme. 538 Interview de lIPS (International Press Service New Agency), ralise le 16 mai 2008 aux Nations Unies, disponible sur : http://ipsinternational.org/fr_note-asp?idnews=4070 (date de consultation ? le 17 mai 2008). 539 La lutte internationale contre le terrorisme sous lempire du chapitre VII : un laboratoire normatif , op-cit., p.16. 540 Rsolution 49/60. 541 S. SZUREK, op-cit., p.16. Elle reconnat nanmoins que la rsolution 1373, quelle qualifie de rsolutioncadre, est alle un peu plus loin du fait que des lments que reprend la rsolution 1373 de la convention sur la
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En dfinitive, il convient de nuancer cette expropriation , en ce sens que lAssemble gnrale a elle-mme affirm le rle au Conseil de scurit dans la lutte contre le terrorisme international chaque fois que celui-ci fait peser une menace sur la paix et la scurit internationales 542. Le Conseil ne fait que donner, dans la plupart de ses dcisions un habillage plus contraignant aux vux exprims par lorgane plnier.

2 : Pour une efficacit dans la lutte contre le terrorisme

Depuis 2001, le terrorisme sinvite dsormais couramment lordre du jour du Conseil de scurit543. Lintgration du lien entre terrorisme et menace pour la paix et la scurit internationales relve que le terrorisme est vraiment devenu, pour le Conseil de scurit, un problme de scurit collective quil convient de traiter avec une attention soutenue et qui suppose de dgager une mthode. Il sera donc mis la charge de lensemble des Etats une nouvelle obligation, celle de lutter contre le terrorisme (I). Limplication du Conseil de scurit dans la lutte contre le terrorisme sest aussi traduite par la cration de mcanismes de suivi et de contrle de lexcution de ses dcisions (II).

I/ La lutte antiterroriste : une nouvelle obligation internationale

Le chapitre VII de la charte des Nations unies accorde au Conseil de scurit le pouvoir de prendre des dcisions qui engagent tous les Etats membres de lorganisation afin de maintenir ou restaurer la paix et la scurit internationales. Replac dans son contexte et la lumire des travaux prparatoires, le chapitre VII semble confier au Conseil ses pouvoirs de police internationale . Il sagit de grer et de rsoudre des situations de crises particulires et limites dans le temps et non laborer des normes obligatoires applicables de manire abstraite et gnrale544.

rpression du financement du terrorisme de 1999 qui, au moment du vote de cette dernire, ntait pas encore entre en vigueur et quelle impose en les renforant . 542 Rsolution 50/53 du 11 dcembre 1995, 7. 543 En 2001, le terrorisme est vis dans 8 rsolutions sur 51 ; en 2002, 10 rsolutions sur 67 ; en 2003, 6 rsolutions sur 66. 544 Voir P-M DUPUY, Scurit collective et organisation de la paix , op-cit., p.624.

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En outre, on a souvent expliqu que le droit du Conseil de scurit est un droit de lurgence, cest un droit dexception, et en tout cas un droit dinjonction et de commandement ; il est un droit tourn vers la ralisation dobjectifs sur le terrain. Ce nest pas un droit de dlibration, ce nest pas un droit daccord, il nest pas tourn vers ladoption de normes, dans une perspective directive ou dclaratoire 545. Pour Sandra Szurek, la rsolution 1373 confirme et infirme cette analyse. Si les vnements qui lont commande lui confrent un caractre durgence et la substance dun droit dinjonction, la nouveaut tient au fait que celui-ci porte sur ladoption de normes qui, loin dtre poses dans une perspective dclaratoire, visent la ralisation dobjectifs concrets sur le terrain en faisant obligation tous les Etats de rpondre la menace mondiale que constitue le terrorisme 546. En effet, lobligation gnrale faite aux Etats de lutter contre le terrorisme a t nonce par la rsolution 1373 (2001) du Conseil de scurit en rapport, rptons le, des pouvantables attentats du 11 septembre, puis complte par des rsolutions ultrieures du Conseil. Cette obligation sappuie sur larticle 25 de la charte qui dispose que les membres de lorganisation conviennent daccepter et dappliquer les dcisions du Conseil de scurit, conformment la prsente charte ainsi que de lavis consultatif relatif la Namibie de 1971 par lequel la CIJ a prcisment fond sur larticle 25 le caractre obligatoire lgard des membres des Nations unies des dcisions prises par le Conseil de scurit dans le cadre du chapitre VII. Et en tant quorgane durgence, mais aussi de maintien de la paix et de la scurit internationales long terme, le Conseil de scurit met la charge des Etats membres une obligation gnrale de lutter contre le terrorisme. Pour ce faire, et agissant sur la base du chapitre VII, il donne aux Etats un cadre dtermin dans lequel ils devraient agir individuellement et collectivement avec deux objectifs. Dans limmdiat, empcher la situation de dgnrer davantage ; long terme, difier des barrires solides contre le terrorisme. Il convient de rappeler, travers les diffrentes rsolutions-cls prises sur le chapitre VII, la teneur de cette obligation gnrale oriente vers deux directions. Dune part, il sagit dactions menes sur le plan interne et, dautre part, de mesures prises sur le plan international.

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Voir S. SUR, Conclusions gnrales in Le chapitre VII de la charte des Nations unies, colloque de Rennes organis par la SFDI, op-cit., p.311. 546 op-cit., p.11.

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Sur le plan interne, les Etats doivent adopter des mesures administratives, policires et judiciaires, juges ncessaires pour combattre le terrorisme international avec plus defficacit que par le pass, en essayant didentifier les rseaux terroristes, den dsamorcer les capacits daction, de dceler et neutraliser les liens entre les divers groupes, de couper leurs sources de financement, et surtout riger en crimes la fourniture ou la collecte dlibre de fonds qui peuvent tre utiliss pour perptrer des actes terroristes547. Quant la rsolution 1540 (2004), elle oblige les Etats prendre des mesures lgislatives interdisant aux acteurs non tatiques de se livrer aux activits prohibes, en particulier des fins terroristes et de rprimer ces tentatives ; mais aussi des mesures administratives pour mettre en place des dispositifs intrieurs de contrle destins prvenir la prolifration des armes de destruction massive548. Sur le plan international, les mesures mener doivent se placer dans une logique de coopration internationale trs soutenue en raison de la nature de plus en plus transnationale du terrorisme549. Enfin, il est noter que lencadrement de la lutte contre le terrorisme, ordonn par le Conseil de scurit, est trs ferme pour avoir cart implicitement la possibilit pour les Etats dmettre des rserves. La rsolution 1566 (2004) du 8 octobre 2004 va, en effet, plus loin que les rsolutions 1373 (2001) et 1540 (2004), car le Conseil y rappelle que les actes criminels, notamment ceux dirigs contre les civils dans lintention de causer la mort ou de blessures graves () qui sont viss et rigs en infractions dans les conventions et protocoles internationaux relatifs au terrorisme, ne sauraient en aucune circonstance tre justifis par des motifs de nature politique, philosophique, idologique () 550. Il demande en consquence tous les Etats de les rprimer par des sanctions la mesure de leur gravit. Nous voyons clairement que ladoption de ces mesures antiterroriste sur la base du chapitre VII a ainsi entran pour les Etats une nouvelle obligation respecter doffice, ce quoi veille le Conseil de scurit travers les diffrents organes subsidiaires quil a crs cet effet.

Voir les 1 et 2 de la rsolution 1373 (2001). Voir les paragraphes 2 et 3 de la rsolution 1540 (2004). 549 Voir le paragraphe 3 de la rsolution 1373 (2001) et paragraphe 1 de la rsolution 1540 (2004). Nous reviendrons sur cet aspect international de la lutte contre le terrorisme dans le titre 2 de la deuxime partie de notre tude. 550 Paragraphe 3 de la rsolution 1566 (2004).
548

547

202

II/ Lencadrement institutionnel de la lutte contre le terrorisme assur par les diffrents Comits du Conseil de scurit En matire de lutte contre le terrorisme, le Conseil de scurit de lONU se reconnat dsormais comptent pour dicter, dans ce domaine, des obligations lgard de tous les Etats et pour surveiller lapplication par le biais dorganes subsidiaires crs cette fin. En 1999, le Conseil de scurit a cr, par la rsolution 1267 (1999), le comit de sanctions concernant Al Qada et les Taliban (A). Quelques jours aprs les attentats du 11 septembre 2001, il a mis en place le comit contre le terrorisme, issu de la rsolution 1373, charg de suivre lapplication de ladite rsolution et auquel les Etats doivent faire rapport sur les mesures quils prennent (B). Enfin, il instaure un comit supplmentaire qui traite de la prvention et de la prolifration des armes de destruction massive, conformment la rsolution 1540 du 28 avril 2004 (C). Cette multiplication dorganes subsidiaires illustre la dtermination du Conseil de scurit de contrler la manire dont les Etats combattent le terrorisme. Elle soulve nanmoins quelques interrogations lies notamment leur coordination et leur efficacit relle.

A/ Le Comit 1267

Appel aussi comit des sanctions contre Al Qada et les Taliban le Comit 1267) a t cr le 15 octobre 1999 par le Conseil de scurit lorsquil a adopt la rsolution 1267. Il est compos de 15 membres du Conseil de scurit, et a pour but de surveiller la mise en uvre des sanctions imposes lAfghanistan, alors contrl par les Taliban, en raison de son appui Oussama Ben Laden. Il se runit rgulirement et prend toutes ses dcisions par consensus. Le Conseil de scurit a, par la suite, modifi et renforc ce rgime de sanctions dans de nouvelles rsolutions, notamment les rsolutions 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005), 1735 (2006) et 1822 (2008), de sorte que ces sanctions sappliquent dsormais aux personnes et entits associes Al Qada, Oussama Ben Laden et aux Taliban o quelles se trouvent. Outre la surveillance de lapplication des sanctions par les Etats, le comit tient jour une liste des individus et organisations lis Al Qada, conformment la rsolution 1333 (2000)551. Les Etats peuvent demander au Comit dajouter des noms ou den radier de la liste rcapitulative. Le comit peut galement examiner les demandes de drogation au gel des
551

Consulter le site : http://www.un.org/french/sc/comittees/1267/information html (rubrique : liste rcapitulative). Voir supra, p.162.

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avoirs et linterdiction de voyager, prsentes par les Etats, conformment lalina b du paragraphe 1 de la rsolution 1617 (2005). Pour ce faire, les Etats doivent accompagner toutes leurs demandes de renseignements didentification et dun mmoire motivant leur proposition. Les sanctions ainsi que les attributions seront encore renforces avec la rsolution 1390 du 16 janvier 2002, qui tend la porte des mesures au-del du territoire afghan pour toucher tous ceux qui sont associs Al Qada et aux Taliban552. Pour assumer toutes ses activits, le comit est galement assist par lquipe dappui analytique et de surveillance, laquelle est compose dexperts indpendants, nomms par le secrtaire gnral, qui sont spcialistes de la lutte contre le terrorisme, du financement du terrorisme, des embargos sur les armes, des systmes de virement des placements, des activits caritatives, etc.553. Sur la base des rapports prsents par lEquipe de surveillance et du dialogue quil entretient directement avec les Etats, le Comit fournit au Conseil de scurit une valuation analytique de la mise en uvre du rgime des sanctions, portant notamment sur les succs enregistrs et les problmes rencontrs. Enfin, par la rsolution 1617 (2005) adopte le 29 juillet 2005, le Conseil de scurit a de nouveau renforc le rgime des sanctions et prolong le mandat de lEquipe de surveillance . Il a galement donn des prcisions sur les actes et activits indiquant quune personne ou une entit est associe avec Al Qada, Oussama Ben Laden ou les Taliban, et donc galement passible de sanctions.

B/ Le Comit contre le terrorisme (CCT)

Rappelons qu travers la rsolution 1373 (2001), le Conseil de scurit a mis la charge de tous les Etats une batterie de mesures prendre dans leur droit interne respectif. Le CCT a t cr la mme occasion et charg de suivre la mise en uvre de cette rsolution554. Si lobjectif ultime du CCT est daccrotre la capacit des Etats combattre le terrorisme, il faut

552

La rsolution 1455 du 17 janvier a, quant elle, renforc les exigences dinformations par les Etats au comit des mesures prises pour appliquer le rgime de sanctions contre les personnes et entits dont les noms figurent sur la liste. 553 Rsolution 1526 (2004) du 30 janvier 2004, 2, lEquipe de surveillance remplace de ce fait le groupe de suivi, mis en place par la rsolution 1363 du 30 juillet 2001. Elle aide le comit en valuant lapplication du rgime des sanctions par les Etats membres, notamment sur le terrain, et en appelant son attention sur les nouveaux lments qui peuvent avoir des rpercussions sur lefficacit de ce rgime ; par exemple, la nature volutive du rseau Al Qada. 554 Voir Rs. 1373 (2001), 6.

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souligner que celui-ci nest pas un comit de sanctions et ne tient pas de liste de terroristes, quil sagisse de personnes ou dorganisations, linstar du comit 1267 . Aprs une prsentation gnrale du comit contre le terrorisme, nous mettrons en exergue sa fonction de suivi.

1/ Prsentation gnrale du Comit contre le terrorisme (CCT)

Cette prsentation va se rsumer autour de la composition (a) et de la mthode de travail (b) du comit contre le terrorisme.

a) La composition du Comit contre le terrorisme

Le comit contre le terrorisme est compos de 15 membres du Conseil de scurit. Autrement dit, le CCT est constitu de 5 membres permanents et des 10 membres lus par lAGNU pour une priode de deux ans, dont la moiti est remplace chaque anne555. Le comit se subdivise ensuite en trois sous-comits. Mais, compte tenu de lampleur de la tche dont il a t investi, le CCT sest rapidement adjoint un groupe dexperts indpendants. Ces derniers sont nomms par le secrtariat des Nations unies sur la base dun fichier de noms proposs par les Etats et sous la rserve de lapprobation du CCT. Ils doivent se prvaloir dune expertise dans des domaines varis qui touchent la rdaction des lois, la lgislation et les pratiques financires ou douanires, les questions dimmigration ou dextradition ainsi que les questions de police, de rpression ou encore de trafic illicite darmes556. Mais cette structure de base sest rvle insuffisante compte tenu des objectifs de plus en plus larges du CCT557. Le Conseil de scurit a donc dcid de procder, sur la base dun rapport du CCT, la revitalisation de ce dernier. Dans ce rapport558, le CCT proposait notamment une nouvelle structure qui lui permettra dassurer une rationalisation de ses diverses activits559. Le CCT se compose dsormais dune plnire qui regroupe les membres du Conseil de scurit, dun bureau form uniquement de son prsident et de ses trois vice-prsidents,

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Article 23 de la charte. Voir la lettre du 19 octobre 2001 adresse au prsident du Conseil de scurit par le prsident du CCT, programme de travail S/2001/986, 28 septembre 2001 - 28dcembre 2001, p.3. 557 S/2004/70, rapport du prsident du CCT sur les problmes rencontrs dans lapplication de la rsolution 1373 (2001). 558 S/2204/124, rapport du CCT consacr sa revitalisation. 559 Pour plus de dtails sur ses activits, voir : http://www.un.org/french/docs/sc/committees/1373.

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seconds par une Direction excutive560, dont le personnel appartenant la fonction internationale doit tre recrut sur la base gographique la plus large possible. Institue en mission politique spciale, la Direction excutive a sa tte un directeur excutif nomm par le secrtaire gnral aprs consultation et approbation du Conseil de scurit561.

b) Mthode de travail du CCT

Le Conseil de scurit supervise les activits du comit dont il revoit tous les trois mois la structure, les activits et le programme de travail. Le CCT fait rapport au Conseil loccasion de lettres adresses par son prsident au prsident du Conseil de scurit, ainsi que des exposs prsents lors des sances publiques du Conseil, consacres la paix et la scurit internationales . En outre, le comit notifie le prsident du Conseil lorsquil reoit un rapport dun Etat membre sur la mise en uvre de la rsolution 1373 (2001) et lorsquil rpond ce rapport. Le CCT confie lanalyse des rapports des Etats562 ses trois sous-comits (composs de 5 de ses membres), qui se runissent rgulirement pour examiner les projets de lettres faisant suite ces rapports. Ces lettres sont rdiges par la Direction excutive et contiennent des questions destines approfondir le dialogue entre lEtat concern et le comit, ainsi qu favoriser une application plus effective de la rsolution 1373 (2001). Dans le cadre de ce processus, les Etats peuvent demander rencontrer les membres du sous-comit pertinent, cest--dire celui qui traite leur rapport, afin dapporter des clarifications relatives aux questions suscites par leurs rapports. Les projets de lettres sont ensuite soumis au CCT en vue de leur approbation en sance plnire et de leur communication aux Etats membres concerns. Enfin, soulignons quen 2005, dans le cadre de sa revitalisation entreprise conformment la rsolution 1535 (2004) du Conseil de scurit, le CCT a entam une srie de visites dans des Etats membres avec lassentiment de ces derniers. Ces visites permettent de travailler directement avec les autorits des Etats pour faciliter la fourniture de lassistance technique aux fins de la mise en uvre des rsolutions 1373 (2001) et 1624 (2005). Elles sont
560 561

Rsolution 1535 (2004) du 26 mars 2004, 2, 3. Rsolution 1535 (2002), 2. Le secrtaire gnral a nomm cette fonction M. Javier Ruperez (Espagne) le 18 mai 2004. La Direction excutive est compose de 20 personnes. 562 Les rapports des Etats peuvent tre consults ladresse suivante : http://www.un.org/franch/docs/sc/committees/1373/countryreports.shtml.

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effectues par les experts de la Direction excutive du CCT avec la participation dorganisations et dorganes internationaux563 et dentits rgionales564.

2/ La fonction de suivi du CCT

Le comit contre le terrorisme (CCT) suit et contrle lapplication par les Etats des obligations dcoulant de la rsolution 1373 (2001)565. Ce comit, cr ex nihilo par le conseil de scurit des Nations Unies, se trouve ainsi devenir, par ricochet et dans une certaine mesure, un mcanisme de contrle des instruments antiterroristes universels. Pour le Groupe de rflexion sur les implications du terrorisme pour les politiques de lONU : Le comit contre le terrorisme () na pas dquivalent, aussi bien en ce qui concerne la porte de son mandat que le caractre novateur de ses travaux. () La nature et la porte de son mandat et de ses mthodes de travail constituent une importante innovation et ouvrent de nouvelles voies la coopration entre Etats 566. Toutefois, le comit contre le terrorisme se dfend dtre un comit de sanctions, ce quil nest pas puisquil nest nullement question de sanctions dans la rsolution 1373 (2001). Il se dfend galement dtre un juge de lattitude des Etats. Lapproche suivie par le CCT est fonde, en effet, non sur une logique de contrainte, mais sur une logique de dialogue et de coopration. Le CCT na pas reu de toute faon de pouvoir coercitif propre ; il ne peut que faire des rapports au conseil quant lapplication par les Etats des obligations en vertu de la rsolution 1373 (2001). Le mandat attribu au CCT par le Conseil de scurit a t formul en termes trs gnraux. Il est charg d assurer le suivi de lapplication de la rsolution 1373 567. En dpit de la dfinition succincte de son mandat, le comit a depuis lors jou un rle de premier plan dans lorganisation de la lutte contre le terrorisme et, plus prcisment, dans lassistance et la coordination des activits des Etats membres dans ce domaine568.

Comme lorganisation mondiale du commerce, lUnion europenne, loffice des Nations unies contre la drogue et le crime, lOACI, Interpol et le Groupe daction financire sur le blanchiment des capitaux (GAFI). 564 Comme lorganisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE) et le Centre africain pour ltude et la recherche sur le terrorisme. 565 Paragraphe 6. Voir galement 1re partie, titre 2, chapitre 2, section 1, paragraphe 2 et les rfrences bibliographiques y indiques. 566 Rapport A/52/273-S/2002/875, p.9, paragraphe 31. 567 Rsolution 1373 (2001), 6. 568 Voir P. KLEIN, Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit., p.361. Pour linstant, nous ne traitons, pour des raisons de mthodologie, que la fonction de suivi ; celle dassistance sera examine dans la 2e partie de cette tude (titre 1, chapitre 1, section 2).

563

207

Le contrle de la mise en uvre de la rsolution 1373 devant sexercer sur la base des rapports fournis par les Etats membres, le CCT insiste pour que ces rapports des mesures concrtes prises pour appliquer la lettre et lesprit de la rsolution 1373 569. Les attentes du CCT lgard des Etats membres sarticulent en effet en trois phases consistant sassurer successivement de lexistence : - dune lgislation adquate pour lutter contre le terrorisme ; - dun appareil excutif ncessaire pour lapplication concrte de ces mesures lgislatives ; - des poursuites des personnes lies au terrorisme ainsi que dune coopration internationale avec les autres Etats afin daccentuer la lutte contre le terrorisme570. Mais, le CCT ne se limite pas seulement ce que chaque Etat lui fournisse un rapport. En effet, dans son premier programme de travail, le CCT a pos le principe selon lequel il pourrait demander aux Etats de soumettre par la suite des rapports aussi souvent quil conviendra pour assurer que la rsolution 1373 (2001) est pleinement applique 571. Cest donc un travail de suivi sur le long terme que le CCT entend exercer572. Ses travaux, dans ce sens, ont t considrs comme exemplaires par le secrtaire gnral de lONU573. Les rsultats ainsi engendrs dans sa tche dvaluation sont remarquables et paraissent rencontrer les objectifs qui lui ont t assigns 574. Mentionnons quelques chiffres pour corroborer cette ide. Au 30 septembre 2005, le CCT avait reu 622 rapports de la part des Etats et autres entits qui se rpartissaient comme suit : premier rapport de 191 Etats membres ; deuxime rapport de 169 Etats ; troisime rapport de 130 Etats ; quatrime rapport de 101 Etats et cinquime rapport de 22 Etats575. Soumis des efforts sans prcdent, de nombreux Etats ne sont pas en mesure de raliser les objectifs fixs par la rsolution 1373 (2001). Mais le Conseil de scurit et le CCT nentendent pas que des difficults dexcution puissent tre allgues par les Etats. Aussi, la plus large assistance est mise la disposition de tout Etat qui en aurait besoin par le CCT,

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S/2001/986, Premier programme de travail du CCT, 19 octobre 2001, 3.2. S/2003/72, lettre adress au prsident du Conseil de scurit par le prsident du CCT, Annexe, 6me programme de travail, 1er janvier-31 mars 2003. 571 S/2001/986, op-cit., 3.4. 572 Voir Sandra Szurek, op-cit., p.26. 573 SC/7277, communiqu de presse, SG/SM/8105, 18 janvier 2002. 574 Voir A. LAGERWALL, Lvaluation des Etats par le comit contre le terrorisme des Nations unies. Quand lefficacit prend le pas sur la dlibration in A. WEYEMBERGH et S. DE BIOLLEY (dir. Pub.), Comment valuer le droit pnal europen ?, Bruxelles, Editions de lUniversit de Bruxelles, 2006, pp 45-69. 575 S/205/663. Lettre du 21 octobre 2005 adresse au prsident du Conseil de scurit par la prsidente du comit du Conseil de scurit, cr par la rsolution 1373 (2001), 17me programme de travail du CCT pour la priode allant du 1er octobre au 31 dcembre 2005, p.3.

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dont le rle de coordinateur des demandes et des offres en la matire, a t appuy par le Conseil de scurit dans la rsolution 1377 (2001).

C/ Le Comit 1540

Compos des quinze membres du Conseil de scurit, le comit 1540 a t institu par la rsolution 1540 (2004) du 28 avril 2004, dont lobjet est la prvention du risque dutilisation darmes de destruction massive par des acteurs non tatiques, en particulier par des groupes terroristes576. La structure est la suivante : un prsident, second par des viceprsidents, tous nomms par le Conseil de scurit. Pour sacquitter de son mandat, le comit examine et approuve le recrutement dexperts dont les candidatures sont proposes par les Etats membres et le secrtariat de lONU, compte tenu des recommandations des Etats membres. Le Comit 1540 est, lui aussi, charg dexaminer les rapports nationaux qui doivent tre soumis priodiquement par les Etats membres de lONU pour rendre compte des mesures quils ont prises ou envisagent de prendre afin dhonorer les obligations dcoulant de la rsolution 1540 (2004). Pour examiner ces rapports tatiques, le comit avec le concours de ses experts, a, de ce fait, labor une matrice des dispositions de la rsolution. Cette matrice contient en outre des renseignements supplmentaires tirs de donnes publiques fournies par des Etats lONU, lAIEA et lOrganisation pour linterdiction des armes chimiques (OIAC)577. Au 20 avril 2006, 129 Etats membres et une organisation (en loccurrence lUnion europenne) ont prsent leur premier rapport au comit ; 62 Etats nont pas encore soumis leur premier rapport. En rponse lexamen de ces premiers rapports nationaux, seuls 79 Etats ont communiqu des informations supplmentaires578. La non-prsentation des rapports nationaux peut sexpliquer, entre autres, par une comprhension insuffisante, un manque de moyens et des priorits nationales diffrentes. Cest la raison pour laquelle le comit invite les Etats, qui sont en mesure de le faire, apporter leur concours aux Etats qui ne disposent pas

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Rsolution 1540 (2004), 4. S/2005/799, rapport prsent au Conseil de scurit par le prsident du comit cr par la rsolution 1540 (2004), 1er janvier-16 dcembre 2005, 16 et 17. Voir galement le site Internet du comit : http://disarmament2.un.or/committees1540/french 578 S/2006/257, rapport du prsident du comit en date du 25 avril 2006, en annexe III, la liste des Etats membres qui ont soumis leur premier rapport, et en annexe IV, la liste de ceux qui nont pas encore soumis de rapport.

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de linfrastructure juridique et rglementaire, de lexprience pratique ou des ressources ncessaires pour se conformer aux dispositions de la rsolution 1540 (2004)579. Par ailleurs, bien que le Comit 1267 , le CCT et le comit 1540 aient tous les trois pour objectif de lutter contre le terrorisme, leurs activits, tout en tant complmentaires, sont diffrentes. Aussi, le Conseil de scurit les encourage-t-ils dialoguer et coordonner leurs activits ainsi qu rationaliser leurs mthodes de travail, en vue doptimiser lefficacit de la lutte contre le terrorisme 580. En dfinitive, comme nous lavons dit prcdemment, les ncessits de la lutte contre le terrorisme ont justifi la monte en puissance du Conseil de scurit de lONU qui est pass au fils des ans dune qualification minimale une qualification maximale (les actes de terrorisme comme lune des menaces les plus graves pour la paix et la scurit internationales ). Cette attitude du Conseil de scurit dans la qualification du terrorisme, est perue par certains auteurs comme une surenchre , car il consacre la priorit des proccupations de quelques uns de ses membres sur celles de la vaste majorit des Etats pour lesquels les guerres ou les famines continuent constituer des menaces considrablement plus graves et plus meurtrires que les actes terroristes 581. Si cette critique est fonde, il faut dire que cette surenchre est loin dtre anodine. En effet, sur le plan international comme sur le plan interne, les ncessits de laction antiterroristes apparaissent comme la motivation par excellence, susceptible de justifier toutes les drogations par rapport au droit existant.

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32 Etats ont sollicit une assistance dans leurs rapports nationaux aux fins de lapplication de la rsolution 1540 (2004) et 46 Etats ont offert une assistance. A ce sujet, voir le rapport prcit, p.3. 580 Cf. Communiqu de presse du Conseil de scurit ncs 8730 du 30 mai 2006. 581 P. Klein, Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit., p.367.

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Section 2 : Lincidence de la qualification sur le systme de scurit collective : une remise en cause des rgles relatives lusage de la force dans les relations internationales

Il convient de prime abord de rappeler la signification de la notion de scurit collective. A lorigine, elle apparat comme un systme dalliances ou de garanties par lesquelles des Etats prennent mutuellement lengagement de sunir pour faire face des prils extrieurs, et de se porter secours en cas dattaque dirige contre lun deux 582. Le dfi que le terrorisme pose actuellement la communaut internationale est majeur, ce qui le conduit au rang des premires proccupations de celle-ci. Labsence dune dfinition unanime du terrorisme nempche pas la communaut internationale de le qualifier de menace contre la paix et la scurit internationales. En effet, rappelons que, tant l'Assemble gnrale583 de lONU que le Conseil de scurit, considrent dsormais que le terrorisme international est une telle menace. Cest videmment fondamental puisquune telle qualification permet lorgane habilit de mettre en uvre les dispositions du chapitre VII. Cela ouvre la question de leffet de qualification. Habilite-t-elle les Etats membres prendre des mesures de sanctions, en loccurrence lusage de la force arme ? La rponse ne peut qutre ngative. Mais au-del du principe sacro-saint de linterdiction du recours ou de la menace lemploi de la force, il est clair que le terrorisme de destruction massive ainsi que la pratique des Etats pour le combattre, posent avec insistance la question de la validit du systme de scurit collective adopt au sortir de la Seconde guerre mondiale. Cette remise en cause sopre laide de deux mthodes discordantes : une interprtation restrictive de larticle 2, 4 de la charte relative linterdiction de lusage de la force dans les relations entre Etats ( 1), et en opposition une dilatation de la norme permissive contenue dans larticle 51 concernant la lgitime dfense ( 2).

Ch. DOMINICE, Lordre juridique international entre tradition et innovation, Paris, PUF, 1997, pp 163-164. Voir par exemple le communiqu de presse (GA/SM/274) du 9 octobre 2001 dans lequel le prsident de l'Assemble gnrale a dclar que nous nous sommes dclars rsolument davis que le terrorisme international constitue une menace contre la paix et la scurit internationales () .
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1 : Linterprtation restrictive de larticle 2, 4 de la Charte

Jusquau dbut du XXe sicle, le recours la force constituait le mode de rgulation des rapports intertatiques, lusage de la guerre tant un attribut de la souverainet des Etats. Un pas dcisif a t franchi avec le pacte Briand-kellog du 26 aot 1928, qui met fin la rgle de la comptence discrtionnaire de guerre des Etats, sans interdire pour autant, de manire gnrale et absolue, le recours la force584. Ce nest quen 1945 lors de llaboration de la charte des Nations unies que la guerre a t compltement bannie des relations internationales. Dans son article 2, 4, la charte prvoit en effet que les membres de lorganisation sabstiennent dans leurs relations internationales de recourir la menace ou lemploi de la force, soit contre lintgrit territoriale ou lindpendance politique de tout Etat, soit de toute autre manire incompatible avec les buts des Nations unies . Linterdiction du recours la force, sorte de rvolution copernicienne en droit 585, constitue dailleurs un principe fondamental dans le systme onusien de scurit collective. Mais si les Etats semblent daccord sur le principe de rglementation de lusage de la force dans les relations internationales, ils ont trs souvent des conceptions diffrentes, et parfois divergentes, des implications de cette rglementation. Outre quils exploitent intensivement les virtualits susceptibles de confrer une certaine licit des comportements, apparemment incompatibles avec larticle 2, 4 586, les Etats semblent remettre en cause progressivement le contenu du principe du non recours la force. Cest dans ce sens quil faut situer la dclaration du reprsentant dIsral devant le Conseil de scurit, dclaration faite suite lopration sur laroport dEntebbe. Selon lui, lopration de sauvetage dIsral ne visait pas lOuganda. Les forces israliennes nattaquaient pas lOuganda ni, plus forte raison, lAfrique. Les forces israliennes se portaient au secours des citoyens israliens pour les soustraire une bande de terroristes et de ravisseurs qui taient aids par les autorits ougandaises 587.

Rappelons que deux tentatives de limitation du recours la force par les Etats ont t faites avant 1928. Dune part, il sagit de la convention Drago-Porter de 1907, dont la porte tait trs modeste puisquelle limitait lemploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles ; dautre part, le pacte de la SDN, qui se bornait dclarer illicites certains recours la guerre (entre autres guerre dagression), ce qui implique a contrario que la prohibition nest pas gnrale. 585 Voir Th. GARCIA, Recours la force et droit international , Perspectives Internationales Europennes (PIE), n 1, consult sur : http://revel-unic.fr/pie/document.html?id = 46. 586 D. SIMON et L.A. SICILIANOS, La contre-violence unilatrale, pratique tatique et droit international , AFDI, 1986, p.56. 587 Voir Doc. DSDO, 31me anne, 1939, sance, 121.

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En distinguant lopration dEntebbe de lemploi de la force, Isral ne faisait en fait que reprendre implicitement une interprtation restrictive de larticle 2, 4 de la charte formule par une partie de la doctrine588. Il sagit dune interprtation minoritaire de cet article, en loccurrence son paragraphe 4. Ainsi, selon ce courant de pense, ladite disposition ninterdirait que le recours la force qui a pour finalit de remettre en cause lintgrit territoriale ou lindpendance politique dun Etat ou qui est incompatible avec les autres buts des Nations unies. En dautres termes, si une opration militaire nest pas dirige contre lintgrit territoriale dun Etat - cest--dire pour lessentiel conduire une annexion de territoire ou une occupation - soit contre lindpendance politique dun Etat ( savoir la dstabilisation du rgime politique dun Etat, ou contraindre celui-ci modifier ses choix politiques) ou quelle nest contraire aux buts de lONU, alors cette opration bien que militaire - ne serait pas interdite par larticle 2, 4 de la charte. Par ailleurs, cette doctrine considre que si les rdacteurs de la charte avaient voulu simplement proscrire le recours la force dans les relations internationales, ils nauraient pas ajout ces qualifications dans le texte de larticle 2, 4, qui ne feraient en ralit quen restreindre la porte. La rdaction de cette disposition tant empreinte dune certaine ambigut, on ne saurait faire prvaloir une interprtation maximaliste, mais bien plutt une approche plus modeste et plus restrictive. Il faut reconnatre que ce raisonnement, pour intressant quil soit, cadre mal avec lesprit de la charte589. Comme la fait remarquer avec pertinence Linos-Alexandre Sicilianos, si lon tient compte du contexte politique et factuel, propos duquel la thse ici critique a pu parfois tre invoque, on comprend que par emploi de la force ne met pas en cause lintgrit territoriale ou lindpendance politique dun Etat, on entend toute opration militaire qui ne viserait pas amputer une partie du territoire dun Etat, le subjuguer ou lannexer purement et simplement. Or, il est vident que si larticle 2, 4 de la charte pouvait tre interprt comme interdisant uniquement les agressions les plus caractrises, sa porte aurait t singulirement rduite. Plusieurs formes demploi de la force auraient t permises () on reviendrait dans ce cas une poque antrieure ladoption de la charte 590. Cest cette ide qui domine chez la majorit des internationalistes pour qui tout emploi de la force
Voir W.M. REISMAN, Coercition and self determination: construing charter article 2 (4) , AJIL, 1984, pp 642-645. 589 Lors des travaux prparatoires, le membre de phrase contre lintgrit territoriale ou lindpendance politique de tout a t ajout sur proposition de lAustralie (UNCIO, vol. 6, p.87.) comme une garantie supplmentaire, plus spcifique, ladresse des petits pays et non dune restriction apporte au champ dapplication de la disposition , voir N. SCHRIJNET, Article 2 paragraphe 4 in J.P Cot et al. (dir.), La charte des Nations unies, commentaire article par article, op-cit., tome I, p.445. 590 L.A. SICILIANOS, Les ractions dcentralises lillicite. Des contre-mesures la lgitime dfense, Paris, LGDJ, 1990, p.465.
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par un Etat sur le territoire dun autre Etat sans son consentement, constitue une atteinte son intgrit territoriale et est donc contraire larticle 2, 4 de la charte. Enfin, notons que les condamnations rptes des oprations militaires extraterritoriales, notamment en matire de terrorisme, nous poussent la conclusion que la thse de linterprtation restrictive de larticle 2, 4 de la charte ne reflte pas le droit international positif ; dautant plus que les Etats ayant eu recours la force pour lutter contre le terrorisme invoquent le plus souvent la lgitime dfense et non la conformit de leur pratique larticle 2, 4. En effet, face au terrorisme, les Etats ont trouv une solution qui consiste dilater la seule norme permissive explicite contenue dans larticle 51 de la charte, qui proclame la lgitime dfense. Comme la soulign le professeur Cassese, les Etats ont forc graduellement au niveau de linterprtation les mailles de cette autorisation, ont agrandi sa permissivit et lont tendue des cas auxquels, en 1945, San Francisco, personne navait absolument pens 591. Le deuxime principe fondamental du droit international ayant subi des dommages collatraux de la lutte contre le terrorisme, est larticle 51 de la charte qui fait lobjet dinterprtation extensive.

2 : La dilatation de la norme permissive contenue dans larticle 51 de la Charte : lextension de la lgitime dfense la lutte contre le terrorisme

La lgitime dfense, prvue larticle 51, et la raction du Conseil de scurit, constituent les deux exceptions universellement reconnues linterdiction de lusage de la force dans les relations internationales proclame dans la charte des Nations unies592. Nous faisons abstraction de la deuxime exception ici pour nous en tenir la premire, savoir la lgitime dfense prvue par larticle 51 qui clt le chapitre VII de la charte. Selon les termes de cet article 51, Aucune disposition de la prsente charte ne porte atteinte au droit naturel de lgitime dfense, individuelle ou collective, dans le cas o un membre des Nations unies est lobjet dune agression arme, jusqu ce que le Conseil de

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A. CASSESE, Violence et droit dans un monde divis, traduction de litalien par Gisle Bartoli, Paris, PUF, 1990, p.55. 592 Il existe une troisime exception prvue par la charte son article 107 et lie la Seconde guerre mondiale, qui est considre aujourdhui comme caduque.

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scurit ait pris les mesures ncessaires pour maintenir la paix et la scurit internationales 593. La rdaction de cet article laisse ainsi entendre que la charte ne fait que confirmer lexistence dune rgle dorigine coutumire. En effet, lONU a laiss subsister la possibilit pour les Etats de ragir pour se dfendre contre une agression arme en cours jusqu ce que le systme de scurit collective se mette en uvre. La lgitime dfense est dailleurs expressment reconnue par la Cour internationale de justice en matire contentieuse594 et en matire non contentieuse595. Avant daborder lpineuse question sur la possibilit pour les Etats dinvoquer la lgitime dfense en raction des actes de terrorisme dont ils sont victimes, quelques prcisions liminaires simposent. Premirement, le droit de lgitime dfense, quil soit exerc de manire individuelle ou collective, est maintenu dans des limites trs strictes. La CIJ a pu constater, cet gard, que la charte nen rglemente pas directement la substance sous tous ses aspects () et ne comporte pas la rgle spcifique, pourtant bien tablie en droit international coutumier, selon laquelle la lgitime dfense ne justifierait que des mesures proportionnes lagression arme subie, et ncessaire pour y mettre fin 596. Elle y est revenue avec fermet dans son arrt rendu dans laffaire des plates-formes ptrolires, en soulignant que les caractres de proportionnalit et de ncessit constituent deux conditions sine qua none de la lgitime dfense597. Deuximent, la lgitime dfense nexiste que contre une agression arme. Larticle 51 le prcise, lAssemble gnrale des Nations Unies la rappel dans sa rsolution 3314 (XXIX) du 14 dcembre 1974 portant dfinition de lagression598, et la CIJ la confirm dans son arrt prcit propos des activits militaires et paramilitaires au Nicaragua599.
Pour le commentaire de cet article, voir A. CASSESE in J.P Cot et al. (dir.), op-cit., pp 1329-1366. CIJ, Affaire des activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, arrt du 27 juin 1986, Rec., 1986, pp 70 et s. 126 et s., et p.102, 193 et s. Voir galement Affaires des plates-formes ptrolires (Iran/Etats-Unis), arrt du 6 novembre 2003, Rec., 2003, p.29, 57. 595 Cf. CIJ, Avis consultatif relatif la licit de la menace ou de lemploi darmes nuclaires, du 8 juillet 1996, Rec., 1996, p.244, 38, et p.263, 96 ; et avis consultatif du 9 juillet 2004 sur les Consquences de ldification dun mr dans le territoire palestinien occup, Rec., 2004, 138-139. 596 CIJ, affaire des activits militaires et paramilitaires, op-cit., pp 94 et 103. 597 Op-cit., 74, 76 et 77 de larrt. 598 Aux termes de larticle 1e de cette rsolution, Lagression est lemploi de la force arme par un Etat contre la souverainet, lintgrit territoriale ou lindpendance dun autre Etat, ou de tout autre manire incompatible avec la charte des Nations Unies () . 599 Rec. CIJ, 1986, p.101, 191. La CIJ la galement soulign dans laffaire des plates-formes ptrolires, 51 de larrt. On peut aussi se rfrer la dfinition donne par le Dictionnaire de droit international public publi sous la direction de J. SALMON : Attaque arme dclenche par un Etat agissant le premier contre un autre Etat en violation des rgles du droit international , op-cit., p.52.
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Troisiment, la lgitime dfense, tant un droit naturel , ne ncessite pas dautorisation pralable du Conseil de scurit. Celui-ci exerce toutefois un contrle a posteriori de la qualification par un Etat de lexistence dune situation de lgitime dfense : un contrle sur la qualification (le Conseil pouvant infirmer ou confirmer les prtentions de lEtat concern), mais encore un contrle par la soumission obligatoire au Conseil de scurit de rapports sur les modalits dexercice de la lgitime dfense. Quatriment, la lgitime dfense est conue comme une sorte de parenthse limite dans le temps, permettant ainsi aux Etats de ragir immdiatement face une agression arme jusqu ce que le Conseil de scurit ait le temps de prendre des mesures ncessaires au maintien de la paix et de la scurit internationales. De ce qui prcde, on peut dire que la lgitime dfense est le droit de raction arme dont dispose, titre individuel ou collectif, tout Etat qui a t victime dune agression arme 600. Mais, cette raction, qui est bien adapte la situation dune guerre intertatique, ne correspond pas la logique de la lutte contre le terrorisme o ce sont les actes de groupes non-tatiques qui sont en cause. En dautres termes, largument de lgitime dfense nest pas reu pour justifier le recours la force lgard dun Etat qui se borne soutenir, dune manire quelconque, des groupes terroristes601. Alors que cet argument reflte la pratique internationale antrieure aux attentats du 11 septembre 2001 (I), il a t remis en cause par ceux-ci (II).

I/ Avant le 11 septembre 2001 : des possibilits limites et condamnes

La possibilit pour les Etats de recourir la force arme en raction des actes terroristes, dont ils sont victimes, a toujours t revendique expressis verbis par une poigne dEtats, bien avant les attentats du 11 septembre. Ces Etats ont cet gard invoqu leur droit la lgitime dfense, considrant ainsi que lacte terroriste auquel ils ripostaient constituait une agression arme ou du moins une agression arme indirecte . Mais de multiples reprises, lONU et la majorit des Etats ont condamn ces ractions militaires menes, en invocation de la lgitime dfense, contre des objectifs terroristes et en rponse des attaques terroristes. Trois pays, en loccurrence, Isral, lAfrique du sud et les Etats-Unis, ont affirm
Ibidem, p.642. Soulignons en mme temps quen ltat actuel du droit positif, il ne fait pas de doute que le soutien apport par un Etat des groupes terroristes oprant sur le territoire dun pays tranger soit un fait internationalement illicite qui engage sa responsabilit internationale. Voir supra 2e partie, titre 1, chapitre 1, section 3.
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que la violation de lintgrit territoriale de lEtat attaqu par eux tait justifie par le fait que ce dernier avait tolr ou soutenu des actions terroristes leur encontre. Largument de lgitime dfense contre des actes de terrorisme a dabord t dfendu plusieurs reprises par Isral. Ce dernier a ainsi justifi ses interventions militaires en territoire libanais en 1972 et en 1982, destines mettre fin aux actions terroristes des organisations palestiniennes ou du Hezbollah libanais. Ces oprations ont t condamnes par le Conseil de scurit602. De mme, les raids de larme isralienne contre la Tunisie en 1985, visant mettre fin aux activits de lOLP, a galement fait lobjet de condamnation par le Conseil de scurit dans sa rsolution 573 (1985) du 4 octobre 1985. En ce qui concerne lAfrique du Sud, son comportement a t rgulirement condamn par le Conseil de scurit, parfois mme en tant quagresseur603. Cet Etat a en effet men, durant les annes 1980, une srie doprations armes sur le territoire dEtats voisins, comme le Lesotho ou lAngola, destines frapper les bases terroristes de lANC (African national congress). Enfin, les Etats-Unis ont tent de justifier, sur le fondement de la lgitime dfense, leurs ractions armes certains actes de terrorisme dont ils sont victimes. En avril 1986, suite un attentat commis Berlin o un soldat amricain avait trouv la mort, laviation amricaine a bombard des objectifs militaires en Libye, tenue pour la commanditaire de cet attentat. Les Etats-Unis ont invoqu leur droit naturel de lgitime dfense pour se justifier. Cette opration militaire contre la Libye na pas t condamne par le Conseil de scurit ( cause du veto amricain, franais et anglais) ; elle a nanmoins t condamne par l'Assemble gnrale de lONU604 et par le Parlement europen605. En 1998, les Etats-Unis rcidivent en tirant des missiles sur des camps dentranement de groupes terroristes en Afghanistan et sur une usine pharmaceutique (suspecte de production darmes chimiques) au Soudan, en rponse aux attentats contre leurs ambassades Nairobi et Dar es-Salaam. Les cibles vises taient prsentes comme lies Oussama ben Laden et Al Qada, auxquels les attentats taient attribus. Mais loppos des actions voques plus haut, celle de 1998 na fait lobjet

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Voir respectivement les rsolutions 313 (1972) du 28 fvrier 1972, 508 (1982) et 509 (1982) des 5 et 6 juin 1982. Voir aussi S. REGOURD, Raids anti-terroristes et dveloppement rcent des atteintes au principe de non-intervention , AFDI, 1986, pp 83-87. 603 Rsolution 387 (1976) condamnant lAfrique du Sud pour ses offensives contre lAngola. Voir A. CASSESE, Article 51 in J.P COT et al. (dir.), op-cit., pp 1344 -1345. 604 Rsolution 41/38 du 20 novembre 1986 (adopte par 79 voix contre 28). 605 Dans sa rsolution sur le conflit entre la Libye et les Etats-Unis du 17 avril 1986, le Parlement europen () condamne lattaque militaire amricaine contre la Libye, violation clatante du droit international, qui constitue une escalade dangereuse de la violence dans le bassin mditerranen et une menace srieuse pour la scurit internationale et la paix , DAI, n 11, 1er juin 1986, pp204 -205.

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daucune condamnation formelle de la part dorganes de lONU606. Cest plutt la Ligue arabe, runie en conseil extraordinaire, qui a considr lattaque contre lusine au Soudan comme un acte dagression contre le Soudan 607. De mme, un nombre apprciable dEtats ont galement exprim leur dsapprobation cette action amricaine : Iran, Irak, Libye, Pakistan, Russie, Ymen, Chine608. Il y a lieu de signaler aussi dans cette affaire que la justification fournie par les Etats-Unis a t plus ou moins accepte par quelques Etats, de manire implicite609, mais aussi expressment610. Ce rapide survol de la pratique internationale antrieure au 11 septembre 2001 nous permet de constater quil nexiste pas de prcdent loccasion duquel largument de

lgitime dfense pour justifier un recours la force un acte de terrorisme a t reconnu, que ce se soit aux Nations Unies, ou par une frange importante des Etats. Au contraire, dans les diffrentes situations prcites, les autres Etats ont analys les ripostes militaires contre le terrorisme plutt comme des actes de reprsailles armes, clairement interdits par le droit international611 Il est vrai que la pratique des Etats a connu une certaine inflexion aprs la fin de la guerre relativement lusage de la force arme pour combattre le terrorisme. Il apparat toutefois difficile de voir, travers cette opration militaire amricaine de 1998, des signes convaincants concernant largument de la lgitime dfense dans la lutte contre le terrorisme. En outre, la thse selon laquelle la simple tolrance ou le soutien fourni par un Etat des groupes arms (ou terroristes) peut tre considr comme une agression arme na reu aucune conscration. Cette pratique rejoint en ralit la jurisprudence de la CIJ qui na pas assimil une agression le soutien, mme trs large, donn par un Etat des mouvements

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Le Conseil de scurit en loccurrence na ni condamn ni approuv ces frappes (rs. 1198 (1998) du 28 aot 1998). 607 Rsolution 5781, Le Caire, 24 aot 1998, in DAI, n 20, 15 octobre 1998, doc. n 386, p.768. 608 Voir entre autres auteurs, J. LOBEL, The use of Force to Respond to Terrorist Attacks : the Bombing of Sudan and Afghanistan , Yale Journal of International Law, 1999, p.538 (et les rfrences cites par lauteur). 609 Voir par exemple la position de la France propos des attentats de Nairobi et de Dar es-Salaam : de tels actes ne doivent pas rester sans rponse, et leurs auteurs doivent tre mis hors dtat dagir. A cet gard, la France prend acte de la dcision des autorits amricaines qui ont procd au bombardement dhier en invoquant le droit la lgitime dfense reconnu par le droit international , DAI, n 19, 15 octobre 1998, p.753. 610 Des pays comme lAustralie, lAllemagne, le Japon, lEspagne et le Royaume-Uni ont soutenu laction amricaine ; voir M.W. REISMAN, International Legal Responses to Terrorism , Houston Journal of International Law, 1999, p.49. 611 Voir les positions des Etats reprises sur le site Internet du Centre de droit international de luniversit libre de Bruxelles : http : www.ulb.ac.be/droit/cdi/fichiers/PEAV1.htm. Voir aussi, entre autres auteurs, P. KLEIN, Vers la reconnaissance progressive dun droit des reprsailles armes ? , in K. BANNELIER et al. (dir.), opcit., pp 249-257.

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rebelles612. Rien ne parat donc de nature remettre en cause la dfinition de lagression arme, telle que dfinie par lAssemble gnrale des Nations Unies et confirme, comme on la vu, par la Cour internationale de justice. Ajoutons enfin, lexistence dune clause de sauvegarde de lintgrit territoriale et de non-intervention dans le droit conventionnel relatif la lutte contre le terrorisme, en loccurrence dans les instruments universels depuis 1997. Cette proccupation est exprime comme suit : [l]es Etats parties sacquittent des obligations dcoulant de la prsente Convention dans le respect de lgalit souveraine et de lintgrit territoriale des Etats, ainsi que de celui de la non-ingrence dans les affaires intrieures des autres Etats 613. Il parat donc difficile, compte tenu de la pratique et des conventions antiterroristes, de voir des signes convaincants dune extension de la lgitime dfense en matire de lutte contre le terrorisme. Cet tat des choses est nanmoins remis en cause par les attentats du 11 septembre 2001, dont lnormit a facilit lextension du concept de lgitime dfense.

II/ Lextension de la lgitime dfense facilite par les vnements du 11 septembre 2001

Les attentats terroristes perptrs le 11 septembre 2001 contre le World Trade Center et le Pentagone ont t dune ampleur sans prcdent. Ils seront lorigine de lopration libert immuable , fonde sur la lgitime dfense, dont linterprtation extensive faite par les EtatsUnis, a t accepte massivement par le Conseil de scurit et la communaut internationale (A). Mais, cette brche ouverte par cet acte terroriste indit soulve des interrogations (B).

A/ Lacceptation massive du droit de lgitime dfense des Etats-Unis

Comme nous lavons soulign prcdemment dans la partie prliminaire (titre 2, chapitre 2), les attentats du 11 septembre 2001 ont fait lobjet de multiples dbats au sein de la doctrine, sur la question de savoir sil sagissait dun crime de guerre , dun crime contre lhumanit ou encore dune agression arme . La difficult pour qualifier ces attentats rside dans le fait quil sagit dune manire extrme totalement indite de commettre des
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CIJ, affaires des activits militaires et paramilitaires, op-cit, Rec., 1986, p.104. Voir aussi D. SYMON et LA. SICILIANOS, La contre-violence unilatrale. Pratiques tatiques et droit international , AFDI, 1986, pp 61 et s. 613 Voir convention AGNU de 1997 (art.17), convention AGNU de 1999 (art.20) et convention AGNU de 2005 (art.21). Une clause de porte similaire se trouve aussi dans la convention de Rome de 1988 (dernier paragraphe du prambule) et la convention AGNU de 1979 (art.14).

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actes terroristes, compte tenu du choix des armes. Il sagit en lespce davions de ligne transforms en vecteurs de mort pour des milliers de personnes et de destructions de biens614. Ainsi, ces attentats ont immdiatement t qualifis par le prsident des Etats-Unis d acte de guerre 615. Le Conseil de scurit, dans ses rsolutions 1368 (2001) du 12 septembre 2001, a condamn catgoriquement les attentats terroristes et reconnu le droit inhrent la lgitime dfense individuelle ou collective conformment la charte 616. Le Conseil sest abstenu nanmoins de qualifier formellement ces actes dagression arme, se bornant les considrer comme menaces la paix et la scurit internationales 617. Lenqute mene cet gard a rapidement dsign les commanditaires des attentats, savoir Oussama ben Laden et son organisation Al Qada bass en Afghanistan, sous la protection des Taliban au pouvoir. Et le 7 octobre 2001, lopration libert immuable a t prsente par les Etats-Unis comme lexercice de leur droit de lgitime dfense, en rponse lagression arme constitue par les attentats terroristes : In response to these attacks, and in concordance with the inherent right of individual and collective self-defence, United States armed forces have initiated actions designed to prevent and deter further attacks on the United States. These actions include measures against Al-Qaeda terrorist training camps and military installations of the Taliban regime in Afghanistan 618. Les Etats-Unis ont pour ce faire avanc deux lments afin dtablir lexistence dun acte dagression imputable lAfghanistan et au rgime des Taliban : le soutien lorganisation terroriste dOussama ben Laden et labri offert aux camps dentranement des terroristes sur le territoire afghan. La communaut internationale a apport un soutien trs large lopration libert immuable et largument de lgitime dfense avanc pour la justifier. Ainsi, les Etats membres de lOTAN ont dclar le 6 dcembre 2001 quils considrent () les vnements du 11 septembre comme une attaque arme dirige non pas contre un seul alli, mais contre chacun dentre [eux], et cest pourquoi [ils ont] invoqu larticle 5 du Trait de Washington. En consquence, [ils ont] dcid de soutenir, individuellement et collectivement, les oprations militaires actuellement menes, sous la direction des Etats-Unis, contre les

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Yves JEANCLOS parle de dnaturation des objets de la quotidiennet, pour en faire des armes vritables et efficaces () dans son article intitul Terrorisme et scurit internationale , op-cit., p.32. 615 Voir Address by the President G.W. Bush to a joint session of Congress and American people, 20 September 2001, sur le site: http: //usa.allied-co.com/president/s20010920a.html. 616 Dernier considrant du prambule. Cette disposition sera reprise dans la rsolution 1373 (2001) du 28 septembre 2001, mais le Conseil y a remplac lexpression de droit inhrent par celle de droit naturel plus conforme au texte franais de larticle 51 de la charte. 617 Voir infra, section 1, chapitre 1 de ce titre. 618 Lettre adresse par le reprsentant permanent des Etats-Unis au prsident du Conseil de scurit, 7 octobre 2001, S/2001/946, http://www.un.int/usa/s-2001-946.htm.

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terroristes qui ont commis les atrocits du 11 septembre et contre ceux qui leur fournissent un sanctuaire 619. LUnion europenne, par la voix de la prsidence belge, a galement approuv les ripostes militaires en Afghanistan. Dans le mme sens, les Etats membres de lOrganisation des Etats amricains avaient dj condamn au titre dagression les attentats du 11 septembre et ont rappel le droit naturel des Etats-Unis [] dagir dans lexercice du droit de lgitime dfense 620. Par contre, lOCI sest montre beaucoup plus rserve quant largument amricain et a rejet toute guerre frappant un Etat arabe ou musulman mene sous prtexte de combattre le terrorisme 621. Un examen systmatique des prises de position adoptes par les Etats, en particulier lors des dbats lAssemble gnrale des Nations Unies622, permet par ailleurs de constater lacceptation massive de la thse amricaine tendant la lgitime dfense comme rponse aux attentats du 11 septembre 2001.

B/ Problmes soulevs : vers une justification terroriste du recours la force dans les relations internationales Pour un certain nombre dauteurs, les attentats du 11 septembre 2001 et la riposte arme quils ont suscite, ds lors que celle-ci a comme on vient de le voir reu le soutien dune majorit importante des Etats (implicitement ou explicitement), ont donc induit une volution spectaculaire de la rgle traditionnelle encadrant le recours la force dans les relations internationales. En dautres termes, ces attentats auraient tendu le concept de lgitime dfense des actes de violence grave perptrs lencontre dun Etat par des personnes ou
Dclaration : la rponse de lOTAN au terrorisme , DAI, n3, 1e fvrier 2002, pp 118-119. Voir aussi la dclaration du Secrtaire de lOTAN du 2 octobre 2001, http://www.nato.int/docu/speech/2001/s011002b.htm. 620 OEA, CP/RES.796(1293/01), 19 septembre 2001, http://www.oas.org/oaspage/crisis/res796_fr.htm. 621 Communiqu final de la 9e session extraordinaire des ministres des affaires trangres, tenue Doha (Qatar) le 10 octobre 2001, http://www.oic-oci/english/fm/All%20Download/rmex9.htm. 622 Dbats sur les mesures visant llimination du terrorisme , 1e au 5 octobre 2001 et dbats gnraux du 10 au 16 novembre 2001. Lors de ces dbats, trois types de positions peuvent tre observs : - les Etats suivants ont approuv clairement le droit des Etats-Unis dagir en lgitime dfense contre lAfghanistan : Angola, Australie, Canada, Chili, Chypre, Colombie, Croatie, Ethiopie, France, Gabon, Isral, Italie, Japon, Jordanie, Kirghizistan, Lituanie, Mexique, Norvge, Ouzbkistan, Portugal, Roumanie, Russie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Seychelles, Singapour, Sude, Ukraine. - les Etats suivants ont condamn largument amricain et ont critiqu les frappes militaires contre lAfghanistan : Bilorussie, Brsil, Core du nord, Cuba, Indonsie, Irak, Iran, Malaisie, Qatar, Syrie, Vietnam et Ymen. - la majeure partie des Etats sont rests silencieux sur lopration libert immuable , ou ont pris des positions ambigus qui ne permettent pas de classer dans une des catgories prcites. Pour les dclarations des Etats et des organisations, voir la base de donnes Interdiction du recours la force : la pratique et la position des Etats , ralise par le Centre de droit international de luniversit libre de Bruxelles, http://www.ulb.ac.be/droit/cdi/interdictionforce.html.
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des groupes privs, indpendamment dun ventuel lien organique de ces derniers avec un autre Etat. Selon cette doctrine, les dispositions de la charte relatives au recours la force, qui ntaient traditionnellement applicables quaux relations entre Etats, devraient tre tendues des groupes terroristes dsormais aussi capables dutiliser la force623. En consquence, il serait dornavant possible aux Etats dinvoquer la lgitime dfense pour justifier un usage de la force contre dautres Etats en raison du fait quils ont soutenu ou hberg des personnes ou des groupes impliqus dans des activits identifies comme terroristes. Le recours la force ainsi opr au titre de la lgitime dfense en ractions de telles activits ne serait pas, dans cette hypothse, dirig contre lEtat en cause, mais interviendrait sur le territoire de celui-ci en raison de son comportement. Si lextension de la notion dagression des actes de terrorisme tait admise, lon assisterait, par exemple, des incursions armes dans le territoire dautres Etats, sans leur consentement, en vue de punir les auteurs ou les commanditaires de tels actes. Mme si nous sommes convaincus que le terrorisme est une menace contre la paix et la scurit internationales, il parat nanmoins hasardeux de conclure une telle extension de la norme permissive de larticle 51 de la Charte. Nous pensons en effet quil est un peu tt pour tablir un panorama complet et dfinitif de lopinio juris des Etats quant llargissement ventuel de la lgitime dfense la lutte contre le terrorisme, compte tenu de contexte particulirement motif dans lequel les diffrentes prises de position susmentionnes ont t faites624. Par ailleurs, il faut souligner que si lopration libert immuable prsentait des caractristiques exceptionnelles, il est hasardeux, voire dangereux de la considrer comme un prcdent transposable dautres situations de riposte des actes de terrorisme. Plusieurs lments, ressortant tant de la pratique des Etats que de la jurisprudence internationale antrieures ces attentats, ainsi que les conventions antiterroristes, sont l pour le montrer.

Soulignons que cette analyse a t amorce bien avant le 11 septembre 2001, mais en des termes moins radicaux. Voir entre autres auteurs, M. REISMAN, International Legal Responses to Terrorism , Houston Journal of International Law, 1999, p.57; R. WEDWOOD, Responding to Terrorism: the Strikes Against bin Laden , The Yale Journal of International Law, 1999, p.564. Voir galement la dfinition de lagression donne par le Pacte de non-agression et de dfense commune de lUnion africaine adopt le 31 janvier 2005 (art.1 c), dont le texte peut tre consult sur le site Internet de lUA : http://www.africa-union.org/Official_documents. 624 En dehors de lmotion suscite par les attentats du 11 septembre 2001, rappelons aussi limpact que peut avoir la dclaration du prsident de la premire puissance mondiale, selon laquelle every nation, in every region, now has a decision to make. Either you are with us or you are with the terrorists , 20 septembre 2001 devant une session conjointe du Congrs, http://www.white house.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html.

623

222

On retiendra, entre autres exemples, la condamnation par de nombreux Etats de lattaque mene en octobre 2003 par larme isralienne contre une cible prsente comme terroriste situe en territoire syrien625. Pour sa part, la Cour internationale de justice na pas consacr la thse selon laquelle un acte dagression arme pouvait tre non seulement le fait des Etats, mais galement dentits non tatiques. Dans lavis consultatif quelle a rendu en juillet 2004 sur les Consquences juridiques de ldification dun mr sur le territoire palestinien occup, la CIJ a en effet trs nettement limit la porte de larticle 51 de la Charte un droit naturel de lgitime dfense en cas dagression arme par un Etat contre un autre Etat 626. Enfin, un autre lment mrite dtre mentionn dans le mme ordre dide : le cadre normatif de lutte contre le terrorisme, tel que lon a tudi prcdemment (1e partie) ne milite gure llargissement de la lgitime dfense des actes de terrorisme. Ainsi, en dehors de la clause de sauvegarde de lintgrit territoriale susmentionne, les textes conventionnels pertinents cartent implicitement mais clairement le recours la force en matire de lutte contre le terrorisme en ces termes : [a]ucune disposition de la prsente Convention nhabilite un Etat partie exercer sur le territoire dun autre Etat partie une comptence ou des fonctions qui sont exclusivement rserves aux autorits de cet autre Etat partie par son droit interne 627. Au vu de ce qui prcde, il est clair quaucun Etat ne pourra prtendre mener une opration militaire sur le territoire dun autre Etat au seul motif quil ne fait que riposter en lgitime dfense des actes de terrorisme qui ont t organiss partir de ce territoire. Au contraire, cest essentiellement par le biais des mcanismes classiques de coopration que devra tre mene la lutte contre le terrorisme. Cette lutte peut certes, exceptionnellement, consister en une opration militaire mene conformment la Charte des Nations Unies, condition quelle soit autorise expressis verbis par le Conseil de scurit, organe responsable du maintien de la paix et de la scurit internationales.
Voir les positions des Etats dans le doc. ONU S/PV4836, 5 octobre 2003. Voir aussi les ractions rticentes de certains pays europens la possibilit des Etats-Unis de mener des actions militaires en Irak, Iran ou en Somalie dans le cadre de la guerre contre le terrorisme (par exemple la raction de la France, 5 fvrier 2002, http://www.diplomatie.gouv.fr/actualit/article.asp?at=3&th=0&ar=3788). Voir aussi, entre autres auteurs, A. CASSESE, Commentaire de larticle 51 , op-cit., pp 1339-1340. 626 Cij, Rec.2004, 139. Cette affirmation a toutefois suscit quelques rserves au sein de la CIJ. En ce sens, la juge HIGGINS estime que nulle part dans larticle 51 il nest ainsi stipul que la lgitime dfense ne peut tre invoque quen cas dagression arme par un Etat (opinion individuelle, Rec. CIJ, 33), tandis que pour le juge BUERGENTHAL, la Charte des Nations Unies, lorsquelle nonce le droit naturel de lgitime dfense, ne subordonne pas lexercice de ce droit lexistence dune agression arme par un autre Etat (opinion individuelle, Rec., 6). 627 Convention AGNU de 1997 (art.18), convention AGNU de 1999 (art.22), convention AGNU de 2005 (art.22).
625

223

Conclusion du titre 2

Le caractre de plus en plus meurtrier et aveugle du terrorisme durant ces deux dernires dcennies, de mme que le risque de lutilisation darmes de destruction massive par des groupes terroristes mettent pleinement en vidence la priorit donne ce phnomne par le Conseil de scurit. En le qualifiant de menaces contre la paix et la scurit internationales, ce dernier sest empar graduellement de la question au dtriment de lAssemble gnrale o tous les Etats du monde sont reprsents. Cette monte en puissance du Conseil, permise sans doute avec la fin de la guerre froide, sest tout dabord caractrise par une qualification limite aux situations dans lesquelles des Etats sont impliqus dans la commission dun acte de terrorisme. Elle sest ensuite manifeste par la gnralisation de la qualification tout acte de terrorisme, entranant ainsi limposition dobligations antiterroristes particulirement lourdes lensemble de tous les Etats, alors que de telles obligations relvent traditionnellement du rgime conventionnel. Les ncessits de la lutte contre le terrorisme ont de ce fait justifi lexercice par le Conseil de scurit de pouvoirs exceptionnels prvus par le chapitre VII de la Charte. Mais, certains gards, la voie ouverte par le Conseil dans le combat contre le terrorisme en considrant celui-ci comme une MPSI semble donner un bol dair quelques Etats adeptes de la voie militaire en rponse cette forme de violence. Si lon y ajoute le risque de dilution de la rgle dinterdiction du recours la force, cela nous amne nous positionner non seulement du ct des adversaires de la lecture restrictive de larticle 2, 4 de la Charte (selon laquelle ne sont interdits que certains recours la force dans lintention de porter atteinte lintgrit de lEtat), mais galement du ct des adversaires dune interprtation trs extensive de larticle 51 (qui permettrait dinvoquer la lgitime dfense dans la lutte contre le terrorisme).

224

Conclusion de la premire partie

Aux termes de cette partie, un constat simpose : ct de la voie conventionnelle traditionnellement utilise pour prvenir et rprimer les actes de terrorisme, sest greffe une approche institutionnelle incarne par le Conseil de scurit. Mais, loin de sexclure, ces deux voies sont plutt complmentaires dans la mesure o les rsolutions du Conseil ne font que donner un habillage aux obligations antiterroristes convenues dans les conventions pertinentes, en leur donnant une force contraignante confre par larticle 25 de la Charte. Les impratifs de la lutte contre le terrorisme justifient ce ddoublement des obligations pesant sur tous les Etats. Au demeurant, ce cadre normatif, construit au gr des attentats terroristes, sinscrit dans une logique ractionnaire plutt que dans un raisonnement serein et intelligent sur la manire de combattre un phnomne aussi complexe que le terrorisme. Ce dernier appelle indniablement une rponse pnale, mais galement politique, sociale ou encore conomique en vue de son radication. Cest ce que nous allons voir dans la deuxime partie de notre tude consacre la recherche dune solution globale au terrorisme.

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Deuxime partie :

LA RECHERCHE DUNE SOLUTION GLOBALE AU TERRORISME

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Depuis quelques annes, on assiste une dissmination du terrorisme conscutive lmergence de rseaux terroristes transnationaux (comme Al Qada) et au soutien que ceux-ci bnficient dans certains Etats. Ainsi la lutte contre le terrorisme ne serait plus susceptible dtre apprhende par les mcanismes conventionnels labors cet effet, en particulier, et par le droit international, en gnral. Par ailleurs, parce quil sexprime au travers dactes particulirement cruels et quil frappe souvent l o on lattendait le moins, le terrorisme fait peser sur les populations une menace permanente. Mais, au-del des victimes directes que sont les populations, ce sont les Etats qui sont directement viss, dfis dans la protection des valeurs quils considrent comme suprieures (lautoprotection, la scurit de leurs populations). Par consquent, les Etats ont parfois tendance se replier sur eux-mmes, pensant pouvoir lutter unilatralement et de faon isole contre les actes de terrorisme. Cette vision des choses est errone. Dabord, on oublie quil est possible de lutter contre le terrorisme au moyen du droit international, travers ses divers aspects, qui complte les dispositifs antiterroristes (titre 1) voqus dans la premire partie. Ensuite, la coopration entre les Etats reste une condition sine qua non pour une lutte efficace et durable contre le terrorisme qui ignore les frontires (titre 2).

227

Titre 1

LES MOYENS DECOULANT DU DROIT INTERNATIONAL

Comme nous lavons vu, des Etats ont t mis en cause en raison de leur soutien au terrorisme. Faut-il rappeler que le droit international traditionnel est essentiellement un droit de coexistence pacifique compos, en majeure partie, de rgles dabstention mutuelle. Paralllement, dans un contexte national, plusieurs Etats ont mis avec insistance laccent sur le caractre exceptionnel du combat contre le terrorisme pour justifier la mise lcart des droits de lhomme. Or, les Etats ne doivent pas confondre la lutte contre le terrorisme avec une drive autoritaire, prjudiciable lefficacit de ce combat. Ainsi, une solution globale contre le terrorisme doit se traduire par une double efficacit: - dans le respect du droit des relations amicales (chapitre 1) ; - dans le respect des droits de lhomme et des victimes dactes terroristes (chapitre 2). Par ailleurs, l il y a du terrorisme, il y a forcment des victimes. Quelle place est rserve aux victimes du terrorisme dans la lutte contre le terrorisme ? (chapitre 3).

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Chapitre1 La lutte contre le terrorisme dans le respect du droit des relations amicales

Selon le professeur Jean SALMON, dun strict

point de vue terminologique, les

relations amicales nont pas vraiment de place significative dans la charte des nations Unies 628. Deux articles seulement de la charte mentionnent en effet les relations amicales 629. Larticle 2, qui annonce les principes juridiques des Nations Unies, ne qualifie pas ceux-ci de principes des relations amicales. Pourtant, lAssemble gnrale des Nations Unies va recourir cette qualification par ladoption, le 24 octobre 1970, de la rsolution 2625(XXV) intitule Dclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats conformment la charte des Nations Unies . Cette Dclaration qui fut adopte, aprs de longs et difficiles dbats 630, par consensus, est aujourdhui le texte de rfrence en ce qui concerne les relations entre les Etats ; et ce sont les principes viss dans ladite Dclaration que lon appelle les principes des relations amicales. Mais dans le sujet qui nous intresse, il est lgitime de sinterroger sur lactualit ou limpact de la Dclaration de 1970. En dautres termes, en quoi une dclaration vieille dune trentaine dannes peut-elle aider dans la lutte contre le terrorisme ? Ne risquerions-nous pas de tomber dans lanachronisme en prconisant ladite Dclaration pour apporter des rponses un phnomne qui na cess dvoluer ? Nous pensons quil est ncessaire, sinon primordial, de prendre la Dclaration de 1970 comme ossature dans la lutte contre le terrorisme qui sinternationalise de plus en plus. Dabord, cette Dclaration est considre tant par la jurisprudence que par la doctrine comme refltant le droit coutumier. Ensuite, cest en tant quatteinte aux relations amicales que les Nations Unies ont pour la premire fois tent de lutter contre le terrorisme631. Enfin, dans la foule des attentats du 11 septembre, sest tenu du 1er au 5 octobre 2001 un dbat en sance
Introduction au titre I portant sur le droit des relations amicales , in M. BEDJAOUI (dir.), Droit international. Bilan et perspectives, tome 1, Paris, Pedone, 1991, p.435. 629 Il sagit dabord de larticle 1er relatif aux buts et principes des Nations Unies, dont le paragraphe 2 vise dvelopper entre les nations des relations amicales fondes sur le respect du principe de lgalit de droits des peuples et de leur doit disposer deux-mmes () ; ensuite de larticle 55 qui se lit ainsi En vue de crer des conditions ncessaires pour assurer entre les nations des relations pacifiques et amicales (.) . 630 P. RATON, Travaux de la commission juridique de lAssemble gnrale de lONU (XXe session), AFDI, 1970, p. 519. 631 Voir E. DAVID, Les Nations Unies et la lutte contre le terrorisme international , in J.P COT et al. (dir.), op-cit., p.166.
628

229

plnire lAssemble gnrale de lONU sur les mesures visant liminer le terrorisme international pendant lequel les dlgations ont exprim lide de renforcer et de dvelopper les obligations de diligence contenues dans la Dclaration de 1970 relatives la lutte contre le terrorisme. En effet, de manire gnrale, le droit international oblige chaque Etat non seulement ne porter atteinte la souverainet et lindpendance politique et territoriale des autres Etats, mais aussi veiller ce que des individus ne prennent eux-mmes linitiative de telles atteintes. Ainsi, en matire de terrorisme, comme lgard de toute action prjudiciable un Etat tranger, chaque Etat est tenu par une double obligation : -une obligation ngative qui consiste ne rien faire pour favoriser ou promouvoir des actes terroristes ou les tolrer lencontre dun autre Etat ; -une obligation positive par laquelle il doit prendre des mesures ncessaires pour empcher et dcourager sur son territoire des activits terroristes contre un Etat tranger. Nous allons reprendre et dvelopper cette double obligation dans deux sections diffrentes.

Section 1 : Le respect par les Etats de lobligation ngative : linterdiction de soutenir le terrorisme

Cest un devoir dabstention qui est impos aux Etats : un Etat ne doit pas soutenir ou mme encourager sur son territoire des activits organises en vue dexcution dactes terroristes dans un pays tranger. Avant de nous intresser ltendue de cette interdiction en matire de terrorisme ( 2), il convient dabord den dterminer les fondements ( 1).

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1 : Les fondements de linterdiction de soutenir le terrorisme

Linterdiction faite aux Etats de soutenir le terrorisme dcoule de ce que lon appelle, en droit international notamment, lobligation de diligence ou de vigilance (en anglais due diligence ). Conue lorigine comme un corollaire de la souverainet, la diligence suppose, entre autres, que lEtat veille ce que ne se dveloppent pas partir des territoires soumis sa juridiction ou son contrle des activits pouvant porter atteinte aux intrts des trangers qui y sont localiss ou aux droits des autres Etats.632 Donc, le soutien tatique au terrorisme est prohib dabord par les rgles classiques du droit international gnral (I), puis est formalise spcifiquement comme rgle de base en matire de lutte contre le terrorisme (II).

I/ Linterdiction dcoule du droit international gnral

Cest ce qui ressort clairement de la Dclaration de 1970 dans laquelle lAssemble gnrale de lONU a envisag expressis verbis lhypothse des actes de terrorisme. Il est vrai que le terrorisme ne constitue pas lobjet essentiel de ladite Dclaration. Celle-ci ne le proscrit que comme modalit dapplication de certains principes rgissant les relations entre les Etats. Elle envisage le terrorisme dabord en lien avec le principe de linterdiction du recours la force : chaque Etat a le devoir de sabstenir dorganiser et dencourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire dun autre Etat, dy aider ou dy participer ou de tolrer sur son territoire des activits organises en vue de perptrer de tels actes, lorsque les actes mentionns dans le prsent paragraphe impliquent une menace ou un emploi de la force 633. Ensuite au titre du principe de non-intervention dans les affaires relevant de la comptence nationale dun autre Etat, la Dclaration proscrit le terrorisme en ces termes : [t]ous les Etats doivent aussi sabstenir dorganiser, daider, de fomenter, de financer, dencourager ou de tolrer des activits armes subversives ou terroristes destines changer par la violence le rgime dun autre Etat () 634.

632

Voir par exemple R. PISILLO-MAZZESCHI, The due diligence rule and the nature of International Responsability of states , German yearbook of international law, 1992, pp 22 et s. 633 A/Res. 2625(XXV), premier principe, paragraphe 9 634 me 3 principe, paragraphe 2

231

II/ Une interdiction confirme en matire de lutte contre le terrorisme

Linterdiction spcifiquement faite aux Etats de soutenir le terrorisme a t expressment formule avant mme la cration des Nations Unies. Rappelons qu la suite de lattentat de Marseille de 1934, le Conseil de la SDN avait adopt, le 10 dcembre 1934, une rsolution dans laquelle il rappelait que tout Etat a le devoir de nencourager ni de tolrer sur son territoire aucune activit terroriste pour des fins politiques 635. De mme, larticle premier de la convention de Genve du 16 novembre 1937 se lisait comme suit : Les Hautes Parties contractantes, raffirmant le principe du droit international daprs lequel il est du devoir de tout Etat de sabstenir lui-mme de tout fait destin favoriser les activits terroristes diriges contre un autre Etat () . Toutefois, dans le droit conventionnel actuel relatif au terrorisme, seules les conventions arabe, islamique et africaine interdisent expressment aux Etats de soutenir le terrorisme, mais en prenant soin dexclure de leur objet les luttes de libration nationale. Les autres conventions, notamment universelles, restent silencieuses sur ce point. Il faut souligner cependant que ce silence est sans consquence dans la mesure o le principe de linterdiction du soutien tatique au terrorisme a t raffirm par les organes politiques des Nations Unies. Il en va ainsi par exemple de la rsolution 49/60 de lAssemble gnrale qui contient la Dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international : 4. Les Etats, guids par les buts et principes de la Charte des Nations Unies et dautres dispositions applicables du droit international, doivent sabstenir dorganiser ou de fomenter des actes de terrorisme sur le territoire dautres Etats, daider les commettre ou dy participer, ou de tolrer ou encourager sur leur territoire des activits visant lexcution de tels actes ; 5. Les Etats doivent galement remplir les obligations que leur impose la Charte des Nations Unies et dautres dispositions du droit international dans la lutte contre le terrorisme et sont instamment pris de prendre des mesures efficaces et rsolues, conformment aux dispositions applicables du droit international et aux normes internationales (), et en particulier : a) de sabstenir dorganiser, de fomenter, de faciliter, de financer, dencourager ou de tolrer des activits terroristes et de prendre les mesures pratiques voulues pour que le

635

Voir le texte de la rsolution dans RGDIP, 1935, p.140.

232

territoire ne serve pas des installations ou des camps dentranement de terroristes lencontre dautres Etats ou de leurs ressortissants 636. De son ct, le Conseil de scurit a galement mis en exergue linterdiction faite aux Etats de soutenir le terrorisme dans plusieurs rsolutions. Dabord, le Conseil fait usage de linterdiction pour obliger certains Etats renoncer soutenir le terrorisme637. Ensuite, il la raffirme de faon gnrale lgard de tous les Etats en ces termes : [r]affirmant le principe que lAssemble gnrale a tabli dans sa dclaration doctobre 1970 (2625 XXV) et que le Conseil a raffirm dans sa rsolution 1189 (1998), savoir que chaque Etat a le devoir de sabstenir dorganiser et dencourager des actes de terrorisme sur le territoire dun autre Etat, dy aider ou dy participer, ou de tolrer sur son territoire des activits organises en vue de perptrer de tels actes (dernier paragraphe du prambule de la rsolution 1373 (2001)). Enfin, le Conseil de scurit, sappuyant sur le chapitre VII de la Charte, dcide que tous les Etats doivent sabstenir dapporter quelque forme dappui que ce soit, actif ou passif, aux entits ou personnes impliques dans des actes de terrorisme () 638. Il est clair, au vu de cette dernire disposition, que lobligation faite aux Etats couvre la fois le soutien actif et le soutien passif qui sont les manifestations du soutien tatique au terrorisme.

2 : Les manifestations du soutien tatique au terrorisme

On peut tablir plusieurs hypothses refltant limplication de lEtat dans des actes de terrorisme. Comme hypothse de travail, nous nous proposons de prendre comme point de dpart la version suivante : -lEtat sait que des terroristes utilisent son territoire pour prparer des attentats, mais il est incapable de les combattre ou nglige de le faire ; -lEtat laisse non seulement les terroristes sinstaller sur son territoire, mais en plus il leur apporte un soutien actif sous diverses formes (fourniture de fonds, darmement, dentranement ou encore octroi de documents de voyage) ;

Voir aussi les rsolutions antrieures, notamment : 38/130 de 1983, 40/61 de 1985, 42/159 de 1987, 44/29 de 1989 et 46/59 de 1991. 637 Cest le cas de lIrak (rs. 687 (1991), 2), de la Libye (r2s. 748 (1992), 2) et des Taliban (rs. 1193 (1998), 15). 638 Rs. 1373 (2001), 2 a).

636

233

-lacte terroriste est commis par les agents officiels de lEtat639. De ces cas de figure, le soutien de lEtat au terrorisme peut tre passif (I) ou actif (II).

I/ Le soutien passif au terrorisme

Par opposition au terrorisme support ou subi par un Etat, le terrorisme passif ou tolr est celui rendu possible ou facilit par des attitudes passives et des omissions de la part dun Etat souverain. Il ne sagit donc pas de situations dans lesquelles un Etat soutient directement des terroristes, mais plutt celles dans lesquelles un Etat laisse agir des terroristes librement sur son territoire, que ce soit pour y prparer leurs actions ou sy rfugier pour chapper des poursuites dautres pays. Cette passivit peut sexpliquer notamment par le fait que les buts et objectifs poursuivis par les groupes terroristes rentrent dans la politique dfendue par lEtat en cause. Or, rappelons que lEtat ne doit pas tolrer le terrorisme ou encore les prparatifs de celui-ci sur son territoire. Il ne doit pas laisser ses nationaux ou trangers localiss sur son territoire organiser des activits en vue de la commission dactes terroristes dans dautres pays. Il existe, en effet, une rgle de base de droit international bien tablie selon laquelle un Etat ne saurait utiliser son territoire de telle sorte quil en rsulte un prjudice pour tout autre Etat. Rappelons que cette rgle de la zro tolrance est nonce de manire consquente dans la Dclaration de 1970, au titre de linterdiction du recours la force et au titre de linterdiction de lintervention, respectivement, dune part : chaque Etat a le devoir de sabstenir() de tolrer sur son territoire des activits organises en vue de perptrer[des actes de guerre civile ou de terrorisme], lorsque les actes mentionns dans le prsent paragraphe impliquent une menace ou lemploi de la force
640

; dautre part, [t]ous les Etats doivent aussi

sabstenir () de tolrer des activits armes subversives ou terroristes destines changer par la violence le rgime dun autre Etat () 641. La non observation par les Etats de cette rgle de la zro tolrance peut tre considre comme un soutien passif aux groupes terroristes. Cest ce qui ressort de laffaire du personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis Thran, dans laquelle la CIJ a distingu deux phases dans le droulement des vnements. Tout en constatant que lattaque

639 640

Voir G. GILLAUME, Terrorisme et droit international , op-cit., p.396. Res. 2625(XXV) portant la Dclaration de 1970, premier principe, 9 641 Ibidem, troisime principe, 2

234

et loccupation de lambassade amricaine ntaient pas imputables en tant que telles lIran, la CIJ a mis laccent sur ses obligations de prvenir et de faire cesser lattaque pour en dduire que linaction des autorits iraniennes pendant les vnements constituait une violation grave et manifeste de leurs obligations internationales dcoulant non seulement des conventions de Vienne de 1961 et de 1963 sur les relations diplomatiques et consulaires, mais encore du droit international gnral 642. En outre, il dcoule du principe de souverainet que lEtat doit exercer sur son territoire la plnitude des comptences et quil ne saurait se prvaloir dun manque deffectivit en la matire, qui fasse que son territoire serve des activits hostiles un Etat tiers. Cest ce quon peut dduire de la sentence de Max Huber dans laffaire de lle de Palmas. Selon le surarbitre, la souverainet ne saurait se limiter son aspect ngatif qui consiste exclure les activits des autres Etats 643. Autrement dit, il existe, du fait du contrle exclusif dun Etat sur son territoire, un faisceau dobligations qui simpose cet Etat dans ses rapports avec les autres sujets du droit international. Et si dans un certain nombre de cas la violation dune de ces obligations se fait par un acte positif, le plus souvent cette violation se fait aussi par son inaction que lEtat se trouve avoir manqu une obligation qui pse sur lui. Dans notre cas dtude, ce qui est attendu aux Etats, cest dagir en sorte que les groupes terroristes ne prparent leurs actes sur leur territoire, ou tout au moins dessayer dagir dans ce sens. Cest le contrle exclusif qui est le fondement dune telle obligation dans la mesure o aucune autre autorit que celles dpendant de lEtat souverain territorial ne peut intervenir. Le respect de lobligation ngative en matire de lutte contre le terrorisme, consistant ne pas encourager, aider ou tolrer des activits terroristes, a t rappel par un bon nombre dEtats dans le cadre du dbat sur les mesures visant liminer le terrorisme international , qui s est tenu lAssemble gnrale des Nations Unies aprs les attentats du 11 septembre 2001644. Dailleurs, dans le prambule de la rsolution 1373(2001) du 28 septembre 2001, le conseil de scurit avait repris cette obligation en raffirmant le principe que lAssemble gnrale a tabli et que le conseil de scurit a raffirm dans sa rsolution 1189(1998), savoir que chaque Etat a le devoir de sabstenir dorganiser et dencourager des actes de

642

CIJ, Affaire du personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis Thran (Iran contre Etats-Unis), arrt du 24 mai 1980, Rec., p.45 643 Cour permanente darbitrage, affaire de lle de Palmas, 4 avril 1928, n XIX, Rec. Des sentences arbitrales, vol. II, p.839 644 Voir les dclarations de quelques pays : -Mexique : www.un.org/terrorism/statements/mexicoE.html; -Nigeria: www.un.org/terrorism/statements/nigeriaE.html; -Zimbabwe: www.un.org/terrorism/statements/zimbabweE.html

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terrorisme sur le territoire dun autre Etat, dy aider ou dy participer, ou de tolrer sur son territoire des activits organises en vue de perptrer de tels actes 645. Ainsi, alors que le soutien passif bnficie par nature aux terroristes sur le territoire de lEtat, celui-ci peut aussi apporter activement son soutien des groupes terroristes installs chez lui mais galement ceux bass ltranger.

II/ Le soutien actif au terrorisme

Il y a soutien actif au terrorisme lorsquun gouvernement planifie, oriente et contrle des oprations terroristes dans un pays tiers. Les actes terroristes en question peuvent tre excuts par des particuliers ou encore par les agents du gouvernement. Dans le premier cas de figure, on parle gnralement de terrorisme parrain par lEtat , qui consiste en des activits terroristes menes contre un Etat linstigation dun autre Etat. Ce terrorisme est au bnfice de lEtat qui le parraine parce que ce dernier peut se dmarquer de lactivit terroriste et nier toute implication de sa part. Ce soutien se manifeste particulirement par la fourniture dune aide matrielle : octroi darmements, de fonds, dentranement et refuges. Mais, pour les Etats victimes de ce soutien, il est souvent difficile dtablir le lien entre les terroristes et lEtat qui les parrainent. Dans la pratique internationale, on voit souvent un Etat accuser un autre Etat de soutenir des terroristes et o ce dernier nie toute implication. Il en va ainsi de laffaire du navire Karine A arraisonn par larme isralienne, le 3 janvier 2002, en Mer Rouge, dans les eaux internationales entre le Soudan et lArabie saoudite. Ce navire, en provenance de lIran, contenait des armes destination de la Palestine646. Citons galement le cas de lAfghanistan qui dnonce le soutien du Pakistan au terrorisme lors de la cinquante sixime session de lAssemble gnrale des Nations Unies. Pour lAfghanistan, lISI (Inter-Services Intelligence) pakistanaise est seule responsable davoir cr, organis et inspir des activits terroristes en Afghanistan, ainsi que davoir recrut des individus pour y prendre part. Les coles religieuses du Pakistan, sont troitement lies lISI, forment et endoctrinent les terroristes et sefforcent de mettre en ouvre les desseins expansionnistes du Pakistan dans la rgion 647.
645

Ce rappel a t fait par lAssemble de lONU dans la Dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international , annexe sa rsolution 49/60 du 9 dcembre 1994. 646 Voir C. DUPEYRON, Isral organise un vaste battage mdiatique autour du bateau darmes arraisonn , Le Monde, 8 janvier 2002. 647 Sance du 4 octobre 2001, PVA/56/PV.20, pp 26-28.

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Dans ces deux cas, comme dans dautres, les Etats mis en causent nient farouchement leur implication et il est difficile de prouver le contraire. Selon le professeur Walter Laqueur, cette situation sexplique par le fait le terrorisme soutenu par un Etat est caractris par un enchevtrement quasi inextricable de liens, dintrigues et dintrts communs et conflictuels, et notamment par une collaboration dclare occulte avec des gouvernements trangers prfrant rester dans lombre 648. Ce fait a amen certains commentateurs faire la distinction entre le terrorisme parrain par lEtat et le terrorisme appuy par lEtat , le degr dimplication et de contrle sur les terroristes de lEtat concern tant moindre dans ce dernier cas. Ainsi, selon cette distinction, il y a terrorisme parrain par lEtat lorsque lEtat concern contribue activement la planification, lorientation et au contrle des oprations terroristes ; en revanche, on parle de terrorisme appuy par lEtat lorsque lEtat apporte un appui tacite, fournit de largent, des moyens de transport et ouvre son territoire aux terroristes. Cependant, comme on peut le constater, cette distinction est difficile mettre en uvre. En outre, les termes terrorisme parrain par lEtat et terrorisme appuy par lEtat nayant pas de contenu juridique prcis, il existe de profondes divergences quant la dtermination de la ligne de dmarcation dans la pratique des Etats. Pour nous, cette distinction na pas lieu dexister car elle ne fait que compliquer davantage la mise en cause de la responsabilit de lEtat soutenant le terrorisme. Dans le second cas de figure, limplication est maximale lorsque lacte terroriste est le fait des services de lEtat. Cest le cas notamment de laffaire Lockerbie o, comme on la vu, des agents libyens taient impliqus. Par ailleurs, lobligation gnrale qui pse sur les Etats de sabstenir de soutenir ou de tolrer des activits terroristes impliquent que ceux-ci adoptent des mesures actives afin de prvenir ces activits. Ce qui est demand aux Etats nest plus une abstention, mais une action positive. Cest ce que nous allons voir dans cette deuxime section.

648

W. LAQUEUR, The Age of Terrorism, op-cit., pp 268-269.

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Section 2 : Le respect par les Etats de lobligation positive : lobligation dagir prventivement contre le terrorisme

Les Etats se voient aussi tenus une obligation de prcaution qui consiste prendre toutes les mesures propres empcher et dcourager la prparation sur leur territoire des actes de terroristes lencontre dun Etat tranger. Cette obligation, lie la notion mme de souverainet territoriale, a t clairement nonce dans la sentence arbitrale de lle de Palmas, o il est dit que le droit exclusif reconnu lEtat au titre de la souverainet territoriale a pour corollaire un devoir : lobligation de protger lintrieur du territoire les droits des autres Etats () 649. Lobligation positive consiste pour les Etats prendre des mesures concrtes pour lutter contre le terrorisme. Laissant de ct ici la question des mesures de rpression (tudie dans la premire partie de notre tude), nous allons analyser de ce fait lobligation positive travers son volet prventif. Lobligation positive a t formule en termes gnraux dans certaines conventions antiterroristes ( 1) puis complte par la rsolution 1373(2001) du conseil de scurit ( 2)

1 : Lobligation gnrale de prvention contenue dans les conventions antiterroristes

Nous avons dj abord cette question sous son aspect interne, c'est--dire, lobligation pour chaque Etat de prendre des mesures pour protger les personnes et biens se trouvant sur son territoire contre des actions terroristes. Il est ici question de mesures complmentaires tournes vers lextrieur, savoir la protection dautres pays, pour prserver les bonnes relations entre tous les Etats. Nous allons examiner tour tour lobligation gnrale contenue dans la plupart des conventions antiterroristes internationales (I) et celle spcifique trois conventions rgionales (II).

649

Sentence du 4 avril 1928, RSA, vol.II, op-cit., p.839.

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I/ Lobligation gnrale de prvention rsultant des conventions universelles

Pour mieux remplir lobligation quils ont de sabstenir daider ou de tolrer des actes terroristes, les Etats doivent aussi prendre des mesures appropries au niveau national en vue dempcher la prparation de ces actes sur leur territoire. Il convient ds labord de souligner que lobligation positive de prvention contre les actes de terrorisme qui pse sur les Etats est relativement simple dans son expos, mais beaucoup plus complexe dans sa mise en uvre. Les conventions fixent, en effet, dune manire gnrale les grands principes de la prvention. Il incombe ensuite aux Etats de les mettre en pratique au niveau national. Cest ce qui peut expliquer, entre autres, le fait que lobligation de prvention soit parfois rdige en termes larges. Cest le cas, par exemple de la convention de Montral de 1971 pour la rpression dactes illicites dirigs contre la scurit de laviation civile, dont larticle 10, paragraphe 1 dispose que : Les Etats contractants sengagent, conformment au droit international et national, sefforcer de prendre les mesures raisonnables en vue de prvenir les infractions larticle 1er . La prudence et limprcision sont ici volontaires, les Etats devant concilier certains impratifs, ce qui apparat la fois comme une garantie contre des mesures trop radicales et comme une manire de prserver les diffrences entre systmes juridiques. Lobligation de prvention vise plus directement, dans dautres conventions, la prparation de lacte terroriste lui-mme. Ainsi, aux termes de larticle 4 de la convention de 1973 sur la prvention et la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale, y compris les agents diplomatiques, Les Etats parties collaborent la prvention des infractions prvues larticle 2, notamment : - en prenant toutes les mesures possibles afin de prvenir la prparation, sur leurs territoires respectifs, de ces infractions destines tre commises lintrieur ou en dehors de leur territoire ; - en changeant des renseignements et en coordonnant les mesures administratives et autres prendre, les cas chant, afin de prvenir la perptration de ces infractions . Lemploi de ladverbe notamment signifie que lnumration nest pas limitative, mais aussi que lobligation de prvention est une obligation de comportement et non de rsultat. En effet, la CDI, auteur du projet darticles, souligne que : () larticle se borne noncer le principe gnral et nentre pas dans le dtail du mode dexcution des obligations

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imposes. La nature et la porte des mesures prvues () devraient tre dtermines par les Etats sur la base de leur propre exprience et de leurs propres besoins 650. Les conventions ultrieures ont repris la mme formulation en la compltant parfois651. La convention de 1999 pour la rpression du financement du terrorisme utilise une formule nettement plus extensive concernant les mesures de prvention la charge des Etats. Son article 18 impose, en effet, aux Etats ladoption dune srie de mesures visant assurer une plus grande transparence des transactions financires et un meilleur contrle des oprations et des flux financiers. Au-del de la prvention classique relative la perptration mme de lacte terroriste, la convention de 1999, vise plus en amont empcher que soient runies les conditions qui permettraient de raliser lacte incrimin. Dans le mme ordre dides, la convention de 2005 pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire impose aux Etats parties de sefforcer dadopter des mesures appropries pour assurer la protection des matires radioactives() 652, de telle sorte que de telles substances ne tombent entre les mains des terroristes. Enfin, larticle 8 du projet de convention gnrale labor au sein du comit spcial cr par la rsolution 51/210 de lAGNU reprend la mme formule en la compltant davantage. Il est ainsi rdig : Les Etats parties cooprent pour prvenir les infractions vises larticle 2 en prenant toutes les mesures possibles, y compris, si ncessaire et en tant que de besoin, en adoptant leur lgislation interne, pour empcher et mettre en chec les prparatifs faits sur leurs territoires respectifs en vue de la commission desdites infractions lintrieur ou lextrieur de leur territoire, notamment : - des mesures visant interdire les activits illicites de personnes, groupes ou organisations qui encouragent, fomentent, organisent, financent ou commettent sciemment des infractions vises larticle 2 ; - en particulier, des mesures visant interdire ltablissement et le fonctionnement dinstallations et de camps dentranement ayant pour but la commission dinfractions vises larticle 2 .
Commentaire du projet darticles sur la prvention et la rpression des infractions commises contre des agents diplomatiques et dautres personnes ayant droit une protection internationale, Rapport A/8710/REV.1, Annuaire CDI, 1972, vol. II, p.345. 651 Voir larticle 4 de la convention de 1979 sur la prise dotages qui ajoute au (a), la mention y compris des mesures tendant interdire sur leur territoire les activits illgales des individus, des groupes et des organisations qui encouragent, fomentent, organisent ou commettent des actes de prise dotages ; voir aussi larticle 13, paragraphe 1, de la convention de Rome de 1988 pour la rpression dactes illicites contre la scurit de la navigation maritime ; larticle 15 de la convention de 1997 pour la rpression des attentats terroristes lexplosif qui ajoute au (a) la mention y compris, le cas chant, en adoptant leur lgislation interne( ) ; larticle 7 de la convention de 2005 sur la rpression des actes de terrorisme nuclaire. 652 Article 8
650

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La disposition du (b) est indite en ce qui concerne lobligation faite aux Etats dinterdire les camps dentranement des terroristes. Il sagit tout simplement de lobligation faite aux Etats de ne pas soutenir passivement le terrorisme, que nous avons voque dans la section prcdente. Il convient de faire remarquer, pour terminer, que la prvention du terrorisme passe la fois par une action des Etats ut singuli et par leur coopration653. Pour ce qui est de leur action unilatrale exclusive lintrieur de leur territoire, les Etats ont lobligation dviter la prparation dactes terroristes, indpendamment du lieu de leur commission.

II/ Lobligation de prvention gnrale spcifique trois conventions rgionales

Les conventions arabe, de lOCI et de lOUA ajoutent lobligation gnrale de prvention contenue dans les conventions universelles dautres obligations prventives de porte interne654. Dabord, les trois textes obligent les Etats parties renforcer la protection et la scurit de personnalits , missions diplomatiques ou consulaires ou organisations internationales. Cest une obligation qui tient compte de la qualit des cibles privilgies. Aussi, les trois conventions imposent-elles, avec quelques nuances, aux Etats parties de renforcer la protection, la scurit et la sret des personnalits importantes et des missions diplomatiques et consulaires, ainsi que des organisations internationales et rgionales accrdites auprs des Etats contractants () 655. Ensuite, les trois instruments rgionaux obligent les Etats parties la mise en place de bases de donnes qui permettent de rassembler et danalyser les informations relatives aux groupes terroristes656. Les conventions arabe et OCI ajoutent cela lvolution du phnomne de terrorisme et les expriences russies dans la lutte contre le terrorisme. Ces dernires engagent en outre les Etats parties renforcer les activits dinformation touchant la
Nous reviendrons dans le titre II de cette partie sur lobligation de coopration incombant aux Etats dans la lutte contre le terrorisme. 654 Les conventions rgionales suivantes reprennent en la compltant, lobligation de prvention : la convention de lOEA de 1971(article 8, a) et celle de 2002 (article 4, paragraphe 1, a et b) ; la convention arabe de 1998(article 3, I, paragraphe 1) ; la convention de lOCI de 1999(art. 3, A, 1) ; la convention de lOUA de 1999(art.4, 2, a) ; la convention de Shanghai de 2001(art. 6, 4 -6). 655 Art. 3- I, 6 de la convention arabe de 1998 relative la rpression du terrorisme ; voir galement la convention de lOCI de 1999 pour combattre le terrorisme international (art. 3, 6) ; la convention de lOUA de 1999 sur la prvention et la lutte contre le terrorisme (article 4, paragraphe 2, d) 656 Voir la convention arabe (article 3, I, paragraphe 8) ; la convention de lOCI (article 3, A, paragraphe 8) ; la convention de lOUA (article 4, paragraphe 2, e).
653

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scurit et les coordonner avec celles qui sont menes dans chaque Etat dans le but de faire chouer les plans des groupes terroristes657. En dehors de lobligation gnrale contenue presque dans toutes les conventions antiterroristes, la rsolution 1373(2001) du conseil de scurit a mis la charge des Etats dautres obligations de prventions complmentaires dont il est question danalyser maintenant.

2 : Les obligations prventives complmentaires de la rsolution 1373(2001)

Il convient de prciser de prime abord que ces obligations complmentaires figurent aussi dans quelques conventions rgionales rcentes, la rsolution 1373(2001) du conseil de scurit leur a donn une porte universelle et obligatoire, puisquelle a t adopte sous le chapitre VII de la charte des Nations Unies. Ces obligations complmentaires sont essentiellement de trois ordres : -obligation pour les Etats de refuser lasile aux terroristes ; -obligation de refuser le statut de rfugi aux terroristes ; -obligation de contrle des frontires. Nous allons reprendre successivement ces trois points.

I/ Le refus daccorder lasile aux terroristes

Le seul texte de porte universelle qui traite du droit dasile est larticle 14 de la Dclaration universelle des droits de lhomme du 10 dcembre 1948, qui dispose que devant la perscution, toute personne a le droit de chercher et de bnficier de lasile en dautres pays . Lasile a t dfini en droit international par lInstitut de droit international comme () la protection quun Etat accorde sur son territoire ou dans un autre endroit relevant de certains de ses organes un individu qui est venu la chercher 658. Lasile est une protection accorde pour des considrations dhumanit par un Etat un individu ressortissant dun autre Etat qui craint des perscutions. Il y a deux types dasile : lasile territorial, c'est--dire exerc
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Voir larticle 3, I, paragraphe 7 de la convention arabe ; et larticle 3, A, paragraphe 7 de la convention de lOCI. 658 Rsolution sur lasile en droit international public ( lexclusion de lasile neutre) , session de Bath, 1950, Ann. IDI, 1950, vol. II, p.375.

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par lEtat daccueil sur son territoire, et lasile diplomatique (ou extraterritorial) savoir exerc par un Etat dans ses locaux diplomatiques ltranger ou sur des navires battant son pavillon dans les eaux internationales659. Le droit daccorder et de refuser lasile relve de la souverainet des Etats. Ce droit dasile est souvent la merci dune connivence d intrts suprieurs entre les Etats voisins, rivaux ou allis, davantage soucieux de rciprocit que de tolrance. Cest ainsi que dans son arrt du 20 novembre 1950 relatif au Droit dasile, la CIJ avait pos un principe et une exception en ces termes : [e]n principe donc, lasile ne peut tre oppos laction de la justice. Il ny a dexception ce principe que si, sous le couvert de la justice, larbitraire se substitue au rgne de la loi. Tel serait le cas si ladministration de la justice se trouve vicie par des mesures clairement inspires par lesprit politique. Lasile protge le criminel politique contre toutes mesures que le pouvoir prendrait ou tenterait de prendre contre ses adversaires politiques et dont le caractre extralgal serait manifeste 660. Lasile est donc une exception au principe de coopration entre Etats en matire judiciaire lie au caractre discriminatoire des poursuites. Il existe toutefois des crimes pour lesquels ce caractre discriminatoire ne saurait jouer. Cest ce que prconise la Dclaration universelle des droits de lhomme dans son article 14 : 1. Devant la perscution, toute personne a le droit de chercher asile et de bnficier de lasile en dautres pays. 2. Ce droit ne peut tre invoqu dans le cas de poursuites rellement fondes sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies 661. Il en va de mme dans la Dclaration sur lasile territorial qui envisage une exception pour les personnes dont on aura des raisons srieuses de penser quelles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre lhumanit () 662 et ajoute que les Etats qui accordent lasile ne doivent pas permettre que les personnes auxquelles lasile a t accorde se livrent des activits contraires aux buts et aux principes des Nations Unies 663. De manire gnrale, il ne fait dsormais aucun doute que les actes terroristes sont contraires aux buts et aux principes des Nations Unies, puisquils constituent une menace contre la paix et la scurit internationales. Cest ce que confirme la Dclaration sur les
659

Sur la question de lasile, voir particulirement D. ALLAND et C. TEITGEN-COLLY, Trait du droit dasile, Paris, PUF, 2002, 694p ; ou encore, Droit dasile et des rfugis, colloque de Caen organis par la SFDI, Paris, Pedone, 1997, 383p. 660 CIJ, Rec., 1950, p.284. 661 AGNU, Res. 217A (III) du 10 dcembre 1948. 662 AGNU, Res. 2312(XXII), 1967, art.1, 2. 663 Ibidem, article 4.

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mesures visant liminer le terrorisme international , annexe la rsolution 49/60 de lAGNU du 9 dcembre 1994. Daprs elle, les Etats doivent galement remplir les obligations que leur imposent la charte des Nations Unies et dautres dispositions du droit international dans la lutte contre le terrorisme et sont instamment pris () de prendre les mesures voulues, avant daccorder lasile, pour sassurer que le demandeur dasile na pas eu dactivits terroristes () 664. Lobligation pour les Etats de ne pas accorder le droit dasile des terroristes a une porte plus tendue dans la rsolution 1373 (2001) du conseil de scurit. Lobligation concerne, en effet, non seulement les terroristes, mais aussi leurs soutiens : les Etats doivent refuser de donner asile ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent des actes de terrorisme ou en reclent les auteurs 665. Il sagit donc de fixer une exception au droit des Etats daccorder lasile des personnes suspectes de terrorisme, laquelle ceux-ci doivent rpondre en sacquittant des obligations qui leur incombent en vertu des dcisions adoptes par le conseil de scurit, comme le stipule larticle 25 de la charte des Nations Unies.666Ainsi, un Etat pourrait voir sa responsabilit internationale engage pour avoir accord lasile aux personnes souponnes de terrorisme en mconnaissance de lexception terroriste au droit dasile. Sur le plan conventionnel, seuls deux instruments rgionaux font cho de lexception terroriste lasile. Il sagit de la convention de lOUA de 1999667 et celle conclue au sein de lOEA en 2002668. Une telle situation peut tre explique notamment par le fait que les autres conventions antiterroristes mettent plus laccent sur les autres moyens prventifs (changes dinformations sur les terroristes). On trouve par contre dans trois conventions des clauses de sauvegarde du droit dasile, sans disposition expresse concernant la possibilit de remettre en question lasile en matire de prvention du terrorisme669.

Paragraphe 5, f ; on retrouve une disposition du mme type dans la Dclaration compltant la Dclaration de 1994 sur les mesures visant liminer le terrorisme , annexe la rsolution de lAGNU 51/210 du 12 dcembre 1996 ( 3 et 4). 665 Res. 1373(2001), paragraphe 2, c. 666 Larticle 25 de la charte dispose, en effet, Les Membres de lOrganisation conviennent daccepter et dappliquer les dcisions du conseil de scurit conformment la prsente charte . 667 Selon la convention africaine, les Etats parties doivent sassurer, en accordant lasile, que le demandeur dasile nest pas impliqu dans un acte terroriste (art. 4, 2 g). 668 La convention de lOEA est plus prolixe. Selon son article 13, Chaque Etat partie adopte les mesures appropries, conformment aux dispositions pertinentes du droit interne et international, afin dassurer que lasile ne soit pas accord des personnes au sujet desquelles il existe de motifs raisonnables de croire quelles ont commis un des dlits dfini dans les instruments internationaux numrs larticle 2 de la prsent convention . 669 Il sagit de la convention de 1973 sur la protection diplomatique (article 12), de la convention de 1979 contre la prise dotages (article 15) et la convention de lOEA de 1971 (article 6).

664

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II/ Le refus daccorder le statut de rfugis aux terroristes

Aux termes de la convention de Genve de 1951 relative au statut des rfugis, on entend par rfugi une personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalit ou dans lequel elle avait sa rsidence habituelle, qui craint avec raison dtre perscute du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques,et qui ne peut ou ne veut se rclamer de la protection de ce pays en raison de ladite crainte 670. La convention dtaille les obligations des rfugis envers le pays daccueil et prcise les catgories de personnes qui ne peuvent pas obtenir ce statut. Il sagit des personnes dont on a des raisons srieuses de penser : a)quelles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre lhumanit au sens des instruments internationaux labors pour prvoir des dispositions relatives ces crimes ; b) quelles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays daccueil avant dy tre admises comme rfugis ; c) quelles se sont rendues coupables dagissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies 671. La question que lon peut se poser dans le cadre de cette tude est celle relative linclusion du terrorisme dans une de ces clauses dexclusions. Si nous avons pu dmontrer prcdemment que le terrorisme est diffrent de certains crimes internationaux (comme crime de guerre ou crime contre lhumanit, par exemple)672, on peut rpondre aujourdhui par laffirmative pour ce qui est des deux autres clauses dexclusion. Dabord, les Etats ont accept de dpolitiser le terrorisme pour lextradition, ensuite, le terrorisme est nettement contraire aux buts et principes des Nations Unies. Cest ce que prconise le conseil de scurit dans la rsolution 1373 (2001) qui traite diffremment les questions de lasile et des rfugis, bien quelles peuvent se rejoindre673. En effet, la question des rfugis, contrairement de celle de lasile, fait lobjet de dispositions non contraignantes puisque le conseil de scurit se contente de demander aux Etats de
670 671

Article 1, A, paragraphe 2. Article 1, F ; celui-ci sinspire en grande partie de la Dclaration universelle des droits de lhomme, dont larticle 14, alina 2 refuse le droit de chercher et de bnficier de lasile dans le cas de poursuites rellement fondes sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux et aux principes des Nations Unies . 672 Supra. Partie prliminaire (titre 2, chapitre 2). 673 Voir D. ALLAND et C. TEITGEN-COLLY, op-cit, pp 44-47.

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prendre les mesures appropries, conformment aux dispositions pertinentes de leur lgislation nationale et droit international, y compris les normes internationales relatives aux droits de lhomme, afin de sassurer, avant doctroyer le statut de rfugi, que les demandeurs dasile nont pas organis ou facilit la perptration dactes de terrorisme et ny ont pas particip 674. Une interprtation positiviste de larticle 41 de la charte des Nations Unies favorise linterprtation selon laquelle seule les dcisions du conseil sont juridiquement contraignantes. Les simples demandes seraient alors dpourvues de cette qualit675. En suivant cette interprtation, le paragraphe 3, (notamment le sous-paragraphe f) nobligent pas les Etats y donner suite. Or, la volont politique du conseil de scurit exprime dans le paragraphe 3 est sans quivoque, limportance donner ce paragraphe ne se distingue gure de celle qui revient aux paragraphes qui le prcdent. En fait, les Etats doivent appliquer toute la rsolution, y compris le paragraphe 3 (g) que le conseil considre dailleurs comme un des lments importants dans la lutte contre le terrorisme. Dans ce contexte, la rsolution 1373 (2001) apparat donc assez largement conforme la convention de 1951 dans la mesure o le conseil de scurit adjoint aux Etats de veiller conformment au droit international, ce que les auteurs ou les organisateurs dactes de terrorisme ou ceux qui facilitent de tels actes ne dtournent pas leur profit le statut de rfugi, et ce que la revendication de motivations politiques ne soit pas considre comme pouvant justifier le rejet de demandes dextradition de terroristes prsums (paragraphe 3, g). En fait, mme si la crainte de perscution est le fondement de la reconnaissance du statut de rfugi, il est des cas dans lesquels cette crainte est mise ct, parce que certaines personnes, en loccurrence les terroristes, ne doivent en aucun cas bnficier de la protection des Etats. Lide gnrale est quil ny a pas de protection pour les perscuteurs. Au niveau conventionnel, seule la convention de lOEA de 2002 consacre un article au refus de qualit de rfugi aux terroristes. Selon son article 12, chaque Etat partie adopte les mesures appropries, conformment aux dispositions pertinentes du droit interne et international, afin dassurer que le statut de rfugi ne soit pas accord des personnes au sujet desquelles il existe des motifs raisonnables de croire quelles ont commis un des dlits prvus par les instruments internationaux mentionns larticle 2 de la prsente convention .

674 675

Res. 1373 (2001), paragraphe 3, f. Voir commentaire de larticle 39 de la charte, in J-P COT et al (dir.), op-cit., pp 1166-1167.

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III/ Le contrle des frontires

Dans la rsolution 1373(2001), le Conseil de scurit de lONU a mis aussi la charge des Etats une autre obligation de prvention qui consiste de ne pas laisser leur territoire tre utilis par les groupes terroristes. Il sagit de lobligation dexercer, non seulement un contrle aux frontires pour empcher lentre des terroristes, mais encore un contrle des documents de voyage. Selon le paragraphe 2, (g) de la rsolution 1373(2001), les Etats doivent empcher les mouvements de terroristes ou de groupes de terroristes en instituant des contrles efficaces aux frontires, ainsi que des contrles lors de la dlivrance de documents didentit et de documents de voyage et en prenant des mesures pour empcher la contrefaon, la falsification ou lusage frauduleux de papiers didentit et documents de voyage . En effet, pour une bonne partie de leurs activits, les terroristes continuent de recourir aux dplacements, en utilisant les moyens de transport habituels pour se rendre dans un pays afin dy promouvoir leur message, recruter de nouveaux membres, former lutilisation des explosifs, transfrer des fonds, ou encore perptrer lacte terroriste en question. Les Etats doivent donc sefforcer davantage de corriger les failles que reprsente le franchissement de leurs frontires et se doter des outils pour faire face aux problmes du vol didentit et de la falsification des documents didentit et de voyage. Cette obligation de prcaution que les Etats doivent observer unilatralement figurait dj dans trois conventions antiterroristes rgionales. Il sagit des conventions de lOUA, de la ligue des Etats arabes et de lOCI qui retiennent une approche commune.676 En dfinitive, les Etats sont tenus de respecter les obligations les incombant en matire de lutte contre le terrorisme en vertu, entre autres, du principe pacta sut servanda. Malgr ce caractre obligatoire pour les Etats des rgles internationales de lutte contre le terrorisme, ceux-ci restent en pratique encore et toujours seuls juges de lopportunit de les appliquer, faute dautorit supra tatique au niveau international. Quadvient-il alors lorsquun Etat manque dlibrment ses obligations internationales de lutte contre le terrorisme ? En droit international, il existe des sanctions lorsquun Etat met en cause sa responsabilit internationale en contrevenant ce qui est requis de lui. Quen est-il en matire de lutte contre le terrorisme ? La section qui va suivre sera loccasion dvoquer les

676

Voir convention de lOUA (art.4, 2, c), convention de la ligue arabe (art. 3, I, 4) et convention de lOCI (art. 3, II, A, 4). Nous reviendrons sur cette question dans le titre 2 de cette partie lorsque nous parlerons de la coopration des Etats dans la lutte contre le terrorisme.

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consquences pour les Etats du non respect de leurs obligations internationales en matire de terrorisme

Section 3 : Les consquences du non respect par les Etats de leurs obligations internationales en matire de lutte contre le terrorisme

Il est clair que le non respect dune obligation (conventionnelle ou non) est de nature entraner la responsabilit internationale de lEta dfaillant677. La lutte contre le terrorisme nchappe pas cette rgle gnrale laquelle il convient dajouter les mesures coercitives que le Conseil de scurit de lONU peut tre amen prendre lencontre de tout Etat ne respectant les obligations antiterroristes. Aussi, allonsnous voir les consquences du non respect des obligations antiterroristes, dabord au regard du droit international gnral ( 1), puis au regard de la pratique du Conseil de scurit ( 2).

1 : Les consquences au regard du droit international gnral : la responsabilit internationale de lEtat

Il convient de prime de faire quelques prcisions importantes. Dans cette section, dune part, la responsabilit ne sera envisage que sous langle de la responsabilit internationale dEtat Etat ; les mcanismes de mise en uvre de cette responsabilit par des particuliers ne seront par consquent pas abords. Dautre part, on ne traitera que de la responsabilit internationale de lEtat pour fait internationalement illicite . Ces prcisions tant faites, nous pouvons remarquer que la responsabilit internationale des Etats apparat comme le mcanisme rgulateur essentiel et ncessaire de leurs rapports mutuels. Le principe de la responsabilit des Etats est en fait aussi ancien que celui de leur galit. Charles de Visscher affirmait quil est le corollaire oblig de leur galit . Mais, jusquau dbut des annes 1960, la responsabilit des Etats se limitait presque exclusivement, tant dans la jurisprudence quen doctrine, la protection des trangers et reposait sur le principe selon lequel le prjudice subi par un tranger, du fait manquement une obligation
677

Voir CIJ, avis consultatif, 18 juillet 1950, Interprtation des traits de paix (2e phase), Rec. 1950, p.228 ; et CIJ, arrt du 25 septembre 1997, Projet Gabcikovo-Nagymaros, Rec. 1997, p.38, 47.

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juridique internationale, est en soi une atteinte un droit de lEtat dont ltranger a la nationalit. A partir de 1963, la suite des tudes faites par la Commission du droit international sous la direction de son rapporteur spcial sur la question, le professeur Roberto Ago, cette conception troite du droit de la responsabilit des Etats va slargir. Dans la nouvelle conception, il y a eu un changement dorientation capital avec la distinction faite entre les rgles primaires concernant les obligations des Etats et les rgles secondaires relatives la responsabilit qui rsulte de la violations des rgles primaires. Pourtant, au-del de cette reconnaissance et de travaux de la CDI, il nexiste aucune convention rglant de manire gnrale la responsabilit internationale des Etats. Les conventions et protocoles relatifs au terrorisme demeurent silencieux sur la responsabilit des Etats parties en ce domaine. Mme la rsolution 1373 (2001) du conseil de scurit des Nations Unies, considre comme une quasi-lgislation internationale simposant tous les Etats, na pas davantage trait cette question. Par contre, ces diffrents textes mettent la charge des Etats un certain nombre dobligations dont la mconnaissance pourrait engager leur responsabilit internationale. Les Etats sont notamment tenus de prendre des mesures internes pour prvenir et rprimer les actes de terrorisme et de cooprer en vue de les combattre. Le droit de la responsabilit internationale en matire de terrorisme, comme dans beaucoup dautres, nen demeure pas moins rgi pour lessentiel par la coutume et la jurisprudence. Mais ce droit a t boulevers dans une certaine mesure par les rcents travaux de la CDI dont le texte final a t adopt en seconde lecture en 2001, puis soumis lAssemble gnrale des Nations Unies qui la recommand, lattention des Etats, dans une rsolution adopte le 12 septembre 2001678. Ce texte dfinitif va en consquence nous servir comme instrument de rfrence dans cette section subdivise comme suit : - la responsabilit de lEtat pour non respect des obligations antiterroristes au regard des rgles de droit international sur la responsabilit (I) ; - la mise en uvre de la responsabilit internationale de lEtat pour violation des obligations antiterroristes (II).

678

Rsolution 56/83. Le Rapport de la CDI lAssemble gnrale se trouve dans : Doc. Off. Suppl. N 10, A/56/10, pp 43-365, cit ci-aprs Doc. A/56/10.

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I/ La responsabilit de lEtat pour non respect des obligations antiterroristes au regard des rgles de droit international sur la responsabilit Un Etat ne peut encourir de responsabilit sur le plan international qu la condition quil soit lauteur dun fait internationalement illicite. Aux termes de larticle 2 du texte de la CDI de 2001, Il y a fait internationalement illicite de lEtat lorsquun comportement consistant en une action ou omission (a) est attribuable lEtat en vertu du droit international ; et (b) constitue une violation dune obligation internationale de lEtat . Lattribution et la violation forment les lments constitutifs du fait internationalement illicite (A). Mais, dans le mme temps, la runion de ces deux lments se suffit elle-mme, sans quil soit ncessaire de dterminer en outre lexistence dun dommage (B).

A/ Les lments constitutifs du fait internationalement illicite

Comme susmentionn, lexistence dun fait internationalement illicite suppose deux conditions cumulatives : dune part le comportement en cause doit tre attribuable un sujet de droit international, en loccurrence lEtat, et dautre part, pour quune responsabilit naisse du fait de lEtat, ledit comportement doit violer une obligation juridique internationale qui tait alors la charge de lEtat. Nous allons tudier ces deux lments lun aprs lautre en essayant de ne pas trop carter de notre tude.

1/ Lattribution dun fait internationalement illicite lEtat

Lorsquen droit international on parle de fait de lEtat , il faut comprendre que lEtat, personne juridique ou morale de droit international, ne peut pas physiquement adopter de comportement. Toutes ses actions, omissions ou manifestations de volont sont en ralit le fait de ses organes, deux seulement mais deux tous679. La rgle est donc que le seul comportement attribu lEtat sur le plan international est celui de ses organes (a). Mais, dans certaines circonstances prcises, lEtat peut tre amen rpondre des faits ou actions des particuliers (b).

Voir D. ANZILOTTI, La responsabilit internationale des Etats raison des dommages soufferts par des trangers , RGDIP, 1906, p.291.

679

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a) Faits des organes de lEtat

Lexpression organe de lEtat sentend de toutes les personnes ou entits qui entrent dans lorganisation de lEtat et qui agissent en son nom. Elle englobe aussi bien les organes du pouvoir excutif, lgislatif et judiciaire, que ceux de toute collectivit publique lintrieur de lEtat. En outre, les actions ou omissions des entits habilites par le droit interne exercer des prrogatives de puissance publique peuvent tre attribues lEtat680. Le fait que lEtat est responsable du comportement de ses organes, agissant en cette qualit, est reconnu de longue date par la jurisprudence internationale. Dans laffaire Moses, par exemple, la commission mixte des rclamations Etats-Unis/Mexique affirmait : un fonctionnaire ou une personne investie dune autorit reprsente pro tanto son gouvernement qui, internationalement considr, est lensemble de tous les fonctionnaires et de toutes les personnes investies dune autorit 681. Le principe de lunit de lEtat veut en effet que les actions ou omissions de tous les organes de lEtat soient rputes tre des actions ou omissions de lEtat aux fins de la responsabilit internationale. Comme la dclar la cour interamricaine des droits de lhomme dans son arrt du 29 juillet 1988 ( propos des disparitions forces au Honduras), peu importe cet gard que les agents de lEtat aient agi ultra vires en mconnaissance du droit interne ou en outrepassant les limites de leurs comptences, partir du moment o ils ont accompli leurs actes sous le couvert de leurs fonctions officielles682. De mme, il nexiste pas de catgories dorganes ayant spcialement vocation commettre un fait internationalement illicite ; par consquent tout organe de lEtat peut tre lauteur dun tel fait. Cest ainsi que dans laffaire Salvador commercial company, le Tribunal a dclar : () un Etat est responsable des actes de ses dirigeants, quils appartiennent la branche lgislative, excutive ou judiciaire de lEtat, pour autant quils aient commis ces actes en leur qualit officielle 683. La CIJ a pour sa part confirm cette rgle de manire catgorique dans son avis consultatif de 1999, en ces termes : selon une

Voir les articles 4 et 5 du texte dfinitif de 2001, ainsi que leurs commentaires, in Doc. A/56/10, respectivement pp 87 et s. et pp 96 et s. 681 J.B. MOORE, International Arbitrations, vol. III (1871), p.3129, cit dans Doc. A/56/10, p.88. 682 Voir G. COHEN-JONATHAN, Cour interamricaine des droits de lhomme- larrt Vlasquez , RGDIP, 1990, pp 455-471. Voir par ailleurs Ch. FISCHER, La responsabilit internationale de lEtat pour les comportements ultra vires de ses organes, Thse de licence prsente la facult de droit de luniversit de Lausanne, 1993. 683 ONU, Rec. Des sentences arbitrales, vol. XV, 1902, p.477.

680

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rgle bien tablie du droit international, le comportement de tout organe dun Etat doit tre regard comme un fait de cet Etat. Cette rgle () revt un caractre coutumier 684. Dans le cadre de notre tude, lEtat est responsable sur le plan international, sil nadopte pas, par le biais lgislatif ou rglementaire, des mesures ncessaires pour la prvention et la rpression des actes de terrorisme comme le lui imposent les instruments pertinents.

b) Faits de personnes ou de groupes privs

De tels faits ne sont pas en principe imputables lEtat. Nanmoins, ils peuvent engager sa responsabilit dans certaines circonstances. Nous nallons pas nous tendre sur les dbats thoriques relatifs lventuelle imputation lEtat des faits des particuliers. On peut retenir que ces dbats se sont ordonns autour de trois positions. La premire sinspire de lide primitive de la solidarit du groupe : une collectivit sera responsable des faits commis par lun quelconque de ses membres lencontre dun autre groupe ou des individus qui le composent. Cette notion de responsabilit collective ou de solidarit de groupe a t rejete par Grotius, qui a abouti la conclusion selon laquelle la responsabilit de lEtat ne peut tre engage que pour patientia ou receptus, lorsquil se rend complice du fait illicite commis par le particulier en le tolrant ou en lapprouvant. LEtat qui apprend quun particulier a lintention de commettre un acte malveillant lencontre dun autre Etat ou de lun de ses nationaux et ne lempche pas (patientia), ou qui protge le contrevenant en refusant de le punir ou de lextrader (receptus), donne tacitement son approbation lacte illicite. LEtat devient donc complice de lacte illicite commis et noue un lien de solidarit avec son auteur : cest de cette relation que nat la responsabilit internationale de lEtat. Enfin, la troisime position considre que les faits des particuliers ne sont comme tels jamais rattachables lEtat : ils ne constituent que des vnements extrieurs conditionnant ventuellement lillicit du comportement des organes de lEtat lgard de ces faits. Seul donc ce comportement des organes est rattachable lEtat. Roberto Ago a trs bien montr que seule cette troisime position correspond ltat actuel du droit positif. Au vu de la jurisprudence et de la pratique diplomatique, il est en effet bien tabli que ce qui engendre la responsabilit internationale de lEtat, cest la violation par lorgane de cet Etat, loccasion du fait du particulier, de lobligation tatique de prvention et de rpression de ce mme fait. La responsabilit de lEtat reste donc fonde sur la
684

CIJ, affaire du diffrend relatif limmunit de juridiction dun rapporteur spcial de la commission des droits de lhomme, 29 avril 1999, Rec., p.87, 62.

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ngligence de ses autorits vis--vis de lobligation de faire cesser ou de rparer les actes des particuliers. Sur ce point, laffaire du personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis Thran est une illustration cette rgle : la CIJ a trs nettement marqu, dans son arrt du 24 mai 1980, que la responsabilit de lIran tait engage du fait de la carence de son gouvernement face aux attaques des locaux diplomatiques mens par des militants 685. Par ailleurs, lEtat peut aussi tre considr comme responsable des faits des particuliers, en dehors du manque de diligence ou de vigilance de ses organes, si dune manire ou dune autre ces particuliers ont agi pour son compte. Diffrentes hypothses peuvent se rencontrer dans lesquelles des particuliers sont considrs comme agissant pour le compte de lEtat. Nous en retenons deux situations qui rentrent en droite ligne de notre tude: celle o les particuliers ont agi pour le compte de lEtat, et celle o la responsabilit est retenue du fait du comportement a posteriori de lEtat. - Les particuliers ont agi pour le compte de lEtat : cest larticle 8 du texte de 2001 qui prvoit cette situation en ces termes : Le comportement dune personne ou dun groupe de personnes est considr comme un fait de lEtat daprs le droit international si cette personne ou ce groupe de personnes, en adoptant leur comportement, agit en fait sur les instructions ou les directives ou sous le contrle de cet Etat . LEtat va donc tre considr comme responsable si cest lui-mme qui, explicitement ou implicitement, prend son compte les actions des particuliers. Dans la pratique, cependant, il sera trs difficile dapporter la preuve quun particulier a agi sur les instructions expresses de lEtat. Dans laffaire des activits militaires et paramilitaires au Nicaragua, la CIJ a prfr retenir le critre plus souple du contrle effectif pour dterminer la part exacte de la responsabilit des Etats-Unis686. Pour sa part, le commentaire de larticle 8 prcise, [d]ans le texte de larticle 8, les trois termes instructions , directives et contrle sont disjoints ; il suffit dtablir la ralit de lun dentre eux 687. -Le comportement a posteriori de lEtat par rapport au fait illicite des particuliers : il est reconnu quun comportement dun particulier doit tre considr comme un fait de lEtat, si, et dans la mesure o, cet Etat reconnat et adopte ledit comportement comme tant sien 688. Daprs le commentaire de la CDI, [l]es conditions consistant reconnatre et adopter sont cumulatives, comme lindique le mot et 689.
685 686

Rec. 1980, p.33, 66-67. Rec. 1986, pp 62-65, 109-115. Dans son opinion dissidente, le juge Ago maintient lexigence dune autorisation spcifique, ibidem, pp 188-189. 687 Doc. A/56/10, p.114. 688 Voir article 11 du texte de la CDI de 2001.

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Sur ce point encore, laffaire du personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis Thran est lillustration parfaite dadoption ultrieure par un Etat dun comportement des particuliers. Comme on le sait dans cette affaire, la CIJ a fait une nette distinction entre la situation suivant immdiatement la capture de lambassade des Etats-Unis et de son personnel par les militants et celle cre par le dcret de lEtat iranien qui approuvait expressment et maintenait la situation quils avaient engendre. Selon la Cour, [l]a politique ainsi annonce par layatollah Khomeini, consistant maintenir loccupation de lambassade et la dtention des otages afin de faire pression sur le Gouvernement des Etats-Unis, a t applique par dautres autorits iraniennes et appuyes par elles de faon ritre dans des dclarations faites diverses occasions. Cette politique a eu pour effet de transformer radicalement la nature juridique de la situation cre par loccupation de lambassade et la dtention de membres de son personnel diplomatique et consulaire en otages. Layatollah Khomeini et dorganes de lEtat iranien ayant approuv ces faits et dcid de les perptuer, loccupation continue de lambassade et la dtention persistante des otages ont pris le caractre dudit Etat 690. Pour constituer un fait internationalement illicite, le comportement attribu lEtat doit en outre tre contraire une obligation juridique que cet Etat assume en vertu du droit international.

2/ La violation dune obligation internationale

Il y a violation du droit international lorsque le comportement attribu un Etat en tant que sujet de droit international constitue un manquement par cet Etat une obligation internationale qui lui incombe. La notion de violation dune obligation internationale tant libelle en termes gnraux, il y a lieu de lexpliciter travers ses caractres (a). Par ailleurs, soulignons que larticle 2 du texte final de la CDI de 2001 ne prcise pas le contenu des rgles primaires du droit international ou des obligations qui sont mises la charge des Etats par celles-ci. Pour dterminer si un comportement donn imputable un Etat constitue une violation de ses obligations internationales, il faut sintresser essentiellement lobligation primaire concerne, car il nexiste pas de violation dune obligation internationale dans labstrait. Do la ncessit de revenir, ne serait-ce que de faon schmatique, sur le contenu des obligations primaires incombant aux Etats en matire de lutte contre le terrorisme (b).
689 690

Doc. A/56/10, p.129. Rec. 1980, p.35, 74.

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a) Les caractres de la violation

Il faut dabord prciser ce quil faut entendre par violation dune obligation internationale. Selon larticle 12 du texte de 2001, il y a violation dune obligation internationale par un Etat lorsquun fait dudit Etat nest pas conforme ce qui est requis de lui en vertu de cette obligation, quelle que soit lorigine de celle-ci . Cela peut sexprimer de diffrentes faons. Dans son arrt concernant laffaire du personnel diplomatique et consulaire Thran, la CIJ a parl de comportements compatibles ou non avec les obligations dun Etat 691, alors que dans son arrt rendu le 27 juin 1986 dans le cadre de laffaire des activits militaires et paramilitaires au Nicaragua, elle a utilis les expressions dactes contraires ou non-conformes 692 la rgle en question. Lexpression nest pas conforme est assez souple pour couvrir les nombreuses faons dexprimer une obligation ainsi que les diverses formes que peut prendre une violation. En effet, cette formule permet dexprimer lide quune violation peut exister mme si le fait de lEtat nest que partiellement contraire une obligation internationale existant sa charge 693. Ensuite lorigine conventionnelle ou coutumire de lobligation na aucune pertinence, sa violation est constitue ds lors quun manquement attribuable lEtat est constat. La formule quelle que lorigine renvoie toutes les sources possibles dobligations internationales, c'est--dire tous les procds de cration dobligations juridiques en droit international : trait, coutume, principe gnral de droit international, etc..Par exemple, dans laffaire du Rainbow Warrior, le tribunal arbitral a estim que toute violation par un Etat dune obligation, quelle qen soit lorigine, engage la responsabilit de cet Etat et entrane, par consquent, le devoir de rparer 694. Enfin, il faut que la rgle ou lobligation mconnue soit en vigueur lgard de lEtat en cause au moment o la violation se produit. Ce nest que lapplication dans le domaine de la responsabilit des Etats du principe de lintemporalit, tel quil a t nonc par Max Huber, dans un autre contexte dans laffaire de lle de Palmas : () un fait juridique doit tre apprci la lumire du droit de lpoque et non pas celle en vigueur au moment o surgit

691 692

Rec. 1980, p.29, 56. Rec. 1986, respectivement, p.64, paragraphe 115 et p.98, paragraphe 186. Dans laffaire du Projet GabcikovoNagymaros (Hongrie/Slovnie), la Cour parle de manquement [aux] obligations conventionnelles , op-cit., p.46, paragraphe 57. 693 Doc. A/56/10, p.132. 694 RSA, vol. XX, 1990, p.251, paragraphe 7.

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ou doit tre rgl un diffrend relatif ce fait 695. Le principe de lintemporalit exprime, entre autres, lide dune garantie aux Etats contre lapplication rtroactive du droit international dans le domaine de leur responsabilit internationale.

b) Le contenu de la rgle primaire en matire de terrorisme

Les instruments internationaux relatifs la lutte contre le terrorisme ainsi que la rsolution 1373 (2001) du conseil de scurit des Nations Unies, mettent la charge des Etats un certain nombre dobligations dont la mconnaissance engendre leur responsabilit internationale. Les Etats sont notamment tenus de prendre des mesures de prvention et de rpression contre les actes terroristes dune part, et dautre part de cooprer ensemble de vue de les combattre.

b-1/ La responsabilit de lEtat pour absence de prvention et de rpression du terrorisme Comme nous lavons dit prcdemment, lEtat est une entit distincte de ses ressortissants et des individus se trouvant sur des lieux soumis sa juridiction et ne peut tre tenu de rpondre de leurs actes. En dehors des situations relatives aux fonctionnaires de fait et des mouvements insurrectionnels victorieux, lEtat ne peut en effet se voir imputer les actes des personnes ou groupes privs. Cependant, il assume une obligation de vigilance, c'est-dire une obligation de prvention et de rpression relativement aux agissements des particuliers se trouvant sur son territoire. Ainsi, si lEtat ne remplit pas ses obligations antiterroristes, qui consistent en une obligation de prvention de certains actes considrs comme terroristes causs par des particuliers et une obligation de rpression de ces mmes actes, il sera tenu comme internationalement responsable. Sa responsabilit internationale est donc retenue ici pour violation de ses obligations de diligence. Il convient de souligner toutefois que le contenu exact de lobligation de prvention et de rpression mise la charge des Etats nest pas homogne. Elle peut varier dun instrument lautre696. Toutefois, tant donn la nature de ladite obligation, sa violation se matrialise
695

RSA, 1949, op-cit., p.845. Sur la question gnrale du droit intemporel, voir la rsolution de lInstitut de droit international, Ann. IDI, vol. 56, 1975, pp 530-536. 696 Supra, page sur lobligation positive

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logiquement par un refus de lEtat de prendre des mesures adquates, lgislatives ou autres, pour prvenir les actes terroristes et, dfaut, pour en sanctionner les auteurs. Au sujet de la prvention, certains instruments antiterroristes noncent simplement lengagement des Etats contractants sefforcer de prendre les mesures raisonnables en vue de prvenir les infractions dont il sagit697. Il faut noter que lobligation de prvention est libelle de faon imprcise. Dautres textes, en revanche, contiennent des dispositions plus dtailles sur la prvention. Il en est ainsi, par exemple, de larticle 4 de la convention de 1973 sur la prvention et la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale, y compris les agents diplomatiques. Cet article stipule que les Etats parties collaborent la prvention des infractions contre les personnes protges en adoptant toutes les mesures possibles afin de faire obstacle la prparation, sur leur territoires respectifs, des agissements en question, en changeant des renseignements et en coordonnant les mesures administratives et autres propres empcher la perptration de ces infractions698. En ce qui concerne la rpression du terrorisme, nous avons vu que les instruments pertinents imposent, en rgle gnrale, aux Etats lobligation de qualifier dinfractions pnales au regard de leur lgislation interne les infractions dont il sagit et de prvoir des sanctions adquates , efficaces , svres ou plus gnralement, des peines prenant dment en compte leur gravit 699. En dautres termes, les Etats, tout en disposant dune certaine marge de manuvre, assument lobligation de punir les actes terroristes de peines appropries compte tenu de leur gravit 700. En outre, les Etats sengagent prendre les mesures ncessaires pour tablir leur titre de comptence aux fins de connatre des infractions dans une srie plus ou moins longue de cas dtermins dans les conventions pertinentes. Au-del de ces mesures dordre lgislatif, certaines conventions antiterroristes mettent la charge des Etats parties lobligation de prendre, si les circonstances le justifient , les mesures administratives et judiciaires appropries pour assurer la prsence, voire la dtention de lauteur prsum de lacte terroriste aux fins de poursuite ou dextradition701. Une fois

697 698

Article 10, paragraphe 1 de la convention de Montral de 1971 Voir galement larticle 15 de la convention internationale de 1997 sur la rpression des attentats terroristes lexplosif 699 Article 4 b de la convention de 1997 sur la rpression des attentats terroristes lexplosif. 700 Article 4 b de la convention de 1999 sur la rpression du financement du terrorisme 701 Voir, entre autres, la convention de La Haye de 1970 sur la rpression de la capture illicite daronefs (article 6, paragraphe 1) ; la convention de Montral de 1971 sur la rpression dactes illicites dirigs contre la scurit de laviation civile (article 6, paragraphe 1); la convention de 1973 sur la prvention et la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale (article 6, paragraphe 1) ; la convention pour la rpression des attentats terroristes lexplosif (article 7) ; la convention de 1999 sur la rpression du financement du terrorisme (article 9).

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arrt, lauteur prsum de lacte terroriste doit tre jug ou extrad, les Etats saccordant lentraide judiciaire ncessaire cette fin.

b-2/ La responsabilit de lEtat pour absence de coopration dans la lutte contre le terrorisme

Il sagit ici de la coopration envisage sous langle de lentraide judiciaire en matire denqute, dinstruction et dexercice de la rpression des actes terroristes en loccurrence par le biais de lextradition. En effet, rappelons quen matire de terrorisme, comme dans dautres domaines, la coopration judiciaire est une obligation internationale manant soit des conventions pertinentes, soit de la rsolution 1373 (2001) du conseil de scurit des nations Unies. Par consquent, lorsquun Etat viole cette obligation, c'est--dire en refusant de prter assistance judiciaire un autre Etat, sa responsabilit internationale pourrait tre engage. En loccurrence, cest surtout en matire dextradition que le problme se pose. Mais, sur ce terrain dlicat, il y a lieu dtre prudent car il arrive trs souvent que lEtat requrant qui nobtient pas satisfaction accuse lEtat requis de violer lobligation de cooprer702. Citons aussi lexemple classique en la matire concernant laffaire Lockerbie o, comme on le sait, le Royaume-Uni et les Etats-Unis reprochaient la Libye de ne pas leur livrer ses deux ressortissants accuss davoir particip lattentat ayant dtruit en plein vol un avion de la Pan Am le 21 dcembre 1988. Lorsque les lments constitutifs du fait gnrateur sont runis, alors peut tre engage la responsabilit internationale de lEtat dfaillant par le ou les Etats qui ont subi un prjudice.

702

Voir E. DAVID, La responsabilit de lEtat pour absence de coopration , in H. ASCENSIO, E. DECAUX et A. PELLET (dir.), Droit international pnal, Paris, A. Pedone, 2000, pp.129-135

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II/ La mise en ouvre de la responsabilit internationale de lEtat

Dans sa conception traditionnelle, la responsabilit internationale spuisait dans lobligation de rparer. Cest lapproche exprime, par exemple, dans le Dictionnaire Basdevant o la responsabilit internationale sentend de lobligation incombant selon le droit international, lEtat auquel est imputable un acte ou une omission contraire ses obligations internationales, den fournir rparation lEtat qui en a t victime en lui-mme ou dans la personne ou les biens de ses ressortissants 703. Si cette approche conserve sa pertinence, il faut reconnatre que les choses ont volu de nos jours. En effet, comme le souligne trs bien le Dictionnaire Salmon, la suite des travaux de la CDI, de nombreux auteurs voient dsormais dans la responsabilit pour fait internationalement illicite une situation complexe cre par un manquement, qui engendre un ensemble de droits en faveur de la victime et dobligations la charge de lauteur de ce manquement, dont lobligation de rparer nest quun lment 704. De ce qui prcde, nous pouvons constater que la consquence principale de la responsabilit reste lobligation de rparation (B). Mais cette obligation de rparer incombant lEtat auteur du fait illicite, sajoute lapparition au profit de lEtat victime le droit de prendre mesures (C). Par ailleurs, lide de responsabilit tant de rpondre de quelque chose lgard de quelquun, lgard de celui qui pourra linvoquer, il importe alors de dterminer de prime abord lEtat ou les Etats qui pourront, dans telle ou telle hypothse, mettre en cause la responsabilit internationale de lEtat dfaillant (A).

A/ La dtermination de lEtat pouvant invoquer la responsabilit de lEtat fautif

Il faut entendre par invocation, le fait pour un Etat de prendre des mesures dun caractre relativement formel, notamment le fait de dposer ou de prsenter une rclamation contre un autre Etat, ou dengager une procdure devant une cour ou un tribunal international. Linvocation doit tre distingue de la protestation en tant que telle qui peut prendre diverses formes et viser diffrents objectifs et ne se limite pas aux cas o la responsabilit de lEtat est en jeu. Pour quun Etat puisse invoquer la responsabilit dun autre Etat pour son propre compte, il doit avoir un droit particulier ly autorisant. En effet, tout Etat nest pas habilit
703 704

Dictionnaire de la terminologie du droit international, Paris, Sirey, 1960, p.541. J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, op-cit., p.999.

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invoquer la responsabilit dun autre Etat auteur du fait illicite, car lactio popularis nest pas encore reconnue de manire en droit international705, de mme quun contrle de lgalit. Cette mise en garde nlucide pas cependant la question de savoir qui seulement lEtat ls dans ses intrts matriels et moraux ou aussi lEtat ls dans son droit de voir certaines normes internationales respectes- peut mettre en uvre la responsabilit internationale dun Etat auteur dun fait illicite. Cette question a connu une volution considrable dans les travaux de la CDI sur la responsabilit internationale. En faisant lconomie de ces dbats, nous pouvons affirmer que dans son texte dfinitif de 2001, la CDI a introduit une dichotomie entre lEtat ls et lEtat autre que lEtat ls. Nous allons voir sparment ce que recouvrent ces deux hypothses.

1/ Linvocation de la responsabilit par lEtat ls

Cest lEtat qui est reconnu en premier le droit dinvoquer la responsabilit de lEtat auteur du fait internationalement illicite. Le texte final de la CDI de 2001 considre comme Etat ls, ayant qualit pour invoquer la responsabilit de lEtat auteur du fait illicite, un Etat qui, pris individuellement, remplit les conditions numres larticle 42. Selon cette disposition, un Etat est ls si lobligation viole [lui] est due ou est due un groupe dEtats dont il fait partie ou la communaut internationale dans son ensemble , conditions que la violation atteint spcialement cet Etat ou est de nature modifier radicalement la situation de tous les autres Etats auxquels lobligation est due quant lexcution ultrieure de cette obligation 706. La CDI a donc retenu ici une conception classique de la violation dun droit subjectif la place de la reconnaissance dun prjudice juridique, trs extensif, puisque reposant sur lintrt que peuvent avoir les Etats voir certaines normes internationales respectes en dehors de tout dommage matriel ou moral. LEtat ls est donc en dernire analyse celui qui est spcialement affect par le fait internationalement illicite dun autre Etat. Comme le souligne le commentaire, bien que larticle 42 soit rdig au singulier ( lEtat ls ), plus dun Etat peut tre ls par un fait internationalement illicite, et tre en droit dinvoquer la responsabilit en tant quEtat ls .

705 706

CIJ, Affaire du sud-ouest africain, arrt du 28 juillet 1966, Rec., pp 6 et 47. Doc. A/56/10, p.315.

260

Dans le cadre de notre tude par exemple, il est possible de considrer comme spcialement atteint par la violation, lEtat qui a subi un dommage rsultant du soutien quun Etat tranger fournit aux terroristes, c'est--dire lEtat dont le territoire, les ressortissants ou les biens ont t affects par un attentat de ces terroristes. De mme, en matire de coopration judiciaire, lEtat qui justifie dun titre de comptence lgard dun terroriste, nobtient pas lextradition de ce dernier rfugi dans un autre pays, peut aussi tre considr comme un Etat ls.

2/ Linvocation de la responsabilit par un Etat autre que lEtat ls

Il est galement reconnu dautres Etats le droit dinvoquer la responsabilit internationale de lEtat fautif. Il sagit de tout Etat autre quun Etat ls tel que dfini larticle 48 du texte de la CDI de 2001. Selon cet article, peuvent tre considrs comme tels, les autres Etats qui ont un intrt collectif dans le respect de lobligation viole, dans la mesure o ils font partie dun groupe dEtats auxquels cette obligation est due. En outre, lorsque lobligation viole est due la communaut internationale dans son ensemble, tout autre Etat (entendu autre que lEtat ls) peut invoquer la responsabilit internationale dfaillant. Ce qui est paradoxal avec ce texte de larticle 48, cest de pouvoir expliquer comment des Etats peuvent invoquer la responsabilit dun Etat fautif sils ne sont pas lss, dautant plus que la CDI refuse de considrer explicitement que les Etats de la communaut internationale ont un intrt juridiquement protg voir le droit international respect, en prfrant parler dun intrt juridique ou des intrts juridiques 707. La CDI a tent de lever lambigut en indiquant que () larticle 48 sabstient de qualifier la position des Etats quil vise, et de parler, par exemple, des Etats intresss . Faire rfrence un intrt juridique ne permettrait pas dtablir une distinction entre les articles 42 et 48 : en effet, les Etats lss au sens de larticle 42 ont aussi un intrt juridique 708. Le professeur Brigitte Stern rtorque en dmontrant que lintrt juridique des uns nest pas le mme que lintrt juridique des autres : dans un cas il sagit de lintrt juridique ce que ses droits ne soient pas viols,

707 708

Ibid., pp 315 et 317. Ibidem, p.344.

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dans lautre de lintrt juridique ce que le droit soit respect 709. Cette dmonstration confirme la remarque dj faite par le professeur P-M Dupuy en ces termes : [l]a commission du fait illicite constitue gnralement une double atteinte : la rgle de droit, dune part, un intrt juridiquement protg, dautre part. Ou, si lon prfre, le fait illicite quivaut la fois la mconnaissance du Droit et dun droit 710.

B/ La rparation du prjudice par lEtat auteur du fait internationalement illicite

Si en droit interne un fait produisant un dommage oblige son auteur ou le rpondant de celui-ci rparation, en droit international la doctrine est divise quant la nature des consquences dcoulant dun fait internationalement illicite. Schmatiquement, trois positions principales se sont fait connatre. La premire, dfendue notamment par Charles de Visscher, considre quun fait internationalement illicite donne naissance un rapport juridique nouveau entre lauteur et la victime demandant la rparation711. Pour la deuxime position dans laquelle se trouvent Kelsen712 et Guggenheim713, lordre juridique tant un ordre de contrainte, une sanction, un acte de contrainte est non seulement la consquence ncessaire mais aussi la seule qui dcoule directement du fait illicite. Lobligation de rparer nest pas autre chose quun devoir subsidiaire, insr entre le fait illicite et lapplication de la sanction par un accord ventuel entre lEtat coupable et lEtat ls. En ce qui concerne la troisime position soutenue par Ago principalement, le fait illicite est susceptible de donner lieu non pas un type unique de rapports juridiques, mais une double forme de rapports. Ce sont des consquences distinctes qui reviennent, selon le cas, soit confrer au sujet dont les droits ont t viols par le fait illicite, le droit subjectif dexiger de lauteur de ce fait une rparation, soit attribuer ce mme sujet ou,

B. STERN, La responsabilit internationale des Etats. Perspectives rcentes in Cours euro mditerranens Bancaja de droit international, vol. VII, 2003, p. 706. 710 P-M DUPUY, Responsabilit et lgalit in SFDI, La responsabilit dans le systme international, colloque du Mans, Paris, Pedone, 1991, p.278. Voir galement A. KOLLIOPOULOS, La commission dindemnisation des Nations Unies et le droit de la responsabilit internationale, Paris, LGDJ, 2001, pp287 et s. 711 Ch. De VISSCHER, La responsabilit des Etats, Bibliotheca Visseriana, vol. II, section V, 1924, p.115. 712 Thorie du droit international public, 1953, vol. III, pp 1-201. 713 Trait de droit international public, tome II, 1954, pp 63-66.

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ventuellement, un sujet tiers, la facult dinfliger une sanction au sujet qui a t lauteur du comportement illicite714. Enfin, il existe une quatrime voie issue des travaux de la CDI de 2001 selon lesquels [l]obligation gnrale de rparer est nonce () en tant que corollaire immdiat de la responsabilit de lEtat, c'est--dire en tant quobligation de lEtat responsable rsultant du fait illicite, et non en tant que droit de lEtat ou des Etats lss 715. En dautres termes, lobligation de rparer nat automatiquement ds la commission dun fait internationalement illicite est rattachable un sujet de droit international, en loccurrence lEtat. Toutes ces thses sont au moins unanimes sur lessentiel, savoir que lEtat se libre de la responsabilit qui lui incombe en raison du manquement une obligation internationale en rparant le prjudice caus. Le principe de rparation a t nonc en 1928 par la CPJI loccasion de laffaire de lusine de Chorzw, en ces termes : [l]a cour constate que cest un principe de droit international, voire une conception gnrale du droit, que toute violation dun engagement comporte lobligation de rparer 716. Ainsi pour Paul Reuter, la responsabilit internationale apparat sous la forme simple de lobligation de rparer toute violation du droit commise par un Etat lgard dun autre Etat 717. La CIJ a par la suite confirm ce principe gnral que lEtat se libre de sa responsabilit internationale par une rparation. Dans laffaire du personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis Thran, la Cour, aprs avoir constat que la Rpublique dIran avait commis des violations successives et continues des obligations lui incombant, a dclar ceci : une consquence vidente de cette constatation est que lEtat iranien a lobligation de rparer le prjudice ainsi caus aux Etats-Unis 718. Le terme de rparation est un terme gnrique dsignant en fait les diverses mthodes dont lEtat fautif dispose pour se librer ou sacquitter de sa responsabilit. Ainsi entendu, la rparation peut soprer, selon la CDI, de plusieurs manires. Cette pluralit de modes de rparation est due au fait que le prjudice caus peut lui aussi se prsenter sous des formes diverses tant matrielles que morales. La rparation vise donc les situations suivantes : la cessation du comportement illicite, la restitution, lindemnisation ou encore la satisfaction. En rapport de notre sujet, nous allons reprendre sans exhaustivit quelques formes de rparation. Dabord la restitution ou restauration consiste dans la remise en ltat de la
714 715

Voir R. AGO, Le dlit international, Paris, pp 110-117. Commentaire texte de 2001, in Doc. A/56/10, p.242. 716 CPJI, 13 septembre 1928, Srie A, n 17, p.29. 717 Droit international public, Paris, PUF, 6me d., 1983, p.40. 718 Rec., 1980, pp 41-42.

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situation dans son tat davant la survenance du dommage. Son but est d effacer toutes les consquences de lacte illicite et de rtablir ltat qui aurait vraisemblablement exist si ledit acte fautif navait pas t commis 719. Cette forme de rparation est difficile voire impossible mettre en uvre surtout lorsquun dommage est dj survenu. En lespce, pour un Etat coupable de ne pas avoir pris des mesures de prvention et de rpression contre le terrorisme ou de refus de coopration, la meilleure rparation est pour lui respectivement de prendre des mesures internes quitte adopter sa lgislation et de rpondre aux demandes dextradition juridiquement fondes des autres Etats. Ensuite, il y a lindemnisation ou compensation lorsque la restitution nest pas possible. Elle consiste, pour lEtat auteur du fait illicite, de verser une somme dargent lEtat ls, dont le montant est proportionnel limportance du dommage subi ou du manque gagner rsultant du fait illicite. En matire de terrorisme, une pratique sest concurremment dveloppe o des gouvernements acceptent de verser des indemnisations ex gratia ( titre gracieux) sans pour autant reconnatre en droit leur responsabilit720. Lobligation de rparation est largement admise dans le systme de la responsabilit internationale des Etats. Elle rsulte, comme la prcis la CDI, directement du fait illicite. Quen est-il lorsque lEtat fautif refuse de rparer le dommage caus par son comportement ? ou plutt que peuvent faire les autres Etats pour faire respecter lobligation dont la violation leur cause un dommage ?

C/ Les ractions possibles de lEtat ls et des Etats autres que lEtat ls : les contremesures Nemo judex in re sua (nul nest juge en sa propre cause). Visant la garantie de limpartialit des dcisions de justice, ladage rejoint le principe fondamental qui veut que personne ne puisse tre la fois juge et partie dans un mme procs. Il rejoint, par cette mme philosophie, le principe selon lequel nul ne peut se faire justice soi-mme . Ces principes gnraux de droit, bien respects en droit interne, semblent ne pas recevoir dchos dans la pratique internationale. Les ractions unilatrales des Etats en sont une bonne
719 720

CPJI, affaire usine de Chorzw, op-cit, p.47. Cest le cas de la Libye, en loccurrence, qui a accept en 2004 dindemniser les ayants droit des victimes de lexplosion du DC-10 dUTA en 1989 au dessus du dsert du Tnr (Niger) ; voir laccord sign cet effet sur le site de SOS attentats : www.sos-attentats.org/jur_chron_judiciaire/decision/9/accord_dc10.pdf. Pour la pratique des indemnits ex gratia en matire de terrorisme, voir G. GUILLAUME, Terrorisme et droit international , op-cit., pp 394 -395 ; voir aussi Ch. MARTIN, Les rgles internationales de lutte contre le terrorisme , thse, Aix-Marseille, op-cit., pp 462-467.

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illustration travers des pratiques telles que les mesures de rtorsion et les contre-mesures (stricto sensu). En effet, depuis des dcennies, il est n dans les relations internationales des pratiques qui tendent remettre en cause le principe nemo judex in re sua tel point quon se demande aujourdhui si lordre juridique international est encore effectif ds lors quon assiste des ractions de plus en plus dcentralises des Etats face un fait internationalement illicite. Cette pratique communment connue sous le nom de contremesures ( au sens large du terme), consiste reconnatre aux sujets de droit international, en particulier les Etats, un droit de se faire une justice prive 721. En dautres termes, il est reconnu un Etat le pouvoir et le droit de sanctionner unilatralement un autre Etat auteur dacte illicite et quil estime prjudiciable son gard, soit quil porte atteinte ses droits, soit parce quil lse ses intrts. Mais, il faut signaler que lexpression contre-mesures ne sera juridiquement consacre quen 1978 loccasion de la sentence arbitrale intervenue dans laffaire opposant les Etats-Unis la France, dite laffaire concernant laccord relatif aux services ariens du 27 mars 1946 722. Dans le jargon juridique, les contre-mesures dsignent un nom gnrique donn, dans les relations internationales (politiques ou conomiques), diverses initiatives prises unilatralement par un Etat pour faire respecter ses droits en rponse aux agissements licites ou illicites dun autre Etat qui lsent ses intrts, mesures dont la vocation lgitime, comme moyens temporaires de pression, est de dboucher sur les procds de rglement pacifique des diffrends, sans les supplanter 723. Aujourdhui, il faut admettre que lexpression contre-mesures couvre un champ smantique beaucoup plus large qui regroupe en son sein lembargo, le boycott, les reprsailles non armes, les rtorsions et tout autre type de mesures dordre conomique, politique et financier. Cependant, du point de vue de la qualification juridique, les actions auxquelles les Etats ont recours sont classes le plus souvent en actions de reprsailles et en action de rtorsion 724. Si les Etats ont couramment recours aux contre-mesures stricto sensu et aux mesures de rtorsion lencontre dun autre Etat qui soutient le terrorisme ou qui refuse de cooprer pour sa rpression, il est cependant ncessaire de distinguer ces deux formes de ractions unilatrales au vu des diffrences de leurs rgimes juridiques.
D. ALLAND, Justice prive et ordre juridique international : tude thorique des contre-mesures en droit international public, Paris, Pedone, 1994, 503p. 722 Tribunal arbitral, 9 dcembre 1978, RSA, vol. II, 2e partie, p.131. 723 G. CORNU, Dictionnaire de vocabulaire juridique, op-cit., p.234. 724 Ch. LEBEN, Les contre-mesures intertatiques et les ractions lillicite dans la socit internationale , AFDI, 1982, p.14.
721

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1/ Les mesures de rtorsion dans la lutte contre le terrorisme

Lorsquils dcrivent les mesures de rtorsion, certains auteurs parlent du domaine daction discrtionnaire appartenant chaque Etat725, dautres prfrent parler dun domaine o la conduite des Etats nest pas rglemente ou de la comitas inter, ou de lexistence dans le comportement habituel des Etats dune marge de faveur lgard dun autre Etat ou de ses nationaux726. Cest dans cette marge que sinscrivent les mesures de rtorsion qui sont des mesures inamicales mais intrinsquement licites qui privent lEtat responsable dun avantage auquel il navait pas vritablement droit avant le fait illicite. Mais, il y a lieu de sinterroger sur lutilit de la rtorsion dans la lutte contre le terrorisme, en loccurrence contre les Etats qui soutiennent le terrorisme ou refusent de cooprer. Autrement dit, les mesures de rtorsion ont-elles un rle dissuasif lencontre des Etats qui violent les obligations internationales en matire de lutte contre le terrorisme ? Nous vrifierons limpact des mesures de rtorsion travers la pratique des Etats en la matire (b) ; encore faut-il prciser dabord en quoi elles consistent (a).

a) La diversit des mesures de rtorsion

Les mesures de rtorsion sont traditionnellement considres comme des mesures contraignantes prises par un Etat qui use rigoureusement de son droit afin de rpondre des actes eux-mmes licites mais inamicaux commis son gard par un autre Etat. Ce sont des mesures licites et lgales au regard du droit international car, mme si elles sont contraignantes et dolosives, elles ne comportent aucun usage de la force arme. LEtat auteur de la rtorsion use de son droit mais dune manire forte, ou plutt draconienne. Ladmission des rtorsions par le droit international trouve un fondement lgitime. On dit qu un Etat lgard duquel un autre Etat a pris une mesure qui, tout en tant lgale et licite, est discourtoise, rigoureuse, dommageable, peut prendre son tour, lgard de celui-ci, des mesures ayant le mme caractre afin de lamener composition 727. Cette conception qui limite la rtorsion une raction un comportement inamical mais licite, prsente linconvnient majeur quelle exclut les mesures inamicales licites prises contre des actes

Voir G. ARANGIO-RUIZ, 3e rapport sur la responsabilit des Etats, ACDI, 1991, vol. II, 1e partie, p.10. Voir P. REUTER, Droit international public, Paris, PUF, 6e d., 1983, p.463. 727 A. RIVIER, Principes du droit des gens, Paris, Rousseau, 1899, T. II, p.189.
726

725

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illicites au risque que de ne pas savoir o les classer 728. Il est donc plus commode, compte tenu de la pratique internationale, dutiliser le terme rtorsion pour dsigner un acte certes inamical mais licite en raction soit un acte ayant le mme caractre, soit un acte internationalement illicite commis pralablement. En matire de terrorisme, la Dclaration de Tokyo du 6 mai 1986729 constitue larchtype des mesures de rtorsion contre le terrorisme et contre ceux qui le commandent ou le soutiennent 730. Les mesures de rtorsion peuvent prendre des formes extrmement varies. Elles peuvent viser dabord les relations diplomatiques, comme par exemple, lexpulsion de citoyens ou de diplomates voire la rupture desdites relations avec le pays qui soutien le terrorisme. Cest le cas, par exemple, de lexpulsion dtudiants iraniens et de certains membres du personnel diplomatique iranien Washington suite laffaire de la prise dotages amricains Thran en 1979. Dans cette mme affaire, on a assist la rupture complte des relations diplomatiques entre les deux pays. La CIJ sest penche sur le droit des relations diplomatiques et consulaires cette occasion et a reconnu le pouvoir discrtionnaire qua tout Etat accrditaire de rompre les relations diplomatiques avec un Etat accrditant et de demander la fermeture immdiate de la mission coupable 731. Les mesures de rtorsion peuvent galement tre des entraves exerces lgard des relations conomiques ou commerciales. Dans ce cas, la rtorsion consiste gnralement en la cessation des vols internationaux en provenance ou en direction des pays fautifs, la cessation du commerce de matriel, larrt des investissements ou encore la cessation des achats de matires premires et de produits nergtiques.

b) La pratique des Etats

Lobservation de la pratique montre que les Etats utilisent une panoplie trs diversifie de mesures destines exercer une pression sur dautres Etats. Les mesures de rtorsion sont ainsi prises soit unilatralement, soit collectivement, lencontre dun ou de plusieurs Etats simultanment accuss de soutenir le terrorisme. Concernant les mesures prises par un seul Etat, la pratique amricaine constitue lillustration la plus parfaite. Les Etats-Unis font en effet de la rtorsion un instrument principal de leur politique de lutte contre les Etats qui violent les obligations antiterroristes
728 729

G. ARANGIO-RUIZ, op-cit, p.10. Dclaration du G7 publie in RGDIP, 1986, pp 811-812. 730 H. LABAYLE, Droit international et lutte contre le terrorisme , op-cit., p.136. 731 Rec., 1980, p.41, paragraphe 85.

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internationales leur incombant. Les mesures de rtorsion prises par les autorits amricaines ont dabord vis des Etats pris isolment. Cest le cas par exemple des mesures diplomatiques prises en mai 1979 et mai 1981 pour rpondre au manquement par la Libye de son obligation de protection lors des attaques contre lambassade amricaine Tripoli respectivement le 2 dcembre 1979 et le 4 fvrier 1980. Il en est de mme lgard de la Rpublique islamique dIran suite la prise dotages Thran en 1979732. Autres pays viss individuellement sont le Soudan pour avoir hberg Ben Laden733, et la Syrie pour son soutien au terrorisme, le dveloppement darmes de destruction massive et la gne dans la stabilisation de lIrak734. Ces mesures ont eu un effet pour ce qui est du Soudan, puisqu ce dernier a demand Ben Laden de quitter son territoire, ce qui a entran leur leve le 23 avril 2003. Ensuite, les Etats-Unis ont pris des mesures de rtorsion identiques lencontre de plusieurs pays quils accusent de soutenir ensemble le terrorisme. Pour ce faire, ladministration amricaine publie chaque anne un rapport total et complet intitul Country Reports on Terrorism , qui contient une liste noire des pays qui fournissent une aide rpte aux terroristes. Commenant par le rapport de 2004, il a remplac les donnes publies antrieurement par Patterns of Global Terrorism . Le dpartement dEtat amricain explique que la dsignation de parrain du terrorisme permet aux Etats-Unis disoler les pays qui emploient le terrorisme comme moyen dexpression politique 735. Linscription dun pays sur cette liste entrane quatre catgories principales de mesures unilatrales imposes par le gouvernement amricain : 1. lembargo sur les exportations et ventes ce pays lies larmement, 2. lapplication de restrictions aux exportations ce pays darticles double usage, exigeant la notification dans les 30 jours au Congrs des exportations de biens ou de services qui pourraient accrotre notablement les capacits militaires du pays ou son aptitude soutenir le terrorisme,
En dehors des expulsions dtudiants iraniens et de certains membres du personnel diplomatique iranien Washington et de la rupture des relations diplomatiques entre les deux pays en 1980, on a assist aussi dans le cadre de cette affaire larrt des achats de ptrole iranien puis la suspension des changes commerciaux des Etats-Unis avec lIran. 733 LExecutive Order 13067 (1997) impose un embargo contre le Soudan et le gel des avoirs de cet Etat. Il interdit galement les transactions avec le Soudan, depuis le territoire amricain ou effectues par un ressortissant amricain o quil se trouve, qui facilitent le financement et la construction dinfrastructures et pipelines pour lexploitation ptrolire. 734 En mai 2004, la Syrie a t soumise des mesures conomiques sur le fondement du Syria Accountability Act (ratifi par G. Bush le 12 dcembre 2003). Il sagit de linterdiction du trafic arien partir ou destination de la Syrie, de la suspension des exportations de tout produit (sauf nourriture et mdicaments) vers la Syrie et du gel des comptes de la Commercial Bank of Syria. Voir L. BALMOND et A-S MILLET-DEVALLE, Chronique des faits internationaux , RGDIP, 2004, p.186. 735 Voir document intitul les sept Etats qualifis par les Etats-Unis de commanditaires du terrorisme , 22 mai 2002. http://usinfo.state.gov/regional/af/security/french/f2052203.htm#parrains.
732

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3. linterdiction de laide conomique, 4. enfin, lapplication de diverses restrictions financires et autres, notamment : - les Etats-Unis doivent sopposer aux prts de la Banque mondiale et dautres institutions financires internationales ce pays, - limmunit diplomatique est leve, ce qui permet aux familles des victimes dactes terroristes dester en justice devant les tribunaux amricains, - les crdits dimpt sur les revenus raliss dans les pays figurant sur la liste sont supprims tant pour les entreprises que pour les particuliers, - la franchise de droits de douane est supprime pour les biens exports vers les Etats-Unis, - autorit est donne dinterdire toute personne des Etats-Unis de raliser une transaction financire avec un gouvernement figurant sur la liste du terrorisme en labsence dun permis du ministre des finances, - interdiction est faite au ministre de la dfense doctroyer des contrats dune valeur suprieure 100.000 dollars des entreprises contrles par un Etat figurant sur la liste 736. Par ailleurs, la pratique montre galement que les Etats peuvent prendre collectivement des mesures de rtorsion lgard dun ou de plusieurs autres Etats qui violent leurs obligations antiterroristes. En principe, les dcisions collectives prsentent une efficacit plus grande que les mesures dun Etat isol : au plan politique, la dsapprobation est mieux affirme et sur le plan conomique et commercial, les mesures restrictives sont plus dissuasives. Cest ainsi quau dbut des annes 1980, les Etats occidentaux ont pris des mesures de riposte contre lIran la suite de la prise en otages des diplomates amricains Thran, alors mme quils navaient pas subi, personnellement, aucun dommage direct du fait du comportement illicite de la Rpublique islamique dIran737. De mme, mais sans nommer un pays, le parlement europen a invit les Etats membres, ainsi que la commission et le conseil prendre des sanctions sur les plans diplomatique, politique et conomique ainsi que des mesures de dissuasion contre les Etats qui soutiennent, ouvertement ou dans lombre, des actes ou des groupements terroristes 738.

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Document intitul Les sept Etats qualifis par les E.- U. de commanditaires du terrorisme , 22 mai 2003, in http://usinfo.state.gov/regional/af/security/french/f2052203.htm#parrains (dernire consultation mars 2008). 737 Voir aussi la Dclaration des ministres des affaires trangres des Douze, Bruxelles, 27 janvier 1986, qui prvoit linterdiction dexporter des armes vers des pays qui sont clairement impliqus dans le soutien du terrorisme . 738 Rsolution sur la Lutte contre le terrorisme au sein de lUnion europenne , 30 janvier 1997, JOCE, n C 55 du 24 fvrier 1997. Voir aussi la rsolution sur le rle de lUnion europenne dans la lutte contre le terrorisme du 5 septembre 2001.

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Il faut noter que peu importe quelles rpondent un acte licite ou illicite, les mesures de rtorsion sont intrinsquement licites et lgales au regard du droit international. Cest cette licit qui fait leur diffrence par rapport aux contre-mesures stricto sensu (ou reprsailles selon la terminologie traditionnelle) qui ne sont licites que par dfinition. En dfinitive, labsence dusage de la force arme dans les mesures de rtorsion cautionne leur licit et, par consquent, leur conformit avec le droit international. Cependant, cette licit a un seuil ne pas franchir, qui sanalyse par rapport lacte pralable auquel elles rpondent et leur conformit au droit international gnral, lobligation tant faite aux Etats de respecter les normes impratives de ce dernier739. En effet, bien quun Etat puisse lgitimement dcider des rtorsions en raction des actes illicites dun autre Etat, on condamne certaines mesures ayant pour but de contraindre un Etat subordonner lexercice de ses droits souverains740.

2/ Les contre-mesures stricto sensu

Contrairement aux mesures de rtorsion, les contre-mesures stricto sensu (ou les reprsailles selon la terminologie traditionnelle) sont des actes intrinsquement illicites, pris par un Etat ls en raction un acte illicite initial dun autre Etat. La dfinition adopte par lInstitut de droit international, dans sa rsolution de 1934, demeure toujours pertinente, daprs laquelle les reprsailles sont dfinies comme des mesures de contrainte, drogatoires aux rgles ordinaires du droit des gens, dcides et prises par un Etat, en rponse des actes illicites commis son prjudice par un autre Etat, et ayant pour but dimposer celui-ci, par pression exerce, au moyen dun dommage, le respect du droit 741. La notion de reprsailles incluait en droit international classique la possibilit de recourir la force dans les relations internationales, ce qui nest plus le cas avec les contre-mesures actuelles. Dans le domaine de la responsabilit internationale des Etats, les contre-mesures sont apprhendes soit comme circonstance excluant lillicit, soit comme consquence juridique ne da la commission dun fait illicite. En tout tat de cause, force est de constater que la pratique se gnralise dans lpoque contemporaine, ce qui commence devenir un problme srieux pour la communaut

Voir, P. DAILLIER et A. PELLET (Nguyen Quoc Dinh), Droit international public, op-cit.., p.957. Voir les rsolutions 2131 (XX) et 2625 (XXV) de lAGNU. 741 Ann. IDI, 1934, p.108.
740

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internationale. Il est notoire que les Etats fassent prvaloir dabord la protection de leurs intrts avant ceux de la communaut internationale. De plus, la tendance agir unilatralement pour protger les intrts nationaux est omniprsente chez tous les Etats. Ainsi, dans le cadre de sa mission de dveloppement et de codification du droit international, la CDI sest pench sur la question des contre-mesures afin de leur trouver un vrai rgime juridique. Pour ce faire, la CDI a mis en place des garde-fous pour empcher que les contre-mesures ne deviennent elles-mmes un instrument arbitraire aux mains des Etats. Aussi, en prcisant les conditions de mise en uvre des contre-mesures (a), la CDI a-t-elle galement apport de vritables limites leur usage (b).

a) Les conditions de mise en uvre des contre-mesures stricto sensu

Un Etat ne peut riposter par des contre-mesures que si certaines conditions sont runies. A part les conditions poses par la jurisprudence et le droit international gnral, la CDI a introduit dautres conditions, renforant ainsi le rgime des contre-mesures. Lanalyse des diffrentes dispositions mises en place par la CDI dans son texte final de 2001, nous permet de distinguer deux types de conditions : dune part, tout Etat qui dcide de prendre des contremesures doit respecter certaines conditions de forme relatives la procdure ; dautre part celui-ci est tenu dobserver les rgles concernant la substance et la dure des contre-mesures.

a-1/ Les conditions formelles

Ce sont celles relatives au respect des procdures de mise en uvre des contre-mesures, c'est--dire aux diffrentes tapes de lintention de riposte la dcision. Larticle 52 du texte final de la CDI dispose quavant de prendre des contre-mesures, lEtat ls doit observer essentiellement deux conditions. Dune part, lEtat ls doit demander lEtat dfaillant de sacquitter de ses obligations de cessation et de rparation avant de recourir aux contre-mesures. Analyses comme des mesures de contrainte forces ayant un caractre exceptionnel, les contre-mesures ne peuvent en effet intervenir quaprs lexercice dune sommation pralable lEtat fautif, laquelle doit rester vaine. Cette condition a t trs tt souligne dans une affaire arbitrale reste clbre, relative lincident du Naulilaa du 31 juillet 1928742. Il faut prciser aussitt que lapport de

742

RSA, 1928, vol. II, p.1027.

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cette sentence cet gard est aujourdhui trs discute, du fait quen lespce il sagissait de recours la force arme. Nanmoins, la sommation infructueuse peut toujours tre considre comme le locus classicus en matire de recours aux contre-mesures. La CIJ a en effet confirm la porte gnrale de la condition en ces termes : lEtat ls doit avoir invit lEtat auteur du fait illicite mettre fin son comportement illicite ou en fournir rparation 743. Cest une condition qui nous semble logique du fait du pouvoir dautoapprciation du fait illicite dont dispose chaque Etat. En effet, lorsquun Etat constate que ses droits subjectifs, tel quil les interprte, sont lss par un autre Etat et il dsire, en consquence, amener ce dernier cesser son comportement soit en excutant ses obligations primaires, soit en rparant, il doit saisir avant toute chose cet effet lEtat responsable. Dautre part, lEtat ls qui dcide de riposter doit notifier lEtat auteur du fait illicite de sa dcision de recourir aux contre-mesures et lui offrir la possibilit de ngocier. Les contremesures pouvant avoir de graves consquences pour lEtat qui en est la cible, celui-ci devrait donc avoir la possibilit de reconsidrer sa position face aux contre-mesures envisages. Une question pratique surgit en loccurrence, savoir quel moment doit intervenir la notification de lintention de recourir aux contre-mesures par rapport celle relative la sommation. Selon le commentaire de larticle 52, la relation temporaire entre la sommation et la notification de lintention nest pas stricte : les notifications pourraient tre faites intervalles rapprochs, voire en mme temps 744.

a-2/ Les conditions relatives la substance et la dure des contre-mesures stricto sensu

En dehors des conditions procdurales, il est exig de lEtat qui recourt aux contremesures de veiller ce que celles-ci soient proportionnelles lacte auquel elles rpondent, mais galement de veiller ce que les contre-mesures cessent au mme moment que le fait illicite initial. Systmatise dans la sentence arbitrale prcite de Naulilaa, la condition de proportionnalit a t raffirme explicitement par linstitut de droit international745, par le tribunal arbitral dans laffaire de lAccord relatif aux services ariens746 et par la CIJ dans laffaire relative au Projet Gabcikovo-Nagymaros747. De mme, presque tous les auteurs qui
743 744

Arrt Projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), op-cit., Rec., p.56, paragraphe 84. Doc. A/56/10, p. 373. 745 Ann. IDI, 1934, op-cit., p.710. 746 RSA, 1978, vol. XVIII, p.483, 83. 747 Rec., p.7.

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se sont penchs sur la question des ractions lillicite admettent que le principe de proportionnalit leur est applicable, quil a bien pour fonction de rglementer ltendue de celles-ci748. Pour sa part, larticle 51 du texte de la CDI de 2001 pose le principe de la proportionnalit des contre-mesures comme rponse au dommage d au fait illicite en ces termes : les contre-mesures doivent tre proportionnelles au prjudice subi, compte tenu de la gravit du fait internationalement illicite et des droits en cause . En dautres termes, si la riposte ne respecte pas un certain standard de proportionnalit, lEtat ragissant pourra voir sa responsabilit mise en jeu par lEtat qui en est la cible. Lobligation de cessation aprs la disparition du fait illicite initial tmoigne du caractre temporaire ou rversible des contre-mesures. Lobligation de cessation simpose, selon la CDI, lEtat qui a pris des contre-mesures, den cesser au cas o lEtat responsable sest acquitt de ses obligations749. La disparition de lacte illicite entrane en consquence celle des contre-mesures. Dans sa rsolution dj cite sur les reprsailles, lInstitut de droit international affirmait que lEtat ls doit cesser les reprsailles aussitt quil a obtenu rparation . Une question pratique surgit nanmoins, celle relative la dtermination du moment prcis de la cessation de la contre-mesure. Cela dpend de la nature du fait illicite. Pour L-A SICILIANOS, si le fait illicite initial est instantan les reprsailles cesseront au plus tard au moment o lEtat auteur accordera une rparation adquate. Si le fait illicite est compos dune srie dactions et domissions, les reprsailles prendront fin lorsque lEtat dfaillant offrira des garanties suffisantes quant al non rptition des agissements incrimins. Si le fait illicite est continu, les reprsailles se termineront au moment o lEtat auteur sacquittera de son obligation de mettre fin au fait illicite 750. En dfinitive, soumettre la mise en uvre des contre-mesures des conditions formelles est certes dissuasif, mais pas suffisamment convaincant pour empcher les Etats de les dtourner dautres fins. La canalisation de leur usage sest donc impose.

Voir entre autres, J.C VENEZIA, La notion de reprsailles en droit international public , RGDIP, 1960, p.487 ; D. ALLAND, La lgitime dfense et les contre-mesures dans la codification du droit international de la responsabilit , JDI, 1983, pp 752 et s. ; E. ZOLLER, Quelques rflexions sur les contre-mesures en droit international public , in Droit et liberts la fin du XXe sicle : influence des donnes conomiques et technologiques, Etudes offertes C. A COLLIARD, Paris, Pedone, 1984, pp 377 et s. 749 Voir larticle 53 du texte final de la CDI., voir galement larticle 49. 750 , Les ractions dcentralises lillicite. Des contre-mesures la lgitime dfense, op-cit, p.264 ; voir aussi ACDI, 1979, vol. II, 2e partie, p.130, paragraphe 7.

748

273

b) Les limites des contre-mesures stricto sensu

Les contre-mesures tant per se illicites, laction de lEtat qui y recours doit tre limite au regard de quelques critres tenant leur nature et leurs effets.

b-1/ Les limites relatives la nature des contre-mesures

La riposte dun Etat ls par des actes de terrorisme conscutivement la violation par un autre Etat de ses obligations antiterroristes, doit tre rigoureusement canalise. Il lui est fait deux sortes dinterdiction : les reprsailles armes et les contre-mesures diriges contre un Etat tiers. Les reprsailles armes ne sont pas admises en tant que contre-mesures par le droit international. Elles sortent en effet largement du contexte pacifique des contre-mesures qui, malgr leur caractre intrinsquement illicite, ne font pas usage de la force arme. Les reprsailles armes sont interdites en droit international car elles sont incompatibles avec linterdiction expresse de lemploi de la force figurant larticle 2, paragraphe 4 de la charte des Nations Unies. Rappelons que linterdiction de recours aux contre-mesures coercitives est nonce dans la Dclaration de lAssemble gnrale des nations Unies de 1970, dans laquelle les Etats ont le devoir de sabstenir dactes de reprsailles impliquant lemploi de la force 751. Cette prohibition est confirme par la doctrine ainsi que par la CIJ752. Par ailleurs, cest lgard de cette limite que se pose avec acuit la question de lexistence dune exception en matire de lutte contre le soutien tatique au terrorisme. En effet, comme nous lavons dj voqu, certains Etats nhsitent pas recourir la force contre des Etats quils accusent davoir particip, dune manire ou dune autre, la perptration dun attentat. La pratique des Etats, principalement des Etats-Unis et dIsral, en fournit une meilleure illustration753. En outre, lEtat ls ne doit pas prendre des contre-mesures contre des Etats tiers. Linterdiction de prendre un Etat tiers comme cible de la contre-mesure est affirme depuis de longue date par la doctrine. Elle a, par ailleurs, t pose par la jurisprudence internationale
751

Dclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats conformment la charte des nations Unies, annexe la rsolution 2625 (XXV), op-cit, premier principe, paragraphe 6. 752 Voir en particulier, larrt du Dtroit de Corfou, Rec., 1949, p.35 ; Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, Rec., 1986, p.127, paragraphe 249 ; Avis consultatif relatif la Licit de la menace ou de lemploi darmes nuclaires, Rec., 1996, paragraphe 46. Linterdiction figure galement dans le texte final de la CDI (article 50, paragraphe 1, a). 753 Voir nos dveloppements sur la question dans la 1e partie, titre II

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loccasion de plusieurs affaires. Ce fut dabord loccasion de la sentence arbitrale rendue le 30 juin 1930 dans laffaire Cysne, dans laquelle le tribunal arbitral a rpondu que les reprsailles ne sont admissibles que contre lEtat provocateur 754. Ensuite, la CIJ a rappel quune contre-mesure () doit tre prise pour riposter un fait international illicite dun autre Etat et doit tre dirige contre ledit Etat 755.

b-2/ Le limites relatives aux effets : les contre-mesures strictement interdites

LEtat ls par un fait internationalement illicite dun autre Etat ne peut pas droger lapplication de certaines obligations internationales qui lui incombent. Dans le texte dfinitif de la CDI, larticle 50 numre les obligations internationales ne pouvant pas tre affectes par des contre-mesures. Il sagit dobligations particulirement importantes auxquelles aucune drogation nest permise756. Il en va ainsi des normes imprieuses assurant la protection des droits fondamentaux de lhomme. Dans sa rsolution de 1934 prcite, lInstitut de droit international avait dclar quun Etat qui prend des contre-mesures doit sabstenir de toute mesure de rigueur qui serait contraire aux lois de lhumanit et aux exigences de la conscience publique 757. Cette rgle a t renforce depuis 1945 avec lapparition des droits de lhomme internationalement reconnus, dont certains ne peuvent lobjet de drogation mme en temps de guerre ou dtat durgence758. En outre, les contre-mesures ne peuvent pas porter atteinte aux obligations de caractre humanitaire excluant les reprsailles et aux nigmatiques normes impratives du droit international gnral759. En plus des ractions unilatrales des Etats face la violation par dautres des obligations antiterroristes, peuvent galement intervenir des sanctions manant cette fois des organisations internationales, en loccurrence les Nations Unies. Dans son texte final de 2001, la CDI ne sest nanmoins pas prononce sur la relation entre les ripostes unilatrales des
RSA, vol. II, pp 1052-1054. En lespce, un sous-marin allemand avait coul, pendant la premire guerre mondiale, un navire portugais (le Portugal alors pays neutre), estimant que celui-ci transportait une contrebande. Devant le tribunal, le Portugal soutint que cet acte tait illicite au regard du droit international, et lAllemagne rpondit que cette mesure tait prise en guise de reprsailles licites contre des violations analogues commises par lAngleterre et ses allis. 755 Arrt Projet Gabcikovo-Nagymaros, op-cit, p.55, paragraphe 83. Voir galement arrt relatif aux Activits militaires et paramilitaires, Rec., 1986, p.127, paragraphe 249. 756 Voir les articles 53 et 64 de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traits. 757 Ann. IDI, op-cit, p. 710. 758 Nous reviendrons plus amplement sur la problmatique de la protection des droits de lhomme dans la lutte contre le terrorisme (chapitre 2 de ce titre). 759 En plus de ces limitations de fond, larticle 50 ajoute, dans le paragraphe 2, que lEtat ls ne peut contrevenir deux catgories dobligations, savoir les obligations au titre dune procdure de rglement des diffrends applicable entre lui et lEtat responsable, et les obligations concernant linviolabilit des agents, locaux, archives et documents diplomatiques ou consulaires.
754

275

Etats et les sanctions collectives, savoir si lintervention des secondes devrait ou non entraner la suspension ou tout au moins une intgration des premires, dans le cadre prvu par les Nations Unies.

2 : Les consquences au regard de la pratique du Conseil de scurit : les sanctions non militaires Trois remarques prliminaires simposent. Dabord, le choix du terme sanction est dlibr. En effet, en droit international, il est gnralement convenu aujourdhui que le terme de sanction doit tre rserv aux mesures prises par un organe dune organisation internationale lgard dun ou de plusieurs de ses membres qui ne respecteraient pas leurs obligations, sur la base des dispositions statutaires de lorganisation. Les sanctions prises par lONU contre tel ou tel pays en sont une parfaite illustration. Cependant, et cest la deuxime remarque, il faut reconnatre que la charte des Nations Unies nemploi pas le terme sanction . Mais, labsence dun mot, dans un texte, nexclut pas ncessaire la prsence de lide, et nul ne conteste dailleurs le pouvoir que dispose lONU, en loccurrence le conseil de scurit, de prendre des mesures qui peuvent tre qualifies de sanctions . Enfin, il nest pas dans notre propos de sattarder sur les diffrentes conceptions de la sanction dans la thorie juridique. Il est admis par la quasi-totalit des auteurs que la sanction est la consquence dun comportement tatique contraire au droit international. Il sensuit quelle suppose gnralement lexistence de rgles contre la violation desquelles elle ragit, mais galement en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix ou dagression arme. Ces deux hypothses peuvent se confondre, mais en la matire, cest plutt dans la deuxime que sont intervenues les sanctions contre les Etats ne respectant pas leurs obligations antiterroristes. Il sagit en loccurrence de sanctions non militaires (I) dont on apprciera lutilisation dans la pratique (II).

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I/ Les sanctions non militaires

Les sanctions non militaires sont prvues larticle 41 qui se situe dans le chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Il se lit ainsi : le conseil de scurit peut dcider quelles mesures nimpliquant pas lemploi de la force arme doivent tre prisses pour donner effet ses dcisions, et peut inviter les membres des nations Unies appliquer ces mesures. Cellesci peuvent comprendre linterruption complte ou partielle des relations conomiques et des communications ferroviaires, maritimes, ariennes, postales, tlgraphiques, radiolectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques .

A/ Signification et contenu

Comme nous lavons prcdemment signal, la charte nutilise pas le terme de sanction. Elle emploie en revanche plusieurs termes pour dsigner les diverses mesures quelle prvoit dans le domaine du maintien de la paix et de la scurit internationales760. Sans nous tendre davantage sur la terminologie, on peut dgager du texte de larticle 41 deux remarques fondamentales. Dabord, les mesures prvues devraient en tout cas tre pacifiques ou plus prcisment ne devraient pas impliquer lutilisation de la force arme. Si cette remarque reflte la distinction que fait la charte entre les mesures militaires et les mesures non militaires en les organisant dans deux articles spars, il faut cependant la nuancer dans la pratique. En effet, au moment o le conseil de scurit constate, en vertu de larticle 39, la menace contre la paix et la scurit internationales, rien ne lui interdit de recourir simultanment aux mesures de larticle 41 (mesures non militaires) et celles de larticle 42 (mesures militaires ). Ensuite, la deuxime remarque qui simpose lapplication des sanctions non militaires tient au fait que celles-ci doivent se rvler ncessaires pour appliquer les dcisions que le Conseil de scurit a prises en vertu de larticle 39. Le contenu de larticle 41 consiste en trois catgories de mesures non militaires inspires par la volont disoler plus ou moins le pays vis, savoir les sanctions conomiques, larrt des communications de toutes sortes et la rupture des relations diplomatiques.
760

mesures : articles 14, 15, 40, 41, 42, 48, 49 et 51 ; mesures collectives : article 1, paragraphe 1 ; mesures de coercition : article 2, paragraphe 7 ; mesures provisoires : article 40 ; mesures coercitives : article 53 ; action : articles 2, paragraphe 5, 11, paragraphe 2, 24, paragraphe 1, 42 et 106 ; action prventive ou coercitive : article 5 ; action coercitive : article 45 ; mesures prventives ou coercitives : article 50.

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Les sanctions conomiques vises ici doivent tre entendues au sens large du terme. Celles-ci peuvent, en effet, porter non seulement sur la production des biens, mais aussi sur lensemble des changes conomiques, commerciaux ou financiers. Quant aux moyens de communication, elles constituent le corollaire des mesures conomiques, car celles-ci ne peuvent tre productives si lon permet lEtat vis dentretenir toutes ces relations extrieures. Toutefois, il nest pas exclu que linterruption des communications soit employe comme une sanction autonome. Si lon sen tient la lettre de larticle, le conseil de scurit pourrait priver lEtat vis davoir des communications ferroviaires, maritimes, ariennes, postales, tlgraphiques, radiolectriques, ainsi que dautres sortes de communication. Enfin, pour ce qui est des sanctions diplomatiques, il sagit dun prolongement des mesures de communication dans un domaine prcis des relations intertatiques. En droit international gnral, ltablissement et la cessation des relations diplomatiques sont rgis par le droit de lgation qui repose sur le consentement mutuel. En vertu de ce droit, les Etats peuvent envoyer ou recevoir des reprsentants diplomatiques. Il faut pourtant noter que la lgation passive, c'est--dire laccueil des reprsentants diplomatiques trangers ne constitue pas une obligation la charge de lEtat hte, mais lui donne seulement la comptence de les recevoir761. Par consquent, la rupture des relations diplomatiques est considre, dans un cadre bilatral, comme un acte discrtionnaire qui revt un caractre symbolique plutt quune sanction. Elle peut se prsenter nanmoins comme un acte de coercition vis--vis de lEtat vis dans le cas dune action collective dcide par le conseil de scurit. La charte a amlior sur ce point, le systme de la SDN qui, selon larticle 16 du Pacte, laissait le dclenchement de telles sanctions la discrtion des Etats membres. En outre, il faut noter que lnumration susmentionne nest pas limitative, le conseil de scurit disposant toujours de la possibilit de prendre dautres mesures ncessaires dans une situation donne. Cest ce que nous allons vrifier en tudiant lapplication des sanctions non militaires dans trois situations relatives notre tude.

761

La CIJ a dailleurs prcis qu aucun Etat na lobligation dentretenir des relations diplomatiques ou consulaires avec un autre Etat , Rec., 1979, p. 20.

278

B/ Lapplication des sanctions non militaires dans les trois cas dj tudis

Ce sont des situations dj tudies prcdemment. Il sagit donc ici de faire une tude sommaire des rgimes de sanctions concernant les trois cas viss, savoir la Libye, le Soudan et les Taliban.

1/ La Libye

Suite linexcution de la Libye de la rsolution 731 (1992) du 21 janvier 1992, le conseil de scurit a hauss le ton par ladoption de la rsolution 748 (1992), mettant ainsi en lumire lampleur des pouvoirs dont il dispose dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. En qualifiant la situation en loccurrence le refus dexcution dune dcision antrieure - de menace contre la paix et la scurit internationales, le conseil se met en effet en position de faire application des pouvoirs considrables dont il dispose en vertu du chapitre VII de la charte. En lespce, la rsolution 748 (1992), expressment fond sur le chapitre VII, impose une srie de sanctions non militaires contre la Libye, portant sur : -linterdiction de survol, de dcollage et datterrissage depuis la Libye (ainsi que la maintenance technique des avions), -la vente ou la fourniture darmes, de mme que la maintenance dquipements militaires, de police et de pices dtaches y affrentes, -la rduction du personnel diplomatique et consulaire762. Ce train de mesures coercitives atteste incontestablement que le conseil de scurit dispose dun puissant pouvoir de pression pour amener les Etats viss se conformer aux demandes ou aux injonctions qui leur ont t pralablement adresses. Ce pouvoir est dautant plus apprciable quen lespce la rsolution 748 (1992) prcise que les sanctions ainsi dictes sappliqueront jusqu ce que le conseil de scurit dcide que le Gouvernement libyen sest conform aux dispositions des paragraphes 1 et 2 de la rsolution. Il revient donc au seul conseil de scurit dapprcier si la Libye a satisfait aux demandes et injonctions qui lui ont t adresses. Le rgime de sanctions contre la Libye a un impact dans la mesure o laffaire de Lockerbie a reu une solution par un compromis entre les diffrends pays concerns. En effet, la suite dun accord, les deux agents libyens souponns dtre impliqus dans lattentat de

762

Voir rsolution 748 (1992), paragraphes 3 6.

279

1988 ont t jugs par la Haute Cour de justice cossaise sigeant en territoire nerlandais763. La dcision rendue (en premire comme en appel, lun des suspects a t reconnu coupable, lautre acquitt) a permis darriver un rglement dfinitif de cette affaire. En effet, dans une lettre adresse au Conseil de scurit, la Libye indique quil accepte dindemniser les victimes764. Par consquent, le Conseil a pris acte et a mis un terme aux mesures coercitives pesant sur la Libye765

2/ Le Soudan

En lespce, il sagit de trois personnes qui, suspectes dtre impliques dans un attentat contre le prsident gyptien en visite en Ethiopie, en 1995, ont trouv refuge au Soudan. Le conseil de scurit a, dans la rsolution 1044 (l1996) adopte le 31 juillet 1996, adress un certain nombre de demandes spcifiques au Soudan766. En labsence de rponse du gouvernement soudanais ces demandes, le conseil a adopt, trois mois plus tard une nouvelle rsolution dans laquelle il hausse le ton : considrant que le refus de se conformer aux demandes nonces au paragraphe 4 de la rsolution 1044 (1996) dans lequel persiste le Gouvernement soudanais constitue une menace contre la paix et la scurit internationales 767. Comme dans le cas prcdemment de la Libye, le conseil de scurit se place ainsi dans le cadre du chapitre VII de la charte et exige que le Soudan se conforme aux demandes formules dans la rsolution 1044 (1996). Cette exigence est, elle aussi, assortie de ladoption de sanctions, dont la porte est toutefois moins importante que celle adoptes contre la Libye. Il sagit, en loccurrence, de sanctions diplomatiques (rduction du nombre des agents diplomatiques et consulaires soudanais sur le territoire des Etats membres), de mesures restrictives concernant lentre et les dplacements dofficiels soudanais sur le territoire des Etats membres, et de linterdiction pour les organisations internationales et rgionales dorganiser de confrences au Soudan768.

763

Voir M. COSNARD, Observations propos de larrt rendu par la Haute Cour de justice cossaise dans laffaire de Lockerbie , AFDI, 2000, pp 643-653. 764 Lettre du 15 aot 2003, doc. S/2003/818. Tout en acceptant dindemniser les victimes des attentas de 1988 et de 1989, le gouvernement ne reconnat pas expressment sa responsabilit directe dans les deux attentats, mais se limite assumer la responsabilit des actes de ses agents . Le rglement de laffaire de Lockerbie a permis la Libye dtre frquentable nouveau. 765 Rsolution 1506 (2003) du 12 septembre 2003. 766 Voir rsolution 1044, paragraphe 4 767 Rsolution 1054 (1996) du 26 avril 1996, avant-dernier considrant du prambule. 768 Rsolution 1054 (1996), paragraphes 3 et 4.

280

Les mesures coercitives contre le Soudan ont t leves en 2001, le Conseil de scurit estimant que cet Etat sest finalement conform aux exigences de ses rsolutions antrieures769.

3/ Les Taliban

Les situations tudies antrieurement mettaient en cause des faits de terrorisme impliquant des Etats. Cette fois, cest une entit non tatique - en loccurrence les Taliban qui se sont empars du pouvoir en Afghanistan mais non reconnus en tant gouvernement de celuici - que le conseil adresse certaines demandes. En effet, larrive au pouvoir des Taliban en Afghanistan a suscit ladoption de plusieurs rsolutions du conseil de scurit inspires par la volont de lutter contre le terrorisme international770. Mais, ce sont plutt les liens des Taliban avec Oussama Ben Laden et son organisation, Al Qada, qui sont plus spcifiquement dnoncs par le conseil de scurit771. Les rsolution 1267 (1999) et 1333 (2000) ont ainsi cr un dispositif de sanctions (gel des avoirs et des ressources financires), dune part contre les Taliban et dautre part, contre Ben Laden, son organisation (Al Qada) et ses affids. Ce dispositif tait, rappelons-le, initialement fond sur la collusion entre les Taliban au pouvoir en Afghanistan et lorganisation Al Qada. A la chute des Taliban, un nouveau rgime de sanctions dterritorialis fut adopt par la rsolution 1390 (2002) du 16 janvier 2002, qui prvoit, outre le gel des avoirs et des ressources financires, des interdictions dentre et de transit ainsi quune interdiction de fourniture darmes. La liste des personnes et entits vises par ces sanctions comporte aujourdhui plus de 350 noms. Le 20 janvier 2004, le conseil de scurit a franchi une nouvelle tape en adoptant la rsolution 1526 (2004) destine amliorer le rgime de sanctions du Comit 1267 , en renforant le mandat de son groupe de suivi772. De ces trois situations tudies, on soutient lide selon laquelle, un Etat qui encourage le terrorisme international peut tre considr, selon la communis opinio internationale (maintes fois exprime par lAssemble gnrale des Nations Unies), comme attentant la
Rsolution 1372 (2001) du 28 septembre 2001. Voir entre autres, la rsolution 1076 (1996) du 22 octobre 1996, la rsolution 1193 (1998) du 28 aot 1998, dans laquelle le conseil exige des factions afghanes quelles sabstiennent dhberger des terroristes () (paragraphe 15). 771 Rappelons que O. Ben Laden est poursuivi par la justice amricaine pour les attentats la bombe perptrs contre les ambassades des Etats-Unis Nairobi et Dar es Salam en 1998. 772 Voir nos dveloppements antrieurs (1e partie, titre 2, chapitre 2).
770 769

281

paix entre les nations, et peut tre soumis des sanctions tant quil ne dmontre pas de renoncer ce comportement 773. En effet, cest le rle de la communaut internationale, et en premier lieu du conseil de scurit, de faire rentrer dans les rangs un Etat perturbateur en lui imposant le respect de la lgalit internationale travers lacceptation des rsolutions du Conseil de scurit, dont la mise en uvre incombe en dernier ressort aux Etats membres de lONU. En thorie, cette mise en uvre ne devrait pas poser de problme. Car, larticle 2, paragraphe 5 de la charte nonce deux principes entranant deux obligations complmentaires : une obligation positive avec le devoir dassistance lONU lorsquelle entreprend une action ; une obligation ngative avec le devoir dabstention de toute aide un Etat sanctionn. Un lien troit est ainsi tabli entre ce paragraphe 5 et le chapitre VII, notamment larticle 41 qui explique et prcise les obligations des Etats membres. En revanche, il est parfois difficile dobtenir des Etats non membres le respect scrupuleux des dcisions du conseil de scurit, ce qui peut affaiblir le dispositif de sanctions mis en place. Mais au-del de ces difficults ventuelles dapplication, surgit une autre question lie la terminologie. En droit international, le terme sanction , nagure courant, a tendance tre remplac par des formules plus neutres, comme mesures coercitives ou encore contre-mesures . Il existe, en effet, un rflexe de mfiance de plus en plus grandissant lgard du terme sanction , entach de connotation ngative. Cette vision est toutefois rductrice, car elle mconnat la dimension positive de la sanction, celle qui permet den faire un instrument, parmi dautres, du respect de la lgalit internationale. Cest seulement cette fin que les sanctions devraient tre utilises.

B. CONFORTI, Le pouvoir discrtionnaire du Conseil de scurit en matire de constatation dune menace contre la paix, dune rupture de la paix et dun acte dagression , in Le dveloppement du rle du Conseil de scurit. Peace keeping and Peace building, Colloque de La Haye, 21-23 juillet 1992, p. 60.

773

282

II/ Du bon usage des sanctions contre les pays dfaillant en matire de terrorisme

Les sanctions sont un instrument la disposition du conseil de scurit agissant en vertu du chapitre VII de la charte, dans le but de modifier le comportement de lEtat cible. Aussi, pour tre efficaces dans un domaine aussi sensible quest le terrorisme, elles doivent satisfaire un certain nombre de critres.

A/ Les sanctions cibles dites smart sanctions

Les sanctions globales frappent indistinctement les Etats et leurs citoyens. Elles ont le plus souvent des rpercussions trs ngatives sur la population civile du point de vue humanitaire. En revanche, les sanctions cibles ( smart sanctions ) sont gnralement plus efficaces et protgent mieux les populations contre tout effet nfaste. En effet, les sanctions cibles se concentrent sur les dirigeants du pays objet des mesures coercitives. Cest dans ce sens que doivent intervenir les sanctions contre les pays violant leurs obligations internationales en matire de lutte contre le terrorisme. A cet gard, des mesures suivantes peuvent tre appliques : - restrictions dans le commerce de biens spcifiques (armes, diamants) ; - restrictions de dplacement des autorits ; - blocage des avoirs personnels des gouvernants. Par ailleurs, le maintien dun rgime de sanctions ne doit pas tre automatique, mais rsulter dune dcision positive du Conseil de scurit sur la base dun examen priodique de la situation. Il est donc essentiel que le Conseil soit amen revoir rgulirement le dispositif de sanctions, en valuant tant son efficacit politique que ses ventuels effets ngatifs (impact humanitaire sur les populations et impact sur les Etats tiers).

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B/ Des sanctions assorties de critres prcis pour leur leve

Les sanctions sont un instrument de pression dont dispose le conseil de scurit en vue datteindre un objectif, savoir la restauration de la paix et la scurit internationales. Il sagit de provoquer le changement de comportement dun Etat ou dune entit. Les sanctions doivent tre incitatives et non pas punitives, et doivent disparatre une fois le rsultat atteint, c'est--dire en cas de changement dattitude de leurs destinataires. Cest ainsi que le Conseil de scurit a adopt la rsolution 1506 (2003)774, portant sur la leve, avec effet immdiat, des sanctions imposes la Libye par les rsolutions 748 (1992) et 883 (1993). Le conseil de scurit a de ce fait lev les interdictions frappant les vols ariens, les achats darmes la reprsentation ltranger, les dplacements de certains ressortissants libyens et les avoirs financiers. Le conseil a fond sa dcision, prise en vertu du chapitre VII de la charte, sur quatre numrs dans le prambule de la rsolution, dont lacceptation par la Libye de la responsabilit des actes de ses reprsentants dans la destruction, en 1988, de lappareil de la compagnie Pan Am au-dessus de Lockerbie en Ecosse, et celle, en 1989, de lappareil de la compagnie UTA au dessus du dsert Tnr au Niger. Au titre dautres faits, le conseil de scurit a accueilli avec satisfaction lacceptation par la Libye du paiement dune indemnit approprie aux victimes et leurs familles, sa renonciation au terrorisme et son engagement donner suite toute nouvelle demande de renseignements au sujet de lenqute relative lexplosion de lappareil de la compagnie Pam Am. De mme, le Conseil de scurit avait adopt, quelques annes avant, une rsolution prvoyant la leve des sanctions imposes depuis 1996 au Soudan. Les Etats-Unis se sont abstenus, alors que les quatorze autres membres du conseil de scurit ont vot la leve de ces sanctions justifie par la coopration du Soudan dans la lutte contre le terrorisme. Il faut indiquer en dernire analyse que ces instruments, rgionaux ou internationaux, de lutte contre le terrorisme doivent tre appliqus en pleine concordance avec les dispositions des instruments internationaux destins protger les droits de lhomme. Cest en effet de leur combinaison que rsulte galement la primaut du droit international qui doit tenir compte la fois des instruments juridiques rpressifs tout en protgeant les droits fondamentaux de la personne. Equilibre subtil, difficile mais indispensable car il est vident que la protection des droits de lhomme et celle des victimes du terrorisme doivent bnficier dune gale attention.

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Adopte le 12 septembre 2003 par 13 voix pour et 2 abstentions (Etats-Unis et France)

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Chapitre 2 : La lutte contre le terrorisme et droits de lhomme : le dilemme entre lobligation de protger toute personne contre le terrorisme et lobligation de respecter les droits de lhomme

Les droits de lhomme 775 sentendent gnralement des droits et des liberts fondamentales que dtiennent les individus, de par leur qualit dtres humains, vis--vis de lEtat. Ils sont une notion relativement rcente, leur protection sur le plan international nayant vritablement pris forme quaprs 1945. Sur le plan universel, la Dclaration universelle de 1948, puis les deux Pactes des Nations Unies de 1966776 constituent une charte dune grande importance en matire de protection des doits et liberts fondamentaux. Paralllement, les organisations rgionales ont dvelopp des efforts en vue de garantir et promouvoir le respect des droits de lhomme, en tenant compte de leurs traditions spcifiques777. Ces efforts ne sont pas contradictoires avec lentreprise universelle, mais sinscrivent dans un rapport de complmentarit. En cas de concurrence entre les divers instruments, la solution rside dans lapplication de la clause la plus favorable aux droits de lhomme .778 Ces diffrents instruments sont unanimes : les Etats ont lobligation de respecter et de faire respecter un certain nombre de droits humains dont jouissent toutes personnes sous leur juridiction. Selon le dictionnaire Le petit Larousse, le terme dilemme se dfinit comme un raisonnement comprenant deux prmisses contradictoires, mais menant une mme conclusion, laquelle, par consquent, simpose . Le dilemme qui se pose entre la lutte contre le terrorisme nest pas nouveau et a dj fait lobjet de nombreux dveloppements au sein du systme des Nations Unies779. Mais, il faut reconnatre toutefois que le lien entre la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de lhomme na t reconnu, au moins aux Nations

775

Le terme homme dsigne ici la personne humaine (homo) et non lappartenance au sexe masculin (vir) ; cest la raison pour laquelle nous utiliserons invariablement dautres termes synonymes comme droits humains ou droits de la personne . 776 Il sagit du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels. 777 Parmi les conventions adoptes au niveau rgional, on retiens entre autres : la convention europenne des droits de lhomme de 1950 ; la convention amricaine relative aux droits de lhomme de 1969 ; la charte africaine des droits de lhomme et des peuples de 1981 ; la charte arabe des droits de lhomme de 1994. 778 Voir G. COHEN-JONATHAN, La protection internationale des droits de lhomme, Documents runis et comments, La Documentation franaise, Ed. 2007. 779 Voir les rsolutions de lAGNU

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Unies, qu la confrence mondiale de Vienne de 1993.780 Selon madame Kalliopi KOUFA, il y a manifestement un lien troit entre le terrorisme et lexerce des droits et liberts de lindividu. Ce lien est directement perceptible lorsque des groupes ou des individus se livrent des activits terroristes et, ce faisant, tuent ou blessent des gens, les privent de leur libert, dtruisent leurs biens ou sment la terreur par la menace et lintimidation. Il lest indirectement lorsquun Etat ragit au terrorisme en adoptant une politique et des pratiques qui dpassent les limites de ce qui peut tre admis en droit international et se soldent par une violation des droits de lhomme, comme les excutions extrajudiciaires, la torture, les procs iniques et autres mesures de rpression illicites qui portent atteinte aux droits de lhomme non seulement des terroristes mais aussi des civils innocents 781. Il sagit donc dune part dun effet direct, le terrorisme tant en lui-mme une violation pure et simple des droits de lhomme, notamment le droit la vie et lintgrit physique. Dautre part, le terrorisme a un effet indirect sur les droits de lhomme. De part sa violence destructrice qui engendre langoisse et lanxit parmi la population et les difficults rencontres pour le combattre, le terrorisme incite en effet les Etats prendre des mesures rpressives draconiennes qui saffranchissent souvent des droits de lhomme. La plupart des Etats ont ainsi ragi aux attentats du 11 septembre en adoptant la hte de nouvelles lois nationales sur la scurit et une lgislation durgence ainsi quen mettant en place de nouvelles mesures de surveillance et mthodes denqute pour combattre le terrorisme. Bien que les Etats aient lobligation de protger les personnes sous leurs juridictions des actes terroristes, les mesures adoptes par certains Etats constituent une menace grave pour les droits de la personne. Lorsquun sentiment dinscurit prvaut, le vrai dfi consiste non pas promouvoir la scurit aux dpens des droits humains, mais plutt assurer le plein respect de ces droits pour tous. Selon Marry Robinson, alors Haut commissaire des Nations Unies pour les droits de lhomme, certains ont suggr quil nest pas possible dradiquer efficacement le terrorisme tout en respectant les droits de lhomme. Or, cette suggestion est fondamentalement errone. A long terme, la seule garantie de scurit rside dans le respect des droits et droit international 782. En dautres termes, le respect des droits de lhomme doit tre au cur des mesures antiterroristes. Par consquent, si les Etats sont dans lobligation de protger toute personne contre le terrorisme (section 1), ils sont galement tenus de respecter le caractre inviolable de
780

Confrence mondiale sur les droits de lhomme, qui sest tenue Vienne du 14 au 25 juin 1993, a abouti ladoption de la Dclaration et Programme daction de Vienne (document A/CONF.157/23). 781 K. KOUFA, Terrorisme et droits de lhomme, Rapport prliminaire, 7 juin 1999, p 8. 782 Dclaration lors de la 59me sance de la commission des droits de lhomme des Nations Unies, 20 mars 2002.

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certains droits fondamentaux de la personne lgard des personnes souponnes de terrorisme (section 2).

Section 1 : Lobligation des Etats de protger toute personne contre le terrorisme

De prime abord, rappelons lobligation de diligence ou de vigilance que le doit international fait peser sur les Etats en matire de prvention du terrorisme783. Son orientation est cependant quelque peu diffrente : alors quelle vise en gnral assurer la prservation des droits des autres Etats en prvenant la perptration dactes qui leur seraient hostiles, lobligation de vigilance qui est demande aux Etats ici vise plutt assurer la protection des droits des personnes vivant sur leur territoire, indpendamment de leur nationalit. En dautres termes, lEtat doit veiller ce que des particuliers ne puissent, en raison dun dfaut de vigilance de la part des autorits tatiques, porter atteinte aux droits et liberts dautres particuliers. Lobligation des Etats de lutter contre le terrorisme, en vue de garantir la pleine jouissance des droits fondamentaux leur population, a t rappele par lAssemble gnrale des Nations Unies, de faon plus insistante encore, aprs les attentats du 11 septembre 2001784. Dans son avis consultatif rendu en laffaire des Consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, la cour internationale de justice a observ dans le mme sens que Isral doit faire face des actes de violence indiscrimins, nombreux et meurtriers, visant sa population civile. Il a le droit, et mme le devoir, dy rpondre en vue de protger la vie de ses citoyens. Les mesures prises nen doivent pas moins demeurer conformes au droit international public 785. Toutefois, If there is a question of dilemmas in combating terrorism, these dilemmas can be phrased in terms of the application of various human rights. () The international regulations concerning the protection of human rights themselves provide to a great extent,

783 784

Supra, chapitre 1 de ce titre AGNU, Res. 56/160 du 19 dcembre 2001 ; voir galement les rsolutions de la commission des droits de lhomme des Nations Unies sur le thme Droits et terrorisme : 2001/37 du 23 avril 2001 ; 2003/37 du 23 avril 2003 ; 2004/44 du 22 avril 2004. 785 CIJ, Avis consultatif du 9 juillet 2004, Rec., paragraphe 141. La commission europenne des droits de lhomme a rappel aussi que le terrorisme place les Etats dmocratiques devant le problme dune criminalit grave et organise quils doivent juguler pour prserver les droits fondamentaux de leurs citoyens (Requtes n 8022/77 et n 8027/77).

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the guidelines for resolving the questions concerning the acceptable and unacceptable measures in the fight against terrorism786. En effet, en rponse limpratif scuritaire, en gnral, et de lutte contre le terrorisme, en particulier, le droit international relatif aux droits de la personne reconnat et fournit, au moyen, par exemple, de clauses restrictives et drogatoires, des mcanismes en vue desquels la restriction ( 1) ou la suspension ( 2) de certains droits peut tre juge comme ncessaire et permise dans des circonstances exceptionnelles afin de protger les droits humains. En mme temps, les instruments internationaux pertinents insistent sur lexistence de droits auxquels aucune drogation nest admise ( 3). Donc, les attentats du 11 septembre 2001 ne changent en rien les prceptes fondamentaux. Comme la rappel lancienne Haut commissaire aux droits de lhomme pour tre efficace, une stratgie internationale de lutte contre le terrorisme devrait utiliser les droits de lhomme comme cadre fdrateur et la promotion et la protection des droits de lhomme sont au cur de toute stratgie efficace de lutte contre le terrorisme 787.

1 : Les restrictions apportes aux droits de lhomme dans la lutte contre le terrorisme

Les instruments de protection des droits de lhomme envisagent la possibilit pour les Etats parties dnoncer des restrictions un certain nombre de droits et liberts lorsquils doivent faire face une situation qui requiert un certain quilibre entre les droits dun individu et lintrt commun, le bon fonctionnement de la socit. Mme si lEtat ne doit pas faire preuve dun tat durgence pour justifier dune restriction, certaines conditions doivent tout de mme tre satisfaites pour que celle-ci soit autorise. Les restrictions doivent tre de nature exceptionnelle et doivent tre interprtes restrictivement. En effet, les Etats ne peuvent avoir recours aux restrictions que dans les circonstances limites prvues, en loccurrence, dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.788 Les dispositions relatives aux restrictions contenues dans le Pacte dcoulent de larticle 29, paragraphe 2 de la Dclaration universelle des droits de lhomme qui stipule que : Dans
786

Declaration of the Netherlands Helsinki Committee on the Fight Against Terrorism and the Protection of Human Rights- A resolvable conflict, International Helsinki Federation for Human Rights, 17 septembre 2003, p.2. 787 M. ROBINSON, Droit de lhomme : un cadre fdrateur , rapport prsent la 58me session de la commission des droit de lhomme des Nations Unies (E/CN.4/2002/18). 788 Adopt par lAssemble gnrale des Nations Unies dans sa rsolution 2200 A (XXI) du 16 dcembre 1966 (entr en vigueur le 23 mars 1976, conformment son article 49).

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lexercice de ses liberts, chacun nest soumis quaux limitations tablies par la loi exclusivement en vue dassurer la reconnaissance et le respect des droits dautrui et afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de lordre public et bien-tre gnral dans une socit dmocratique . Dans le Pacte, contrairement la Dclaration universelle des droits de lhomme, les restrictions ne sont pas contenues dans un seul et mme article mais sont dissmines travers le texte. Le Pacte prvoit en effet, dans diffrents articles, un certain nombre de buts qui seuls lgitimes des restrictions : la protection de la scurit nationale, la sret publique, lordre public (autant de rfrences sur lesquelles fonder des mesures antiterroristes), mais galement la protection de la sant ou de la morale publique, et dans certains pour protger les droits et les liberts dautrui789. Le recours la limitation de certains droits a t envisag, selon le professeur P. KLEIN, comme une manire acceptable pour les Etats daccrotre leur marge de manuvre en vue de lutter contre la prparation ou la perptration dactes de terrorisme () 790. Mais sur un plan plus gnral, la technique des restrictions consiste mnager la souverainet des Etats, car elle exclut lapplication pure et simple de la hirarchie des normes : la primaut dune norme internationale se trouve tempre par la prise en considration dintrts nationaux, parfois prioritaires 791. Ces restrictions affectent principalement la libert de mouvement et au libre choix de la rsidence (article 12, paragraphe 3), lexclusion de la presse et public la totalit ou une partie dun procs (article 14, paragraphe 1), la libert dexpression (article 19, paragraphe 3), la libert de runion (article 21)792. Mais, il y a lieu de noter que la technique de restriction accorde aux Etats parties aux instruments de protection des droits de lhomme ne confie pas ces derniers un pouvoir totalement discrtionnaire. La fin ne justifiant pas les moyens, toutes les clauses de limitation contenues, par exemple, dans le Pacte, imposent que les restrictions soient fondes sur la loi nationale.793Les rfrences spcifiques faites au droit national prennent diverses formules telles que prvu par la loi , prescrit par la loi ou en conformit avec la loi , mais on reconnat gnralement ces termes une signification assez proche qui implique toujours le respect du principe de lgalit. A titre dillustration, nous pouvons voquer le droit la vie
789 790

Voir les articles 12, paragraphe 3, 18, paragraphe 3, 19, paragraphe 3, 21 et 22, paragraphe 2, du Pacte. P. KLEIN, Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit, p. 418. 791 Voir M.DELMAS-MARTY, Raisonner la raison dEtat, vers une Europe des droits de lhomme, Paris, PUF, 1989, pp 22 et s. 792 Pareilles restrictions existent galement dans la convention europenne des droits de lhomme, signe Rome le 4 novembre 1950. Voir les articles 8 11. 793 Exception faite larticle 14, paragraphe 1.

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prive qui est lune des liberts les plus menaces depuis le 11 septembre 2001. Pourtant, ce droit est protg par de nombreuses constitutions nationales, mais galement par larticle 2 de la Dclaration universelle des droits de lhomme. Dans la bousculade actuelle pour apprhender des suspects avant quils ne passent lacte, lutilisation dquipements de surveillance de pointe par les forces de police et de scurit semble justifie. Aux Etats-Unis, par exemple, les compagnies de tlphonie et les fournisseurs daccs Internet ont t invits collaborer avec le FBI (Federal Bureau of Investigation) pour linterception des messages tlphoniques et des courriels794. En plus des restrictions, les instruments de protection des droits de lhomme autorisent les Etats prendre des mesures drogatoires.

2 : Les drogations apportes aux droits de lhomme dans la lutte contre le terrorisme

Dans le dictionnaire, le verbe droger signifie enfreindre ou violer une loi ou une convention. Mais reconnaissons avec M. DELMAS-MARTY que la langue du droit ne traite pas de faon quivalente les manquements la loi selon que lauteur est un simple particulier ou lEtat. Celui-ci ne commet pas dinfraction, il droge .795Ainsi, au-del des mesures visant restreindre la jouissance de certains droits et liberts dans certaines circonstances pour assurer la scurit ou lordre public, la majorit des instruments internationaux et rgionaux protecteurs des droits de lhomme envisagent galement des situations plus dramatiques o lexistence mme de lEtat se voit mise en cause. La diffrence majeure entre restrictions et drogations peut se rsumer comme suit : alors que les premires sont des ingrences rendant lexercice des droits concerns plus difficiles (ils sont restreints mais subsistent), les secondes sont de vritables mises lcart de ceux-ci. Les Etats parties sont, dans ce dernier cas, habilit droger la plupart des droits protgs. Nanmoins, si des mesures drogatoires sont permises, celles-ci doivent ltre sur la base des conditions de fond (I) et de forme (II).

794

Voir, entre autres, M. RATNER, Les liberts sacrifies sur lautel de la guerre , Le Monde diplomatique, novembre 2001, p.21 ; J-C PAYE, La fin de lEtat de droit. La lutte antiterroriste : de ltat dexception la dictature, op-cit., pp 28-34 ; C. CAMUS, La guerre contre le terrorisme. Drives scuritaires et dilemme dmocratique, Paris, d. du Flin, 2007, 151p. 795 M. DELMAS-MARTY, op-cit, p.19.

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I/ Les conditions de fond

Larticle du pacte international relatif aux droits civils et politiques constituent la base lgale en vertu de laquelle les Etats sont habilits suspendre un certain nombre de droits protgs. Celui-ci stipule, en effet, que : [d]ans le cas o un danger public exceptionnel menace lexistence de la nation et est proclam par un acte officiel, les Etats parties au prsent pacte peuvent prendre, dans la stricte mesure o la situation lexige, des mesures drogeant aux obligations prvues dans le prsent pacte, sous rserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur imposent le droit international et quelles nentranent pas une discrimination fonde uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou lorigine sociale (paragraphe 1). Pareille possibilit de drogation se retrouve nonce dans les diffrents instruments rgionaux de protection des droits de lhomme796. De ce qui prcde, nous pouvons dire que si lEtat est habilit prendre des mesures drogatoires, celles-ci doivent rpondre quatre conditions cumulatives. Elles ne peuvent tre adoptes : -que dans le cas o un danger exceptionnel menace lexistence de la nation ; -que dans la stricte mesure o la situation lexige ; -quelles ne soient pas incompatibles avec les autres obligations du droit international ; -et quelles ne soient pas discriminatoires. Ces quatre exigences ncessitent des claircissements.

A/ Un danger exceptionnel menaant lexistence de la nation

La premire condition est celle dun danger public exceptionnel qui menace lexistence de la nation . Il faut dire que tout trouble ou toute catastrophe nentre pas automatiquement dans la catgorie dun danger exceptionnel qui menace la vie de la nation. Pendant un conflit arm, international ou non, les rgles du droit international humanitaire deviennent applicables et contribuent, outre les dispositions de larticle 4 et du paragraphe 1
796

Voir entre autres, larticle 15 de la convention europenne des droits de lhomme, larticle 27 de la convention amricaine relative aux droits de lhomme, larticle 4, b de la charte arabe des droits de lhomme. Sur labsence dune telle clause dans la charte africaine des droits de lhomme et des peuples, voir F. OUGUEROUZ, Labsence de clause de drogation dans certains traits relatifs aux droits de lhomme , RGDIP, 1994, pp289-336.

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de larticle 5 du Pacte, empcher tout abus des pouvoirs exceptionnels par un Etat. Le Pacte stipule que mme pendant un conflit arm, des mesures drogatoires ne peuvent tre prises que si, et dans la mesure o, cette situation constitue une menace pour la vie de la nation. Mais relativement au sujet qui nous occupe, la question est de savoir quand et dans quelle mesure il peut tre drog certains en matire de lutte contre le terrorisme. Selon le professeur, P. KLEIN, le fait pour un Etat dtre confront des activits terroristes denvergure a t reconnu diverses reprises comme une circonstance o lexistence de la nation pouvait tre considr comme tant en pril () 797. Dans cette situation, lEtat concern peut lgalement droger certains droits protgs dans la lutte quil mne contre les activits terroristes en cause. Mais, tout acte terroriste ne menace pas lexistence de la nation. Selon les experts ayant labor les principes de Syracuse sur les drogations et les limitations en droit international de 1984, une menace contre lexistence de la nation est celle qui : (a) affects the whole of the population and either the whole or part of the territory of the state, and (b) Threatens the physical integrity of the population, the political independence or the territorial integrity of the state or the existence or basic functioning of institutions indispensable to ensure and protect the rights recognized in the covenant798. A loccasion de son arrt Lawless799, la cour europenne des droits de lhomme a dfini le danger public menaant la vie de la nation comme tant une situation de crise ou de danger exceptionnel et imminent qui affecte lensemble de la population et constitue une menace pour la vie organise de la communaut composant lEtat . La cour a jug que les activits terroristes menes lpoque sur le territoire irlandais et en dehors de celui-ci avaient cr une situation qui correspondait bien cette dfinition800. Selon la cour europenne, la situation tait telle en Irlande en 1957 que lapplication des lois ordinaires apparaissait manifestement insuffisante pour assurer le maintien de lordre, ce qui

797 798

Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit, p.423. The Siracusa principles on the limitation and derogation provisions in the international covenant on civil and political rights, Human Rights Quaterly, vol.7, n1 (1985), principle 39. 799 Le requrant tait souponn dappartenir au mouvement terroriste IRA et se plaignait de violations de larticle 5 de la convention relatif au droit de la libert et de la sret. Le gouvernement irlandais, pour sa part, estimait quune telle violation tait couverte par les drogations admises au titre de larticle 15 de la convention europenne des droits de lhomme. 800 Affaire Lawless contre Irlande, Arrt du 1er juillet 1961, srie A, n 1, p56, paragraphe 28. Il sagit du premier arrt rendu par la cour sur le fond dune affaire depuis son entre en fonction en 1960.

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justifiait la proclamation, par les autorits irlandaises, dun tat dexception, assorti de drogations aux obligations de la convention europenne des droits de lhomme801. De la mme manire, la cour europenne des droits de lhomme a considr, dans laffaire Aksoy, que lampleur et les effets de lactivit terroriste du PKK dans le sud-est de la Turquie ont indubitablement cr, dans la rgion concerne, un danger public menaant la vie de la nation 802 Apportant plus de prcision, la commission europenne des droits de lhomme a dtermin quune urgence publique ne peut tre considre comme menaant la vie de la nation que si les critres suivants sont runis : -it must be actual or imminent, -its effects must involve the whole nation, -the community continuance of the organized life of the community must be threatened, -the crisis or danger must be exceptional in that the normal measures or restrictions permitted by public safety, health and order are plainly inadequate803.

B/ Des mesures drogatoires proportionnelles

Une condition fondamentale remplir concernant toutes mesures drogeant aux dispositions du Pacte, telles qunonces au paragraphe1 de larticle 4, est que ces drogations ne soient permises que dans la stricte mesure o la situation lexige . Cette condition vise la dure, ltendue gographique et la porte matrielle de ltat durgence et de toute drogation applique par lEtat du fait de ltat durgence. Lobligation de limiter les

drogations ce qui est strictement exig par la situation a son origine dans le principe de proportionnalit qui est commun aux pouvoirs de drogation et de restriction. En outre, le simple fait quune drogation admise une disposition du Pacte puisse tre en soi exige par les circonstances ne dispense pas de montrer galement que les mesures spcifiques prises conformment cette drogation sont dictes par les ncessits de la situation. Cette condition fait obligation aux Etats parties de justifier prcisment non seulement leur dcision de proclamer un tat dexception, mais galement toute mesure concrte dcoulant de cette proclamation.
Ibidem, p.58, paragraphe 205. Affaire ASkoy contre Turquie, 18 dcembre 1996, Rec., 1996-VI, n 26, p. 2281, paragraphe 70. 803 European Commission of Human Rights, Report of the commission, 12a Yearbook Eur. Conv. Human Rights (1969), pargraphe 153.
802 801

293

LEtat partie qui entend invoquer le droit de droger au Pacte, lors, par exemple, dactivits terroristes dune certaine ampleur, doit pouvoir justifier que toutes les mesures quil a prises et qui drogent au Pacte sont strictement exiges par la situation. Le comit des droits de lhomme des Nations Unies a soulign quil ne suffit pas aux Etats de dmontrer que les mesures drogatoires sont justifies par lexigence de la situation exceptionnelle, mais galement quelles sont ncessaires.804 Par ailleurs, le fait que le paragraphe 2 de larticle 4 du stipule que certaines dispositions du Pacte ne sont pas susceptibles de drogation ne signifie pas, a contrario, quil est permis de droger volont dautres articles du Pacte, mme lorsquil y a une menace pour lexistence de la nation. Lobligation de limiter toutes les drogations au strict minimum ncessaire pour faire face aux exigences de la situation implique pour les Etats parties de procder une analyse minutieuse en se fondant sur chaque article du Pacte et sur une valuation objective de la situation en question. Au niveau europen, la cour de Strasbourg a prcis ltendue respective de la marge de manuvre dont disposent les Etats dans ce cadre et du contrle juridictionnel quelle est susceptible dexercer cet gard. Elle a ainsi rappel quil incombe chaque Etat contractant, responsable de la vie de [sa] nation , de dterminer si un danger public la menace et, dans laffirmative, jusquo il faut aller pour essayer de le dissiper. En contact direct et constant avec les ralits pressantes du moment, les autorits nationales se trouvent en principe mieux places que le juge international pour se prononcer sur la prsence de pareil danger, comme sur la nature et ltendue des drogations ncessaires pour le conjurer. Partant de l, on doit leur laisser en la matire une large marge dapprciation. Les Etats ne jouissent pas pour autant dun pouvoir illimit en ce domaine. La cour a comptence pour dcider, notamment, sils ont excd la stricte mesure des exigences de la crise () 805.

804

This condition requires that states parties provide careful justification not only for their decision to proclaim a state of emergency but also for any specific measures based on such a proclamation, Human Rights Committee, General Comment n 29, para. 5. 805 Voir laffaire Brannigan et McBride contre Royaume-Uni, 26 mai 1993, srie A, n 258-B, paragraphe 47. Il sagit de deux ressortissants irlandais arrts et dtenus en Irlande du Nord sur la base de la lgislation dexception.

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C/ La compatibilit des mesures drogatoires aux obligations internationales de LEtat

Cette condition exige que les mesures adoptes par les Etats ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international. Cest ce que prvoit le paragraphe1 de larticle 4 du Pacte qui exige quaucune mesure drogeant aux dispositions du Pacte ne soit pas incompatible avec les autres obligations qui incombent aux Etats en vertu du droit international, en particulier les rgles du droit international humanitaire. En dautres termes, larticle 4 du Pacte ne saurait tre interprt comme justifiant une drogation aux dispositions du Pacte si une telle drogation doit entraner un manquement dautres obligations internationales incombant lEtat concern, quelles dcoulent dun trait ou du droit international gnral. En consquence, lorsquun Etat partie a ratifi un trait international qui contient une clause plus restrictive que celle contenue dans le Pacte, voire mme qui ne prvoit pas de possibilit de drogation du tout, ce trait peut tre constitutive dune limite supplmentaire la marge de manuvre de lEtat concern. En outre, lexigence de conformit a t rappel galement par le paragraphe 2 de larticle 5, en vertu duquel il ne peut tre admis aucune restriction et drogation aux droits fondamentaux reconnus dans dautres instruments, sous prtexte que le Pacte ne les reconnat pas ou les reconnat un degr moindre. A cet gard, les Etats parties devraient prendre dment en considration les normes relatives aux droits fondamentaux applicables dans les situations durgence.

D/ Des mesures non discriminatoires

Cest la dernire condition mais non la moindre. En effet, en vertu du paragraphe 1 de larticle 4, pour quune quelconque drogation aux dispositions du Pacte soit justifie, il faut que les mesures prises nentranent pas une discrimination fonde uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou lorigine sociale806. Bien que larticle 26 ou les autres dispositions du Pacte concernant la non-discrimination (articles 3 et 4, paragraphe 1 de larticle 14, paragraphe 1 de larticle 24 et article 25) ne figurent pas parmi les dispositions non susceptibles de drogation nonces au paragraphe 2 de larticle 4, il y a des aspects du

806

Une telle condition ne figure pas dans la convention europenne des droits de lhomme.

295

droit la non-discrimination auxquels aucune drogation nest possible, quelles que soient les circonstances807.

II/ Les conditions de forme

Ces conditions sont prcises au paragraphe 3 de larticle 4 du Pacte. Ce texte impose lEtat qui exerce son droit de drogation une obligation dinformation. En effet, lEtat partie qui se prvaut du droit de drogation est tenu dinformer immdiatement les autres Etats parties, par lintermdiaire du Secrtaire gnral des Nations Unies, des dispositions auxquelles il a drog, et des motifs justifiant cette drogation. Une telle notification est essentielle non seulement pour les fonctions de surveillance du comit des droits lhomme, pour pouvoir dterminer si les mesures prises sont dictes par la stricte exigence de la situation, mais galement pour permettre aux autres Etats parties dassumer leur responsabilit de veiller la mise en uvre des dispositions du Pacte. Etant donn le caractre parfois lapidaire des notifications reues, le comit tient souligner que devraient figurer dans toute notification des renseignements pertinents sur les mesures prises ainsi que des explications claires sur les motifs qui ont amen lEtat partie concern les prendre, accompagns de lintgralit des documents relatifs aux dispositions juridiques. Des notifications supplmentaires sont requises dans l a mesure o lEtat partie prend des mesures ultrieures en application de larticle 4, par exemple en prolongeant ltat durgence. LEtat partie doit galement notifier immdiatement, par lentremise du Secrtaire gnral de lONU, les autres Etats de la fin de la drogation, la convention reprenant alors sa pleine application. On retrouve une pareille condition dans la convention europenne des droits de lhomme. LEtat partie doit tenir pleinement inform le Secrtaire gnral du conseil de lEurope des mesures prises, mais aussi des motifs qui les ont inspires 808, ce qui devrait favoriser le contrle de la conformit de ces mesures aux exigences de la convention. En dfinitive, nous pouvons constater qu lheure actuelle, les impratifs de la lutte contre le terrorisme figurent parmi les motifs qui ont t le plus souvent voqus par les Etats pour justifier la proclamation dtat durgence et des mesures de drogations aux droits de la
807

808

Voir Human Rights Committee, General Comment, n 29, 8. Article 15, paragraphe 3. De mme lEtat partie doit galement informer le Secrtaire gnral du conseil de lEurope de la date laquelle les mesures drogatoires ne sont plus en vigueur. Voir aussi dans le mme sens le paragraphe 3 de larticle 27 de la convention amricaine relative aux droits de lhomme.

296

personne. Mais, il sest frquemment avr que ces mesures, loin de disparatre avec la situation qui avait entran leur adoption, aboutissant la normalisation de pouvoirs auparavant considrs comme exceptionnels809. Le comit des droits de lhomme des Nations Unies avait une mise en garde en nonant que les mesures drogeant aux dispositions du pacte doivent avoir un caractre exceptionnel et provisoire 810. La mme proccupation a t exprime galement par la commission des droits de lhomme des Nations Unies dans sa rsolution de 2005811. Plus radicale est, dans le contexte europen, la position de lAssemble parlementaire du conseil de lEurope, selon laquelle dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, les Etats membres du conseil de lEurope ne devraient pas introduire de drogation la convention europenne des droits de lhomme 812. En dehors des exigences relatives lencadrement des mesures de drogation, les instruments de protection des droits de lhomme apportent une autre limite : celle des droits dits indrogeables .

3 : Les droits indrogeables

On vient de voir prcdemment que, pour la plupart des droits garantis par les instruments de protection des droits de lhomme, est prvue la possibilit pour les Etats de les carter, si des circonstances exceptionnelles le ncessitent. Sil est comprhensible quun Etat confront, par exemple, une insurrection arme puisse tre autoris restreindre ou suspendre certains droits pour faire face la situation, on voit les dangers de lextension de ce raisonnement lensemble des droits et liberts de la personne, notamment celui de ne pas tre soumis la torture ou des traitements inhumains ou dgradants. Dautant plus que cest prcisment en priode de circonstances exceptionnelles que les droits de lhomme sont le plus menacs et que cest donc pendant cette priode que leur protection devra tre le plus fermement assure. Cela explique que les instruments pertinents de protection des droits de lhomme ont pris soin de soustraire avec vigueur certains droits aux possibilits de drogation ouvertes en cas de danger public exceptionnel menaant lexistence de la nation (Pacte, article
809 810

J.C. PAYE, op-cit., pag Observation gnrale n 29, 31 aot 2OO1, paragraphe 3. 811 Rsolution 2005/80 du 21 avril 2005, paragraphe 3. Pour information, signalons que la commission, cr en 1946, a t le principal organe des Nations Unies concernant les droits de lhomme des Nations. Elle a t remplace en 2006 par le Conseil des droits des Nations Unies, cr par la rsolution 60/251 de lAssemble gnrale en date du 15 mars 2006. 812 Assemble parlementaire du conseil de lEurope, rsolution n 1271 (2002) du 24 janvier 2002, intitule Lutte contre le terrorisme et respect des droits de lhomme , paragraphe 9.

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4) ou en cas de guerre ou de danger public menaant la vie de la nation (convention europenne, article 15). Que ces droits soient explicitement protgs par une convention des droits de lhomme, quils relvent du droit coutumier, ces droits ne sont jamais susceptibles de drogation. Le Pacte identifie expressis verbis un certain nombre de ces droits dits indrogeables ou intangibles. Le paragraphe 2 de larticle 4 mentionne ainsi le droit la vie (article 6), linterdiction de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants (article 7), le droit de ne pas tre tenu en esclavage ou en servitude (article 8), le droit de ntre pas emprisonn pour le simple fait quon nest pas en mesure dexcuter une obligation contractuelle (article 11), linterdiction de la rtroactivit de la loi pnale (article 15), le droit de chacun la reconnaissance en toux lieux de sa personnalit juridique (article 16) et le droit la libert de pense, de conscience et de religion (article 18). Cependant, le comit des droits de lhomme des Nations Unies a clairement tabli que cette liste de droits intangibles ntait pas exhaustive. The category of peremptory norms extends beyond the list of non-derogable provisions as given in article 4, paragraph 2, states parties may in no circumstances invoke article 4 of the covenant as a justification for acting in violation of humanitarian law or peremptory norms of international law, for instance by taking hostages, by imposing collective punishments, through arbitrary deprivations of liberty or by deviating from fundamental principles of fair trial, including the presumption of innocence813. Le comit a de ce fait numr un certain nombre de droits qui, bien que non mentionns larticle 4, paragraphe 2, ne peuvent pas faire lobjet dune drogation licite en vertu de larticle 4. Il sagit, entre autres, de quelques exemples reprsentatifs : -le droit de toute personne prive de libert dtre traite avec humanit et avec le respect de la dignit inhrente la personne humaine. Bien que ce droit nonc larticle 10 du Pacte, ne soit pas expressment mentionn au paragraphe 2 de larticle 4, le Comit des droits de lhomme considre que le Pacte exprime ici une norme du droit international gnral, ne souffrant aucune drogation, opinion taye par la mention de la dignit inhrente ltre humain faite dans le prambule du Pacte et par le lien troit entre larticle 7 et larticle 10. -Linterdiction de la prise dotages, des enlvements ou dtentions non reconnues nest pas susceptible de drogation. Le caractre absolu de cette interdiction, mme dans une situation dexception, est justifi par son rang de norme de droit international gnral.

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Ibid., 11.

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-La protection internationale des droits des personnes appartenant des minorits comporte des aspects qui doivent tre respectes en toutes circonstances. Cela est reflt dans linterdiction du gnocide en droit international, dans linclusion dune clause interdisant la discrimination dans larticle 4 lui-mme (paragraphe 1) ainsi que par linterdiction de droger larticle 18. -En aucun cas la proclamation dune situation exceptionnelle faite conformment au paragraphe 1 de larticle 4 ne peut tre invoque par un Etat partie pour justifier quil se livre, en violation de larticle 20, de la propagande en faveur de la guerre ou des discours de haine nationale, raciale ou religieuse qui constitueraient une incitation la discrimination, lhostilit ou la violence. En dfinitive, les restrictions aux liberts individuelles et les drogations certains droits que peuvent entraner les ncessits de la lutte contre le terrorisme tant relles, un quilibre devra tre trouv afin de garantir les exigences de la scurit et la jouissance de ces droits et liberts814. Par ailleurs, il est fondamental de garder lesprit le caractre inviolable de certains droits fondamentaux auxquels diverses pratiques dveloppes par certains Etats en matire de lutte contre le terrorisme semblent avoir port atteinte ces dernires annes, surtout lgard des terroristes.

Section 2 : Lobligation de respecter le caractre inviolable de certains droits fondamentaux dans la lutte contre le terrorisme Sil est plus ou moins admis de nos jours que lEtat na plus le monopole exclusif de la violence, ce qui diffrencie lEtat des entits non tatiques, cest que le premier agit dans la lgalit alors que les secondes agissent dans la clandestinit et lillgalit. Cependant, les impratifs de la lutte contre le terrorisme ont t invoqus par certains Etats pour justifier, de faon plus ou moins explicite et assume, des atteintes graves certains droits considrs pourtant les plus fondamentaux. Ces droits quon vient de voir- bnficient dune protection renforce dans les instruments internationaux et rgionaux de protection des droits de lhomme qui excluent la possibilit pour les Etats parties dy droger. Dans le cadre du sujet
Cet quilibre peut savrer nanmoins difficile trouver, car comment connatre le point dquilibre ? En ralit, il nexiste de dchelle gradue qui indiquerait quand ou comment les liberts individuelles que nous connaissons en gnral, ou le droit la vie prive en particulier, diminuent face aux impratifs de scurit en raison du danger reprsent par le terrorisme. Do la ncessit dun contrle juridictionnel pour trouver cet quilibre entre les exigences de scurit et de libert.
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qui nous occupe, deux de ces droits essentiels vont particulirement nous intresser. Il sagit du droit lintgrit physique (1) et du droit la vie ( 2) qui ont fait lobjet datteintes srieuses notamment lors de larrestation, de linterrogatoire et de la dtention de personnes souponnes dactivits terroristes ou condamnes pour de telles activits. Il convient donc dexaminer, sans prtention lexhaustivit, dans quelle mesure les impratifs de la lutte contre le terrorisme seraient susceptibles de remettre en cause le caractre intangible traditionnellement reconnu ces deux droits fondamentaux815.

1 : Le droit lintgrit physique : linterdiction absolue de la torture et de mauvais traitements dans la lutte contre le terrorisme La torture et les peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants ont t reconnus comme relevant des crimes les plus srieux, et leur interdiction comme une norme fondamentale de la communaut internationale816. Larticle 7 du Pacte prohibe en effet de faon absolue la torture et les peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants, ngation inhrente la personne humaine, et rige le droit de ne pas subir de tels traitements en un droit intangible817. Ce droit ainsi garanti ne peut faire lobjet ni de limitations pour cause dordre public dans son exercice, ni mme de drogations : lEtat ne peut en suspendre la jouissance ou limiter son exercice mme en cas de guerre, a fortiori de terrorisme. Cest un droit applicable toute personne, en tous temps et en tous lieux. La Dclaration universelle des droits de lhomme (article 5), la convention europenne des droits de lhomme (article 3), la convention amricaine relative aux droits de lhomme (article 5), la charte africaine des droits de lhomme et des peuples (article 5) convergent sur ce point818. Le droit de ne pas subir de traitements contraires la dignit de la personne doit donc tre considr comme un attribut inalinable de la personne humaine, fond sur des valeurs communes tous les patrimoines culturels et systmes sociaux 819.

Larticulation de cette section est emprunte P. KLEIN, Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit., pp 438 et 447. 816 Voir Cour Europenne des Droits de lHomme, Al- Adsani contre Royaume-Uni, 21 novembre 2001, Rec. 2001-XI 817 Le texte de larticle 7 est le suivant Nul ne sera soumis la torture ni des peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants. () 818 Dans le mme sens, voir la convention des Nations Unies contre la torture de 1984, ainsi que larticle 3 commun aux conventions de Genve de 1949, en matire de conflits arms. 819 F. SUDRE, Article 3 , in L-E. PETTITI, E. DECAUX et P-H. IMBERT (dir.), La convention europenne des droits de lhomme. Commentaire article par article, Economica, Paris, 1995, p.155.

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Les obligations qui psent sur les Etats parties au Pacte au titre de larticle 7 ne se limitent pas la seule obligation de ne pas pratiquer la torture et de ne pas infliger de traitements cruels, inhumains ou dgradants. Le comit des droits de lhomme des Nations Unies a estim que larticle 7 appelle des mesures positives : les Etats doivent assurer une protection effective grce des mcanismes de contrle 820. Mais ce cadre juridique est occult, voire vici dans le discours et la pratique des Etats dans leur lutte contre le terrorisme.

I/ Un discours inadmissible : la scurit nationale contre les droits de lhomme

Largument selon lequel il serait ncessaire de violer les droits de lhomme en matire de lutte contre le terrorisme est fondamentalement vici. En effet, comme la dit le Secrtaire gnral des Nations Unies dans son rapport le respect des droits de lhomme devait tre considr comme un lment incontournable de toute stratgie efficace de lutte contre le terrorisme, et non comme un obstacle 821. La nature absolue de linterdiction de la torture et les traitements cruels, inhumains ou dgradants interdit toute tentative de trouver un quilibre entre les intrts de la scurit nationale et le droit dun individu de ne pas subir la torture ou de mauvais traitements. De mme, la tentation de trouver des failles la dfinition de la torture822 est manifeste, en estimant, par exemple, que le niveau de souffrance peut tre un critre. Ces arguties juridiques ont permis certains pays de dvelopper le concept de pressions physiques modres 823. La dfinition de la torture a t analyse par la cour europenne des droits de lhomme, selon laquelle la torture concerne les traitements inhumains dlibrs provoquant de fort graves et cruelles souffrances824. La cour de Strasbourg a galement tabli que les techniques
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Observations gnrales sur linterdiction de torture (Doc. n CCPR/C/21 Add. 1, paragraphe 4). Rapport sur la Protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la lutte antiterroriste , 8 aot 2003, paragraphe 55. 822 La convention des Nations Unies contre la torture dfinit celle comme tout acte par lequel une douleur ou des souffrances aigus, physiques ou mentales, sont intentionnellement infliges une personne aux fins notamment dobtenir delle ou dune tierce personne des renseignements ou des aveux, de la punir dun acte quelle ou une tierce personne a commis ou est souponne davoir commis, de lintimider ou de faire pression sur elle ou dintimider ou de faire pression sur une tierce personne, ou pour tout autre motif fond sur une forme de discrimination quelle quelle soit, lorsquune telle douleur ou de telles souffrances sont infliges par un agent de la fonction publique ou toute autre personne agissant titre officiel ou son instigation ou avec son consentement exprs ou tacite () (article 1er, paragraphe 1). 823 Isral avait adopt des lois permettant ses forces de scurit dinfliger des mauvais traitements corporels aux personnes souponnes de terrorisme, ces lois furent dclares illgales par la cour suprme isralienne. 824 CEDH, Irlande contre Royaume-Uni, arrt du 18 janvier 1978, Srie A, n 25, paragraphe 167.

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de dsorientation ou de privation sensorielle , telles que les postures de tension (wallstanding), le fait dtre cagoul, la soumission un bruit fort et continu, la privation de sommeil, la privation combine de nourriture solide et liquide , sont interdits par le droit international en tant que traitements cruels, inhumains ou dgradants 825. En consquence, la cour de Strasbourg a exclu la possibilit de rechercher un juste quilibre entre les intrts de la scurit nationale et lintrt de toute personne tre protge contre la torture ou les peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants. Ainsi, dans laffaire Chahal, la cour a rejet largument selon lequel il y aurait une limite implicite de larticle 3 de la convention europenne des droits de lhomme permettant dexpulser un individu pour des raisons de scurit nationale, mme l o il y a risque de mauvais traitements826 : [L]a cour est bien consciente des normes difficults que rencontre notre poque les Etats pour protger leur population de la violence terroriste. Cependant, mme en tenant compte de ces facteurs, la convention prohibe en termes absolus la torture ou les peines ou traitements inhumains ou dgradants, quels que soient les agissements de la victime. Larticle 3 ne prvoit pas de restriction () et ne souffre nulle drogation daprs larticle 15 mme en cas de danger public menaant la vie de la nation () 827. A lvidence, aucune recherche dquilibre nest admise entre les intrts de la scurit nationale et ceux dun individu tre protge contre la torture et les peines cruels, inhumains ou dgradants. Et pourtant, suites aux vnements du 11 septembre 2001, certains Etats se sont appuys sur les intrts de la scurit nationale pour suggrer quil puisse tre justifi doutrepasser la protection des droits de lhomme, en loccurrence linterdiction de la torture et les peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants.

II/ La justification de la torture dans la lutte contre le terrorisme : lexception dite de la bombe retardement Lexception dite de la bombe retardement (ou ticking time bombing ) est frquemment voque lorsquil sagit denvisager les possibilits de justifier le recours la torture et aux autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants lors de linterrogatoire de personnes souponns de terrorisme. Largument avanc est simple : un renseignement obtenu temps dun terroriste qui vient de placer une bombe dans de grande
Ibidem. CEDH, Chahal contre Royaume-Uni, 11 novembre 1996, Rec. 1996-V, paragraphe 76. 827 Ibidem. Paragraphe 79.
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affluence pouvait sauver des vies et viter des dommages incommensurables de biens. Lexception de la bombe retardement voque en fait ltat de ncessit qui exonre la responsabilit pnale dune personne dont laction illgale tait ncessaire pour empcher une perte importante de vies humaines. La CDI a rfut cette ide en prcisant que ltat de ncessit ne pouvait excuser la violation dune norme imprative et que linterdiction de la torture faisait partie des normes impratives du droit international828. Malgr cette position de la CDI, on note que des interventions doctrinales ont contribu au dbat en prconisant lemploi de mandats dlivrs par un juge pour rglementer le recours la torture en certaines circonstances dont, en particulier, la lutte contre le terrorisme. Leur raisonnement est bas sur le fait que ce genre de rglementation officielle permettrait une forme de contrle de la torture afin dempcher un cas avr et imminent de terrorisme massif 829. Ces pratiques et discours soulvent des inquitudes au regard du caractre indrogeable reconnu au droit lintgrit physique en tant que norme laquelle aucune drogation nest permise, quelles que soient les circonstances. Il en est dautant plus ainsi que ce caractre intangible de linterdiction de la torture a t raffirm de nombreuses, y compris en matire de lutte contre le terrorisme. Cest ainsi que la CEDH a insist plusieurs reprises sur le fait que larticle 3 de la convention europenne des droits de lhomme consacre lune des valeurs fondamentales des socits dmocratiques. Mme dans les circonstances les plus difficiles, telle la lutte contre le terrorisme et le crime organis, la convention prohibe en termes absolus la torture et les peines ou traitements inhumains et dgradants. Larticle 3 ne prvoit pas de restrictions, en quoi il contraste avec la majorit des clauses normatives de la convention et des protocoles n 1 et 4, et daprs larticle 15, paragraphe 2, il ne souffre nulle drogation, mme en cas de danger public menaant la vie de la nation (). La prohibition de la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dgradants est absolue, quels que soient les agissements de la victime ()830. Dans son rapport sur le terrorisme et les droits de lhomme , la commission interamricaine sest clairement exprime dans le mme sens et en conclut que toutes les

CDI, Commentaire de larticle 26 du projet darticles sur la responsabilit des Etats, Rapport 2001, Doc. ONU A/56/10, op-cit., 4 et 5. 829 Voir en particulier en ce sens le plaidoyer de A. DERSHOWITZ, Why Terrorism Works Understanding the Threat, Responding to the Challenge, New Haven, London, Yale University Press, 2002. 830 CEDH, Labita contre lItalie, 6 avril 2000, Rec., 2000-IV, pp57-58, paragraphe 119 ; voir galement CEDH, Akoy contre Turquie, op-cit, p. 2278, paragraphe 62 ; Chahal contre Royaume-Uni, op-cit., paragraphe 79.

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mthodes dinterrogatoire qui peuvent tre qualifies de torture ou dautres traitements cruels, inhumains ou dgradants sont strictement interdites 831. En dfinitive, si un certain nombre dvnements rcents ont paru mettre en cause linterdiction absolue de la torture et les peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants relativement la lutte contre le terrorisme, le caractre intangible de ce droit fondamental apparat au contraire avoir t raffirm avec force par les instances internationales et internationales. Linterdiction de porter atteinte lintgrit physique des personnes souponnes dactivits terroristes ou condamnes pour de telles activits continue donc constituer une limite essentielle aux pratiques des Etats dans leur lutte contre le terrorisme. Les Etats-Unis, dont les positions et pratiques ont suscit le plus de critiques dans ce domaine, ont finalement adopt des mesures lgislatives qui raffirment sans quivoque le caractre absolu de cette protection. Ainsi, aux termes du Detainee Treatment Act, adopt par le Congrs la fin de lanne 2005, No individual in the custody or under physical control of the United States Government, shall be subject to cruel, inhuman, or degrading treatment or punishment832. De plus, la pratique rcente de certains Etats dans le cadre de la lutte contre le terrorisme a galement eu pour effet de dboucher sur une remise en cause du caractre inviolable du droit la vie.

2 : Le droit la vie et lutte contre le terrorisme

Le droit la vie, droit fondamental dans la mesure o il conditionne les autres, se trouve expressment formul aux articles 3 de la Dclaration universelle des droits de lhomme, 6 du Pacte, 2 de la convention europenne, 4 de la charte africaine des droits de lhomme et des peuples. Le droit la vie ne souffre aucune drogation en aucune circonstance, y compris en cas durgence. Relativement aux terroristes, le droit la vie revt une importance particulire sous deux aspects.
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Commission interamricaine, 2002, doc. OEA/Ser.L/V/11.116. Voir aussi le comit pour la prvention de la torture du conseil de lEurope, 15me rapport, 22 septembre 2005. 832 Section 1003, a de la loi du 30 dcembre 2005. Nanmoins, la porte de cette position de principe ne peut tre que relative, du fait que la loi dispose que la notion de traitement cruel, inhumain ou dgradant doit se comprendre en rfrence aux standards nationaux, plutt quinternationaux (section 1003 d) et quelle restreint fortement les possibilits pour les dtenus de la base de Guantanamo Bay dintenter des poursuites judiciaires pour se plaindre dventuelles atteintes ce droit (section 1005 e).

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Dune part, il interdit de manire absolue la privation arbitraire de la vie, c'est--dire llimination physique ou excution arbitraire des personnes suspectes dactes terroristes833. Selon le rapporteur spcial des Nations Unies sur les excutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, () le droit la vie est absolu et doit toujours tre prserv, mme dans les circonstances les plus difficiles. Les gouvernements doivent respecter le droit la vie de tous, y compris des terroristes, mme lorsque ceux-ci font preuve dun total mpris pour la vie des autres 834. Dautre part, la porte du droit la vie et des limites qui lui sont fixes dans les textes pertinents savre relativement dlicate. Ces diffrents instruments prvoient en effet des privations volontaires du droit la vie dans les pays o la peine de mort na pas t abolie.835A cet gard, la convention europenne est plus dtaille. Son article 15, tout en dclarant intangible le droit la vie, prend soin de rserver le cas de dcs rsultant dactes licites de guerre et son article 2, paragraphe 2 indique que le dcs nest pas arbitraire lorsquil rsulte dun recours la force rendu absolument ncessaire : a) pour assurer la dfense de toute personne contre la violence illgale ; b) pour effectuer une arrestation rgulire ou pour empcher lvasion dune personne rgulirement dtenue ; c) pour rprimer, conformment la loi, une meute ou une insurrection . La Cour europenne des droits de lhomme a insist, dans son arrt McCann et autres contre le Royaume-Uni836, sur limportance que revt larticle 2 dans lconomie de la convention et en a dduit que le recours la force doit revtir un caractre absolument ncessaire pour tre compatible avec ses dispositions837. Laffaire concerne trois militants de lIRA tus au moment de leur arrestation par les forces spciales britanniques Gibraltar, alors quils taient suspects dy prparer un attentat la bombe. Si aucun plan prmdit dlimination na t tabli et si les forces spciales ont agi de manire lgitime, la cour de Strasbourg considre que le Royaume-Uni na pas respect la ncessaire prudence dans lemploi de la force eu gard la dcision de ne pas empcher les suspects dentrer Gibraltar, la prise en compte insuffisante par les autorits dune possible erreur dans les apprciations en matire de renseignements, au moins sur certains aspects, et au recours
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Voir particulirement P. KLEIN, Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit., pp 447-448 ainsi que les notes de bas de page. 834 Doc. AGNU A/51/457 du 7 octobre 1996, paragraphe 99 (litalique est de nous). Voir galement le rapport n E/CN.4/2003/3 du 12 janvier 2003, paragraphes 37-38 ; le rapport nE/ CN.4/2005/7/Add.1 du 17 mars 2005 835 Voir article 6, paragraphe 2 du Pacte. 836 Arrt du 27 septembre 1995, requte n 18984/91, srie A, n324. 837 Ibidem, 200 et 201.

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automatique la force meurtrire lorsque les militaires ont ouvert le feu, la cour nest pas convaincue que la mort des trois terroristes aient rsult dun recours la force rendu absolument ncessaire pour assurer la dfense dautrui contre la violence illgale, au sens de larticle 2, paragraphe 2 a de la convention 838. En outre, la protection du droit la vie implique, pour les agents de lEtat, lobligation de rendre compte de leur usage de la force meurtrire : leurs actes doivent tre soumis une forme denqute indpendante et publique propre dterminer si le recours la force tait ou non justifi dans les circonstances particulires dune affaire 839. Au-del du caractre absolu de linterdiction de la torture et de mauvais traitements et du droit la vie, certains Etats usent malicieusement de leurs lois pnales. Il ne sagit plus seulement dune suspension des droits, ni dune restriction des liberts individuelles, mais de titiller les rgles de procdure. Cest ainsi quaux Etats-Unis, par exemple, le Patriot Act donne de nouveaux pouvoirs la police et aux services de renseignements en matire de lutte contre le terrorisme. Les autorits peuvent notamment arrter et retenir, pour une priode non dtermine, des trangers souponns dtre en relation avec des groupes terroristes840. Ce qui est sans doute contraire lEtat de droit. En dfinitive, cest plutt sur le terrain des droits de lhomme que doit tre combattu le terrorisme qui () sen prend aux valeurs qui constituent lessence mme de la Charte des Nations Unies : respect des droits de lhomme () 841. En consquence, remettre en cause ces valeurs serait de faire le jeu des terroristes. En outre, parmi les valeurs essentielles ressenties comme ncessaires en rponse au terrorisme doit figurer dornavant le soutien des victimes des actes terroristes.

Ibid., 213 CEDH, arrt Kaya contre Turquie du 19 fvrier 1998 840 Lune des manifestations de ce point du Patriot Act est sans conteste la prison de Guantanamo, ouverte en janvier 2002. Nous ne pouvons pas malheureusement traiter le toll juridique soulev par cette prison ainsi que le statut des personnes qui y sont dtenus. Aussi, nous citons des tudes pertinentes y rfrant : entre autres auteurs, J-C PAYE, op-cit., pp 34-37 ; P. KLEIN, Le droit international lpreuve du terrorisme , op-cit., pp 452-469 ; C. CAMUS, op-cit., pp 37-53 ainsi que les rfrences y figurant. 841 Rapport du groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, A/59/565, p.48, 145.
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Chapitre 3 : La place des victimes dans la lutte contre le terrorisme

Le terrorisme est aujourdhui considr comme une menace contre la paix et la scurit internationales : il rpand partout lhorreur et touche aveuglement les personnes. En effet, dun terrorisme plutt cibl, comme ltait celui du XIXme sicle qui sattaquait soit des hommes dEtat bien identifis ou des membres de corps de lEtat bien reprs tels que la police ou larme, nous constatons que nous avons faire face, la plupart du temps, des actes de terrorisme qui frappent aveuglement et font de nombreuses victimes. Il suffit pour sen persuader de citer, entre autres, les attentats du 11 septembre, ceux de Madrid du 11 mars 2005. Cest pourquoi, dans toutes les enceintes rgionales et internationales- la lutte contre le terrorisme constitue depuis de nombreuses lune des proccupations majeures de tous les Etats de la communaut internationale. Ainsi, les diffrents aspects et stratgies de cette lutte ont t consacrs la fois par des instruments rgionaux et universels et par des rsolutions du conseil de scurit et lAssemble gnrale des Nations Unies. Toutefois, au regard des stratgies auxquelles ces diffrents textes font rfrence, quelle est la place accorde aux victimes des actes de terrorisme ? La riposte des actes terroristes existe, mais elle ne prend que trs rarement en compte les victimes de ces actes. En procdant une analyse systmatique des instruments et rsolutions onusiennes relatives au terrorisme, il est ais, en effet, de constater quil y a peu de dispositions particulires concernant les victimes des actes de terrorisme. Ainsi, si les rsolutions du conseil de scurit prises la suite dattentats terroristes ont toujours exprim la vive motion du conseil de scurit et prsent les condolances de celui-ci aux victimes et leurs familles ainsi quaux peuples et aux gouvernements concerns, elles nont pas arrt de dispositions spcifiques pour mettre en place des mesures destines soutenir les victimes. Il en va de mme des textes les plus importants qui ont t pris par lAssemble gnrale des Nations Unies et qui ont servi de base ladoption de plusieurs conventions universelles contre le terrorisme842. Au niveau conventionnel, seule la convention internationale pour la rpression

Il sagit dabord de la Dclaration sur les Mesures visant liminer le terrorisme international annexe la rsolution de lAssemble gnrale 49/60 du 9 dcembre 1994 ; ensuite de la Dclaration compltant celle de 1994 sur les mesures visant liminer le terrorisme international annexe la rsolution 51/210 du 17 dcembre 1996.

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du financement du terrorisme de 1999 traite spcifiquement des victimes du terrorisme en ce qui concerne leur indemnisation. En ralit, il faut sortir du cadre exclusif du terrorisme pour trouver des normes qui sintressent aux victimes. Il sagit, au niveau universel de la Dclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalit et aux victimes dabus de pouvoir843 (qui constituera notre principal texte danalyse), de la Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948 (article 8), du Pacte international relatifs aux droits civils et politiques (article 2). Au niveau rgional on peut citer, titre dexemple, la convention europenne relative au ddommagement des victimes844 et la dcision cadre de 2002 et la proposition directive de 2002845. Au vu de toutes ces normes internationales comme rgionales, il est possible de dgager un certain nombre de droits fondamentaux applicables toutes les victimes dinfractions, en particulier celles des actes de terrorisme846 (section 1), et qui forment une sorte de statut de la victime . Certains de ces droits sont expressment reconnus, dautres restent prciser. Pour des raisons de mthodologie, nous allons extraire un de ces droits pour en faire des dveloppements plus pousss compte tenu de son importance lheure actuelle : il sagit du droit de la victime dactes terroristes tre indemnise (section 2).

Section 1 : Les droits reconnus aux victimes dactes de terrorisme

Avant de dvelopper les droits fondamentaux des victimes, il convient de prime abord de cerner ce que lon entend par victime . A lpoque contemporaine, la plupart des encyclopdies et dictionnaires rservent lexpression aux personnes ayant subi un grave dommage corporel, souvent mortel. Par abus de langage, le sens commun a banalis le concept lensemble des personnes subissant un prjudice (par extension, un dommage), soit une atteinte porte au bien tre de leurs droits ou intrts847. Dans le cadre de notre tude, nous nous rfrons la dfinition dominante fournie par la rsolution 40/34 de lAssemble gnrale des Nations Unies. Selon cette rsolution on
Adopte par la rsolution 40/34 du 29 novembre 1985 de lAGNU. Elabore par le conseil de lEurope le 24 novembre 1983 845 Ces deux normes sont luvre de lUnion europenne respectivement le 15 mars 2001et le 16 octobre 2002. 846 Lacte terroriste tant lui-mme un acte criminel, ces conventions conviennent parfaitement aux victimes du terrorisme. 847 Voir notamment Grand Larousse encyclopdique, victime , vol. 10, p787 ; voir galement R. CARIO, Victimologie. De leffraction du lien intersubjectif la restauration sociale, LHarmattan, Paris, 2000, 256p.
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entend par victimes, des personnes qui, individuellement ou collectivement, ont subi un prjudice, notamment une atteinte leur intgrit physique ou mentale, une souffrance morale, une perte matrielle, ou une atteinte grave leurs droits fondamentaux, en raison dactes ou domissions qui enfreignent les lois pnales en vigueur dans un Etat membre, y compris celles qui proscrivent les abus criminels de pouvoir 848. Une victime peut tre galement la famille proche ou les personnes la charge de la victime directe et les personnes qui, en intervenant pour venir en aide une victime ou pour empcher la victimisation, ont subi un prjudice849. La dfinition distingue trois types de victimes : -les personnes qui subissent un prjudice direct ; -les personnes la charge dune victime directe ou des membres de sa famille qui souffrent indirectement de la victimisation premire ; -les personnes qui subissent un prjudice en intervenant pour venir en aide aux victimes ou pour empcher la victimisation. Ces prcisions faites, il faut reconnatre que de plus en plus des normes (labores le plus en dehors du cadre strict de la lutte contre le terrorisme) tentent de donner enfin la victime la place qui doit lui revenir. Ces normes, labores aussi bien au niveau national, rgional que mondial, sont une incitation permanente pour chaque Etat amliorer le sort de la victime. Elles ont consacr un certain nombre de droits que lon peut grouper essentiellement dans deux grandes rubriques : -laccs la justice et au traitement quitable ( 1) ; -les services destins aux victimes ( 2).

1 : Laccs la justice et au traitement quitable

Le droit daccder la justice des victimes des actes de terrorisme est corollaire lobligation pour chaque Etat de fournir un recours lgal national une victime de violations des droits de lhomme et des normes du droit international humanitaire commises sur son territoire. Des dispositions de nombreux instruments de protection des droits de lhomme lexigent expressment ou tacitement. Il en va ainsi, entre autres de la Dclaration universelle des droits de lhomme, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants de
848 849

Rs. 4O/34, 1. Ibid., 2.

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la convention europenne des droits de lhomme, de la charte africaine des droits de lhomme et des peuples, de la convention amricaine relative aux droits de lhomme. Il ne sagit pas dun vague droit daccs qui est prconis, mais lamnagement de procdures qui soient rapides, quitables, peu coteuses et accessibles 850. Le droit daccs dune victime aux instances judiciaires comprend laccs tous les mcanismes publics disponibles dans le cadre des lgislations nationales en vigueur et en vertu du droit international. Il faudrait veiller ce que les obligations de droit internationales garantissent le droit daccs individuel ou collectif aux instances judiciaires et un procs quitable trouver une place dans les lgislations nationales. A cette fin, les Etats devraient amliorer la capacit de leur appareil judiciaire et administratif : (a) en informant les victimes de son rle et de ses possibilits de recours quil offre, des dates et du droulement des procdures et de lissue de leurs affaires, spcialement lorsquil sagit dactes criminels graves et lorsquelles ont demand ces informations ; (b) en permettant que les vues et les proccupations des victimes soient prsentes et examines aux phases appropries des instances, lorsque leurs intrts personnels sont en cause, sans prjudice des droits de la dfense, et dans le cadre du systme de justice pnale du pays ; (c) en fournissant lassistance voulue aux victimes pendant toute la procdure ; (d) en prenant des mesures pour limiter autant que possible les difficults rencontres par les victimes () ; (e) en vitant les dtails inutiles dans le rglement des affaires et dans lexcution des dcisions ou arrts accordant rparation aux victimes 851. Le droit daccder la justice permet non seulement de considrer la personne de la victime, mais aussi celle-ci dentamer une procdure pnale qui prvoit des sanctions judiciaires ou administratives lencontre des personnes responsables des actes dont elles souffrent. Comme le relve Ch. Bassiouni, lorsque les Etats ne mnent pas des poursuites efficaces, non seulement ils enfreignent leur obligation gnrale de veiller au respect des droits de lhomme et leur excution, mais ils enfreignent en outre le droit des victimes un recours efficace . Il poursuit en relevant que la comprhension et la divulgation publique de la vrit sont importantes pour les victimes, car :1. la vrit attnue la souffrance des

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Rs. 40/34, op-cit., paragraphe 5. Ibidem, paragraphe 6. Voir galement dans ce sens, larticle 13 de la convention europenne des droits de lhomme, larticle 25 de la convention amricaine relative aux droits de lhomme, article 7 de la charte africaine des droits de lhomme et des peuples.

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victimes survivantes ; 2. elle rehausse le souvenir ou le statut de la victime directe de la violation ;3. elle incite lEtat faire face son pass sombre et 4. de ce fait, samender 852. En outre, signalons que laccs la justice est primordial : la victime ne doit pas tre freine du fait de dpenses engager, quil sagisse de caution, de frais de procdure ou davocat.

2 : Les services destins aux victimes du terrorisme

Selon la Dclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalit et aux victimes dabus de pouvoir, les victimes doivent tre traites avec compassion et dans le respect de leur dignit. Dans cet esprit, les victimes dactes de terrorisme doivent se voir reconnatre un certain nombre de droits complmentaires de celui relatif laccs la justice qui ouvre certes le droit la rparation. Il faut, en effet, reconnatre que la souffrance des victimes des actes de terrorisme ne peut se satisfaire que de la fonction rtributive de la justice pnale. Cest la raison pour laquelle des services leur sont reconnus. Les missions des services destins aux victimes sont multiples : information, accueil, coute, protection, soutien, accompagnement, du jour de la rvlation de la victimisation la rparation du prjudice. Nous allons reprendre et dvelopper les plus importants.

I/Le droit dtre inform

Aucun droit ne peut tre mis en uvre si son titulaire nest pas inform de son existence. Le droit linformation doit tre mis au premier plan et tre trs accessible car les rgles de droit sont trs compliques et complexes et la culture judiciaire et juridique du citoyen moyen est trs faible. Par consquent, les Etats doivent vigoureusement mettre en uvre les moyens ncessaires cette information. Le devoir dinformation pse sur tous les intervenants, tout au long de la chane judiciaire, du dpt de la plainte lexcution du jugement. Linformation en question doit concerner aussi bien la connaissance gnrale des droits et obligations pesant sur les victimes que la

Ch. BASSIOUNI, Reconnaissance internationale des droits des victimes in SOS ATTENTATS, Terrorisme, victimes et responsabilit pnale internationale, Paris, Calmann-Lvy, 2003, p.165.

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connaissance particulire des diffrentes phases du procs ou simplement de lenqute qui les concerne. Linformation porte galement sur les droits dont dispose prcisment la victime pour faire aboutir ses demandes, relativement aux indemnisations quelle est en droit dattendre, notamment en France, devant le Fonds de Garantie des victimes dactes de terrorisme (FGVAT).

II/ Le droit dtre assist ou accompagn

Pour pouvoir comprendre laction judiciaire, les victimes ont besoin dun conseil qui les oriente et les conseille dans leurs choix. Le recours un conseil (il sagit ordinairement dun avocat) sera facilit aux victimes qui ne disposent pas des moyens financiers ncessaires (tel est le cas, par exemple en France, de lobjet de laide juridictionnelle). La Dclaration de 1985, annexe la rsolution 40/34 prescrit galement que les victimes doivent recevoir lassistance matrielle, mdicale, psychologique et sociale dont elles ont besoin par la voie dorganismes tatiques bnvoles, communautaires et autochtones. Elles doivent aussi tre informes de lexistence de ses services et y avoir facilement accs. Le personnel des services de police, de justice et de sant ainsi que celui des services sociaux doit recevoir les formations appropries qui les mneront tre sensibiliss aux besoins des victimes ainsi qu la connaissance des institutions qui pourront garantir une aide rapide et approprie celles-ci853. Il est ncessaire dinsister sur le fait que les victimes des actes de terrorisme se trouvent dans une situation trs spciale qui ncessite lappui de services particulirement comptents du fait du traumatisme subi.

III/ Le droit dtre protg

De manire gnrale, la victime encourt des risques en sadressant la justice. La rvlation de lauteur de linfraction et la dnonciation de son auteur peuvent conduire ce dernier ou ses acolytes vouloir intimider la victime ou sen prendre ses proches.

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Rs. 40/34, op-cit., 14 17.

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En matire de terrorisme, ces risques existent galement. Cest pourquoi tout doit tre mis en place pour viter la ritration des attentats contre les victimes. LEtat doit donc, dans le cadre de sa mission de lordre public, se proccuper du sort et de la scurit des victimes de terrorisme. Il ne sagit pas seulement dlever le niveau du plan de la scurit nationale et dabandonner les victimes leur sort. La protection implique que les Etats prennent des mesures ncessaires pour protger au besoin leur [victimes] vie prive et assurer leur scurit, ainsi que celle de leur famille et de leurs tmoins, en les prservant des manuvres dintimidation et des reprsailles 854. Les victimes doivent galement tre protges des mdias. Lavidit populaire pour le fait divers conduit parfois les journalistes dpasser le cadre objectif du droit dinformer. Ainsi, la publication de photographies reprsentant trs concrtement les victimes dans le drame ne devrait pas avoir lieu, au moins quavec leur plein consentement.

Section 2 : Lindemnisation des victimes dactes de terrorisme

Selon certains auteurs, lindemnisation se distinguerait de la rparation et de la restitution. La rparation serait plus large et engloberait la restitution des biens, une indemnit pour le prjudice des pertes subies, le remboursement des dpenses engages en raison de la victimisation et la fourniture de services ainsi que le rtablissement dans les droits antrieurs. Alors que la restitution et la rparation doivent se faire par les auteurs des infractions ou les tiers responsables de leur comportement, lindemnisation peut peser sur la collectivit internationale, tatique ou locale pour suppler les carences des possibilits de restitution et de rparation des auteurs de ces actes de terrorisme ou des tiers qui en sont responsables. Il nest pas possible ici de fournir plus de dtails sur ces nuances terminologiques. Soulignons simplement que lexpression indemnisation , synonyme de rparation, est lopration qui consiste dans le versement dune somme dargent pour rparer le dommage subi par la victime () 855 dun fait criminel. Lindemnisation est dsormais largement admise mme si sa mise en uvre pratique pose encore quelques difficults. En dautres termes, le principe de lindemnisation nest pas contestable aujourdhui ; cest son effectivit qui fait problme. Un systme dindemnisation

Rs. 40/34, op-cit, 6, d. Dfinition donne par J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, 2001, p 569. Voir dans le mme sens la dfinition de G. CORNU, Vocabulaire juridique, op-cit., p.481.
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garanti par lEtat doit en effet pouvoir suppler aux carences de lauteur de lacte terroriste ou intervenir lorsque celui-ci reste inconnu. Avant de nous intresser aux modalits de mise en uvre de lindemnisation- en prenant comme cadre dtude le systme franais- ( 2), nous allons dabord aborder les fondements de cette indemnisation ( 1).

1 : Les fondements de lindemnisation des victimes dactes terroristes

La question de lindemnisation des victimes de terrorisme est extrmement : en effet, il est certain que lindemnisation effective occupe une place essentielle dans le sentiment de justice de la victime dune infraction 856. Mais, ce nest pas le principe mme de lindemnisation qui pose problme (II). On pourrait dire, en paraphrasant Gaston Jze, il y a des victimes, il faut les indemniser . Ce qui est expliquer, cest pourquoi un Etat doit indemniser les victimes dactes de terrorisme alors quil na ni de prs ou de loin facilit la perptration de ces actes. A vrai dire, lindemnisation des victimes du terrorisme, comme de tout autre acte de violence, se trouve dans des hypothses de plus en plus dissocie de la responsabilit de lEtat (I).

I/ Lexclusion de lexplication fonde sur la responsabilit de lEtat

LEtat peut-il tre tenu responsable des dommages causs par des actes de terrorisme commis sur son territoire ou ltranger contre ses propres ressortissants ? La recherche de la responsabilit ventuelle de lEtat peut se faire selon deux thories empruntes au droit administratif : la responsabilit pour faute (A) et la responsabilit pour risque (B).

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F. BOULAN, Violence et socit , Centre de philosophie de droit, R.R.J, 1983, p7.

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A/La responsabilit de lEtat pour faute

Retenir la responsabilit de lEtat sur le fondement de la faute suppose quil ait t lorigine du dommage caus la victime. Le systme de responsabilit pour faute, tel quil est enseign en droit interne, notamment en droit franais, implique en effet que la victime dmontre lexistence dune faute imputable au dfendeur ( en loccurrence ici lEtat), et un lien de causalit directe entre la faute et le dommage subi. Une fois ces trois conditions tablies, la responsabilit de lEtat devrait tre retenue. LEtat est responsable de la scurit des personnes et des biens se trouvant sur son territoire national. LEtat dtient galement les pouvoirs de police exclusifs pour assurer lordre public et la scurit nationale. La commission dune infraction dmontre par consquent la carence de lEtat, garant de la scurit intrieure, qui devrait en rparer les consquences. Lide de responsabilit de lEtat trouve galement un fondement dans la thorie du contrat social. Suivant cette thorie, les citoyens dlguent lautorit lEtat. En retour, celuici contracte lobligation dassurer la scurit de tous ses membres857. LEtat faillit cette obligation lorsquil na pas pu empcher la commission dune infraction. Le dommage subi par la victime de linfraction dcoule directement de la carence de lEtat. Toutefois cette carence nest pas toujours fautive. LEtat peut en effet tre exonr de toute responsabilit lorsquil a t confront un cas de force majeure. Il peut invoquer ce titre, que la commission de linfraction prise isolment est imprvisible. Il nest pas toujours inform par les infracteurs de la commission imminente de leur mfait. Nanmoins, en matire dattentats, lEtat est souvent prvenu par les terroristes858. La faute de lEtat est alors retenue lorsquil na pris aucune mesure de prcaution pour empcher la perptration de lacte terroriste en question, ou lorsque les forces de scurit ont commis une grave ngligence, et nont pas assur une protection aux citoyens avec la diligence habituelle laquelle ils auraient pu attendre. La responsabilit de lEtat peut aussi tre invoque lorsquil na pris aucune mesure de protection malgr lexistence dactions terroristes antrieures859. Pour dmontrer la responsabilit de lEtat, les victimes dactes terroristes doivent prouver que non seulement la

Voir F. LOMBARD, Les diffrents systmes dindemnisation des victimes dactes de terrorisme , RSC, 1984, p280. 858 Voir Th. RENOUX, Lindemnisation publique des victimes dattentats, Economica/ Presses universitaires dAix- Marseille, 1988, pp 76 et s. 859 Ibid., p.79.

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commission de lacte terroriste ntait pas imprvisible, mais galement quil ne prsentait pas pour lEtat un caractre insurmontable. En consquence, la responsabilit de lEtat pour faute est thoriquement difficile dfendre car il est extrmement difficile dexiger des forces de police une vigilance accrue en tous moments et en tous lieux. En outre, dans la pratique, il faut noter que les attentats sont conus et organiss dans le plus grand secret, puis excuts par surprise et dans laveuglement.

B/La responsabilit de lEtat pour risque

Pour certains auteurs, le systme dindemnisation a un fondement ambigu. Lindemnisation nest pas fonde sur la responsabilit pour faute prouve ou prsume de lEtat, mais sinspire incontestablement des ides dassistance et de solidarit. Mais, il ne sagit pas dune assistance pure. A tort ou raison, on estime que la socit tatique se caractrise par la gnralisation de la violence qui serait le fruit des imperfections de lorganisation sociale, et lEtat intervient de ce fait dans lindemnisation des victimes pour assurer un risque social860. La responsabilit de lEtat serait alors fonde sur le risque de violence auquel les victimes ont t exposes, en raison de lincapacit de lEtat dtablir et de maintenir la scurit des personnes et des biens. Il sagit de ce que lon appelle, en droit interne, de risque social qui se distingue nettement de la notion de risque cr 861. Suivant la thorie du risque social , lobligation de rparation mise la charge de lEtat nest pas la contrepartie dun profit tir dune activit lucrative, mais dcoule de lide selon laquelle il existe des risques inhrents la vie en socit et que les charges qui en rsultent doivent tre assumes par la collectivit publique [lEtat] 862. De ce fait, il nexiste aucun lien de causalit directe entre un acte dtermin de lEtat et le dommage cr. En pareille hypothse, le lien dimputabilit importe peu. Cest ce qui justifie lindemnisation mise la charge de lEtat. La responsabilit de lEtat pour faute ou risque- ne doit jouer quun rle de sanction, sorte de barrire que lon lve ou que lon abaisse selon que lon veut rendre ou non plus aise
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Voir M. GUENAIRE, Le rgime juridique de la responsabilit administrative du fait des actes de violence , AJDA, 1987, doc., p227. 861 Voir Th. RENOUX, op-cit, pp 94-99, pour lui, le risque cr dsigne lactivit de lEtat ou de ladministration qui est lorigine directe du dommage dont souffre la victime. 862 Ibidem, p98.

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laction en rparation des victimes, qui de toute manire ny trouvent pas le fondement de leur droit. Parler de responsabilit de lEtat demande des preuves que les victimes peineront trouver. La responsabilit de lEtat, dans ce cadre prcis, doit tre rduite au rle de condition et non de fondement de lindemnisation des victimes. En consquence, nous pouvons affirmer que la thorie de la responsabilit de lEtat est mal adapte lindemnisation des victimes du terrorisme. Cest donc en dehors de la faute ou du risque que les victimes dactes terroristes disposent lgard de lEtat non dun droitcrance , mais dun droit de prestation procdant moins de lexigence de la responsabilit que celle de la solidarit. LEtat intervient par consquent en qualit de garant de lindemnisation des victimes.

II/ Un fondement largement tabli : la garantie de lEtat aux victimes du terrorisme

Dans ce systme de garantie, les victimes sont places dans une situation plus avantageuse puisquelles vont pouvoir obtenir une indemnisation de la part de lEtat national et quelles nauront pour ce faire aucune faute tablir ni, au reste aucun lien dmontrer entre le comportement dudit Etat et le prjudice subi. Cest un principe gnralement accept selon lequel lEtat doit contribuer au ddommagement des victimes dune infraction survenue sur son territoire863. La contribution au ddommagement carte lobligation de rparation s qualit de responsable du dommage, lEtat intervient uniquement en qualit de garant de lindemnisation. En rigeant en principe le droit de toute victime dacte terroriste den obtenir rparation, lon nest plus sur le plan de lobligation dlictuelle classique. Lon se trouve dsormais sur le plan de lentraide et de lassistance : face une impossibilit de rparation de la part des terroristes, lEtat doit intervenir (A). Des arguments dordre humanitaire ou de politique justifient galement lintervention de lEtat en faveur des victimes du terrorisme (B).

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Cest ce que prvoit par exemple la convention europenne relative au ddommagement des victimes dinfractions violentes de 1983 (article 2-1). Une telle disposition nest pas expressment prvue dans la Dclaration de 1985 de la lAssemble gnrale des Nations Unies portant Principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalit et aux victimes dabus de pouvoir , op-cit.

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A/ Limpossible rparation des terroristes

Les lgislations nationales se sont avres inefficaces, sinon insuffisantes, pour assurer lentire rparation des victimes dactes de terrorisme864, surtout lorsque ceux-ci sont orchestrs depuis ltranger et que le plus souvent leur auteur y laisse la vie. Tout se passe comme si ces personnes, aprs avoir t touches par une violence aveugle [sont] largement tenues lcart des mcanismes habituels dindemnisation 865. Cest la raison pour laquelle une ide a merg en vertu de laquelle la victime ne peut tre abandonne au motif que lauteur de lacte terroriste na pu tre dcouvert, quil ne peut tre puni et surtout parce quil nest pas solvable. Il sagit de respecter lgalit des citoyens confronts aux souffrances et aux malheurs qui dcoule dune infraction866. Cette ide sest dveloppe lchelle internationale. Elle sest videmment traduite dans la Dclaration de 1985 de lAssemble gnrale des Nations Unies. Ainsi, il est plus spcialement demand aux Etats de suppler les capacits du dlinquant par dautres sources lorsque lindemnisation ne peut pas tre assure par celui-ci. En outre, il est prcis que lindemnisation ne sadresse pas seulement aux victimes qui ont subi un prjudice corporel ou une atteinte importante leur intgrit physique ou mentale la suite des actes de terrorisme, mais aussi la famille, en particulier aux personnes la charges des personnes qui sont dcdes ou qui ont t frappes dincapacit physique la suite de cette victimisation867. A ce sujet, la Dclaration insiste sur ltablissement, le renforcement et lextension de plans nationaux dindemnisation des victimes mais aussi, selon que de besoin, sur ltablissement dautres fonds internationaux pour lindemnisation, notamment dans le cas o lEtat dont la victime est ressortissante nest pas en mesure de la ddommager. Il sagit l de dispositions trs importantes mme si elles nont pas trouv leur application directe et obligatoire.

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Avec linternationalisation de plus en plus croissante du terrorisme H. RENAULDON, Lindemnisation des victimes dactes de terrorisme , Les petites Affiches, 27 janvier 1987. 866 Voir Th. RENOUX, op-cit, pp28 et s. 867 12, a et b.

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B/ Les arguments dordre humanitaire et politique

Lindemnisation des victimes dactes de terrorisme a t aussi justifie pour des raisons dordre humanitaire et politique. Les arguments dordre humanitaire sont relatifs la prise de conscience collective des besoins des victimes du terrorisme. En effet, les dgts causs par un acte terroriste sont suffisamment considrables que la communaut nationale ou internationale ne saurait demeurer indiffrente. A un premier mouvement dindignation succde un sentiment collectif de compassion. A dfaut de retenir la responsabilit de lEtat garant de lordre public et de la scurit des personnes et des biens, les impratifs politiques justifient linstauration des systmes dindemnisation publique en faveur des victimes. La rparation du prjudice de la victime est lune des conditions essentielles de la rparation du trouble caus lordre public. Le rtablissement de lordre public troubl est difficile concevoir en labsence de lindemnisation effective et suffisante des victimes directes. Par ailleurs, les actes terroristes sont suffisamment relats dans les mdia pour que la classe politique ait quelque intrt sen proccuper. Lindemnisation des victimes dactes de terrorisme apparat en dfinitive comme un vritable systme de garantie fonde sur un principe de solidarit. Cest la manifestation de la sollicitude des Etats pour les victimes du terrorisme devenu de plus en plus meurtrier et insaisissable. Ce systme de garantie repose sur la solidarit laquelle se rfrent un certain nombre de textes internationaux dont on a cits prcdemment. LEtat intervient immdiatement, par lintermdiaire de fonds dindemnisation, dans la rparation du prjudice occasionn par le terrorisme. Il appartient alors chaque Etat de dterminer les conditions et ltendue de lindemnisation en faveur des victimes du terrorisme. Cest ce que nous allons voir maintenant en tudiant le systme dindemnisation mis en place en France.

2 : Le systme dindemnisation des victimes dactes de terrorisme : lexemple de la France

La convention internationale pour la rpression du financement du terrorisme de 1999 est la seule qui traite spcifiquement des victimes du terrorisme. Celle-ci a prvu dans son article 8 sur le gel ou la saisie des fonds utiliss ou destins tre utiliss pour commettre des

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infractions de terrorisme, que chaque Etat partie envisage de crer des mcanismes pour laffectation lindemnisation des victimes des actes de terrorisme ou de leurs familles des sommes provenant de confiscations et vises par la convention ce mme article. Il convient dinsister sur le fait que ces dispositions constituent les seules mesures particulires des instruments antiterroristes universels qui se rfrent de prs ou de loin dune manire relativement prcise la question de lindemnisation des victimes. Cette prcision tant faite, il faut dire quen France, les lois du 9 septembre 1986 puis du 6 juillet 1990 ont organis un rgime spcial dindemnisation des dommages rsultant dun acte de terrorisme dont les conditions figurent aux articles L 422-1 L 422-3 du code des Assurances (I). La loi de 1986 a cr un fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme (et autres infractions), en abrg le FGVAT. Cet organisme devra indemniser selon une procdure tout entire axe sur lefficacit (II).

I/ Le rgime juridique applicable aux victimes dactes de terrorisme

Lindemnisation des victimes du terrorisme a connu une volution (A) que lon peut qualifier de raliste compte tenu des conditions lgales en vigueur (B).

A/ Lvolution du rgime dindemnisation

Quatre lois permettent de mesure lampleur de cette volution. -La premire loi est celle du 3 janvier 1977 qui a cr des commissions dindemnisation des victimes dinfractions dans chaque cour dappel. Les victimes dinfractions contre les personnes se voyaient ainsi ouvrir un recours en indemnit contre lEtat868. -En 1983, une loi a install les commissions dindemnisation dans chaque tribunal de grande instance et plus seulement au niveau des cours dappel. Elle a prvu galement un chevinage par lintroduction au sein de la collgialit dune personne choisie en fonction de lintrt quelle porte aux problmes des victimes869. La loi de 1983 est surtout innovante sur le fait quelle oblige dornavant aux assureurs de couvrir, moyennant surprime, en assurance incendie et explosions, les dommages matriels directs conscutifs des actes de terrorisme.

Loi 77-5 du 3 janvier 1977 garantissant lindemnisation de certaines victimes de dommages corporels rsultant dune infraction. 869 Loi 83-608 du 8 juillet 1983 renforant la protection des victimes dinfraction.

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Cela demeurait toutefois encore trs restrictif. Dune part, seuls les titulaires dune assurance incendie taient mme, sils ne lavaient pas refuse, de disposer de cette garantie. Dautre part, celle-ci ne couvrait pas les dommages qualifis dimmatriels, telles les pertes de jouissance ou dexploitation, ni les dommages corporels. Pour obtenir rparation de ces derniers, les victimes navaient dautre recours que la protection gnrale des victimes dinfractions mise en place par la loi de 1977 prcite. -Lorsque la France connut, en 1985-1986, une vague dattentats, le lgislateur intervient par la loi du 9 septembre 1986870 en mettant en uvre une solidarit nationale efficace pour une indemnisation rapide et complte des victimes du terrorisme, grce linstitution dun Fonds de Garantie spcifique. -La loi du 23 juillet 1990 a, pour sa part, apport deux amliorations importantes au statut des victimes du terrorisme. Dune part, le statut de victimes civiles de guerre est accord aux victimes dactes de terrorisme par larticle 26 de la loi de 1990. Cette mesure permet aux victimes du terrorisme de bnficier de la gratuit des soins et frais dappareillage, et daccder aux centres de rducation des victimes de guerre. Cette mesure est rtroactive puisquelle sapplique aussi aux victimes des actes terroristes commis depuis le 1er janvier 1982. Dautre part, la loi de 1990 a accord le statut de pupille de la nation aux enfants devenus orphelins la suite des attentats terroristes.

B/ Les conditions lgales dindemnisation des victimes du terrorisme

Les conditions prvues par les textes sont relatives aux victimes (1), aux infractions (2) et aux dommages (3).

1/ Les conditions relatives aux victimes

Les victimes qui peuvent prtendre au Fonds de garantie sont les victimes dactes de terrorisme commis sur le territoire franais et les personnes de nationalit franaise, victimes ltranger de ces mmes actes. -Actes de terrorisme commis en France : toute victime ou ayant droit, quelle soit sa nationalit, peut adresser directement au Fonds de garantie une demande dindemnisation.
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Loi 86-1020 du 9 septembre 1986, ne pas confondre avec la loi 86-1019, vote le mme jour, relative, quant elle, la lutte contre la criminalit et la dlinquance.

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Dans le silence des textes, aucune apprciation ne devrait tre porte quant la rgularit du sjour dun tranger victime dun acte de terrorisme. Ce silence ne peut lui bnficier. -Actes de terrorisme commis ltranger : seules les victimes de nationalit franaise peuvent obtenir une indemnisation. Cette condition sapplique galement aux ayants droit de la victime dcde.

2/ Les conditions relatives aux actes terroristes

Il convient dabord de cerner la notion de terrorisme, puis sa date dexcution.

a) La dfinition du terrorisme en France

En France, cest la loi du 9 novembre 1986, adopte la suite dune vague dattentats de lautomne 1986, qui vise les actes terroristes871. Mais, cest plutt avec ladoption du nouveau Code pnal quun pas dcisif a t franchi dans la dfinition du terrorisme872. Pour quun acte puisse aussi tre qualifi de terroriste en droit franais, il doit satisfaire deux critres. Dune part, un critre objectif qui implique la commission de certaines infractions principales ou connexes telles : les atteintes volontaires la vie et lintgrit de la personne, lenlvement et la squestration, le dtournement daronef, de navire ou de tout autre moyen de transport 873. Dautre part, un critre subjectif qui rside dans lintention de lauteur de lacte incrimin. En dautres termes, les infractions comprises dans la liste numratrice tombe sous lgide de terrorisme quand elles sont commises

intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement lordre public par lintimidation ou la terreur 874.

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Voir J. PRADEL, Les infractions terroristes, un nouvel exemple de lclatement du droit pnal (loi n 861020 du 9 septembre 1986) , Dalloz, chronique, pp 39-50. 872 Loi n 92-686 du 22 juillet 1992 portant rforme des dispositions du Code pnal relatives la rpression des crimes et dlits contre la Nation, lEtat et la paix publique. Cette loi a t modifie plusieurs reprises par : la loi n 96-647 du 22 juillet 1996 ; la loi n2001-1062 du 15 novembre 2001 ; la loi n 2002-1138 du 9 septembre 2002 ; la loi n 2003-239 du 18 mars 2003 ; la loi n 2003-1119 du 26 novembre 2003 ; la loi n 2004-204 du 9 mars 2004 ; la loi n 2005-1550 du 22 dcembre 2005 ; la loi n 2006-64 du 23 janvier 2006. 873 Article 421-1 du Code pnal (chapitre I : des actes de terrorisme ). 874 Article 421-2. Pour plus de dtails sur la dfinition du terrorisme en France, voir entre autres J.P. MARGUENAUD, La qualification pnale des actes de terrorisme , RSC, 1990, pp 1-28 ; M. E. CARTIER, Le terrorisme et le nouveau code pnal franais , RSC, 1995, pp 225-246 ; Y. MAYAUD, Le terrorisme, Paris, Dalloz, 1997, pp 7-41 ; Ph. CHRESTIA, La loi du 23 janvier 2003 relative la lutte contre le terrorisme : premires observations , 2006, vol.2, pp 1409-1413 (spcialement pp 1412-1413).

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Cette dfinition peut nanmoins tre lorigine de quelques difficults. Dabord, il peut savrer dlicat de faire dlimiter la notion dacte terroriste, savoir sil faut tenir compte seulement de lacte, de lintention ou les deux la fois. A vrai dire, le problme nest pas entirement nouveau. Il existait dj en effet propos de lexclusion conventionnelle du risque dattentat terroriste, qui tait de rgle avant 1983. Simplement, lpoque, ctaient les compagnies dassurances qui invoquaient lencontre des assurs la nature terroriste de lacte, pour ne pas avoir indemniser, tandis que maintenant, ce sont les victimes qui linvoquent, afin de pouvoir bnficier de lindemnisation du Fonds de garantie. Cest donc au juge civil, comptent en matire dindemnisation entre le Fonds de garantie et les victimes, qui prcisera la notion dacte terroriste. De la jurisprudence relative lexclusion de garantie, il rsultait que les juges du fait, dont les dcisions taient assez systmatiquement approuves par la Cour de cassation, au nom de lapprciation souveraine, sattachaient la notion daction violente, objectif politique, oppose des actes individuels manant par exemple dun ennemi personnel de la victime, dun dsquilibr ou encore dans le cadre de mouvements populaires875. Et il apparat que les auteurs de la loi de 1986 nont eu en vue rien de bien diffrent, comme le dmontre dailleurs le type dinfractions vises larticle 706-16 du Code de procdure pnale. Ensuite, des difficults peuvent galement apparatre dans ladministration de la preuve. En les victimes doivent, lorsquil y a contestation, dmontrer lexistence dun acte de terrorisme et le doute joue en leur dfaveur. Sagissant de prouver un fait, tous les moyens de preuve peuvent tre utiliss, donc les prsomptions que lon peut tirer des indices existants. En fait, les juges sattachent lexistence plausible de lacte, la multiplicit dans un temps rapproch dactes analogues, la personnalit de la victime ou la nature des btiments viss ou encore du professionnalisme du ou des auteurs de lacte en cause876.

b) La date de commission de lacte terroriste

Selon larticle 10 de la loi du 9 septembre 1986, seules les victimes dactes de terrorisme commis postrieurement lentre en vigueur de la loi pouvaient bnficier de lapplication de ses dispositions. Mais, une rtroactivit fut dabord tablie au 31 dcembre 1984 par la loi
875

Ne constitue pas un acte de terrorisme une action isole contre un tablissement scolaire (explosion), non revendique et dont le mode de prparation ne rvle pas le professionnalisme de son ou ses auteurs, Cour de cassation (1re Ch. Civ.), 17 octobre 1995, Ghipponi c/ F.G.V.A.T, R.C.A. 1996, n72 ; RGDA, 1996, 201note dHAUTEVILLE. 876 Ibid.

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du 30 dcembre 1986, puis au 1er janvier 1982 par une nouvelle du 25 janvier 1990. Cependant la Cour de cassation a opportunment observ que les textes relatifs lindemnisation insrs dans le Code des assurances ne posent aucune condition de date877, ce qui lve toute restriction pour les victimes dactes de terrorisme antrieurs 1982. De toute faon, cela na plus dintrt quhistorique, car les victimes ne disposent que de dix ans pour se faire indemniser par le Fonds de garantie.

3/ Les conditions concernant les dommages couverts

Les actes de terrorisme peuvent causer des dommages corporels, c'est--dire lintgrit physique et psychique des personnes, mais aussi des dommages matriels. Ces deux types de dommages obissent des rgimes dindemnisation fort diffrents, bien quils aient t causs par le mme acte. -Les dommages corporels sont indemniss intgralement par le Fonds de garantie. Dsormais, cest la rparation intgrale des dommages rsultant dune atteinte la personne qui est mise la charge du Fonds de garantie878. La rparation intgrale du prjudice constitue lun des principes fondamentaux du droit de la responsabilit civile qui permet aux victimes dobtenir la compensation de toutes les atteintes que recouvre habituellement la notion de dommage corporel879. Lapplication du principe de la rparation intgrale par le Fonds de garantie est perue comme une lmentaire mesure de justice envers de malheureuses victimes invalides et gravement traumatises [qui] rompt avec le parcimonieux plafonnement de lindemnisation des victimes dinfractions qui existait alors 880. Autrement dit, tous les prjudices conomiques et professionnels, et tous les prjudices moraux caractre extrapatrimonial, souvent considrables pour des victimes traumatises par lattentat terroriste, doivent tre correctement valus et indemniss. Lindemnisation intgrale se justifie par la spcificit du prjudice des victimes du terrorisme. En effet, une tude pidmiologique ralise en 1987 a mis jour la persistance chez un nombre important de victimes dactes de terrorisme, dun

Cass., Ch. Civ. 2me, 23 juin 1993 (Bull. II, n 225). Article L. 422-1 du Code des assurances. 879 Sur le principe de la rparation intgrale voir, entre autres, G. MARTY, La rparation du prjudice, Paris, Dalloz, 1983. Pour une prsentation densemble des prjudices, voir Y. LAMBERT-FAIVRE, Le droit du dommage corporel, 3me d., Paris, Dalloz, 1996. 880 Y. LAMBERT-FAIVRE, Droit du dommage corporel. Systmes dindemnisation, 5me d., Paris, Dalloz, 2004, p993.
878

877

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syndrome de stress post-traumatique881. Cette atteinte psychologique apparat comme une rsultante caractristique du risque terroriste qui demeure un vnement totalement imprvisible pour les victimes et ressenti par celles-ci comme une agression volontaire. Le syndrome post-traumatique spcifique dont souffrent certaines victimes du terrorisme se prsente comme un tat squellaire durable marqu par un syndrome de rptition (cauchemars, rminiscences, sursauts), une attitude de repli sur soi (phobies, rgressions, trangets) et une constellation de symptmes pouvant saccompagner de troubles psychosomatiques (irritabilit, troubles du sommeil, culpabilit, troubles de la concentration etc.) 882. -Lindemnisation des dommages matriels par les compagnies dassurance : Le Fonds de garantie nindemnise pas les dommages matriels provoqus par un acte de terrorisme. En effet, la loi de 1986, instituant le Fonds de garantie, ne vise que les dommages corporels et tous les prjudices qui en dcoulent . Les dommages matriels sont couverts par les assurances de biens (habitation, entreprise etc..)883. Il sagit des atteintes directement portes lintgrit des choses matrielles. La victime dun acte terroriste ne peut prtendre lindemnisation du prjudice matriel qui dcoule pourtant directement du mme acte dommageable. Sur ce point, la loi laisse de ct un certain nombre de questions pourtant dignes dintrt. Il est rare, par exemple que la victime dun attentat terroriste ne subisse que des dommages corporels. Elle supporte galement des dommages matriels connexes, notamment la destruction ou la perte de valeurs, deffets ou de biens personnels. Mais, certain gard, on peut dire que lexclusion du dommage matriel dont la rparation apparat moins imprative que le dommage corporel, confirme le fondement de lintervention de lEtat au titre dun devoir de solidarit nationale.

II/ La procdure dindemnisation devant le Fonds de garantie des victimes dactes de terrorisme (FGVAT) Rappelons que les victimes dun acte de terrorisme peuvent, linstar de toute victime dune infraction, utiliser les voies normales du droit civil et pnal, dposer plainte auprs du Procureur de la Rpublique du lieu o ledit acte a t commis, et si les terroristes sont
Lindemnisation des victimes de la violence , Journe dtude et dinformation organise par le ministre de lconomie, des finances et du budget, Paris le 15 dcembre 1990, pp14 et s. 882 Ibid. 883 Pour les actes de terrorisme commis en France, les compagnies dassurance ne peuvent pas inscrire de clauses dexclusion dans les contrats dassurances de biens (habitation, automobile, etc..) ; voir article L. 126-2 du Code des assurances.
881

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identifis et poursuivis devant un tribunal, elles peuvent se constituer partie civile et demander des dommages et intrts en rparation de leur prjudice. Cependant, la procdure spcifique devant le Fonds de garantie, ntant pas subsidiaire, permet aux victimes du terrorisme dobtenir directement et en principe, rapidement et compltement satisfaction. La procdure souvre dabord par la saisine (A) du Fonds qui, aprs instruction et information, aboutit une offre dindemnisation (B). Celle-ci produit ensuite un certain nombre deffets quil convient dtudier (C).

A/ La saisine du Fonds de garantie

Lorsquun acte terroriste survient sur le territoire franais, le procureur de la Rpublique en informe sans dlai le Fonds de garantie. Il lui prcise les circonstances de lacte de terrorisme et lui communique lidentit des victimes. Lorsque lacte terroriste a t commis ltranger, cest lautorit diplomatique ou consulaire qui lui fournit les mmes renseignements884. Toute personne peut en outre sadresser directement au Fonds de garantie si elle sestime victime dun acte de terrorisme885. Le Fonds de garantie est ainsi inform la fois par les victimes et par les pouvoirs publics. Par ailleurs, la requte de la victime dun acte de terrorisme nest plus assujettie aucune condition de forme. En consquence, la saisine du Fonds de garantie peut rsulter dune simple lettre886. Mais pour des raisons probatoires, le recours la lettre recommande avec demande davis de rception est conseiller. A lappui de sa demande, la victime doit fournir tous les justificatifs concernant non seulement lvnement, mais surtout le chiffrage de tous les prjudices invoqus avec notamment un certificat mdical dont limportance doit tre souligne. En outre, aucun dlai de rigueur ou de dchance ne court son encontre. Nanmoins, il est admis que la victime dun acte de terrorisme doit agir dans le dlai de droit commun de dix ans prvu larticle 2270-1 du Code civil887. Le Fonds de garantie doit assister la victime dans la constitution de son dossier dindemnisation888. En vue de complter
Article R. 422-6 du code des assurances Articles L. 422-2 et R. 422-6 du Code des assurances. 886 Articles L. 422-2, R. 422-6 et R. 422-8 du Code des assurances. 887 Cette solution est conforme larticle 6 de la convention europenne relative au ddommagement des victimes dinfractions violentes, op-cit, lequel prcise que le rgime de ddommagement peut fixer un dlai dans lequel les requtes en ddommagement doivent tre introduites . Signalons que ladite convention a t ratifie par la France le 29 mai 1990. 888 Cette obligation dassistance en ce sens quelle favorise linformation des victimes nous parat conforme la convention europenne prcite qui prvoit qui stipule que les parties sengagent prendre des mesures
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son information ou bien encore lorsque le prjudice subi lexige en raison de son ampleur, le Fonds pourra faire examiner la victime par un mdecin889. Dans ce cas, le Fonds doit informer la victime quinze jours avant la date de lexamen, de lidentit et des titres du mdecin charg dy procder, de la date et du lieu de lexamen et de ce quelle peut se faire assister dun mdecin de son choix. Le rapport du mdecin doit tre adresse dans les vingt jours au Fonds de garantie, la victime et, le cas chant, au mdecin qui la assist890. A compter de la demande expresse de la victime, le Fonds de garantie est tenu de lui verser une ou plusieurs provisions dans le mois qui suit891 et, dfaut, le juge des rfrs pourra ly contraindre892.

B/ Loffre dindemnisation

Dans un dlai de trois mois compter du jour o il reoit de la victime (directe ou indirecte) les justifications de ses prjudices, le Fonds de garantie est tenu de lui prsenter une offre dindemnisation893. A linstar de ce qui est prvu par la loi 85-677 du 5 juillet 1985 pour les victimes daccidents de la circulation automobile, les offres dindemnisation intervenant au-del de trois ou manifestement insuffisantes, pourront ouvrir droit des dommages-intrts au profit de la victime894. Lacception de loffre doit donner lieu ltablissement dune convention, sous le contrle du juge dinstance lorsquelle concerne une personne mineure ou majeure en tutelle895. En toute hypothse, loffre doit mentionner lvolution du prjudice retenu par le fonds ainsi que le montant des indemnits proposes, compte tenu des prestations servies par les tiers payeurs896. Comme en matire daccidents de la circulation, loffre doit comporter en caractres trs apparents, sous peine de nullit relative, la mention selon laquelle la victime peut dnoncer la

appropries afin que des informations concernant le rgime de ddommagement soient la disposition des requrants potentiels (article 11). 889 Article R. 422-7 du Code des assurances. 890 Ibidem. 891 Article L. 422-2, alina 1 du Code des assurances. 892 Ibidem, in fine. 893 Article L. 422-2, alina 2 du code des assurances. La mme disposition sapplique en cas daggravation du dommage. 894 Il existe tout de mme une diffrence de forme: alors que la loi de 1985 prvoit une sanction obligatoire et systmatique sans lintervention des tribunaux, dans la loi de 1986, lallocation des dommages-intrts est accorde par le juge ( voir article 422-2, alina 3 in fine du code des assurances). 895 Article L. 422- 2, alina 3 du Code des assurances. 896 Article L. 422-2, alina 3 du Code des assurances.

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transaction dans les quinze jours de sa conclusion, toute renonciation ce droit de dnonciation tant entache de nullit897.

C/ Les effets de loffre dindemnisation

Face loffre dindemnisation, la victime a plusieurs options : soit la refuser, soit laccepter ou soit la discuter. - Loffre peut tre purement et simplement refuse par la victime, celle-ci contestant lvaluation de son prjudice898. Le refus de loffre entranera soit une nouvelle offre du Fonds, lequel acceptera de prendre en considration les allgations de la victime, soit, linitiative de cette dernire, la saisine du juge comptent qui doit tre le juge civil899. Dans ce cas, le montant de lindemnit est alors dtermin par le juge. Le Fonds procde au rglement sur la base de la dcision rendue900. - La victime peut galement accepter loffre qui lui est faite. L encore, aucune forme nest prvue par le texte. Laccord sexprimera alors dune manire quelconque. Par contre, lorsque la victime est une personne mineure ou majeure en tutelle, laccord doit maner respectivement du conseil de famille et du juge des tutelles901. Lacceptation de loffre par la victime rend le paiement par le Fonds obligatoire dans le dlai dun mois aprs lexpiration du dlai de quinze jours dont dispose la victime pour exercer son option sur loffre dindemnisation. A dfaut de rglement dans ce dlai, les sommes non verses produisent de plein droit intrt au taux lgal major de moiti durant deux mois puis, lexpiration de ces deux mois, au double du taux lgal902. Enfin, si la victime est personne majeure sous tutelle ou mineure, le Fonds de garantie doit donner avis sans formalit au juge des tutelles, quinze jours au moins lavance, du paiement du premier arrrage dune rente ou de toute somme devant tre verse titre dindemnit au reprsentant lgal de la personne protge.

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Article R. 422-8 in fine du Code des assurances qui renvoie larticle R. 211-16 du mme code. Dans le silence du code des assurances, le rejet de loffre dindemnisation peut se faire par tout moyen. Mais, l encore, la lettre recommande avec demande davis de rception en facilitera la preuve. 899 Voir les articles L. 422-1, alina 1 et L. 422-3 du Code des assurances. Voir galement J. F. RENUCCI, Lindemnisation des victimes dactes de terrorisme , Dalloz, 1987, chron. p.197. 900 Il est noter que loffre dindemnisation faite par le Fonds de garantie na en fait engendr quun contentieux ngligeable, voir Lindemnisation des victimes de la violence , Journe dEtude et dInformation, op-cit, p157. 901 Article L. 422-2, alina 3 du Code des assurances qui renvoie larticle L. 211-15 du mme code. 902 Article L. 422-2, alina 3 du Code des assurances qui renvoie larticle L. 211-17 du mme code.

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Conclusion du titre 1 :

Le cadre normatif de lutte contre le terrorisme903 ne peut fonctionner que dans le respect du droit et en particulier du droit international. A la recherche dune efficacit sans faille contre cette forme de violence, les Etats doivent donc sappuyer sur le droit international constituant tant de normes dont le respect forgera leur lgitimit. Premirement, les Etats doivent non seulement sinterdire de favoriser le terrorisme ou de sen servir, mais aussi remplir leurs obligations de diligence, qui consistent en une obligation de prvention des actes de terrorisme et une obligation de rpression de ces mmes actes. Deuximent, il incombe aux Etats, dpositaires du monopole de la violence lgitime, dtablir de manire convaincante ladquation entre les mesures restrictives ou drogatoires permises par le droit international des droits de lhomme et le danger auquel ils ont faire face. De plus, la limite constitue par linterdiction de droger certains droits fondamentaux, tels le droit lintgrit physique et le droit la vie, doit demeurer intangible en dpit des stratgies discursives de sur-dramatisation des menaces terroristes. Troisiment, la communaut internationale doit consolider le statut des victimes du terrorisme en apportant un soutien celles-ci et leurs familles. A cet gard, force est de constater que la rponse internationale est encore embryonnaire. Dabord, la convention de 1999 sur le financement du terrorisme stipule simplement que les sommes confisques dans la rpression du financement du terrorisme peuvent tre affectes lindemnisation des victimes dactes de terrorisme ou de leur famille (article 8, paragraphe 4). Ensuite dans la rsolution 1566 (2004) du 8 octobre 2004, le Conseil de scurit a simplement propos la cration dun fonds international dindemnisation des victimes dactes de terrorisme et de leur famille qui pourrait tre financ par contributions volontaires, et dont les ressources proviendraient en parties des avoirs confisqus aux terroristes, leurs membres et commanditaires () (paragraphe 10). De mme, la Stratgie antiterroriste mondiale de lONU de 2006 a prvu une initiative consistant instituer, sur une base volontaire, des systmes dassistance qui privilgient les besoins des victimes du terrorisme et de leur famille .

903

Voir, supra 1e partie, titre 1.

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En ralit, cest seulement dans quelques systmes nationaux, comme en France par exemple, o les victimes ou leurs familles ne sont pas oublies dans la lutte contre le terrorisme en ce sens que le droit les protge. Par ailleurs, la recherche de solutions efficaces long terme contre le terrorisme ncessite galement une coopration sans faille stendant lensemble des Etats.

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Titre II :

LA COOPERATION INTERNATIONALE: UNE CONDITION SINE QUA NON POUR UNE LUTTE EFFICACE ET DURABLE CONTRE LE TERRORISME

La coopration est considre comme le matre-mot des conventions et des rsolutions des Nations Unies en matire de lutte contre le terrorisme. Selon ces diffrents textes, une lutte efficace contre le terrorisme va de pair avec le dveloppement dune troite coopration entre les Etats, mais galement entre ceux-ci et les organisations internationales ou rgionales. Une chose est sre lheure de la mondialisation des communications, aucun pays ne peut affronter sparment le terrorisme, car les terroristes se jouent des frontires. Cela exige que lon change des informations () 904 Le but de la coopration internationale est dviter lorganisation, lencouragement, le financement et la tolrance dactivits terroristes partir dun Etat contre dautres. La communaut internationale se doit de dmanteler les infrastructures des terroristes parpilles dans le monde, ce qui ne va pas sans dveloppement de la coopration entre les Etats (chapitre 1). Ce volet principal doit en mme temps tre complt par un certain nombre de moyens (chapitre 2).

904

Propos de Kofi Annan, 16 dcembre 1996, peu avant dentrer en fonctions, in Chronique ONU, n3, 1996, p.30.

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Chapitre 1 : La coopration intertatique : une obligation pour les Etats


Ladoption des conventions ou des rsolutions qui rgissent les rapports entre les Etats rsulte dune imprieuse ncessit de coopration internationale face un phnomne qui touche toute la communaut internationale. Nous avons dj vu dans la premire partie de notre tude (en matire dentraide judiciaire) que la coopration entre les Etats est indispensable la rpression du terrorisme. La coopration est galement ncessaire en matire de prvention, face la dimension transnationale des groupes terroristes parpills dans plusieurs pays. Elle doit permettre par ailleurs certains Etats de venir bout des carences techniques dont ils souffrent en matire de lutte contre le terrorisme. Il convient donc dexaminer les fondements juridiques de la coopration internationale (section 1) et son corollaire, savoir lassistance technique en vue de renforcer la capacit des Etats prvenir les actes de terrorisme (section 2).

Section 1 : Les fondements juridiques de la coopration internationale contre le terrorisme Comme nous lavons vu dans la premire de cette tude, il existe de nombreuses conventions internationales et rgionales relatives la lutte contre le terrorisme. Si tous ces instruments crent des obligations de coopration variables quant leur objet, ils se rejoignent cependant sur un point commun : ils sont consentis souverainement et librement par les Etats. Ceux-ci peuvent donc ou non y adhrer en mettant de surcrot des rserves. Mais depuis quelques annes, et plus encore suite aux attentats du 11 septembre, les conventions antiterroristes se sont vues supplantes par les rsolutions du conseil de scurit des Nations Unies qui sont en principe obligatoires lgard de tous les Etats membres. Ainsi, de la coopration consentie ( 1), on passe une coopration impose en matire de lutte contre le terrorisme ( 2).

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1 : La coopration dcoulant des conventions : une coopration consentie

La coopration est le moyen privilgi de la lutte contre le terrorisme, peru de nos jours comme un flau mondial pouvant toucher potentiellement tous les Etats. Longtemps reste un vu pieux905, la coopration est dsormais prvue dans les conventions relatives au terrorisme, que ce soit au niveau universel ou rgional. Si elle est envisage par ces textes sous plusieurs aspects, elle prsente une certaine constance : le cur de la coopration consiste pour les Etats en lchange de renseignements (I), mais galement dautres mesures ont t galement envisages (II).

I/ Lobligation gnrale dchanger des renseignements

La coopration internationale commence par un change de renseignements que les Etats parties seraient en mesure de possder sur des terroristes ou sur les organisations les finanant. Cela constitue un moyen principal et privilgi de collaboration entre les Etats dans leur lutte contre le terrorisme, ainsi que la soulign lAssemble gnrale des Nations Unies : Pour combattre efficacement la multiplication des actes de terrorisme, leur caractre et leurs effets internationaux croissants, les Etats doivent renforcer leur coopration dans ce domaine, en particulier en rendant systmatique lchange dinformations sur la prvention du terrorisme et les moyens de la combattre ( )906. Mais dans la grande majorit des conventions antiterroristes universelles et rgionales -, lobligation dchanger des renseignements titre prventif qui pse sur les Etats parties, est rdige en termes gnraux, dont lexcution nest pas conditionne. Au niveau universel, la convention de 1973 sur la protection et la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale, y compris les agents diplomatiques prvoit que : Les Etats parties collaborent la prvention des infractions () en changeant des renseignements et en coordonnant les mesures administratives et autres prendre, le cas chant, afin de prvenir la perptration de ces infractions 907. On retrouve la disposition dans les conventions de 1979 sur la prise dotages (article 4, b) et celle
905

Voir la Dclaration de 1970 sur les principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats, annexe la rsolution 2625 (XXV), op-cit. 906 Dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international, annexe la rsolution 49/60 du 9 dcembre 1994, 6. 907 Article 4, b.

333

de Rome de 1988 relative la rpression dactes illicites contre la scurit de la navigation maritime (article 13, b). Rdige ainsi en termes gnraux, cette obligation dchange de renseignements nimpose aucune condition prcise quant son excution par les Etats parties. En outre, la nature des renseignements changer est laisse lentire discrtion des Etats parties. Il est ds lors difficile dapprcier le respect de cette obligation par les Etats, mais tout au plus est-il possible daffirmer que lEtat qui ne fournit de renseignements aux fins de prvention viole ladite obligation. Encore cela suppose que lEtat ait des renseignements communiquer, ce qui est difficile prouver puisque les activits de renseignement sont par excellence trs occultes. En consquence, il ne sagit gure de disposition susceptible dtre invoque in concrto pour engager la responsabilit dun Etat partie pour manquement cette obligation gnrale dchanger des informations. Celle-ci a dailleurs connu quelques amnagements rdactionnels partir de 1997. En effet, selon la convention de 1997 sur la rpression des attentats terroristes lexplosif (article 15 b) et la convention pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire de 2005 (article 7, paragraphe 1, b), les Etats parties collaborent la prvention des infractions () en changeant des renseignements exacts et prcis en conformit avec les dispositions de leur lgislation interne et en coordonnant les mesures administratives et autres prises, le cas chant, afin de prvenir la perptration des infractions () . Mais soulignons que ce rajout na pas apport une amlioration lobligation gnrale dchanger de renseignements. Nanmoins, cela suppose un filtrage des informations transmettre dans le but damliorer lefficacit de cet change. Au niveau rgional, les conventions antiterroristes sont au contraire plus dtailles concernant lobligation dchanger des renseignements908. Au total, cinq conventions ont eu recours une numration trs longue retenant un catalogue assez complet des renseignements susceptibles dtre transmis entre Etats parties909. A titre dexemple, nous prenons la convention de lOUA de 1999 qui prvoit expressment que : 1.Les Etats parties sengagent renforcer lchange mutuel dinformations sur : les actes et infractions commis par des groupes terroristes, leurs dirigeants et leurs membres, leurs quartiers gnraux et leurs camp dentranement, leurs moyens et sources de financement et dachat darmes ainsi les types darmes, de munitions et dexplosifs utiliss, et sur tous autres moyens en leur possession ;
908

A lexception de la convention de lOEA de 1971 (article 8, b) qui retient une formule analogue la convention de 1973 ; de la convention de lASACR de 1987 qui prvoit, sans autre prcision, lchange dinformations, de renseignements et expertise (article 8, 2) 909 Il sagit des instruments suivants : convention arabe, trait de coopration de la CEI (article 11), convention de lOCI, convention de lOUA.

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les mthodes et techniques de communication et de propagande utilises par les groupes terroristes, le comportement de ces groupes, les mouvements de leurs dirigeants et de leurs membres, ainsi que leurs documents de voyage. 2. Les Etats parties sengagent changer tout information susceptible de conduire a) larrestation de toute personne accuse ou condamne davoir commis un acte terroriste contre les intrts dun Etat partie ou contre ses ressortissants, ou davoir tent de commettre un acte ou encore dy tre implique en tant complice ou commanditaire ; b) la saisie et la confiscation de tout type darme, de munitions, de dispositifs ou de fonds ou tout autre matriel utilis pour commettre ou dans lintention de commettre un acte terroriste .910

II/ Les autres mesures de coopration prvues dans les conventions antiterroristes

Lobligation gnrale dchanger des renseignements aux fins de prvention du terrorisme est souvent accompagne, dans certains instruments, dautres formes de coopration : lobligation dalerte et la coopration technique.

A/ Lobligation dalerte

Les Etats parties peuvent aussi tre lis par une obligation dalerter les autres Etats de la prparation dun acte terroriste leur encontre (soit contre leurs intrts ou contre leurs ressortissants). Cette obligation dalerte trouve son origine dans la convention de Montral de 1971 sur la rpression dactes illicites dirigs contre la scurit de laviation civile. Selon son article 12, [t]out Etat contractant qui a lieu de croire que lune des infractions prvues larticle 1er sera commise fournit, en conformit avec les dispositions de sa lgislation nationale, tous renseignements utiles en sa possession aux Etats qui son avis seraient les Etats viss au paragraphe 1er de larticle 5 . Cette obligation pse donc sur lEtat qui a connaissance dun projet dattentat terroriste contre un autre Etat. Le droit dtre alert concerne tous les Etats viss larticle 5, paragraphe 1 de la convention, c'est--dire les Etats pouvant tablir leur comptence aux fins de connatre linfraction : lEtat sur le territoire
910

On retrouve pareille formule dans la convention arabe (article 4. I, paragraphes 1- 5) ; dans la convention de lOCI (article 4. I, paragraphes 1- 5)

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duquel linfraction sera commise, celui dimmatriculation de laronef vis, celui o atterrit laronef avec son bord lauteur de linfraction et lEtat dans lequel la personne louant laronef a le sige principal de son exploitation ou sa rsidence permanente. Lobligation dalerte pse galement aux Etats parties de la convention de Rome de 1988 sur la rpression dactes illicites contre la scurit de la navigation maritime (article 14), la convention de 2005 sur la rpression des actes de terrorisme nuclaire (article 7, paragraphe 1, b in fine) et le trait de coopration relatif la lutte contre le terrorisme des Etats de CEI de 1999. Si les deux instruments universels privilgient le droit dalerte en faveur des Etats parties particulirement intresss par linformation ( savoir les Etats qui auront la comptence juridictionnelle en cas de perptration de lacte terroriste), le texte rgional vise tous les Etats parties. En effet, son article 11 stipule que : Les services comptents des parties changent des informations sur les sujets prsentant un intrt mutuel, notamment les suivants : sur les documents diffuss sur leur territoire faisant tat de menaces terroristes, dactes de terrorisme en prparation (), sur lintention mise au jour de commettre un acte de terrorisme de telles personnes, groupes ou organisations ; sur les actes de terrorisme en prparation visant les dirigeants de lEtat, les personnes sous protection internationale, les membres des postes diplomatiques et consulaires et dorganisations internationales des parties, les participants aux visites officielles et aux manifestations internationales et nationales dordre politique, sportif et autre .

B/ La coopration technique

A certains gards, la collaboration entre Etats se fait sous son aspect technique. Cest ainsi que la convention de Montral de 1991 sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de dtection cre une commission technique destine valuer les volutions techniques attaches aux explosifs plastiques911. Mais cest plutt au niveau rgional que la coopration technique est largement mise en vidence par les conventions antiterroristes. Celles-ci prvoient en effet une coopration technique entre les Etats parties afin de sassurer que chacun dentre eux soit mme de remplir ses obligations. Larticle 5, paragraphe 6 de la convention de lOUA prvoit par

911

Articles 5, 6 et 8.

336

exemple que : Les parties cooprent (mutuellement), le cas chant, pour fournir toute assistance technique et oprationnelle disponible en matire dlaboration de programmes ou dorganisation, sil y a lieu et lintention de leurs fonctionnaires concerns, de cours conjoints de formation pour un ou plusieurs Etats parties dans le domaine de lutte contre les actes terroristes, afin de renforcer leurs capacits scientifiques, techniques et oprationnelles, prvenir et combattre de tels actes 912. Il faut cependant remarquer en dernire analyse que la coopration technique dans ces conventions antiterroristes y est rdige aussi avec une grande simplicit. En dautres termes, la coopration technique est laisse lentire discrtion des Etats parties. Aujourdhui, aucun Etat, si puissant soit-il, ne peut lui seul se mettre compltement labri des actes terroristes. Chaque Etat a donc besoin de cooprer avec dautres pour lutter contre le terrorisme. Mais, compte tenu des principes de souverainet et dgalit entre les Etats qui ne permettent pas dimposer ces derniers des obligations auxquelles ils nauraient consenti, le seul moyen de cooprer reste le recours des conventions. Si celles-ci ont lavantage de traduire une volont sincre de lutter contre le terrorisme, puisque fondes en thorie sur le volontariat des Etats parties, elles ont nanmoins les inconvnients dtre limites quant leur champ dapplication (avec la possibilit de rserves ventuelles) amis aussi dans lespace puisque les Etats peuvent ne pas y adhrer ou mme les dnoncer. Cet tat de fait a cess avec limplication du conseil de scurit dans la lutte contre le terrorisme. Et par ses rsolutions, la coopration devient obligatoire pour tous les Etats membres des Nations Unies.

2 : La coopration dcoulant des rsolutions du conseil de scurit : une coopration impose La fin de la guerre froide a permis un dblocage structurel du conseil de scurit des Nations Unies. De ce fait, le conseil de scurit a pu utiliser les pouvoirs contraignants que lui confre la charte afin dimposer des mesures minimales en matire de lutte contre le terrorisme. Le contenu de ces mesures ayant t largement relates dans la premire partie de notre tude, il convient de nous intresser sur le fondement en vertu duquel le conseil impose aux Etats de cooprer en dehors de leur consentement expresse.

912

Il en va de mme des conventions arabe et OCI (article 4, III, paragraphe 2), de la convention de lOEA de 2002 (article 16), ou encore du trait de la CEI (article 12).

337

En ralit, il convient de souligner que les dcisions du conseil de scurit sont en principe obligatoires pour tous les Etats membres des Nations Unies. En effet, si par larticle 24, le conseil se voit confier la responsabilit principale du maintien de la paix et de la scurit internationales, il est tout fait logique que lorsque le conseil agit, en vertu de cette responsabilit, au nom de tous les membres de lorganisation, ceux-ci doivent accepter en mme temps dtre lis par ses dcisions. Consquence logique : les membres de lorganisation conviennent daccepter et dappliquer les dcisions du conseil de scurit conformment la prsente 913. En ratifiant la charte, les Etats membres abandonnent au conseil de scurit le droit de prendre, en leur nom, des dcisions obligatoires pour que la paix et la scurit internationales soient maintenues. La rfrence au chapitre VII de la Charte donne en outre une crdibilit certaine aux rsolutions dcides sur son fondement. Comme on la vu, cest en vertu de des pouvoirs du chapitre VII que le Conseil de scurit a dcid au dbut des annes quatre-vingt-dix de sintresser rellement la question du terrorisme, celui-ci pouvant constituer une menace contre la paix et la scurit internationales. Mais, il faut rappeler que les rsolutions prises avant 2001 ne concernaient que des situations ponctuelles. Les attentats du 11 septembre ont- comme nous lavons dj prcis- chang le comportement du conseil de scurit avec la clbre rsolution 1373 (2001), prise sous lgide du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Ce fondement juridique dote la rsolution dune force de loi pour tous les Etats membres des Nations Unies914. En consquence, la rsolution 1373 (2001) ne demande ni ne prie ou n encourage plus les Etats membres, mais dcide . Ce changement a une consquence juridique immdiate : le caractre obligatoire des mesures dcides. Dornavant, en matire de lutte contre le terrorisme, le Conseil de scurit se comporte comme un vritable lgislateur international et ne se contente plus de prendre des rsolutions non contraignantes915. Face aux difficults, voire aux rticences des Etats collaborer, le Conseil de scurit a de ce fait adopt une attitude directive au nom de la ncessit de lutter contre le terrorisme, objectif lui-mme prsent comme indispensable au maintien de la paix et de la scurit internationales.

913

Article 25 de la charte des Nations Unies. Il nentre pas du cadre de notre tude de traiter des questions que soulve larticle 25. Pour plus de dtails sur cet article, voir E. SUY et N. ANGELET, in J-P. COT et al. (dir.), La charte des Nations Unies. Commentaire article par article, op-cit, pp 909-918. 914 Voir J.P. LABORDE, Les Nations Unies et la lutte contre le terrorisme. Aspects juridiques et pnaux , in SOS attentats, Terrorisme, victimes et responsabilit pnale internationale, op-cit., p 95. 915 Voir O. CORTEN, Vers un renforcement des pouvoirs du conseil de scurit dans la lutte contre le terrorisme , in K. BANNELIER et al. (dir.), op-cit, p275.

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Essentielle dans la lutte contre le terrorisme, la coopration peut nanmoins souffrir de contraintes srieuses lies notamment au manque de moyens de certains Etats. Aussi lassistance technique peut-elle aider surmonter les difficults dans ce sens.

Section 2 : Le corollaire de la coopration : lassistance technique Au sein de la Communaut internationale, certains Etats nont pas les moyens suffisants pour faire face aux exigences minimales de la lutte contre le terrorisme, en loccurrence aux nouvelles menaces lies aux armes biologiques, chimiques ou radiologiques. Cest pourquoi, une lutte efficace contre le terrorisme ncessite galement de lassistance technique, accorde de manire cible aux Etats qui en ont besoin. La pratique internationale rvle que lassistance technique peut tre fournie, dans de multiples domaines, par des organisations universelles ou rgionales dans lexercice de leurs missions. A cet gard, lassistance technique peut tre multilatrale ( 1) ou bilatrale ( 2).

1 : Lassistance technique multilatrale

Plusieurs organisations internationales -universelles ou rgionales- fournissent, dans des domaines aussi varis que diversifis, une assistance technique aux Etats dans leur lutte contre le terrorisme. Nous allons voir successivement lassistance technique au sein des Nations Unies (I) puis dans des enceintes rgionales, en loccurrence le cadre africain (II).

I/ Lassistance technique manant des Nations Unies

Le terrorisme est une question dactualit qui constitue une des proccupations majeures de lONU qui apporte une assistance technique aux Etats membres dans le cadre de ses comptences gnrales. Aussi, le comit contre le terrorisme (CCT) du conseil de scurit estil charg de dfinir la politique de lutte contre le terrorisme et de suivre son application par les Etats. Nous avons prcdemment signal que dans lexercice de ses fonctions, le CCT bnficie de lappui de sa Direction excutive, qui est notamment charge dvaluer la faon dont les Etats excutent leurs obligations, de dterminer l o leurs capacits dexcution sont

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insuffisantes ainsi que de coordonner et de faciliter la fourniture de lassistance technique aux pays (A). Mais, il faut noter que le CCT ne dispense pas lui-mme de lassistance technique. Cest lOffice des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) quil revient de fournir cette assistance dans le domaine juridique et les domaines connexes (B). Par ailleurs, plusieurs institutions spcialises aident galement les Etats mieux combattre le terrorisme dans leurs domaines de comptence spcifiques (C).

A/ Lassistance technique fournie par le Comit contre le terrorisme

Compte tenu des difficults rencontres par un certain nombre dEtats, le Conseil de scurit a donc invit le CCT examiner les moyens daider les Etats et, en particulier, tudier avec les organisations rgionales et sous-rgionales la possibilit de : - promouvoir les pratiques optimales dans les domaines sur lesquels porte la rsolution 1373 (2001), y compris llaboration de modles de lois selon quil conviendra ; - de faire appel aux programmes existants dassistance en matire technique, financire, rglementaire, lgislative et autre, qui pourraient faciliter lapplication de la rsolution 1373 (2001) ; - de promouvoir des synergies ventuelles entre ces programmes dassistance 916. A cet gard, son action apparat plutt comme un renforcement de laptitude des Etats mettre en uvre les mesures antiterroristes dcides par le conseil de scurit ou contenues dans les conventions internationales. Cest donc la mission dassistance technique quassume le CCT qui nous incombe ici917. En effet, dans la phase C de la mise en uvre initiale de la rsolution 1373 (2001)918, le CCT entendait dj se consacrer la mise en place et au renforcement de diffrents mcanismes de coopration, savoir la coopration aux niveaux bilatral, rgional et international et, en particulier, lchange dinformations et lalerte rapide919. En effet, soumis des efforts sans

Dclaration annexe la rsolution 1377 (2001) du 12 novembre 2001, avant-dernier paragraphe. Nous avons vu prcdemment la mission de suivi du CCT quant lapplication de la rsolution 1373 (2001) qui a conduit la conduit des dveloppements normatifs, voir 1re partie, titre 2, chapitre 2, section 1. 918 Rappelons que la phase A tait lobligation faite tous les Etats de se doter dune lgislation couvrant tous les aspects du terrorisme, de prendre des moyens efficaces pour empcher et rprimer le financement dactes de terrorisme et denclencher le processus leur permettant de devenir dans les meilleurs dlais aux conventions et protocoles internationaux relatifs au terrorisme (CCT, 5Eme programme de travail, S/2002/1075, paragraphe 8) ; la phase B consiste pour les Etats adopter des structures ou renforcer celles quils auront mises en place pour lapplication des mesures antiterroristes ( CCT, 6me programme de travail, S/2003/72, paragraphe 11) 919 CCT, 6me programme de travail, S/2003/72, paragraphe 11.
917

916

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prcdent, de nombreux Etats ne sont pas en mesure de les fournir, bien quils aient une relle volont dans la mise en uvre de la rsolution 1373 (2001). Le Conseil de scurit est pleinement conscient de cet tat de fait, mais nentend pas que des difficults dexcution, fussent-elles bien relles, voire mme une impossibilit dexcution, puissent tre allgues. Aussi, dans la dclaration annexe la rsolution 1377 (2001), du 12 novembre 2001, a-t-il () les Etats faire connatre au comit contre le terrorisme les domaines dans lesquels ils ont besoin dun appui () , invitant en mme temps le CCT examiner les moyens daider les Etats. Le CCT ne fournit pas lui-mme lassistance technique aux Etats ou organisations internationales, mais, dans un souci de rationalisation et defficacit, il sest employ mettre en place un rseau dassistance multidimensionnel et laborer un outil permettant dvaluer les besoins spcifiques de chaque Etat. Ce dispositif sest concrtis sous plusieurs formes. -La Matrice de demande et dassistance, ensemble de donnes centralises et compltes rsumant les besoins et les demandes dans les domaines de la rsolution 1373 (2001), peut tre utilise par les prestataires ventuels dassistance technique qui ont avec elle un aperu mondial de lassistance requise des Etats920. -Le Rpertoire, conu pour tre une source dinformation sur les pratiques optimales, les modles de lois et les programmes dassistance disponibles 921, est un outil qui permet aux Etats davoir, entre autres, connaissance des meilleures pratiques internationales auprs des organisations ou institutions spcialises. En dautres termes, le Rpertoire rassemble en un seul document de rfrence les meilleures pratiques et normes ainsi que les codes dorganisations internationales et rgionales qui semblent pertinents pour raliser les obligations vises par la rsolution 1373 (2001). Il convient de noter toutefois que ce

rpertoire ne constitue pas une obligation, mais quil vise mettre la disposition des Etats un moyen supplmentaire de faciliter lapplication de la rsolution 1373 (2001). -LEquipe dassistance du CCT assure la liaison avec les prestataires ventuels de service dassistance. Enfin, le CCT a su promouvoir la formation dun rseau regroupant des organisations internationales, rgionales ou sous-rgionales dont les activits concernent la lutte contre le terrorisme afin de coordonner leurs activits respectives et damliorer lchange dinformations entre celles-ci. Le CCT encourage ces organisations traiter la lutte contre le terrorisme avec dtermination, avec lintention peut tre den faire des relais privilgis.

920 921

Ibidem, paragraphe 13 b. CCT, 5me programme de travail, S/2002/1075, paragraphe 12.

341

Lors de la runion spciale du 6 mars 2003 avec la participation de 57 organisations, il a t convenu que les organisations internationales changeraient des informations sur les codes, les normes et les pratiques optimales dans les domaines de comptence et que les organisations rgionales et sous-rgionales laboreraient des mcanismes permettant de faciliter lexistence et la coopration entre pays voisins922. Au titre de cette coopration, chaque organisation privilgierait son domaine de spcialit, vitant ainsi les chevauchements dactivits et le gaspillage des ressources. Il faut dire que cette fonction de coordination sest dveloppe et semble constituer de nos jours lune des priorits du CCT, comme en tmoignent les runions de suivi avec lOrganisation des Etats amricains (OEA)923 en octobre 2003, lOffice des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE) en mars 2004924 et la Communaut dEtats indpendants (CEI) en janvier 2005925.

B/ Lassistance technique apporte par lONUDC aux Etats

LOffice des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) est un organe du Secrtariat des Nations Unies tabli en 1997 et bas Vienne en Autriche. Anciennement connu sous lappellation de Bureau pour le contrle des drogues et la prvention du crime (BCPC), lONUDC assiste, par lintermdiaire de son Service de prvention du terrorisme, les Etats dans llaboration de leur lgislation antiterroriste et la mise en uvre des normes internationales y affrentes. LOffice apparat dsormais comme un agent dexcution au centre de lassistance technique fournie par le comit contre le terrorisme 926. Avant de voir en dtails les activits (2) et les outils (3) dassistance de lONUDC, il convient auparavant de faire une prsentation sommaire de lOffice travers son rle dans la prvention du terrorisme (1).

Runion spciale du CCT, New York, 6 mars 2003 : (http://www.un.org/sc/ctc/sm2003/special_meeting.html), S/AC.40/2003/SM.1/4. 923 Runion spciale OEA/CICTE, Washington, 7 octobre 2003. 924 Runion spciale CCT/OSCE/ONU DC, Vienne, 11-12 mars 2004. 925 Runion spciale CCT/CEI, Almaty (Kazakhstan), 26-28 janvier 2005. Les textes de ces runions peuvent tre consults sur le site suivant : http://www.un.org/french/docs/sc/committees/1373/intlcooperation.shtml. 926 Voir le rapport du Directeur excutif sur les Activits du centre de pour la prvention internationale du crime , E/CN.15/2003/2, 2003, p. 7, paragraphe 14.

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1/ Le rle de lONUDC dans la prvention du terrorisme

LONUDC a structur son action dassistance technique en matire de prvention en lanant son programme mondial de coopration technique sur Le renforcement du rgime juridique contre le terrorisme , en octobre 2002. Ce programme constitue le cadre global dans lequel sinscrivent les activits dassistance technique aux Etats. Il sagit dun programme continu et volutif, qui est rvis et mis jour rgulirement afin de veiller ce que tous ses lments restent adapts aux circonstances mais aussi afin dy apporter de nouvelles initiatives en fonction de lapparition de nouveaux besoins. Il tablit de ce fait un cadre pour laide spcialise quapporte lONUDC aux Etats pour la ratification et lapplication des instruments universels relatifs la prvention et lradication du terrorisme et pour tablir des mcanismes efficaces de coopration internationale. La stratgie antiterroriste mondiale de lONU, adopte par lAssemble gnrale dans sa rsolution 60/288 du 8 septembre 2006, fait longuement rfrence au travail de lONUDC, et en particulier de son Service de la prvention du terrorisme. La stratgie encourage lOffice augmenter ses services dassistance technique, et les Etats membres y faire appel. LONUDC jouit en effet dimportants avantages pour fournir une assistance aux Etats en matire de lutte contre le terrorisme. Il possde non seulement des connaissances spcialises dans les domaines de la prvention du crime et de la justice pnale, de ltat de droit, du contrle des drogues, de la criminalit transnationale organise, du blanchiment dargent et de la coopration internationale en matire pnale, mais aussi des capacits oprationnelles sur le terrain. Cest dans cette dynamique que depuis 2002, lAssemble gnrale, le conseil conomique et social et la commission pour la prvention du crime et la justice pnale ont raffirm les mandats du Service de la prvention du terrorisme en matire dassistance technique la lutte contre le terrorisme. Ainsi, dans lexercice de ses mandats, le Service de la prvention du terrorisme cherche rpondre rapidement et efficacement aux demandes dassistance technique formules par les Etats dans le domaine juridique et dans les domaines connexes de la lutte contre le terrorisme.

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2/ Les activits dassistance de lONUDC

Lassistance technique fournie dans le cadre du programme de lONUDC ci-dessus mentionn, sest progressivement largie sur le plan gographique, amis galement au niveau de son contenu et du nombre dEtats bnficiaires. Lassistance dans la mise en uvre a fait lobjet dune attention de plus en plus grande mesure que davantage dEtats ratifient les conventions universelles et les protocoles y relatifs lis la lutte contre le terrorisme. Les activits du programme portent sur : - laide la rdaction de textes lgislatifs destins incorporer les dispositions universelles dans la lgislation nationale ; - le renforcement des structures institutionnelles ncessaires la coopration, notamment internationale, dans la lutte contre le terrorisme ; - la fourniture de conseils en matire de demandes dextradition et dentraide judiciaire ; - la fourniture de conseils relatifs aux mcanismes de coopration internationale, aussi bien pour acclrer les processus que pour assurer le respect des normes internationales ; - la formation des agents des systmes nationaux de justice pnale aux nouvelles lgislations, la coopration internationale et ltat de droit dans le domaine du terrorisme ; - llaboration et la mise jour doutils dassistance technique et de publications de fond visant faciliter lapplication des instruments juridiques universels927. LONUDC sefforce en permanence dassurer le suivi adquat de lassistance technique initialement fournie aux pays et de veiller la durabilit de ses effets. Car lobjectif de ses activits dassistance est, rappelons-le, de renforcer le rgime juridique de lutte contre le terrorisme. A cet effet, le Service de la prvention du terrorisme conseille juridiquement les pays sur les dmarches quils doivent effectuer pour devenir parties aux instruments universels relatifs au terrorisme. Le Service les aide galement incorporer les dispositions de ces instruments dans leurs lgislations pnales nationales928. A leur demande, le Service aide galement les Etats tablir leurs rapports quils doivent communiquer au comit contre le terrorisme du conseil de scurit. Par ailleurs, afin daider davantage les pays comprendre les dispositions des instruments universels sur le terrorisme, rdiger de nouvelles lois conformes aux exigences de ces
Voir le document sur les Activits dassistance technique de lONUDC , site Internet : http://www.unodc.org/unodc/fr/terrorism/unodcs-taas.html 928 Selon lONUDC, entre octobre 2002 et dcembre 2006, environ 125 pays ont bnfici dune assistance (), dont plus de 100 pays directement sous forme de consultations et de missions sur place, et les autres indirectement dans le cadre de 32 ateliers sous-rgionaux et rgionaux et dactivits connexes . Voir le site Internet : http://www.unodc.org/unodc/fr/terrorism/unodcs-taas.html
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instruments et renforcer leur coopration dans la lutte contre le terrorisme, lONUDC diffuse des outils dassistance technique, tels que les listes de contrle de ces instruments et la rsolution 1373 (2001) du conseil de scurit. LOffice publie aussi en ligne des modles de lois guidant lvolution des lgislations sur le terrorisme929. En dfinitive, nous pouvons constater que les activits dassistance de lONUDC ont eu un impact trs positif compte tenu des rsultats prsents par lOffice930.

3/ Les outils dassistance technique et publications de lONUDC

Afin daider davantage les Etats comprendre les dispositions figurant dans les instruments universels, rdiger de nouvelles lois conformes aux exigences de ces instruments et renforcer leur coopration dans la lutte contre le terrorisme, lONUDC a mis au point un certain nombre doutils dassistance technique. Il sagit de normes de porte technique qui ont un rle non ngligeable surtout en matire de prvention du terrorisme. Ces normes, sorte de lignes directrices sont nanmoins dpourvues de force juridique contraignante lgard des Etats. Compte tenu de leur nonc dtaill, on peut classer les outils ainsi diffuss par lONUDC en deux groupes selon leur fonction. Le premier groupe concerne les outils rdigs dans le but de servir de guides de mise en application des conventions et protocoles universels de lutte contre le terrorisme. Il en est ainsi du Guide lgislatif sur les conventions et protocoles mondiaux contre le terrorisme 931. Ce Guide est en quelque sorte une documentation de rfrence pour les Etats appels rdiger ou mettre en application les textes de loi ncessaires pour donner effet aux instruments contre le terrorisme. En consquence, il contribue directement assurer la coopration internationale et la mise en uvre intgrale de ces instruments, conformment la rsolution 1373 (2001) du conseil de scurit ( 3, e). Le deuxime groupe est constitu doutils qui ont pour fonction de complter les normes internationales de lutte contre le terrorisme, tels que les manuels du Service de la prvention
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Site Internet : http://www.unodc.org/unodc/en/terrorism.html Entre janvier 2003 (date de lancement du Programme mondial), seuls 26 Etats avaient ratifi lensemble des instruments universels, le nombre est pass 85 au mois de dcembre 2006. De mme, lOffice annonce que plus de 4600 agents nationaux ont particip des runions dinformation ou des sances de formation prsentant les exigences lies la ratification et la mise en uvre des instruments universels de lutte contre le terrorisme. 931 Le projet de Guide a t soumis pour observations et conseils un groupe dexperts runi du 3 au 5 dcembre 2002 Syracuse (Italie) par lInstitut suprieur international des sciences criminelles. Le Guide est consultable sur le site Internet de lONUDC : http://www.unodc.org/odccp/terrorism.html?id=11702.

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du terrorisme de lONUDC. Ces manuels, au nombre de sept, couvrent diverses thmatiques relatives au terrorisme : lassistance aux victimes, la couverture mdiatique du terrorisme, lanalyse des alertes la bombe, la gestion des prises dotages, les aspects juridiques et les meilleures pratiques de lutte contre le terrorisme, et la reconnaissance des signes avant coureurs du recours au terrorisme. Par ailleurs, plusieurs institutions spcialises de lONU fournissent galement une aide technique considrable aux Etats dans leurs domaines de comptence spcifiques.

C/ Lassistance technique apporte par les institutions spcialises

Plusieurs institutions spcialises des Nations Unies apportent galement une assistance technique aux Etats dans leur lutte contre le terrorisme. Sans nous livrer une analyse exhaustive en la matire, nous allons seulement prsenter les travaux des principales dentre elles, dont lactivit en matire dassistance technique est tangible, en loccurrence lOACI (1) et lOMI (2).

1/ Les activits dassistance technique de lOrganisation de laviation civile internationale (OACI) LOACI a t institue par la convention de Chicago de 1944, mais elle na succd dfinitivement la commission internationale de la navigation arienne (CINA cre par la convention de Paris de 1919) que le 4 avril 1947. LOACI, dont le sige se trouve Montral, est devenue une institution spcialise des Nations Unies le 13 mai 1947. Lorgane intergouvernemental plnier de lOACI est lAssemble, qui se runit une fois tous les trois ans pour examiner toute question entrant dans le cadre de lorganisation. Ses principales fonctions sont toutefois exerces par le conseil, organe restreint et permanent. En application de larticle 37 de la convention de Chicago, lOACI adopte et amende, selon les ncessits, les normes, pratiques recommandes et procdures internationales applicable la navigation arienne internationale sous forme d annexes la convention. Parmi celles-ci, il faut distinguer les standards qui sont ncessaires, et les mthodes comme souhaitables. Ces textes sont adopts la majorit des deux tiers des membres du conseil et deviennent obligatoires trois mois aprs leur communication aux Etats membres, moins quentre temps ils ne soient dsapprouvs par la majorit de ceux-ci.

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Outre ses fonctions non ngligeables de rglementation et de rglement des litiges, lOACI apporte une assistance technique importante aux Etats membres, notamment an matire de lutte contre le terrorisme. A la suite de laugmentation des actes terroristes mettant en danger la scurit de laviation civile vers la fin des annes 1960, lAssemble de lOACI a en effet demand que des spcifications soient insres dans les annexes existantes ou dans une nouvelle annexe pour traiter expressment de ce problme. Ladoption de lannexe 17 (sret protection de laviation civile internationale contre les actes dintervention illicite)932 dcoule de la suite donne cette proccupation. Lannexe 17 est principalement consacre aux aspects administratifs et la coordination des activits de tous ceux qui participent aux programmes de sret ainsi quaux mesures techniques visant protger la sret du transport arien international. Cest ainsi que, dans le but daider les pays dans lapplication des mesures prventives contenues dans lannexe 17, lOACI a mis en place un mcanisme dassistance dnomm Mcanisme de sret de laviation ou Mcanisme AVSEC 933. Celui-ci fournit cette fin des conseils aux Etats membres, en formant le personnel qui intervient directement dans la mise en uvre de programme nationaux de sret de laviation civile. A ce titre, lOACI organise des ateliers rgionaux destins offrir de la formation et des orientations des groupes dEtats sur des domaines communs. Ces ateliers portent gnralement sur le contrle national de la qualit, llaboration de programmes nationaux de sret de laviation civile, de programme de sret daroports et des programmes nationaux de formation. En outre, lOACI a cr un groupe de la coopration et du dveloppement de la sret de laviation. Ce nouveau groupe est charg de grer un effort coordonn lchelle mondiale en matire dassistance et de dveloppement de la sret de laviation. Le but du groupe est de renforcer la coopration et la coordination avec les Etats qui ont des ressources avances en matire de sret de laviation, ainsi quavec les organismes rgionaux et internationaux et les institutions multilatrales de financement, afin dassurer la mise en uvre efficace par les Etats des normes et pratiques recommandes (SARP) de lannexe 17 lies la sret.

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Nous reviendrons sur lannexe 17 relativement au renforcement de la protection du transport arien. Lors de la 161me session du conseil de lOACI, le mcanisme a t renomm Mcanisme de sret de laviation (AVSEC) pour assurer une mise en uvre efficace des normes et pratiques recommandes (SARP) de lannexe 17 . Il est devenu, sur dcision de lAssemble de lOACI en 2001, un organe permanent.

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2/ Les activits dassistance technique de lOrganisation maritime internationale (OMI)

LOMI, dont le sige se trouve Londres (Royaume-Uni), a t cre en tant quorganisation maritime consultative intergouvernementale (OMCI), le 6 mars 1948. Rebaptise OMI le 22 mai 1982, elle a des comptences dans les questions techniques de la scurit de la navigation maritime et de la lutte contre la pollution, et compte actuellement 166 Etats membres et deux Etats associs. Son organe plnier, lAssemble, se runit tous les deux ans. Elle arrte la politique gnrale de linstitution et vote le budget. Entre les sessions de lAssemble, le conseil, qui se compose de 40 membres lus par lAssemble, joue le rle dorgane directeur. A linstar de lOACI, lOMI a aussi mis en place un programme dassistance technique en faveur des Etats membres. Ce programme aide les Etats ratifier les conventions adoptes en son sein, dont la convention de Rome de 1988 relative au terrorisme, et satisfaire aux normes quelles contiennent. Dans le cadre de ce programme, lOMI emploi un certain nombre de conseillers et consultants pour donner des avis aux gouvernements. Suite aux attentats du 11 septembre 2001, lorganisation a insist davantage sur lassistance technique en matire de scurit de la navigation maritime. Cest ainsi que lAssemble a adopt, le 12 dcembre 2002 sa vingt-deuxime session, la rsolution A.922 (22) portant sur lexamen des mesures et procdures visant prvenir les actes de terrorisme qui compromettent la sret des passagers et des quipages et la scurit des navires . Le but de cette rsolution est dapprofondir lassistance technique destine aux pays sagissant de leurs infrastructures et les mesures relatives la scurit maritime. Dans la mme perspective, lOMI a lanc un programme global de scurit maritime et portuaire permettant particulirement aux pays en dveloppement dvaluer et de renforcer leurs infrastructures et mesures de sret afin de prvenir les actes de terrorisme. Dans son rapport A/57/183, le Secrtaire gnral a prcis que ce programme tait dot dun financement initial de 2 145 000 dollars pour subvenir aux besoins des pays en dveloppement en matire dassistance technique connexe. Il sagissait essentiellement dun programme de renforcement des capacits visant sensibiliser les pays aux menaces contre la navigation maritime et les activits portuaires et aux mesures prventives immdiates susceptibles de revtir un caractre contraignant et comportant des tudes de vulnrabilit et dvaluation des risques, ainsi que des plans de scurit connexes pour les navires et ports en

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question 934. En outre, lOMI a mis au point un dispositif caractre obligatoire pour lidentification et le suivi des navires grande distance935. Paralllement au cadre onusien, dautres organisations, universelles, rgionales ou sousrgionales, apportent galement une assistance technique aux Etats dans leur lutte contre le terrorisme. Il nest pas de notre propos de prsenter toutes ces organisations internationales qui fournissent une aide technique non ngligeable aux pays en matire de prvention du terrorisme. Nous allons nanmoins nous pencher sur une structure dassistance technique mise en place au niveau rgional, en loccurrence africain.

II/ Lassistance technique au sein de lUnion africaine : le CAERT

Le projet de cration dun Centre africain dtudes et de recherches sur le terrorisme a t adopt par le conseil excutif de lUnion africaine en mars 2003, puis entrin loccasion du sommet des chefs dEtat tenu en juillet de la mme anne Maputo (Mozambique). Le Centre, dont le sige se trouve Alger (Algrie), a t inaugur le 13 octobre 2004 et est fonctionnel depuis fvrier 2005. Le CAERT est un lment central et oprationnel dune dmarche globale et intgre qui reflte la volont des Etats africains de conjuguer leurs efforts avec ceux de la communaut internationale pour combattre le terrorisme de manire gnrale. Outil de mise en uvre de la convention de lOUA de 1999 relative au terrorisme, le Centre a pour missions de centraliser des informations, tudes et analyses sur le terrorisme et les groupes terroristes. A cette fin, le CAERT est compose de trois divisions correspondant ses trois types dactivits : -la premire concerne les bases de donnes et documentations (y compris les fichiers dindividus et organisations terroristes), -la deuxime est relative lalerte et la prvention, -la troisime concerne la formation936. Cest par rapport cette troisime rubrique que ltude du CAERT nous intresse ici, savoir lassistance quil apporte aux pays africains en matire de lutte contre le terrorisme. En effet, le CAERT est appel dvelopper des programmes de formation, avec lappui de partenaires internationaux. La formation concerne linvestigation, la protection des hautes

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Rapport A/57/183, p.30, paragraphes 192 et 193. Voir aussi le rapport A/61/210 du 1er aot 2006, 119. Voir rapport A/60/825 du Secrtaire gnral de lONU, du 27 avril 2006, op-cit., p.30. 936 Voir El Moudjahid du 13 octobre 2004, site Internet : www.elmoudjahid.com.

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personnalits, des institutions, des infrastructures socio-conomiques, la police scientifique, lintervention spcifique et arme, la dtection et la neutralisation des explosifs et la lutte contre le financement du terrorisme937. Par ailleurs, le protocole de 2004 la convention de lOUA de 1999 sur la lutte contre le terrorisme donne pour mission au commissaire charg des questions de paix et de scurit de la commission de lUnion africaine, aid par le CAERT, de fournir lassistance technique concernant les questions juridiques et lapplication de la loi, y compris les questions relatives la lutte contre le financement du terrorisme, la prparation de lgislation et de lignes directrices types afin daider les Etats membres formuler des lgislations et autres mesures connexes de prvention et de lutte contre le terrorisme 938 En dernire analyse, il faut remarquer que lassistance technique multilatrale, bien que trs importante, se limite, comme nous venons de le voir, un appui technique gnral. Les Etats qui recherchent un appui oprationnel leurs activits de lutte contre le terrorisme nont alors dautre choix que de rechercher une assistance bilatrale.

2 : Lassistance technique bilatrale dans la lutte contre le terrorisme Cest une forme dassistance plus proche de lassistance directe selon le modle relationnel traditionnel. Nous distinguerons ici deux canaux par lesquels laide technique peut tre apporte : elle peut tre fournie par une organisation internationale des Etats tiers bien cibls, en loccurrence, lUnion europenne (I) ou tout simplement dEtat Etat. Dans le dernier cas de figure, nous prenons la pratique amricaine titre dillustration (II).

I/ Lassistance technique fournie par lUnion europenne des Etats tiers

Avant les attentats du 11 septembre 2001, la problmatique de la lutte europenne contre le terrorisme tait confine un cercle restreint dagences ne soccupant que de la politique intrieure. Les attentats successifs du 11 septembre 2001, mais surtout, ceux du 11 mars 2001 Madrid et du 7 juillet 2005 ont chang la donne : la politique antiterroriste globale de
Voir lallocution du prsident algrien, Bouteflika, loccasion de louverture des travaux de la 2e runion intergouvernementale de haut niveau de lUnion africaine sur la prvention et la lutte contre le terrorisme, reproduit dans El Moudjahid, dition lectronique du 13 octobre 2004, op. cit. 938 Le CAERT a organis rcemment un sminaire intitul Combattre le terrorisme en Afrique du Nord , Alger, le 2 avril 2008, pour parler des moyens de combattre la menace croissante que fait peser le terrorisme sur la rgion. Doc. Maghrebia : http://www.maghrebia.com/cocoon/avr/schtml 1/fr/features/2008/04/04/feature-01.
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lUnion europenne ne peut plus tre pense sans prendre en considration la menace terroriste transnationale. En effet, si par le pass lUnion europenne avait dj t confronte au terrorisme, par le biais de ses Etats membres, lheure actuelle, la menace est dune autre nature : elle est transnationale. Aussi, la lutte contre le terrorisme est-elle devenue lune des priorits de laction extrieure de lUnion et est partie intgrante de la politique trangre et de scurit commune (PESC). LUnion europenne attache donc une grande importance la coopration internationale dans la lutte contre le terrorisme. Nombre daccords entre lUnion et des pays tiers comportent ainsi une clause antiterroriste939. LUnion europenne apporte un soutien actif et participe aux activits antiterroristes ralises sous lgide du Conseil de lEurope et de divers organes de lONU, dont loffice des Nations Unies contre la drogue et le crime. Cest dans ce sens que lUnion fournit une assistance technique aux pays tiers dpourvus de ressources ncessaires pour mettre pleinement en uvre les instruments antiterroristes et les rsolutions du conseil de scurit de lONU, en loccurrence la rsolution 1373 (2001)940. Le renforcement des capacits des forces de police et de ladministration judiciaire, la scurit des frontires et la lutte contre le financement du terrorisme et le blanchiment dargent sont des exemples de domaines dans lesquels lUnion europenne a aid les pays tiers par le biais de programmes spcifiques. La lutte contre le terrorisme est galement prise en compte dans ladoption de programmes daide long terme et de nouveaux projets destins rpondre des besoins court terme, comme la formation et lassistance llaboration de textes de loi antiterroristes. Ainsi, lUnion europenne apporte une assistance en matire de police lAlgrie941, en Europe centrale et orientale. Elle fournit aussi une assistance en matire judiciaire au Maroc, la Tunisie, lIndonsie. Depuis le 11 septembre 2001, plusieurs pays ont dploy des efforts considrables en vue daccrotre leur capacit de prvenir les actes de terrorisme. Cependant, la scurit dun Etat est indissociable de celle des autres Etats. En effet, lorsquun pays est vulnrable aux terroristes, la scurit des autres est galement menace. Do la ncessit pour les pays les

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Cette pratique a t utilise pour la premire fois dans laccord euro-mditerranen dassociation entre la Communaut, les Etats membres et lAlgrie, sign le 22 avril 2002, en marge de la confrence de Valence (voir article 90 de laccord CE/Algrie). On trouve des clauses de mme type dans les accords passs avec le Chili ou lEgypte. 940 Dans sa Dclaration sur la lutte contre le terrorisme du 25 mars 2004, le Conseil de lEurope a affirm que lUnion dveloppe lassistance technique au profit de pays tiers ncessiteux ; document consultable sur : http://ue.eu.int/eudocs/cmsUpload/79635.pdf. 941 Voir le document intitul Lassistance communautaire lAlgrie : contexte et logique dintervention , disponible sur : http://www.deldza.ec.europa.eu/fr/ue_algerie/cooperation.htm.

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plus puissants conomiquement de faire en sorte que dautres pays, en loccurrence ceux en dveloppement, soient en mme de prvenir les actes terroristes et dy ragir.

II/ Lassistance technique dEtat Etat : la pratique amricaine

Gnralement, compte tenu de la pratique internationale, lassistance technique directe entre Etats semble bien fonctionner. Selon les rapports du Secrtaire gnral des Nations sur les mesures visant liminer le terrorisme international, plusieurs pays reoivent une assistance technique en matire de terrorisme942. Rappelons encore que le Comit contre le terrorisme du conseil de scurit ne fournit pas lui-mme lassistance technique, mais quil sert de centre dchange pour la fourniture entre Etats dune aide technique. Plusieurs Etats proposent de ce fait des programmes bilatraux dassistance technique en matire de lutte contre le terrorisme. Cette aide bilatrale est de vaste porte, englobant notamment la dtection des documents frauduleux, le financement de la lutte contre le blanchiment dargent et le terrorisme, la formation des agents des transports, des douanes et de la scurit frontalire, le contrle des bagages dans les aroports, lexamen des navires et des conteneurs maritimes, et laide la cration de politiques et de lois antiterroristes. En la matire, limportante activit dploye par le gouvernement amricain constitue lillustration la plus spectaculaire. Ainsi, le gouvernement amricain a-t-il mis en place un certain nombre de programmes en vue de renforcer la coopration bilatrale en matire de lutte contre le terrorisme. Nous pouvons citer le programme daide antiterroriste ( Antiterrorism Assistance Programm ou ATA) du dpartement dEtat mis en place ds 1983 sur autorisation du Congrs. Le programme ATA a pour objectif de dispenser une formation et une aide aux forces de police et de scurit des pays trangers pour les aider combattre, dissuader et lucider sur leur territoire les actes de terrorisme. La formation est essentiellement rpartie en quatre catgories fonctionnelles distinctes : prvention des crises, gestion des crises, rglement des crises et investigations943. Nous pouvons citer aussi le programme Pan-Sahel par lequel le gouvernement amricain a fourni une assistance logistique et un approvisionnement en matriaux satellitaires quatre pays africains afin de leur permettre une meilleure localisation des groupes terroristes et de
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Voir le rapport A/56/160, p.28, qui malheureusement ne cite pas les pays ayant reu une assistance technique de leurs pairs. 943 36 000 membres des forces de police et de scurit de 142 pays auraient t forms grce au programme ATA.

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patrouiller le long de leurs frontires. Selon Cofer Black, coordinateur du bureau du contreterrorisme au dpartement dEtat amricain, grce au programme Pan-Sahel, lAlgrie, le Tchad, le Mali, le Niger et la Mauritanie ont pu () affaiblir considrablement les capacits de nuisance du GSPC et amliorer le contrle au niveau de leurs frontires 944. Dautres programmes enfin concernent lAfrique orientale o une assistance technique est apporte au Kenya, lEthiopie, lErythre, lOuganda et la Tanzanie, ou encore lAsie du Sud-est au profit de lIndonsie, Thalande et Philippines. En dernire analyse, il faut convenir avec le professeur Daillier que le succs ou lchec de lassistance technique internationale, quelle soit multilatrale ou bilatrale, () tient, pour lessentiel, la convergence des intrts et des objectifs des partenaires, elle-mme conditionne par une certaine culture commune 945. Le terrorisme est une menace sournoise contre laquelle il est extrmement difficile de se prmunir. En effet, comment pourrait-on mettre labri toute une population labri dindividus prts frapper tout moment, en tout lieu, par nimporte quel moyen et parfois mme au prix de leur vie ? Si la coopration internationale permet le dmantlement des rseaux terroristes, il faut hlas tre conscient que cela ne saurait suffire radiquer ce flau plantaire. Par analogie, cela quivaudrait seulement liminer la partie merge de liceberg qui, la longue va se reconstituer grce sa partie immerge. En sattaquant uniquement la partie merge du terrorisme, on sexpose mme au risque de favoriser le dveloppement de sa partie immerge. Aussi, doit-on lutter efficacement contre le terrorisme en sattaquant en mme temps ses causes profondes ou sous-jacentes. Do la ncessit pour la communaut internationale de rechercher des rponses complmentaires celles traditionnellement employes dans la lutte contre le terrorisme.

Confrence tenue lambassade des Etats-Unis en France, 16 octobre 2004. Voir aussi J. FISHERTHOMPSON, Les pays africains cooprent de plus en plus la lutte contre le terrorisme , Dpartement dEtat amricain, 28 avril 2006, http://usinfo.state.gov/regional/af/security/french/f4040501.htm. 945 Lassistance technique de lUnion europenne aux pays de lEurope centrale et orientale , in P. DAILLIER et P. KOVAC (dir.), Perspectives dintgration des pays dEurope centrale et orientale aux institutions de lEurope occidentale, Paris, Montchrestien, 1998, p. 309.

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Chapitre 2 : La ncessit de rponses complmentaires pour combattre le terrorisme

La lutte contre le terrorisme doit dborder le seul cadre judiciaire et policier. La communaut internationale engage contre cette menace plantaire est consciente que son action ne saurait tre efficace et efficiente si elle se rsumait une raction uniquement coercitive. En effet, les chances que la communaut internationale parvient un consensus sur le terrorisme ne dpendent plus du fait de parvenir trouver une dfinition unanimement accepte, mais plutt sur le fait de parvenir un accord sur le caractre inacceptable des actes terroristes. Pour ce faire, la communaut internationale doit sattaquer des problmes sousjacents qui sont susceptibles dalimenter le terrorisme. Do la ncessit de mettre un terme aux situations qui peuvent tre exploites par les terroristes (section 1). Par ailleurs, la recherche dune solution globale au terrorisme doit non seulement sattaquer aux moyens daction des terroristes (section 2), mais galement renforcer les mesures de sret du transport international qui est une de leurs cibles privilgies (section 3).

Section 1 : La ncessit de mettre un terme aux situations pouvant tre exploites par les terroristes

Une stratgie mondiale de lutte contre le terrorisme doit prvoir des mesures long terme propres remdier aux situations susceptibles de conforter le discours des terroristes pour sattacher des partisans, tant entendu quaucune de ces situations ne saurait excuser ou justifier les actes de terrorisme 946. Si lon prend comme exemple le terrorisme islamiste radical, il est ais de constater que celui-ci cherche mobiliser les populations de confession musulmane autour de la poursuite de ses objectifs par lexploitation de ressentiments et frustrations ns de la persistance de conflits rgionaux, dont les premires victimes sont des civiles innocentes. Les propos dOussama Ben Laden, recueillis par un journaliste pakistanais, bien que datant de 2001, en apportent une illustration parfaite: lAmrique et ses allis nous massacrent en Palestine, en
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Sunir contre le terrorisme : recommandations pour une stratgie antiterroriste mondiale , Rapport du Secrtaire gnral, 27 avril 2006, A/60/825, p.5, 20 ; disponible sur le site : www.un.org/french/terrorism/index.html.

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Tchtchnie, au Cachemire et en Irak. En reprsailles, les Musulmans ont le droit dattaquer lAmrique 947. En dehors des conflits locaux ou rgionaux, certaines situations comme la discrimination et lexclusion ou encore la misre ont galement servi de fond de toile laudience terroriste. En consquence, il appartient, de prime abord lONU, puis aux Etats (notamment les plus puissants au premier desquels, les Etats-Unis), de contredire le discours terroriste par des actes concrets, en sattaquant aux situations qui peuvent tre mises profit par les terroristes. Cette section sera donc subdivise comme suit : - la recherche de solution aux conflits violents ( 1) ; - la lutte contre la discrimination et lexclusion ( 2) ; - laide au dveloppement ( 3).

1 : La recherche de solution aux conflits violents

De nombreuses organisations terroristes sont apparues sur fond de conflits locaux ou rgionaux. Il est en effet frquent de constater que les conflits qui perdurent se prtent une exploitation par les terroristes. De plus, les attentats terroristes surviennent souvent dans le contexte de ces conflits. Le succs de laction dploye pour les rgler et lattention accorde aux problmes qui surgissent dans le cadre de ces conflits peuvent contribuer, long terme, faire reculer le terrorisme948. Trois foyers de tensions, parmi tant dautres, mritent ainsi un intrt diplomatique particulier dans le contexte de la lutte contre le terrorisme, en loccurrence celui dobdience islamiste. Dune part, le conflit isralo-palestinien, en ce quil suscite le plus de passions et de tensions au Proche-Orient, est lun des terreaux des actions terroristes travers le monde et en Isral en particulier. Si les autorits palestiniennes et les dirigeants des pays arabes ne sont pas dupes face aux discours des terroristes qui brandissent la cause palestinienne pour justifier leurs actions violentes, ceux-ci (les discours terroristes) peuvent recevoir un certain cho parmi les populations civiles plus particulirement touches. Les mouvements islamistes palestiniens radicaux, le Hamas et le Djihad islamique, ont perptr des actes terroristes (et continueront le faire) afin de recueillir un soutien populaire des masses appauvries par le

Voir Le Figaro, 12 novembre 2001, p.4. Voir dans ce sens la rsolution 60/288 de lAGNU du 8 septembre 2005 sur La Stratgie antiterroriste mondiale de lOrganisation des Nations Unies .
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conflit. En fait, leffacement de lONU lgard du processus de paix isralo-palestinien a facilit la dtrioration de la situation. Compte tenu du contexte international actuel, le rglement du conflit isralo-palestinien est plus que jamais ncessaire pour empcher le dveloppement du terrorisme islamiste. La solution, court terme, doit se faire par des pressions internationales sur les belligrants pour que, dun ct, les terroristes palestiniens soient arrts et jugs quitablement et que, de lautre ct, cessent les ripostes militaires disproportionnelles dIsral. A long terme, lONU et les Etats-Unis (principal alli dIsral) devront uvrer en faveur de la cration dun Etat palestinien viable ct dIsral. Dautre part la situation en Irak est trs proccupante. Rappelons que la guerre contre lIrak, mene par les Etats-Unis et leurs allis, reposait sur des arguments ahurissants. Le 28 janvier 2003, le prsident amricain avait affirm, dans son discours sur ltat de lUnion, que : [d]es preuves manant de nos services de renseignements, des communications secrtes et des dclarations de personnes actuellement en dtention rvlent que Saddam Hussein aide et protge des terroristes, notamment des membres dAl-Qada. Or, un an aprs, on constate que les arguments majeurs qui ont justifi cette guerre se sont rvls errons et fantaisistes : aucune arme de destruction massive na t trouve, et les liens avec Al-Qada sont apparus inexistants. Aujourdhui la position des Etats-Unis et de leurs allis dans la guerre contre lIrak est dautant plus inconfortable que la situation de la scurit dans le pays empire de mois en mois, avec le cortge quotidien des attentats. Enfin, tout aussi proccupante est la situation en Somalie. Pays dpourvu de gouvernement central, la Somalie reprsente une ppinire potentielle et un lieu dasile et de refuge possible de groupes terroristes. La guerre civile, la rivalit des clans et la pauvret se sont conjugues au fil des ans pour faire de la Somalie un Etat dstructur , dans lequel aucun groupe nest capable de gouverner le territoire entier, o lapplication des lois est insuffisante voire inexistante, et o le secteur financier chappe tout contrle. En fait, aprs lchec de lopration Restore Hope , la Somalie est abandonne par la communaut internationale, livre elle-mme. La Somalie procure en outre dautres avantages aux terroristes : base arrire et camps dentranement. Le rglement de ces conflits et les actes terroristes commis un peu partout dans le monde, traduisent en effet linteraction des phnomnes mondiaux et le rtrcissement de lespace plantaire. Un conflit qualifi de rgional ou local peut engendrer un conflit de grande ampleur, et un rseau de terroristes qui profite des sentiments dabandon, de frustration et de haine des populations pour jouer les sauveurs . A lre de la mondialisation, il semble difficile pour un pays de construire sa scurit et son bien-tre lcart des autres pays : 356

plus aucun peuple ne peut asseoir et consolider sa libert dans lindiffrence la situation des autres peuples 949.

2 : La lutte contre la discrimination et lexclusion

La discrimination ou lexclusion fonde sur lorigine ethnique ou les croyances religieuses et, dans de nombreux pays, la non-intgration des minorits ou des immigrants, font natre des rancoeurs qui peuvent favoriser un sentiment de marginalisation et une propension croissante aller rechercher la solidarit auprs des groupes extrmistes. Cela semble particulirement vrai pour les jeunes (nomms maladroitement de jeunes issus de limmigration), dans certains pays industrialiss, qui se sentent exclus de la socit dans laquelle ils sont pourtant ns. Dans sa rsolution A/62/157 du 18 dcembre 2007, lAGNU a dailleurs condamn toutes les formes dintolrance et de discrimination fondes sur la religion ou de conviction. Elle a, loccasion, demand aux Etats de redoubler defforts afin de veiller ce que leurs systmes constitutionnel et lgislatif instituent des garanties adquates et effectives pour assurer tous, sans distinction, la libert de pense, de conscience, de religion et de conviction et notamment offrent des recours effectifs en cas datteinte la libert de pense, de conscience, de religion ou de conviction () (paragraphe 10, a). En continuant de dfinir des normes et en renforant ses capacits oprationnelles de lutte contre les problmes de politique sociale et droits de lhomme, lONU peut jouer un rle important sagissant daider les pays combattre les diffrentes formes de discrimination et dexclusion. En mme temps, il faut que les pays uvrent la ralisation dobjectifs dintgration sociale, car en intgrant mieux ceux qui sont marginaliss et leur ouvrir davantage de possibilits, cela peut aussi avoir un effet positif dans la lutte contre le terrorisme. Par ailleurs, dnormes dpenses ont t engages par les pays dvelopps dans la lutte contre le terrorisme. Ces dpenses ponctionneraient grandement laide au dveloppement, avec pour effet daccrotre la misre et dlargir le rservoir des terroristes potentiels.

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M. CHEMILLIER-GENDREAU, Droit international et dmocratie mondiale, Paris, Textuel, 2002, p.24.

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3 : Laide au dveloppement : une action essentielle pour combattre le terreau social du terrorisme A titre liminaire, laide au dveloppement ou laide internationale telle que nous la connaissons aujourdhui, remonte en fait la guerre froide. Aux yeux des Etats-Unis, aprs la victoire sur le nazisme, la seconde guerre mondiale devait se prolonger par une lutte contre le communisme. Au moment o les armes se sont tues, lUnion Sovitique jouissait dun norme prestige dans toute lEurope. Les Etats-Unis, craignant que le continent nallt basculer vers le camp socialiste, sortirent le plan Marshall qui allait injecter douze milliards de dollars dans lconomie europenne. Les objectifs sous-jacent de laide au dveloppement sont demeurs en grande partie les mmes que lorsque lattention sest dplace de lEurope vers le Sud : il fallait cote que cote endiguer le pril rouge . Leffondrement de lUnion Sovitique et la fin de la guerre froide allaient gnrer un profond changement de paradigme dans les relations internationales et, partant dans laide au dveloppement. Dsormais, les pays en dveloppement ne risquant plus de succomber aux charmes du camp socialiste, laide au dveloppement perdait peu peu son intrt pour les pays riches. Or, il parat vident que les millions de personnes qui vivent aujourdhui dans la misre, sans vritable espoir damlioration, constituent un immense rservoir dans lequel les rseaux terroristes peuvent puiser aisment. Si lon veut que la lutte contre le terrorisme ait un impact durable, il faut la mener en tenant compte de lensemble des problmes qui rongent le monde. A lheure actuelle, de nombreux pays dvelopps font de la lutte antiterroriste et de leur propre scurit une priorit absolue, mais ils nobtiendront pas un succs universel sils ferment les yeux en mme aux maux qui gangrnent les pays pauvres : misre, famine, rfugis, catastrophes naturelles. Le systme international apparat plus que jamais comme une structure dynamique dlments en interactions. Laide au dveloppement de ces pays riches peut constituer une rplique, certes partielle mais utile, de la part des Etats viss par les groupes terroristes. Toutefois, depuis le 11 septembre 2001, les ressources de laide ont t rodes par la demande presque illimite de ressources humaines, financires et militaires destines prvenir dautres attentats terroristes. Certains pays donateurs, en se basant sur lide selon laquelle il ne saurait y avoir de dveloppement sans scurit , ont conclu que le souci de la scurit doit surpasser et orienter tous les autres aspects du dveloppement. Ils ont donc modifi le mandat de base et les principes directeurs de leurs programmes daide de manire y inclure un soutien leur lutte contre le terrorisme. A titre dillustration, laide au

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dveloppement des Etats-Unis est maintenant perue comme une ressource stratgique pour les intrts amricains en matire de scurit et la guerre contre le terrorisme . Selon Adrew Natsios, administrateur de lUSAID en 2004, laide est un puissant levier qui peut convaincre les pays de respecter la politique trangre des Etats-Unis. Elle le contribue aussi leur propre lutte contre le terrorisme . Lintgration rcente de lUSAID au Dpartement dEtat est un autre moyen dexercer un contrle politique court terme sur laide amricaine au dveloppement. Laide au dveloppement doit tre traite comme une ressource devant servir les personnes pauvres et vulnrables et non les intrts de la politique trangre des pays donateurs. En effet, mme si le mcontentement social constitue pour les terroristes un motif plus direct de passage laction, la pauvret peut renforcer la radicalisation, mesure que de jeunes gens ne croient plus en lavenir. La lutte mondiale contre le terrorisme doit donc reposer sur la conviction que la pauvret offre un terrain fertile aux maladies et aux privations, et potentiellement la corruption et en dernier ressort au terrorisme. Laide au dveloppement doit tre un outil de cette lutte car en rendant lespoir, elle touffe le terrorisme dans luf . Cest sans dans cette optique qua t organise Paris, le 12 juin 2008, une confrence internationale charge de lever des fonds pour aider lAfghanistan, sept ans aprs la chute des Taliban. En dfinitive, le terrorisme doit aussi tre combattu dans ses racines. Marcelo G. Cohen observe cet gard que [l]e pire qui puisse arriver aux terroristes cest que les [situations] dont ils se servent comme excuse soient rsolu[e]s 950. En dehors de ces situations sous-jacentes, laction internationale doit satteler priver les terroristes des outils de leur industrie 951, c'est--dire leurs moyens daction.

Section 2 : La lutte contre les moyens daction du terrorisme

Pour accomplir leurs actes, les terroristes ont besoin de moyens, savoir de largent et des armes. Selon le rapport du Secrtaire gnral de lONU, [e]n les empchant daccder ces moyens (), on peut contribuer prvenir de nouveaux attentats 952.

950 951

Larme de la civilisation, cest le droit , Le Temps, 9 fvrier 2004. Rapport du groupe de rflexion sur les implications du terrorisme pour les politiques de lONU, A/57/273, S/2002/875, p.6, 17. 952 Rapport du Secrtaire gnral, A/60/825, op-cit., p.9, 38.

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Lobjet de ce paragraphe ainsi circonscrit, nous tudierons donc comment le droit international rpond ces deux dfis pour une prvention adapte aux moyens des groupes terroristes que sont les fonds ( 1) et les armes ( 2).

1 : La lutte contre le financement du terrorisme

Comme toute activit humaine, le terrorisme a besoin de ressources pour raliser ses objectifs : il sagit de ressources financires ou, plus gnralement conomiques. En effet, la planification et lexcution long terme dactes terroristes ncessitent des fonds importants953. Un moyen efficace de combattre le terrorisme consiste donc couper les canaux de transmission de ces ressources. Cest toutefois une tche herculenne, car dtruire les liens entre les terroristes et leurs financiers cest comme couper la tte de lhydre celle-l tant remplace par deux autres. Cest pour dire la complexit qui entoure le sujet du financement du terrorisme : celui-ci touche de prs des disciplines trs varies telles que le droit, la finance internationale, la fiscalit, ou encore la religion954. Le systme Hawala est en une parfaite illustration. Rpandu partout sur le sous-continent asiatique, au Moyen-Orient et dans certaines rgions de lAfrique, le systme Hawala repose entirement sur la confiance, sur le sentiment gnral que les fonds verss tel ou tel fournisseur de services ou tel ou tel commerant dans un endroit donn seront verss un destinataire spcifique se trouvant ailleurs. Puisquil existe peu ou pas du tout de traces crites de telles transactions, il est extrmement difficile de reprer les fonds ainsi transfrs. Pourtant, la communaut internationale cherche des faons de priver les terroristes de leurs avoirs. Une action multilatrale coordonne est par consquent vitale la russite de lentreprise en question (I). A ce titre, les Etats doivent appliquer et prendre un certain nombre de mesures visant supprimer les possibilits de financement du terrorisme (II).

I/ Le systme mis en place pour freiner le financement du terrorisme

Les efforts dploys par la communaut internationale pour prvenir et rprimer le financement du terrorisme font partie dun vaste mouvement visant lutter contre tous les aspects du terrorisme. Ces efforts ont t consentis tant au niveau mondial quau niveau
953

Par exemple, les auteurs des attentats du 11 septembre 2001 ont suivi des cours de pilotage payants pendant plusieurs mois dans des coles spcialises aux Etats-Unis. Et le FBI a estim que la prparation de ces attentats aurait cot peu prs 500 000 dollars. 954 Voir le Doc. ONU, A/60/825, op-cit., ibid.

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rgional. La lutte contre le financement du terrorisme est devenue mme un lment primordial, suite aux attentats du 11 septembre 2001. Par consquent, outre lencouragement de la coopration internationale, la communaut internationale sest prsent engage dans un programme ambitieux visant prvenir le terrorisme en dtectant et en supprimant ses sources de financement, et en rigeant en infraction la mise disposition des ressources financires pour le terrorisme. A cet gard, le rle de lONU se rvle primordial, tant par le cadre offert la ngociation dinstruments internationaux, notamment la convention sur la rpression du financement du terrorisme, que par lintervention du Conseil de scurit en vertu du chapitre VII de la charte des Nations Unies (A). Laction de lONU a t accompagne par celle dautres organismes, internationaux, notamment le GAFI, qui en ont complt et dvelopp la porte (B).

A/ Laction de lONU contre le financement du terrorisme

La communaut internationale na pas attendu le 11 septembre 2001 pour combattre le financement du terrorisme. Il faut toutefois reconnatre que les mesures financires en la matire ont acquis une importance grandissante depuis cette date. Au centre de ce nouveau dispositif dvelopp cette fin se trouve la rsolution 1373 (2001) du Conseil de scurit de lONU (2). Elle constitue un instrument juridique nouveau venant sajouter la convention pour la rpression du financement du terrorisme de 1999 (1).

1/ La convention pour la rpression du financement du terrorisme

Laction de lutte contre le financement du terrorisme a fait de la coopration internationale son point de force : face un dfi transnational, la rponse doit ncessairement se baser sur un effort conjoint de la communaut des Etats dans leur ensemble. La stratgie multilatrale se base sur la criminalisation du financement du terrorisme et sur laction de prvention que tout Etat doit sengager mettre en uvre dans son ordre juridique interne. Ces principes ont trouv un large accueil dans la convention sur le financement du terrorisme, adopte, le 9 dcembre 1999, par lAssemble gnrale des Nations Unies.

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Cette convention amliore les instruments antiterroristes prcdents de deux faons. Dune part, elle empche les individus et les organismes de fournir ou de runir des fonds devant servir commettre des actes terroristes. Dautre part, la convention de 1999 met en place une stratgie globale pour prvenir et rprimer le financement dactes de terrorisme dsigns par dautres conventions antiterroristes internationales. A cet gard, la convention contient trois obligations principales pour les Etats parties. Primo, ces derniers doivent riger le financement dactes terroristes en crime au regard de leur droit national et les punir de peines appropries (article 4). Secundo, ils doivent cooprer ensemble et se prter mutuellement assistance judiciaire pour les questions traites par la convention. Tertio, ils doivent adopter de mesures didentification et de signalement dindices de financement dactes de terrorisme la charge des institutions financires (article 18). En outre, rappelons que la convention de 1999 prvoit lexistence dune infraction terroriste en cas de complicit ou de tentative, sachant que quil nest pas ncessaire que les fonds aient t effectivement utiliss pour commettre une infraction (article 2, paragraphe 3). Par ailleurs, les Etats parties doivent prvoir, outre la responsabilit pnale des personnes physiques, la responsabilit civile ou administrative des personnes morales ayant commis les infractions vises par la convention. Pour mmoire, la date du 11 septembre 2001, la convention pour la rpression du financement du terrorisme ne runissait que trois ratifications et quarante-deux signatures. Cet tat de fait est d la lenteur propre au processus conventionnel. Il y avait donc besoin que le conseil de scurit comble ce dficit au bnfice dun rgime caractris par son universalit et son immdiatet 955, puisque la rsolution 1373 (2001) dont il est question ici sapplique sans le consentement des Etats.

2/ La rsolution 1373 (2001) du Conseil de scurit

La rsolution 1373 (2001), prise le 28 septembre 2001 par le Conseil de scurit de lONU, adopte une vision plus large de la lutte contre le financement du terrorisme. Nous nous bornerons ici examiner ses dispositions qui traitent directement du financement du terrorisme.

955

N. ANGELET, Vers un renforcement de la prvention et la rpression du terrorisme par des moyens financiers et conomiques , op-cit., p. 221.

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La rsolution oblige ainsi les Etats dadopter des mesures vigoureuses contre le financement dactivits terroristes. En effet, agissant en vertu du chapitre VII de la charte, le conseil dcide que tous les Etats : - prviennent et rpriment le financement des actes de terrorisme ; - rigent en crime la fourniture ou la collecte dlibre par leurs nationaux ou sur leur territoire () des fonds () pour perptrer des actes de terrorisme ; - interdisent leurs nationaux o toute personne physique ou morale se trouvant sur leur territoire de mettre des fonds () la disposition () de personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme956. Reprenant en substance les mesures dj contenues dans la convention de 1999 sur la rpression du financement du terrorisme, la rsolution 1373 (2001) se veut complmentaire celle-l. Le prsident de lpoque du Comit contre le terrorisme, cr par ladite rsolution, a ainsi soulign que : ce qua fait la rsolution 1373 est promouvoir lapplication de certains aspects des conventions, que nous considrons comme urgents pour des raisons touchant la paix et la scurit 957. La rsolution permet galement de remdier au refus ventuel de certains Etats de souscrire aux normes de la convention de 1999, puisquelle simpose tous les Etats sans leur consentement pralable. Limportance de cette application universelle a t aussi souligne par le prsident du Comit contre le terrorisme, pour qui il sagissait dviter que les terroristes trouvent un autre moyen de passer travers les mailles du filet 958. En consquence, la rsolution 1373 (2001) fait appel aux Etats pour quils ratifient au plus tt les conventions de lONU sur le terrorisme, et en loccurrence celle relative la rpression du financement du terrorisme. La complexit des rseaux de financement du terrorisme explique le fait que lONU ne soit pas la seule enceinte de coopration internationale pour combattre le financement du terrorisme. Dautres types dorganismes internationaux jouent un rle non ngligeable, dont le GAFI, cr pour lutter contre le blanchiment dargent et constituant aujourdhui lun des organisations majeures dans la lutte contre le financement du terrorisme.

956 957

Rsolution 1373 (2001), paragraphe 1er. Confrence de presse de sir Jeremy Greenstock, en date du 19 octobre 2001, p. 7, publie sur le site : www.un.org/terrorism. 958 Ibid.

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B/ Laction du GAFI : les recommandations spciales relatives au financement du terrorisme Le Groupe daction financire internationale (GAFI)959 a t cr loccasion du sommet du Groupe des sept (G7)960 qui sest droul Paris en 1989. Cest un organisme informel intergouvernemental visant dvelopper et promouvoir des politiques nationales et internationales afin de lutter contre le blanchiment de capitaux. Il a de ce fait publi quarante Recommandations dans ce domaine961. En raction des attentats du 11 septembre, le GAFI sest runi les 29 et 30 octobre 2001 Washington et a dcid dtendre sa mission au-del du blanchiment dargent et dy inclure le financement du terrorisme, ainsi que de focaliser son nergie et ses comptences techniques sur les efforts mener lchelle mondiale pour le combattre. Il est ainsi devenu, au fil des annes, la pierre angulaire du systme international pour freiner le financement du terrorisme. En effet, en considration du fait que les techniques et les mthodes utilises pour financer les groupes terroristes correspondent souvent celles destines blanchir largent, on a considr que lexprience accumule par le GAFI pouvait tre utile en matire de lutte contre le financement du terrorisme962. Par voie de consquence, le Groupe daction a rdig neuf Recommandations963, dites spciales , qui dfinissent un cadre daction relatif aux aspects spcifiques de la lutte contre le financement du terrorisme. Les cinq premires recommandations spciales contiennent des normes similaires au contenu des dispositions de la convention sur le financement du terrorisme et de la rsolution 1373 (2001). Les quatre dernires concernent des domaines nouveaux. Les neuf recommandations spciales concernent : -la prise de mesures immdiates pour ratifier et mettre en uvre des instruments appropris des Nations Unies ;
959

GAFI ou Financial Action Task Force (FATF) ; il fait maintenant partie de lOCDE (organisation de coopration et de dveloppement conomique). Son mandat, qui devait sachever en 2004, a t prolong jusquen dcembre 2012. 960 Groupe de discussion et de partenariat conomique de sept pays parmi les plus puissants conomiquement du monde : Etats-Unis, Japon, Allemagne, Royaume-Uni, France, Italie et Canada. Il est devenu G8 en 1998 avec lintgration de la Russie. Ajoutons que des voix plaident pour son largissement cinq autres pays : Chine, Inde, Brsil, Mexique et Afrique du Sud. 961 Voir le texte des quarante Recommandations sur le site du GAFI : www.fatf.gafi.org/40Recsfr.htm. 962 Le blanchiment dargent et le financement du terrorisme ont plusieurs points communs. Tous deux sont, par leur nature mme, des activits financires secrtes menes lchelle nationale ou internationale. Nanmoins, le financement du terrorisme diffre des modles habituels du blanchiment o les criminels doivent trouver un moyen pour donner une apparence licite leurs profits dorigine illicites (ils doivent blanchir leurs profits illicites). Or, les sources de financement du terrorisme sont aussi bien licites quillicites. Voir sur ce dernier point Y. BANIFATEMI, La lutte contre le financement du terrorisme international , AFDI, 2002, pp108-112. 963 Les huit premires Recommandations ont t rdiges en octobre 2001 ; la neuvime, relative aux passeurs de fonds, a t ajoute en 2004.

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-lincrimination du financement du terrorisme et du blanchiment de capitaux effectus dans le cadre des activits terroristes ; -le gel et la con