Informe Capeco Apoyo

LINEAMIENTOS PARA PROMOVER LA INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA EN EL PER: 2012 2016
Informe encargado por la Cmara Peruana de la Construccin
Realizado por:
Lima, agosto de 2012
Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016
Agosto 2012
Este estudio refleja la mejor opinin de APOYO Consultora, con la informacin disponible a la fecha, respecto del tema en cuestin; por lo que en concordancia con el cdigo de tica del Grupo APOYO constituye una opinin independiente y no condicionada por el cliente contratante.
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APOYO Consultora (2012). Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012-2016. Informe encargado por la Cmara Peruana de la Construccin CAPECO. Lima, Per.
Equipo de investigacin:
Ral Andrade Director de proyectos Economa Aplicada randrade@apoyoconsultoria.com Csar J ara Analista senior Economa Aplicada cjara@apoyoconsultoria.com Carlos Crdova Analista Economa Aplicada ccordova@apoyoconsultoria.com
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CONTENIDO
I. II. III.
RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................... 13 INTRODUCCIN ................................................................................................................. 22 MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPRICA ........................................................... 24
III.1. Relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas .......................................................................................................................................... 24 III.2. Revisin de los impactos de la inversin en infraestructura en cada sector .................. 29 IV. DIAGNSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA ........................................... 39 a. CARRETERAS ............................................................................................................ 39
a.1. Diagnstico ................................................................................................................... 39 a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras ........................................................ 46 a.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura vial ................................... 50 b. PUERTOS ................................................................................................................... 56
b.1. Diagnstico ................................................................................................................... 56 b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria ............................................................... 62 b.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura portuaria .......................... 64 c. AEROPUERTOS ......................................................................................................... 69
c.1. Diagnstico ................................................................................................................... 69 c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria ........................................................ 74 d. FERROCARRILES ...................................................................................................... 78
d.1. Diagnstico ................................................................................................................... 78 d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria ........................................................ 81 d.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria......................... 83 e. ENERGA ELCTRICA ............................................................................................... 86
e.1. Diagnstico ................................................................................................................... 86 e.2. Planeamiento de la infraestructura elctrica ................................................................ 94 e.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura elctrica ........................... 97 f. SANEAMIENTO ........................................................................................................ 102
f.1. Diagnstico .................................................................................................................. 102 f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento ................................................... 113 f.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento .............. 117 g. SALUD ....................................................................................................................... 125
g.1. Diagnstico ................................................................................................................. 125 g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud .............................................................. 138 g.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de salud ......................... 139 h. EDUCACIN ............................................................................................................. 146
h.1. Diagnstico ................................................................................................................. 146
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h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa ............................................................ 157 h.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura educativa ....................... 158 i. SEGURIDAD CIUDADANA Y CRCELES ............................................................... 163
i.1. Diagnstico .................................................................................................................. 163 i.2. Planificacin de la infraestructura de crceles ............................................................ 170 i.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de crceles ..................... 172 j. RIEGO ....................................................................................................................... 176
j.1. Diagnstico .................................................................................................................. 176 j.2. Planificacin de la infraestructura de riego ................................................................. 182 j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego ............................................................... 185 V. LA INVERSIN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA DE INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 189 V. 1 Brechas de infraestructura: Discusin metodolgica................................................. 189 V.2 El Presupuesto Pblico en infraestructura .................................................................. 193 V.2.1 Estimacin del Presupuesto Pblico al ao 2016.................................................... 196 V.3 Comparacin de brecha versus estimacin de inversiones en infraestructura 20122016 ................................................................................................................................... 198 VI. QU HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 214 VI.1. Lineamientos para la priorizacin de sectores en la inversin en infraestructura .... 214 VI.2. Modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector econmico ...... 217 VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados ............... 219 VI.3.1. Planeamiento general de la inversin en infraestructura ...................................... 219 VI.3.2. Incentivar la participacin del sector privado ......................................................... 228 VI.3.3. Desarrollo de la gestin en los Gobiernos sub-nacionales ................................... 239 VI.3.4. Manejo de conflictos sociales ................................................................................ 242 VII. CONCLUSIONES .............................................................................................................. 247 VIII. BIBLIOGRAFA ................................................................................................................. 259 IX. ANEXOS ............................................................................................................................ 265
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NDICE DE CUADROS
CUADRO 1: ESTIMACIONES EMPRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA .................................................................................................... 27 CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMA PERUANA 1/ 28 CUADRO 3: ESTIMACIONES EMPRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONMICO ..... 32 CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGN SUPERFICIE, 2011 .... 40 CUADRO 5: COMPARACIN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL PLAN DE GOBIERNO .................................................................................................... 47 CUADRO 6: EVOLUCIN PROYECTADA DE PAVIMENTACIN VS. EVOLUCIN NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIN EN LA RED VIAL NACIONAL .............................................................................................. 47 CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA VIAL .................................................................... 48 CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD .............................................................. 50 CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PER - 2010 ....................... 57 CUADRO 10: MODELOS BSICOS DE ORGANIZACIN DE LOS PUERTOS .......... 59 CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PER 2012 ................................................................................................................................ 61 CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE DIRECTO DEL PER, 2012 .......................................................................................... 62 CUADRO 13: CONEXIN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA INTERMODAL O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012 ......................................... 66 CUADRO 14: CLASIFICACIN DE LAS INSTALACIONES AEROPORTUARIAS, 2011 ........................................................................................................................................ 71 CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PASES DE AMRICA LATINA, 2009 ............................................................................................... 79 CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN PROYECTOS FERROVIARIOS..................................................................................... 83 CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL DE 2012 ........................................................... 90 CUADRO 18: PER Y CHILE. COMPOSICIN DE LA RED DE TRANSMISIN, 2010 ........................................................................................................................................ 92 CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES ................................................. 95 CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIN DE PROYECTOS ELCTRICOS ....................................................................................... 101 CUADRO 21: MBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011 .............................. 104 CUADRO 22: METAS DE GESTIN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL 115 CUADRO 23: INTERVENCIN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y SANEAMIENTO A TRAVS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011 .............. 117 CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRFICAS, 2011 ...................................................................................................................................... 119 CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD - 2011 ........................... 127 CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011 ....... 129
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CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011 ...................................................................................................................................... 130 CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011 ...................................................................................................................................... 131 CUADRO 29: ANTIGEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PER, 2005 .............................................................................................................................. 136 CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA DE 25 ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005 ........................................................................ 137 CUADRO 31: VISIN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIN DEL SECTOR SALUD INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 139 CUADRO 32: AMBIENTES MS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON EL APRENDIZAJE ESCOLAR ..................................................................................... 146 CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA INSTALACIONES ......................................................................................................... 147 CUADRO 34: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN INICIAL EN REA RURAL, 2011 1/.......................................................................................................................... 150 CUADRO 35: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN SECUNDARIA EN REA RURAL, 2011 1/ ........................................................................................................... 153 CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL OBJETIVOS ALINEADOS A INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 157 CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMRICA DEL SUR, 2008 .................................................................................................................... 163 CUADRO 38: POBLACIN EN LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS (EEPP), 2008-2011 ...................................................................................................... 166 CUADRO 39: SOBREPOBLACIN Y HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL, ENERO 2012 ................................................................................................................ 166 CUADRO 40: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS CON MAYOR HACINAMIENTO A NIVEL NACIONAL, 2011 ............................................................. 167 CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO ...... 171 CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES ...... 173 CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR INRENA, 2004 .............................................................................................................. 182 CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA, 2012 .............................................................................................................................. 184 CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/ ...................................................................... 192 CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR ...................................................................................................................................... 193 CUADRO 47: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO CENTRAL POR SECTORES, 2007-2012 .................................................................... 195 CUADRO 48: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 195 CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECCIONES DE LA EJECUCIN DE LA INVERSIN PBLICA AL AO 2016199 CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO ........................ 200 CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD ........................ 202 6
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CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIN .............. 205 CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES ..... 206 CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO .......... 208 CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS ........ 209 CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD ......... 211 CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS .................. 212 CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR SECTORES .................................................................................................................. 222 CUADRO 59: CARACTERSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO ............................................................................................................ 226
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NDICE DE GRFICOS
GRFICO 1: CANALES DE TRANSMISIN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO Y DESARROLLO ................................................................................. 25 GRFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 2011 ......................... 39 GRFICO 3: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 2011 ........... 41 GRFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 ......................................... 41 GRFICO 5: EVOLUCIN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 201042 GRFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 .... 43 GRFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL, 2002 ........................................ 44 GRFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL AFIRMADA, 2002 ..................... 44 GRFICO 9: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010 .............. 45 GRFICO 10: EVOLUCIN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 2010 ........................................................................................................................................ 46 GRFICO 11: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO 2011 ................................................................................................................................ 56 GRFICO 12: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO PER.............................................................................................................................. 56 GRFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS ................................... 58 GRFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO PERUANO Y CARGA MOVILIZADA EN EL AO 2011 ................................................ 60 GRFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AREO, 2008 -2011 ..................................................................................................................... 69 GRFICO 16: TRANSPORTE EREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL MUNDO DE COMPAAS REGISTRADAS EN EL PAS, 2000 - 2009 ........................ 70 GRFICO 17: INSTALACIONES AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIN PBLICA, 2011 .............................................................................................................. 71 GRFICO 18: TRANSPORTE AREO, TRFICO ANUAL DE PASAJEROS POR ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MS IMPORTANTES 1/, 2010-2011 ................... 72 GRFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PER POR CONDICIN DE ADMINISTRACIN, 2011 .................................................................. 74 GRFICO 20: TRFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA .................. 80 GRFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PER, 2011 .................. 80 GRFICO 22: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE ENERGA ELCTRICA 2011 ........................................................................................................................................ 86 GRFICO 23: ACCESO A ENERGA ELCTRICA PASES DE AMRICA LATINA 2009 ................................................................................................................................ 86 GRFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELCTRICO EN EL PER.............................................................................................................................. 87 GRFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIN ELCTRICA, 2001-2010 ............... 88 GRFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELCTRICAS DEL PER Y POTENCIA INSTALADA POR REGIONES, 2010 ............................................................................ 89 GRFICO 27: MARGEN DE RESERVA OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010 ............. 90 GRFICO 28: CONSUMO DE ENERGA ELCTRICA PER CPITA PIURA, LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD ........................................................... 91 8
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GRFICO 29: EVOLUCIN DE LA LONGITUD DE LAS LNEAS DE TRANSMISIN 91 GRFICO 30: ACCESO A ENERGA ............................................................................ 93 GRFICO 31: ACCESO A ENERGA ELCTRICA 2010, SEGN DEPARTAMENTO 93 GRFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIN RURAL, 1993-2011 ............... 94 GRFICO 33: PRODUCCIN DE ENERGA ELCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO DE COMBUSTIBLE SEIN 2010 ................................................................................... 98 GRFICO 34: EJECUCIN DE PROYECTOS DE INVERSIN DE GOBIERNOS REGIONALES EN ENERGA ELCTRICA, 2004-2011 ................................................ 99 GRFICO 35: DEUDA NO CORRIENTE/DEUDA TOTAL .......................................... 100 GRFICO 36: NIVEL DE ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo) .................................... 100 GRFICO 37: ACCESO A FUENTES MEJORADAS DE AGUA, 2010 ...................... 102 GRFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO, 2010 ................................ 102 GRFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL MBITO RURAL, 2010 .............................................................................................................................. 103 GRFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGN LA LEY GENERAL DE SANEAMIENTO ........................................................................... 103 GRFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PER: EPS AL CENTRO DEL SISTEMA ................................................................................ 105 GRFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010 ...................................................................................................................................... 106 GRFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010 ...................................................................................................................................... 107 GRFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS, 2010 .............................................................................................................................. 108 GRFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIN DE LAS EPS, 2005 2011 .............................................................................................................................. 109 GRFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010 ...................................................................................................................................... 110 GRFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL MBITO RURAL, 2010 ............. 111 GRFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGINICOS EN EL MBITO RURAL, 2010 ...................................................................................................................................... 112 GRFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER VENDIDA O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS ..................................................... 113 GRFICO 50: ACTIVIDAD ECONMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS REGIONES HIDROGRFICAS DEL PER ................................................................ 118 GRFICO 51: NMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000 HABITANTES, 2009 ..................................................................................................... 125 GRFICO 52: NMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000 HABITANTES EN PERU, 2003-2010 .......................................................................... 125 GRFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD .................. 126 GRFICO 54: NMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD ............. 128 GRFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010 ....................... 132 GRFICO 56: CULES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDI A UN CENTRO O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? SE ENCUENTRA LEJOS ............. 133
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GRFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MS CERCANO, 2010 .............................................................................................................................. 133 GRFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIN DE LAS INSTALACIONES DE HOSPITALES DEL MINSA, 2005 ................................................................................ 135 GRFICO 59: TASA DE EJECUCIN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA DE SALUD, 2011 (%) ................................................................................................... 142 GRFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO ................... 148 GRFICO 61: EVOLUCIN DE LA TASA NETA DE MATRCULA EN LOS NIVELES INICIAL, PRIMARIO Y SECUNDARIO ........................................................................ 149 GRFICO 62: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010 ............... 151 GRFICO 63: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010 .......... 152 GRFICO 64: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010 .... 154 GRFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD ESCOLAR QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE ....................................................... 155 GRFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIN PARCIAL, 2011 1/ ........................................................................................................ 156 GRFICO 67: LOCALES PBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BSICOS ........ 156 GRFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA REGIONAL (OR), 2012 ................................................................................................ 164 GRFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011 ..................................................................... 165 GRFICO 70: PORCENTAJE DE SOBREPOBLACIN EN EEPP, 2008-2011 ......... 166 GRFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012 ...................................................................................................................................... 166 GRFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PER, 2008-2011 .................................................................................................................... 168 GRFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AO 2016 ................. 170 GRFICO 74: POBLACIN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012 ...................................................................................................................................... 174 GRFICO 75: TECNOLOGAS DE RIEGO ................................................................. 176 GRFICO 76: PORCENTAJE DE AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGN TIPO DE INFRAESTRUCTURA DE RIEGO EN SUS CULTIVOS, 2004-2010 .......................... 177 GRFICO 77: PRESUPUESTO PBLICO EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE RIEGO, 2006-2010 ................................................................................................. 177 GRFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL........................ 178 GRFICO 79: PARCELAS AGRCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE RIEGO, 2010 ................................................................................................................ 179 GRFICO 80: TECNOLOGAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRCOLAS, 2010 .............................................................................................................................. 180 GRFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO MANTENIMIIENTO A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010 ............................................... 181 GRFICO 82: RECURSOS HDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............ 182 GRFICO 83: EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN INFRAESTRUCTURA 1/ DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 194 10
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GRFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES: PROYECCIN DE LAS INVERSIONES SEGN EL PERIODO DE GESTIN 2007-2010 DE LOS GR ................................. 196 GRFICO 85: GOBIERNO CENTRAL: PROYECCIN DE LAS INVERSIONES SEGN EL PERIODO DE GESTIN PASADO 2007-2011 ..................................................... 196 GRFICO 86: PROYECCIN DE LA EJECUCIN DE INVERSIONES EN INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 20122016 .............................................................................................................................. 198 GRFICO 87: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............................................................................... 201 GRFICO 88: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 201 GRFICO 89: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE SALUD ............................................................................... 203 GRFICO 90: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 203 GRFICO 91: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA VIAL ......................................................................................... 204 GRFICO 92: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 206 GRFICO 93: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 206 GRFICO 94: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA ........................................................................ 207 GRFICO 95: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 207 GRFICO 96: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE CRCELES ....................................................................... 208 GRFICO 97: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 208 GRFICO 98: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO................................................................. 209 GRFICO 99: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 209 GRFICO 100: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA .................................................................. 210 GRFICO 101: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 210 GRFICO 102: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA ELCTRICA ............................................................................. 211 GRFICO 103: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 211 GRFICO 104: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA PORTUARIA ............................................................................ 213 GRFICO 105: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 213
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GRFICO 106: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS, SEGN CRITERIOS DE CRECIMIENTO ECONOMCO E INCLUSIN SOCIAL ........................................ 216 GRFICO 107: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS BAJO EL CRITERIO DE CRECIMIENTO ECONOMCO CON INCLUSIN SOCIAL .................................. 217 GRFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, SEGN SECTOR....................................................................................................................... 218 GRFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA ............................................................................................ 219 GRFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS DE INVERSIN ............................................................................................................ 231 GRFICO 111: DESCRIPCIN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS ...................................................................................................................................... 235 GRFICO 112: UBICACIN GEOGRFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES ..... 243 GRFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIN DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA .......................................................................... 246
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I. RESUMEN EJECUTIVO
Durante la ltima dcada, el Per ha sido considerado como el pas que ha liderado el crecimiento econmico de la regin, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del PBI anual de 6.4%, en promedio1, impulsado principalmente por la inversin y la apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad (de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explic por la redistribucin de ingresos2; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en 5% (ndice de Gini 2000: 51 y 2010: 48). Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situar entre 5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que este crecimiento sea con inclusin social3. Para ello, es necesario continuar con la estabilidad macroeconmica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del pas mediante el incremento y la mejora de la infraestructura actual. El presente estudio, encargado por la Cmara Peruana de la Construccin, tiene como objetivo brindar una serie de lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per durante el quinquenio 2012 2016. Para ello, se cumple con tres objetivos especficos: (i) identificar en qu medida las brechas de infraestructura en el Per podran ser cubiertas al ao 2016, a travs de proyectos de inversin pblica, (ii) recopilar informacin sobre necesidades de inversin en sectores y regiones, con el fin de identificar aquellos que pueden ser cubiertos a travs de ejecucin por parte del sector pblico y a travs de modelos que promuevan la inversin privada en infraestructura; y (iii) proponer recomendaciones de poltica para promover el desarrollo y ejecucin de inversiones. Se considera como infraestructura4 al conjunto de estructuras de ingeniera e instalaciones de larga vida til sobre la cual se produce la prestacin de servicios necesarios y actividades con fines productivos, polticos, sociales y personales (BID, 2000)5. El estudio analiza la infraestructura en 10 sectores econmicos: carreteras,
1 2
Crecimiento acumulado de 76.4%. El resto se debi al crecimiento econmico 3 Entindase por inclusin social a aquella situacin que asegura que todos los ciudadanos sin excepcin, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social 2012). 4 El concepto de infraestructura utilizado contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones correspondientes al sector salud y educacin. 5 BID (2000). Un nuevo impulso de la infraestructura regional de Amrica del Sur.
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puertos, aeropuertos, ferrocarriles, energa, saneamiento, salud, educacin, riego y seguridad ciudadana (crceles). Los principales hallazgos del estudio son resumidos a continuacin6: Estado de la infraestructura peruana En general, al analizar el estado de la infraestructura peruana en relacin con los estndares de Amrica Latina, se encuentra que, de acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 20127, el Per tiene una calidad de infraestructura similar a la del promedio de los pases de Amrica Latina (alrededor de 3.6 puntos sobre un mximo de 78). Sin embargo, el nivel alcanzado an refleja la necesidad de incrementar las inversiones. Esto es notorio al comparar el valor del ndice peruano (3.6) con el valor en pases como Chile (4.7) y Uruguay (4.5). Por otro lado, el anlisis de la evolucin de los indicadores de infraestructura de cada sector en el pas revela que entre los aos 2005 y 2011 la disponibilidad y calidad de la infraestructura ha mejorado. As, se observa que el porcentaje de la Red Vial Nacional Pavimentada se increment en dos puntos porcentuales y el porcentaje de agricultores con acceso de infraestructura de riego creci en cinco puntos porcentuales. De igual forma ocurre con el acceso a servicios bsicos: agua potable, desage y electricidad, cuya cobertura se ha incrementado en 8, 10 y 15 puntos porcentuales respectivamente. En el caso de los sectores ferroviario y salud, los indicadores de infraestructura muestran ms bien que esta no se ha expandido en dicho periodo de tiempo.
Previamente se desarroll una seccin del marco terico. En la misma, se revis la literatura econmica sobre la relacin entre la dotacin de infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas. Adems, se revisaron los impactos especficos por cada sector que ser sujeto de estudio en el presente documento. 7 El Reporte de Competitividad Global evala la competitividad de los pases mediante tres ejes: requerimientos bsicos (donde se incluye infraestructura), elementos potenciadores de la eficiencia, e innovacin y factores de sofisticacin. 8 Entre 2008 y 2011 el ndice aument de 2.5 a 3.6.
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INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA POR SECTOR (2005-2010)

INDICADOR 2005 2010 Variacin
CARRETERAS AGUA
SANEAMIENTO
% de Red Vial Nacional pavimentada Tasa de acceso a agua potable Tasa de acceso a desage
52% 68% 66%

28%
54% 2/ 76% 76%

33%
+ 2 pp + 8 pp + 10 pp
+ 5 pp
RIEGO
ELECTRICIDAD CRCELES FERROCARRILES SALUD EDUCACIN
Tasa de acceso a infraestructura de riego

Tasa de acceso a electricidad % de sobrepoblacin de crceles Kilmetros de redes f erroviarias Camas hospitalarias por cada 100 personas % de locales escolares en buen estado
74% 86% 1/
1 940 km 1.5
89% 82% 2/
1 940 km 1.5 3/ 19%
+ 15 pp - 4 pp
0 0
1/ Datos 2008 2/ Datos 2011 3/ Datos 2009 Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2011), Encuesta Nacional de Hogares (2010), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2010), Instituto Nacional Penitenciario (2010) y Ministerio de Salud (2009) Elaboracin: APOYO Consultora
Como se ha podido apreciar, el Per ha evolucionado de forma positiva en la disponibilidad y calidad de infraestructura durante el ltimo quinquenio, no obstante, los resultados a nivel agregado estaran escondiendo la gran disparidad a nivel regional. Por ejemplo, mientras que en Hunuco y Loreto solo el 67% de los hogares accede a electricidad, en Ica, Callao y Lima prcticamente todos los hogares acceden a este servicio; un resultado similar se observa en el sector agua y saneamiento. En este punto es importante resaltar que los departamentos de la Selva especficamente, Loreto, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali - y algunos de la Sierra Hunuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco y Junn, son aquellos en los que la disponibilidad de infraestructura se encuentra muy por debajo del promedio nacional y; por tanto, son regiones a las que se les debe prestar mayor atencin. La inversin pblica resulta suficiente para cerrar la brecha de infraestructura al ao 2016? Para determinar si la inversin pblica directa en infraestructura por s misma es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de cada sector, se compar la brecha en infraestructura existente en cada sector con la inversin pblica directa en infraestructura proyectada. Para ello, se han utilizado estudios previamente realizados
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por la CAF (2011)9, CIUP (2010)10, SUNASS (2010)11 e IPE (2009)12 que estiman la magnitud de la brecha en infraestructura en diversos sectores13. Asimismo, se proyect el nivel de ejecucin del presupuesto pblico invertido en infraestructura por sector y subsector para el periodo 2012 2016 utilizando su evolucin en aos anteriores como base. Finalmente, se verific si el monto proyectado de inversin es suficiente para cubrir la brecha estimada en cada sector. Las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversin pblica cubrira gran parte de la brecha al 2016; sin embargo, un grupo de sectores requerira de mayores inversiones. As, se encuentra que los sectores en los que se observa que es ms factible que la proyeccin del Presupuesto Pblico al 2016 cubra la brecha son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%)14. Los sectores en donde el bajo nivel de cobertura de la brecha es alarmante son crceles (23%), saneamiento (11%), aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y educacin (38%) y ferrocarriles (34%) en menor medida.
Cooperacin Andina de Fomento (2011). Estimacin de la brecha en infraestructura (2011-2025). En imprenta. 10 Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversin pblica: avances y desafos para consolidar la competitividad y el bienestar de la poblacin. Centro de Investigacin Universidad del Pacfico. Lima Per. 11 SUNASS (2011). Propuesta metodolgica para determinar la brecha en infraestructura del sector saneamiento al 2021: metodologa SUNASS. Lima-Per 12 IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversin en infraestructura en el Per 2008. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Per 13 En marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones realiz una estimacin de la brecha de infraestructura en Transportes al ao 2016, valorizada en US$11 000 MM. 14 El porcentaje fue tomado de las estimaciones del MTC (2012), que calculan una cobertura del sector privado del 32%, y una participacin del Estado en el resto de brecha por cubrir.
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BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EN EL QUINQUENIO 2012-2016

Brecha (US$ MM)
Presupuesto Pblico proyectado (US$ MM)

585
Cobertura de brecha al 2016
Equivalencia de brecha
Riego
653 1/
90%
Implementacin de 1.3 MM has. con infraestructura de riego y rehabilitacin en infraestructura de riego de 214 162 Has.
Salud
1 056 1/
812
77%
Rehabilitacin de EESS actuales por US$ 212 MM y la construccin de 3 500 Centros Mdicos (cdigo SNIP 12846) Ejecucin de 7 270 km de carreteras pavimentadas Equivale a construccin de 32 000 colegios en zonas rurales (Cdigo SNIP: 14768)
Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del sector Construccin de 16 penales Piedras Gordas II, con una capacidad de 2 200 reclusos. Implica 7.9 MM de nuevas conexiones de agua potable y 6.6 MM de nuevas conexiones de saneamiento a nivel nacional.
Carreteras Educacin
11 000 2/
7 480 3 238
68% 3/
8 557
1/
38%
Ferrocarriles
2 415 4/
480 5/
782
34% 23%
Crceles
109
Saneamiento
6 306 4/
701
11.1%
Aeropuertos
571 4/
63
11%
Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del sector

Equivalente a la instalacin de 5 700 MW de potencia de generacin, US$ 1 072 MM invertidos en lneas de transmisin y 1.4 MM de nuevas conexiones urbanas y rurales.
Electricidad
8 326 4/
580
7%
Puertos
3 600 4/
0.1%
Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del sector
1/ Brecha calculada sobre metas de cobertura en salud, educacin y riego del 100%. Fuente: CIUP (2010). 2/ Brecha calculada al ao 2016. Fuente: Ministerio de transportes y Comunicaciones (2012). 3/ La cifra tomada para la cobertura de brecha al 2016 fue tomada de la informacin provista por Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2012). De acuerdo con el Ministerio, el sector privado asumir US$ 3 612 MM del total, es decir, 32% de la inversin necesaria, mientras que el Estado cubrir el resto (68%). 4/ Brecha calculada hacia el ao 2018, salvo por el sector elctrico: la informacin disponible permite una estimacin hasta el ao 2017. Fuente: IPE (2009) 5/ Brecha calculada al ao 2016. Fuente: APOYO Consultora Elaboracin: APOYO Consultora
Dada las restricciones que las cifras anteriores implican, se propone promover la participacin privada en inversin en infraestructura a travs de APP, obras por impuestos e iniciativas privadas en algunos sectores (v.g. electricidad, crceles, puertos), y ms bien, priorizar la inversin pblica directa en aquellos sectores ms enfocados a servicios sociales, tales como educacin y salud. Lineamientos de poltica para promover las inversiones en infraestructura Se identificaron como parte de los lineamientos de poltica, recomendaciones en tres campos: priorizacin de la inversin en infraestructura segn sector econmico y agente responsable (pblico o privado), modalidades de inversin sugeridas para cada
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sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados. Los lineamientos para la priorizacin de sectores se realizaron bajo dos criterios fundamentales: inclusin y crecimiento econmico. Cada uno de ellos implica la priorizacin de inversin en distintos sectores. Al contemplar como objetivo de poltica la promocin de la inclusin social, los sectores priorizados son en este orden-: saneamiento, educacin, salud, redes viales y energa. En tanto, al considerar como objetivo de poltica promover el crecimiento econmico, los sectores priorizados son carreteras, educacin, saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que de considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento econmico con inclusin social, el orden de priorizacin de los proyectos de infraestructura es el siguiente: carreteras, saneamiento, educacin, salud, electricidad, riego, ferrocarriles, puertos, crceles y aeropuerto.
PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS, SEGN CRITERIOS
Criterio: inclusin
Criterio: crecimiento econmico
Criterio: ambos
1 2 3 4 5
Saneamiento Educacin Salud Redes viales Energa
1 2 3 4 5
Redes viales Educacin Saneamiento
1 2 3 4
Redes viales Saneamiento Educacin Salud Energa Riego Ferrocarriles Puertos Crceles Aeropuertos
Energa
5
Salud
6 7 8 9 10
Elaboracin: APOYO Consultora
Las modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector dependen de la magnitud de los proyectos. Adems, se considera pertinente diferenciar la intervencin de cada tipo de agente (privado o pblico) dependiendo de si se discute sobre la construccin de la infraestructura o sobre la administracin del servicio disponible a partir de la construccin de la obra. En relacin con la construccin de la infraestructura, en la mayora de sectores y subsectores se debera promover la inversin mediante APP. Es el caso de la
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inversin en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura hidralica/riego, obras de captacin de agua, construccin de crceles y de grandes hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la construccin de infraestructura para generacin y transmisin elctrica se debera promover nicamente a travs de la inversin privada, en tanto que, la construccin de infraestructura con inversin netamente pblica debera realizarse en aquellos sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de poca rentabilidad. As, el sector pblico debera encargarse de la construccin de infraestructura educativa, la ampliacin de la cobertura de agua potable, el acceso a electricidad y la dotacin de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas. Al contemplar la administracin del servicio, los entrevistados indican que el sector privado debera administrar todas las modalidades de transporte (excepto las Red Vial Departamental y Red Vial Local), las crceles, el agua y saneamiento (cobertura y captacin de agua); la generacin y transmisin elctrica, la obras de infraestructura hidrulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de salud. Por su parte, el sector pblico debera encargarse de la administracin de la educacin, de los centros y puestos de salud y de la distribucin de energa elctrica.
MODALIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, SEGN SECTOR
Construccin de infraestructura Riego
Pblica
Infraestructura mayor 1/
Construccin de infraestructura Saneamiento Cobertura Captacin Electricidad Generacin
Administracin
Administracin
APP/ Privada APP/ Privada
Privada Pblica
Privada
Infraestructura menor 2/
APP / Privada
Salud
Privada
Transmisin Distribucin Carreteras RV Nacional RV Departamental RV Local APP / Privada APP / Privada APP / Privada Privada Pblica Pblica Pblica/Privada
Puestos y Centros de Salud Hospitales y centros especializados
Pblica APP / Privada
Pblica Privada
Educacin Puertos Aeropuertos

Pblica
Pblica
APP/ Privada Privada
APP/ Privada APP/ Privada APP/ Privada
Privada
Ferrocarriles Crceles
Privada Privada
1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses, bocatomas, tneles de derivacin, canales de derivacin, obras de arte conexa). 2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los rdenes existentes, as como las obras de arte construidas a lo largo de ellos Elaboracin: APOYO Consultora
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Los campos de accin para agilizar las inversiones en infraestructura fueron clasificados en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversin en infraestructura, (ii) promocin de la participacin privada mediante mejoras en los mecanismos actuales de inversin (APP y obras por impuestos); (iii) trabajo con niveles de gobierno sub-nacionales; y (iv) manejo de conflictos sociales. Estos se detallan a continuacin. En el campo del planeamiento, se ha encontrado que la falta de metas concretas en cada sector (Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno Regional, aunada a la escasa coordinacin intersectorial e interregional genera incertidumbre para la inversin privada. Ante ello, se debera implementar mecanismos para articular las decisiones y funciones en inversin en infraestructura entre distintos niveles de gobierno (desarrollo de nuevas matrices de competencias); normar la creacin de planes de accin de corto y mediano plazo que sirvan como instrumentos de gestin para que los planes de largo plazo se ejecuten efectivamente; enfatizar en el seguimiento, monitoreo y evaluacin de dichos planes de accin; y crear una metodologa que permita mejorar y estandarizar la elaboracin de los actuales planes de desarrollo regional, adems de que estos se realicen en un contexto de coordinacin multisectorial. En cuanto a la promocin de la participacin de la inversin privada en infraestructura se ha identificado que si bien existe una serie de modalidades de inversin (APP, Iniciativas Privadas y Obras por Impuestos) que facilitan la participacin del empresariado, an existen aspectos que deberan ser trabajados. Como ejemplos se pueden mencionar: precisar el rol y la coordinacin entre Pro Inversin, las entidades concedentes y organismos reguladores a lo largo del proceso de las APP, sanear la situacin legal de las tierras durante la etapa previa al otorgamiento del contrato de tal manera que este se disee con los parmetros adecuados, y modificar la Ley N29230 (obras por impuestos) pues actualmente no genera incentivos significativos para la participacin de un espectro amplio de empresas privadas. El proceso de descentralizacin ha trado consigo desafos que implican trabajar en conjunto con los Gobiernos Subnacionales. As, en este frente, en principio es necesario i) delimitar detalladamente las funciones de cada nivel del Gobierno en la ejecucin de proyectos de inversin segn sector econmico, divulgar las modalidades de inversin alternativas a la inversin pblica para invertir en infraestructura, difundir las oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a travs de la coordinacin con otros gobiernos locales o regionales; ii) permitir y promover el diseo
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de concursos que contengan la ejecucin de varias obras de menor envergadura, de tal manera que el paquete resulte atractivo a empresas serias que garanticen su correcta ejecucin; y (iii) disear modelos de gestin de recursos humanos que eviten la rotacin laboral de funcionarios pblicos (retencin del talento). En relacin con la prolongacin e intensificacin de los conflictos sociales estos son un factor de riesgo importante para el desempeo de la inversin (ms del 70% de los ejecutivos de empresas muestran mucha preocupacin por el efecto que puede tener sobre las inversiones). Por ello, es importante invertir en comunicacin de los procesos para reducir la resistencia social; adems de trabajar articuladamente con la poblacin, de modo tal que sus expectativas se incluyan en el diseo de las APP, asimismo se debe realizar campaas de comunicacin efectivas para crear contextos favorables a la ejecucin de los proyectos. Adems, se deben concluir las definiciones faltantes en la reglamentacin de la ley de consulta previa, recientemente aprobada, pues an existen vacos que generan incertidumbre sobre el efecto de la Ley.
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II. INTRODUCCIN
Durante la ltima dcada el Per ha sido considerado como el pas que ha liderado el crecimiento econmico de la regin, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del PBI anual de 6.4%, en promedio15, impulsado principalmente por la inversin y la apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad (de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explic por la redistribucin de ingresos16; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en 5% (ndice de Gini 2000: 51 y 2010: 48). Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situar entre 5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que este crecimiento sea con inclusin social17. Para ello es necesario continuar con la estabilidad macroeconmica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del pas mediante el incremento y mejor de la infraestructura actual. En este contexto, la Cmara Peruana de la Construccin (CAPECO) encarg a APOYO Consultora la elaboracin de un estudio que provea una serie de lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per para el periodo 2012 2016 en los siguientes sectores: Carreteras, Ferrocarriles, Puertos, Aeropuertos, Energa, Saneamiento, Salud, Educacin, Riego y Seguridad ciudadana. El presente estudio tiene como objetivo brindar una serie de lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per durante el quinquenio 2012 2016. Para ello se cumple con tres objetivos especficos: (i) identificar en qu medida las brechas de infraestructura en el Per podran ser cubiertas al ao 2016, a travs de proyectos de inversin pblica, (ii) recopilar informacin sobre proyectos y montos de inversin en sectores y regiones que pueden ser atendidos a travs de modelos que promuevan la participacin privada en la inversin en infraestructura; y (iii) proponer recomendaciones de poltica para promover el desarrollo y ejecucin de inversiones. El presente informe refleja la mejor opinin de APOYO Consultora respecto del tema en cuestin, con la informacin disponible a la fecha. En concordancia con el cdigo
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Crecimiento acumulado de 76.4%. El resto se debi al crecimiento econmico 17 Entindase por inclusin social a aquella situacin que asegura que todos los ciudadanos sin excepcin, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social 2012).
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de tica del Grupo APOYO, es una opinin independiente y no est condicionada por el cliente contratante del estudio. Para la elaboracin de este informe se emple informacin disponible de diversas instituciones peruanas (v.g. Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Salud, Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica) y extranjeras (v.g. Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, World Economic Forum), Planes de Desarrollo Regional, documentos de trabajo especializados,
normatividad vigente de los sectores estudiados, manuales y programas de inversin, entre otros. Adicionalmente, se aplicaron ms de 35 entrevistas a los principales stakeholders (funcionarios pblicos, representantes del sector privado y acadmico) de los 10 sectores estudiados. Este documento est organizado en cuatro secciones. La primera seccin contiene una breve revisin de la literatura econmica sobre la dotacin de infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas, considerando las particularidades de cada sector econmico. En la segunda seccin se realiza el diagnstico de los 10 sectores econmicos estudiados, en l se describe la situacin de la infraestructura del Per en comparacin con el resto de pases de Amrica Latina; as como la evolucin y las diferencias a nivel regional, adems se evidencian los retos que enfrenta cada sector y las respectivas oportunidades de mejora. En la tercera seccin, se responde a la siguiente pregunta: La inversin pblica directa que se proyecta para el quinquenio que empieza es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura en cada sector al ao 2016? En la cuarta seccin, sobre la base de los tres acpites anteriores y las entrevistas, se desarrollan recomendaciones para promover la inversin eficiente y eficaz en infraestructura considerando tres aspectos: priorizacin de proyectos de inversin en infraestructura segn sector econmico; modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados. Finalmente, se presentan los anexos con
documentacin importante para el estudio as como las referencias bibliogrficas utilizadas.
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III. MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPRICA

El objetivo de esta seccin consiste en desarrollar una breve revisin de la literatura econmica sobre la relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas.
III.1. Relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas

La dotacin de infraestructura se puede definir como el conjunto de estructuras de ingeniera e instalaciones de larga vida til que constituyen la base sobre la cual se produce la prestacin de servicios necesaria para el desarrollo de actividades productivas, polticas, sociales y personales (BID, 2000)18. Existe amplia investigacin que muestra una relacin positiva entre la dotacin de infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas (Aschauer, 198919; Munnell, 199020; Hulten y Schwab, 199121; Caldern y Servn, 200422; Runsinarith, 200823; Roy, 200924; Ogun, 201025 y Seetanah, Ramessur y Rojid, 200926). El Banco Mundial (1994)27 desarroll un marco analtico que delimita los procesos a travs de los cuales la inversin en infraestructura genera beneficios. Estos procesos se dan a partir de dos principales fuentes de impacto: la instalacin y mejoramiento de servicios de infraestructura y la movilizacin de recursos para la construccin de esta infraestructura. A su vez, estas fuentes transmiten sus efectos sobre la inversin mediante dos canales: el social y el econmico. En la literatura econmica, el impacto
18
El concepto de infraestructura utilizado en el presente estudio contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones correspondientes al sector salud y educacin. 19 Aschauer, David Alan (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, Elsevier, vol. 23(2), pages 177-200. 20 Munnell, Alicia (1990). How does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance? Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU 21 Hulten, C.R. and R.M. Schwab (1991). Is there too little public capital? Infrastructure and Economic Growth. Conference paper, American enterprise institute, February. 22 Caldern, C. y Servn, L. (2004) The effects of infraestructure development on growth and income distribution Banco Central de Chile, Documento de Trabajo N 270. 23 Runsinarith, P. (2009) Infrastructure Development and Poverty Reduction: Evidence from Cambodias border provinces Graduate School of International Studies, Nagoya University. 24 Roy, K. (2009). Effect of public infrastructure on poverty reduction in India: a state level study for the period 1981-2001. Indian Journal of Millenium Development studies: an international journal. Volume 4, Number 1, March 2009, pp. 99-111. 25 Ogun, T.P. (2010) Infrastructure and Poverty Reduction Implications for Urban Development in Nigeria UNU-WINDER Working Paper No. 2010/43. 26 Seetanah, B., Ramessur, S. y Rojid, S. (2009) Does Infraestructure Alleviates Poverty in Developing Countries? International Journal of Applied Econometrics and Quantitative Studies V6-2. 27 Banco Mundial (1994). Informe sobre el desarrollo mundial: infraestructura y desarrollo . Washington: Oxford University Press
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final de estos dos canales suele ser cuantificado a travs de indicadores agrupados en dos grandes esferas: el crecimiento econmico y el desarrollo.
GRFICO 1: CANALES DE TRANSMISIN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO Y DESARROLLO
I N V E R S I N E N
I N F R A E S T R U C T U R A Crecimiento econmico y desarrollo social
Fuentes de impacto
Canales de impacto
Indicadores de medicin de impacto
Dimensin social: Mejora en el acceso y calidad de los servicios pblicos y sociales (transporte, electricidad, agua y saneamiento, entre otros) Mejora en indicadores sociales
Instalacin y mejoramiento de servicios de infraestructura
Dimensin econmica: Movilizacin de recursos asociados a la construccin de infraestructura Efecto directo: compras de materiales de construccin y generacin de empleo temporal
Efecto indirecto: mayor competencia, y aumento de productividad (reduccin de costos de produccin y ahorro en tiempo)
Nueva inversin
Creacin de empleo
Dinamizacin de la actividad econmica a todo nivel
Mayores ingresos
La ilustracin precedente permite explicar los canales de transmisin mencionados. Por un lado, la inversin en infraestructura permite generar o ampliar la disponibilidad de servicios para la poblacin, lo cual en s mismo, constituye un elemento de desarrollo. A su vez, el acceso a servicios bsicos favorece la mejora en los indicadores sociales: por ejemplo, tener acceso a agua potable puede mejorar la salud de la poblacin, pues reduce la incidencia de enfermedades infecciosas estomacales y la mortalidad infantil. Asimismo, la inversin en la construccin de una carretera permite disminuir tiempos de movilizacin, por lo que la poblacin enferma puede ser trasladada a tiempo y de forma oportuna a centros de salud y la poblacin en edad de asistir a escuelas puede hacerlo a menor costo por la reduccin en los costos de transporte. Por otro lado, dado que para la construccin de infraestructura es necesaria una movilizacin de recursos, existen efectos directos e indirectos que se traducen en mejoras en crecimiento econmico y desarrollo. Los efectos directos estn relacionados con los requerimientos de bienes (maquinaria, equipos, insumos) para la construccin de las instalaciones y con la creacin de empleos temporales de manera
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directa, indirecta e inducida28. Los efectos indirectos se derivan del uso de los servicios: una mayor infraestructura facilita la integracin con otros mercados, reduce los costos logsticos y de inventarios. As, una mayor disponibilidad y calidad de los servicios de infraestructura genera una mayor productividad de los factores y costos de produccin ms bajos para los productores (Rozas y Snchez, 2004)29. De este modo, estimula la inversin, y a travs de ella se dinamiza la economa, con lo cual se impulsa el crecimiento potencial del PBI. Es importante resaltar que la evidencia emprica confirma lo dicho. As, Rozas y Snchez (2004), sobre la base de la revisin de diversos estudios realizados en Estados Unidos entre 1990 y el 2002 concluyen que la elasticidad producto de la inversin en infraestructura es positiva y oscilan entre 0.1 y 0.39 a nivel nacional, y de 0.07 a 0.26 a nivel estatal, es decir por un incremento en 1% en la inversin en infraestructura, se obtendran aumentos en el PBI nacional entre 0.1% y 0.39%, y aumentos en el PBI estatal entre 0.07% y 0.26%, asumiendo todo lo dems constante. La heterogeneidad del impacto est relacionada con el nivel de desarrollo de cada economa; as, se ha encontrado que los rendimientos de las inversiones de infraestructuras son ms altos en las economas de ingresos medios que estn experimentando un rpido crecimiento de la demanda (Kessides, 1993)30.
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El empleo directo est relacionado con la contratacin directa de empleados derivada de las obras civiles y de ingeniera requeridas. El empleo indirecto se produce por los encadenamientos que existen entre los sectores productivos de los cuales se demandan insumos y materiales. Finalmente, el empleo inducido corresponde al efecto multiplicador generado por el gasto de los empleados de las obras sobre otros sectores econmicos. 29 Rozas, Patricio y Ricardo Snchez (2004). Desarrollo de infraestructura y crecimiento econmico: revisin conceptual, serie Recursos naturales e infraestructura, N 75 (LC/L.2182-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 30 Kessides, C. (1993). The contributions of infrastructure to economic development: a review of experience and policy implications. Banco Mundial. P. 48.
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CUADRO 1: ESTIMACIONES EMPRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN LA PRODUCTIVIDAD Estudio Moomaw (1995)
31 32
Elasticidad 0.07-0.26 0.25 0.15 0.06 0.11

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Nivel de anlisis Estatal Estatal Estatal (*) Estatal (**) Estatal Nacional Nacional Nacional Provincial
Variable de productividad Producto bruto estatal Productividad total de factores Producto bruto estatal Producto bruto estatal Producto per cpita Producto Interno Nacional Producto privado Producto industrial Producto bruto provincial
Moomaw y Williams (1991) Munnell (1990) Munnell (1990.2) Aschauer (1990)

35 33
Canning y Pedroni (1999) Tatom (1993)
0.14 0.13 0.1 0.55-0.68
Deichman, Fay Koo y Lall 36 (2002) D'emurger (2000)

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Notas: se usaron diferentes aproximaciones a la variable infraestructura, incluyendo un grupo de activos tales como carreteras, energa, agua y saneamiento. En el caso de Munell (1990), se estimaron los impactos sobre el crecimiento econmico de (*) infraestructura en general y (**) slo highways. Fuente: Rozas (2004) Elaboracin: APOYO Consultora
En el caso peruano, una revisin de los multiplicadores de ingresos de la economa permite verificar que existe una relacin positiva entre la inversin en los sectores analizados en el presente estudio y el nivel de ingreso de la economa peruana. As por ejemplo, una inversin de un dlar en el sector transportes tiene un incremento de 2.172 dlares en el PBI nacional, debido a los impactos directos e indirectos generados por la expansin de carreteras, redes fluviales, puertos, aeropuertos, y a los impactos inducidos sobre todas las industrias eslabonadas hacia atrs y hacia adelante con el sector transporte.
31
Moomaw, Ronald L., John K. Mullen and Martin Williams (1995). The Interregional Impact of Infrastructure Capital .Southern Economic Journal 61 no. 3. 32 Moomaw, R. L. and M. Williams (1991). Total factor productivity in manufacturing: further evidence from the states. Journal of Regional Science 31: 17-34. 33 Aschauer, David (1990). Why Is Infrastructure Important? Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU 34 Canning D. and Pedroni P. (1999). Infrastructure and Long Run Economic Growth, Center for Analytical Economics Working Paper No. 99-09, Cornell University. 35 Tatom, J.A. (1993). The spurious effect of public capital formation on private sector productivity; Policy Studies Journal. 36 Deichmann, Marianne; Jun Fay Koo y Somik V. Lall (2002); Economic Structure, Productivity, and Infrastructure Quality in Southern Mexico; The World Bank, Washington DC, USA. 37 Demurger, Sylvie (2000): Infrastructure Development and Economic Growth: An Explanation for Regional Disparities in China?; Mimeo; CERDI-IDREC, CNRSUniversite d Auvergne, France.
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CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMA PERUANA 1/

Sector Agropecuario Electricidad y agua Construccin Transportes Salud privada Educacin privada Servicios de gobierno Ingresos 2.176 2.367 2.244 2.172 2.354 2.324 2.397
1/ Los multiplicadores se estiman a partir de las ventas de las empresas y los multiplicadores de la economa peruana los impactos directos, indirectos e inducidos. Es mucho ms completo al estimar los impactos inducidos pero se encuentra desactualizado debido a que los multiplicadores son del ao 1994. Fuente: INEI Elaboracin: APOYO Consultora
Ag El Co Tr Sa Ed Se
Como se mencion en lneas anteriores, la infraestructura no solo genera impactos sobre el crecimiento econmico sino tambin sobre el desarrollo (p.e. sobre la pobreza y distribucin de ingresos). Al respecto, Chong y Caldern (2001), con informacin de 101 pases a nivel mundial, encontraron un impacto significativo de la cantidad y calidad de la infraestructura (carreteras, vas frreas, telecomunicaciones y energa elctrica) sobre la distribucin del ingreso, utilizando modelos de corte transversal, panel esttico y panel dinmico. Por su parte, Caldern y Servn (2004), con informacin de 121 pases, hallaron que el desarrollo de la infraestructura tiene un impacto positivo sobre el crecimiento econmico38 y que, adems, disminuye significativamente la desigualdad del ingreso. Asimismo, sostienen que si los pases de Amrica alcanzaran la dotacin y calidad de infraestructura del pas lder en infraestructura en la regin (Costa Rica segn su documento), en el largo plazo, el crecimiento per cpita se situara entre el 1,1% y el 4,8% anual y sus coeficientes de Gini se reduciran entre 0,02 y 0,10 puntos39. Para el caso peruano, Torero, Escobal y Saavedra (2001)40 sobre la base de un modelo economtrico analizaron los determinantes de la pobreza en los aos 1985,
38
Estimaron el impacto de la cantidad y calidad de infraestructura sobre el crecimiento econmico y la distribucin del ingreso, aplicando un modelo de panel de datos para 121 pases durante el periodo 19602000. 39 El coeficiente de Gini es un indicador que mide la desigualdad de los ingresos dentro de un determinada poblacin. Vara entre cero y uno, siendo el valor cero el que indica la mxima igualdad y uno la total desigualdad. 40 Torero, M., Escobal, J y Saavedra, J. (2001). Distribution, Access and Complementarity: Capital of the Poor in Peru: en Portrait of the Poor: An assets-based Aproach (eds. Attanasio y Szkely) Washington. Banco Interamericano de Desarrollo
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1991, 1994 y 1996 y evaluaron la influencia de la posesin de diversos activos (dentro de los cuales se encuentran diversos servicios pblicos) en el nivel de ingreso de los hogares pobres. Estos autores encontraron impactos significativos de la infraestructura de agua potable, desage, electricidad y telfono sobre la reduccin de la pobreza. Adems, hallaron que la tenencia de telfono contribua en mayor medida a reducir la pobreza en las zonas urbanas, en relacin con las dems infraestructuras. En cambio, en el caso de las zonas rurales, el acceso a desage tiene un mayor impacto en la reduccin de la pobreza respecto del resto de infraestructuras, en contraste, en zonas rurales, el acceso a telecomunicaciones result ser no significativo para explicar la pobreza. Este estudio da pie a los hallazgos de Vsquez y Bendez (2006)41, quienes sostienen que la infraestructura vial y de telecomunicaciones es importante para explicar la desigualdad en los departamentos del Per, en tanto que la infraestructura elctrica contribuira a la reduccin de la desigualdad regional. III.2. Revisin de los impactos de la inversin en infraestructura en cada sector La revisin de la literatura econmica ha demostrado que la inversin en infraestructura tiene impactos positivos en el crecimiento econmico y desarrollo. Sin embargo, existen algunas particularidades en cada sector. Por ello, en el siguiente acpite se desarrolla una revisin de los canales de impacto especficos de cada uno de los sectores sujetos de estudio. Asimismo, se presentan resultados empricos tomados de la literatura internacional y de la literatura peruana que ejemplifican esas relaciones. Sector transporte: carreteras, puertos y aeropuertos En el caso del sector transporte, la inversin en infraestructura de redes viales, puertos y aeropuertos permite la inclusin de reas productivas alejadas de la economa nacional y la reduccin de costos de viaje y flete de mercanca, que a su vez derivan en mejoras en la integracin de todo el pas y con mercados del resto del mundo. As, la inversin en infraestructura de transporte permite el incremento de la productividad nacional al interconectar mercados nacionales e internacionales, lo que eleva los ingresos y el nivel de vida de las personas directa e indirectamente beneficiadas (MTC, 2000)42.
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Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2006).Inversin en Infraestructura y Desigualdad Regional en el Per: Nueva Evidencia. Banco Central de Reserva del Per. Lima- Per. P.29 42 Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2009).Impacto de la inversin en infraestructura de transportes sobre el crecimiento econmico sostenible. Conferencia presentada por Enrique Cornejo Ramrez en el marco del II Foro Iberoamericano de Regulacin.
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Al respecto, Vsquez (2003)43 identifica dos canales por los que se establecen vnculos entre el crecimiento y la infraestructura vial: Canal 1: la expansin de la infraestructura vial genera aumentos en la capacidad productiva potencial de una economa. Canal 2: el incremento de la infraestructura vial genera cambios favorables en los precios relativos ya que genera condiciones para el funcionamiento de los mercados de manera ms eficiente44. Por otro lado, segn ESAN (2010)45, los beneficios indirectos de la inversin en infraestructura de transportes pueden resumirse en el potencial desarrollo comercial y turstico, incentivos para el incremento de la produccin de algunas actividades y creacin de puestos de trabajo por el incremento de la actividad econmica, mayor posibilidad de desarrollo de las ciudades interconectadas, mejoras en el medio ambiente y generacin de una mayor competitividad de los productores, as como la revalorizacin de inmuebles colindantes o cercanos a la nueva infraestructura. Los estudios empricos sobre el impacto de las inversiones en infraestructura de transporte revelan resultados positivos. De acuerdo con Easterly y Rebelo (1993)46, quienes analizan datos histricos de pases en desarrollo, existe una correlacin positiva - entre 0.59 y 0.66 - entre la inversin en transportes y comunicaciones y el crecimiento econmico. Para el caso peruano, ESAN (2010) ha estimado que la inversin privada en infraestructura pblica de transporte entre el ao 2001 y el 2008 (calculada en 2 123 millones de dlares) ha impactado en un aumento de 4.47 puntos porcentuales en el crecimiento del PBI en ese mismo periodo47. En otro estudio, Vsquez y Bendez (2006)48 sealan que si la infraestructura vial creciera un 1% el PBI aumentara un 0.218%, debido a que favorece un mayor crecimiento en los sectores primarios (agricultura, minera) y de servicios.
43
Vsquez, A. (2003). Una disertacin sobre los vnculos entre el crecimiento econmico y la infraestructura de servicios pblicos en el Per. Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima - Per 44 Al respecto, la infraestructura vial genera efectos positivos en la integracin espacial, donde existen suficientes oportunidades de arbitraje que llevan a una situacin en la que los precios de la regin integrada contienen toda la informacin necesaria y no se generan ganancias extraordinarias derivadas del comercio entre regiones. 45 ESAN (2011). El despegue del Per: El Aporte de la Inversin Privada en Infraestructura. Lima-Per 46 Easterly W. y Rebelo S. (1993). Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, Journal of Monetary Economics, pp 417-458. 47 El estudio se realiz comparando el crecimiento del PBI observado y el hipottico, que consiste en aquel que se habra observado sin obras privadas de infraestructura pblica en el sector transportes en el periodo 2001-2008. 48 Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2008). Ensayos sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento econmico del Per. Consorcio de Investigacin Econmica y Social y Banco Central de Reserva del Per. Lima - Per
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En relacin con los ferrocarriles, los estudios muestran que una red ferroviaria en el pas favorecera la integracin y un mayor desarrollo social, y tendra un impacto favorable de 30% en el Producto Bruto Interno (PBI) de las regiones49. Adems revalorizara el precio de mercado de los terrenos y los recursos naturales hasta diez kilmetros al eje. En el caso de puertos y aeropuertos, se estima que su importancia radica en la mayor integracin econmica con las dems regiones del continente. Asimismo, la inversin en infraestructura de puertos y aeropuertos permite la disminucin de costos de transporte, que influye significativamente en las posibilidades de comercio y la apertura a nuevas oportunidades en turismo. En cuanto a los estudios empricos, de acuerdo con un estudio del Air Transport Action Group (2004)50, se estima que el impacto econmico (directo, indirecto, inducido) de los todos los aeropuertos a nivel global equivale al 8% del PIB mundial en el ao 2004. Segn los autores, una oferta aeroportuaria de calidad permite aumentar la productividad de las empresas al facilitar el acceso a sus proveedores y clientes, as como abre las puertas de acceso a industrias de alto valor agregado; ello origina un impacto positivo en el producto. Sector agua potable y saneamiento En el caso de la inversin en infraestructura de saneamiento - que implica la mejora de la provisin de agua y desage-, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP, 2004) menciona que los servicios de saneamiento son precondiciones para la salud humana y, por ende, para la consolidacin del capital humano. La tenencia de agua potable y acceso al servicio de alcantarillado en el hogar permite: (i) aumentar la productividad de los trabajadores por las disminuciones en el tiempo destinado a recolectar agua de pozos, (ii) reducir los costos por comprar agua de cisternas o de bidones (precios elevados); y (iii) disminuir la morbilidad y mortalidad por enfermedades de origen hdrico. Adicionalmente, Ali y Pernia (2003)51 sostienen que no contar con servicios de saneamiento propicia enfermedades que perjudican el nmero de horas que los agentes econmicos pueden destinar a trabajar al mes (reduccin de la productividad
49
Fuente: http://www.americaeconomia.com/negocios-industrias/peru-desarrollo-ferroviario-incrementaria30-pbi-de-regiones-beneficiadas 50 Air Transport Action Group (2004). The economic and social benefits of air transport. 51 Ali, I. y Pernia, E. (2003) Infraestructure and Poverty Reduction What is the Connection? Asian Development Bank, ERD Policy Brief Series, Economics and Research Department, Number 13.
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de los trabajadores) y con ello se merma el nivel de ingresos del trabajador. ESAN (2010), concluye que los beneficios indirectos de la inversin en servicios de saneamiento se asocian, entre otros factores, a la mayor asistencia y mejora en el rendimiento escolar, las posibilidades de aumento en la productividad, la menor tasa de emigracin y el mayor valor de las propiedades. Con respecto a los resultados empricos, una revisin de la literatura por Krop (2008)52 acerca del impacto de las inversiones en el sector en Estados Unidos muestra que los impactos son mayoritariamente positivos (elasticidad positiva)53. Por ejemplo, en cuanto a los impactos sobre el PBI nacional, se observa que, en el caso de Moomaw et al (1995), el impacto de un aumento en 1% del stock neto de infraestructura de agua y saneamiento corresponde a un aumento en el PBI nacional de 0.1686%.
CUADRO 3: ESTIMACIONES EMPRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONMICO
Fuente Evans y Karras (1994) Medida Impacto de stock neto de infraestructura de agua y saneamiento en el producto bruto estatal Regin 48 estados de EEUU Nacional Impacto de stock neto de infraestructura de Moomaw et agua y saneamiento en el producto bruto al (1995) estatal Noreste Norte centro Sur Oeste Nacional Elasticidad 0.011 0.1686 0.0003 a 0.2467 0.0567 a 0.2452 0.0434 a 0.3312 0.0991 a 0.3045 0.0004 1) 0.00856 2) -0.01159 3) 0.01239
Batina (1998)
Impacto de gasto real en agua y saneamiento en el ndice de produccin industrial Impacto de Inversin en saneamiento y sistema de provisin de agua en 1) PBI privado 2) Inversin privada 3) Empleo privado Impacto de inversin en saneamiento y sistema de provisin de agua en la inversin
Pereira (2000) Pereira (2001)
Nacional
Nacional
0.0129
Fuente: Krop (2008) Elaboracin: APOYO Consultora
Por su parte, en el caso de Camboya, Indonesia, Filipinas y Vietnam, el Banco Mundial (2008)54 estimaron los costos econmicos y financieros (entre otros) de la tenencia de
52
Krop, Richard y Charles Hernick (2008). Local government investment in municipal water and sewer infrastructure: Adding Value to the National Economy. EEUU 53 La elasticidad debe ser entendida cmo el impacto medido en porcentaje- que se genera sobre el PBI dado que se incrementa en 1% la dotacin en infraestructura. 54 Banco Mundial (2008). Economic Impacts of Sanitation in Southeast Asia. A four-country study conducted in Cambodia, Indonesia, the Philippines and Vietnam under the Economics of Sanitation Initiative (ESI). Water and Sanitation Program (WPS). Research Report.
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sistemas de desage y agua potable de baja calidad. Este estudio, encontr prdidas de US$ 9 billones al ao (en precios de 2005) debido a la baja calidad de los sistemas de saneamiento. Esta prdida represent el 2% de su Producto Bruto Interno combinado de estos pases. Gnther y Fink (2011)55 utilizando datos de 38 pases en desarrollo encontraron que las ganancias de menor mortalidad por acceder a agua potable y saneamiento son grandes: en promedio, el acceso a agua y saneamiento reduce la probabilidad de que un nio muera antes de cumplir cinco aos por alrededor de 5% a 8%, mientras que el acceso privado a agua potable e inodoros conectados a un tanque sptico o sistema de alcantarillado puede reducir las probabilidades de mortalidad en la primera infancia en un 16%. Para el Per, Bonifaz y Aragn (2008)56 demostraron que una inexistente o inadecuada infraestructura de agua potable generan costos de transaccin57, medidos en distintas dimensiones (precio, tiempo, salud y compra de bidones), que ascienden a US$ 234.8 millones, aproximadamente. Adems, se genera una prdida de eficiencia social58, medida en funcin de aquellos que no tienen suficiente agua para consumir (debido a que no estn conectados al sistema), que asciende a US$ 45.9 millones aproximadamente. Sector energa Rudnick (2004)59 explica que la infraestructura energtica de un pas se desarrolla en diversos subsistemas paralelos que dan lugar a varios productos energticos, como electricidad60, gas natural, petrleo y sus derivados, carbn, lea, energa nuclear, entre otros. Estos subsistemas proveen recursos energticos que, por una parte, compiten entre ellos, y por otra parte, colaboran integrando cadenas de sustitucin y transformacin que resultan ser beneficiosas para las firmas en una economa. Adems, la inversin en infraestructura energtica permite el crecimiento de industrias
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Gnther, Isabel y Gnther Fink (2011). Water and Sanitation to Reduce Child Mortality: the Impact and Cost of Water and Sanitation Infrastructure. World Bank, Policy Research Working Paper 5618. 56 Bonifaz, Jos Luis y Gisella Aragn (2008). Sobrecostos por la falta de infraestructura en agua potable: una aproximacin emprica. Lima -Per 57 Basada en el mayor gasto en que tienen que incurrir las familias carentes del servicio pblico para abastecerse de sustitutos ms caros y menos eficientes. 58 Basada en la reduccin de bienestar generada por la reduccin del consumo por debajo del ptimo, dado el mayor precio en el que tienen que incurrir los usuarios por la falta de infraestructura adecuada. 59 Rudnick, H. La infraestructura energtica y el sector elctrico . Captulo del libro: Diseo Estratgico e Infraestructura Bsica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, ILPESCEPAL, Naciones Unidas. Dolmen Ediciones S.A., pp. 168-172. 60 A su vez, el sistema elctrico en el pas se subdivide en generacin elctrica, transmisin y distribucin del servicio elctrico.
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derivadas, como la petroqumica, que, por sus efectos multiplicadores en el empleo e ingresos, promueven el crecimiento econmico a travs del estmulo a la competitividad de las empresas que hacen uso de estas nuevas fuentes energticas De manera ms estilizada, Cook et al (2005)61 desarrollaron un estudio para encontrar los canales por los que la energa elctrica contribuye a disminuir la pobreza en China, India y Tailandia. Estos autores encuentran que los proyectos de electrificacin permiten: (i) reducir los costos en energa para los pobres; (ii) incrementar la productividad en la agricultura; (iii) promover el desarrollo de actividades no-agrcolas que generan mayores ingresos para los pobres; (iv) mejorar la calidad de la educacin y de la salud en las reas rurales; (v) incrementar el flujo de informacin hacia los pobres; (vi) disminuir la presin sobre los recursos naturales (bosques) por la sustitucin de su fuente de energa; (vii) incrementar la seguridad personal de los pobres; (viii) aumentar la participacin de los pobres en organizaciones locales, actividades fuera de la comunidad y en procesos polticos para la administracin y manejo de los recursos de la comunidad. Por ltimo, ESAN (2010) precisa que los posibles beneficios indirectos de la inversin en energa elctrica son entre otros - el menor nmero de incendios de viviendas y accidentes por el uso de energas alternativas; la mejora en el rendimiento acadmico de los estudiantes; la promocin en el desarrollo de sistemas de transporte y telecomunicaciones; y la urbanizacin y desarrollo rural. Por el lado de los estudios empricos, no se han encontrado tantos estudios como en el caso del sector agua y saneamiento. Sin embargo, algunos estudios en contextos especficos dan sustento emprico a la relacin positiva entre la inversin en el sector energa y el crecimiento econmico y el desarrollo. Por ejemplo, Fan et al. (2002)62 estudi el impacto de la electricidad sobre el crecimiento del sector no agrcola en China, encontrando que el acceso y uso de servicios de electricidad generan una reduccin significativa de la pobreza: por cada 10 000 yuanes invertidos en el desarrollo de dicha infraestructura, 2.3 personas son sacadas de la pobreza en China. En el Per, ESAN (2010) calcul que los impactos positivos de una inversin en infraestructura del sector energa se estiman en un crecimiento del PBI mayor en 6.47 puntos porcentuales entre el 2001 y 2008. Asimismo, segn Caldern (2004), un
61
Cook, C., Duncan, T., Jitsuchon, S., Sharma, A. y Guobao, W. (2005). Assesing the impact of Transport and Energy Infraestructure on Poverty Reduction. Asian Development Bank. Filipinas. 62 Fan, S., Zhang, X. y Zhang, X.B. (2002). Growth, Inequality and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments. Research Report 125, International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.
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aumento en una desviacin estndar en la capacidad de generacin de energa durante el periodo 1960-2000 tuvo un efecto positivo en el ingreso per cpita en 1.7 puntos porcentuales. Infraestructura de riego En el caso del sector riego, la evidencia emprica demuestra que la inversin en infraestructura en dicho sector contribuye de manera significativa a incrementar la productividad agrcola y los salarios, con lo cual se reduce la pobreza y la desigualdad de ingresos. Por ejemplo, Bhattarai et al (2002)63 muestran que en Filipinas, Tailandia y Vietnam la pobreza es sustancialmente menor en las zonas que cuentan con infraestructura de regado en comparacin con las zonas de secano. Adems, concluyen que los ingresos agrcolas en las zonas de regado es 77% mayor que el de las zonas de secano en Bihar, India. Asimismo, en la Repblica Popular China, Fan et al (2002) encontraron que el riego contribuye directamente al crecimiento del sector agrcola y con ello a la reduccin de la pobreza. La elasticidad estimada es de 0.41, lo que implica que un 1% de aumento en la infraestructura de riego est asociado con un aumento de 0.41% en la produccin agrcola, traducindose en una cada de 1,13% en la incidencia de la pobreza. De forma similar, Balisacan y Pernia (2002)64 encuentran que en Filipinas un aumento del 1% en la infraestructura de riego conduce a un aumento de 0.31% en los ingresos de los pobladores ms pobres. Sector Salud Una mejora en la infraestructura de salud tiene efectos importantes en el crecimiento econmico a travs de distintos canales. En general, se espera que una mayor inversin en el sector (construccin y equipamiento de hospitales, postas mdicas, ambulancias) tenga efectos directos positivos en la cobertura y calidad de salud de la poblacin, sobre todo en el caso de aquellos grupos ms vulnerables. En cuanto a los beneficios indirectos, ESAN (2010), estima que los beneficios indirectos de la inversin en infraestructura de salud pueden resumirse en el incremento de la productividad de la poblacin, la mejora de la calidad de vida la poblacin y la generacin de puestos de trabajo. Una mayor nutricin y mejor salud determinan tambin condiciones
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Bhattarai, M., R. Sakhitavadivel, and Intizar Hussain (2002). Irrigation Impacts on Income Inequality and Poverty Alleviation. International Water Management Institute Working Paper 39, Colombo. 64 Balisacan, A. M., and E. M. Pernia (2002). Probing Beneath Cross- National Averages: Poverty, Inequality, and Growth in the Philippines . ERD Working Paper Series No. 7, Economics and Research Department, Asian Development Bank, Manila.
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intelectuales que conllevan mayor productividad y creatividad laborales, no solo por la reduccin de las prdidas de tiempo laboral asociadas a la enfermedad sino a travs de la productividad ajustada por horas de trabajo real (Fogel 1991, Dasgupta 1993). En el caso del sector salud, el estudio del impacto de la inversin se ha hecho, sobre todo, enfocndose en el impacto por la formacin del capital humano. Segn Mushkin (1962)65, esto se basa en la idea de que los agentes productivos mejoran con la inversin en este servicio, y que esta inversin tendra un rendimiento continuo en el futuro. As, para Bhargava (2001)66 el incremento en el status de salud mejora el nivel de ingreso aunque este efecto no es uniforme a todos los niveles de ingreso; de hecho, encuentran que el efecto de la mejor salud sobre el crecimiento es mayor en los pases de ingresos ms bajos. Para Fuchs (2004), por otro lado, la mejora de la salud aumenta las tasas de supervivencia de los nios, lo que aumenta el PIB per cpita por el incremento de la proporcin de trabajadores, mientras que la mejora de la salud entre los adultos aumenta la participacin en la fuerza laboral y mejora la productividad de los que estn en el trabajo. Todo ello repercute, en trminos agregados, en crecimiento econmico. Un estudio de Bloom et al (2001)67 indica que una mejora de un ao en la esperanza de vida al nacer de la poblacin de una regin conlleva a un crecimiento de hasta 4% en el PBI en el largo plazo. Este efecto refleja las implicancias positivas que tiene la inversin en el sector en la productividad laboral, y en el fortalecimiento del capital humano. Asimismo, Mayer (1999)68, en un estudio realizado en Brasil, estima que la magnitud aproximada del impacto en un plazo de 15 aos en que la salud mejore como durante la dcada de 1980 a 1995 - un perodo de crecimiento econmico bajo es de 0.26 puntos porcentuales anuales sobre los niveles de ingresos. Sector educacin En el caso del sector educacin, ESAN (2010) encuentra una serie de beneficios directos e indirectos de la inversin en la infraestructura educativa. Respecto de los beneficios directos, estos incluyen la mejora en la calidad del ambiente de enseanza educativa, mayor cobertura de la educacin, mayor logro del aprendizaje al finalizar
65 66
Mushkin, Selma, (1962). Health as an Investment. Journal of Political Economy, Bhargava, Alok & Jamison, Dean T. & Lau, Lawrence J. & Murray, Christopher J. L. (2001). Modeling the effects of health on economic growth. Journal of Health Economics, Elsevier, vol. 20(3). 67 Bloom, David, David Canning y Jaypee Sevilla (2001). The effect of health on economic growth: theory and evidence. Estados Unidos. National Bureau of Economic Research 68 Mayer, David, Mora, Humberto, Cermeno, Rodolfo, Duryeau, Suzanne, (1999). Health, Growth and Distribution in Latin America and the Caribbean. Technical Papers No. 18, PAHO
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sus estudios mayor nmero de poblacin alfabetizada, mayor percepcin de los padres de familia sobre el valor de la educacin, mejora en la productividad. Por su parte los beneficios indirectos implican el incremento del bienestar de los estudiantes y sus familiares, mejora en los ingresos, impulso del crecimiento econmico y promocin de una sociedad con igualdad de oportunidades. Como se observa, los beneficios directos de la inversin en infraestructura educativa estn orientados bsicamente a la cobertura de la educacin y a la calidad de la enseanza educativa. En general, dada la mejora de estos componentes, se espera una mayor productividad de la oferta laboral en el largo plazo, lo cual puede derivar en mejoras en la competitividad de las empresas, y as, lograr un efecto positivo en el crecimiento econmico. En el caso de los resultados empricos, la literatura no evidencia resultados marcados sobre la relacin entre la inversin en calidad de los servicios de infraestructura educativa y el crecimiento econmico. Sin embargo, dada la mejora en la cobertura y la calidad educativa de la poblacin, dicha inversin si tiene un impacto positivo, a travs de la mejora de los indicadores de cobertura y de producto de la educacin. As, un estudio de Terrones y Caldern (1993)69, tomando como controles el ingreso per cpita inicial, la tasa de inversin y el crecimiento de la poblacin, estima que el coeficiente de correlacin parcial entre la variable de cobertura educativa (tasa neta de matrcula en educacin primaria) y el crecimiento es de 0.5572, lo cual indica una relacin positiva entre estos factores. Asimismo, en trminos de la calidad educativa, se estima una relacin negativa de -0.274 entre el ratio alumno/profesor y el crecimiento del producto per cpita. Esto tiene sentido en la medida que un elevado ratio alumno/profesor disminuye la calidad de la educacin ofrecida a cada estudiante, disminuyendo as el stock de capital humano, y generando efectos negativos en el crecimiento. Por otro lado, Duarte et al (2011) analizan las relaciones entre infraestructura escolar y resultados acadmicos mediante el uso de las pruebas del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE). Los resultados indican que los factores que estn ms alta y significativa asociados con los aprendizajes son: la presencia de espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cmputo); la conexin a servicios pblicos de electricidad y telefona; y la existencia de agua potable, desage y baos en nmero adecuado. As, los pases de la regin debern
69
Terrones, Marco y Csar Caldern (1993). Educacin, capital humano y crecimiento econmico: el caso de Amrica Latina. Revista Economa, Departamento de Economa - Pontificia Universidad Catlica del Per, pp 23-70.
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fortalecer las inversiones orientadas a mejorar la infraestructura escolar para cerrar las grandes brechas existentes que afectan negativamente a las zonas rurales, a las escuelas del sector pblico y a las escuelas que atienden a los estudiantes provenientes de familias ms pobres. Igualmente, las polticas pblicas deberan
priorizar las reas de infraestructura que tienen mayor relacin con los aprendizajes. Seguridad ciudadana y crceles Por ltimo, en el caso de la inversin en infraestructura de seguridad ciudadana y crceles, Hooks et al (2004)70 indican que no se encuentra una relacin importante entre el aumento de nmero de crceles y el crecimiento econmico. En particular, se ha identificado que la construccin de crceles no tiene un efecto significativo en la generacin de empleos en zonas urbanas y rurales. Al respecto, se considera que esto se debe a los altos costos de oportunidad de los montos de inversin en crceles, dada la posibilidad de invertir en servicios de electricidad, transporte, construccin, entre otros. Sin embargo, es necesario destacar la necesidad de contar con crceles de mejor calidad, manteniendo los mismos niveles de inversin en el sector. Por otro lado, la carencia de inversin en este sector en el largo plazo puede debilitar al sistema de justicia, de no tratarse a las crceles como centros de rehabilitacin.
70
Hooks, G., Moser, C., Rotolo, T. and Lobao, L. (2004). The Prison Industry: Carceral Expansion and Employment in US Counties 1969-1994. Social Science Quarterly, Vol. 85, No. 1, pp 37-57.
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IV. DIAGNSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA

En la presente seccin se presenta el diagnstico de los 10 sectores econmicos estudiados, en l se describe la situacin de la infraestructura del Per en comparacin con el resto de pases de Amrica Latina; as como la evolucin y las diferencias a nivel regional, adems se evidencian los retos que enfrenta cada sector y las respectivas oportunidades de mejora sobre la base de ms de 30 entrevistas realizadas a los agentes clave de cada sector. a. CARRETERAS a.1. Diagnstico De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de infraestructura de las carreteras dista de la del promedio de los pases de Amrica Latina. Si bien el Per ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues el ndice aument de 2.6 a 3.2 entre los aos 2008 y 2011-, el nivel alcanzado an refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio cuando se compara el valor del ndice peruano con el valor que el ndice alcanza en pases como Chile (5.7) y Mxico (4.3).
GRFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 2011 (pases de Amrica Latina)

7 6 5 5.5 5.7 4.3 3.5 4.2
Promedio AL (2011): 3.55

4.1 4
2.9 3.2 3.2
4
3 2 1 0
2.6
2.6 1.9
3
1.8
2.9
3 2.9
2.9 2.9
2.5
2.8
Argentina
Venezuela
Colombia
Uruguay
Paraguay
Chile
Ecuador
Mxico
Bolivia
2008
2011
Fuente: The Global Competitiveness Report 2011-2012 Elaboracin: APOYO Consultora
En el Per, la infraestructura vial a nivel nacional conforma el Sistema Nacional de Carreteras (SINAC). Por factores como la interconectividad geogrfica, poltica y
39
Brasil
Per
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econmica, volumen de trfico y valor comercial en trnsito y articulacin de puertos y/o aeropuertos, las vas se clasifican en tres tipos: nacional, regional y vecinal 71. El desarrollo y la conservacin de la infraestructura vial son gestionados a travs de los organismos pblicos: la red vial nacional (RVN) es competencia del Gobierno Central, por ende del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), la red vial departamental (RVD) est a cargo de los Gobiernos Regionales, y la red vial vecinal (RVV) a cargo de los Gobiernos Locales. La red vial total que considera el SINAC al ao 2011 tiene una longitud de 129 163 Km.; el 13% (17 214 Km.) se encuentra en situacin de carretera pavimentada y el 87% (111 949 Km.) como carretera no pavimentada72. La distribucin por tipo de red indica que el 19% corresponde a la RVN, el 21% a la RVD y el 60% a la RVV.
CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGN SUPERFICIE, 2011 (en kilmetros)
Superficie Pavimentada No pavimentada Total Nacional 13 640 9 680 23 320 Departamental Vecinal 2 090 1 484 23 509 25 599 78 760 80 244 Total 17 214 111 949 129 163
Fuente: MTC Elaboracin: APOYO Consultora
Se considera que un anlisis desagregado de la infraestructura en sus distintos tipos brindar una visin ms completa del sector, y permitir identificar espacios especficos de mejora. Dicho anlisis se presenta a continuacin. Red Vial Nacional (RVN) La RVN, est conformada por 23 320 Km73. Entre las carreteras que resaltan en este nivel se encuentran aquellas que pertenecen al llamado eje 3x3: IIRSA74 Norte, Centro y Sur y las longitudinales Costa, Sierra y Selva. La RVN ha experimentado un significativo crecimiento en las inversiones entre los aos 2004 y 2011 (30.7% anual en promedio), sobre todo en proyectos destinados a rehabilitacin y mejoramiento (US$ 910 millones en 2011).
71
La clasificacin de las redes viales se encuentran reguladas a travs del clasificador de rutas vigente aprobado mediante D.S. N 036-2011- MTC. 72 Cabe resaltar que, segn las estadsticas del MTC, existen 9 196 kilmetros de vas adicionales que se encuentran en proyecto. 73 Las estadsticas del MTC contemplan 2 206 kilmetros de vas adicionales en proyecto. 74 IIRSA - Iniciativa para la integracin de la infraestructura suramericana.
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GRFICO 3: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 2011 (en US$ MM)
1000
910
Incremento de 30.7% anual en promedio
800
672
600
410
400
230
200
76 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Rehabilitacin y Mejoramiento
Conservacin y Mantenimiento
Concesiones
Fuente: Direccin General de Caminos y Ferrocarriles - MTC Elaboracin: APOYO Consultora
Este impulso de la inversin en infraestructura permiti una mejora en la calidad de las vas, aunque de forma moderada: el porcentaje de carreteras pavimentadas75 ha aumentado de 50% a 54% entre 2000 y 2011 (MTC, 2012)76. Por su parte, la regin Sierra presenta la menor disponibilidad relativa de vas de la RVN pavimentadas (43%). Sin embargo, tambin se presentan deficiencias importantes en las dems regiones: en la Costa, La Libertad y Ancash cuentan con solo 39% y 51% de sus vas pavimentadas, mientras que en la Selva, Amazonas y Loreto presentan condiciones igualmente crticas (37% y 49%, respectivamente).
GRFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 (por departamentos)
Costa: 66% 100 100
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Sierra: 43%
Selva: 62% 100 96
93
87 78 75 72 70 68 51 39 63 63 60 51 44 49 36 31 37 26 24 23
54
Lambayeque
Huancavelica
Amazonas
Moquegua
Arequipa
Hunuco
Ayacucho
Apurmac
Cajamarca
La Libertad

75
Para fines de este estudio no es necesario hacer diferencia entre carreteras pavimentadas y carreteras asfaltadas, por tanto se entendern de aqu en adelante como sinnimos. 76 MTC (2012). Anuario estadstico 2011. Lima - Per
Madre de Dios
San Martn
Nacional
Tacna
Tumbes
Lima
Junn
Ancash
Ucayali
Puno
Cusco
Loreto
Callao
Pasco
Piura
Ica
41
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Ahora bien, aunque Madre de Dios y Ucayali presentan prcticamente el 100% de sus redes pavimentadas, se debe resaltar que dichas regiones, adems de Loreto, presentan la menor densidad de carreteras por km2, lo cual revela condiciones deficitarias en trminos de cobertura de igual modo77. Adems, el avance en pavimentacin no implica necesariamente una mejora definitiva en el estado de las vas pues, entre 2005 y 2010, el porcentaje de carreteras de la RVN en buen estado se contrajo de 35% a 34%. Ello se debe, entre otras causas, a la falta de un programa de mantenimiento sistemtico78.
GRFICO 5: EVOLUCIN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 2010
45% 40%
40%
35%
30% 25% 20%
35%
34%
36%
30%
25%
15% 10%
5% 0% Bueno Regular Malo
2005
2010
Fuente: Indicadores de transporte CEPLAN Elaboracin: APOYO Consultora
En lnea con lo anterior, el IPE (2008)79 muestra que un 22.7% (aproximadamente 1 357 km.) de las vas rehabilitadas entre 1992 y 2005 se deterioraron por falta de mantenimiento, lo que implic una prdida de US$ 718 millones contra los US$ 98 millones de dlares que costaba conservarlas. El estudio tambin concluye que las razones de estas ineficiencias se deberan en gran medida al poco atractivo poltico que tiene implementar una verdadera poltica de mantenimiento vial 80.
77
En general, la regin Selva presenta la menor disponibilidad de carreteras por m . En particular, Madre 2 de Dios y Ucayali presentan 0.05 y 0.02 kilmetros de vas de la RVN por cada 10 000 m de superficie regional. 78 Ver Informe de Presupuesto Evaluado Conservacin de Carreteras, Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, MEF: En cuanto a la ejecucin fsica [de la RVN], se mantienen menos kilmetros que los programados [y] no se realiza sistemticamente sobre la base de criterios de optimizacin de la conservacin. La situacin e s ms crtica en el nivel regional 79 Instituto Peruano de Economa (2008). Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 19922007. Lima, - Per 80 De acuerdo con IPE (2008), la falta de priorizacin del mantenimiento de las vas ms importantes del pas se ha dado en contextos de escasez de recursos como tambin, ms recientemente, en episodios de abundancia fiscal. La prioridad poltica se ha orientado a la construccin de nuevas vas a nivel regional; mientras que el tratamiento al mantenimiento de carreteras es ms reactivo que preventivo.
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Por ltimo, se observa que el aumento en el volumen de trfico en los ltimos aos traera consigo un deterioro ms acentuado de la infraestructura vial. Entre 2006 y 2010, el flujo vehicular sobre estas vas registr una tasa de crecimiento promedio anual de 5.1%. La participacin ms importante dentro del crecimiento corresponde al transporte de carga (51%)81. As, segn el Plan Intermodal de Transportes (20042023)82, 23 tramos de la Red Vial Nacional se proyectan al 2013 dentro de los niveles de congestin 3 4, que indican circulacin densa y riesgo de congestin, respectivamente83. Ello da indicios de un deterioro ms pronunciado de las vas asfaltadas, as como de mayores necesidades de mantenimiento.
Red Vial Regional La RVR est conformada por 25 559 Km. a lo largo de todo el pas84. Segn las estadsticas del MTC, el porcentaje de vas pavimentadas de la RVR es de 8% a nivel nacional. A nivel regional, tal como se observa en el siguiente grfico, cinco de los 24 departamentos carecen de infraestructura dentro de la RVR pavimentada, mientras que Piura, la regin con mayor disponibilidad de RVR pavimentada, presenta una tasa de apenas 33%.
GRFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 (por departamentos)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Regin costa
Regin sierra
Regin selva
33
28 28 26 24
15 14
7 7 4
Moquegua
13 2
Pasco Ica
10 5 3
Cusco
8 2
Junn
1
Hunuco
0
Apurmac
0
Ayacucho
0
Cajamarca
0
Huancavelica Loreto
2
Amazonas
1
Madre de dios
0
Nacional
Lambayeque
Arequipa
Tacna
Tumbes
Lima
Ancash
La libertad
San Martn
81 82
MTC (2011). Anuario estadstico 2010. Lima - Per MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Per 83 Segn el Plan Intermodal de Transportes (2004-2023), el nivel de congestin 3, implica una relacin volumen / capacidad de la va entre 0.45 y 0.80, mientras que un nivel de congestin 4 un ratio volumen / capacidad mayor al 0.80. 84 Las estadsticas del MTC contemplan 3 806 kilmetros de vas adicionales en proyecto.
Ucayali
Puno
Piura
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Ahora bien, segn la entrevista sostenida con Ral Torres, representante de Provas Nacional, el porcentaje de vas pavimentadas no es un indicador suficiente del estado de la infraestructura, debido a que, por el menor trfico vehicular, las vas no necesitaran de pavimentacin, solo de afirmado. La mejor aproximacin disponible a la calidad de la infraestructura vial indica que el 67% del total de kilmetros es de mala calidad, y tan solo un 13% es de buena calidad en el ao 2002 (Provas Descentralizado, 2008)85. Por otro lado, en cuanto a la calidad de la va regional afirmada (que representa el 42% del total de las vas regionales), el 48% (2 880 km.) se encuentran en mal estado, y 37% (2 256 km.) en estado regular de conservacin.
GRFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL, 2002 2002
Regular 13% Bueno 34%
Regular 28%
GRFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL AFIRMADA, 2002

2002
Bueno 5%
Malo 53%
Malo 67%
Fuente: Provas Descentralizado (2008) Elaboracin: APOYO Consultora
En cuanto a las inversiones, se ha observado un incremento en el orden de 16.3% anual en promedio, como lo muestra el siguiente grfico. De forma particular, se observa un quiebre en las inversiones para finales del 2006, que coincide con la creacin de Provas descentralizado86 as como con leyes de flexibilizacin del SNIP87.
85 86
Provas Descentralizado (2008). Plan Estratgico Institucional de Provas Descentralizado . Lima-Per Con D.S. N 029 2006 MTC, el 10 de octubre de 2006 se fusionan los programas Provas departamental y Provas rural. 87 Como la ley 2808 que autorizaba a las OPI descentralizadas declarar viabilidad a proyectos sin lmite de monto.
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GRFICO 9: EVOLUCIN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010 (en US$ MM)

600
400

334
443 338 339
200
98
0
110
120
122
125
126
128
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Segn el Plan Estratgico Institucional (PEI) 2008 2012 de Provas Descentralizado, la inversin estimada para restaurar la RVR y emparejarla a los niveles de trfico actuales se encuentra entre los US$ 1 000 millones y US$ 1 300 millones, puesto que alrededor del 95% (vas en regular y mal estado) necesita rehabilitacin o mejoramiento. La inversin estimada para el mantenimiento de las carreteras regionales oscila entre US$ 31 millones y US$ 60 millones si se pudiera rehabilitar la red en su totalidad; sin embargo, los recursos del MTC y de los Gobiernos Regionales destinados al mantenimiento estn alrededor de los US$ 6 millones88.
Red Vial Local La Red Vial Local (RVL), est conformada por 80 244 Km89. Segn Provas descentralizado (2008), 70% de la red est en condiciones de intransitabilidad al ao 2008; esto se explica por la falta de mantenimiento, las difciles condiciones topogrficas y la debilidad institucional de las municipalidades90. Respecto de la inversin ejecutada en proyectos de infraestructura de la RVL, entre 2000 y 2010 se observ un gran crecimiento (24.4% anual en promedio) debido, al igual que en la RDV, a la creacin de Provas descentralizado. Sin embargo, el problema del mantenimiento se mantiene como el principal causante del deterioro de las vas vecinales, de manera anloga a las vas regionales.
88 89
Segn el Plan Estratgico Institucionalizado 2008 2012 de Provas Descentralizado. Las estadsticas del MTC contemplan 3 179 kilmetros de vas adicionales en proyecto. 90 Segn el Plan Estratgico Institucionalizado 2008 2012 de Provas Descentralizado.
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GRFICO 10: EVOLUCIN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 2010 (en US$MM)
400
300
339
346
353
200
165
100
40
0
41
44
50
51
52
54
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
En resumen, se observa que la calidad de las redes viales en el Per es an deficiente en los tres niveles. Si bien la RVN ha recibido un fuerte apoyo gubernamental a nivel de planificacin e inversiones, en trminos de calidad existen necesidades de pavimentacin y un mantenimiento permanente, sobre todo si se revisa la situacin a nivel departamental y local. Cabe precisar que en la RVR y la RVL, dado que las vas requieren un menor nivel de pavimentacin, la inversin debe orientarse ms al mantenimiento y conservacin de vas afirmadas. a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras Si bien el Plan Sectorial (PEI del MTC) ya expir el ao 2011 y an no se formula uno nuevo, es posible comparar la principal meta trazada por el gobierno con las metas del Plan Bicentenario elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)91. De acuerdo con el Plan Bicentenario, alcanzar el 85% de vas nacionales asfaltadas para el 2016, significara pavimentar 7 600 km de carretera
aproximadamente, mientras que la meta del bicentenario implica 13 000 km adicionales al 2021. En ese sentido, la meta del Gobierno es ambiciosa porque significa lograr el 58% de lo trazado por el CEPLAN a cinco aos del bicentenario.
91
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (2011). Plan Bicentenario. Lima-Per
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CUADRO 5: COMPARACIN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL PLAN DE GOBIERNO

Entidad Ceplan Gobierno Meta (km. Asfaltados) 25 500 21 213 Kilmetros adicionales 13 055 7 611 Ao meta 2 021 2 016
Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valds, Plan Bicentenario CEPLAN Elaboracin: APOYO Consultora
La meta trazada por el Gobierno necesita de un crecimiento que triplique el promedio del ltimo quinquenio. En los ltimos 5 aos, la variacin anual promedio de kilmetros de va asfaltados fue de 2.66%; si se siguiera un crecimiento sostenido con esta tasa, al 2016 se tendran 14 568 km de va asfaltada. Esto significara 6 650 kilmetros menos de los que se propone el Gobierno. En ese sentido, si se quisiera cumplir con el 85% de vas asfaltadas, se debera crecer sostenidamente a una tasa de 9.3% anual.
CUADRO 6: EVOLUCIN PROYECTADA DE PAVIMENTACIN VS. EVOLUCIN NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIN EN LA RED VIAL NACIONAL
2010 Crecimiento proyectado de la RVN pavimentada Crecimiento necesario de la RVN pavimentada para alcanzar las metas del gobierno 12 445 2011 12 776 2012 13 116 2013 13 465 2014 13 823 2015 14 191 2016 14 568
12 445
13 602
14 867
16 250
17 761
19 413
21 218
Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valds, Indicadores de transporte CEPLAN Elaboracin: APOYO Consultora
Sobre el contenido de los planes regionales concertados en materia de infraestructura vial, se encontr que 14 regiones tienen metas para el sector, 20 cuentan con proyectos de infraestructura vial e integracin territorial, nueve tienen proyectos sin indicadores de resultado y solo dos integran su plan de desarrollo vial al plan de desarrollo concertado regional.
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CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Gobierno Regional Periodo del Plan de Desarrollo 2009 - 2021 2008 - 2021 2010 - 2021 2003 - 2011 Tiene Metas? Tiene Indicador de resultado proyectos identificados? 450 km. de vas mejoradas o rehabilitadas para el 2021. No 4 286.91 km. de vas regionales afirmadas No (i) Nacionales: 585 km. asfaltados y 382 afirmados; (ii) Regionales: 40 km. asfaltados; 723.75 afirmados; (iii) Vecinales: 28.50 km. asfaltados y 1980.99 afirmados. No No (i) Regionales: 300 km. asfaltados (ii) Vecinales: 550 km. afirmados (iii) 6 000 km. de mantenimiento rutinario. No (i) Regionales: 672 km. asfaltados (ii) Vecinales: 550 km. afirmados (iii) 200 km. de mantenimiento rutinario. 725 km. de vas regionales construidas y/o rehabilitadas. No Interconexin de las 12 provincias con carreteras asfaltadas y en buen estado. Interconexin de las capitales provinciales con carreteras en buen estado y con mantenimiento S S No No N de proyectos identificados 25 24 -
Amazonas Ancash Apurmac Arequipa
S No S No
Ayacucho
2007 - 2024
92
17
Cajamarca Callao
2010 - 2021 2011 - 2021
No No
S S S
12 22 48
Cusco
2010 - 2021
Huancaveli ca
2008 - 2015
No
13
Hunuco
2009 - 2021
25
Ica Junn
2007 - 2011 2008 - 2015
93
S S
7 124
No
La Libertad
2010 - 2021
No
92 93
Las metas fueron establecidas para el ao 2011. Las metas fueron establecidas para el ao 2011.
48
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permanente.
Lambayeq ue
2011 - 2021
63% de asfaltada.
la
red
vial
18
Lima
2008 - 2021
Cumplir y desarrollar los Proyectos del Plan Vial Departamental Participativo (PVDP). No No No
Loreto Madre de Dios Moquegua
2008 - 2021 2007 - 2021 2003 - 2021
No No No
S No S
4 No 7
Pasco
2008 - 2015
Mejoramiento del 50% de la red asfaltada
17
Piura
2007 - 2021
Expandir o ampliar en 242 Km las vas regionales, con prioridad en las zonas de Sierra.
No
Puno
2009 - 2021
60 % del espacio regional articulado e integrado. Y 60% de carreteras adecuadamente asfaltadas. No No 242 km. de carreteras nuevas asfaltadas 80 % de implementacin del Plan Vial Departamental 2009 2018. Y 60 % de implementacin del Plan Vial Vecinal
42
San Martn Tacna Tumbes
2008 - 2015 2005 - 2012 2011 - 2015
No No S
S S S
49 12 5
Ucayali
2011 - 2021
10
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a.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura vial Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector transportes94, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector, y la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar la calidad de la infraestructura vial. Estas se describen a continuacin: 1. Reducir los sobrecostos en la ejecucin de proyectos de inversin en redes viales Uno de los problemas centrales encontrados en el sector es la ineficiencia en la ejecucin de inversiones de la RVN, la RVD y la RVL; as, durante el ao 2011, se han generado sobrecostos por 66% en los proyectos de infraestructura vial95. Estos sobrecostos se deben a la ineficiencia en la administracin de la ejecucin de los proyectos y a la capacidad tcnica de los formuladores de estudios de pre-inversin.
CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD (en nuevos soles)
Monto del estudio (viabilidad) 292 706 851 Ejecucin total 487 058 593 % del valor ejecutado respecto del valor proyectado 1/ 166%
1/ Mide la eficiencia de la ejecucin financiera respecto a la inversin viabilizada para los proyectos concluidos en el ao 2011. Fuente: Portal de Consulta Amigable, SOSEM MEF Elaboracin: APOYO Consultora
Dentro de la administracin subnacional de inversiones, la ejecucin directa sigue siendo una modalidad importante, sobre todo a nivel de Gobiernos Locales. Esto constituye un problema de eficiencia en la ejecucin de obras, pues, dada la inexperiencia de los Gobiernos Locales en la ejecucin de proyectos, sobre todo en los casos de redes viales, se generan retrasos y sobrecostos innecesarios. Adems, existe el peligro de corrupcin y malversacin de fondos, lo cual merma la calidad de las inversiones realizadas. Como sostiene Provas Descentralizado en el Plan Estratgico Institucional 2008 2012:
94
Se sostuvo entrevistas con el seor Renzo Rojas Jimnez, Jefe de la Oficina de Estudios Econmicos de Ositran, y con Ral Torres, Director Ejecutivo de Provas Nacional. 95 El costo adicional de ejecutar el proyecto sobre el costo planificado.
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Sobre todo a nivel local, hay preferencias por desarrollar las obras por administracin directa, desconociendo los costos e ineficiencias asociados a este tipo de ejecucin, afectando el uso de los escasos recursos pblicos. Su reemplazo por nuevas maneras de contratacin y ejecucin de obras por terceros es un proceso continuo, de aprendizaje y acompaamiento a los gobiernos locales. (PEI 2008-2012: p.15).
Por tanto, se debe promover un cambio en la modalidad de inversiones en infraestructura del sector. Es importante generar conciencia en los Gobiernos Subnacionales acerca de los beneficios de tercerizar la ejecucin de obras hacia empresas con mayor experiencia en el rubro de inters o de instruir sobre esquemas de ejecucin alternativos (APP, obras por impuestos, entre otros). Asimismo, es necesario desarrollar un acompaamiento permanente de los Gobiernos
Subnacionales para la ejecucin de inversiones. Por otro lado, la promocin de una carrera de administracin pblica permitira incrementar la eficiencia en la inversin de proyectos de infraestructura96. En primer lugar, garantizar la calidad de los profesionales y tcnicos evitara que muchos estudios de inversin tengan deficiencias como las que se observan actualmente: errnea tramificacin por demanda (estimacin de trfico), errnea tramificacin por oferta (asfalto, afirmado, trocha, etc), implementacin inadecuada de bifurcaciones, etc., las cuales terminan retrasando y/o elevando el costo del proyecto. En segundo lugar, se evitara la alta rotacin de los profesionales, y los sueldos ms atractivos disminuiran los riesgos de ineficiencia en el trabajo realizado. La reduccin de los niveles de rotacin permitira, a su vez, una continuidad en la ejecucin de planeamiento de inversiones, al margen de los cambios de Gobierno. 2. Agilizar los procedimientos que determinan los pasos para el saneamiento legal de tierras en el mbito de los proyectos El saneamiento legal de tierras constituye una condicin necesaria para la adecuada ejecucin de los proyectos de inversin. En el caso especfico del sector transportes, el incumplimiento de plazos para la liberacin de tierras ya sea por problemas de informalidad, la falta de negociacin para comprar tierras a propietarios, etc-, perjudica el cumplimiento de plazos en la ejecucin de los mismos. Por ejemplo, en el caso de la construccin de la Autopista del Sol, los retrasos en la entrega de nuevos terrenos libres, entre otros factores, han provocado el detenimiento
96
Para mayor detalle, revisar la seccin 6: Qu hacer para agilizar los proyectos de inversin en infraestructura?
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en la ejecucin de las inversiones. Evidentemente, estos retrasos generan costos innecesarios para la empresa privada, lo cual podra desincentivar el ingreso de nuevos capitales privados. Por ello, se propone una evaluacin exhaustiva de los procedimientos legales de saneamiento de tierras, con el fin de agilizar los procesos de inversin.
NOTICIA CONSTRUCCIN DE AUTOPISTA DEL SOL PARALIZAR DENTRO DE UN MES Con apenas un avance de un 39%, la construccin de la autopista del Sol se paralizara porque el Ministerio de Transportes y Comunicaciones an no cumple con entregar nuevos terrenos libres de interferencias (fibra ptica), construcciones y redes elctricas. A pesar de este riesgo, ayer se anunci que de acuerdo al contrato suscrito con el Estado peruano, este 31 de enero, el peaje subir 70 cntimos de Sol como parte del fondo de financiamiento de la obra, as lo inform ayer en conferencia de prensa Miguel Arbul Alva, director de relaciones institucionales de la empresa CASA (Construccin y Administracin S.A)
Fuente: Diario El Tiempo de Piura Fecha: 28/01/2012
3. Incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento por ejemplo uso del canon- para desarrollar una cultura de mantenimiento de vas en las RVD y RVL. En el caso de las regiones, la cultura de mantenimiento de vas se desincentiva con la escasa disponibilidad de recursos destinados para este fin. A la fecha, el mantenimiento se considera un tipo de gasto corriente, por lo que no puede utilizarse los fondos del canon destinados a financiar inversiones. Por lo tanto, el mantenimiento se financia con los recursos directamente recaudados ms las transferencias de Provas Descentralizado. Estos montos an son insuficientes para un adecuado mantenimiento97. Segn Provas Descentralizado98, luego de 10 aos de experiencia en el tema, es factible mantener un sistema de mantenimiento rutinario, consustancial a cada proyecto, que mantenga la transitabilidad de la va. Sin embargo, deben encontrarse mecanismos de financiamiento sostenibles basados en aportes del Gobierno Central y los beneficiarios directos. Otro mecanismo alternativo que podra incrementar el
97 98
Segn el PEI (2008-2012) de Provas Descentralizado. Ibd., p.12.
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financiamiento en mantenimiento de vas es el uso de un porcentaje de las transferencias por canon. De hecho, en noviembre de 2011, el Ministro de Economa Luis Miguel Castilla, propuso la elaboracin de un proyecto de Ley99 para mejorar la distribucin de canon que pagan las mineras, dentro del cual se plante la posibilidad de que los recursos del canon puedan ser utilizados en el mantenimiento de carreteras y no solo en obras de infraestructura. 4. Replantear la definicin y cumplimiento de funciones de las entidades clave en el sector transportes en el marco de un proceso de APP Otro problema se genera en el conflicto de intereses existente entre Proinversin (vendedor), los sectores (dueos)100 y la empresa concesionante (arrendador) en el marco de un proceso de inversin mediante la modalidad de APP. De acuerdo con las entrevistas realizadas, bajo el modo de operacin actual en los procesos de concesin, Proinversin realiza todo lo necesario para concesionar el proyecto al privado, con el fin de elevar los proyectos de inversin con participacin privada, an si esto implica cargarles niveles de riesgo menores a los que maximizan el bienestar de la sociedad. Este objetivo, en muchos casos, entra en conflicto con el del regulador quien, por su parte, busca maximizar el bienestar de los usuarios mediante una revisin del cumplimiento de los contratos de concesin. En algunos casos, existe el riesgo, por el inters de acumular inversiones, de establecer contratos poco factibles en trminos de las tarifas adjudicadas a los usuarios finales, lo cual genera dificultades para el ente regulador. En la prctica, esto se evidencia con el pronunciamiento que hace Ositran solicitando una opinin vinculante desde el inicio del diseo en los proyectos de infraestructura. De acuerdo con las declaraciones de Juan Carlos Zevallos, expresidente de Ositran101, el objetivo del Gobierno de maximizar el nmero de contratos colisiona con el objetivo del regulador, que es maximizar la calidad de los mismos. Adicionalmente, se aprecia que Ositran, si bien realiza recomendaciones, no tiene una opinin vinculante dentro de la formulacin del contrato con la empresa privada.
99
Declaraciones disponibles en el diario El Comercio. Fecha: 27/11/2011 Los sectores como el MTC son los que se encargaran del proyecto luego de firmado el contrato. En estricto los dueos seran todos los peruanos representados por el brazo sectorial correspondiente del ejecutivo. En este sentido, el regulador sera quien se asegurara que 101 Disponibles en el diario El Comercio Fecha: 05/01/2012
100
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Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definicin del rol de cada uno de los agentes clave en los procesos de inversin en transporte vial. Ello tendra implicancias positivas en una planificacin efectiva de proyectos de infraestructura de calidad102.
"EN LOS LTIMOS AOS SE HA QUERIDO CAPTURAR A OSITRAN" A pocas semanas de concluir su gestin en el regulador del sector Transportes, Juan Carlos Zevallos insiste en que se tiene que fortalecer a OSITRAN.
Por qu el Estado hace eso (captura al regulador), si al final se perjudica con malas concesiones? El objetivo del gobierno es inaugurar la mayor cantidad posible de obras. Este incentivo colisiona con el incentivo del regulador, que es el de tener mejores contratos. Por su parte, Pro Inversin tiene el incentivo de entregar ms concesiones, no importa si lo hace bien o mal, porque finalmente los problemas los asume el regulador. Otro tema recurrente son las demoras en las obras. Por qu sucede esto? Algunas obras se han concesionado con obligaciones previas del Estado, como la Autopista del Sol y la Red Vial 4. Han pasado dos aos y los concesionarios estn sin poder hacer nada, se increment el peaje y el privado est acumulando lo recaudado en un fideicomiso. Entonces, para qu se aceler el proceso? Solo para firmar el contrato y salir en la foto.
Por qu no se dicen estas cosas en su momento? Nosotros hemos hecho recomendaciones en todos los contratos de concesin, pero como nuestra opinin no es vinculante, no fueron tomadas en cuenta.
Fuente: El Comercio Fecha: 05/01/2012
5. Mantener especial cuidado en el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado dentro de su participacin en las APP, de modo tal que se preserve la imagen del modelo de concesiones ante los usuarios. El no trabajar en la buena imagen de las concesiones puestas en marcha puede restarle legitimidad a todas las futuras iniciativas de intervencin pblico - privadas. Por ejemplo, en el caso de la concesin de la Autopista el Sol, adems de las dificultades en trminos del saneamiento legal de tierras, que paralizaron la ejecucin
102
Este tema se abordar con mayor detalle en la Seccin 6: Qu hacer para agilizar los proyectos de inversin en infraestructura?
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de la obra, se determin elevar los peajes en 0.70 soles, lo cual gener gran descontento en la sociedad civil103. De este modo, es importante desarrollar iniciativas que salvaguarden la imagen de las concesiones. En primer lugar, es necesario solucionar lo ms pronto posible, y de manera transparente ante la poblacin, los inconvenientes en la ejecucin de inversiones que retrasen los proyectos. En segundo lugar, es importante generar conciencia en la poblacin acerca de las implicancias de todo proceso de concesin: si bien las tarifas de algunos servicios (como los peajes, por ejemplo), pueden elevarse, esto es una consecuencia natural de elevar la calidad de los servicios brindados. Adems, esta accin garantizara la sostenibilidad futura de proyectos con potencial de ser concesiones104, lo cual servira como incentivo para las inversiones de un nmero mayor de empresas privadas. 6. Promover la articulacin de los gobiernos subnacionales para elaborar proyectos en conjunto Como se mostr en el diagnstico, las vas regionales se encuentran deterioradas por falta de mantenimiento. Esto implica grandes necesidades de financiamiento que llegan a ser prohibitivos para muchas regiones, sobre todo cuando algunas vas son de carcter interregional105. Una solucin proporcionada por el MTC fue el de reclasificar momentneamente las vas regionales en nacionales para que sea el gobierno nacional y no el regional el que se encargue del proyecto. Esta falta de articulacin de los Gobiernos Regionales y Locales para enfrentar en conjunto el problema del financiamiento en vas bajo su jurisdiccin se debe muchas veces a regionalismos que evitan los espacios de comunicacin con otras regiones y con el sector privado.
103 104
Informacin disponible en el diario El Comercio. Fecha: 28/01/2012 Aquellas que necesitan de los peajes para financiar la recuperacin de la inversin en la ejecucin de la obra. 105 Una excepcin es el intento de las regiones de San Martn, Amazonas, Cajamarca y La Libertad, quienes formaron la Mancomunidad de Regiones que busca coordinar sus esfuerzos en proyectos de inters comn como las carreteras: Huamachuco Cajabamba, Juanjui Salaverry, Balsas Bolvar entre otras.
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b. PUERTOS b.1. Diagnstico De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, el Per tiene una calidad de infraestructura portuaria similar a la del promedio de los pases de Amrica Latina. Si bien el Per ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues el ndice aument de 2.3 a 3.5 entre los aos 2008 y 2011-, el nivel alcanzado an refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio cuando se compara el valor del ndice peruano con el valor que el ndice alcanza en pases como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).
GRFICO 11: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO 2011 PASES DE AMRICA LATINA
Chile Uruguay
GRFICO 12: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO PER (2008-2011)

4
5.2 5.1
4.0 3.8 3.7
3.5 3
2.5 2
3.3 2.7
3.5
Mxico Ecuador
Argentina Per Paraguay Colombia
2.3
3.5 3.4 3.4

3.1 2.7 2.5
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0
1.5 1
0.5
Bolivia Brasil
Venezuela
Prom: 3.7
2008
2009
2010
2011
Fuente: The Global Competitiveness Report Elaboracin: APOYO Consultora
En el Per, todos los puertos forman parte del Sistema Portuario Nacional (SPN)106. Dicho sistema est conformado por 134 instalaciones portuarias (60 martimas, 65 fluviales y 9 lacustres) que se distribuyen en 13 departamentos del pas, destacando Lima, Loreto, Piura y Ucayali como los departamentos con mayor cantidad de puertos. Segn la propiedad de las instalaciones portuarias, se cuenta con 58 puertos calificados como pblicos y 76 como privados. Del total de puertos pblicos, 14 se encuentran concesionados, 14 administradas por los Gobiernos Regionales, 12 por ENAPU S.A. y 18 por otras entidades. Respecto de los puertos privados, 5 son instalaciones portuarias privadas de uso pblico, mientras que el resto son de uso particular (ejm: transporte de mercancas). En el siguiente cuadro, se puede apreciar
106
De acuerdo con la Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN), el SPN es el conjunto de personas naturales, entidades pblicas o privadas, instalaciones portuarias con bienes inmuebles y muebles que se destinen a su servicio, infraestructura y todo aquello relacionado directa e indirectamente con las actividades portuarias dentro del territorio nacional.
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con mayor detalle la distribucin de los puertos a nivel regional y segn las distintas entidades administradoras de las instalaciones portuarias.
CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PER - 2010 (por tipo y regiones)
Propiedad del Estado Departamento Total En concesin 2 0 2 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 0 2 14 Administrador Uso Pblico Uso privado Gobiernos Otras ENAPU S.A. Regionales entidades 0 1 1 0 3 0 0 0 0 0 1 0 7 0 0 0 5 0 1 14 0 0 1 1 2 0 2 2 1 1 0 0 0 1 12 1 0 0 1 1 0 2 7 0 0 3 1 0 1 18 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 3 5 0 1 7 2 0 0 5 19 0 5 7 0 2 20 71 Propiedad privada
Ancash Apurmac Arequipa Callao Ica La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Piura Puno Tumbes Ucayali Total
7 1 3 9 5 4 2 10 37 1 7 11 7 2 28 134
Las operaciones que se realizan en los puertos son complejas, pues se prestan mltiples servicios que involucran a diversos agentes: la autoridad portuaria, empresas navieras, estibadores, prcticos, agentes aduaneros y otras empresas que prestan servicios relacionados. Para ello, el puerto cuenta con terminales, vas de acceso, rompeolas y otros elementos que conforman la infraestructura, adems de la superestructura conformada por gras, equipos, oficinas administrativas y otros activos involucrados en la prestacin de dichos servicios107. Las instalaciones generales con las que actualmente cuenta un puerto se pueden clasificar en cuatro grandes grupos, que son descritos en el siguiente grfico:
107
El conjunto de obras civiles que permiten el suministro de servicio a los buques y las cargas son las infraestructuras portuarias: muelles, astilleros, red portuaria de carreteras y ferrocarriles, etc. Sobre la infraestructura portuaria se construyen las superestructuras portuarias, que son los edificios (almacenes, talleres, edificios de oficina), los equipos mviles y fijos necesarios para realizar los servicios y los sistemas de informacin y automatizacin de las actividades de la terminal.
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GRFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS
De abrigo y acceso
Destinadas a dar proteccin contra los elementos naturales, como diques de abrigo o rompeolas.
De atraque, trfico y almacenamiento

Facilitan la operacin del puerto, como muelles de atraque o fondeaderos para amarrar los barcos, patios de estacionamiento de trenes o camiones, e instalaciones de depsito y clasificacin de cargas transportadas.
Para la manipulacin de las cargas

Maquinaria para facilitar el trfico portuario: poleas, cabrestantes, gras manuales como mecnicas, tolvas, succionadores mecnicos, etc. El equipo vara segn el tipo de puerto y avance del pas.
Para la reparacin y mantenimiento de los barcos

Indispensables para que la navegacin sea mejor, las principales son los dique seco1, dique flotante2 y varadero3, se complementan con: muelles, talleres, almacenes, bodegas, laboratorios electrnicos etc.
1 Dique seco, cuna en forma de casco de barco, situada bajo el nivel de las aguas y provisto de
una puerta que los cierra o abre y un sistema de bombas que permite el llenado o vaciado del dique. Dique flotante es un barco con el casco en forma de U, con capacidad para aceptar barcos de menor calado, que entran en la cuna, en donde, por medio de bombas, se le extrae el agua para poder trabajar en la limpieza del casco. Posteriormente se inunda y el barco queda listo para navegar. Varadero, plataforma inclinada con rieles, un extremo entra al agua y se prolonga segn el tamao del barco; por el riel se desliza un carro en forma de cuna quedando debajo del casco del barco, el cual se fija y con un cable se arrastra fuera del agua para la limpieza y reparacin del casco. Fuente: MTC Elaboracin: APOYO Consultora
La complejidad del sector portuario hace necesaria la existencia de un agente que acte como coordinador y que se encargue de asegurar estndares mnimos en el diseo y utilizacin de las facilidades portuarias: la autoridad portuaria. De acuerdo con el rol y funciones que la misma asume, es posible clasificar la organizacin de los puertos, en general, en cuatro modelos bsicos:
Public service port: La Autoridad Portuaria pblica invierte en todo tipo de infraestructuras y superestructuras, y presta todos los servicios portuarios. Toolport: La Autoridad Portuaria pblica invierte en todo tipo de
infraestructuras y superestructuras, y las empresas privadas prestan servicios de manipulacin de mercancas
Landlordport: La Autoridad Portuaria pblica invierte en infraestructura de accesibilidad martima y generacin de aguas abrigadas (dragados, diques y
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muelles). Los operadores privados invierten en superestructura portuaria (equipos de manipulacin, pavimentos e instalaciones) y ocasionalmente en infraestructura portuaria (muelles).
Private service port: Toda la propiedad del puerto es privada. El operador portuario es responsable de todo el desarrollo e inversin en infraestructura.
CUADRO 10: MODELOS BSICOS DE ORGANIZACIN DE LOS PUERTOS

Inversiones Modelo Infraestructura Public ServicePort Toolport Landlordport Private Serviceport Pblico Pblico Pblico Privada Superestructura Pblico Pblico Privada Privada Estiba Pblico Privada Privada Privada Otros Mayora pblica Mayora privada Mayora privada Mayora privada Prestacin de servicios
Fuente: Autoridad Portuaria Nacional Elaboracin: APOYO Consultora
En el Per se aplican los siguientes modelos de gestin portuaria:
Toolport: ENAPU operando por el estado y algunos servicios prestados por privados. Landlord port: DP World (muelle sur Callao), APM Terminals (muelle norte Callao), Terminales Portuarios Euroandinos (Puerto de Paita). Private port: Per LNG, Terminal Portuario Bayvar.
Las instalaciones que sern sujetas de evaluacin en el presente acpite son los Terminales Portuarios (TP) de uso pblico108, dado que son los que mayor informacin recopila la documentacin del sector. Dichas instalaciones operan bajo los modelos Toolport o Landlord Port que, en trminos prcticos, son aquellas administradas por el Estado o entregados en concesin a la empresa privada. Estas pueden observarse en el siguiente mapa:
108
De acuerdo con la definicin de la Ley del SPN, el terminal portuario es la unidad operativa de un puerto, habilitada para proporcionar intercambio modal y servicios portuarios; incluye la infraestructura, las reas de depsito transitorio y las vas internas de transporte. Un terminal puede estar conformado por varios muelles o inclusive por uno solo.
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GRFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO PERUANO Y CARGA MOVILIZADA EN EL AO 2011 (carga medida en toneladas mtricas TM)
TP de Iquitos
Total carga movilizada: 12 MM TM
TP de Paita
Terminales Portuarios Euroandinos Total carga movilizada: 1.4 MM TM
TP de Chicama
TP de Yurimaguas
Consorcio Portuario Yurimaguas Total carga movilizada: 0.1 MM TM
TP de Salaverry
Total carga movilizada: 2.0 MM TM
TP de Chimbote
Total carga movilizada: 0,.6 MM TM
TP de Supe
TP de Huacho
TP de Puerto Maldonado
TP del Callao
Muelle Sur: DP World Muelle Norte: APM Total carga movilizada: 26 MM TM
TP de San Martn
Leyenda
TP de Matarani
Administrado por ENAPU Entregado en concesin
Tisur Total carga movilizada: 3.2 MM TM
TP Per-Arica (Chile)
TP de Ilo
Fuente: ENAPU, OSITRAN, Proinversin Elaboracin: APOYO Consultora
En principio, existe una diferencia marcada entre la calidad de la infraestructura de los TP analizados, pues algunos con mayor actividad y mejor posicin estratgica a nivel geogrfico para el comercio requieren una infraestructura ms sofisticada, y por ende, un mayor flujo de inversiones. Tal es el caso del puerto del Callao, el puerto ms importante del pas, cuyos TP movilizan ms del 70% del trfico de carga a nivel nacional, y se ha convertido en la actualidad en el puerto ms importante de la costa del Pacfico109.
109
El puerto del Callao se ubica en el octavo lugar de 100 puertos evaluados en el Ranking de 109 Movimiento portuario contenedorizado de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) - 2010
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En cuanto al anlisis del estado de la infraestructura, se observa que existen algunos TP que requieren mejoras, si se busca garantizar un adecuado desarrollo de la actividad portuaria. De hecho, el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP), actualizado en el ao 2012 (APN, 2012)110, establece como uno de los principales problemas el escaso mantenimiento existente en los puertos. As, de los 20 muelles evaluados con antigedad mayor a 40 aos, seis no han recibido ningn tipo de mantenimiento, y mantienen la infraestructura construida en su ao de creacin. En los dems puertos, se puede apreciar que solo tres muelles han recibido un mantenimiento despus de 2003, mientras que los dems han recibido reparacin por lo menos nueve aos atrs. Ello indica que muchos puertos sobre todo, los que administra la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU) - cuentan ahora con capital fsico bastante depreciado.
CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PER - 2012
Ao de construccin 1928 1928 1928 1928 1968 1963 1928 2008-2010 1966 1941 1936 1980 1945(1) y 1968(3) 1960 1924 1921 1970 1969 Ao de reparacin o rehabilitacin Sin reparacin Sin reparacin Sin reparacin Sin reparacin 1995-1997-2007 1968 Sin reparacin Construido entre los aos 20082010 1999 2000-2003-2009 Sin reparacin 1994 1998 2000 2002 2002 1997 y 2003 1999-2010
Instalacin portuaria
Tipo de propiedad
Muelles 1 2 3 4 5 7 11
Terminal Norte Multipropsito del TP Callao 1/
Concesin
Terminal de Contenedores - Zona Sur del TP Callao Terminal Portuario Paita Terminal Portuario Matarani Terminal Portuario Huacho Terminal Portuario Iquitos Terminal Portuario Chimbote Terminal Portuario Salaverry Terminal Portuario Supe Terminal Portuario Chicama Terminal Portuario Ilo Terminal Portuario General San Martn
Concesin Concesin Concesin ENAPU ENAPU ENAPU ENAPU ENAPU ENAPU ENAPU ENAPU
1 1 1 1 1 1, 2 y 3 1y2 1 1 1 1
1/ En el ao 2011, se otorg en concesin el Terminal Norte Multipropsito del TP Callao a la empresa APM Terminals. El contrato estipula la demolicin y reconstruccin de algunos muelles, as como la reparacin y fusin de otros. Fuente: Actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo Portuario APN Elaboracin: APOYO Consultora
Cabe precisar que algunos puertos sealados en el cuadro anterior han sido concesionados en el periodo 2006-2011. As, el puerto del Callao ahora es administrado por D.P. World (muelle sur) y APM Terminals (muelle norte); el puerto de Paita es administrado por Terminales Portuarios Euroandinos, el puerto de Matarani
110
APN (2012). Propuesta de Actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo Portuario. Lima-Per.
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por TISUR S.A. y Yurimaguas-Nueva Reforma por la empresa Consorcio Portuario Yurimaguas. En esos casos, se espera una rehabilitacin en el corto plazo. Por otro lado, un indicador importante para evaluar la calidad de la infraestructura portuaria es la profundidad de los muelles (calado). Este es indicador de la capacidad para el ingreso de buques de distintos tamaos111. Como se puede ver en el siguiente cuadro, la mayor calidad en cuanto a calado de los muelles se encuentra en los puertos concesionados, con profundidades entre 12 y 15 metros, mientras que los puertos administrados por ENAPU tienen un calado menor.
CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE DIRECTO DEL PER, 2012
Terminal Portuario TP Salaverry TP Chimbote TP General San Martn TP Ilo TP Callao (Muelle Sur) TP Callao (Muelle Norte) TP Paita TP Matarani Tipo de propiedad ENAPU ENAPU ENAPU ENAPU DP World APM Terminals TPE TISUR Profundidad - calado (en metros) del muelle ms grande 9.8 9.1 10 11 15 1/ 12 1/ 13 13.7
1/ Se prev, por contrato, un calado ascendente a 16 m. Fuente: ENAPU, empresas privadas Elaboracin: APOYO Consultora
En conclusin, se puede observar que la calidad de la infraestructura portuaria, si bien ha mejorado en la ltima dcada, tiene amplios espacio de mejora, sobre todo en los puertos administrados por la empresa pblica ENAPU S.A. b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria La planificacin del sector se encuentra demarcada en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (2005-2035, con actualizacin en el 2012), cuyos lineamientos estn orientados al fortalecimiento de la calidad de la infraestructura portuaria y la expansin de las instalaciones existentes, as como la mejora en la gestin de puertos a nivel regional, por medio de la creacin de Autoridades Portuarias Regionales.
111
A modo de ejemplo, los buques Super Post-Panamax requieren en los muelles un calado de un mnimo de 16 metros.
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En lnea con el mencionado plan, el Gobierno ha manifestado un inters particular hacia un aumento de las inversiones en puertos en el pas. Esto se ha evidenciado en los mensajes del Gobierno de turno, tanto del ex primer ministro Salomn Lerner, como del actual primer ministro, scar Valdez. En ellos, se enfatiza la idea de elevar la competitividad del puerto del Callao a estndares internacionales, as como la calidad de la infraestructura de los dems puertos de uso pblico del pas.
MENSAJES DEL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA INFRAESTRUCTURA PORTUARIA Salomn Lerner: Vamos a fortalecer el sistema portuario nacional, como ENAPU como administrad or de los puertos pblicos del Estado. Solicitamos que el Congreso Nacional apruebe el dictamen multipartidario de la ley de fortalecimiento y de modernizacin de la Empresa Nacional de Puertos. scar Valdez: Al ao 2016, el Callao se habr convertido en un puerto que cumple con los estndares internacionales de primer nivel.
Fuente: Discursos Salomn Lerner, scar Valdez
Ahora bien, es importante resaltar que aunque en el discurso del ex primer ministro Salomn Lerner se tiene como visin principal el fortalecimiento de ENAPU S.A. como administrador de los puertos pblicos del pas, la Autoridad Portuaria Nacional prev el debilitamiento de dicha institucin dentro del sector112. De hecho, en las entrevistas sostenidas, se descart una presencia importante de ENAPU dentro de las inversiones en infraestructura portuaria. En lnea con lo anterior, un factor positivo a destacar tanto en el PNDP como en la visin poltica del actual Gobierno es la importancia brindada a la promocin de la inversin privada en el sector portuario. Como muestra de ello, en la ltima dcada, ya han sido entregados en concesin cuatro puertos importantes para el desarrollo comercial peruano (Callao, Matarani, Paita y Yurimaguas). En cuanto a los planes regionales, si bien dentro de los mismos no hay lineamientos claros en cuanto al desarrollo portuario, esto se debe a que las Autoridades Portuarias Regionales113 - dependencia de los Gobiernos Regionales - han incorporado Planes
112
Entrevista con Eusebio Vega, Director de Planeamiento y Estudios Econmicos de la Autoridad Portuaria Nacional 113 De acuerdo al DS N 011-2008-MTC, se ha establecido las siguientes Autoridades Portuarias Regionales: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash, Lima Provincias, Ica, Arequipa, Moquegua, Tacna, Puno, Madre de Dios, Loreto y Ucayali. A la fecha la APN ha instalado las APRs de
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Regionales de Desarrollo Portuario. Adems de los Planes Regionales, se han elaborado los Planes Maestros de los siguientes Terminales Portuarios: Paita, General San Martn, Ilo, San Juan de Marcona, Callao, Salaverry, y Chimbote. Por otro lado, se han elaborado los estudios de Factibilidad de los Terminales Portuario de Iquitos, Yurimaguas y Pucallpa. b.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura portuaria Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector portuario, tanto privados como de la administracin pblica114, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la revisin del Plan Nacional de Desarrollo Portuario y los Planes Maestros de cada puerto, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura portuaria. Estas se describen a continuacin: 1. Promocin de la participacin privada Como se ha podido observar, a nivel nacional, existe una marcada diferencia entre la calidad de la infraestructura proveniente de la inversin pblica y aquella proveniente de la inversin privada. A manera de ejemplo, un estudio realizado por Alczar y Lovatn (2005)115 indica que los efectos de la participacin privada en el puerto de Matarani (mediante la concesin en el ao 2003) fueron mayor eficiencia, mayor calidad de los servicios, incremento en las ventas y utilidades de la empresa. En cuanto a la eficiencia, se produjo un aumento efectivo del rendimiento en carga y descarga, como consecuencia principalmente de las inversiones efectuadas por el concesionario, lo que afecta de forma determinante los costos de transporte. De este modo, se observa la importancia de desarrollar mecanismos de promocin de la participacin privada. Ello tendra implicancias positivas en la mejora de la calidad de la infraestructura en el sector. 2. Promover el desarrollo de una planificacin intersectorial De acuerdo con la informacin revisada en el sector, se observan deficiencias en la planificacin sectorial. En primer lugar, se observa que an quedan espacios de mejora en generar mecanismos de coordinacin con la planificacin urbana de las
Ancash, Lima provincias y Loreto. Se estn realizando las coordinaciones para la prxima instalacin de la APRs de Puno y La Libertad. 114 Se realiz entrevistas al seor Roberto Guimaray y Eusebio Vega, representantes de la Direccin de Planificacin y Estudios Econmicos de la Autoridad Portuaria Nacional. 115 Alcazar, L. Y Lovatn, R. (2005). Evaluacin de la concesin del puerto de Matarani: quin gan y quin perdi? Documento de trabajo N47. Grade.
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zonas aledaas a los puertos. En segundo lugar, se observa la necesidad de promover una conexin intermodal entre los medios de transporte, con el fin de promover una integracin comercial ms eficiente. En el Sistema Portuario Nacional, los puertos y las ciudades portuarias han crecido de modo paralelo, y con el tiempo, el desarrollo urbano ha ido restringiendo las posibilidades de ampliacin de los puertos (APN, 2012). Esto tiene consecuencias negativas tanto para las ciudades como para las instalaciones portuarias: por una parte, algunas actividades portuarias pueden resultar perjudiciales para la poblacin por ruidos, contaminacin, entre otros - y convendra alejarlas de las zonas habitadas; por otra parte, la falta de espacio en el litoral obliga a hacer las ampliaciones hacia aguas adentro, lo que encarece y dificulta la ejecucin de la infraestructura. Por ende, es necesaria una coordinacin entre la planificacin portuaria y municipal, de modo que se compatibilicen las ampliaciones portuarias con la expansin urbana. Por otro lado, se requiere una planificacin conjunta con el sector aeroportuario, ferroviario y vial. Una mejora en la planeacin del sector transportes en general permitira un incremento en la eficiencia en la cadena logstica de comercio, lo cual reducira los sobrecostos existentes. Segn Du Bois y Torres (2006)116, los
sobrecostos por una inadecuada infraestructura de transportes ascienden a US$ 385.7 millones de dlares, que consideran el mayor gasto en el que incurren los agentes carentes de servicios pblicos al abastecerse de sustitutos menos eficientes en transporte vial, portuaria, aeroportuario y ferroviario. Un medio que disminuira estos sobrecostos e incrementara la competitividad del sistema de transportes es la incorporacin de las instalaciones portuarias en sistemas intermodales117. Segn APN (2012), del total de las instalaciones portuarias del SPN, 52% no integra un sistema intermodal de transporte; ms an, de los TP de uso pblico analizados en este acpite, 5 TP no cuentan con conexin a un sistema intermodal que facilite el comercio en la regin, tal como se puede ver en el siguiente grfico. En ese sentido, la integracin de los puertos en sistemas intermodales permitira un uso ms eficiente de los medios de transporte de mercancas.
116
Fritz Du Bois y Javier Torres (2006). Dficit y sobrecostos portuarios de la economa peruana . Revista de Economi y Derecho, vol.3, nm. 11 117 El transporte intermodal puede definirse como el movimiento de mercancas por medio de una nica unidad de carga, que utiliza sucesivamente dos o ms medios de transporte (puertos, redes viales, ferrocarriles) sin tener que manipular las mercancas durante el proceso de intercambio.
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CUADRO 13: CONEXIN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA INTERMODAL O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012
Integra un sistema intermodal o multimodal de transporte vinculado a un proyecto de integracion bi-regional, multiregional, macro-regional, binacional o continental
TP Callao (Terminal Norte Multipropsito)
TP Callao (Nuevo Terminal de Contenedores - Zona Sur) TP General San Martn
TP Paita
TP Salaverry
TP Chicama (Malabrigo) TP Multiboyas Chimbote
TP Matarani
TP Ilo
TP Multiboyas Supe
TP Iquitos
TP Supe
TP Yurimaguas
TP Huacho
Fuente: APN (2012) Elaboracin: APOYO Consultora
3. Inversin en infraestructura portuaria complementaria Adicionalmente a la infraestructura portuaria, las instalaciones del puerto necesitan de infraestructura complementaria (vas de conexin del puerto a la ciudad,
almacenamiento, por ejemplo) con el fin de asegurar una mayor eficiencia en la dinmica comercial. La falta de infraestructura complementaria es un factor crtico para el desarrollo del sector portuario, pues incrementa los costos del uso de los puertos y restando competitividad al sector y a sus usuarios. En ese sentido, una de las necesidades ms importantes est relacionada a la infraestructura de almacenamiento de containers, donde se presentan condiciones deficitarias resaltantes. As, tal como se mencion en el Segundo Simposio de Puertos (SNMPE) por el Sr. Jos Silva presidente de ASPPOR, se requieren en promedio entre 1m2 por TEU de carga (container de 20 toneladas mtricas), y para la carga de 1 800 000 TEU que trans el puerto del Callao en el ltimo ao, solo se cuenta con medio milln de km2 de espacio de almacenamiento. El dficit de espacio de almacenamiento genera sobrecostos por US$ 214 millones anuales118.
118
AFIN. La infraestructura portuaria: Problemtica, modernizacin y visin a futuro . Lima, 2010.
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4. Manejo de presiones sindicales En los ltimos aos, se han concesionado cuatro puertos bajo administracin de ENAPU. Ello, en la mayora de casos, ha implicado la reestructuracin de la dinmica laboral, y por ende, ha significado el despido de personal de la empresa. Ante esta situacin, la concesin de los puertos representa una amenaza para los sindicatos laborales, lo cual implica la oposicin de este grupo de agentes involucrados. En ese sentido, es importante tomar una decisin de poltica nacional para solucionar dificultades en la definicin de contratos de concesin: las presiones de los sindicatos laborales que operan en las empresas pblicas portuarias es decir, las de jurisdiccin de ENAPU- han generado cuellos de botella importantes. As, se debe establecer mesas de trabajo con los sindicatos laborales de los puertos que estn bajo la administracin de ENAPU, para poder finalmente concesionar los puertos faltantes.
NOTICIA - SINDICATO DE TRABAJADORES DE ENAPU ACATAN UN PARO DE 24 HORAS En RPP Noticias, Vctor Castillo, Secretario General de ENAPU -Callao denunci irregularidades y favoritismo en la concesin por parte del Ministerio de Transporte. Un paro de 24 horas acatan los trabajadores de la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU) para pedir la suspensin del proceso de concesin del terminal del Callao. En dilogo con RPP Noticias, Vctor Castillo Ros - secretario general de ENAPU - Callao denunci irregularidades y favoritismo en dicha licitacin por parte del Ministerio de Transporte. Asimismo pidi la renuncia de Mario Arbul, presidente del directorio de ENAPU, por no defender los intereses del puerto ni de los trabajadores. De no ser escuchados, sostuvo que erradicarn sus medidas de protesta.
Fuente: RPP Fecha: 31/01/2011
5. Mejorar polticas de comunicacin y de compensacin a la poblacin aledaa a los puertos La problemtica socioambiental tambin est presente en el sector portuario. En ese sentido, es muy importante tener adecuados mecanismos de comunicacin con la sociedad en general, dado que, de no ser as, los conflictos sociales existentes podran generar retrasos en las construcciones o remodelaciones. En el caso de la construccin del puerto de Ancn, por ejemplo (ver siguiente cuadro), el conflicto social contra Santa Sofa Puertos S.A conllev a retrasos en la construccin del puerto y a la cancelacin del mismo, dado que el 26 de junio de 2011, el Congreso aprob la
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Ley n 29767 que declara intangible la Baha de Ancn para la construccin de infraestructura portuaria.
NOTICIA - SE OPONEN A PUERTO EN ANCN El Frente de Defensa de la Baha y el Desarrollo Integral de Ancn, organizaciones formadas a fines del ao pasado, mostraron su oposicin a la construccin del Terminal Portuario en Ancn (TPA), proyecto de Santa Sofa Puertos S.A, empresa del Grupo Romero. Los argumentos de este frente son que el TPA afectara las actividades que sostienen el otrora atractivo balneario, adems que el proyecto de Santa Sofa Puertos no forma parte del Plan de Desarrollo Concertado de Ancn 2007-2012, elaborado de manera participativa. Otro de sus argumentos es que dicho proyecto no es necesario para el desarrollo del pas, de acuerdo al Sistema Nacional de Puertos, ni aliviara una posible futura saturacin del puerto del Callao, pues el volumen anual mximo de contenedores que manejara el TPA es casi 6 veces menor que el que maneja el primer puerto. Cabe indicar que el 19 de noviembre de 2010 se llev a cabo la audiencia pblica en la que se present el borrador final del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para el proyecto TPA. La Asociacin de Propietarios de Ancn (Apancon), perteneciente al Frente de Defensa, pudo conocer el resumen del EIA, el cual revelaba que la eventual construccin del proyecto provocara una alteracin de la calidad del aire debido a la concentracin de material particulado y gases contaminantes generados por la construccin. Asimismo, alerta de una afectacin de la calidad del agua del mar a causa de los efluentes de las embarcaciones que arriben o zarpen del puerto.
Fuente: La Repblica Fecha: 03/02/2011
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c. AEROPUERTOS c.1. Diagnstico Segn el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Per dispone de una calidad de infraestructura y servicio aeroportuaria mayor a la del promedio de los pases de Amrica Latina (4.0). Si bien la calidad est por encima del promedio e incluso se ha incrementado entre los aos 2008 y 2011 en 0.7 puntos, an existe una considerable distancia respecto de los niveles alcanzados por Chile (5.6) y Uruguay (5.2).
GRFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AREO, 2008 2011
7 6 5 4 3 2 1 0
5.9
5.6
5.2 4.6
3.9 3.4 4.3 4.3
4.8
4.1
3.8
3.1 3.1
3.5
3.7
3.4
3.5
3
2.2
2.5
Colombia
Uruguay
Venezuela
Chile
Argentina
Ecuador
2008
2011
Adicionalmente, al considerar el total de partidas de vuelos de compaas registradas en el pas para el ao 2009, las estadsticas del Banco Mundial muestran que en el Per se realizaron 66 mil vuelos, cifra por debajo de Argentina (75 mil), Chile (97 mil), Venezuela (124 mil), Colombia (196 mil) y Brasil (752 mil). Esto revela que el grado de importancia de los aeropuertos nacionales medido en trminos de la presencia de compaas areas internacionales es an reducido. En esta misma lnea, la Asociacin Internacional de Transporte Areo (IATA)119, afirma que la conectividad asociada con la importancia relativa del destino para la compaa area120 - se ha elevado en 42% entre los aos 2002 y 2009. Sin embargo, a pesar que la conectividad del Per ha crecido, an permanece relativamente baja comparada con la de otros
119
Asociacin Internacional de Transporte Areo (2011). Beneficios Econmicos del Transporte Areo en el Per. Oxford Economics. 120 Expresada como una ponderacin del nmero de asientos disponibles por la importancia del destino dentro de la red de aerolneas.
Paraguay
Bolivia
Brasil
Per
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pases sudamericanos como Chile y Colombia, pero por encima de Argentina, Brasil y Bolivia.
GRFICO 16: TRANSPORTE EREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL MUNDO DE COMPAAS REGISTRADAS EN EL PAS, 2000 - 2009
800 700 600
752
628
500
400 300 200
199 196 139 124 88 97
169 75 29 66
100
0
18 46
Ecuador
22 19
Bolivia
8 10
Paraguay
11 9
Uruguay
Colombia
Venezuela
Argentina
Brasil
Chile
2000
2009
Per
Fuente: Banco Mundial Estadsticas Elaboracin: APOYO Consultora
En el Per, la infraestructura aeroportuaria est constituida por distintas instalaciones: Aerdromo: rea definida de tierra o de agua, (que incluye todas sus edificaciones, instalaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la llegada, salida y movimiento en superficie de aeronaves. Aeropuerto: es el aerdromo de uso pblico que cuenta con edificaciones, instalaciones, equipos y servicios destinado en forma habitual a la llegada, salida y movimiento de aeronaves, pasajeros y carga en su superficie. Aeropuerto internacional: aqul aerdromo pblico destinado al ingreso o salida del pas de aeronaves, donde se prestan normalmente servicios de aduana, sanidad, migraciones y otros complementarios. Helipuerto: es una instalacin solamente vlida para helicpteros. Los helipuertos pueden tener una o ms plataformas de aterrizaje. As, la red area nacional consta de 116 instalaciones aeroportuarias: 11 aeropuertos internacionales, 12 aeropuertos nacionales, 75 aerdromos y 18 helipuertos. Respecto de la administracin de las instalaciones, se puede mencionar que 75 de ellas son administradas por entidades pblicas y 41 por entidades privadas. De las 75 instalaciones de administracin pblica, el Estado ha concesionado 18 instalaciones aeroportuarias (Aeropuerto Internacional Jorge Chvez y los Paquetes 1 y 2 de
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Aeropuertos Regionales que agrupan instalaciones aeroportuarias de las principales ciudades del norte y sur del pas), 30 se encuentran administrados por CORPAC y 27 son administrados por otras entidades, tal como se muestra a continuacin.
CUADRO 14: CLASIFICACIN DE LAS INSTALACIONES AEROPORTUARIAS, 2011
Instalacin Aeropuertos internacionales Aeropuertos nacionales Aerdromos Helipuertos Total Nmero 11 12 75 18 116
CORPAC 27
Otras entidades 30
GRFICO 17: INSTALACIONES AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIN PBLICA, 2011

En concesin 18
SOBRE CORPAC S.A. La Corporacin Peruana de Aeropuertos y Aviacin Comercial Sociedad Annima (CORPAC S.A.) est encargada de brindar servicios de ayudas a la aeronavegacin, radiocomunicaciones y de control del trnsito areo, con adecuados estndares de seguridad y eficiencia, a 44 aerdromos comerciales a nivel nacional, en virtud de la delegacin efectuada por la Direccin General de Aeronutica Civil (DGAC). Tiene las siguientes funciones: a) Operar, equipar y conservar aeropuertos comerciales abiertos al trnsito areo, incluyendo las dependencias, servicios, instalaciones y equipos requeridos por la tcnica aeronutica, de acuerdo con las normas internacionales reconocidas por el Estado Peruano y las disposiciones legales y reglamentarias referentes al funcionamiento de los aeropuertos y sus servicios. b) Establecer, administrar, operar y conservar los servicios de ayuda a la aeronavegacin, radiocomunicaciones aeronuticas y dems servicios tcnicos necesarios para la seguridad de las operaciones areas en el pas. c) Establecer sistemas apropiados e idneos de comunicacin requeridos para regular y controlar el trfico areo de sobrevuelo. d) Financiar y/o ejecutar proyectos de construccin y remodelacin de infraestructura aeroportuaria, conforme al plan de inversin que establezca el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. e)
Fuente: Plan Estratgico Sectorial Multianual 2012-2016 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Antes de desarrollar las caractersticas principales del sistema aeroportuario nacional, es necesario establecer algunas definiciones preliminares sobre la logstica e infraestructura del sector. Segn las operaciones aeroportuarias que se realicen se distinguen dos componentes: el llamado lado aire, donde las operaciones se aplican
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sobre las aeronaves y todo se mueve alrededor de lo que estas necesitan121, y el denominado lado tierra donde los servicios giran alrededor de los pasajeros y sus necesidades122. Al respecto, cabe precisar que la informacin disponible para una evaluacin de las condiciones de la infraestructura aeroportuaria es escasa123, lo cual dificulta un diagnstico riguroso del sector. Al observar los movimientos de pasajeros por regin se verifica la relevancia de Lima dentro del trfico aerocomercial peruano (2.9 millones de pasajeros en 2011). De hecho, el aeropuerto del Callao es considerado el Aeropuerto hub del pas124. Por debajo, se encuentran los aeropuertos de Cusco (0.8 millones en 2011), Arequipa (0.5 millones), Loreto y Piura (ambos 0.3 millones), mientras que cada una de las regiones restantes no presentaron ms de 0.2 millones de pasajeros. Sin embargo, cabe resaltar que entre 2010 y 2011, la gran mayora de aeropuertos ha recibido un flujo mayor de pasajeros; los aeropuertos ms importantes (que se muestran en el siguiente grfico), han experimentado un crecimiento de 13% entre 2010 y 2011. La tendencia revelara la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en infraestructura que abastezca a la demanda creciente por los servicios.
GRFICO 18: TRANSPORTE AREO, TRFICO ANUAL DE PASAJEROS POR ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MS IMPORTANTES 1/, 2010-2011 (en millones de pasajeros)
3.5 3
2.9 2.6
2.5
2 1.5 1
0.7
0.8 0.5 0.5
Crecimiento de 13% entre 2010 y 2011
0.5
0
Lima
Cusco
0.3 0.3
0.2
0.3
0.1 0.2
0.1 0.1
Pucallpa
0.1 0.2
0.1 0.1
0.1 0.1
Juliaca
0.1 0.2
Iquitos
Arequipa
Tarapoto
Trujillo
Piura
Tacna
2010
2011
1/ Se consider a los 11 aeropuertos con mayor flujo de pasajeros en el ao 2011 Fuente: Direccin General de Aeronutica Civil Estadsticas 2010-2011 Elaboracin: APOYO Consultora
121
El lado aire (o rea de movimiento), se compone del rea de maniobras (pistas de aterrizaje, calles de rodaje) y las rampas o plataformas (donde se estacionan, repostan, cargan y embarcan los aviones). Adems se encuentra el Centro de Control de rea (CECOA) donde se encuentran los controladores del trfico areo, encargados de dirigir y controlar el movimiento de aeronaves. 122 En el lado tierra, la infraestructura tiene como objetivo conectar el transporte areo con los modos de 122 transporte terrestre . En general, todo terminal cuenta con las siguientes reas: vestbulos de llegada y salida, control de pasaporte, salas de embarque, zonas de ocio y control de aduanas. 123 Se revis informacin proporcionada por la Direccin General de Aeronutica Civil. 124 Se entiende como Aeropuerto Hub, aquel que sirve como punto de intercambio o centro de distribucin de trfico.
Chiclayo
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Por otro lado, en cuanto a la calidad, se observa que las condiciones de la infraestructura aeroportuaria son an deficientes en relacin con las pistas de aterrizaje. As, de los 21 aeropuertos evaluados en el mapa presentado a continuacin, siete (ms del 30%) cuentan con pistas de resistencia baja o muy baja, mientras que solo el Aeropuerto de Tacna, Nasca y el Aeropuerto Internacional Jorge Chvez del Callao cuentan con pistas de resistencia alta. Esto constituye un problema en el largo plazo, debido a que el incremento del trfico areo descrito anteriormente podra generar una necesidad creciente de elevar la calidad de la infraestructura aeroportuaria, con el fin de que esta no se vuelva inoperativa. Ahora bien, cabe precisar que dentro del esquema de promocin de la participacin privada en las inversiones aeroportuarias125, una parte importante de los contratos de concesin firmados para el primer y segundo grupo de aeropuertos regionales126, incorporan la modernizacin de las pistas de aterrizaje, as como de otras instalaciones de infraestructura. As, Puerto Maldonado y Juliaca127, aeropuertos recientemente entregados en concesin, tendran una mejora en la calidad de la infraestructura en el mediano plazo.
125 126
Se desarrolla ms al respecto en el siguiente acpite. Primer grupo de aeropuertos regionales: Tumbes, Piura, Talara, Chiclayo, Chachapoyas, Tarapoto, Iquitos, Pucallpa, Huaraz, Trujillo y Cajamarca. Segundo grupo: Arequipa, Ayacucho, Apurmac, Juliaca, Puerto Maldonado y Tacna 127 Dos de los siete aeropuertos con pistas de resistencia baja.
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GRFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PER POR CONDICIN DE ADMINISTRACIN, 2011
AEROPUERTO DE CHACHAPOYAS Superficie: Resistencia Baja Prom. Operaciones: 02 al mes
AEROPUERTO DE TUMBES Pista: Resistencia Muy Baja Prom. Operaciones: 04 diarias
AEROPUERTO DE IQUITOS Superficie: Resistencia Baja Prom. Operaciones: 28 diarias
AEROPUERTO DE TALARA Pista: Resistencia Baja Prom. Operaciones: 06 diarias
AEROPUERTO DE PIURA Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: 15 diarias
AEROPUERTO DE TARAPOTO Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: ND AEROPUERTO DE CAJAMARCA Pista: Resistencia Muy Baja Prom. Operaciones: 10 diarias
AEROPUERTO DE PUCALLPA Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: 45 diarias AEROPUERTO DE AYACUCHO Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: 06 diarias
AEROPUERTO DE CHICLAYO Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: 12 diarias
AEROPUERTO DE TRUJILLO Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: 20 diarias
AEROPUERTO DE ANCASH Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO INTERNACIONAL JORGE CHVEZ Pista: Resistencia Alta Prom. Operaciones: 400 diarias
AEROPUERTO DE PISCO Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: ND AEROPUERTO DE NASCA Pista: Resistencia Alta Prom. Operaciones: 200 diarias
AEROPUERTO DE PUERTO MALDONADO Pista: Resistencia Baja Prom. Operaciones: 05 diarias
AEROPUERTO INTERNACIONAL DE CHINCHERO Diseado para soportar flotas constituidas por A340 y B747.
Concesionado en 2001. 1er Grupo Concesionado - 2006. 2do Grupo Concesionado.

En Proceso de Concesin Administrado por CORPAC
AEROPUERTO DE AREQUIPA Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: 20 diarias AEROPUERTO DE TACNA Pista: Resistencia Alta Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO DE ANDAHUAYLAS 1/. Pista: Resistencia Media Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO DE JULIACA Pista: Resistencia Baja Prom. Operaciones: 08 diarias
1/. Segn el numeral 5.8.2 del contrato de concesin; El CONCEDENTE, se reserva el derecho de entregar al CONCESIONARIO, dentro del plazo de dos aos, para su operacin, el Aeropuerto de Andahuaylas. Vencido el plazo el referido aeropuerto ser excluido del proceso de concesin. Elaboracin: APOYO Consultora
c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria La planificacin del sector se enmarca en el Plan Estratgico Sectorial Multianual 2012-2016128, bajo el cual se definen algunos objetivos de poltica en el sector aeroportuario hacia el ao 2016. Uno de los objetivos ms directamente relacionados con el desarrollo aeroportuario es el siguiente: ampliar la participacin de la inversin privada en nuevos proyectos de infraestructura y servicios de transportes y telecomunicaciones. En esa lnea, el plan multisectorial tiene como meta elevar la ejecucin de los montos comprometidos hacia
128
MTC. Plan Estratgico Sectorial Multianual 2012-2016. Lima - Per
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el ao 2016, de acuerdo con los contratos establecidos con las empresas concesionarias de los distintos aeropuertos del pas. Dentro del mismo plan, se contempla la ejecucin de los siguientes proyectos: Concesin de aeropuertos: Chinchero (Cusco) Culminacin de trabajos de rpido impacto en aeropuertos concesionados: Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales. Ejecucin de obras en aeropuertos concesionados: Pisco Inicio de obras de segunda pista: Aeropuerto Internacional Jorge Chvez
En ese sentido, se observa que la prioridad del sector se basa en la entrega en concesin de los principales aeropuertos a nivel nacional. As, el Aeropuerto Internacional Jorge Chvez fue entregado en concesin en el ao 2001, el primer grupo de aeropuertos regionales en 2006 y el segundo en el ao 2011.
NOTICIA - "APP INICIA EN MARZO SEGUNDO GRUPO DE AEROPUERTOS REGIONALES La corporacin Aeropuertos Andinos del Per (AAP) empezar en marzo las obras de la etapa inicial del segundo grupo de aeropuertos regionales, conformado por los terminales de Tacna, Juliaca (Puno), Ayacucho, Arequipa y Puerto Maldonado (Madre de Dios). La inversin estimada para esta primera etapa es de US$ 50 millones y est orientada a obras de rpido impacto, rehabilitacin de terminales, de seguridad y equipamiento en general, inform el portal Biznews.pe. El anuncio se dio segn el cronograma aprobado por el gobierno y luego de haber recibido la aprobacin de las Declaraciones de Impacto Ambiental mediante resolucin directoral emitida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). El mencionado grupo de terminales conformado goza de todos los permisos ambientales de ley para su construccin y/o remodelacin. Y concluirn en los prximos dos aos y medio. AAP es un consorcio formado por Andino Investment Holding de Per y Corporacin Amrica de Argentina que tiene, bajo contrato de concesin, la administracin de los aeropuertos de Arequipa, Tacna, Juliaca, Puerto Maldonado y Ayacucho por un plazo de 25 aos.
Fuente: Diario Gestin Fecha: 23/02/2012
c.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria Sobre la base de entrevistas a representantes claves del sector129, el diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la revisin de la planificacin sectorial, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria. Estas se describen a continuacin:
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Se entrevist al Director de Oficina de Planeamiento de la Direccin General de Aeronutica Civil del MTC.
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1. Establecer polticas adecuadas de monitoreo a la ejecucin de inversiones en los aeropuertos concesionados Como se mencion anteriormente, en la ltima dcada se han entregado en concesin 18 aeropuertos a nivel nacional. Esta medida es importante para un aumento del flujo de inversiones en el sector, que permita elevar la competitividad. Sin embargo, es necesario desarrollar mecanismos de regulacin y monitoreo adecuados, con el fin de una ejecucin de los proyectos de inversin de las empresas privadas de acuerdo con los contratos establecidos. As, se debe evitar casos como el del Aeropuerto de Arequipa Alfredo Rodrguez Balln, que en mayo de 2012 se encontr en riesgo de perder categora de internacional porque no cumple con las normas de seguridad internacional en cuanto a salvamento y control de incendios, adems que las pistas de aterrizaje tienen fallas tcnicas por incorrecta reparacin.
AEROPUERTO DE AREQUIPA PODRA PERDER CATEGORA DE INTERNACIONAL El Aeropuerto de Arequipa, Alfredo Rodrguez Balln, est en riesgo de perder su categora de internacional, porque no cumple con los estndares mnimos de un terminal areo de su nivel, as lo explic el congresista Justiniano Apaza Ordez, quien mostr los documentos de una evaluacin hecha a las condiciones en las que administra la empresa concesionaria, Aeropuertos Andinos del Per S.A. Apaza cont que la empresa no cumple con las normas de seguridad internacional en cuanto a salvamento y control de incendios. Adems, que las pistas de aterrizaje tienen fallas tcnicas por incorrecta reparacin. Que la sala de espera y de descanso no cumple con la normatividad del Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci), y que el personal de administracin y seguridad no est capacitado para desempearse en dichos cargos. Luego de tantas denuncias que llegaron a nuestro despacho hicimos una evaluacin, y la informalidad en la que trabajan es alarmante, afirm.
Fuente: Diario La Primera Fecha: 02/05/2012
2. Desarrollar un sistema integral de informacin respecto de las instalaciones aeroportuarias Si bien se cuenta con informacin acerca de determinadas caractersticas de la infraestructura de las instalaciones aeroportuarias a nivel nacional, actualmente se observa un dficit en la disponibilidad de la informacin de forma centralizada. Ello impide un diagnstico adecuado de las condiciones
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de la infraestructura, as como un adecuado planeamiento de las inversiones en el sector. 3. Establecer polticas ms claras de comunicacin y de compensacin a la sociedad civil por el uso de las tierras destinadas a infraestructura aeroportuaria. Los procesos de concesin de instalaciones aeroportuarias implican, en algunos casos, la necesidad de adquirir grandes extensiones de terreno apropiado para la ejecucin de las distintas instalaciones: pistas de aterrizaje, almacenes, la oficina central del aeropuerto, entre otros. Ante ello, se incurre en muchos casos en la expropiacin de tierras por parte de la sociedad civil, lo cual da pie a potenciales conflictos, de no haber procedimientos adecuados y transparentes. Por ello, es necesario establecer polticas claras de comunicacin a la sociedad sobre las implicancias de los procesos de concesin. Ello sera favorable para una prevencin de conflictos con la sociedad que puedan retrasar la ejecucin de proyectos y as, se puedan incrementar los incentivos del sector privado para invertir en ms proyectos de infraestructura130.
NOTICIA - SOBRE LA EXPROPIACIN EN LA CONCESIN DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL CHINCHEROS Pro Inversin tambin debe resolver la situacin de las tres comunidades agrcolas que sern parcialmente desplazadas por el aeropuerto: Yanacona (90% del terreno), Raqchi (5%) y Ayllopongo (5%). El alcalde de Chinchero, Humberto Huamn, dijo que los comuneros han acordado exigir US$50 por m2 y que el terreno requerido es de 600 hectreas. Adems, deben darnos opciones laborales para los 500 jefes de familia que dejarn la nica actividad que conocen [la agricultura], insisti. Al respecto, Leoni refiri que an no se han definido las condiciones para negociar. Dijo, adems, que el terreno podra reducirse a 400 hectreas.
130
Este tema se abordar con mayor detalle en la Seccin 6: Qu hacer para agilizar los proyectos de inversin en infraestructura?
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d. FERROCARRILES d.1. Diagnstico De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de la infraestructura ferroviaria del Per es similar a la del promedio de los pases de Amrica Latina. Sin embargo, a diferencia de otros pases que s han mostrado cierta mejora en el indicador, el Per se ha mantenido en un nivel constante (1.9) en los ltimos aos. Ello refleja el poco dinamismo de este sector en comparacin con otros pases de la regin, donde el ms destacado es Bolivia (en el ltimo ao, el valor del ndice paso de 1.7 a 2.5).
NDICE DE LA CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN PASES DE AMRICA LATINA, 2009 y 2010 NDICE DE LA CALIDAD INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN PASES DE AMRICA LATINA, 2011
Fuente: The Global Competitiveness Report (2011-2012) Elaboracin: APOYO Consultora
El Per presenta una red ferroviaria pequea, con poco ms de 2 000 kilmetros de vas ferroviarias, en comparacin con pases como Brasil y Argentina, que superan los 29 mil kilmetros de vas, aunque ello podra deberse a la mayor rea de estos pases con respecto al Per. Sin embargo, existen pases como Chile y Bolivia - con una superficie total de territorio menor a la del Per que disponen de mayor red
ferroviaria: Chile, con una extensin territorial equivalente al 58% del territorio peruano dispone de 2.7 veces ms kilmetros de vas frreas y Bolivia, con un territorio poco menor que el peruano, dispone de casi 50% ms vas frreas que las peruanas. Adems de tener una red ferroviaria pequea, esta ha decrecido en 2 236 Km. en los ltimos 45 aos; as, a pesar de que esta modalidad de transporte implica la movilizacin de grandes volmenes de carga a bajo costo, su empleo se ha ido perdiendo paulatinamente. Hasta 1964, el pas dispona de 42 lneas frreas, que
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sumaban en conjunto 4 257 km.; a la fecha, solo se disponen de ocho lneas con una longitud de 2 021 kilmetros131.
CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PASES DE AMRICA LATINA, 2009 (miles de km) Pas Argentina Brasil Per Chile Colombia Bolivia rea total (miles de km.) 2 780 8 515 1 285 756 1 139 1 099 Red ferroviarias (miles de km.) 35.8 29.8 2.0 5.4 1.7 2.9
Las redes ferroviarias pueden ser clasificadas en redes para trfico de carga y trfico de pasajeros. En cuanto al transporte de carga, este es empleado principalmente para trasladar minerales desde los centros de produccin minera hasta los centros de exportacin ubicados en diferentes puertos del pas. Este tipo de transporte genera el 40% del total de ingresos del sector, los cuales han presentado un ligero crecimiento en 2010, luego de una fuerte cada entre 2008 y 2009. Sin embargo, si se analiza este tipo de transporte en trminos de cantidades se encuentra que el trfico ha decrecido en comparacin al ao 2008, especialmente entre 2009 y 2010 la cada ha sido bastante pronunciada (10%)132. Por su parte, el transporte de pasajeros ha experimentado un ligero crecimiento, especialmente en el ltimo ao, con 27% ms de pasajeros transportados.
131 132
CEPAL (2011). Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021. Lima- Per. P.202. MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Per
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GRFICO 20: TRFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA (millones de soles)

140 250
119
120 100
122 106
102
109
200
84
80
151 141 134 117
164
150
67
68
62
63
67
72
113 104 84
60 40
20 0
100
48
53
56
66
50
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Carga Pasajeros
Fuente: MTC (2010) Elaboracin: APOYO Consultora
GRFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PER, 2011
Fuente: MTC
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Algunas de las caractersticas de los ferrocarriles se detallan a continuacin:
A 2011, Ferrocarril Transandino S.A., concesionaria de los tramos Matarani Cusco y Cusco Hidroelctrica, concentr el 98.3% del movimiento de pasajeros, mientras que el Ferrocarril Huancayo Huancavelica, segundo en la categora, represent tan solo 1.5%. Los dems tramos ferroviarios con trfico de pasajeros (Tacna-Arica y ferrocarril del Centro), tienen una participacin poco significativa (0.2% en conjunto).
El Ferrocarril del Sur, manejado por Trasandino S.A., tiene como principal cliente a Petroper, y transporta bsicamente derivados del petrleo. Su segundo cliente es IASA, que transporta soya desde Bolivia para exportacin. Otras empresas tambin transportan cemento y granos desde la Sierra hacia la Costa.
En cuanto al Ferrocarril Central, la demanda por el servicio de transporte de carga para 2005 la constituan la Minera Volcn, Doe Run, Brocal y Cemento Andino, transportando principalmente minerales como zinc, plomo y cobre; cemento y productos alimenticios. Tambin se utiliza para el transporte de cido sulfrico desde Santa Clara hasta el Callao.
Por ltimo, el Ferrocarril de la Southern Peru Copper Corporation se dedica exclusivamente al transporte de cobre del complejo minero y el Ferrocarril Huancayo -Huancavelica presenta un trfico de carga poco significativo en comparacin a los otros tramos de la red ferroviaria nacional.
d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria El esquema de planificacin nacional se encuentra consignado en el Plan Estratgico Institucional (PEI) 2007-2011 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). En la ltima actualizacin a febrero 2012, no se encuentran especificados los objetivos de desarrollo del sector ni los indicadores para su evaluacin. Esto puede explicar la evolucin negativa de los indicadores mostrados anteriormente. La nica actividad que ha sido consignada en el PEI ha sido la rehabilitacin y mejora del servicio del Ferrocarril Huancayo-Huancavelica, donde hasta el momento se ha ejecutado 53.8% del presupuesto asignado para rehabilitacin y 28.8% del presupuesto asignado para la mejora del servicio en el Programa Anual del PEI. Otro documento de organizacin es el Plan Operativo Institucional (POI). En el POI 2012 del MTC, se ha incorporado la mejora en estos servicios, junto con la construccin del Tramo II del Sistema Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (Tren Elctrico) Lnea 1, y con el cofinanciamiento de la operacin y mantenimiento de la concesin
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del Tramo I. Asimismo, el POI 2012 ha fijado como parte del objetivo de promover y regular los servicios de transporte, 24 inspecciones para el control y cumplimiento de normas del sector. Como se puede observar, el gobierno central ha desatendido la planificacin del sector, ya que solo se cuenta con tres actividades bajo la supervisin del MTC, en comparacin con otros sectores que presentan un mayor nmero de proyectos efectuados. Por ello, es necesario evaluar si a nivel regional se ha proyectado algn tipo de iniciativa de mejora en el sector. Con respecto a los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) se ha encontrado pocas regiones en las que se contempla la planificacin del sector ferroviario. Si bien 10 regiones consignan en sus PDRC alguna mencin describiendo o analizando al sector, solo cuatro de ellas presentan algn proyecto especfico con algn tipo de indicador cuantificable. Cabe resaltar que en los PDRC se resalta como problemtica del sector la falta de mantenimiento de la infraestructura y la baja calidad de los servicios ofrecidos como causal de la cada en la demanda por este medio de transporte. Por ejemplo, en la regin de Junn, el transporte ferroviario de pasajeros disminuy casi 50% entre los aos 2000 y 2005133.
133
En Puno, se destaca la poca acogida del Ferrocarril Trasandino Sur, debido al crecimiento del transporte de carreteras y a la mejora del parque automotor. En cuanto a la divisin por tipo, al 2008, el transporte ferroviario representaba 17.54% del transporte de pasajeros de la regin y 14.68% en cuanto a transporte de carga, este ltimo, utilizado principalmente para el transporte de productos petroleros. En el Cusco, el transporte de pasajeros es de gran importancia gracias a la gran cantidad de turistas que visitan Machu Picchu. Para 2007, de un total de 1,3 millones de pasajeros 600 mil eran turistas.
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CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN PROYECTOS FERROVIARIOS Objetivos y metas planteadas Mejorar y ampliar la infraestructura vial para la articulacin regional, integrado a la red nacional e internacional. Realizar estudios para implementar un ferrocarril para el transporte masivo de productos al puerto y aeropuerto
Regin
Plan
Proyectos Construccin Lnea frrea para la conexin Abancay - Choquequirao - Machu Picchu Mejoramiento del afirmado Santa teresa - Pte. Carrilluchayoc - Pte hidroelctrica. Permitir el transporte Bi-modal con la regin. Contar en el 2005 con un estudio sobre sistemas alternativos de transporte masivo de mercaderas al puerto Salaverry y Aeropuerto de Trujillo Ensanche de la va frrea Huancavelica Huancayo y modernizacin del servicio de pasajeros y de carga Estudio de factibilidad para construccin del tramo ferroviario: Pisco-Huancavelica-AyacuchoAndahuaylas-Apurmac-Cuzco.
Cusco
PDRC Cusco al 2021
La Libertad
PERX 2004
134
Huancavelica
PDRC Modernizar el sistema de 2008 - 2015 vas frreas.
Ucayali
Promover el desarrollo vial Carretera o va ferroviaria de PDRC binacional de integracin integracin Pucallpa Cruzeiro do 2011 - 2021 entre Per y Brasil Sul
d.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector ferroviario135, el diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la revisin del Plan Intermodal de transportes del Per, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para la infraestructura ferroviaria. Estas se describen a continuacin: 1. Incrementar la capacidad de la red ferroviaria nacional, mediante la promocin de la participacin privada Como se apreci en el diagnstico, la red ferroviaria ha decrecido en las ltimas dcadas. De acuerdo con las entrevistas realizadas, esto evidencia la poca prioridad que tiene el sector dentro de la agenda poltica, en comparacin con otras infraestructuras de transporte. Sin embargo, es necesario destacar que un aumento de
134
Gobierno Regional de La Libertad (2004). Plan Estratgico Regional de Exportaciones. Trujillo-Per Se sostuvo una entrevista con el seor Walter Zecenarro, director de la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles
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las inversiones en vas ferreas puede tener implicancias ventajosas: segn Juan de Dios Olaechea, Presidente de la empresa Ferrovas Central Andina S.A., los ferrocarriles cuestan un tercio de lo que cuestan las carreteras, tienen siete veces ms vida til, se encuentran seis veces menos expuestos que las carreteras a los desastres naturales y cuentan con una reparacin ms rpida136. En ese sentido, cabe prestar atencin a las posibilidades de extender la red ferroviaria a lo largo del pas. A esto, se le debe sumar la mejora de las capacidades instaladas de los ferrocarriles actuales. De igual manera, es vital impulsar nuevos proyectos ferroviarios, que fomenten la ampliacin de la red disponible, priorizando los de transporte de carga de minerales. El desarrollo del transporte ferroviario de pasajeros tambin debe ser parte de los lineamientos a seguir por la inversin privada. Este est conformado por el Metro de Lima y Callao. Una de las oportunidades para la inversin en transporte ferroviario se basa en el dficit de sistema de transporte terrestre hacia la zona Selva del pas: como se puede apreciar en el diagnstico, la red ferroviaria est concentrada entre las regiones Sierra y Costa (con excepcin de Ferrovas Sur Oriente). Una mayor inversin en aumentar la conectividad de la regin Selva podra incentivar la dinamizacin de las economas locales conectadas, por el aumento de posibilidades de exportacin de productos agrcolas. De hecho, de acuerdo con las declaraciones de Ivn Vsquez Valera, presidente regional de Loreto, en 2013 se iniciar la construccin de la red ferroviaria Iquitos-Yurimaguas, que unira a esta ltima regin con la costa norte peruana. Una inversin de este tipo tendra implicancias positivas en la economa regional de la Selva, dadas las oportunidades para la exportacin y el consecuente crecimiento econmico. El Estado ha dejado de lado la inversin en el sector; en ese contexto, se debe promover la participacin del sector privado a travs de APP, de forma tal que se fomente la competitividad del sector. As, el reto en el sector es promover el ingreso de nuevos capitales, sobre todo privados, que amplen la red ferroviaria (entre 2000 y 2010, esta se ha mantenido en 1 940 kilmetros) a lo largo del pas. De manera especfica, hace falta una mayor conexin de la regin Selva mediante las lneas ferroviarias (especialmente Iquitos).
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Olaechea, Juan de Dios (2008). Ferrocarriles para el Desarrollo. Lima - Per. Disponible en http://www.bcrp.gob.pe/docs/Proyeccion-Institucional.
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2. Desarrollar un planeamiento del sector con enfoque intersectorial El sector no ha sido prioritario para el pas en los ltimos aos. En consecuencia, se debe tomar una poltica clara de planeamiento al largo plazo en el sector, con una visin clara de los objetivos y la prioridad que representan cada uno de ellos en el sector. Las inversiones tienen que ser de carcter integral en el sector transporte (ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos), y se debe evitar que exista presin por parte de los lobbies de transportistas hacia una priorizacin del sector carreteras, en desmedro del sector ferroviario, como ha venido ocurriendo en los ltimos aos. Al respecto, cabe mencionar que, durante el ao 2012, se viene realizando el Plan Nacional Ferroviario, en el que se identifica dentro de sus objetivos alinear el sistema ferroviario con los dems sistemas de transportes.
NOTICIA - PLAN FERROVIARIO NACIONAL ESTAR LISTO A FIN DE AO El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) inform hoy que a fin de ao estar listo el Plan Nacional Ferroviario, con el cual se busca potenciar los ferrocarriles existentes para desarrollar la plena capacidad y priorizar el transporte de carga de minerales. Trabajamos en la elaboracin del Plan Nacional Ferroviario y esperamos concluirlo a fin de ao, dijo el jefe de la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles del MTC, Walter Zecenarro, quien agreg que este ao desarrollarn dicho plan a travs de coordinaciones intersectoriales. Dijo tambin que el citado plan tiene que establecer el desarrollo de la poltica ferroviaria y cmo se engarzar a los ferrocarriles con los dems modos de transporte. Las inversiones tienen que ser de carcter integral en ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos, pues esta es la nica forma de desarrollar al pas, mencion. El Plan Nacional Ferroviario tendr tres lineamientos: mejorar de las capacidades instaladas de los ferrocarriles existentes, impulsar nuevos proyectos ferroviarios y desarrollar el transporte ferroviario de pasajeros. Asimismo, Zecenarro consider la ejecucin del plan ser viable solo a travs de las asociaciones pblicas privadas (APP). Las APP son indispensables pues no hay otra forma de desarrollar la infraestructura en el pas sino a travs del esfuerzo del sector pblico y el privado, dijo.
Fuente: Diario El Comercio Fecha: 08/03/2012
3. Levantamiento de base datos de la infraestructura de transportes La carencia de informacin impide contar con un diagnstico adecuado del sector que permita definir lineamientos de poltica y asignar metas claras. As, se recomienda que las autoridades del sector destinen recursos a mejorar y actualizar sus sistemas de informacin, de modo tal que se pueda contar con informacin sobre estado de las redes, vagones, entre otros.
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e. ENERGA ELCTRICA e.1. Diagnstico Segn el Reporte de Competitividad Global (2011), en el Per, la calidad de infraestructura de energa elctrica es superior al promedio de Amrica Latina -4.9 puntos de 7 obtenibles-, siendo solo superada, entre los pases de la regin, por Uruguay (6.0), Chile (5.8) y Colombia (5.2). No obstante, es importante enfatizar la limitada cobertura del servicio, pues solo 85.7% de los pobladores accede a energa elctrica, cifra muy por debajo del estndar de Amrica Latina (cobertura superior al 95%)137.
GRFICO 22: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE ENERGA ELCTRICA 2011 PASES DE AMRICA LATINA
Uruguay Chile Colombia Per
GRFICO 23: ACCESO A ENERGA ELCTRICA PASES DE AMRICA LATINA 2009 (como porcentaje de la poblacin)
6.0
Bolivia
Per
77.5
5.8 5.2
4.9 4.9 4.3
85.7
Prom: 95
Ecuador
Colombia Paraguay Argentina Uruguay Brasil Chile
92.2 93.6 96.7 97.2
Brasil Mxico
Bolivia Argentina Ecuador Paraguay
4.0 3.8
3.6 2.9 1.9
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0
98.3
98.3
Prom: 4.3
98.5
99
0 20 40 60 80 100
Venezuela
Venezuela
Fuente: WEF Elaboracin: APOYO Consultora
Fuente: Banco Mundial Elaboracin: APOYO Consultora
El sector elctrico se encuentra dividido en tres subsectores: generacin, transmisin y distribucin elctrica. Estos forman el Sistema Elctrico Interconectado Nacional (SEIN), que abastece cerca del 85% de la energa elctrica en el pas. Por razones tcnicas y econmicas, algunas zonas rurales o muy aisladas, son cubiertas por pequeos sistemas aislados (SSAA). Asimismo, es importante mencionar que el sector cuenta con tres instituciones que velan por la seguridad energtica del pas: el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), el Comit de Operacin Econmica del Sistema Interconectado Nacional (COES-SINAC) y el Ministerio de Energa y Minas (MINEM). A continuacin, se ilustra una breve descripcin del sector elctrico y de los sectores asociados:
137
Banco Mundial (2011)
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GRFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELCTRICO EN EL PER
Supervisor y fiscalizador Establece tarifas Resuelve controversias entre operadores Resuelve reclamos de los usuarios
Agrupa a generadores, transmisores y usuarios Responsable de la operacin del sistema a mnimo costo
Organismo encargado de emitir la poltica y las normas del sector
Generacin
ii
Transmisin
iii
Distribucin
Centrales Termoelctricas Centrales Hidroelctricas Lneas de transmisin de alta tensin
Transporte a consumidores finales
Sistema Elctrico Interconectado Nacional
(i)
Generacin: consiste en la creacin de energa a travs de diversas fuentes, entre las que destacan el agua (energa hidroelctrica), gas natural, carbn y petrleo (energa termoelctrica).
(ii)
Transmisin:
comprende
el
conjunto
de
lneas,
subestaciones,
transformadores que ajustan la tensin para permitir interconexiones y equipos que transportan la energa a una subestacin donde se convierte la electricidad de alto voltaje a electricidad de menos voltaje. (iii) Distribucin: comprende la etapa mediante la cual se lleva la electricidad desde las subestaciones hasta los consumidores residenciales e industriales. Dada la estructura del sector, se realizar un anlisis de la evolucin de la infraestructura elctrica por cada subsector:
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1. Generacin A la fecha, existen 39 empresas de generacin elctrica, de las cuales 34 son privadas y solo cinco pblicas138. En la ltima dcada se ha producido un dinamismo importante, pues las inversiones han pasado de US$ 110 millones en el ao 2001 a US$ 559 millones en el 2010, es decir, han crecido ms de cuatro veces en dicho periodo.
GRFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIN ELCTRICA, 2001-2010 (por tipo de empresa)
600
559
484 448
500
400
300
200 194 160
290
318
110 100
0
108
87
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Empresas estatales
Empresas privadas
Fuente: MINEM Elaboracin: APOYO Consultora
El aumento de las generadoras elctricas privadas ha permitido un incremento en la potencia instalada, sobre todo de la regin centro del pas, concentradas principalmente en el departamento de Lima y en menor medida en Junn. De hecho, tal como se puede apreciar en el siguiente mapa, las empresas de generacin elctrica en el centro producen el 60% potencia instalada de todo el SEIN, a diferencia de las regiones norte y sur y oriente, cuya participacin es del 17% y 15% y 8%, respectivamente.
138
Estadsticas del Ministerio de Energa y Minas (2011)
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GRFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELCTRICAS DEL PER Y POTENCIA INSTALADA POR REGIONES, 2010 (en MW)
26 MW
356 MW 18 MW 331 MW
77 MW
204 MW
63 MW
200 MW
418 MW
9 MW 166 MW
242 MW
POTENCIA INSTALADA POR REGIONES, 2010 Potencia Regin Porcentaje (en MW) instalada Potencia Zona norte 1 272 MW 17% Regin Instalada Zona centro 4 473 MW 60% Zona Norte 1 272 MW Zona sur 1 161 MW 15% Zona Centro 4 473 MW Zona oriente 589 MW 8% Zona Sur 1 161 MW Zona Oriente 589 MW
3061 MW 426 MW
16 MW 1018 MW
157 MW 16 MW 143 MW
Leyenda Potencia instalada 0 MW 100 MW 101 MW 300 MW 301 MW 500 MW Ms de 500 MW Central Hidroelctrica Central Termoelctrica
36 MW 425 MW 367 MW
227 MW
4 MW
A pesar del aumento de las inversiones y de la potencia instalada, an se observan serias deficiencias pues, de acuerdo con las entrevistas, se ha restringido la capacidad de abastecer la demanda creciente por electricidad en el pas. As, el margen de reserva operativo de generacin elctrica139 -el porcentaje adicional a la mxima
139
El margen de reserva operativo es la relacin entre la potencia efectiva del sistema elctrico y la mxima demanda de dicho sistema.
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demanda del periodo que puede ser cubierto en tiempo real por la capacidad de generacin elctrica - ha disminuido en la ltima dcada, y de hecho, se proyecta una cada importante hacia el ao 2012140. A nivel regional, si bien la oferta de infraestructura de energa elctrica del SEIN garantiza la cobertura de temporadas de alta demanda del servicio elctrico, esta situacin resulta ser ms dbil en la zona norte del pas: de este modo, en el mes de abril de 2012, el margen de reserva operativo (MRO) en dicha zona es de 4%, mientras que en el centro y sur, el margen es superior al 10%.
GRFICO 27: MARGEN DE RESERVA OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010

60%
CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL 2012
55% 57%
52%
48% 38% 41%
50% 40%
30% 20% 10%
34% 33%
36% 30%
23% 29%
8%
Regin Nacional Norte Sur Centro
MRO 11.6% 4.0% 15.0% 10.1%
0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 p/
p/ : proyectado Fuente: MINEM Elaboracin: APOYO Consultora
De este modo, el problema principal en el sub sector generacin elctrica es el insuficiente nivel de inversiones en la zona norte y sur del pas. Esto puede ser una traba para el crecimiento en el corto plazo, dado que la demanda por energa elctrica en estas regiones est incrementndose por el aumento de la actividad econmica: as, por ejemplo, el incremento en 19% del consumo de energa per cpita entre el 2007 y el 2010 en la zona norte141 evidencia la necesidad de un aumento en las inversiones en generacin elctrica en dicha zona.
140
Al respecto, el COES ha proyectado un crecimiento promedio anual de la demanda de 10.3% entre los aos 2011 y 2016, y un crecimiento promedio anual de la potencia de 9.6%. Ello podra explicar la cada en el margen de reserva. 141 Zona norte: Piura, Amazonas, Ancash, La Libertad, Lambayeque y Cajamarca
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GRFICO 28: CONSUMO DE ENERGA ELCTRICA PER CPITA PIURA, LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD (kW.h/hab)
900 800 700
Total zona norte: +19% anual

768
755
818
840 800 760
603
600
697
505 447
720
613
584 496 475

680
640 600
500
400 300
476
439
393
359 2007
Piura Lambayeque
452
2008
2009
Cajamarca
2010
La Libertad (eje secundario)
Fuente: MINEM, INEI Elaboracin: APOYO Consultora
2. Transmisin En la actualidad, existe un total de diez empresas de transmisin elctrica (todas de corte privado). A pesar de un incremento en las inversiones en el subsector de 18% anual en promedio entre los aos 2001 y 2010142, la longitud de las lneas de transmisin solo ha aumentado de 8 456 km. a 9 935 km, como se puede apreciar en el siguiente grfico:
GRFICO 29: EVOLUCIN DE LA LONGITUD DE LAS LNEAS DE TRANSMISIN (expresada en km)

10000 9000 8000 4252
7000
6000 5000 4000 3000
3138
3331
3338
3338
3435
3636
3636
3636
4057
5318
5559
5559
5614
5614
5664
5677
5711
5714
5683
2000
1000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 138 KW 2007 2008 2009 2010
220 KW
142
Estadsticas del Ministerio de Energa y Minas (2011)
91
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En la misma lnea, la longitud de las lneas de transmisin actual equivale a una densidad de lneas de transmisin de 7.73 metros por km2 de territorio nacional. Este indicador143 constituye una aproximacin para estimar la cobertura de infraestructura de transmisin en un pas: en la medida que la densidad sea mayor, la capacidad de transporte de energa se incrementa y con ello la posibilidad de llevar energa a un mayor nmero de hogares. Esto evidencia una seria necesidad de inversiones en el subsector, pues, por ejemplo, Chile cuenta con una densidad de lneas de transmisin de 21.74 metros por km2, casi el triple que en el caso peruano.
CUADRO 18: PER Y CHILE. COMPOSICIN DE LA RED DE TRANSMISIN, 2010 (en km.)
Per 110 KW 138 KW 154 KW 220 KW 345 KW 500 KW Total (en km) Territorio (en km2) Metros por km2 9 935 1 285 216 7.73 5 683 4 252 1 202 9 759 408 878 16 457 756 945 21.74 Chile 4 210
Fuente: MINEM, CNE Elaboracin: APOYO Consultora
3. Distribucin El Per cuenta con 17 empresas de distribucin144 y prcticamente todas operan en la zona centro del pas (salvo Servicios Elctricos Rioja). Estas empresas han invertido un promedio de US$ 200 millones anuales entre los aos 2005 y 2010145. En trminos generales, se observa una mejora en la cobertura de energa elctrica en los ltimos aos. Ello se evidencia en un aumento de 15 puntos porcentuales en el acceso a energa elctrica entre los aos 2005 y 2010, segn la ENAHO. A pesar de ello, se aprecian an espacios de mejora en algunas regiones (sobre todo del norte) que presentan condiciones de cobertura elctrica an desfavorables en comparacin con el resto del pas. En Loreto, por ejemplo, el porcentaje de hogares con energa
143
Generalmente expresada como la cantidad de metros de lneas de transmisin por km de territorio nacional. 144 De las 17 empresas, siete son privadas y el resto son pblicas. Fuente: Estadsticas del Ministerio de Energa y Minas (2011) 145 Estadsticas del Ministerio de Energa y Minas (2011)
92
Agosto 2012
elctrica es 67%, en Cajamarca es 69% en San Martn y Amazonas 75% en cada caso y en Ucayali es 74%).
GRFICO 30: ACCESO A ENERGA ELCTRICA 2005 - 2010 (como porcentaje de la poblacin)
95 90 85
80 75
110
GRFICO 31: ACCESO A ENERGA ELCTRICA 2010, SEGN DEPARTAMENTO (porcentaje)

Norte: 80%
92 90 89 89 81 Centro: 95% 97 91 87 8484 74 67 95 94 93 Sur: 88% 90 86 82 78 89
+ 15 pp.
78.88
81.64
89.02 83.48
100
90 80 70 60 50 40
100 99
74.11
76.97
75 75
69 67
70 65
60 55
Tumbes
Lambayeque
Amazonas
Huancavelica
La Libertad
Moquegua
Cajamarca
Ayacucho
Apurmac
Loreto
Arequipa
Hunuco
Madre de Dios
San Martn
50 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: ENAHO Elaboracin: APOYO Consultora
Fuente: ENAHO (2010) Elaboracin: APOYO Consultora
En el caso de la distribucin elctrica, el problema se centra en el an reducido nivel de conexiones en las zonas rurales ms dispersas del pas. Al respecto, segn las entrevistas sostenidas con funcionarios del sector, el alto crecimiento que se estima para el pas podra llevar a mayores problemas de calidad en la cobertura del servicio elctrico y con ello ser una limitante para el desarrollo de nuevas empresas y para el acceso a servicios por parte de las familias. Ello es ms importante fuera de Lima, donde las empresas de distribucin son mayormente estatales con escasa capacidad de inversin. De este modo, la electrificacin rural se convierte en una pieza clave para lograr una evolucin positiva en la cobertura de los servicios de electricidad en el pas. Si bien el coeficiente de electrificacin en el rea rural ha aumentado en gran proporcin a lo largo de los ltimos cinco aos (hasta llegar a 63% en el ao 2011), an quedan amplios espacios de mejora en la inversin en infraestructura de este servicio.
93
Nacional
Piura
Ica
Callao
Ucayali
Tacna
Lima
Junn
Cusco
Ancash
Pasco
Puno
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GRFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIN RURAL, 1993-2011 (porcentaje)

70 63
60 50 40 30
20 38 45
55
10
0
8 10
15 17
28 29 30 23 24 25 26 26 20 22 22
1994
1995
1996
1998
1999
2001
2002
2003
2005
2006
2008
2009
2010
1993
1997
2000
2004
2007
En conclusin, se puede observar que, tanto a nivel de generacin, transmisin como distribucin de energa elctrica, existen problemas que evidencian la necesidad de un aumento de inversiones en el sector, sobre todo en la zona norte y sur del pas, y en el mbito rural. Ello se hace cada vez ms prioritario en un contexto de crecimiento econmico, donde el desarrollo industrial incrementa cada vez ms la demanda por servicios energticos. e.2. Planeamiento de la infraestructura elctrica Existen lineamientos generales por parte del estado que buscan un aumento de la cobertura y la calidad del servicio de energa elctrica. As, por ejemplo, se observa que el discurso planteado por el ex Primer Ministro Salomn Lerner muestra un inters de estado de priorizar las inversiones hacia el sector energtico, con el fin de elevar la competitividad del desarrollo empresarial del pas. Adicionalmente, el nuevo Primer Ministro scar Valdez, plantea que la poltica energtica del Estado debe cubrir aspectos fundamentales como la seguridad energtica146. Es importante resaltar que la intencin del actual gobierno es acorde con el plan sectorial de energa realizado en el ao 2008. As, el Plan Estratgico Sectorial Multianual 2008-2011 presenta, entre sus perspectivas al ao 2011: i) alcanzar un coeficiente de electrificacin nacional superior al 90%; ii) contar con una normatividad competitiva a nivel internacional que impulse nuevas inversiones en el sector y; iii) contar con nuevos esquemas competitivos de electrificacin rural con nfasis en el empleo de fuentes de energas nuevas y renovables. Cabe resaltar el inters particular en electrificacin rural, lo cual se evidencia en la formulacin del Plan Nacional de
146
Informacin tomada de los mensajes a la nacin realizados por ambos funcionarios.
2011
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Electrificacin Rural 2007-2011; en el mismo, las polticas se orientan a aumentar los niveles de cobertura de las conexiones elctricas.
METAS PRESENTADAS POR EL PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACIN RURAL 20072011
Alcanzar un coeficiente de electrificacin rural del orden de 57.9 % a mediano plazo (Ao 2011) y de 70 % a largo plazo (2017). Gestionar (MEM/DGER, Empresas concesionarias de distribucin del estado, gobiernos regionales y locales) recursos econmicos por un monto de S/. 3 000 millones en los prximos cuatro aos (Periodo 2008-2011).
Contar con un sistema integrado de gestin que proporcione un adecuado soporte y control en la informacin de los proyectos ejecutados y proyectados en el PNER.
Fuente: Plan Nacional de Electrificacin Rural 2007-2011
A nivel regional, los lineamientos de poltica de los Planes de Desarrollo Concertado de cada regin contemplan, en su mayora, como prioridad la cobertura energtica de la comunidad. A pesar de ello, se identifican debilidades en cuanto a la definicin de metas concisas para un adecuado seguimiento de la ejecucin de actividades. As, de los 25 planes regionales revisados, 9 presentan metas concretas, 7 presentan objetivos genricos, y 9 no presentan metas relacionadas a infraestructura de energa elctrica. En general, prcticamente todos los planes regionales plantean una cartera de proyectos por realizar en el sector elctrico.
CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES
Regin Plan de Desar rollo Obj de infraestructura? Objetivos y metas planteadas Al ao 2011, se cuenta con 1 Estudio orientado a la generacin de energa elctrica, a nivel de Factibilidad. Un sector importante de la Poblacin del Departamento hace uso o accede a los beneficios de la Energa Renovable. Electrificacin integral adecuadamente instalada. 70% de poblacin que cuenta con energa elctrica Incremento de generacin de energa hidroelctrica en la regin de 0.38 a 10.0 GWH 72% de cobertura de electrificacin rural. Generacin energtica (Gwh/ao): 2700 Meta 2016: acceso a energa elctrica en zonas rurales es de 30% Meta 2021: acceso a energa elctrica en zonas rurales es de 50% Proyec tos? # de proyectos
Ica
2007 2011
Puno
20082021 20092021 Cusco al 2021 La Liberta d 20102021
Amazonas
45
Cusco
28
La Libertad
95
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Regin
Pasco Ayacucho Lambayeque
Plan de Desar rollo 20072015 20072024 20112021 20112021 20082021 20072021
Obj de infraestructura? S S S
Objetivos y metas planteadas
Proyec tos? S S S S
# de proyectos 1 1
100% de cobertura de electrificacin rural 32% de la poblacin sin electricidad 95.1% de cobertura de electricidad 95% de cobertura de electricidad en zonas urbanas. 60% de cobertura de electricidad en zonas rurales Ampliar y mejorar la infraestructura energtica Ampliacin de la cobertura y calidad del servicio energtico - Promover la inversin pblica en proyectos de electrificacin que impulsen las mejoras en las condiciones de habitabilidad en las zonas rurales alejadas. - Impulsar proyectos de electrificacin rural utilizando energas renovables. Promocin de la construccin de generadoras hidroelctricas articuladas a las actividades forestales,, en alianza con las comunidades y gobiernos locales. Promover la inversin privada en los sub sectores minero y energtico (hidrocarburos y electricidad), velando por la seguridad y la preservacin del ambiente Objetivo especfico: Desarrollo de la conectividad territorial e infraestructura productiva Estrategias: Fomentar la inversin de infraestructura elctrica Incorporacin de estrategias del Plan Nacional de Electrificacin Rural No No No No No No No
1 14
Ucayali
Loreto Madre de Dios
S S
S S
2 1
Piura
20072021
Ancash
20082021
Hunuco
20092021
Cajamarca
20112021 Junn 20082015 20082015 20112021 20082015 20122021 20052012 2011 20112021 2003 2021 2009: Actuali z 2008 2021
Junn Huancavelic a Callao San Martn Arequipa Tacna Tumbes Apurmac
S No No No No No No No
S S No No No No No No
34 5 No No No No No No
Moquegua
No
No
No
No
Lima
No
No
No
No
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e.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura elctrica Si bien se ha presentado una evolucin positiva en los principales indicadores de cobertura y calidad del servicio elctrico, y tanto a nivel nacional como regional se le otorga una alta importancia a la infraestructura energtica, aun quedan espacios de mejora en distintos puntos clave. De este modo, sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes del sector elctrico, tanto privados como de la administracin pblica147, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector, y la revisin del Plan Sectorial y los Planes Regionales, se ha identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura elctrica. Estas se describen a continuacin: 1. Incrementar la disponibilidad energtica, promoviendo el uso de otras fuentes de energa (elica, solar, entre otras), sobre todo las regiones norte y sur Como se apreci en el diagnstico del sub-sector generacin, se ha observado un desarrollo heterogneo del subsector, a favor de la zona centro del pas. As, se resalta la necesidad de incrementar la disponibilidad energtica, sobre todo en las zonas sur y norte, donde la demanda por energa est en constante aumento, y donde se generan mayores fallas por falta de abastecimiento148. En esa lnea, se est trabajando con un nmero reducido de fuentes de energa para la generacin. Como se observa en el siguiente grfico, en el ao 2010, el mayor porcentaje de generacin elctrica proviene de la energa hidrulica y del gas natural. Al respecto, se recomienda tomar medidas para diversificar la matriz energtica, pues se est desaprovechando la explotacin de fuentes de energa renovable (elica, solar) que, si bien requieren de una inversin adicional en tecnologa, permitiran garantizar una mayor sostenibilidad en la generacin elctrica, y diversificar las fuentes para situaciones de mayor demanda.
147
Se realizaron entrevistas a Roberto Tamayo, Director General de Electricidad del Ministerio de Energa y Minas (MINEM), a un representante de la Direccin General de Electrificacin Rural del MINEM, y a Arturo Vsquez Cordano, Gerente de Estudios Econmicos del Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN). 148 Regin Norte: Resolucin Ministerial N 222-2011-MEM/DM: declaran en situacin excepcional la zona norte del sistema elctrico interconectado nacional () no es posible asegurar el abastecimiento elctrico por el SEIN. Regin sur. Apagn afecta regin sur del pas () El corte de fluido elctrico se debe a una falla detectada en el sistema interconectado Transmantaro-Socabaya. Fuente: El Comercio (08/02/2012)
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GRFICO 33: PRODUCCIN DE ENERGA ELCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO DE COMBUSTIBLE SEIN 2010
Carbn 2.1%
Otros 1/ 1.7%
Hidro 57.9%
Gas natural 38.2%
Fuente: COES-SINAC Elaboracin: APOYO Consultora
Incluso, se estima que existe un potencial de energa hidroelctrica ampliamente desaprovechado para la generacin elctrica. As, segn OSINERGMIN (2011), solo se ha aprovechado alrededor de un 5% del potencial hidroelctrico con el que se cuenta, por lo cual deben desarrollarse incentivos para el aumento de las inversiones en el sector. 2. Incrementar las capacidades de GGRR, GGLL y empresas pblicas en la ejecucin de inversiones en infraestructura en regiones As como en el caso del sector transportes, si bien el porcentaje de ejecucin en proyectos de inversin elctrica ha aumentado a 76% hacia el ao 2011 (tal como se puede observar en el siguiente grfico), no se aprecia una tendencia clara respecto de la eficiencia de los Gobiernos Regionales en la ejecucin de estos proyectos. As, apenas el ao anterior (2010), la tasa de ejecucin fue de 39%. En ese sentido, an quedan espacios de mejora en la bsqueda de incrementar la eficiencia en la ejecucin de las inversiones en infraestructura elctrica.
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GRFICO 34: EJECUCIN DE PROYECTOS DE INVERSIN DE GOBIERNOS REGIONALES EN ENERGA ELCTRICA, 2004-2011
400
0,76 0,71
347 0,61 0,49 0,56 179 0,59 267
0,80 0,70
350 300 250 200 150 100
281
0,60
0,56
199 0,39
251
0,50 0,40 0,30
71 47
0,20 0,10 0,00
50 0 2004 2005 2006 PIM 2007 2008 2009 2010 2011
Tasa de ejecucin
Fuente: Consulta Amigable MEF Elaboracin: APOYO Consultora
Al respecto, se requiere generar polticas de capacitacin de los Gobiernos Subnacionales en temas de planificacin y gestin de proyectos; asimismo, es necesario fomentar la carrera del servidor pblico, en bsqueda de evitar la alta rotacin laboral dentro de la esfera pblica. Cabe resaltar que uno de los ejes importantes del fortalecimiento de capacidades a nivel subnacional debe ser la visin de largo plazo en el diseo de proyectos. Esto es importante para que los proyectos de inversin en energa estn acorde con las necesidades de la poblacin beneficiaria en el largo plazo; as, se evitaran casos como el de Puno, donde se invirti en redes de transmisin insuficientes para la demanda energtica de la regin (vase siguiente cuadro).
NOTICIA DEFICIENCIAS EN LA EJECUCIN DE INVERSIONES DE GOBIERNOS REGIONALES El congresista Rolando Retegui expres sus dudas sobre los trabajos realizados en la lnea de transmisin para el interconectado elctrico en la regin San Martn Yo no s cmo han podido disear una lnea de transmisin elctrica por la cual slo podrn transportar 18 MW de los 30 que supuestamente iban a llegar; eso no va a solucionar el problema de energa elctrica en la regin, mencion. Han hecho estas obras desde una visin muy cortoplacista y con una miopa absoluta de cara al futuro, pues han logrado mantener a San Martn en la oscuridad: han hecho un proyecto que no va a funcionar, dijo.
Fuente: http://www.diariovoces.com.pe/ Fecha: 16/09/2008
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3. Promocin de la participacin privada Respecto de la gestin pblica de las empresas elctricas, es necesario resaltar que la capacidad de endeudamiento de las empresas estatales es insuficiente para cubrir las necesidades de inversin de los proyectos de energa elctrica (OSINERMING, 2011)149. As, las empresas regionales vienen financiando activos de largo plazo con deudas de corto plazo (pasivo corriente), y ello no permite elevar las inversiones en infraestructura elctrica al nivel necesario para abastecer la creciente demanda energtica en regiones. A manera de ejemplo, en el caso de distribucin elctrica, al comparar los estados financieros de dos empresas estatales (Hidroandina y Electrocentro) con dos empresas privadas (Luz del Sur y Edelnor), se aprecia que las empresas privadas, que cuentan con un mayor ratio de deuda de largo plazo (expresado en un ratio deuda no corriente/deuda total mayor), pueden tener acceso a mayores ratios de financiamiento.
GRFICO 35: DEUDA NO CORRIENTE/DEUDA TOTAL
0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.21 0.35 0.31 0.67 0.65 0.42 0.71 0.73
GRFICO 36: NIVEL DE ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo)

0.73
0.71
0.78
0.70 0.60 0.50
0.64
0.65
0.65
0.65
0.65
0.48 0.40 0.41
0.57
0.56
0.26
0.40 0.30 0.20

0.10 0.00 0.17 2007 0.18 2008 Hidroandina Edelnor 0.20
0.52
0.50
0.28
0.26
0.25
0.20
0.22
0.00 2007 2008

Hidroandina Edelnor
2009
Electrocentro Luz del sur
2010
2009 Electrocentro Luz del sur
2010
Fuente: SMV EEFF empresas estatales Elaboracin: APOYO Consultora
Fuente: SMV EEFF empresas estatales Elaboracin: APOYO Consultora
Ello indica que para un aumento en las inversiones al nivel de la demanda en constante crecimiento, se debe fomentar una mayor participacin privada, que tiene mayor capacidad de crdito de largo plazo. 4. Polticas adecuadas para el manejo de conflictos socioambientales Por ltimo, otro problema importante es el inadecuado manejo de los conflictos sociales suscitados por la explotacin de los recursos naturales. Como se puede apreciar en el siguiente cuadro, actualmente existen por lo menos cuatro conflictos sociales activos en relacin con la construccin de proyectos elctricos en el Per. Ello
149
Dammert, Alfredo (2011). Problemtica de abastecimiento y manejo de la reserva en el sector elctrico peruano. Presentacin realizada por OSINERGMIN. Lima - Per
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no solo estara paralizando inversiones por US$ 1 241 millones como mnimo, sino tambin podra desincentivar las inversiones futuras en el sector.
CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIN DE PROYECTOS ELCTRICOS
Proyecto Lnea de transmisin en 220 KV Caravel - Montalvo Machupicchu - Cotaruse Central Hidroelctrica de Sallca Pucar Central Termoelctrica de la empresa Enersur Planta Termoelctrica Fnix (Fnix Power Per) Ubicacin Junn Apurmac Cusco Lima Caete Potencia (MW) 150 800 520 Inversin (US$ millones) 181 360 700
Fuente: Reporte de conflictos sociales n94 - Defensora del Pueblo Elaboracin: APOYO Consultora
En ese sentido, es necesaria una sistematizacin de los mecanismos para la proteccin del medio ambiente, con el fin de evitar conflictos que desincentiven las iniciativas privadas en el sector. En esa misma lnea, es importante destinar esfuerzos para desarrollar un catlogo de proyectos de inversin de bajo impacto medioambiental. Al respecto, existen iniciativas para promover proyectos de este tipo: en 2010, se realiz la primera subasta de proyectos de generacin con Recursos Energticos Renovables (RER) y el ao siguiente se inici con la segunda, bajo un requerimiento de energa de 1 300 Gwh/ao. La continuidad de iniciativas como esta asegurar menos cuellos de botella ocasionados por conflictos socioambientales.
SOBRE LA OFERTA DE PROYECTOS DE GENERACIN ELCTRICA CON RECURSOS ENERGTICOS RENOVABLES (RER) En el ao 2010, se realiz la primera subasta de proyectos de generacin elctrica con RER. Como resultado, se entreg en concesin 26 proyectos: 17 hidroelctricos, cuatro solares, tres elicos y dos de biomasa, con una potencia total de 412 MW, con una energa total de 1 887 GWh/ao. En abril de 2011, se dio inicio a la segunda subasta de proyectos con RER. De acuerdo con el Artculo 6 y las Disposiciones Transitorias del Nuevo Reglamento RER (Decreto Legislativo N 1002 EM), la energa anual total a subastar ser de 1 981 GWh, de los cuales 681 GWh sern para proyectos hidroelctricos RER.
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f. SANEAMIENTO f.1. Diagnstico La cobertura de la infraestructura de saneamiento en el Per es deficitaria en comparacin con los dems pases de Amrica Latina. As, el Per presenta un acceso a fuentes mejoradas de agua150 de 82%, la tasa ms baja a nivel de la regin; adems, el acceso a saneamiento mejorado151 asciende a 71%, tasa que ubica al Per en penltimo lugar, tan solo por encima de Bolivia.
GRFICO 37: ACCESO A FUENTES MEJORADAS DE AGUA, 2010 (como porcentaje de la poblacin)
Uruguay Brasil
Argentina Chile
GRFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO, 2010 (como porcentaje de la poblacin)

Uruguay
100 96 92 85 79
100 97
Chile
Ecuador Mexico Brasil Colombia Paraguay Per
97 96
94
Ecuador
Mxico Colombia
77
71 71 27 n.d. n.d.
0 20 40 60 80 100
94 92
86 86
Bolivia
Paraguay Per 50 60 70 80
Prom: 92.4
Bolivia
Argentina Venezuela
Prom: 77.5
82
90 100
Cabe resaltar que, en el mbito rural, la situacin del pas es ms crtica, incluso respecto de pases con niveles de ruralidad mayores como Paraguay, Bolivia y Ecuador152. Por ejemplo, en Ecuador, con 34% de poblacin en el mbito rural, el acceso a una fuente mejorada de agua en ese mbito es de 89% (Banco Mundial, 2010), mientras que Per, con 28.6% de poblacin en el mbito rural, el acceso es de 65%, tal como se puede apreciar en el siguiente grfico.
150
Acceso a fuentes mejoradas de agua se refiere al porcentaje de poblacin con acceso razonable (por lo menos 20 litros diarios per cpita) a una cantidad adecuada de agua de una fuente mejorada, como conexin domstica, pblica, pozo protegido o recoleccin de lluvia (OMS). 151 Acceso a servicios de saneamiento mejorado se refiere al acceso de la poblacin a facilidades mejoradas que van desde letrinas hasta inodoros. 152 Segn datos del Banco Mundial al 2008, El Per es el cuarto pas con mayor poblacin rural de la regin (28.6%), despus de Paraguay (40%), Bolivia (34%) y Ecuador (34%).
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GRFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL MBITO RURAL, 2010 (como porcentaje de la poblacin en zonas rurales)
Uruguay Mxico Ecuador Brasil Chile Colombia Bolivia Paraguay Per Argentina Venezuela 0
100 91 89 85 75 72 71 66 65
n.d
20 40 60 80 100
En el Per, los servicios de saneamiento comprenden los sistemas de agua potable, alcantarillado y disposicin sanitaria de excretas153. Estos incorporan una serie de componentes que cumplen funciones especficas en la cadena de conduccin del agua hacia el consumidor final y en la disposicin de materia residual. Una descripcin de la infraestructura asociada a los servicios de saneamiento se aprecia a continuacin:
GRFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGN LA LEY GENERAL DE SANEAMIENTO
Componentes de los Servicios de Saneamiento Agua Potable 1. Sistema de produccin: captacin, almacenamiento y conduccin de agua cruda; tratamiento y conduccin de agua potable. Sistema de Distribucin : Almacenamiento, redes de distribucin y dispositivos de entrega al usuario: conexiones domiciliarias, piletas publicas u otros. 1. Alcantarillado Sistema de recoleccin : Conexiones domiciliarias, redes y emisores.Conduccin de desages Sistema de tratamiento y disposicin de aguas servidas
Disposicin de excretas
2.
2.
1. 2.
Sistema de letrinas Sistema de fosas spticas
Fuente: Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS) Elaboracin: APOYO Consultora
La prestacin de los servicios de saneamiento en el Per, por el operador que lo administra, se divide en dos mbitos: el urbano, administrado por las Empresas
153
De acuerdo con la Ley General de Servicios de Saneamiento MVCS. Ley n 26338
103
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Prestadoras
de
Servicios
de
Saneamiento (EPS)
y el
rural,
administrado
fundamentalmente por las municipalidades y las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS). Las EPS se hallan dentro del mbito del organismo regulador SUNASS, mientras que la prestacin del servicio en zonas rurales no tiene fiscalizacin tarifaria ni de calidad (SUNASS, 2011)154. A finales del ao 2011, existan 50 EPS que prestaban servicio de agua potable y saneamiento a 311 distritos a nivel nacional, es decir, 18.4 millones de habitantes que representan el 84% de la poblacin urbana, y a su vez, el 62% de la poblacin total del pas. Cabe resaltar que del total de EPS, 48 son empresas municipales, una (SEDAPAL S.A.) est bajo responsabilidad del Gobierno Central y la otra (Aguas de Tumbes S.A.) es una empresa privada que brinda servicios a la ciudad de Tumbes operando bajo la modalidad de concesin de acuerdo con el Decreto Supremo 0072011-VIVIENDA155.
CUADRO 21: MBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011
Entidad Municipalidades, JASS u otros EPS Total N distritos en Poblacin en su mbito su mbito (%) 1 521 311 1 832 38 62 100
Fuente: SUNASS Las EPS y su Desarrollo 2011 Elaboracin: APOYO Consultora
Las EPS, por la naturaleza compleja de su intervencin, interactan con distintos agentes. Como se mencion previamente, las EPS se encuentran bajo regulacin de la SUNASS, particularmente en el cumplimiento de las metas de gestin planteadas en los respectivos Planes Maestros Optimizados (PMO)156. Adems, el MEF desarrolla el presupuesto de los programas de saneamiento (mediante la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico DNPP), as como las opciones de financiamiento de inversiones (mediante la Direccin Nacional de Endeudamiento Pblico DNEP). Por otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), elabora el planeamiento estratgico sectorial por medio de la Direccin Nacional de Saneamiento (DNS) y contribuye con las EPS mediante donaciones a travs del Programa Agua
154 155
SUNASS (2011). La EPS al 2011. Lima - Per Con este dispositivo legal se autoriz a la empresa Aguas de Manizales S.A. la adquisicin del 80% del capital social de Aguas de Tumbes S.A. a cargo de la concesin de los servicios de saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar. 156 El Plan Maestro Optimizado (PMO), es una herramienta de planeamiento de largo plazo con un horizonte de treinta aos que contiene la programacin de las inversiones en condiciones de eficiencia y las proyecciones econmicas financieras del desarrollo eficiente de las operaciones de la EPS.
104
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Para Todos (PAPT), mientras que el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente monitorean la calidad del agua distribuida y la calidad del agua residual descargada, respectivamente. Por ltimo, los Gobiernos Regionales y Locales, as como entidades independientes participan dentro del directorio de las EPS157. Un resumen de lo descrito se puede apreciar en la siguiente ilustracin:
GRFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PER: EPS AL CENTRO DEL SISTEMA
MEF
DNEP
Acuerdo de deuda externa
MVCS
DNPP DNS
Poltica y planeamiento estratgico
APT
Donaciones
Presupuesto para programas de A&S
Agencias autnomas y asociaciones privadas

COLFONAVI SUNASS
Asociacin Profesional
Deuda local atrasada
Tarifa
Otros ministerios
Calidad de agua potable
Salud
Ambiente
EPS
Miembros del Directorio Miembro del Directorio Contrato de operacin
Dos miembros del directorio
Descarga de agua residual
Gobierno Local
Provincia
Distrito
Cmara de Comercio
Miembro del directorio
Gobierno Regional
Presupuesto
Fuente: The World Bank Group 2010. Local Financing of Water Utilities: Challenges and opportunities. The case of Peru Elaboracin: APOYO Consultora
Diagnstico a nivel nacional Dada la estructura del sector saneamiento, el diagnstico de la infraestructura evala las condiciones de cobertura y calidad en el mbito urbano y rural. En el mbito urbano, se utiliz la informacin consolidada por SUNASS de las 50 EPS que operan en todo el pas. Para este caso, en trminos de cobertura, se analiz el porcentaje de conexiones de agua y alcantarillado, as como el porcentaje de tratamiento de aguas residuales, mientras que en trminos de calidad, se analizaron variables estrictamente
157
Las EPS estn lideradas por un Directorio, que est compuesto por cinco miembros: un representante del Gobierno Regional, uno de los Colegios Profesionales, uno de la Cmara de Comercio e Industrias, y dos representantes de las Municipalidades electos por la Junta General de Accionistas (Ley General de Servicios de Saneamiento. Decreto Supremo N 09-95-PRES)
105
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asociadas a la provisin de agua potable: continuidad de servicio, porcentaje de agua no facturada y micromedicin. En el mbito rural, para efectos del anlisis de cobertura, se utilizaron los resultados de la ENAHO 2010; para el diagnstico de calidad, se utiliz la informacin proporcionada por la Defensora del Pueblo (2007)158. mbito urbano Cobertura de los servicios de saneamiento A nivel nacional, las conexiones de agua potable han tenido un crecimiento limitado en los ltimos aos (dos puntos porcentuales entre 2005 y 2011) 159. A nivel regional, Ucayali (bajo la gestin de EMAPACOP S.A.) y Tumbes (bajo la gestin de Aguas de Tumbes S.A) presentan la cobertura ms baja (44% y 70%, respectivamente).
GRFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010 (a nivel departamental)
Costa: 88% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Sierra: 85% Selva: 73% 86 83 79 85
97 92
91 91 90 87 87 87
84
70
95 94
88 87 86 86
82 80 79
74
44
En el caso de los servicios de alcantarillado, tal como en el caso anterior, la cobertura por parte de las EPS se ha incrementado solo en dos puntos porcentuales entre 2005 y 2011. La regin Selva, en general, presenta tasas de cobertura menores al promedio: Ucayali y Madre de Dios presentan las condiciones ms crticas, con 40% y
158
Defensora del Pueblo (2007). El Derecho al Agua en Zonas Rurales: El caso de las municipalidades distritales. Lima - Per 159 Estadsticas de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2011)
Tacna Moquegua Ica Ancash La Libertad Lambayeque Piura Arequipa Lima Tumbes Apurmac Cusco San Martn Junn Puno Ayacucho Huancavelica Pasco Hunuco Cajamarca Madre de Dios Loreto Amazonas Ucayali Nacional
Fuente: SUNASS Elaboracin: APOYO Consultora
106
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38% de cobertura. Tumbes, por su parte, presenta la cobertura ms baja en la Costa, y la tercera a nivel nacional (70%).
GRFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010 (a nivel departamental)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
94
Costa: 77%
Sierra: 78%
Selva: 48%
87
80 79 78 78 78 77 69
87 83
80 80 79
75 75 73 73 72
77 62
52
45
40 38
Por ltimo, el porcentaje de aguas residuales tratadas solo ha aumentado en tres puntos porcentuales entre 2005 y 2011 (llegando a 33%). A nivel regional, la tercera parte de las regiones carece por completo de tratamiento de aguas residuales. Adems, en la Sierra, Junn y San Martn cuentan solo 7% de aguas bajo tratamiento, mientras que en la Costa, Piura y Tumbes tambin presentan una situacin crtica (45% y 69%, respectivamente).
Tacna Ancash Lima Moquegua Lambayeque Arequipa La Libertad Ica Piura Tumbes Apurmac Cusco Puno Huancavelica Pasco Junn Ayacucho San Martn Huanuco Cajamarca Amazonas Loreto Madre de Dios Ucayali Nacional
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GRFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS, 2010 (a nivel departamental)
Costa: 57% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Sierra: 26%
Selva: 0%
100 88 88 74 67 49 43 29
100
66
54 29 33 7 7
Junn Puno
Cusco Ayacucho Cajamarca
20
15
0 0 0 0 0 0 0 0
Huancavelica Amazonas Hunuco Madre de Dios Total general Apurmac Ucayali Pasco Loreto
Lambayeque
Moquegua
La Libertad
Arequipa
Tacna
Tumbes
Ancash
Piura
Lima
Ica
Calidad del servicio de agua potable160 En trminos de calidad, la informacin revisada permite concluir que an existen espacios de mejora en la infraestructura de los servicios de saneamiento. Si bien no se cuenta con indicadores explcitos respecto del estado de la infraestructura de los servicios de saneamiento, es posible establecer aproximaciones por medio de los indicadores de gestin de los servicios (continuidad, micromedicin, agua no facturada). De forma particular, en el caso de agua potable, se observa la necesidad de promover las inversiones en el mejoramiento de la produccin y distribucin de agua potable; ello permitir un desarrollo ms eficiente del sector, mejorando as la calidad de los servicios brindados a la poblacin urbana. Una de las principales variables que explica la calidad del sistema de agua potable es el porcentaje de agua no facturada, expresado como el porcentaje de agua distribuida hacia el usuario final que no es cobrada por la EPS. Un porcentaje elevado de agua no facturada est asociado con problemas de fuga de agua en los canales de distribucin, as como problemas en la medicin del agua utilizada por los hogares. En ese sentido, el indicador constituye un reflejo de la calidad de la infraestructura del sistema de agua potable.
160
Como se mencion, el anlisis de la calidad de los servicios de saneamiento se centrar en la provisin de los servicios de agua potable, dadas las limitaciones de informacin.
San Martn
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Entre los aos 2006 y 2011, el indicador de agua no facturada a nivel nacional ha disminuido paulatinamente por la implementacin de programas de micromedicin y macromedicin161, as como control de fugas, desarrollados en las EPS para cumplir con las exigencias de eficiencia establecidas por SUNASS en 2010 (SUNASS, 2011). As, se observa una disminucin en las tasas de agua no facturada en la medida que el porcentaje de micromedicin se incrementa; sin embargo, esta disminucin ha sido lenta (dos puntos porcentuales en seis aos), y por otro lado, la tasa de agua no facturada sigue siendo elevada (41% a 2011).
GRFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIN DE LAS EPS, 2005 2011
% 70
60 50
43
44
43
42
42
42
56
41 58
40
30 20
51
46
49
53
55
10
0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
100 % 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Agua no facturada (eje izquierdo)
Micromedicin (eje derecho)
A nivel regional, se observa una distribucin heterognea. Los departamentos en estado ms crtico son Tumbes y Loreto, con tasas de agua no facturada superiores al 60%. Ahora bien, 15 de los 24 departamentos no facturan ms del 60% del agua producida, lo cual evidencia serios problemas tanto en el sistema de verificacin (micromedicin) as como en la calidad de infraestructura de distribucin de agua potable162.
161
Se entienden como los sistemas que permiten llegar una adecuada contabilidad de los volmenes de agua consumidos por los consumidores finales. Una inadecuada provisin de estos sistemas disminuye la rentabilidad de los proyectos de saneamiento. 162 As, por ejemplo, a noviembre de 2011, 35% del agua de Sedapal era no facturada. Segn el ministro de Vivienda, Construccin y Saneamiento, Ren Cornejo, indic que los problemas principales eran la falta de inversin en redes de tuberas que actualmente pierden mucha agua, y la micromedicin del agua, es decir, que se factura menos que el consumo real de los usuarios. Fuente: El Comercio (30/11/2011)
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GRFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010 (porcentajes a nivel departamental)
70 60 50 40 30 20
65 55 54
Costa: 77%
Sierra: 78%
63 51
58 49
Selva: 48%
47
41 40 39
51
46 44 32
25
48 42
43 41
39 38
36
11
10
0
Moquegua
Lambayeque
Amazonas
Arequipa
Huanuco
Huancavelica
Apurmac
Ayacucho
La Libertad
Cajamarca
San Martn
mbito rural La poblacin en el mbito rural cuenta con un limitado acceso a servicios de agua potable y alcantarillado de calidad. De acuerdo con la informacin de la ENAHO (2010), el acceso a agua potable163 en el mbito rural ascendi a 40%, tasa bastante baja en comparacin con el acceso en el mbito urbano (89%). A nivel regional, se observa que Ucayali y Ayacucho cuentan con una disponibilidad prcticamente nula del servicio; adems, Huancavelica y Amazonas tienen un acceso precario (1% y 4%, respectivamente).
163
De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se consideran a las viviendas con acceso a una red pblica de agua, sea dentro como fuera de la vivienda, as como a un piln de uso pblico.
Madre de Dios
Nacional
Tumbes
Tacna
Lima
Ancash
Junn
Cusco
Puno
Ucayali
Loreto
Piura
Ica
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GRFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL MBITO RURAL, 2010 (por departamentos)
90 80 70 60
80
72 54 53
Costa: 40%
Sierra: 43%
Selva: 9%
70 48 46 45 50 48 48 40 40 26 42 26 19 18 1 0 4
Amazonas
Loreto
51 40 27
50
40
30
20
10
0
Tumbes
0
Nacional
Ucayali
Lambayeque
Apurmac
Moquegua
Cajamarca
Huancavelica
La Libertad
Ayacucho
Arequipa
Hunuco
Ica
Tacna
Piura
Lima
La disponibilidad de servicios de alcantarillado es similar al caso de agua potable. As, segn los resultados de la ENAHO (2010), 42% de las viviendas en el mbito rural accede a servicios higinicos164, mientras que el acceso a los mismos servicios en el mbito urbano es de 88%. Como se puede apreciar en el siguiente grfico, los resultados a nivel regional son heterogneos: mientras que Amazonas presenta la mayor disponibilidad de servicios higinicos (73%)165, Ucayali presenta una disponibilidad nula de los mismos. Sin embargo, en el caso de las regiones con mayor acceso a servicios higinicos a nivel rural (Amazonas, Cajamarca y Ayacucho), la importancia relativa de la disponibilidad de pozos spticos es superior (ms de 40% del total de conexiones a servicios higinicos) lo cual indica que hay espacios de mejora hacia una dotacin de sistemas de alcantarillado de mayor calidad (redes pblicas de alcantarillado).
164
De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se considera a los hogares con acceso a red pblica dentro y fuera del hogar, as como a la disponibilidad de pozos spticos. 165 Cabe resaltar que, en el caso de Amazonas, la importancia relativa de la disponibilidad de pozos spticos es de 31%
Madre de Dios
Junn
San Martn
Ancash
Puno
Cusco
Pasco
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GRFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGINICOS EN EL MBITO RURAL, 2010 (por departamentos)
100 90 Costa: 34% Sierra: 47%
Selva: 32%
80
70 60 50 40 30 20
70 67 59 58 47 37 36 33 28 28 18 10 59 49 47 38 36 36 24 19
73
42
11 9 2
10
0
Tumbes
Lambayeque
Amazonas
Moquegua
Ayacucho
Apurmac
Huancavelica
Arequipa
La Libertad
Cajamarca
Hunuco
Madre de Dios
San Martn
Ancash
Loreto
Tacna
Piura
Junn
Puno
En cuanto a la calidad, la Defensora del Pueblo (2007) realiz una supervisin de los servicios de saneamiento prestados por las municipalidades distritales. Para ello, cada una de las Oficinas Defensoriales eligi dos distritos por cada regin supervisada (un total de 42 entrevistas)166, y formularon entrevistas a las autoridades vinculadas a la prestacin del servicio. Adems, se aplicaron encuestas de percepcin a la poblacin del lugar respecto de la calidad de los servicios de agua y desage provistos por el Gobierno Local167. Segn los resultados del estudio de la Defensora del Pueblo (2007), existe un porcentaje elevado de agua distribuida a la poblacin en el mbito rural que no es tratada previamente. As, 11 de los entrevistados (26%) sealaron que el agua se capta directamente y se distribuye sin tratamiento; el resto de los 31 entrevistados (74%) mencion que el agua recibe algn tipo de tratamiento, como la cloracin o filtracin, entre otros, tal como se puede apreciar en el siguiente grfico.
166 167
La Defensora del Pueblo cuenta con 21 Oficinas Defensoriales distribuidas alrededor de todo el pas. Cabe indicar que esta informacin no fue recogida siguiendo criterios estadsticos de representatividad y muestreo, por lo que se le debe considerar indiciaria
Ucayali
Cusco
Pasco
Total
Ica
Lima
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GRFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER VENDIDA O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS
Filtrada 2% Clorada y filtrada 17% Clorada 48%
Otro tratamiento 7%
Se distribuye sin tratamiento 26%
Fuente: Defensora del Pueblo Elaboracin: APOYO Consultora
Como se puede observar, la descripcin del estado de la infraestructura de saneamiento resulta compleja, dados los distintos criterios bajo los cuales se puede analizar. Ahora bien, con la informacin disponible, se observa que existen espacios de mejora tanto en la cobertura de los servicios, como en la calidad de los mismos. En cuanto a la cobertura, es prioritario el aumento de inversiones en infraestructura de alcantarillado y en el tratamiento de aguas residuales, sobre todo de las viviendas en el mbito rural. En cuanto a la calidad, es necesario incrementar las inversiones en el mantenimiento adecuado de la infraestructura de distribucin de agua potable, as como en adecuados sistemas de micromedicin, con el fin de proveer eficientemente los servicios de agua potable. f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento El planeamiento del sector saneamiento se enmarca en el Plan Nacional de Saneamiento 2006 2015168, que contiene los objetivos, estrategias, metas y polticas para el desarrollo del sector, as como los programas e inversiones. El objetivo general del Plan Nacional de Saneamiento es contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la calidad y sostenibilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y disposicin de excretas. El plan est en concordancia con los objetivos de desarrollo del Milenio, donde se propone reducir a 2015 la mitad del porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible al agua potable y a los servicios bsicos de saneamiento.
168
Decreto Supremo N 007-2006-VIVIENDA
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Para cumplir con el objetivo general se han considerado los siguientes objetivos especficos: Objetivos especficos: Modernizar la gestin del Sector Saneamiento Incrementar la sostenibilidad de los servicios Mejora la calidad de los servicios Lograr la viabilidad financiera de los prestadores de servicios Incrementar el acceso a los servicios Promover la ejecucin de obras para la ampliacin de cobertura de saneamiento con otros sistemas de disposicin de excretas (letrinas u otros). Promover la ejecucin de obras de tratamiento de aguas servidas
Por otro lado, un aspecto positivo de la planificacin sectorial es la definicin de metas de gestin en los distintos indicadores clave del desarrollo del sector saneamiento, tanto a nivel urbano como rural. En el mbito urbano, cabe resaltar que solo en el caso de las EPS medianas y grandes se han cumplido las metas de gestin al ao 2010, mientras que SEDAPAL no ha alcanzado la mayora de las metas planteadas. En el mbito rural, la informacin provista por la ENAHO (2010) indica que las metas no se han cumplido, tanto en agua potable como en alcantarillado.
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CUADRO 22: METAS DE GESTIN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL Metas de cobertura de agua potable (%)
Grupos Urbano SEDAPAL EPS grandes EPS medianas EPS pequeas Otras adm. urbanas Rural Promedio Nacional 2005 81 89 80 81 62 60 62 76 2010 84 93 82 82 67 64 66 79 2015 87 97 85 83 73 69 70 82
Cobertura de alcantarillado
Grupos Urbano SEDAPAL EPS grandes EPS medianas EPS pequeas Otras adm. urbanas Rural Promedio Nacional 2005 68 84 68 62 41 33 30 57 2010 75 89 75 70 52 45 43 66 2015 84 95 83 80 65 60 60 77
Cobertura de tratamiento de aguas residuales (%)

Grupos Urbano SEDAPAL EPS grandes EPS medianas EPS pequeas Otras adm. urbanas 2005 22 10 43 33 6 6 2010 54 40 72 66 53 53 2015 100 100 100 100 100 100
Cobertura de tratamiento de aguas residuales (%)

Indicador Continuidad del servicio (hrs/da) Produccin unitaria (lts/hab/da) 1/ Micromedicin (%) Morosidad (meses) Margen Operativo (%) Conexiones activas (%) 2005 17 291 54 5 28 89 2010 23 230 92 2 42 95 2015 23 200 95 2 50 95
Fuente: MVCS Elaboracin: APOYO Consultora
Es necesario resaltar que la intervencin del sector saneamiento para el incremento de la cobertura y calidad de los servicios de saneamiento se da a travs del Programa Agua para Todos (PAPT). Este surge por decreto supremo DS 006-2007-VIVIENDA, como responsable de coordinar las acciones correspondientes a los proyectos y programas del sector saneamiento. Segn dicha norma, el PAPT integrar las acciones administrativas y otras que se requieran para el desarrollo de las actividades que se ejecuten en el mbito del Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento (PARSSA), del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR), del Programa de Inversin Social en Saneamiento (INVERSAN), de la Unidad Tcnica del Fondo Nacional de Vivienda FONAVI, as como de otros proyectos y programas en materia de saneamiento. Las acciones del PAPT estn orientadas a ejecutar inversin pblica (PARSSA, PRONASAR, Unidad Operativa de Saneamiento Urbano), brindar soporte tcnico financiero a los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) en agua y saneamiento de las unidades ejecutoras: Gobiernos Regionales (GR), Gobiernos Locales (provinciales o distritales) o Entidades Prestadoras de Servicios (EPS), priorizando la atencin de las poblaciones en situacin de pobreza y pobreza extrema y transfiriendo recursos para los proyectos (Unidad Shock de Inversiones).
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Las intervenciones del PAPT son condicionados por demanda (demand driven), es decir, se elige a los beneficiarios de acuerdo con las solicitudes de intervencin dirigidas al MVCS por los Municipios, EPS y Gobiernos Regionales y por la presin que stos sepan ejercer (MEF, 2009)169. Del portafolio de solicitudes de intervencin, deben elegirse aquellas que sean viables segn el SNIP y priorizar aquellas obras en poblados con mayores carencias de acuerdo con el Mapa de Pobreza del MEF. En el caso particular del mbito rural, la intervencin por parte del sector pblico est centralizada en el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR), orientado a la implementacin y el mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y saneamiento, la adopcin de mejores prcticas de higiene por parte de la poblacin, el fortalecimiento de las capacidades de la Municipalidad y otras organizaciones responsables de la sostenibilidad de los proyectos de saneamiento en 17 departamentos del pas, atendiendo a 517 500 beneficiarios de las zonas rurales y urbano-marginales. La intervencin del sector saneamiento a travs del Programa Agua Para todos, y distintos programas de saneamiento, han consolidado la ejecucin de 274 proyectos de saneamiento, por un monto total de S/. 1 942 ejecutados en el sector durante todo el ao 2011.
169
MEF (2009). Evaluacin Independiente del Programa Agua Para Todos. Lima - Per
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CUADRO 23: INTERVENCIN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y SANEAMIENTO A TRAVS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011
PAPT y Otros programas de saneamiento Departamento Proyectos 13 10 13 6 13 14 3 3 11 14 15 17 27 21 14 7 1 2 9 15 16 14 4 9 3 274 Beneficiarios 1/ 42 595 33 377 17 081 22 906 20 927 47 244 4 994 12 102 23 004 16 099 29 512 30 078 80 951 86 730 23 226 35 256 Elab. Perfil 13 286 13 521 31 204 33 505 23 072 12 211 10 343 25 450 688 674 Ejecutado y/o transferido S/. MM 58 38 38 62 30 69 116 24 37 81 38 50 140 251 472 90 0 10 13 121 57 74 20 18 34 1 942
Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre De Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total
Fuente: Sistema de Seguimiento de Proyectos del MVCS Elaboracin: APOYO Consultora
f.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector agua y saneamiento170, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector, y la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento. Estas se describen a continuacin:
170
Se realiz entrevistas al seor Ivn Lucich, de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Adems, se entrevist a Ana Mendoza, representante de la Gerencia de Desarrollo e Investigacin de SEDAPAL.
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1. Desarrollar polticas que incrementen la disponibilidad hdrica a travs del aprovechamiento de intercuencas (trasvases) y el agua de mar En el Per, se vive una paradoja hdrica: las regiones con mayor participacin en el PBI disponen de la menor reserva de agua per cpita. Las fuentes son limitadas sobre todo en las zonas con mayor demanda del recurso, lo cual sugiere una adecuada administracin de este recurso para su sostenibilidad. El Per es uno de los 20 pases con mayor disponibilidad de agua (MEF, 2011)171. Sin embargo, su desarrollo demogrfico y su orografa mantienen un marcado desbalance territorial entre las distintas regiones hidrogrficas172: as, la regin hidrogrfica del Pacfico, que aloja el 64.9% de la poblacin y contribuye con el 80% del PBI, solo dispone del 1% del agua, mientras que la regin hidrogrfica del Atlntico (Selva y parte de la Sierra del Per), que genera el 17.6% del PBI, dispone del 97% de agua (ANA, 2011)173.
GRFICO 50: ACTIVIDAD ECONMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS REGIONES HIDROGRFICAS DEL PER
Regin hidrogrfica Atlntico Concentra el 30% de la poblacin y dispone del 97% del agua. Genera el 17.6% del PBI. Regin hidrogrfica Pacfico Concentra el 65% de la poblacin y dispone del 2% del agua. Genera el 80% del PBI.
Regin hidrogrfica Titicaca
Concentra el 5% de la poblacin y solo dispone de 1% del agua. Genera el 2% del PBI.
Fuente: ANA Elaboracin: APOYO Consultora

171
Ministerio de Economa y Finanzas (2011). Anlisis Funcional: Inversin pblica en agricultura Riego. Lima - Per 172 El relieve del territorio nacional es abrupto y accidentado a causa de la interaccin de factores geolgicos y de procesos tectnicos. Un elemento importante es la presencia de la cordillera de los Andes, que atraviesa al pas de sureste a noroeste. En este sistema destaca la Cadena Occidental, cuya lnea de cumbres marca la divisoria de las aguas en tres grandes regiones hidrogrficas: del Pacfico, Amazonas y Titicaca.
173
Autoridad Nacional del Agua (2011). Recursos Hdricos en el Per. Lima- Per
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CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRFICAS, 2011

Disponibilidad de agua Regin hidrogrfica Pacfico Amazonas Titicaca Total Superficie km 278 482 957 823 48 911 1 285 216
2
Aguas superficiales hm 35 972 1 719 814 9 877 1 765 663

3
% 2% 97% 1% 100%
Aguas subterrneas 2 849 n.d. n.d. 2 849
Total hm 38 821 1 719 814 9 877 1 768 512

3
% 2% 97% 1% 100%
Fuente: ANA Elaboracin: APOYO Consultora
El panorama de la disponibilidad hdrica plantea dos soluciones claras: i) aprovechar la alta disponibilidad de la cuenca hidrogrfica del Amazonas para satisfacer la demanda de las poblaciones costeras (aprovechamiento intercuencas), ii) Iniciar el aprovechamiento del agua del mar de manera ambiciosa. En el caso del aprovechamiento intercuencas, la infraestructura requerida son los trasvases que no son ms que sistemas de tuberas, bombas y reservorios que atraviesan las cadenas montaosas de los Andes a travs de tneles, conectando una fuente de agua de la cuenca del Atlntico con una ciudad costera como Lima. Este tipo de infraestructura necesita grandes inversiones para implementarse pero cuando se encuentra en funcionamiento trabaja con bajos costos de tratamiento de agua. Es decir, los trasvases implican costos fijos altos y costos variables bajos, en forma similar a una hidroelctrica. Por otro lado, el aprovechamiento de agua de mar se realiza a travs de plantas desalinizadoras. Las mismas se componen de infraestructura de tratamiento fsico-qumico (osmosis inversa) con uso intensivo de energa elctrica. Debido a este hecho, los costos variables seran ms altos que los de tratamiento de aguas residuales y los que mantienen los trasvases, aunque con costos fijos menores que este ltimo. Por tanto es necesario promover los trasvases, pues son oportunidades rentables cuando se quiere abastecer una ciudad grande como Lima (un ejemplo es el proyecto de Marcapomacocha; mientras que para ciudades menos pobladas se deben desarrollar plantas desalinizadores (un ejemplo es la planta desalinizadora de San Bartolo) sobre todo porque se vienen dando grandes avances tcnicos que buscan disminuir los costos medios de la
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produccin de agua de mar y hacerla competitiva frente el tratamiento de aguas superficiales. 2. Enfatizar las polticas en favor de una mayor cobertura de la infraestructura de saneamiento Si bien existe una condicin favorable del abastecimiento de agua potable en las zonas urbanas, an queda una brecha importante de infraestructura en el sector por cubrir en el mbito urbano, calculada en 15% del total de viviendas urbanas con nuevas conexiones, segn las estadsticas de las EPS. Es importante cubrir la brecha de inversin actual, para lo cual se requerira elevar el acceso al financiamiento de las EPS para nuevos proyectos de infraestructura, dada la dbil situacin financiera de las mismas174. Al respecto, Oblitas (2010)175 identifica que solo SEDAPAL est en condiciones de financiar sus costos de inversin176. Esta capacidad se logr gracias a la autonoma de su gestin, la adecuada aplicacin de incrementos en sus tarifas y su gran tamao que le permite tener economas de escala. En ese sentido, para lograr un auto sostenimiento de las EPS es necesario promover tarifas que cubran los costos a nivel de eficiencia, as como optimizar los mecanismos de gestin para evitar prdidas innecesarias (inversin en infraestructura de micromedicin, mejor infraestructura de distribucin, entre otras). Al respecto, se cree conveniente que las EPS - luego de un estudio a profundidad de cada caso - puedan agruparse para aprovechar las economas de escala existentes en el sector177. Esfuerzos en esa lnea permitiran una rentabilidad mayor, y hara ms probable incrementos en los montos de inversin. En cuanto al mbito rural, la cobertura de los servicios de saneamiento es ms crtica. De hecho, 38% de la poblacin a nivel nacional en un mbito elevado de distritos (1 521) recibe servicios de saneamiento mediante los mismos
174
Segn el presidente del Consejo Directivo de la SUNASS, Jos Eduardo Salazar, la situacin financiera es alarmante: unas 33 EPS adeudan a la SUNAT un aproximado de S/.724 millones. Fuente: El Comercio (14/02/2012) 175 Oblitas, Lidia (2010). Servicios de agua potable y saneamiento en el Per: beneficios potenciales y determinantes de xito. CEPAL. 176 Aun que de manera limitada SEDAPAL puede ejecutar proyectos pequeos a travs de su propia OPI hasta por S/. 15 millones con cargo a sus recursos propios (los cuales son aproximadamente de S/. 200 millones). 177 Los estudios recopilados en Ferro et al (2010), referidos a un conjunto grande de pases, arrojan economas de escala (en diversos pases con diferentes situaciones) en poblaciones cubiertas por entre 100 mil, hasta cerca de un milln de habitantes (en algunos casos se extiende a varios millones), o con densidades poblacionales de hasta 250 habitantes por kilmetro de red, o con volmenes entregados a la 3 red de 70 millones de m al ao.
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municipios y las JASS, sin una regulacin adecuada de las condiciones de cobertura y calidad brindadas. As, con el transcurso de los aos se ha desarrollado una brecha importante en perjuicio del los distritos rurales: el Per es el pas de Amrica Latina con mayores niveles de desigualdad en cuanto al acceso al agua potable178 (PNUD, 2010)179. De acuerdo con la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS, 2008)180, las dificultades de la provisin de agua potable y alcantarillado se basan en los siguientes aspectos: Bajo nivel socio econmico de los beneficiarios Viviendas aisladas o pequeos ncleos urbanos que no permiten economas de escala de las soluciones propuesta Limitado acceso a nuevas tecnologas Limitado o nulo acceso a recursos financieros Bajo nivel tcnico de los operadores, dado que los sistemas son operados a travs de organizaciones conformadas por miembros de la comunidad Carencia de supervisin, control y apoyo tcnico de instituciones pblicas o empresas de agua y saneamiento de mayor tamao. Como se puede apreciar, las inversiones en cobertura de servicios de saneamiento de las zonas rurales resultan menos eficientes por fuentes de abastecimiento no disponibles, baja oferta de agua, dispersin de las viviendas, factores climticos, entre otros. Sin embargo, a pesar de la complejidad del sistema de abastecimiento de los servicios en esas zonas, es necesario incrementar las inversiones en este mbito con fines de equidad en el acceso a servicios de saneamiento adecuados. Al respecto, cabe destacar que existen acciones del Gobierno destinadas a incrementar la cobertura de los servicios de saneamiento en el mbito rural. Como se mencion en el acpite de planeamiento, el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR) busca mejorar el acceso a agua y
178
La quinta parte de la poblacin ms rica que tiene acceso a este servicio y la quinta parte de la poblacin ms pobre alcanza el 57%. Eso nos aleja largamente de pases como Chile y Argentina donde esta brecha apenas llega al 5% y 4%, respectivamente 179 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe. 180 Lampoglia, Teresa (2008). Orientaciones sobre agua y saneamiento para zonas rurales . Organizacin Panamericana de la Salud.
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saneamiento de medio milln de beneficiarios a lo largo de 17 regiones del pas. An con ello, el mbito de intervencin es bastante reducido en comparacin con el total de la poblacin a nivel urbano-marginal y rural que carece de servicios de saneamiento adecuados. En ese sentido, se requiere un incremento paulatino en el alcance del PRONASAR. Ello tendra impactos directos positivos en la salud de ms personas beneficiarias por medio de la reduccin de enfermedades diarreicas agudas, y en trminos indirectos, tendra implicancias positivas en el empleo e ingresos de la poblacin rural, incrementando as el desarrollo y la competitividad del pas.
3. Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento,

contemplado la construccin de infraestructura resistente ante eventos naturales y el desarrollo de programas de mantenimiento constante de los sistemas de saneamiento Un factor que debe tomarse en consideracin es promover la construccin de infraestructura de saneamiento resistente ante eventos naturales (sismos, terremotos, maremotos, huaycos, lluvias, entre otros)181, de modo tal que se pueda garantizar la operatividad del servicio ante estos eventos. Por ejemplo, APOYO Consultora (2010)182 estim costos por el dao en los sistemas de agua potable y alcantarillado por S/. 36 millones, ante la falta de infraestructura sismo resistente para cuatro EPS de Ica. Sobre la base de este estudio se propone la construccin y rehabilitacin de los actuales y futuros sistemas de saneamiento bajo las caractersticas mostradas en el siguiente cuadro:
181
Esta caracterstica es particularmente importante en el pas (sobre todo en la Costa peruana), por la mayor vulnerabilidad a los sismos de la zona. 182 APOYO Consultora (2010). Impacto econmico del terremoto de 2007 en el sector de agua potable y saneamiento en cuatro provincias del Per. Lima-Per. Banco Mundial
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CARACTERSTICAS DE UNA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO SISMORESISTENTE La captacin debe contar permanentemente con una proteccin de la fuente. La captacin est libre de contaminacin de la fuente. Las tuberas de la lnea de conduccin debe ser de hierro dctil. Tanto la tubera de la red de distribucin, como las conexiones domiciliarias deben estar implementadas en su totalidad con tuberas dctiles (plstico, polietileno, hierro dctil). De ser necesario se debe remplazar los tramos actuales de asbesto cemento y fierro fundido. Los reservorios de agua deben ser evaluados estructuralmente para identificar fallas que comprometan su estabilidad. Los equipamientos deben estar anclados (fijos) en su totalidad para disminuir el movimiento durante un sismo, En la estacin de bombeo, el grupo electrgeno se mantiene siempre listo para ser usado. Se debe disponer de un catastro tcnico actualizado de todo el sistema de saneamiento.
Fuente: APOYO Consultora (2010)
Adems de las mejoras en la infraestructura, es indispensable desarrollar programas de mantenimiento efectivos a lo largo de los sistemas de agua y alcantarillado a nivel nacional. Este debe caracterizarse por ser mantenimiento peridico (preventivo), es decir, mantener la infraestructura en las condiciones adecuadas para un funcionamiento continuo y no solo un mantenimiento correctivo de las incidencias ocurridas183. 4. Promover mecanismos que alineen los intereses de los directores de EPS y las autoridades polticas en bsqueda de un desarrollo eficiente de las EPS Uno de los principales problemas que impide un desarrollo adecuado de la infraestructura de saneamiento est centrado en el modelo de gestin de la EPS. Los alcaldes, mediante la Junta de Accionistas de las EPS184, son quienes aprueban y aplican las frmulas tarifarias determinadas por la SUNASS. Es decir, a pesar de que el Directorio de las EPS lleva a cabo el proceso de regulacin segn las normas del sector y somete a la SUNASS sus
183
Los programas de mantenimiento incorporan la limpieza y reparacin de tuberas de agua potable y saneamiento, de los equipos de bombeo, de las plantas de tratamiento de ambos sistemas, entre otros. Sin embargo, la diferencia entre ambos es que el mantenimiento correctivo se orienta a la correccin de fallas existentes, mientras que el mantenimiento preventivo se basa en actividades de conservacin peridicas. 184 Informacin extrada del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento. Decreto Supremo N 09-95-PRES
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frmulas tarifarias, quien tiene la ltima palabra es el alcalde. Como este responde a motivaciones polticas, tiene incentivo para no elevar tarifas, lo que a su vez limita la capacidad de financiamiento de las EPS para ampliar la cobertura de los servicios (CIES, 2006)185. En ese sentido, es necesario desarrollar mecanismos para alinear los objetivos de las autoridades polticas con los requerimientos de las EPS para asegurar una autosostenibilidad de estas. Un esquema de tarifas adecuado, sin presiones a la baja por la injerencia poltica, permitira un desarrollo de la entidad prestadora de forma eficiente, y podra promover un incremento en las inversiones, a favor de una mayor provisin de los servicios de agua y saneamiento. En paralelo, es importante desarrollar campaas de valoracin del agua entre la poblacin, con el fin de que las familias incrementen su disposicin a pagar por los servicios de agua, y se eviten problemas de morosidad en las EPS, los cuales tambin son una amenaza para su sostenibilidad.
185
Consorcio de Investigacin Econmica y Social (2006). Regulacin y concesiones de servicios pblicos. Lima-Per
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g. SALUD g.1. Diagnstico En el sector salud186, la informacin sobre la disponibilidad y calidad de establecimientos de salud no permite establecer una comparacin del estado de la infraestructura del Per con los pases de Amrica Latina. Un indicador que puede emplearse para este ejercicio, sin embargo, es el nmero de camas hospitalarias por cada 1 000 habitantes. De acuerdo con la informacin disponible,187 el Per dispone de 1.5 camas hospitalarias por cada 1 000 habitantes, cifra que se encuentra por debajo del promedio de Amrica Latina, y muy distante de pases como Uruguay (2.9), Brasil (2.4) y Mxico (1.6)188. Tal vez de mayor importancia sea resaltar que en el pas, en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido en el mismo nivel del que tena en el 2003.
GRFICO 51: NMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000 HABITANTES, 2009
Uruguay* Brasil Chile Mexico** Peru Ecuador** Venezuela** Paraguay Bolivia Colombia*
GRFICO 52: NMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000 HABITANTES EN PERU, 2003-2010
1.7 1.65 1.6 1.55 1.5 1.45 1.4 1.35
2.9 2.4
2.1 1.6 1.5 1.5 1.3 1.3 1.1
Prom: 1.67
1.60 1.55 1.56
1.60
1.52
1.51
1.53
1.51
1
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5
1.3 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
* Datos del ao 2007 ** Datos del ao 2008 Fuente: Banco Mundial Elaboracin: APOYO Consultora Fuente: MINSA Elaboracin: APOYO Consultora
En el Per, los servicios de salud son proporcionados por el sector pblico y el sector privado. El sector pblico est compuesto por el Ministerio de Salud (MINSA) y sus instituciones descentralizadas: las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA), el
186
El sector salud es el ambiente social en el que las personas, organizaciones e instituciones realizan diferentes actividades relacionadas, directa o indirectamente, con la salud individual o colectiva en el pas (MINSA, 2008). 187 Este es un indicador imperfecto pues la evolucin de la atencin mdica de las patologas en el tiempo supone que cada vez sea menos necesario que los pacientes permanezcan en los centros mdicos. Sin embargo, en pases en desarrollo, con perfiles epidemiolgicos y avance tecnolgico lento, es posible aun utilizarlo como proxy de la calidad de la infraestructura de salud. 188 En pases desarrollados como Japn se dispone de 13.75 camas hospitalarias por cada 1 000 personas al ao 2008.
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Seguro Social del Per (EsSalud) regido por el Ministerio de Trabajo, las sanidades de la Polica y el Ejrcito y la Marina. Por otro lado, el sector privado est compuesto por las empresas privadas (firmas de proveedores y compaas de seguros), las instituciones sin fines de lucro, los profesionales mdicos y paramdicos privados que brindan servicios de salud, as como los que suministran medicina tradicional o indgena. Un detalle de la descripcin realizada se ilustra a continuacin:
GRFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD
Subsector Pblico
Subsector Privado
Ministerio de Salud
Ministerio de Defensa Ejrcito Marina Fuerzas Armadas
Ministerio del Interior Polica
Ministerio de Trabajo EsSalud Proveedores de servicios de salud y entidades asociadas Centros mdicos, clnicas, centros especializados con fines de lucro Centros privados sin fines de lucro para salud y soporte en diagnsticos
Asistencia en medicina tradicional
Instituciones pblicas descentralizadas Seguro Integral de Salud (SIS) Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (EPS) Instituto de Desarrollo de Recursos Humanos Instituto Nacional de Salud
Administracin Central
Health Department Salubridad Hospitales Hospitales Centrales Hospitales de apoyo Divisin de salud Policlnicos
Instituciones especializadas Hospitales Nacionales
Instituciones Nacionales Especializadas
Hospitales de apoyo
Policlnicos
Gobierno Regional
DISA/DIRESA Hospitales Nacionales Hospitales Asistencia Local y Regional Centros y Oficinas de Salud
Policlnicos
Centros de salud
Centros y oficinas de la salud
Fuente: MINSA, CIES 2008 Elaboracin: APOYO Consultora
En el caso especfico de la infraestructura, los establecimientos de salud en el Per estn clasificados segn las necesidades de atencin del primer, segundo y tercer nivel. Cada uno de los niveles presenta subdivisiones segn requerimientos especficos del establecimiento, tal como se aprecia en el siguiente cuadro y como se detalla en el Anexo N1:
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CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD, 2011

Categoras de establecimientos de salud I-1 I-2 I-3 I-4 II - 1 II - 2 III - 1 III - 2
Niveles de atencin
Identificacin Puesto de salud Puesto de salud con mdico Centro de salud sin internamiento Centro de salud con internamiento Hospital I Hospital II Hospital III Instituto especializado
Fuente: MINSA Elaboracin: APOYO Consultora
Primer nivel de atencin Segundo nivel de atencin Tercer nivel de atencin
Para el anlisis de la infraestructura del sector en el pas, se realiz una evaluacin tanto en trminos de cobertura como de calidad. En relacin con la cobertura, se consideraron dos factores: (i) la disponibilidad de establecimientos de salud (puestos, centros, hospitales y camas hospitalarias por regin) y las condiciones de accesibilidad (medidas en trminos de la lejana de los centros de salud y los tiempos de acceso). En cuanto a la calidad de la infraestructura, se consider la informacin correspondiente al ltimo censo de hospitales, realizado en el ao 2005, debido a que a la fecha no existe mayor informacin disponible. Cobertura de la infraestructura de salud En trminos agregados, la infraestructura de salud189 ha crecido 1.49% anualmente entre 2002 y 2009 (MINSA, 2011). As, en el 2009 existan 469 hospitales, 2 321 centros de salud, y 6 165 puestos de salud. Cabe precisar que el incremento ms pronunciado fue el de los centros de salud, en el orden de 1.75% anual en promedio.
189
Dadas las limitaciones de informacin, solo se puede hacer un anlisis a nivel de Puestos de Salud, Centros de Salud y Hospitales (incluidos los Institutos especializados), mas no a nivel de cada categora especfica de establecimiento (I-1, I-2, I-3, etc).
127
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GRFICO 54: NMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD, 2002-2009

10000 9000
+1.49% promedio anual
8000 7000
6000 5000
4000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Puesto Salud Centro Salud Hospital
Para aproximar la disponibilidad de infraestructura de salud se ha evaluado el nmero de establecimientos por cada 100 000 habitantes (densidad de los establecimientos de salud en cada regin)190 de los puestos, centros de salud y hospitales a nivel regional. En el caso de los hospitales, adems de calcular la densidad de hospitales en cada regin191, se analiz la disponibilidad de hospitales en cada provincia del pas, tomando en consideracin de los lineamientos de poltica del gobierno del presente quinquenio 2012-2016: la construccin de al menos un hospital por provincia192. Los resultados revelan disparidades entre regiones: San Martn, Hunuco, Cusco y Piura no disponen de ms de 0.5 hospitales por cada 100 000 habitantes, mientras que Madre de Dios y La Libertad cuentan con ms de dos hospitales por cada 100 000 habitantes. Asimismo, se observa que en departamentos como Tacna, Loreto, Ucayali, Huancavelica y Hunuco, ms de 70% de las provincias no tienen hospitales (vase siguiente cuadro). Cabe resaltar que los hospitales e institutos del MINSA se encuentran principalmente ubicados en las zonas urbanas del pas (90%)193. El resto se distribuye en zonas rurales (3%) y en zonas urbano-marginales (7%). En las zonas rurales del pas, la infraestructura de salud se concentra en centros y puestos de salud, los cuales brindan
190
En trminos generales, la localizacin de los EESS depende de la demanda poblacin, as como de las condiciones de acceso: as, es probable que en una provincia no sea necesaria la construccin de un hospital, por ejemplo, en tanto exista otro en una zona cercana, de fcil acceso y con una suficiente concentracin poblacional. 191 Especficamente, la cantidad de hospitales por cada 100 000 habitantes. Esta medida ha sido utilizada en el Diagnstico Fsico Funcional de Infraestructura, equipamiento y mantenimiento (MINSA, 2006). 192 La propuesta fue reafirmada en el mensaje a la nacin de cambio de mando. Sin embargo, es importante tomar en cuenta las condiciones de accesibilidad de los establecimientos construidos; en ese sentido, la construccin de un hospital por provincia no sera estrictamente eficiente. 193 Informacin al ao 2005, segn el II Censo Hospitalario.
128
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atencin primaria, y derivan las atenciones de mayor complejidad a los hospitales (MINSA, 2006).
CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011
Hospitales Porcentaje de por cada 100 provincias sin 000 hospitales habitantes
Regin
Nmero de hospitales 3 37 8 4 12 7 10 136 22 16 18 4 4 16 2 10 10 10 9 3 3 4 4 6 7
Provincias sin hospitales 1 0 2 2 1 3 5 4 6 9 2 1 3 2 1 0 5 0 5 3 5 6 9 9 3
Madre de Dios La Libertad Amazonas Tumbes Ica Apurmac Ayacucho Lima Cajamarca Ancash Junn Pasco Tacna Puno Moquegua Callao Loreto Lambayeque Arequipa Ucayali Huancavelica San Martn Hunuco Cusco Piura
33% 0% 29% 67% 20% 43% 45% 40% 46% 45% 22% 33% 75% 15% 33% 0% 71% 0% 63% 75% 71% 60% 82% 69% 38%
2.35 2.07 1.92 1.75 1.57 1.55 1.5 1.45 1.45 1.42 1.36 1.34 1.22 1.16 1.14 1.03 0.99 0.81 0.72 0.63 0.62 0.5 0.48 0.46 0.39
Fuente: MINSA, INEI Elaboracin: APOYO Consultora
Con respecto a los centros de salud, tambin existen disparidades regionales. Se encontr que 21 regiones cuentan con menos de un centro de salud por cada 1 000 habitantes194. Amazonas presenta la mayor disponibilidad de centros de salud (1.4 centros por cada 1 000 habitantes), mientras que Lima y Cusco cuentan con 0.3 y 0.2 centros por cada 1 000 habitantes, respectivamente.
194
En el caso de los centros y puestos de salud, se realiz un anlisis de densidad por cada 1 000 habitantes, pues el mbito de atencin es fundamentalmente local.
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CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
Regin
Nmero de centros de salud 60 21 47 48 103 50 28 52 19 17 73 49 37 11 60 54 58 19 52 65 58 4 247 29
Centros de salud por cada 1 000 habitantes 1.4 1.2 1.0 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2
Amazonas Moquegua Huancavelica Ayacucho Cajamarca San Martn Apurmac Hunuco Tacna Pasco Puno Loreto Ica Tumbes Arequipa Ancash Lambayeque Ucayali Junn Piura La Libertad Madre de Dios Lima Cusco
Por ltimo, en cuanto a la disponibilidad de puestos de salud, en el caso de Madre de Dios, Ucayali y Pasco, todos los distritos cuentan con al menos un puesto de salud. En contraste, en la Libertad y Lima 14% y 13% de distritos no presentan por lo menos un puesto de salud, lo cual evidencia necesidades de inversin en cobertura en dichas regiones.
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CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
Regin
Nmero de puestos de salud 79 122 70 99 25 40 73 88 98 49 71 117 107 148 148 97 59 18 28 34 11 15 12 82
Nmero de Porcentaje de distritos sin distritos sin un puesto de un puesto de salud salud 1 5 7 9 2 3 3 6 11 2 12 6 4 18 23 12 5 2 0 4 0 0 1 2 1% 4% 9% 8% 7% 7% 4% 6% 10% 4% 14% 5% 4% 11% 13% 11% 8% 10% 0% 11% 0% 0% 8% 2%
Puestos de salud por cada 1 000 habitantes 0.45 0.37 0.24 0.20 0.20 0.18 0.17 0.13 0.12 0.10 0.09 0.09 0.09 0.08 0.08 0.06 0.06 0.04 0.03 0.03 0.01 0.01 0.01 0.01
Apurmac Cajamarca San Martn Cusco Tacna Ica Hunuco Huancavelica Puno Loreto La Libertad Junn Ayacucho Ancash Lima Arequipa Piura Moquegua Pasco Lambayeque Madre de Dios Ucayali Tumbes Amazonas
Fuente: MINSA, INEI Elaboracin: APOYO Consultora
Adicionalmente, se ha utilizado como indicador de cobertura el nmero de camas hospitalarias por cada 1 000 habitantes al interior del pas. A nivel departamental, se observa que 14 de las 25 regiones se encuentran debajo del promedio a nivel nacional, que de por s es bastante bajo en relacin con los estndares internacionales, como se mencion al inicio del diagnstico del sector. La Costa cuenta con una mayor densidad de camas hospitalarias (1.67), mientras que la regin Sierra y Selva se encuentran por debajo de la densidad a nivel nacional (1.23 y 1.33 camas hospitalarias por cada 10 000 habitantes, respectivamente). El departamento en situacin ms crtica es Huancavelica, con 0.8 camas por 1 000 habitantes.
131
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GRFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010 (camas hospitalarias por 1 000 habitantes)
2.5
Costa: 1.67
1.92 1.89 1.85 1.63 1.61 1.61 1.55 1.36 1.14 1.09
2.25
Sierra: 1.23
2.04 1.68
Selva: 1.33
1.56
1.39
1.51 1.39 1.12
1.5
1.36
1.32 1.2
1.1 1.06
0.98
0.8
0.5
0
Lambayeque Moquegua Huancavelica Amazonas
Hunuco
Arequipa
Apurmac
Ayacucho
Cajamarca
La Libertad
Sobre las condiciones de accesibilidad La evaluacin de las condiciones de accesibilidad se bas en los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta Nacional de Programas Estratgicos (ENAPRES), realizadas en el ao 2010. De acuerdo con la ENAHO, a nivel nacional, las razones por las no se acude a un centro o establecimiento de salud ante una enfermedad, dolencia o accidente son principalmente que (i) no era grave/no fue necesario (38%), (ii) no hubo tiempo (19%), (iii) se autorecet o repiti receta anterior (18%), mientras que la lejana del establecimiento de salud es una de las razones menos importantes (5%)195. El escenario a nivel regional resulta similar, pero se encuentran algunas excepciones: las regiones de la Sierra son aquellas en donde la distancia al establecimiento de salud cobra ms importancia, como una de las razones por las que no se accede a los servicios de salud. Los casos ms crticos son las regiones de Loreto y Huancavelica, donde, ante una enfermedad, el 13% y 12% de encuestados respectivamente no acude por la lejana del establecimiento de salud.
195
La razn el establecimiento de salud est lejos se encuentr a en la novena posicin dentro de las 11 opciones.
Madre de Dios
San Martn
Nacional
Tumbes
Tacna
Lima
Junn
Ancash
Ucayali
Cusco
Puno
Loreto
Pasco
Piura
Ica
132
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GRFICO 56: CULES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDI A UN CENTRO O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? SE ENCUENTRA LEJOS
18 16
Costa: 2.4%
Sierra: 10.1%
Selva:4.6%
14
12 10 8 6 4 2
12
9 7 5 4 4 9
13
9 7 7 6 6 7 5 5 6
3 1 1 1 1
Tumbes
Lambayeque
Huancavelica
Amazonas
Moquegua
Ayacucho
Cajamarca
Apurmac
Arequipa
Loreto
La Libertad
Hunuco
San Martn
En lnea con ello, la ENAPRES (2010)196 indica que el tiempo promedio de asistencia al Establecimiento de Salud ms cercano es de 41.2 minutos en zonas rurales. Esta es una cifra alarmante, considerando que idealmente el tiempo de acceso no debera superar los 30 minutos, a fin de promover la demanda por servicios de salud, en especial los de salud preventiva (MEF, 2011)197. A nivel regional, se observan disparidades en perjuicio de la regin Sierra, donde todos los departamentos tienen tiempos promedio de demora superiores al estndar mencionado:
GRFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MS CERCANO, 2010 (en minutos)
70
61
60 50 40 30 20 10 0
Regin Costa
52
53 49 46
Regin Sierra
Regin Selva
43 41
36 36 34 34 32
38 36 35 31
41 36 29 25 16 12
28 27 12
Moquegua
Lambayeque
Amazonas
Arequipa
Hunuco
Huancavelica
Apurmac
Ayacucho
Cajamarca
La Libertad
San Martn
Fuente: ENAPRES (2010) Elaboracin: APOYO Consultora
196 197
Encuesta Nacional de Programas Sociales Ministerio de Economa y Finanzas (2011). Lnea de Base de los Programas Estratgicos 2009-2010. Lima - Per
Madre de Dios
Nacional
Tumbes
Lima
Ancash
Tacna
Cusco
Junn
Puno
Ucayali
Loreto
Pasco
Piura
Ica
Madre de Dios
Nacional
Ancash
Callao
Tacna
Piura
Lima
Ica
Junn
Puno
Cusco
Ucayali
Pasco
133
Agosto 2012
Las estadsticas revelan deficiencias en la capacidad de oferta de servicios de salud, que se acentan ms en algunas zonas del pas. Esto se evidencia en el insuficiente espacio para la atencin de pacientes dentro de los establecimientos de salud. As, por ejemplo, en el caso del hospital Lazarte, en Trujillo, se atienden a diario 67 hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas198.
NOTICIA - LOS HOSPITALES DE ESSALUD DEL NORTE ESTN EN EMERGENCIA Al parecer, el paciente ms grave de todos los que acuden a los hospitales de Essalud en el norte del pas es el propio Essalud. Es que en el hospital de Chiclayo los pacientes esperan hasta en el suelo. Sin embargo, el colapso tambin alcanza a los nosocomios de Trujillo y Piura. En el servicio de emergencia del hospital Lazarte, en Trujillo, tambin existe un dficit de camas, lo que ocasiona que los afiliados tengan que permanecer hospitalizados en camillas o sillas de ruedas que abarrotan los pasadizos de esta rea. El director del nosocomio, Luis Edwars, expres que en la citada unidad se atienden a diario 67 hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas. Inform, adems, que la Unidad de Cuidados Intensivos solo tiene ocho camas y que cuatro de ellas estn permanentemente ocupadas con internos que tienen ms de dos aos en estado vegetal.
Fuente: Diario Per21 Fecha: 18 de mayo de 2012
En conclusin, la cobertura de la infraestructura de salud est determinada no solo por la disponibilidad de EESS, sino tambin de accesibilidad a las mismas. Como se ha podido observar, tanto en trminos de disponibilidad como de acceso a la infraestructura, el sector presenta heterogeneidades a nivel regional que implican espacios de mejora importantes. Las zonas rurales merecen especial atencin, pues apuntan a ser aquellas ms desfavorecidas. Calidad de la infraestructura de salud La informacin ms actualizada en cuanto a la calidad de la infraestructura de salud se encuentra en el III Censo de Infraestructura Hospitalaria, realizado en el ao 2005, para los 448 hospitales (incluidos los institutos especializados). Es evidente que la falta de informacin sobre este tema limita el anlisis, as como, posiblemente, tambin el diseo de polticas en el sector. Con la informacin disponible, sin embargo, se concluye que el panorama actual de la infraestructura de salud presenta amplios espacios de mejora para una atencin de calidad a la poblacin.
198
Informacin disponible en www.peru21.pe.
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Segn la informacin disponible, si bien existe un gran nmero de establecimientos de salud a nivel nacional, muchos de ellos se encuentran obsoletos por antigedad o por una inadecuada provisin de equipamiento. As, segn el Censo Hospitalario (2005), 69% de las instalaciones hospitalarias se encontraba en un estado de conservacin aceptable, y un 31% que requera intervenciones de acuerdo al estado de deterioro en que se encontraba.
GRFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIN DE LAS INSTALACIONES DE HOSPITALES DEL MINSA, 2005
Parcialmente deteriorado 2%
Conservado 29%
Deteriorado 69%
Fuente: MINSA (2005) Elaboracin: APOYO Consultora
En cuanto a la antigedad de las construcciones, se observa que 23% de hospitales tienen ms de 50 aos de antigedad199. Segn la Organizacin Panamericana de Salud (2010)200 mediante un anlisis de los resultados del III Censo hospitalario, se encontr que la infraestructura fsica de algunos de los principales hospitales ya ha sobrepasado su vida til. Cabe sealar que muchas de las instalaciones ms antiguas, al ser intervenidas para su mejoramiento, no son reemplazadas; se construyen establecimientos nuevos pero permanecen los hospitales supuestamente reemplazados, tambin llamados pares. As, la calidad de los servicios de salud se ha visto menguada, pues existen muchas instalaciones obsoletas que se mantienen en funcionamiento (MINSA, 2006)201.
199 200
III Censo Hospitalario (2005) OPS MINSA (2010). Poltica nacional de hospitales seguros frente a los desastres. Lima- Per 201 Ministerio de Salud (2006). Diagnstico Funcional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento de los hospitales del MINSA. Lima - Per
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CUADRO 29: ANTIGEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PER, 2005
Categora Menos de 10 aos De 10 a 25 aos De 26 a 50 aos De 51 a 100 aos Ms de 100 aos
Porcentaje 2% 25% 50% 19% 4%
Fuente: III Censo de Infraestructura Hospitalaria Elaboracin: APOYO Consultora
Por otro lado, se observa que una gran proporcin de hospitales est expuesta a fenmenos naturales: 27% de los hospitales se ubican en zonas vulnerables (15% situado en zonas inundables, 8% en terrenos erosionables y 4% son vulnerables a otros fenmenos como huaycos y deslizamientos). De acuerdo con distintos escenarios de riesgo ssmico realizados por Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), ante un terremoto de ocho grados en la escala de Richter en Lima, ocho hospitales colapsaran y ms de la mitad de las camas hospitalarias no estaran disponibles. Ello revela la necesidad de tomar medidas preventivas respecto del estado de la infraestructura hospitalaria en el pas. En cuanto a servicios bsicos, si bien las instalaciones hospitalarias tienen un acceso adecuado a ellos, la calidad de los mismos es deficiente en muchos casos. De hecho, 93% de los hospitales cuentan con conexin a la red pblica de agua, 97% est conectada a una red de alcantarillado y 97% de los hospitales cuentan suministro pblico de energa elctrica total desde la red pblica. No obstante, se encontr que solo el 47% de los hospitales tienen la red interna de agua fra conservada y el 53% de sus instalaciones sanitarias presentan deterioro. Por otro lado, las redes del sistema de energa elctrica en 22% de hospitales presentaban un parcial deterioro y 9% estaban deterioradas (OPS, 2010). Es necesario agregar que un gran porcentaje de instalaciones se encuentra por debajo de las necesidades reales de espacio para su funcionamiento ptimo (MINSA, 2006). De hecho, al efectuar un anlisis de las reas construidas existentes en una muestra de 25 hospitales censados en el ao 2005 y del catastro de infraestructura realizado por el Programa Nacional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento (PRONIEM) en 14 establecimientos de Lima, se aprecia una gran variabilidad en el rea de los espacios destinados a los servicios de salud, expresada en que algunos
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superan y otros estn por debajo de los indicadores nacionales e internacionales202. As, MINSA (2006) seala que uno de los indicadores internacionales ms aceptados establece un estndar de 60 a 80 m2 por cama hospitalaria, mientras que solo cuatro de los 25 hospitales se encuentran en este rango. Esto revela un crecimiento desordenado de la infraestructura de salud, bajo el riesgo de aparicin de problemas como el hacinamiento en los establecimientos.
CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA DE 25 ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005
rea construida total 1 818 5 363 7 050 7 839 5 890 27 450 16 097 8 114 13 195 14 568 Nmero de camas funcionales 26 56 68 82 100 124 128 140 151 156
Establecimiento Hospitalario Hospital Manuel Angel Higa Arakaki - Satipo Hospital de Emergencias Casimiro Ulloa Hospital de Apoyo Yurimaguas Hospital de Apoyo Chepn - Trujillo Hospital El Carmen - Huancayo Hospital Eleazar Guzmn Barrn - Puno Hospital Santa Rosa Hospital de Apoyo JAMO - Tumbes Hospital Carlos Monge Medrano - Juliaca Hospital Huacho - Huaura - Oyn
m2/cama 69.9 95.8 103.7 95.6 58.9 221.4 125.8 58.0 87.4 93.4
1/ Se visualizan 10 de los 25 establecimientos, a manera de ejemplo. Fuente: III Censo Hospitalario PRONIEM Elaboracin: APOYO Consultora
Al respecto, es necesario mencionar dos aspectos importantes: En primer lugar, la situacin se mantiene vigente, dado que existen casos graves de hacinamiento de hospitales. Por ejemplo, en el Hospital Goyoneche, en Arequipa, hay 40 camas, cuando solo hay espacio para 22. Asimismo, en el caso ya mencionado del hospital Lazarte, en Trujillo, los afiliados tienen que permanecer hospitalizados en camillas o sillas de ruedas que abarrotan los pasadizos de esta rea203. Los casos mencionados tienen implicancias importantes en la calidad de la oferta de servicios de salud. En segundo lugar, existen normas tcnicas respecto de los estndares mnimos por cumplir en la construccin de establecimientos de salud204. En ese
202 203
Uno de los indicadores internacionales ms aceptados. Informacin disponible en www.peru21.pe (Fecha: 18/05/2012) 204 Para ello, revisar las Normas tcnicas para proyectos de arquitectura hospitalaria (Resolucin Ministerial N 482-96-SA/DM) y la Norma Tcnica de Salud para Proyectos de Arquitectura, Equipamiento y Mobiliario de Establecimientos de Salud del Primer Nivel de Atencin (Resolucin Ministerial N 9702005/MINSA)
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sentido,
existe
un
problema
importante
en
la
adecuacin
de
los
establecimientos de salud antiguos, elaborados bajo ningn esquema normativo, as como problemas en el monitoreo de la ejecucin de los nuevos proyectos. En resumen, en el sector se observan condiciones heterogneas en cuanto a la cobertura de la infraestructura a nivel regional, lo cual implica necesidades de inversin mayores en las regiones ms desfavorecidas para cada nivel de atencin. Adems, es necesario invertir en mecanismos que faciliten el acceso de las zonas rurales y en regiones de la Sierra a los servicios de salud (infraestructura vial, movilidades, entre otros), dado que apuntan a ser las ms desfavorecidas. Por ltimo, se observan serias deficiencias en la calidad de los EESS, evidenciadas en la antigedad de las instalaciones y el escaso monitoreo y control de los estndares mnimos requeridos en la ejecucin de proyectos de infraestructura. g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud El planeamiento del sector salud a nivel nacional est enmarcado en el Plan Nacional Concertado de Salud (2007-2012). En l, los lineamientos de infraestructura de salud estn orientados a ampliar la oferta y mejorar la calidad y organizacin de los servicios de salud segn las necesidades y demanda de los usuarios. Cabe resaltar que las metas del mencionado plan estn en lnea con los objetivos del nuevo Gobierno: as, tanto en el Plan Concertado como en los discursos del presidente Ollanta Humala y del ex primer ministro, Salomn Lerner, el fortalecimiento del acceso a la atencin primaria de salud y la construccin de hospitales en ms provincias son objetivos comunes. Sin embargo, algunos proyectos, como el Sistema de Atencin Mvil de Urgencia205 y el acceso a medicamentos genricos de calidad de forma gratuita206 no estn incluidos dentro del plan sectorial. Ello, sumado a la prdida de vigencia del plan actual, evidencia la necesidad de una actualizacin en el planeamiento del sector salud.
205
El Sistema de Atencin Mdica Mvil de Urgencia (SAMU), es un servicio mdico que brinda asistencia de manera oportuna cuando se presente una emergencia. 206 La Facilitacin de acceso a medicamentos Genricos de Calidad es una propuesta que an no es desarrollada por el planeamiento sectorial de forma rigurosa.
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CUADRO 31: VISIN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIN DEL SECTOR SALUD INFRAESTRUCTURA
Plan Nacional Concertado de Salud (20072012)
Discurso Ollanta Humala Sistema de Atencin Mvil de Urgencias Facilitacin de acceso a medicamentos Genricos de Calidad
Discurso Salomn Lerner
Reforzamiento de la atencin primaria en salud en los distritos ms pobres del Per 1/

Hospital en cada provincia 2/
1/ Se entiende como reforzamiento de la atencin primaria en salud al fortalecimiento en infraestructura, equipamiento y personal de los establecimientos de salud del primer nivel de atencin (puestos de salud). 2/ De acuerdo con el mensaje del presidente de turno, la propuesta del Gobierno actual est en dotar de un hospital a cada uno de las 50 provincias carentes de las mismas. Elaboracin: APOYO Consultora
A nivel regional, ocho de los 25 planes revisados no cuentan con un banco de proyectos definido en el sector salud. En el caso de las dems regiones, los planes abordan el eje salud como uno de los ms importantes, evidenciado en el nmero de proyectos de construccin y mejoramiento de puestos, centros de salud y hospitales. Estos proyectos estn alineados con la visin del Gobierno de fortalecer la atencin primaria en salud, as como con la construccin de nuevos hospitales. Una actualizacin de los planes a nivel regional permitira una integracin de las nuevas metas planteadas por el Gobierno. g.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de salud Sobre la base del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector207, la revisin del plan sectorial vigente, planes regionales y estudios de la Organizacin Mundial de Salud (OMS), se han identificado una serie de oportunidades de mejora de la calidad de la infraestructura de salud. Estas se describen a continuacin:
207
Se solicitaron entrevistas reiteradamente a la Direccin de Infraestructura del MINSA sin xito.
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1. Mayor disponibilidad de informacin sobre la calidad de la infraestructura de salud Es necesario generar esfuerzos por aumentar la disponibilidad de informacin sobre el estado de infraestructura de los establecimientos de salud. La informacin disponible data de 2006 para hospitales y no hay informacin vigente y pblica para los dems establecimientos de salud, lo cual dificulta el desarrollo de un anlisis riguroso del estado de la infraestructura actual. Por tanto, se considera que la generacin de informacin detallada de infraestructura en el sector es una buena poltica que debera ser mantenida de forma sistemtica y peridica, de modo tal que pueda monitorearse la situacin del sector en cuanto a infraestructura. Ello permitir desarrollar un adecuado diagnstico para la toma de decisiones con relacin a las inversiones en infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del pas. 2. Implementar una poltica clara de planificacin sectorial Como se apreci en el diagnstico sectorial, el sistema de salud cuenta con distintos subsistemas: el Ministerio de Salud (MINSA), la Seguridad Social de Salud (ESSALUD), las Sanidades de las Fuerzas Armadas (FFAA) y Policiales (FFPP) y el sector privado. Dicho sistema est fragmentado y desarticulado (MEF, 2009)208. Ello se evidencia en dos aspectos:
Un gran nmero de personas no tiene acceso a los servicios de salud pese a la existencia de gran capacidad ociosa. Segn el II Censo Hospitalario (2005), los hospitales del MINSA tienen una capacidad instalada en desuso por 39%, lo cual dara pie a una mayor cobertura en los servicios de salud, con una adecuada articulacin del MINSA con los otros susbsistemas (ESSALUD, FFPP, FFAA, entre otros):
Los proyectos de construccin y equipamiento en el MINSA, ESSALUD, Sanidades de las FFAA y FFPP, y sector privado han tenido origen en decisiones autnomas sin un anlisis sectorial previo (MEF, 2009). Ello ha ocasionado infraestructura redundante, duplicacin del gasto de inversin en una misma rea geogrfica, y servicios subutilizados.
208
MEF (2009). Bases para la reforma en salud. Lima - Per
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Por ello, es preciso articular los subsistemas existentes. De forma especfica, se recomienda tomar una decisin de poltica clara en cuanto al planeamiento del sector salud durante el presente quinquenio. En el sector, se puede apreciar una incertidumbre respecto del rumbo de las polticas de salud durante el quinquenio 2012-2016. Si bien se ha iniciado con algunas polticas aisladas en materia de salud, como la implementacin del Sistema de Atencin Mvil de Urgencias (SAMU), a la fecha no existe un pronunciamiento claro de poltica en lo que se refiere a la ampliacin y ejecucin de proyectos de inversin en infraestructura de este sector.
NOTICIA - AN NO SE DEFINE EL RUMBO DEL SECTOR SALUD Organizaciones esperan que el ministro Tejada emprenda las reformas de fondo del sector como la ampliacin de la cobertura de salud El ministro de Salud, Alberto Tejada, no se ha pronunciado an sobre la reforma pendiente en su sector, pero s ha impreso un eslogan pers onal a su gestin: Salud, nueva actitud. En los ltimos siete meses, esta nueva actitud se ha reflejado en la promocin de dos buenos hbitos de vida: hacer ejercicios y comer sano. En paralelo, aunque con mucha menor publicidad, en noviembre pasado el ministerio lanz el Servicio de Atencin Mdica de Urgencias (SAMU), una de las promesas de campaa del presidente Ollanta Humala. Se trata de un proyecto piloto con una lnea de emergencia (106) que por ahora solo funciona en cinco centros de salud y dos hospitales en Comas. Sin embargo, ms all de ello, organizaciones como el Observatorio de la Salud del Centro de Investigacin de Estudios Sociales, Foro Salud, la Asociacin de Mdicos del Ministerio de Salud y la Federacin Mdica Peruana esperan que el ministro Tejada emprenda las reformas de fondo del sector como la ampliacin de la cobertura de salud y la mejora de la organizacin y oferta de los servicios mdicos en el pas. Ms de la mitad de la poblacin (16 millones de peruanos) carece de algn seguro mdico y se desconoce si continuar el Aseguramiento Universal en Salud, programa que dise el anterior gobierno para integrar, extender y supervisar los planes de cobertura mdica existentes en el pas. Este se qued en fase piloto el ao pasado. Asimismo, la afiliacin al Seguro Integral de Salud (SIS) contina y ya son 13 millones los inscritos, pero este crecimiento no es acompaado por recursos para fortalecer los hospitales.
3. Mejora de las capacidades de los gobiernos subnacionales para la planificacin y ejecucin de inversiones De acuerdo con la informacin provista por el Ministerio de Economa y Finanzas, la ejecucin de las inversiones presupuestadas en salud durante el ao 2011 ascendi a 36.7. El escenario es an ms crtico para ciertas
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regiones: Ancash, Apurmac, Ayacucho, Puno y San Martn ejecutaron menos del 15% de las inversiones presupuestadas en infraestructura de salud209.
GRFICO 59: TASA DE EJECUCIN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA DE SALUD, 2011 (%)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
100 98
91 90 85 78 78 78 73 69 69 66 48 45 43
37 37 34
32 18 15 13 11 9
Ancash
4
Puno
Lambayeque
Moquegua
Huancavelica
Amazonas
Arequipa
Hunuco
Tumbes
Tacna
Lima
Cajamarca
La Libertad
Madre de Dios
Fuente: SIAF MEF Elaboracin: APOYO Consultora
Uno de los problemas principales es la falta de capacidad de los Gobiernos Regionales y los especialistas tcnicos para el desarrollo adecuado de los estudios de pre-inversin en infraestructura de salud. Ello desencadena un planeamiento de inversiones de baja calidad, y un uso inadecuado de los recursos pblicos durante la ejecucin. Al respecto, se observan varios campos de accin: o Mejorar e institucionalizar la capacidad tcnica de los Gobiernos Regionales, a travs de un acompaamiento permanente por parte del Ministerio de Salud. Al respecto, se debe fortalecer el rol de CEPLAN como ente encargado de la asesora de los Gobiernos Regionales en la planificacin de las inversiones210. o Segn entrevistas sostenidas, la experiencia de los encargados de elaborar los perfiles de los proyectos de inversin en este sector (perfilistas) es muy baja, por lo que es necesario capacitar tcnicamente
209
Para el clculo, se defini inversiones en infraestructura como las adquisiciones de activos no financieros, bajo el subgnero construccin y edificios y estructuras. 210 Segn la Ley N 29158, entre las funciones de CEPLAN, se encuentra asesorar a los gobiernos regionales en la formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollo
San Martn
Ayacucho
Apurmac
Ucayali
Cusco
Junn
Loreto
Pasco
Piura
Ica
Callao
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a los perfilistas y dotarlos de mayor informacin sobre las metodologas de estimacin de costos y beneficios de los proyectos del sector para el adecuado planeamiento de las inversiones. Una adecuada capacidad tcnica de los Gobiernos Subnacionales y del personal tcnico en la planificacin de proyectos de salud conllevara a una mayor eficiencia en la inversin pblica en infraestructura del sector, evidenciado en mayores tasas de ejecucin del presupuesto disponible. En ese sentido, se sugiere elevar una mayor inversin en la capacitacin adecuada de los principales agentes a nivel local y regional en el proceso de inversin en infraestructura.
4. Establecer adecuados mecanismos de control y supervisin de la calidad de la construccin de servicios de salud El sector salud cuenta con normas aprobadas de diferente jerarqua como leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales y otras, que establecen el marco general sobre la base del cual se realizan las nuevas construcciones, ampliaciones y remodelaciones en los establecimientos de salud (OPS, 2010). Sin embargo, como se apreci en el diagnstico, los establecimientos de salud en la prctica no cumplen un estndar especfico. Ello se debe a los limitados mecanismos de control y supervisin de la calidad del diseo y construccin de los EESS. As, por ejemplo, en el caso del hospital Csar Garayar Garca, en Iquitos, se han observado problemas en la ejecucin de las inversiones, pues se ha provisto el establecimiento con equipamiento con una calidad deficiente en relacin con la planificacin del proyecto.
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NOTICIA - PROBLEMAS EN LA VALORACIN DE EQUIPOS DEL HOSPITAL CSAR GARAYAR DE IQUITOS () Al concluir la reunin se pudo conversar con el Dr. Carlos Calampa, vicepresidente del Cuerpo Mdico del Hospital Csar Garayar Garca de Iquitos. En cuanto al tema del Presupuesto Por Resultados se ha reconocido que hay errores en el manejo administrativo, situaciones anmalas y se ha tomado la decisin de designar a un mdico auditor que est por encima del coordinador regional, a fin que oriente adecuadamente los recursos asignados en diferentes programas declar el vicepresidente. Qu ha manifestado el director Ciro Torrejn sobre la presunta sobrevaloracin de equipos mdicos y la calidad de los mismos? -El director reconoce que exactamente hay una sobrevaloracin (). La investigacin que se debe hacer es de exclusividad del gobierno regional porque el hospital ha recibido los equipos, pero tampoco por eso hay que recibir algo que no funciona. Se ha pedido un plazo para solucionar ese problema, para que los equipos funcionen, en caso contrario se presentar una denuncia penal contra la empresa ZONA MDICA SAC. Doctor, acaso no hay gente capaz en el manejo del presupuesto, porque no lo hacen de manera eficaz? -En efecto es lamentable lo ocurrido. Pienso que as como se exige resultados a los mdicos, tambin deben exigir resultados a la parte administrativa porque ellos cumplen una funcin importantsima en el manejo de los recursos y no puede ser que sea manejado por gente que no tiene capacidad para orientar y dirigir el presupuesto hacia lo que est designado. Nosotros hemos dado un tiempo prudencial para que se corrijan todos estos problemas, luego nos volveremos a reunir para reevaluar los resultados .
Fuente: Diario La Razn Iquitos Fecha: 04/02/2012
5. Por ltimo, es necesario tomar en cuenta la complementariedad de la inversin en infraestructura con la disponibilidad de equipos mdicos, medicinas y recursos humanos. Una adecuada infraestructura de salud no sera til sin la adecuada provisin de medicinas y equipos mdicos para la atencin de los pacientes. Por otro lado, a manera de ejemplo, el paro acatado por mdicos del sector pblico el da 20 de abril de 2012, implic un detenimiento importante de los servicios brindados, al margen de la calidad de la infraestructura.
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NOTICIA - UNOS 15 MIL MDICOS ACATAN HOY UN PARO POR MEJORAS SALARIALES Los 15 000 profesionales que integran la Federacin Mdica Peruana (FMP) acatarn hoy un paro de 24 horas en los consultorios externos de los 7.500 establecimientos administrados por el Ministerio de Salud (Minsa) en el pas. La protesta busca que el Gobierno eleve sus remuneraciones de S/. 850 a por lo menos S/. 7.200 () Pese a la protesta, se precis que habr atencin en las unidades de cuidados intensivos, emergencias y hospitalizacin. Los mdicos han previsto marchar en la maana desde el Instituto Nacional del Nio, en Brea, hacia el Congreso, en el Cercado.
Fuente: El Comercio Fecha: 20 de abril de 2012
De este modo, se observa que la inversin en infraestructura per se no asegura una mejora en los indicadores de salud. En ese sentido, se considera importante prestar atencin a las inversiones en equipamiento mdico y en la provisin adecuada de medicinas en los establecimientos de salud. Asimismo, es de vital importancia revisar el esquema remunerativo en el sector mdico: un inadecuado salario tienen implicancias negativas en la calidad del personal de salud en establecimientos pblicos, pues aquellos ms calificados buscarn una mayor remuneracin en el sector privado.
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h. EDUCACIN h.1. Diagnstico En Amrica Latina, la disponibilidad de informacin para analizar de manera comparativa entre pases- el acceso y la calidad de infraestructura educativa es limitada. El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), desarrollado en 16 pases de Amrica Latina ha contribuido a superar esta limitacin en parte, aunque data de 2006211. El estudio contiene informacin sobre variables de infraestructura y servicios pblicos de las escuelas, as como resultados
estandarizados de los estudiantes en pruebas de lenguaje, matemticas y ciencias. Segn Duarte (2011)212 sobre la base de la informacin del SERCE 2006, los factores de infraestructura que estn ms alta y significativamente asociados con los aprendizajes son: la presencia de espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de computo); la conexin a servicios pblicos de electricidad y telefona; y la existencia de agua potable, desage y baos en nmero adecuado213.
CUADRO 32: AMBIENTES MS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON EL APRENDIZAJE ESCOLAR
Ambiente Laboratorio de ciencias 1 Sala de computacin reas acadmicas/pedaggicas Biblioteca Sala de artes o msica Luz elctrica 2 Servicios Telfono Agua ptoable 3 Agua y saneamiento Desage Baos en cantidad suficiente
Fuente: SERCE (2006) Elaboracin: APOYO Consultora
Categora
211
Es importante resaltar que tambin existe informacin de la Evaluacin Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, en ingls), en la que se construye un indicador de infraestructura fsica de las escuelas. Sin embargo, no existe informacin actualizada para evaluar el desempeo del Per desde el ao 2000. 212 Duarte, Jess et al (2011). Infraestructura escolar y aprendizajes en la educacin bsica latinoamericana: Un anlisis a partir del SERCE. Banco Interamericano del Desarrollo. 213 Sostienen que mejorar la infraestructura para los estudiantes en las escuelas urbanas con instalaciones inadecuadas podra aumentar la media de lectura a 525 puntos de 506. El puntaje promedio en matemticas podra llegar a 524 de 497. Para los estudiantes de las zonas rurales, la puntuacin media de lectura podra aumentar a 487 de 465 y en matemticas a 497 de 480. En las pruebas del SERCE, 20 puntos adicionales representan una cuarta parte de la brecha entre los niveles de aprendizaje suficientes y adecuados.
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Al evaluar estos factores en las escuelas de Amrica Latina, se encuentra que estas tienen grandes limitaciones para acceder a servicios pblicos y construir reas acadmicas. Esta situacin se agudiza en el Per, pues el porcentaje de colegios que accede a estos factores - altamente asociados al rendimiento escolar- se encuentra por debajo del promedio de Amrica Latina en todos los casos (exceptuando la disposicin de laboratorios de ciencias). As, el 54% de las escuelas no cuenta con electricidad, el acceso a agua y desage potable es limitado, menos del 30% accede a telfonos, ms del 50% de los colegios reporta dficit de baos para los alumnos, entre otros aspectos.
CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA - INSTALACIONES
Instalacin Laboratorio de ciencias Sala de computacin Sala de artes o msica Biblioteca de la escuela Luz elctrica Telfono Agua Potable Desage Baos en cantidad suficiente Argentina 32% 49% 32% 87% 96% 74% 84% 57% 75% Brasil 9% 33% 9% 53% 94% 55% 88% 59% 81% Colombia 32% 52% 8% 68% 92% 55% 73% 74% 54% Chile 37% 91% 22% 85% 99% 86% 92% 82% 90% Ecuador 18% 41% 10% 42% 97% 44% 60% 60% 54% Mxico 2% 31% 5% 71% 97% 42% 79% 68% 67% Paraguay Uruguay 4% 13% 6% 38% 90% 25% 64% 32% 60% 17% 42% 25% 90% 100% 98% 99% 97% 81% Per 12% 28% 5% 55% 54% 29% 65% 44% 51% Amrica Latina 12% 35% 8% 62% 89% 48% 79% 60% 68%
Fuente: SERCE (2006) Elaboracin: APOYO Consultora
Para desarrollar el anlisis del sector educacin en el Per, es importante tomar en cuenta que la estructura del sistema educativo se subdivide en dos etapas: Educacin Bsica y Educacin Superior (que abarca tanto la educacin universitaria como los institutos superiores). Dentro de la Educacin Bsica, existen tres modalidades: Educacin Bsica Regular (que incluye los niveles inicial, primaria y secundaria), Educacin Alternativa y Educacin Especial214. Cada etapa, modalidad y nivel del sistema educativo requiere una infraestructura particular de acuerdo con las distintas necesidades215. Para efectos del presente estudio, se analizar la infraestructura de la Educacin Bsica Regular (en sus distintos niveles), por ser la que provee los servicios educativos a la mayor parte de la poblacin. Adems, el presente acpite se divide en dos subsecciones. En la primera, se evala la disponibilidad de la infraestructura educativa: cobertura de la infraestructura en trminos de las tasas de matrcula a nivel nacional y regional, disponibilidad de escuelas y la facilidad de acceso a las mismas (medida a travs de los tiempos promedio de llegada a los centros educativos). En la segunda subseccin se evala la calidad de la infraestructura: disponibilidad de equipamiento bsico de las escuelas, necesidades de
214 215
Una descripcin en detalle de las particularidades de cada modalidad se encuentra en el Anexo N 2. La estructura del sistema educativo se encuentra validada en la Ley General de la Educacin Ley n 28044.
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No Universitaria (institutos superiores) Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016 Educacin Comunitaria
Educacin Bsica
Educacin
MUNDO LABORAL
Agosto 2012
reparacin y acceso a servicios pblicos (agua, electricidad, energa elctrica), en

Regular
Secundaria Primaria
tanto que se considera infraestructura complementaria necesaria para el correcto

Alternativa desarrollo de las actividades al interior de los centros Inicial educativos. Especial
GRFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO

Etapas Modalidades Niveles (para EBR)
Educacin Superior
Universitaria
No Universitaria (institutos superiores) Educacin Comunitaria
MUNDO LABORAL
Secundaria Primaria Inicial
Educacin Bsica
Regular
Alternativa Especial
Etapas
Modalidades Elaboracin:
Fuente: MINEDU Niveles APOYO Consultora (para EBR)
Cobertura de la infraestructura educativa La cobertura de la infraestructura educativa entre los distintos niveles de la EBR resulta dispar. As, se puede apreciar que a pesar del aumento sostenido216 en las tasas de matrcula neta en educacin en los niveles inicial, primario y secundario217, el nivel primario es el que presenta una mayor cobertura, con una tasa neta de matrcula de 94% en el 2010. En el mismo ao, en el caso del nivel secundario aproximadamente el 20% de adolescentes no estn matriculados en un centro educativo, mientras que en educacin inicial este porcentaje llega a 30%.
216
Entre 2001 y 2010, la tasa neta de matrcula de educacin inicial, primaria y secundaria han crecido en 17, 1 y 11 puntos porcentuales, respectivamente. 217 Este indicador puede ser una aproximacin a las facilidades de los servicios de infraestructura educativa, pues una mayor cobertura de la infraestructura permite un mayor acceso a los servicios, evidenciado en mayores tasas de matrcula.
148
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GRFICO 61: EVOLUCIN DE LA TASA NETA DE MATRCULA EN LOS NIVELES INICIAL, PRIMARIO Y SECUNDARIO
100
93
91
93
91
93
93
94
94 77 68
94 79 70
94
90
80 70 60 50
68
53
70 53
70
55
70 60
71 59
73
75 66
62
75 68
40
30 20 10 0 2001 2002 2003 2004 Inicial 2005 2006 2007 Primaria 2008 2009 2010 Secundaria
Fuente: MINEDU Elaboracin: APOYO Consultora
Educacin inicial: Al ao 2011, el Per cuenta con 23 328 instituciones de educacin inicial218 en estado activo. Existe un nmero importante de regiones que no cuentan con IIEE inicial y 68% de IIEE se encuentran en espacios urbanos, lo cual revela una condicin desfavorable para el mbito rural. As, se estima que el dficit de centros de educacin inicial en el mbito rural es de 1 938 colegios, siendo Cajamarca la regin con mayor dficit, con 361 IIEE necesarias para atender las necesidades de cobertura.
218
Comprende las IIEE inicial cuna, jardn y cuna-jardn, conforme con la clasificacin del Padrn de Instituciones Educativas (MINEDU)
149
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CUADRO 34: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN INICIAL EN REA RURAL, 2011 1/

Dficit de IIEE inicial
361 208 194 146 144 123 105 104 92 87 81 61 59 57 44 21 20 13 9 3 3 2 1
Regin
Cajamarca Puno Cusco Hunuco Piura Amazonas Loreto La Libertad Junn Lambayeque San Martn Huancavelica Ayacucho Ancash Ucayali Lima Provincias Apurmac Pasco Arequipa Ica Lima Metropolitana Madre de Dios Tacna
1/ Nmero de centros de educacin inicial necesarios para dotar de al menos uno a cada centro poblado rural que carece de centro de educacin inicial y tiene al menos diez matriculados en primaria con seis aos de edad. Fuente: MINEDU Elaboracin: APOYO Consultora
En este punto es importante resaltar que la educacin inicial es, entre los tres niveles de la EBR, el nivel que tiene mayor espacio de mejora. En efecto, la tasa neta de matrcula ha alcanzado el 70% hacia el ao 2010, 17 puntos porcentuales ms que en 2001. Adems, se observa una brecha urbano-rural: la tasa de matrcula en zonas urbanas es de 74%, mientras que en zonas rurales es de 61%. A nivel regional, departamentos como Puno y Hunuco presentan las tasas de matrcula ms bajas en el pas, con 51% y 52%, respectivamente.
150
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GRFICO 62: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010

100 90
Regin Costa
Regin Sierra
Regin Selva
81 81
80 80
80
70 60 50 40
77 77 72 71 69 73 67 66 69 67 67 6562 62 52 51
74 69 69 59 58
70
Lima Metropolitana
Tumbes
Lambayeque
Moquegua
Apurmac
Ayacucho
Huancavelica
La Libertad
Madre de Dios
Amazonas
Cajamarca
Arequipa
Hunuco
Loreto
Ica
Piura
Educacin primaria: Segn el Padrn de Instituciones Educativas219, al ao 2011 el Per cuenta con 37 245 instituciones de educacin primaria en estado activo. Se observa que existe por lo menos una IE en cada distrito del Per, lo cual evidencia una condicin positiva de cobertura de la infraestructura educativa en dicho nivel. Lo anterior se refleja en la elevada tasa de matrcula en el ao 2010: 94%. A nivel regional, se observa que algunos departamentos, en trminos comparativos, tienen espacios de mejora en cuanto a la cobertura; tal es el caso de Puno, Loreto, Ucayali, Ayacucho, Apurmac y Lima Metropolitana, que presentan tasas netas de matrcula inferiores al promedio nacional, aunque bastante elevadas (superiores al 90%), como se puede apreciar en el siguiente grfico:
219
MINEDU (2011).
San Martn
Nacional
Callao
Tacna
Cusco
Ancash
Ucayali
Junn
Pasco
Puno
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GRFICO 63: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010

100 98 96 94 92
97
Regin Costa 97 97 96 96 96 95 95 95
98 94 92
Regin Sierra 96 95 97 95 9595
Regin Selva 96 95 92 90 91
94
92 92
90
88 86 84
Lima Metropolitana
Tumbes
Lambayeque
Moquegua
Apurmac
Ayacucho
Amazonas
Cajamarca
Huancavelica
La Libertad
Arequipa
Hunuco
Madre de Dios
Loreto
Piura
Ica
Educacin secundaria: Segn el Padrn de Instituciones Educativas220, al ao 2011 el Per cuenta con 12 819 colegios de educacin secundaria en estado activo. De dichas IIEE, 69% se encuentra en espacios urbanos, lo cual revela una condicin desfavorable para el mbito rural. As, en el rea rural se halla un dficit de 256 centros educativos, siendo Cajamarca y Cusco las regiones que presentan la situacin ms crtica, con un dficit de 46 y 34 colegios.
220
Fuente: Ministerio de Educacin.
San Martn
Nacional
Callao
Tacna
Ancash
Ucayali
Cusco
Junn
Pasco
Puno
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CUADRO 35: DFICIT DE CENTROS DE EDUCACIN SECUNDARIA EN REA RURAL, 2011 1/

Dficit de IIEE secundaria en el rea rural 46 34 28 23 17 16 16 13 12 12 11 6 6 6 5 2 1 1 1
Regin Cajamarca Cusco Huancavelica Puno Lambayeque Apurmac Hunuco La Libertad Ayacucho Piura Junn Amazonas Ancash San Martn Lima Provincias Loreto Arequipa Ica Pasco
Nmero de centros de educacin secundaria necesarios para dotar de al menos uno a cada centro poblado rural que carece de centro de educacin secundaria y en que al menos veinte alumnos de primaria aprobaron el sexto grado el ao anterior. Fuente: ESCALE - MINEDU Elaboracin: APOYO Consultora
En el caso de la educacin secundaria, la tasa neta de matrcula ha alcanzado el 79% hacia el ao 2010. Segn rea de residencia, se observa que la tasa de matrcula en zonas urbanas es de 85%, mientras que en zonas rurales es de 68%, es decir, 17 puntos porcentuales menos. A nivel regional, se encuentran disparidades ms pronunciadas que en el caso de educacin primaria; as, Loreto, Amazonas y Hunuco presentan las menores tasas de matrcula del pas, con 58%, 64% y 66%, respectivamente.
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GRFICO 64: TASA NETA DE MATRCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010

110 100 90 80 70 60 50 40
Lima Metropolitana
Regin Costa
Regin Sierra
Regin Selva
93 92
88 86
84 84
80 80 80
83 83 83 83 76 73
7875
83 73 73 66
74 72 64 58
79
Tumbes
Apurmac
Lambayeque
Amazonas
Moquegua
Ayacucho
Arequipa
Cajamarca
La Libertad
Hunuco
Loreto
Piura
Huancavelica
Madre de Dios
En sntesis, se observa que las tasas de matrcula en los distintos niveles son elevadas; sin embargo, es necesario invertir en el mbito rural de modo tal que se pueda cerrar la brecha de cobertura. Al respecto, la ENAPRES (2010) permite identificar que, en las zonas rurales, el tiempo promedio de demora en asistir a las escuelas a pie es de 22 minutos221. A nivel regional se aprecian diferencias importantes: mientras en Madre de Dios la demora es de solo nueve minutos, en Puno la demora es de 30 minutos en promedio. Resalta el tiempo promedio elevado del departamento de Cajamarca (26 minutos), dado que es la regin con mayor dficit de infraestructura educativa en los niveles inicial y secundaria.
221
Ministerio de Economa y Finanzas (2011). Lnea de Base de los Programas Estratgicos 2009-2010. Lima - Per
San Martn
Nacional
Callao
Tacna
Ica
Ancash
Cusco
Junn
Puno
Ucayali
Pasco
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GRFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD ESCOLAR QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE (en minutos)
35
30
30 25 20 15 10 5 0
Costa 26 25 24 23
Sierra
Selva
25 25 21 21 20
16
23 22
21
18 17 13 13
20 14 13
22
10
11
Huancavelica
Lambayeque
Amazonas
Moquegua
Arequipa
Hunuco
Tacna
Apurmac
Lima
Tumbes
ncash
Junn
Puno
Ayacucho
Ucayali
Cusco
Pasco
Cajamarca
Loreto
La Libertad
San Martn
En ese sentido, una mejora en la cobertura de la infraestructura educativa permitira menores distancias de la poblacin en edad escolar a los centros educativos ms cercanos, y por ende, menores tiempos de demora. Ahora bien, cabe resaltar que este ltimo punto depende tambin de las condiciones de acceso a los locales escolares; as, es necesario desarrollar acciones que integren la infraestructura de transportes como punto clave. Calidad de la infraestructura educativa A pesar de contar con niveles de cobertura educativa relativamente elevados, las estadsticas disponibles concernientes a la calidad de infraestructura educativa indican que existe una brecha importante en el sector para elevar la calidad de la educacin. Ello se observa en que 14% de las instituciones educativas de la educacin bsica necesitan una reparacin parcial222. A nivel regional, las regiones en estado ms crtico son Lima Metropolitana y Puno, que presentan un porcentaje mayor al 25%.
222
IIEE que necesitan una reparacin parcial: proporcin de locales escolares pblicos en que un nmero de aulas en uso menor al total tiene paredes o techos que presentan filtraciones o grietas, segn la declaracin de los directores de las instituciones educativas informantes.
Madre de Dios
Zona rural
Piura
Ica
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GRFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIN PARCIAL, 2011 1/

40 35 30 25 20
Costa: 18%
27 21 20 19 18 17 16 16 16 15 14 27
Sierra: 12%
Selva: 8%
15
10 5 0
13 13 12 11 11 10
13
14
9
6 2
Lima Metropolitana
Lambayeque
Tumbes
Moquegua
Apurmac
Amazonas
Ayacucho
Cajamarca
Huancavelica
La Libertad
Arequipa
Hunuco
Madre de Dios
Loreto
Callao
Piura
Ica
San Martn
1/ Las estadsticas presentadas se refieren a las necesidades de reparacin parcial de las IIEE en los distintos niveles. Al momento no se cuenta con estadsticas vigentes sobre las necesidades de reparacin total de las mismas. Fuente: ESCALE MINEDU Elaboracin: APOYO Consultora
Adicionalmente, las estadsticas del Censo escolar indican que, a nivel nacional, apenas el 35% de IIEE cuentan con los tres servicios bsicos en sus instalaciones223. A nivel regional, se identifican instituciones en estado ms crtico, sobre todo en la regin Selva del pas, donde los porcentajes oscilan entre 13% y 2%.
GRFICO 67: LOCALES PBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BSICOS (porcentaje del total)
100 90 Regin Selva Regin Costa Regin Sierra 90 80 80 69 68 70 61 59 58 52 60 50 39 37 38 36 35 33 32 40 30 29 27 26 26 26 24 30 13 9 20 6 10 2 0
Lima Metropolitana
Tumbes
Lambayeque
Amazonas
Moquegua
Apurmac
Ayacucho
Arequipa
Cajamarca
Huancavelica
Loreto
La Libertad
Hunuco
Madre de Dios
San Martn
Fuente: ESCALE MINEDU Elaboracin: APOYO Consultora

223
Porcentaje de locales escolares pblicos en que se obtiene agua directamente de la red pblica dentro del local, el bao o servicio higinico est conectado a la red pblica de desage dentro del local, y cuentan con alumbrado elctrico por red pblica, segn la declaracin de los directores de las instituciones educativas informantes.
Nacional
Callao
Tacna
Ica
Piura
Ancash
Junn
Cusco
Puno
Ucayali
Pasco
Nacional
Tacna
Ancash
Ucayali
Cusco
Junn
Puno
Pasco
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El diagnstico presentado permite desarrollar conclusiones en relacin con la cobertura y la calidad de la infraestructura educativa. En primer lugar, se observan elevadas tasas de matrcula en los centros educativos, sobre todo de la educacin primaria, y en menor medida de educacin secundaria e inicial. En segundo lugar, la informacin a nivel nacional e internacional revela serios problemas en cuanto a la calidad de la infraestructura: as, se aprecia una baja disposicin de ambientes adecuados para la enseanza, una insuficiente disposicin de servicios pblicos (agua, desage, electricidad), y necesidades importantes de reparacin de escuelas. Este escenario evidencia espacios de mejora en el sector con el fin de incrementar la cobertura y la calidad de la infraestructura educativa. h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa Las estrategias de desarrollo educativa estn enmarcadas en el Plan Educativo Nacional al 2021 (PEN 2021), que indica los lineamientos de poltica a seguir en el rubro educativo para tener un nivel competitivo comparable con el de pases desarrollados en Amrica Latina. En el tema especfico de infraestructura, dicho plan contempla objetivos concretos de cobertura y calidad que buscan elevar el nivel de los servicios educativos brindados a la poblacin. As, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro, los objetivos de cobertura estn orientados a la universalizacin del acceso a la educacin inicial y secundaria, que, de acuerdo al anlisis realizado, tienen los mayores problemas de cobertura; en el caso de la calidad, los objetivos se orientan al otorgamiento de las condiciones de salubridad mnimas en las IIEE, as como la provisin de los servicios bsicos.
CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL OBJETIVOS ALINEADOS A INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
Primer objetivo estratgico: Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos "Trece aos de buena educacin sin exclusiones" Poltica 2.1: Universalizar el acceso a educacin inicial formal de nios y nias de 4 y 5 aos de edad Poltica 2.2: Universalizar el acceso a una educacin secundaria de calidad "Asegurar condiciones esenciales para el aprendizaje en los centros educativos que atienden a las provincias ms pobres" Poltica 3.1: Dota de insumos y servicios bsicos a todos los centros educativos pblicos que atienden a los ms pobres de la poblacin nacional Poltica 3.2: Asegurar una buena infraestructura, servicios y condiciones adecuadas de salubridad a todos los centros educativos que atienden a los ms pobres
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Las polticas contempladas en el PEN 2021 han tratado de incluirse en los planes del Gobierno de turno. As, el ex primer ministro Salomn Lerner anunci en su discurso, en cuanto al rubro educativo, la universalizacin de la educacin inicial de tres a cinco aos. Adicionalmente, mencion: El Gobierno se compromete a la total reorganizacin de la educacin rural, que permita: maestros con formacin especializada y acompaamiento pedaggico en el aula, Centro de Recursos para servir a una Red de escuelas multigrado y renovacin progresiva de la infraestructura. Por su parte, el nuevo primer ministro, Oscar Valds, afirm la necesidad de la ejecucin de proyectos de inversin por ms de S/. 1 200 millones orientados a la mejora de la calidad de los servicios educativos en los niveles de inicial, primaria y secundaria en el mbito rural. Se priorizar aquellos que presentan mayores brechas en el logro de aprendizaje, mencion. Como se puede apreciar, las perspectivas del Gobierno y del plan sectorial en cuanto a infraestructura se encuentran alineadas en la bsqueda de una mayor cobertura en los niveles inicial y secundaria, y en la provisin de una mayor calidad de los servicios dentro de las IIEE (servicios bsicos, mobiliario, equipamiento). Es importante resaltar que, a nivel regional, los Planes de Desarrollo de las regiones que contemplan un banco de proyectos224 incluyen una cantidad significativa de proyectos de construccin y mejoramiento de Instituciones Educativas. Ello refuerza la visin tanto a nivel nacional como regional de la importancia de un mejoramiento de la infraestructura como va de incremento de la calidad de los servicios educativos. h.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura educativa Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector educativo225, adems del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector, y la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura educativa. Estas se describen a continuacin: 1. Mejorar la disponibilidad de la informacin en infraestructura educativa Si bien se cuenta con un padrn de instituciones educativas, y con informacin diversa acerca de factores asociados al aprendizaje escolar, es escasa la informacin vigente respecto de la calidad de la infraestructura educativa a nivel
224 225
Ocho de los 25 Planes de Desarrollo revisados no cuentan con un Banco de proyectos definido. Se realiz entrevistas a la seora Liliana Li, representante sectorial de Educacin en la Direccin General de Poltica de Inversiones - MEF, y a un representante de la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE MINEDU).
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nacional. Una mejora en la calidad y disponibilidad de la informacin permitira monitorear y evaluar de manera pertinente la situacin en la que se encuentran las IIEE en el Per. Al respecto, es necesario resaltar que se proyecta la realizacin de un censo de infraestructura educativa en el ao 2012, que permitir recoger la informacin detallada del estado de las IIEE a nivel nacional. En esa lnea, se sugiere destinar una proporcin del gasto en educacin en censos de infraestructura de forma peridica. Se podran tomar en consideracin ejemplos exitosos a nivel internacional, como los sistemas de informacin existentes en Colombia y Mxico, que incorporan informacin actualizada sobre el estado de las instituciones educativas226. En sntesis, la disponibilidad de informacin vigente y detallada en infraestructura educativa resulta bsica en la agenda poltica del sector. Este es un paso importante para la toma de decisiones de poltica ms acertadas con relacin a las inversiones en infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del pas. 2. Implementar una planificacin adecuada de las inversiones en
infraestructura educativa Es importante desarrollar una planificacin adecuada de las inversiones en infraestructura educativa, con el fin de garantizar la calidad de las mismas. Asimismo, es importante realizar un monitoreo permanente para evitar los aumentos injustificados de presupuesto en los proyectos de infraestructura. Al respecto, resalta la problemtica asociada a la construccin de los colegios emblemticos227 a nivel nacional. El programa de recuperacin de dichas IIEE fue dictada como decreto de urgencia, anulando los requerimientos de estudios de la fase de pre inversin enmarcados en el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Ello ha generado serias controversias tanto en el inicio como en el transcurso de la ejecucin de los proyectos, dada la discrecionalidad con que se destinaron altos montos de inversin en dichos proyectos, adems de las deficiencias existentes en la ejecucin. As, por ejemplo, la remodelacin del
226
Para mayor informacin, revisar el portal web del Instituto de Infraestructura Educativa del Gobierno Mexicano (http://www.inifed.gob.mx/) y el portal web del Ministerio de Educacin de Colombia (http://www.mineducacion.gov.co/), donde se puede acceder al Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa (SICIED). 227 Para mayor informacin, vase el Decreto de Urgencia n 004 2009
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colegio Labarthe, que estuvo presupuestada inicialmente en 16 US$ millones, termin costando US$ 42 millones. De manera similar, en el caso del colegio Melitn Carvajal, las obras se haban planificado en una sola etapa, por 18 millones de soles, pero despus se agregaron dos etapas, hasta alcanzar los 27 millones de soles en total. Es ms, en estos casos, se han detectado problemas en la calidad de la infraestructura, lo que ha llevado a un peritaje de la ejecucin de los proyectos228.
NOTICIA - MEGA COMISIN ADVIRTI RAJADURAS EN PAREDES DE COLEGIO EMBLEMTICO () As lo anunci el presidente de este grupo, Sergio Tejada, quien hoy inspeccion el centro educativo Melitn Carvajal Se agregaron dos etapas Tejada dijo que lo ms grave en este colegio es que en principio las obras se haban planificado en una sola etapa, por 18 millones de soles, pero despus se agregaron dos etapas, hasta alcanzar los 27 millones de soles en total. El parlamentario dijo que en su momento la Contralora denunci que algunas de las obras que estaban programadas para la primera etapa, despus se incorporaron a la segunda, con el perjuicio econmico para el Estado. Peritaje al Colegio de Ingenieros Tejada adelant que se va a pedir un peritaje al Colegio de Ingenieros, para determinar si las rajaduras en las paredes son superficiales, o si representan un peligro en su estructura, y tambin para hacer un anlisis de costos, y ver si concuerdan con el costo final de la obras. Tambin critic que este colegio haya sido inaugurado por el ex mandatario Alan Garca, sin haber sido concluido; una prctica que, dijo, se repite tambin en otras obras. Tejada estuvo acompaado por los congresistas Pedro Spadaro, Enrique Wong y Yhony Lescano, quienes inspeccionaron por casi dos horas las instalaciones del plantel, acompaado por el director Jhon Tarazona, y algunos docentes.
Fuente: El Comecio Fecha: 10/02/2012
Por tanto, para implementar una planificacin adecuada de las inversiones en infraestructura educativa, es importante el mejoramiento e institucionalizacin de la capacidad tcnica de los Gobiernos Subnacionales y del aparato tcnico gubernamental, a travs de un acompaamiento permanente por parte del sector. Ello se debe a que, segn las entrevistas sostenidas, existen insuficientes capacidades de los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y perfilistas para la planificacin y adecuada ejecucin de proyectos educativos, lo que se evidencia en proyectos que no son pertinentes con las necesidades de la poblacin
228
Las declaraciones en torno a ambos colegios emblemticos fueron vertidas por Sergio Tejada, presidente de la comisin legislativa que investiga el gobierno del quinquenio 2006-2011, disponibles en el portal electrnico El Comercio (www.elcomercio.pe)
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beneficiaria, as como en la ejecucin de inversiones con sobrecostos de gran cuanta. 3. Promover una definicin ms clara de normas en torno a los estndares de calidad de la infraestructura en los distintos niveles y modalidades: Segn la entrevista realizada a una representante de la Direccin General de Poltica de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas229, es necesario optimizar los estndares de calidad de la infraestructura y equipamiento de las escuelas, ya que contribuira con una atencin acorde con las necesidades de los distintos niveles y modalidades. Asimismo, una definicin adecuada de los estndares permitira una mejor elaboracin de los estudios de preinversin, lo cual reduce los riesgos de sobrecostos en la ejecucin. Es necesario mencionar que, en 2006, se elabor un manual normas tcnicas para el diseo de locales escolares de primaria y secundaria230; sin embargo, este documento ya no se encuentra dentro de la normatividad vigente del Sistema Nacional de la Inversin Pblica. Por tanto, est pendiente desarrollar un manual de parmetros tcnicos actualizado de la infraestructura educativa, en los distintos niveles y modalidades, de acuerdo con las caractersticas geogrficas de cada regin. 4. Agilizar los procesos burocrticos en la fase de pre inversin de los proyectos de infraestructura educativa Se observan demoras importantes en el proceso de pre inversin en infraestructura educativa, las cuales restan agilidad a la ejecucin de los proyectos. As, segn la entrevista sostenida con un representante de la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE-MINEDU), la revisin de los expedientes tcnicos, que est a cargo de la Oficina de Planeamiento e Inversiones (OPI) sea regional o local231, presenta retrasos al carecer de una capacidad de respuesta eficiente y, sobre todo, al no tener un plazo de revisin normado.
229
Entrevista a la representante sectorial de Educacin en la Direccin General de Poltica de Inversiones, Liliana Li. 230 Viceministerio de Gestin Institucional - Oficina de Infraestructura Educativa (2006). Normas tcnicas para el diseo de locales escolares de primaria y secundaria. Lima - Per 231 Los Proyectos de Inversin Pblica formulados por las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y Locales incorporados al SNIP son evaluados y declarados viables por sus respectivas Oficinas de Programacin e Inversiones Regionales y Locales segn corresponda excepto los proyectos que se financien con endeudamiento interno por un monto mayor a S/. 10 millones.
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En ese sentido, se deben realizar ajustes en la normatividad vigente respecto del proceso de preinversin en proyectos de infraestructura educativa resulta vital para agilizar de la ejecucin de inversiones. En este punto tambin resalta la necesidad urgente un acompaamiento tcnico de los Gobiernos Subnacionales, y en particular, de los correspondientes organismos de Planificacin e Inversiones. Por ltimo, as como en el caso de la infraestructura de salud, es necesario tomar en cuenta la complementariedad de la inversin en infraestructura con la disponibilidad de profesores, calidad de enseanza, disponibilidad de materiales educativos, entre otros. La inversin en infraestructura per se no asegura mejora en los indicadores de educacin.
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i. SEGURIDAD CIUDADANA Y CRCELES i.1. Diagnstico En relacin con la infraestructura penitenciaria, el Per no cuenta con recintos con capacidad necesaria para albergar a la actual y futura poblacin de reos. Cabe resaltar que segn un estudio de la OEA (2010)232, todos los pases de Amrica del Sur tienen sobrepoblacin en las crceles. Sin embargo, los niveles alcanzados en las crceles peruanas resultan alarmantes: existe un 86% de sobrepoblacin al ao 2008 la
segunda tasa de sobrepoblacin ms alta, solo por debajo de la tasa de 128% que en ese ao se reporta para Ecuador, tal como se observa en el siguiente cuadro:
CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMRICA DEL SUR, 2008
Total de Porcentaje de Nmero de recintos sobrepoblacin sobrepoblacin penitenciarios 228 1097 89 167 140 49 14 80 29 37 9% 17% 25% 30% 38% 55% 55% 82% 86% 128% 571 1 045 13 640 14 127 6 390 2 723 17 279 192 751 19 994 9 561
Pas Paraguay Uruguay Colombia Argentina Venezuela Bolivia Chile Brasil Per Ecuador
Fuente: OEA (2010) Elaboracin: APOYO Consultora
En el Per, los penales forman parte del Sistema Penitenciario Nacional, cuyo ente rector es el Instituto Nacional Penitenciario (INPE Sector Justicia). Esta es la nica entidad que tiene responsabilidad sobre la formulacin de proyectos de inversin en construccin, mantenimiento, ampliacin y reparacin de las crceles a nivel nacional. El Sistema Penitenciario peruano cuenta con dos tipos de infraestructuras: el primero, atiende a la poblacin intramuros, es decir en establecimientos penitenciarios donde se ubica la poblacin con mandato de detencin judicial o pena privativa de libertad efectiva, y est conformada por 66 establecimientos penitenciarios. El segundo, controla a la poblacin extramuros, es decir en establecimientos que albergan a poblacin sentenciada a penas limitativas de derechos o liberada con beneficio penitenciario de semilibertad o de liberacin condicional, que cuenta con 63
232
Organizacin de Estados Americanos (2008). La Crcel: problemas y desafos para las Amricas. Santiago de Chile - Chile
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Agosto 2012
establecimientos233. El INPE ha organizado la infraestructura de crceles en ocho Oficinas Regionales (OR), que estn distribuidas en el territorio nacional de la siguiente manera:
GRFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA REGIONAL (OR), 2012
A nivel nacional
86
OR Nor Oriente: Loreto, Amazonas, San Martn 8 7
64
OR Norte: Tumbes, Piura, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad 11 17
OR Oriente Ucayali, Hunuco, Pasco
4 4
OR Lima: Ancash, Lima, Ica 17 8
OR Sur Oriente Cusco, Puno, Apurmac
7 9
OR Centro: Junn, Huancavelica, Ayacucho

9 9
OR Altiplano : Puno, Tacna
Leyenda
Infraestructura intramuros
ORSur : Arequipa, Moquegua
4 4
Infraestructura extramuros
6 6
Fuente: INPE Elaboracin: APOYO Consultora
Para el diagnstico de la infraestructura de crceles a nivel nacional, se analizarn dos factores: (i) la cobertura del sistema penitenciario (medida en trminos de la sobrepoblacin y hacinamiento en los penales), y (ii) la calidad de la infraestructura, donde, entre otros aspectos, se evaluar la disposicin de ambientes adecuados para la seguridad y formacin del interno. El diagnstico se limita al anlisis de la infraestructura intramuros, debido a la escasez de informacin sobre la calidad de los establecimientos extramuros.
233
Oficina de Infraestructura Penitenciaria - INPE
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Cobertura del sistema penitenciario La cobertura del sistema penitenciario se ha incrementado en el transcurso de los ltimos aos. As, la capacidad de albergue234 de los establecimientos penitenciarios (EEPP) aument en 10.2 miles de plazas entre 2006 y 2011, debido a una inversin de S/. 298 millones. Los aos 2010 y 2011 destacan por los elevados montos de inversin en proyectos para construir nuevos penales235 y mejorar la capacidad de otros. Si bien esto constituye un avance importante, no ha sido suficiente para superar el dficit de plazas, como se ver ms adelante.
GRFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011
S/. MM
160 144 140
4.7
5.0 132 4.5 4.0 3.1 3.5 3.0 2.5 2.0

1.0 1.0
miles
120
100
80 60 40 20 0 2006 2007 2009 2010 2011
1.5 1.0 9 0.5 0.0
0.4 8 5
Inversiones en ampliacin de capacidad (eje izquierdo) Incremento en la capacidad de albergue (eje derecho)
Fuente: La Defensora del Pueblo Elaboracin: APOYO Consultora
A diciembre de 2011, el sistema penitenciario peruano tiene una capacidad para albergar a 28 492 internos, mientras que la poblacin actual de internos es de 52 700, lo cual implica una sobrepoblacin penal de 24 208 reos (85% ms respecto de la capacidad de albergue). Es necesario resaltar que hasta el ao 2010, la tasa de sobrepoblacin fue disminuyendo gracias a una mayor inversin en infraestructura para la ampliacin de la capacidad de los penales. Sin embargo, en 2011 los reportes estadsticos del INPE revelan que el porcentaje de sobrepoblacin aument en 17 puntos porcentuales entre 2010 y 2011, debido al gran crecimiento de la poblacin penal en el mismo periodo236.
234
La capacidad de albergue es entendida como el aforo mximo que tiene el Sistema Penitenciario para recibir a los procesados o sentenciados que el Poder Judicial determina su detencin. 235 Tal es el caso de los establecimientos de Tarapoto, Juanju, Yurimaguas y Chincha (Defensora del Pueblo, 2011). 236 Si bien se realizaron inversiones en ampliacin de la capacidad de los establecimientos penitenciarios
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CUADRO 38: POBLACIN EN LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS (EEPP), 2008-2011

Capacidad de albergue 23 333 24 961 27 551 28 492
GRFICO 70: PORCENTAJE DE SOBREPOBLACIN EN EEPP, 2008-2011

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
+17 pp
86% 77% 85%
Ao 2008 2009 2010 2011
Poblacin 43 446 44 254 46 198 52 700
Sobrepoblacin 20 113 19 293 18 647 24 208
Ao 2008 2009 20102009 2011
Capacidad de 68% Poblacin Sobrepoblacin Albergue 23333 24961 27551 2010 28689 43466 44254 2011 46198 52296 20133 19293 18647 23607
2008
A nivel regional, se observa que, salvo la OR del Altiplano, todas las Oficinas Regionales presentan condiciones de hacinamiento; es decir, que todos los establecimientos presentan una sobrepoblacin penitenciaria superior al 20%.237 Los casos ms crticos son la OR del centro (Junn, Huancavelica y Ayacucho), del sur (Arequipa y Moquegua), de oriente (Ucayali, Hunuco y Pasco) y de Lima (que incluye a Ancash, Lima e Ica) con porcentajes de hacinamiento superiores a 75%. Incluso, la OR del Centro alcanza una tasa de 145%, de acuerdo con el siguiente cuadro. Cabe resaltar que existen penales con condiciones de hacinamiento extremo. As, las cinco crceles en estado ms crtico presentan tasas de hacinamiento superiores al 250%.
CUADRO 39: SOBREPOBLACIN Y HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL, ENERO 2012
Oficinas Regionales OR Centro - Huancayo OR Sur - Arequipa OR Oriente - Hunuco OR Lima - Lima Total OR Norte - Chiclayo OR Sur Oriente - Cusco OR Nor Oriente - San Martn OR Altiplano - Puno Sobrepoblacin (PoblacinCapacidad) 2 913 1 091 1 730 13 830 24 695 2 793 976 1 200 162 % Sobrepoblacin (S) 165% 101% 100% 97% 87% 60% 58% 57% 14% Hacinamiento % S > 20% SI SI SI SI SI SI SI SI NO 145% 81% 80% 77% 67% 40% 38% 37% -6%
160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20%
OR Nor Oriente
GRFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012

145%
81%
80%
77% 40% 38% 37%
67%
-6%
OR Altiplano OC Centro
OR Oriente
OR Lima
OR Sur
OR Norte
en el ao 2011, la cantidad de presos aument en 14% en el mismo ao, crecimiento por encima de aos anteriores (tasas de crecimiento inferiores a 5% entre 2008 y 2010). 237 En cuanto al hacinamiento, si bien ha sido utilizado continuamente como sinnimo del trmino de sobrepoblacin, el Comit Europeo para los Problemas Criminales entiende como hacinamiento a la sobrepoblacin crtica, es decir, cuando la sobrepoblacin penitenciaria supera el 20%.
OR Sur Oriente
166
Total
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A pesar de las inversiones para ampliar la capacidad de estas crceles238, se observa que el crecimiento de la poblacin penitenciaria ha seguido igual ritmo o se ha incrementado a una mayor rapidez que las inversiones en infraestructura, razn por la cual an la situacin es an crtica239.
CUADRO 40: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS CON MAYOR HACINAMIENTO A NIVEL NACIONAL, 2011
Capacidad de albergue 110 120 50 572 768 Poblacin Sobrepoblacin Porcentaje Hacinamiento penal (S) de S 557 588 208 2360 2990 447 468 158 1788 2222 406% 390% 316% 313% 289% 386% 370% 296% 293% 269%
EEPP EP de Tarapoto EP de Chanchamayo EP de Jan EP de Callao EP de Caete
En sntesis, la cobertura de la infraestructura penitenciaria es insuficiente a nivel nacional. Si bien las inversiones en ampliacin de capacidad de albergue se han incrementado, el aumento de la poblacin penitenciaria contina elevando las tasas de sobrepoblacin y hacinamiento, sobre todo en la zona centro del pas. Calidad de la infraestructura penitenciaria Los resultados presentados a continuacin provienen de la revisin de las condiciones de los EEPP a nivel nacional, realizada por La Defensora del Pueblo240, as como de los anuarios estadsticos realizados por el INPE241. El diagnstico realizado concluye que el bajo acceso a servicios pblicos, la baja calidad de la infraestructura de salud dentro de los penales, as como el hacinamiento mencionado lneas arriba, constituyen factores crticos en la baja calidad de la infraestructura penitenciaria. En primer lugar, se observa que existe un elevado nmero de penales en mal estado dentro del sistema penitenciario. Segn el informe de la Defensora del Pueblo, al ao 2011, de las 68 instalaciones penitenciarias, 25 (38%) se encuentran en mal estado (celdas de reclusin y rejas en malas condiciones, camas en mala calidad, escaso
238 239
Entre 2007 y 2010 se ha invertido en la ampliacin de capacidad de los penales de Tarapoto y Caete. Por ejemplo, si bien se invirti dos millones de soles en 2010 en el aumento de capacidad del penal de Caete en 192 plazas, el crecimiento anual promedio de 480 reos entre 2007 y 2011 ha dificultado una mejora en las condiciones de cobertura. 240 La Defensora del Pueblo (2011). El sistema penitenciario: componente clave de la seguridad y la poltica criminal. Problemas, retos y perspectiva. Lima - Per 241 Disponibles en www.inpe.gob.pe
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acceso a servicios bsicos, entre otros), 29 (44%) en estado regular, y solo 12 (18%) en buen estado. Cabe precisar que el nmero de EEPP en mal estado ha disminuido entre los aos 2007 y 2011. Esto, sin embargo, se ha debido a la desactivacin de establecimientos, mas no a un mantenimiento de los mismos para mejorar su calidad242. Ello corrobora la necesidad de un mayor presupuesto en el mantenimiento de las crceles que no cuentan con una calidad adecuada.
GRFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PER, 2008-2011
40 35 30 25
37 30
29
29 26
29 25
29
20
15
11
12
12
12
10
5 0 2008 2009 Malo Regular 2010 Bueno 2011
Adicionalmente, se considera pertinente incorporar en el diagnstico la disponibilidad de la infraestructura para que el interno realice actividades laborales, al ser obligacin de la autoridad penitenciaria facilitarla243. En esta lnea, se ha producido una importante mejora, pues los nuevos penales construidos y la ampliacin de otros en el periodo 2006 - 2011, han comprendido en su diseo arquitectnico amplias areas de trabajo, las mismas que han sido adecuadamente implementadas (Defensora del Pueblo, 2011)244. No obstante, se han detectado dos problemas en particular: i. Un importante grupo de EEPP construidos entre 1990 y 2000, no contempl en su planificacin reas de trabajo, con lo cual se privilegi la seguridad antes que el tratamiento y formacin de los reos. Esto oblig que se improvisen
242
El nmero de EEPP en mal estado ha disminuido de 37 a 25 penales, pero el nmero de establecimientos en estado regular o bueno se ha mantenido prcticamente constantes. 243 El Cdigo de Ejecucin Penal establece que el interno se encuentra obligado a realizar actividades laborales en el establecimiento penitenciario, acciones que contribuyan en el objetivo de progresar en el rgimen penitenciario, y en la posibilidad de acceder a los beneficios penitenciarios. Sin embargo, la legislacin no establece el trabajo solo como un deber del interno, sino tambin como un derecho. En ese sentido, la autoridad penitenciaria debe brindar las condiciones necesarias para un trabajo digno. 244 En las visitas realizadas, la Defensora del Pueblo comprob que en la construccin de los nuevos penales de Tarapoto y Moyobamba se han consignado espacios para talleres en los pabellones de mujeres, los cuales tambin cuentan con maquinas asignadas para estos fines.
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talleres, en espacios que no siempre guardan las condiciones de habitabilidad y seguridad requeridas. ii. El nivel de hacinamiento crtico que viene alcanzando el sistema penitenciario nacional impide que un nmero mayor de internos acceda a las reas de trabajo existentes, pues su capacidad instalada no puede satisfacer un nivel de demanda que aumenta significativamente. Por otro lado, es deber de la administracin penitenciaria salvaguardar la salud del interno, por lo cual todo establecimiento penitenciario, como mnimo, debe contar con los servicios de al menos un facultativo (mdico) ms el personal necesario245. En este tema, la Defensora del Pueblo considera que es necesario atender cuatro situaciones que afectan la atencin de salud que se brinda a los reos: i) inexistente organizacin del servicio de salud penitenciaria, ii) dificultades de acceso al aseguramiento universal en salud, iii) Insuficiente personal y iv) deficiente infraestructura e inadecuado equipamiento246. Respecto del ltimo rubro, la Defensora del Pueblo, en la supervisin de 35 penales247 a nivel nacional, observ que 17 no cuentan con unidades de salud. Se propuso una coordinacin ms estrecha con el Ministerio de Salud, con el fin de que, en un plazo de cinco aos, se incorpore el reacondicionamiento y mantenimiento de la infraestructura de salud en los 32 EP de mayor poblacin (92% de los reos). En suma, adems de las condiciones deficientes en trminos de cobertura, existen amplios espacios de mejora en cuanto a la calidad de las EEPP. En primer lugar, se deben implementar polticas de mantenimiento rutinario de la infraestructura penitenciaria, con el fin de evitar las malas condiciones de las instalaciones. En segundo lugar, es necesario invertir en la infraestructura requerida para un desarrollo ptimo de los reos: infraestructura para el desarrollo de actividades laborales e infraestructura de salud adecuada al interior de las crceles en coordinacin con el MINSA.
245 246
Artculos 77 del Cdigo de Ejecucin Penal y 126 del Reglamento. Para mayor detalle, vase el informe de la Defensora del P ueblo (2011) El sistema penitenciario: componente clave de la seguridad y la poltica criminal. Problemas, retos y perspectiva, p.78 247 Se seleccion a 35 penales de los 66 existentes entre enero y julio del ao 2011, a partir de las siguientes caractersticas: (i) albergan al mayor nmero de personas privadas de libertad, (ii) se encuentren ubicados en las tres regiones geogrficas del pas (Costa, Sierra y Selva), de manera representativa y (iii) muestra representativa a nivel gnero.
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i.2. Planificacin de la infraestructura de crceles Las acciones del estado en el sector penitenciario se enmarcan en el documento 10 medidas de reforma del sistema penitenciario, elaborado por el INPE en el ao 2012. El plan, que se encuentra parcialmente en ejecucin, constituye la hoja de ruta del INPE hacia el ao 2016. En las medidas que se presentan, se abordan medidas de corto plazo, con un aumento de recursos del Estado, con el fin de tener establecimientos penitenciarios sin sobrepoblacin, libre de corrupcin, con trato digno a los internos, y sobre todo, cumpliendo la funcin resocializadora del INPE (INPE, 2012)248. Las medidas a tomar involucran acciones del propio INPE (construccin y ampliacin de penales y reduccin de la tasa de reingreso), pero tambin de acciones externas al INPE: menor ingreso de internos (que las actividades criminales tengan alternativas a la prisin) y mayor egreso de internos (que los presos puedan salir ms rpido reinsertados). Como se puede apreciar en la siguiente ilustracin, las dos metas principales de los lineamientos definidos son la reduccin del hacinamiento y la corrupcin en el sistema penitenciario.
GRFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AO 2016
Problema central: Hacinamiento - corrupcin Participacin agencias externas al INPE
Reduce 15% Hacinamiento Menores ingresos de internos Mayores egresos de internos
Participacin exclusiva INPE

31 144 plazas ms al 2016 Ampliacin y construccin de crceles
Reduccin ndice de reingresos
Reducir la tasa de reingreso de 30% a 15%
Meta central: Reducir la tendencia de sobrepoblacin al 2016 de 280% y bajarla al 41 %
Fuente: INPE (2011) Elaboracin: APOYO Consultora
Las medidas vinculadas directamente con la infraestructura del sector penitenciario son las siguientes:
248
INPE (2012). Diez medidas de reforma del sistema penitenciario. Lima - Per
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Reduccin del hacinamiento:
La reduccin del hacinamiento es uno de los principales objetivos del gobierno de turno. As, el INPE ha determinado la ejecucin de las siguientes acciones inmediatas, en el quinquenio 2012-2016:
CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO
Medida Acciones Ampliacin y puesta en funcionamiento de los penales de Virgen de Ftima en Lima y el de Pampas de Sanaguillo en Tarapoto A diciembre de 201, se culminar la construccin de los nuevos penales de Satipo, Juanjuim, Yurimaguas y la ampliacin del penal de Iquitos, solucionando el problema de sobrepoblacin en la regin oriental. Reduccin del hacinamiento En el 2012, se dar inicio a la ampliacin de los penales de Chiclayo, Pucallpa, Tambopata, Chimbote, Trujillo y Tacna. Elaboracin de los estudios de preinversin para la construccin de nuevos penales en Sicuani, Quencoro, Moquegua, Tarma, Bagua y Abancay en terrenos donados por los Gobiernos Locales Construccin de dos penales por ao en las zonas de mayor poblacin penal; costa centro, costa norte y sierra sur.
Para lograr las acciones trazadas, el INPE se ha orientado a fortalecer la Oficina de Infraestructura, estandarizando los procesos de construccin y estudios de preinversin (INPE, 2012). Salud en los centros penitenciarios: La salud en los centros penitenciarios del pas es crtica. Son focos infecciosos importantes, pues no menos de 50 mil personas acuden cada semana, lo que puede producir contagios en cadena. En ese sentido, el plan propone internalizar el concepto de prisiones saludables, que implica que los penales deben contar con servicios bsicos garantizados, espacios para la salud, trabajo, educacin, recreacin, higiene, arte, visitas familiares, seguridad, entre otros. Fortalecimiento de la gestin institucional: El INPE carece de una gestin institucional gil y moderna: el aparato administrativo es burocrtico y los procesos no se encuentran formalizados al punto de que, cuando se rota el personal, se pierde la continuidad de la gestin
171
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(INPE,
2012).
Asimismo,
existe
personal
desmotivado
limitaciones
presupuestales en el sector. Por ende, se propone fortalecer la gestin institucional, mediante la contratacin de personal calificado en las
responsabilidades ms altas del aparato institucional. Participacin del sector privado: La propuesta del sector penitenciario consiste en un doble enfoque: 1. Avanzar en la tercerizacin de servicios penitenciarios, a travs iniciativas privadas o asociaciones pblico privadas, mediante la participacin de PROINVERSIN. As, el plan del sector opta por entregar en concesin obras de construccin de EEPP, considerando la responsabilidad del INPE en la seguridad y administracin de los penales y en las labores de rehabilitacin y reinsercin de los internos. 2. Se considera de suma importancia la participacin de empresas, instituciones de la sociedad civil y personas que quieran cooperar con la labor de reinsercin social del INPE.
Como se observa, gran parte de los lineamientos propuestos en el sector estn acorde con las necesidades identificadas sobre la infraestructura de crceles. En ese sentido, se sugiere establecer mecanismos de monitoreo eficaces del plan quinquenal, con el fin de contribuir efectivamente en la solucin de los problemas identificados. i.3. Campos de accin para el desarrollo de la infraestructura de crceles Sobre la base del diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de crceles. Estas se describen a continuacin: 1. Incrementar las inversiones en infraestructura del sector, sobre todo con participacin privada Entre los aos 2007 y 2011, se ha observado un incremento anual promedio de 2 800 reos en la infraestructura penitenciaria intramuros. Ello eleva considerablemente las necesidades de infraestructura de crceles, sobre todo si se quiere reducir los niveles de sobrepoblacin observados actualmente.
172
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Al respecto, la privatizacin o concesin viene siendo planteada como una solucin a la crisis penitenciaria, pero esta posibilidad no est lo suficientemente clara, o por lo menos no existen evidencias de que se est llevando un debate serio al respecto (Defensora del Pueblo, 2011). Existen opiniones encontradas respecto de la participacin privada dentro de las inversiones en crceles Mientras la Organizacin de Estados Americanos recomienda la participacin del sector privado, el Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, as como la Federacin Iberoamericana de Ombudsman se oponen a la participacin privada. pues desde el punto de vista de los derechos fundamentales, el modelo de concesin que otorga la totalidad de la administracin y operacin del penal afecta la normatividad penitenciaria y las atribuciones estatales en cuanto al control de la ejecucin de la pena, que no puede ser trasladada a terceros.
CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES
Entidad Pronunciamiento
Recomiendan la participacin del sector privado en la construccin y Organizacin de mantenimiento de centros de reclusin, as como de dicho sector y de Estados Americanos organizaciones no gubernamentales en la provisin de bienes y servicios. El Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente ILANUD
Para este experto, independientemente de las bondades o nconvenientes de las crceles privadas en los pases de altos ingresos de Amrica del Norte y Europa, no se puede trasladar directamente su experiencia a los pases de ingresos medianos y bajos como los de Amrica Latina y el Caribe, y suponer que la cosa funcionar de la misma manera.
La Federacin Iberoamericana de Ombudsman FIO
Recomienda: "Mantener el criterio de que el sistema penitenciario es bsicamente responsabilidad del Estado y evitar todo proceso de liberalizacin o privatizacin de los establecimientos penitenciarios, sin perjuicio de la construccin privada de las infraestructuras o la prestacin por terceros de servicios asociados al establecimiento penitenciario que no afecten a los derechos de los reclusos
Si bien son funciones propias del Estado el diseo, la construccin y el mantenimiento de los penales; dada la evolucin y situacin actual del sector, se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesin a un tercero, con la supervisin/monitoreo del Estado. Por tanto, se considera que la discusin poltica y tcnica de llevar a cabo un proceso de concesin en los EEPP (provisin de infraestructura y administracin de los centros
penitenciarios) debe introducirse en el debate.
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2. Establecer
polticas
con
una
visin
integral
para
solucionar
el
hacinamiento penitenciario Es importante tomar en cuenta que la solucin al hacinamiento en los EEPP no solo es intrnseca a la mejora de la cobertura y calidad de la infraestructura, sino tambin a la necesidad de prestar atencin a la formacin de los internos, y de establecer mecanismos de reinsercin de los reos en la sociedad civil. Las deficiencias en la infraestructura penitenciaria se deben, adems de la falta de inversin en ampliacin y mantenimiento de crceles, al constante incremento de la poblacin penitenciaria como efecto de una poltica criminal de un mayor uso de la crcel y la mayor incidencia delictual (Defensora del Pueblo, 2011). As, es alarmante la tasa de reingreso de los reos en los establecimientos penitenciarios intramuros: 30.7% de los reos actuales ya han ingresado por lo menos una vez a la crcel, como se puede apreciar en el siguiente grfico.
GRFICO 74: POBLACIN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012
Cinco a ms ingresos Cuatro 3.9% ingresos 3.1%
Tres ingresos 6.4%

Un ingreso 69.3% Dos ingresos 17.3%
Lo anterior sugiere dos aspectos: (i) prestar atencin a un tratamiento penitenciario249 adecuado de los internos y (ii) establecer polticas efectivas de reinsercin de los reos en la sociedad civil, tales como programas de concientizacin de la sociedad civil sobre la importancia de la reinsercin social de los reclusos, as como la vinculacin de los reos con empresas que faciliten
249
El tratamiento penitenciario se asigna teniendo en cuenta la evolucin global de la persona privada de libertad. De este modo, se debe brindar un tratamiento individual, continuo y dinmico, creando una cultura de intervencin sobre los factores psicosociales que estn detrs de los actos delictivos de cada condenado (La Defensora del Pueblo, 2011).
174
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la insercin laboral de la poblacin penitenciaria. Ello permitir disminuir las tasas de reingreso en crceles, y disminuir el hacinamiento existente sin invertir en infraestructura adicional. Cabe resaltar que, actualmente, el gobierno ha prestado particular atencin a la misin resocializadora del sistema penitenciario. En ese sentido, el sector destina una de sus polticas quinquenales en invertir en infraestructura extramuros, as como en la dotacin de personal especializado para la atencin de los internos. Por otro lado, el INPE tiene prevista la creacin del Patronato por la Reinsercin Social del Penado, que estar conformado por medios de comunicacin, empresarios, iglesias y personas naturales. Entre sus funciones se encuentra la administracin de una bolsa de trabajo para la colocacin de los ex internos en puestos laborales, y la administracin de fondos de donaciones destinadas a las acciones de fortalecimiento de la labor productiva. Se considera que estas polticas contribuirn a solucionar el problema de reinsercin social de los reos, y reduciran la elevada tasa de reingreso de los mismos. 3. Otorgar mayor prioridad a la infraestructura penitenciaria Por ltimo como se ha podido apreciar, el planeamiento dentro del sector incorpora un diagnstico oportuno de la infraestructura penitenciaria, y plantea metas claras y medidas concretas en el corto y mediano plazo250. En ese sentido, es importante otorgar mayor importancia (mediante una mayor asignacin de presupuesto pblico) a este sector dentro de las polticas
pblicas de seguridad ciudadana del Estado, as como definir adecuados mecanismos de monitoreo y seguimiento, para ejecutar efectivamente los proyectos definidos para el presente quinquenio.
250
Para mayor informacin, revisar el documento 10 medidas de reforma del sistema penitenciario, elaborado por el INPE en 2012. Disponible en www.inpe.gob.pe
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j. RIEGO j.1. Diagnstico A nivel internacional, no se cuenta con informacin disponible acerca de la calidad de la infraestructura de riego. Sin embargo, segn el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)251, el Per es el cuarto pas con mayor rea irrigada (1 729 069 hectreas) de Amrica Latina despus de Brasil, Chile y Argentina. La calidad y cobertura de la infraestructura de riego son materia de inters del sector agrario, pues este tipo de infraestructura constituye una herramienta para elevar la eficiencia del uso del agua, y por ende, la productividad de la agricultura en el pas. Para cumplir con este objetivo, el CEPES (1997)252 y la junta nacional de usuarios de riego, describen como necesarias los siguientes tipos de estructuras de riego:
De almacenamiento: reservorios o represas De derivacin y captacin: bocatomas, partidores, tomas prediales, sifones, tomas con tubos, cadas verticales, rpidas, tuberas distribuidoras De control y medicin: vertederos, medidores parshall, aforadores De conduccin y drenaje: canales y drenes253
En cuanto a las tecnologas de riego existentes en el Per, se pueden agrupar en tres tipos: acondicionamiento topogrfico, riego tecnificado por gravedad y riego presurizado. Un resumen de las tecnologas de riego se puede apreciar a continuacin:
GRFICO 75: TECNOLOGAS DE RIEGO
Costo (US$ /Ha)
Eficiencia de riego (%)
Acondicionamiento topogrfico Tecnificado por gravedad
Nivelacin del terreno. Trazado de surcos y acequias. De caudal intermitente. Californiano.

Aspersin. Micro aspersin. Goteo.
200 - 400
40 - 60
800 1 200
60 - 75
Presurizado
1 500 3 000
75 - 90
Fuente: Gutirrez (2009) - PSI, MINAG, El Uso de Agua Para Riego Opciones Tecnolgicas Elaboracin: APOYO Consultora
251
Informacin extrada de AQUASTAT (2006) Digital Global Map of irrigation Areas Update to Version 4, Results and Discussion p.119. 252 Centro Peruano de Estudios Sociales (1997). Gua para el mantenimiento de infraestructura de riego. Lima - Per 253 Para mayor informacin sobre cada una de las estructuras de riego, revisar el Anexo N 3.
176
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El diagnstico de la infraestructura de riego analiza dos factores. En primer lugar, la cobertura de la infraestructura de riego, a travs de la medicin de la disponibilidad de sistemas de riego en las parcelas con explotacin agrcola. En segundo lugar, se analiz la calidad de la infraestructura, por medio de la continuidad de mantenimiento, y caractersticas particulares de los sistemas de riego. Para el ltimo punto, se cont con limitada informacin vigente254. Cobertura de la infraestructura de riego La cobertura de la infraestructura de riego se ha incrementado en los ltimos aos. Segn la ENAHO, el porcentaje de hogares con parcelas agropecuarias que tienen acceso a sistemas de riego255 se increment en 5 puntos porcentuales entre 2004 y 2010, hasta llegar a un 33%.
GRFICO 76: PORCENTAJE DE AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGN TIPO DE INFRAESTRUCTURA DE RIEGO EN SUS CULTIVOS, 2004-2010
2 500
GRFICO 77: PRESUPUESTO PBLICO EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE RIEGO, 2006-2010
34 33 32
33
+ 5 pp
30 28
2 032
2 000
32 30
1 902
31 30 29 28
27 26 25
31
1 500
1 199
1 000
28
870
955
993
503
500
505 343
530
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2006
2007
2008
2009
2010
PIM
Devengado
Fuente: ENAHO Elaboracin: APOYO Consultora
Fuente: SIAF-MEF Elaboracin: APOYO Consultora
Una de las causas fundamentales es el incremento de las inversiones pblicas en infraestructura de riego, las cuales se cuadruplicaron entre 2006 y 2010 (de S/. 503 millones a S/. 1 902 millones). Se identifica que los mayores recursos se concentraron en las regiones de la Costa (59% de los recursos ejecutados), mientras que la Sierra y
254
La disponibilidad de informacin vigente en cuanto a calidad es baja. La informacin ms completa se encuentra en el III Censo Agropecuario de 1994, pero no refleja la realidad actual. Por ende, se revis informacin complementaria del Ministerio de Agricultura y la Encuesta Nacional de Programas Estratgicos (ENAPRES).
255
Se considera el uso de riego tecnificado o riego por gravedad.
177
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Selva el 39,2% y 1,8% respectivamente (MEF, 2011)256. Adems, es importante resaltar que el Estado se ha encargado de la promocin de megaproyectos de riego, fundamentalmente en la costa del pas. A continuacin, se presenta un resumen de los proyectos ms importantes257:
GRFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL
TUMBES 1. Proyecto Binacional Puyango - Tumbes

19 500 Ha nuevas para Per
PIURA 2. Proyecto Alto Piura 19 mil Ha nuevas y mejora de riego de 31 mil Ha

LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE 3. Proyecto Olmos Tinajones 43 500 Ha nuevas
4. Proyecto Jequetepeque Zaa II

31 mil Ha nuevas y mejora de riego de 15 mil Ha LA LIBERTAD 5. Proyecto Chivimochic III (Moche-Chicama)
19 mil Ha nuevas 50 mil Ha de mejoramiento
ANCASH 6. Proyecto Chinecas 25 mil Ha nuevas
LIMA / ICA 7. Proyecto Pampas de Concn Topara
33 mil Ha nuevas
AREQUIPA 8. Proyecto Majes Siguas II 8 000 Ha nuevas en Pampas de Majes, 38 500 Ha nuevas en Pampas de Siguas y mejora de riego en 15 mil Ha
La infraestructura de riego est distribuida de manera desigual a lo largo del pas. En la Costa, si bien se dispone de tierra frtil esta es seca, se caracteriza por tener grandes infraestructuras hidrulicas producto de inversiones destinadas al desarrollo de regados para fomentar las agro exportaciones. En contraste, la Sierra y la Selva,
256
Informacin disponible en el portal web del Sistema de Informacin de la Administracin Financiera MEF 257 En el Anexo N 4 se detalla las caractersticas de cada uno de estos megaproyectos.
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las cuales cuentan con abundantes recursos hdricos, disponen de escaza infraestructura para riego que es empleada en minifundios en los que los cultivos son destinados a mercados locales o para el autoconsumo. Actualmente, el rea de riego tiene un potencial de 5.4 millones de hectreas: aproximadamente 1.7 millones de has se encuentran bajo riego y 3.7 millones de hectreas bajo secano (MEF, 2011)258. La costa presenta la mayor rea bajo riego (1.2 milln de hectreas), destacando los departamentos de La Libertad, Lima, Lambayeque Piura y Ancash. La Sierra cuenta con 484 mil hectreas bajo riego, principalmente en el departamento de Cajamarca, mientras que la Selva con solo 55 mil hectreas, ubicadas en los departamentos de San Martn y Amazonas. En esta lnea, de acuerdo con la ENAPRES, en las parcelas que se ha realizado explotacin agropecuaria en 2010, el 32% cuenta con sistemas de riego. A nivel regional, se observa que las regiones de la Costa cuentan con un mayor porcentaje de sistemas de riego, mientras que en la Selva, la disponibilidad de sistemas de riego es prcticamente nula.
GRFICO 79: PARCELAS AGRCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE RIEGO, 2010
Costa: 73%
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
100 99 98 97 95 90 90 89 72
Sierra: 22%
Selva: 5%
67
47 42 40
38
34 27 27 21 13 10 3 12 1 0 0
32
Entre las parcelas que utilizan un sistema de riego en su actividad agropecuaria, la tecnologa de riego ms utilizada es el riego por gravedad (92%), seguida por el riego
258
MEF (2011). Boletn de Inversiones Pblicas N 5 Inversin pblica en agricultura- riego. Lima - Per
Callao Moquegua Arequipa Tacna Ica Tumbes Lambayeque Lima Piura Ancash La Libertad Ayacucho Hunuco Apurmac Cusco Junn Huancavelica Cajamarca Pasco San Martn Puno Amazonas Ucayali Loreto Madre de Dios Nacional
Fuente: ENAPRES Elaboracin: APOYO Consultora
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por aspersin (7%). Cabe resaltar que, en la regin Sierra, el riego por aspersin cobra mayor importancia (12% dentro de los sistemas utilizados). Ahora bien, cabe precisar que la tecnologa de riego por gravedad en comparacin con la de riego presurizado tiene una menor eficiencia de riego, lo cual evidencia un espacio de mejora en trminos de la calidad de la infraestructura259.
GRFICO 80: TECNOLOGAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRCOLAS, 2010
Aspersin 7% Otros 1/ 1%
Gravedad 92%
Fuente: ENAPRES Elaboracin: APOYO Consultora
Calidad de la infraestructura de riego En el Per, 65% del agua extrada para uso agrcola se pierde debido a, entre otras cosas, los deficientes sistemas de riego (MEF, 2011). Este bajo desempeo se debera principalmente a la falta de mantenimiento de los sistemas de riego y el uso extensivo de tecnologas por gravedad o inundacin. En ese sentido, una infraestructura de riego de baja calidad disminuye la eficiencia del agua, y por ende la productividad agrcola. Para el anlisis de la infraestructura bajo este criterio, se evalu el revestimiento de los canales de distribucin de riego, as como las condiciones de salinidad de los suelos. Finalmente, se analiz el mantenimiento de la infraestructura de riego existente. Segn la ENAPRES (2010), los agricultores mencionan que en la mayora de sus parcelas han realizado un mantenimiento de los canales de riego: 92% de las parcelas agropecuarias han recibido mantenimiento en los ltimos 12 meses. Los
departamentos de Ucayali y Pasco seran aquellos en los que existe un menor porcentaje de sistema de irrigacin mantenidos (57% y 58% respectivamente), sin embargo, en la gran mayora de departamentos los agricultores sostienen que practican mantenimiento de sus sistemas irrigados.
259
Mayores alcances sobre la calidad de la infraestructura se detallarn en el siguiente acpite.
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GRFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO MANTENIMIIENTO A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010
Costa: 94% Sierra: 90% Selva: 83%
100 99 99 96 96 96 94 94 94 93 93 92 92 100 92 90 88 88 86 85 85 84 84 82 90 80 70 58 57 60 50 40 30 20 10 0
Lambayeque
Amazonas
Moquegua
Arequipa
Huancavelica
Hunuco
Apurmac
Ayacucho
La Libertad
Cajamarca
A pesar de estos resultados, existen diversos estudios que mencionan que uno de los mayores problemas de la infraestructura de riego en el Per es la falta de mantenimiento. As, segn APOYO (2010)260 se encuentran indicios que el mantenimiento no se realiza con la frecuencia y dedicacin necesarias, los agricultores desarrollan inadecuadas prcticas de mantenimiento, tienen dificultades de
organizacin para realizarlo, y escasa valoracin de la utilidad de algunas obras, entre otros. Todo ello se ve reflejado en que el que el estado de la infraestructura sea regular. Es esta misma lnea, de acuerdo con un inventario realizado por el INRENA en 2004, se ha determinado que de un total de 44 607 kilmetros de canales evaluados, casi el 83% (36 833 km.) se encontraban sin revestir y solo el 17% se hallaba revestido261. Esta situacin ocasiona prdidas de distribucin del agua en el orden del 15% al 20%; asimismo, impide conocer con certeza los caudales y volmenes de agua que se distribuyen a usuarios de riego, generando conflictos entre usuarios e insatisfaccin por el servicio.
260
APOYO Consultora (2012). Evaluacin Intermedia del Proyecto Subsectorial de Irrigacin. LimaPer y APOYO Consultora (2011). Estudio de caso para un mejor impacto y sostenibilidad de los proyectos de PRONAMACHS financiados por EX JBIC. Lima Per.p.80. 261 El revestimiento de canales reduce o elimina las prdidas por infiltracin en la conduccin del agua, prdidas que pueden llegar en casos extremos hasta el 50 % del total del agua conducida en los canales, dependiendo de la calidad de los suelos, la antigedad de los canales, la velocidad y temperatura del agua, entre otros. Adems el revestimiento fortalece las estructuras de los canales, y aumenta la capacidad de los mismos, por la eliminacin de la erosin por sedimentacin de materiales extraos.
San Martn
Nacional
Tacna
Lima
Tumbes
Ancash
Cusco
Junn
Puno
Ucayali
Loreto
Callao
Pasco
Piura
Ica
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CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR INRENA, 2004

Caractersticas de los canales Revestido (km.) Sin revestido (km.) Total del sistema Absoluto 7 758 36 833 44 607 % 17.4 82.6 100
Fuente: INRENA Elaboracin: APOYO Consultora
En resumen, se identifica que la disponibilidad de sistemas de riego a nivel nacional es an reducida y heterognea: existe un 68% de parcelas agrcolas que an no usa un sistema de riego para sus parcelas agropecuarias. A nivel regional, la mayor disponibilidad de infraestructura de riego se encuentra en la regin Costa, en la Sierra se dispone de infraestructura pequea y limitada, mientras que en la Selva esta es prcticamente nula. Por ltimo, si bien los agricultores declaran que realizan mantenimiento en gran parte de sus parcelas (92%), existen indicios que revelan que ests prcticas no se practican de forma adecuada, razn por la cual la infraestructura no se encuentra en un estado ptimo.
GRFICO 82: RECURSOS HDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO
Costa
Baja disponibilidad hdrica Gran infraestructura hidrulica,
Sierra
Abundantes recursos hdricos Poca infraestructura de calidad o tecnificada.
Selva
Tiene la mayor parte de la cuenca del Amazonas Poca infraestructura de riego
j.2. Planificacin de la infraestructura de riego Las actividades planteadas por el sector pblico en cuanto a infraestructura de riego se enmarcan en el documento Poltica y estrategia nacional de riego en el Per, realizado en el ao 2003 por una comisin tcnica multisectorial conformada por los ministerios de agricultura, vivienda y construccin, economa y finanzas, y la junta nacional de usuarios, para un periodo de diez aos. El objetivo general consiste en contribuir a mejorar la rentabilidad y competitividad de la agricultura de riego, mediante el aprovechamiento intensivo y sostenible de las tierras y el incremento de la eficiencia en el uso del agua.
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Los objetivos especficos se han centrado en los siguientes puntos: a) Ordenar y dar estabilidad al marco institucional de los sectores pblico y privado, vinculados a la gestin del riego a escala nacional, regional y local, precisando los principios de funcionamiento de las mismas con participacin de las organizaciones de usuarios. b) Incrementar la eficiencia de la gestin del agua, consolidando y mejorando la infraestructura relacionada, promoviendo su adecuada operacin y
mantenimiento, mitigando su vulnerabilidad a eventos extraordinarios, e incrementando la tecnificacin del riego y los programas de investigacin, capacitacin y sensibilizacin. c) Lograr un uso equitativo del recurso, regularizando los derechos de aprovechamiento de las aguas de riego y otorgando dotaciones bsicas en funcin de los recursos disponibles y su uso eficiente. d) Ordenar la gestin de la oferta y demanda del agua de riego, que contemple la preservacin del medio ambiente y su financiamiento, en el marco de una gestin multisectorial e integral de las cuencas hidrogrficas. e) Promover organizaciones de usuarios agua de riego tcnica y econmicamente autosuficientes, as como su participacin en la operacin y mantenimiento de la infraestructura hidrulica. Cabe destacar que el Ministerio de Agricultura cuenta con 10 unidades ejecutoras que desarrollan, en conjunto con los Gobiernos Regionales y los propios usuarios de las parcelas agrcolas, los proyectos de construccin y mejoramiento de los sistemas de riego. Estas unidades, el ao 2012, han presupuestado un total de S/. 450 millones en el mejoramiento de los sistemas de riego, entre otras actividades para el fortalecimiento de la productividad agraria. Como se puede apreciar a continuacin, los programas ms importantes son el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y AGRORURAL, cuyos objetivos se orientan al aumento de la productividad agrcola en un grupo amplio de juntas de usuarios a nivel interregional. Entre uno de los mecanismos utilizados, se encuentra la construccin y mejoramiento de infraestructura de riego en las parcelas agrcolas.
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CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA, 2012

Unidades ejecutoras 1 Programa Subsectorial de Irrigaciones 2 Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural - AGRORURAL 3 MINAG - Binacional Puyango - Tumbes 4 MINAG - Jequetepeque - Zaa 5 MINAG - Sierra Centro Sur 6 MINAG - Binacional Lago Titicaca 7 MINAG - Binacional ro Putumayo 8 MINAG - Jan - San Ignacio - Bagua 9 MINAG - Alto Huallaga 10 MINAG - Pichis Palcazu TOTAL PIM 2012 (S/.MM) 104 121 56 17 22 61 16 27 18 10 450
Fuente: MEF Elaboracin: APOYO Consultora
Adicionalmente, cabe mencionar que, en 2009, el Ministerio de Agricultura inici un Plan de Mantenimiento de la Infraestructura Agrcola. Este es un programa que tiene por objetivo financiar el mantenimiento de infraestructura de riego en todo el pas, a fin de contribuir a potenciar la agricultura. Para este efecto se asign por nica vez un fondo de 153 millones de soles. Las actividades bajo financiamiento fueron:

Mantenimiento de canales Mantenimiento de captaciones Mantenimiento de tomas Mantenimiento de aforadores Mantenimiento de microreservorios Mantenimiento de drenes
En sntesis, se observa que las polticas del sector se orientan a incrementar la disponibilidad de infraestructura de riego a nivel nacional. Por otro lado, se han generado iniciativas para el mantenimiento de los sistemas de riego a nivel nacional, lo cual tendra implicancias positivas en la calidad de la infraestructura. Sin embargo, cabe resaltar que estas actividades deberan realizarse de manera peridica por parte de los agricultores.
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j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego Sobre la base de las entrevistas realizadas a agentes clave del sector riego262, el diagnstico de la evolucin de la infraestructura del sector y la revisin del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de riego. Estas se describen a continuacin: 1) Mejorar la calidad de informacin en cuanto a infraestructura de riego Como se ha podido apreciar en el diagnstico, la calidad de la informacin en infraestructura de riego es limitada, tanto por la poca disponibilidad de la misma, como por la antigedad en la recoleccin de informacin (i.e. el ltimo censo agropecuario fue realizado en el ao 1994). En ese sentido, es necesario contar con un censo de infraestructura de riego que permita un mejor diagnstico de la situacin actual en el sector. Un censo que incorpore informacin sobre los sistemas de riego servira para tener pleno conocimiento de las estructuras hidrulicas y fsicas existentes as como de su estado de funcionamiento. Cabe resaltar que, entre los meses de setiembre y octubre de 2012, se prev realizar el IV censo agropecuario, que proporcionar datos actualizados para el conocimiento de la base productiva agropecuaria del pas, mediante el recojo de las declaraciones de todos los productores agropecuarios. Se considera que esta es una buena iniciativa; al respecto, se recomienda actualizaciones peridicas sobre la calidad de la infraestructura, pues constituye un insumo para la elaboracin de los siguientes documentos de adecuados presupuestos para la construccin y mantenimiento de sistemas de riego, y los correspondientes ajustes en los reglamentos de operacin y de mantenimiento. 2) Aumentar la disponibilidad y calidad de los sistemas de riego Como se apreci en el diagnstico, existen problemas tanto de cobertura como de calidad de los sistemas de riego a nivel nacional. En ese sentido, se requiere elevar las inversiones en proyectos de infraestructura de riego para elevar la eficiencia en la produccin agrcola, sobre todo en las regiones Sierra y Selva. Asimismo, es necesario incrementar el mantenimiento de los sistemas
262
Se entrevist a Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la Autoridad Nacional del Agua, Asimismo, se entrevist Juan Haro, sectorista de agricultura del Ministerio de Economa y Finanzas. Finalmente, se entrevist a Jos Nez, representante del Ministerio de Agricultura.
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de riego263 y el uso extensivo de tecnologas de mayor eficiencia de riego, como la tecnologa de riego presurizado. Ahora bien, debe precisarse que, si bien se cuenta con infraestructura de riego en 32% de las parcelas, ello no significa que el tipo de infraestructura generalmente usada (riego por gravedad) sea la ptima para el adecuado desarrollo agrcola. De hecho, segn el jefe de la Autoridad Nacional del Agua en 2011, Carlos Pagador Moya, a nivel nacional se destinan ms de 16 millones de metros cbicos por ao y 13 millones se desperdician. De acuerdo con sus declaraciones264, la razn principal de la ineficiencia hdrica es que la mayora de campos de cultivo se riega por gravedad. Por ejemplo, a 2011, solo en los valles de Arequipa, de las ms de 21 mil hectreas, menos de dos mil se riegan por goteo, mientras que ms del 90% de los agricultores sigue regando por gravedad o inundacin. 3) Elevar el grado de asociatividad de los agricultures Existe poca conciencia de parte de los productores sobre su responsabilidad para resolver sus demandas, debido a la falta de empoderamiento de la poblacin y al poco reconocimiento de sus propios derechos que redunda en una pobre capacidad organizativa (MINAG, 2007)265. En ese sentido, se recomienda desarrollar polticas para la asociacin de agricultores, pues permitira el desarrollo integrado de proyectos de inversin en riego, que aproveche las economas de escala respectivas; adems, se facilitara la gestin por parte de los Gobiernos Regionales y Locales. As, se incrementara la competitividad de los productores agrarios.
263
Por otro lado, es importante tomar en cuenta que el servicio de mantenimiento implica tambin estudiar y realizar las modificaciones necesarias para garantizar el suministro del agua y evitar daos a los cultivos por falta de agua. Un mantenimiento eficiente se concibe adems como un proceso de reposicin gradual de las partes de las obras y equipamientos, prolongando as la depreciacin tcnica del sistema. Por ende, se requiere generar conciencia en los usuarios de los sistemas de riego sobre las implicancias y los beneficios de un mantenimiento permanente. 264 Informacin disponible en: http://www.diariolaprimeraperu.com 265 MINAG (2007). Plan Estratgico Ministerio de Agricultura. Lima - Per
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RESALTAN PAPEL DE LA ASOCIATIVIDAD PARA MEJORAR CALIDAD DE VIDA DE AGRICULTORES La asociatividad es la columna vertebral del desarrollo de la agricultura y alcanzar la competitividad que, a la larga, redundar en la mejora de la calidad de vida de los pequeos y medianos productores. "Definitivamente no se podr hacer si son slo pequeos o medianos agricultores. No queda otro camino que asociarnos para ser competitivos (...) y en eso debemos ser muy cuidadosos", manifest Teddy Ubillus, presidente de la Junta de Usuarios de Riego del Alto Piura. En declaraciones para Alerta Per, el dirigente resalt la existencia de experiencias exitosas de asociatividad -como es el caso de los productores de cacao y mango orgnicos- dirigidas a sacar de la pobreza a 300 mil familias que viven en el Alto Piura. Finalmente, exhort a las autoridades del Ejecutivo a desarrollar polticas en favor de los pequeos y medianos productores, de quienes dijo llegan a vivir en condiciones aisladas. "En el pas no tenemos la normativa ni polticas que permitan darle oportunidades a los pequeos agricultores. Somos 9 millones de personas que viven de la agricultura en Per, y el 95% son pequeos y medianos (...) No tenemos acceso a los crditos, a la infraestructura que nos permita asegurar el recurso hdrico, no tenemos oportunidades de contar con asistencia tcnica (...) no estamos hablando de subsidios, sino de oportunidades para poder competir en igualdad de condiciones", acot.
Fuente: www.alertaperu.org Fecha: 20/03/2012
4) Fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua La Autoridad Nacional del Agua (ANA), es el ente encargado de la propiedad del agua en el territorio nacional. Esta entidad es importante para el sector riego, pues define los permisos de agua en la construccin de nuevos proyectos de captacin de riego. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas realizadas, su rol es muy dbil en cuanto a los permisos de agua: segn comentarios de los representantes de la ANA entrevistados266, si bien a 2016 tienen aproximadamente 60 solicitudes de permisos de agua, esta entidad solo tiene capacidad para la trabajar en cinco o seis anualmente. 5) Delimitar adecuadamente las responsabilidades presupuestales de los Gobiernos Regionales En los ltimos aos, se han desarrollado proyectos especiales que incorporan la captacin de agua, el mejoramiento de los sistemas de riego y - en algunos casos - el aumento de generacin elctrica: Proyecto Chavimchic, Proyecto
266
Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la ANA.
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Majes Siguas, Proyecto Especial Alto Piura, Proyecto Olmos, entre otros. Sin embargo, en el caso de los proyectos que involucran ms de una regin, no se determina si el alcance de los mismos es nacional o regional, por lo cual no es claro si el gasto deba ejecutarse por el Gobierno Central, o en qu proporciones, en el caso que sea responsabilidad de los Gobiernos Regionales. El caso del proyecto Majes-Siguas II resulta un caso
representativo al respecto: al tratarse de un proyecto que abarca las regiones de Arequipa y Cusco, no queda claro para los Gobiernos Regionales qu entidad debe asignar parte de sus presupuestos a la ejecucin del proyecto.
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V. LA INVERSIN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA DE INFRAESTRUCTURA?

En el siguiente acpite, sobre la base de estudios previos, se identifican las brechas de infraestructura de cada uno de los sectores analizados en el presente documento. Asimismo, se proyecta el nivel de ejecucin del presupuesto pblico por sector y subsector para el periodo 2012 2016 utilizando su evolucin en aos anteriores como base. Por ltimo, se comparan las brechas de infraestructura seleccionadas con las proyecciones de inversin pblica estimadas, y a partir de ello, se determina si la inversin pblica por s misma es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de cada sector. V. 1 Brechas de infraestructura: Discusin metodolgica En el Per, diversos estudios han calculado las brechas de infraestructura por sector econmico. Se han identificado cuatro estudios267 que han calculado las brechas en infraestructura: CAF (2011)268, CIUP (2010)269, SUNASS (2010)270 e IPE (2009)271. En conjunto, los sectores abordados en estas investigaciones son: transportes, saneamiento, electricidad, telecomunicaciones, gas natural, educacin, salud y agricultura. Es importante mencionar que, debido a que cada estudio presenta su propia metodologa y definicin de brecha, los valores estimados no pueden ser comparables. Debido a ello, se ha considerado pertinente mostrar las particularidades de cada uno de los estudios, detallando sus principales ventajas e inconvenientes. Asimismo, cabe resaltar que conceptualmente los estudios pueden calcular brechas utilizando una perspectiva horizontal o una perspectiva vertical. El clculo de brechas desde una perspectiva horizontal se estima con relacin a algn objetivo determinado en el valor del indicador cuya brecha se busca medir. Este objetivo puede ser el nivel de infraestructura de otros pases o un determinado nivel de cobertura (p.e. cumplimiento de los Objetivos del Milenio). Por su parte, calcular las brechas desde una perspectiva
267
Adems de los cuatro estudios, en marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones realiz una estimacin de la brecha de infraestructura en Transportes (carreteras, puertos, aeropuertos y ferrocarriles) al ao 2016, valorizada en US$11 000 MM. 268 En imprenta. 269 Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversin pblica: avances y desafos para consolidar la competitividad y el bienestar de la poblacin. 270 SUNASS (2010). Propuesta metodolgica para determinar la brecha en infraestructura del sector saneamiento al 2021: metodologa SUNASS. Lima-Per 271 IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversin en infraestructura en el Per 2008. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Per
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vertical implica medirla identificando diferencias entre la oferta y demanda interna del pas. El estudio elaborado por la CAF (2011) calcula brechas verticales de distintos sectores en el periodo 2011-2015. En l, se emplea la metodologa de Fay y Yepes (2003)272, en la que se estiman la demanda por infraestructura y se establecen los montos de inversin requeridos para satisfacerlas en los sectores transportes, saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y gas natural. Hay que mencionar, sin embargo, que la metodologa utilizada presenta tres limitaciones relevantes: 1) Las variables empleadas en la estimacin son agregados a nivel nacional, ocultando la heterogeneidad geogrfica de la demanda por infraestructura. 2) Se dispone de muy pocas observaciones para la estimacin de demanda por infraestructura (entre 11 y 38). Por su parte, el estudio del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP 2010) calcula la inversin necesaria para cerrar brechas verticales de infraestructura. Para ello, se establecen indicadores de cobertura por sector y se fijan las brechas como la distancia para llegar a la cobertura universal (100%). Por ltimo, se valorizan las brechas empleando estimaciones de otros autores sobre los costos unitarios de cada indicador utilizado para hacer las estimaciones en cada sector. Es necesario resaltar que el estudio del CIUP es el nico encontrado que analiza los sectores Educacin, Salud y Agricultura (riego)273, adems de disponer de las brechas a nivel regional. El informe de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) se centra en infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas. Sigue un enfoque vertical y se establece como meta el acceso universal (100% de cobertura). La brecha calculada es de US$ 3 510 MM. Para el clculo de la demanda, se emplean las proyecciones de poblacin del INEI y el consumo promedio de cada EPS. La brecha se estima como la inversin requerida en cada EPS para satisfacer la demanda, definida como la cobertura total del servicio. El clculo de la SUNASS presenta varias ventajas, como la calidad de la informacin disponible (indicadores como tasa de uso de sistemas de micromedicin y porcentaje de facturacin de agua distribuida). Adems, este clculo es peridico, y as permite
272
Fay, Marianne; Yepes, Tito (2003). Investing in Infrastructure: What is needed from 2000 to 2010? World Bank Working Paper; No. 3102.The World Bank, Washington DC. 273 Adems, el estudio estima las brechas de los sectores transportes, saneamiento y electricidad.
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identificar las necesidades de inversin de forma dinmica, pues constituye una herramienta regulatoria dentro de los Planes Maestros Optimizados de cada EPS. No obstante, el clculo es realizado nicamente para el mbito que debe ser atendido por la EPS (generalmente rea urbana). En ese sentido el clculo se encuentra subestimado, al no considerar la brecha existente en el mbito rural. Por ltimo, los informes del Instituto Peruano de Economa (IPE 2009, 2005, 2002) emplean dos mtodos para calcular las brechas al ao 2018. Para los sectores saneamiento, telefona y energa elctrica se emplea un enfoque horizontal utilizando como metas los niveles de cobertura alcanzados en Chile. Estas brechas luego son transformadas a un valor monetario con estimaciones de otros autores sobre los costos unitarios de cada indicador. Para los dems sectores (transportes, generacin de electricidad, transmisin de electricidad y provisin de gas) no se sigue ningn enfoque, solamente se establece como meta las inversiones pendientes o las que requiere el sector, tomando como fuente los compromisos o los estimados de inversin [estimados por otros autores] (IPE, 2009). En resumen, las metodologas seguidas por las cuatro organizaciones presentan limitaciones particulares; sin embargo, se considera que brindan informacin acertada si son vistas en conjunto. Las estimaciones de brecha de los estudios realizados se encuentran entre US$18 mil millones y US$ 42 mil millones274, para distintos periodos en el tiempo. Se observa que los sectores con mayores requerimientos de inversin son transportes, electricidad y educacin. Por otro lado, se observa la falta de estimaciones de brecha en los campos de educacin, salud, y agricultura.
274
Se excluye el monto de inversin estimado por SUNASS, que solo estima la brecha de infraestructura en un solo sector.
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CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/ (en US$ millones)
Estudio Periodo estimado Dimensin Transportes Saneamiento Electricidad Telecomunicaciones Gas Natural Educacin Salud Agricultura TOTAL IPE (2002) 2001 Horizontal 6 090 4 153 5 569 2 350 18 162 IPE IPE (2005) (2009) 2005 2008 Horizontal 2/ Horizontal 2/ 7 684 13 961 4 619 6 306 5 523 8 326 4 633 5 446 420 3 721 22 879 37 760 SUNASS (2010) 2021 Vertical 3 510 3 510 CIUP (2011) 2015 Vertical 6 970 5 686 2 812 8 557 1 055 652 25 732 CAF (2011) 2020 Vertical 17 825 2 541 8 630 8 083 5 189 42 268
1/ Las cifras de cada estudio no han podido ser homogenizadas porque los autores no indican si emplean dlares (o soles) constantes. 2/ Horizontal slo tres sectores. No se especifica el enfoque seguido para el resto de sectores. 3/ Incluye el gasto en mantenimiento del stock en infraestructura adicional. Elaboracin: APOYO Consultora
Como insumo para el presente estudio, se han escogido las brechas estimadas en los estudios del CIUP (2011) y del IPE (2009): En el caso del CIUP (2010), se han utilizado las brechas de infraestructura de los sectores Educacin, Salud y Riego, dado que, adems que el informe del CIUP es la nica investigacin que analiza dichos sectores, en general, el clculo de las brechas mediante los costos unitarios de construccin y rehabilitacin de infraestructura permite tener estimaciones ms transparentes y sencillas de ser usadas En el caso del IPE (2009), se han utilizado las brechas de infraestructura de los sectores transportes (aeropuertos, puertos y ferrocarriles), saneamiento y electricidad. En cuanto a transportes, se ha escogido este estudio porque analiza los sub-sectores carreteras, puertos, ferrocarriles y aeropuertos de forma desagregada. Por otro lado, en el caso de electricidad y saneamiento, el clculo de la brecha aborda de manera ms integral cada uno de dichos sectores. As, por ejemplo, la brecha en electricidad aborda no solo las necesidades de cobertura, sino tambin los requerimientos de inversin en generacin y transmisin elctrica, mientras que la brecha en saneamiento incluye las necesidades de inversin en el tratamiento de aguas residuales. Para el caso de transporte vial se ha utilizado la brecha calculada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para el periodo 2012-2016 en el ao 2012. Esta estimacin se realiz tambin para los sectores ferrocarriles, puertos y aeropuertos; sin embargo, se opt por seleccionar solo
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la estimacin correspondiente al sector vial porque se trata de la cifra ms actual. Ello responde a que el sector vial es particularmente dinmico dados los requerimientos permanentes de conservacin de las vas de la RVN, RVD Y RVV; por lo tanto, las necesidades de inversin estimadas requieren constantes reajustes que actualicen la cifra. Un resumen de las estimaciones de brecha seleccionadas se presenta en el siguiente cuadro:
CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR Sector Carreteras Puertos Aeropuertos Ferrocarriles Electricidad Saneamiento Salud Educacin Riego Brecha utilizada MTC (2012) IPE (2009) IPE (2009) IPE (2009) IPE (2009) IPE (2009) CIUP (2010) CIUP (2010) CIUP (2010) Monto (US$ MM) 11 000 3 600 571 2 415 8 326 6 306 1 056 8 557 653
Cabe resaltar, por ltimo, que las brechas de inversin en infraestructura constituyen clculos realizados en un momento del tiempo, sobre la base de las necesidades estimadas hacia un horizonte definido. En ese sentido, las brechas son montos dinmicos, pues las necesidades de servicios pblicos cambian conforme crece la economa, la poblacin y conforme se modifica la estructura productiva del pas. As, por ejemplo, los estudios del IPE (2005) e IPE (2009), que trabajan sobre los mismos sectores (transportes, saneamiento, electricidad, gas natural y telecomunicaciones), presentan resultados distintos en cuanto a las brechas de inversin en los distintos momentos del tiempo275. V.2 El Presupuesto Pblico en infraestructura En trminos generales, el Presupuesto Pblico en infraestructura276 entre 2007 y 2012 ha seguido un curso creciente. As, segn la informacin brindada por el Ministerio de
275
La brecha calculada por el IPE (2005) asciende a US$ 22 879 MM, mientras que IPE (2009) estima un monto de US$ 37 760 MM. 276 Para el clculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de Gobierno Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los aos 2007-2008, se obtuvo las inversiones por cada sector, para la categora Inversiones/Aplicaciones directas. Para los siguientes aos,
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Economa y Finanzas (MEF)277 respecto del presupuesto pblico, entre 2007 y 2012 el presupuesto ha crecido a una tasa promedio de 17% anual, logrando en el ao 2012 montos de inversin ascendentes a US$ 3 054 millones en el caso del Gobierno Central, y a US$ 1 351 millones, en el caso de los Gobiernos Regionales.
GRFICO 83: EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN INFRAESTRUCTURA 1/ DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 (en US$ MM)
3500
3054
3000
2500 2000 1500 1000
2520
2132 1550
1722
1987
2269 1351
1089
1371 948 1509
500
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012 2/
Gobierno Central
Gobiernos Regionales
1/ Para el clculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de Gobierno Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los aos 2007-2008, se obtuvo las inversiones por cada sector, para la categora Inversiones/Aplicaciones directas. Para los siguientes aos, se obtuvo las inversiones por cada funcin y divisin funcional, para la categora de gasto Adquisicin de Activos no Financieros, subgnero Construccin de edificios y estructuras. 2/ Los datos del Presupuesto Pblico fueron tomados en marzo del 2012. Es necesario precisar que el PIM del ao 2012 podra crecer an. Fuente: SIAF-MEF Elaboracin: APOYO Consultora
A nivel del Gobierno Central, la mayor proporcin de inversiones est destinada a los sectores Carreteras y Educacin, los cuales han crecido anualmente en promedio 28% y 32% (respectivamente) entre los aos 2007 y 2012, alcanzando una participacin de 72% en el total de las inversiones en infraestructura del ao 2012. Respecto de los dems sectores, se observa una tendencia heterognea en el transcurso de los aos.
se obtuvo las inversiones por cada sector y divisin funcion al, para la categora de gasto Adquisicin de Activos no Financieros, subgnero Construccin de edificios y estructuras. 277 Informacin extrada del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Portal web: www.mef.gob.pe
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CUADRO 47: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO CENTRAL POR SECTORES, 2007-2012 (en US$ MM)
Sector Carreteras Puertos Aeropuertos Ferrocarriles Electricidad Saneamiento Salud Educacin Riego Crceles 2007 402 5 5 17 88 85 60 206 70 10 2008 522 8 140 12 130 124 96 220 95 23 2009 966 0 9 5 109 26 71 233 43 47 2010 1493 37 27 1 175 22 100 317 57 40 2011 1683 45 20 12 150 49 108 381 38 34 2012 2/ 1376 2 37 469 91 49 136 823 52 18
Por otro lado, al nivel de los Gobiernos Regionales, la distribucin del Presupuesto Pblico entre los sectores es ms homognea. A pesar de que el sector carreteras an mantiene la mayor participacin, con 34% del presupuesto pblico en inversin en infraestructura en el ltimo ao, los sectores saneamiento, salud, educacin y riego tienen una participacin entre el 12% y 18%. Los sectores electricidad, puertos y aeropuertos, por su parte, tienen una participacin bastante reducida.
CUADRO 48: EVOLUCIN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 (en US$ MM)
Sector Carreteras Puertos Aeropuertos Electricidad Saneamiento Salud Educacin Riego 2007 352 1 0.48 96 157 137 141 205 2008 643 2 0.95 83 186 165 241 229 2009 757 1 0.64 62 203 144 255 299 2010 778 1 0.66 84 356 329 345 237 2011 680 0.15 0.01 85 435 231 357 198 2012 472 0.03 0 41 195 247 237 159
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V.2.1 Estimacin del Presupuesto Pblico al ao 2016 Para estimar el Presupuesto Pblico y, en particular, el monto de presupuesto ejecutado en los proyectos de infraestructura durante el presente quinquenio 20122016, se emple informacin histrica disponible en el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF-MEF) tanto de los Gobiernos Regionales como del Gobierno Central. Al respecto, es importante mencionar que los niveles de inversin durante un periodo gubernamental suelen tener un comportamiento tpico: los primeros aos, debido a la inexperiencia y la indefinicin de lineamientos de poltica, el nivel de ejecucin es reducido; luego, en una segunda fase, se estabiliza el nivel de ejecucin; finalmente, en un tercer periodo, la inversin aumenta considerablemente, dada la presin por el cumplimiento de metas de inversin antes de concluir el periodo de gobierno. De este modo, a nivel nacional, para proyectar el presupuesto ejecutado al 2016, y dado que no se cuenta con una serie histrica que incluya aos anteriores, se ha tomado en cuenta el comportamiento de la inversin pblica en infraestructura del segundo gobierno de Alan Garca 2006-2011. Por las mismas razones, al nivel regional, se ha tomado en cuenta el comportamiento del anterior periodo de gestin de los Gobiernos Regionales 2007-2010. Especficamente, se intent replicar los periodos de gestin anteriores como se ilustra a continuacin:
GRFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES: PROYECCIN DE LAS INVERSIONES SEGN EL PERIODO DE GESTIN 20072010 DE LOS GR
2007
GRFICO 85: GOBIERNO CENTRAL: PROYECCIN DE LAS INVERSIONES SEGN EL PERIODO DE GESTIN PASADO 2007-2011
2008
2009
2013
2010
2014
2007
2008 2013
2009 2014
2010 2015
2011 2016
2015
2016
Con relacin a los clculos, hay algunas precisiones que deben realizarse: El clculo se hizo para cada regin por separado, con informacin regional de los ltimos cinco aos. La finalidad de la desagregacin a nivel regional se basa en la importancia de tratar la evolucin de las inversiones de cada Gobierno Regional de manera independiente; para obtener estimaciones ms finas.
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El clculo se realiz por sector y subsector278. Estos fueron delimitados de acuerdo con el nivel de divisin funcional de cada sector segn la informacin del SIAF: por ejemplo, entre los aos 2007 y 2008, solo se pudo obtener la informacin a nivel sectorial, mientras que, a partir del ao 2009, se pudo contar con informacin a nivel de funcin y subdivisin funcional en cada uno de los sectores279
En muchos casos, se observaron tasas de crecimiento presupuestal de ms del 50%. Ante ello, se reemplazaron las tasas por el promedio de crecimiento entre el resto de aos, con el fin de obtener una proyeccin en un escenario moderado.
Dada la evolucin de los presupuestos para cada sector, as como sus respectivas tasas de avance, se proyect la ejecucin de inversiones del sector pblico en infraestructura hacia el ao 2016, tanto a nivel del Gobierno Central como de los Gobiernos Regionales, por un total de US$ 17 089 millones. Como se puede observar a continuacin, los sectores con mayor participacin dentro de las inversiones sern Carreteras y Educacin280. Por debajo, se encuentran los sectores Salud, Ferrocarriles y Saneamiento. Los sectores con menores montos de inversin proyectados al ao 2016 se encuentran clasificados en el rubro otros en el siguiente grfico: Electricidad, Riego, Crceles, Puertos y Aeropuertos. Un anlisis de los cada uno de los sectores se realizar en la siguiente seccin:
278
De acuerdo con los reportes de ejecucin del gasto del SIAF, los sectores y subsectores estn definidos como funciones y divisiones funcionales. 279 Por ejemplo, en el caso de los proyectos educativos, se desagregaron las inversiones en infraestructura de educacin bsica en los niveles inicial, primaria y secundaria, as como las inversiones en educacin superior y tcnica. 280 Cabe precisar que se intent realizar las estimaciones de la ejecucin del Presupuesto Pblico como funcin del crecimiento del Producto Bruto Interno del Per. Los resultados fueron ciertamente similares; sin embargo, la cantidad de informacin disponible no nos permiti tener una proyeccin por sector adecuada, razn por la cual se opt por la metodologa planteada en el presente documento.
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GRFICO 86: PROYECCIN DE LA EJECUCIN DE INVERSIONES EN INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 2012-2016 (en US$ MM)
6000
Total: US$ 17 089 MM

5000 4000
4 848 3 886
3 314
3000
2000 1000 0
2 433
2 607
2012 Carreteras
2013 Educacin Salud
2014 Ferrocarriles
2015 Saneamiento
2016 Otros 1/
1/ El rubro otros comprende los sectores Electricidad, Riego, Crceles, Puertos y Aeropuertos. Elaboracin: APOYO Consultora
V.3 Comparacin de brecha versus estimacin de inversiones en infraestructura 2012-2016 Luego de la revisin de las brechas de infraestructura por cada sector econmico, as como de las proyecciones de la ejecucin de las inversiones del sector pblico hacia el ao 2016, es posible apreciar que existe un grupo de sectores en los que la inversin pblica cubrira gran parte de la brecha al 2016; pero que, a su vez, en un grupo de sectores se requerira promover otras modalidades de inversin. Los sectores en los cuales, segn la proyeccin del Presupuesto Pblico al 2016, se podra cubrir la brecha son: riego, salud, carreteras, ferrocarriles y educacin (en menor medida). Los sectores en los cuales se requerira otras modalidades de inversin, participacin del sector privado, son: crceles, saneamiento, aeropuertos, electricidad y puertos.
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CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA
281
Y PROYECCIONES DE
LA EJECUCIN DE LA INVERSIN PBLICA AL AO 2016 (en US$ MM)

Brecha de infraestructura 653 1/ 1 056 1/ 11 000 2/ 8 557 1/ 2 415 3/ 480 4/ 6 306 3/ 571 3/ 8 326 3/ 3 600 3/ Proyeccin de la Cobertura de ejecucin del brecha del sector Presupuesto pblico al ao Pblico 2012-2016 2016 585 90% 812 7480 2/ 3 238 782 109 701 63 580 4 77% 68% 38% 32% 23% 11% 11% 7% 0%
Sector Riego Salud Carreteras Educacin Ferrocarriles Crceles Saneamiento Aeropuertos Electricidad Puertos
1/ Fuente: CIUP (2010) 2/ Fuente: MTC (2012) 3/ Fuente: IPE (2009) 4/ Fuente: APOYO Consultora (2012) Elaboracin: APOYO Consultora
A nivel sectorial, se han encontrado los siguientes resultados: a) Riego En el caso del sector riego, la brecha de infraestructura calculada por el CIUP (2010) es de US$ 653 millones. Dicho monto implica la cobertura de metas de instalacin de redes de riego acordes con las caractersticas geogrficas y tendencias de cada regin, mediante los costos unitarios de construccin de los proyectos de riego a cargo del Programa Subsectorial de Irrigaciones y la Cooperacin Alemana GTZ. Asimismo, se incluyen las necesidades de inversin en rehabilitacin. As, este monto equivale a la implementacin de 1.3 MM has. con infraestructura de riego y a la rehabilitacin en infraestructura de riego de 214 162 Has. A nivel regional, se observa que la brecha es ms elevada en los departamentos de Cajamarca (US$129 MM), Cusco y Puno (US$78 MM cada uno). Mientras tanto, entre los departamentos de la Costa destaca La Libertad, con necesidades de inversin por US$ 30 MM. Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente cuadro:
281
En el caso de crceles, como no se hall un clculo de brecha de infraestructura entre los estudios vigentes revisados, APOYO Consultora realiz una aproximacin a las necesidades de inversin en el sector.
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CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO

Regiones 1/ Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cuzco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad TOTAL Brecha Total (US$ millones) 32 12 17 10 36 129 78 39 35 9 52 30 Regiones 1/ Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali 653 Brecha Total (US$ millones) 21 11 11 1 0 9 21 78 16 0 2 3
1/ Para las regiones de la Costa, se tom en cuenta la meta de instalacin de redes de riego del PESEM del sector agricultura. En el caso de la Sierra y la Selva se estimaron metas de cobertura de acuerdo con las caractersticas geogrficas y tendencias de cada regin. Para la estimacin de la brecha de inversiones, primero se tom informacin de costos unitarios de instalacin de riego por hectrea (se tomaron en cuenta los costos estimados por el Programa Subsectorial de Irrigacin PSI en el caso de la Costa y, para el caso de la Sierra y Selva, se obtuvo informacin de costos estimados por la Cooperacin Alemana GTZ). Ambos datos se utilizaron junto con informacin de costos de rehabilitacin por hectrea para calcular las necesidades de inversin respecto de la instalacin de riego a nivel regin. Fuente: CIUP (2010) Elaboracin: APOYO Consultora
En cuanto a las proyecciones de ejecucin de la inversin pblica en infraestructura de riego, el monto estimado asciende a US$ 585 millones entre 2012 y 2016. Esto implica una cobertura de brecha de 90% solo con recursos pblicos, tal como se puede apreciar en los grficos a continuacin:
200
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GRFICO 87: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE RIEGO (US$ millones)
GRFICO 88: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA

90%
160 140 120 100 80 60
128
116
Entre 2012 y 2016, el Estado invertir US$ 585 MM

108 94
139
40 20 0 2012 2013 2014 2015 2016
Espacio para inversin privada
Cabe precisar que la estimacin de brecha del CIUP (2010) solo incluye necesidades de inversin en proyectos de bajo nivel de infraestructura. As, la exclusin de los macro proyectos de riego como el Proyecto Especial Chinecas y el Proyecto Olmos, (que implican montos de inversin de US$ 710 millones y US$ 250 millones, respectivamente), estara subestimando el clculo de la brecha, y por ende, estara sobrevalorando la cobertura por parte de la proyeccin de inversiones del sector pblico. En ese sentido, es necesario promover el incremento de los montos de
inversin en el sector, y en este sentido el rol de la inversin privada puede ser importante. b) Salud En el caso del sector salud, la brecha de infraestructura estimada por el CIUP (2010) asciende a US$ 1 056 millones282, y considera las perspectivas de demanda de la poblacin de los servicios de salud, y los costos unitarios de construccin de nueva infraestructura y equipamiento. A nivel regional, se observa que la brecha es ms elevada en los departamentos de Puno (US$ 100 MM) y Cajamarca (US$ 98 MM). Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente cuadro:
282
Este monto es equivalente a la rehabilitacin de EESS actuales por US$ 212 MM y la construccin de 3 500 Centros Mdicos (cdigo SNIP 12846)
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CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD

Regiones 1/ Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cuzco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad TOTAL Brecha Total (US$ millones) 56 57 44 34 44 98 56 36 42 17 70 32 Regiones 1/ Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali 1 056 Brecha Total (US$ millones) 28 81 39 13 7 28 69 100 67 7 7 24
1/ Para proceder al clculo de la brecha de inversiones en infraestructura y equipamiento, primero se aproxima la real capacidad de cobertura por tipo de establecimiento en las distintas Regiones el pas. Luego, se calcul el nmero de personas que requieren los servicios de salud, discriminando aquellos que podran ser atendidos en los establecimientos en la red de salud existente. Despus, se utiliza la informacin anterior para obtener el nmero de establecimientos nuevos necesarios a nivel Regional. Dicha informacin, unida a la de costos unitarios de construccin de nueva infraestructura y de equipamiento por establecimiento, permiten aproximarse al costo de inversin de la construccin y equipamiento de nuevos establecimientos de Salud a nivel Regional. Fuente: CIUP (2010) Elaboracin: APOYO Consultora
La proyeccin de inversiones al ao 2016 asciende a US$ 812 millones, lo cual indica que el sector estara medianamente cubierto por la inversin pblica. An as, la inversin privada, sobre todo en establecimientos de altos niveles de atencin, resulta una tarea prioritaria.
202
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GRFICO 89: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE SALUD (US$ millones)
250
200
197
181
173
153
150
77%
109
100
50
0 2012 2013 2014 2015 2016
c) Carreteras En cuanto al transporte vial, la brecha de infraestructura calculada por el MTC (2012) asciende a US$ 11 000 millones, que equivale a 7 270 km de carreteras pavimentadas. La misma estimacin del MTC calcula compromisos de inversin por parte del sector privado ascendentes al 32% de la brecha calculada en el periodo 2012-2016, mientras que el Estado cubrira el 68% de la brecha restante. La alta participacin estatal radica en la importancia que tiene la inversin en infraestructura vial para el sector pblico; de hecho, como ya se mencion anteriormente, es el sector que mayor participacin en las inversiones ha tenido histricamente. An ms, las estimaciones de ejecucin de la inversin pblica realizadas para el presente informe indican que la participacin del sector pblico sera incluso mayor: se proyect una inversin pblica en infraestructura vial de US$ 10 215 millones entre 2012 y 2016, lo cual indica que la brecha se podra cubrir hasta en un 93%.
203
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GRFICO 91: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA VIAL (US$ millones)
3500 3000
2500 2000 1500 1000
Entre 2012 y 2016 se invertira US$ 10 215 MM 2303

1870 1493
3280
1269
500 0
2012 2013 2014 2015 2016
Ahora bien, cabe precisar que, aunque la inversin pblica permitira cubrir casi por completo la brecha calculada por el MTC (2012), el sector vial es particularmente dinmico por los requerimientos permanentes de conservacin de las vas de la RVN, RVD Y RVV. Por lo tanto, las necesidades de inversin estimadas requieren constantes reajustes que actualicen la cifra conforme nuevas necesidades de mantenimiento, conservacin y nuevas vas aparezcan.
d) Educacin En cuanto a infraestructura educativa, la brecha en el sector asciende a US$ 8 557 millones283, que comprende las necesidades de inversin en infraestructura y equipamiento de centros educativos para dar cobertura a la poblacin no atendida, valorizada con la informacin de los costos estndar por tipo de infraestructura y equipamiento requeridos en las distintas regiones. A nivel regional, se observa que gran parte de los departamentos (16 de 24) tiene requerimientos de inversin superiores a los US$ 200 MM.
283
Este monto equivale a construccin de 32 000 colegios en zonas rurales (Cdigo SNIP: 14768)
204
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CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIN

Regiones 1/ Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cuzco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Brecha Total (US$ millones) 202 474 232 176 275 597 201 613 209 208 215 331 Regiones 1/ Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali 8 557 Brecha Total (US$ millones) 303 136 2416 2/ 462 31 67 67 597 452 202 37 56
TOTAL
1/ Los proyectos se refieren a intervenciones sobre la infraestructura y el equipamiento del Centro Educativo para mejorar y ampliar la oferta. Para el clculo de la brecha de inversin, se costeo la 2 inversin en infraestructura educativa por m , zona geogrfica (Costa, Sierra y Selva) y mbito urbano y rural, con la informacin proporcionada por Oficina de Infraestructura Educativa (OINFEMINEDU). Para obtener el valor de las brechas, primero fue necesario obtener el nmero de ambientes (aulas) necesarios para dar cobertura a la poblacin no atendida. Posteriormente, y a partir del dato de aulas necesarias, se procedi a calcular la necesidad de intervenciones sobre colegios. 2/ Como se puede observar, la regin Loreto resalta por los montos de inversin requeridos. Esto se debe a la baja cobertura de servicios en el nivel rural de la regin y a las malas condiciones de la infraestructura existente. Fuente: CIUP (2010) Elaboracin: APOYO Consultora
A partir de las proyecciones de ejecucin de inversiones en el sector, se concluye que la participacin del sector pblico hacia el ao 2016 (que asciende a US$ 3 238 millones) cubrira el 38% de la brecha de infraestructura educativa.
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GRFICO 92: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA (US$ millones)
1 000 900 800 700 600 500 400 300 200 100

38%
Entre 2012 y 2016 el Estado invertira US$ 3238 MM

483 465
892
746
651

2012 2013 2014 2015 2016
e) Ferrocarriles En relacin con el sector ferroviario, la brecha calculada por el IPE (2009) asciende a US$ 2415 millones. La estimacin fue realizada, como en el caso de carreteras, sobre la base de las inversiones identificadas en el planeamiento del sector. De este modo, el clculo de la brecha en este sector incluye los montos de inversin por los ferrocarriles concesionados, los ferrocarriles administrados por el Estado, y las iniciativas privadas.
CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES
Va Ferrocarriles concesionados 1/ Ferrocarril administrado por el Estado 2/ Iniciativa privada 3/ TOTAL
Brecha Total (en Millones de US$) 300 115 2000 2 415
1/ Los contratos con Ferrovas Central Andina y FETRANSA no contemplan la realizacin de inversiones obligatorias lo cual impide la identificacin de metas de inversin especficas. No obstante, Ferrovas Central Andina estim una inversin de US$ 300 millones en la construccin del Tnel Transandino y el tren suburbano Callao Chosica. 2/ Se tom en cuenta el monto de concesin estimado por ProInversin (US$ 115 millones) para el proyecto que comprende la explotacin, administracin y mantenimiento de la infraestructura vial ferroviaria, la rehabilitacin y/o adquisicin del material rodante y la supervisin del desarrollo de los servicios de transporte ferroviario (pasajeros y carga). 3/ Incluye la admisin a trmite de ProInversin sobre la iniciativa privada de la minera Mapsa para construir el Ferrocarril Apurmac Marcona, cuya inversin aproximada asciende a US$ 2 000 millones. Fuente: IPE (2009) Elaboracin: APOYO Consultora
206
Agosto 2012
Al proyectar las inversiones que se ejecutaran en el sector ferroviario en el quinquenio 2012-2016, se observa que stas ascenderan a US$ 782 millones. As, segn el clculo de brecha y la proyeccin, solo se cubrira el 32% de la brecha estimada, lo cual indica tambin la necesidad del impulso de la inversin privada.
GRFICO 94: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA (US$ millones)
250

32%
231
204
200
Entre 2012 y 2016, el Estado invertir US$ 782 MM 155
176
150
100
50
17
0 2012 2013 2014 2015 2016
Si bien se observa una cobertura considerable de la brecha en infraestructura, cabe resaltar que las expectativas de crecimiento son bajas dentro del plan sectorial. Como se mencion el diagnstico del sector ferroviario, segn las entrevistas, no ha habido un planeamiento claro del sector lo que ha influido en su estancamiento en los ltimos aos284. Por ende, se considera que se est subestimando el valor real de las necesidades de inversin en transporte ferroviario. f) Crceles En cuanto a infraestructura de crceles, es necesaria la inversin en infraestructura de crceles para un total de 35 000 reclusos en los siguientes cinco aos, es decir, lo equivalente a 16 penales Piedras Gordas II285 - aproximadamente US$ 480 MM. El clculo de esta brecha parte de la sobrepoblacin penitenciaria actual (82%) y del crecimiento que la poblacin penal ha tenido en promedio en los ltimos aos (7%), Las proyecciones de ejecucin de inversiones en el sector por US$ 109 millones indican que la brecha de infraestructura solo estara cubierta en un 23%, tal como se aprecia en los siguientes grficos. En ese sentido, se identifica la necesidad de la
284
A pesar de ello, es necesario recalcar que, en el ao 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones present una cartera de proyectos en infraestructura del sector al ao 2016. En el sector ferroviario, se incluy la necesidad de invertir en la operacin de las 8 redes existentes a nivel nacional en la actualidad, por un monto de US$ 233 millones. 285 El penal Piedras Gordas II tiene una capacidad de 2 200 reclusos.
207
Agosto 2012
participacin privada, en miras a solucionar los problemas de hacinamiento al interior de las crceles del pas.
GRFICO 96: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE CRCELES (US$ millones)
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

23%
Entre 2012 y 2016, el Estado invertir US$ 109 MM 22
37
39
Espacio para la inversin privada

5 5
2012
2013
2014
2015
2016
g) Saneamiento En el caso de agua y saneamiento, la brecha de infraestructura estimada por el IPE (2009) es de US$ 6 306 millones, equivalentes a 7.9 millones de nuevas conexiones de agua potable y 6.6 millones de nuevas conexiones de saneamiento a nivel nacional. El clculo del IPE incluye las necesidades de inversin para asegurar una cobertura, en referencia con las coberturas promedio en Chile segn el tamao de la empresa prestadora en el periodo 2008-2017, tanto en agua potable como en alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO
Concepto 1/ Agua Potable 2/ Alcantarillado 3/ Tratamiento de aguas residuales TOTAL Brecha Total (en Millones de US$) 2 667 2 101 1 538 6 306
1/ Se consideran dos mbitos: empresarial y no empresarial. Respecto del primero, la brecha ha identificado las necesidades de inversin a nivel regional mediante el mbito de atencin de cada una de las EPS, en referencia con las coberturas promedio en Chile segn el tamao de la empresa prestadora. En cuanto al mbito no empresarial, al no existir informacin disponible a nivel regional para el rea rural, la brecha en cobertura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas se calcul como el costo per cpita de la ampliacin de redes por la poblacin adicional por cubrir en el periodo 2008-2017. De igual forma, para otros administradores urbanos, la brecha en infraestructura se arm a partir de los requerimientos de inversin necesarios para alcanzar las Metas del Milenio y especificados en el Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015. 2/ Incluye aumento de cobertura, rehabilitacin del sistema e inversin en micromedicin. 3/ Incluye aumento de cobertura y rehabilitacin del sistema. Fuente: IPE (2009) Elaboracin: APOYO Consultora
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Agosto 2012
Con respecto a la proyeccin de la ejecucin de inversiones en infraestructura hacia el ao 2016, se estima que el sector pblico (con una inversin de US$ 701 millones al ao 2016) solo cubrira el 11% de la brecha de infraestructura estimada. Ello implica un espacio importante para la participacin privada.
GRFICO 98: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO (US$ millones)
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20

11%

98 97
158
169
179
2012
2013
2014
2015
2016
h) Aeropuertos En el caso del sector aeroportuario, la brecha en infraestructura se calcul en funcin de los requerimientos de inversin ubicados en el plan sectorial, especficamente en cuanto a los aeropuertos concesionados y los puertos administrados por CORPAC. Esta brecha est calculada en US$ 571 MM, como se puede observar a continuacin:
CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS
Aeropuerto Aeropuertos concesionados 1/ Aeropuertos administrados por CORPAC 2/ TOTAL
Brecha Total (en Millones de US$) 405 166 571
1/ En primer lugar, se consider como brecha para el AIJCH la diferencia entre la inversin estimada por LAP para el periodo 2001-2017 que permitira mantener el nivel de servicio IATA B y las realizadas por el mismo operador entre 2011-2008. En segundo trmino, para el segundo paquete de aeropuertos concesionados se consider la diferencia entre el compromiso de inversin y las inversiones ejecutadas al 2008. 2/ Se consider como brecha total los montos de inversin estimados por Proinversin para la concesin del Segundo Grupo de Aeropuertos, que asciende aproximadamente a US$ 157 millones. Por otro lado, en los casos de los aeropuertos del Cusco y Nazca, se consideraron las necesidades de inversin estimadas por Currie & Brown (2002) y Silva Ruete (2004), las cuales son US$ 7.1 y US$ 2.1 millones, respectivamente. Fuente: IPE (2009) Elaboracin: APOYO Consultora
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Agosto 2012
La estimacin del presupuesto pblico asignado indica que este sera insuficiente para cubrir la brecha determinada; as, la proyeccin estimada de las inversiones en infraestructura aeroportuaria a 2016 cubrira tan solo en 11% el clculo de la brecha de inversin realizado por IPE (2009). De este modo, se observa la necesidad de un flujo de inversiones privadas importante.
GRFICO 100: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA (US$ millones)
25
20
20
11%
15
13 10 10 11
10
0 2012 2013 2014 2015 2016
Cabe mencionar que a inicios del ao 2012 se ha presentado una cartera de inversiones en el sector aeroportuario por US$ 500 millones; ello, comparado con la brecha de infraestructura del IPE (2009), confirma la aproximacin a las necesidades de inversin vigentes en el sector. En esa lnea, es importante asegurar condiciones favorables para la inversin privada, con el fin de que los principales proyectos del sector sean ejecutados de forma alineada con las necesidades de inversin incluidas en el planeamiento del sector aeroportuario.
i)
Electricidad
En el caso del sector elctrico, el IPE (2009) estima la brecha en infraestructura sobre la base de las necesidades de inversin en generacin, transmisin y cobertura del servicio de electricidad, por un monto total de US$ 8 326 millones, que equivale a la instalacin de 5 700 MW de potencia de generacin, US$ 1 072 MM invertidos en lneas de transmisin y 1.4 MM de nuevas conexiones urbanas y rurales.
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CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD
Concepto Brecha en Generacin 1/ Brecha en Transmisin 1/ Brecha en Cobertura 2/ TOTAL
Brecha Total (en Millones de US$) 5 183 1 072 2 071 8 326
1/ El clculo de la brecha total en generacin y transmisin se basa en estimados de inversin, segn planes de inversin (el Plan Referencial de Electricidad 2008-2017) como que consideran estimados de demanda y establecen escenarios conjuntos de inversiones. 2/ Para estimar la inversin en ampliacin de cobertura se tomar como referencia la situacin al 2007 respecto a Chile. Se calcula la brecha por regiones. Fuente: IPE (2009) Elaboracin: APOYO Consultora
En cuanto a la proyeccin de la ejecucin de inversiones hacia el ao 2016, se observa que la participacin del sector pblico solo cubrira 7% de la brecha estimada; ello indica la necesidad de una intervencin del sector privado, sobre todo por la importancia que tiene el sector energtico en el desarrollo industrial en el pas.
GRFICO 102: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA ELCTRICA (US$ millones)
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

7%
Entre 2012 y 2016 el Estado invertira US$ 580 MM en infraestructura elctrica.

114 78 67
182
138
179 111
136
60
73
2012
2013
2014
2015
2016
Distribucin elctrica Transmisin elctrica Generacin elctrica
En este caso, es necesario resaltar que la intervencin del sector pblico se dara fundamentalmente en el subsector distribucin, mientras que en generacin y transmisin elctrica, se debe impulsar las inversiones privadas. Ahora bien, incluso en el caso de distribucin elctrica, existira una brecha an no cubierta, con lo cual se confirma la necesidad de un aumento en las inversiones por cada subsector econmico, tanto a nivel privado como pblico. Cabe resaltar como se mencion en el diagnstico - la necesidad de invertir en proyectos de generacin elctrica en las zonas norte y sur del pas, as como en redes de transmisin que permitan
211
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incrementar la disponibilidad energtica en estas regiones, donde la demanda cada vez es mayor. j) Puertos
En el caso de la infraestructura portuaria, de acuerdo con IPE (2009) la brecha de inversin (US$ 3 600 MM) est calculada sobre la base de las necesidades de inversin identificados en el plan sectorial: puertos entregados en concesin (US$ 715 MM), puertos administrados por ENAPU (US$ 1 783 MM), y puertos privados de uso pblico (US$ 1 102MM). Sin embargo, las proyecciones del presupuesto pblico en el sector permiten concluir que la brecha no podra ser cerrada con solo inversin pblica (hacia el 2016 solo ejecutara US$ 4 MM). Ello evidencia que la inversin privada en este sector resulta indispensable.
CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS
Puerto Puertos concesionados 1/ Puertos administrados por ENAPU 2/ Puertos privados de uso pblico 3/ TOTAL
Brecha Total (en Millones de US$) 715 1 783 1 102 3 600
1/ Se consider como brecha total de inversin en infraestructura portuaria la diferencia entre los compromisos de inversin y los montos invertidos. 2/ Se consider como brecha total de inversin los montos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP). En primer lugar, la inversin necesaria para mejorar el puerto del Callao. Y en segundo lugar, los compromisos de inversin estimados de los procesos de inversin privada en infraestructura e instalaciones portuarias de titularidad pblica, que asciende a US$ 324 millones. 3/ Incluye proyectos sobre puertos de uso pblico que sern ejecutados por empresas privadas, los cuales cuentan con autorizaciones de uso temporal por parte de la APN para realizar estudios y sondeos. Se espera una inversin aproximada de US$ 802 millones en estos puertos adems de la iniciativa privada de la minera Mapsa para construir el puerto de Marcona cuya inversin aproximada asciende a US$ 300 millones. Fuente: IPE (2009) Elaboracin: APOYO Consultora
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GRFICO 104: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EJECUTADO EN INFRAESTRUCTURA PORTUARIA (US$ millones)
3.50 3.00
2.50 2.00
3.07

4%
1.50 1.00 0.50

0.00
0.44
0.18
2013 2014
0.02
2015
0.01
2016
2012
En el caso de este sector, al igual que en el caso del sector aeropuertos, los montos de inversin ms grandes son en el orden de los puertos concesionados, y las inversiones del sector pblico en puertos bajo administracin de ENAPU son mnimas. As, se recomienda prestar mayor atencin a la promocin de inversiones en los puertos que actualmente estn bajo la administracin de la empresa pblica: San Martn, Salaverry, Chimbote e Iquitos. Ello permitira hacer ms atractivos los mencionados puertos como puntos de comercio, lo cual constituira un mecanismo de dinamizacin de dichas economas locales. En conclusin, se observa que, en la mayora de sectores, la proyeccin de la ejecucin de inversiones en infraestructura no cubrira las brechas de infraestructura calculadas en los distintos estudios. Ello resalta la necesidad de la promocin de la inversin privada, as como mayores montos de inversin por parte del sector pblico. La pregunta a partir de este anlisis es cul debera ser la priorizacin de las inversiones por cada sector; de este modo, en el siguiente captulo, se desarrollarn las caractersticas de la priorizacin de inversiones segn distintos criterios.
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VI. QU HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA?

Sobre la base del diagnstico realizado en los acpites precedentes: caracterizacin de la situacin de cada uno de los sectores sujetos de estudio, entrevistas con agentes claves, delimitacin de la brecha de infraestructura por sector y el potencial cierre de la brecha con la disposicin de recursos pblicos, se ha identificado una serie de recomendaciones de poltica que permitiran mejorar el proceso de inversin en infraestructura. Estas recomendaciones han sido agrupadas en tres campos: (i) priorizacin de la inversin en infraestructura segn sector econmico y agente responsable (pblico o privado), (ii) modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector; y (iii) oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados. Estas se detallan a continuacin: VI.1. Lineamientos para la priorizacin de sectores en la inversin en infraestructura En los ltimos aos, el Per ha mostrado un crecimiento econmico superior al de otros pases de la regin: de hecho, en 2011, el PBI peruano creci a una tasa de 6.9%, la segunda tasa ms alta a nivel de Amrica Latina. A pesar de ello, las condiciones de vida de gran parte de la poblacin son an desfavorables: en 2011, 27.8% de la poblacin del pas es pobre (INEI, 2012)286, mientras que la tasa de pobreza extrema es del 6.3%. Ello indica que, adems de continuar con el crecimiento econmico, es necesario prestar atencin a la dotacin de recursos para que las personas menos favorecidas puedan acceder a adecuadas condiciones de vida. En ese sentido, para la priorizacin de sectores en las inversiones en infraestructura, se debe considerar un enfoque que contemple dos criterios fundamentales: crecimiento econmico e inclusin social287. La priorizacin constituye un aspecto esencial, ya que determina en qu proyectos invertir en el corto, mediano y largo plazo, haciendo nfasis en aquellos que tienen un mayor impacto en el crecimiento econmico y el desarrollo, y en aquellos sectores que requieren urgentemente de determinados proyectos de infraestructura.
286
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2012). Informe tcnico: evolucin de la pobreza 20072011. Lima - Per 287 Entindase por inclusin social a aquella situacin que asegura que todos los ciudadanos sin excepcin, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social 2012)
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Para desarrollar las recomendaciones sobre las prioridades de inversin, se realiz una aproximacin al mtodo Delphi288, mediante el cual se obtuvo informacin relevante de agentes clave del sector pblico y privado. En ese sentido, se realizaron dos actividades: (i) se sostuvo entrevistas con ms de 30 agentes clave de los distintos sectores analizados en el presente documento y (ii) se realiz una encuesta electrnica a 18 expertos, 11 (27%) funcionarios pblicos y 7 (17%) representantes del sector privado289.
SOBRE EL MTODO DELPHI Las encuestas Delphi se emplean principalmente con dos fines: El primero es recabar informacin en forma de juicios de expertos para su uso en estudios en el rea de las ciencias sociales, en los casos en que no se dispone de datos objetivos o resulta demasiado costoso obtenerlos. Por ejemplo, en el caso de un estudio sobre estrategias socioeconmicas para un pas en desarrollo, los juicios de expertos podran ser una solucin adecuada ante la falta de datos estadsticos. La segunda aplicacin importante de Delphi, de la que existen numerosos ejemplos, se refiere al proceso de recoger la opinin de expertos miembros de la comunidad de consultores a la que recurren los funcionarios gubernamentales encargados de adoptar decisiones. En esta modalidad, el Delphi puede ser de gran utilidad, ya que permite sistematizar el proceso y ofrece un mayor grado de objetividad a los aspectos de confrontacin (Linstone y Turoff, 2002).
Fuente: CEPAL (2007). Delphi de prioridades de polticas eLAC: Consulta multisectorial sobre prioridades de polticas TIC para el ao 2010 en Amrica Latina y el Caribe
La priorizacin de sectores en las inversiones en infraestructura se abord en tres enfoques: (i) priorizacin bajo un criterio de inclusin social, (ii) priorizacin bajo un criterio de crecimiento econmico y (iii) priorizacin bajo un criterio de crecimiento econmico con inclusin social. Cada uno de ellos implica la priorizacin de inversin en los distintos sectores revisados a lo largo de este documento, de acuerdo con los resultados obtenidos en las entrevistas y encuestas electrnicas realizadas. Las conclusiones son las siguientes: Al contemplar como objetivo de poltica la promocin de la inclusin social, los sectores priorizados son en este orden-: saneamiento, educacin, salud,
288
El mtodo Delphi se aproxima a resultados sobre la base de la opinin de expertos en la materia. Ahora bien, a diferencia del mtodo completo, donde se facilita la interaccin entre los expertos para obtener resultados respecto de un tema, en este caso solo se realizaron encuestas por separado a expertos del sector pblico y privado. 289 Se realizaron tres preguntas (una por criterio de priorizacin definido): Si usted tuviera como objetivo de poltica promover (el crecimiento econmico/ la inclusin social/ el crecimiento econmico con inclusin social) en el pas en qu sectores econmicos priorizara su inversin en infraestructura? Ordene sus preferencias del 1 al 10.
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redes viales y energa elctrica. En tanto, al considerar como objetivo de poltica promover el crecimiento econmico, los sectores priorizados son carreteras, educacin, saneamiento, energa elctrica y salud.
GRFICO 106: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS, SEGN CRITERIOS DE CRECIMIENTO ECONOMCO E INCLUSIN SOCIAL
Criterio: inclusin Criterio: crecimiento econmico Criterio: ambos
1 2 3 4 5
Saneamiento Educacin Salud Redes viales Energa
1 2 3 4 5
Redes viales Educacin Saneamiento
1 2
Redes viales Saneamiento Educacin Salud Energa Riego Ferrocarriles Puertos

Crceles
3 4 Energa 5 Salud 6
7

10
Aeropuertos
De considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento econmico con inclusin social, el orden de priorizacin de los proyectos de infraestructura es el siguiente: redes viales, saneamiento, educacin, salud, energa elctrica, riego, ferrocarriles puertos, crceles y aeropuertos.
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GRFICO 107: PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS BAJO EL CRITERIO DE CRECIMIENTO ECONOMCO CON INCLUSIN SOCIAL
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Redes viales Saneamiento Educacin Salud Energa Riego Ferrocarriles Puertos Crceles Aeropuertos
Criterio: ambos
VI.2. Modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector econmico Las modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector dependen de, entre otros factores, la magnitud de los proyectos. Adems, se considera pertinente diferenciar la intervencin de cada tipo de agente (privado o pblico) dependiendo de si se discute sobre la construccin de la infraestructura o sobre la administracin del servicio disponible a partir de la construccin de la obra. En relacin con la construccin de la infraestructura, en la mayora de sectores y subsectores se debera promover la inversin mediante APP. Es el caso de la inversin en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura hidralica/riego, obras de captacin de agua, construccin de crceles y de grandes hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la construccin de infraestructura para generacin y transmisin elctrica se debera promover nicamente a travs de la inversin privada, en tanto que, la construccin de infraestructura con inversin netamente pblica debera realizarse en aquellos sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de poca rentabilidad. As, el sector pblico debera encargarse de la construccin de infraestructura educativa, la ampliacin de la cobertura de agua potable, el acceso a electricidad y la dotacin de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.
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Al contemplar la administracin del servicio, los entrevistados indican que el sector privado debera administrar todas las modalidades de transporte (excepto la Red Vial Departamental y Red Vial Local), las crceles, el agua y saneamiento (cobertura y captacin de agua); la generacin y transmisin elctrica, la obras de infraestructura hidrulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de salud. Por su parte, el sector pblico debera encargarse de la administracin de la educacin, de los centros y puestos de salud y de la distribucin de energa elctrica. Un resumen de las propuestas en cuanto a las modalidades de inversin en cada sector y subsector se detalla en el siguiente grfico.
GRFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, SEGN SECTOR

Construccin de infraestructura Saneamiento Cobertura Captacin Electricidad Generacin
Pblica
Infraestructura mayor 1/
Administracin
Construccin de infraestructura Riego APP/ Privada APP/ Privada
Administracin
Privada Pblica
Privada
Infraestructura menor 2/
APP / Privada
Salud
Privada
Transmisin Distribucin Carreteras RV Nacional RV Departamental RV Local APP / Privada APP / Privada APP / Privada Privada Pblica Pblica Pblica/Privada
Puestos y Centros de Salud Hospitales y centros especializados
Pblica APP / Privada
Pblica Privada
Educacin Puertos Aeropuertos

Pblica
Pblica
APP/ Privada Privada
APP/ Privada APP/ Privada APP/ Privada
Privada
Ferrocarriles Crceles
Privada Privada
1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses, bocatomas, tneles de derivacin, canales de derivacin, obras de arte conexa). 2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los rdenes existentes, as como las obras de arte construidas a lo largo de ellos Elaboracin: APOYO Consultora
Ahora bien, cabe resaltar que es necesaria una evaluacin exhaustiva de cada uno de los proyectos de inversin en infraestructura. La modalidad de inversin ptima en cada caso depende de la rentabilidad del proyecto, la necesidad de regulacin del sector bajo el que se ejecuta el proyecto, los riesgos asociados a la ejecucin del proyecto, y las prioridades de poltica del estado. En el caso de optar por el desarrollo de un esquema general para las inversiones en distintas modalidades, es importante estudiar las mejores prcticas a nivel internacional y determinar su adaptacin al contexto institucional peruano.
218
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VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados Se ha identificado una serie de espacios de mejora que constituyen oportunidades para agilizar las inversiones en infraestructura. Dichas oportunidades de mejora han sido clasificadas en cuatro grandes grupos:
GRFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA 1 2
Planeamiento general de la inversin en infraestructura
Incentivar la participacin del sector privado
Oportunidades para agilizar el proceso de inversin
Manejo de conflictos sociales

4
Trabajo con niveles de gobierno sub-nacionales

3
VI.3.1. Planeamiento general de la inversin en infraestructura El planeamiento de las inversiones en infraestructura en cada sector resulta importante por la necesidad de una asignacin ptima de los recursos en el corto, mediano y largo plazo. Por lo tanto es necesario remediar algunos vacos normativos y problemas de capacitacin del aparato tcnico estatal para un desarrollo adecuado de las inversiones. En particular, se ha encontrado que la falta de metas concretas en cada sector (Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno Regional, aunada a la escasa coordinacin intersectorial e interregional genera incertidumbre para la inversin privada. Ante ello, se debera i) implementar mecanismos para articular las decisiones y funciones en inversin en infraestructura entre distintos niveles de gobierno; ii) normar la creacin de planes de accin de corto y mediano plazo que sirvan como instrumentos de gestin para que los planes de largo plazo se ejecuten efectivamente y adems se realicen en un contexto de coordinacin multisectorial iii) crear una metodologa que permita mejorar y estandarizar la elaboracin de los actuales planes de desarrollo regional. Estos aspectos son discutidos con mayor detalle a continuacin.
219
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a. Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y funciones respecto de la inversin en infraestructura entre distintos niveles de Gobierno Desde que se reimpuls el proceso de descentralizacin en el ao 2002, su implementacin ha mostrado numerosos problemas, en aspectos tales como: territorialidad, eficiencia tcnica, gestin y planificacin. Dos aspectos relevantes para la inversin en infraestructura que se quiere enfatizar en esta seccin son la gestin y la planificacin. Al respecto, la desconcentracin de funciones sectoriales, la poca capacidad tcnica y administrativa de los funcionarios locales y la poca claridad sobre las funciones de cada nivel de Gobierno ha generado duplicidades y abandono de funciones. As, si bien se ha realizado la transferencia de la mayora de funciones desde el Gobierno Central a los Gobiernos Supranacionales - 4 342 de un total de 4 810-, stas se han realizado sin el empleo de las matrices previas de competencias intergubernamentales, con excepcin de las aprobadas por el MTPE y MTC. Adems, se ha encontrado serios problemas en el piloto de transferencias de competencias del sector educacin y salud a los Gobiernos Locales290. En la misma lnea se observan problemas en el sector riego (infraestructura hidrulica), en el cual se desarrollan proyectos que involucran a ms de una regin y no se ha desarrollado una definicin clara de responsabilidades y coordinaciones entre los Gobiernos Regionales involucrados y el Gobierno Central, lo cual implica que los proyectos se retrasen o, peor an, no se ejecuten.
290
Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012 2016 (PNDR). P.112.
220
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PROBLEMAS EN LA GESTIN DEL PROYECTO MAJES SIGUAS 1/ El proyecto Majes Siguas es un proyecto de irrigacin localizado en las pampas del mismo nombre, en la provincia de Caylloma - Arequipa, que busca dinamizar la economa regional del sur peruano a travs de la irrigacin de 65 000 hectreas de tierras nuevas en la zona. A la fecha, Majes Siguas comprende dos etapas: Primera etapa Desde 1971 hasta mediados de la dcada del 80 con el uso de fondos pblicos. Se logr incorporar 14 930 hectreas de superficie productiva agrcola en la pampa de Majes y beneficiar a casi 3 000 agricultores. Segunda etapa Incluye la habilitacin de 32mil has de cultivo con un presupuesto total de aproximadamente $ 310 millones, con aporte estatal de 240 millones. Se abri la convocatoria para la concesin en 2010, pero el intento fue fallido por la falta de postores.
La segunda parte del proyecto Majes Siguas ha hecho visible dos problemas importantes para la ejecucin del proyecto: I. Arequipa reclama el apoyo estatal para continuar con la segunda etapa del proyecto: a pesar de que comnmente las inversiones en infraestructura de mejoramiento agrcola son asumidas por el Estado (dada la baja rentabilidad de la actividad y su escaso atractivo para los inversores externos), esta vez el Gobierno central exige al Gobierno Regional de Arequipa reembolsar el total del aporte, lo cual ha generado controversias. Cusco reclama una falta de coordinacin inter-regional en torno a la disponibilidad de agua para la implementacin Majes Siguas: el proyecto ha generado un conflicto por el agua con la provincia de Espinar, Cusco. El proyecto siempre fue visto como una iniciativa estatal para la regin Arequipa, lo cual conllev una falta de visin sistmica del problema. Segn sostienen las autoridades cusqueas, la construccin de la represa de Angostura (punto sustancial de la segunda etapa del proyecto) pondra en peligro la disponibilidad del recurso hdrico en la provincia de Espinar, adems de contradecirse con el Proyecto de Irrigacin del Can del Apurmac.
II.
De acuerdo con la legislacin peruana, tanto Arequipa como Cusco tienen derecho sobre el agua que proviene del ro Apurmac, lo cual indica que las acciones o proyectos que involucren y/o afecten a ms de una regin deben ser coordinados a nivel inter-regional con el Estado como mediador. Al respecto, desde el ao 2009 se estn realizando reuniones de manera coordinada entre los Gobiernos Regionales de Cusco y Arequipa, y la Presidencia del Consejo de Ministros, para definir los cronogramas de estudios de balance hdrico, y determinar as la viabilidad de la ejecucin del proyecto, pero an no se ha logrado un acuerdo definitivo.
1/ Sobre la base de MAJES SIGUAS: El conflicto por el agua. Por Ximena Mlaga Sabogal. Per Debate PUCP. Disponible en: http://perudebate.pucp.edu.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=985:majessiguas&catid=101:entradas&Itemid=56
En suma, sin una adecuada labor de coordinacin ni lineamientos claros de poltica nacional, que definan objetivos y asigne responsabilidades entre distintos niveles de Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar paralizados. Por tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias de competencias, funciones y recursos. Ello implica desarrollar un Mapa de Competencias entre los diferentes niveles de Gobierno, el cual se estructure a partir de definir las
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competencias normativas y exclusivas del Gobierno central, las competencias compartidas de las regiones, y las competencias locales de las municipalidades, adems de aquellas competencias que son concurrentes y compartidas entre los distintos niveles de Gobierno291. b. Normar la creacin de planes de accin corto y mediano plazo que sirvan como instrumentos de gestin y que se realicen en un contexto de coordinacin multisectorial Actualmente existe la necesidad de normar la creacin de planes de accin inmediatos que ayuden en la consecucin de objetivos de ms largo plazo, es decir, que sirvan como instrumentos de seguimiento y monitoreo. Segn Celle, Sotomarino y Ugarte (2011)292 el sistema nacional de planificacin tiene una visin netamente de largo plazo, y no ha definido un proceso que interrelacione la planificacin estratgica y la operativa. Al ao 2012, en el Per los planes sectoriales de mediano plazo estn desactualizados: en la mayora de casos, los planes sectoriales vigentes se elaboraron con horizonte al ao 2011 (tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro). Por otro lado, los planes de largo plazo, si bien pueden estar en su mayora vigentes293, no tienen lineamientos de accin ni metas claras, lo cual reduce la utilidad de la planificacin realizada.
CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR SECTORES
1/ Corresponde a los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) y los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESM). Que tienen una duracin de entre 4 y 5 aos. 2/ Corresponde a los planes de mayor duracin y que se articulan con el Plan Bicentenario y las Metas del Milenio. Ejm: El Plan Intermodal de Transporte Elaboracin: APOYO Consultora
291 292
Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012 2016 (PNDR). Celle, Sotomarino, Ugarte (2011): Medidas para mejorar la gestin operativa de las entidades pblicas: Cmo pasar de un marco normativo rgido de cumplimiento flexible a un marco flexible de cumplim iento obligatorio? CIES, p. 19. Lima - Per 293 Salvo el Plan Sectorial de Riego, cuyo horizonte es el ao 2012, los dems planes sectoriales de largo plazo estn vigentes.
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Por ello, resulta urgente contar con planes sectoriales vigentes de mediano y corto plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que estn alineados con los planes de largo plazo. Los mismos constituiran instrumentos tiles para reducir la discrecionalidad en el monitoreo de acciones, y por ende, realizar un seguimiento adecuado de la ejecucin de los proyectos de inversin. Adems de la falta de metas y objetivos claros, se ha identificado que la planificacin/coordinacin intersectorial es escasa. Por ejemplo, segn el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (2012), el 52% de las instalaciones portuarias del SPN no forma parte de un sistema intermodal de transporte, apenas el 35% de IIEE cuentan con los tres servicios bsicos en sus instalaciones294. Existen diversos estudios que muestran la importancia de la coordinacin intersectorial. Por ejemplo, Du Bois y Torres (2006) sostienen que una mejora en la planeacin del sector transportes permitira un incremento en la eficiencia de la cadena logstica de comercio, lo cual reducira los sobrecostos por falta de conexiones entre medios de transporte hasta por US$ 385.7 millones. Por su parte, Duarte (2007) sostiene que los factores de infraestructura que estn ms altamente correlacionados con mejores aprendizajes es la disponibilidad de servicios bsicos en las instituciones educativos. Por tanto, es necesario promover un esquema de planificacin a nivel multisectorial, que permitira que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen de forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor competitividad 295. c. Crear metodologa para mejorar y estandarizar la elaboracin de los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) e integrarlos con los planes a nivel sectorial y nacional El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es una herramienta de planificacin elaborada participativamente y constituye una gua para la accin en el largo plazo296. El PDRC recoge los intereses y opiniones de todos los involucrados.
294
Porcentaje de locales escolares pblicos en que se obtiene agua directamente de la red pblica dentro del local, el bao o servicio higinico est conectado a la red pblica de desage dentro del local, y cuentan con alumbrado elctrico por red pblica, segn la declaracin de los directores de las instituciones educativas informantes. 295 A la fecha el MEF, a travs de la Direccin General de Planeamiento de la Inversin (DGPI), viene realizando esfuerzos para coordinar inversiones complementarias a travs de los Gobiernos Regionales y Locales, y a travs de los Ministerios. Ello con el fin de que donde se hagan vas se implemente tambin electricidad y viceversa; donde se construyan colegios y postas mdicas se implemente agua y desage. No obstante an estos esfuerzos no pareceran suficientes. 296 Gua especfica: Plan de desarrollo concertado. Mdulo: Planeamiento concertado e institucional. Programa Pro Descentralizacin PRODES, Consejo Nacional de la Descentralizacin CND y
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Para ello, se plantea un proceso participativo en el que se desarrollan lneas de accin que brindan informacin para los diversos agentes econmicos, sociales e institucionales con la finalidad de fomentar el desarrollo de inversiones y polticas pblicas de largo plazo coordinadas entre los diversos niveles de Gobierno297. El contenido mnimo del PDRC consiste en los siguientes puntos298: i. Diagnstico: el diagnstico permite conocer las potencialidades de la regin capaces de dinamizar la economa y mejorar los niveles de desarrollo humano, estas potencialidades pueden ser tangibles o intangibles y estar relacionadas al mercado interno o al plano internacional. ii. Visin de desarrollo: la visin de desarrollo es una idea fuerza que impulse a todos los agentes a actuar para alcanzar los objetivos estratgicos. iii. Ejes y objetivos estratgicos: los ejes estratgicos son las reas clave para alcanzar el desarrollo regional, generalmente se dividen en eje de desarrollo social, eje de desarrollo econmico, eje de desarrollo medioambiental y eje de desarrollo institucional. Los objetivos estratgicos son prioridades o propsitos que orientan las acciones identificadas en cada eje estratgico. iv. Proyectos estratgicos: son los proyectos que se concretarn a partir del anlisis realizado en la seccin anterior. De acuerdo con la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, la Presidencia Regional es la encargada de la elaboracin del PDRC, el cual debe ser presentado ante el Consejo de Coordinacin Regional para su aprobacin. Los PDRC al ser una herramienta esencial para la toma de decisiones en inversiones y polticas pblicas de una regin299 deberan cumplir con estndares que aseguren la calidad de la informacin brindada. Si bien la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico - SINAPLAN y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico - CEPLAN (DL 1088) indica que dentro de las funciones del CEPLAN se
Ministerio de Economa y Finanzas MEF DNPP. 297 La Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales (Ley N 27867) en el Artculo 9 literal b) indica que como parte de las competencias constitucionales de los mismos se encuentra Formular y aprobar el plan de de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. Del mismo modo, como parte de las competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales; asignadas por la Constitucin Poltica del Per, la Ley de Bases de la Descentralizacin (N 27783) y la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales; se encuentra Planificar el desarrollo integral de su r egin y ejecutar los programas socioeconmicos correspondientes, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo. 298 Gua especfica: Plan de desarrollo concertado. Mdulo: Planeamiento concertado e institucional. Programa Pro Descentralizacin PRODES, Consejo Nacional de la Descentralizacin CND y Ministerio de Economa y Finanzas MEF DNPP. 299 La elaboracin del presupuesto participativo de cada regin depender de los objetivos y metas trazados en su PDRC, por lo que su aprobacin es de vital importancia.
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encuentra Asesorar a las Entidades del Estado, Gobiernos regionales y locales en la formulacin, el seguimiento y la evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollos, con la finalidad de lograr que se ajusten a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. Esta no indica que exista alguna facultad fiscalizadora sobre la calidad de los PDRC. Al respecto, se realiz una evaluacin de cada uno de los 25 PDRC, en la cual se analizaron cuatro aspectos: i. La calidad del diagnstico: un diagnstico riguroso, en el que se dispone de informacin actualizada y de calidad permite definir la situacin real en la que se encuentra una regin. Ello a su vez es empleado como un insumo/sustento importante dentro de la toma de decisiones de poltica a seguir o propuesta de un proyecto de inversin. ii. La claridad en la definicin de los objetivos y las metas: contar con metas claras y lneas de intervencin estratgica bien definidas generan certidumbre del rumbo de una regin; y por ende, brinda mayor seguridad para un potencial inversionista. iii. La prctica de monitoreo y evaluacin de las polticas/proyectos desarrollados: esta prctica permite en principio identificar y corregir fallas que podran presentarse en torno a la implementacin de los proyectos de inversin as como conocer el efecto de los proyectos sobre el desarrollo de la regin. iv. La articulacin a nivel regional-sectorial: la articulacin de proyectos y metas con las de otras regiones y entre los sectores relevantes permiten reforzar el impacto de las inversiones en infraestructura (existe complementariedad entre distintos tipos de infraestructura). Los resultados se muestran en la tabla a continuacin.
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CUADRO 59: CARACTERSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO

Madre de Dios Huancavelica Lambayeque La Libertad San Martn Cajamarca Moquegua Amazonas Ayacucho Apurmac Arequipa Hunuco Tumbes
S No S S S No S Si No
Ancash
Calidad del diagnstico Ao de elaboracin PDRC actualizado desde el ingreso del nuevo GR Cifras actualizadas (que sean por lo menos de 2008) Anlisis de las potencialidades de la regin Objetivos y metas definidas Metas definidas Objetivos estrtegicos: lneas de accin delimitadas Dispone de metodologa de monitoreo y evaluacion definida Dispone de indicadores cuantificables y verficables Coordina con lineamientos nacionales? Coordina entre Gobiernos Regionales o con Gob. Locales S S No S S S No S S S No S S S S S S S S S S S S S S S S S No S No S No S S S No S S S S S S S No S S S 2009* 2008 2010 2007 2007 2010 2010 2008 2006 2009 2010* 2007* 2009 2011 2007* 2008 2006 2009 2009 2007 2008 2008 2006 2011 2010* No No No No S S No S No No No S No No S S S S No S S No S No No No S No No No S S No No No S No S S S No S No S S No S S No No S No No S No S S No No S No No S No No S No No S S S S
Prctica de monitoreo y evaluacin No S No No S S No No S S S No S S S S No No No No S S No S No S S S No No No No No No No S No No No S S S No S No No No S
La articulacin a nivel regional-sectorial No S S S S S No No S No No No No No S S No No S No No No S S No S S S No S No No No No No No S S S S No S No No S S No No
* El documento no indica fecha de elaboracin. De acuerdo con la informacin provista en el PDRC se ha estimado la fecha de realizacin.
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Ucayali
Cusco
Loreto
Callao
Pasco
Tacna
Junn
Piura
Puno
Lima
Ica
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Respecto de la calidad del diagnstico, se encontr que no todos los PDRC estn actualizados, es ms con la entrada de los nuevos gobiernos regionales solo 5 de los 25 PDRC han sido renovados (20%). Cabe resaltar que si bien la mayora de los PDRC (80%) cuentan con un anlisis de las potencialidades de la regin, lo que implica una mayor probabilidad de xito de los proyectos que estos plantean, ms de la mitad no emplean estadsticas actualizadas (por lo menos del ao 2008) lo cual genera cuestionamientos sobre la calidad del diagnstico realizado. Adems se observa que en su mayora los PDRC cuentan con objetivos estratgicos definidos, sin embargo al menos 32% del total de PDRC an no cuentan con metas definidas de manera cuantitativa, con indicadores que demuestren la evolucin y mejora en los ejes de desarrollo planteados. En cuanto a las prcticas de evaluacin y seguimiento de metas, si bien es cierto que casi el 70% de Gobiernos regionales dispone de alguna metodologa para definir procesos de monitoreo y evaluacin de proyectos/actividades, an est pendiente afinar dichos instrumento mediante la formulacin de indicadores de resultados apropiados (cuantificables y observables). Por ltimo, se ha identificado que los esfuerzos por articular las polticas o estrategias de inversiones a nivel interregional y con los lineamientos de poltica nacional an son limitados. As, solo 56% de los PDRC buscan mantener sus polticas en concordancia con los lineamientos nacionales, de forma similar solo la mitad de Gobiernos Regionales se preocupan por coordinar esfuerzos con otros gobiernos locales y regionales. Como se ha podido observar la calidad de los PDRC es dismil. As, la falta de parmetros fiscalizados genera que la elaboracin de estos planes no sea estndar, lo que limita el alcance e impacto que los planes pueden tener. En ese sentido, un paso importante para lograr articular las decisiones de inversin entre los diferentes niveles de Gobierno es homogenizar la calidad de los PDRC e integrarlos con los planes a nivel sectorial y nacional. Adicionalmente, se debe tomar en cuenta las necesidades de capacitacin de los Gobiernos sub-nacionales en cuanto a la planificacin regional. Vale la pena aadir que para este ltimo punto, es recomendable fortalecer el rol de CEPLAN as como y el de las Juntas de Coordinacin Regional. En el caso del CEPLAN, segn la Ley N 29158, entre sus funciones est la de asesorar a los Gobiernos regionales en la formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollo. En la medida que este organismo no se fortalezca
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institucionalmente y asuma su rol de conduccin del proceso de planificacin, los Gobiernos sub-nacionales mantendrn desarrollos heterogneos y en disonancia de los intereses nacionales. En el caso de las Juntas de Coordinacin Regional, estas estn integradas por dos o ms Gobiernos Regionales y su objetivo es la gestin estratgica de integracin, para la conformacin de de regiones sostenidas y la articulacin de proyectos productivos con la finalidad de conformar macro regiones por decisin propia de las mismas300. VI.3.2. Incentivar la participacin del sector privado Existe vasta literatura301 que evala las ventajas y desventajas de los modelos de propiedad privada versus propiedad pblica, as como de los modelos de gestin disponibles para incorporar al sector privado en la ejecucin y administracin de proyectos y servicios pblicos. En general, se evidencian efectos positivos y significativos de la participacin privada en la eficiencia de la ejecucin de los proyectos de infraestructura. De este modo, el segundo campo de accin identificado se refiere a la promocin de polticas de incentivos a la participacin privada en las inversiones en infraestructura, sobre todo en los sectores donde la inversin pblica no cubrira las brechas de cobertura. Al respecto, los mecanismos utilizados en el Per para la intervencin del sector privado son las iniciativas privadas, las Asociaciones Pblico Privadas (APP) y las obras por impuestos (ley N 29230). En el presente estudio se ha abordado los espacios de mejora en (i) el proceso de inversin por APP y (ii) en el de inversin por obras por impuestos. Estos se mencionan a continuacin: i. Modalidad de inversin por APP
Las Asociaciones Pblico Privadas (APP) son contratos de concesin entre el sector privado (empresas, asociaciones, etc.) y el sector pblico (Gobierno nacional, regional, municipal) para la provisin de un servicio o bien pblico que exige la participacin financiera del Estado, en la medida que la rentabilidad financiera del negocio no es
300
Establecidas por el artculo 91 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, las juntas de coordinacin regional. son acreedoras de varios beneficios presupuestales y econmicos adems de capacitaciones y asesora tcnica. A finales del ao pasado, varias negociaciones pendientes se concretaron crendose cinco Juntas de Coordinacin Regional (La Repblica, extrado de: http://www.larepublica.pe/infografias/juntas-de-coordinacion-interregional-30-08-2011 301 Para un anlisis de las ventajas y desventajas de las empresas de propiedad pblica y privada, revisar Viscusi et al. (2000), Vickers y Yarrow (1988), Meggison y Netter (2001). Para el anlisis del impacto de privatizaciones y concesiones, ver La Porta y Lpez de Silanes (1999), Gutirrez y Serra (2002), Gallardo (2000), Torero y Pasc-Font (2001), Alczar, Xu y Zuluaga (2000) y Torero (2002).
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suficiente para utilizar el esquema clsico de concesiones (Artculo 3 del Decreto Legislativo N 1012). Una APP puede clasificarse como auto sostenible o cofinanciada dependiendo del nivel de participacin que el Estado tenga en el monto de inversin. Una APP auto sostenible es aquella que no requiere cofinanciamiento pblico, ni garantas financieras o no financieras. Por otro lado, es cofinanciada cundo se realizan aportes del Estado va transferencia de recursos pblicos financieros, transferencia de recursos pblicos no financieros o mediante el otorgamiento o contratacin de garantas financieras por parte del Gobierno nacional por un monto mayor al mnimo. Asimismo, es importante resaltar que existen diversos modelos de APP (6), los cuales se diferencian, principalmente, por quin construye la infraestructura y quin opera el servicio.
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MODELOS DE APP BOT (build, operate and transfer) El consorcio privado construye y opera bajo su riesgo la infraestructura. Al final del contrato transfiere los activos al sector pblico. El Inversionista Proveedor (IP) cobra por el uso directo de la infraestructura. Una vez que ha cumplido el plazo para amortizar la inversin, el activo es transferido al Sector Publico. Durante la vigencia del contrato, la propiedad de los Activos es del sector pblico. Un ejemplo seria el caso para los proyectos en energa. En el sector energtico, bajo los contratos de inversin directa, el proyecto lo ejecuta una empresa privada. Una vez concluido se lo transfiere al Gobierno federal para su operacin. La propiedad del activo pasa al sector pblico y ste paga el principal y los intereses de la deuda con los ingresos generados por dicho proyecto. BOO, (Build, own, operate) El proveedor privado construye y opera los activos de la prestacin del servicio. El Sector Publico slo regula y supervisa la prestacin del servicio pblico, ya que la propiedad del activo siempre es del proveedor privado. El proveedor privado cobra directamente la prestacin del servicio. Este es el caso ms comn en concesiones de transporte y en algunos casos de productores independientes entre otros. BOOT: (build, own, operate and transfer). Los activos son construidos y operados por el proveedor privado. La propiedad de los activos son del consorcio privado y estos son transferidos al terminar el plazo de contrato, teniendo el derecho a cobrar por el uso directo de los activos. Arrendamiento Puro Los activos del proyecto son propiedad del proveedor privado y arrendados al sector pblico. Este paga la explotacin de los activos con una renta. No hay transferencia de los activos al final del contrato. Comodato El proveedor privado adquiere equipamiento para la prestacin de servicios al sector pblico. El proveedor privado cede en comodato, el conjunto de equipos para la prestacin de servicios. El sector pblico se compromete a adquirir del proveedor privado los insumos necesarios para que operen los equipos cedidos en comodato. La operacin de los equipos se realiza con personal del sector pblico. Al final del contrato, los equipos pueden ser devueltos al proveedor privado o no. Subrogacin de Servicios El proveedor privado disea, construye y financia la infraestructura para prestar un servicio pblico, en caso de que se requiera un espacio fuera de las instalaciones de la entidad contratante para la prestacin de los servicios subrogados El proveedor privado presta el servicio, bajo las normas de calidad pactadas en el contrato. El sector pblico paga al proveedor privado por cada uno de los servicios prestados al precio previamente convenido.
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A continuacin, se muestran una serie de recomendaciones de poltica que permitiran mejorar el proceso de inversin mediante APP: a. Definir mejor el rol y la coordinacin entre Proinversin, las entidades concedentes y organismos reguladores en un proceso APP En la actualidad, existe una concepcin de los roles que cumplen cada uno de los actores principales (Proinversin, entidades concedentes y organismos reguladores) que no favorece la eficiencia en el proceso de Asociaciones Pblico-Privadas. Segn las entrevistas sostenidas, la definicin inadecuada de los roles de cada uno de los agentes clave en el proceso de inversin constituye un cuello de botella, dado que genera situaciones en las que posibles conflictos de inters podran retrasar la planificacin, el diseo de los contratos de adjudicacin, que, a su vez, podran traducirse en problemas en la calidad de los proyectos de infraestructura. Un esquema de los conflictos de intereses entre los agentes clave en el proceso de inversin se puede apreciar a continuacin:
GRFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS DE INVERSIN
Proinversin
Maximizar el valor de la inversin privada
Organismo regulador
Maximizar el bienestar de los usuarios
Concesionante
Minimizar riesgos de concesin
Gobierno
Maximizar el nmero de proyectos terminados
Entidades concedentes
Disear planes estratgicos y ejecutar obras de acuerdo a esos planes
La misin central de Proinversin es promover la inversin del sector privado en empresas e infraestructura pblica. En ese sentido, esta entidad se encarga de disear el procedimiento de adjudicacin y de redactar las bases de licitacin de proyectos para su entrega en concesin. Al respecto, una tarea importante de Proinversin es definir correctamente el esquema de reparto de riesgos entre el sector pblico y el sector privado. Una vez que el contrato ha sido adjudicado, el papel de Proinversin en el proceso es marginal, ya que la misin de interpretar el contrato y supervisar su ejecucin queda en manos de la entidad reguladora.
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Segn los especialistas entrevistados, el hecho de que Proinversin tenga que adoptar decisiones importantes - como el reparto de riesgos entre el sector pblico y privado, las condiciones de operacin y mantenimiento, entre otras - de las que no va a tener que responder en el futuro, puede conducir la licitacin de obras ineficientes bajo el punto de vista del sector pblico. Por ejemplo, se podra caer en el error de transferir excesivo riesgo al sector pblico o de no exigir la debida atencin al mantenimiento y a la explotacin de la infraestructura. Por otro lado, los organismos reguladores tienen la funcin de supervisar el servicio del concesionante a los usuarios: as, establecen procedimientos regulatorios de las tarifas, inversiones comprometidas en infraestructura, entre otros aspectos. Es necesario agregar que estos organismos no tienen una opinin vinculante en la definicin de contratos de concesin. Por ello, en algunos casos, incurren en problemas con los usuarios de los servicios, dado que algunas condiciones de los contratos quizs sometidas a poca evaluacin- terminan siendo insostenibles, derivando en el incumplimiento de contratos en cuanto a tarifas e inversiones. En ese sentido, dichos agentes buscan tener una opinin vinculante en las instancias iniciales del diseo del contrato, ya que cuentan con los incentivos para un diseo de contratos de concesin con condiciones viables. Ahora bien, de acuerdo con las entrevistas sostenidas y la informacin revisada, el conflicto subyace en debilidad del rol de las entidades concedentes (ministerios y Gobiernos Regionales). Su principal misin dentro del esquema de concesin es ser una de las contrapartes de los contratos: as, por ejemplo, cualquier modificacin de los mismos debe ser aprobada por el concedente. Sin embargo, en contra de lo que parecera razonable, la entidad concedente no tiene la misin de supervisar el servicio que el concesionario da al usuario, ya que dicha responsabilidad, como se acaba de ver, queda en manos de las entidades reguladoras. Adems, la participacin de la entidad concedente dentro del diseo de los proyectos es limitada, pues la duplicidad de funciones con Proinversin genera barreras hacia una adecuada conceptualizacin de los mismos. Ello se considera perjudicial, pues los ministerios deberan tener un rol importante en el diseo de contratos acorde con las particularidades identificadas dentro del planeamiento sectorial. Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definicin del rol de cada uno de los agentes clave en los procesos de inversin. Fundamentalmente, se considera que el rol de las entidades concedentes - antes que el de Proinversin - dentro del diseo
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de los contratos de concesin es crucial. Ello tendra implicancias positivas en una planificacin efectiva con proyectos de infraestructura de calidad. b. Actualizar la evaluacin de los compromisos asumidos por el Estado al momento del diseo de las APP En definitiva, los compromisos (tarifas, montos invertidos por ao, entre otros) asumidos entre el sector privado y el Estado en la formacin de APP pueden variar conforme avanza la ejecucin de las obras. En ese sentido, es importante fortalecer los mecanismos de evaluacin ex - ante de los compromisos, con el fin de minimizar los riesgos de incumplimiento. Sin embargo, como siempre existen incidentes exgenos que pueden generar problemas en el cumplimiento de los compromisos, se considera importante proveer alternativas que permitan resolver contingencias sin perjudicar a las partes involucradas. Cabe resaltar la importancia que adquiere una oportuna comunicacin de las contingencias en la sociedad civil, con el fin de evitar que las APP sean mal vistas por la poblacin. As, por ejemplo, en el caso de la ejecucin de la Autopista del Sol en el norte del pas, con apenas 39% de avance en el proyecto, se suscitaron paralizaciones de obra por el incumplimiento de entrega de nuevos terrenos libres de interferencias por para del MTC y, adems, se elevaron las tarifas de peaje en el mismo periodo. Estos dos efectos combinados generaron descontento en la poblacin, y desvirtuaron en cierta medida el modelo de inversiones mediante APP. c. Establecer polticas claras acerca del saneamiento legal de tierras en una etapa previa al otorgamiento del contrato Es necesario trabajar en procedimientos para el saneamiento legal de las tierras ubicadas en zonas donde potencialmente se podran realizar proyectos de infraestructura. A la fecha, en los casos en los que existan causales de necesidad pblica (ejecucin de obras de infraestructura y servicios pblicos), la expropiacin de un predio se circunscribe a la Ley General de Expropiacin, Decreto Legislativo N 313, y el Cdigo Procesal Civil. En dicha ley se menciona que el valor de las tierras expropiadas ser el de mercado y el pago ser previo, en dinero efectivo. La ejecucin de la expropiacin debe ser autorizada por el Congreso mediante norma legal correspondiente, la cual deber ser publicada en un plazo no mayor a 60 (sesenta) das contados a partir de la vigencia de la ley que autoriza la expropiacin.
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En una siguiente fase, el rgano encargado de la expropiacin promulgar las resoluciones necesarias para efectuar la expropiacin en un plazo mximo de 2 aos indicando las coordenadas UTM de ubicacin del bien a expropiar. Adicionalmente, se fija el justiprecio que deber ser pagado al afectado por la expropiacin del bien302. Como se ha podido observar el proceso de expropiacin puede ser bastante largo. En ese sentido, de acuerdo con las entrevistas sostenidas con funcionarios de varios sectores, en una etapa previa al otorgamiento de contratos sera conveniente una actualizacin del valor de las tierras y una evaluacin de la probabilidad de venta de las tierras por parte de la poblacin, pues con ello se reducira la probabilidad de que una vez adjudicado el proyecto, los parmetros de diseo acerca de la disponibilidad de tierras estn muy alejados de la realidad, e incluso, que por la imposibilidad de la expropiacin los proyectos se detengan. En suma, la falta de saneamiento legal de tierras paraliza las inversiones en infraestructura pues se generan: i) Demoras en la concesin y ejecucin: por ejemplo, se ha postergado el proceso de compra de tierras para el Proyecto del Aeropuerto Internacional de Chinchero (PAICh). ii) Efectos negativos en la viabilidad de los proyectos. Utilizando el mismo ejemplo, el PAICh, segn la Cmara Nacional de Turismo, pudo volverse inviable econmicamente debido a la elevacin en el precio de la tierra que los comuneros demandan (de US$ 50 a US$ 100). Por tanto urge, establecer polticas que permitan acelerar el proceso del saneamiento legal de tierras y que se contemple este tema como un aspecto clave en una etapa previa al otorgamiento del contrato. ii. Modalidad de inversin por obras por impuestos
El esquema de obras por impuestos es un mecanismo que permite a las empresas privadas ejecutar obras de infraestructura pblica y descontar ese gasto de su Impuesto a la Renta. En la prctica, este mecanismo permite adelantar los beneficios sociales que traen los proyectos de inversin pblica, priorizados por los Gobiernos Regionales (GR) o Locales (GL).
302
El sujeto activo de la expropiacin deber compensar con un monto equivalente a los intereses correspondientes a los meses en que, dentro del plazo de 2 aos se retrase la expedicin de la resolucin para la ejecucin de la expropiacin. La tasa de inters ser la Tasa Activa en Moneda Nacional (TAMN). Si en el plazo de dos aos no se dictaran las resoluciones necesarias el propietario del bien podr exigir un pago de 10% adicional al valor comercial del inmueble.
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GRFICO 111: DESCRIPCIN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS

Objetivo
Impulsar la ejecucin de proyectos de inversin pblica de impacto regional y local, con la participacin del sector privado. Los GR y GL remiten a Pro Inversin una lista de proyectos priorizados. Las empresas que se presenten al proceso de seleccin de empresas ejecutoras deben comprometerse a transferir las obras ejecutadas al respectivo Gobierno Sub Nacional. La Direccin Nacional de Tesoro Pblico (DNTP) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) emite los Certificados de Inversin Pblica Regional y Regional (CIPRL), con el propsito de cancelar el monto invertido por la empresa privada en la ejecucin o financiamiento de los proyectos de inversin. Los CIPRL tiene carcter de no negociable. Los CIPRL sern utilizados por la empresa privada para su aplicacin exclusiva contra pagos a la Renta de tercera categora, hasta por el 50% del impuesto correspondiente al ejercicio anterior. Los CIPRL podrn ser utilizados en los siguientes ejercicios fiscales y el Tesoro Pblico reconocer un 2% anual del monto no utilizado. La vigencia de los CIPRL ser de 10 aos, a partir de su emisin. Los CIPRL no pueden superar la suma de los flujos transferidos a los gobiernos por concepto de Recursos Determinados durante los dos (2) ltimos aos previos a la suscripcin del primer convenio, ms el tope presupuestal por el mismo concepto incluido en el PIA El MEF publica el monto lmite de emisin de los CIPRL.
Mecanismo
Aplicacin y vigencia de los CIPRL
Monto mximo de los CIPRL
Es importante destacar que la expansin de la modalidad de obras por impuestos an es bastante dbil como mecanismo de promocin de la inversin privada. A finales de 2011, la oferta de proyectos priorizados por los Gobiernos Regionales y Locales asciende a 761 proyectos, pero solo siete han sido ejecutados con obras culminadas bajo este esquema y otros seis proyectos que estn en periodo de ejecucin. De este modo, a pesar de que la ley N 29230 constituye una oportunidad para la promocin de la participacin privada en inversiones en infraestructura, este mecanismo an presenta algunos espacios de mejora para lograr la participacin de un espectro mayor de empresas privadas. Estos espacios de mejora se encuentran clasificados en dos grandes rubros: (a) sobrecostos en el proceso de preinversin y (b) modificacin de las particularidades de los Certificados de Inversin Pblica Regional y Local (CIPRL):
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a. Sobrecostos, cambios en precios y valor de tierras Una de las principales debilidades del esquema de obras por impuestos es que no se consideran los costos de transaccin que asume la empresa privada para las lograr acceder a la aprobacin de proyectos de inversin. Existen costos relacionados a la postulacin al proceso de seleccin, a la solicitud de carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en el avance. Solo las empresas con capacidad para contratar estudios y obras pueden aprovechar el mecanismo, por lo que las empresas medianas o pequeas tendran menores incentivos a participar de este esquema de inversiones. Ahora bien, estos costos estn pensados para generar incentivos para que empresas apropiadas busquen acceder a este mecanismo; sin embargo, en la prctica ello podra implicar ms bien restricciones importantes en la participacin. Por ello, una recomendacin tentativa al respecto es un esquema que compense a las empresas por los costos de gestin incurridos. b. Modificacin de algunas particularidades que caracterizan a los CIPRL El Certificado de Inversin Pblica Regional y Local (CIPRL) es un documento emitido por el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin Nacional del Tesoro Pblico, que constituye el mecanismo para el financiamiento del sector privado, y que asciende como mximo al total de la inversin realizada. El CIPRL constituye el principal mecanismo de incentivo dentro del esquema de obras por impuestos para un aumento de la participacin privada. El CIPRL es utilizado por la empresa contra los pagos a cuenta y de regularizacin del Impuesto a la Renta (IR) hasta por un mximo del 50% del ejercicio anterior. Si sobre ese techo existiera un saldo, podr ser ejecutado en los siguientes ejercicios fiscales. De acuerdo con el Texto nico Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversin Pblica Regional y Local con Participacin del Sector Privado303, la emisin de los CIPRL est sujeta al siguiente procedimiento: En primer lugar, la Entidad Privada Supervisora, determinada por la Contralora General de la Repblica, deber dar conformidad de la calidad del proyecto dentro de los diez (10) das hbiles siguientes a la culminacin del mismo o de cada una de las etapas del Proyecto.
303
D.S. N 248-2009-EF
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Luego de recibida la conformidad de la Entidad privada supervisora, el Gobierno Regional o Local deber pronunciarse ante la Direccin Nacional del Tesoro Pblico (DNTP) con respecto a la recepcin del proyecto o la etapa correspondiente, con un plazo mximo de 10 das hbiles; de no realizarse el pronunciamiento, se tomar la obra como entregada.
A continuacin, se proceder a realizar la solicitud de emisin del CIPRL; por parte del Gobierno Local o Regional, o la Empresa Privada; en un mximo de 3 das hbiles.
Luego de recibida la solicitud, la DNTP emitir, en un plazo mximo de 3 das hbiles, los CIPRL siempre y cuando se cumplan los lmites de financiamiento para el gobierno local304). Finalmente, la entrega del CIPRL estar a cargo del Gobierno Regional o Local correspondiente.
Con respecto al a emisin del CIPRL por culminacin de etapas, estos podrn ser emitidos trimestralmente, por los avances de obra, cuando el plazo la ejecucin del proyecto supere los 6 meses. Est situacin deber ser comunicada a la Empresa Privada desde la primera convocatoria al proceso de seleccin. Las condiciones y el cronograma de entrega de las etapas debern ser determinadas en el Convenio de Inversin Pblica Regional y/o Local en Infraestructura305. Con respecto a la emisin de los CIPRL por los intereses del 2% de los CIPRL no utilizados en el ejercicio anterior, la Empresa Privada deber solicitar al Gobierno Regional o Local que gestione la emisin de los mismos ante la DNTP. Luego de recibida la solicitud, la DNTP deber requerir la informacin correspondiente a la Declaracin Jurada Anual de Impuesto a la Renta, correspondiente al ejercicio anterior, de la empresa privada correspondiente; dicha informacin deber ser enviada por la SUNAT en un plazo mximo de 7 das hbiles. Luego de recibida, la DNTP emitir los CIPRL en un mximo de 10 das hbiles306. Segn la investigacin realizada, se han encontrado oportunidades de mejora en relacin con estos certificados.
304
De acuerdo a la Segunda Disposicin Complementaria de la Ley N 29230 Ley que impulsa la inversin pblica regional y local con participacin del sector privado. 305 Artculo 15_A del Texto nico Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversin Pblica Regional y Local con Participacin del Sector Privado (D.S. N 248-2009-EF) 306 Artculo 15 del Texto nico Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversin Pblica Regional y Local con Participacin del Sector Privado (D.S. N 248 -2009-EF)
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b.1. Elevar la tasa de inters de los CIPRL. El reglamento de la ley de obras por impuestos determina una tasa de inters de 2% anual de los CIPRL. Es decir, las fracciones del valor de los CIPRL que no sean utilizados pueden generar un inters de ese monto. Esta tasa, sin embargo, es menor a la que se paga por los Bonos del Tesoro Pblico (5.98%), lo cual resta competitividad a los CIPRL en el mercado. Adems, a diferencia de los Bonos del Tesoro, los CIPRL son ilquidos (no transables) y de riesgo considerable, pues dependen de la disponibilidad de canon y generacin de renta. Por lo tanto, la alternativa planteada es elevar la tasa de inters de los CIPRL, que incorpore el riesgo inherente a estos Certificados, y que lo vuelva ms competitivo en el mercado, de tal manera que sirva adems como herramienta para incentivar inversiones a travs del mecanismo de obras por impuestos. b.2. Se debe permitir que los CIPRL se emitan por el monto realmente ejecutado y no por el monto asumido; adems, estos deben tener carcter transable mediante la eliminacin de su carcter de no negociables. En la actualidad, la norma que regula las obras por impuestos no considera el posible incremento en el valor de los proyectos ejecutados, en comparacin con los estudios de preinversin realizados. Por ello, los CIPRL se emiten en funcin al valor del proyecto asumido, y no al valor de la inversin realmente ejecutada. Al respecto, se debe tomar en cuenta que en el momento de realizacin del convenio solo se puede contar con los datos aproximados del valor de la obra que provienen de los estudios de preinversin. Por lo tanto, se recomienda flexibilizar la norma, de tal manera que sea posible, incluir en el convenio, bajo algunos parmetros, la actualizacin del valor de los CIPRL en funcin a la inversin ejecutada. El riesgo que tiene el esquema de obras por impuestos vigente es que desincentive un aumento de las inversiones, dado que los beneficios de los CIPRL se mantendran rgidos. En ese sentido, se recomienda contemplar la posible variacin en el valor de la obra ejecutada en relacin a los estudios y considerar mecanismos de ajuste del monto de los CIPRL conforme avancen las obras de infraestructura.
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VI.3.3. Desarrollo de la gestin en los Gobiernos sub-nacionales El tercer grupo de recomendaciones est orientado al desarrollo de mecanismos para optimizar la gestin de los Gobiernos sub-nacionales, dado su papel relevante en la planificacin y ejecucin de inversiones. a. Difundir informacin entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de:
Delimitacin de funciones en la ejecucin de proyectos segn sector. Diversos modelos de gestin para llevar a cabo la inversin en infraestructura (v.g. APP y obras por impuestos): ello contribuira al aporte de una gama de opciones para las inversiones pblicas directas.
Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a travs de la coordinacin con otros Gobiernos locales o regionales: esta estrategia contribuira a la inversin ms eficiente de proyectos de alcance interregional (proyectos de irrigacin, saneamiento, carreteras, entre otros).
b. Promover el diseo de concursos que contengan la ejecucin de varias obras de menor envergadura El monto promedio de inversin en proyectos ejecutados por los Gobiernos Regionales es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya al 15% de los proyectos ms grandes, el promedio del 85% restante es de menos de S/.350 mil. Si bien estos proyectos pueden generar impacto sobre el desarrollo de la poblacin, debe tomarse en cuenta que este tipo de inversin tiene poco impacto para cerrar brechas de infraestructura, altos costos de formulacin y monitoreo e incluso por su monto pueden resultar poco atractivos para empresas serias. En muchos casos, la ejecucin de proyectos se da en forma atomizada porque la demanda tambin lo es (presupuesto participativo, dispersin de la poblacin). Los proyecto al ser de pequea escala, no alientan la entrada de empresas con capacidad de enfrentar contingencias durante la ejecucin de los mismos o, peor an, de cumplir con los parmetros establecidos en los contratos iniciales. De acuerdo con las entrevistas sostenidas, existe un gran nmero de proyectos que, por su monto, se adjudican a empresas poco calificadas, las cuales, en algunos casos, no consiguen cumplir con las condiciones de los contratos en la fase de ejecucin.
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Sin embargo, existen formas de empaquetar los proyectos en un programa de inversiones que reduzca los costos de transaccin, mejore la eficiencia y a su vez resulten atractivos para el sector privado. As, por ejemplo, en vez de que la Municipalidad de Miraflores licite un contrato de mantenimiento por cada una de sus avenidas como se hace actualmente, podra licitar un programa de mantenimiento permanente de todas las vas del distrito. As, la existencia de muchos proyectos de poca magnitud, no genera condiciones para que la inversin privada se ejecute de manera eficiente. Al respecto, lo que se propone es la promocin de varios proyectos dentro de un solo paquete de inversiones, por ejemplo, la concesin de los aeropuertos regionales307. Al mismo estilo, se pueden agrupar proyectos dentro del mismo sector, como hospitales regionales o Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS). As, estos paquetes resultaran atractivos a empresas serias que garanticen una correcta ejecucin.
SOBRE LA CONCESIN DE PAQUETES DE AEROPUERTOS REGIONALES Con el fin de mejorar la calidad de los servicios y la infraestructura de transporte nacional, se aprob el Plan de Promocin en marzo de 2004, que estableci la entrega en concesin de diecinueve (19) aeropuertos, en tres grupos. As, con fecha 11 de diciembre de 2006 se suscribi el contrato de Concesin del Primer Grupo de Aeropuertos con la empresa denominada Aeropuertos del Per S.A. En el marco de la Promocin de Inversiones del presente ao, PROINVERSIN tiene previsto llevar a cabo el concurso de proyectos integrales para la concesin del Segundo Grupo de Aeropuertos la Repblica del Per. Loa aeropuertos incluidos en el segundo paquete son: 1. Aeropuerto de Andahuaylas (Regin Apurmac) 2. Aeropuerto de Arequipa (Regin Arequipa) 3. Aeropuerto de Ayacucho (Regin Ayacucho) 4. Aeropuerto de Juliaca (Regin Puno) 5. Aeropuerto de Puerto Maldonado (Regin Madre de Dios) 6. Aeropuerto de Tacna (Regin Tacna)
Fuente: Proinversin
307
El primer grupo de Aeropuertos Regionales de concesion en el ao 2006
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c. Disear modelos de gestin de recursos humanos que eviten la rotacin laboral de funcionarios pblicos (retencin del talento) Es necesario promover mecanismos para retener personal calificado dentro de la gestin pblica local y regional y reducir la alta rotacin presente en las reas de planificacin e inversin de las regiones. El problema de la alta rotacin es que las inversiones en capacitacin de funcionarios pblicos vg. en modalidades de inversin, planeamiento, manejo de SNIP, etc- se pierden en gran medida cada cuatro aos, por la renovacin del personal. Adems, es importante mencionar que el sector pblico resulta poco atractivo para atraer al talento del sector privado, en el que las personas ganan entre tres y cinco veces ms en promedio que lo que ganaran en la administracin pblica por una labor equivalente308. No se espera que este diferencial de remuneraciones se cierre, pero una mejora en los sueldos de funcionarios clave podra lograr capturar mejores profesionales. As, una de las necesidades bsicas de reforma dentro del sector pblico es la incorporacin de un rgimen nuevo, moderno, meritocrtico, al cual accedan los mejores de los actuales trabajadores y externos por concurso, que formen una nueva administracin pblica. Cabe destacar, al respecto, que el ministro de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), Jos Villena, junto con una comisin conformada por expertos de diversos sectores, y con apoyo el Banco Mundial, se encuentran en elaboracin del proyecto de Ley de Nueva Carrera Pblica que entrara en vigencia en 2013, eliminando progresivamente el rgimen CAS309. Una definicin adecuada del mencionado rgimen contribuira a formar un Estado con mayor capacidad de ejecucin de polticas pblicas de inversin en infraestructura.
308
Por ejemplo funcionarios claves en la gestin de inversiones como el jefe de la Oficina de Programacin e Inversiones (OPI), de logstica, de obras, y de infraestructura, tienen remuneraciones que no alcanzan los S/.5 000 al mes. Como consecuencia de esto 309 El Contrato Administrativo de Servicios (CAS) es una modalidad contractual de la Administracin Pblica, privativa del Estado, que vincula a una entidad pblica con una persona natural que presta servicios de manera no autnoma. Una prestacin de servicios de carcter no autnomo es la prestacin de servicios que realiza una persona a favor de una Entidad Pblica de manera dependiente, sin que ello implique un vnculo laboral con la Entidad.
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NOTICIA CARRERA PBLICA ADMINISTRATIVA EN 2013 El presidente de la Comisin de Economa del Congreso, Luis Galarreta, anunci que para 2013 se tendr lista la carrera pblica administrativa, antes de que se elimine de forma progresiva el rgimen de Contratacin Administrativa de Servicios (CAS). Se van a mejorar algunas condiciones en el CAS, dos gratificaciones como cualquier trabajador, 30 das de vacaciones, pero no pasarn al Estado sin ninguna evaluacin. Lo harn cada ao en la medida que estas personas califiquen, dijo el legislador. Asimismo, mostr su apoyo al proyecto aprobado por el pleno del Congreso el ltimo jueves, que establece el ingreso de los trabajadores del mencionado rgimen a la planilla estatal de forma paulatina y por meritocracia. Precis que, de acuerdo a datos del Ministerio de Trabajo, hay ms de 188 mil trabajadores por CAS en los tres niveles de gobierno central, regional y municipal, y que bsicamente han ingresado en las ltimas administraciones.
Fuente: Per21 (disponible en www.peru21.pe) Fecha: 21/03/2012
VI.3.4. Manejo de conflictos sociales De acuerdo con los sondeos realizados a los clientes de APOYO Consultora, los conflictos sociales constituyen un factor de riesgo importante para invertir en el Per: 72% de los ejecutivos de empresas muestran mucha preocupacin por el efecto de la creciente conflictividad social sobre el entorno de los negocios en el 2012. Estas sensaciones tienen sustento en la creciente ola de conflictos registrados: a febrero de 2012 se cuentan 229 conflictos a nivel nacional entre activos (152) y latentes (77)310. Ante esto, es primordial un manejo adecuado de los conflictos sociales, de modo tal que se pueda dar un contexto favorable para promover las inversiones de proyectos de infraestructura en el Per.
310
Defensora del Pueblo (2012) Reporte de conflictos N 96.
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GRFICO 112: UBICACIN GEOGRFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
Tumbes
Amazonas
Piura Cajamarca Lambayeque
Loreto
San Martn La Libertad
Ene.2012: 229 Conflictos sociales. 10 adicionales respecto Dic.2011 Conflictos Activos: 152 Conflictos Latentes: 77
Ucayali
Ancash
Hunuco
Pasco Lima
Junn Madre de Dios

Huancavelica Cusco
Apurmac Ica Ayacucho Puno
De 11 a ms conflictos
De 6 a 10 conflictos De 1 a 5 conflictos
Arequipa Moquegua Tacna
Fuente: Defensora del Pueblo Elaboracin: APOYO Consultora
En este punto, se han detectado dos campos de accin importantes: a. Realizar un trabajo articulado para conocer las expectativas de la poblacin El manejo de las expectativas de la poblacin en el mbito de los proyectos de inversin es clave, pues constituye un insumo para el diseo de los proyecto pues permite determinar la viabilidad de un proyecto o no, saber cunto se gastar en proyectos para compensar a la poblacin, entre otros aspectos. Por tanto, es importante establecer espacios para conocer las expectativas de la poblacin en relacin con la construccin de la infraestructura y sobretodo realizar actividades complementarias como campaas de comunicacin efectivas, con el fin de crear contextos favorables para la construccin de las obras.
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A continuacin, considerando las mejores prcticas adoptadas en otros pases, se listan algunas acciones sobre la comunicacin de informacin, la creacin de lazos con las comunidades, capacitacin, entre otros, las cuales buscan prevenir o solucionar conflictos a tiempo.
CONSIDERACIONES PARA MANTENER RELACIONES SALUDABLES ENTRE EMPRESA Y COMUNIDADES EL ROL DE LA EMPRESA MINERA Informacin y comunicacin 1. Brindar desde un inicio informacin balanceada sobre los impactos del proyecto. Ello con el fin de no generar sobrexpectativas de los beneficios, ni minimizar los efectos en el medio ambiente o potenciales riesgos. 2. Ser transparente a travs del suministro de informacin completa y oportuna para mitigar posibles conflictos. Esta informacin debe ser adecuada a la lengua utilizada por la comunidad. 3. Desarrollar revisiones peridicas sobre el impacto del proyecto en el medio ambiente y a nivel socioeconmico. Dichas revisiones deben ser publicadas en informes de desempeo ambiental/social auditados de manera independiente. Los mismos deben ser entregados a las autoridades comunales. 4. Informar y educar a las comunidades sobre los impactos de las obras en temas laborales, ambientales y potenciales beneficios para la localidad. 5. Desarrollar estrategias de comunicacin para exponer los beneficios de los proyectos, segn localidad.
Relaciones con la comunidad 6. Elaborar Estudios de Impacto Social para facilitar la negociacin de acuerdos socioeconmicos. Crear oficinas especiales para relacionarse con las comunidades. Las oficinas deben establecerse dentro del mbito de operacin del proyecto. Asimismo, deben tener la autoridad al interior de la empresa para poder establecer y cumplir acuerdos, de modo tal que esta oficina sea percibida por la poblacin como un medio que aplique soluciones. 7. Incorporar dentro de cualquier decisin factores tales como la cultura local y costumbres de las comunidades. Capacitacin y apoyo a la comunidad 8. Contratacin y capacitacin de personas de la comunidad. 9. Uso de servicios y proveedores locales, en la medida de lo posible. 10. Fortalecimiento de las estructuras de la comunidad y las instituciones locales (capital social), a travs de la formacin y la educacin en liderazgo, gestin y cuestiones tcnicas. 11. Proveer financiamiento a la comunidad para que contraten a consultores externos que les proporcionen conocimientos tericos y prcticos, de modo tal que puedan tomar decisiones con informacin adecuada. 12. Contratar a un monitor de medio ambiente - de preferencia de la comunidad - y, en caso sea necesario, proporcionar los medios para que personas de la comunidad sean formadas en estos aspectos. Resolucin de conflictos 13. Formalizar cualquier acuerdo tomado con la comunidad a travs de actas. 14. Identificar a los representantes calificados de la comunidad.
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b. Complementar la reglamentacin final de la ley de consulta previa La Ley de Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocida en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, nace como resultado de los lamentables sucesos ocurridos en la localidad de Bagua, Regin Amazonas en junio del ao 2009. En dicha fecha, el conflicto social fue generado por el reclamo de las comunidades indgenas de la zona sobre una serie de Decretos Legislativos promulgados por el poder ejecutivo en el contexto de las reformas realizadas para la promulgacin del TLC con Estados Unidos. Estos limitaban los derechos de las comunidades y facilitaban la concesin de tierras pertenecientes a las mismas. De acuerdo con el informe final de la Comisin investigadora de los sucesos de Bagua, el saldo final del conflicto fue de 34 muertos, entre ellos 24 miembros de la Polica Nacional311. Como parte de los acuerdos alcanzados en las conversaciones con los lderes de las comunidades indgenas, se decidi reglamentar el derecho de consulta previa de las comunidades indgenas y de esta manera evitar que se generen nuevos conflictos por la falta de una comunicacin efectiva entre las autoridades y las comunidades312. Luego de diversos debates a nivel del congreso y la polmica observacin realizada a la misma por parte del Presidente Alan Garca Prez, haciendo uso de la atribucin constitucional que le permite observar toda o una parte de una ley aprobada por el Congreso de la Repblica, el 31 de Agosto de 2009 se promulg la Ley 29785. Si bien la Ley de Consulta Previa a los pueblos Indgenas fue promulgada en el ao 2009, la reglamentacin de la misma se hizo esperar hasta abril del ao 2012 (Decreto Supremo 001-2012-MC). Incluso, a la fecha an quedan temas por aclarar: el nivel de opinin vinculante, el padrn de comunidades indgenas, la etapa de inversin en que debe realizarse y cmo determinar el rea de influencia de una actividad.
311
Fuente: http://www.rpp.com.pe/2010-01-02-simon-informe-final-de-comision-bagua-es-un-diagnosticovaliente-noticia_232907.html 312 Vallenas, Kantuta; Lucila Pautrat y Catty Samaniego (sin fecha). Anlisis de la ley de consulta previa a los pueblos indgenas, y criterios para su implementacin en el contexto del debate del proyecto de ley forestal y de fauna silvestre. Lima-Per.
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GRFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIN DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA Detallar los requisitos que debe cumplir un pueblo para ser consultado. Existe base de datos de pueblos indgenas? Cmo se determina el rea de influencia de una actividad?
Quines deben ser consultados?
Qu y cundo consultar?
Definir las medidas administrativas que se sometern al proceso de consulta. Cmo se ejecuta el proceso de consulta? Definir plazos. Determinar en qu etapa del proyecto se debe realizar la consulta. Antes o luego del estudio de impacto ambiental? Cada institucin del gobierno asignara recursos humanos y presupuesto para gastos. Empresas pagarn una tasa por la ejecucin del proceso de consulta? En funcin de qu? Proceso de consulta se podr realizar en paralelo con talleres informativos?
Modalidades y resultados de la consulta
Definir si se consulta sobre una actividad o sobre un proyecto. Aclarar las implicancias de los resultados de la consulta. Opinin vinculante?
Si bien es cierto que la aplicacin de la Ley implicar costos adicionales sobre la ejecucin de los proyectos de inversin (en tiempo y dinero), su cumplimiento permitir resolver anticipadamente problemas que de otra forma pueden resultar an ms costosos; al punto de hacer inviables los proyectos313. Por tanto, es importante cerrar los vacos que an se presentan en la reglamentacin; de lo contrario se contina generando incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de infraestructura y con ello limitndose la inversin.
313
Un ejemplo de esto puede ser el retraso en el proyecto del Aeropuerto Internacional de Chinchero s.
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VII.
CONCLUSIONES
1. La disponibilidad y calidad de la infraestructura del Per es similar a lo observado, en promedio, en Amrica Latina; sin embargo, an dista de los niveles alcanzados por los pases ms competitivos de la regin (Chile, Uruguay y Brasil). Por otro lado, si bien se han mostrado avances en cuanto al acceso y calidad de infraestructura entre 2005 y 2010, an se identifican grandes disparidades regionales, observndose que los departamentos de la Selva (Ucayali, Madre de Dios, Loreto y Amazonas) y de la Sierra (Hunuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco y Junn) son los que necesitan mayor atencin en la dotacin y calidad de
infraestructura.
2. Los principales hallazgos detallados por cada uno de los sectores analizados se detallan a continuacin. 2.1. Carreteras
A pesar de los avances mostrados en el sector durante los ltimos aos, an la calidad de las carreteras del Per muestra serias deficiencias en relacin con la de otros pases de AL (Chile). Est pendiente la pavimentacin del 46% de la Red Vial Nacional; incluso, en departamentos como Apurmac, Pasco y Huancavelica este porcentaje se incrementa a ms de 70%.
Es indispensable promover la cultura de mantenimiento de la infraestructura vial entre los Gobiernos Subnacionales. Adems, se debe considerar modificar el marco normativo de manera que el mantenimiento de carreteras sea considerado inversin y por ende los fondos del canon puedan ser empleados para financiar proyectos de mantenimiento de vas ya existentes.
Este sector se caracteriza por la gran presencia de inversin mediante la modalidad de APP (concesiones) y por ser un sector de amplio alcance a la poblacin. Por ello, se debe mantener especial cuidado en el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado dentro de su participacin en las APP en ejecucin. El incumplimiento de los contratos se ve muchas veces reflejado en la paralizacin de obras y el incremento de peajes, lo cual podra generar no solo problemas especficos al proyecto paralizado, sino objeciones al modelo de APP en general. Es necesario evitar que este modelo pierda legitimidad ante la sociedad civil y de esa manera se dificulte la participacin del sector privado en esta rea.
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2.2. Puertos
La calidad de la infraestructura portuaria del Per (3.5 puntos de acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2012) muestra serias deficiencias en comparacin con los puertos de pases como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).
Se han encontrado deficiencias en la gestin de la empresa pblica ENAPU S.A314. As, existen retrasos en el desarrollo de la infraestructura de los puertos de Salaverry, San Martn e Ilo. Ello, sumado a una baja demanda por los servicios ha generado que estos puertos no sean sostenibles econmicamente.
Se encontr que aquellos puertos administrados por entidades privadas (concesionados por el Estado) tienen mejores resultados que aquellos gestionados por ENAPU. Para poder concesionar los puertos faltantes, es indispensable establecer mesas de trabajo con los sindicatos laborales de los puertos que estn bajo la administracin de ENAPU, pues estos se oponen a las concesiones.
Es necesario promover las inversiones en infraestructura de transporte hacia los puertos. Este factor es crtico, pues la falta de infraestructura complementaria incrementa los costos de uso de los puertos y reduce los incentivos al uso de los mismos, con lo cual se pierde competitividad.
2.3. Aeropuertos
Segn el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Per dispone de una calidad de infraestructura aeroportuaria mayor a la del promedio de los pases de Amrica Latina (4.0).
La demanda por servicios aeroportuarios ha crecido en los ltimos aos. La tendencia revelara la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en infraestructura que abastezca a la demanda creciente por estos servicios.
En la ltima dcada se han entregado en concesin 18 aeropuertos a nivel nacional. En ese sentido, se recomienda desarrollar mecanismos de regulacin y monitoreo adecuados, para lograr una ejecucin de los proyectos de inversin de las empresas privadas de acuerdo con los contratos establecidos.
314
Segn Sgut (2005), factores asociados a la gestin de la empresa ENAPU S.A. como la necesidad de pago de pensiones y el sobredimensionamiento de la planilla de ENAPU, entre otros, han elevado las tarifas de los servicios portuarios brindados por la empresa estatal. As, se estim un sobrecosto portuario calculado en US$ 12.6 millones anuales.
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2.4. Ferrocarriles
Este sector ha sido relegado durante los ltimos gobiernos. La inversin en infraestructura ferroviaria ha sido nula entre 2005 y 2010 - la red se ha mantenido en 1 940 km-; as como la planificacin del sector (es decir, el establecimiento de metas de corto y mediano plazo). Ello explicara que segn el ndice de calidad de la infraestructura ferroviaria del Per (1.9), el sector muestra serias deficiencias
A pesar de la existencia de diferentes estudios que respaldan la viabilidad y beneficio de construir una lnea frrea hacia la Selva (especialmente Iquitos), an no se inicia la construccin de la misma.
Segn entrevistas, existira presin por parte de grupos de transportistas, que promueven una priorizacin del sector carreteras en desmedro del sector ferroviario. Ello sera uno de los factores por los que el sector ferroviario ha sido relegado. Por tanto, es importante promover informacin a los hacedores de poltica sobre los beneficios de implementar redes ferroviarias en algunos casos (menores costos para transporte de carga, medio de transporte con menor contaminacin ambiental, entre otros).
2.5. Electricidad
La disponibilidad de energa para los prximos aos es un tema preocupante: el margen de reserva operativo ha decrecido en la ltima dcada. Es imprescindible fomentar la generacin de energa con diversas fuentes (cambio de la matriz energtica), con nfasis en las zonas norte y sur del pas.
Existe un bajo nivel de inversin en infraestructura de transmisin. A la fecha, la infraestructura disponible no sera suficiente para poder cubrir la nueva demanda del Sur y Norte. Por tanto, resulta necesario agilizar y clarificar los mecanismos para que las licencias sociales sean otorgadas y se inicie la construccin de dicha infraestructura.
El porcentaje de acceso a energa elctrica se ha incrementado en 15 pp entre 2005 y 2010 (de 74% a 89%). No obstante estos niveles son an bajos en comparacin con los alcanzados por el resto de pases de Amrica Latina. Urge promover los programas de electrificacin rural pues existe un reducido nivel de conexiones en estas zonas: el coeficiente de electrificacin rural en 2011 fue de 63%.
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2.6. Saneamiento
La dotacin de infraestructura de servicios de saneamiento an es insuficiente: Per es el pas de Amrica Latina con menor cobertura de agua potable y acceso a desage: solo 76% de los hogares disponen de estos servicios. El reducido acceso en regiones como Puno, Huancavelica, Loreto, Amazonas y Madre de Dios es alarmante ya que en estas regiones el porcentaje de hogares con acceso a este servicio no sobrepasa el 50%.
En el sector se deben realizar ajustes a las tarifas y a la calidad de la gestin de las EPS, de modo que la misma permita cubrir inversiones y rehabilitacin de la infraestructura de saneamiento. Ello implicara, entre otras medidas, las siguientes: o o o Promover mecanismos que alineen los intereses entre los directores de las EPS y los polticos. Establecer Planes Maestros Optimizados que permitan desarrollar inversiones en infraestructura factibles segn la realidad de la EPS. Desarrollar campaas de sensibilizacin del valor del agua.
Desarrollar polticas que incrementen la disponibilidad hdrica a travs del aprovechamiento intercuencas (trasvases) y el agua de mar. Adems de contar con infraestructura adecuada que permita almacenar el exceso de agua en pocas de lluvia y se emplee en pocas en las que el agua resulta insuficiente, es importante desarrollar infraestructura de aprovechamiento intercuencas (trasvases), as como plantas desalinizadoras para el tratamiento de agua de mar.
Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento, contemplando la construccin de infraestructura resistente ante eventos naturales y el desarrollo de programas de mantenimiento constante de los sistemas de saneamiento.
2.7. Salud
El estado de la infraestructura peruana de salud es an es deficiente respecto de los estndares internacionales. Existen solo 1.5 camas hospitalarias por cada 1 000 personas; en tanto que, pases como Uruguay y Brasil cuentan con 2.9 y 2.4 camas por cada 1 000 personas. Tal vez de mayor importancia sea resaltar que en el pas, en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido en el mismo nivel del que tena en el 2003.
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A nivel nacional, se observa un estancamiento en la calidad de la infraestructura. Si bien el nmero de establecimientos se ha incrementado en 10.3% entre 2001 y 2009, el nmero de camas hospitalarias se ha mantenido casi constante en este periodo, como se mencion anteriormente.
Se
debe
promover
la
articulacin
entre
las
distintas
entidades
responsables de los establecimientos de salud a nivel nacional (Ministerio de Salud, ESSALUD, las Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales y el sector privado) para la identificacin de necesidades de inversin en salud de forma adecuada.
Uno de los elementos bsicos para el desarrollo de la infraestructura es promover la generacin de informacin sobre el estado de infraestructura. La ltima informacin disponible data del 2006 (censo hospitalario).
Es necesario mejorar e institucionalizar la capacidad tcnica de los Gobiernos Regionales, a travs de un acompaamiento permanente por parte del sector, y en particular, de entidades como el Centro de Planeamiento Estratgico (CEPLAN).
Es importante establecer lineamientos claros para la definicin ptima de los estndares de calidad y de los criterios de localizacin pertinentes de los EESS.
2.8. Educacin
El ndice de calidad de la infraestructura fsica de las escuelas revela que la infraestructura educativa de los colegios del Per est debajo de pases de Amrica Latina como Brasil, Chile y Argentina.
Los factores de la infraestructura educativa que estn ms significativamente asociados con un mejor aprendizaje son la presencia de espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cmputo), la conexin a servicios pblicos de electricidad y telefona, y la existencia de agua potable, desage y baos. Al evaluar estos factores, se observa que las escuelas del Per presentan mayores limitaciones que el promedio de las escuelas de Amrica Latina para acceder a estos servicios y construir reas acadmicas.
La rehabilitacin y mantenimiento de los establecimientos educativos es indispensable. Solo el 19.1% de las aulas estn en buen estado, estas cifras se agudizan en la regin Selva: Madre de Dios (0.4%), Loreto (0.2%) y Ucayali (0.0%).
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La implementacin de servicios bsicos dentro de los establecimientos educativos es de vital importancia. Solo 35% de las instituciones educativas cuentan con acceso a los tres servicios bsicos (agua, alcantarillado y electricidad). Es importante prestar atencin a la dotacin de estos servicios a los colegios de la Sierra, pero sobre todo a los ubicados en la Selva.
2.9. Crceles
El porcentaje de sobrepoblacin de los establecimientos penitenciarios se mantiene elevado a lo largo del tiempo, hasta alcanzar 82% en el ao 2011. En un anlisis por regiones, se observa que el caso ms crtico es presentado por la Oficina Regional del Centro (con sede en Huancayo), con un porcentaje de sobrepoblacin de 163%.
Es importante promover una visin poltica clara que otorgue mayor prioridad a la infraestructura penitenciaria, y en general, del sector relacionado con crceles dentro de las polticas pblicas de seguridad ciudadana del Estado.
Si bien son funciones propias del Estado el diseo, la construccin y el mantenimiento de los penales; dada la evolucin y situacin actual del sector, se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesin a un tercero, con la supervisin/monitoreo del Estado. Por tanto, es necesario promover la participacin del sector privado para la provisin de infraestructura y administracin de los centros penitenciarios. As, resulta pertinente la discusin poltica y tcnica de llevar a cabo un proceso de concesin en los EEPP (provisin de infraestructura y administracin de los centros penitenciarios).
2.10. Riego
El porcentaje de agricultores que usan algn tipo de infraestructura de riego en sus cultivos entre 2004 y 2010 ha crecido en 15 pp, sin embargo, an el 77% de las tierras disponibles para uso de cultivo no cuentan con infraestructura de riego.
En el sector es importante trabajar en una cultura de mantenimiento de los sistemas de riego y en mejorar la gestin y administracin de la infraestructura. La falta de mantenimiento adecuado ha implicado el deterioro de la infraestructura y con ello la mayor filtracin del recurso hdrico: 65% del agua para riego es perdida en el camino.
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El Gobierno Central (mediante el Ministerio de Economa y Finanzas y el Ministerio de Agricultura) debe definir criterios adecuados para delimitar los responsables de proyectos de captacin y distribucin de agua para riego que involucran a ms de una regin.
Se requiere fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) en la definicin de los derechos de agua para la ejecucin de proyectos de inversin.
3. Al comparar las brechas de infraestructura por cada sector econmico con las proyecciones de la ejecucin de las inversiones del sector pblico hacia el ao 2016, las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversin pblica ejecutada cubrira gran parte de la brecha al 2016. Sin embargo, un grupo de sectores requerira de mayores inversiones. As, se encuentra que los sectores en los que se sera ms factible que la ejecucin presupuestal al ao 2016 cubra la brecha son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%). Los sectores en dnde el bajo nivel de cobertura de la brecha sera alarmante son crceles (23%), saneamiento (11%), aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y educacin (38%) y ferrocarriles (34%) en menor medida.
4. Sobre la base de las entrevistas y la revisin de los diagnsticos de cada uno de los sectores estudiados se identificaron, como parte de los lineamientos de poltica a seguir, recomendaciones en tres campos: priorizacin de proyectos de inversin en infraestructura segn sector econmico, modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector, y oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados.
4.1. La priorizacin de inversin en los distintos sectores que necesitan implementacin de infraestructura depende del criterio/objetivo de poltica que se plantee. Al contemplar como objetivo de poltica la promocin de la inclusin social, segn los especialistas consultados, los sectores por priorizar seran en este orden-: saneamiento, educacin, salud, redes viales y energa. En tanto, al considerar como objetivo de poltica nicamente la promocin del crecimiento econmico, los sectores por priorizar seran son carreteras, educacin, saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que, de considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento econmico con inclusin social, el orden de priorizacin de los proyectos de infraestructura sera el siguiente: carreteras, saneamiento, educacin, salud, electricidad, riego, ferrocarriles, puertos, crceles y aeropuertos.
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4.2. Las modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector dependen de la magnitud de los proyectos. Se consider pertinente diferenciar la intervencin de cada tipo de agente (privado o pblico), dependiendo de si se discute sobre la construccin de la infraestructura o sobre la administracin del servicio disponible a partir de la construccin de la obra. Ello, pues ambos aspectos (construccin de infraestructura y administracin) influyen en la calidad final del servicio provisto.
En relacin con la construccin de la infraestructura, en la mayora de sectores y subsectores se debera promover la inversin mediante APP: todas las modalidades de transporte, la infraestructura hidralica/riego, obras de captacin de agua, construccin de crceles y de grandes hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la construccin de infraestructura para generacin y transmisin elctrica se debera promover nicamente a travs de la inversin privada, en tanto que, la construccin de infraestructura con inversin netamente pblica debera realizarse en aquellos sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, poca rentabilidad. As, el sector pblico debera encargarse de la construccin de infraestructura educativa, la necesaria para la cobertura de agua potable, acceso a electricidad y dotacin de puestos de salud, sobretodo en zonas alejadas.
Al contemplar la administracin del servicio, los entrevistados indican que el sector privado debera administrar todas las modalidades de transporte (excepto las RVD y RVL), las crceles, el agua y saneamiento (cobertura y captacin de agua); la generacin y transmisin elctrica, la obras de infraestructura hidrulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de salud. Por su parte, el sector pblico debera encargarse de la administracin de la educacin, de los centros y puestos de salud y de la distribucin de energa elctrica.
4.3. Las oportunidades de mejora para agilizar las inversiones en infraestructura fueron clasificadas en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversin en infraestructura, (ii) promocin de la inversin privada mediante mejoras en los mecanismos actuales de inversin, (iii) trabajo con niveles de gobierno sub-
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nacionales y (iv) manejo de conflictos sociales. Los lineamientos de poltica se detallan a continuacin:
i) Planeamiento general de la inversin en infraestructura
Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y funciones en inversin en infraestructura entre distintos niveles de gobierno. Sin una adecuada labor de coordinacin ni lineamientos claros de poltica nacional que definan objetivos y asignen responsabilidades entre distintos niveles de Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar paralizados. Por tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias de competencias, funciones y recursos. Ello implica desarrollar un mapa de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, el cual se estructure a partir de definir las competencias normativas y exclusivas del Gobierno Central, las competencias compartidas de las regiones, y las competencias locales de las municipalidades, adems de aquellas competencias que son concurrentes y compartidas entre los distintos niveles de gobierno.
Normar la creacin de planes de accin corto y mediano plazo que sirvan como instrumentos de gestin y que se realicen en un contexto de coordinacin multisectorial. Se debe contar con planes sectoriales vigentes de mediano y corto plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que estn alineados con los planes de largo plazo. Los mismos constituiran instrumentos tiles para reducir la discrecionalidad en el monitoreo de acciones, y por ende, realizar un seguimiento adecuado de la ejecucin de los proyectos de inversin. Adems, es importante promover que estos planes se desarrollen en un contexto de planificacin a nivel multisectorial, que permitira que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen de forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor competitividad
Crear metodologa para mejorar y estandarizar la elaboracin de Planes de Desarrollo Regional Concertados (PDRC) e integrarlos con los planes a nivel sectorial y nacional. De la revisin de los 25 PDRC, se encuentra que en su mayora el sustento de los proyectos propuestos se realiza utilizando poca estadstica y cuando sta se utiliza no est actualizada. Asimismo, los PDRC revisados, en su mayora, no tienen metas claras ni lneas de intervencin estratgica bien definidas, adems no existen prcticas de seguimiento,
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monitoreo o evaluacin de los avances del programa y son muy pocas las regiones que articulan sus proyectos y metas con las de otras regiones ni entre los sectores relevantes.
ii) Incentivar la participacin del sector privado Se ha encontrado que la participacin de la inversin privada podra ser incrementada trabajando en modificaciones en el marco normativo de los modelos de ejecucin va APP y obras por impuestos.
En cuanto a la modalidad de ejecucin de APP, se debe trabajar en los siguientes aspectos: o Establecer de forma ms clara el rol y la coordinacin entre Proinversin, las entidades concedentes y organismos reguladores en un proceso APP. Adems de mejorar la capacidad tcnica de las entidades concedentes y articularlos ms con el diseo del paquete. o Actualizar la evaluacin de los compromisos asumidos por el Estado en las APP al momento del diseo y proveer alternativas que permitan resolver contingencias sin perjudicar a las partes. Es importante comunicar oportunamente las contingencias para evitar que las APP sean mal vistas por la poblacin. o Actualizar el valor de las tierras, evaluar la propensin de la poblacin a venderlas y en general, sanear la situacin legal de las mismas en una etapa previa al otorgamiento del contrato, de tal manera que este se disee con los parmetros adecuados.
En cuanto a la modalidad de ejecucin de obras por impuestos se debe modificar la Ley N29230 (obras por impuestos), pues a la fecha no genera incentivos efectivos para la participacin de un espectro amplio de empresas privadas. Ello implica lo siguiente:
Acerca de los sobrecostos, cambios en los precios y valor de las obras o Eliminar los sobrecostos innecesarios para las empresas interesadas. Existen costos relacionados a la postulacin al proceso de seleccin, a la solicitud de carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en el avance. Solo las empresas con capacidad para contratar estudios y obras pueden aprovechar el mecanismo, por lo que las empresas medianas o
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pequeas tendran menores incentivos a participar de este esquema de inversiones. o Contemplar la posible variacin en el valor de los la obra ejecutada en relacin con los estudios y considerar mecanismos para solventar esta situacin. o Plantear un esquema semejante al de las iniciativas privadas: facilita acuerdos con quienes tienen inters por la obra y evita procesos prolongados para identificar a los ejecutores de las obras. Acerca de los Certificados Inversin Pblica Regional y Local Tesoro Pblico (CIPRL) o Igualar la tasa de inters de los CIPRL a la de los Bonos del Tesoro, o al menos dramtica esta diferencia. o El CIPRL se debe emitir por el monto ejecutado y no por el asumido; adems, debe tener carcter transable, mediante la eliminacin de su carcter de no negociable. o Mejorar la previsibilidad sobre la fecha de la emisin de los CIPRL: i) Incluir la obligatoriedad de aceptacin de avance de obras por parte de los GGRR o GGLL y ii) permitir que la empresa privada solicite los CIPRL conforme avance la ejecucin de la obra.
iii) Trabajo con Gobiernos Subnacionales
Difundir informacin entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de: o Delimitacin de funciones en la ejecucin de proyectos segn sector. o Diversos modelos de gestin para llevar a cabo inversin en infraestructura para dar a conocer opciones a las inversiones pblicas directas. o Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a travs de la coordinacin con otros Gobiernos locales o regionales. Esta estrategia contribuira a la inversin ms eficiente de proyectos de alcance interregional (proyectos de irrigacin, saneamiento, carreteras, entre otros).
Permitir y promover el diseo de concursos que contengan la ejecucin de varias obras de menor envergadura, de tal manera que el paquete resulte atractivo a empresas ms grandes que garanticen su correcta ejecucin. A la fecha, el monto promedio de inversin en proyectos ejecutados por los Gobiernos Regionales es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya
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al 15% de los proyectos ms grandes, el promedio del 85% restante es de menos de S/.350 mil. Si bien estos proyectos pueden generar impacto sobre el desarrollo de la poblacin, debe tomarse en cuenta que este tipo de inversin tiene poco impacto para cerrar brechas de infraestructura, altos costos de formulacin y monitoreo e incluso por su monto pueden resultar poco atractivos para empresas serias.
Disear planes de capacitacin tcnica en relacin al diseo y ejecucin de proyectos de infraestructura. Institucionalizar la capacitacin y la ley de carrera pblica, para evitar que se pierda con la rotacin laboral.
iv) Manejo de conflictos sociales
Es indispensable destinar gastos en campaas de comunicacin efectivas para crear contextos favorables a los proyectos de inversin de grandes infraestructuras.
Se debe realizar un trabajo articulado con la poblacin para conocer sus expectativas y que estas sirvan como insumo para el diseo de los proyectos de infraestructura, adems de identificar actividades complementarias a su ejecucin.
Concluir las definiciones faltantes en la reglamentacin de la ley de consulta previa recientemente aprobada. Si bien es cierto que la aplicacin de la Ley implicar costos adicionales sobre la ejecucin de los proyectos de inversin (en tiempo y dinero), su cumplimiento permitir resolver anticipadamente problemas que de otra forma pueden resultar an ms costosos; al punto de hacer inviables los proyectos. Por tanto, es importante cerrar los vacos que an se presentan en la reglamentacin; de lo contrario se contina generando incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de infraestructura y con ello limitndose la inversin.
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no. 3. MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Per MTC (2012). Anuario estadstico 2011. Lima - Per MTC (2012). Plan Estratgico Sectorial Multianual 2012-2016. Lima Per Munnell, Alicia (1990). How does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance? Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston. Mushkin, Selma, (1962). Health as an Investment. Journal of Political Economy, Oblitas, Lidia (2010). Servicios de agua potable y saneamiento en el Per: beneficios potenciales y determinantes de xito. CEPAL Ogun, T.P. (2010) Infrastructure and Poverty Reduction Implications for Urban Development in Nigeria. UNU-WINDER Working Paper No. 2010/43. OPS MINSA (2010). Poltica nacional de hospitales seguros frente a los desastres. Lima - Per Organizacin de Estados Americanos (2008). La Crcel: problemas y desafos para las Amricas. Santiago de Chile. Presidencia de Consejo de Ministerios (2011). Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012 2016. Lima Per. P.112. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe. Provas Descentralizado (2008). Planeamiento Estratgico Institucional de Provas Descentralizado. Lima-Per Roy, K. (2009). Effect of public infrastructure on poverty reduction in India: a state level study for the period 1981-2001. Indian Journal of Millenium Development studies: an international journal. Rozas, Patricio y Ricardo Snchez (2004). Desarrollo de infraestructura y crecimiento econmico: revisin conceptual. Serie Recursos naturales e infraestructura, N 75 (LC/L.2182-P). Santiago de Chile. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Rudnick, H (2004). La infraestructura energtica y el sector elctrico. Captulo del libro: Diseo Estratgico e Infraestructura Bsica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, ILPESCEPAL, Naciones Unidas. Dolmen Ediciones S.A., pp. 168-172. Runsinarith, P. (2009). Infrastructure Development and Poverty Reduction: Evidence from Cambodias border provinces. Graduate School of International Studies, Nagoya University. Seetanah, B., Ramessur, S. y Rojid, S. (2009). Does Infraestructure Alleviates Poverty in Developing Countries? International Journal of Applied Econometrics and Quantitative Studies V6-2. Seinfeld (2010). Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud. Lima - Per SUNASS (2011). La EPS al 2011. Lima - Per Tatom, J.A. (1993). The spurious effect of public capital formation on private sector productivity. Policy Studies Journal. Terrones, Marco y Csar Caldern (1993). Educacin, capital humano y crecimiento econmico: el caso de Amrica Latina. Revista Economa, Departamento de Economa - Pontificia Universidad Catlica del Per, pp 23-70.
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107. Torero, M., Escobal, J y Saavedra, J. (2001). Distribution, Access and Complementarity: Capital of the Poor in Peru. En Portrait of the Poor: An assets-based Aproach (eds. Attanasio y Szkely) Washington: Banco Interamericano de Desarrollo 108. Vallenas, Kantuta; Lucila Pautrat y Catty Samaniego (sin fecha). Anlisis de la ley de consulta previa a los pueblos indgenas, y criterios para su implementacin en el contexto del debate del proyecto de ley forestal y de fauna silvestre. Lima-Per 109. Vsquez, A. (2003). Una disertacin sobre los vnculos entre el crecimiento econmico y la infraestructura de servicios pblicos en el Per. Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima Per 110. Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2008). Ensayos sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento econmico del Per. Lima Per. Consorcio de Investigacin Econmica y Social y Banco Central de Reserva del Per. 111. Vsquez, Arturo y Luis Bendez (2006). Inversin en Infraestructura y Desigualdad Regional en el Per: Nueva Evidencia. Banco Central de Reserva del Per. Lima- Per. P.29 112. Viceministerio de Gestin Institucional - Oficina de Infraestructura Educativa (2006). Normas tcnicas para el diseo de locales escolares de primaria y secundaria. Lima Per 113. Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversin pblica: avances y desafos para consolidar la competitividad y el bienestar de la poblacin. Lima - Per 114. World Economic Forum (2008). The Global Competitiveness Report 20082009. 115. World Economic Forum (2009). The Global Competitiveness Report 20092010. 116. World Economic Forum (2010). The Global Competitiveness Report 20102011. 117. World Economic Forum (2011). The Global Competitiveness Report 20112012.
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IX. ANEXOS
ANEXO N 1: Caractersticas de las infraestructura de salud
ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIN DE PRIMER ORDEN I1 DEFINICIN I-2 I-3 I-4 Atencin ambulatoria con internamiento de corta estancia, principalmente maternoperinatal
Brinda atencin integral EESS brinda atencin integral EESS brinda atencin integral, ambulatoria mdica con nfasis ambulatoria, con nfasis en con nfasis en promocin en promocin de riesgos y promocin prevencin prevencin daos
RECURSOS HUMANOS
Mnimo un tcnico de Adems de lo anterior puede Adems de lo anterior enfermera o sanitario, adems Adems de lo anterior, cuenta contar con especialidades odontlogo, tcnico de farmacia puede haber enfermera u con un mdico general. bsicas, tcnicos en radiologa y laboratorio. obstetriz. y otros. y Promocin, prevencin, recuperacin y rehabilitacin Adems de lo anterior, Salud comunitaria, salud Adems de lo anterior consulta laboratorio clnico bsico, ambiental, consulta externa mdica y botiqun farmacia y/o botiqun Atencin integral a la demanda Atencin integral a la demanda Atencin integral a la demanda segn daos trazadores de segn daos trazadores. segn daos trazadores. mediana complejidad. Promocin y prevencin Atenciones integrales Atenciones integrales Atenciones integrales programticas segn etapas de programticas segn etapas de programticas segn etapas de vida (MAIS), son las mismas vida (MAIS) vida (MAIS) que las anteriores Promocin, recuperacin prevencin Adems de lo anterior, rehabilitacin y gerencia Adems de lo anterior, consulta especializada, sala de partos, farmacia, laboratorio y rayos x Atencin integral a la demanda segn daos trazadores. Atenciones integrales programtica segn etapas de vida (MAIS), son las mismas que las anteriores
FUNCIONES TIPO DE SERVICIOS
CAPACIDAD RESOLUTIVA
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Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2011 - 2016
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ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIN DE SEGUNDO ORDEN II 1 DEFINICIN II - 2
E.S. Brinda atencin integral E.S. Brinda atencin integral ambulatoria y hospitalaria en ambulatoria y hospitalaria cuatro especialidades bsicas especializada. Adems de lo anterior cuenta con mdico internista, pediatra, gineco-obstetra, cirujano Adems de las anteriores otras general, anestesilogo, especialidades mdico nutricionista, psiclogo, quirrgicas (14) tecnlogos mdicos y qumico farmacutico. Todas las anteriores Recuperativo principalmente recuperativa Adems de lo anterior, hospitalizacin, emergencia, epidemiologa, centro QX, Adems de lo anterior anatoma centro obsttrico, esterilizacin, patolgica, neonatologa y UCI rehabilitacin, nutricin, general diagnstico por imgenes, patologa clnica y hemoterapia Atencin integral a la demanda, segn daos trazadores de baja Atencin integral a la demanda, complejidad. segn daos trazadores de Atenciones integrales mediana complejidad programticas segn etapas de vida (MAIS)
RECURSOS HUMANOS
FUNCIONES
TIPO DE SERVICIOS
ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIN DE TERCER ORDEN III 1 III - 2
DEFINICIN
E.S de alta capacidad resolutiva E.S. Brinda atencin de especializada en un rea de la consulta externa y hospitalaria salud o etapa de vida y propone altamente especializada normas Adems de las anteriores Recursos altamente especialidades y capacitados segn su rea subespecialidades mdico y especializada quirrgicas (16) Recuperativo y rehabilitacin Investigacin, docencia, especializada normatividad y prestacional Adems de los anteriores, UCI especializada, hemodilisis y servicios de apoyo al diagnstico especializado De acuerdo al rea de la salud que corresponde a su especialidad, docencia e investigacin
RECURSOS HUMANOS
FUNCIONES
TIPO DE SERVICIOS
Atencin altamente Atencin integral, segn daos especializada relacionada a su trazadores de alta complejidad rea de la salud
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ANEXO N 2
ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO El sistema educativo en el Per, tal como seala la Ley General de Educacin, Ley N 28044 (aprobada en julio de 2003), est organizado para responder a los fines y principios de la educacin, as como para adecuarse a las necesidades y exigencias del pas. En ese sentido, su estructura contempla: 1. Las etapas: son perodos progresivos que se desarrollan en funcin de las necesidades de aprendizaje de los estudiantes. Existen dos grandes etapas: La Educacin Bsica, orientada a favorecer el desarrollo integral del estudiante, tiene un enfoque inclusivo, es obligatoria y cuando la imparte el Estado, es gratuita, y La Educacin Superior, orientada a la investigacin, creacin y difusin de conocimientos, as como al logro de competencias profesionales de alto nivel.
2. Las modalidades: son alternativas de atencin educativa en funcin de las caractersticas de las personas a quienes se destina el servicio. La Educacin Bsica Regular es la modalidad dirigida a los nios y adolescentes que pasan oportunamente por el proceso educativo. La Educacin Bsica Alternativa es una modalidad que tiene los mismos objetivos y calidad equivalente a la Educacin Bsica Regular y enfatiza la preparacin para el trabajo de los estudiantes que no accedieron oportunamente a la educacin regular o no pudieron culminarla. La Educacin Bsica Especial tiene un enfoque inclusivo y atiende a personas con necesidades educativas especiales, sea por discapacidad o por
superdotacin. La Educacin a Distancia es una modalidad caracterizada por la interaccin simultnea o diferida entre los actores del proceso educativo, aplicable a todas las etapas del sistema educativo. 3. Los niveles: son perodos graduales del proceso educativo articulados dentro de las etapas educativas. La Educacin Bsica Regular comprende los siguientes niveles: Educacin Inicial: constituye el primer nivel y atiende el desarrollo integral de los nios menores de seis aos. Educacin Primaria: tiene como finalidad educar integralmente a los nios, tanto en el despliegue de sus potencialidades como en la adquisicin y desarrollo de
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conocimientos. Se realiza a travs de seis grados, y tienen una duracin de seis aos. Educacin Secundaria: ofrece a los estudiantes una formacin cientfica, humanista y tcnica, afianzando su identidad personal y social. Tiene una duracin de cinco aos. Los ciclos: son procesos educativos que se desarrollan en funcin de logros de aprendizaje y abarcan los diferentes grados de estudio. La Educacin Bsica Regular tiene siete ciclos, de los cuales los dos primeros corresponden a Educacin Inicial, los tres siguientes a Educacin Primaria dos grados por cicloy finalmente dos ciclos de Educacin Secundaria. La Educacin Bsica Alternativa comprende tres niveles: Inicial, que corresponde a la alfabetizacin (dos grados), Intermedio, que corresponde a la post alfabetizacin y consolidacin de los cono-cimientos bsicos de los estudiantes (3 grados), y Avanzado, que cuenta con 4 grados y significa la culminacin de la educacin bsica.
La Educacin Superior, se divide en Educacin Universitaria orientada a la investigacin, creacin y difusin de conocimientos, as como al logro de competencias profesionales de alto nivel y la No Universitaria orientada al campo tcnico. La Educacin Tcnico Productiva es una forma de educacin orientada a la adquisicin de competencias laborales y empresariales, en una perspectiva de desarrollo sostenible y competitivo. La Educacin Comunitaria se desarrolla desde las organizaciones de la sociedad, orientada al enriquecimiento y despliegue de las capacidades personales y a la promocin del desarrollo humano; su accin se realiza fuera de las instituciones educativas y corresponde a una educacin no formal.
Anexo 3: Estructuras dentro de un sistema de riego Estructuras de almacenamiento Reservorios o represas: Son las estructuras que sirven para almacenar el agua en poca de avenida ocasionada por las lluvias; asimismo, sirven tambin para almacenar excedentes del recurso con el fin de conservarlo para poder utilizarlo luego. En el Per, el manejo y control de este tipo de estructuras ha dado lugar a las Juntas de Usuarios de Riego Regulado (ChancayLambayeque, Jequetepeque, Chili). El agua almacenada se utiliza de acuerdo con las
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necesidades de los cultivos. Los reservorios o represas pueden ser hechos con diques de concreto o de tierra, dependiendo de los volmenes de agua a almacenar. Estructuras de derivacin y captacin Bocatomas: Son las estructuras que captan las aguas de un ro y las conducen a travs de un canal de derivacin. Las bocatomas pueden ser: Permanentes (de concreto armado), las que se presentan por lo general en ros de gran caudal y/o por facilidades de mantenimiento. Temporales (de material rustico), por lo general en ros de caudales mnimos. Partidores: son estructuras que sirven para distribuir el agua entre dos o ms canales. Los canales hacia los cuales se deriva el agua deben estar equipados con compuertas. Toma predial: es la estructura que sirve para captar el agua de un canal y derivarla hacia el fundo. Se recomienda que sea permanente, con compuerta para facilitar el riego y controlar el caudal de agua que ingresa. Sifones: son tubos curvados que permiten regar sin cortar la acequia de riego. Estos tubos tienen de 1 a 10 cm de dimetro y de 1 a 2 m de largo. Se usan para el riego en surcos y melgas. Tomas con tubos: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el agua directamente a los surcos. Se recomienda el uso en zonas de escasez de agua. Cadas verticales: son estructuras que sirven para disminuir la velocidad del agua y evitar, as, su fuerza erosiva. Pueden ser de concreto o de piedra. Rpidas: son tramos de canal de concreto con pendiente fuerte que sirven para disminuir la velocidad del agua (disipadores), a partir del final de la rpida. Se emplean cuando los desniveles de terreno son mayores a 2 metros. Tuberas distribuidoras: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el agua directamente a los surcos. Se recomienda su uso en zonas de escasez de agua. Estructuras de control Vertederos: son estructuras que sirven para medir el caudal en litros por segundo. Se instalan en tramos rectos. Ventajas Exactitud en la medicin. Su construccin es simple y sencilla.
Desventajas No funcionan en canales de poca pendiente.
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Se arenan constantemente aguas arriba del vertedor.
Medidor Parshall: es una estructura que sirve para medir el caudal de agua que pasa por un canal o acequia. Consta de (i) entrada, (ii) garganta y (iii) salida. Ventajas Trabaja con caudales grandes y pequeos. No se produce arenamiento. Necesita poco mantenimiento.
Desventajas Su instalacin es costosa.
Aforador sin cuello: es una estructura que sirve para medir el caudal que pasa por un canal o acequia. Ventajas Trabaja con caudales grandes y pequeos. No se produce arenamiento. Necesita poco mantenimiento. Fcil diseo e instalacin. Costo menor que el anterior.
Estructuras de conduccin y drenaje Canales: son estructuras que sirven para conducir el agua y presentan diversa prioridad: principal, secundarios, laterales, entre otros. Pueden ser en tierra o revestidos. Su diseo esta en relacin con el rea regable, tipo de cultivo y caudal de captacin. El revestimiento puede ser con concreto, geosintticos, mantas asflticas y otros materiales sintticos. Drenes: estructuras que sirven para eliminar los excesos de agua y mantener los suelos agrcolas en buenas condiciones. Pueden ser: Por su prioridad: Drenes abiertos. Drenes entubados. Recolector principal. Recolector secundario.
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Anexo 4: Megaproyectos de inversin en infraestructura de riego

Proyecto Binacional Puyango - Tumbes El Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes fue creado en el marco del Convenio suscrito entre el Per y Ecuador en Washington el 27 de setiembre de 1,971; para el aprovechamiento de las cuencas hidrogrficas, Binacionales de los ros Puyango Tumbes y Catamayo Chira. Dicho convenio fue aprobado mediante Decreto Ley N 19060, el 07 de Diciembre de 1,971, quien en adelante se denominar Proyecto Especial. El Proyecto es un rgano de ejecucin desconcentrado del Ministerio de Agricultura que cuenta con autonoma tcnica, econmica y administrativa dentro del marco de la ley, es a s mismo el rgano ejecutivo de la componente peruana integrante de la componente binacional Peruano - Ecuatoriano creado en el marco de dicho convenio, cuya finalidad es la implementacin de los acuerdos de la componente peruana, a si como la formulacin de estudios y/o ejecucin de obras orientados al desarrollo de la Irrigacin Binacional Puyango Tumbes. Con Decreto Supremo 030-2008-AG; se aprueba la fusin del Instituto Nacional de Desarrollo INADE en el Ministerio de Agricultura, por consiguiente el Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes como unidad ejecutora es un rgano desconcentrado del pliego 013 Ministerio de Agricultura.
Portal del Proyecto de Irrigacin Olmos H2OLMOS | 2011 Proyecto Especial Olmos El proyecto Integral Olmos, que incluye el trasvase de agua, la irrigacin y generacin elctrica, est ubicado en la Regin de Lambayeque, a 70 km. al norte de Chiclayo. El puerto ms cercano es Paita (recientemente concesionado), ubicado a menos de 200 km. al norte de las tierras. El sistema de irrigacin abastece de agua a 43,500 hectreas de tierra agrcola del Valle de Olmos, de las cuales 38,500 ha. sern subastadas y el resto pertenecen al Valle Viejo. El agua ser captada, regulada y trasvasada desde la vertiente del Atlntico (ro Huancabamba) hacia la vertiente del Pacfico a travs de un tnel trasandino de 20 km. de longitud, para su aprovechamiento en la irrigacin de tierras eriazas y la generacin hidroenergtica. El proyecto es una concesin por 25 aos, auto-sostenible para construir, mantener, operar y transferir la infraestructura de irrigacin (BOOT). Componente Trasvase de Aguas: Comprende la construccin de una presa de 44 millones de m3 de capacidad y un tnel trasandino que permitir un suministro anual de agua de 406 millones de m3 para el componente de irrigacin. Componente de Irrigacin: Comprende una inversin aproximada de US$ 250 millones, financiada en parte por los fondos generados por la subasta pblica de tierras. Componente de Produccin de Energa: Comprende la generacin de energa elctrica a ser aportada a la red nacional, sin impacto en el suministro de aguas para el Componente de Irrigacin. El proyecto energtico fue concesionado por el gobierno Regional en octubre del 2010 a la empresa Sinersa S.A.
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Portal del Proyecto Especial de Irrigacin e Hidroenergtico del Alto Piura | Informacin disponible a Marzo de 2012 Proyecto de Irrigacin e Hidroenergtico del Alto Piura Este proyecto est concebido como el trasvase de las aguas del ro Huancabamba hacia el ro Piura para promover el desarrollo y uso sostenible de los recursos de agua y suelo en 96 mil hectreas en el Valle del Alto Piura, ubicado en la Provincia de Morropn, en la regin Piura. De esta forma el proyecto reintegrar 31 mil hectreas e incorporar 45 mil hectreas de tierras nuevas a la produccin agrcola y 20 mil hectreas a la actividad pecuaria. Adems, incrementar la produccin de energa utilizando las aguas trasvasadas y la cada de 1 200 metros mediante la instalacin de dos centrales hidroelctricas para la generacin de hasta 1 917 GWh/ao. La inversin total ser de US$ 776 millones, de los cules US$ 163 millones provendrn de recursos pblicos (75% del Gobierno central y 25% del Gobierno Regional de Piura). El proyecto ser desarrrollado bajo la modalidad de APP con intervencin privada principalmente en los componentes II y III. El componente I inici a finales de 2011 siendo el ganador de la licitacin internacional para la construccin del trasvase andino el Consorcio Camargo Correa (Brasil). Componente I de Construccin de Obras Pblicas: Incluye la construccin de un tnel de trasvase de 13,3 km de longitud y 3,3 m de dimetro, con capacidad de conduccin de hasta 30 m3/s. Adems, la implementacin de dos ventanas de acceso, una presa derivadora llamada Tronera Sur, un desarenador de cuatro naves y diversas obras de captacin. Componente II Hidroenergtico: Construccin de las centrales hidroelctricas de Cashapite (211 MW) y Gramadal (77 MW). Componente III de Irrigacin: Incluye la construccin de la presa Ro Seco (600 MMC de almacenamiento) e Infraestructura de riego para la incorporacin de tierras eriazas. Componente IV de Desarrollo del Valle Viejo: Incluye el mejoramiento de riego del valle tradicional en 31 mil hectreas, la construccin de 6 estaciones de bombeo y la rehabilitacin, perforacin y gestin de 540 pozos que aseguren la extraccin de 140 MMC/ao.
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Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversin | Informacin disponible a Marzo de 2012 Proyecto de Irrigacin Majes - Siguas II Etapa El Proyecto Majes Siguas, fue concebido como un proyecto de desarrollo regional de propsitos mltiples basado en la regulacin y derivacin de recursos hdricos de las cuencas altas de los ros Colca y Apurmac, para su uso racional en la irrigacin de hasta 60 500 hectreas de tierras nuevas en las pampas de Siguas y Majes (Arequipa). Adems, el proyecto contempla el uso no consuntivo del agua para la generacin de energa elctrica. Primera Etapa: Que fue ejecutada a travs de Inversin Pblica e incluy las siguientes obras: Represa de Condorama (285 MMC). Bocatoma de Tuti (Capacidad de descarga de 34 m3/s). Aduccin Colca Siguas (88 km de tneles, 13 km de canales). Bocatoma de Pitay. Derivacin Siguas hacia Pampa de Majes. Red de Distribucin e Infraestructura de Riego (15 mil hectreas). Carreteras y servicios. Segunda Etapa: Que planea desarrollarse mediante la promocin de inversin privada y cuyo objetivo es maximizar y optimizar el uso de la infraestructura hidrulica mayor existente y su complementacin con las siguientes obras: Presa de Angostura (1 140 MMC) Derivacin Angostura Colca. Derivacin Siguas hacia Pampas de Siguas. Red de Distribucin e Infraestructura de Riego para habilitar 38,5 mil hectreas de tierras nuevas en las pampas de Siguas y 7 mil en las pampas de Majes. Componente Hidroelctrico (513 MW). Carreteras y servicios. Nota: Actualmente, la implementacin del proyecto est suspendida por mandato del Tribunal Constitucional hasta que se culminen nuevas evaluaciones sobre disponibilidad hdrica a pedido del Gobierno Regional del Cusco. Este conflicto se genera a partir del hecho que el proyecto pretende trasvasar las aguas de los ros de la provincia cusquea de Espinar. Al 7 de marzo de 2012 se habra roto el dilogo entre los representantes de ambas regiones, por lo que el Gobierno Regional de Arequipa propondra a la Presidencia del Consejo de Ministros ejecute directamente el estudio de balance hdrico.
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Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversin | Informacin disponible a Marzo de 2012 Proyecto Chavimochic III Etapa El Proyecto Chavimochic II Etapa, viene siendo promovido por ProInversin. En esta etapa se trabajar en los distritos de Moche y Chicama, mejorando la irrigacin de 50 mil hectreas e incorporando 19 410 hectreas de tierras nuevas; asimismo, se considera la generacin de electricidad (60 MW), beneficiando a 65 000 familias. El proyecto contempla la construccin de las siguientes obras: Una presa de 370 MMC en el sector de Palo Redondo. La tercera lnea del sifn Vir. El canal Moche-Chicama de 115 km. de longitud.
Se trata de un esquema de concesin tipo BOT (Build Operate Transfer), bajo la modalidad de Asociacin Pblico Privada (APP), conforme al cual el concesionario se compromete a construir las obras mayores de infraestructuras hidrulicas antes indicadas y asimismo a operar y mantener el sistema integral, incluyendo las obras existentes de la primera y segunda etapa del proyecto. El concesionario prestar, adems, el servicio de suministro de agua para riego en el mbito del proyecto. El plazo de concesin ser de entre 20 a 25 aos.
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LINEAMIENTOS PARA PROMOVER LA INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA EN EL PER: 2012 2016

Informe encargado por la Cmara Peruana de la Construccin

Lima, agosto de 2012

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera:

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h.1. Diagnstico ................................................................................................................. 146

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INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA POR SECTOR (2005-2010)

52% 68% 66%

54% 2/ 76% 76%

Tasa de acceso a infraestructura de riego

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BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EN EL QUINQUENIO 2012-2016

Presupuesto Pblico proyectado (US$ MM)

Cobertura de brecha al 2016

Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del sector

Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del sector

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Criterio: crecimiento econmico

Saneamiento Educacin Salud Redes viales Energa

Redes viales Educacin Saneamiento

Elaboracin: APOYO Consultora

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Construccin de infraestructura Saneamiento Cobertura Captacin Electricidad Generacin

APP/ Privada APP/ Privada

Puestos y Centros de Salud Hospitales y centros especializados

Pblica APP / Privada

Educacin Puertos Aeropuertos

APP/ Privada APP/ Privada APP/ Privada

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documentacin importante para el estudio as como las referencias bibliogrficas utilizadas.

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

III. MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPRICA

III.1. Relacin entre la inversin en infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas

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Indicadores de medicin de impacto

Instalacin y mejoramiento de servicios de infraestructura

Dinamizacin de la actividad econmica a todo nivel

Elaboracin: APOYO Consultora

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 2016

Elasticidad 0.07-0.26 0.25 0.15 0.06 0.11

Moomaw y Williams (1991) Munnell (1990) Munnell (1990.2) Aschauer (1990)

Canning y Pedroni (1999) Tatom (1993)

0.14 0.13 0.1 0.55-0.68

Deichman, Fay Koo y Lall 36 (2002) D'emurger (2000)

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