Il disegno di riforma degli Enti Locali:

sintesi del testo approvato dalla Camera dei Deputati 1- Le Citt Metropolitane
di Marco Orlando ( 1)

Nella notte del 21 dicembre 2013, il disegno di riforma legislativa delle Province, delle Citt Metropolitane, delle Unioni e fusioni di Comuni, ormai noto per il nome del Ministro proponente dott. Graziano Delrio, ha ottenuto lapprovazione della Camera dei Deputati e ora sar trasmesso allesame del Senato, sempre con la procedura durgenza con la quale stato finora esaminato dalla prima camera. Il testo uscito dalla Camera contiene numerosi emendamenti rispetto a quello licenziato dal Governo il 20 luglio scorso, che nella maggior parte ricalcano le deliberazioni assunte allinterno della Commissione Affari Costituzionali.

Le Citt Metropolitane

Le finalit istituzionali dei nuovi enti metropolitani vengono ampliate rispetto al primo testo e diventano: Cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; Promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione;
Lautore del presente articolo funzionario della Provincia di Torino, Responsabile Studi e Ricerche sul Federalismo e le Riforme Amministrative. Svolge funzioni di Segretario dellUnione delle Province Piemontesi e Vicesegretario dellUnione dei Comuni del Ciriacese e del Basso Canavese. Collabora con lANCI Piemonte e lUNCEM Piemonte. Il presente articolo redatto sulla base dei testi non ufficiali del disegno di legge A.C. 1542, come emendato dalla Camera dei Deputati il 21 dicembre 2013, e viene rilasciato sotto licenza Creative Commons Attribuzione - Non commerciale Condividi allo stesso modo, 3.0 Italia. Le affermazioni ivi contenute non impegnano in alcun modo le amministrazioni e le associazioni citate e sono espresse a titolo esclusivamente personale e per finalit di carattere divulgativo.
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 Cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle a livello europeo Si noti che, rispetto al primo testo, la cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano non viene pi limitata alle sole attivit di programmazione e pianificazione e coordinamento, e cos anche la promozione delle relazioni istituzionali diventa cura delle stesse, quindi una finalit non limitata. Scompare, invece, il sostegno alla ricerca che una finalit tipicamente regionale.

Le fonti normative di ordinamento delle nove citt di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria vengono differenziate rispetto a quelle delle altre citt italiane. Le nove citt vengono assoggettate alla specifica disciplina contenuta nello stesso disegno di legge, e che incontra solo il limite superiore della Costituzione. Il disegno di legge contiene poi una ulteriore disciplina specifica per Roma Capitale, e d alle regioni a statuto speciale il potere di istituire (ulteriori) citt metropolitane nei rispettivi capoluoghi nonch nelle province gi alluopo individuate come metropolitane dalle rispettive leggi regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge ( 2). Ancora, nelle regioni a statuto ordinario lo Stato potr istituire ulteriori citt metropolitane nelle province che sulla base dellultimo censimento, hanno una popolazione residente superiore a un milione di abitanti, (), purch liniziativa sia assunta dal comune capoluogo della provincia e da altri comuni che complessivamente rappresentino almeno 500 mila abitanti della provincia medesima. Nel caso di due province confinanti che complessivamente raggiungono la popolazione di almeno un milione cinquecentomila abitanti, si applicano le procedure di cui al precedente periodo, a condizione che liniziativa sia esercitata dai due comuni capoluogo e da altri comuni che rappresentino complessivamente almeno trecentocinquantamila abitanti per provincia.

In prima istanza, il territorio della Citt Metropolitana coincider con quello della attuale Provincia omonima, ma i comuni esterni alla circoscrizione territoriale compresi i capoluoghi delle province limitrofe - potranno aderirvi, mediante la procedura prevista dallart. 133 Cost. in sede di revisione delle loro circoscrizioni provinciali. Qualora la regione interessata, entro 30 giorni dalla richiesta nell'ambito della procedura esprima parere contrario, il Governo promuover un'intesa tra la
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Art. 2, comma 1, secondo periodo

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regione e i comuni interessati, da definirsi entro 90 giorni dalla data di espressione del parere. In caso di non raggiungimento dell'intesa entro il predetto termine, il Consiglio dei ministri decider in via definitiva in ordine all'approvazione e alla presentazione al Parlamento del disegno di legge. Allo stesso modo, La Citt Metropolitana avr tre organi: a) il sindaco metropolitano, che rappresenter l'ente, convocher e presieder gli altri due organi, sovrintender al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti ed eserciter le altre funzioni attribuite dallo statuto; b) il consiglio metropolitano, organo di indirizzo e controllo, nonch organo competente ad approvare regolamenti, adottare gli schemi di bilancio (nonch approvarli in via definitiva) e deliberare su ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; c) la conferenza metropolitana, organo propositivo e consultivo composto da tutti i Sindaci dei comuni aderenti alla Citt Metropolitana che avr anche il compito di esprimere un parere sugli schemi di bilancio, con il voto favorevole di 1/3 dei comuni aderenti, purch rappresentino il 50%+1 della popolazione residente. Completeranno la governance della Citt Metropolitana il Vicesindaco Metropolitano ed eventuali Consiglieri delegati dal Sindaco a specifiche funzioni di supporto ( 3). Nel disegno di legge, ogni altro aspetto relativo al funzionamento e allorganizzazione della Citt Metropolitana viene delegificato e rimesso allo Statuto, che pertanto avr una portata normativa ben superiore a quella degli attuali statuti provinciali. Infatti, lo Statuto Metropolitano: regoler le modalit e gli strumenti di coordinamento dell'azione complessiva di governo del territorio metropolitano; discipliner i rapporti tra i comuni facenti parte della citt metropolitana e la citt metropolitana in ordine alle modalit di organizzazione e di esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune, eventualmente differenziate per aree territoriali ( 4); potr prevedere, anche su proposta della regione e comunque d'intesa con la medesima, la costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificit territoriali, con organismi di coordinamento collegati agli organi della citt metropolitana senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
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Art. 7 Art. 2, comma 6

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 regoler le modalit in base alle quali i comuni non ricompresi nel territorio metropolitano potranno istituire accordi con la citt metropolitana. Lultima fonte normativa di riferimento per le citt metropolitane sar la Convenzione di avvalimento, per mezzo della quale i Comuni potranno utilizzare le risorse umane, strumentali e finanziarie della citt metropolitana e viceversa, per l'esercizio di specifiche funzioni. In alternativa allavvalimento, i comuni potranno delegare il predetto esercizio a strutture della citt metropolitana e viceversa, purch non ci siano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Sebbene i due strumenti (lavvalimento e la delega) sembrino uguali, essi hanno profonde differenze in quanto alla titolarit della funzione pubblica che viene dedotta nelle convenzioni: nellavvalimento, le risorse della citt metropolitana vengono messe a disposizione dellente convenzionato, nel caso della delega invece i rapporti di forza sono invertiti. La procedura istitutiva della Citt Metropolitana particolarmente elaborata. Alla data di entrata in vigore della legge, lEnte sar automaticamente istituito. Entro il mese successivo, si insedier un Comitato Istitutivo formato da: - il sindaco del Comune capoluogo, che lo presiede, - il presidente della Provincia o il commissario (se la Provincia di riferimento sar a quella data commissariata); - il presidente della Regione o da loro delegati. Far inoltre parte del Comitato il Sindaco di uno dei comuni della citt metropolitana, eletto, a maggioranza dei presenti, da un'assemblea dei sindaci dei comuni della citt metropolitana, convocata e presieduta dal sindaco del Comune capoluogo, che si dovr tenere nei primi 30 giorni di vigenza della legge. I compiti del Comitato saranno di predisporre atti preparatori e studi preliminari in ordine al trasferimento delle funzioni, dei beni immobili, delle risorse finanziarie, umane e strumentali alla citt metropolitana. ( 5) Rispetto al primo testo del disegno di legge, vale notare che scomparsa la limitazione delle funzioni dellEnte nella prima fase transitoria, che erano ristrette alla sola approvazione dello Statuto. Il Sindaco del Comune capoluogo deve, per, indire le elezioni per una Conferenza Statutaria, organo evidentemente deputato alla stesura della prima bozza di Statuto. La Conferenza sar composta da un numero di persone pari a quelle del (futuro)
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Art. 3, comma 3
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Consiglio Metropolitano e sar integrata con i quattro componenti del Comitato. Il Sindaco del Capoluogo presieder anche questorgano fino al 30 giugno 2014, che il termine ultimo per la trasmissione ai comuni della bozza di Statuto. Posto che n il Comitato Istitutivo n la Conferenza Statutaria sono organi definitivi, gli organi di governo delle attuali Province metropolitane vengono prorogati al 1 luglio 2014. Dal 1 luglio 2014 e fino al 30 settembre 2014, invece, il Comitato istitutivo subentrer temporaneamente agli organi della Provincia e il Sindaco del Comune capoluogo assumer la rappresentanza legale dellente, ma soltanto ai fini dell'eventuale dichiarazione di volont di cui al comma 9, inerente lipotesi di recesso di alcuni Comuni dalla Citt Metropolitana di cui si parler fra poco. Dal 30 settembre 2014 al 1 novembre 2014 previsto che, invece, il Sindaco del Comune capoluogo assuma le funzioni degli organi della citt metropolitana,( 6) esercitando quindi un ruolo pienamente di tipo commissariale nei confronti dellEnte. In quel periodo (in realt dalla trasmissione della bozza di Statuto ai comuni) Comitato Istitutivo dovr indire le elezioni del Consiglio Metropolitano, che si dovranno svolgere entro il 1 novembre 2014. Indette le elezioni il comitato cesser da ogni attivit. Entro due mesi dall'insediamento del Consiglio Metropolitano (cio entro il 31 dicembre 2014) dovr essere approvato lo Statuto. In caso di mancata approvazione dello Statuto entro il predetto termine, previsto il commissariamento ad opera del Governo e ai sensi dell'articolo 8 della legge n. 131 del 2003. Come accennato, durante il periodo estivo (dal 1 luglio al 30 settembre 2014) sar data ai Comuni la possibilit di non aderire dalla Citt Metropolitana. Per farlo, tuttavia, dovranno rappresentare una significativa minoranza (1/3 dei comuni ovvero comuni che rappresentino 1/3 della popolazione) e dovranno tutti deliberare nei rispettivi consigli comunali una volont che, sul piano amministrativo non una voltont di non adesione ma di recesso, posto che lEnte giuridicamente gi costituito fin dal primo giorno di vigenza della legge. Questa ipotesi innescher un sub-procedimento che il disegno di legge riferisce allart. 133 Costituzione, cio come se fosse una mera modifica della circoscrizione
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Art. 3, comma 8.
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provinciale. Infatti, leffetto della delibera di non adesione-recesso far sopravvivere nel territorio di quei Comuni una Provincia, la cui circoscrizione amministrativa dovr per essere definita da una successiva legge dello Stato. A quel punto, quindi, la Citt Metropolitana proseguir la sua fase transitoria di istituzione con a capo il Sindaco del Comune capoluogo e, invece, la Provincia sopravvissuta sar retta dal Presidente uscente della Provincia (il quale tuttavia potrebbe essere gi decaduto gi dal 1 luglio 2014) con funzioni commissariali. E solo dopo la futura legge dello Stato di delimitazione della Provincia sopravvissuta, si avranno le elezioni dei nuovi organi di governo ai sensi di quanto previsto dallart. 13 del disegno di legge. Durante il periodo di coesistenza con la Citt Metropolitana (ma su porzioni diverse di territorio), la Provincia sopravvisuta continuer a svolgere le funzioni amministrative di cui alla normativa previgente ( 7), che presumibilmente sono le funzioni previste dal Testo Unico Enti Locali e dalla legislazione di decentramento amministrativo statale e regionale, nonch le funzioni fondamentali delle province che erano state individuate in via provvisoria dallart. 21 della legge 42/2009 sul federalismo fiscale. Per svolgere queste funzioni, la Provincia sopravvissuta dovr tuttavia avvalersi degli uffici e delle risorse della citt metropolitana a cui spetta il patrimonio, il personale e le risorse strumentali e finanziarie, per effetto di un meccanismo di successione universale a partire dal 30 settembre 2014 ( 8). Sar comunque compito di un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri stabilire, con un piano di riparto delle risorse umane, strumentali e finanziarie quali componenti resteranno alla Citt Metropolitana e quali invece saranno attribuite alla Provincia sopravvissuta. Per quanto riguarda nello specifico le risorse umane, lart. 10, comma 2 del disegno di legge prevede che al personale delle citt metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per il personale delle province; il personale trasferito dalle province mantiene, fino al prossimo contratto, il trattamento economico in godimento.( 9) Il disegno di legge precisa inoltre che le risorse della Provincia sopravvissuta dovranno tuttavia essere misurate con riferimento non alle funzioni storicamente
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Art. 3, comma 9 Art.3, comma 7 9 Art. 10, comma 2

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esercitate, ma alle sole nuove funzioni fondamentali previste dal Capo III del disegno di legge, con in pi lobbligo per la Provincia di avvalersi degli uffici della citt metropolitana che svolgono le funzioni di amministrazione e controllo ( 10). Gli oneri finanziari del periodo di coesistenza tra i due enti saranno posti a carico dei Comuni che avranno esercitato la facolt di non adesione recesso, in percentuale alla loro rispettiva popolazione. E se i Comuni non utilizzeranno la finestra di uscita dal 1 luglio al 30 settembre, potranno uscire dalla Citt Metropolitana (o entrarvi) in qualunque momento successivo alla legge dello Stato che delimiter i confini della Provincia sopravvissuta, mediante la procedura prevista dallart. 133 Cost.

Esaurita la fase transitoria, come gi accennato a regime la Citt Metropolitana sar retta dal Sindaco, che sar di diritto il sindaco del Comune capoluogo, dal Consiglio Metropolitano e dalla Conferenza dei Sindaci. Il Consiglio Metropolitano avr: a) ventiquattro consiglieri nelle citt metropolitane con popolazione residente superiore a 3 milioni di abitanti; b) diciotto consiglieri nelle citt metropolitane con popolazione residente superiore a 800.000 e inferiore o pari a 3 milioni di abitanti; c) quattordici consiglieri nelle altre citt metropolitane. Lorgano sar eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della citt metropolitana, i quali saranno tutti eleggibili alla carica di consigliere metropolitano. Si tratta quindi di un sistema di elezione indiretta in cui coincidono il diritto di elettorato attivo e passivo. Il sistema elettorale del Consiglio sar di tipo plurinominale, su liste concorrenti sottoscritte da almeno il 5% del corpo elettorale di riferimento. Fino al 2017 non si dovranno osservare le regole previste dalla legge per la parit di genere nella formazione delle liste ( 11). Il giorno delle elezioni, ciascun sindaco o consigliere comunale esprimer un voto che avr un peso ponderato secondo il seguente ordine di classi demografiche: a) comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti; b) comuni con popolazione superiore a 3.000 e fino a 5.000 abitanti;
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Art. 3, comma 9 Art. 5, comma 3-bis

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c) comuni con popolazione superiore a 5.000 e fino a 10.000 abitanti; d) comuni con popolazione superiore a 10.000 e fino a 30.000 abitanti; e) comuni con popolazione superiore a 30.000 e fino a 100.000 abitanti; f) comuni con popolazione superiore a 100.000 e fino a 250.000 abitanti; g) comuni con popolazione superiore a 250.000 e fino a 500.000 abitanti; h) comuni con popolazione superiore a 500.000 e fino a 1.000.000 abitanti; i) comuni con popolazione superiore a 1.000.000. Il voto sar espresso nei confronti della/e lista/e prescelta, e si potr esprimere fino a una preferenza. La ripartizione dei seggi nel Consiglio Metropolitano seguir un metodo classico di tipo proporzionale (ma ponderato) e risulteranno eletti allinterno di ciascuna lista i consiglieri che avranno ottenuto il maggior numero di preferenze, anchesse ponderate.

Quanto alle funzioni dellente, il disegno di legge attribuisce alle Citt Metropolitane: - le funzioni fondamentali delle province; - quelle attribuite alla citt metropolitana nell'ambito del processo di riordino delle funzioni delle province ai sensi dell'articolo 15; - ladozione e aggiornamento annuale del piano strategico del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l'ente e per l'esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni dei comuni compresi nell'area, anche rispetto all'esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni; - la pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture di interesse della comunit metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all'attivit e all'esercizio delle funzioni dei comuni ricompresi nell'area; - la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; - la mobilit e viabilit, anche assicurando la compatibilit e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell'ambito metropolitano; - la promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attivit economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della citt metropolitana come delineata nel piano strategico annuale del territorio; - la promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.
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Si pu notare che, rispetto al primo testo del disegno di legge, il panorama delle funzioni viene arricchito ulteriormente delle funzioni che potranno essere assegnate alla Citt Metropolitana nellambito del processo di riordino delle province (non metropolitane). Inoltre, restano ferme le funzioni gi esercitate ai sensi dellart. 118 Cost. (cio le funzioni derivanti da leggi di decentramento amministrativo) e viene aggiunta la facolt per lo Stato e le Regioni di conferirne di nuove, mediante delega, attribuzione o trasferimento ( 12). (Fine prima parte. Seguir lanalisi della riforma per le Province non metropolitane) Torino, 22 dicembre 2013

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Art. 9, comma 2-bis

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