JUAN CARLOS CASTRO LORIA

Ex Juez Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Ex Letrado de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Ex Profesor de Derecho Administrativo y Constitucional en la UACA. Especialista en Derecho Pblico. Abogado litigante

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y GARANTAS CONSTITUCIONALES

2006 Editorial Jurdica FPDP

NDICE
Dedicatoria Agradecimientos

Abreviaturas Presentacin

CAPTULO PRIMERO CONSIDERACIONES GENERALES

I. Prembulo II. Justificacin del tema III. De la potestad sancionadora disciplinaria y la correccional

CAPTULO SEGUNDO LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN

I. Antecedentes II. Aplicacin de los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador III. Principios que involucran la garanta del debido proceso: A- Derecho de audiencia y defensa: i) Los principios de intimacin e imputacin: ii) El derecho a una resolucin debidamente considerada: iii) El principio de culpabilidad y la presuncin de inocencia: iv) El derecho a la no autoincriminacin: v) El principio non bis in dem: vi) El principio de no reforma en perjuicio (reformatio in peius) vii. El principio de que no hay nulidad sin verdadero perjuicio: pas de nullit sans grief y el principio de conservacin del acto viii. El principio de imparcialidad IV.- El secreto de las investigaciones y la proteccin a la imagen en el procedimiento administrativo

CAPTULO TERCERO LA RESERVA DE LEY EN MATERIA SANCIONADORA ADMINISTRATIVA

CAPTULO CUARTO EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

I. El principio de proporcionalidad: Necesaria adecuacin entre la infraccin y la sancin II. Proporcionalidad y medidas sancionatorio: cautelares en el procedimiento administrativo

CAPTULO QUINTO LA PROTECCIN DE LA CONFIANZA LEGTIMA, LA LEALTAD Y LA BUENA FE, EN RELACIN CON LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN
I. II. III. IV. Origen y conceptualizacin Su aplicacin a la actividad administrativa Reconocimiento del principio como parmetro de constitucionalidad Aplicabilidad del principio en el derecho administrativo sancionador

CAPTULO SEXTO EL PRINCIPIO DE PRESCRIPCIN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

CAPTULO SETIMO

PROHIBICIN DE PENAS PERPETUAS

CAPTULO OCTAVO EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD Y LA APLICACIN DE LA LEY MS BENIGNA

CAPTULO NOVENO SOBRE EL DERECHO A UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y EL INICIO DE LA EJECUTIVIDAD DE LA SANCIN

Conclusiones Bibliografa

Abreviaturas
CADH CC CF CIDH CM CP CPE CPe CSJ CPC CPP DE DI DIDH LC LGAP LJC LMINS LOA LOPJ LPAGP LPCDEC LRJCA LRJAPE PGR RCN RGGFRT S. Ss. SC SP STCE TCE Convencin Americana de Derechos Humanos Cdigo Civil Carta Fundamental Corte Interamericana de Derechos Humanos Cdigo Municipal Constitucin Poltica Constitucin Poltica Espaola Cdigo Penal Corte Suprema de Justicia Cdigo de Procedimientos Civiles Cdigo Procesal Penal Decreto Ejecutivo Derecho Interno Derecho Internacional de los Derechos Humanos Ley de Construcciones Ley General de la Administracin Pblica Ley de la Jurisdiccin Constitucional Ley de Monopolio del Instituto Nacional de Seguros Ley Orgnica del Ambiente Ley Orgnica del Poder Judicial Ley de Procedimiento Administrativo General Peruana Ley de Promocin a la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica Espaola Procuradura General de la Repblica Reglamento para el Cierre de Negocios Reglamento General de Gestin, Fiscalizacin y Recaudacin Tributaria Sentencia de la Sala Constitucional Sentencias de la Sala Constitucional Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Sentencia del Tribunal Constitucional Espaol Tribunal Constitucional Espaol

PRESENTACIN Parir una investigacin, como le llama el Profesor Piza Rocafort, constituye sin duda- una labor de sacrificio, de entrega a un proyecto cuya cristalizacin se ve gratificada luego de muchos meses de sistematizar la doctrina y la jurisprudencia en los temas que el autor ha querido o debido abordar. Luego se echa mano al proceso de entender y comunicar, no slo el pensamiento de aquellos que con invaluable disciplina y rigurosidad han condensado en estudios monogrficos o verdaderos tratados, lo que a una concreta disciplina del derecho le es propia; sino tambin las posiciones que el mismo autor ha podido cosechar, contrastndolas con la experiencia jurdica. La presente investigacin recoge precisamente el enfoque que acerca del Derecho Administrativo Sancionador ha venido construyendo la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sin desdeo de la jurisprudencia y la doctrina espaola (en lo que cabe), a la que sin duda ha de reconocrsele una preponderante influencia en el tema. Asimismo, no hemos dejado de hacer referencia a una tentadora jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de algunos dictmenes de la Procuradura General de la Repblica, en los que hemos encontrado un terreno frtil para el anlisis crtico del tema. El enfoque que se ha dado a la investigacin tiene un doble carcter: prctico y dogmtico. Esto con el objetivo de que el lector se pueda formar criterio acerca de las posiciones asumidas por nuestra jurisprudencia, pero sugiriendo pautas que le permitan arribar a conclusiones diversas y porqu no, a nuevos y novedosos planteamientos. Pues cuando del derecho administrativo sancionador hablamos, debemos reconocer que nos movemos en un mar sin orillas, lo que hace que no todo haya quedado dicho y que lo expresado haya pasado a ser simplemente un dato histrico. Confo en que la obra ser de utilidad para cada unos de los actores que participan en el de proceso de concrecin normativa, a los que invito desde ahora a enriquecer esta investigacin, ya sea mediante el envo de sus comentarios, o incluso de aquellas sentencias que supongan la ruptura de las fronteras existentes, potenciando as una mayor y ms eficaz proteccin de los derechos fundamentales. Hasta aqu llego yo, el resto lo escribirn Ustedes, sin dejar de reconocer que bombardeados de informacin, sufrimos simultneamente una significativa carencia de conocimiento.

CAPTULO PRIMERO CONSIDERACIONES GENERALES

CAPTULO PRIMERO CONSIDERACIONES GENERALES

I. Prembulo Sin dejar de lado la existencia de otros antecedentes histricos1, resulta casi incuestionable que el Derecho Pblico costarricense arranca a partir de la actual CP vigente de 1949, la cual cre la jurisdiccin contencioso administrativa; siendo ste precisamente- el fundamento inmediato2 de la Ley N 3667 del 12 de marzo de 1966, encargada de conocer de las pretensiones que se dedujeran en relacin con la legalidad de los actos y disposiciones de la Administracin Pblica sujetos al Derecho Administrativo. Aada el artculo 1 de dicha Ley, que los motivos de ilegalidad comprenderan cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la falta de jurisdiccin o competencia, el quebrantamiento de formalidades esenciales y la desviacin de poder, definiendo como tal el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por la ley3. Estos dos primeros acontecimientos vinieron a marcar una primera etapa en la proteccin de los derechos del individuo frente a las Administraciones Pblicas, conjugado con el nacimiento de una nueva escuela iuspublicista que gest cambios esenciales en el sistema jurdico y que repercutieron innegablemente- en el fortalecimiento del Estado de Derecho. Una segunda etapa se inicia al plantearse la necesidad de promulgar un Cdigo General de Derecho Administrativo, iniciativa que culmin finalmente con la aprobacin de la LGAP en el ao de 1978, poniendo especial nfasis en la urgencia de someter a las autoridades pblicas al ordenamiento jurdico, como medio de garantizar los derechos y libertades del ciudadano, comnmente desconocidos en el seno de aqulla, ya por ignorancia del operador jurdico; ya por deliberada intencin de penetrar ilegtimamente en la esfera de los derechos individuales. El propio redactor del
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Al respecto, puede consultar a RETANA SANDI, Gonzalo, La Jurisdiccin Contencioso Administrativa en Costa Rica y su reforma, Revista del Colegio de Abogados, XII, julio de 1966. ROJAS FRANCO, Enrique, La Jurisdiccin Contencioso Administrativa en Costa Rica, Imprenta Nacional, 1995, Pg. 29.

En el mismo sentido puede verse el artculo 131.3 de la LGAP: La persecucin de un fin distinto del principal, con detrimento de ste, ser desviacin de poder.
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proyecto, el Prof. Eduardo Ortiz Ortiz, lo pona de manifiesto en los siguientes trminos: Haba dicho que en realidad la situacin que el proyecto atiende, la necesidad que trata de llenar, ha sido urgentemente sentida porque se trata de una carencia del ordenamiento en relacin con la Administracin Pblica, generadora de mltiples problemas tanto de influencia como de arbitrariedad. Aunque esto no significa una imputacin naturalmente a la conducta de los poderes pblicos, sobre todo de la Administracin, es indudable que la acrecencia de principios y reglas claras que uniforman la accin administrativa fue el origen, y sigue siendo, de una gran cantidad de ilegalidades, las menos dolosas, muchas involuntarias, pero en todo caso graves en contra de los intereses y derechos del administrado, del ciudadano y a la larga entorpecedoras de la eficiencia, de la celeridad de la Administracin Pblica4 (Lo destacado no es del original) Estos tres primeros antecedentes condujeron a un fortalecimiento inmediato del Estado de Derecho entendido tal concepto como mxima justiciabilidad posible de la Administracin-5 y un reforzamiento del principio de seguridad jurdica, mediante la insercin de mecanismos para su defensa y realizacin6, y que ya para el presente plantean serias necesidades de adaptacin. Cabe destacar en ese sentido el Proyecto de Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, claramente determinado a la incorporacin de un sistema mixto o preeminentemente subjetivo, dirigido a la insercin de un control universal de la Administracin Pblica.7
4 ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Ley General de la Administracin Pblica, Anotada y Concordada, Edit. Aselex S.A., 1996, Pg. 29. 5

GARCA PELAYO, Manuel, citado por GONZLEZ CAMACHO, Oscar. La Justicia Administrativa, Tomo I, Edit. Investigaciones Jurdicas S.A., 2001, Pg. 147.

FAJARDO SALAS, Gonzalo, El Estado de Derecho y la Ley General de la Administracin Pblica, en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados, 1981, Pgs. 483 y siguientes.

7 GONZLEZ CAMACHO, Oscar. Op. Cit. Pg. 145 y ss. El mismo autor, al referirse al tema ante la Subcomisin de Asuntos Jurdicos de la Asamblea Legislativa que conoce del referido proyecto, puntualiz: El proyecto cuando abandono de esta objetividad, quiere deslizarse a un mecanismo preminentemente subjetivo. Y esta concepcin ideolgica de subjetivos tiene una importancia ms grande de lo que parece, porque es la que va a permear todo el modelo de justicia administrativa propuesta. Un modelo de justicia subjetivo que va a girar alrededor ya no del acto, sino de la proteccin de los derechos e intereses de la persona. All donde haya lesin de derecho o inters de la persona, all debe haber fiscalizacin jurisdiccional, control jurisdiccional y esto es ms importante de lo que parece. Hay que tener cuidado, sin embargo, porque no se trata

El ltimo hecho, de indiscutible importancia en la vigencia misma de las libertades pblicas, vino a constituirlo la creacin de la SC de la CSJ, mediante reforma operada a la CP mediante Ley N 7128 de 1989; y con ella, la promulgacin de la LJC (Ley N 7135 de octubre de 1989) cuya jurisprudencia contina impactando en nuestro sistema jurdico hasta los tiempos presentes, al punto que ha logrado permear la totalidad del ordenamiento jurdico derivado, conduciendo al sistema en toda su integralidad- a una verdadera revolucin jurdico-poltica. 8 De manera innegable ha de reconocerse la importante labor que ha desplegado dicha Sala en el ordenamiento jurdico, asignndole una vigorosidad al rgimen de proteccin de los derechos fundamentales que hasta el momento ha de enjuiciarse positiva, y que en el campo del derecho administrativo sancionador tema objeto de la presente investigacin- ha significado un desarrollo progresivo hacia los diferentes aspectos que lo conforman, en especial a partir del momento en que se acoge la posicin de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables mutatis mutandi, al campo sancionatorio administrativo, con las propias limitaciones que el mismo Tribunal Constitucional ha venido estableciendo9; y en el cual la experiencia
de una moda, por la moda misma de un subjetivismo. Creo que hay que conservar algunos rasgos de objetividad importantes que nos explicaran el proceso de lesivisidad y dems. De manera que yo preferira hablar de un criterio preminentemente subjetivo, para no hacer abandono de algunos rasgos objetivos que son tanta vala en nuestro medio. No en un sistema estrictamente subjetivo, no podramos encontrar explicacin a aquellos procesos que no tienen una incidencia directa en una persona privado, particular. Acta de Subcomisin nmero 2, Asamblea Legislativa, 2004. A pocos aos de creada la SC -manifestacin que an debe asignrsele vigencia plena- indicaba PIZA ESCALANTE: Al cabo de sus escasos tres aos de funcionamiento, se ha hecho un tpico lugar comn- que la jurisdiccin Constitucional, en manos de la Sala Cuarta como se le conoce familiarmente- se ha consagrado, y consolidado, no slo como el mecanismo judicial ms importante y popular de este pas, sino tambin como la ms trascendental conquista del Derecho costarricense, quizs en los 171 aos que van corridos desde su misma Independencia; y no slo en el mbito jurdico, estrictamente dicho, sino en lo poltico, o en el que puede llamarse jurdico-poltico, para aludir, en general, al mbito todo de realizacin institucional de la forma de organizacin, de ordenacin y de vida, as como de los principios y valores fundamentales de la sociedad constituida en Estado. La Jurisdiccin Constitucional, Edit. Juricentro, 1993, Pg. 13.
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As expresamente se reconoci en la opinin consultiva de esa misma Sala N 3929-95 de las 15:24 horas del 18 de julio de 1995 (Magistrado Castro Bolaos), al precisar el fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administracin, como manifestacin del "ius puniendi" que ejerce el Estado sobre los particulares, as como la aplicacin de los principios inspiradores del Derecho Penal en materia sancionadora administrativa: "...los principios inspiradores del orden penal son de aplicacin, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado".

jurdica de otras naciones, especialmente la espaola, han tenido una influencia innegable, no resultando extrao, incluso, la referencia a conceptos como tutela judicial efectiva, propio del artculo 24 de la CPE; por contraposicin al de justicia pronta y cumplida, plasmado en el artculo 41 de nuestra CP10; fenmeno que tambin viene mostrando la propia doctrina nacional en un afn acelerado de abandono hacia ste ltimo concepto, frente a la preeminencia del primero. Resta desentraar si con los mismos alcances que en aquella nacin se le dio11 y el impulso que nuestros jueces le han impregnado al acogerlo como propio. No sin antes advertir, como ha precisado alguna calificada doctrina espaola12, que ni siquiera en aquella nacin existe una conceptualizacin jurisprudencial clara y precisa que haya establecido el contenido de ese derecho fundamental, experimentndose ms bien una sensacin de confusin al analizarse los diferentes precedentes dictados tanto por el Tribunal Constitucional, como por el Supremo Espaol. Esta necesidad de adaptabilidad de la Carta Fundamental en aspectos especficos, evidencia una asimilacin conceptual a nivel de normas primarias que an cuando no encuentra respaldo expreso en nuestro texto constitucional, acreditan el esfuerzo hermenutico de nuestro ms alto intrprete, a los fines de dar solucin a una realidad que la desborda y que pone sobre el tapete la necesidad de su modernizacin, no siendo ste el momento para enjuiciar si la posicin pueda o no encarnar un activismo judicial con efectos expansivos.13 En ese sentido, no cabe duda que la cristalizacin de un derecho administrativo sancionador en nuestro pas, ms ha obedecido a la creacin pretoriana por parte de los jueces, en especial de la SC, que a un desarrollo esquemtico de dicha disciplina por
10 La razn de ser y el fin del escrito de interposicin es garantizarle a la parte actora el respeto de una serie de derechos fundamentales y de principios constitucionales tales como el debido proceso, la defensa (artculos 39, prrafo 1, de la Constitucin Poltica), la igualdad procesal (artculo 33 ibdem) y la tutela judicial efectiva (artculos 41 y 49 de la Constitucin Poltica) Magistrado Jinesta Lobo (S. 2003-03481). Sobre la apropiacin de dicho concepto pueden consultarse, entre otras, la sentencias 2232-91; 4397-99; 268-2001.

Sobre el tema de la tutela judicial efectiva en esa nacin, puede consultarse la obra de FIGUERUELO BURRIEZA, ngela, El Derecho a la Tutela Judicial Efectiva, Edit. Tecnos, Temas clave de la Constitucin Espaola, 1990.
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CARRERAS DEL RINCN, Jorge, Comentarios a la Doctrina Procesal Civil del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, Edit. Marcial Pons, 2002, Pg. 21.

Ya habamos sealado en otra oportunidad que un activismo judicial moderado, nunca ha demostrado ser negativo para un Estado Social y Democrtico de Derecho, sino que por el contrario, asegura un adecuado ejercicio de las potestades pblicas, la satisfaccin del inters pblico y los derechos e intereses del particular. El papel de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa en la Tutela Efectiva de los Derechos Fundamentales, Universidad de Costa Rica, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2001, Pg. 78.
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parte del legislador. En dicho proceso, como veremos, se ha optado por elevar a nivel constitucional principios que carecen del necesario respaldo por parte de la CF14, lo cual ha influido en la ausencia de seguridad jurdica que habra de esperar de nuestro ms alto interprete de la Constitucin, evidencindose una falta de vocacin de permanencia de sus precedentes en temas de trascendental importancia para esta disciplina del derecho administrativo, como sucede con los principios de tipicidad, legalidad y bis in dem. En otros trminos, al no existir base constitucional para extender la aplicacin de dichos principios al mbito sancionatorio administrativo, la jurisprudencia constitucional se ha tornado vacilante, pues al encontrarse incapacitada de construir sobre una plataforma lo suficientemente slida, ha conducido a la implementacin de reglas poco claras y de una diminuida estabilidad en el tiempo. Pese a ello, estimamos que producto de ese proceso de culturalizacin, no cabe duda que el derecho administrativo sancionador se ha visto fortalecido, habindose logrado perfilar como veremos- a nivel local, una lnea congruente respecto de algunos temas puntuales que adems se identifican con una reputada doctrina internacional, lo cual destaca comparativamente frente a otras sistemas latinoamericanos. En tal sentido debemos apuntar que la experiencia espaola ha jugado un papel determinante en nuestro sistema de proteccin y tutela de las situaciones jurdicas del individuo, pese a que los factores que les dieron origen en aquella nacin difieren -en algunos casos sustancialmente- de nuestra propia experiencia, fenmeno que no es extrao en un mundo en constante intercambio cultural, pero que obliga a una ponderada adaptacin de aquellas instituciones al momento mismo de nacionalizarlas o
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Sobre la inconveniencia de la aplicacin de los principios de forma extensiva en el mbito del derecho administrativo sancionador, cabe poner de relieve lo expuesto por NIETO, cuando afirma: los Tribunales ya no deciden con frecuencia por normas sino por principios cuya generalidad y flexibilidad hacen comodsima la redaccin de las sentencias. De la misma manera que los autores tejen sus obras con ramos de principio tan ambiciosos como evanescentes. Cada principio es corolario de otro anterior y genera, a su vez, nuevas series de ellos hasta formar galaxias deslumbrantes con elementos que se enlazan entre s y procrean sin cesar, haciendo realidad la divertida stira de Ihering sobre el cielo jurdicoEl abuso de los principios ha degenerado en una resurreccin del mtodo constructivo jurdico expuesto y criticado en su da por Ihering: el jurista descubre en una norma un determinado elemento, de l deduce otros, luego junta varios elementos y de su unin aparecen otros nuevos hasta llegar a una institucin y de ella a un sistema completo. La ventaja de este mtodo es, conocidamente, su fertilidad: el Derecho se expande como las galaxias del firmamento y los sistemas cierran rpidamente sus lagunas y cubre cuantos supuestos sean imaginables. Pero entre sus inconvenientes se encuentran (por no insistir en la prolificidad, a la manera de las algas marinas) el convencionalismo y la irrealidad. As se crea un Derecho de laboratorio, a la medida le sus autores, sin contacto con la norma donde se encontr el elemento originario y, por supuesto, an menos con la realidad. Para comprobar lo que se est diciendo basta comparar el Art. 25 de la Constitucin con los modernos sistemas del Derecho Administrativo Sancionador -prodigios de imaginacin libre- o contrastar con la realidad los resultados obtenidos con la aplicacin de la red de principios que constituyen tal Derecho. Citado por ARANA GARCA, Estanislao, La alegacin de la propia torpeza y su aplicacin al Derecho Administrativo, Edit. Comares, 2003, Pgs. 7-8.

incorporarlas al DI, 15 siendo esencial para esos efectos distinguir como seala Schawnitz- entre lo esencial y lo intercambiable, lo central y lo marginal, lo obligatorio y lo libre, las materias nucleares y las optativas.16

Como apunta Alessandro Pizzorusso: En efecto, es totalmente obvio que el derecho vigente en cierto territorio o con referencia a determinadas personas o relaciones, nunca nace aisladamente en la mente de un legislador o en la praxis de los actores locales, sino que representa el fruto de un conjunto de influencias, la mayor parte de las cuales se han desarrollado en confrontacin con otros pueblos y territorios. En consecuencia, bastante a menudo un cabal conocimiento de un ordenamiento jurdico no es en realidad posible de conseguir sin el conocimiento de todo lo sucedido en otra parte, aunque no todo lo sucedido en otra parte presenta igual grado de inters para el conocimiento del derecho vigente en el mbito del ordenamiento de referencia, Curso de Derecho Comparado, Edit. Ariel, Barcelona, 1983, Pgs. 84-85.
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SCHWANITZ, Dietrich, La Cultura, Santillana Ediciones Generales, S.A. de C.V., 2004, Pgs. 27-28.
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II. Justificacin del tema Desde la promulgacin de la LGAP, el Libro Segundo17 haba normado un procedimiento ordinario para la imposicin de sanciones administrativas -disciplinarias o no- en los casos expresamente sealados en el artculo 308 de la referida Ley y que para entonces, incluso, haba tenido receptacin en la jurisprudencia nacional18, con una muy perfilada descripcin de los derechos que deba involucrar, ya fuera cuando el acto final pudiera causar perjuicio grave al administrado, sea imponindole obligaciones, suprimindole o denegndole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesin grave y directa a sus derechos o intereses legtimos; cuando se presentara contradiccin o concurso de interesados frente a la Administracin dentro del expediente; o simplemente en cualquier tipo de procedimiento disciplinario. Es de hacer notar que pese a la pretensin de que dicho procedimiento se constituyera en el rgimen comn de toda la Administracin Pblica19, desde su mismo
Dispone el artculo 308 de dicha Ley: Artculo 308.- 1. El procedimiento que se establece en este Ttulo ser de observancia obligatoria en cualquiera de los siguientes casos: a) Si el acto final puede causar perjuicio grave al administrado, sea imponindole obligaciones, suprimindole o denegndole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesin grave y directa a sus derechos o intereses legtimos; y b) Si hay contradiccin o concurso de interesados frente a la Administracin dentro del expediente. 2. Sern aplicables las reglas de este Ttulo a los procedimientos disciplinarios cuando stos conduzcan a la aplicacin de sanciones de suspensin o destitucin, o cualesquiera otras de similar gravedad.
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Nuestra antigua Sala de Casacin, ya haba tenido oportunidad de precisar al respecto: La doctrina que habla sobre este aspecto de la garanta de defensa es abundante y muy clara en el sentido de que el derecho del debido proceso es aplicable al proceso penal. (Por estar en juego valores tan importantes como libertad individual, etctera), pero tambin al proceso administrativo. [] Esta garanta de defensa corresponde, como derecho constitucional, a toda persona que se sienta lesionada con un acto, an si hubiera cometido una falta grave o delito. En una sentencia de la Honorable Sala de Casacin, comentando al tratadista Hctor Jorge Escola, se ha establecido que el debido proceso comprende varias etapas; a saber: a) notificacin al interesado del carcter y fines del procedimiento entablado; b) oportunidad para el administrado de preparar su alegacin, lo que incluye necesariamente el acceso a la informacin y los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestin de que se trate; c) derecho de ser odo, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entiende pertinentes; d) derecho del administrado a hacerse representar por abogados, tcnicos y otras personas calificadas; e) notificacin adecuada de la decisin que dicta la administracin y de los motivos en que ella se funde; f) derecho del interesado a recurrir de la decisin dictada, ya sea ante una autoridad administrativa distinta, generalmente superior a la que dict la decisin ya sea generalmente superior a la que dict la decisin ya sea ante un tribunal de justicia, o ante ambos sucesivamente o a su opcin. S. No. 110 de 10:00 horas de 17 de noviembre de 1978 publicada en la Revista Judicial No. 58, Pg. 803-804. .
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Jess Gonzlez Prez, al prologar la obra del Prof. Brewer Caras, recoge en nuestro criterioesa intencin del redactor de la LGAP y que con una muy desafortunada valoracin hemos dejado marginada, depositando en manos del Poder Ejecutivo en algunos casos; y en otros en la propia Administracin -mediante la emisin de reglamentos autnomos (en el mejor de los casos)-, la posibilidad de autoexcluirse: Costa Rica rompi la tradicin legislativa con su Ley General de la

inicio fueron reconocindose reas no sujetas a ella20, al punto que hoy se acepta con meridiana normalidad la existencia de un sinnmero de leyes, reglamentos ejecutivos y otras disposiciones de diversa naturaleza21 [en algunos casos de dudosa constitucionalidad, al reconocerse una reserva de ley en materia de libertades pblicas, lo cual vedara toda posibilidad al reglamento para incursionar en el mbito de aquellos derechos fundamentales22], que poco o nada
Administracin Pblica, en la que se reflejan las genialidades del gran jurista que fue Eduardo Ortiz Ortiz. Ley elaborada con una tan depurada tcnica, que al promulgarse me plante serias dudas sobre su viabilidad, y as se lo hice ver a Eduardo. No obstante, funcion. Lo que refleja el alto nivel del funcionariado de aquella Nacin. Me lo comentaba aos despus, cuando coincidimos en Toledo con motivo de unas Jornadas sobre el Derecho pblico a finales del siglo, una perspectiva iberoamericana, unos meses antes de su muerte. Como dice Brewer Caras, esta Ley constituye casi un Manual de Derecho administrativo redactado en forma de artculos, en los que se encuentra explicado el Derecho administrativo como si se tratare del desarrollo de un programa de un curso sobre esta disciplina, expuesto en un muy hermoso y rico texto. Brewer Caras, Allan. Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Edit. Legis, 2003, Pg. xxii. Dispone el artculo 367.2 de la LGAP: 2. Se excepta de la aplicacin de esta ley, en lo relativo a procedimiento administrativo: a) Las expropiaciones; b) Los concursos y licitaciones; c) Los contratos de la Administracin que lo tengan establecido por ley; d) La materia tributaria que lo tenga establecido por ley; e) Lo concerniente al personal, tanto pblico como laboral, regulado por ley o por reglamento autnomo de trabajo, en su caso, salvo en cuanto a los funcionarios excluidos de esas disposiciones por motivos de rango o confianza; f) Los procedimientos en materia de Registros Pblicos; g) Los procedimientos relativos a la aprobacin, ejecucin y liquidacin de presupuestos, y los dems de fiscalizacin financiera y contable por parte de la Contralora General de la Repblica, cuando estn regulados; y h) Los dems que el Poder Ejecutivo determine por decreto, dentro de los tres meses siguientes a la promulgacin de esta ley, cuando existan motivos igualmente justificados que los de los incisos anteriores, y siempre que estn regulados por ley. 3. Los casos exceptuados en el prrafo anterior continuarn rigindose por sus normas de procedimientos especiales.
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Ciertamente la jurisprudencia de este Tribunal ha sealado que el derecho de defensa resguardado en el artculo 39 constitucional y los principios que de ah se derivan no slo rigen para los procesos jurisdiccionales, sino tambin para efectos de los procedimientos seguidos en sede administrativa. Sin embargo, lo anterior no significa que este derecho constitucional se respete nica y exclusivamente con el cumplimiento del procedimiento ordinario regulado en el Libro Segundo de la Ley General de la Administracin Pblica. En otras palabras, es constitucionalmente posible que se apliquen regmenes o procedimientos especiales o sumarios sin que ello conlleve una infraccin a los derechos constitucionales garantizados en los artculos 39 y 41, pues tal cosa se produce nicamente cuando se coloca al administrado en un estado de indefensin. ( SC S. 10886-2000, Magistrado Arguedas Ramrez)
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El rgimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artculo 39 de la Constitucin); rango legal, en este sentido se
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han venido a aportar sobre el tema del fortalecimiento del individuo en sus relaciones con la Administracin, mxime cuando en cada uno de dichos sectores se han dispuesto diversas estructuras procedimentales que si bien es cierto comparten en algunos casos principios comunes, en otros toman una diversa orientacin. De esa manera se ha favorecido una produccin normativa a nivel reglamentario cada vez ms vertiginosa, tejindose una telaraa de normas que estrangula y confunde tanto al individuo como al operador jurdico y que en su oportunidad calificara GARCA DE ENTERRA como una legislacin motorizada;23 sin que pueda
encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administracin Pblica -"el rgimen jurdico de los derechos constitucionales estar reservado a la ley" (artculo 19); "los reglamentos, circulares, instrucciones y dems disposiciones administrativas de carcter general no podrn establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares" (artculo 124)-, y tambin tiene reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativa, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantas de la legalidad penal. "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideracin de la presente accin de inconstitucionalidad, a saber: "a.) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitucin, para la emisin de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y rgimen de stos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-; b.) En segundo, que slo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de stas, entendindose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-; c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autnomos u otras normas o actos de rango inferior, podra vlidamente la ley delegar la determinacin de regulaciones o restricciones que slo ella est habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial: d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administracin potestades discrecionales, porque stas implicaran obviamente un abandono de la propia reserva de ley." (Ver sentencia nmero 3550-92.) La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que s daen la moral o el orden pblico, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; no lo es en razn de cualquier tipo de disposicin estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por el artculo 28 constitucional, sino nicamente las normativas con rango de ley, excluyndose as, expresamente los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autnomos, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior jerarqua. (Ver sentencia nmero 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990.) (S. 3173-1993) Magistrado Mora Mora. Lo cierto -seala ENTERRA- es que de garante de la libertad hoy la norma escrita se ha convertido en una amenaza para esa libertad. La legislacin motorizada (C. SCHMITT), la proliferacin de centros de produccin normativa (Unin Europea, Comunidades Autnomas, Entes Locales) y la verdadera granizada (ENTERRA) de leyes, reglamentos, instrucciones, circulares que atribulan y desconciertan al ciudadano son buena prueba de ello. Paradigmtico, en este sentido, el caso de las llamadas leyes de acompaamiento, autntico cajn de sastre de asuntos de lo ms diverso. Paradjicamente -seala GARCA DE ENTERRA- slo el funcionamiento del ordenamiento alrededor de principios generales puede ofrecer una estructura ms estable y segura que el casuismo variable de las normas ya fatalmente motorizadas. Y esta parece ser la manera, segn ENTERRA, como la seguridad jurdica ha tenido que buscar refugio en nociones ms vagas, ms difusas e
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decirse que hayan conducido a una vigorizacin del sistema de defensa de sus derechos subjetivos e intereses legtimos. Parafraseando a GARRIDO FALLA24, podemos decir que se ha abierto una autntica invitacin a la dispersin que sugiere un replanteamiento mesurado del tema y su reconcentracin hacia un procedimiento comn sancionatorio administrativo.25 Con ello no tratamos de argumentar una reserva de ley en materia de procedimientos administrativos, los cuales en todo caso deberan ser desarrollados con estricta sujecin a los principios constitucionales y legales que le son propios, sino que la multiplicidad de matizaciones condujo al abandono de la pretensin de unificacin que se haba querido con la LGAP y sin que de tal experiencia hayamos podido cosechar frutos argumentativos positivos a favor de ese efecto multiplicador, pues como sealara DROMI, el reglamentarismo excesivo a veces no da sino que quita, y el derecho subjetivo fenece por deficiencias formales.26 Sin dejarlo de lado, claro est, la conveniencia de que existan procedimientos sectoriales que por calificadas y justificadas razones tcnicas o cientficas, ameriten un tratamiento diverso al comn procedimiento administrativo. No debemos dejar de lado que el principio de seguridad jurdica entraa el derecho de todo individuo de conocer sus derechos y garantas procedimentales, lo cual sobradamente pudo haberse alcanzado con el establecido en la LGAP, cuerpo legal que llega incluso a habilitar el seguimiento de procedimientos sustitutivos especiales27, en casos de urgencia y para evitar daos graves a las personas o irreparables a las cosas.
imprecisas pero mucho ms sustanciales ante el callejn sin salida a que nos conduce el legalismo desbocado. GONZLEZ FERNNDEZ Juan Jos, Una aproximacin a los principios de seguridad jurdica, buena fe y proteccin de la confianza legtima en derecho administrativo, 2005, http://www.juridicas.com/. Rgimen Jurdico y Procedimiento de las Administraciones Pblicas, Edit. Civitas, 2000. Pg. 45.
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Una muestra de dicho efecto multiplicador, lo encontramos en el artculo 93 de la Ley de Contratacin Administrativa, al disponer que en cuanto al procedimiento sancionatorio, habr de estarse a las que se encuentren vigentes en cada ente u rgano. Dice al respecto dicha norma: Procedimiento de sancin. Las sanciones comprendidas en este captulo se impondrn despus de que se cumpla con las garantas procedimentales, en vigencia en el ente u rgano respectivo.
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DROMI, Jos Roberto, Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pblica, Edit. Temis, 1980, Pg. 6.

27 Artculo 226.- 1. En casos de urgencia y para evitar daos graves a las personas o irreparables a las cosas, podr prescindirse de una o de todas las formalidades del procedimiento e incluso crearse un procedimiento sustitutivo especial. 2. El juez podr fiscalizar al efecto no slo la materialidad de los hechos que motivan la urgencia sino su gravedad y proporcionalidad en relacin con la dispensa o la sustitucin de trmites operadas.

Pese al esfuerzo puesto por sus redactores, como hemos resaltado, se ha sometido al individuo a una incertidumbre normativa que indudablemente lo afecta en su derecho a saber a qu atenerse respecto de las garantas procesales a las que se enfrenta, propiciando con ello conductas sorpresivas de la Administracin. En tal sentido cabe resaltar lo expresado por BREWER CARAS, quien refirindose al artculo IV del Ttulo Preliminar de la LPAGP, que recoge lo que en esa legislacin se ha denominado el principio de predictibilidad, indica: El procedimiento administrativo debe desarrollarse conforme a las reglas preestablecidas y conocidas por los administrados, de manera que no haya sorpresas en cuanto a la conducta de la Administracin.28 Hechas las anteriores precisiones, debe apuntarse que el procedimiento disciplinario debe ser entendido como un medio al servicio de la consecucin y restablecimiento de los fines legtimos que lo justifican y que establece el propio ordenamiento jurdico, ya no la Administracin29, en el ejercicio de las potestades pblicas. Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinacin, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor an la arbitrariedad de la Administracin en este campo, constituirn ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, correccin y garanta jurdica, instituidas a favor de los administrados.30

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Brewer Caras, Allan. Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Edit. Legis, 2003, Pg. 279.

29 Al respecto, dispone el artculo 131.2 de la LGAP: Los fines principales del acto sern fijados por el ordenamiento; sin embargo, la ausencia de ley que indique los fines principales no crear discrecionalidad del administrador al respecto y el juez deber determinarlos con vista de los otros elementos del acto y del resto del ordenamiento. Sobre dicha norma, ha sealado la doctrina nacional ms calificada: No hay esfera de libertad para la Administracin en la definicin de los fines de su conducta, al menos de la imperativa, ni, por consiguiente, podr la Administracin nunca invocar una reserva a su favor, frente al Juez o a la ley, para determinar ese fin por s misma, como si pudiera escogerlo. Ello equivale prcticamente a autorizar al Juez, en ausencia de la ley, para que, con vista de las otras normas y de los otros elementos regulados, l descubra y, en ltimo trmino, escoja el fin del acto que la Administracin debe perseguir. El resultado que se busca es impedir la determinacin soberana de su propia esfera de competencia material por parte de la Administracin, que debe estar siempre contenida dentro de lmites heternomos, en salvaguarda de la libertad, de la propiedad y de los otros derechos del ciudadano. ORTIZ ORTIZ, Eduardo. LMITES Y CONTRALOR DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA EN COSTA RICA, Revista Judicial N 28, Marzo, 1984. 30

ESCOLA, Hctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27

A lo cual debe aadirse que tal necesidad se hace an ms evidente, si tomamos en cuenta que la mayor de las veces la Administracin desfigura la justicia del caso que se le ha sometido a conocimiento, tornndose en muchas ocasiones en favoritismo y en opresin hacia el administrado, siendo sta normalmente la parte ms dbil de la relacin, con el propsito de obtener ventajas propias o ajenas, en muchas ocasiones de difcil confirmacin. Por ello, lejos de constituir una mera declaracin de intenciones, desde su mismo origen el artculo 10.1 de la LGAP, expresamente orientaba la actividad administrativa, de manera que todo proceso exegtico de la norma administrativa deba llevarse a cabo en la forma que mejor garantizara la realizacin del fin pblico a que se diriga, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular; en armona con el artculo 8 de la misma Ley, al puntualizar que el ordenamiento administrativo se deba entender integrado por las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administracin y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo. Para finalmente declarar en el artculo 214: Artculo 214.- 1. El procedimiento administrativo servir para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administracin; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legtimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurdico. 2. Su objeto ms importante es la verificacin de la verdad real31 de los hechos que sirven de motivo al acto final.32 En ese sentido, cobra particularmente importancia la posicin asumida por la SC sobre el referido principio de verdad real, al puntualizar que en el proceso de descubrimiento, las partes intervinientes deben colaborar mutuamente conforme al principio de buena fe. Principio que en una buena cantidad de casos se ve trastocado
Sobre el principio de verdad real o material, se ha indicado: A diferencia de lo que acontece en el proceso judicial donde el juez circunscribe su funcin jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, siendo ellas el nico fundamento de la sentencia, en el procedimiento administrativo, el rgano que lo dirige e impulsa ha de ajustar su actuacin a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo alegado y probado por el administrado. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tomo II, Edit. Abeledo Perrot, 1987, Pg. 396,
31 32 Derivndose de tal disposicin el carcter inquisitivo de la instruccin y con ello, el deber de la administracin de probar los hechos, mediante el impulso oficioso del procedimiento. Al respecto, vase a BREWER-CARIAS, Allan R. Principios del Procedimiento Administrativo, Edit. Civitas, 1990, Pg. 150. En igual sentido CASSAGNE, para quien el procedimiento administrativo es de naturaleza inquisitiva y esta caracterstica viene a resaltar uno de los contrastes ms singulares en relacin al proceso judicial civil, pues en este ltimo impera el llamado principio dispositivo, donde el impulso procesal compete al particular interesado, a quien pertenecen todos los poderes de disposicin respecto a las distintas fases del proceso, incluso para concluirlo en forma anticipada Op. Cit. Pg. 397.

por el rgano de procedimiento, quien de antemano muestra un comportamiento parcial, orientando su actuacin a la satisfaccin de una idea preconcebida acerca del contendido de la decisin final, lo cual deja en un evidente estado de desmejora su derecho a la defensa. Al respecto, precis dicho rgano en una de sus sentencias: Sobre el debido proceso en sede administrativa. La Sala ha tenido sobradas oportunidades para examinar cules son los elementos bsicos constitutivos del debido proceso constitucional en sede administrativa. Fundamentalmente, a partir del voto n 15-90 de las 16:45 hrs. del 5 de enero de 1990 y en repetidos pronunciamientos subsecuentes, se ha dicho que ... el derecho de defensa garantizado por el artculo 39 de la Constitucin Poltica y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artculo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamrsele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradiccin' (...) se ha sintetizado as: a) Notificacin al interesado del carcter y fines del procedimiento; b) derecho de ser odo, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegacin, lo que incluye necesariamente el acceso a la informacin y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestin de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, tcnicos y otras personas calificadas; d)notificacin adecuada de la decisin que dicta la administracin y de los motivos en que se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisin dictada. "... el derecho de defensa resguardado en el artculo 39 ibdem, no slo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino tambin para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administracin pblica;...". Es claro que los elementos bsicos del procedimiento administrativo rigen por igual para todas las partes interesadas en l, ya que todas tienen un inters legtimo en el resultado de los trmites. Adems, todas deben tener participacin equilibrada y equitativa en las diversas etapas, colaborando de buena fe en el descubrimiento de la verdad real de los hechos y en la valoracin de los principios jurdicos involucrados, sobre lo cual fundamentar la Administracin su acto final decisorio
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S. N 0676-97, de las 13:00 horas del 31 de enero de 1997.

Consecuentemente, una vez iniciado un procedimiento administrativo sancionador, ya sea por denuncia de un tercero o de oficio por la Administracin, ambas partes estn en la obligacin de mantener una conducta clara, inequvoca y veraz durante la realizacin de cada uno de los actos que integran el procedimiento, independientemente de su finalidad: ordenacin, instruccin, o incluso terminacin, pues una de las manifestaciones propias del principio de buena fe, es precisamente la interdiccin de las conductas ambiguas, equvocas o maliciosas. El presente estudio se orienta al anlisis de las garantas comunes derivables del Derecho de la Constitucin y por ende aplicables a todo procedimiento administrativo sancionador, tratando slo incidentalmente el amplio espectro legal y reglamentario que el tema podra justificar. En ese sentido se ha llevado a cabo una cuidadosa seleccin de algunas sentencias que hemos considerado revisten especial significacin desde el vrtice de la propia Constitucin, dejndose para un estudio posterior otras que interesan slo como vicio simple de legalidad. Ello con el fin de establecer un marco comn a todos ellos, mediante la identificacin y conceptualizacin de esos principios rectores. Desde ese punto de vista, debemos enfatizar que el tema del derecho administrativo sancionador se torna en una materia en constante evolucin, sujeta en muchos casos al dinamismo que le logre impregnar el operador jurdico y al valor efectivo que le sean reconocidos a determinados principios del derecho pblico y del derecho de los derechos humanos, en cuanto fuentes formales y materiales del Derecho de la Constitucin, en especial de aquellos que derivan de la forma democrtica representativa de gobierno y que como tales no dependen de su receptacin formal en el ordenamiento positivo, en cuanto constituyen el fundamento de aquel y que por tanto han de tener primaca sobre las normas legales y reglamentarias.34 En cada uno de ellos se ha recurrido a la cita de doctrina nacional y extranjeraque sirve para informar el tema de inters; as como a la trascripcin y comentario de algunas sentencias de la SC, al igual que la de otros tribunales extranjeros cuya incidencia en el nuestro ha sido constatada, o al menos han servido para contrastar nuestra propia experiencia jurdica. Asimismo, al transcribir dichos precedentes, se ha procurado hacerlo de la manera ms amplia posible, a los efectos de brindar al lector la mayor cantidad de elementos para su anlisis y comprensin; no sin antes adelantar que en el campo del Derecho Administrativo Sancionador, como expresa con agudeza el Profesor Alejandro NIETO, nos movemos en un mar sin orillas. Finalmente se ha optado por hacer referencia en la medida de lo posible- al Magistrado propulsor de cada una de las sentencias que sern objeto de anlisis, como medio de resaltar y reconocer sus propuestas en un mbito tan sensible para el Derecho
CASSAGNE, Juan Carlos. Los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo, Edit. Abeledo Perrot, 1988.
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Constitucional y sin cuyos esfuerzos intelectuales y sacrificios personales, el derecho sera incapaz de adaptarse a la realidad jurdica que pretende normar.

III. De la potestad sancionadora disciplinaria y la correccional 35 En una primera aproximacin se hace necesario establecer que las garantas del debido proceso son aplicables a todo procedimiento administrativo que tenga un fin sancionatorio del sujeto pasivo de la relacin administrativa de que se trate, careciendo de relevancia si aqul forma parte de la estructura administrativa; o si aqulla nace como consecuencia de una relacin especial que as lo vincule a ella. La diferenciacin entre ambas potestades es puesta de manifiesto por un amplio sector de la doctrina, para quienes en el primer caso ha de hablarse de potestad sancionatoria disciplinaria y para el segundo de potestad sancionadora correccional, segn sea que los destinatarios sean servidores pblicos o particulares36. ESCOLA precisa dichos conceptos de la siguiente manera: La potestad sancionadora disciplinaria es interna de la administracin La potestad sancionatoria correctiva, en cambio, es externa de la administracin pblica, puesto que se ejerce respecto de todas las personas, en tanto y en cuanto stas incurran en violacin o desconocimiento de las rdenes y mandatos que a su respecto dicte la administracin.37 Tal es el tratamiento que da el artculo 308 de la LGAP -y que se impone como lgica consecuencia de su carcter de derecho fundamental- en beneficio de todo individuo (funcionario o no), presupuesto esencial para el ejercicio del poder punitivo del Estado (ius puniendi), lo cual exige un determinado grado de asimilacin de aquellas garantas al mbito administrativo. La SC acogi dicha doctrina en la S. 1264-95, precisando: Dentro de las facultades propias del Estado -y de la Administracin Pblica en general- se encuentra la potestad sancionatoria, la cual puede clasificarse en potestad correctiva y en potestad disciplinaria. La primera tiene por objeto sancionar
La responsabilidad administrativa o disciplinaria es la que nace de la transgresin de una obligacin administrativa o de un deber impuesto a un funcionario o empleado, que se hace efectiva cuando el sujeto comete una falta de servicio o de comportamiento, transgrediendo las reglas de la funcin pblica. S. 5594-94 (Magistrado Mora Mora).
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OSSA ARBELEZ, Jaime, Derecho Administrativo Sancionador, Edit. Legis, 2000, Pg.

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ESCOLA, Hctor. Compendio de Derecho Administrativo, Volumen I, Edit. Depalma, 1984, Pg. 208.

las infracciones a las rdenes o mandatos de la Administracin Pblica, es decir, a las acciones u omisiones antijurdicas de los individuos, sean o no agentes pblicos, y el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal administrativo. La segunda tiene como objetivo exclusivo sancionar las violaciones de los agentes pblicos a sus deberes jurdicos funcionales, siendo que el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal disciplinario En consecuencia, pese a las diferencias existentes entre ambas potestades (potestad sancionadora correccional y potestad disciplinaria), las garantas que describiremos tienen plena aplicacin en uno u otro caso, como lo ha sealado la propia SC, al indicar que el conjunto de principios constitucionales que existen en materia de debido proceso cubre, con las diferencias propias de cada rgimen, todos los mbitos de actividad sancionatoria, sea penal, civil, administrativa y disciplinaria, de modo que sus alcances no pueden ser vaciados de contenido para ninguno de ellos.38
38 Potestad sancionatoria administrativa y potestad disciplinaria. Como fue esbozado lneas atrs, la potestad sancionatoria de la Administracin aparece como una manifestacin del ius puniendi del Estado, cuyos alcances y especficas acciones aparecen reguladas ordinariamente en un captulo particular de leyes especiales o de intervencin sectorial, en atencin al inters pblico que para el Estado reviste una determinada materia, lo que a su vez legitima la accin represora o interviniente sobre la esfera de derechos del ciudadano. As, el Estado puede establecer regulaciones especiales sobre un sector o actividad determinada, como ocurre en la especie, teniendo los particulares obligacin de someterse a tales regulaciones si quieren dedicarse al ejercicio de esa actividad. Como ya ha sealado la Sala, la libertad de empresa y de comercio no es ilimitada, sino que su ejercicio debe someterse al cumplimiento de determinados requisitos que el Estado puede establecer tomando en consideracin intereses de rango superior. As, los administrados pueden dedicarse a la actividad industrial o mercantil que libremente elijan, pero deben entonces acatar las restricciones o rgimen especial que la legislacin haya podido establecer para su ejercicio, sin que ello signifique que se encuentran por este hecho bajo una relacin especial de sujecin o de poder frente al Estado. En cambio, la potestad disciplinaria o correctiva se entiende como aquella que ejerce el Estado sobre los sujetos ligados a una relacin especial de poder, cuyo ejemplo ms claro son los funcionarios pblicos, pero tambin se presenta en el caso de los profesionales liberales sometidos a los colegios profesionales que poseen carcter de corporacin de derecho pblico no estatal, o bien sobre los usuarios de determinados servicios pblicos. La potestad disciplinaria que se ejerce sobre los funcionarios, se desarrolla en el interior de la relacin de servicio, y aparece como garanta del cumplimiento de sus deberes, con sanciones que inciden sobre sus derechos, potestad que siempre ha estado vinculada y justificada en trminos sustanciales como un instrumento para la eficacia del principio de jerarqua. Tal como ha ocurrido en otros pases, el ordenamiento jurdico nacional ha evolucionado hacia la consagracin plena de un sistema garantista para el funcionario frente a las eventuales arbitrariedades que pueden producirse en el ejercicio de esta potestad, con la generalizacin de un procedimiento administrativo sancionador, que para el caso de las sanciones de suspensin y destitucin, consiste en el obligatorio acatamiento del procedimiento ordinario contemplado en los artculos 308 y siguientes de la Ley General de la Administracin Pblica. En este sentido, se observa tambin en este campo la incursin de los principios informadores del derecho penal, como la tipicidad, la culpabilidad y la proporcionalidad de la sancin o la gravedad de la falta, todo lo cual ha reducido considerablemente la discrecionalidad con que se manejaba antes la responsabilidad disciplinaria. Por ello es preciso colocar en su justa dimensin las consideraciones doctrinarias invocadas por , en cuanto al principio de legalidad penal expresado

Solucin que hoy ha de entenderse consecuencia de la interpretacin armnica de los artculos 8 y 9 de la CADH y al valor supra legal que a dicho instrumento internacional le reconoce nuestra CP. El texto del artculo 8.1 de ese instrumento internacional, expresamente dispone: Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter. En ese sentido, cabe destacar la posicin asumida por la CIDH en el caso del Tribunal Constitucional (AGUIRRE ROCA, REY TERRY Y REVOREDO MARSANO VS. PER, sentencia de 31 de enero del 2001), en la cual fue contundente en afirmar que las garantas contenidas en el artculo 8.2 de la CADH, son tambin de aplicacin a todo procedimiento, incluyendo el sancionatorio. Aadi que pese a que la norma de comentario las considera como garantas judiciales, las mismas deben entenderse aplicables a cualquier instancia procesal dirigida a la determinacin de derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter, por lo que en todas esas reas el individuo tiene tambin el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal. Dice, en lo que interesa, dicha sentencia: 68. El respeto a los derechos humanos constituye un lmite a la actividad estatal, lo cual vale para todo rgano o funcionario que se encuentre en una situacin de poder, en razn de su carcter oficial, respecto de las dems personas. Es, as, ilcita, toda forma de ejercicio del poder pblico que viole los derechos reconocidos por la Convencin. Esto es an ms importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues ste no slo presupone la actuacin de las autoridades con un total apego al orden jurdico, sino implica adems la concesin de las garantas mnimas del debido proceso a todas las personas que se

en el aforismo latino nullum crime, nulla poena sine lege, pues an en el campo de las sanciones disciplinarias, la flexibilidad en la apreciacin de las conductas no puede dar lugar a la arbitrariedad, situacin que eventualmente podra tratar de ampararse en una valoracin discrecional de los hechos que dan lugar a la sancin. En conclusin, el conjunto de principios constitucionales que existen en materia de debido proceso cubre, con las diferencias propias de cada rgimen, todos los mbitos de actividad sancionatoria, sea penal, civil, administrativa y disciplinaria S. 2000-8193 (Magistrada Castro Alpzar)

encuentran sujetas a su jurisdiccin, bajo las exigencias establecidas en la Convencin. 69. Si bien el artculo 8 de la Convencin Americana se titula Garantas Judiciales, su aplicacin no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. 70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artculo no especifica garantas mnimas en materias que conciernen a la determinacin de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter, el elenco de garantas mnimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica tambin a esos rdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene tambin el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal. An ms determinante fue ese Tribunal Internacional en el caso BAENA RICARDO Y OTROS VS PANAM (sentencia de 2 de febrero de 2001), al establecer que a la luz del DIDH, las garantas contenidas en el artculo 9 de la CADH, pese a estar dispuestas para la materia penal, son tambin de aplicacin a todo procedimiento sancionatorio administrativo, en cuanto estas forman parte del poder punitivo del Estado, destacndose entre dichas garantas los principios de legalidad y retroactividad, en los mismos trminos y condiciones dispuestos para la materia penal. Expresa dicha sentencia:. 106. En relacin con lo anterior, conviene analizar si el artculo 9 de la Convencin es aplicable a la materia sancionatoria administrativa, adems de serlo, evidentemente, a la penal. Los trminos utilizados en dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta ltima. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una expresin del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de stas. Unas y otras implican menoscabo, privacin o alteracin de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilcita. Por lo tanto, en un sistema democrtico es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos bsicos de las personas y previa una cuidadosa verificacin de la efectiva existencia de la conducta ilcita. Asimismo, en aras de la seguridad jurdica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo,

antes de que ocurran la accin o la omisin que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificacin de un hecho como ilcito y la fijacin de sus efectos jurdicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podran orientar su comportamiento conforme a un orden jurdico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de ste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva. Por ende, el grado de asimilacin que respecto de las garantas procesales muestra la norma de comentario entre el proceso penal y otros de diversa naturaleza, sugiere la extensin de aquellas al procedimiento sancionatorio administrativo en trminos paralelos en eficiencia, certeza e imparcialidad, tal y como los tendra dentro del juicio penal. Solucin que lejos de suponer una disminucin en la eficiencia de la Administracin, viene a coadyuvar a su perfeccionamiento y a la satisfaccin del inters pblico; as como en un indudable reforzamiento por la tutela de los derechos fundamentales del individuo, quien en muchas ocasiones ve disminuidas sus posibilidades de defensa debido a la dispersin normativa que muestra el sistema, lo cual pone en evidencia la necesidad de contar con un procedimiento comn o estatuto unificado que regule esa especfica manifestacin estatal y con una abierta pretensin de certeza respecto de las garantas procesales que le asisten; garantas que por tener contenido constitucional, bajo ningn supuesto seran susceptibles de ser desmejoradas sin suponer un quebrantamiento al Derecho de la Constitucin. Tema que en todo caso debera tener una solucin interpretativa afirmativa y progresiva en favor de los derechos del individuo, conforme a los principios pro libertate y pro homine de amplio desarrollo en el DIDH y que la jurisprudencia constitucional no ha dudado en incorporar al DI como mtodo exegtico de acentuada importancia para el aseguramiento de las libertades pblicas y de obligado acatamiento por parte de la jurisdiccin ordinaria. Al respecto la SC ha precisado: el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine, constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; segn el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; segn el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que ms favorezca al ser humano.39
S. 3173-93 (Magistrado Mora Mora). En otra de sus sentencias precis: Sin embargo, como se dijo, la misma Ley (arts. 1 y 2) obliga tambin a considerar la cuestin desde el punto de vista de los principios, tanto constitucionales como del Derecho Internacional aplicables, situacin en la que adquieren especial relevancia, tanto los valores y principios implcitos en la propia Constitucin
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En esa misma orientacin, cabe destacar lo dispuesto en el artculo 29 de la CADH, que es categrico en sealar: Artculo 29. Normas de Interpretacin . Ninguna disposicin de la presente Convencin puede ser interpretada en el sentido de: a. permitir a alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convencin o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convencin en que sea parte uno de dichos Estados; c. excluir otros derechos y garantas que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno, y d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza. Como advierte con agudeza el Prof. JIMNEZ MEZA: El Estado de Derecho es o debe ser- Estado de seguridad y de justicia, sin que uno vaya en detrimento del otro porque ambos son la cara y el revs de una misma estructura jurdico poltica. Y hay justicia y hay seguridad, correlativamente, como derechos fundamentales, cuando la potestad punitiva y sancionadora del Estado se rige por principios que son incuestionable patrimonio de la humanidad o de su lucha por la dignidad de la especia humana. En efecto, si bien es cierto que la dinmica penal es distinta de la administrativa no menos cierto debiera ser la inclusin efectiva y protectora de los derechos fundamentales sin acomodos oportunistas. Hay algo se insiste- que trasciende y envuelve a las concreciones punitivas y administrativas, sea el conjunto normativo y de principios baluartes para la defensa de los derechos humanos.40
como los generales del derecho de los Derechos Humanos, con los criterios de interpretacin recogidos por el artculo 29 de la Convencin, criterios que, entre otras cosas, integran los derechos consagrados en el texto con cualesquiera otros reconocidos: "de acuerdo con las leyes de cualquiera de los estados partes o de acuerdo con otra convencin en que sea parte uno de dichos estados" (inc. b); o, ms abiertamente an, aquellos "otros derechos y garantas que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno" (inc. c). S. 300-1990 (Magistrado Piza Escalante).
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JIMNEZ MEZA, Manrique, Justicia Constitucional y Administrativa, Corporacin JIME S.A. 1997, Pg. 56.