XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov.

2006

Visiones acerca del clientelismo y la poltica social en el mbito subnacional argentino 1 Guillermo Alonso

Cualquier acercamiento al estudio de la implementacin de polticas sociales en el mbito subnacional argentino, especialmente en el conurbano bonaerense, no puede evitar enfrentarse a la cuestin del clientelismo. Tanto a nivel de la informacin periodstica como de la ciencia social, diversas certezas y percepciones generalizadas dan por supuesto que la implementacin de los programas sociales no puede escapar a esta forma de politizacin de la gestin pblica. La cuestin del clientelismo atae directamente a la calidad de la institucionalidad pblica y del sistema poltico, pero no menos importante resulta preguntarnos por el impacto especfico que tiene sobre la gestin de las polticas sociales. Precisamente, la supuesta o real omnipresencia del clientelismo parece inducir al riesgo de un uso tan indeterminado como poco til del concepto. En tal sentido, un primer paso necesario para estudiar la presencia del fenmeno del clientelismo en la gestin de las polticas sociales exige un anlisis crtico del uso y aplicacin del concepto en mucha de la literatura referida al tema. Como parte de una investigacin mayor acerca de la implementacin de programas sociales en el mbito del conurbano bonaerense, este documento de trabajo es un primer avance en el anlisis de distintas visiones acerca del vnculo entre clientelismo y polticas sociales. Un primer problema lo encontramos en el uso demasiado laxo y amplio del concepto de clientelismo. Como advierte Fox (1994), en un influyente trabajo sobre el clientelismo y la poltica mexicana, a veces el uso del concepto de clientelismo se expande indebidamente hasta abarcar las ms diversas formas del intercambio poltico. En efecto, para algunas interpretaciones la poltica latinoamericana no puede escapar de una suerte de patologa fundacional caracterizada por un clientelismo tan abarcador que se ha manifestado a lo largo del tiempo en versiones tradicionales y modernas. Aun antes del recurso generalizado a la estrategia de focalizacin de las polticas sociales en los aos ochenta y noventa, Amrica Latina habra estado caracterizada por sistemas de polticas sociales que se funcionalizaban como la base material de sistemas polticos fundados en la cooptacin clientelista. Por ejemplo, segn Paramio (2005:8) en Amrica Latina: El desarrollo y el bienestar de la posguerra eran fenmenos segmentados y socialmente insuficientes, y la nica forma de beneficiarse con ellos era incluirse en una red, que para la inmensa mayora de la poblacin slo poda ser de tipo clientelar. Sin dejar de reconocer el carcter racional de la accin de autoinclusin en una red, y de ah la benevolente denominacin de clientelismo moderno para la era de los populismos y desarrollismos, esta visin supone mediante una generalizacin indebida que la segmentacin de los sistemas de polticas sociales latinoamericanos fue producto de una estrategia de acumulacin poltica que redistribua en forma particularista debido a la escasez de los recursos pblicos.

Ponencia ante XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Panel: Poltica, sociedad y gestin pblica en el espacio subnacional. Ciudad de Guatemala, 7-10 de noviembre de 2006. 1

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Pero debera aclararse que en los esquemas de seguro social bismarckiano, que dan cobertura a los trabajadores formales frente a los distintos riesgos sociales, y que fueron el modelo predominante de seguridad social en el continente, es la pertenencia al mercado de trabajo lo que habilitaba y habilita el acceso a las distintas prestaciones sociales. Quienes pertenecen a determinada categora socioocupacional acceden automticamente a determinada prestacin social, en tanto derecho colectivo. Esta forma de acceder a la cobertura de seguridad social da lugar, en todo caso, a una forma de articulacin corporativista, cuya dinmica expansiva segment de acuerdo al poder relativo de los distintos grupos ocupacionales para obtener la cobertura de los seguros sociales, pero no como intercambio particularista y personalizado. Adems, una vez obtenidos los beneficios no dependan de la discrecionalidad sino que fundaban derechos. Por supuesto que la expansin de la seguridad social latinoamericana, entre otras cosas, recompens con un amplio apoyo poltico a los movimientos populistas. Pero concluir que la satisfaccin de demandas sociales para conquistar apoyo popular es puro clientelismo estirara este concepto hasta abarcar a casi toda motivacin poltica en la democracia electoral. Una idea demasiado general sobre cualquier forma de distribucin de bienes o favores como sntoma indudable de clientelismo abarcara a toda articulacin poltica. Como bien sealan Brusco, Nazareno y Stokes (2005) los partidos suelen distribuir bienes, promesas o beneficios para ganar votos. Por ello, es necesario una clara distincin entre lo que llaman la distribucin programtica y la distribucin clientelar. La diferencia clave entre ambas formas de distribucin no radica en que los partidos predominantemente programticos no den bienes o beneficios para obtener votos, antes bien los partidos pueden hacer campaa prometiendo incrementos en las jubilaciones o en los salarios, por ejemplo, e incluso cumplir con las promesas una vez en el gobierno. La diferencia fundamental radica en que los beneficios otorgados o a otorgar por la distribucin programtica estn dirigidos a categoras abstractas y colectivas. La distribucin programtica interpela a los jubilados, a los desempleados, etc. La distribucin clientelar, en cambio, no interpela a categoras abstractas y generales, sino que slo busca la cooptacin de aquellos votantes que probablemente respondern con apoyo poltico al otorgamiento personalizado de favores o bienes. Esta distincin es de gran utilidad para precisar, por un lado, qu entendemos especficamente por clientelismo. Por otro, para establecer los lmites de magnitud del universo potencial para la administracin clientelista del sistema de polticas sociales en Argentina. Con respecto al primer aspecto, por clientelismo se entiende una relacin de intercambio entre individuos no entre grupos sociales organizados- en el contexto, aunque no excluyentemente, de redes poltico-partidarias. Estos intercambios vinculan a un patrn y a un cliente, articulados a travs de una mediacin (mediador) poltica personalizada, y establecen un circuito de reciprocidad probable entre favores y votos. Adems de fundarse en asimetras de poder y en la desigualdad de recursos, las relaciones clientelistas son personalizadas y particularistas porque no se establecen sobre bases universales sino en vnculos personales, y son informales porque ninguna instancia investida de poder formal aparece como garante del cumplimiento de los arreglos entre los participantes de las redes (Auyero, 1997, 2001; Torres, 2002).

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Con respecto a la delimitacin de la interseccin entre clientelismo y polticas sociales, cabe sealar que el sistema de polticas sociales en Argentina, al igual que en gran parte de Amrica Latina, se divide en tres subsistemas. Uno, corresponde a los llamados servicios sociales. Esto es, los sistemas de educacin y salud pblicas. Todo ciudadano, por su sola condicin de tal, tiene derecho a acceder a esta cobertura. El carcter universalista de la cobertura de los servicios sociales sustrae por definicin a los recursos pblicos involucrados del intercambio particularista propio de la cooptacin clientelista. El otro gran subsistema de las polticas sociales es la seguridad social o de seguros sociales, compuesto principalmente por el sistema de jubilaciones y pensiones y los esquemas de seguro social de salud (obras sociales). Aqu, los beneficiarios de las prestaciones el trabajador formal (activo o pasivo) y su ncleo familiar directo- se identifican con categoras abstractas, tal como las definidas previamente. Tampoco este subsistema permite su instrumentacin para la distribucin clientelar. Finalmente, encontramos el subsistema de las polticas asistenciales conformado por diversos programas focalizados en la poblacin pobre y excluida del mercado de trabajo formal. El diseo e implementacin de polticas no universales, con sus criterios de elegibilidad como requisito fundamental de acceso, define tensiones con las probables debilidades de capacidad de gestin habitualmente supuestas en el medio local y en otras instancias del Estado argentino, sobre todo en el rea social. Este factor junto con el trasfondo de grave crisis socioeconmica y de erosin concomitante de intermediaciones tradicionales entre estado y sociedad, tales como los sindicatos, configuraran las precondiciones para el predominio de lgicas clientelsticas de acumulacin poltica. Los programas focalizados, que proveen beneficios sobre la base de la discrecionalidad antes que del derecho, delimitaran el universo potencial de la administracin clientelista de polticas sociales. Cabe ahora mirar al sistema de polticas sociales argentino desde el punto de vista de la estructura del gasto social y del distinto peso relativo que le corresponde a cada uno de los subsistemas. Si se considera el promedio de los aos 1995-97 para observar la estructura caracterstica de los aos noventa, el gasto en los servicios y seguros sociales represent un 84,5% del gasto pblico social consolidado (Secretara de Programacin Econmica y Regional, 1999). Ms recientemente, desde el pico de la crisis 2001/02 el gasto focalizado se ha incrementado, habiendo llegado al 29% respecto del gasto social total en 2003. Este cambio puntual de peso relativo se debi a que en el ao 2002 el gasto social universal y en seguros cayeron en 2.5 puntos del PBI, mientras que simultneamente se dio un aumento leve del gasto focalizado (Vargas de Flood, 2006 :62). El salto ms importante en este tipo de gasto se debi a la implementacin desde abril de 2002 del programa asistencial Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. No obstante, y ms all de este pico, el gasto focalizado se ha colocado en promedio en el 20 a 25% del gasto pblico social (Vargas de Flood, 2006 :62). En trminos del presupuesto nacional los programas focalizados equivalen a un 15% (Isuani, 2005). Estos datos confirman que el grueso del gasto social en la Argentina mantiene un fuerte peso en servicios universales y seguridad social. Por lo tanto, si miramos en forma sistmica a las polticas sociales los alcances del manejo clientelista slo pueden resultar acotados. Sin embargo podra sostenerse que, en tanto los programas asistencialistas focalizan en la poblacin pobre, parecera confirmarse una visin del clientelismo que lo reduce a ser un fenmeno propio de la articulacin poltica de los sectores populares, socialmente ms vulnerables y desplazados del mercado de trabajo formal, y para la cual los recursos pblicos de los programas sociales representan la base
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material de las relaciones clientelares que median un lejano vnculo con el Estado. En efecto, es a estos sectores a los que estn dirigidos fundamentalmente los programas asistenciales, as como los seguros sociales implican un gasto social cuyo impacto distributivo favorece a trabajadores formales en general (deciles medios de la distribucin del ingreso). Sin embargo, cuando se considera el impacto distributivo del gasto en educacin bsica y salud pblicas puede observarse que los deciles ms pobres son quienes ms se benefician de ste (Lo Vuolo y Barbeito, 1998; CEPAL, 2001; Vargas de Flood, 2006). Los datos arriba presentados podran servir para precisar, por un lado, el alcance y magnitud posible de la funcionalidad de las polticas sociales para la conformacin de un sistema poltico caracterizado globalmente por la articulacin clientelstica. Por otro lado, para relativizar la imagen que considera de modo reduccionista y unilateral la relacin de los sectores socialmente ms vulnerables con el Estado. Al menos desde el campo de las polticas sociales no todo queda atrapado por la convergencia entre asistencialismo y clientelismo. Cuando se considera el mbito de los servicios sociales se diversifican, aunque con las limitaciones emergentes de la crisis socioeconmica -que socavan la igualdad de acceso en trminos de calidad-, los espacios de vinculacin pobres-Estado, y no todo en este sentido se reducira a una situacin en que la mano del estado slo llega acompaada por patrones y mediadores (Torres, 2002:65). No obstante, cabe reconocer la fuerte expansin en las dos ltimas dcadas de los programas sociales focalizados en trminos absolutos, tanto en el nmero de ellos como en el volumen de recursos que captan. Durante los aos del primer gobierno de la transicin democrtica en la dcada del ochenta el gobierno nacional tena alrededor de 15 programas sociales. En 2002, en un contexto de agravamiento de la crisis socioeconmica, el nmero de programas asistenciales de nivel nacional alcanz el nmero de 41, a los que habra que sumar unos 90 programas alimentarios provinciales. El gasto pblico destinado a programas focalizados pas de 4.600 millones en 1994 a 10.800 millones de pesos en 2004. Dentro de este gasto creciente se destaca el peso del Plan Jefes y Jefas de Hogar que lleg a representar 3.500 millones de pesos (Dinatale, 2005: 35-37). El volumen incrementado de los programas asistenciales, esto es, del espacio privilegiado para el registro de prcticas clientelares, justifica el anlisis del punto de encuentro entre stas y las polticas sociales. Ms an cuando consideramos a las polticas sociales tambin por sus impactos en trminos de construccin de ciudadana. El clientelismo como pura manipulacin Es desde la perspectiva atenta al impacto de los programas sociales en la calidad de la ciudadana en que puede analizarse gran parte de lo sostenido sobre el clientelismo poltico. Sobre esto, la versin ms convencional recogida cotidianamente por la informacin periodstica, y a veces asumida de modo ms sofisticado por la produccin acadmica, ofrece un veredicto categrico: el cruce entre asistencialismo y clientelismo tiene efectos claramente desciudadanizantes y desinstitucionalizantes. La relacin clientelar como forma de dominacin poltica remite necesariamente a clientes como actores pasivos, carentes de autonoma y capacidad de accin estratgica. En clave de la teora democrtica clsica, el clientelismo es un emergente de la gran desigualdad social, la cual obliga a entrar en una relacin de dependencia con un patrn poltico. Este es un factor que hace desaparecer una de las precondiciones bsicas para la igualdad poltica y la vida republicana: ciudadanos dotados de autonoma, que elaboran libremente su consentimiento poltico (Nun, 1997).
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Sin duda, hay mucho de verdad en cuanto a considerar las condiciones socioeconmicas de desigualdad y pobreza para calibrar la notoria debilidad con que el llamado cliente se incorpora a la relacin clientelar: como es obvio, las personas no disponen de muchas alternativas entre la nada y un mdico plan social (monetario o en especie). (Al fin de cuentas, tambin es mdica la contraprestacin poltica que se reclama: el voto o la asistencia a un acto). En este punto se ilumina la convergencia del clientelismo con el asistencialismo, en tanto ninguno de ambos genera derechos de ciudadana. Pero el fuerte nfasis que esta mirada coloca en la prdida de autonoma configura una percepcin del cliente casi pavloviana, en la que el estmulo del favor ser respondido con un apoyo poltico ciego y automtico. Este nfasis acierta en iluminar la lgica de la estrategia de acumulacin poltico-electoral clientelista: jefes polticos que, en la disputa de cargos y espacios de poder, utilizan recursos pblicos para comprar apoyos mediante la distribucin personalizada de bienes, y constituir, as, un squito estable de seguidores. Pero al acertar en este punto, y estableciendo una suerte de paralelo con las primeras lecturas del populismo, esta mirada reduce el fenmeno a una tcnica de manipulacin poltica, en cuya configuracin interpretativa la racionalidad residira exclusivamente en el supuesto o real manipulador, esto es, el patrn o mediador de la relacin clientelar. En sus versiones menos refinadas esta mirada no puede escapar a una mixtura de elitismo y crtica moralizante (Auyero, 2004), ni evitar las lecturas exageradamente impresionistas sobre el impacto del clientelismo en el sistema poltico global. Segn un periodista que ha investigado la relacin entre la proliferacin de programas asistenciales y el clientelismo en la Argentina, se observa en este vnculo el potencial para transformar de modo perverso- al sistema poltico-institucional y al aparato estatal, lastrndolos de corrupcin:
Las formas denigrantes de usufructo de la pobreza llegan por otros medios, se sostienen por andamiajes mucho ms poderosos que el de un puntero poltico o un dirigente de barrio. El manejo oscuro y ladino de la poltica social est montado en un aparato estatal mayor que se ha moldeado en los ltimos treinta aos, deliberada y siniestramente. Las formas ms variadas de la trampa, la estructura de poderes provinciales y nacionales, la ausencia de mecanismos de control eficaces y prcticos, el oscuro manejo de la informacin y la atroz maquinaria de la burocracia resultan ser armas mucho ms poderosas para extender y mantener los niveles de pobreza, para perpetuar lo que denominamos el festival de la pobreza (Dinatale, 2005 :14).

Planteadas en estos trminos las consecuencias de la asociacin entre pobreza y clientelismo, la conclusin lgica parece ser la de una inversin de la relacin causal. El aparato clientelista se levanta autnomo sobre las condiciones estructurales que lo originaron y gravita decisivamente en su reproduccin. Contenidas en la jaula de hierro del aparato clientelista, y sus mltiples ramificaciones y anclajes, difcilmente las clientelas populares puedan ser percibidas como agentes estratgicos. La cooptacin clientelstica se constituye en una relacin unilateral y excluyente de articulacin poltica que tiende a constituir de forma unidimensional a los sectores socialmente ms vulnerables en su vnculo con el Estado y la poltica.

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En busca de la racionalidad (instrumental y simblica) de los manipulados Sin dejar de entender al clientelismo como una forma de dominacin poltica, as como de reconocer la baja calidad de ciudadana que genera, se ha desarrollado una lnea de anlisis que enfatiza la racionalidad de los llamados clientes. Este distinto nfasis no rescata solamente la racionalidad instrumental por la cual el cliente se incorpora en la red, ms an, tambin considera los elementos de construccin simblica contenidos en la relacin social clientelista. A travs de ambas dimensiones el clculo racional y la representacin simblica- se rescata un componente de capacidad de accin estratgica por parte del ciente, lo cual permitira renegociar dentro de cierto margen las condiciones de la relacin clientelar al mismo tiempo que se construye recprocamente su significado. En esta lnea se destacan especialmente los trabajos de Javier Auyero que, respaldados en un importante trabajo emprico en el conurbano bonaerense, buscan dar una interpretacin ms compleja del clientelismo. En la misma lnea tambin el trabajo de Pablo Torres (2002), que toma como referente emprico el interior de la provincia de Buenos Aires, implica un esfuerzo analtico dirigido a mostrar una versin ms compleja del clientelismo. En el contexto de una profunda crisis socioeconmica, los problemas del desempleo, la informalidad laboral y el decrecimiento o prdida del ingreso monetario plantean el desafo cotidiano de desarrollar estrategias de supervivencia a los sectores sociales ms vulnerables. Este es el punto de partida de itinerarios sociales que llevan a la convergencia y superposicin creciente entre las redes poltico-partidarias y las redes informales de ayuda recproca afectadas por el progresivo vaciamiento de recursos propios a raz de la crisis. Desde esta perspectiva, lo que se entiende habitualmente como clientelismo es el desarrollo de redes de resolucin de problemas a travs de la mediacin poltica personalizada, construidas en el mbito local (Auyero, 2001). Este es el factor que enraiza a las redes en el marco de determinadas culturas polticas, constituyendo un modo especfico de resolucin de problemas a travs de la representacin simblica que las configura. La mediacin poltica conecta con algn patronazgo con acceso a los recursos pblicos, en la forma de programas asistenciales. A travs de la distribucin poltica personalizada se articula la red de resolucin de problemas. Este proceso tiene un doble impacto poltico: por un lado, fortalece la implantacin social de la organizacin partidaria como vehculo de distribucin de la asistencia financiada por el Estado; por otro, lleva a la redefinicin de la tradicin populista, mediante la recuperacin de aquellas interpelaciones ms funcionales a la lgica de un Estado asistencialista. Para el funcionamiento y reproduccin de las redes de resolucin de problemas es fundamental el rol de intermediacin poltica ejercida por un mediador ubicado entre un jefe poltico y/o funcionario estatal y los clientes. En el contexto de la red los mediadores son los encargados de mantener abierto el canal de distribucin de recursos desde el patrn hacia los clientes, en la expectativa de que stos retribuirn votos y apoyo poltico. Esta funcin mediadora les da un poder posicional. Si bien la intervencin de los mediadores se intensifica en poca de elecciones, la funcin es ejercida durante todo el ao, lo cual termina institucionalizando informalmente un sistema de distribucin de ayuda social. Al tratarse de redes polticas, los centros de distribucin habituales son los locales partidarios: las unidades bsicas en el caso del peronismo, el partido que ms capacidad ha demostrado para

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extender y controlar estas redes 2 . El poder posicional habilita a los mediadores para un juego poltico en el que deben maximizar simultneamente el acceso a los recursos provenientes del Estado -los programas asistenciales-, con lo cual resuelven los problemas de los clientes, y, a consecuencia de ello, consolidar y ampliar la base de apoyo. El poder posicional de los mediadores no slo los habilita para el control de recursos materiales a ser distribuidos, sino tambin les permite disponer de informacin. A travs de los locales partidarios (unidades bsicas en el lenguaje peronista) no slo se distribuyen los bienes materiales provistos por el gobierno municipal, tambin circula la informacin de cundo sern repartidos los recursos desde la Municipalidad (Auyero, 2001). El control de este factor de incertidumbre, sea creado o no intencionalmente, les permite a los mediadores derivar poder con respecto a los clientes. Los mediadores comparten una misma extraccin social con los clientes. Aquello que les permite diferenciarse de ellos en la red y posicionarse como mediadores es el monto y amplitud de sus conexiones interpersonales y polticas, lo cual les permite acceder a los recursos que son la base de la distribucin a los votantes probables. En su tarea distributiva los mediadores estn acompaados por un crculo cercano de colaboradores, que constituyen el ncleo duro de la red. Por fuera de este ncleo, los vnculos entre los clientes y el mediador son menos intensos y resultan ms espordicos. En el crculo estrecho de seguidores es donde se recluta el apoyo poltico ms incondicional, y donde realmente se efectivizara la cooptacin clientelista. La hiptesis de una obediencia electoral masiva que supera los lmites estrechos del crculo inmediato, supuestamente garantizada por el control poltico desplegado a travs de las relaciones clientelares, remite a una situacin empricamente incomprobable: simplemente no es posible corroborar, y ms an en el contexto de sectores sociales con una larga tradicin peronista, si la motivacin electoral obedece a la retribucin de los favores recibidos en el marco de la relacin clientelar o a una identificacin poltica previa respecto a un partido, o bien a un juicio sobre una oferta programtica ms general. En un trabajo destinado a analizar los efectos del clientelismo sobre el sistema democrtico en al Argentina se concluye que se debera tener cuidado en no sobreestimar la extensin del clientelismo en la democracia argentina contempornea. La mayora de las personas en la Argentina, aun las ms pobres y que viven en la regiones polticamente ms tradicionales, no experimentan las elecciones como una lluvia de pequeas ddivas que viene desde los partidos polticos (Brusco y otros, 2005: 271). 3 En general se acepta que la influencia poltica ms eficaz de las redes clientelares operara en el marco de las elecciones internas de los partidos, mientras que su efectividad en las elecciones generales, y todava ms si son nacionales, es limitado, salvo resultados electorales muy disputados (Torres, 2002).

Segn Levitsky (2005: 261) durante la dcada de los noventa: La enorme infraestructura de unidades bsicas, comedores populares, clubes y redes personales informales ligaba a los peronistas de base con el partido y el Estado de muy diversas maneras. Por ejemplo, en los barrios pobres, los militantes peronistas cumplieron un importante papel en la promocin de la asistencia social. El 96% del total de unidades bsicas encuestadas para este estudio en 1997 practicaban algn tipo de asistencia social. 3 En el mismo trabajo se presentan los resultados de una encuesta que tiene solo un 7% de la muestra como personas que reconocan haber recibido bienes en la campaa electoral previa. Aun si se triplicara el porcentaje estimado, a efectos de contrarrestar la posible subestimacin, el resultado seguira igualmente implicando a una minora de la poblacin argentina sobre la que tendra potencial efecto la cooptacin clientelista. 7

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El poder de los mediadores depende de su posicin estructural y es ejercido a travs de su capacidad para resolver problemas de los clientes. La dominacin poltica se despliega no como forma directa de control sobre las acciones de los clientes, sino por el establecimiento de lmites a las opciones de stos ante la posibilidad de los mediadores de alcanzar una posicin de cuasimonopolio en el acceso a los recursos que permiten cumplir el rol de resolvedor de problemas. Sobre estas condiciones se monta un sistema de representaciones que resignifica la identidad populista, abstrayendo como su componente casi nico los componentes de ayuda social reparadora y desplazan hacia lo residual los componentes histricos ms conflictivos y contestatarios del peronismo. Es en el interior de este sistema de representaciones que los clientes vivencian la experiencia de los lazos clientelares (Auyero, 2001). Del clientelismo como problema al clientelismo como solucin? En el recorrido de lecturas sobre el clientelismo se ha relativizado la imagen que da por descontado los efectos globalmente distorsivos sobre el sistema poltico, en tanto el recurso al clientelismo no asegurara un electorado cautivo, aun cuando no se niegue que constituye un problema para la calidad de las instituciones y la ciudadana. Sin embargo, sigue en pie el interrogante sobre cunta distorsin implicaran sus impactos sobre la gestin de las polticas sociales. En las perspectivas analizadas las polticas/programas sociales aparecen como objeto en la relacin con el fenmeno clientelista, ya que se las ve como la base material de la estrategia de acumulacin poltica. Cabe analizar ahora el papel de las polticas sociales como sujeto en la relacin con el clientelismo. El pasaje se opera a travs de un tipo de anlisis que considera al clientelismo como una forma racional de gestin de las polticas sociales en el contexto de ciertas restricciones. Este encuentro entre clientelismo y racionalidad reproduce simtricamente por el lado del Estado el reconocimiento de la racionalidad social del fenmeno. En un contexto de severa crisis socioeconmica, con altos ndices de desempleo e informalidad del mercado de trabajo, necesariamente la poblacin potencialmente objetivo de programas sociales alcanza una magnitud que plantea una brecha creciente entre los recursos pblicos disponibles y los beneficiarios elegibles. A este factor se suma la ausencia o fragilidad de las capacidades estatales necesarias para implementar rigurosamente las condiciones de elegibilidad de los programas focalizados. Si ya de por si el Estado argentino ha mostrado frecuentes restricciones polticas y burocrticas para contar con padrones confiables en la implementacin de programas sociales, tambin es evidente que los problemas para seleccionar los beneficiarios de los programas deriva de dificultades tcnicas. Los instrumentos estadsticos habituales (censos, encuestas) pueden servir para establecer cuntos son los pobres pero no quines son. Establecer con exactitud qu individuos estn por encima o por debajo de la lnea de pobreza resulta extremadamente complejo y termina convirtindose en un ejercicio arbitrario (Isuani, 2005). Igualmente ocurre, por ejemplo, con los planes asistenciales dirigidos a dar cobertura a los desocupados, como el plan Jefes y Jefas de Hogar, que, no habiendo podido ser universalizado por escasez de recursos, tampoco se ha podido garantizar el requisito de contraprestacin de todos los beneficiarios, lo cual permitira distinguir claramente entre desocupados y subocupados, entre trabajadores informales y formales (Isuani, 2005). Ante tales restricciones, difcilmente puedan operar de manera autnoma y eficaz los criterios tcnicamente objetivos de seleccin de beneficiarios.

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Por otra parte, los procesos de descentralizacin han transferido funciones y competencias al mbito de gestin local, un espacio donde sobresalen serios dficit de capacidades administrativas. Ello ha agregado otro factor para derivar hacia una solucin por defecto de inevitable poltizacin de la gestin de los programas sociales. Levitsky (2005: 263), observando el caso de la implantacin del partido peronista en el conurbano bonaerense en los aos noventa, plantea que:
A menudo se considera que esta politizacin constituye una deformacin ineficiente y corrupta de las funciones del Estado pero, en muchas zonas de clase baja, la burocracia oficial era tan dbil que las redes partidarias eran un medio ms eficaz, sin duda, de llegar a la poblacin.

Para Coward (2005), independientemente de la intervencin del municipio o una organizacin sociopoltica, la brecha creciente entre recursos pblicos y beneficiarios potenciales debe ser gestionada por algn mecanismo distributivo. Dadas las restricciones para que operen los requerimientos de elegibilidad establecidos, ese mecanismo es el clientelismo. De tal modo, este enfoque enfatizar el modo en que el clientelismo es usado como equivalente funcional de capacidades estatales inexistentes o precarias. Es decir como un medio de racionalidad (Coward, 2005) que permite administrar la brecha entre recursos pblicos escasos y los sectores socialmente ms vulnerables, constituyendo un tipo especfico de poltica social. Conclusiones Sin pretensiones de exhaustividad hemos presentado algunas visiones paradigmticas de cmo entender la relacin entre polticas/programas sociales y clientelismo, las cuales toman como su referente emprico, por lo general, al cordn urbano que rodea a la capital argentina. El rpido itinerario nos ha mostrado a grandes rasgos tres tipos de lecturas del fenmeno de clientelismo, diferenciadas por nfasis ms que por visiones globales excluyentes. Para una, el nfasis recae en el carcter de relacin unilateralmente manipulatoria. Para la segunda, el clientelismo es un universo ms complejo de relaciones sociales, en cuyo contexto tambin se construyen identidades. Finalmente, una ltima versin percibe al clientelismo como una suerte de tcnica de gestin sui generis que permite subsanar por defecto los dficit de capacidades tcnicas del estado para gestionar programas sociales focalizados en un contexto de escasez de recursos. Las dos primeras visiones nos hablan del impacto que tiene la confluencia entre clientelismo y polticas sociales en trminos de calidad de la ciudadana. En este sentido, parecen conformar una rplica -en clave microsociolgica- de lo que fuera el itinerario de la sociologa histrica del populismo peronista. De igual modo, la primera lectura convencional del populismo se construy sobre la idea de manipulacin desde arriba y del modo en que las lites, en funcin de su propio juego poltico, compraban mdicamente el apoyo pasivo de las masas. El nfasis recaa en la idea de heteronoma de las masas. La segunda lectura de clientelismo rechaza, haciendo una suerte de paralelo con las primeras interpretaciones revisionistas de la versin convencional del peronismo 4 , cualquier automatismo de subordinacin por parte de clientes pasivos, enfatizando la racionalidad del fenmeno clientelista y al mismo tiempo el entramado simblico de construccin de
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Sobre esto ver Murmis y Portantiero (1971). 9

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identidades. Sin embargo, no queda claro hasta qu punto esta lectura permite descartar claramente una idea de heteronoma de los clientes. Pues, aunque decodificado en clave de un universo simblico compartido, los pobres parecen ser las vctimas de un sistema clientelar implementado por el peronismo (Merklen, 2005 :41). Ms an cuando la identidad peronista, nos dice la visin analizada, ha sido expurgada de sus elementos ms contestatarios. Puede ser que esclarecer este punto nos remita a dilucidar cul sera la visin ms general del peronismo que la lectura propone, y cunta ruptura se ha producido con la tradicin populista en la poca de consolidacin del fenmeno clientelista analizado. Pero ello excede el marco de este trabajo. Finalmente, la tercera visin analizada corre el riesgo de ser una mera racionalizacin que convierte en virtud la necesidad. Ajustar los objetivos de una poltica a las capacidades disponibles no es la nica estrategia posible, y la exigencia de cerrar esta brecha tambin puede darse a travs de la potenciacin de las capacidades tcnicas. Sin embargo, a la ltima visin analizada podra adjudicrsele el mrito de percibir en el clientelismo una solucin de compromiso que permite gestionar la brecha entre objetivos y capacidades hasta tanto se potencien estas ltimas. Adems, al entender al clientelismo como un fenmeno endgeno a un modelo de polticas sociales permitira discutir en qu medida opera un desplazamiento de los objetivos de los programas sociales, como habitualmente se da por descontado. Por ejemplo, consideremos el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados implementado desde abril de 2002, y a cuya implementacin se le ha imputado en reiteradas oportunidades diversos problemas de clientelismo. Segn un anlisis efectuado por el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO, 2004), al comparar beneficiarios potenciales (de acuerdo a los criterios de focalizacin terica del programa) y beneficiarios efectivos se observaba una considerable correspondencia en trminos de la posicin de ingresos de los hogares entre ambas categoras. Cuando se toma a los tres deciles ms pobres de la distribucin del ingreso, que representan al 83% de los beneficiarios potenciales, los beneficiarios reales alcanzan el 79%. Si se incorpora al cuarto decil la correspondencia es todava mayor, pues alcanza al 90% en ambos casos. Por el contrario, si consideramos a la mitad superior de la distribucin solo aparecen como beneficiarios potenciales y reales alrededor del 6%. La conclusin ms evidente de los datos presentados es que al menos en el Plan Jefes y Jefas, cuya cobertura lleg a ser de 2 millones de beneficiarios, o el clientelismo fue escaso o el riesgo potencial de ste para desplazar objetivos de los programas, desviando planes por fuera del rea de los beneficiarios tericamente elegibles, es poco relevante. Aun ms, y con el riesgo de cierto cinismo, considerando que entre los deciles ms pobres de la distribucin el peronismo est fuertemente sobrerrepresentado ni siquiera parece que tenga mucho impacto una posible discriminacin clientelar por identidad partidaria. Siguiendo con el ejemplo cabe concluir que la brecha entre beneficiarios potenciales y reales se debe evidentemente a la escasez de planes suficientes para toda la poblacin necesitada de cobertura. Postular que en un contexto de crisis como el que implic el lanzamiento del plan, donde crecieron en forma dramtica los ndices de desempleo, pobreza e indigencia a lo largo y ancho del pas, una gestin tcnico-estatal inmune a manejos clientelares hubiera alcanzado una eficacia decisivamente superior parece un artculo de fe.

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La conclusin ms general que puede plantearse es que aun cuando desapareciera el problema del clientelismo en la gestin de los programas asistenciales perduraran ciertas caractersticas que hacen a la calidad de este tipo de poltica social. La discrecionalidad, discontinuidad, problemas de monitoreo del gasto, particularismo y ciudadana dependiente no son contaminaciones inoculadas por una supuesta o real desviacin clientelista. Son los rasgos que explican una afinidad electiva entre clientelismo y polticas no universales.

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Resea biogrfica Argentino. Investigador adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas y Profesor-investigador de la Escuela de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martn, Argentina. Doctor en Ciencias Polticas de la Facultad Latinoamericana en Ciencias Sociales, Sede Acadmica de Mxico, y Magster en Administracin Pblica de la Universidad de Buenos Aires. Es profesor de Polticas Pblicas y Polticas Sociales Comparadas en la Universidad Nacional de San Martn. Ha desarrollado investigaciones y tiene publicaciones sobre las transformaciones en los sistemas de polticas sociales, en especial la seguridad social y sistemas de salud. Su libro Poltica y Seguridad Social en la Argentina de los noventa recibi el Premio Iberoamericano 2001 de la Latin American Studies Association. Ha sido consultor del sector pblico y organismos internacionales sobre temas referidos a la implementacin de programas sociales. Domicilio laboral: Escuela de Poltica y Gobierno, UNSAM. Paran 145, 4 Piso, Ciudad de Buenos Aires, Argentina (1017). Telfono: 4374-7300. E-mail: alonsog@unsam.edu.ar

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