1

Santiago, veinticuatro de diciembre de dos mil trece. Vistos: En Tercer estos Juzgado autos Civil rol de N 8129-2010 seguidos por ante el de

Concepcin,

sentencia

treinta y uno de octubre de dos mil doce, escrita a fojas 407, se rechaz la demanda interpuesta por responsabilidad extracontractual en contra del Fisco de Chile. En contra de dicho fallo la parte demandante dedujo recursos de casacin en la forma y apelacin. La Corte de Apelaciones de Concepcin por sentencia de diecisiete de mayo de dos mil trece, escrita a fojas 463, rechaz el recurso de casacin en la forma y confirm el fallo de primer grado. Respecto de dicho pronunciamiento, la demandante

interpuso recurso de casacin en el fondo. Se trajeron los autos en relacin. En los antecedentes del recurso cabe consignar que la demanda de indemnizacin de perjuicios fue interpuesta por Rebeca Campos Herrera, Jacqueline Inostroza Ros, Vernica Casanueva Hitschfeld, Sociedad Lavaseco Firenze Limitada y Sociedad Comercial y Transportes Jahr Limitada en contra del Fisco de Chile. Fundamentan la accin en lo siguiente: 1.- Son pequeos comerciantes instalados en la comuna de San Pedro de la Paz y cada uno de ellos tom

conocimiento los das 27 y 28 de febrero de 2010 que sus locales comenzaban a ser robados, asaltados, saqueados y

destruidos por grupos de delincuentes, quienes en forma masiva y organizada entraban a los locales para apropiarse de todo tipo de productos, equipos o mercaderas y lo que no podan llevar lo destruan y en ocasiones incendiaban, todo ello en un contexto de creciente caos, anarqua y desproteccin, con un cuerpo de Carabineros e

Investigaciones sobrepasado o ausente. 2.- Relatan el testimonio de cada uno de los actores, detallando la fecha en que tomaron conocimiento de los

saqueos y robos y los perjuicios sufridos. 3.- El Estado de Chile incurri en falta de servicio, por cuanto las autoridades superiores de la Administracin no dispusieron la intervencin inmediata de las Fuerzas Armadas ante los abusos, es, las no saqueos y daos derivados con del las se

terremoto, herramientas

esto

autoridades

contando con

legales

las

utilizaron,

lo cual

habra evitado la prdida de infraestructura y bienes. 4.La Ley N 16.282 de 1965 que establece

Disposiciones para Casos de Sismos o Catstrofes habilitaba para ordenar de manera inmediata la salida del personal de las Fuerzas Armadas, tanto para la ayuda de las vctimas del terremoto como para su proteccin y en de los saqueos, para la

robos,

vandalismo,

destruccin

definitiva

restauracin del orden pblico. 5.- El da 27 de febrero de 2010 en virtud de la citada Ley N 16.282 se dicta el Decreto Supremo N 150 que

seala, entre otras, a la Regin del Bo Bo como zona afectada por la catstrofe derivada del sismo con

caractersticas de terremoto. Sin embargo, el artculo 3 de ese decreto dispone: Las autoridades, jefaturas y

personal de todas las instituciones, organismos o empresas de la Administracin Civil del Estado debern prestar a las autoridades designadas la colaboracin que les sea

requerida. Esto es, de forma inexplicable se excluy a las Fuerzas Armadas de participar de manera inmediata en cuanto a los efectos del terremoto, no obstante que son parte de la Administracin y por mandato constitucional y legal les corresponda intervenir y participar. 6.- El da 28 de febrero de 2010 en horas de la tarde y tardamente se dicta el Decreto Supremo N 153 que

declara el estado de excepcin constitucional de catstrofe por calamidad pblica (publicado en el Diario Oficial el da 2 de marzo de 2010), quedando a partir del da 1 de marzo del mismo ao para convocadas la de manera del efectiva orden y las la

Fuerzas

Armadas

restauracin

seguridad pblica en la provincia de Concepcin. 7.Estado Armadas En definitiva, en las autoridades el auxilio superiores de las del

tardaron para

requerir los

Fuerzas y

impedir

saqueos,

robos,

pillaje

delincuencia que afectaba a toda la poblacin en general y en particular a los pequeos comerciantes, no obstante que el mismo da 27 de febrero, con el mismo Decreto Supremo N

150

ya

referido,

podran

haber

estado

en

las

calles

brindando proteccin y seguridad. Complementando la parte expositiva es necesario

referirse al escrito de rplica que seala: 1.- Discrepancias con el Fisco.- 1.- La aplicacin del Decreto N 150 que declara zona de catstrofe a nuestra regin conforme a la Ley N 16.282 no faculta a las Fuerzas Armadas para y controlar los a el (sic) orden pblico, a a la

poblacin

consiguientes

saqueos

masivos,

gran

escala que ocurrieron simultneos al terremoto, ya que al decir del Fisco el control de los saqueos solo se puede dar con restricciones a garantas constitucionales, lo que solo es posible a su turno por la declaracin de estados de excepcin constitucional. En relacin a esta discrepancia dos argumentos: 1.1.- La Ley N 16.282 y el consiguiente estado de catstrofe aplicado por el Decreto N 150 ya indicado, si admite y permite la intervencin de las

Fuerzas Armadas para el control del orden pblico en la poblacin, sin necesidad de un estado de excepcin

constitucional () 1.2.- Exclusin clara de las F.F.A.A. en el Decreto N. 150.- En efecto, el decreto n. 150 ya referido, y en que se nombra a los Intendentes Regionales, como autoridades a cargo de las zonas afectadas, en la parte resolutiva, artculo tercero parte final declara a la letra () 1.3.- En subsidio; y para el caso de que el Fisco tuviera razn, y las Fuerzas Armadas solo podan

actuar

en

el

control

del

orden porque

pblico las

va

estado no

de

excepcin convocadas

constitucional: el mismo da

F.F.A.A.

fueron no se

27

de

febrero???

Porqu

declar el mismo da 27 de febrero el estado de excepcin constitucional respectivo, en la lgica de lo que no

explica el Fisco; para que as las F.F.A.A. pudieran actuar y controlar los saqueos?? Considerando: Primero: Que el recurso de nulidad sustancial sostiene que la sentencia impugnada infringi lo dispuesto en las siguientes normas: a) Artculo 2 N 3 letra a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; b) Artculos 1 inciso 2 y 4, 5 inciso 2, 6 inciso 1, 7, 19 N 1 inciso 1 y 38 inciso 2 de la Constitucin Poltica de la Repblica; c) Artculos 3 y 42 de la Ley N 18.575; d) Artculos 1, 3 letras a) y g) y 20 de la Ley N 16.282 sobre Disposiciones para Sismos o Catstrofes; e) Artculos 9 incisos 5 y 6 de la Ley N 10.336 sobre Organizacin y Atribuciones de la Contralora General de la Repblica; y f) El espritu general de la legislacin y equidad natural en lo relativo al principio de responsabilidad del Estado y el rechazo a la impunidad.

Expresa situacin

que

la

luz

de

las

normas

citadas luego

la del

fctica

asentada

por

el

fallo,

terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010 exista la urgencia y necesidad de ordenar de manera inmediata la

salida a las calles del personal de las Fuerzas Armadas, tanto para la ayuda de las vctimas del terremoto como para la proteccin y a las vctimas y de en los saqueos, robos, la

vandalismo

destruccin

definitiva

para

restauracin del orden pblico. Afirma que conforme a la Ley N 16.282 en relacin con los artculos 1 y 5 de la Ley N 18.575 las autoridades de la Administracin se encontraban habilitadas para

disponer la intervencin inmediata y directa de las Fuerzas Armadas. Por tal motivo, explica que no se aprecian las razones por las que al dictarse el Decreto Supremo N 150 de 27 de febrero de 2010 que seala, entre otras, a la Regin del Bo Bo como afectada por la catstrofe del sismo con caractersticas de terremoto se haya excluido a las Fuerzas Armadas. Aduce que la omisin descrita se agrava por cuanto no se observa el carcter vinculante del dictamen N 42.822 de 2008 de la Contralora General de la Repblica,

infringindose con ello el artculo 9 incisos 5 y 6 de la Ley N 10.336, que seala: Para casos de sismos o

catstrofes que provoquen daos de consideracin en las personas o bienes, pero cuya gravedad, a juicio del

Presidente de la Repblica, no conlleve la declaracin del respectivo estado de excepcin constitucional, admite la intervencin de las Fuerzas Armadas en actividades de

colaboracin con otros organismos de la Administracin del Estado para resolver los problemas que se susciten en las zonas afectadas. Manifiesta que esa decisin implica la conculcacin de los mandatos constitucionales en orden a que el Estado se encuentra ejercicio al de servicio la de la persona Estado humana, que el como

soberana

del

reconoce

limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana y que es deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos garantizados por la Constitucin por el y por A 2 los este N tratados respecto 3 letra internacionales apunta a) del que se

ratificados transgrede

Chile. artculo

Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que dispone que toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente pacto hayan sido violados podr interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus

funciones oficiales. Segundo: Que es necesario consignar que la sentencia de primera instancia confirmada por el fallo de segundo grado- dej establecida la siguiente situacin fctica:

1.- El da 27 de febrero de 2010, alrededor de las 3:30 horas de la madrugada, se produjo en la Regin del Bo Bo, adems de la del Maule, un terremoto grado 8.8 en la escala de Richter, que provoc un maremoto o tsunami en las costas de dichas regiones. 2.Con se posterioridad empezaron a San serie al terremoto en y en las horas de

siguientes Talcahuano, comunas

producir Pedro, de

toda

la

zona y

Concepcin, una

Chiguayante robos que por

otras

aledaas, de en

ostentaron turbas a de

caractersticas personas que

saqueos, grandes

realizados

masas

ingresaron

locales

comerciales, tiendas, estaciones de servicios, a robar la mercadera y destruir tales establecimientos y tambin

apropiarse de especies y bienes. 3.- La fuerza policial fue superada o sobrepasada en nmero por la multitud que de personas con que realizaban y tambin los con

saqueos,

las

actuaban

violencia

elementos contundentes. 4.ocurrido Tales el saqueos comenzaron y maremoto a y las se pocas horas de al

terremoto

extendieron,

menos, hasta el lunes siguiente de acontecido ste. 5.- Se presentaba un estado de conmocin producto del megasismo, con cada total de las comunicaciones y con la fuerza policial y carabineros dedicada, en las primeras horas, a ubicar y rescatar personas atrapadas, lesionadas y recuperar cuerpos de fallecidos.

6.- Por Decreto Supremo N 150 de 27 de febrero de 2010 se declar a las zonas de Valparaso, del Libertador Bernardo OHiggins, del Maule, del Bo Bo, de la Araucana y Metropolitana como afectadas por la catstrofe derivada del sismo con caractersticas de terremoto ocurrido ese mismo da. 7.- Por Decreto Supremo N 153 de 28 del mismo mes se declar el estado de excepcin constitucional de catstrofe por calamidad pblica en la Regin del Bo Bo por un periodo de treinta das y se design como Jefe de Defensa Nacional para dicha regin al Jefe del Comando de

Operaciones Terrestres del Ejrcito, General de Divisin Guillermo Ramrez Chovar. Tercero: Que en cuanto a las consideraciones jurdicas del fallo sealado, corresponde resumirlas en las

siguientes: 1.- La Ley N 16.282 sobre Disposiciones permanentes para casos de sismos o catstrofes una serie de corresponde regulaciones a un

estatuto

que

establece

para

facilitar el obrar de la autoridad en tales casos, as como la distribucin de ayuda y apoyo a las personas afectadas por la catstrofe, especficos 19 se de otorgan toma de atribuciones, decisiones, 20) al se crean en a su los

rganos artculo

como

(actual

artculo

ordenar

Ministros del Interior y de Defensa Nacional elaborar un plan tendiente a obtener que las Fuerzas Armadas y el

10

Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que abarque los siguientes puntos: 1) Preparar un plan orgnico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catstrofes; 2) Programar la coordinacin de los recursos humanos y materiales de los servicios pblicos y de las instituciones asistenciales pblicas y privadas, para los casos a que se refiere esta ley, y 3) Informar a las autoridades competentes de los problemas crticos que deben ser objeto de medidas preventivas. 2.- La legalidad establece una serie de estados de excepcin, en los que las autoridades son empoderadas para enfrentar calamidades pblicas que afecten a parte o a la totalidad catstrofe, Repblica del que pas. se Uno de ellos por el es el estado de por de la los

declara un

Presidente firmado

mediante

decreto

supremo

Ministros de Interior y Defensa, provocando con ello una restriccin de las libertades de locomocin, reunin y el derecho de propiedad. Por el mismo decreto es designado un Jefe de la Defensa Nacional, quien tiene competencias

legales para reponer la normalidad en la zona determinada. 3.- La Constitucin Poltica de la Repblica y la Ley N 18.415, Orgnica Constitucional de Estados de Excepcin, describen sus caractersticas. Se definen como los

mecanismos jurdicos destinados a enfrentar situaciones de anormalidad salvaguardar poltica la o de catstrofe, con y el el fin de

estabilidad

institucional

orden

11

pblico. Para cada estado de excepcin constitucional se entregan facultades y atribuciones diferentes de acuerdo a la situacin de que se trate. El sustrato comn de todos ellos es que puede verse afectado el ejercicio de los

derechos y garantas que la Constitucin asegura a todas las personas. 4.El estado de excepcin constitucional de

catstrofe se contempla para los casos de calamidad pblica y su declaracin corresponde al Presidente de la Repblica, quien debe indicar la zona afectada por la misma. 5.- Una vez declarado el estado de catstrofe, las zonas respectivas quedarn bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente, conforme al inciso final del artculo 41 de la Carta

Fundamental. El inciso tercero del artculo 43 del mismo texto normativo prev que el Presidente de la Repblica puede restringir las libertades de locomocin y de reunin; disponer requisiciones de bienes; establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carcter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad en la zona afectada. 6.- La Ley N 18.415 en su artculo 7 le entrega al Jefe de la Defensa Nacional designado los siguientes

deberes y atribuciones:

12

a) Asumir el mando de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pblica que se encuentren en la zona. b) Controlar la entrada y salida de la zona y el trnsito en ella. c) Dictar medidas para la proteccin de las obras de arte y de los servicios de utilidad pblica, centros

mineros, industriales y otros. d) Ordenar el acopio, almacenamiento o formacin de reservas de alimentos, artculos y mercancas que se

precisen para la atencin y subsistencia de la poblacin en la zona y controlar la entrada y salida de tales bienes. e) Determinar la distribucin o utilizacin gratuita u onerosa de los bienes referidos para el mantenimiento y subsistencia de la poblacin de la zona afectada. f) Establecer condiciones para la celebracin de

reuniones en lugares de uso pblico. g) Impartir del directamente Estado, se de instrucciones sus empresas en la a todos o de con los las el

funcionarios

municipalidades

que

encuentren

zona,

exclusivo propsito de subsanar los efectos de la calamidad pblica. h) Difundir por los medios de comunicacin social las informaciones poblacin. i) Dictar las directrices e instrucciones necesarias para el mantenimiento del orden en la zona. necesarias para dar tranquilidad a la

13

7.-

Las

decisiones

de

la

autoridad

no

pueden

calificarse como tardas cuando se advierte que a pocas horas de acaecido el terremoto se haba declarado zona de catstrofe y al da siguiente estado de excepcin

constitucional de catstrofe. 8.La declaracin de estado de excepcin

constitucional no poda adoptarse sino una vez verificados los presupuestos reales o aproximados -al menosde la

situacin en la zona, relativos al orden y seguridad, sus comunicaciones, edificios vas de acceso, nmero de y vctimas, Carabineros

destruidos,

efectivos

policiales

disponibles, etc. Por implicar una restriccin de derechos y libertades personales la decisin no puede ser

apresurada, sino que se impone que sea evaluada, ponderada y coordinada. 9.- La mera existencia de un poder o atribucin que le corresponde ejercer al Presidente de la Repblica no

resulta suficiente para atribuirle responsabilidad en un evento en el cual ninguno de sus rganos o dependencias tuvo participacin, que su toda vez que no parece en razonable a la

pretender

responsabilidad

general

orden

prevencin de los delitos pueda llegar a involucrarlo a tal extremo en las consecuencias daosas que ellos produzcan con motivo de hechos extraos a su intervencin directa. 10.- Tampoco es posible establecer que una declaracin inmediata de estado de excepcin constitucional el mismo

14

da 27 de febrero de 2010 hubiere impedido la secuencia de saqueos acontecida en la comuna de San Pedro de la Paz y en las comunas que conforman el Gran Concepcin, ms an si ellos se iniciaron pocas horas despus del terremoto y

maremoto. 11.- No es posible determinar en autos, atendida la anormalidad de la situacin fctica imperante en la zona de catstrofe, que la omisin o retardo en la declaracin de estado de excepcin operara como una condicin determinante en la produccin del dao. en Son la los zonas actos de violencia por el

colectiva,

generalizados

afectadas

terremoto, los que han ocasionado el dao que refieren los actores; de modo que la vinculacin externa y material que enlaza estado el de evento daoso con el retardo para en el declarar Bo Bo el se

excepcin

constitucional

encuentra ausente. 12.- Tampoco era posible prever razonablemente que la poblacin de distintas zonas, de diversos estratos

sociales, edades, sexo y condiciones fueran en forma masiva a proveerse mediante saqueos a locales comerciales de

bienes para su propia utilidad, aprovechando la situacin de calamidad pblica que imperaba. Cuarto: Que la sentencia confirmatoria agreg que el documento acompaado en alzada, consistente en el dictamen N 42822 de 10 de septiembre de 2008 de la Contralora General de la Repblica, que establece que para casos de

15

sismos o catstrofes que provoquen daos de consideracin en las personas o bienes, pero cuya gravedad a juicio del Presidente de la Repblica, no conlleve la declaracin del respectivo estado de de las excepcin Fuerzas constitucional en admite la de

intervencin

Armadas

actividades

colaboracin con otros organismos de la Administracin del Estado para resolver los problemas que se susciten en las zonas afectadas, no altera lo concluido, por cuanto se trata de una materia que no est controvertida ni tampoco constituye un fundamento especial por el cual se rechaza la demanda y no est referido como agravio en la apelacin. Quinto: Que el error de derecho planteado conduce a determinar, en sntesis, si la Ley N 16.282 faculta al Presidente supremo de la Repblica una de para zona disponer afectada en por de el decreto o

que

seale la

sismos

catstrofes Armadas

medida

intervencin el orden

las y

Fuerzas si su

para

restablecer

pblico;

intervencin como efecto de la declaracin del estado de excepcin constitucional de catstrofe por calamidad

pblica fue dispuesta de manera tarda. Sexto: Que la Ley N 16.282, publicada en el Diario Oficial el 28 de julio de 1965, que fija disposiciones para casos de sismos o catstrofes, cuyo Ttulo I fue refundido, coordinado y sistematizado por el Decreto Supremo N 104 de 1977, contiene las siguientes normas que el recurrente ha estimado infringidas:

16

El

artculo

precepta

que:

En

el

caso

de

producirse en el pas sismos o catstrofes que provoquen daos de consideracin en las personas o en los bienes, el Presidente fundado, de la Repblica las dictar un decreto o supremo sectores sido

sealando

comunas, de las

localidades, mismas, que

geogrficos

determinados

hayan

afectados, en adelante, zonas afectadas. A su turno el artculo 3 mandata: El Presidente de la Repblica podr, por decreto supremo fundado, dictar normas de excepcin del Estatuto Administrativo, de las leyes orgnicas de los servicios pblicos, de instituciones autnomas o semifiscales, para resolver los problemas de las zonas afectadas o hacer ms expedita la ayuda a los pases afectados por un sismo o catstrofe. Las normas de excepcin que se autoriza dictar por la presente ley, slo podrn ejercitarse en los siguientes casos: a) Designacin de autoridades y determinacin de sus atribuciones o facultades. g) Disponer las comisiones de servicio al extranjero de empleados pblicos, de las de instituciones Armadas o autnomas Cuerpo o de

semifiscales,

Fuerzas

del

Carabineros; a quienes se les proporcionar, a la brevedad, los medios necesarios para llevar a cabo su cometido. Por ltimo, el artculo 20 seala: Los Ministros del Interior y de Defensa Nacional elaborarn un plan tendiente

17

obtener

que

las

Fuerzas un

Armadas programa

y que

el

Cuerpo abarque

de los

Carabineros

desarrollen

siguientes puntos: 1.- Preparar un plan orgnico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catstrofes; 2.- Programar la coordinacin de los recursos humanos y materiales de los servicios pblicos y de las

instituciones asistenciales pblicas y privadas, para los casos a que se refiere esta ley, y 3.problemas Informar crticos a las que autoridades deben ser competentes objeto de de los

medidas

preventivas. Sptimo: Que en cuanto a la declaracin del estado de excepcin constitucional de catstrofe por calamidad

pblica cabe tener en cuenta las siguientes disposiciones de la Carta Fundamental: El artculo 39 seala: El ejercicio de los derechos y garantas que la Constitucin asegura a todas las personas slo puede ser afectado bajo las siguientes situaciones de excepcin: guerra externa o interna, conmocin interior, emergencia y calamidad pblica, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del

Estado. El artculo 41 mandata: El estado de catstrofe, en caso de calamidad pblica, lo declarar el Presidente de la Repblica, determinando la zona afectada por la misma.

18

El

Presidente

de

la

Repblica

estar

obligado

informar al Congreso Nacional de las medidas adoptadas en virtud del estado de catstrofe. El Congreso Nacional podr dejar sin efecto la declaracin transcurridos ciento

ochenta das desde sta si las razones que la motivaron hubieran cesado en forma absoluta. Con todo, el Presidente de la Repblica slo podr declarar el estado de catstrofe por un periodo superior a un ao con acuerdo del Congreso Nacional. El referido acuerdo se tramitar en la forma

establecida en el inciso segundo del artculo 40. Declarado el estado de catstrofe, las zonas

respectivas quedarn bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la Repblica. ste asumir la direccin y superior vigilancia de la jurisdiccin con las atribuciones y deberes que la ley seale. Por otra parte, el artculo 43 inciso 3 seala: Por la declaracin del estado de catstrofe, el Presidente de la Repblica podr restringir las libertades de locomocin y de reunin. Podr, asimismo, disponer requisiciones de bienes, establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carcter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad de la zona afectada. A su turno, el artculo 44 indica: Una ley orgnica constitucional regular los estados de excepcin, as como

19

su declaracin y la aplicacin de las medidas legales y administrativas que procediera adoptar bajo aqullos. Dicha ley contemplar lo estrictamente necesario para el pronto restablecimiento de la normalidad constitucional y no podr afectar competencias y el funcionamiento de los rganos constitucionales ni los derechos e inmunidades de sus

respectivos titulares. Las excepcin medidas no que se adopten bajo durante ninguna los estados de

podrn,

circunstancia,

prolongarse ms all de la vigencia de los mismos. A su vez el artculo 45 inciso primero dispone: Los tribunales de justicia no podrn calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas por la autoridad para decretar los estados de excepcin, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 39. No obstante, respecto de las medidas particulares que afecten derechos constitucionales, siempre existir la garanta a travs de de recurrir los ante las que

autoridades corresponda.

judiciales

recursos

Octavo: Que de acuerdo a las disposiciones transcritas de la Ley N 16.282 y ciertamente de todos sus preceptos aparece que dicho cuerpo normativo regula la intervencin de distintos organismos del Estado con motivo de sismos o catstrofes que provoquen daos de consideracin en las personas o bienes, con competencias delimitadas. Por otra parte, las funciones de esos entes se orientan a realizar

20

actividades de colaboracin y coordinacin en la prevencin y reaccin de los efectos de los sismos o catstrofes, encontrndose Interior. las lo mismas a cargo surge del con Ministerio claridad que del el

Dicho

anterior,

artculo 20 de la Ley antes transcrito- tiene relacin con esa labor preventiva, para lo cual se dota a los

Ministerios del Interior y de Defensa de la atribucin de elaborar y desarrollar un plan orgnico para las

emergencias as como la programacin de la coordinacin de los recursos humanos y materiales de los servicios pblicos y de las instituciones asistenciales y la evaluacin de los problemas crticos que deban ser objeto de medidas

preventivas. Noveno: Que entonces, conforme al claro sentido de las normas de la Ley N 16.282, es evidente que la

participacin de la autoridad militar se encuentra limitada a la ejecucin por de la las actividades civil y de coordinacin a la

determinadas

autoridad

subordinada

misma, sin que pueda en caso alguno bajo el amparo de ese texto legal velar por el orden pblico, funcin que

naturalmente puede importar la afectacin del ejercicio de los derechos constitucionales. Precisamente esa es una de las diferencias que distinguen a dicha normativa del

rgimen de estado de excepcin constitucional de catstrofe por calamidad pblica en el cual la autoridad civil se subordina a autoridad militar del Jefe de Defensa Nacional

21

que

debe

nombrar

el

Presidente

de

la

Repblica

en

lo

concerniente a las materias sealadas en la Ley Orgnica Constitucional ilustrativo de Estados el de Excepcin prrafo: N 18.415. Es

citar

siguiente

Debe

tenerse

presente que, en la prctica, desde 1990, cuando se han declarado estados de catstrofe, el Presidente de la

Repblica lo ha hecho en virtud de la Ley N16.282, no designndose un Jefe de la Defensa Nacional, sino que a civiles de su confianza, a cargo de la zona, eludindose la disposicin constitucional -obligatoria en esta materia-

que ha sido transformada en facultativa, por el artculo 6 de la Ley N 18.415 Orgnica Constitucional de los Estados de Excepcin (Revista Ius Et Praxis, Miguel Angel

Fernndez Gonzlez, versin on line ISSN 0718-0012). Dcimo: respaldo en Que lo la aseveracin en el precedente artculo encuentra 6 de la

dispuesto

Constitucin Poltica, segn el cual: Los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la Repblica. Los preceptos de esta Constitucin obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos rganos como a toda

persona, institucin o grupo. La infraccin de esta norma generar las

responsabilidades y sanciones que determine la ley.

22

En efecto, el Presidente de la Repblica conforme al tenor de las disposiciones de la Ley N 16.282 carece de la competencia, habilitacin o autorizacin para disponer la intervencin de las Fuerzas Armadas para los efectos

pretendidos por el recurrente. Por el contrario, atenta contra el principio de legalidad que emana de los artculos 6 y 7 de la Carta Fundamental inferir que posee dicha atribucin fundado en una interpretacin extensiva o

analgica. A este respecto se ha sealado reiteradamente por la jurisprudencia que Las facultades que se entregan a la administracin tienen por esencia una naturaleza

excepcional, y no puede ser extendida su aplicacin ms all de lo de estrictamente la Repblica Mario permitido de Chile (Constitucin con

Poltica

sistematizada

jurisprudencia,

Verdugo

Marinkovic,

Director.

Abeledo Perrot, Legal Publishing Chile, 2011, Pg. 25). En el mismo sentido, Jorge Bermdez Soto indica: Dentro de la competencia, hay elementos que lo integran, como son la materia, el territorio, la cuanta, el grado. Si se produce la violacin o infraccin de alguno de estos elementos, se produce el vicio que da origen a la nulidad del acto, denominada General, exceso de poder (Derecho Administrativo Chile, Thomson

AbeledoPerrot,

LegalPublishing

Reuters, segunda edicin actualizada, Pg. 324). En suma, por razones de competencia no pudo obrar la autoridad poltica de la manera pretendida por el

23

recurrente. Tampoco se justifica otra conclusin basada en una interpretacin finalista, determinada por la aceptacin del ejercicio del poder ante una situacin de emergenciapor una parte significativa de la sociedad, por cuanto en ese mismo sentido la interpretacin debe respetar tanto las garantas y derechos constitucionales como las autoridades del Estado que en situaciones de excepcin ha establecido el ordenamiento jurdico para hacer frente a dichos

acontecimientos. Por consiguiente, al decidir de la manera que lo hizo el fallo impugnado no ha incurrido en infraccin a las disposiciones de la Ley N 16.282. Undcimo: Que ahora cabe referirse a las infracciones normativas que dicen relacin con una eventual

responsabilidad por falta de servicio por la declaracin extempornea del estado de excepcin constitucional de

catstrofe por calamidad pblica. Sobre esta materia, es pertinente realizar las siguientes afirmaciones a partir de la lectura de las disposiciones de la Constitucin Poltica y de lo que se ha desarrollado por la doctrina: 1) Se garantiza que el ejercicio de los derechos y garantas, que se aseguran en la Carta Fundamental, slo podrn verse afectados en la medida de que se declaren estos estados de excepcin () De manera que podemos

concluir que el ejercicio de los derechos y las garantas no es inquebrantable, en la misma Constitucin existe la

24

posibilidad de que haya momentos en que dichos derechos pueden verse afectados, pero slo en los casos en que

existan emergencias (Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, doctrina y jurisprudencia, Eduardo tomo 1, puntolex, ao

Thomson

Reuters,

Director

Aldunate

Lizana,

2009, Pgina 420). 2) En los se artculos regula el 41 y 43 de inciso 3 de el la cual

Constitucin

estado

catstrofe

puede ser declarado por el Presidente de la Repblica en los casos en que se haya producido un hecho de la

naturaleza sequas, hombre

como, o

por

ejemplo, sea

inundaciones, hecho como un

terremotos, por en el un

etc.,

cuando graves

un

provocado accidente

que

cause

daos

reactor nuclear que contamine la atmsfera () Su causal es el hecho de que haya producido algn hecho de la

naturaleza como un terremoto, sequas, inundaciones, etc., o tambin por acciones del hombre que causen un dao grave. Puede ser declarado para la zona afectada o para cualquier otra zona que a consecuencia de la calamidad pblica as lo requiera, por lo tanto, se puede decir que no afecta a todo el territorio nacional, sino que a slo una parte de l. En tanto, en virtud de esta declaracin el Presidente de la Repblica queda autorizado para restringir la circulacin de las personas y transporte de mercaderas, de reunin; requisar bienes, etc. Y establecer limitaciones al derecho de propiedad y, en general, adoptar todas las medidas

25

administrativas

que

sean

necesarias

para

el

pronto

restablecimiento de la normalidad de la zona que se ha visto afectada () De manera que podemos concluir que la declaracin del estado de catstrofe debe ser declarada por el Presidente de la Repblica, quien tiene la obligacin de cumplir con los requisitos exigidos por la Constitucin, asimismo, durante el estado de catstrofe el Presidente tiene la facultad de adoptar diversas medidas

extraordinarias con el fin del pronto restablecimiento de la normalidad en la zona perjudicada y las zonas

respectivas que hayan sido afectadas por la declaracin, quedarn bajo la dependencia inmediata del Jefe de la

Defensa Nacional que el Presidente designe (Pginas 424 y 425 de la obra citada). 3) Su efecto ms importante entonces es que declarado el estado de excepcin constitucional de catstrofe, las zonas respectivas quedarn bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la Repblica. 4) Los tribunales de justicia no podrn calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas por la autoridad para decretar los estados de excepcin. Es una facultad sometida exclusiva al del gobierno, de modo la que no queda del

control

jurisdiccional

apreciacin

mrito de los antecedentes que han debido considerarse para adoptar la medida.

26

Duodcimo:

Que

la

consecuencia

inevitable

de

las

aseveraciones precedentes es que, tal como lo seala la juez de la causa, la regulacin de los estados de excepcin implica la concurrencia de exigencias cuya verificacin es de resorte exclusivo del gobierno. En efecto, la

Constitucin Poltica manda sin equvocos que se excluye rotundamente del control judicial el acto administrativo dictado en ejercicio relativa de a la la potestad declaracin de de gobierno estados y de

discrecional

excepcin constitucionales, la cual no es susceptible de ser fiscalizada por los Tribunales. Ello tiene como

fundamento no slo la disposicin expresa constitucional sino que tambin la circunstancia de que el control

jurisdiccional tiene como lmite divisorio los actos que son propios de la actividad poltica, en este caso de la autoridad mxima de gobierno, de suerte que los rganos jurisdiccionales no se encuentran autorizados para revisar decisiones de esta ndole. Dcimo tercero: Que en virtud de los razonamientos precedentes corresponde concluir que no existe el error de derecho denunciado por el recurso y por tal motivo ste debe ser desestimado. Por estas consideraciones y visto adems lo dispuesto en los artculos 764, 767 y 805 del Cdigo de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casacin en el fondo

interpuesto en lo principal de la presentacin de fojas 466

27

en contra de la sentencia de diecisiete de mayo de dos mil trece, escrita a fojas 462. Se previene que el Abogado Integrante Sr. Pfeffer

concurre al rechazo de la impugnacin sin compartir los fundamentos que se expresan en los motivos octavo, noveno y dcimo, en tanto en ellos se concluye que la Ley N 16.282 no faculta al Presidente de la Repblica para disponer la medida de intervencin de las Fuerzas Armadas para

restablecer el orden pblico en una zona que un decreto supremo declare fue afectada por sismos o catstrofes. No es tal, a juicio de ste previniente, la razn que debe conducir al rechazo del arbitrio en este punto, desde que la declaracin de la Regin del Bo Bo como zona afectada por el sismo con caractersticas de terremoto el mismo da 27 de febrero de 2010 se inscribe, al igual que la declaracin del estado de excepcin constitucional de catstrofe, en el mbito de las atribuciones exclusivas del Presidente de la Repblica. La decisin de declarar por medio del decreto supremo respectivo a las zonas de Valparaso, del Libertador

Bernardo OHiggins, del Maule, del Bo Bo, de la Araucana y Metropolitana como afectadas por la catstrofe derivada de un sismo con caractersticas de terremoto importa el ejercicio de una atribucin exclusiva y privativa de la autoridad poltica que escapa al control jurisdiccional.

28

Admitir

que

una

decisin

tal,

en

esencia

un

acto

poltico o de gobierno, no justiciable, pueda ser evaluado en su mrito por la judicatura trastoca el principio de separacin de funciones desde que abre cauce a un control en sede jurisdiccional que la Constitucin Poltica entrega explcitamente a rganos polticos. Ponderar si deba declararse zona de catstrofe a

alguna regin del pas en ejercicio de las facultades que al Presidente de la Repblica le otorga la Ley N 16.282, si una declaracin tal fue tarda o si sta debi

comprender la medida de convocar a las Fuerzas Armadas es una atribucin privativa y excluyente del Ejecutivo que la judicatura no puede subrogar. Y tal es precisamente lo que ocurrira si esta que Corte en Suprema se avoca a esas quedan

determinaciones

nuestra

institucionalidad

sujetas al control poltico. Acordada con el voto en contra del Ministro Sr. Muoz, quien estuvo por acoger el recurso de casacin en el fondo y dictar sentencia de reemplazo acogiendo la demanda

indemnizatoria fundado en las siguientes consideraciones: 1) Que quien disiente concuerda en que por medio de la Ley N 16.282 el concurso de la autoridad militar slo pudo destinarse a ejecutar actividades de colaboracin de la autoridad civil, principalmente en lo que se refiere a la preparacin de un plan orgnico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catstrofes; la

29

programacin de la coordinacin de los recursos humanos y materiales de los servicios pblicos y de las instituciones asistenciales pblicas y privadas, para los casos a que se refiere esa ley, y para informar a las autoridades

competentes de los problemas crticos que deben ser objeto de medidas preventivas. 2) artculo Que 24 en de concordancia la Constitucin con dicha preceptiva seala que el el

Poltica

gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del Estado y su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservacin seguridad del orden de la pblico en el de interior acuerdo y con la la

externa

Repblica,

Constitucin y las leyes. En vinculacin con ese precepto, el artculo 32 N 17 prescribe que son atribuciones

especiales del Presidente de la Repblica: Disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional. 3) Que es indudable que ante la situacin de

catstrofe que afect a la Regin del Bo Bo con motivo del terremoto y tsunami ocurridos el 27 de febrero de 2010, la autoridad civil tena el deber de adoptar de manera inmediata el mximo de medidas extraordinarias a fin de superar los efectos de esos hechos excepcionales, para lo cual deba hacer de uso los de sus facultades pblicos, de direccin y

coordinacin

servicios

como,

adems,

30

ciertamente tener presente la posible comisin de hechos delictuales, de lo que surge inmediatamente un deber de proteccin ilicitudes. 4) Que no obstante la oportuna dictacin del Decreto Supremo N 150 que seala como zona afectada por el sismo con caractersticas de terremoto la Regin del Bo Bo el mismo da 27 de febrero de 2010, ste contiene una omisin significativa: no se dispuso perentoriamente que las de la poblacin y de prevencin de tales

Fuerzas Armadas participaran en las actividades propias de colaboracin que le facultaba la Ley N 16.282. 5) Que dicha del una omisin servicio, situacin afectacin de de importa por un defectuoso ante en que de el se las

funcionamiento acaecimiento constataba de

cuanto

excepcin, la

una grave

propiedad

personas por los hechos de la naturaleza, se unieron los continuos saqueos, debido a lo cual necesariamente debi incluirse la participacin inmediata de las Fuerzas Armadas en los trminos antes N 150, dado indicados que en y el referido Decreto ello

Supremo

natural

razonablemente

habra importado el restablecimiento ms oportuno de la normalidad. En consecuencia, resulta ineludible concluir

que en la especie hubo incumplimiento de los deberes de servicio contenidos en la ley. En efecto, el Servicio

demandado dotado en la regulacin de la Ley N 16.282 para mandatar a las Fuerzas Armadas para los efectos indicados,

31

no

las

incorpor

en

el

acto

administrativo

aludido,

adoptando en cambio medidas insuficientes que no fueron capaces de resistir ni previeron la presin ejercida por personas en condiciones de caos que produjeron la

afectacin de los bienes de los actores. En efecto, si bien los hechos de la naturaleza, en principio podran presentar elementos que no lo hacen predecibles con facilidad, la reiteracin de estos hechos con cierta periodicidad en

nuestro pas deben llevar a la autoridad a considerar un plan de accin, como tener previstas las vas para prevenir mayores males a la ciudadana, en la cual no deben medirse los esfuerzos, todo lo contrario, la mayor colaboracin es la recomendacin que se impone en tales circunstancias. 6) Que en de suma las ha quedado establecido en el que la

insuficiencia

medidas

adoptadas

Decreto

Supremo N 150 fue condicin suficiente y necesaria en la produccin de los daos ocasionados a los locales

comerciales de los actores, teniendo en cuenta que es un hecho de la causa que el personal disponible de las Fuerzas Armadas en la zona afectada era considerable, de modo que al menos pudo acarrear con alta probabilidad un efecto

disuasivo en la perpetracin de los hechos ilcitos contra la propiedad. Adems no se puede desconocer las condiciones de desproteccin en que quedan los ms las personas, por sus los

propiedades,

especialmente

afectados

32

efectos del hecho de la naturaleza como es el terremoto y maremoto o tsunami. 7) Que por lo expresado, se ha producido error de derecho por falta de aplicacin de las normas contenidas en la Ley N 16.282, por cuanto una adecuada interpretacin de carcter teleolgico de sus preceptos importaba concluir que en ellos subyace la idea matriz de asegurar la

tranquilidad y paz social requerida por los ciudadanos en una situacin excepcional. Desde luego, esas finalidades, no implicaban necesariamente la restriccin de los derechos fundamentales de las personas, por cuanto es posible

inferir razonablemente que la sola presencia del personal militar habra contribuido de un modo significativo con la mantencin del orden pblico. Por lo tanto, la autoridad civil que tena a cargo la conduccin de ese personal bajo el amparo de la Ley N 16.282, y que haba identificado los factores que determinaban las condiciones de inseguridad, debi actuar de manera coordinada e integrada con las

Fuerzas Armadas para prevenir y controlar dichos factores, de tal forma de asegurar, en el sector afectado, un

apropiado nivel de seguridad para sus habitantes, todo lo cual no hizo en relacin a los actores. 8) Que sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley N 16.282, el Decreto con Fuerza de Ley N 1 del Ministerio del Interior, de 8 de noviembre de 2005, que fij el texto refundido, coordinado y sistematizado y actualizado de la

33

Ley N 19.175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, dispone en su artculo 1, que el gobierno interior de cada regin reside en el intendente a quien le corresponde, segn el artculo 2, velar porque en el territorio de su jurisdiccin se respete la

tranquilidad, orden pblico y resguardo de las personas y sus bienes (letra b), requerir el auxilio de la fuerza pblica en conformidad a la ley o (letra c), ejercer de la los

coordinacin,

fiscalizacin

supervigilancia

servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de la funcin administrativa, que operen en la regin (letra j), adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe (letra ), dictar las resoluciones e instrucciones que estime

necesarias para el ejercicio de sus atribuciones (letra o) y cumplir las funciones que le asignen las leyes (letra p). Por su parte el Decreto con Fuerza de Ley N 1/19.653, del Ministerio Secretara General de la Presidencia, de 17 de noviembre de 2001, que fija el texto refundido,

coordinado y sistematizado de la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, encuentra los dispone que la por Administracin los del Estado se

constituida y

Ministerios,

Intendencias, para el

rganos

servicios

pblicos

creados

cumplimiento de la funcin administrativa, incluidas las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica

34

las

empresas

pblicas

creadas

por

ley,

(artculo

inciso segundo), la cual deber observar los principios de responsabilidad, control, entre eficiencia, otros eficacia, 3). Es coordinacin as como y las

(artculo

autoridades y funcionarios debern velar por la eficiente e idnea administracin de los medios pblicos y por el

debido cumplimiento de la funcin pblica, as como los rganos de la Administracin del Estado debern cumplir sus cometidos accin, coordinadamente evitando la y propender o a la unidad de de

duplicacin

interferencia

funciones (artculo 5). Es por ello que, destacando la vinculacin de tal normativa y su imperativo cumplimiento, el artculo 62 dispone que se contraviene especialmente el principio de probidad administrativa el no observar los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que rigen el desempeo de los cargos pblicos, con grave entorpecimiento del servicio o del ejercicio de los derechos ciudadanos ante la Administracin (numeral octavo). En el mismo sentido se pronuncia el Estatuto

Administrativo, al establecer la prohibicin de someter a tramitacin innecesaria o dilacin los asuntos entregados a su conocimiento y resolucin (artculo 84, letra e). Por su parte el Pacto Internacional de Derechos

Civiles y Polticos dispone que el derecho de asociacin podr ser sujeto a restricciones legales, necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridad pblica o

35

de orden pblico, o para proteger la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades de los dems

incluyendo en las posibles restricciones a los miembros de las fuerzas armadas y de la polica (artculo 22). De todo lo anterior surgen las obligaciones que

imponen brindar un servicio pblico a la Administracin de manera gil, eficiente, efectiva, coordinada y de

excelencia, en que la seguridad, salubridad y tranquilidad de la poblacin est resguardada, circunstancia que no se produjo en la especie y de lo cual deriv en daos respecto de los actores, los que corresponde indemnizar. 9) Que, por ltimo, la sentencia cuya invalidez se pretende evidencia que hay error de derecho al desestimar el vnculo causal entre el incumplimiento del deber de

servicio y el dao ocurrido, reflejado inmediatamente en los perjuicios ocasionados a los locales comerciales de propiedad de los actores. Esto significa que aun cuando existan otros agentes causales del dao -como las personas que saquearon los establecimientos- ello no es bice para determinar que el Estado de Chile es obligado a la

indemnizacin por existir una concurrencia de causas o, en otras palabras, pluralidad de responsables. Regstrese y devulvase con sus agregados. Redaccin a cargo del Ministro Sr. Carreo y de la disidencia y de la prevencin, sus autores. Rol N 4029-2013.

36

Pronunciado

por

la

Tercera

Sala

de

esta

Corte

Suprema

integrada por los Ministros Sr. Sergio Muoz G., Sr. Hctor Carreo S., Sra. Mara Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Emilio Pfeffer U. y Sr. Alfredo Prieto B. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante seor Prieto por estar ausente. Santiago, 24 de diciembre de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema. En Santiago, a veinticuatro de diciembre de dos mil trece, notifiqu en Secretara por el Estado Diario la resolucin precedente.