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ISSN : 1287-4558

Analyses conomiques
DITORIAL

La concurrence fiscale ne fait que crotre avec larrive des nouveaux pays membres dans lUnion europenne. Dans une telle configuration, la France est mal positionne vu le poids des prlvements sur les agents conomiques les plus dynamiques et les plus mobiles au plan international. Le rapport propose une rforme fiscale fonde sur quelques principes de base. Le systme fiscal en sortirait sensiblement transform : baisse des taux moyens et marginaux de lIRPP et diminution drastique du nombre de tranches, rduction de lIS 18 %, augmentation de la CSG 13 % et largissement de son assiette, remplacement de lISF par un impt sur les revenus de la fortune (IRF), suppression dun certain nombre de niches fiscales Mais le quotient familial et la prime pour lemploi ne sont pas remis en cause, et sont mme plutt revaloriss. Les auteurs se prononcent pour des changements densemble et rapides. Un dbat est lanc. Aux dcideurs publics den tirer les conclusions quils estiment fcondes.

Croissance quitable et concurrence fiscale

Rapport de Christian Saint-tienne et Jacques Le Cacheux Le haut niveau de dpenses publiques en France impose le prlvement de ressources fiscales importantes. Celles-ci sont effectues au moyen de taux marginaux trs levs sur des assiettes trs troites en raison de laccumulation de niches. Ceci confre au systme fiscal franais un manque defficacit et une relativement faible quit horizontale. Par ailleurs, la concurrence fiscale se dveloppe en Europe, ce qui fait craindre aux auteurs des dlocalisations massives des entreprises et des mnages les plus aiss. Afin dradiquer ce mouvement, ils proposent une rforme fiscale de grande envergure touchant la CSG, limposition des socits et des mnages. Une premire simulation montre quun taux unique de taxation de 13 % laisserait le taux de prlvements obligatoires inchangs. Le rapport propose ensuite une rforme diffrenciant limposition des entreprises et des mnages. Ce rapport a t discut en sance plnire du Conseil le 8 mars 2005, puis le 13 juillet 2005 en prsence du Premier ministre. Cette Lettre publie sous la responsabilit de la cellule permanente, reprend les principales conclusions tires pas les auteurs.

Quelques caractristiques du systme fiscal franais Le systme fiscal franais est caractris par la coexistence de taux nominaux dimposition levs et dassiettes troites, notamment en raison de lexistence dune multitude de niches fiscales. En comparaison avec les autres pays de la zone euro, le niveau des prlvements obligatoires (44,8 % du PIB en 2003) y est plus lev de 5,4 points. Cet cart est pour moiti attribuable lcart de cotisations sociales. Hormis celles-ci, lcart sexplique par la taxe sur les salaires et par la taxe professionnelle. Les impts sont concentrs sur les facteurs les plus dynamiques et les plus mobiles. En intgrant la prime pour lemploi, la part de lIRPP paye par les deux dciles suprieurs est passe de 78,8 % en 2000 90,8 % en 2003. Ces taux levs sur des assiettes troites conduisent un rendement fiscal trs limit. Une concurrence fiscale en plein essor en Europe Le rapport met en exergue une concurrence fiscale en plein essor au sein de lUnion europenne. Lharmonisation est rejete explicitement par le Royaume-

Christian de Boissieu

n 4/2005
OCTOBRE 2005

Uni, par lEspagne et lIrlande. La plupart des dix nouveaux tats membres essaie dacclrer leur rattrapage conomique en favorisant la localisation sur leur territoire des facteurs de production mobiles grce des taux dimposition trs attractifs. Le principal vecteur de cette concurrence fiscale est limpt sur les socits et dans une moindre mesure sur lpargne. Les comparaisons internationales reposent sur le calcul des taux nominaux, des taux implicites et des taux effectifs. Les taux dimposition implicites sont de nature rtrospective et mesurent limpt effectivement pay sur lexcdent net dexploitation. Les taux effectifs sont prospectifs et sont calculs en considrant le taux de taxe qui serait appliqu un mme hypothtique investissement. Devereux et Griffith ont montr que les dcisions de localisation dactivit dpendent des taux effectifs moyens tandis que les dcisions dinvestissements incrmentaux reposent sur les taux marginaux effectifs. Cependant, mesurer les disparits dimposition des socits est un exercice difficile y compris pour les entreprises. Les auteurs considrent donc que les taux nominaux influencent la comptitivit fiscale ressentie par la communaut daffaires internationale.

La position de la France La France est dans la moyenne europenne si lon compare les taux dimposition implicites ou effectifs. En revanche, les taux nominaux sont nettement suprieurs ceux des autres pays de la zone euro. La comptitivit fiscale ressentie est trs mauvaise sur limposition des salaires et dans une moindre mesure des socits. Le rapport insiste sur le risque de dlocalisations massives que cela implique lors du remplacement de classes dge de travailleurs qualifis. Par ailleurs, loptimisation fiscale des entreprises conduit sparer le choix de la localisation des bases dimposition de celui des activits de production physiques. La localisation des bases fiscales dpend de la comptitivit fiscale tandis que la localisation des activits physiques de production est conditionne par la comptitivit conomique des territoires. Si les bases imposables les plus mobiles se dlocalisent, tout le poids du financement des biens publics reposera sur les facteurs de production les moins mobiles. Cette situation risque, selon les auteurs, de mettre mal le financement du systme social franais visant assurer la fois des services publics de qualit et un niveau lev de redistribution. Le rapport met galement laccent sur limportance des trs petites entreprises et des PME dans les crations demploi et de richesse. Ces entreprises sont le plus souvent capital individuel ou familial. Les auteurs montrent que les dirigeants propritaires de telles entreprises en forte croissance ont intrt les vendre le plus souvent des investisseurs trangers plutt qu les dvelopper, en raison de lISF et de la fiscalit sur les dividendes. En effet, lorsque le seuil dimposition lISF est atteint, ce qui est le cas quand lentreprise a atteint un certain niveau de dveloppement, sa rentabilit aprs impts devient insuffisante pour lactionnaire.

Paramtres de la CSG et de lIRPP des deux scnarios retenus


CSG Scnario A 13 % de CSG dductible sur tous les revenus crdit de CSG plafonn 600 euros pour une personne seule, 1 200 euros pour un couple ou parent isol 0 % jusqu 7 500 euros par part 13 % entre 7 500 et 50 000 euros par part 28 % au-del de 50 000 euros par part Scnario B 12 % de CSG dductible sur tous les revenus crdit de CSG plafonn 900 euros pour une personne seule, 1 800 euros pour un couple ou parent isol 0 % jusqu 10 000 euros par part 12 % entre 10 000 et 50 000 euros par part 27 % au-del de 50 000 euros par part

IRPP

Lexemple sudois
La Sude a comme la France un systme social extrmement solidaire, avec un taux de chmage de moiti et une croissance conomique une fois et demi suprieure sur la priode 2003-2005. Les entreprises sudoises font un effort de R&D prs du double de celui de leffort franais. Le taux de prlvements obligatoires est de 6 points de PIB suprieur celui de la France, et la fiscalit sur les entreprises et sur les revenus du capital investi en actions est nettement infrieure en Sude quen France. Cette comparaison montre que lon peut avoir un niveau lev de redistribution condition dinvestir massivement dans lconomie de la connaissance et de linnovation et de ne pas avoir une fiscalit qui dcourage ses principaux acteurs : chercheurs, managers et capital-risqueurs.

mme faon. La seconde impose que des contribuables ayant des revenus les plus levs contribuent proportionnellement plus que les autres. Le systme doit galement tre simple comprendre et administrer. Ceci conduit les auteurs recommander des assiettes larges et des taux moyens et marginaux les plus faibles possibles. Pour btir leur nouveau systme fiscal, les auteurs simposent une contrainte de recettes constantes la premire anne. Les impts concerns sont ceux sur le revenu des personnes physiques (IRPP), limpt proportionnel sur les plus-values, la CSG, lISF, les droits de mutation titre gratuit (DMTG) et limpt sur les bnfices des socits (IS).

venus pour le calcul de lIRPP avec le systme de quotient familial doit doubler par rapport au niveau actuel denviron 4 000 euros par part. Selon les simulations, un abattement de 7 500 ou 10 000 euros par part sera retenu. LISF serait remplac par un impt sur les revenus de la fortune (IRF) qui revient rajouter une imposition supplmentaire de y % au-del de 50 000 euros par part et qui doit rapporter autant de recettes brutes que lISF actuel. Enfin, aucun dcile de revenu ne doit subir de perte de revenu suprieure 5 %. Une variante imposera quaucun centile de revenu nait de perte de revenu mais quaucun dcile ne gagne plus de 5 %. Dans cette variante, le taux de prlvement obligatoire diminue. Au total, lIRPP serait trois tranches dimposition : 0 % jusqu 7 500 ou 10 000 euros par part ; x % , entre 7 500 ou 10 000 euros et 50 000 euros de revenus par part ; x + y + x % au-del de 50 000 euros par part, y % tant le taux de limpt sur les revenus de la fortune et x le taux appliqu dans la variante dans laquelle aucun dcile ne doit jamais avoir un gain suprieur 5 %. Le taux de x % sappliquant la CSG, et pour que le nouveau SFF soit quitable, il serait cr un crdit dimpt plafonn par foyer fiscal de 600 euros pour une personne seule et de 1 200 euros pour un couple ou parent isol. La prime pour lemploi (PPE) serait maintenue, telle quelle existait au 1er janvier 2005. Le taux x est commun pour la deuxime tranche de lIRPP,

Les grands principes dune rforme fiscale


Pour les rapporteurs, la trs forte concentration de la fiscalit sur des bases troites et des facteurs de production les plus dynamiques conduit des recettes faibles et permet une rforme ayant des effets spectaculaires. Les objectifs de celle-ci sont doubles : favoriser la croissance en rduisant la charge fiscale pesant sur les facteurs de production les plus dynamiques ; mettre la France en position de rsister la concurrence fiscale. Le nouveau systme fiscal propos doit respecter des contraintes dquit horizontale et verticale. La premire stipule que deux personnes identiques sont traites de la

Simulations macrocomptables Des simulations macrocomptables ont t menes dans un premier temps. Le point de dpart est un taux dimposition unique sappliquant de manire identique toutes les bases fiscales (flat tax). Le taux permettant de respecter la contrainte de recettes constantes est ressorti 13 %. Ce modle, qui a le mrite de lefficacit et de la simplicit, nest toutefois pas applicable car il ne rpond pas lobjectif dquit verticale.
Un deuxime train de simulations a t conduit en consquence, fondes sur les principes suivants. La plupart des niches fiscales actuelles sont supprimes hormis le quotient familial. LIRPP est prlev aprs prlvement de la CSG qui serait totalement dductible du revenu imposable. Labattement sur les re-

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lIS, la CSG, limpt sur les plus-values et les droits de mutation titre gratuit. Les rsultats de la simulation pour 2002 donnent un taux x = 13 % pour un abattement de 7 500 euros par part lIRPP, y = 5 % et x = 10 %. Le taux marginal suprieur de lIRPP, CSG dductible comprise, passerait 38 % (13 % de CSG dductible et une imposition de 28 % sur 87 % du revenu). Les recettes fiscales des administrations publiques sont au mme niveau que dans le systme dimposition actuel.

Impact de la rforme fiscale sur les entreprises


Les auteurs proposent ensuite une rforme fiscale qui diffrencie la taxation des entreprises de celle des mnages. Lenveloppe de baisse de la fiscalit des entreprises est fixe 1 % de PIB. Cela amne le nouveau taux dIS 18 %. La taxe professionnelle serait taux unique par tranche, soit 2 % jusqu 1 million deuros de valeur ajoute et 2,75 % au-del. La taxe sur les salaires serait fixe 4,25 % jusqu 8 000 euros, 8,5 % entre 8 000 et 40 000 euros, et rien au-del. Les auteurs estiment quun taux moyen dIS de 12 13 % tels quappliqus aujourdhui par lIrlande et lEstonie va devenir la norme pour les petits pays de lUnion europenne. En maintenant un

cart de cinq six points par rapport ce taux cible, la France prend un risque limit. Les grands pays offrant des marchs importants et des effets dagglomration significatifs peuvent maintenir des taux dimposition suprieurs des petits pays priphriques. Mais les phnomnes de dlocalisation des bases dimposition, indpendamment de la localisation des activits, ne permettent pas de maintenir des carts trs importants. Il semble aux auteurs que si le taux dIS des petits pays converge vers 12-13 % et le taux dIS des grands pays vers 1819 %, les incitations dlocaliser les bases dimposition des grands pays vers les petits devraient tre limites. Le complment dAgns Bnassy-Qur, Nicolas Gobalraja et Alain Trannoy, intgr au rapport, montre que la concurrence fiscale sopre sur le couple taux dIS facteur public. Une politique qui conduit, de faon efficace avec des procdures dvaluation appropries, augmenter les biens publics, directement utiles la productivit et lefficacit des entreprises (le facteur public), est de nature augmenter lattractivit dun pays pour linvestissement du capital international. Les mmes auteurs montrent que la concurrence fiscale conduit simultanment augmenter lefficience du secteur public et favoriser, au sein de la dpense publique, le facteur public au dtriment des

biens publics qui ne sont consomms que par les mnages. Ils montrent galement que laugmentation dun point de pourcentage du taux nominal dIS abaisse de 3,5 points de pourcentage les investissements directs entrants des entreprises trangres en France. Laction publique est soumise au choix suivant. Soit la dpense publique est efficace et la production de facteur public suffisante (en quantit et qualit) pour attirer les entreprises, et la concurrence fiscale ninterdit pas un cart de fiscalit, condition que cet cart soit infrieur celui de la productivit des activits productives dlocalisables. Soit la dpense publique nest pas efficace, et la concurrence fiscale va forcer les tats amliorer la qualit de la dpense publique.

Dans le scnario A, seuls les individus situs dans les deux dciles extrmes de la distribution des niveaux de vie initiaux gagnent en moyenne la rforme. Les mnages des dciles 2 9 subissent en moyenne des pertes qui, en valeur absolue, croissent globalement avec le niveau de vie pour atteindre leur maximum au 9e dcile. Pour le premier dcile de niveau de vie initial, la rforme est globalement positive : il y a davantage dindividus, notamment des personnes qui ont un emploi faiblement rmunr, dont la CSG est rduite par rapport au systme actuel grce au crdit forfaitaire, que dindividus dont la CSG est augmente (principalement des chmeurs et des retraits qui perdent le bnfice des exonrations du systme actuel). De plus, la rforme est neutre pour les mnages, non imposables, qui ne peroivent aucun revenu soumis la CSG. La plupart des mnages des dciles 2 9 subissent des pertes aux rformes du fait de laugmentation du taux de CSG. Enfin, les situations sont trs htrognes au sein du dernier dcile : 65 % des mnages y perdent la rforme, mais on observe en moyenne un gain de 0,9 %. En effet, les mnages des trois derniers centiles retrouvent des gains aux rformes du fait de la baisse du taux dimposition des dernires tranches et dune taxation relativement allge des revenus financiers : ces tout derniers centiles sont ceux qui bnficient le plus de la rforme. Dans le bas de la distribution des niveaux de vie, les mnages de plus de 60 ans et les personnes seules (deux catgories trs corrles) sont les principaux perdants aux rformes, alors que les familles avec enfants sont moins affectes que la moyenne. En revanche, partir du 6e dcile, les familles avec enfants perdent davantage que la moyenne

Impact de la rforme fiscale sur les mnages


Des microsimulations conduites par lINSEE ont permis de tester les effets redistributifs pour les mnages de deux variantes prsentes dans le tableau. Dans le scnario A, le taux de prlvement obligatoire est maintenu constant. Les prlvements sur les mnages doivent donc tre accrus dun point de PIB pour compenser la baisse de limpt sur les socits. Dans le scnario B, aucun centile de revenu ne perd en moyenne la rforme mais aucun dcile ne gagne plus de 5 %. La contrainte de recettes constantes nest alors plus impose. Dans le scnario A, les recettes fiscales prleves sur les mnages progressent de 16,3 milliards deuros et compensent la baisse des recettes sur les entreprises dun point de PIB. Dans le scnario B, les recettes fiscales sur les mnages diminuent de 12,4 milliards deuros. Le cot total de cette rforme est alors de 2 points de PIB. Le graphique reprsente les gains ou les pertes la rforme selon le centile de niveau de vie initial.

Gain la rforme en fonction du niveau de vie initial


15
En % du revenu disponible

10

Gain (en %)

5
Scnario B

0
Scnario A

-5 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Centile de niveau de vie initial


Source : Modle de microsimulation INES, calculs INSEE.

A NALYSES CONOMIQUES N 4/2005

Site Internet

www.cae.gouv.fr Les Rapports du Conseil dAnalyse conomique


30. Plein emploi 31. Amnagement du territoire 32. Prix du ptrole 33. Ingalits conomiques 34. Enchres et gestion publique 35. Dmographie et conomie 36. Enjeux conomiques de lUMTS 37. Gouvernance mondiale 38. La Banque centrale europenne 39. Kyoto et lconomie de leffet de serre 40. Comptitivit 41. Proprit intellectuelle 42. Les normes comptables et le monde post-Enron 43. Crises de la dette : prvention et rsolution 44. Protection de lemploi et procdures de licenciement 45. Sgrgation urbaine et intgration sociale 46. ducation et croissance 47. La socit de linformation 48. Productivit et croissance 49. Productivit et emploi dans le tertiaire 50. Les crises financires 51. Rformes structurelles et coordination en Europe 52. Rformer le Pacte de stabilit et de croissance 53. Financer la R&D 54. Politiques environnementales et comptitivit 55. Dsindustrialisation, dlocalisations 56. Croissance quitable et concurrence fiscale
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du fait du transfert de charge de limpt sur le revenu vers la CSG. Enfin, niveau de vie fix, les parents isols sont beaucoup moins affects par la rforme que les autres catgories de mnages, notamment dans le bas de la distribution, car le crdit forfaitaire de CSG reprsente une plus grande part de leurs revenus. Dans le scnario B, le gain moyen est positif ou nul pour tous les centiles de niveau de vie initial. Toutefois, cela ne signifie pas quil ny ait aucun perdant la rforme : 30 % des mnages perdent la rforme. Les dciles de niveau de vie qui bnficient le plus de la rforme sont les deux premiers dciles, en lien avec le crdit forfaitaire de CSG, et surtout les derniers centiles, grce la baisse des taux dimposition des dernires tranches. Les dciles mdians bnficient quant eux de laugmentation de la limite de la premire tranche de limpt sur le revenu. La rforme est en revanche quasiment neutre pour les dciles 3, 4, 7, 8 et 9. Les dciles 2, 3 et 4 recouvrent cependant des situations trs diversifies : dans le dcile 4, 8 % des mnages subissent une perte de plus de 5 % de leurs revenus tandis que les deux tiers y gagnent et dans les dciles 2 et 3 plus de 40 % des mnages sont perdants. Dans le bas de la distribution (hors 1er dcile), les personnes seules et les mnages de plus de 60 ans sont perdants en moyenne, alors que les familles avec enfants bnficient de gains aux rformes plus levs que la moyenne. Dans le haut de la distribution, les familles avec enfants, et notamment les familles nombreuses, ont des gains plus faibles que la moyenne, et mme des pertes pour les dciles 7 9. Comme dans le scnario A, les parents isols bnficient davantage de la rforme que les autres configurations familiales niveau de vie fix.

Commentaires
Jean-Philippe Cotis loue le courage quil a fallu aux auteurs pour proposer une rforme fiscale de grande envergure. Il rappelle que le rapport na pas voulu aborder laspect de la dpense publique. Les taux marginaux franais sont un niveau suprieur ceux des autres pays europens. Ce niveau reflte un manque defficacit du systme fiscal li laccumulation de niches, ce qui affaiblit lquit horizontale. Il existe une dconnection trs marque dans les pays de lOCDE entre taux facial dimposition et poids de lIS en pourcentage du PIB. Une baisse des taux marginaux nest donc pas incompatible avec le maintien de taux moyens levs. En revanche, le discutant conteste la justification dune telle rforme sur largument de concurrence fiscale. Il rappelle les bienfaits qui peuvent en dcouler et le manque dlments tangibles pouvant permettant dvaluer ses effets ngatifs. Invoquer la concurrence fiscale risque dtre peru comme une utilisation exagre des prils extrieurs conduisant justifier des politiques peut-tre contraires lquit. Il existe dj en France trop de tentations de justifier des rformes domestiques utiles par des arguments relevant de la contrainte extrieure. la longue, ces arguments dautorit tendent aliner lopinion publique et amputer la discussion des rformes dune partie de son contenu. Les cots domestiques associs un systme complexe, peu lisible, et dcourageant linitiative mriteraient dtre valoriss en tant que tels et dans labsolu et devraient suffire justifier une telle rforme. Par ailleurs baisser les taux marginaux en maintenant des taux moyens levs risque dtre dune faible efficacit pour lutter contre les dlocalisations. Enfin, le discutant regrette que la TVA ait t carte du champ de la rforme. Les pays forte

dpense publique ont tendance accorder une large place la TVA parmi les sources de recettes fiscales. Ses caractristiques de neutralit contribuent grandement limiter la progressivit des taux marginaux globaux dans les conomies concernes. De ce point de vue, il nest pas certain que le poids de la TVA ait atteint son niveau optimal en France.
Jacques Delpla souligne limportance de ce rapport qui propose une rforme globale et radicale du systme fiscal. Il ouvre un dbat peu vivace en France mais trs prsent ailleurs en Europe la suite des ides de flat tax appliques par certains nouveaux tats membres. Jacques Delpla critique la justification dune rforme fiscale proche de la flat tax base uniquement sur la concurrence fiscale. Cette dernire est selon lui nuancer fortement, au regard de la taille de ces pays et du caractre peu mobile du travail surtout vers lEurope de lEst. En revanche, une rforme profonde peut son sens tre motive par une ide defficacit et de productivit de la fiscalit. Jacques Delpla rappelle les distortions quintroduisent la multitude de niches fiscales accumules en France au cours du temps. Des bases troites et des taux levs conduisent un systme trs inefficace. La suppression de ces niches et la simplification du systme fiscal ne pourraient qutre positives pour la richesse du pays. Il souligne que le rapport montre quune rforme radicale proche dun systme de flat tax pourrait tre mise en place recettes fiscales constantes et sans altrer la distribution des revenus par rapport la situation actuelle. Les gagnants la rforme propose sont les deux extrmits de lchelle des revenus. Le discutant conclue sur les vertus dune rforme globale, les rformes la marge tant son sens inutiles ou ayant des effets globaux ngatifs.

57. La famille, une affaire publique


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