García Montero

Presidentes y Parlamentos: quin controla la actividad legislativa en Amrica Latina?
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Mercedes Garca Montero
CIS
Centro de Investigaciones Sociolgicas
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Consejo Editorial de la coleccin Monografas y coleccin Academia Directora Beln Barreiro Prez-Pardo, Presidenta del CIS Consejeros Eva Anduiza Perea, Profesora titular de Ciencia Poltica. Universitdad Autnoma de Barcelona Fabricio Bernardi, Profesor titular de Sociologa. Universidad Nacional de Educacin a Distancia Andrs de Francisco Daz, Profesor titular de Sociologa. Universidad Complutense de Madrid Joan M. Esteban Marquillas, Profesor de investigacin, Instituto de Anlisis Econmico-CSIC Jos Mara Garca Blanco, Catedrtico de Sociologa. Universidad de Oviedo Roberto Grava Soto, Prince of Asturias, Professor of Spanish Studies. Georgetown University M Jos Gonzlez Lpez, Profesora contratada doctora de Ciencia Poltica. Universidad Pompeu Fabra. Barcelona Francisco Herreros Vzquez, Cientfico titular. Centro de Ciencias Humanas y Sociales-CSIC Ivn Llamazares Valduvieco, Profesor titular de Ciencia Poltica. Universidad de Salamanca Jos Ramn Montero Gibert, Catedrtico de Ciencia Poltica. Universidad Autnoma de Madrid Ludolfo Paramio Rodrigo, Profesor de investigacin. Centro de Ciencias Humanas y Sociales-CSIC Rickard Sandell, Senior Research Fellow, Instituto Madrileo de Estudios Avanzados Sebastin Sarasa Urdiola, Profesor titular de Sociologa. Universidad Pompeu Fabra. Barcelona Joan Subirats Humet, Catedrtico de Ciencia Poltica. Universidad Autnoma de Barcelona Manuel Villoria Mendieta, Catedrtico de Ciencia Poltica. Universidad Rey Juan Carlos Secretaria Paloma Aguilar Fernndez, Directora del Departamento de Publicaciones y Fomento de la Investigacin. CIS Las normas editoriales y las instrucciones para los autores pueden consultarse en: www.cis.es/publicaciones/MO/ Todos los derechos reservados. Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier procedimiento (ya sea grfico, electrnico, ptico, qumico, mecnico, fotocopia, etc.) y el almacenamiento o transmisin de sus contenidos en soportes magnticos, sonoros, visuales o de cualquier otro tipo sin permiso expreso del editor. COLECCIN MONOGRAFAS, NM. 269 Primera edicin, diciembre de 2009 CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLGICAS Montalbn, 8. 28014 Madrid www.cis.es Mercedes Garca Montero derechos reservados conforme a la leY Impreso y hecho en Espaa Printed and made in Spain NIPO: 004-09-018-6 ISBN: 978-84-7476-476-5 Depsito legal: MGestin editorial: CYAN, S.A. Fuencarral, 70. 28004 Madrid
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AGRADECIMIENTOS
Este libro est basado en mi tesis doctoral Presidentes y Parlamentos: un anlisis sobre el control de la actividad legislativa en Amrica Latina, que defend en abril de 2007 en la Universidad de Salamanca. Si ya la tesis, en su momento, era deudora de una serie de instituciones y personas, a medida que ha pasado el tiempo, el volumen de aquellos a los que debo agradecer ha crecido considerablemente. Para llevar a cabo este ejercicio es necesario comenzar desde el principio. En 2000 empec a trabajar como investigadora en el Instituto de Iberoamrica de la Universidad de Salamanca en el marco del proyecto El Parlamento en Amrica Latina. Rendimiento del poder legislativo: una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la regin (Ref. 1FD97-0906), cuyo responsable era Manuel Alcntara, quien ms tarde dirigi mi tesis. El fin de la misma, as como este libro, no hubieran sido posibles sin l. Le debo una gran cantidad de conocimientos, ayuda y experiencias brindados siempre desde el compromiso intelectual y el cario. Gran parte de los datos de los que surge esta investigacin fueron construyndose a medida que el proyecto y sus ramificaciones avanzaban. En este camino me acompa Francisco Snchez Lpez que, adems, ha ledo y realizado pertinentes crticas al borrador. Otro de los aportes fundamentales a esta investigacin fue realizado por el Congreso de los Diputados de Espaa, que me concedi una beca sin la cual no hubiese sido posible sentarme a escribir. Adems, el presente trabajo mejor gracias a las observaciones de los miembros del tribunal de la tesis: Jos Luis Cascajo, Jos Ramn Montero, Pablo Oate, Ismael Pitarch y Manuel Snchez de Dios. Tambin debo agradecer al jurado de los premios de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica y de la Administracin el premio concedido en 2008, as como al jurado encargado de conceder el IV Premio Manuel Gimnez Abad para trabajos de investigacin sobre el Parlamento, por realizar un reconocimiento especial del mismo. Asimismo, quiero expresar mi
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Agradecimientos
agradecimiento a los dos evaluadores annimos de este libro que me proporcionaron atinadas crticas y sugerencias, ayudndome a su mejora. Dentro del Instituto y del rea de Ciencia Poltica de la Universidad de Salamanca he encontrado un refugio que va mucho ms all de un lugar de trabajo. Debo agradecer a todos los investigadores, profesores y personal que a lo largo de estos aos han pasado por l, las charlas, los conocimientos, los agobios y las risas pero, sobre todo, la amistad. A mi familia y amigos quiero agradecerles su paciencia, su apoyo incondicional y el mostrarme que cada acontecimiento sera mucho ms triste si no estuvieran cerca. Finalmente quiero dedicar este libro a la memoria de dos personas fundamentales. A mi madre, Iluminada Montero; no me ha dado tiempo a que este libro estuviese en su mano pero s que estara orgullosa; y a mi abuelo Cipriano Garca, hurfano y republicano, porque su bastn ha sido el mejor apoyo para abrirme camino y porque bajo su boina siempre haba una respuesta.
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ndice
introduccin................................................................
Captulo 1. El nuevo institucionalismo Y el estudio del Poder Legislativo............................. introduccin......................................................... 1. El nuevo institucionalismo ........................................ 1.1. El nuevo institucionalismo y sus diferentes perspectivas............................................................. 1.2. El nuevo institucionalismo de la eleccin racional y el estudio del Poder Legislativo................. 2. El nuevo institucionalismo y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en Amrica latina............... 2.1. La forma de gobierno . ..................................... 2.2. Los poderes constitucionales ............................ recapitulacin. ............................................................. Captulo 2. Un modelo para aproXimarse al control de la actividad legislativa. ............... introduccin................................................................. 1. La actividad legislativa como variable dependiente..... 1.1. Los estudios sobre la actividad legislativa en Amrica Latina. .................................................
Xi 1 1 4 4 9 22 22 29 36 37 37 39 40
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ndice
1.2. Los indicadores de la actividad legislativa y las unidades de anlisis........................................... 2. Construyendo un modelo de explicacin del control de la produccin legislativa: control de agenda y procedimiento legislativo. ........................................... 2.1. Las variables explicativas. ................................... 2.1.1. El procedimiento legislativo y los poderes legislativos......................................................... 2.1.1.1. Los poderes legislativos constitucionales................................................... 2.1.1.2. Los poderes legislativos determinados por los reglamentos internos......... 2.1.2. Los partidos polticos como variables explicativas de la actividad legislativa.................... 2.1.2.1. Mayoras parlamentarias ........... 2.1.2.2. Fragmentacin o nmero efectivo de partidos.............................................. 2.1.2.3. Coaliciones................................ 2.1.2.4. Polarizacin ideolgica............... 2.1.2.5. Coherencia ideolgica del partido o partidos del gobierno.......................... 2.1.2.6.Distancia ideolgica entre el Pre si dente y los legisladores........................... 2.1.2.7. Ciclo electoral............................ 2.1.3. Otros factores explicativos.......................
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54 60 60 62 63 64 65 67 70 72 76 78 80 81 84
a modo de recapitulacin.....................................
Captulo 3. La actividad legislativa en Amrica Latina: anlisis emprico del papel reactivo Y proactivo de Presidentes Y Parlamentos...............................................................................
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introduccin.........................................................
1. xito legislativo.......................................................... 2. Participacin legislativa..............................................
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ndice
VII
3. Una clasificacin de los Parlamentos y los Ejecutivos latinoamericanos de acuerdo a su incidencia en la actividad legislativa. ....................................................
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conclusiones...............................................................
Captulo 4. Poderes institucionales Y actividad legislativa: midiendo poderes. ...............
introduccin.........................................................
1. Los poderes legislativos. .............................................. 2. Los indicadores institucionales................................... 2.1. Etapa de iniciativa............................................. 2.1.1. Iniciativa exclusiva ................................. 2.1.2. Establecimiento del orden del da o de la agenda de discusin. .......................................... 2.1.3. Tipo de mayora necesaria para cambiar el orden del da (PAP)....................................... 2.2. Etapa constitutiva ............................................ 2.2.1. Integracin de las comisiones.................. 2.2.2. Prerrogativas para evitar el paso por comisin . ............................................................ 2.2.3. Poder de las comisiones para el tratamiento los proyectos de ley........................................... 2.2.4. Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia.................................... 2.3. La etapa constitutiva y el bicameralismo. ........... 2.3.1. Simetra.................................................. 2.3.2. Desacuerdos entre Cmaras . .................. 2.3.2.1. Rechazo total por parte de alguna Cmara................................................... 2.3.2.2. Proyectos modificados por la C mara revisora. .......................................... 2.4. Etapa de eficacia. ............................................... 2.4.1. Veto total e insistencia............................. 2.4.2. Veto parcial e insistencia. ......................... 2.5. Procedimiento legislativo extraordinario. ........... 2.5.1. Poder de decreto del Presidente...............
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VIII
ndice
2.5.2. Convocatoria a sesiones extraordinarias...
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3. ndice de potencia institucional legislativa (IPIL) y conclusiones............................................................... Captulo 5. AnaliZando el peso de las instituciones sobre la actividad legislativa. .......
introduccin..............................................................
1. Los indicadores del IPIL y su relacin con la actividad legislativa................................................................... 2. Las etapas del procedimiento legislativo. ..................... 2.1. Etapa de iniciativa............................................. 2.2. Etapa constitutiva............................................. 2.3. Bicameralidad................................................... 2.4. Etapa de eficacia. ............................................... 2.5. Procedimiento legislativo extraordinario. ........... 2.6. ndice de potencia institucional legislativa. ........ 3. El comportamiento del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en la actividad legislativa y el diseo institucional: ajustes y desajustes.......................................
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conclusiones..........................................................
Captulo 6. Los factores determinantes de la actividad legislativa. ..........................................
introduccin..............................................................
1. Las variables partidistas y el juego parlamentario........ 1.1. La construccin de mayoras en el Parlamento.... 1.2. Contando partidos: la fragmentacin partidista . . 1.3. La construccin de coaliciones.......................... 1.4. La polarizacin ideolgica de los legisladores..... 1.5 Coherencia ideolgica del partido o partidos de gobierno. ...........................................................
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1.6. Distancia ideolgica entre el Presidente y los legisladores........................................................ 1.7. El ciclo electoral................................................ 2. Hacia una explicacin multicausal de la actividad legislativa...................................................................... 2.1. Las relaciones entre las variables partidistas ...... 2.2. Los determinantes de la actividad legislativa...... 3. Los efectos de las variables en los distintos periodos de gobierno. ....................................................................
242 244 246 246 247 253 268 275
conclusiones finales.............................................
AneXo.................................................................................. Cuadro 1. Indicadores utilizados en la medicin de los Poderes Legislativos del Presidente elaborados por distintos autores. ............................................................. Cuadro 2. Porcentaje de legisladores que apoyan al Gobierno ....................................................................... Cuadro 3. Nmero efectivo de partidos parlamentarios en la Cmara de Diputados, Cmara de Senadores y total de ambas Cmaras por legislatura............................... Cuadro 4. Valores del ndice de polarizacin ponderada y polarizacin de Sartori y Sani..................................... Cuadro 5. Distancia ideolgica Presidente-legisladores.....
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bibliografa................................................................... fuentes legales y abreviaturas utilizadas................. siglas. .............................................................................

ndice de cuadros y grficos. .........................................
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INTRODUCCIN
El objeto general de este trabajo es evaluar el papel del Ejecutivo y del Parlamento en la actividad legislativa, as como comprobar de qu depende el peso que poseen ambos Poderes en la misma. Los casos de estudio son los Parlamentos latinoamericanos, enmarcados todos ellos dentro de la forma de gobierno presidencialista. Generalmente, la Constitucin y los diseos institucionales de los pases estructuran formalmente la interaccin entre Presidentes y Congresos, generando distintas posiciones en el grado en que el Ejecutivo y el Legislativo ejercen la labor legislativa, pero sta tambin responde a variables polticas relacionadas con los partidos. Esta investigacin trata de esclarecer qu factores influyen en el peso que ejercen las dos ramas de Poder en la actividad legislativa. Es un lugar comn sostener que los Parlamentos son hoy instituciones en crisis y esta crisis afecta a sus funciones, entre las que se encuentra la elaboracin de leyes. Se afirma que los Congresos han perdido su lugar central debido al dominio que mantienen los Gobiernos sobre la produccin legislativa1. Siguiendo con este argumento, los Congresos en general, y los latinoamericanos en particular, han sido objeto de crticas. stas pueden resumirse en dos. Por un lado, se les acusa de ser dbiles frente al Poder Ejecutivo, no fiscalizar sus acciones y comportarse como meros convalidadores o legitimadores de las decisiones presidenciales. Sin embargo, la otra crtica va encaminada en una direccin contraria, ya que cuando el Presidente no cuenta con el apoyo de la mayora legislativa, se les culpa de colocar obstculos a
1 Como respuesta a estas crticas cabe realizar algunas matizaciones. En primer lugar, es indiscutible el hecho de que las democracias contemporneas tienen que hacer frente a un nmero creciente de demandas y que stas, a menudo, requieren de rapidez. El Poder Ejecutivo cuenta con ms recursos, tanto materiales como humanos, para hacer frente a estas demandas que el Poder Legislativo, cuya reglamentacin los convierte en instituciones con un proceso de negociacin ms lento (Garca, 2004: 18).
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Introduccin
las polticas presidenciales y paralizar, en consecuencia, la gestin de gobierno2, debilitando la gobernabilidad. Estas crticas a la institucin apuntan a que el declive de los Parlamentos contemporneos es una consecuencia del desequilibrio de poderes en su relacin con el Ejecutivo, al haberse robustecido el papel de ste en detrimento del de los Parlamentos. La asimetra de poderes se ha perfilado como un hecho an ms relevante en los pases latinoamericanos, donde las ventajas que otorga el diseo institucional a algunos Presidentes les permite emprender acciones de forma unilateral. Otra de las desventajas que tiene el Parlamento para intervenir en la legislacin es el hecho de que el Ejecutivo, aunque est conformado por una coalicin, es ms uniforme que los Parlamentos. stos son cuerpos colectivos y, por tanto, la toma de decisiones en los mismos est sometida a problemas de accin colectiva (Hardin, 1968). Sin embargo, cabe precisar que la funcin legislativa no consiste solamente en promover leyes, sino tambin en someterlas a discusin, reformarlas si cabe y sancionarlas o rechazarlas. Este hecho ha llevado a que se clasifique a los Parlamentos latinoamericanos como reactivos, frente a la labor proactiva o propositiva del Presidente (Cox y Morgenstern, 2001). No obstante, muchas de las aseveraciones que afirman la debilidad del Poder Legislativo, como actor proactivo, no estn sustentadas en datos empricos. Este trabajo pretende responder a la pregunta de si realmente los Parlamentos latinoamericanos son reactivos, a la vez que busca los determinantes, institucionales y polticos, que establecen las posiciones que ocupan, tanto el Presidente como el Congreso, en la actividad legislativa de los pases latinoamericanos. Desde la perspectiva del nuevo institucionalismo, el libro quiere aprovechar los aportes realizados por las distintas teoras y metodologas que analizan los efectos de los arreglos institucionales en la poltica legislativa, a la vez que contrasta su validez utilizando, para ello, los datos sobre produccin legislativa. Su relevancia parte de la evidencia de que entender el proceso legislativo y la distribucin de poder poltico es fundamental pues la
Para Mustapic (1997: 59) estas crticas en sentido opuesto pueden tener una explicacin en el hecho de que los imperativos de la competencia democrtica generan una retrica poltica de tipo adversa que persigue diferenciar, de la manera ms tajante posible, Gobierno y oposicin. En consecuencia, desde la mirada opositora, el Congreso ser presentado como una institucin frgil sometida la fuerza arrolladora del Ejecutivo. En cambio, desde el oficialismo, ser juzgado como una institucin inoperante y obstruccionista.
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Introduccin
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actividad legislativa es una de las principales tareas de los Gobiernos democrticos y el anlisis de las fuerzas impulsoras de la actividad legislativa puede ayudar, sin duda, a evaluar el funcionamiento de las instituciones democrticas.
Estrategia de anlisis
El presente trabajo es un estudio comparado, pues abarca 15 pases latinoamericanos. La pretensin original era la de analizar los 17 pases democrticos que componen la regin. Lamentablemente, no se pudo conseguir la informacin necesaria para llevar a cabo la investigacin en todos ellos3, siendo ste el nico criterio de exclusin. A pesar de que la muestra no es completa, se estima que es un nmero suficiente de pases como para extraer inferencias y tendencias regionales. Por otro lado, se mantiene una perspectiva diacrnica en la observacin de las variables que componen el estudio, puesto que sus valores son analizados a lo largo del tiempo en cada uno de los pases. Para llevar a cabo el anlisis, se propone un enfoque sistmico entendiendo que los resultados legislativos pueden ser explicados a partir el diseo institucional que delimita la potencia que tienen Presidentes y Congresos para intervenir en el proceso legislativo y del contexto partidista, ya que se considera que los intereses y preferencias de los actores polticos son fundamentales, as como las estrategias que desarrollan para adecuarse al entramado institucional.
A. Variable dependiente y unidades de anlisis

La influencia que mantienen el Poder Ejecutivo y el Legislativo sobre la actividad legislativa en 15 pases latinoamericanos es la variable a explicar. Para captar esta variable, siguiendo a Alcntara et al. (2005) se toman dos indicadores: xito legislativo de ambas ramas de poder, que relaciona la cantidad de leyes aprobadas por uno y otro Poder con la cantidad que presentan, y participacin legislativa, que hace referencia al porcentaje que supone, sobre el total de leyes aprobadas,
Las democracias latinoamericanas para las que no se posee informacin y que, por lo tanto, no estn incluidas en el anlisis son El Salvador, Nicaragua y Repblica Dominicana.
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las iniciadas por el Ejecutivo y por el Legislativo. La mayora de los datos empricos de la investigacin son extrados del proyecto de investigacin, dirigido por Manuel Alcntara, El Parlamento en Amrica Latina. Rendimiento del poder legislativo: una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la regin, financiado con fondos FEDER en el marco del Programa espaol de I+D (Ref. 1FD97-0906) en el que particip la autora. Aunque, para algunos pases (Paraguay, Honduras y Venezuela), se recurri a fuentes secundarias. Las unidades de anlisis son cada una de los periodos de sesiones anuales4. La decisin de tomar esta unidad y no la legislatura completa o el periodo presidencial tiene una razn terica y otra metodolgica. Por un lado, este nivel de desagregacin permite contrastar hiptesis relacionadas con el ciclo electoral. Hay teoras que sostienen que tras la eleccin presidencial existe un clima favorable al Ejecutivo (Shugart y Carey, 1992; Coppedge, 1994; Meja, 2000) el periodo de luna de miel, el cual puede ser aprovechado por el Presidente para intervenir en la actividad legislativa. Para contrastar estas teoras y comprobar si se producen cambios en el xito y participacin presidencial a medida que se acercan o se alejan los comicios presidenciales, es necesario analizar los periodos de sesiones. La segunda razn es metodolgica: si se tomaran como unidades de anlisis tanto los periodos de gobierno como los periodos legislativos, la muestra se reducira considerablemente dificultando la utilizacin de anlisis estadsticos para el contraste de las hiptesis.
B. Variables independientes
La aplicacin de las distintas teoras existentes en la literatura ha sido el camino seguido en la bsqueda de los determinantes de la actividad legislativa. A partir de estas teoras, muchas de las cuales no se haban aplicado al anlisis del proceso legislativo en la regin, y de su combinacin se plantearon las hiptesis. El siguiente paso fue encontrar la forma ms consistente y precisa de darle valor a las variables a travs de la construccin de indicadores.
4 Las excepciones son Venezuela y Paraguay, en los que la unidad de anlisis es el periodo presidencial completo, y Mxico que coincide con la legislatura (tres aos).
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El diseo institucional El diseo institucional, como ya ha sido mencionado, es uno de los factores que toma el anlisis como explicativo del peso que Presidentes y Parlamentos tienen sobre la legislacin. La va utilizada para encontrar los indicadores que, dentro de este diseo, ayuda a medir la fuerza o potencia que las normas dan a uno y a otro Poder para ejercer su influencia legislativa ha sido el anlisis del procedimiento legislativo. ste est regulado por dos normas bsicas: la Constitucin y los reglamentos internos que son las fuentes a partir de las cuales se generaron los valores de los indicadores. Por otro lado, el procedimiento legislativo est compuesto por etapas y estas etapas ayudan a clasificar a los 14 indicadores institucionales que se toman con el objeto de desagregar las posibles influencias de cada etapa del trmite legislativo y como modo de contrastar las hiptesis, tanto de forma individual (indicador) como agregada (etapa). El ltimo paso seguido para la operacionalizacin del diseo institucional, tras la construccin y clasificacin de los indicadores institucionales, ha sido sintetizar su informacin a travs de la elaboracin de un ndice, denominado ndice de potencia institucional legislativa (IPIL), que capta la capacidad institucional legislativa del Parlamento y del Ejecutivo para intervenir en la actividad legislativa. Los partidos polticos La postura sistmica que mantiene esta investigacin no sera consistente si se excluyeran a los actores polticos del anlisis. Son muchas las teoras elaboradas desde el nuevo institucionalismo que mantienen la relevancia de los partidos sobre los resultados legislativos. Concretamente, este libro contrasta el peso de seis variables partidistas. Tres de ellas aluden a su presencia en el Parlamento y en el Ejecutivo (mayoras legislativas, fragmentacin partidista y formacin de coaliciones) y las otras tres estn centradas en las actitudes y posturas ideolgicas mostradas por los mismos (polarizacin y coherencia ideolgica y distancia ideolgica entre el Presidente y el Parlamento). Las fuentes de las que han sido extrados los indicadores para medir el conjunto de las tres primeras son los resultados electorales, mientras que las variables actitudinales se operacionalizaron a partir de los datos extrados del proyecto de investigacin dirigido por Manuel Alcntara,
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Introduccin
Elites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) (Ref. SEC94/0284; SEC95/0845 y SEC02/3484). Ciclo electoral Una ltima variable cuya potencia explicativa se contrasta en la investigacin es el ciclo electoral. Tal como se comentaba anteriormente, existen teoras que mantienen que los Presidentes que acaban de asumir sus funciones tienen ms capacidad para influir en los resultados legislativos. Supuesto que es examinado en el trabajo. En resumen, esta investigacin sostiene que la influencia del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa depende del diseo normativo de los pases, as como del contexto partidista y el ciclo electoral. Las instituciones potencian o disminuyen la capacidad de influencia de ambos Poderes y los actores polticos que intervienen en el procedimiento legislativo trazan sus estrategias y comportamientos teniendo en cuenta sus posibilidades de intervencin. Del mismo modo, la influencia de uno u otro poder tambin depende del grado de cooperacin que se perfile de la composicin poltica del Parlamento. Cooperacin que, adems, est relacionada con la cercana o grado de homogeneidad de las actitudes de los actores polticos y con el momento, en trminos electorales, en que se produzcan las negociaciones en el proceso de toma de decisiones legislativo.
C. Contraste de las hiptesis

El contraste de las hiptesis se lleva a cabo en dos fases. En una primera fase se evala la incidencia de los indicadores institucionales establecidos mediante dos mtodos. Por un lado, se contrasta el peso explicativo de cada componente del ndice (IPIL) utilizando para ello el anlisis estadstico de la varianza (ANOVA). Este anlisis tiene por objeto encontrar la variabilidad de las dos dimensiones de la actividad legislativa (xito y participacin), que son provocadas por los indicadores institucionales que conforman el IPIL. Por otro lado, se evala la incidencia de las distintas etapas del procedimiento legislativo sobre el grado de xito del Ejecutivo y de participacin de ambos Poderes sobre la legislacin de los pases, mediante el anlisis de las medias aritmticas mostradas por las variables.
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La segunda fase del contraste se lleva a cabo mediante un anlisis multivariado, en el que se contrasta la relacin que tienen las variables partidistas, el ciclo electoral y el IPIL sobre los dos indicadores de la actividad legislativa: xito y participacin. Concretamente se utiliza la tcnica del anlisis de regresin mltiple que ayuda a establecer la contribucin de cada variable explicativa utilizada sobre el peso de Presidentes y Parlamentos en la produccin legislativa.
Estructura del trabajo
El libro est estructurado en seis captulos a las que se unen unas breves conclusiones finales. El primer captulo ofrece el marco de anlisis terico y conceptual del que surge la investigacin. Para ello, se exponen las aportaciones llevadas a cabo por el nuevo institucionalismo como perspectiva terica, pues bajo este paradigma se han desarrollado la mayora de estudios que abordan la toma de decisiones dentro del proceso legislativo. Se detallan algunos de los modelos y los alcances ms importantes surgidos desde esta perspectiva terica, as como sus lmites y las crticas recibidas. El captulo profundiza adems, en una segunda parte, en las investigaciones que, desde el nuevo institucionalismo, se han ocupado de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo en Amrica Latina. La forma de gobierno es presentada como la gnesis de un tipo de anlisis institucional muy preocupado, en un primer momento, por la supervivencia de los sistemas presidencialistas latinoamericanos y que despus se caracteriza por la evolucin de las lneas de investigacin hacia los efectos polticos que generan las diferencias institucionales entre los pases como el control de la agenda legislativa por parte del Ejecutivo. Por ltimo, el captulo termina esbozando, de forma breve, el esquema de anlisis del libro. El segundo captulo est centrado en la construccin del modelo terico y metodolgico defendido por esta investigacin. Por un lado, se exponen las distintas hiptesis que se contrastarn en el trabajo, as como el fundamento terico en que se basan y, por otro, se operacionalizan distintas variables, tanto la dependiente como las explicativas, mostrando los indicadores que se utilizarn para captarla. El tercer captulo ahonda en la descripcin emprica de la actividad legislativa, de modo que se exponen los valores que adoptan los 15 pases latinoamericanos analizados. Adems se comprueba a travs de los datos si los Parlamentos son nicamente reactivos. A partir del
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Introduccin
anlisis de los valores, el captulo aporta una nueva clasificacin de acuerdo con el papel que el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo asumen en la actividad legislativa. El cuarto captulo se centra en los determinantes institucionales como factores explicativos. Para delimitar la potencia institucional que Presidentes y Parlamentos tienen para intervenir en la legislacin, se analiza el procedimiento legislativo como modo de determinar el momento en el que intervienen los efectos institucionales. Este procedimiento aparece regulado por la Constitucin y los reglamentos internos, los cuales son explorados de forma sistemtica para aislar los indicadores institucionales a la vez que se exponen las hiptesis sobre el sentido de su intervencin en la actividad legislativa. Para ello el captulo, en una primera parte, discute los distintos ndices que los autores han elaborado, a partir de las Constituciones, para calcular los poderes legislativos de los Presidentes en Amrica Latina. Teniendo en cuenta estas mediciones se propone una nueva medida, denominada ndice de potencia institucional legislativa (IPIL), el cual est compuesto por 14 variables entre las que se incluyen indicadores extrados de la Constitucin, junto con otros pertenecientes a los reglamentos internos y clasificados de acuerdo con la etapa del procedimiento legislativo en la que adquieren relevancia. La segunda parte del captulo avanza en la construccin de este ndice y una tercera parte clasifica a los distintos pases de acuerdo con el potencial institucional que tienen Presidentes y Parlamentos para influir en la actividad legislativa. El quinto captulo tiene por objeto el contraste emprico de las hiptesis definidas en el cuarto captulo con el fin de determinar qu factores institucionales determinan el xito legislativo de los Presidentes latinoamericanos y los niveles de participacin sobre la produccin legislativa del Ejecutivo y del Parlamento. Para llevar a cabo esta tarea, en una primera parte, se analiza el poder explicativo de cada componente del ndice, profundizndose en detalle en cada una de las prerrogativas institucionales y en su incidencia en el xito y la participacin. Tras ello, el foco de anlisis se sita en las distintas etapas que estructuran el procedimiento legislativo (etapa de iniciativa, etapa constitutiva, bicameralidad, etapa de eficacia y procedimiento legislativo extraordinario) como va para captar las relaciones que se establecen entre ellas y encontrar el peso que poseen como factores explicativos del grado de xito del Ejecutivo y de la participacin de ambos Poderes sobre la legislacin. Una tercera parte
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retoma la clasificacin llevada a cabo en el captulo 3, que agrupa a los pases de acuerdo al comportamiento que han tenido sus Presidentes y Parlamentos en la actividad legislativa. A partir de la misma se busca revelar los casos en los que el diseo institucional determina los productos legislativos y los pases en los que hay que buscar otro tipo de factores explicativos. En el sexto captulo se analiza el peso explicativo que tienen tanto las variables partidistas (operacionalizadas en el captulo dos) como el ndice institucional abordado en los captulos cuarto y quinto, en el grado de xito legislativo presidencial y en la participacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la produccin legislativa. La primera parte del captulo se centra en la descripcin emprica de los valores partidistas que adoptan los pases y periodos de gobierno analizados. En la segunda parte, adems de analizar las relaciones que se establecen entre las variables partidistas, se contrastan las hiptesis elaboradas a travs de un anlisis multivariado que incluye al ndice de potencia institucional legislativa (IPIL). Por ltimo, el captulo finaliza con un apartado que revela los efectos del diseo institucional y de los partidos polticos sobre los periodos de gobierno de los pases analizados.
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captulo 1. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO Y EL ESTUDIO DEL PODER legislativo
Introduccin
Hasta hace relativamente poco tiempo, los estudios centrados en el Poder Legislativo en Amrica Latina eran escasos. Una de las razones de este nmero pequeo de investigaciones estaba en el hecho de que la historia latinoamericana, con recurrentes periodos de autoritarismo de diverso signo, hacia irrelevante el papel del Legislativo. Sin embargo, los procesos de democratizacin iniciados en Amrica Latina y Europa del Sur a finales de la dcada de 1970 y principios de 1980, a los que ms tarde se sum Europa del Este, generaron en las ciencias sociales una creciente literatura relativa a los problemas de la construccin de las nuevas democracias. Estos cambios revitalizaron el inters por las instituciones, que encontr en la perspectiva neoinstitucionalista uno de los marcos tericos analticos donde alimentarse1 (Mustapic, 1997: 67). Si bien el comportamiento institucional fue siempre parte de las preocupaciones de la ciencia poltica, el exceso de formalismo con que se lleg a tratar la cuestin determin la temporal reorientacin de los intereses de investigacin de muchos politlogos. A partir de mediados de la dcada de 1980, sin embargo, stos volvieron a percatarse de la relevancia del tema al estimar que, sin lugar a dudas, las instituciones modulan de manera directa los resultados de la poltica. En este sentido, no se trata de asumir posturas deterministas proclives a creer que la mera existencia de una institucin o de un conjunto de ellas articuladas de determinada manera deber desembocar en una buena conduccin democrtica. En cambio, lo que cada vez se hace ms evidente para los estudiosos de la poltica es que un diseo institucional adecuado constituye una condicin necesaria, si bien no suficiente,
1 A raz de la publicacin de las obras de March y Olsen (1984 y 1989) sostener que las instituciones importan se ha vuelto algo comn.
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para alcanzar este objetivo. Las reglas y procedimientos institucionales indudablemente dejan su huella en los productos de la poltica. Ello ocurre al fijar lmites y posibilidades al desarrollo de los actores polticos. Al encuadrar el comportamiento, las instituciones moldean, definen y delimitan no slo la identidad, sino tambin el poder de los actores y sus estrategias de accin. Las instituciones constituyen las reglas del juego o los procedimientos que median el proceso de toma de decisiones, y aun las arenas dentro de las cuales se ventilan y, en un momento dado, se resuelven los conflictos (Putnan, 1993). A diferencia del enfoque conductista2 dominante durante las dcadas de 1960 y 1970 en la ciencia poltica para el cual las instituciones, incluido el Parlamento, eran meros campos en los que se produca el comportamiento poltico, el nuevo institucionalismo coloc el acento en los incentivos que proveen las reglas y prcticas para estructurar el comportamiento de los actores polticos. March y Olsen (1989) criticaron los enfoques anteriores por ser contextuales, al subordinar la poltica al entorno social y minimizar la relevancia del Estado como variable independiente; por ser reduccionistas, al contemplar los fenmenos polticos ms como consecuencia del comportamiento individual que como resultado de reglas; por ser utilitaristas, al interpretar la poltica ms como resultado de las acciones individuales y calculadas que como respuesta a obligaciones y deberes; por ser funcionalistas, al considerar que la historia es eficaz por lograr resultados adecuados, y, por ltimo, por ser instrumentalistas, ya que la vida poltica aparece definida por la toma de decisiones y la asignacin de recursos y no por cmo se organiza mediante smbolos, rituales y ceremonias. Estas crticas calaron entre los politlogos dando lugar a un renovado campo de investigacin en el que la definicin sustantiva de las reglas, su persistencia y cambio, pasaron a tener gran relevancia. As, la ciencia poltica pas a prestar especial atencin a las reglas que distribuyen el poder en el seno de las instituciones de gobierno, las que moldean el proceso de toma de decisiones y la dinmica poltica que generan. Un fuerte impacto ejerci entre los estudiosos de Amrica Latina la discusin iniciada por Juan Linz a propsito de las caractersticas de
2 Para los seguidores del conductismo el individuo era el centro del universo poltico y la vida poltica era resultado de la agregacin de la accin individual que responda a principios psicolgicos y sociolgicos. Metodolgicamente este enfoque asuma que la ciencia poltica deba seguir los mtodos de las ciencias naturales. Se puede ver ms sobre el tema en Dahl (1961) o Sanders (1995).
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El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo
los regmenes presidencialistas y parlamentarios y su contribucin a la consolidacin de las democracias (Linz, 1994). En esta ola, los Congresos comenzaron a ser objeto de investigaciones ms minuciosas. Cabe agregar, adems, que el Poder Legislativo se convirti en tema especial de investigacin en la regin no slo porque a travs de l se podan observar algunas modalidades de definicin y construccin de las normas y procedimientos del sistema poltico democrtico. La otra cuestin que orient las investigaciones fue la pregunta por el papel que jugaran los Parlamentos en el procesamiento poltico de los profundos cambios que se estaban operando en las sociedades latinoamericanas3 (Mustapic, 1997: 67). El enfoque mantenido en este libro se enmarca plenamente en el nuevo institucionalismo, ya que para evaluar el peso que el diseo institucional posee en la actividad legislativa se analizarn, de forma comparada, las distintas reglas que rigen el procedimiento legislativo en los pases objeto de estudio. La inclusin de este tipo de variables surge del convencimiento de que las instituciones son variables explicativas relevantes, sin que ello reste importancia a otro tipo de factores polticos. El estudio de la vida poltica, en general, y de las relaciones EjecutivoLegislativo, en particular, debe incluir siempre un componente institucional, ya que las instituciones dan coherencia al sistema poltico (Riker, 1980). El objeto de este captulo es ofrecer el marco de anlisis terico y conceptual del que surge esta investigacin. Para ello, en una primera parte, se analiza el nuevo institucionalismo como perspectiva terica. Se exponen algunos de los modelos y alcances ms importantes surgidos desde esta perspectiva terica. La segunda parte se centra de forma especfica en los estudios que, desde el nuevo institucionalismo, se han ocupado de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en Amrica Latina. Se presenta a la forma de gobierno como la gnesis de un tipo de anlisis institucional muy preocupado, en un primer momento, por la supervivencia de los sistemas presidencialistas latinoamericanos y que despus se caracteriza por la evolucin de las lneas de investigacin hacia los efectos polticos que generan las diferencias institucionales entre los pases de la regin como el control de la agenda legislativa por parte del Ejecutivo. Por ltimo, el captulo termina esbozando, de forma breve, el esquema de anlisis del libro.
3 Sobre el papel de los Parlamentos en los procesos de transicin poltica vase Santamara (1998).
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1. El nuevo institucionalismo
1.1. El nuevo institucionalismo y sus diferentes perspectivas

El elemento que une a los nuevos estudios institucionales con el viejo, predominante en poltica comparada hasta mediados de la dcada de 1950, es la idea de que la estructura (entramado institucional) es importante y determina el comportamiento. El viejo institucionalismo asuma que si un analista era capaz de identificar los aspectos sobresalientes de la estructura, podra predecir el comportamiento del sistema. Los crticos afirmaron que este formalismo ocultaba ciertos rasgos informales de la poltica, o bien llevaba a dar por sentado que las funciones clave de un Gobierno tendran que ser realizadas dentro de la organizacin formalmente designada (Peters, 2003: 22-23). Otra de las caractersticas del viejo institucionalismo fue el holismo; dado el nfasis que daban al anlisis legal, estaban obligados a la comparacin, puesto que sta era la forma de observar la variabilidad entre un sistema y otro. Sin embargo, este comparativismo encerraba un grave problema, pues no contena un verdadero anlisis comparado, sino una mera descripcin de los distintos casos sin metodologa precisa. Como respuesta a este exceso de formalismo, el enfoque conductista neg la importancia de las instituciones formales en la determinacin de los productos del Gobierno, aun cuando, en alguna medida, se interesaran por el comportamiento de los individuos de esas instituciones. Por tanto, la principal preocupacin fue el comportamiento y no el desempeo del Gobierno. Por otra parte, la direccin de la causalidad era en un solo sentido: la economa y la sociedad influenciaban a la poltica y a las institucionales polticas. El institucionalismo, tanto el viejo como el nuevo, sostiene que la causalidad puede ir en ambas direcciones y que las instituciones moldean el orden social y el orden econmico (Peters, 2003: 32). Sin embargo, el nuevo institucionalismo se aleja del viejo al aceptar la interrelacin entre los individuos y las instituciones. March y Olsen (1989) propusieron un nuevo institucionalismo que sita a la accin colectiva en el centro del anlisis. La accin colectiva, en vez de ser un acertijo, se debe convertir en el enfoque fundamental para entender la vida poltica. Adems, la relacin entre las colectividades polticas y su entorno socioeconmico debe ser recproca, en la que la poltica tenga la opcin de moldear la sociedad y la sociedad de moldear la poltica. As, con una concepcin de la poltica ms institucional y de facetas mltiples, la ciencia poltica
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puede realmente ser capaz de entender y explicar el complejo fenmeno de lo poltico. Para los nuevos institucionalistas las caractersticas de las instituciones son cuatro (Peters, 2003: 36-37). En primer lugar son estructurales. Esa estructura puede ser formal (el Poder Legislativo, burocracia pblica o un marco legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas). Una institucin trasciende a los individuos e implica a colectivos a travs de un conjunto de interacciones pautadas que son predecibles segn las relaciones especficas que existen entre los actores. Una segunda caracterstica sera la existencia de estabilidad a travs del tiempo. Algunas versiones del institucionalismo sostienen que ciertos elementos de las instituciones son sumamente estables y, por lo tanto, predicen el comportamiento sobre esa base, mientras que otras hacen a las instituciones ms cambiantes pero todas requieren cierto grado de estabilidad. La tercera caracterstica de una institucin es que debe afectar al comportamiento individual y, por ltimo, aunque esta caracterstica puede no ser tan relevante como las otras, entre los miembros de la institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos. El nuevo institucionalismo no es una corriente homognea. Partiendo de los cuatro supuestos anteriores y de la consideracin de que el marco institucional restringe el comportamiento humano, convirtindose en un componente fundamental para entenderlo, muestran diferencias tanto en la definicin de las instituciones como en la forma en la que afrontan sus anlisis y en las caractersticas que hacen que las instituciones surjan o cambien. Hall y Taylor (2003) consideran la existencia de tres corrientes principales: la histrica, la sociolgica y la de la eleccin racional. Peters (2003) aade un cuarto eje, el institucionalismo emprico. Esta heterogeneidad lleva a una cierta confusin acerca de cmo son definidas. Para North (1990: 4), uno de los mximos exponentes del nuevo institucionalismo de la eleccin racional, son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, las restricciones desarrolladas por las personas que enmarcan las interacciones humanas. Dentro de esta misma perspectiva Colomer (2001: 16) mantiene que las instituciones conforman las estrategias de los actores y stas, en su interaccin, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen informacin, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los lderes para la eleccin de ciertas estrategias y slo cabe explicar los resultados colectivos a travs de las decisiones estratgicas de los actores. March y Olsen (1989: 17) definen las instituciones como confecciones de procedimientos y estructuras
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estndar operantes que definen y defienden valores, normas, intereses, identidades y creencias. Hall (1986: 19), dentro del nuevo institucionalismo histrico, las entiende como las reglas formales, los procedimientos de acuerdo y las prcticas estndar operantes que estructuran la relacin entre individuos en las diversas unidades de comunidad poltica y econmica. Para Steinmo et al. (1992: 2), desde esta misma perspectiva las instituciones son las organizaciones formales y las reglas y procedimientos informales que estructuran la conducta. Scott (1995: 60), dentro del nuevo institucionalismo sociolgico, las define como las estructuras y actividades cognitivas, normativas y regulativas que suministran estabilidad y significado a la conducta social. Las instituciones se apoyan en varios portadores (culturas, estructuras y rutinas) y operan en mltiples niveles de jurisdiccin. El elemento que hace diferentes a las diversas definiciones de institucin es la concepcin que se tiene acerca de la relacin entre institucin y racionalidad, aludiendo a la forma en que los actores construyen sus preferencias: si lo hacen desde una perspectiva calculadora o las construyen desde una perspectiva cultural (Hall y Taylor, 2003). Para los seguidores del institucionalismo de la eleccin racional, las instituciones son reglas de juego generadas por los individuos en la maximizacin de sus intereses y stas se transforman despus en restricciones. Esta idea da por sentado la existencia de individuos racionales que actan llevando a cabo clculos. Para los institucionalistas histricos4, las instituciones se mantienen gracias a la dependencia del rumbo (Krasner, 1984); una vez que es tomada una decisin poltica o surge una institucin, la inercia hace que sea muy difcil que stas cambien aunque los individuos tambin poseen capacidad para maximizar y adecuar su comportamiento al resultado ms satisfactorio mientras que, para el institucionalismo sociolgico5, la racionalidad no es un factor de
4 La idea bsica de los seguidores de esta corriente del nuevo institucionalismo es que las decisiones polticas que se toman al formar una institucin o al iniciar la actividad de sta tendrn una influencia prolongada y definida sobre la poltica dominante (Peters, 2003: 99), ya que hay una especie de inercia que hace que las decisiones polticas iniciales persistan. Si bien este rumbo puede ser modificado, se requiere de una fuerte presin poltica para que cambie. Los aportes a la poltica comparada realizados por el institucionalismo histrico se pueden ver en Thelen (1999). 5 El institucionalismo sociolgico se centra en los procesos de socializacin, pues consideran que a partir de ellos los individuos conforman sus valores y percepciones. Bajo esta corriente las instituciones y las reglas son el resultado de procesos de construccin
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especial relevancia para entender el comportamiento de los actores. Este comportamiento responde a patrones, tradiciones, ritos y smbolos que el individuo no puede transformar por s mismo, pues son el elemento de referencia que utiliza para interpretar el mundo. Desde la perspectiva calculadora (vase cuadro 1.1), el comportamiento humano se concibe como instrumental y orientado hacia el clculo estratgico. Los individuos buscan maximizar su rendimiento con referencia a un conjunto de objetivos definidos por una funcin de preferencia establecida. En general, los objetivos y preferencias del actor son definidos de manera exgena. Desde esta perspectiva, las instituciones afectan a los actores, ofrecindoles una certeza ms o menos grande en cuanto a su comportamiento presente y vinculado a los otros actores. Afectan al comportamiento de los individuos incidiendo sobre las expectativas de un actor dado en lo tocante a las acciones de otros actores. La supervivencia de las instituciones es explicada por la perspectiva calculadora porque conducen al equilibrio de Nash6. Los individuos asumen esos modelos de comportamiento porque sin ellos pierden ms. Una institucin es ms robusta cuando contribuye a resolver los dilemas relativos a las acciones colectivas o cuando hace posible ms ganancias. La perspectiva cultural, si bien reconoce que el comportamiento humano es racional y orientado hacia fines, enfatiza que los individuos recorren con frecuencia protocolos establecidos o modelos de comportamiento ya conocidos para conseguir sus objetivos y enfatizan que lo que escoge un individuo depende ms de la interpretacin de una situacin que de un clculo puramente utilitario. Las instituciones ofrecen modelos morales y cognitivos que permiten la interpretacin de las acciones. El individuo es concebido como una entidad profundamente envuelta en un mundo de instituciones compuestas de smbolos, de escenarios y de protocolos que ofrecen filtros de interpretacin, a partir de los cuales el individuo define su lnea
social de la realidad y son, por tanto, fenmenos culturales y constituyen el marco de referencia a partir del cual los individuos explican el mundo que les rodea (Meyer y Rowan, 1977). El cambio institucional bajo este paradigma es producto de la evolucin lenta de las sociedades, puesto que los valores institucionales son producto de la internalizacin. La construccin de las preferencias es cultural y no racional (March y Olsen, 1989). 6 El equilibrio de Nash es la interseccin de las estrategias que son simultneamente la mejor respuesta para cada uno de los jugadores, dada la conducta esperable de los otros.
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de actuacin. La perspectiva cultural explica la persistencia de las instituciones, enfatizando que muchas de las convenciones ligadas a las instituciones sociales no pueden ser objeto explcito de decisiones individuales (Hall y Taylor, 2003: 197-198). Por el contrario, en cuanto componentes elementales a partir de los cuales la accin colectiva es elaborada, ciertas instituciones son tan convencionales que escapan a todo cuestionamiento directo y, al ser construcciones colectivas, no pueden ser transformadas de un da para otro por acciones individuales. Otro de los elementos que distingue a las corrientes del nuevo institucionalismo es la aproximacin a la unidad de anlisis. Clark (2005: 238) diferencia dos ramas tericas de acuerdo con esta aproximacin. As, una versin del institucionalismo observa a las estructuras o instituciones como restricciones o como producto de decisiones individuales y la otra rama considera que los actores estn constituidos por estructuras sociales las cuales son, a su vez, constituidas por las acciones humanas. Clark (2005) denomina al primer grupo como institucionalistas centrados en agencias (actores) y al segundo como institucionalistas basados en estructuras. El primer grupo estara conformado por el institucionalismo de la eleccin racional, mientras que el segundo incluira al institucionalismo histrico y sociolgico7. Una de las principales diferencias entre ambos enfoques es metodolgica. Los investigadores centrados en las agencias aplican
cuadro
1.1. Diferencias entre la perspectiva cultural y la perspectiva calcu-
ladora
Cmo se comportan los actores Perspectiva cultural Perspectiva calculadora Interpretacin
Qu hacen las instituciones
Por qu las instituciones son estables
Unidad de anlisis
Enfoque metodolgico
Ofrecen modelos Son construcciones Estructuras Sociologa morales colectivas (instituciones) y cognitivos Ofrecen certeza Conducen al equilibrio de Nash Agencias (actores) Economa
Clculo estratgico
Fuente: Elaboracin propia a partir de Hall y Taylor (2003) y Clark (2005).
7 Los institucionalistas basados en estructuras han enfatizado las formas en que las instituciones ayudan a definir los intereses de los actores, mientras los enfoques centrados en agencias se han concentrado en las formas como los actores se comportan, dado un conjunto de metas determinadas exgenamente (Clark, 2005: 239).
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las tcnicas asociadas a la economa en sus anlisis de las instituciones polticas, mientras que los institucionalistas basados en las estructuras aplican las tcnicas de la sociologa histrica o de la ciencia poltica tradicional para estudiar las estructuras del Estado.
1.2. El nuevo institucionalismo de la eleccin racional y el estudio del Poder Legislativo

En las dos ltimas dcadas la mayor parte de los estudios, as como los ms influyentes, en el campo de investigacin sobre Parlamentos provienen de las teoras de la eleccin racional8 (Kiewiet et al., 2002: 5). Aunque estos estudios se han centrado mayoritariamente en el Congreso estadounidense, han generado un material terico de enorme importancia para la interpretacin del comportamiento de los actores dentro de la instancia legislativa, tal como se intenta exponer en las siguientes pginas. Los seguidores de esta corriente asumen que la mayor parte de la vida poltica transcurre dentro de las instituciones y que para ser capaces de brindar una explicacin amplia de la poltica sus teoras deben abordar la ndole y el papel de las instituciones polticas. As, ha habido un florecimiento de la bibliografa de la eleccin racional sobre las instituciones polticas, incluyendo los Legislativos9, gabinetes y consejos de ministros10 y burocracias11 (Peters, 2003: 71). Pero tambin explicaciones de otros fenmenos polticos como el comportamiento de las coaliciones, el desenvolvimiento histrico de las instituciones polticas, la intensidad de los conflictos tnicos12, las transiciones hacia la democracia13, las consecuencias de la reforma institucional en la Unin Europea o las relaciones internacionales. Los anlisis desde el nuevo institucionalismo de la eleccin racional abordando el Poder Legislativo surgieron ante la observacin
8 El enfoque de la decisin racional tambin ha recibido nombres distintos como teora poltica formal, teora poltica positiva o economa poltica (Shepsle y Bonchek, 2005: 21). 9 Vase McCubbins y Sullivan (1987), Shepsle y Weingast (1995) o Tsebelis y Money (1997). 10 Vase Laver y Schofield (1990) o Laver y Shepsle (1990). 11 En Johnson y Libecap (1994) y Wood y Waterman (1994). 12 Laver y Shepsle (1990) y North y Weingast (1989). 13 Vase Przeworski (1991), Marks (1992) y Cohen (1994).
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de la siguiente paradoja dentro del Congreso estadounidense: si los postulados de la eleccin racional clsica eran ciertos, debera de ser difcil reunir mayoras para votar leyes en el Congreso, donde se dan mltiples escalas de preferencias de los legisladores14 y donde el carcter multidimensional de las cuestiones debera rpidamente generar ciclos en los cuales cada nueva mayora invalidara las leyes propuestas por la mayora precedente15. No obstante, las decisiones del Congreso mostraban estabilidad y a finales de la dcada de 1970 los tericos comenzaron a interrogarse cmo podra explicarse esta anomala (Hall y Taylor, 2003: 202). Buscaron una respuesta en las instituciones y una primera generacin de estudios se centr en intentar explicar esta paradoja (Ferejohn y Fiorina, 1975; Tullock, 1981). El Parlamento est compuesto por un conjunto variopinto de integrantes, cada uno motivado por una combinacin de deseos: deseo de complacer a quienes controlan su futuro poltico y deseo de alcanzar metas polticas personales. La primera premisa es que los legisladores llegan al Parlamento con propsitos de aprobar polticas pblicas especficas (el comportamiento instrumental). La segunda premisa es que, en una democracia representativa, las polticas pblicas especficas por las que los representantes desean luchar son heterogneas (heterogeneidad de las preferencias) debido, primero, a que sus electorados son diferentes, los legisladores dan prioridad a diferentes esferas de la poltica pblica y, en segundo trmino, las Asambleas Legislativas son tambin heterogneas en las opiniones que sostienen sus miembros sobre cualquier cuestin (Shepsle y Bonchek, 2005: 303).
14 La heterogeneidad y diversidad de preferencias significa, ante todo, que en el Parlamento no predomina ningn punto de vista particular sobre la poltica pblica. Cuando no sucede lo anterior, esto es, si una gran proporcin de los miembros del Parlamento tuvieran un consenso sobre cmo proceder, entonces el problema que enfrentara la legislatura sera meramente el de brindar procedimientos expeditivos para permitir que la mayora votara todo su programa y lo pusiera en prctica, pero, debido a que normalmente existe heterogeneidad y diversidad de las preferencias, ningn programa especfico se distingue como la mejor lnea de accin. Si las cuestiones son de naturaleza multidimensional, entonces la heterogeneidad y diversidad significan que no existe equilibrio en la votacin mayoritaria; cualquier statu quo puede ser vencido, cualquier poltica alternativa que venza al statu quo puede ser vencida y as sucesivamente (Shepsle y Bonchek, 2005: 205). 15 El texto fundamental es el de Riker (1980); se puede ver tambin en R. McCelvey (1976) y Ferejohn y Fiorina (1975).
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La cooperacin16, en particular en los asuntos recurrentes, se facilita mediante la institucionalizacin. En realidad, muchas prcticas institucionales de los Parlamentos reflejan los requerimientos para facilitar la cooperacin en un medio ambiente de heterogeneidad de las preferencias, diversidad y comportamiento instrumental17. Ello lleva a dividir y especializar los esfuerzos legislativos, regularizar los procedimientos, separar los temas en jurisdicciones, delegar las formas especficas de poder sobre el orden del da y otras ventajas particulares y supervisar las interacciones que esos acuerdos fomentan para asegurar el acatamiento de los objetivos basados en la cooperacin (Shepsle y Bonchek, 2005: 305). Todas esas caractersticas surgen como parte de una estructura de gobierno basada en la cooperacin. De ah que una segunda generacin de estudios procurara mostrar que los resultados estables de las discusiones legislativas eran producto de las restricciones institucionales y procedimentales a travs de las cuales el Congreso realiza sus elecciones (Kiewiet et al., 2002: 7). As, se afirm que la existencia de mayoras estables en materia legislativa se explicaba por el modo en que las reglas del procedimiento de las comisiones del Congreso estructuran las elecciones y las informaciones que disponen sus miembros. Shepsle (1986) mostr que si cada dimensin de opcin de poltica era colocada bajo la jurisdiccin de una nica comisin, y si las comisiones poseyeran un monopolio sobre la elaboracin de proyectos en esa jurisdiccin, surgira el equilibrio inducido por la estructura. Otros atribuyeron la responsabilidad de estas
16 Los legisladores resueltos a alcanzar sus objetivos deben cooperar. La cooperacin puede lograrse en cada ocasin por separado, pero los esfuerzos por cooperar se topan a menudo con dificultades insuperables. Por otra parte, es comn que las partes que cooperen sean suspicaces y, por lo tanto, se cuiden de que no se aprovechen de ellas; al mismo tiempo, contemplan el pro y el contra de aprovecharse de los otros; finalmente, detestan tener que desperdiciar recursos para asegurarse el acatamiento en todas y cada una de las veces. 17 Los legisladores no votan directamente por los resultados, sino ms bien por instrumentos (o polticas) cuyos efectos producen resultados; en consecuencia, para que puedan votar inteligentemente, los legisladores deben conocer la relacin entre los instrumentos por los que votan y los efectos que desean. En resumen, deben tener informacin y conocimientos sobre la manera en la que funciona el mundo real (Shepsle y Bonchek, 2005: 308). La informacin pertinente a las polticas es un bien pblico y la oferta de bienes pblicos es escasa. Evidentemente, los convenios institucionales que proporcionan incentivos a algunos legisladores para producir, evaluar y difundir ese conocimiento permitiran que los recursos pblicos se utilizaran con mayor eficacia.
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cuestiones a las comisiones que sirven a los intereses electorales de los miembros del Congreso y producen mecanismos de adopcin de leyes que facilitan la negociacin entre parlamentarios. Modelos similares fueron desarrollados y aplicados a la interaccin entre Cmaras en los regmenes bicamerales (Tsebelis y Money, 1997) y a la interaccin entre la Cmara de Representantes, el Senado y el Presidente (Krehbiel, 1998). Dentro de esta segunda generacin de estudios tambin se enfatiz la importancia del papel de la agenda-setting18 (establecimiento de la agenda) en el procedimiento del Legislativo. Todos los Congresos confrontan una infinidad de iniciativas potenciales y elecciones polticas pero los lmites impuestos por el tiempo y la labor llevan a que slo se pueda discutir un nmero limitado de proyectos en las sesiones. La teora de la eleccin secuencial se constituy en una alternativa a la aproximacin del equilibrio inducido por la estructura de Shepsle y mostr la importancia que tiene el simple hecho de tener derecho a presentar una propuesta. La circunstancia de que la iniciativa tenga que ser necesariamente tenida en cuenta, junto con la asuncin razonable de que los miembros puedan votar en contra, implica una eleccin por parte del Parlamento que puede ser estable sin las restricciones institucionales impuestas a la consideracin de la legislacin19. Si uno de los actores selecciona entre los muchos resultados posibles y los otros aprueban o desaprueban la seleccin, entonces, sabiendo las preferencias del setter de la agenda (jugador que fija la agenda), se puede identificar el resultado (Tsebelis, 2000). El actor que hace la oferta tiene la posibilidad de seleccionar entre los muchos resultados posibles el que l considera que prefiere la mayora. Esto indica que el que inicia la poltica posee una ventaja significativa para fijar la agenda20. Los agenda setter pueden seleccionar entre una variedad de alternativas posibles la que prefieren y negocian con otros jugadores su opcin. Si los agenda setter conocen las preferencias de otros jugadores, su oferta
18 La discusin terica sobre la importancia de la agenda que fija espacios multidimensionales de la poltica fue iniciada por McKelvey (1976). Este autor demostr el por qu las preferencias de la mayora en espacios euclidianos completan un ciclo si los agenda setter (el actor que fija la agenda) pueden introducir preguntas mltiples, as el agenda setter puede conseguir el resultado ms favorable, independientemente de sus preferencias (Alemn y Tsebelis, 2002). 19 Vase Baron y Ferejohn (1989). 20 Vase Romer y Rosenthal (1978).
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es aceptada de modo que los que inician la jugada tienen ventaja. Diversos estudios comparados fueron desarrollados con la teora del control de la agenda teniendo como objeto Estados Unidos (Krehbiel, 1991; Londregan y Scheider, 1994), el Parlamento europeo (Tsebelis, 1994), el Senado de Chile (Londregan, 2002), los sistemas presidencialistas y semipresidencialistas (Shugart y Carey, 1992) y los sistemas parlamentarios (Doering, 1995). En conjunto, la explicacin en esta segunda generacin gir en torno al hecho de que las instituciones del Congreso disminuyen los costos de transaccin ligados a la consecucin de acuerdos, de modo que propician a los parlamentarios los beneficios del cambio, permitiendo la adopcin de leyes estables (Hall y Taylor, 2003: 203). En la prctica, las instituciones resuelven una gran parte de los problemas de la accin colectiva enfrentados por los legisladores (Weingast y Marshall, 1988). La teora del equilibrio inducido por la estructura, el papel de la agenda-setting y el anlisis de las comisiones provoc una tercera generacin de teoras21. As, se argument que a la vez que es importante entender cmo los arreglos institucionales particulares pueden rendir resultados de equilibrio, es tambin necesario entender cmo este arreglo es elegido por el propio Parlamento, por los legisladores (Kiewiet et al., 2002: 7). De modo que la tercera generacin de investigaciones se centr en la forma en la que se organiza el Congreso. Para poder manejar su carga de trabajo, los Congresos se pueden estructurar de una variedad de formas y adoptar variadas reglas internas para regular los derechos legislativos individuales y el acceso a los recursos (Kriebhel, 1992: 2). El Legislativo puede forzar a una organizacin interna en la cual los legisladores pueden delegar sus prerrogativas legislativas hacia un nico actor con poder de decisin o a que sta recaiga en una gran cantidad de legisladores. La forma institucional particular de la organizacin interna puede tomar muchas formas, aunque en el Congreso de Estados Unidos la clave de la organizacin interna es el sistema de comisiones (Krehbiel et al., 1987; Weingast y Marshall, 1988; Gilligan y Krehbiel, 1987). En este sistema los miembros de las comisiones tienen el monopolio de la jurisdiccin del rea de la poltica que recae en la comisin y delegan su poder en otras reas a otras comisiones. La toma de decisin en cada rea de la poltica est
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Vase Krehbiel (2004).
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confiada, por tanto, a una comisin y el pleno acta como revisor de las decisiones tomadas en la comisin. La divisin del trabajo y la especializacin es provechosa para los legisladores individuales y los resultados en la proteccin del poder del Legislativo. Por lo tanto, la organizacin legislativa afecta a la estructura del procedimiento de toma de decisiones y al peso que los legisladores tienen en las decisiones polticas. Hay una discusin en la literatura en relacin a la forma que toma esta ventaja. As, este sistema organizativo ha sido explicado de tres formas distintas: atendiendo a la distribucin, a la informacin o a criterios partidistas (Epstein y OHalloran, 2001: 373). Los autores que consideran que la organizacin es establecida y aceptada porque asegura la distribucin sostienen que los legisladores con diversas prioridades polticas encuentran en la negociacin, a travs de las prerrogativas parlamentarias, una forma de ejercer influencia sobre los dominios de poltica que son ms importantes para ellos22 (Weingast y Marshall, 1988). De modo que, de acuerdo con los intereses del distrito por el que es elegido el representante, la intensidad de sus preferencias variar dependiendo del tema que trate la ley propuesta. Esta diferencia en la intensidad de las preferencias hace que se produzca una especie de trueque; as, un legislador apoyar una ley por la que no tiene un inters especial a cambio de que el diputado que s considera ese proyecto de utilidad le apoyo en otro proyecto. Por tanto, la forma en que se organiza el Congreso obedece al inters de los legisladores, ya que les permite alcanzar resultados ms favorables en las reas que son afines a su distrito, mejorando sus perspectivas de reeleccin23. Estas consideraciones
22 En vez de negociar con votos, los legisladores intercambian derechos especiales que proporcionan a su titular una influencia adicional sobre determinadas reas de la poltica. Esa influencia tiene su origen en los derechos de propiedad sobre los mecanismos de fijacin de la agenda, es decir, sobre los medios a travs de los cuales se someten las alternativas a votacin. La influencia adicional sobre determinadas polticas en particular institucionaliza patrones especficos de intercambio. Cuando los miembros de las comisiones son precisamente aquellos que en un mercado de votos realizaran ofertas para obtener apoyo en determinadas cuestiones, el proceso de seleccin de polticas bajo el sistema de comisiones resulta similar al de un sistema de intercambio ms explcito. Debido a que el intercambio est institucionalizado, no necesita ser renegociado en cada nueva sesin legislativa y est sujeto a menores problemas de cumplimiento (Weingast y Marshall, 1988: 157). 23 Mayhew (1974) fue el primero en argumentar que lo que los legisladores hacen dentro y fuera del Congreso est motivado para asegurar su reeleccin en el distrito. Este mismo argumento fue desarrollado posteriormente por Fenno (1978).
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conducen a los miembros a adoptar un arreglo de organizacin que asigne y distribuya el poder de agenda a las distintas comisiones sobre sus jurisdicciones mientras que, simultneamente, permite que los miembros desempeen servicios en las comisiones que elijan. De modo que el Congreso es descentralizado, organizado alrededor de un sistema de comisiones muy fuerte (cabe recordar que este argumento est pensado para el Congreso estadounidense). Esta estructura permite que los legisladores tengan un poder en las decisiones relacionadas con las reas de la poltica que son de importancia para su supervivencia electoral. Cada comisin tiene el monopolio para iniciar la legislacin en su propia jurisdiccin de la poltica. Las comisiones envan las leyes al pleno y el pleno acepta la ley24. Los partidos polticos no controlan el proceso de asignacin de los legisladores a las comisiones especficas, el proceso es definido como de autoseleccin: los legisladores escogen la comisin que tiene afinidad sobre el rea de la poltica que les traer rentabilidad electoral. De modo que el sistema de comisiones del Congreso estadounidense proporciona los medios de organizacin para hacer las polticas lo ms distributivas posible. Krehbiel (1991 y 2004) ofrece otra explicacin a la organizacin racional del Congreso, aseverando que el principio bsico de la organizacin no es la distribucin, sino la informacin. El Parlamento tiene la pretensin de disminuir la incertidumbre que se genera entre las propuestas de polticas pblicas y sus resultados. Para conseguir tal fin, asigna recursos a los legisladores, que son especialistas en determinados
24 Los legisladores seleccionan una divisin y una especializacin del trabajo, un procedimiento regular, un arreglo jurisdiccional y una tecnologa de delegacin y supervisin con el propsito de facilitar la cooperacin y otras ganancias del intercambio. En general, el conflicto por las jurisdicciones es la materia prima de la poltica, puesto que las comisiones con jurisdiccin sobre ciertos asuntos tienen una influencia significativa en su resolucin. El segundo proceso poltico oculto es la designacin de miembros para las comisiones. Aunque es una ligera exageracin, se puede decir que, en muchas Asambleas Legislativas, las comisiones poseen una facultad de guardin exclusivo de su jurisdiccin. Esto quiere decir que es prcticamente imposible que el pleno del Parlamento considere hacer modificaciones al statu quo en la jurisdiccin de una comisin, a menos que la comisin consienta en ello. As, la comisin monopoliza la agenda de su jurisdiccin. La facultad de hacer propuestas de una comisin se relaciona estrechamente con la de guardin del orden del da. Aun cuando cualquier miembro tiene derecho a hacer propuestas, la facultad real de proponer es inherente a las mayoras en las comisiones; en consecuencia, son stas las que deciden no solamente si abren o no el orden del da, sino tambin qu propuesta pasa por la agenda (Shepsle y Bonchek, 2005: 311-315).
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temas de modo que se alcance la especializacin a un menor costo. Los miembros individuales deben tener los suficientes incentivos para colaborar en el trabajo de obtener la informacin referente a las consecuencias probables de diversas opciones de la poltica y despus revelar esta informacin valiosa a los otros legisladores ms que extraer las ventajas que son inherentes a tener informacin privada25 (Kiewiet et al., 2002: 8). Bajo esta visin el sistema de comisiones es un mecanismo para que los legisladores dividan el trabajo, desarrollen capacidades y recojan la informacin relevante, de modo que cada legislador mantenga un coste por mantenerse informado en una parte relativamente pequea de la poltica. Desde la perspectiva de la informacin no se niega que los legisladores puedan tener intereses particulares, pero se sostiene que las normas e instituciones del Congreso estadounidense facilitan la especializacin como va para conseguir beneficios ms colectivos, aunque se permita que, a nivel individual, los diputados obtengan beneficios distributivos para sus distritos. El elemento caracterstico de las teoras de la organizacin basadas en la distribucin y en la informacin es que los partidos son vistos como manifestaciones poco importantes, ya que el elemento principal de organizacin y divisin del Legislativo es el de las preferencias polticas de sus miembros. Los partidos son simples agrupaciones de legisladores que exhiben menos heterogeneidad en su interior que el Congreso en su totalidad (McCubbins et al., 2005). Sin embargo, otros estudiosos de la organizacin del Congreso, como Rohde (1991), Kiewiet y McCubbins (1991), Cox y McCubbins (1993, 2002 y 2004) y Dion (1997), sostienen que es el partido con mayora en el Congreso el que tiene la prerrogativa para organizar y reorganizar la institucin. La estructura del Legislativo
25 Krehbiel (1991) sostiene que la mayor parte de la actividad legislativa tiene lugar en un contexto de gran incertidumbre respecto a las relaciones que puede haber entre los problemas sociales y las soluciones legislativas propuestas y que la informacin sobre tales relaciones de causa y efecto ayuda a reducir la incertidumbre. As, cuando el Congreso alienta a los miembros de las comisiones a hacerse especialistas expertos en los asuntos de su jurisdiccin y diseminar ese conocimiento entre los colegas que no pertenecen a su comisin, el Congreso mejora su capacidad para reducir la incertidumbre que rodea a la toma de decisiones y a las votaciones legislativas, de modo que la promesa de cierta proteccin parcial de las propuestas de las comisiones es el precio que el Congreso est dispuesto a pagar a cambio de una informacin confiable (Shepsle y Bonchek, 2005: 323).
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y los procedimientos seguidos para tomar decisiones son producto de la forma en que el partido mayoritario selecciona la delegacin de autoridad (Kiewiet et al., 2002: 8). Los incentivos electorales de los miembros del partido y la capacidad del partido para controlar a sus legisladores llevan a que el partido con mayora en el Legislativo logre sacar adelante las polticas pblicas acordes a los intereses de sus votantes. Un partido poltico o una coalicin de partidos que controla la mayora de votos pueden llevar las riendas de la agenda legislativa actuando en forma de cartel durante el procedimiento legislativo (Cox y McCubbins, 1993 y 2002; Aldrich, 1995; Aldrich y Rohde, 2001). Aunque los legisladores poseen incentivos para abandonar el arreglo como va para conseguir su propio beneficio, los lderes del partido poseen recursos para que no se produzca este abandono, como la distribucin de cargos dentro del Congreso a travs de las comisiones (Cox y McCubbins, 1993), de modo que los partidos controlan el sistema de comisiones para asegurarse que el inters individual del legislador no est por encima del inters del partido. Desde esta perspectiva, los diputados asumen que su carrera poltica no puede deslindarse de la reputacin del partido del que forman parte, por lo que su inters es mantener la disciplina para que el partido logre sus objetivos en el Congreso. En cualquier caso, la forma en cmo la accin colectiva es organizada depende de los incentivos individuales a los que los legisladores hacen frente. En suma, se puede afirmar que la principal contribucin realizada por este cuerpo de investigaciones es la construccin terica de la explicacin del comportamiento de los miembros dentro del Congreso y que, entre los elementos centrales en esa explicacin, est la carrera poltica de del legislador26 (la reeleccin es mantenida por estos autores como la base de la eleccin racional de las decisiones de los representantes, de modo que la construccin de las preferencias obedece a la carrera poltica), as como la modelizacin del control de la agenda y la organizacin del Parlamento. Como ya ha sido mencionado, dentro de esta corriente existen diversas aproximaciones tericas al estudio del comportamiento de los agentes y su relacin con la estructura institucional. El interrogante que se presenta en este trabajo est centrado en los procesos de toma de decisin que llevan a diferentes
26 Mayhew (1974) y Fiorina (1977) demuestran cmo la naturaleza de la conexin electoral entre los miembros del Congreso y sus distritos electorales est en funcin del contexto histrico y constitucional en el cual se opera.
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niveles de influencia del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo en la actividad legislativa en los pases latinoamericanos. En este sentido, cabe mencionar brevemente la teora de los jugadores de veto centrada en la toma de decisiones27. La teora de los jugadores de veto, desarrollada por George Tsebelis (1995 y 2002), se centra en los jugadores de veto definidos como los agentes individuales o colectivos cuyo acuerdo es necesario para cambiar el statu quo. Es decir, su acuerdo se necesita para que se produzca un cambio poltico o se apruebe una ley28. Este tipo de anlisis intenta predecir la probabilidad del cambio poltico ms que las polticas especficas que se producirn. La teora asume que ninguna oferta que represente una mejora del statu quo para todos los jugadores tendr resistencia y por lo tanto el equilibrio existente se mantendr. Hay que distinguir entre jugadores decisivos cuya aprobacin es suficiente pero no necesaria para las polticas existentes y los dictadores cuya aprobacin es necesaria y suficiente para imponer polticas nuevas (Prez y Rodrguez, 2003). Adems, hay jugadores de veto institucionales establecidos por la Constitucin de cada pas y jugadores de veto partidistas surgidos del juego poltico, como las mayoras parlamentarias. Tsebelis sostiene que cada pas tiene una
27 Otra relevante aproximacin a la toma de decisiones desde este paradigma es la teora de los costos de transaccin desarrollada por North. Para North (1998), el Parlamento es el mercado poltico ms eficiente de la democracia, ya que se caracteriza por bajos costos de transaccin. Para comprender las caractersticas de este mercado, North propone examinar la matriz institucional que determina los costos de transaccin en l, considera que el Congreso estadounidense posee costos de transaccin bajos (y es, por lo tanto, relativamente eficiente) como resultado de una estructura institucional elaborada. La eficiencia de ste se mide por su grado de aproximacin al resultado que se obtendra si no existiera ningn costo de transaccin (North, 1998: 103-104). Entre los autores que han aplicado este modelo teniendo por objeto los pases latinoamericanos estn Lehoucq et al. (2005) para el proceso de toma de decisiones en Mxico; Spiller y Tommasi (2003), que analizan el caso argentino; Desposato (2006), abordando el comportamiento de los diputados brasileos, y Saiegh (2004), centrado en el xito legislativo de los Presidentes en diferentes sistemas democrticos. 28 La capacidad del sistema poltico para cambiar el statu quo tiene efectos significativos en otras caractersticas del sistema, como la independencia judicial, la estabilidad de las burocracias, del Gobierno o del rgimen. Si el sistema poltico no puede producir cambio, el Gobierno o el rgimen pueden ser sustituidos y los jueces y burcratas ocupar el vaco legislando (Tsebelis, 2000).
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configuracin determinada de jugadores de veto y que sta afecta a los resultados de la poltica, generando un mayor o menor grado de estabilidad, y establece tres hiptesis al respecto. La primera alude al nmero de jugadores de veto: a medida que aumenta su nmero disminuye la capacidad de tomar decisiones. La segunda hiptesis se refiere a la distancia ideolgica de los jugadores de veto: a medida que aumenta la distancia a lo largo de la misma lnea que separa a los actores, cuyo acuerdo es requerido para cambiar el statu quo, la estabilidad de las polticas se incrementa (Tsebelis, 1998: 299-300). La ltima hiptesis sostiene que a medida que aumenta el tamao del yolk29 de los actores colectivos requeridos para cambiar el statu quo, la estabilidad de las polticas disminuye. En suma, la estabilidad de las polticas de un sistema poltico (la imposibilidad para cambiar el statu quo), segn la teora de los jugadores de veto, aumenta a medida que crece el nmero de jugadores de veto y que aumenta la distancia ideolgica entre los mismos. Sin embargo, la estabilidad disminuye y son ms probables los cambios polticos, si existe cohesin interna en los jugadores colectivos. De hecho, si dos actores son completamente congruentes, pueden ser considerados como uno). Desde el punto de vista poltico no hay diferencia significativa en las preferencias cuando el Presidente y el Parlamento tienen la misma mayora poltica, ya que en este caso el Presidente puede ser absorbido como jugador de veto30 (Tsebelis, 2000). La
La teora de la eleccin social ha demostrado de forma espacial que dentro de cada actor colectivo existe una esfera situada en el centro denominada yolk (yema de huevo). El tamao r del radio del yolk es usualmente muy pequeo y, en promedio, disminuye con el nmero de votantes individuales que poseen posiciones diferentes. Si se llama C al centro del yolk de un actor colectivo y d a la distancia que separa el statu quo (SQ) de C, el winset del statu quo de ese actor estar incluido dentro de una esfera con centro C y radio d+2r. Este hallazgo de la literatura de la eleccin social es importante para Tsebelis, ya que permite reemplazar a los actores individuales previos por actores colectivos (Tsebelis, 1998: 300). 30 Wiberg (2002) ha criticado especficamente la teora de los jugadores de veto al considerar que el consentimiento del Gobierno y el de los partidos presentes en el Parlamento no es ni condicin necesaria ni suficiente para cambiar el statu quo. Por lo tanto, ni el Gobierno ni los partidos son jugadores de veto, aunque en determinadas circunstancias s pueden serlo, ya sea como miembros del Gobierno o como oposicin. Tambin ha criticado a Tsebelis y sus seguidores por asumir sin demostracin emprica que los partidos son agentes unitarios con un nico punto ideal. Esta asuncin nunca se demuestra con datos empricos y, segn Wiberg, existen muchas razones para la no coherencia dentro del partido: indisciplina, faccionalismo
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absorcin tambin se produce en los sistemas bicamerales si ambas Cmaras poseen una composicin poltica similar. Tsebelis ha aplicado el acercamiento de los jugadores de veto a varios aspectos de la vida poltica, incluyendo el estudio de la Unin Europea (Tsebelis y Yataganas, 2002) y el proceso presupuestario (Tsebelis y Chang, 2004). Pero esta teora tambin ha calado en otros estudiosos. Entre los que ponen el foco de atencin en la actividad legislativa siguiendo este enfoque est Krehbiel (1998), que analiza la produccin del Congreso estadounidense. Otros estudios examinan los jugadores constitucionales de veto que originan el sistema presidencialista (Cameron, 2000) o el bicameralismo (Tsebelis y Money, 1997); algunos, como Krehbiel (1998) y Dion y Huber (1996), ponen el foco de atencin en jugadores de veto intralegislativos. Entre los estudiosos de Amrica Latina tambin ha crecido el nmero de autores que utilizan la teora de los jugadores de veto para sus estudios como Ames (2001), Alemn y Schwartz (2006), Alemn (2003), Alemn y Tsebelis (2002), Nacif (2003), Prez y Rodrguez (2003) o Meja (2008). Como se ha expuesto, el institucionalismo de la eleccin racional mantiene una concepcin precisa de las relaciones entre las instituciones
ideolgico, de la direccin, tctico y estratgico. Tambin se dan razones tericas para no tratar a los partidos como agentes unitarios en el proceso legislativo, ya que los conflictos entre el Congreso y el Ejecutivo pueden convertirse en una caracterstica intrnseca de la poltica interna del partido. As, si el/los partido(s) del Gobierno no pueden disciplinar a sus miembros dentro del Parlamento, los partidos pueden no ser jugadores de veto. Si se asume que los Gobiernos son jugadores de veto en el proceso legislativo, muchos de los resultados empricos pueden ser incorrectos. Si se considera que los Gobiernos estn en una posicin tan central, el verdadero papel del Parlamento es subestimado y no hay que olvidar el hecho de que no hay forma de hacer leyes sin el consentimiento de la mayora parlamentaria. Por lo tanto, segn Wiberg (2002) solamente el Parlamento tiene capacidad de decidir qu proyecto se convierte en ley. Ganghof (2003) tambin ha criticado esta teora al considerar que tiene tres problemas principales. El primero de ellos, ya resaltado por Wiberg, es la identificacin de los jugadores. As, Ganghof (2003: 3) se pregunta en qu medida los jugadores de veto individuales pueden ser tratados como un colectivo (por ejemplo partidos que tienen facciones). El segundo problema se refiere a cmo se miden las preferencias, ya que de ellas dependen las predicciones. Por ltimo, el tercer problema es la equivalencia, muy relacionada con la identificacin y medicin de las preferencias. As la pregunta es: son los jugadores de veto realmente similares en todos sus puntos de vista o es necesario distinguir entre diferentes tipos de jugadores de veto?
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y el comportamiento, junto con un conjunto generalizable de conceptos que se prestan a la elaboracin de una teora sistemtica y consistente. Adems, sus discusiones ms formalizadas son capaces de proveer interesantes formulaciones de la naturaleza de las estructuras polticas y del comportamiento de los individuos dentro de las mismas31 (Peters, 2003: 72). En las pginas anteriores se han expuesto los estudios generados por el nuevo institucionalismo, especialmente los desarrollados por las teoras de la eleccin racional y su visin sobre la toma de decisiones. Como se ha podido observar, la mayora de estos estudios se han centrado en el Congreso estadounidense, pas donde las comisiones tienen un gran poder, no slo por su capacidad de organizar el Parlamento, sino, como ya se ha dicho, por su capacidad para distribuir informacin, generar incentivos y controlar la agenda legislativa. En los pases latinoamericanos, a pesar de poseer la misma forma de gobierno y de que sus Constituciones estn basadas en la estadounidense, las comisiones no muestran niveles de relevancia tan enormes32 y, lo que es ms importante, el Poder Ejecutivo tiene un papel mucho ms relevante en el proceso legislativo que el Ejecutivo estadounidense. Los Presidentes latinoamericanos tienen capacidad para introducir leyes, a lo que se une el hecho de que tambin pueden vetar las leyes sancionadas por el Congreso. Por otro lado, se ha mencionado la enorme importancia que se concede a la carrera poltica en la determinacin de las preferencias de los legisladores norteamericanos (Mayhew, 1974; Shepsle 1978; Moe 1987; Weingast y Marshall, 1988). A partir del objetivo de la reeleccin, los diputados elaboran sus preferencias con el fin de conseguir apoyo electoral en sus distritos. Sin embargo, esta lgica puede estar motivada por el propio sistema electoral estadounidense y sus reglas internas para la seleccin de cargos pblicos y no estar presente en otros casos33. De hecho, ningn
31 Sin embargo existen tambin fuertes crticas a esta aproximacin hasta el punto de que Sartori ha llegado a decir, ante la proliferacin de los estudios basados en la eleccin racional, que la ciencia poltica [] es un gigante que sigue creciendo y tiene los pies de barro. Acudir, para creer, a las reuniones anuales de la Asociacin Estadounidense de Ciencia Poltica (APSA) es una experiencia de un aburrimiento sin paliativos. O leer, para creer, el ilegible o masivamente irrelevante American Political Science Review (Sartori, 2004: 354). 32 Vase Alcntara et al. (2005b). 33 Vase Morgenstern (2006).
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pas latinoamericano tiene unos ndices de reeleccin tan altos como los mostrados por el Congreso estadounidense. Estos ejemplos son slo una muestra de los posibles sesgos que puede generar la extrapolacin simple de estos modelos tericos34. Adems, muchas de estas teoras no han sido contrastadas en otros pases, ya que los estudios comparativos han sido realmente escasos. Sin embargo, a pesar de las crticas recibidas y de las limitaciones que poseen, los modelos de la eleccin racional son de gran utilidad al poner el foco de atencin sobre los procesos de eleccin dentro de las instituciones y ofrecer un encuadre terico para el abordaje institucional de la de toma de decisin en Amrica Latina. La segunda parte de este captulo se centra, especficamente, en los estudios que, desde el nuevo institucionalismo, analizan las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en Amrica Latina.
2. El nuevo institucionalismo Y las relaciones entre el Ejecutivo Y el Legislativo en Amrica latina
2.1. La forma de gobierno

Como ya se ha expuesto, la literatura de la eleccin racional enfocada en el Congreso estadounidense se ha centrado sobre todo en la organizacin institucional legislativa para explicar el comportamiento individual de los legisladores. Sin embargo, en los estudios que abordan los casos latinoamericanos, lo que acontece en el Parlamento es atribuido al diseo institucional genrico del pas, sobre todo a las capacidades institucionales del Poder Ejecutivo. Una de las principales variables institucionales que configuran la interaccin entre el Poder Ejecutivo y Legislativo y que, por lo tanto, marca la toma de decisiones, es la forma de gobierno. En la introduccin de este captulo se habl del enorme impacto ejercido entre los estudiosos de Amrica Latina en el debate iniciado por Linz (1990) sobre las caractersticas del presidencialismo. La discusin en torno a los mritos relativos de ambas formas de gobierno, si bien no es nueva en la ciencia poltica y en la filosofa, s retom su vigencia
34 Sobre las influencias e implicaciones que el Congreso estadounidense y el anlisis del mismo han tenido sobre el estudio de otros Parlamentos, se puede ver Power y Rae (2006).
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acadmica y poltica en la dcada de 1990 con los citados trabajos surgidos a raz de los procesos de transicin a la democracia que se abrieron en Amrica Latina y con el auge del nuevo institucionalismo como perspectiva terica. En estos primeros trabajos, Linz seal los supuestos peligros del presidencialismo y se decant por el parlamentarismo como forma de gobierno. Esta visin tuvo una reaccin inmediata, inicindose una discusin que an est en curso, aunque con diversos matices respecto a sus inicios. En los sistemas presidencialistas el Poder Ejecutivo no necesita contar con una mayora en el Parlamento para gobernar. Por lo tanto, el Presidente y el partido en el Parlamento pueden mantener dos funciones de utilidad independientes. El partido en el Parlamento tratar de extraer del Gobierno los mximos recursos posibles con vistas a las campaas para la eleccin de sus miembros, ejerciendo su influencia en los proyectos de ley, la distribucin de los fondos, las designaciones para los cargos pblicos. Por su parte, el Presidente har lo mismo y la combinacin de las dos estrategias determinar los resultados de esta forma de gobierno. En cambio, en un sistema parlamentario, las funciones de utilidad de los Poderes estn mucho ms interconectadas. El Presidente depende del Parlamento para su supervivencia y est ligado al mismo proceso electoral para obtener su legitimidad democrtica; en consecuencia, el Poder Legislativo es ms poderoso (puede provocar la cada del Ejecutivo), a la vez que est ms limitado porque el xito o fracaso del Gobierno tendr mayor repercusin en las elecciones (Cotta, 2001: 205). Linz identific cinco problemas de la forma de gobierno presidencialista: la doble legitimidad que genera35, su rigidez, el fomento de juegos en los que el ganador toma todo, el favorecer un estilo de la poltica en el que los Presidentes son intolerantes con la oposicin y, por ltimo, el facilitar el surgimiento de candidatos outsiders
35 La legitimidad dual hace que los actores polticos electos para las funciones no sean interdependientes para su supervivencia en el cargo, a la vez que comparten responsabilidad en la adopcin de ciertas decisiones pblicas. Esta capacidad de chantaje mutuo o espacios de veto dota a cada actor de pequeas parcelas de poder. El incentivo para ejercer el espacio individual de poder es menor en el parlamentarismo, fundamentalmente porque el nombramiento del Ejecutivo es fruto de las elecciones legislativas y la supervivencia y xito presente o futuro, tanto del Legislativo como del Ejecutivo, depende de la actitud cooperativa de los legisladores del Gobierno, mientras que los grupos de oposicin se benefician en la medida en que desarrollan una imagen de alternativa slida y colectiva de gobierno (Alcntara et al., 2005b: 31).
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(Mainwaring y Shugart, 1997). Los trabajos iniciales de Linz fueron seguidos de varias publicaciones (Linz y Valenzuela, 1994; Linz y Stepan, 1996), en las que se conclua que los sistemas parlamentarios eran ms favorables a la consolidacin de la democracia, pues los sistemas presidencialistas incluyen una tendencia al bloqueo gubernamental. Esta visin fue apoyada por Stepan y Skach (1993). Mientras que otros autores (Sartori, 1994) ensancharon los trminos de la discusin, identificando regmenes semipresidencialistas y examinando su impacto en la consolidacin democrtica. En el cuadro 1.2 se pueden ver las principales caractersticas formales del tipo de gobierno36.
cuadro
1.2. Principales caractersticas de las formas de gobierno

Parlamentario Legislativo S No Colegiado/colectivo Colegiado/colectivo Legislativo Legislativo No Ejecutivo Legislativo S Consultivo Ejecutivo Ejecutivo S Semipresidencialista Presidencialista Votantes Presidente: no Votantes
Caractersticas La eleccin del Ejecutivo recae en Ejecutivo depende de la conanza del Legislativo Primer ministro: s Rol del Gabinete Gabinete designado por Gabinete es disuelto por Cohabitacin/divisin
Fuente: NDI, 2000.
Horowitz (1990) y Nohlen (1991a y 1991b) fueron los primeros en criticar los trabajos de Linz, al considerar que su anlisis obviaba el impacto de los sistemas electorales y que sus observaciones empricas solamente se basaban en los casos latinoamericanos. Horowitz adverta que en los sistemas parlamentarios, basados en la pluralidad, tambin existan juegos donde el ganador se lleva todo. Por su parte, Nohlen (1991b) consider un error adjudicar nicamente al factor institucional todo el peso de la consolidacin democrtica y enfatiz que los factores culturales, histricos y econmicos tienen una gran relevancia, ya que en ellos se arraiga la tradicin presidencialista latinoamericana. Adems, Nohlen sugiri que el presidencialismo deba ser adaptado para conseguir un mejor funcionamiento y asegurar la gobernabilidad. En estos primeros estudios la forma de gobierno era
36 Un anlisis detallado sobre los trminos de este debate se puede ver en Snchez (2004).
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considerada como la variable independiente a partir de la cual se poda explicar el xito en la consolidacin democrtica (Elgie, 2004). Sobre esta cuestin, Shugart (2005: 20) ha afirmado que el problema fundamental para resolver si la forma de gobierno acta como variable independiente es la ausencia de parlamentarismo en Amrica Latina o de presidencialismo en Europa. La distribucin regional de las formas de gobierno hace difcil determinar si stas estn directamente relacionadas con la consolidacin democrtica o si son otras las condiciones que afectan a la estabilidad de la democracia. Un segundo grupo de estudios comenz a partir de la publicacin de los libros de Shugart y Carey (1992) y de Mainwaring (1993), poniendo el foco de atencin en los poderes del Ejecutivo, el sistema de partidos y la influencia de ambos factores en la gobernabilidad. Estos trabajos mantuvieron que la discusin anterior estaba equivocada al centrarse nicamente en las caractersticas puras del tipo de rgimen, introduciendo en el debate la idea de que no basta con analizar los incentivos institucionales generales propios del sistema presidencialista. Resaltaron as la necesidad de analizar otras variables institucionales como los poderes legislativos del Ejecutivo37, el sistema de partidos y el sistema electoral38, ya que hay innumerables formas de disear las Constituciones y estos diseos hacen variar la relacin entre los dos Poderes39. Mainwaring (1993) aport a la discusin la idea de que es el multipartidismo el elemento que principalmente exacerba el peligro del presidencialismo para la supervivencia de las democracias, ya que un gran nmero de partidos aumenta la posibilidad del bloqueo institucional, la polarizacin ideolgica y dificulta la construccin de coaliciones. Por su parte, Lijphart (1997) critic al presidencialismo de forma tangencial al resaltar la existencia de una tendencia en estos sistemas hacia la democracia mayoritaria, donde es menos probable la consolidacin de las democracias40.
Shugart y Carey (1992) y Mainwaring y Shugart (1997). Mainwaring (1993) y Jones (1995). 39 Fish (2006) analiza a 25 jvenes democracias, encontrando que, independientemente de la forma de gobierno adoptada, aquellos diseos institucionales que favorecen el poder y la fortaleza del Parlamento son ms beneficiosos para la democratizacin del pas. 40 La democracia consensual, que se caracteriza por compartir, limitar y dispersar el poder, es mucho ms probable que consiga el objetivo de consolidacin democrtica que los Gobiernos decididamente mayoritarios (Lijphart, 1997: 149).
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Es necesario precisar que el peligro de bloqueo institucional y la parlisis legislativa de los sistemas presidencialistas ocurren en situaciones muy concretas: cuando el Presidente no controla la mayora de los escaos del Congreso y actores con intereses divergentes controlan instituciones separadas con poder de veto. Cox y McCubbins (2001: 27), para el anlisis de estas situaciones, distinguen entre separacin de poderes y separacin de propsitos, argumentando que la combinacin de un gran nmero de jugadores de veto, cuando el Presidente no controla el Congreso, genera un incremento de las posibilidades de veto y, con este incremento, declina la capacidad de implementar nuevas polticas. Sin embargo, esta situacin puede no llevar al bloqueo institucional, pudindose tomar decisiones polticas pero por medio de la extraccin de rentas particulares que generan prdidas netas desde el punto de vista del bienestar general (Negretto, 2003: 54). Cox y McCubbins (1999) sealan que cuando hay un gran nmero de actores de veto, la poltica es distributiva en intencin, buscando satisfacer intereses privados particulares individuales, en vez de buscar la provisin de bienes pblicos y eficiencia en la asignacin41. En este escenario se favorecen las ventajas derivadas de los proyectos pblicos localizados en un distrito electoral determinado (Arias y Caballero, 2003: 137). En trminos de eleccin racional esto se produce por el incremento de los costos de negociacin, tanto en materia de tiempo, porque el poder de veto de los distintos actores permite imponer retrasos y suspender negociaciones con el fin de forzar a los otros a aceptar sus propuestas, como en materia de recursos utilizados por quienes prefieren una nueva legislacin, un cambio en el statu quo, y necesitan compensar a los potenciales perdedores con concesiones particulares42 (Negretto, 2003: 54).
41 En este sentido, Mukherjee (2003), a travs de la evidencia emprica de 110 pases, mantiene que un aumento en el nmero de partidos polticos con representacin legislativa conduce a un gasto del Gobierno central ms elevado en subsidios y a un gasto ms bajo en mercancas pblicas 42 Ames (2001), analizando la estructura institucional de Brasil, mostr que sta produce un gran nmero de actores de veto. En consecuencia, su Gobierno central tiene dificultades para producir polticas innovadoras y son frecuentes los casos de corrupcin a travs de la compra de votos para el logro de mayoras. Un caso similar es el de Bolivia, donde los partidos polticos han funcionado como vehculos para captar los recursos del Estado y hacerlos circular entre las clases medias dependientes. Es decir, los partidos se han conducido principalmente bajo una dinmica patrimonialista a la que no escapa el Congreso.
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En contraste con los trabajos iniciales, la mayora de los estudios recientes sealan la variedad de prcticas existentes dentro de los sistemas presidencialistas y parlamentarios y las semejanzas potenciales entre ambos sistemas. Cheibub y Limongi (2002), al analizar la manera en la cual los sistemas parlamentarios y presidencialistas funcionan, desmienten muchos de los argumentos utilizados para atacar al presidencialismo43. Si bien los crticos del presidencialismo enfatizan que en los sistemas parlamentarios en los que el Congreso no est conformado mayoritariamente por el partido de gobierno no son tan frecuentes las situaciones de callejn sin salida, como en las mismas circunstancias en contextos presidencialistas, ello no quiere decir que estas situaciones estn ausentes de los sistemas parlamentarios. Uno de los elementos que se citan de forma general como distintivo en ambos sistemas es el imperativo mayoritario44; los Gobiernos de sistemas parlamentarios se conforman a partir de un acuerdo inicial; si el partido que postula al Presidente no cuenta con mayora, negociar para conformar el Gobierno, por lo tanto, el sistema tiende a favorecer el acuerdo y las coaliciones. Sin embargo, en Amrica Latina la realidad ha mostrado que no ha sido tan rara la existencia de Gobiernos de coalicin45 y, en los casos en los que no se
43 Para estos autores, los regmenes parlamentarios y presidenciales se basan de hecho en diversos principios constitucionales sobre la formacin de gobierno y esto, a pesar de ser una opcin central en cualquier Constitucin democrtica, no marca de forma exclusiva el funcionamiento del sistema poltico. Existen otras provisiones, constitucionales e institucionales, que afectan tambin a la forma en cmo funcionan los sistemas parlamentarios y presidencialistas y que pueden contrariar algunas tendencias que se esperara si se derivara el funcionamiento entero de un rgimen por sus principios constitucionales bsicos. 44 El parlamentarismo es un rgimen en el cual el Gobierno para surgir y permanecer necesita gozar de la confianza del Parlamento. Los Gobiernos en minora pueden emerger de vez en cuando, pero stos sern relativamente infrecuentes y necesariamente efmeros, puesto que reflejaran simplemente la inhabilidad temporal de la mayora para cristalizarse (Cheibub y Limongi, 2002). Los regmenes presidencialistas, en contraste, carecen del imperativo de la mayora, pero stas tambin se imponen. En los presidencialismos, los votantes tienen dos agentes que, por diseo, no representan necesariamente a la misma mayora. Si el resultado de las elecciones genera una situacin en la cual el partido presidencial no controla la mayora de escaos, no hay ningn mecanismo para solucionar los conflictos entre las dos mayoras legtimas. El resultado ms probable, segn Linz y sus seguidores, es el estancamiento y el callejn sin salida entre el Ejecutivo y el Legislativo, que puede dar lugar, en ltima instancia, al derrumbamiento del rgimen democrtico. 45 Vase Deheza (1998) o Chasquetti (2001).
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ha logrado, segn Cheibub y Limongi (2002: 175-76) ha sido por la misma razn. Adems, en los sistemas parlamentarios tampoco son infrecuentes las situaciones en las que los Gobiernos no controlan a la mayora del Congreso. Refirindose a los sistemas parlamentarios, Strom (1990) ha sealado que pueden emerger Gobiernos en minora y que no deben ser considerados como una muestra de la crisis o del mal funcionamiento del sistema poltico. Ms an, su aparicin se puede explicar en trminos del clculo poltico realizado por los lderes del partido sobre los costes y las ventajas de participar en el Gobierno, pero tambin con las polticas que sern ejecutadas por el Ejecutivo. Strom sostiene que este clculo est afectado por el grado en que los partidos pueden ejercer influencia poltica fuera del Gobierno, as como por la competitividad y rapidez de decisin del proceso electoral. Esta evidencia de que la existencia de los Gobiernos de minora no tiene impacto en la supervivencia de las democracias presidencialistas46 ha llevado a que se traslade el debate sobre la forma de gobierno, afirmndose que el callejn sin salida, previsto por los crticos del presidencialismo en las situaciones en las que el Ejecutivo no goza de mayora en el Parlamento, ocurre solamente cuando las preferencias de una mayora no pueden prevalecer. Estas situaciones dependen del porcentaje de escaos controlados por el partido del Presidente en el Congreso y de las caractersticas institucionales especficas relacionadas con el veto presidencial, la insistencia y la estructura del Poder Legislativo (Cheibub y Limongi, 2002). Tambin parece debilitada la afirmacin de que son las dinmicas de las coaliciones las que hacen a los sistemas presidencialistas ms inestables (Jones, 1995), ya que los incentivos para formar coaliciones y cooperar con el Ejecutivo en regmenes presidencialistas son tan fuertes como en los sistemas parlamentarios, por lo que no hay razn para esperar que los regmenes presidencialistas con multipartidismo, tal como sostena Mainwaring (1993), sean menos estables y funcionales que los sistemas parlamentarios (Figueiredo y Limongi, 2000; Chasquetti, 2001; Cheibub et al., 2002). Una vez que se asume la posibilidad de que los Gobiernos de coalicin tambin pueden existir en los regmenes presidencialistas, el grado de colaboracin entre el Ejecutivo y las mayoras legislativas tiene que ser ajustado, lo
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Vase Cheibub et al. (2002).
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cual lleva a afirmar que la diferencia fundamental entre ambas formas de gobierno reside en la manera en cmo se organiza el proceso de la toma de decisiones (Cheibub y Limongi, 2002). Precisamente, el objeto de la presente investigacin pasa por el anlisis de la toma de decisiones en los sistemas presidencialistas latinoamericanos.
2.2. Los poderes constitucionales

Shugart y Carey (1992) fueron los primeros en advertir sobre los poderes legislativos de los Presidentes y su grado de variabilidad en cada diseo constitucional, extendiendo la idea de que no todos los sistemas presidencialistas son iguales e iniciando una lnea de investigacin centrada en estos poderes y sus efectos sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En su obra analizan 44 Constituciones, estimando que la fuerza relativa de los Presidentes tiene dos dimensiones: el poder legislativo (introduccin, veto, decreto, prerrogativas en el presupuesto y referndum exclusivo) y el poder no legislativo (autoridad sobre el gabinete y posibilidad de que el Presidente pueda disolver el Parlamento y llamar a elecciones anticipadas)47. Afirman que los Ejecutivos ms poderosos estn en las democracias ms problemticas y demuestran que los Presidentes de Amrica Latina varan considerablemente en trminos de sus poderes constitucionales a pesar de que, en promedio, cuentan con poderes legislativos considerablemente mayores que los del Presidente de Estados Unidos48 (Shugart
El medir y analizar poder es uno de los asuntos ms delicados en ciencia poltica, ya que implica que la mera amenaza de su utilizacin puede cambiar conductas. Por ejemplo [], el Presidente uruguayo tiene poder para disolver el Congreso y llamar a nuevas elecciones legislativas en caso de que se censure algn ministro de gobierno. Sin embargo, el Presidente nunca disolvi el Congreso... Puede afirmarse, entonces, que este poder es irrelevante a la hora de negociar? Obviamente no. Existen indicios de que a pesar de que la disolucin nunca se llev a cabo, el Presidente Sanguinetti reconoci que en su primera administracin (1985-1990) la amenaza de disolucin le fue til a la hora de obtener la colaboracin del Congreso (Altman, 2001). 48 En general, en los sistemas de separacin de poderes tanto el Congreso como el Presidente pueden actuar como iniciadores proactivos de propuestas y como actores reactivos dotados de la capacidad de aprobar o rechazar la iniciativa del otro. Sin embargo, mientras que en Estados Unidos el Congreso es siempre el actor proactivo, en los regmenes presidenciales latinoamericanos el Presidente suele contar con poderes significativos para iniciar procedimientos legislativos como actor proactivo
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y Carey, 1992: 155). A partir de esta obra, los poderes presidenciales comenzaron a ser sistemticamente analizados para compararlos y ver sus implicaciones49.
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1.3. Clasificacin de los poderes constitucionales de los Presidentes

Ejemplos citados por Mainwaring y Shugart Chile (1980-1989) Colombia (1968-1991) Argentina Ecuador Brasil (1988) Colombia (1991) Per (1993) Per Chile (antes de 1973) Bolivia El Salvador Repblica Dominicana Panam Costa Rica Honduras Mxico Nicaragua Paraguay Venezuela
Autoridad legislativa Poderes constitucionales constitucional del Presidente Potencialmente dominante Decreto, veto fuerte y capacidad de presentacin exclusiva de leyes Decreto y veto fuerte Proactivo Decreto, veto dbil y capacidad de presentacin exclusiva Decreto y veto dbil Reactivo Veto fuerte y capacidad de presentacin exclusiva Veto fuerte
Potencialmente marginal
Sin veto
Fuente: Mainwaring y Shugart (1997: 49).
En este sentido, Mainwaring y Shugart (1997: 41) introdujeron una til distincin a la tipologa propuesta por Carey y Shugart (1992) entre poderes legislativos reactivos, que ayudan al Presidente a mantener el statu quo (como los vetos presidenciales), y poderes legislativos proactivos, que le sirven para intentar cambiar el statu quo
(Morgenstern y Nacif, 2002). El presidente de EE UU, de hecho, es uno de los pocos que no puede iniciar legislacin. Por otro lado, las reglas sobre la capacidad de veto del Presidente en Estados Unidos debilitan su capacidad de oponerse a las polticas distributivas producidas por el Congreso. Por lo tanto, la presidencia de este pas es la nica en la que el presidente tiene solamente poderes reactivos (Mainwaring y Shugart, 1997; Cheibub y Limongi, 2002). 49 Vase McGregor (1994), Hellman (1996), Frye (1997), Mainwaring y Shugart (1997) o Payne et al. (2003).
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(como cambios en el gabinete ministerial, disolucin de las Cmaras, introduccin de legislacin especial en ciertas reas, poderes de emergencia, convocatoria a referndum)50. A esta distincin entre poderes proactivos y reactivos aaden dos categoras: los Presidentes potencialmente dominantes, en la que se ubicaran los Presidentes que tienen amplias capacidades proactivas, y los Presidentes potencialmente marginales, donde estaran los Presidentes con amplios poderes reactivos. Las prerrogativas constitucionales que les llevan a realizar esa clasificacin, as como la ubicacin de los casos latinoamericanos, se pueden ver en el cuadro 1.3 (Mainwaring y Shugart, 1997: 47-52). Mainwaring y Shugart (1997: 395) mantienen, en relacin al debate sobre la forma de gobierno, la importancia de la misma en el desarrollo de la democracia, pero resaltando que no es el nico factor a tener en cuenta y que, tanto los poderes legislativos constitucionales como la cohesin del partido del Presidente en el Congreso, son variables fundamentales con impacto en la estabilidad de los sistemas presidencialistas. Por lo tanto, el grado de influencia de los Presidentes sobre el proceso legislativo est determinado por la suma de sus poderes legislativos constitucionales y partidistas. Adems, afirman que es mejor que los poderes presidenciales no sean muy altos, ya que los sistemas presidenciales tienden a funcionar mejor con poderes ejecutivos limitados sobre la legislacin. Principalmente porque un Ejecutivo ms dbil significa que el Congreso tiene ms oportunidad para debatir y votar asuntos controvertidos (Mainwaring y Shugart, 1997: 436), de modo que los sistemas presidencialistas que dotan de mayor poder legislativo al Presidente tienen una mayor probabilidad de experimentar interrupciones, ya que los Presidentes fuertes tienen incentivos ms bajos para negociar con el Congreso y as la parlisis y la crisis es ms probable. Los Presidentes fuertes tienen los medios institucionales para imponer su voluntad ante el Congreso, mientras que los Presidentes dbiles saben que no tienen otra alternativa que negociar. Sin embargo, hay autores que consideran que los poderes legislativos fuertes del Presidente pueden ser beneficiosos en los sistemas presidencialistas al ayudar a reducir la capacidad de bloqueo de las
50 Los presidentes con poderes proactivos son aquellos que, en funcin de su autoridad legislativa, pueden establecer un nuevo statu quo, sobre todo promulgando nuevas leyes por decreto. Los presidentes reactivos son aquellos que slo pueden mantener el statu quo que los legisladores intentan modificar.
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dos ramas de poder, haciendo ms expeditivo el proceso legislativo (Negretto, 2003: 59). Si bien es cierto que un proceso de toma de decisiones centralizado y concentrado logra una mayor eficacia gubernamental, tambin lo es el que lo hace a expensas de la representatividad y responsabilidad del sistema poltico. La concentracin de poderes en la toma de decisiones no es deseable, ya que los diseos constitucionales que combinan altos poderes proactivos para el Presidente con fuertes poderes de decreto y, especialmente de veto, determinan que el control del Ejecutivo sobre los productos legislativos sea prcticamente absoluto. La posibilidad de negociacin entre las ramas de poder no est nicamente asociada a los poderes constitucionales legislativos del Presidente. As, Shugart y Haggard (2001) identificaron un conjunto de arreglos institucionales que afectan a la unidad o separacin de propsitos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. A partir de estos arreglos, construyeron un ndice denominado unidad de propsito, determinado por cuatro variables: concurrencia (simultaneidad) o no de las elecciones, la renovacin total o parcial de las Cmaras (staggering), la frmula electoral para elegir los candidatos (entendiendo por esto si la eleccin est centrada en los partidos o en los candidatos)51 y la congruencia entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo del distrito electoral (constituency). Lo interesante de este ndice, en relacin a los poderes constitucionales del Presidente, es que los pases en los cuales el ndice de unidad de propsito es bajo, es decir, hay separacin de propsitos, los Presidentes mantienen altos poderes legislativos. Por el contrario, aquellos pases cuyas instituciones generan unidad de propsito tienen Ejecutivos con poderes presidenciales limitados. A partir de este anlisis comparativo, Shugart y Haggard (2001) proponen la hiptesis de que existe una correlacin inversa entre el grado en que las instituciones fomentan la unidad de propsito y la fortaleza de los Ejecutivos. El estudio de los poderes legislativos de los Presidentes y su influencia en la toma de decisiones carece de sentido si no se observa a
51 Samuels y Shugart (2003: 43) consideran que la unidad de propsito es ms baja cuando existe una personalizacin de los incentivos electorales de los legisladores. Estos incentivos electorales pueden ser distintos a los de su partido poltico en funcin de la frmula electoral y de la magnitud del distrito. Una baja personalizacin es ms probable cuando los legisladores son elegidos en listas cerradas y en distritos electorales relativamente grandes.
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su contraparte: el Poder Legislativo. En este sentido, Cox y Morgenstern (2001: 373) ubican los procesos de toma de decisiones de los Parlamentos democrticos en tres modalidades bsicas, tal como se puede ver en el cuadro 1.4: generativa, reactiva y proactiva. Los Parlamentos latinoamericanos, segn estos autores, son reactivos, ya que lo tpico es que no puedan remover de su cargo a los Presidentes que les disgustan y carecen de recursos para generar sus propias propuestas, por lo que su estrategia se limita a enmendar y vetar las iniciativas que parten del Ejecutivo. Efectivamente, en ningn pas latinoamericano el Parlamento posee un papel tan protagonista como el del Congreso norteamericano, que es el punto de referencia de muchos analistas. Sin embargo, al ser considerado como el caso paradigmtico se desestima la importancia de los Legislativos latinoamericanos (Eaton, 2003: 500). Adems, esta tipologa responde a un modelo terico ideal y carece de contraste emprico. Si bien no es el objeto central de la presente investigacin, los datos que se ofrecen en el captulo 3 ayudan a revelar si efectivamente los Parlamentos latinoamericanos se limitan meramente a enmendar y vetar las propuestas del Ejecutivo.
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1.4. Tipos de legislaturas democrticas

Reactiva: enmiendan y vetan Proactiva: propician y sancionan las propuestas del Ejecutivo sus propias propuestas Congreso de Estados Unidos Parlamentos latinoamericanos
Generativa: forman y remueven Gobiernos
Parlamentos europeos
Fuente: Elaboracin propia a partir de Cox y Morgenstern (2001).
Para Cox y Morgenstern el que los Parlamentos latinoamericanos sean reactivos no significa que sean disfuncionales, ya que, de acuerdo con el modelo de eleccin racional que proponen, los Presidentes formulan sus estrategias tomando en cuenta la reaccin del Poder Legislativo (2001: 373). Dentro de la modalidad de Parlamentos reactivos existen diferencias por pases. De acuerdo con estas variaciones, el Presidente puede prever cuatro modalidades de accin del Congreso frente a las cuales adopta su estrategia ptima. As, la mayora legislativa puede ser recalcitrante (escaso porcentaje de los legisladores apoyan al Presidente, por lo que rechazarn sus propuestas), negociadora (el Parlamento exige tener voz y voto en la toma de decisiones), parroquialvenal (el Parlamento est dispuesto a hacer concesiones a cambio de
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favores) o subordinada (un alto porcentaje de legisladores estn en deuda con el Presidente, por lo que aceptar cualquier propuesta que haga). Las dos condiciones que hacen que el Parlamento sea de un tipo u otro son el porcentaje de legisladores que apoyan al Presidente y el porcentaje de legisladores con intereses parroquiales que basan su carrera poltica en mbitos locales (Cox y Morgenstern, 2001: 376). Para explicar la forma en que los Presidentes latinoamericanos utilizan y cambian sus estrategias para adecuarse al tipo de Parlamento, los autores, retomando la clasificacin de Shugart y Carey (1992), recurren a la capacidad institucional que tienen los Presidentes para la toma de decisiones de manera unilateral. As, pueden adecuarse al tipo de Parlamento utilizando sus poderes proactivos (como el uso de decretos constitucionales) para lograr sacar adelante sus medidas de gobierno. O pueden recurrir a otros poderes de corte integrativo, como las mociones de necesidad y urgencia o la designacin de ministros que les puedan ayudar a integrarse al proceso legislativo52 (Cox y Morgenstern, 2001: 378-379). Tal como se puede ver en el cuadro 1.4, los Presidentes adoptan su estrategia ptima teniendo presente la estrategia que consideran que define al Parlamento de acuerdo con sus poderes institucionales. As, si los Presidentes conciben que el Legislativo es recalcitrante, su mejor estrategia ser, si cuentan con capacidad institucional, la de recurrir a sus poderes unilaterales: Presidente imperial. Si el Presidente considera que el Parlamento est conformado por mayoras negociadoras, puede basar su negociacin a base de retribuciones que pueden ser de dos tipos: en primer lugar, a travs de cargos pblicos, concesiones en materia de polticas y fijacin de la agenda: Presidente coalicional o en base a retribuciones particulares, favores: Presidente nacional. Por ltimo, si el Presidente considera que la Asamblea Legislativa es subordinada, su mejor estrategia es dictar condiciones: Presidente dominante (Cox y Morgenstern, 2001: 380). De este anlisis se desprende, una vez ms, que el grado de poder legislativo de los Presidentes y de los Congresos est determinado por el diseo constitucional. Esta investigacin propone, teniendo en cuenta que el objetivo es captar el peso que sobre la activad legislativa ejercen las dos ramas de Poder, encontrar y delimitar cules son esos factores institucionales y polticos que inciden en la relevancia
52 La utilizacin de estos poderes, a diferencia de los poderes unilaterales, ser ms frecuente en las situaciones en que el Presidente es ms fuerte polticamente.
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1.5. Estrategias presidenciales y legislativas

Estrategias legislativas Rechazo Negociacin Demanda de retribucin Aceptacin
Estrategias presidenciales
Adoptar medidas unilaterales Negociar
Presidente imperial, legislatura recalcitrante Presidente coalicional, legislatura negociadora Presidente nacional, legislatura parroquial venal Presidente dominante, legislatura subordinada
Retribuir
Dictaminar
Fuente: Cox y Morgenstern (2001: 382).
mostrada, tanto por el Ejecutivo, como por el Poder Legislativo en los productos legislativos. Para ello, la investigacin defiende un modelo terico que interacta con las aportaciones expuestas en el presente captulo. Se considera que legislar es un proceso de toma de decisiones marcado por las reglas de juego del procedimiento legislativo. Gran parte de este procedimiento ocurre en el interior del Parlamento. Los estudios del nuevo institucionalismo centrados en el Congreso estadounidense han expuesto desde distintos modelos cmo influye la organizacin parlamentaria en la toma de decisiones, delimitando el efecto que tiene la misma en el comportamiento de los actores. Por otra parte, los avances tericos de los estudiosos del presidencialismo latinoamericano han incidido en la relevancia que en estos pases adquieren las capacidades institucionales del Ejecutivo, as como la conformacin del sistema de partidos. Partiendo de estas premisas, el siguiente captulo se centra en la exposicin del modelo terico propuesto por esta investigacin, as como en la construccin de las hiptesis que se contrastarn a lo largo de la obra. A modo de resumen, se sostiene que la influencia de ambas ramas de Poder en la actividad legislativa responde tanto al diseo institucional como al contexto partidista, de modo que los actores que intervienen en el procedimiento legislativo trazan sus estrategias y definen su comportamiento teniendo en cuenta las ventajas y obstculos
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institucionales, as como el grado de cooperacin que pueden extraer de la composicin poltica del Parlamento. Adems, esta cooperacin est relacionada con la cercana o grado de homogeneidad ideolgica de las actitudes de los actores polticos y con el momento, en trminos electorales, en que se produzcan las negociaciones en el proceso legislativo.
Recapitulacin
Este captulo ha tenido como objeto encuadrar la investigacin dentro del marco terico del nuevo institucionalismo. Adems, ha servido para perfilar los conceptos en los que profundizar el presente trabajo a travs de las lneas de investigacin actuales sobre las instituciones. Se ha prestado especial atencin a los estudios centrados en el anlisis del Poder Legislativo y en las tomas de decisiones que se producen dentro del mismo, especialmente a los realizados desde el nuevo institucionalismo. Tambin se ha analizado la forma en que se han abordado las relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo en Amrica Latina, dando cuenta de la evolucin de los primeros estudios sobre la forma de gobierno y sus implicaciones para la supervivencia de la democracia hasta los estudios actuales ms centrados en las variaciones del proceso de toma de decisiones y sus efectos sobre los resultados legislativos.
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Captulo 2 Un modelo para aproXimarse al control de la actividad legislativa
Introduccin
La elaboracin de leyes es probablemente la funcin ms conocida y a la que ms se asocia a los Poderes Legislativos. El estudio meramente cuantitativo de la actividad legislativa ha llevado a numerosas crticas acusando a los Parlamentos en general de haber perdido su centralidad1 en la generacin de leyes y haberse convertido en meros ratificadores de decisiones que se toman fuera de l, especialmente en el Ejecutivo2. Estas crticas tambin han sido formuladas teniendo por objeto las democracias latinoamericanas y algunos autores estiman que el elemento caracterstico en los pases de la regin, tal como se vio en el captulo anterior, es la existencia de Presidentes con una gran influencia y Parlamentos que actan como meras cajas de resonancia (Nino, 1996; ODonnell, 1994). Otros ofrecen una visin menos extremista de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y sugieren que los Parlamentos latinoamericanos participan en cierto grado en el proceso de toma de decisiones, aunque su influencia es todava limitada (Morgenstern y Nacif, 2001) porque no logran ser un contrapunto al poder presidencial.
1 Los argumentos para estas crticas son principalmente tres. El ms importante de ellos es que en las democracias modernas el procedimiento legislativo es impulsado en primer lugar por el Gobierno; la segunda crtica es que las leyes aprobadas de iniciativas presidenciales son las de mayor importancia y trascendencia (Molas y Pitarch, 1987: 143), y, por ltimo, que la tasa de aprobacin de los proyectos presentados por los congresistas es mucho menor que la del Poder Ejecutivo. 2 Estas crticas crecen cuando los procesos electorales dan a los Gobiernos mayoras en los Parlamentos, entonces son acusados de ser meros convalidadores de decisiones que se han tomado previamente, alejados de l. Pero las crticas no acaban aqu, ya que cuando se produce la situacin contraria, es decir, cuando los Gobiernos no cuentan con mayora, tambin son criticados por colocar obstculos a las polticas del Ejecutivo y paralizar, en consecuencia, la gestin del Gobierno.
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El predominio del Presidente en Amrica Latina se ha atribuido a los fuertes poderes legislativos que las Constituciones dan al Ejecutivo y al propio sistema presidencial, tal como se vio en el captulo anterior. Sin embargo, no siempre se puede mantener que la relevancia del Presidente es debida a su grado de autoridad formal. Otras explicaciones sugieren que los Parlamentos latinoamericanos no tienen la maestra suficiente para balancear al Ejecutivo3 o que el diseo del sistema de partidos configura escenarios proclives a la intervencin presidencial. Estas afirmaciones, tanto la que asegura el dominio del Ejecutivo como las que sugieren las causas de esa preeminencia, a menudo, carecen de contraste emprico, aunque cada vez ms estudios4 matizan la tesis de que en Amrica Latina el Parlamento tenga un papel subordinado. La toma de decisiones que es legislar es un proceso complejo en el que participan una serie de actores polticos y sociales que interactan dentro de un marco institucional determinado. La generacin de leyes y normas es un proceso marcado por determinantes que van ms all del plano netamente jurdico. As, en el plano poltico intervienen, al menos, dos factores fundamentales. El primero es de carcter coyuntural y poltico relacionado con la correlacin de fuerzas presentes en el Parlamento. Esta composicin es variable, dependiendo de las preferencias electorales de los ciudadanos en un determinado momento. El segundo factor es el procedimiento legislativo contemplado en las normas cuya caracterstica ms importante es su carcter estructural. Es decir, todo proyecto para convertirse en ley debe atravesar un conjunto de normas (o pasos) que ordenan el proceso de adopcin de la ley por el Parlamento. Este procedimiento no vara entre periodos y su importancia radica en que marca los parmetros dentro de los que se mueven los actores, a la vez que otorga legitimidad, tanto al proceso como a la ley5 (Alcntara et al., 2005b: 53).
3 Segn este acercamiento, los legisladores no pueden superar la asimetra que provoca la carencia de informacin (los Ejecutivos tienen informacin) y los legisladores no estn interesados en la especializacin (Jones et al., 2000). 4 Alcntara et al. (2005b), Garca (2007), Saiegh (2009), Huneeus y Berros (2005), Calvo (2008). 5 Molas y Pitarch (1987: 137) plantean que los acuerdos de las Cmaras reciben la legitimidad de su fuerza de obligar como ley al conjunto de ciudadanos y rganos del Estado, precisamente si han seguido el procedimiento legislativo establecido.
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Un modelo para aproximarse al control de la actividad legislativa
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Teniendo en cuenta ambas premisas, la importancia de las instituciones, as como de los actores polticos, el presente captulo expone el modelo terico en que se basa este trabajo. La actividad legislativa y, concretamente, el control que sobre la misma tienen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es la variable a explicar. Para captar el peso de ambos Poderes la investigacin pone el foco de atencin en los determinantes institucionales del procedimiento legislativo, as como en la composicin partidista del Parlamento y las actitudes de los legisladores. La primera parte del captulo se centra en la operacionalizacin de la actividad legislativa. Para ello se analizan los distintos estudios que profundizan en la activad legislativa en Amrica Latina y se exponen los indicadores que la investigacin utilizar para medirla. En una segunda parte el captulo ahonda en las variables explicativas. Se delimitan los factores institucionales que marcan el comportamiento de los actores polticos y seguidamente se exponen las variables partidistas, los indicadores a travs de los cuales se operacionalizan, as como las hiptesis que se contrastarn en los siguientes captulos. El captulo finaliza con una breve recapitulacin.
1. La actividad legislativa como variable dependiente
Como se ha visto en el captulo anterior, una gran parte de los estudios centrados en el Parlamento y en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo han tomado a los factores institucionales como explicativos del proceso de toma de decisiones del Congreso y de la estabilidad o no de las polticas (el cambio del statu quo). El foco de atencin son las reglas procedimentales y la organizacin legislativa a partir de las cuales se intenta esclarecer el modo en el que afectan al comportamiento individual de los legisladores y, como consecuencia, a los productos legislativos. Estos trabajos toman como caso de anlisis de forma mayoritaria el Congreso estadounidense. Sin embargo, no son tan numerosos los estudios que, desde una perspectiva emprica, siten la variable dependiente especficamente en la actividad legislativa; tampoco son muchos los que analizan los casos latinoamericanos, y an menos los que lo hacen de forma comparada. A pesar de ello, entre los estudiosos de la poltica latinoamericana est extendida la idea de que los Parlamentos latinoamericanos son reactivos (Cox y Morgenstern, 2001) y que su actuacin es importante en la medida en que facilitan o no la gobernabilidad de acuerdo a su grado de
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cooperacin o de conflicto con el Ejecutivo. Esta percepcin acerca de la baja relevancia del Poder Legislativo como promotor de leyes no se circunscribe nicamente a los casos latinoamericanos, afectando a la mayora de las democracias modernas.
1.1. Los estudios sobre la actividad legislativa en Amrica Latina

Los estudios centrados en la actividad legislativa que tienen por objeto los pases latinoamericanos han sido mayoritariamente anlisis de caso, siendo los dos pases ms grandes, Mxico y Brasil, los que han centrado la atencin de un mayor nmero de investigadores6. Sin embargo, uno de los trabajos ms tempranos e influyentes es el llevado a cabo por Taylor y Daz (1999), analizando el Congreso hondureo, el cual, dentro de la taxonoma desarrollada por Mezey (1979), es un Parlamento marginal, donde son bajos tanto el poder de formulacin de la poltica por parte de los partidos en el Congreso, como el apoyo popular a la elite poltica. Taylor y Daz (1999) examinan los proyectos de ley hondureos en dos sentidos: el nivel de agregacin7 (nmero de personas a las que afecta el proyecto de ley) y el efecto del proyecto que est relacionado con el sujeto al que beneficia o perjudica8. Su hiptesis es que si realmente es
6 Uno de los motivos principales de este bajo nmero de trabajos es la dificultad para acceder a los datos de produccin legislativa de gran parte de los Congresos latinoamericanos. Para el caso de Mxico se puede consultar Casar (2002), Hurtado (2002), Ugalde (2003), Alarcn y Jimnez (2003), Nava y Yez (2003), Weldon (2004) o Jimnez (2004); para el caso brasileo, Cheibub y Limongi (2000), Ricci (2002), Samuels (2002) o Amorin y Santos (2003); para Argentina, Molinelli et al. (1999), Mustapic (2002), Calvo (2004) o Alemn y Calvo (2006); para el caso chileno, Siavelis (2002); para Colombia, Crdenas et al. (2008); para Honduras, Taylor y Daz (1999); para Nicaragua, Navarro (2004); para los pases centroamericanos, Ajenjo (2005); para Ecuador, Meja (2000); para Uruguay, Lanzaro et al. (2000) o Magar y Moraes (2007); para Paraguay se puede ver Molinas et al. (2004), y, para el caso venezolano, Amorin y Malgar (2000). 7 Las leyes pueden ser de carcter nacional (inciden en todos los ciudadanos del pas), regional (afectan a una regin pero no a la totalidad de las regiones), sectorial (afectan a un sector de la economa o a un ramo de la actividad profesional), local (tienen por objeto un municipio o un nmero pequeo de ellos pero no la totalidad de los municipios de una regin o del pas) o individual (se refieren a uno o pocos individuos como proyectos honorficos o pensiones de viudedad). 8 As, las leyes pueden ser benficas (conceden beneficios a un individuo, un ayuntamiento, una regin o un grupo social del pas como un todo), onerantes
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marginal, el Congreso se espera que los proyectos introducidos por los diputados sean menos importantes que los proyectos presentados por el Ejecutivo. Adems, es probable que la legislacin nacional provenga del Poder Ejecutivo, mientras que los proyectos de los diputados tengan un nivel de agregacin ms local o individual. Este argumento es afn a los mantenidos por los seguidores de la eleccin racional ya que, tal como se vea en el captulo anterior, el inters de los diputados es asegurar su reeleccin y las leyes locales les hacen ms visibles ante los electores de sus distritos. Las conclusiones de su trabajo confirman que en los Parlamentos marginales, como el hondureo, es el Ejecutivo el que inicia la mayora de las leyes que son sancionadas particularmente las leyes que tienen un impacto nacional, pero tambin que los diputados intentan legislar y que, al menos, proponen una gran cantidad de proyectos y stos no se limitan a un nivel de agregacin particular o local. En este mismo sentido, Amorin y Santos (2003) analizan las leyes aprobadas de iniciativas provenientes de los diputados brasileos durante el periodo 1989-1998. Utilizan la clasificacin de leyes propuesta por Taylor y Daz (1999), aadiendo una tercera variable clasificatoria relacionada con el asunto u objeto del proyecto de ley. Esta variable puede asumir ocho categoras: las iniciativas pueden ser de carcter administrativo, econmico, honorfico, reglamentario, poltico, social, cultural-cientfico-tecnolgico y ecolgico9. Amorin
(imponen restricciones financieras o regulan), mixtas (son proyectos que benefician a algunas personas y perjudican a otras) o neutras (conmemoran un acontecimiento especfico, establecen un da de fiesta o feriados para los trabajadores o especifican un contrato ya existente sin ayudar o perjudicar a las personas). Esta clasificacin, aunque con matices, est basada en Polsby (1963), autor que trat de captar la relevancia de las leyes a travs del nmero de personas afectadas por la norma, los recursos pblicos que distribuyen y la profundidad de los cambios en los recursos que la norma produce. Otras clasificaciones que han profundizado en la naturaleza de las leyes son las realizadas, para el caso estadounidense, por Lowi (1964) y Wilson (1973). Lowi (1964) consider el impacto previsto sobre los sujetos, diferenciando entre leyes distributivas, regulativas y redistributivas, y Wilson (1973) tom en cuenta el contenido de la ley, diferencindolas a travs de los beneficios o costes que implican sobre los interesados de forma ms o menos concentrada. Otra tipologa es propuesta por Adler y Wikerson (2005), que distinguen las leyes por el alcance y urgencia de la materia como va para predecir la probabilidad que tendrn de ser aprobadas.
9 Otro intento por clasificar las leyes de acuerdo a su nivel de importancia en Amrica Latina es el realizado por Lanzaro et al. (2000) para Uruguay al agrupar
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y Santos (2003: 672-673) consideran que el diseo institucional brasileo fomenta la concentracin de los poderes de agenda en manos del Poder Ejecutivo y ello influye en el hecho de que los proyectos iniciados por el Gobierno asuman un carcter ms agregado y abstracto y que apenas toquen pormenorizadamente los problemas cotidianos de los ciudadanos. Los proyectos propuestos por los diputados federales procuran llenar ese vaco. Su estudio, adems, aade otros factores determinantes como el sistema electoral, el partido poltico y la carrera legislativa. La hiptesis, en relacin con la forma de eleccin de los diputados, es que cuanto ms concentrado y dominante es el padrn espacial de la distribucin de la votacin por un diputado, mayor ser la probabilidad de que patrocine proyectos de ley de tipo parroquial-benfico y menor ser la probabilidad de que inicie proyectos de ley a nivel nacional (Amorin y Santos, 2003: 678). Los resultados estadsticos de su investigacin sugieren que, por mantener relaciones ms estrechas con el electorado, los diputados dominantes se preocupan menos de la elaboracin de polticas con impacto nacional que los parlamentarios que dividen sus bases electorales con otros polticos. En relacin al partido poltico al que pertenece el legislador reconocen que el incentivo para delegar al Ejecutivo la elaboracin de polticas nacionales es ms fuerte entre los polticos que apoyan al Presidente que entre los diputados de la oposicin, puesto que stos pueden obtener beneficios al proponer leyes de impacto nacional. Aunque su resultado ms relevante es que la produccin legislativa de los diputados no est afectada por los partidos, en el sentido de que pertenecer a un partido u otro no aumenta la probabilidad de que consigan aprobar sus proyectos. Por lo tanto, no hay ningn partido o grupo de partidos en la Cmara de Diputados de Brasil que tenga poder de cartel sobre la agenda legislativa (Amorin y Santos, 2003: 683), como es el caso del partido mayoritario del Congreso estadounidense10 (Cox y McCubbins, 1993).
las leyes aprobadas durante el periodo 1985-2000 a travs de cinco indicadores. Los tres primeros son: el contenido de la norma, las caractersticas de su tramitacin y la repercusin en la opinin pblica, los cuales son definidos como bsicos. A estos indicadores se unen dos criterios adicionales relacionados con el juego poltico entre el Gobierno y la oposicin que son el origen propositivo de la norma, y la votacin en sala que da cuenta de la divisin o conflicto que provoc su sancin. 10 Como fue mencionado en el captulo 1, Cox y McCubbins (1993 y 2004) caracterizan a los partidos polticos estadounidenses como carteles legislativos que utilizan su posicin dentro de las comisiones y las prerrogativas del procedimiento
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Amorin y Neto (2003) no profundizan en el anlisis de las propuestas del Ejecutivo brasileo ni en las reglas institucionales que rigen la Cmara, aunque s lo hicieron anteriormente Cheibub y Limongi (2000) al comparar el control sobre la legislacin que haba mantenido el Poder Ejecutivo durante la dictadura y en los primeros aos de democracia. La Cmara de Diputados brasilea est organizada de forma centralizada. Las leyes que llegan a ser sancionadas dependen, en gran parte, de las acciones de los lderes que, gracias a sus poderes institucionales, estructuran la agenda legislativa facilitando el proceso legislativo, especialmente en las propuestas iniciadas por el Ejecutivo y los rganos judiciales. Los resultados que muestran sugieren que el Parlamento brasileo es ms cooperativo que conflictivo y los lderes juegan un papel fundamental para crear las condiciones para la cooperacin. Considerando estas evidencias, concluyen que el Congreso brasileo no constituye un obstculo para la accin gubernamental del Ejecutivo, ya que las iniciativas presidenciales son aprobadas en un corto periodo de tiempo11. El caso ecuatoriano es abordado por Meja (2000), que centra el anlisis en el xito presidencial. Defiende que Ecuador es un caso de Asamblea recalcitrante con Presidente impotente dentro de la clasificacin propuesta por Cox y Morgenstern (2001). Meja define a los Presidentes como proactivos cuando son responsables de la mayor parte de la legislacin aprobada en total. Esta medida la obtiene calculando qu porcentaje de iniciativas aprobadas en total (originadas
legislativo del Congreso para lograr miembros favorables al partido y conseguir el apoyo a su posicin. De modo que los miembros del partido mayoritario delegan autoridad a los agentes (lderes de la cmara) que utilizan su poder para estructurar la agenda legislativa de manera que se fomente el xito del partido en su totalidad (Jenkins et al., 2003). 11 Los datos acerca de la actividad legislativa de Brasil anteriores al rgimen militar indican que el 43% de la legislacin aprobada fueron propuestas del Ejecutivo, su participacin durante el periodo militar fue del 89% y despus de la Constitucin de 1988 el porcentaje de leyes del ejecutivo se mantuvo en el 85%. Este hecho lleva a Cheibub y Limongi (2000: 77) a mantener que existe una gran continuidad entre el periodo autoritario y el democrtico respecto a las normas que regulan las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. El Poder Legislativo del Presidente en cuanto a su capacidad para influir directamente en el trabajo legislativo no ha sido restringido por la nueva Constitucin de 1988. Los efectos de estos factores institucionales son visibles en el proceso legislativo y en la actividad. Por tanto, la participacin relativa del Presidente y el Legislativo en la aprobacin de leyes tras el periodo autoritario no ha sido alterado y la preponderancia del Ejecutivo se mantiene.
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de una rama y otra) son del Ejecutivo12. Las variables independientes que utiliza para explicar la actividad legislativa del Ejecutivo son el surgimiento y estabilidad de las coaliciones, las reacciones anticipadas del Ejecutivo, el tiempo transcurrido desde las elecciones (ciclo electoral), la formacin del gabinete y la congruencia entre el gabinete y el partido legislativo13. Su anlisis indica que, para Ecuador, parece ms influyente el tiempo transcurrido desde las elecciones, as como la reaccin anticipada del Presidente acerca de si conseguir el apoyo de los legisladores, que el control presidencial sobre los partidos en el Congreso y la conformacin de coaliciones. Ernesto Calvo (2004), analizando el caso argentino, tambin pone el foco de atencin en la aprobacin de iniciativas presidenciales en el Congreso. Al contrario que otros estudios de caso, considera que el nivel de aprobacin de las leyes presidenciales responde a los cambios en la opinin pblica. Para Calvo, el predictor ms importante para explicar la aprobacin de leyes presidenciales es la imagen positiva del Presidente y los resultados de su poltica econmica. La productividad del Congreso puede ser revelada por el proceso poltico en dos niveles diferentes. Primero, en un nivel dentro de la Cmara (floor level), donde la aprobacin de iniciativas puede estar influenciada por cmo el Ejecutivo, la mayora y la minora toman ventajas del procedimiento legislativo para sacar adelante las diversas alternativas polticas. As, los Presidentes pueden controlar la agenda utilizando sus ventajas institucionales. De forma similar, el partido mayoritario puede forzar su legislacin, controlando las decisiones de las comisiones y el nmero de votos en el pleno. El segundo nivel es el proceso contextual poltico que tambin afecta al voto. Los votantes individuales poseen informacin acerca de los resultados o de las estrategias polticas presidenciales, pero no acerca de las leyes especficas que intentan sacar adelante sus representantes. Los Presidentes construyen su reputacin todo el tiempo, al igual que proponen nuevas leyes y actualizan su relacin con el Congreso. Los factores contextuales muestran, entonces, cmo afecta este hecho a la aprobacin de leyes del Ejecutivo en el Congreso.
12 Esta medida se corresponde con el indicador participacin legislativa, tal como se detalla ms adelante. 13 Siguiendo a Amorin (1998) la congruencia entre el gabinete y el partido legislativo es la diferencia entre el porcentaje de ministerios que ocupa un partido poltico y el porcentaje de escaos con los que cuenta en el Congreso.
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Nava y Yez (2003), basndose en los datos de 84 aos de actividad legislativa de la Cmara de Diputados de Mxico, argumentan que el incremento de la pluralidad poltica en la integracin de la Cmara ha sido crucial para la influencia de sta en las enmiendas y la aprobacin de leyes14. Segn estos autores hay una serie de cambios institucionales que definen los diferentes comportamientos histricos de la Cmara de Diputados durante el siglo XX, como la creacin de un partido poltico oficial, la prohibicin de la reeleccin inmediata, las sucesivas reformas para cambiar la representacin popular y la competencia electoral. Otro estudio de caso que merece ser resaltado es el llevado a cabo por Molinas et al. (2004) sobre el proceso de toma de decisiones de Paraguay desde la dictadura hasta el ao 200415. En Paraguay el modelo de toma de decisiones dominado por el Ejecutivo se ha ido desvaneciendo cada vez ms por el proceso de faccionalizacin de los partidos polticos, pero sta tambin ha debilitado la capacidad de los legisladores para conseguir aprobar sus proyectos (Molinas et al., 2004: 85). De estos estudios de caso se desprende que, a la hora de explicar la actividad legislativa, los distintos investigadores acuden tanto a factores institucionales como polticos, tal como es mantenido en este libro. Uno de los temas relevantes de sus trabajos es captar el nivel de agregacin e importancia de las leyes iniciadas por uno y otro Poder. Sin embargo, estos trabajos, al carecer de otros casos de comparacin, no pueden concluir si realmente los Parlamentos tienen un papel secundario en trminos comparados o tan slo pueden llegar a conclusiones que relacionen la actividad legislativa del pas a lo largo
14 La creacin del partido oficial en 1929 supuso una lnea divisoria en la actividad de la Cmara de Diputados. Los autores describen la direccin entre la relacin y la presencia de la oposicin y la representacin en el promedio de iniciativas y muestran que existi un gran dinamismo entre los diputados de la oposicin en contraste con los del partido del Gobierno (Nava y Yaez, 2003). 15 La caracterstica distintiva del periodo 1954-1989 en Paraguay era la ausencia virtual de jugadores significativos de veto. Este patrn de la formulacin de normas fue extendido brevemente en la primera administracin de Rodrguez tras la dictadura, pero fue desmontado progresivamente en la dcada de 1990. La Constitucin de 1992 consolid la posicin del Congreso en relacin al Presidente y el proceso de democratizacin permiti un aumento del nmero de partidos y de facciones internas del partido. En trminos prcticos, esto significa que el Presidente paraguayo ha pasado de controlar de forma extrema el Congreso a enfrentarse a situaciones menos favorables motivadas tambin por la propia faccionalizacin de los partidos polticos (Molinas et al., 2004: 84).
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del tiempo y ver cmo influyen los cambios polticos e institucionales acaecidos en ese periodo temporal en la produccin legislativa. Los trabajos que comparan la actividad legislativa de distintos pases latinoamericanos son realmente escasos y recientes. Entre los mismos, cabe resaltar el artculo de Saiegh (2004), que analiza las tasas de aprobacin conseguidas por 35 Ejecutivos, entre los que estn ocho pases latinoamericanos16, concluyendo que los Presidentes de sistemas parlamentarios tienen mayores tasas de xito que los de sistemas presidencialistas y que ste se ve reducido cuando el Ejecutivo est formado por una coalicin de gobierno. Analizando estos mismos datos y poniendo el foco de atencin de nuevo en la forma de gobierno, Cheibub et al. (2004: 578) manifiestan que la parlisis legislativa es muy rara incluso en los Gobiernos presidencialistas que estn en minora, ya que para los casos sobre los que disponen informacin acerca de Gobiernos conformados por un nico partido sin mayora en el Congreso, el Poder Ejecutivo solamente logr un porcentaje de xito inferior al 50% en tres pases17. Por lo tanto, la mayora de los Gobiernos presidencialistas en minora conformados por un solo partido parecen ser apoyados por una mayora en el Congreso y legislan, al menos, con el mismo xito que las coaliciones de mayora. Los Gobiernos tienen menos xito cuando las posiciones de los partidos sobre poltica estn polarizadas y se deben negociar los cambios polticos y cuando las coaliciones de Gobierno estn internamente divididas en cuanto a sus preferencias. Un ltimo estudio comparado es el llevado a cabo por Alcntara et al. (2005b), analizando la actividad legislativa de 14 pases latinoamericanos. Si bien el objeto de su trabajo no es reflexionar sobre los factores que influyen en la misma, avanzan empricamente al mostrar, de forma comparada, las diferencias existentes entre los distintos pases y al negar la afirmacin de que el papel de los Parlamentos latinoamericanos sea realmente marginal en todos los casos. Para la gran mayora de estos estudios la variable dependiente es el xito del Ejecutivo, el cual es explicado a partir de factores tanto polticos como institucionales. Sin embargo, no hay una gran homogeneidad en las variables que se consideran relevantes por su incidencia en las tasas de aprobacin, como tampoco hay un desarrollo pormenorizado sobre cmo construir esta variable. El siguiente apartado se centra en la forma en cmo se ha operacionalizado la actividad legislativa en la presente investigacin.
Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Honduras, Ecuador, Uruguay y Venezuela. Costa Rica (1986-1989 y 1996-1998), Ecuador (1979-1980 y 1990-1991) y Uruguay (1988-1989).
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1.2. Los indicadores de la actividad legislativa y las unidades de anlisis

Una de las principales razones de la escasez de trabajos sobre la actividad legislativa es la dificultad para conseguir los datos sobre produccin legislativa. Muchos Parlamentos latinoamericanos cuentan con problemas de transparencia y eficacia administrativa. En la seleccin de sus trabajadores han primado criterios ms partidistas y clientelares que profesionales, lo que ha llevado a que no existan bases sistemticas de acceso pblico sobre sus actividades. Sin embargo, en los ltimos aos se ha ido sistematizando mucha informacin y los investigadores y ciudadanos cuentan ya, en muchos pases, con incipientes bases de datos que pueden ser consultadas a travs de Internet o en las propias bibliotecas y archivos de las Cmaras18. Los datos empricos de esta investigacin fueron captados en el marco del proyecto de investigacin, dirigido por Manuel Alcntara, El Parlamento en Amrica Latina. Rendimiento del poder legislativo: una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la regin, financiado con fondos FEDER en el marco del Programa espaol de I+D (Ref. 1FD97-0906). Por lo tanto, la mayora de los mismos han sido obtenidos de fuentes primarias, salvo los de Paraguay, extrados del trabajo de Molinas et al. (2004), los datos sobre Honduras anteriores al ao 1997 obtenidos del trabajo de Taylor y Daz (1999) y los datos de Venezuela provenientes de Amorin y Malgar (2000). El peso de cada uno de los Poderes sobre la actividad legislativa de los Parlamentos latinoamericanos es captado a partir de dos indicadores basados en Alcntara et al. (2005b): xito legislativo y participacin legislativa. El xito legislativo19 hace referencia a la relacin que existe entre el nmero de iniciativas presentadas por el Ejecutivo o el Legislativo con la cantidad que finalmente es aprobada (Alcntara et al., 2005b: 99). Se trata de dar cuenta del xito en la proposicin de leyes de ambas ramas de poder. ste es el indicador, tal como se ha visto, que aparece con mayor frecuencia en los diferentes estudios. Sin embargo, su utilizacin simple puede exagerar el peso del Ejecutivo
18 Gracias a programas de modernizacin promovidos tanto por las propias Cmaras como con la ayuda de distintos rganos internacionales como la Unin Europea, el BID o la USAID. 19 Relaciona el nmero de iniciativas que presenta el Ejecutivo y el Legislativo en una legislatura con el nmero de iniciativas provenientes de los mismos actores que son aprobadas.
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sobre la actividad legislativa porque, tal como se ver en captulo 3, es habitual que los diputados presenten una gran cantidad de proyectos de ley, muchos de los cuales son para agradar a votantes o grupos de inters (Mollinelli et al., 1999: 97), teniendo una baja probabilidad de ser aprobados (Garca, 2007). A pesar de ello los legisladores los presentan siendo instrumentalizados para hacerse visibles ante sus electores. El Ejecutivo, por el contrario, introduce una menor cantidad de proyectos, analizando previamente la posible reaccin del Legislativo para conseguir su apoyo, por lo que su tasa de xito es superior20. Por esta razn, se estima necesaria la introduccin del indicador participacin legislativa21, que ofrece informacin acerca del peso o influencia, tanto del Legislativo como del Gobierno, sobre la legislacin total aprobada y, por tanto, sobre el proceso poltico de cada pas (Alcntara et al., 2005b: 102).
cuadro
Pas Argentina
2.1. Calendario y periodo de sesiones

Cmara Cmara de Diputados Senado de la Nacin Tipo de periodo de sesiones o periodo legislativo Ordinario Extraordinario o (del 1 de marzo al 30 de noviembre) prorrogado (del 1 de diciembre al 28/29 de febrero) Ordinario (desde el 6 de agosto y por un periodo de 90 o 120 das hbiles) Ordinario (desde el 15 de febrero al 30 de junio) Extraordinario (cuando nalizan los 120 das hbiles) Extraordinario (desde el 1 de agosto al 15 de diciembre) Extraordinario (del 19 de septiembre al 20 de mayo) Extraordinario
Bolivia
Cmara de Diputados Cmara de Senadores
Brasil
Cmara de Diputados Senado Federal
Chile
Cmara de Diputados
Ordinario (del 21 de mayo al 18 Senado de la Repblica de septiembre) Cmara de Representantes Cmara de Senadores Ordinario (desde el 20 de julio al 16 de diciembre y desde el 16 de marzo al 20 de junio) Ordinario (del 1 de mayo al 30 de noviembre)
Colombia
Costa Rica
Asamblea Legislativa
Extraordinario (del 1 de diciembre al 30 de abril)
Vanse las teoras sobre la agenda-setting, expuestas en el captulo 1. Relacin entre las leyes aprobadas pertenecientes al Ejecutivo y al Legislativo y las aprobadas en total.
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Pas Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Cmara Congreso Nacional Asamblea Legislativa Congreso Congreso Nacional Tipo de periodo de sesiones o periodo legislativo Ordinario (comienza el 5 de enero) Ordinario (comienza el 1 de mayo) Ordinario (comienza el 14 de enero) Ordinario (del 25 de enero al 31 de octubre) Ordinario (desde el 1 de septiembre hasta el 15 de diciembre* y desde el 15 de marzo hasta el 30 de abril) Ordinario Ordinario (desde el 1 de septiembre al 31 de diciembre y desde el 1 de marzo al 30 de junio) Ordinario (desde el 1 de julio hasta el 21 de diciembre y desde el 1 de marzo al 30 de junio) Ordinario (del 27 de julio al 15 de diciembre y del 1 de marzo al 15 de junio) Extraordinario Extraordinario Extraordinario
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Extraordinario (del 1 de noviembre al 24 de enero) Extraordinario
Mxico
Nicaragua Panam
Asamblea Nacional Asamblea Legislativa
Extraordinario Extraordinario
Paraguay
Extraordinario
Per
Congreso
Extraordinario
Fuente: Alcntara et al. (2005a: 124-126).
Las unidades de anlisis son los periodos de sesiones anuales o bienios legislativos, salvo en los casos de Venezuela y Paraguay, en los que la unidad de anlisis es el periodo presidencial completo, y Mxico, que coincide con la legislatura (tres aos). Para los pases que se tiene informacin de fuentes primarias se decidi utilizar como unidad de anlisis el periodo de sesiones anuales (vase el cuadro 2.1), porque esta desagregacin permite contrastar hiptesis sobre si se producen cambios en la actividad legislativa dependiendo de los apoyos parlamentarios al Ejecutivo que pueden ser distintos a lo largo del periodo de gobierno o del momento poltico en que est el ciclo electoral. En este sentido, hay teoras que sostienen que en el inicio de su periodo presidencial, el Gobierno propone una mayor cantidad de leyes para aprovechar el momento de confianza o legitimidad popular obtenido de las elecciones (luna de miel). Si el proceso de toma de decisiones est sustentado en una coalicin, los legisladores pueden decidir dejar de cooperar cuando se acercan las elecciones presidenciales o legislativas para que su partido, o ellos mismos, no se vean castigados por ayudar al Gobierno (Coppedge, 1994). Adems, el anlisis
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por periodo de sesiones aumenta de forma significativa el tamao de la muestra, permitiendo la realizacin de anlisis estadsticos ms precisos. En total, para el indicador xito legislativo se analizan 154 periodos de sesiones pertenecientes a 14 pases latinoamericanos y coincidentes con 58 periodos presidenciales distintos. Para el indicador participacin legislativa, las unidades de anlisis son 167 periodos legislativos de 15 pases, bajo 60 periodos presidenciales, tal como se ve en el cuadro 2.2. Los valores mostrados por estos indicadores en cada pas, as como las evidencias empricas que se pueden extraer de los mismos, se analizan en profundidad en el captulo 3.
cuadro
2.2. Pases analizados, unidades de anlisis de los indicadores (perio-
dos de sesiones) y periodos de gobierno

(N)
Pases analizados y (periodo de estudio) Argentina (1984-2007)
xito legislativo (N) Periodos de Periodos de gobierno sesiones - Ral Alfonsn (1983-1989) - Carlos Menem I (1989-1995) - Carlos Menem II (1995-1999) - Fernando de la Ra (1999-2001) - Adolfo Rodrguez Sa (2001) - Eduardo Camao (2001-2002) - Eduardo Duhalde (2002-2003) - Nstor Kirchner (2003-2007) - Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) - Hugo Bnzer/Jorge Quiroga (1997-2001)
Participacin legislativa Periodos de sesiones Periodos de gobierno
23
23
- Ral Alfonsn (1983-1989) - Carlos Menem I (1989-1995) - Carlos Menem II (1995-1999) - Fernando de la Ra (1999-2001) - Adolfo Rodrguez Sa (2001) - Eduardo Camao (2001-2002) - Eduardo Duhalde (2002-2003) - Nstor Kirchner (2003-2007) - Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) - Hugo Bnzer/Jorge Quiroga (1997-2001) - Fernando Collor (1990-1992) - Itamar Franco (1992-1995) - Fernando Henrique Cardoso I (1995-1999) - Fernando Henrique Cardoso II (19992003) - Luiz Incio Lula da Silva I (2003-2007)
Bolivia (1997-2001)
Brasil (1990-2007)
16
- Fernando Collor 16 (1990-1992) - Itamar Franco (1992-1995) - Fernando Henrique Cardoso I (1995-1999) - Fernando Henrique Cardoso II (1999-2003) - Luiz Incio Lula da Silva I (2003-2007)
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Pases analizados y (periodo de estudio) Chile (1990-2008) xito legislativo (N) Periodos de Periodos de gobierno sesiones - Patricio Alwyn (1990-1994) - Eduardo Frei (1994-2000) - Ricardo Lagos (2000-2006) - Michelle Bachelet (2006-) - Ernesto Smper Pizarro (1994-1998) - Andrs Pastrana Arango (1998-2002) - lvaro Uribe Vlez I (2002-2006) - lvaro Uribe Vlez II (2006-) Participacin legislativa (N) Periodos de sesiones
51
Periodos de gobierno
18
18
- Patricio Alwyn (1990-1994) - Eduardo Frei (1994-2000) - Ricardo Lagos (2000-2006) - Michelle Bachelet (2006-) - Ernesto Smper Pizarro (1994-1998) - Andrs Pastrana Arango (1998-2002) - lvaro Uribe Vlez I (2002-2006) - lvaro Uribe Vlez II (2006-) - Jos Figueres (1994-1998) - Miguel A. Rodrguez (1998-2002) - Abel Pacheco (2002-2006) - scar Arias (2006-) - Sixto Durn Balln (1992-1996) - Abdal Bucarm (1996-1997) - Fabin Alarcn (1997-1998) - Jamil Mahuad (1998-2000) - Gustavo Noboa (2000-2003) - Lucio Gutirrez (2003-2005) - Alfredo Palacio (2005-2007) 1996 1997 1998 1999 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2006-2007 2007-2008 2008-2009 - lvaro Arz (1995-1999)
Colombia (1994-2008)
14
14
Costa Rica (1995-2007)
12
- Jos Figueres 12 (1994-1998) - Miguel A. Rodrguez (1998-2002) - Abel Pacheco (2002-2006) - scar Arias (2006-) - Sixto Durn Balln (1992-1996) - Abdal Bucarm (1996-1997) - Fabin Alarcn (1997-1998) - Jamil Mahuad (1998-2000) - Gustavo Noboa (2000-2003) - Lucio Gutirrez (2003-2005) - Alfredo Palacio (2005-2007) 12
Ecuador (1995-2007)
12
Guatemala (1996-1999)
Honduras (1990-2000)
10
1991 1992 1993 1994 1995 1996 2006-2007 2007-2008 2008-2009
- Rafael Callejas (1989-1993) - Carlos Reina (1993-1997) - Manuel Zelaya (2006-2009)
14
- Rafael Callejas (1989-1993) - Carlos Reina (1993-1997) - Carlos Flores (1997-2001) - Manuel Zelaya (2006-2009)
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Pases analizados y (periodo de estudio) Mxico (1982-2006) xito legislativo (N) Periodos de Periodos de gobierno sesiones 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006

Participacin legislativa (N) Periodos de sesiones 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006 Periodos de gobierno
- Carlos Salinas 5 de Gortari (1991-1994) - Ernesto Zedillo (1994-2000) - Vicente Fox (2000-2006) - Ernesto Prez8 Balladares (1994-1999) - Mireya Moscoso (1999-2004)
- Carlos Salinas de Gortari 1991-1994) - Ernesto Zedillo (1994-2000) - Vicente Fox (2000-2006) - Ernesto PrezBalladares (1994-1999) - Mireya Moscoso (1999-2004)
Panam (1994-2002)
Paraguay (1989-2002)
4* 1993-1998 1998 1998-2002
- Andrs Rodrguez (1989-1993) - J. Carlos Wasmosy (1993-1998) - Ral Cubas Grau (1998) - Luis A. Gonzlez Macchi (1998-2002) - Alberto Fujimori II (1995-2000) - Valentn Paniagua (2000-2001) - Alejandro Toledo (2001-2006) - Alan Garca (2006-) - Julio M. Sanguinetti (1995-2000) - Jorge Battle (2000-2005) - Tavar Vzquez (2005-) - Rmulo Betancourt (1959-1964) - Ral Leoni (1964-1969) - Rafael Caldera (1969-1974) - Carlos A. Prez (1974-1979) - Luis H Campins (1979-1984) - Jaime Lusinchi (1984-1989)
4*
1993-1998 - Andrs Rodrguez 1998 (1989-1993) 1998-2002 - J. Carlos Wasmosy (1993-1998) - Ral Cubas Grau (1998) - Luis A. Gonzlez Macchi (1998-2002) - Alberto Fujimori II (1995-2000) - Valentn Paniagua (2000-2001 - Alejandro Toledo (2001-2006) - Alan Garca (2006-) - Julio M. Sanguinetti (1995-2000) - Jorge Battle (2000-2005) - Tavar Vzquez (2005-) 1964-1969 1969-1974 1974-1979 1979-1984 1984-1989 - Rmulo Betancourt (1959-1964) - Ral Leoni (1964-1969) - Rafael Caldera I (1969-1974) - Carlos A. Prez (1974-1979) - Luis H Campins (1979-1984) - Jaime Lusinchi (1984-1989) 60
Per (1995-2008)
13
13
Uruguay (1995-2007)
12
12
Venezuela (1959-1989)
6* 1964-1969 1969-1974 1974-1979 1979-1984 1984-1989
6*
Total
154
58 167
* Coinciden con el periodo de gobierno; los indicadores no estn desagregados en periodos de sesiones. Fuente: Elaboracin propia.
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No es objeto del presente estudio profundizar en el tipo de legislacin que inicia el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (su nivel de agregacin, su efecto o su materia), sino concentrarse en las tasas de xito y participacin de ambos Poderes. Por esta razn, las leyes no sern clasificadas. Evidentemente la materia de la que trata una ley influye en la probabilidad de su aprobacin. Para algunos autores (Adler y Wikerson, 2005), ms que el xito de un actor en la aprobacin de sus propuestas, lo que se debe tratar de establecer son las cualidades comunes de las leyes aprobadas y tratar de explicar por qu estas cualidades estn asociadas al grado de xito. Se es consciente, por tanto, que al no clasificarlas el indicador xito se convierte en un contenedor de leyes de desigual importancia. Del mismo modo es innegable el hecho de que, como norma general, el Ejecutivo es el promotor de las leyes ms relevantes de un pas en cuanto a su materia y a sus efectos. A pesar de ello, la opcin de no clasificar las leyes en este trabajo se sustenta en tres razones. La primera de ellas es metodolgica; si bien algunos autores han avanzado en el intento de agrupar las leyes22, an no se ha logrado una taxonoma que cuente con el consenso generalizado de los estudiosos y se convierta en un referente. Adems, algunas de las clasificaciones propuestas pueden ser vlidas para un determinado pas, pero no lo son para otros. Por tanto, cuando el objetivo es hacer un anlisis comparado, la investigacin se tropieza con el hecho de que las agrupaciones de leyes son difcilmente extrapolables de un caso a otro, mientras que los dos indicadores propuestos xito y participacin tienen la ventaja de que son fcilmente comparables tanto entre pases, como a lo largo del tiempo. La segunda razn tiene que ver con la disponibilidad de los datos y el nmero de casos abordados. Los datos empricos23 en los que se basa esta investigacin no permiten una clasificacin para todos los casos, pues no se dispone de informacin tan precisa para cada pas. La tercera razn est relacionada especficamente con lo poltico. Aunque,
22 Vanse Polsby (1963), Lowi (1964) y Wilson (1973). Para los casos latinoamericanos vanse Taylor y Daz (1999), Amorin y Santos (2003) y Lanzaro et al. (2000). 23 Cabe recordar que la unidad de anlisis son los periodos de sesiones. El trabajo analiza un total de 167 periodos de sesiones y, en cada uno de ellos, como promedio se recibieron 600/700 proyectos de ley, lo cual da cuenta de la dificultad que supondra su clasificacin.
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efectivamente, el Ejecutivo sea el promotor de las leyes de ms relevancia para el pas, cabe recordar que los parlamentarios introducen leyes que, a pesar de que puedan tener un nivel de agregacin diferente, son importantes para sus electores. Es decir, introducen los proyectos de ley que, a juicio de los propios parlamentarios, benefician a sus electores intentando con ello mejorar su apoyo electoral y su carrera poltica. Por todo ello, se mantiene la idoneidad del anlisis al considerar que es mejor tener informacin homognea entre los pases, que decantarse por una clasificacin desigual de las leyes que conforman las unidades de anlisis. Adems, al complementar el estudio con el indicador participacin se matiza y suaviza las afirmaciones sobre el xito, revelando de forma ms precisa el peso real de cada uno de los Poderes sobre los productos legislativos.
2. ConstruYendo un modelo de eXplicacin del control de la produccin legislativa: control de agenda Y procedimiento legislativo
Como ya ha sido citado a lo largo del trabajo, son muchos los analistas que han sostenido que el grado de poder legislativo de los Presidentes y de los Congresos est determinado por el diseo constitucional. Sin embargo, el poder de agenda no lo establece nicamente la Carta Magna. En l intervienen otras reglas enmarcadas dentro del procedimiento legislativo de cada pas y, normalmente, estipuladas por los reglamentos internos de las Cmaras. Ambas normas fijan el poder de agenda de los dos Poderes y pueden favorecer a uno u otro en momentos diferentes. Siguiendo a Dahl (1989), este poder es la capacidad de iniciativa poltica para insertar en la agenda poltica alternativas que correspondan a las preferencias o intereses de los actores. Esta capacidad engloba el derecho de formular y de expresar preferencias; el derecho de que sus preferencias sean consideradas en forma igualitaria en las acciones de gobierno; el derecho de proponer, iniciar y modificar la legislacin, y el derecho de determinar los ritmos y secuencias de procedimientos a lo largo del proceso de toma de decisiones (Figueiredo y Limongi, 1999: 69)24. En la gnesis de estos
24 Doering (1995), al analizar el poder de agenda de los sistemas parlamentarios, utiliza las siguientes variables institucionales como interventoras: 1) quin decide la prioridad de las leyes a tratar en la agenda del plenario; 2) prerrogativas que dispone
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Poderes est el hecho de que es habitual que los Parlamentos tengan problemas de embotellamiento en el pleno, ya que reciben una gran cantidad de proyectos de ley. Cox (2006) considera que una de las soluciones a este estado natural ha sido la creacin de entidades con poderes de agenda especiales, lo cual tiene como consecuencia el que si bien los legisladores son iguales en poder de votacin, son muy desiguales en su poder de fijar la agenda, como tambin es desigual el poder de agenda del Legislativo y del Ejecutivo. As, los Presidentes, dependiendo del diseo institucional, pueden tener ventajas para fijar la agenda como el procedimiento de urgencia y las comisiones tambin pueden ejercitar poder sobre la agenda al proponer al pleno qu ley se considerar (Cox, 2006), elemento que, tal como se vea en el captulo 1, ha centrado la atencin de muchos estudios relativos al Congreso estadounidense. Cox (2006) distingue entre poderes de agenda positivos, que permiten a los actores acelerar o asegurar la colocacin de las leyes en la agenda del pleno (derecho de oferta, poder proactivo), y poderes negativos (derecho de veto, poderes reactivos), que permiten a los actores retrasar e, incluso, vetar la entrada de una iniciativa a la agenda legislativa (por ejemplo las comisiones con poder para archivar los proyectos de ley)25. Ambos poderes pueden estar centralizados o descentralizados. Es decir, tanto los poderes positivos o negativos, pueden estar en manos de un solo actor o pueden ser compartidos (Cox, 2006). Alemn y Tsebelis (2002), siguiendo la teora de los veto players de Tsebelis (1995 y 2002), proponen un modelo que examine, adems de los detalles institucionales para el ajuste de la agenda, las posiciones de los actores para descubrir su influencia en el proceso legislativo. Estos autores defienden la existencia de tres dimensiones que fijan el poder de agenda. Una de las dimensiones es institucional o estructural y las otras dos son contextuales26. La
el Ejecutivo sobre las leyes econmicas; 3) restricciones de las sesiones de las comisiones; 4) restricciones de las comisiones para tratar las leyes del ejecutivo; 5) tiempo de que disponen las comisiones; 6) procedimientos para enmendar, rechazar la aprobacin de una ley en el Parlamento, y 7) esperanza de vida de las leyes. 25 Estudios centrados en los poderes de agenda positivos se pueden ver en Laver y Shepsle (1996) o Diermeier y Fedderson (1998). Los poderes negativos son abordados por Tsebelis (2002).
26 La primera dimensin contextual es el grado de dispersin de los jugadores de veto que afecta inversamente al poder de quien inicia la oferta y la segunda es la centralidad del actor que inicia la propuesta dentro del sistema
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dimensin institucional alude tanto a los poderes de agenda positivos como negativos de Cox (2006), ya que est determinada por la capacidad de los actores para crear y generar decisiones, as como para frenar, bloquear o vetar las decisiones de otros actores. Estos poderes de agenda actan modelando el proceso de decisiones y el control que ejerce el Presidente. En el cuadro 2.3 se pueden ver las variables institucionales que se contemplan como definitorias. Al analizar el poder de agenda de los pases latinoamericanos a travs de este modelo, Alemn y Tsebelis (2002) encuentran que, por lo general, las instituciones otorgan capacidades de agenda-setting a los rganos legislativos, pero moderan este poder permitiendo al Presidente modificar y bloquear las decisiones de los Parlamentos. Existen diferencias entre los pases y entre el tipo de propuestas sobre las que se decide, ya que es habitual que, sobre la legislacin en materia econmica, los Presidentes mantengan ms control que sobre la legislacin ordinaria27. Las diferencias institucionales pueden ayudar a los lderes de los partidos, a los miembros de las comisiones o a las autoridades del grupo parlamentario a manipular la agenda, ya que estas prerrogativas otorgan a los lderes de la mayora la capacidad para influenciar en las opciones y de este modo influir en el resultado28. Por tanto, el poder de agenda aparece determinado por diferentes variables institucionales y no existe en los distintos trabajos un consenso sobre los factores que lo conforman. Una definicin muy amplia sobre el poder de agenda es la ofrecida por estos autores, Alemn y Tsebelis (2002), que incluye la capacidad de emitir decretos, la capacidad de veto, la convocatoria de referndum y el establecimiento de sesiones extraordinarias. Otros autores estiman que el poder de agenda se limita a la capacidad para hacer ofertas y controlar la agenda y la capacidad de decreto y de veto es vista como parte de los poderes constitucionales del Presidente (Samuels y Shugart, 2003). En este trabajo se mantiene que el poder de agenda, siguiendo a Cox (2006), es tanto el poder de
de jugadores de veto, que puede contribuir a incrementar la influencia en los resultados y decisiones.
Sobre la capacidad de los Parlamentos latinoamericanos para intervenir en el proceso presupuestario se puede ver Alcntara et al. (2005b). 28 La organizacin del Congreso y del grado de control que el Ejecutivo tiene sobre la agenda legislativa influye el comportamiento de los legisladores individuales. Actan en un ambiente obligado; si desean influenciar en la poltica tienen que hacerlo segn las reglas que impone el procedimiento de la Cmara a la que pertenecen y en los trminos fijados por el Presidente (Cheibub y Limongi, 2002).
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cuadro
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2.3. Variables institucionales del poder de agenda

Variables institucionales dentro de la Cmara que afectan al control de la agenda 1) Quin determina la agenda del pleno y si es difcil modicarla (tipo de mayora necesaria para cambiar el orden del da) 2) Papel de las comisiones (plazos, derecho a tratar las leyes en primer lugar, prerrogativas sobre el paso de las leyes por las comisiones) 3) Reglas para salvaguardar a las minoras, qurum 4) Prerrogativas sobre las enmiendas
Variables institucionales que afectan al control presidencial de la agenda legislativa 1) Capacidad presidencial para forzar al pleno al tratamiento urgente de las leyes 2) Prerrogativas sobre el presupuesto y las leyes econmicas 3) Posibilidades de enmienda de los proyectos del Ejecutivo (si las comisiones pueden modicar las iniciativas presidenciales, si el Ejecutivo puede insistir en las previsiones de la ley cuando est en comisin, si se permite que el Ejecutivo realiza modicaciones a una ley que est en el pleno) 4) Capacidad de veto presidencial e insistencia del Legislativo 5) Capacidad de decreto presidencial 6) Disposiciones acerca de la convocatoria de referndum 7) Capacidad del Ejecutivo para convocar sesiones extraordinarias del Congreso
Fuente: Elaboracin propia a partir de Alemn y Tsebelis (2002).
agenda positivo como el negativo y la delimitacin de las variables institucionales que lo componen es la establecida por el propio procedimiento legislativo29. Esta asuncin lleva a la necesidad de su anlisis de forma detallada como va para comprender el perfil de los determinantes de la agenda que, en este trabajo, son considerados como factores institucionales explicativos de la actividad legislativa. Esta investigacin entiende al proceso legislativo como un mecanismo de construccin de la decisin poltica (vase el grfico 2.1) y de transaccin30 entre los distintos intereses como resultado de intercambios intertemporales complejos entre los actores polticos. Las instituciones polticas de un pas son el marco dentro del cual
29 Para Colomer y Negretto (2002: 96) las reglas ms relevantes para analizar las decisiones legislativas son quin introduce las propuestas de cambio legislativo (el actor proactivo), quin puede rechazar o enmendar estas propuestas (el actor reactivo), bajo qu procedimientos se aprueba una nueva poltica y, finalmente, cul es el resultado de reserva en caso de ausencia de decisin. 30 Esta transaccin es canalizada a travs del procedimiento legislativo en el Parlamento. La presentacin de un proyecto en el Parlamento da inicio a la consideracin de una opcin poltica. sta, expresada a travs de un proyecto, puede mantener su contenido original o puede ser modificada de acuerdo con las posiciones de los otros grupos, siempre y cuando la transaccin se ajuste a los parmetros contemplados en el procedimiento legislativo (Punset, 1990: 204; Grosso, 2000: 483).
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se logran esas transacciones31. Los tipos de negociacin poltica ms importantes dentro del procedimiento legislativo se dan entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y en el interior de este ltimo. Las principales entidades que intervienen por parte del Ejecutivo son los Presidentes o primeros ministros y los ministros del gabinete. Por parte del Legislativo, entre los agentes estn los oficiales mayores o secretarios de la Cmara, los Presidentes de las Cmaras, la mesa directiva, los jefes de los grupos parlamentarios, los miembros de las comisiones, sus Presidentes y los legisladores (Cox y McCubbins, 2004).
grfico
2.1. El proceso legislativo
Situacin social (puede existir una demanda o no)
Respuesta poltica Procedimiento legislativo amplio Etapas

Iniciativa
Procedimiento legislativo
Procedimiento legislativo estricto
Constitutiva Integrativa de la eficacia
Fuente: Alcntara et al. (2005b: 55).
Los tres elementos determinantes en el tipo de negociaciones que se dan al interior del Poder Legislativo son el nmero de Cmaras32
31 Spiller y Tommasi (2003) desarrollan una teora de las transacciones para entender la manera en la cual las instituciones polticas afectan a las transacciones que los agentes polticos pueden emprender y por lo tanto a la calidad de las polticas que emergen. Afirman que Argentina es un caso en el cual el funcionamiento de las instituciones polticas ha inhibido la capacidad de emprender intercambios polticos intertemporales eficientes. Utilizan la teora de la economa poltica positiva y del coste de la transaccin para explicar el funcionamiento de las instituciones polticas de Argentina y para demostrar cmo su diseo da lugar a polticas de baja calidad. 32 En los sistemas bicamerales cada Cmara examina la legislacin y tiene sus propias preferencias. Las diferencias entre las posiciones de ambas tienen que ser conciliadas y si ambas Cmaras tienen poder de veto sobre la ley, sta tiene que ser votada en trminos idnticos (Tsebelis, 2000). Vanse Tsebelis y Money (1997), Nolte (2002) y Snchez et al. (2005).
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por las que est conformado, la estructura de las comisiones y el nmero y color de los partidos polticos que lo componen. A su vez, la interaccin entre las Cmaras y los grupos polticos en el procedimiento legislativo tambin est regulada por estructuras legales, como las reglas de votacin o los procedimientos de resolucin de diferencias entre Cmaras (Alcntara et al., 2005b: 54), que confieren poder de agenda. En el procedimiento legislativo las reglas institucionales conforman una variedad de escenarios, los cuales modifican el sistema de agentes relevantes. De hecho, incluso dictan quines son los jugadores ms importantes en primer lugar. Las prerrogativas institucionales tambin ordenan temporalmente el proceso determinando quin puede hacer qu y en qu momento. Aunque hay enormes variaciones sobre esta base: unos agentes pueden bosquejar la ley y otros agentes pueden introducirla. Hay tambin gran variacin en cuanto a las etapas y pasos por los que tiene que pasar antes de que se promulgue y se publique, pudiendo tomar un corto periodo de tiempo mientras que otros se pueden retrasar enormemente segn la voluntad poltica de los agentes relevantes (Wiberg, 2002). A pesar de la diversidad de los procedimientos legislativos en las diferentes democracias, todas las leyes deben pasar por el Parlamento. Observando analticamente las reglas de los Parlamentos se aprecian las siguientes estructuras (Cox, 2006): 1. Un conjunto de entidades legislativas, con poderes de agenda especiales y otros recursos. 2. Un conjunto de movimientos que especifican las acciones posibles en el gigante juego de ajedrez que es el Parlamento. 3. Un sistema de procedimientos para votar sobre iniciativas y movimientos. Los efectos de estos determinantes institucionales pueden ser clasificados en tres categoras (Cox, 2002: 263): 1) efectos sobre el men de opciones; 2) efectos que inciden en qu proyectos de ley son considerados en el plenario y sobre cules se permiten las enmiendas; 3) efectos sobre el resultado de la legislacin final, y 4) efectos sobre el voto de los legisladores33.
33 El voto de los legisladores est determinado, a su vez, por tres categoras de preferencias: 1) preferencias de distrito; 2) preferencias personales, y 3) preferencias del partido. Si coinciden estas tres preferencias la decisin del voto es muy fcil (Kingdon, 1989).
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En este trabajo el anlisis se centra en el tercer tipo de efectos. Es decir, trata de establecer la influencia que tienen tanto las instituciones, como el contexto poltico partidista, sobre la legislacin que finalmente es aprobada. Aunque tambin se establecern algunas hiptesis sobre los efectos del tipo 1, 2 y 4. Una de las principales crticas realizadas al anlisis institucional es la falta de validacin emprica de sus modelos tericos. Pues bien, a partir de los datos sobre la actividad legislativa de los 15 Parlamentos latinoamericanos, se trata de comprobar empricamente la relevancia que poseen, tanto los determinantes institucionales, como los polticos, sobre los resultados legislativos de los pases.
2.1. Las variables explicativas

2.1.1. El procedimiento legislativo y los poderes legislativos Desde la literatura que aborda el presidencialismo es comn atribuir a los poderes institucionales del Ejecutivo un papel fundamental sobre la actividad legislativa. Sin embargo, el poder del Presidente no ha sido utilizado de forma tan generalizada en los estudios sobre el Congreso estadounidense34, en los que se otorga, siguiendo el paradigma de la eleccin racional, a las reglas del Congreso el peso explicativo, bien sea desde la teora distributiva o desde la informativa o partidista (vase el captulo 1). Por encima de los distintos enfoques establecidos para interpretar el hecho de que los legisladores individualmente acepten la organizacin del Congreso est la asuncin de que el diseo normativo reduce los costos de transaccin (North, 1990), ya sea facilitando el intercambio, promoviendo la especializacin o facilitando el voto disciplinado y el poder del partido(s) con mayora en el Congreso. Por esta razn es innegable que las instituciones son relevantes independientemente del enfoque que se asuma. Los poderes formales institucionales de los actores implicados en el procedimiento legislativo que marcan el control potencial sobre la agenda legislativa estn determinados, al menos, por dos tipos de normas: la Constitucin y los reglamentos de las Cmaras.
34 Cabe recordar que el Ejecutivo estadounidense tiene muy poca capacidad institucional para introducir proyectos de ley.
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La centralidad que tiene la Constitucin en la estructuracin del proceso de toma de decisiones y en la formulacin de las polticas es obvia, ya que en ella se definen las etapas por las que una iniciativa debe pasar para convertirse en ley, se determina qu rganos participarn en el proceso y se confiere y delimita la autoridad de los actores que participan. Por su parte, los reglamentos internos regulan y organizan detalladamente cada una de las etapas definidas por la Constitucin y, aunque deben estar sujetos siempre a lo establecido por la Carta Magna, tambin confieren potenciales grados de influencia, sobre todo para los miembros que componen el Poder Legislativo, lo cual es sumamente relevante, pues de la interaccin mantenida por ste y el Poder Ejecutivo depende el cambio o el estancamiento poltico, el que se mantenga o modifique el statu quo. A pesar de que la discusin en torno a la relacin entre el Legislativo y el Ejecutivo tiene un fuerte componente institucional, es cierto que las prerrogativas normativas no lo explican todo. En sistemas polticos inestables las Constituciones cambian frecuentemente y en muchos pases hay una fractura entre lo que aparece en el texto constitucional y lo que ocurre realmente (Mezey, 1993: 352-353). Sin embargo, el hecho de admitir la existencia de otro tipo de variables contextuales y polticas a partir de las cuales los actores elaboran sus estrategias no puede llevar a descartar el peso de las reglas de juego. Una de las formas de delimitar el peso que ambos poderes mantienen sobre la legislacin es analizar el proceso legislativo como modo de aislar los efectos institucionales y los efectos polticos35. Por tanto, a partir del anlisis sistemtico de estas dos normas bsicas se
35 Olson y Mezey (1991) afirman que el proceso legislativo est determinado por tres conjuntos de factores: a) las influencias externas sobre el Congreso; b) la capacidad de actuacin de los legisladores, y c) el contenido de las polticas que se procesan. Cada uno de estos elementos puede ser captado a partir de una serie de indicadores. Los indicadores institucionales y polticos de las influencias externas estn determinados por el dispositivo constitucional, la estructura estatal, la normativa electoral, el sistema de partidos, los intereses de los grupos de la sociedad y la agenda pblica de gobierno. La capacidad de actuacin de los legisladores aparece establecida por el formato organizacional del Parlamento, las reglas de funcionamiento de las Cmaras y de las comisiones, las estructuras de los partidos, as como la operativa especfica de los grupos parlamentarios y, finalmente, las caractersticas personales de los integrantes del cuerpo. El contenido de las polticas depende de la naturaleza de los proyectos que se presentan en el Parlamento y del tipo de actores e intereses a los que afectan los proyectos (Lanzaro et al., 2000).
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puede trazar la capacidad que las instituciones otorgan al Presidente y al Parlamento para ejercer influencia en la agenda legislativa y exponer algunos supuestos sobre el sentido de su intervencin en la actividad legislativa, tema que ser abordado en profundidad en el captulo 4. De modo que se propone una nueva medida, denominada ndice de potencia institucional legislativa (IPIL), el cual est compuesto por 14 variables institucionales entre las que se incluyen indicadores extrados de la Constitucin, junto con otros pertenecientes a los reglamentos internos y clasificados de acuerdo con la etapa del procedimiento legislativo en la que adquieren relevancia. La construccin detallada de esta medida y sus indicadores, as como el valor que adquiere en cada pas latinoamericano, es abordada en profundidad en el captulo 4. No obstante, cabe aqu mencionar algunos detalles relacionados con los indicadores.
2.1.1.1. Los poderes legislativos constitucionales

El procedimiento legislativo tiene tres etapas (iniciativa, constitutiva y de eficacia) y en cada una de las mismas actan una serie de factores institucionales que, siguiendo a Cox (2006), permiten al Ejecutivo o al Legislativo acelerar o asegurar que su iniciativa sea abordada (poder de agenda positivo o proactivo) o les permite retrasar o vetar la
cuadro
2.4. Indicadores institucionales del poder de agenda en el procedi-
miento legislativo establecidos en la Constitucin
Procedimiento legislativo ordinario Etapa de iniciativa Etapa constitutiva Etapa de ecacia
Procedimiento legislativo extraordinario
- I niciativa exclusiva Capacidad de los (PAP) presidentes para forzar el tratamiento de urgencia (PAP) BICAMERALISMO - Simetra - Resolucin de desacuerdos entre cmaras (PAP o PAN): a. Rechazo total b. Modicaciones
- Veto total e insistencia - Poder de decreto (PAP) (PAN) - C onvocatoria a sesiones - Veto parcial e insistencia extraordinarias (PAP) (PAN)
(PAP) Indicador de poder de agenda positivo. (PAN) Indicador de poder de agenda negativo. Fuente: Elaboracin propia.
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entrada de un proyecto o la aprobacin del mismo (poder de agenda negativo o reactivo). Concretamente, se utilizarn nueve indicadores constitucionales que aparecen resumidos en el cuadro 2.4 y que ayudan a conformar el ndice de potencia institucional legislativa (IPIL).
2.1.1.2. Los poderes legislativos determinados por los reglamentos internos

El poder para influir en la actividad legislativa no lo establece nica mente la Carta Magna. En l intervienen otras normas enmarcadas dentro del procedimiento legislativo de cada pas, normalmente estipuladas por los reglamentos internos de las Cmaras y que tienen incidencia sobre todo en la etapa de iniciativa y en la etapa constitutiva. Uno de los recursos ms escasos dentro del Congreso es el tiempo, ya que el pleno debe atender a mltiples tareas entre las que se encuentra la legislativa y, cuando atiende a esta funcin, se enfrenta a un gran nmero de propuestas. Este hecho hace que el control del tiempo por parte de las distintas instancias que intervienen en la formulacin de las leyes aparezca como un factor determinante del poder de agenda dentro del Parlamento, cobrando especial relevancia en la etapa de iniciativa, momento en que se decide qu ser discutido. Por lo tanto, la capacidad para hacer que una ley sea tenida en cuenta y votada es fundamental, as como la facultad para bloquear el tratamiento de un proyecto de ley o retrasarlo. Una parte sustancial de las distintas reglas, procedimientos y de la estructura de los Congresos se ocupa de establecer qu es lo que se abordar en el pleno, cmo se determina el orden del da (Oleszek, 2004; Cox y McCubbins, 1993 y 2004; McCubbins, et al., 2005). Los mecanismos institucionales seguidos para determinar la agenda de discusin son, junto con el grado de consenso o concentracin requerido para la toma de decisiones, as como el poder de las comisiones dentro de las Cmaras, los elementos fundamentales que definen tanto qu es lo que se aborda en el pleno, como el nmero y la identidad de los actores que intervienen en la actividad legislativa. Concretamente, en esta investigacin se contemplan cinco indicadores para la elaboracin del IPIL (vase el cuadro 2.5) que, al igual que en el caso de los poderes legislativos constitucionales, han sido agrupados teniendo en cuenta la etapa del procedimiento legislativo en la que pueden intervenir. A partir de estos indicadores, junto con los extrados de las Constituciones, se revela en poder institucional que
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Presidentes y Parlamentos tienen sobre la actividad legislativa y que servir para contrastar (captulos 4 y 5) la hiptesis institucional.
cuadro
2.5. Indicadores institucionales del poder de agenda en el procedi-
miento legislativo, establecidos por los reglamentos internos

Etapa constitutiva
Etapa de iniciativa - Establecimiento del orden del da o de la agenda de discusin - Tipo de mayora para cambiar el orden del da
- Integracin de las comisiones - Prerrogativas para evitar el tratamiento de la ley en comisin - Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley
Fuente: Elaboracin propia.
2.1.2. Los partidos polticos como variables explicativas de la actividad legislativa En este trabajo se sostiene que el proceso legislativo y los productos del mismo dependen no slo del diseo institucional de los pases, sino tambin de los actores polticos que intervienen en el mismo, de sus estrategias al adecuarse al entramado institucional, de sus intereses y de sus preferencias tanto colectivas como individuales. De modo que es crucial la configuracin de los partidos polticos36 para entender las relaciones que se establecen entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. El presente apartado tiene como objeto definir y establecer las variables relacionadas con los partidos polticos que inciden en la actividad legislativa. Concretamente, se analizan seis variables con posible potencia explicativa sobre la actividad legislativa. Tres de estas variables aluden a la presencia de los partidos polticos en el Parlamento y en el Ejecutivo: mayora legislativa, fragmentacin partidista y formacin de coaliciones; otras dos estn centradas en las actitudes de los partidos concretamente en sus distancias ideolgicas y en la heterogeneidad de sus percepciones: polarizacin, coherencia y distancia. Estas ltimas han sido captadas a partir de las posiciones actitudinales de los legisladores. A estas variables se une el ciclo electoral que es el nico factor considerado que no contiene informacin relacionada con los partidos.
36 El estudio de los partidos polticos ha generado una gran cantidad de trabajos en ciencia poltica. Montero y Ghunter (2002) analizan de forma minuciosa las reas de investigacin desarrolladas por la disciplina a partir de este objeto de anlisis.
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2.1.2.1. Mayoras parlamentarias Una de las caractersticas bsicas de los sistemas presidencialistas es el hecho de que el Poder Ejecutivo no depende para su formacin de una mayora legislativa37. De ah que una de las primeras y evidentes hiptesis que emergieron del nuevo institucionalismo al abordar los sistemas presidencialistas fue la que liga la composicin de los Congresos a la capacidad del Ejecutivo para llevar a cabo sus polticas pblicas. Si el Gobierno no cuenta con una mayora suficiente en el Parlamento tendr ms dificultades para sacar adelante su agenda que si posee el apoyo de un amplio porcentaje de escaos en el Congreso, ya que el Presidente debe recibir ms apoyo de los legisladores electos por su mismo partido que de aqullos de otros partidos. Es ms, dado que en los sistemas presidencialistas ambas ramas de poder son independientes no slo estn separadas en cuanto a las funciones que desempean, sino que tambin pueden estarlo en cuanto a los intereses polticos que representan y los propsitos que cada una persigue (Cox y McCubbins, 2001), si no se produce una cooperacin entre el Presidente y el Congreso se pueden dar situaciones de estancamiento poltico, embotellamiento legislativo e, incluso, la cada del Gobierno (Linz, 1990; Mainwaring, 1993; Mainwaring y Shugart, 1997). Si bien no es objeto de esta investigacin buscar los factores que explican la gnesis de Gobiernos en minora, existe un consenso entre los autores que los relaciona con el diseo del sistema electoral. As, se ha sealado que la eleccin presidencial por mayora a segunda vuelta, que favorece la participacin de un nmero alto de partidos, y las elecciones no simultneas para Presidente y Congreso38 alientan la formacin de estos Gobiernos (Linz, 1994; Jones 1995; Mainwaring y Shugart, 1997; Negretto, 2002; Siavelis, 2004). Aunque tambin lo hacen frmulas electorales que incentivan la competencia intrapartidista y la presencia de segundas Cmaras de tipo federal que, normalmente, reflejan una representacin territorial diferente (Shugart y Haggard, 2001; Negretto, 2002).
Vase el captulo 1. Si las elecciones no son concurrentes, los Presidentes quedan a menudo sin mayora o con mayoras sobre las cuales ellos no pueden confiar, incrementndose la fragmentacin de partidos y tendiendo a emerger los inherentes desincentivos a la cooperacin que produce el presidencialismo (Siavelis, 2004: 71).
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Esta idea bsica de que los Presidentes en minora cuentan con mayores dificultades para gobernar ha generado numerosos trabajos e hiptesis en Amrica Latina. As, entre las consecuencias de los Gobiernos en minora se ha afirmado que est el uso por parte del Ejecutivo de poderes constitucionales unilaterales tales como el decreto para sacar adelante la agenda del Gobierno39 (Ferreira y Goretti, 1996; Cox y Morgenstern, 2001); la potenciacin del papel del partido mediano40 para definir la modificacin del statu
Cuando un Presidente cuenta con una mayora legislativa amplia, el uso del poder unilateral de decreto es poco relevante para alcanzar sus metas polticas (Cox y Morgenstern, 2001) e, inversamente, cuando la mayora del Congreso confa en el Presidente como un agente, puede delegar poder de decreto en el Ejecutivo para apresurar la agenda legislativa (Carey y Shugart, 1998; Prez y Rodrguez, 2003). 40 El teorema del votante medio predice que el resultado del procedimiento de toma de decisin en el Congreso converger alrededor del punto ideal del partido mediano. De hecho, si el Presidente no tiene poder de veto, el resultado ser totalmente la preferencia del partido situado en el punto medio independientemente de la localizacin del statu quo. Negretto (2003) considera que la capacidad presidencial para sacar adelante su agenda legislativa depende de tres factores: la posicin que ocupa el partido mediano, la posicin del statu quo y los poderes presidenciales otorgados por la Constitucin. Esta afirmacin se basa en Krehbiel (1998), quien ha afirmado que si el Presidente no tiene ningn poder proactivo, los resultados de la poltica, en Gobiernos en minora, dependern de la localizacin del statu quo. Negretto (2003) distingue tres situaciones dependiendo de la posicin de los factores. La primera est configurada por un statu quo legislativo situado en una posicin algo distante de los puntos ideales de los actores decisivos. En estas circunstancias una nueva poltica que coincida con el punto ideal del partido legislativo mediano puede ser aprobada. Esto es as porque el Presidente no vetar la ley del partido mediano si est ms cercano a las preferencias del Presidente que el statu quo. En segundo lugar si la poltica inicial del statu quo est situada entre las preferencias del partido mediano y del partido del Presidente, los cambios polticos pueden ser imposibles. Este espacio entre los dos agentes decisivos define el intervalo del embotellamiento, es decir, el sistema de toma de decisiones que favorece la estabilidad de la poltica (en trminos de que no cambia el statu quo), a pesar de la existencia de una mayora legislativa que favorece el cambio poltico. La ltima situacin la denomina gobierno del Congreso, referida al contexto en el cual en el Congreso no hay ningn partido con mayora clara, el partido del Presidente es extremo y no es el mediano. Esta ltima situacin puede generar conflictos de legitimidad dual y las reacciones presidenciales ilegales para recuperar el poder. El que estos conflictos ocurran realmente depender de los incentivos para que el Presidente acepte que el Congreso gobierna y formar gabinetes multipartidistas de coalicin. Estos incentivos existen cuando los Presidentes no tienen ningn poder proactivo y el Congreso puede controlar el nombramiento y el retiro de los miembros del Consejo (Colomer y Negretto, 2005).
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quo (Nacif, 2005; Negretto, 2002) y la necesidad de formacin de coaliciones para gobernar (Chasquetti, 2001; Amorin, 1998; Prez, 2000, Altman, 2001). Todas estas consecuencias surgen de la estrategia que tome el Presidente para superar su situacin en minora41. La hiptesis mantenida por este trabajo respecto a la composicin del Congreso y a su relacin con la actividad legislativa es que en los casos en los cuales el partido del Gobierno o los partidos de la coalicin de gobierno mantengan una mayora amplia en el Parlamento ser ms alta la participacin del Ejecutivo sobre la legislacin y su xito en la aprobacin de sus propuestas. Para la construccin del indicador que mide las mayoras legislativas se ha tomado en cuenta tanto el porcentaje de escaos que obtuvo el partido del Presidente en la Cmara Baja y en la Cmara Alta, como el aumento en este porcentaje en aquellos casos en los que los Presidentes conformaron coalicin. Este segundo dato es relevante puesto que estos legisladores, cuyos partidos pasan a ser parte del Ejecutivo, tienen ms probabilidad de apoyar al Presidente que si se mantienen en la oposicin. Esta investigacin propone utilizar para contrastar el peso de las mayoras legislativas sobre la actividad legislativa, el porcentaje total de legisladores de ambas Cmaras que pertenecan al partido o partidos de gobierno una vez conformadas, si se producen las coaliciones (vase el captulo 6). 2.1.2.2. Fragmentacin o nmero efectivo de partidos La fragmentacin partidista (el nmero de partidos polticos que compiten en un sistema poltico) es considerada como una de las dimensiones ms relevantes al informar acerca de la dispersin o concentracin del sistema poltico. Evidentemente, existe una gran asociacin entre la fragmentacin, la mayora legislativa y la formacin de coaliciones, ya que es de esperar que, a medida que aumenta el
41 Magar y Moraes (2007: 42) sostienen que en Gobiernos divididos, el apoyo de las Cmara a la agenda del Ejecutivo puede darse a partir de tres formas: partidista (las coaliciones acuerdan sobre los programas de las polticas), por soborno que puede tomar dos actuaciones sobornando a los partidos de la oposicin o de forma fragmentaria, sobornando a los legisladores segn la cuestin a decidir y pblica, donde los Gobiernos optan por no establecer negociaciones en el interior del Parlamento, sino por hacer pblico el debate sobre los mritos de sus propuestas ante la opinin pblica para que sea sta la que presione a los parlamentarios.
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nmero de partidos, disminuya la proporcin de escaos del partido del Presidente y que, por tanto, aumente la dificultad para conformar mayoras para gobernar y se formen coaliciones (Mainwaring, 2002; Mainwaring y Shugart, 1997; Altman, 2001). Adems, como se vio en el captulo 1, el multipartidismo en contextos presidencialistas ha sido considerado como un factor potencialmente peligroso para la estabilidad de las democracias (Mainwaring, 1993), aunque cada vez ms autores estiman que la peligrosidad depende de la capacidad para hacer coaliciones coherentes y estables cuando el nmero de partidos es alto (Chasquetti, 2001; Cheibub et al., 2002). Entre las causas que se han barajado para explicar la existencia de un nmero alto de partidos en un sistema poltico estn las estructuras de clivajes y los factores histricos y culturales de cada pas aunque, de nuevo, se achaca un gran peso a las reglas impuestas por el sistema electoral42. En lo que se refiere a los efectos que tiene el nmero de partidos del sistema sobre la actividad legislativa, Sartori (1999: 151) ha afirmado: Con slo saber cuntos partidos existen estamos alerta del nmero de posibles corrientes de interaccin que intervienen. Como las posibles corrientes ocurren a mltiples niveles: electoral, parlamentario y gubernamental, lo que se indica claramente es que cuanto mayor sea el nmero de partidos (que tienen voz), mayor ser la complejidad y probablemente complicacin del sistema43. Por tanto, a mayor nmero de partidos, mayores son los costos de transaccin y las posibilidades de estancamiento (Cox y McCubbins, 1999). En este mismo sentido, Mainwaring (2002: 79) sostiene que a medida que se incrementa la fragmentacin del sistema de partidos se reduce la capacidad del Presidente para obtener lo que desea. As, la hiptesis a contrastar es que la existencia de un nmero alto de partidos tiende a limitar las posibilidades de encontrar apoyo a las polticas
42 Entre los elementos del sistema electoral que aumentan la fragmentacin estn la magnitud de los distritos electorales, el tipo de eleccin presidencial, la forma de presentacin de las papeletas de votacin, el porcentaje mnimo requerido para poder ingresar al Congreso, el calendario electoral y los coeficientes y procedimientos de adjudicacin de escaos (Altman, 2001; Achard y Gonzlez, 2004; Stein et al., 2006). 43 En opinin de Stein et al. (2006: 53), es probable que un sistema muy fragmentado d como resultado una legislatura ms activa, pero tambin puede tender a limitar la funcin de esta ltima reducindola simplemente a la de vetar o convertirse en un foro en el que se negocian gastos con beneficios particulares, en lugar de que sea un escenario de formulacin de polticas proactivo o de supervisin efectiva del Poder Ejecutivo.
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propuestas por el Ejecutivo, lo que har disminuir su grado de xito y su participacin en la actividad legislativa. Hecho que se ve potenciado porque el aumento del nmero de jugadores dentro del Congreso reduce la capacidad de influencia de la Cmara como jugador colectivo44. Sin embargo, cabe matizar que esta afirmacin depende tambin de las posiciones de los partidos polticos. Si los partidos polticos distintos al del Presidente tienen posiciones cercanas a las de ste respecto a ciertas polticas, entonces las dificultades para el Ejecutivo asociadas con una fragmentacin significativa deberan disminuir, lo cual introduce el tema de la polarizacin que, para Sartori (1994 y 1999), es inseparable de la fragmentacin, tal como se ver ms adelante. Uno de los primeros ndices para calcular la fragmentacin fue el propuesto por Rae en 1971, denominado ndice de fragmentacin45, el cual puede tomar dos valores, dependiendo de si se considera la fuerza de los partidos en trminos de votos (resultados electorales) o en trminos de escaos. La diferencia entre uno y otro valor depende de la distorsin que el sistema electoral introduzca en la proporcionalidad entre votos y escaos. El valor de este ndice tiene un rango de variacin que va desde un mnimo de 0 hasta un mximo de 1, aunque el ndice ms utilizado para medir la dispersin del poder poltico es el que propusieron Laakso y Taagepera en 1979, denominado nmero efectivo de partidos46. Este indicador ofrece bsicamente la misma informacin que el de Rae, pero, frente a aqul, presenta la ventaja de permitir apreciar ms fcilmente cuntos partidos compiten electoralmente y cuntos lo hacen parlamentariamente, teniendo en cuenta en ambos casos sus tamaos relativos respectivos47 (Oate y Ocaa, 1999: 36-37). Para medir la fragmentacin, el presente trabajo utiliza este ltimo ndice calculado a partir de los escaos48. A diferencia de la mayor parte de estudios que ponen el
Sobre los efectos del incremento del nmero de jugadores vase Tsebelis (2002). n i 2, La frmula para calcular el ndice de fragmentacin de Rae es F = 1 p i =1 siendo pi la proporcin de votos o de escaos de cada partido. 1 46 La frmula del ndice nmero efectivo de partidos es NEP = n 2 , siendo pi la i p proporcin de votos o de escaos de cada partido. i =1 47 Los valores del ndice nmero efectivo de partidos oscilan generalmente en el intervalo +/-1 del nmero real de partidos que oscilan ms de un 10% del voto. El valor de este indicador ser, por tanto, menor en el caso habitual de que no todos los partidos logren similares resultados (Oate y Ocaa, 1999: 37). 48 Si cada partido tiene la misma cantidad de escaos, el nmero efectivo de partidos ser realmente igual a la cantidad de partidos con representacin parlamentaria.
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foco de atencin solamente en el nmero efectivo de partidos en la Cmara Baja; desde este trabajo se considera que las Cmaras Altas tienen un papel importante en la toma de decisiones, por lo que no se debe despreciar su composicin para este clculo. Por esta razn, el indicador utilizado para contrastar la incidencia de la fragmentacin sobre la actividad legislativa es la media de ambas Cmaras. 2.1.2.3. Coaliciones Strom (1990) define a la coalicin como un conjunto de partidos polticos que acuerdan perseguir metas comunes, renen recursos para concretarlas y distribuyen los beneficios del cumplimiento de esas metas. stas pueden ser preelectorales o pueden formarse tras las elecciones. La formacin de Ejecutivos de coalicin, as como su supervivencia y eficacia, ha sido un tema extensamente abordado por los investigadores teniendo como objeto de estudio los sistemas parlamentarios49. Sin embargo, hasta hace relativamente poco tiempo esta cuestin no haba sido estudiada en los pases latinoamericanos, ya que se consider que los los incentivos para la cooperacin dentro de una coalicin eran menores en el presidencialismo (Stepan y Skach, 1993: 20), porque bajo este tipo de gobierno no se puede confiar en que se produzca disciplina partidista (Mainwaring, 1993). No obstante, a partir de 1995 comienzan a aparecer trabajos relevantes que tienen por objeto los sistemas presidencialistas de la regin (Amorin, 1998; Deheza, 1998; Altman, 2001; Chasquetti, 2001; Lanzaro, 2001; Garrido, 2003; Cheibub et al., 2002) y que ponen de manifiesto que los Gobiernos de coalicin en la regin se establecen con relativa frecuencia. El tema de las coaliciones est ntimamente ligado con las mayoras legislativas, ya que la decisin de compartir el Ejecutivo entre varios partidos depende del porcentaje de escaos logrado por el partido del Presidente. Deheza (1998) agrupa a los Gobiernos en dos tipos: a) Gobierno de un solo partido, y b) Gobierno de coalicin. Estos ltimos pueden ser Gobiernos mayoritarios, cuando tienen un apoyo igual o superior al 50% de los escaos, o Gobiernos minoritarios, cuando
49 Vanse Riker (1962), De Swaan (1973), Dodd (1976), Budge y Keman (1990), Laver y Schofield (1990), Strom (1990), Laver y Shepsle (1996), Mershon (1999), Mller y Strom (2000). Para el caso espaol vanse Lpez (1996), Matas (2000), Reniu (2001) o Paniagua y Ramiro (2003).
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controlan un porcentaje inferior a la mayora absoluta. Segn el modelo planteado por Riker en 1962, las coaliciones que se conformen sern coaliciones mnimas ganadoras, lo cual supone que slo contendrn aquellos partidos polticos que aseguren la mayora absoluta de los escaos y que contengan el menor nmero de socios posible. Alxelrod (1970) aade a esta propuesta el criterio de proximidad ideolgica segn el cual la coalicin ganadora ser aquella que cuente con el menor nmero de partidos polticos y que contenga partidos cercanos ideolgicamente. La inclusin de esta categora determin la creacin de una nueva categora de coalicin mnima ganadora, la coalicin mnima ganadora afn o conectada50 (Chasquetti, 2008: 35). Si bien la formacin de coaliciones entraa beneficios tanto para el Presidente como para los partidos que la conforman, tambin puede tener riesgos, pues la toma de decisiones debe contar con un nmero mayor de actores, lo cual limita el control del Presidente, a la vez que siempre se pueden dar situaciones de indisciplina. Al estar tan asociadas las coaliciones a las mayoras legislativas, la literatura ha manejado causas similares para explicar la formacin de coaliciones. As, el diseo del sistema electoral aparece como factor explicativo junto con otras variables ms relacionadas con los partidos polticos51 para explicar su estabilidad, como el tamao de la coalicin, la distancia ideolgica de sus componentes y la capacidad del Presidente para controlar a los miembros de su propio partido y, especialmente, a los miembros de los partidos aliados imponiendo disciplina (Cheibub et al., 2004). El objetivo de esta investigacin no es buscar las causas que generan la existencia de Gobiernos de coalicin ni su perdurabilidad, sino encontrar sus efectos sobre la actividad legislativa. En este sentido, la hiptesis que contrasta el trabajo es que los Gobiernos compuestos por un solo partido con mayora legislativa o por una coalicin legislativa mayoritaria tendrn ms xito en la aprobacin de sus propuestas y en
50 De Swaan (1973), centrndose en los pases europeos, evidenci que no siempre se cumple el criterio del nmero mnimo de componentes, aunque en las coaliciones analizadas s mantena el principio de proximidad ideolgica entre los socios. 51 Altman (2001) considera como factores influyentes en la formacin de coaliciones al tamao del contingente legislativo del Presidente, la fragmentacin del sistema de partidos, la institucionalizacin del sistema de partidos, la disciplina partidista, los poderes presidenciales, el tipo de eleccin presidencial, el hecho de que un pas sea federal o no, la polarizacin ideolgica del sistema de partidos, la proximidad de las elecciones y la popularidad presidencial.
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la participacin legislativa que aqullos compuestos por una coalicin minoritaria o por un partido en minora. Para medir la variable coalicin y el nmero de partidos en el Gobierno se ha establecido una escala numrica que vara de 1 a 5. Siguiendo a Chasquetti (2008), el valor 5 es asignado a aquellos casos en los que el Ejecutivo est conformado por un solo partidos poltico que cuenta con ms del 45% de los escaos, el valor 4 corresponde al Gobierno conformado por una coalicin mayoritaria (ms del 45% de los escaos), el valor 3 es para los Ejecutivos en minora que controlan menos del 45% de los escaos, el valor 2 es para las coaliciones minoritarias y el valor 1 es para los Gobiernos que no cuentan con un partido poltico en la Cmara que les respalde, tal como se puede ver en el cuadro 2.6.
cuadro
2.6. Indicadores para medir la variable coalicin

Gobierno de coalicin mayoritaria (>45% escaos, ms de un partido) 4 Gobierno de partido minoritario (<45% escaos, un partido) 3 Gobierno de coalicin minoritaria (<45% escaos, ms de un partido) 2 Gobierno apartidario (<45% escaos, sin partido)
Gobierno de partido mayoritario (>45% escaos, un partido) 5
Mayor inuencia del Ejecutivo sobre la actividad legislativa
Menor inuencia del Ejecutivo sobre la actividad legislativa
Fuente: Elaboracin propia a partir de Chasquetti (2008).
2.1.2.4. Polarizacin ideolgica Para Sartori y Sani (1992) la fragmentacin del sistema de partidos puede reflejar una situacin de segmentacin o una situacin de polarizacin, esto es, de distancia ideolgica52. Sostienen, por ello, que existe algo fundamental que no se puede detectar nada ms que contando a los partidos polticos, ya que la fragmentacin dificulta el funcionamiento de la democracia si (y solo si) expresa la existencia de polarizacin (Sartori y Sani, 1992: 448). Para estos autores, cuando un sistema muestra bajos valores de polarizacin, una democracia puede
52 Sartori (1992a) define polarizacin como el mbito general del espectro ideolgico de cualquier comunidad poltica.
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funcionar aun cuando su sistema de partidos est fragmentado, su estructura social sea segmentada y su cultura poltica sea heterognea, pues es la polarizacin la que determina la estabilidad del sistema democrtico. Adems, y nuevamente, esta variable est altamente relacionada con las expuestas en los apartados anteriores, pues de ella depende el que la competencia adquiera un carcter centrpeto o centrfugo. Si la competencia es centrfuga y el sistema de partidos es fragmentado, las coaliciones de Gobierno sern poco viables (Oate y Ocaa, 1999: 40). Por tanto, el conocimiento de la polarizacin permite entender las fuerzas que promueven o inhabilitan acuerdos polticos53 y, en consecuencia, permite testear modelos espaciales de formacin de coaliciones54 (Altman, 2002: 90). Esta variable es relevante para esta investigacin por el hecho de que permite un acercamiento al grado de moderacin o de conflicto de las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo ya que, como afirman Mainwaring y Scully (1995: 33), existe una relacin inversamente proporcional entre la polarizacin de un sistema de partidos y el entendimiento entre los Poderes de gobierno. Por tanto, una alta polarizacin ideolgica dificulta el encuentro de reas polticas en comn sobre las que negociar o llegar a acuerdos (Mainwaring y Scully, 1995; Hazan, 1997; Mainwaring y Shugart, 2002; Altman, 2002). En este sentido, la hiptesis de la presente investigacin en relacin a la polarizacin y su efecto sobre la actividad legislativa es que mayores distancias ideolgicas entre los partidos polticos ocasionan mayor conflicto en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y disminuyen tanto el xito del Presidente como su participacin legislativa. Sartori y Sani (1980), para captar la polarizacin, propusieron ver cun distantes son las posiciones ideolgicas de los partidos expresadas en un continuo ideolgico izquierda-derecha. Este continuo tradicionalmente ha sido el eje estructurador de la ideologa poltica. Sin embargo, la utilizacin del mismo ha sido criticada por diversas
53 Mainwaring y Shugart (2002: 260) mantienen que si un gran porcentaje de escaos es controlado por partidos con posiciones ideolgicas similares en la mayora de los temas clave, la necesidad de que el propio partido del Presidente controle a muchos legisladores se reduce, ya que es ms fcil formar una coalicin. 54 Es muy interesante la literatura que conecta la polarizacin ideolgica con coaliciones de gobierno. Algunos determinan que la mera existencia de partidos centristas afecta negativamente a la polarizacin ideolgica (aumentndola) y, en consecuencia, las posibilidad de que una coalicin se arme o pueda sobrevivir se reduce (Hazan, 1997).
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razones. Una de ellas es que puede no ser relevante en determinados sistemas polticos o puede no contener los clivajes ms importantes de cada contexto nacional. Una crtica ms general menciona el vaco de contenido de las expresiones izquierda o derecha como referentes simblicos en el mundo actual. En los pases latinoamericanos tambin ha sido cuestionada su aplicabilidad debido, entre otras razones, al surgimiento de movimientos electorales de corte neopopulista, en los cuales el eje de movilizacin no responde a la escala ideolgica izquierda-derecha tradicional, sino a las caractersticas del liderazgo poltico. Pese a todo ello, su utilizacin sigue siendo extensa entre los investigadores55 debido a la gran la flexibilidad y capacidad de adaptacin que el continuo ha tenido a lo largo del tiempo y a que se muestra como referente ideolgico para los actores polticos y los electores que siguen ubicndose en el eje revelando, empricamente, que existen rasgos identificables que diferencian a la izquierda y a la derecha (Zechmeister, 2004; Alcntara, 1991 y 2004; Coppedge, 1998; Ruiz, 2003). Por ello, en esta tesis se utilizar esta escala para medir las distancias ideolgicas, aunque se es consciente que siempre se puede profundizar y mejorar la comprensin de la polarizacin de los partidos atendiendo, adems de a la ubicacin ideolgica en el continuo, a otras variables que contengan clivajes fundamentales y genricos de cada sistema poltico concreto. Las dos formas que Sartori y Sani (1992: 428) distinguen para determinar los niveles de polarizacin son, por un lado, la distancia o proximidad percibida por las elites polticas (en general, miembros del Parlamento), y, por otro, la distancia que resulta de un anlisis de contenido de plataformas electorales. La primera de las medidas es conocida como ndice de polarizacin, que es la diferencia absoluta de la autoubicacin ideolgica media de los dos partidos ms extremos de un sistema, dividida entre el mximo terico de esa diferencia, que, en la escala izquierda-derecha de 1 a 10, es 956. La medida tiene un recorrido de 0 a 1; los valores cercanos a 1 indican una mayor distancia ideolgica entre los partidos (Garca y Martnez, 2002: 350).
55 Son muchos los autores que han puesto y siguen poniendo el foco de atencin en el continuo izquierda-derecha para abordar la polarizacin (Castles y Meir, 1984; Hazan, 1997; Kitschelt, 1994; Altman, 2002; Jones, 2005). (x x ) 56 La frmula del ndice de polarizacin es la siguiente: IP = d 9 i , donde xd es el partido con la ubicacin ideolgica ms extrema a la derecha de la escala y xi es el partido con la ubicacin ideolgica ms extrema a la izquierda de la escala.
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Este ndice presenta una gran sencillez, pero encierra un problema debido a la distorsin que puede generar en su resultado la existencia de partidos radicales que, sin embargo, no mantengan un gran peso en el sistema poltico (Hazan 1997: 44). El ndice de polarizacin ponderada supera este inconveniente al calcular la polarizacin atendiendo tanto a la posicin que ocupa cada partido en el continuo izquierda-derecha, como al peso que ese partido tiene en el sistema, medido en trminos de votos o de escaos57 (Oate y Ocaa, 1999: 42). Para la elaboracin de ambos ndices el presente trabajo ha extrado los datos del proyecto Elites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA)58. A partir de esta informacin, conseguida a travs de un cuestionario llevado a cabo mediante entrevistas personales con los legisladores, el proyecto ha logrado elaborar una completa base de datos que contiene las percepciones y actitudes sobre varios temas relevantes de los diputados de 17 pases de la regin desde el ao 199459. Concretamente, la pregunta utilizada para medir la polarizacin es la correspondiente a la autoubicacin ideolgica de los diputados en la escala izquierda(1)-derecha(10)60.
La frmula para calcular el ndice de polarizacin ponderada es la siguiente: , donde pi es la proporcin es escaos o votos de un partido, xi es la posicin media del partido en la escala de 1 a 10 y x p el promedio, ponderado por la distribucin de votos o de escaos, de las posiciones de todos los partidos en dicha escala. 58 Este proyecto de investigacin (Ref. SEC94/0284; SEC95/0845 y SEC02/3484), dirigido por Manuel Alcntara, lleva realizndose en las Cmaras Bajas de los pases latinoamericanos desde 1994. Su objetivo es captar los valores y actitudes de los diputados latinoamericanos a travs de un cuestionario aplicado a una muestra representativa de los congresistas de los distintos pases de la regin. Ms informacin sobre la citada investigacin puede verse en Garca y Mateos (2006); asimismo, en el anexo estn recogidas las fichas tcnicas de los estudios. 59 Lamentablemente no se pueden completar los ndices de polarizacin con informacin sobre las Cmaras Altas. Si bien el proyecto Funciones y funcionamiento de los Senados del Cono Sur del Institut fr Iberoamerika-Kunde de Hamburgo logr realizar un valioso aporte a la investigacin sobre los Senados en Amrica Latina, las bases de datos de las actitudes de los senadores conseguidas por este proyecto se limitan a una nica legislatura. Por ello se ha decidido no incluirlas en el clculo ante el riesgo de sesgar el ndice de polarizacin calculado. 60 La formulacin de la pregunta en el cuestionario es la siguiente: Como recordar cuando se habla de poltica, normalmente se utilizan las expresiones izquierda y derecha. En esta tarjeta hay una serie de casillas que van de izquierda a derecha. En qu casilla se colocara Vd. teniendo en cuenta sus ideas polticas?.
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IPP = pi ( xi x p ) 2
i =1
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2.1.2.5. Coherencia ideolgica del partido o partidos del Gobierno Otra de las variables que ha sido mencionada como factor influyente sobre la actividad legislativa es la coherencia mantenida por los legisladores del partido del Ejecutivo o los partidos que componen la coalicin de gobierno. Cuando se introdujo la variable coalicin, se habl de la importancia que tiene para las coaliciones de gobierno estar conformadas por socios que mantengan preferencias similares (Alxelrod, 1970). Si la polarizacin recoge la distancia ideolgica entre los partidos, la coherencia busca captar la distancia intrapartidista. Esta investigacin, siguiendo a Ruiz (2003), y ante la confusin producida por el uso de los trminos coherencia y cohesin61 como sinnimos para captar las actitudes al interior de los partidos62, se decanta por el trmino coherencia entendida como el grado de convergencia que existe entre los miembros de un partido en aspectos de potencial relevancia en la arena poltico-partidista. Entre las consecuencias que tienen los bajos grados de coherencia est la dificultad para lograr cambios polticos (Cox y McCubbins, 2001; Tsebelis, 1995 y 2002), de modo que si el partido o la coalicin mayoritaria en el Congreso estn lejanos del statu quo, una mayor coherencia del partido significar una estabilidad menor de la poltica. Debido a esta razn los autores que analizan el presidencialismo han asumido que los partidos predominantes y coherentes facilitan la puesta en marcha de las polticas impulsadas por el Ejecutivo, mientras que los partidos poco coherentes obstaculizan este tipo de iniciativas (Cox y McCubbins, 2001). Sin embargo, si el partido con mayora en el Parlamento se identifica con el statu quo, la mayor coherencia del partido impondr una mayor estabilidad en la poltica (Prez y Rodrguez, 2003). Estos argumentos descansan en la teora de los veto players63 de Tsebelis
61 La cohesin partidista alude a la homogeneidad o unidad de los miembros del partido en su comportamiento, normalmente referido a las votaciones de las Cmaras. 62 Una clara distincin entre ambos conceptos y otros utilizados para captar el universo partidista se puede ver en Ruiz y Garca (2003) y Ruiz (2003). 63 Una de las proposiciones de esta teora es que la estabilidad de las polticas disminuye cuando el tamao del yolk de cada actor de veto aumenta. El tamao del yolk depende de cun coherente es un partido poltico: los partidos ms coherentes tienen yolks ms pequeos. Sin embargo, no ser as en el caso contrario. Un partido con grandes distancias ideolgicas entre sus miembros no necesariamente es poco coherente. Si la disposicin espacial de los miembros del Parlamento es tal que ellos estn simtricamente situados alrededor del liderazgo
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(1995 y 2002). En este sentido, la hiptesis a contrastar en esta investigacin es que la existencia de mayores grados de coherencia entre los legisladores del partido del Presidente o de los partidos que componen la coalicin gubernamental aumentar el xito legislativo del Ejecutivo y su participacin en la produccin legislativa, ya que menores distancias actitudinales entre los legisladores del partido o partidos del Gobierno har ms fcil lograr cooperacin y llegar a acuerdos para modificar y elaborar las polticas pblicas. Para captar el grado de coherencia del partido o partidos polticos que apoyan al Presidente se ha utilizado la coherencia ideolgica, que es el grado de acuerdo intrapartidista en la autoubicacin ideolgica de sus miembros (Ruiz, 2004). El uso restringido de la dimensin ideolgica, al igual que ocurra con la variable polarizacin, no es del todo correcto, pues existe una variedad de dimensiones respecto a las cuales los legisladores pueden mostrar niveles de coherencia diferentes. As, Ruiz y Garca (2003) distinguen entre dos dimensiones: la programtica y la ideolgica, a las que Ruiz (2003 y 2008) aade una tercera dimensin, la organizativa. En cada una de estas dimensiones, los niveles de coherencia revelados por los legisladores de un mismo partido pueden ser heterogneos; sin embargo, esta tesis se decanta por la coherencia ideolgica expresada en el continuo izquierdaderecha para contrastar su incidencia en la actividad legislativa. Se ha elegido esta dimensin, a pesar de que se corre el riesgo de perder informacin, porque se gana en sencillez, se hacen ms comparables los distintos sistemas polticos y por el poder que tiene este eje para estructurar la ideologa y agrupar simblicamente a las actitudes, tal como se comentaba al mencionar la variable polarizacin. El indicador utilizado para medir el grado de coherencia ideolgica es la desviacin tpica (Ruiz y Garca, 2003; Ruiz, 2003) que revela la distancia existente entre la posicin en la que se ubican los legisladores en la escala ideolgica izquierda(1)-derecha(10) y la media de todos los partidos del Gobierno en la citada escala64. Por tanto, muestra
partidista, el tamao del yolk ser pequeo. En este caso, a pesar de las diferencias individuales, el partido como un todo se comportar en una manera cohesionada y coordinada (Tsebelis, 1998: 316). Esta teora se ha abordado en profundidad en el captulo 1. 64 La desviacin tpica es definida como la raz cuadrada de la varianza. Esta ltima es la media de las diferencias al cuadrado de n puntuaciones respecto su media aritmtica. Expresa la variabilidad de las puntuaciones de los sujetos en una variable.
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la variabilidad de los legisladores en el continuo izquierda-derecha en relacin a la posicin media de sus partido o partidos. Los datos utilizados para construir el indicador han sido extrados del citado proyecto de investigacin PELA65. 2.1.2.6. Distancia ideolgica entre el Presidente y los legisladores Algunos modelos espaciales consideran que la posicin que ocupa el legislador mediano es fundamental para entender el desempeo legislativo (Colomer y Negretto, 2002; Negretto, 2006). El legislador mediano es aquel ubicado en el centro del espectro poltico, cuyo apoyo se necesita para conformar una mayora, ya sea de izquierda o de derecha. Contar con el legislador mediano significa potencialmente controlar el Congreso debido a que los partidos extremos deben negociar con ste para lograr cualquier cambio en la legislacin vigente66 (Prez, 2008: 111). Siguiendo este razonamiento, los Presidentes ideolgicamente extremos en relacin al Parlamento tendrn menos probabilidad de que sus polticas sean aprobadas. Alemn y Tsebelis (2002) sostienen que en el caso de que los agenda setter (el actor que inicia la propuesta) estn cercanos al resto de los actores de veto, pueden proponer y que se acepte su punto ideal, mientras que en el caso de los actores de veto ocurrira justamente los contrario, seran ms influyentes cuanto ms al extremo estn. Por tanto, sera muy til conocer la distancia entre el Presidente y
Se utiliza la desviacin tpica en vez de la varianza porque esta ltima est expresada en unidades al cuadrado, mientras que la desviacin tpica est expresada en la misma unidad de la variable medida. La frmula para calcular la desviacin tpica es la siguiente: n
, donde xi es el valor ofrecido porcada sujeto en la variable x n 1 (autoubicacin ideolgica del legislador en nuestro caso), x el valor medio para todos los sujetos (autoubicacin ideolgica media del partido o coalicin de gobierno en nuestro caso) y n es el nmero de sujetos. 65 Al igual que para la variable polarizacin ideolgica, la pregunta seleccionada del cuestionario es la referente a la autoubicacin ideolgica de los legisladores: Como recordar cuando se habla de poltica, normalmente se utilizan las expresiones izquierda y derecha. En esta tarjeta hay una serie de casillas que van de izquierda a derecha. En qu casilla se colocara Vd. teniendo en cuenta sus ideas polticas?. 66 Parte de este argumento est basado en la teora del votante mediano, segn la cual la poltica pblica ganadora ser el punto ideal del votante que tiene un nmero igual de conciudadanos a su izquierda y a su derecha (Black, 1948).
s2 =
i =1
( xi x)
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el legislador mediano de la Cmara para contrastar la hiptesis de que en aquellos periodos de sesiones caracterizados por grandes distancias ideolgicas entre el Presidente y los legisladores, tanto el xito del Ejecutivo como su participacin sobre las leyes ser inferior. La forma en que diversos autores (Amorin 1998; Chasquetti, 2008; Meja, 2008) han capturado la distancia ideolgica parte de Coppedge (1997). Este autor calcula la media ideolgica del sistema de partidos (mean left-right position)67 a partir del juicio de expertos. Posteriormente, Amorin (1998) propuso capturar la posicin ideolgica del presidente utilizando tambin el juicio emitido por expertos68. De modo que el indicador utilizado para medir esa distancia es la diferencia entre ambos valores. Esta investigacin considera que esta medicin puede presentar algunos sesgos y por ello se decanta por utilizar un indicador basado no en las opiniones de los expertos, sino en la de los propios actores polticos. Concretamente, la distancia para esta investigacin es la diferencia entre la ubicacin ideolgica del Presidente ofrecida por los propios legisladores y la media ideolgica ponderada de los legisladores de la Cmara medida en una escala de 1 a 1069. Se considera que esta medida tiene ms capacidad para medir las tensiones ideolgicas, en caso de que se produzcan, pues est basada en la propia percepcin de
67 Coppedge (1997) clasifica los partidos polticos de algunos pases latinoamericanos de acuerdo a su ideologa. Para ello recurre a dos dimensiones ideolgicas: la confesional-secular y la clsica izquierda-derecha. A partir de la opinin de expertos clasifica a los distintos partidos y construye la media ideolgica del sistema de partidos utilizando la siguiente frmula: MLRP=(XR+SR)+0,5(XCR+SCR)0,5(XCL-SCL)-(XCL+SCL)-(XL+SL), donde las letras XR representan la proporcin de escaos de los partidos cristianos de derecha, SR la de los partidos laicos de derecha, XCR la de los partidos cristianos de centro-derecha, XCL la de los partidos cristianos de centro-izquierda, SCL la de los partidos laicos de centroizquierda, XL la de los partidos cristianos de izquierda y SL la de los partidos laicos de izquierda. 68 DIST=[PPOL-MLRP], donde PPOL es la posicin ideolgica del presidente. 69 Distancia ideolgica es igual a [PIP -PIPL], donde PIP es la posicin ideolgica del Presidente captada a travs del promedio de la media ideolgica en la escala de 1 a 10 que del Presidente hacen los legisladores,, y PIPL es la posicin ideolgica ponderada de los legisladores captada a travs del promedio ponderado por la distribucin de escaos de todos los partidos de la Cmara en dicha escala.
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los actores implicados y no en el juicio de los expertos. La fuente de donde se extraen los datos es nuevamente del proyecto PELA70. 2.1.2.7. Ciclo electoral La nica variable explicativa que no est vinculada con los partidos polticos y que se incluye en la presente investigacin es el ciclo electoral. Su inclusin se estima pertinente porque ste ha sido mencionado por la literatura institucional con capacidad de influencia sobre la actividad legislativa. As, existe un consenso al sealar que, tras la eleccin presidencial, existe un clima favorable al Ejecutivo el periodo de luna de miel, el cual puede ser aprovechado por el Presidente para sacar adelante polticas impopulares o conflictivas. Si estas medidas son introducidas ms adelante, a medida que transcurre su periodo de Gobierno pueden encontrar ms obstculos en su aprobacin, ya que aumenta la probabilidad de perder los favores del Legislativo (Shugart y Carey, 1992; Coppedge, 1994; Meja, 2000). Este efecto, entre el apoyo legislativo al Presidente y el ciclo electoral, ha sido considerado como una de las principales diferencias entre la forma de gobierno presidencialista y parlamentaria pues, en los regmenes parlamentarios, el apoyo al Ejecutivo por parte de los legisladores parece garantizado tras la formacin del Gobierno71. Entre las causas barajadas, aludiendo a los sistemas presidencialistas, para explicar que los Ejecutivos pierdan el apoyo del Congreso a medida que se acerca la prxima eleccin presidencial est el hecho de que los lderes del partido tienen que consolidar sus propias identidades y evitar ser castigados por los errores del Gobierno (Mainwaring, 1993). Por tanto, al final del trmino presidencial, los partidos estn ms preocupados por sus ganancias electorales y se comportarn ms como agentes buscadores del voto (vote-seeking), lo cual ser an ms probable en los Gobiernos conformados por una coalicin de partidos72 (Altman, 2001). Por
70 La pregunta seleccionada del cuestionario nuevamente es la referente a la autoubicacin ideolgica de los legisladores: Como recordar cuando se habla de poltica, normalmente se utilizan las expresiones izquierda y derecha. En esta tarjeta hay una serie de casillas que van de izquierda a derecha. En qu casilla se colocara Vd. teniendo en cuenta sus ideas polticas? y la ubicacin ideolgica que hacen en la misma escala del Presidente. 71 Vase el captulo 1. 72 Existen varios estudios de caso para Amrica Latina que tratan de comprobar empricamente la existencia de esta relacin como Coppedge (1994) para Venezuela,
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tanto, la hiptesis a contrastar por esta investigacin es que en los periodos de sesiones ms cercanos al ao en que fue elegido el Presidente es superior tanto el xito del Ejecutivo como su participacin en la legislacin aprobada, mientras que en los periodos de sesiones coincidentes con el final del mandato de gobierno ser inferior el xito y la participacin. Para medir la variable ciclo electoral, se ha elaborado una escala de tres valores que agrupan a las unidades de anlisis, los periodos de sesiones, de acuerdo a: 1) si el periodo de sesiones coincide con el primer ao del periodo presidencial; 2) si el periodo de sesiones no coincide con el ao electoral, y 3) si el periodo de sesiones coincide con el ltimo ao del periodo presidencial. 2.1.3. Otros factores explicativos En suma, las pginas anteriores se han centrado en exponer la importancia terica de la variable institucional que los captulos 4 y 5 analizarn en profundidad y adems se han operacionalizado seis variables que la literatura institucional ha considerado con capacidad de influencia en la actividad legislativa y se han perfilado las seis hiptesis que el trabajo pretende contrastar. Los efectos que tienen estas variables independientes sern tratados en el captulo 6. No obstante, es preciso comentar tres factores que pueden tener potencial explicativo pero que, sin embargo, su peso no ser contrastado en esta investigacin, principalmente porque se carece de los datos necesarios para su medicin y operacionalizacin. La primera de estas variables es la disciplina legislativa sobre la que existe un consenso generalizado en torno a su potencia para influir en los resultados legislativos. Su influencia es debida a que la capacidad del Presidente para sacar adelante sus iniciativas polticas depende de si el partido o partidos que le apoyan en el Congreso tambin lo hacen en la votacin de sus propuestas. En los sistemas presidencialistas, a diferencia de los regmenes parlamentarios, los partidos no necesitan
Conaghan (1994) y Meja (2000) para Ecuador, Carey (1997) para Costa Rica o Ajenjo (2004) para los casos centroamericanos. Los resultados mostrados por Ajenjo (2004: 135), sin embargo, parecen ir en el sentido contrario a la hiptesis mantenida por el resto de los autores, ya que ella corrobora un incremento en el dominio de la agenda legislativa por parte del Ejecutivo en el ltimo ao del ciclo electoral, mientras que en los anteriores la influencia del Ejecutivo no presenta variaciones significativas.
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ser altamente disciplinados, pero la indisciplina, frecuentemente, hace ms difcil establecer relaciones estables entre el Gobierno, los partidos y el Congreso. De modo que, si no hay unidad en el voto de los legisladores, los Presidentes pueden no ser capaces de impulsar sus agendas legislativas. Mainwaring y Shugart (1997) consideran que la disciplina, junto con el porcentaje de legisladores que pertenecen al partido del Presidente, conforma el poder partidista del Presidente y ste, si es dbil, dificulta los cambios polticos conduciendo al bloqueo institucional. Por tanto, la literatura ha ligado la baja disciplina con la parlisis poltica y legislativa (Archer y Shugart, 1997; Crisp, 1997; Mainwaring y Shugart, 1997; Cox y McCubbins, 2001; Mustapic, 2002), aunque tambin ha sido relacionada con el aumento del voto personal por parte de los legisladores, as como con la reduccin de la motivacin para proporcionar apoyo a los productos pblicos (Ames, 2001; Carey y Shugart, 1995; Prez y Rodrguez, 2003). La razn que est detrs de la ausencia de esta variable en este trabajo es la dificultad para encontrar un indicador que d cuenta de la misma realmente. La mayora de los estudios que abordan de forma emprica o comparada la disciplina legislativa de los partidos latinoamericanos73 han centrado la medicin de la misma en las votaciones nominales74, las cuales no slo no captan, por s solas, a
73 La mayora de los anlisis que analizan la disciplina en Amrica Latina son estudios de caso entre los que cabe destacar: Figueiredo y Limongi (1995), Mainwaring y Prez (1997), Carey (1999 y 2001), Ames (2000), Ugalde (2002), Jones (2001), Nacif (2002c), Weldon (2002) y Morgenstern (2003). 74 El ndice ms clsico y utilizado es el propuesto por Rice (1928), que es el sumatorio de las diferencia entre el porcentaje mayoritario y el porcentaje minoritario del voto del grupo parlamentario presente en el momento de la votacin, dividido entre la suma del porcentaje mayoritario y el minoritario. Este ndice vara entre 0 y 1; valores prximos a 0 indicaran disciplina muy baja y valores prximos a 1 mostrara disciplina muy alta. Este ndice ha sido criticado principalmente porque puede sobreestimar el grado de disciplina de un partido, ya que existen temas que generan alto consenso y que, introducidos en el ndice, estn sobrevalorando la existencia de disciplina (Carey, 2002). Un modo de superar este inconveniente es el que propone Jones (2001) al establecer como criterio de seleccin de las votaciones nominales aqullas en las cuales al menos el 20% de los votos pertenezcan a la opcin perdedora. Sin embargo, esta opcin ha sido criticada por ser arbitraria y poder ocultar situaciones de fuerte disciplina. Ames (2000: 4142), al plantearse el problema de sobreestimacin de la disciplina con votaciones puramente procedimentales o unilaterales, pondera su ndice por el nmero de diputados que votaron y por lo cerrado de la votacin. Otra cuestin fundamental
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la disciplina, sino que presentan, adems, algunos inconvenientes. El primero es su baja implantacin en los pases de la regin a lo que se une, en segundo lugar, la forma en que est regulada su utilizacin. En algunos pases, como Argentina o Paraguay, las votaciones nominales slo se producen para determinadas leyes y ocasiones, es decir, su uso es extraordinario. Mientras que en otros pases como Per o Brasil las votaciones nominales son ordinarias (Garca y Marenghi, 2003). Ambos hechos, evidentemente, dificultan la comparacin entre los pases. Otro de los inconvenientes del uso de este indicador es la dificultad para acceder a los datos completos de este tipo de votaciones. La segunda variable que no es incluida es el apoyo popular hacia el Ejecutivo75. Diversos estudios han llamado la atencin sobre el efecto que tiene la opinin pblica en el comportamiento del Legislativo, la cual puede generar una mayor cooperacin del Congreso con el Presidente, siempre que ste disponga de un amplio respaldo popular. Esta relacin ha sido destacada en estudios de caso en pases latinoamericanos como los llevados a cabo por Mainwaring (1997) para el caso de Brasil, Altman (2000) para Uruguay y Calvo (2005) para Argentina. Para evaluar el peso de este factor en la actividad legislativa, seran necesarias bases de opinin pblica homogneas para los 15 pases en los que se centra este trabajo, as como la evaluacin que hacen los ciudadanos de los distintos Presidentes a lo largo del
discutida en la elaboracin de los ndices de disciplina es la integracin a los mismos de las ausencias de los legisladores y de las abstenciones (Weldon, 2002). Las ausencias y abstenciones pueden estar motivadas por distintos factores y uno de ellos es el que los legisladores se ausenten o se abstengan para no tener que votar en contra del partido y no ser castigados por el mismo. Jones (2001) propone dos ndices: disciplina relativa y disciplina absoluta. Es en esta ltima donde se contemplan a los no votantes y las abstenciones. Otro ndice de disciplina para las votaciones nominales es el planteado por Carey (1999), al que denomina ndice ponderado de unidad y en el cual est presente un elemento que l denomina reido o conflictividad y en el que tambin se incluye la presencia o ausencia de legisladores en el momento de la votacin (Garca y Marenghi, 2003).
75 Esta variable fue formulada por la literatura de la eleccin racional al abordar el Congreso estadounidense. El postulado, dado que el Presidente cuenta con muy poca capacidad de iniciativa legislativa, es que para que una poltica de inters para el Ejecutivo sea aceptada por el Congreso primero el Presidente y la iniciativa deben gozar de apoyo popular (Groseclose y McCarty, 2001; McCubbins et al., 2005).
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tiempo y, a pesar del esfuerzo para conseguir esta informacin, ha sido imposible recabarla. Otra variable cuya medicin engloba una gran dificultad por lo que se ha desestimado su contraste emprico es la composicin del gabinete del Ejecutivo. Amorin (1998 y 2006) ha propuesto un interesante modelo terico que explica cmo la conformacin de los gabinetes ayuda al Presidente a sacar adelante su agenda legislativa76. Los Presidentes pueden tener dos estrategias para poner en marcha sus polticas: la primera est basada en la utilizacin del proceso legislativo ordinario y, por lo tanto, tiene que prestar atencin a las opiniones e intereses de los legisladores, y la segunda est basada en la utilizacin de sus poderes legislativos y prerrogativas constitucionales tales como el decreto y el veto. Si la meta es buscar sacar adelante su legislacin a travs del Parlamento, el Presidente debe formar un Gobierno de mayora y, por consiguiente, designar a miembros de los partidos para los distintos ministerios sobre una base proporcional de acuerdo a si el Gobierno es de coalicin. Si la meta es legislar a travs de iniciativas unilaterales, entonces el Presidente puede conformar su gabinete con ministros tecncratas (Amorin, 2006: 423). Por tanto, la composicin del equipo ministerial del Ejecutivo puede ayudar a predecir los niveles de xito y participacin sobre la actividad legislativa. Sin embargo, no ha sido posible encontrar la composicin de los gabinetes y sus cambios ministeriales para los 66 periodos presidenciales que cubre esta investigacin, por lo que no se puede revelar su influencia.
A modo de recapitulacin
Este captulo se ha centrado en la construccin del modelo terico en que se basa esta investigacin. En una primera parte se ha definido la variable dependiente, actividad legislativa y los indicadores xito y participacin legislativa que se utilizarn para medirla. Adems se han presentado las variables explicativas. Por un lado, se ha defendido el anlisis del procedimiento legislativo como va para encontrar las variables institucionales que pueden favorecer la actuacin de uno u otro poder sobre la actividad legislativa y se han expuesto los indicadores
76 Tambin Meja (2000) establece una hiptesis en este sentido para el caso ecuatoriano.
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que se extraern de este anlisis cuyo desarrollo pormenorizado se lleva a cabo en el captulo 4. Por otro lado, se han expuesto las variables explicativas relacionadas con los partidos polticos, as como las hiptesis que se contrastarn. En cuanto a la forma en que se han medido las variables, se han intentado utilizar los indicadores sobre los que existe un mayor consenso o que ya ha sido contrastada su fiabilidad por otras investigaciones aunque, cabe precisar, se han introducido algunos elementos novedosos. As, en el clculo de las mayoras parlamentarias, las coaliciones y la fragmentacin, se ha considerado, para los casos bicamerales, la composicin del Senado debido al convencimiento de que las Cmaras altas latinoamericanas mantienen, en la mayora de los casos, un papel importante en la toma de decisiones. Otro elemento novedoso es la medicin de la variable distancia ideolgica entre el Presidente y la Cmara que se realizar a travs de las actitudes de los legisladores.
grfico
2.2. Esquema de las relaciones

Variables independientes Variable dependiente
Variables institucionales: ndice de potencia institucional legislativa (IPIL) Etapa de iniciativa Etapa constitutiva Etapa de eficacia Procedimiento legislativo extraordinario Variables partidistas (composicin): Mayora legislativa Fragmentacin partidista Formacin de coaliciones Variables actitudinales: Polarizacin ideolgica Coherencia ideolgica Distancia ideolgica Estrategias, comportamiento Actividad legislativa: xito legislativo Participacin legislativa
Ciclo electoral
A modo de resumen (vase el grfico 2.2), el modelo sostiene que el xito y la participacin el Ejecutivo sobre la actividad legislativa
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depende del diseo institucional y de la composicin del Parlamento y del Gobierno. El Ejecutivo y el Legislativo elaboran sus estrategias de acuerdo a las reglas institucionales que configuran su interaccin legislativa, pero el xito o fracaso en su comportamiento legislativo tambin depende de caractersticas contextuales como la composicin poltica del Parlamento (mayoras, fragmentacin y coaliciones), la homogeneidad o heterogeneidad de las preferencias de los actores (polarizacin, coherencia y distancia ideolgica) y el momento en que se toma la decisin (ciclo electoral).
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CAPTULO 3 La actividad legislativa en Amrica Latina: anlisis emprico del papel reactivo Y proactivo de Presidentes Y Parlamentos1
Introduccin
Este captulo est centrado en la actividad legislativa de los 15 pases latinoamericanos objeto de estudio del presente trabajo, con el fin de comprobar empricamente si los Parlamentos son nicamente reactivos, aunque el principal aporte, dentro del contexto de la presente investigacin, es la descripcin de la variable a explicar: la actividad legislativa y de sus dos indicadores xito y participacin legislativa. Tal como se ver en las siguientes pginas, los datos de cada uno de los pases desvelan diferentes niveles de intervencin por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y el principal objeto del libro es conocer el motivo de esa variacin. La primera parte del captulo se centra en el indicador xito, analizando los valores que adopta el mismo en los distintos pases. La segunda parte se ocupa del indicador participacin y de las relaciones que mantienen ambas dimensiones tanto por pas, como por periodo de gobierno. A partir de estas relaciones, el tercer apartado aporta una nueva clasificacin de acuerdo con el papel que el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo asumen en la actividad legislativa y, por ltimo, el captulo finaliza con unas breves conclusiones.
1. Xito legislativo
Como ya ha sido sealado en el captulo 2, una de las debilidades del indicador xito legislativo est en la sobreestimacin del peso del Ejecutivo, ya que si bien los Gobiernos se limitan a enviar proyectos que realmente querran ver convertidos en leyes, lo cual incrementa su tasa de xito, los legisladores presentan proyectos aun sabiendo previamente que tienen escasas o nulas posibilidades de ser aprobados. Este hecho obedece
1 Una versin anterior de este captulo puede verse en La actividad legislativa en Amrica Latina: sobre el papel reactivo y proactivo de Presidentes y Parlamentos, en Lateinamerika Analysen, n 17, vol. 2, Hamburgo, ILAS, 2007.
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a la dificultad que tiene para un legislador situar en la agenda legislativa una iniciativa de su autora y conlleva que el xito del Poder Legislativo sea muy inferior, aunque ello no significa que el Congreso no influya ni participe en la legislacin que finalmente es sancionada. En este sentido, el grfico 3.1 ofrece informacin sobre el porcentaje de proyectos de ley que inician uno y otro Poder en relacin a la cantidad total de proyectos que se iniciaron en los Parlamentos de cada pas en el periodo de estudio. Los datos muestran que, efectivamente, los legisladores son responsables de la mayora de los proyectos de ley que se presentan en los Parlamentos. Esto es as para todos los pases en el periodo analizado, salvo para el caso de Honduras durante el periodo 1990-2000, donde el Ejecutivo fue el promotor de la mayor parte de los proyectos. Argentina, Ecuador, Per y Brasil destacan de forma especial, ya que prcticamente el 90% de las iniciativas fueron presentadas por los congresistas. Argentina y Per12 son dos pases en los que el volumen de proyectos a los que hace frente el Parlamento es muy superior al resto de los casos analizados y, tal como los datos indican, este volumen se debe principalmente a proyectos de los legisladores. El caso ecuatoriano, sin embargo, es diferente pues indica que el bajo porcentaje de propuestas del Ejecutivo no responde a una gran actividad propositiva de los congresistas, sino a que el Ejecutivo presenta un bajo nmero de proyectos, pudindose relacionar con la crisis que afecta a este Poder desde 19973 (Alcntara et al., 2005b; Snchez, 2008) y con los modelos tericos de agenda-setting4. En Panam, Chile y Uruguay se observa una mayor igualdad entre ambos Poderes en la proposicin de iniciativas, aunque con una relativa superioridad por parte del Legislativo. Panam merece una mencin especial, ya que se ha convertido en una prctica habitual el que, al inicio de la legislatura, la Asamblea delegue amplias facultades en el Ejecutivo para la proposicin de leyes, lo cual relativiza el porcentaje
2 Las iniciativas peruanas se presentan como proyectos de ley pero pueden terminar siendo aprobadas como resoluciones o decretos legislativos que no tienen fuerza de ley, lo cual, sin duda, matiza el alto nmero de proposiciones de los legisladores. 3 Cabe recordar que Meja (2000) argumenta que los Presidentes ecuatorianos antes de enviar los proyectos de ley al Legislativo anticipan el apoyo que conseguirn por parte de los legisladores. Quiz este hecho explica el bajo nmero de propuestas presentadas, al prever que se enfrentaban a un Congreso poco colaborador (vase el captulo 2). 4 La asuncin de estos modelos es que el actor que tiene capacidad para iniciar un proyecto posee ventajas para anticipar si contar con el suficiente apoyo y, por tanto, ser difcil que su proyecto no sea aprobado. Si prev una derrota el proyecto puede no ser presentado.
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La actividad legislativa en Amrica Latina: anlisis emprico del papel...

grfico
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3.1. Porcentaje que suponen los proyectos de ley de uno y otro poder en cada pas en relacin al total de proyectos presentados (periodo de estudio)
4,8 5,9 8,4 10,5 16,5 18,4 19,5 22,2 25,5 26,3 27,8 32,1 36,9 46,7 62,0 95,2 94,1 91,6 89,5 83,5 81,6 80,5 77,8 74,5 73,7 72,2 67,9 63,1 53,3 38,0
Argentina (1984-2007) Ecuador (1995-2007) Per (1995-2008) Brasil (1990-2006) Costa Rica (1995-2007) Colombia (1994-2008) Mxico (1991-2007) Bolivia (1995-2001) Venezuela (1959-1989) Honduras (2006-2009) Paraguay (1989-2008) Chile (1990-2008) Uruguay (1995-2007) Panam (1994-2002) Honduras (1990-2000)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
% Ejecutivo
% Legislativo
Fuente: Elaboracin propia a partir de las bases de datos de legislacin del proyecto El Parlamento en Amrica Latina. Rendimiento del Poder Legislativo.
de propuestas presentadas por el Legislativo. Si se observa en trminos absolutos el nmero de proyectos a los que hace frente la Asamblea en cada periodo de sesiones se comprueba que es muy bajo debido a que los proyectos de ley corresponden a proyectos prohijados previamente por las comisiones5. Estos datos, salvo el citado caso de Honduras durante 19901996, parecen desmentir que los Parlamentos latinoamericanos se limiten a enmendar y discutir los proyectos del Ejecutivo, pues son precisamente los legisladores los que inician ms propuestas. Para comprobar si efectivamente el nmero de proyectos que se proponen est asociado al xito, subestimando la tasa del Legislativo se ha llevado a cabo un anlisis de correlacin con los valores que los indicadores adquieren en cada una de las unidades de anlisis (periodos de sesiones), tal como se puede ver en los grficos 3.2 y 3.3. Ambos
5 En Panam los anteproyectos de ley tienen que superar un primer paso en el que son aprobados por una comisin para convertirse en proyectos y continuar con su trmite legislativo, lo cual hace que su posterior discusin sea casi segura.
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grficos de dispersin y valor del ndice de correlacin de Pearson (r2) indican la existencia de relacin significativa entre ambas variables. As, mientras que un incremento en el nmero de propuestas del
grfico
100 90 % Proposicin Ejecutivo 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 xito del Ejecutivo 70 80 90 100 R2=0,192* Sig. =0,016 N=159
3.2. Dispersin del porcentaje de proposicin y xito del Ejecutivo
grfico
100 90 % Proposicin Legislativo 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0
3.3. Dispersin del porcentaje de proposicin y xito del Legislativo
R2=-6,22** Sig. =0,000 N=159
10
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40
50 60 xito del Ejecutivo
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Ejecutivo est asociado aunque dbilmente de forma positiva con el aumento de su tasa de xito (r2=0,190) ocurre exactamente lo contrario con las propuestas del Legislativo, ya que en los periodos de sesiones en los que los legisladores introducen ms proyectos son menores sus tasas de xito (r2=-0,622). Este hecho lleva a afirmar que los estudios centrados en el xito que no contemplan la cantidad de proyectos de ley estn subestimando el peso del Legislativo. En cuanto a las tasas de xito de ambos Poderes, en trminos generales, lo primero que cabe afirmar es que es muy superior el porcentaje de leyes que consigue aprobar el Ejecutivo del total que presenta que las que consigue aprobar el Legislativo (vanse los grficos 3.4 y 3.5). En ningn pas los legisladores alcanzan tasas de
grfico
3.4. xito del Ejecutivo y del Legislativo por pas, periodo de gobierno y periodo de estudio completo
4,2 18,5 69,9 1,9 84,6 28,6 11,2 18,1 54,8 12,0 39,2 42,4 78,9 31,2 35,3 72,5 41,5 76,1 36,9 21,7 24,4 52,0 79,3 70,6 68,4 67,8 78,8 74,8 70,5 64,7
Argentina (1984-2007) Bolivia (1995-2001) Brasil (1990-2006) Chile (1990-2008) Colombia (1994-2008) Costa Rica (1995-2007 Ecuador (1995-2007) Honduras (1990-2000) Honduras (2006-2009) Mxico (1991-2007) Panam (1994-2002) Paraguay (1989-2008) Per (1995-2008) Uruguay (1995-2007) Venezuela (1959-1989) 0
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% Ejecutivo
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% Legislativo
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xito tan altas como los Presidentes. Si se pone el foco de atencin en el periodo de anlisis completo en cada pas, destaca de forma evidente el caso de Brasil. Durante el periodo que va desde 1990 hasta 2006 el Ejecutivo logr la aprobacin del 84% de las leyes que inici. Los datos indican que, a pesar de que Brasil puede ser un caso extremo, existen otros seis pases (Paraguay, Honduras, Panam, Chile, Per y Bolivia) en los que la tasa de xito del Ejecutivo est entre el 70% y el 80%. Adems, excepto Ecuador, donde el Ejecutivo durante 1995-2007 apenas logr sacar adelante el 39,2% de sus propuestas, en ningn pas el Gobierno ha mantenido un xito legislativo inferior al 50%. No obstante, si se compara el xito en la aprobacin de sus proyectos de los Presidentes latinoamericanos con los de los pases europeos, caracterizados por regmenes de corte parlamentario, se comprueba que estas tasas son relativamente bajas, ya que en Europa se produce lo que Olson (1994: 85) denomina la regla del 90%, es decir, aproximadamente el 90% de los proyectos del Ejecutivo son aprobados6 (Alcntara et al., 1995b). Sobre el xito del Legislativo a excepcin de Venezuela (19591989)7 el Legislativo est bastante alejado de conseguir la aprobacin de la mitad de los proyectos que inicia. Destaca especialmente el caso brasileo y el argentino, cuyos legisladores apenas consiguieron la aprobacin del 1,9% y del 4,2%, respectivamente, de los proyectos que iniciaron. Dentro del contexto latinoamericano, ambos pases son una excepcin, puesto que en los dems pases los legisladores logran aprobar ms del 10% de la legislacin que introducen, siendo el citado caso venezolano, seguido de Honduras (42,3%), Panam (39,9%) y Paraguay (36,9%), donde ms xito relativo consiguen los legisladores, aunque cabe recordar que es tambin donde introducen menos proyectos de ley.
6 Por ejemplo, en Alemania Occidental en el periodo 1949-1987 el porcentaje de aprobacin del Gobierno fue del 84%; en Gran Bretaa desde 1950 a 1970, del 95%; en Espaa desde 1982 a 2004, del 88,3%, y en Blgica entre 1968 e 1996, del 74,8%. 7 El Poder Legislativo venezolano logr la aprobacin durante el periodo de estudio del 52% de sus propuestas.
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grfico
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3.5. xito del Ejecutivo por periodo de gobierno

30,4 30,9 31,6 37,5 37,5 43,2 44,4 50,0 50,0 52,4 52,6 55,3 56,3 57,8 60,0 61,0 61,9 62,9 64,0 65,0 65,9 66,7 66,7 67,4 68,1 68,7 68,8 68,8 70,3 70,6 72,1 72,3 72,9 73,1 73,4 74,1 74,3 75,4 75,6 75,8 77,5 77,8 78,8 79,7 80,1 80,3 80,8 81,3 82,3 84,9 85,1 86,3 86,8 88,1 89,5 91,6 96,2 98,5
Lucio Gutirrez Abel Pacheco Abdal Bucarm Gustavo Noboa Sixto Durn Fabin Alarcn Jamil Mahuad Luis H Campins Alfredo Palacio Alan Garca Valentn Paniagua Ernesto Smper Ral Leoni Rafael Caldera scar Arias Carlos Menem I Carlos Menem II Ral Alfonsn Jos Figueres Luis A. Gonzlez Macchi Patricio Alwyn Carlos A. Prez Julio M. Sanguinetti De la Rua/Rodrguez Sa/Camao Tavar Vzquez Hugo Bnzer/Jorge Quiroga Duhalde Nstor Kichner Jorge Battle Miguel A. Rodrguez Gonzalo Snchez de Lozada Fernando de la Ra Ricardo Lagos Andrs Pastrana lvaro Uribe I Vicente Fox Alejandro Toledo Ernesto Prez Balladares Ral Cubas Grau Carlos Reina Mireya Moscoso Alberto Fujimori II Manuel Zelaya Luiz Incio Lula da Silva I Michelle Bachelet J. Carlos Wasmosy Eduardo Frei Rafael Callejas lvaro Uribe II Fernando Collor Fernando Henrique Cardoso II Fernando Henrique Cardoso I Rmulo Betancourt Itamar Franco Jaime Lusinchi Ernesto Zedillo Andrs Rodrguez Carlos Salinas de Gortari (1991-1994)
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Un pas cuyos presidentes destacan por sus tasas de xito es Brasil, ya que durante el periodo analizado (1990-2007), todos lograron sacar adelante ms del 80% de sus iniciativas legislativas. En cuanto a periodos individuales, sobresale la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1991-1994) en Mxico, que consigui una tasa de aprobacin de sus leyes del 98,5%; Andrs Rodrguez en Paraguay (1989-1993), que consigui un xito del 96,2%, y la de Ernesto Zedillo (1994-2000), con una tasa de xito de casi el 92%. Aunque con niveles de xito inferiores, otros Presidentes que lograron aprobar porcentajes altos superiores al 80% de las leyes que introdujeron han sido, en este orden, Jaime Lusinchi y Rmulo Betancourt en Venezuela, Rafael Callejas en Honduras, Eduardo Frei en Chile y J. Carlos Wasmosy en Paraguay. En el lado contrario, los Presidentes con tasas de xito inferiores al 50% han sido todos los presidentes de Ecuador desde 1995 hasta 2002 (Sixto Durn Balln, Abdal Bucaram, Fabin Alarcn y Jamil Mahuad) y el Presidente costarricense Abel Pacheco (2002-2004). Otros Ejecutivos latinoamericanos con un xito inferior al 65% han sido todos los Presidentes argentinos y peruanos analizados en esta investigacin, as como los Presidentes venezolanos Ral Leoni, Rafael Caldera y Luis H. Campins. Si bien los grados de xito de ambos Poderes muestran una gran distancia porcentual, ya que el Ejecutivo logra aprobar una cantidad mucho mayor de las leyes que propone que el Legislativo, la observacin de los valores en los distintos periodos de sesiones parece indicar la existencia de una relacin entre ambos indicadores. De modo que el xito relativo del Legislativo y del Ejecutivo muestra pautas de variacin similares en las legislaturas anuales. Una forma de comprobar si esta sospecha define la realidad es situar grficamente la distribucin de los valores y extraer la correlacin entre ambos (vase el grfico 3.6), lo que indica que, efectivamente, existe una relacin estadsticamente significativa aunque moderada (r2=0,332) entre el grado de xito del Legislativo y del Ejecutivo. As, los periodos de sesiones en los que el Ejecutivo consigue ms xito son los mismos en los que el Legislativo consigue aprobar ms leyes, evidenciando que el xito va acompaado de la existencia de un mayor grado de cooperacin entre ambas ramas. Por tanto, la colaboracin legislativa no se produce nicamente en una direccin, el Parlamento apoya a las iniciativas del Ejecutivo,
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grfico
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3.6. Dispersin del xito del Ejecutivo y del Legislativo (por unidades de anlisis)
100 90 80 xito del Legislativo 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 R2=-0,332** Sig. =0,012 N=159
xito del Ejecutivo
sino que se extiende tambin a las propuestas realizadas por los legisladores. Una forma de resumir los datos expuestos hasta el momento aparece en el grfico 3.7, donde se han cruzado las tasas de xito del Legislativo y del Ejecutivo. Como se puede observar, en 11 de los 13 pases analizados, el porcentaje de aprobacin del Ejecutivo ha sido superior al 50% y el nico pas donde el Ejecutivo no logra aprobar la mitad de las leyes que propone es Ecuador. En cuanto al xito del Legislativo, tan slo en Venezuela los legisladores lograron aprobar ms del 50% de las leyes que introdujeron. Sin embargo, tal como se ha visto a lo largo de las pginas anteriores, existen relevantes diferencias entre pases y entre periodos, tanto de gobierno como de sesiones. Ello hace pertinente el objeto de la presente investigacin, que es la explicacin de las razones de su variacin. Adems, se ha comprobado que el indicador xito legislativo est influido, en gran medida, por el nmero de propuestas, lo cual hace necesario el anlisis de las leyes aprobadas como modo de aislar este efecto. El indicador participacin legislativa del que se ocupa el siguiente apartado da cuenta de ello.
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grfico
3.7. Dispersin del xito del Legislativo y del Ejecutivo (por periodos completos)
xito del Legislativo
100,0
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70,0
60,0
xito del Ejecutivo

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 50,0
60,0 70,0 80,0 90,0 100,0
40,0
Honduras (1990-2000) Mxico (1991-2007)
Panam (1994-2002) Paraguay (1989-2008) Honduras (2006-2009)
30,0
Chile (1990-2008) Per (1995-2008)
20,0
Uruguay (1995-2007) Bolivia (1995-2001) Costa Rica (1995-2007) Colombia (1994-2008) Argentina (1984-2007) Brasil (1990-2006)
Ecuador (1995-2007)
10,0
0,0
2. Participacin legislativa
El indicador participacin legislativa ofrece informacin acerca del peso o influencia, tanto del Legislativo como del Gobierno, sobre la legislacin aprobada. Desde este trabajo se mantiene que los datos de participacin legislativa son los ms interesantes para contrastar si efectivamente los Parlamentos poseen un papel secundario en la produccin legislativa de los pases, tal como se ha afirmado de forma generalizada o, por el contrario, mantienen un papel proactivo8.
8 Es necesario aclarar el significado que tiene en esta investigacin la utilizacin del trmino proactivo. El mismo alude nicamente al valor mostrado por los actores polticos en el indicador participacin legislativa. Es decir, cuando se le da la categora
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Si se observan los datos agregados de todo el periodo analizado en cada uno de los pases, tal como aparecen en el grfico 3.8, en nueve de los 15 casos estudiados, el Ejecutivo fue el iniciador de ms del 50% de las leyes aprobadas. Concretamente, es Brasil (1990-2006) el pas que ms destaca por la participacin mantenida por sus Presidentes sobre la legislacin aprobada, seguido por Mxico durante el periodo analizado en este trabajo coincidente con la preeminencia del PRI (1991-1997), y por Honduras durante la dcada de 1990. En Brasil, el 85% de las leyes aprobadas durante el periodo de estudio fueron iniciadas por el Ejecutivo, evidenciando la actuacin de los Presidentes ms proactivos dentro del contexto latinoamericano. Slo Mxico, en la poca del PRI, se aproxima al 80% de participacin en las leyes aprobadas por parte del Ejecutivo. El resto de pases en los que los Presidentes mantienen una participacin superior al 50% sobre la legislacin aprobada estn bastante alejados de los porcentajes de Brasil y Mxico, aunque la participacin es alta en Honduras (para el periodo 1990-2000 fue del 69,7%), Uruguay (1995-2002: 65,6%), Chile (1994-2004: 64,4%), Panam (1994-2002: 62%), Bolivia (1997-2001: 55,7%), Guatemala (56,4%) y Colombia (1998-2002: 52,7%). Por su parte, entre los pases en los cuales ms de la mitad de las leyes aprobadas fueron de proyectos que present el Legislativo, resalta de manera abrumadora, por el papel proactivo de sus Parlamentos, Ecuador (donde la participacin legislativa del Congreso para el periodo 1995-2002 fue del 81,4%); Mxico a partir del ao 1997, donde el 75,2% de la legislacin aprobada fue iniciada por los legisladores, y Per (con el 73% de participacin legislativa para 1995-2003), seguidos por Venezuela (1959-1989), Costa Rica (19952007), Honduras (2006-2009), Argentina (1989-2007) y Paraguay (1989-2002)9.
de proactivo a un actor, tanto si es el Presidente como el Parlamento, se est afirmando nicamente que de l surgen leyes que finalmente son aprobadas en un determinado perodo, independientemente de la importancia que estas leyes tengan para el pas. Esta importancia slo puede ser captada a partir de la clasificacin de la relevancia de las leyes, cuestin que, como ya ha sido mencionado, no es objeto de este trabajo. 9 Si se comparan estos datos con el caso espaol, donde el porcentaje que representa sobre el total de legislacin aprobada las leyes propuestas por el Gobierno es del 89,4% para el periodo 1982-2004, se hace evidente que la tasa de aprobacin que consigue el Ejecutivo en los presidencialismos latinoamericanos es mucho ms baja.
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grfico
3.8. Dispersin de la participacin del Legislativo y del Ejecutivo (por periodos completos)
0
Brasil (1990-2006)
20
Honduras (1990-2000) Uruguay (1995-2007)

40
Chile (1990-2008)
Panam (1994-2002) Guatemala (1996-1999) Bolivia (1995-2001)

80 100,0
0 20
40 60 Honduras (2006-2009) Paraguay (1989-2008) Argentina (1984-2007) Mxico (1997-2007) 60
Participacin del Ejecutivo
Costa Rica (1995-2007) Participacin del Legislativo Venezuela (1959-1989) Per (1995-2008) Ecuador (1995-2007)
80
100
Si se presta atencin al periodo de gobierno (vase el grfico 3.9), de los 64 periodos presidenciales analizados, en 24 es superior al 50% la tasa de participacin del Ejecutivo. Entre los Presidentes latinoamericanos que han tenido un mayor poder proactivo sobre la legislacin, sobresale Lula da Silva en su primer periodo de gobierno, en el cual prcticamente el 90% de la legislacin aprobada perteneci a iniciativas de su Ejecutivo. Los otros tres presidentes brasileos (Fernando Collor, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso) que entran en el periodo de estudio de esta investigacin tambin ocupan posiciones de participacin muy alta, superiores al 80%. Otro de los Presidentes que logr una participacin muy alta sobre la legislacin fue el boliviano Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997), con el 88% de participacin sobre la legislacin; el mexicano Carlos Salinas de Gortari (1991-1994), con el 80%; el hondureo Rafael Callejas, con el 77,9%, seguido por Patricio Alwyn en Chile (73,7%) y el panameo Ernesto Prez Balladares (72,5%). Sin embargo, en casi la mitad de los periodos de gobierno fue superior la participacin del Legislativo en la legislacin aprobada que la del Ejecutivo. Adems del
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caso de Ecuador, donde durante todos los periodos de gobierno analizados (Sixto Durn Balln [1992-1996], Abdal Bucaram [1996-1997], Fabin Alarcn [1997-1998], Jamil Mahuad [1998-2000], Gustavo Noboa [2000-2003], Lucio Gutirrez [2003-2005] y Alfredo Palacio [20052007]), sta es la situacin durante el periodo de Vicente Fox, que si bien obtuvo un xito importante en la aprobacin de sus leyes del 74%, al analizar la produccin legislativa se observa el papel preeminente que tuvo el Congreso sobre la misma, ya que el 85,2% de las leyes aprobadas fueron iniciadas por los legisladores. Otro ejemplo de Parlamento con alta fuerza proactiva es el venezolano durante la primera presidencia de Carlos Andrs Prez (1974-1979) y durante el periodo de Luis Herrera Campins (1974-1984), donde el 80,6% y el 79,9% de la legislacin aprobada fue de iniciativas del Legislativo, respectivamente. Por su parte, los legisladores peruanos tambin han mantenido tasas altas de participacin en la legislacin, tal como lo demuestra el segundo Gobierno de Alberto Fujimori (1990-1995), el Gobierno de transicin de Valentn Paniagua (2000-2001) y la presidencia de Alejandro Toledo (2001-2006), periodos en los cuales los porcentajes de legislacin aprobada provenientes del Legislativo son superiores al 75%. Si bien es pronto para sacar conclusiones, en los primeros aos de gobierno de Aln Garca (2006-2008) se observa una participacin ms igualada sobre la legislacin entre el Congreso y el Ejecutivo. Lo que s se puede afirmar es que los citados casos de Ecuador, Venezuela o Per no son extraos en Amrica Latina, ya que se han dado en distintos pases como en Paraguay durante la presidencia de Rodrguez o en Costa Rica durante el periodo presidencial de Abel Pacheco. Argentina es un caso en que la participacin de uno y otro Poder sobre la legislacin est muy igualada como promedio, pero hay diferencias entre los periodos de sesiones. Por ejemplo, desde 1983-1984 hasta 1986-1987 es clara la capacidad proactiva del Presidente. Sin embargo, esta situacin cambia en el bienio 19891990, mantenindose una mayor participacin del Legislativo sobre la legislacin aprobada hasta el periodo de sesiones de 2003-200410, en la cual vuelve la preponderancia del Ejecutivo. En Bolivia tambin ha ido disminuyendo la participacin del Ejecutivo sobre las leyes aprobadas, de modo que si en 1995-19996 el 94,7% de las leyes que se sancionaron fueron de iniciativa presidencial, este porcentaje fue
10 Esta situacin de mayor capacidad proactiva del Legislativo se mantiene salvo para el bienio 1991-1992.
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disminuyendo paulatinamente hasta el 20,4% del periodo de sesiones 2000-2001. En Mxico se ha producido una situacin similar y, si bien fue claro el control presidencial sobre las leyes aprobadas hasta el periodo 1994-1997, la situacin se invierte de modo que durante 1997-2000 y 2000-2003 en torno al 79% de las leyes aprobadas fueron de iniciativas del Congreso. En Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, Panam y Uruguay, por el contrario, se ha mantenido la capacidad proactiva del Ejecutivo en prcticamente todos los periodos de sesiones, salvo en algn bienio aislado11, en los cuales la participacin de uno y otro poder estuvo ms igualada12. Costa Rica y Venezuela estn entre los pases en los que es superior la capacidad proactiva del Legislativo, siendo mayor la participacin del Congreso sobre las leyes aprobadas en prcticamente todos los periodos de sesiones. El indicador participacin del Legislativo y del Ejecutivo puede estar denotando diversas situaciones, de modo que un porcentaje alto del Legislativo puede indicar la presencia de una mayora en el Congreso, a travs de la cual el Ejecutivo se expresa, como fue el caso del segundo periodo de gobierno de Alberto Fujimori, o situaciones en que la mayora del Congreso logra acuerdos, sacando adelante sus leyes y rechazando las del Ejecutivo. Un valor alto por parte del Ejecutivo puede provenir de contextos en los que el Presidente logra un gran apoyo de los legisladores hacia sus polticas o de situaciones en las que el Parlamento est fragmentado y polarizado, no pudiendo legislar por s mismo. No es objeto de esta parte de la investigacin dar cuenta de los factores que influyen en el valor que toma el indicador participacin, pero s se quiere resaltar que los datos mostrados revelan que no todos los Poderes Legislativos latinoamericanos se limitan a enmendar o modificar la legislacin que propone el Presidente. En prcticamente la mitad de los casos analizados el Legislativo fue el promotor de la legislacin, mostrando un relevante papel proactivo. Esta realidad hace necesario el replanteamiento de la clasificacin, basada en los poderes formales, propuesta por Cox y Morgenstern (2001). El siguiente apartado intenta avanzar en este sentido relacionando los dos indicadores propuestos: xito y participacin.
11 1999-2000 y 2001-2002 para el caso chileno, 2001 para el caso colombiano, 1997 para Guatemala y 1996-1997 para Panam. 12 Paraguay en un caso donde no hay una preponderancia clara de uno u otro Poder en la participacin legislativa.
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3.9. Participacin del Ejecutivo y del Legislativo (por periodo de gobierno)

89,8 88,4 87,8 85,4 81,5 80,1 80,0 77,9 73,7 73,2 72,5 68,4 67,4 65,7 65,0 64,5 62,9 62,3 61,4 60,7 56,9 50,5 50,1 49,7 48,8 47,7 46,7 46,6 46,4 44,5 44,4 42,9 42,4 41,0 40,0 39,8 39,4 38,3 38,0 36,0 35,8 29,9 27,3 25,3 24,3 23,8 23,8 23,1 23,1 22,1 21,9 20,5 20,1 19,4 15,4 15,2 14,8 7,4 10,2 11,6 12,2 14,6 18,5 19,9 20,0 22,1 26,3 26,8 27,5 31,6 32,6 34,3 35,0 35,5 37,1 37,7 38,6 39,3 43,1 49,5 49,9 50,3 51,2 52,3 53,3 53,4 53,6 55,5 55,6 57,1 57,6 59,0 60,0 60,2 60,6 61,7 62,0 64,0 64,2 70,1 72,7 74,7 75,7 76,2 76,2 76,9 76,9 77,9 78,1 79,5 79,9 80,6 84,6 84,8 85,2 92,6
Luiz Incio Lula da Silva I (2003-2007) Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) Itamar Franco (1992-1995) Fernando Henrique Cardoso I (1995-1999) Fernando Henrique Cardoso II (1999-2003) Carlos Salinas de Gortari (1991-1994) Fernando Collor (1990-1992) Rafael Callejas (1989-1993) Patricio Alwyn (1990-1994) Michelle Bachelet (2007-2008) Ernesto Prez Balladares (1994-1999) Carlos Reina (1993-1997) Tavar Vzquez (2005-2010) Jorge Battle (2000-2005) J. Carlos Wasmosy (1993-1998) Julio M. Sanguinetti (1995-2000) Ricardo Lagos (2000-2006) Luis A. Gonzlez Macchi (1998-2002) Ernesto Smper (1994-1998) Andrs Pastrana (19980-2002) Eduardo Frei (1994-2000) Rmulo Betancourt (1959-1964) Ral Alfonsn (1983-1989) Alan Garca (2006-2008) Ernesto Zedillo (1994-2000) Miguel A. Rodrguez (1998-2002) Fernando de la Ra (1999-2001) Carlos Menem I (1989-1995) Manuel Zelaya (2006-2009) lvaro Uribe I (2002-2006) Mireya Moscoso (1999-2004) Jos Figueres (1994-1998) Carlos Menem II (1995-1999) Nstor Kichner (2003-2007) lvaro Uribe II (2006-2008) Duhalde (2002-2003) Hugo Bnzer/Jorge Quiroga (1997-2001) Ral Cubas Grau (1998) Jaime Lusinchi (1984-1989) De la Rua/Rodrguez Sa/Camao (2001-2002) Rafael Caldera (1969-1974) Abel Pacheco (2002-2006) Ral Leoni (1964-1969) Andrs Rodrguez (1989-1993) scar Arias (2006-2007) Alfredo Palacio (2005-2007) Alberto Fujimori II (1995-2000) Gustavo Noboa (2000-2003) Sixto Durn (1992-1996) Alejandro Toledo (2001-2006) Fabin Alarcn (1997-1998) Valentn Paniagua (2000-2001) Luis H Campins (1979-1984) Carlos A. Prez (1974-1979) Abdal Bucarm (1996-1997) Jamil Mahuad (1998-2000) Vicente Fox (2000-2006) Lucio Gutirrez (2003-2005)
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Participacin del Legislativo
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3. Una clasificacin de los Parlamentos Y los Ejecutivos latinoamericanos de acuerdo a su incidencia en la actividad legislativa
Los indicadores de la actividad legislativa planteados en la presente investigacin son muy tiles para progresar en la descripcin de las relaciones que se establecen entre el Ejecutivo y el Legislativo en Amrica Latina y tambin pueden ayudar a avanzar una clasificacin de los pases de acuerdo con el papel real que asumen uno y otro Poder sobre la actividad legislativa que es uno de los objetivos planteados en este captulo. Los Poderes Ejecutivos latinoamericanos que muestran una mayor preponderancia, tanto en sus ndices de xito como en sus ndices de participacin sobre la legislacin aprobada, aparecen en el cuadrante superior derecho en el grfico 3.10. Son concretamente siete pases: Brasil (1990-2006), Honduras (1990-2000), Chile (1990-2008),
grfico
3.10. Dispersin del xito y la participacin del Ejecutivo (por periodo completo)
100,0
90,0
Brasil (1990-2006)
80,0
70,0
Honduras (1990-2000) Uruguay (1995-2007) Chile (1990-2008) Panam (1994-2002) Bolivia (1995-2001) Colombia (1994-2008)
60,0
xito del Ejecutivo

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 50,0 60,0 70,0
40,0
Argentina (1984-2007)
Paraguay (1989-2008) Honduras (2006-2009) Mxico (1991-2007)
80,0
90,0
100,0
Costa Rica (1995-2007) Venezuela (1959-1989)

30,0
Per (1995-2008) Ecuador (1995-2007)

20,0
10,0
0,0
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Panam (1994-2002), Uruguay (1995-2007), Bolivia (1995-2001) y Colombia (1994-2008). En los mismos, los Presidentes, durante el periodo analizado, han logrado sacar adelante ms del 50% de las leyes que propusieron y adems su poder proactivo ha sido superior al del Legislativo, ya que ms de la mitad de las leyes aprobadas fueron de su iniciativa. Por otro lado, Argentina (1984-2007), Paraguay (19892002), Costa Rica (1995-2007), Venezuela (1959-1989), Per (19952008), Honduras (2006-2009) y Mxico (1991-2007) conforman un grupo de pases en los cuales, si bien los Presidentes fueron exitosos al lograr que se sancionaran ms de la mitad de las leyes que propusieron, es al Legislativo al que pertenece de forma mayoritaria la legislacin aprobada. Finalmente, Ecuador (1995-2007) aparece como el nico caso entre los estudiados en los que el Poder Ejecutivo tiene un bajo ndice de xito y participacin. A travs del grfico 3.11 se puede comprobar que, en el caso de los Poderes Ejecutivos, ambos indicadores (xito y participacin) estn correlacionados de modo que en los periodos de sesiones en los que el Ejecutivo logra tasas de xito mayores, aumenta de forma positiva su participacin sobre la legislacin. Por lo tanto, los Presidentes ms exitosos son, a su vez, los ms participativos, hecho que confirma que el Ejecutivo antes de proponer una ley al Congreso, evala la posibilidad de que el Parlamento d su apoyo a la iniciativa.
grfico
100 90 80 xito del Ejecutivo 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 R2 = 0,427** Sig. = 0,000 N = 159
3.11. Dispersin del xito y la participacin del Ejecutivo (por unidades de anlisis)
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En cuanto a los Parlamentos latinoamericanos (vase el grfico 3.12) se puede afirmar que los Congresos que especficamente pueden denominarse reactivos por su poca incidencia sobre la legislacin aprobada y su baja tasa de xito durante el periodo analizado son el brasileo (1990-2006), el panameo (1994-2002), el boliviano (1995-2001), el chileno (1990-2008), el uruguayo (1995-2007), el hondureo (1990-2000) y el colombiano (1994-2008). En el lado contrario, el Poder Legislativo con un poder relativo superior fue el de Venezuela durante el periodo 1959-1989, ya que consigui una participacin sobre la legislacin aprobada superior al 50% y adems logr la aprobacin de ms de la mitad de las leyes que propuso, siendo el Congreso ms exitoso de los analizados.
grfico
3.12. Dispersin del xito y la participacin del Legislativo (por periodo completo)
100,0
90,0
Ecuador (1995-2007)
80,0
Per (1995-2008)
70,0
Costa Rica (1995-2007)

60,0 Mxico (1991-2007) Honduras (2006-2009) Paraguay (1989-2002) 20,0 30,0 40,0 50,0 50,0 60,0 70,0 80,0
Argentina (1984-2007)
0,0 10,0
xito del Legislativo

90,0 100,0
Bolivia (1995-2001)
40,0
Chile (1990-2008) Panam (1994-2002) Uruguay (1995-2007) Honduras (1990-2000)

20,0 30,0
Brasil (1990-2006)
10,0
0,0
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105
Otros Parlamentos que han mostrado un alto poder proactivo por su participacin en la legislacin aprobada, pero que no han obtenido un gran xito son: Ecuador (1995-2007), Per (1995-2008), Costa Rica (1995-2007), Argentina (1984-2007), Paraguay (1989-2002) , Mxico (1991-2007) y Honduras (2006-2009). Ya se ha comentado que el indicador xito en el caso del Poder Legislativo debe ser matizado por la gran influencia que ejerce en el mismo el alto nmero de propuestas que presentan los legisladores. Por este motivo, unido al hecho que el anlisis pormenorizado de este indicador llevara a la necesidad de explorar factores en cada pas de los que se carece de informacin, esta investigacin no indagar en la explicacin del grado de xito del Legislativo. Aunque cabe anotar que la variable explicativa que la literatura norteamericana ha mencionado como ms influyente en el xito de los legisladores es la pertenencia al partido mayoritario (Hibbing, 1991; Cox y McCubbins, 1993; Frantzich, 1979; Anderson et al., 2003). Otras posibles hiptesis del xito de los legisladores son la ideologa los legisladores que pertenecen a partidos ms extremistas tendrn menos probabilidad de que se aprueben sus iniciativas que los que pertenecen a partidos ms moderados, puesto que tales preferencias sern menos coincidentes con las preferencias de la Legislatura (el punto medio) o las caractersticas individuales de los legisladores los representantes que ocupan cargos en puestos directivos del Congreso y en las comisiones permanentes pueden manejar mejor los recursos informativos y utilizar las ventajas institucionales proporcionadas por las reglas. En este mismo sentido cabra esperar que los miembros con ms experiencia como legisladores sean ms exitosos que los que estn en su primera legislatura, pues han adquirido ms habilidades para hacer atractivas las iniciativas y para evitar los obstculos partidistas e institucionales (Alemn y Calvo, 2006). En el grfico 3.11 se observ que los niveles de xito y participacin de los Ejecutivos latinoamericanos mantenan una relacin lineal, de modo que en los casos ms exitosos coincidan con los ms participativos. Sin embargo, ambos indicadores no estn correlacionados para los Poderes Legislativos (vase el grfico 3.13), demostrando que los Parlamentos ms proactivos no son necesariamente ms exitosos, lo cual confirma que los legisladores, a diferencia del Presidente, no evalan la posibilidad de que sus leyes sean aprobadas antes de iniciarlas, sino que las presentan independientemente de si cuentan con el apoyo necesario para su sancin o con la capacidad suficiente para situarlas en la agenda legislativa. A este respecto cabe precisar que es infinitamente ms difcil para un legislador individual situar una propuesta suya en el centro de la agenda
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parlamentaria que para el Presidente, pues cuenta con menos incentivos y recursos para negociar y con prcticamente nula capacidad para sancionar la no cooperacin de otros legisladores, a no ser que cuente con el soporte de su partido para lograr el apoyo legislativo. Por tanto, los datos expuestos a lo largo de todo el captulo indican que, a la hora de evaluar si un Parlamento es dbil frente al Ejecutivo, hay que fijarse en el indicador participacin y no en el indicador xito, aunque este ltimo es muy til para medir el potencial del Ejecutivo sobre la actividad legislativa. Teniendo en cuenta esta evidencia, el cuadro 3.1 ofrece una clasificacin de los comportamientos de ambos Poderes revelados a partir de los datos empricos expuestos. Esta clasificacin13 da lugar a cuatro situaciones distintas en las que se ubican 14 pases latinoamericanos14. La primera situacin est definida por un Ejecutivo que consigue aprobar casi todos los proyectos que propone al Legislativo y al que, adems, pertenecen la gran mayora de las leyes aprobadas. Por lo tanto, el Ejecutivo es dominante frente a un Legislativo especialmente reactivo, que posee una escasa incidencia en la produccin legislativa. En esta situacin tan slo se hallan el caso de Brasil (1990-2006), el caso de Honduras 1990-2000) y el caso mexicano durante el predominio del PRI (1991-1997). La segunda situacin se corresponde con Ejecutivos que poseen tasas de xito altas y una participacin media-alta sobre la legislacin aprobada, manteniendo un comportamiento preponderante frente a un Poder Legislativo reactivo. Los pases que comparten estas caractersticas son Chile (1990-2008), Bolivia (1997-2001), Uruguay (1995-2007), Paraguay (1989-2002), Honduras (2006-2009), Colombia (1994-2008) y Panam (1994-2002).
13 Para llegar a esta clasificacin los datos han sido agregados a partir del siguiente criterio: para el Poder Ejecutivo las tasas de xito y participacin se han agrupado en tres categoras: xito bajo (cuando consigue aprobar menos del 33,33% de los proyectos que propone), medio (33,4-66,6%) y alto (cuando el porcentaje de xito supera el 66,67%). Siguiendo el mismo razonamiento, una participacin baja indica que el porcentaje de legislacin que le corresponde es inferior al 33,3%, una participacin mediana est referida al siguiente intervalo: 33,4-66,6% y una participacin alta se producir cuando el porcentaje de leyes aprobadas iniciadas por el Poder Ejecutivo es mayor al 66,6%. Por su parte, la estrategia del Poder Legislativo aparece definida por el indicador participacin, que es inverso al del Poder Ejecutivo. 14 Si bien en el trabajo se analizan 15 pases, para Guatemala se carece de los datos de xito legislativo.
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grfico
100 90 80 xito del Legislativo 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 R2 = 0,111 Sig. = 0,089 N = 159 90
107
3.13. Dispersin del xito y la participacin del Legislativo (por unidades de anlisis)
100
cuadro
3.1. Comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad
legislativa en los pases analizados
Poder Legislativo Dominante Especialmente Brasil (1990-2006) reactivo Honduras (19902000) Mxico (1991-1997) Reactivo
Poder Ejecutivo Preponderante Negociador Dbil
Bolivia (1995-2001) Colombia (1994-2008) Chile (1990-2008) Honduras (2006-2008) Panam (1994-2002) Paraguay (1989-2002) Uruguay (1995-2007) Argentina (1983-2007) Costa Rica (1995-2007) Per (1995-2008) Mxico (1997-2007) Venezuela (1959-1989) Ecuador (1995-2007)
Proactivo
Especialmente proactivo
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La tercera situacin agrupa a los pases en los que el Poder Ejecutivo posee tasas de xito medio y comparte con el Legislativo la participacin sobre las leyes aprobadas: Argentina (1983-2007), Costa Rica (1995-2007), Per (1995-2008), Mxico (1997-2007) y Venezuela (1959-1989). En estos casos el Ejecutivo ha negociado con el Parlamento la aprobacin de las leyes y este ltimo ha sido un actor proactivo, al lograr una participacin media o alta sobre el total de las leyes aprobadas. Finalmente, la ltima situacin establecida por los datos es la de Ecuador, cuyo Poder Ejecutivo ha sido dbil al no conseguir demasiado xito en la aprobacin de sus propuestas y el Legislativo ha mantenido un papel especialmente proactivo, ya que de sus iniciativas fue la mayor parte de la legislacin aprobada en el pas durante el periodo 1995-2007. En suma, la clasificacin propuesta divide a los Parlamentos latinoamericanos en dos situaciones claramente diferenciadas. La primera se corresponde con Poderes Ejecutivos dominantes o preponderantes frente a Poderes Legislativos que han sido reactivos durante el periodo de anlisis, mostrando una capacidad de incidencia sobre la legislacin limitada, lo cual no significa que exista una supeditacin ante el Poder Ejecutivo, ya que es necesario recordar que estas situaciones no son necesariamente un reflejo de crisis de la institucin o de irrelevancia por tres razones: la primera es que las funciones de los Parlamentos no se circunscriben nicamente al desempeo legislativo cumpliendo otras tareas relevantes como el control parlamentario, la representacin poltica o la legitimacin15. La segunda viene dada por el hecho de que esta clasificacin no tiene en cuenta las enmiendas o modificaciones que los Poderes Legislativos pueden haber hecho a los proyectos de ley recibidos que son indicadores importantes de influencia y, por ltimo, la tercera razn es que, aunque no logren sacar adelante sus proyectos, todos los Legislativos muestran una abundante actividad propositiva. En el otro lado, en un segundo grupo estn los pases que, durante el periodo examinado, han contado con Poderes Legislativos proactivos, de modo que una gran parte de la legislacin aprobada en el pas fue de propuestas iniciadas por los legisladores. Esta evidencia desmiente, en parte, la afirmacin generalizada del limitado papel de los Parlamentos latinoamericanos frente a unos Poderes Ejecutivos predominantes, aunque el principal aporte de la clasificacin propuesta
15
Vase Alcntara et al. (2005b).
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es que est basada en datos empricos. Los siguientes captulos intentan definir los factores, tanto institucionales como polticos, que explican las posiciones que ocupan ambos poderes en la actividad legislativa.
Conclusiones
El presente captulo ha profundizado en la actividad legislativa de los 15 pases latinoamericanos en los que se centra la investigacin. Una de las conclusiones que muestran los datos es que el xito del Poder Ejecutivo es mucho mayor al del Legislativo en prcticamente todos los pases latinoamericanos, aunque el porcentaje de leyes que consigue aprobar este ltimo puede estar siendo subestimado si no se asocia con la cantidad de propuestas presentadas por los legisladores, ya que existe una relacin negativa que indica que cuanto mayor es el nmero de proyectos que inician los representantes, menores son sus tasas de xito. Esta relacin es inversa para el Ejecutivo porque un aumento del nmero de sus iniciativas incrementa su tasa de xito. Esta evidencia corrobora la idea de que los Presidentes cuando dan inicio a un proyecto de ley evalan las posibilidades que tiene su aprobacin, mientras que los legisladores presentan proyectos en un intento de hacerse ms visibles ante sus electores aunque prevean que no sern sancionados. Otro efecto encontrado a partir del anlisis de los indicadores de la variable dependiente es que las tasas de xito del Legislativo y del Ejecutivo estn relacionadas positivamente, demostrando que el xito va acompaado de un mayor grado de cooperacin entre ambos Poderes. El indicador de participacin legislativa desvel que no existen tantas diferencias entre uno y otro Poder a la hora de evaluar el peso que tienen ambos sobre la legislacin total aprobada, como las mostradas por el indicador xito. As, mientras que en algunos pases se mantiene la primaca presidencial que el indicador xito evidenci, en otros es mayor el porcentaje de leyes aprobadas de iniciativas del Legislativo. Por tanto, no todos los Parlamentos latinoamericanos se limitan a modificar la legislacin propuesta por el Ejecutivo, mostrando un relevante papel proactivo sobre la actividad legislativa. El captulo ha avanzado en la elaboracin de una nueva clasificacin basada en los valores de ambos indicadores y que, a diferencia de la presentada por otros estudios, se fundamenta en datos empricos y no en los poderes formales. Para ello, se tomaron las
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tasas de xito y participacin del Ejecutivo y la tasa de participacin del Legislativo. No se ha tenido en cuenta la tasa de xito del Legislativo para la taxonoma, debido a la citada influencia que tiene sobre la misma la cantidad de propuestas. A partir de la agregacin de los valores de los indicadores se perfilaron los comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo, definitorios de las relaciones entre ambos Poderes en la actividad legislativa durante el periodo analizado, descubriendo la existencia de cuatro situaciones donde se ubican los pases latinoamericanos. La primera situacin est definida por altas tasas de participacin y xito del Ejecutivo y una baja participacin del Legislativo, dando lugar a una estrategia dominante del Presidente y especialmente reactiva por parte del Parlamento. La segunda situacin est determinada por un Poder Ejecutivo preponderante (altas tasas de xito y participacin media-alta) y un Poder Legislativo reactivo (tasas baja de participacin). La tercera situacin precisada agrupa a los pases que cuentan con un Poder Ejecutivo que posee tasas de xito medio, al que se defini como negociador, y un Poder Legislativo proactivo. La ltima situacin aparece determinada por un Gobierno dbil sin capacidad para aprobar sus iniciativas, con bajas tasas de participacin y donde el Legislativo es especialmente proactivo.
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Captulo 4 Poderes institucionales Y actividad legislativa: midiendo poderes1
Introduccin
En el captulo 2 se avanz la importancia que tiene analizar el proceso legislativo como modo de delimitar la capacidad que poseen los Presidentes y los Parlamentos en Amrica Latina para ejercer influencia sobre la actividad legislativa. Para realizar este anlisis, en este captulo se pondr el foco de atencin en los determinantes institucionales que las Constituciones y los reglamentos internos de los pases otorgan a ambos poderes. Las siguientes pginas tratan de medir cmo est distribuido este poder potencial en todos los pases latinoamericanos2, a la vez que se formulan posibles hiptesis, en torno a la incidencia que esta distribucin tiene en la actividad legislativa. Para ello, el trabajo procede como sigue: en una primera parte se discuten los distintos ndices elaborados a partir de las Constituciones para calcular los poderes legislativos de los Presidentes en Amrica Latina. Teniendo en cuenta estas mediciones, se propone una nueva medida, denominada ndice de potencia institucional legislativa (IPIL), el cual est compuesto por 14 variables entre las que se incluyen indicadores extrados de la Constitucin, junto con otros pertenecientes a los reglamentos internos y clasificados de acuerdo con la etapa del procedimiento legislativo en la que adquieren relevancia. La segunda parte avanza en la construccin de este ndice, revelando las hiptesis que estn detrs de la inclusin de cada variable como factor explicativo. La tercera parte clasifica a los distintos pases latinoamericanos de acuerdo con el potencial institucional que tienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo para influir en la actividad legislativa y presenta las conclusiones ms importantes.
1 Una versin anterior de este captulo se puede ver en Instituciones y actividad legislativa en Amrica Latina, en Documentos CIDOB Amrica Latina, n 23. Barcelona: CIDOB, 2008. 2 A pesar de que el trabajo se circunscribe a 15 pases, se ha considerado oportuno el clculo del ndice para todos los pases que conforman la regin.
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1. Los poderes legislativos
El control institucional de la agenda legislativa por parte del Presidente est determinado por varios factores definidos en la Constitucin de cada pas. Cuando se estudia Amrica Latina aparece la idea constante de que los Presidentes son muy poderosos, no slo por la capacidad de influencia sobre la legislacin que les otorga la Carta Magna, sino tambin por otros aspectos como el que sean elegidos directamente, el que detenten la funcin de Jefe de Estado y de Gobierno y el que una gran mayora sean jefes, adems, de sus respectivos partidos polticos, lo que les permite imponer disciplina dentro del Congreso (Mainwaring y Shugart, 1997). Sin embargo, tambin es comn or hablar de las dificultades que enfrentan algunos Presidentes en la regin para sacar adelante su agenda de gobierno, lo que ha motivado o ha excusado algunas reformas constitucionales, el abuso de los decretos e, incluso, disoluciones del Parlamento. Cabe precisar que quiz una visin ms cercana a la realidad es que, aun cuando el proceso de toma de decisiones sea asimtrico, ya que los Presidentes latinoamericanos tienen potencial institucional para influir en la agenda legislativa, en muchos de los casos, dada la existencia de Ejecutivos en los que el partido del Presidente no controla la mayora de los escaos de las Cmaras, el Presidente debe establecer negociaciones con el Congreso, a fin de obtener el apoyo legislativo necesario para modificar el statu quo. Esto es as, incluso, cuando utiliza mecanismos legislativos extraordinarios como los decretos. Presidents and Asamblies, de Shugart y Carey (1992), es la primera obra en medir los poderes presidenciales establecidos por las Constituciones a travs una lista de diez indicadores de poderes legislativos y no legislativos, cada uno medido en una escala de 0 a 4. Esta medicin se ha convertido en referente3 porque es parsimoniosa, permite hacer distinciones precisas y, sobre todo, por el hecho de que los poderes que seleccionan mantienen una relacin terica con la literatura acerca de la forma de gobierno (Metcalf, 2000: 664-666). Los poderes legislativos, que son los que interesan para los fines de esta investigacin, los midieron en un rango de 0 a 24, teniendo como indicadores a las prerrogativas en torno al veto total, el veto parcial y la insistencia, la capacidad de decreto, la iniciativa exclusiva del Presidente para presentar proyectos de ley sobre determinadas materias, los poderes sobre el presupuesto y la capacidad para convocar a referndum
3 En el cuadro 1 del anexo se comparan los indicadores y valores ofrecidos por los distintos autores para medir los poderes legislativos del Presidente.
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Poderes institucionales y actividad legislativa: midiendo poderes
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o plebiscito. A esta primera medicin sigui, centrado en los pases latinoamericanos, el estudio de Mainwaring y Shugart (1997) que, explcitamente, no puntan los poderes presidenciales, sino que los resumen categricamente a partir de la capacidad de decreto y de veto, clasificando a los pases de acuerdo a la autoridad legislativa del Presidente en cuatro posiciones: potencialmente dominante, proactiva, reactiva y potencialmente marginal. Posteriormente, Metcalf (2000), en una revisin de los intentos realizados hasta ese momento, propuso unas pequeas modificaciones al ndice de Shugart y Carey (1992) (vase el anexo), estableciendo una leve variacin en las posibilidades del veto e insistencia, pero manteniendo el mismo rango. Otros trabajos, basados tambin en la obra originaria, son los llevados a cabo por Shugart y Haggard (2001); Samuels y Shugart (2003); Payne et al. (2003), el PNUD (2005) y Stein et al. (2005). Shugart y Haggard (2001) se centran bsicamente en cuatro indicadores: el veto total, el veto parcial y la insistencia de ambos tipos de veto, la capacidad del Presidente para generar nuevas leyes sin la delegacin de la Asamblea (decreto) y la capacidad de iniciativa exclusiva. La escala de cada uno de estos indicadores en esta medicin es de 0 a 2, con lo que el rango de los poderes legislativos de los Presidentes vara de 0 a 8. Este mismo criterio es el seguido por Samuels y Shugart (2003), slo que aadiendo un ligero cambio en las prerrogativas de decreto (vase el anexo). Payne et al. (2003) retomaron los seis indicadores de Shugart y Carey (1992), al que aaden uno ms, la adopcin del plan de presupuesto, que posee una escala de 0 a 2. La medicin de los poderes legislativos del Presidente que aparece en el informe La democracia en Amrica Latina del PNUD (2005) es la que presenta un mayor rango, ya que los poderes pueden adoptar un valor mximo de 44 puntos y, como elemento novedoso, aaden dos nuevos indicadores relacionados con el presupuesto: la capacidad del Presidente para asignar unilateralmente gastos tras la aprobacin del mismo y la capacidad del Presidente para modificar el presupuesto tras su aprobacin (vase el anexo). Una ltima medicin es la realizada por Stein et al. (2005), que incluyen, adems de los indicadores planteados por el PNUD, la declaracin de urgencia de las leyes por parte del Presidente. En el cuadro 4.1 y en el grfico 4.1 se exponen los distintos valores que arrojan los ndices considerados para cada uno de los pases latinoamericanos y el ao de la Constitucin que toman como referencia. La primera cuestin que cabe resaltar es la gran heterogeneidad existente entre los mismos. No slo es distinto el valor que adoptan, lo cual es normal, pues responde a la escala de medicin utilizada, sino
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que tambin son dismiles los poderes legislativos presidenciales de un mismo pas dependiendo de un ndice u otro. Esta ltima diferencia radica, principalmente, en los indicadores utilizados para su elaboracin. Para resolver la desigualdad de los ndices y hacerlos ms comparables se han transformado los valores, de modo que la escala vare de 0 a 1 en lugar de su rango original. Otro problema aadido a estas mediciones es que no todas las dimensiones o indicadores tienen el mismo impacto sobre el poder legislativo del Presidente, lo cual puede inducir a errores si no se pondera. De los ndices expuestos, tan slo el de Stein et al. (2005) ha evaluado el peso de cada indicador. Los pases en los que se observan mayores diferencias, dependiendo de la medicin que se considere, son Repblica Dominicana, Argentina y Chile. El ndice de Shugart y Carey (1992) tiende a la baja en relacin a los otros. Por esta razn, la mayora de los casos estn muy alejados del valor mximo que ste puede adoptar, siendo 0,50 y 0,374 los valores ms grandes. En este sentido, consideran que la Constitucin dominicana slo le da al Presidente poder de veto que, aunque requiere mayora de dos tercios para ser insistido (vase el anexo), no es considerado como de los ms fuertes. Sin embargo, para Haggard y Shugart (2001) y Samuels y Shugart (2001) esta capacidad de veto obtiene el valor mximo, lo cual sumado a que slo toman en cuenta tres indicadores, hace que suba el ndice de poderes presidenciales legislativos. Pero el valor mximo para este pas es el que le concede el PNUD (0,70) debido, nuevamente, a que se considera que el poder de veto es fuerte y a la existencia de ciertas prerrogativas en torno al presupuesto que favorecen al Presidente. Estos elementos, junto con el hecho de que el ndice mostrado no est ponderado por indicadores, hacen que el valor presentado sea muy alto. En el caso de Argentina, las distintas mediciones varan desde 0,28, que es el valor ofrecido por Payne et al. (2003), hasta el 0,75, que le dan Shugart y Haggard (2001). Payne et al. (2003) encuentran que el Presidente argentino no tiene grandes poderes legislativos, salvo el derecho al veto (total y parcial) que estos autores establecen como de grado intermedio (su insistencia requiere la mayora de dos tercios de los diputados presentes), cierta capacidad de decreto pero supeditada a la delegacin del Legislativo y la convocatoria a referndum, cuyos resultados no son vinculantes. Sin embargo, Shugart y Haggard (2001)
4 0,50 se corresponde con los poderes legislativos presidenciales contemplados en la Constitucin chilena de 1969 y 0,27 con la vigente Constitucin brasilea de 1988.
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cuadro
Shugart y Haggard (2001) Valor 2 6 0,10 0,29 0,37 0,33 0,33 0,50 0,31 0,33 0,31 0,04 0,25 3 0,12 0,17 0,10 0,31 0,12 0,31 2 0 0,00 0 1 0,12 1 1 0,12 1 0,17 0,17 0,00 0,33 2 0,25 2 0,33 2 0,25 2 0,33 6,5 6,5 2,5 2,5 8 10,5 4 0,67 14,5 2 0,33 0,58 0,26 0,26 0,10 0,10 0,32 0,42 33 20 14 14 15,5 12 27,5 0,75 0,45 0,32 0,32 0,35 0,27 0,62 0,59 0,33 0,29 0,26 0,24 0,19 0,43 1 0,12 1 0,17 2,5 4 0,50 4 0,67 11 0,44 0,10 6 1,00 20 17 0,45 0,45 0,59 0,23 4 0,50 4 0,67 12 0,48 34 0,77 0,66 3 0,37 3 0,50 11 0,44 19 0,43 0,62 2 0,25 2 0,33 5 0,20 15 0,34 0,75 5 0,63 7 0,28 28,5 0,65 0,44 0,23 0,33 Valor (0-1)* Valor Valor (0-1)* Valor Valor (0-1)* Valor Valor (0-1)* Valor pond. Samuels y Shugart (2003) Payne et al. (2003) PNUD (2005) Stein et al. (2005)
4.1. Poderes legislativos presidenciales en Amrica Latina segn diversos autores
Shugart y Carey (1992) 0,10
Valor
Valor (0-1)*
Argentina 1853
Argentina 1853 (ref. 1994)
Bolivia 1967 (ref. 1994)
Brasil 1969
Brasil 1988
Chile 1891
Chile 1925
Chile 1969
12
Chile 1989
Colombia 1886 (ref. 1968)
Colombia 1991
Costa Rica 1949
Ecuador 1979
Ecuador 1998
El Salvador 1982
Guatemala 1985
Honduras 1982
Mxico 1917
Nicaragua 1987
Panam 1972
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Shugart y Carey (1992) Valor 0 1 4 0,10 0,25 0,00 1 0,17 7 0,28 11 0 0,00 0 0,00 0,25 0,30 2 0,25 2 0,33 6,5 0,26 22,5 0,51 2 0,25 2 0,33 8 0,32 31 0,70 0,50 13 0,48 16 0,36 0,17 0,50 0,27 0,38 0,00 0 0,00 3 0,12 13 0,27 0,19 Valor (0-1)* Valor Valor (0-1)* Valor Valor (0-1)* Valor Valor (0-1)* Valor pond. 0,25 0,00
Shugart y Haggard (2001)
Samuels y Shugart (2003)
Payne et al. (2003)
PNUD (2005)
Stein et al. (2005)
Valor
Valor (0-1)*
Paraguay 1992
Per 1979
Per 1993
Repblica Dominicana 1994
Uruguay 1967
Venezuela 1961
Venezuela 2000
* La transformacin del valor del ndice en una escala de 0 a 1 se ha realizado de la siguiente forma: valor (0-1) = valor/valor superior del rango de la escala; los coecientes estn sin ponderar salvo el ndice de Stein et al. (2005). Fuente: Elaboracin propia a partir de Shugar y Carey (1992: 155); Shugart y Haggard (2001: 80); Samuels y Shugart (2003: 43); Payne et al. (2003: 216), PNUD (2005: 76) y Stein et al. (2005: 49).
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grfico
1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
0,44 0,34 0,28 0,33 0,25 0,23 0,2 0,75 0,77 0,67 0,63 0,62 0,66 0,59 0,5 0,43 0,44 0,37 0,37 0,31 0,5 0,48 0,45 0,5 0,45 0,44 0,33 0,31 0,23 0,17 0,12 0,1 0,1 0,04 0,12 0,17 0,1 0,25 0,33 0,29 0,26 0,25 0,32 0,35 0,24 0,31 0,43 0,42 0,33 0,32 0,27 0,36 0,5 0,48 0,38 0,33 0,25 0,32 0,25 0,27 0,33 0,67 0,59 0,58 0,62 0,51 0,75 0,7
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4.1. Distribucin espacial de los ndices de poderes presidenciales
0,65
0,32 0,26 0,26 0,17 0,17 0,12 0,1
0,27 0,31
0,19
0,25 0,19 0,12
0,3 0,28 0,25 0,25 0,17
0,1
0,12
0,1
Shugart y Carey (1992) Samuels y Shugart (2003) PNUD (2005)
Shugart y Haggard (2001) Payne et al. (2003) Stein et al. (2005)
y Samuels y Shugart (2003) dan a la capacidad de veto y de decreto del Presidente argentino el valor mximo, mientras que el PNUD (2005) y Stein et al. (2005), si bien consideran que la capacidad de veto es fuerte, la de decreto es situada como dbil, por lo que el ndice toma valores intermedios. En cuanto a Chile, las distintas mediciones otorgan al Presidente un poder sobre la legislacin que vara entre el 0,31 ofrecido por Shugart y Carey (1992) y el 0,77 que le da el PNUD y que constituye el valor ms alto que alcanza un pas en los ndices considerados. Esta diferencia es debida, nuevamente, a los indicadores y a la puntuacin que reciben. As, mientras que Shugart y Carey (1992) consideran intermedia la capacidad de veto y los poderes sobre el presupuesto y dbil la capacidad de iniciativa exclusiva sobre la legislacin, el resto de autores ubican en una posicin alta tanto a la capacidad de veto presidencial, como a la de iniciativa exclusiva y la influencia sobre el presupuesto. A pesar de las discrepancias mostradas, hay pases en los que las diferentes mediciones coinciden. Especialmente la homogeneidad se produce en los casos que ocupan los lugares ms bajos en cuanto a poder legislativo del Presidente como Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay o Venezuela. Por el contrario, las discordancias son mayores a medida que aumenta el valor del
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ndice, aunque se puede afirmar, a modo de sntesis, que Brasil, Chile, Colombia y Ecuador ocupan de forma mayoritaria los lugares ms altos de las distintas mediciones y, por lo tanto, sus Constituciones son las que conceden ms poderes sobre la legislacin al Presidente. Tal como ya ha sido mencionado en el captulo 2, los indicadores constitucionales que se utilizarn en esta investigacin para medir los poderes presidenciales aparecen delimitados por el procedimiento legislativo. Este procedimiento tiene tres etapas (iniciativa, constitutiva y de eficacia) y, en cada una de las mismas, actan una serie de factores institucionales que, siguiendo a Cox (2006), permiten al Ejecutivo o al Legislativo acelerar o asegurar que su iniciativa sea abordada (poder de agenda positivo o proactivo) o les permite retrasar o vetar la entrada de un proyecto o la aprobacin del mismo (poder de agenda negativo o reactivo). Concretamente, se utilizarn nueve indicadores constitucionales y cinco indicadores extrados de los reglamentos internos que ayudan a conformar el ndice de potencia institucional legislativa (IPIL). Existen diferencias apreciables entre los indicadores que se manejan en la presente investigacin y los esgrimidos por los ndices de medicin de poderes legislativos presidenciales presentados anteriormente. As, en este trabajo no se contemplan ni los poderes del Presidente sobre el presupuesto ni las prerrogativas en torno a la convocatoria de referndum. La razn por la que se omiten ambos indicadores es metodolgica. Si bien no se pretende despreciar el valor de ambos en la suma de los poderes presidenciales, s se considera que, a efectos de esta investigacin, centrada en la actividad legislativa y en el peso que sobre la misma tienen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, su potencial explicativo es poco relevante pues las prerrogativas en torno al presupuesto se concentran en un proyecto de ley concreto y limitado, al igual que la convocatoria a referndum que responde a situaciones y contextos especiales. Por otro lado, se ha incluido la capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento urgente de las leyes pues, sin duda, el que los Presidentes estn dotados de esta facultad les concede un poder de agenda positivo muy claro. Algunos autores (Carey y Shugart, 1998; Payne et al., 2003) contemplan la capacidad de forzar el tratamiento urgente de las leyes como una forma de decreto. En esta investigacin, como se ver ms adelante, se considera que son dos poderes independientes, dado que la declaracin de urgencia requiere el pronunciamiento, aunque sea en un plazo menor de tiempo, por parte del Congreso, mientras que el poder de decreto, en su grado mximo, es una forma de legislar de forma unilateral. Tambin se han
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introducido variables como la asimetra y los procedimientos para resolver los conflictos entre las Cmaras en los casos bicamerales. Sin embargo, a pesar de no estar dentro del procedimiento legislativo ordinario, se han introducido dos indicadores legislativos extraordinarios: la capacidad presidencial de decreto y la convocatoria a sesiones extraordinarias. La razn de su inclusin es la influencia potencial que ambas variables tienen sobre los resultados legislativos, ya que la presencia de este tipo de prerrogativas favorece la capacidad proactiva del Presidente y puede aumentar su xito y participacin sobre la actividad legislativa.
2. Los indicadores institucionales
2.1. Etapa de iniciativa 2.1.1. Iniciativa exclusiva

En los pases latinoamericanos tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo tienen capacidad para proponer proyectos de ley. Sin embargo, existen determinadas materias sobre las cuales el Presidente tiene el derecho exclusivo para iniciar propuestas. Este hecho les confiere una forma de poder proactivo o de poder de agenda positivo5. Las distintas categoras que utilizan los autores para medir el poder de iniciativa exclusiva se pueden ver en el cuadro 1 del anexo y estn basados en dos prerrogativas bsicas que inciden en un mayor o menor poder: la capacidad del Parlamento para enmendar los proyectos de ley y la cantidad de materias sobre las que el Ejecutivo posee iniciativa exclusiva. La hiptesis que gua la inclusin de este indicador en el ndice es que en los pases en los que el Ejecutivo tiene ms poder para la iniciativa exclusiva su participacin sobre la actividad legislativa ser superior. La ubicacin de los pases objeto de estudio en la presente investigacin, as como la Constitucin vigente en los periodos que se analizan6, y el valor adoptado aparecen en el cuadro 4.2 que sigue la propuesta del PNUD (2005). Tal
5 Cabe matizar que tambin puede ser usado de forma reactiva, ya que si los Presidentes prefieren el statu quo vigente a cualquier otra alternativa, pueden evitar el cambio poltico no introduciendo proyectos de ley. 6 Algunas de las Constituciones consideradas fueron promulgadas por Gobiernos autoritarios como la venezolana de 1953, la paraguaya de 1967 y la chilena de 1980.
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cuadro
4.2. Categoras y valores en la medicin del poder de iniciativa
exclusiva
El Presidente cuenta con amplias reas de iniciativa exclusiva, pero el Legislativo tiene la facultad de modificar esta legislacin Chile (1980) Brasil (1988) Colombia (1991) Paraguay (1967)
El Presidente cuenta con algunas reas importantes de iniciativa exclusiva ms all de las tpicas, pero el Legislativo tiene la facultad de modificar esta legislacin Bolivia (1967) Ecuador (1998) Per (1993) Uruguay (1967) Panam (1972)
Las reas de iniciativa exclusiva se limitan a la propuesta del presupuesto anual a tratados y acuerdos internacionales Argentina (1853) Argentina 1853 (reforma 1994) Bolivia (2009) Costa Rica (1949) El Salvador (1983) Ecuador (2008) Ecuador (1979) Guatemala (1985) Honduras (1982) Mxico (1917) Nicaragua (1987) Paraguay (1992) Repblica Dominicana (2002) Venezuela (1999) Venezuela (1953) Venezuela (1961) 0
Menos poder presidencial de iniciativa
1
Ms poder presidencial de iniciativa
0,5
Fuente: Elaboracin propia a partir de las bases de datos del proyecto El Parlamento en Amrica Latina. Rendimiento del Poder Legislativo.
como se puede ver en el mismo, en ninguno de los pases abordados aparece limitada la capacidad de los Parlamentos para enmendar la legislacin de iniciativa exclusiva del Ejecutivo y son mayoritarios los casos en que los Presidentes slo cuentan con capacidad exclusiva para introducir el proyecto de presupuesto y las leyes convenidas a tra<vs de tratados y acuerdos internacionales. Sin embargo, existen pases en los que sus Constituciones otorgan ms derechos de iniciativa al Ejecutivo, como son los referidos a la creacin y supresin de impuestos o contribuciones (Bolivia, 1967, artculo 59, CPB; Ecuador, 147, CPE; Per, artculo 79, CPP, y Uruguay, artculo 133, CROU), la regulacin y modificacin de la divisin territorial y administrativa del Estado (Ecuador, artculo 147, CPE; Panam, artculo 159, CPRP, y Per, artculo 102, CPP) y la fijacin de salarios y empleos pblicos (Panam, artculo 159, CPRP y Uruguay, artculo 133, CROU). En ltima instancia, aparecen agrupadas las distintas Constituciones que otorgan
Dado que las mismas estuvieron vigentes durante periodos democrticos analizados en esta investigacin, se considera pertinente su utilizacin para la elaboracin del ndice.
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amplios derechos de iniciativa exclusiva al Poder Ejecutivo, como son la Constitucin brasilea de 19887, la Constitucin chilena de 19808,
7 En Brasil son de iniciativa privada del Presidente de la Repblica las leyes que: I) fijen o modifiquen los efectivos de las Fuerzas Armadas; II) establezcan disposiciones sobre: a) la creacin de cargos, funciones o empleos pblicos en la administracin directa e institucional o el aumento de su remuneracin; b) la organizacin administrativa y judicial, la materia tributaria y presupuestaria, los servicios pblicos y el personal de la Administracin de los Territorios; c) los funcionarios pblicos de la Unin y de los territorios, su rgimen jurdico, la provisin de cargos, estabilidad y jubilacin de los civiles, y la jubilacin y transferencia de los militares para la inactividad; d) la organizacin del Ministerio Pblico y de la Defensa de Oficio de la Unin, as como sobre normas generales para la organizacin del Ministerio Pblico y de la Defensa de Oficio de los Estados, del Distrito Federal y de los territorios; e) la creacin, estructuracin y atribuciones de los ministerios y rganos de la Administracin Pblica (artculo 61, CPRFB). Figueiredo y Limongi (1999) muestran que la tasa de aprobacin de las materias sobre las que el Ejecutivo tiene derecho exclusivo es muy alta. 8 La Constitucin chilena de 1980, reformada en 2005, estipula la iniciativa exclusiva del Presidente para formular proyectos de ley en relacin con la alteracin de la divisin poltica o administrativa del pas, la administracin financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo modificaciones de la Ley de Presupuestos, las normas sobre enajenacin de bienes del Estado o municipalidades y sobre su arrendamiento o concesin; las fuerzas de aire, mar y tierra y su mantenimiento en pie en tiempo de paz o de guerra, la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la Repblica o la salida de tropas nacionales fuera de l (artculo 62, CPCH). Adems el Ejecutivo fija las normas con arreglo a las cuales las empresas del Estado y aquellas en que ste tenga participacin puedan contratar emprstitos y las que sealen el valor, tipo y denominacin de las monedas y el sistema de pesos y medidas. Corresponda tambin al Presidente la iniciativa exclusiva para: imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza; establecer exenciones o modificar las existentes y determinar su forma, proporcionalidad o progresin; crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autnomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones; contratar emprstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones que puedan comprometer el crdito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autnomas, de los Gobiernos regionales o de las municipalidades, y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financieras de cualquiera naturaleza, establecidas en favor del Fisco o de los organismos o entidades referidos; fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones, jubilaciones, pensiones, montepos, rentas y cualquier otra clase de emolumentos, prstamos o beneficios al personal en servicio o en retiro a los beneficiarios de montepos, en su caso, de la Administracin Pblica y dems organismos y entidades anteriormente sealados, como asimismo fijar las remuneraciones mnimas de los trabajadores del sector privado, aumentar obligatoriamente sus remuneraciones y dems beneficios econmicos o alterar las bases que sirvan para determinarlos, todo ello sin perjuicio de
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as como la Constitucin colombiana de 19919 y la paraguaya de 196710.
2.1.2. Establecimiento del orden del da o de la agenda de discusin

Ya ha sido mencionado lo escaso que es el tiempo en el Parlamento y, como consecuencia de ello, lo importante que es el control del orden del da o de la agenda de discusin como mecanismo decisivo para establecer qu decisiones sern abordadas en las sesiones del pleno (Dering, 1995; Alemn y Tsebelis, 2002). Para los defensores de la teora de los carteles legislativos, una de las instancias donde intervienen los carteles es en el establecimiento del orden del da. Estos carteles existen cuando un sistema de agentes controla colectivamente alguno
lo dispuesto en los nmeros siguientes; establecer las modalidades y procedimientos de la negociacin colectiva y determinar los casos en que no se podr negociar, y establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector pblico como del sector privado (artculo 62, CPCH). 9 En Colombia pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes referidas a: aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas; determinar la estructura de la Administracin nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos y otras entidades del orden nacional, sealando sus objetivos y estructura orgnica; reglamentar la creacin y funcionamiento de las Corporaciones Autnomas Regionales dentro de un rgimen de autonoma; asimismo, crear o autorizar la constitucin de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta; organizar el crdito pblico; regular el comercio exterior y sealar el rgimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitucin consagra para la Junta Directiva del Banco de la Repblica; fijar el rgimen salarial y de prestaciones de los empleados pblicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pblica y ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (artculos 150 y 154, CPC). 10 En la Constitucin paraguaya de 1967 se atribua el derecho de iniciativa exclusivo al Presidente sobre los tratados, convenios, concordatos y dems acuerdos internacionales suscriptos en nombre de la Repblica; la declaracin de la guerra y la concertacin de la paz; el establecimiento de industrias nuevas o de servicios pblicos nacionales; la extraccin y transformacin de materias primas; las ordenanzas militares y la Ley Orgnica de los Tribunales Militares (artculo 149, CRPa).
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de los pasos para establecer la agenda del pleno11 y cuando el cartel instituye un procedimiento para convenir qu ofertas tendrn acceso a la sesin plenaria. Los partidos polticos utilizan la asignacin a la comisiones y a la estructura organizativa del Congreso con el fin de conseguir los resultados favorables al partido. Los miembros del partido delegan autoridad en los agentes que ocupan puestos importantes en la organizacin del Congreso y que utilizan su poder para estructurar la agenda legislativa de manera que se fomente el xito del partido en su totalidad. Esto se hace de dos formas. Por un lado, los logros polticos se construyen con los miembros individuales, extrayendo ventajas especficas para el distrito, mientras se apoya la agenda del partido en su totalidad y, por otro, los miembros del partido con capacidad para gatekeeping se emplean a nivel de las comisiones para prevenir que las polticas opuestas a una mayora dentro del partido pasen al pleno. Para prevenir el abandono de la agenda del partido, los lderes de la mayora manejan varios incentivos o castigos que pueden afectar al xito electoral de los miembros individuales12. Los seguidores de esta teora mantienen que cuando se conforma un Gobierno mayoritario, ste se constituir en un agenda cartel, tanto si el Gobierno est conformado por un partido o por una coalicin, de modo que los socios pueden colocar los proyectos de ley de su inters en el pleno (Amorin et al., 2003; Cox y McCubbins, 2002 y 2004). Por tanto, los carteles legislativos tienen, en primer lugar, la potestad de evaluar la agenda al interior del cartel y decidir qu propuestas sern sujetas a evaluacin por parte del pleno y, posteriormente, imponer su voluntad en el pleno a travs de la disciplina partidista o haciendo uso de recursos o poderes especiales. Para demostrar esta teora es necesario conocer no slo la composicin poltica del Parlamento y del Gobierno y los resultados de la actividad legislativa, tambin es necesario saber cmo se estipula el orden del da en los reglamentos internos, ya que stos pueden generar procedimientos ms consensuados en los que participan
11 As, mientras que un cartel econmico monopoliza un recurso econmico, como el aceite, un cartel de la agenda monopoliza un recurso legislativo (Cox y McCubbins, 2004). 12 Por ejemplo, la asignacin a las comisiones ms importantes o posiciones privilegiadas en el calendario legislativo que pueden ser concedidas o quitadas de acuerdo al grado de lealtad partidista (Jenkins et al., 2003).
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varios agentes o tener un criterio ms mayoritario o concentrado, donde la decisin la toman uno o pocos actores, de modo que es ms fcil para el partido del Gobierno y su cartel parlamentario controlar el orden del da. La hiptesis que se mantiene en la presente investigacin, siguiendo la teora de los carteles legislativos es que el establecimiento de procedimientos ms concentrados en los que participan uno o pocos actores a la hora de elaborar el orden del da favorece la participacin del Ejecutivo en la actividad legislativa en detrimento de la del Parlamento, lo cual es an ms probable en situaciones en las que el partido del Presidente cuente con mayora en el Congreso. El cuadro 4.3 ofrece informacin acerca de los procedimientos contemplados para establecer el orden del da o la agenda de discusin en las Cmaras de los pases estudiados13. Entre las ocho situaciones, la ms favorable al Ejecutivo es la establecida en Honduras, en Brasil, en la Cmara de Senadores de Paraguay y de Chile14 y en la Cmara de Representantes de Uruguay, donde nicamente el Presidente de la Cmara es el responsable de elaborar el orden del da. La siguiente situacin en cuanto a la concentracin del control para elaborar la agenda legislativa se da en cuatro Cmaras (las dos colombianas y la Cmara de Diputados de Paraguay y la Asamblea Legislativa de El Salvador), donde es la mesa directiva la encargada de su elaboracin.
13 Dering (1995: 225), analizando los sistemas parlamentarios europeos, clasifica el control de la agenda de discusin a travs de siete categoras: 1) el Gobierno determina la agenda del pleno; 2) se decide por mayora del pleno; 3) la decisin corresponde a una instancia donde estn representados los grupos proporcionalmente; 4) se produce un acuerdo consensuado de los grupos parlamentarios con el Presidente de la Cmara, pero prima la mayora del pleno en el orden de las propuestas; 5) la decisin corresponde al presidente de la Cmara, previa consulta con los grupos parlamentarios, pero no puede ser cambiada por el pleno; 6) se fragmenta la eleccin de la agenda si no se puede conseguir el voto unnime de los lderes, y 7) la Cmara determina la agenda. 14 Sin embargo, en el Senado chileno se contempla un pequeo matiz, ya que si la proposicin del Presidente es observada por un grupo parlamentario, se permite que el pleno resuelva la aprobacin o no de la agenda de discusin (artculo 92, RS).
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cuadro
Elaborado por una comisin conformada por miembro/s de la directiva y de los grupos parlamentarios Elaborado por una comisin conformada por los grupos parlamentarios Elaborado por la directiva de la Cmara (se somete al pleno su aprobacin) Elaborado por una comisin conformada por miembro/s de la directiva y los grupos parlamentarios (se somete al pleno su aprobacin) Argentina Costa Rica (art. 36, Cmara de RAL) Diputados (arts. 58 y 60, RIHCDN) Senado (arts. 58 y 59, RHSN) Chile Cmara de Diputados (arts. 107-109, RCD) Repblica Dominicana Senado (arts. 8, 33 y 52, RI) Cmara de Diputados (art. 50) 0,286 0,143 0 Consensuado Elaborado por los grupos parlamentarios. stos tienen derecho a incluir en el orden del da proyectos de su inters de acuerdo al porcentaje de legisladores
4.3. Categoras y valores en el establecimiento del orden del da
Elaborado por el Presidente de la Cmara
Elaborado por la directiva de la Cmara
Elaborado por la directiva de la Cmara y por cuatro legisladores
Honduras (art. 26, RI) Paraguay Cmara de Senadores (art. 41, RIHS). Uruguay Cmara de Representantes (art. 43, RCR). Chile Senado (art. 92, RS) Brasil Cmara de Diputados (arts. 17 y 84) Senado Federal (art. 163) 0,572 0,429
Colombia Cmara de Representantes (art. 80, RCSCR) Cmara de Senadores (art. 80, RCSCR) Paraguay Cmara de Diputados (arts. 136-137, RIHCD)
Ecuador Congreso Nacional (art. 21, LOFL)
Bolivia Cmara de Diputados (arts. 78 y 79, RIHCD) Cmara de Senadores (arts. 58 y 59, RIHCS) Guatemala (art. 52, LOOL) Mxico Cmara de Senadores (arts. 36-38, LOCGEUM) Cmara de Diputados (arts. 36-38, LOCGEUM) Nicaragua (art. 39, LOPL) Per (art. 30, RCRP) Venezuela (art. 40, Re)
Uruguay Cmara de Senadores (art. 130, RCS)
Panam (art. 13, RORIAL) El Salvador (arts.12 y 67, RIAL)
0,858
0,715
Concentrado
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Un tercer escenario en relacin al grado de concentracin es el ofrecido por el Congreso Nacional ecuatoriano, donde corresponde al Consejo Administrativo de la Legislatura, conformado por el Presidente de la Cmara, los vicepresidentes y cuatro diputados elegidos por el Congreso Nacional entre los diferentes bloques legislativos elaborar el orden del da de las sesiones (artculo 21, LOFL), aunque si ste no lo hace, la atribucin recae en el Presidente del Congreso Nacional (artculo 17, LOFL). La situacin ms habitual en las Cmaras latinoamericanas es que el establecimiento del orden del da sea compartido por los partidos polticos con representacin en el Parlamento, a travs del jefe o portavoz del grupo parlamentario y la mesa directiva en su conjunto o algn miembro de la misma. As ocurre en ambas Cmaras bolivianas15 y mexicanas, en Nicaragua, en Guatemala, en Per y en Venezuela. Un escenario ms consensuado es el ofrecido por la Cmara de Senadores uruguaya, donde el orden del da es elaborado por una comisin integrada con un delegado por cada grupo parlamentario, que tiene tantos votos como miembros posea el bloque. Otra de las posibilidades existentes en los pases analizados es que la mesa directiva sea la encargada del establecimiento de la agenda, que es el mtodo utilizado en El Salvador y Panam, pero con un matiz que introduce consenso, ya que es sometida al pleno para su aprobacin, incluso, en el caso salvadoreo se permite su enmienda. La sptima situacin en cuanto al grado de participacin es compartida por ambas Cmaras argentinas y dominicanas y la Cmara de Diputados chilena donde, si bien la elaboracin del orden del da corresponde a una comisin integrada por los portavoces de los grupos parlamentarios y miembros de la directiva, se permite la participacin de todo el pleno, ya que se consulta acerca de su aprobacin o rechazo. Por ltimo, el procedimiento ms consensuado a la hora de elaborar la agenda de discusin es el de la Asamblea de Costa Rica, donde corresponde a los jefes de los grupos parlamentarios elaborarla contemplndose la posibilidad de que cada bloque incluya en el orden del da los proyectos de su inters, en proporcin al nmero de diputados que representan en la integracin total de la Asamblea16. En todo caso se
15 En la Cmara de Senadores de Bolivia tambin tiene atribucin para proponer el orden del da el Presidente electivo (Presidente de la Cmara) (artculo 37, RIHCS); cabe recordar que el Presidente del Senado es el vicepresidente del pas. 16 Para estos efectos, se utiliza el sistema de redondeo a la unidad entera ms prxima (artculo 36, RAL).
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garantiza la participacin de los partidos minoritarios, ya que todo grupo tiene derecho a que se incluya, al menos, un proyecto de su inters (artculo 36, RAL).
2.1.3. Tipo de mayora necesaria para cambiar el orden del da (PAP)

A la elaboracin de la agenda de discusin se une otro mecanismo fundamental que da cuenta del grado de control sobre la misma, como es la posibilidad de su modificacin. As, un mecanismo muy mayoritario para el establecimiento del orden del da puede debilitarse si se permite su fcil alteracin o puede reforzarse si el pleno carece de facultad para cambiar el orden de los proyectos de ley a tratar. Por esta razn se ha introducido un indicador que expresa el grado de facilidad que tienen las fuerzas polticas que componen las Cmaras para alterar el orden del da. La hiptesis, al igual que el indicador anterior, est basada en la teora de la agenda cartel, sosteniendo que los procedimientos que obstaculizan la modificacin del orden del da favorecen la participacin del Ejecutivo sobre la actividad legislativa, al ser ms fcil para el cartel legislativo que apoya al Gobierno controlar la agenda. Como se observa en el cuadro 4.4, los reglamentos internos de los pases analizados estipulan cinco situaciones en cuanto al grado de concentracin o consenso a la hora de modificar la agenda de discusin. Brasil, Chile y el Senado dominicano son las Cmaras con un procedimiento ms concentrado que favorece de forma clara el control por parte del cartel legislativo. En Brasil el orden del da no puede ser modificado por el pleno, aunque los senadores o los diputados pueden pedir al Presidente de la Cmara su modificacin, pero depende de este ltimo la decisin acerca del cambio (artculo 167, RISF y artculo 17, RICD). En Chile no se permite que el pleno de la Cmara de Diputados modifique el orden del da; ste slo puede cambiar a indicacin de la mesa y los jefes de los grupos parlamentarios (artculo 107, RCD). Para el Senado el criterio es an ms mayoritario, ya que slo puede alterarse el orden del da por el acuerdo de aquellos grupos parlamentarios que representen a las dos terceras partes de los senadores en ejercicio (artculo 94, RS). Aunque la mayora requerida para dar preferencia a un asunto es menor (acuerdo de grupos parlamentarios que representen a la mayora de los senadores en ejercicio) (artculo 94, RS) y se puede dar el tratamiento
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de asuntos que no figuren en la tabla con el acuerdo unnime de la sala, pero siempre adoptado a proposicin de los bloques (artculo 95, RS).
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4.4. Tipo de mayora necesaria para modificar el orden del da

Dos terceras partes de los miembros Bolivia Mocin de alteracin del orden del da (art. 79, RIHCD y art. 110, RIHCS) Dos terceras partes de los presentes Argentina Anticipar. Si el asunto no tiene despacho de la comisin (mocin de preferencia) (art. 130, RIHCDN y art. 149, RHSN) Tratamiento inmediato de una cuestin en la misma sesin (mocin sobre tablas) (art. 134, RIHCDN y art. 147, RHSN nuevo) Paraguay Consideracin inmediata de un asunto (mocin sobre tablas) (art. 119, RIHS y art. 121, RIHCD) Anticipar. Si el asunto no tiene dictamen de comisin o no gura en el orden del da (mocin de preferencia) (art. 125, RIHS y art. 120, RIHCD) Costa Rica (art. 38, RAL) Panam (art. 111, RORIAL) Repblica Dominicana Diputados (art. 54, RI) 0,50 Mayora absoluta miembros Uruguay Cmara de Representantes (art. 46, RCR) Nicaragua (art. 82, LOPL) Mayora absoluta presentes Argentina Anticipar. Si el asunto tiene despacho de la comisin (mocin de preferencia) (art. 130, RIHCDN y art. 149, RHSN) Colombia (art. 81, RCSCR) Ecuador (art. 50, RI) El Salvador (art. 67, RIAL) Guatemala (art. 70, LOOL) Honduras (art. 48, RIH) Mxico Per (art. 53, RCRP) Paraguay Anticipar. Si el asunto tiene dictamen de comisin o se halla en el orden del da (mocin de preferencia) (art. 125, RIHS y art. 120, RIHCD) Uruguay Cmara de Senadores (art. 69, RCS) Venezuela (art. 95, Re)
No puede ser alterado por el pleno Brasil Cmara de Diputados (art. 17) Senado Federal (art. 167, RISF) Chile Cmara de Diputados (art. 107, RCD) Senado (arts. 94 y 95, RS) Repblica Dominicana Senado
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0,75
0,25
0 Consensuado
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Bolivia tambin mantiene un sistema altamente concentrado, ya que es necesaria la mayora de dos tercios de los componentes del pleno para aprobar una mocin de alteracin del orden en cualquiera de las Cmaras (artculo 79, RIHCD y artculo 110, RIHCS). Tambin son necesarios dos tercios de los votos de los legisladores presentes en ambas Cmaras argentinas y paraguayas para anticipar un proyecto de ley en el orden del da si ste no ha sido informado por la comisin (mocin de preferencia) y para pasar al tratamiento inmediato de una cuestin (mocin sobre tablas). Las otras tres cmaras donde estn contemplados los votos favorables de dos tercios de los legisladores presentes para cualquier tipo de modificacin son la Cmara de Diputados de Repblica Dominicana y las Asambleas de Costa Rica y Panam. La mayora absoluta del total de los componentes de la Cmara para alterar el orden del da se estipula en la Cmara de Representantes de Uruguay y en Nicaragua, siendo la aprobacin de la mitad ms uno de los presentes la mayora ms comn en Amrica Latina, ya que es la requerida en ambas Cmaras de Colombia, de Argentina y de Paraguay. En estos dos ltimos casos para anticipar un asunto si tiene despacho de la comisin. Tambin es la establecida en Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela.
cuadro
4.5. Resumen de los valores en la etapa de iniciativa

Prerrogativa constitucional Iniciativa exclusiva Prerrogativas reglamentarias Establecimiento del orden del da s/d 0,143 0,572 0,572 1 0,143 0,858 0 0,286 0,715 s/d s/d s/d 0,143 0,572 0,572 1 1 0,858 Modicacin del orden del da s/d 0,5 0,75 0,75 1 1 0 0,5 0 0 s/d s/d s/d 0,5 0,75 0,75 1 1 0 Total etapa de iniciativa Valor 0-3 s/d 0,643 1,322 1,822 3 2,643 1,858 0,5 0,286 0,715 s/d Valor 0-1 0 0,21 0,44 0,61 1,00 0,88 0,62 0,17 0,10 0,24 0,00
Diputados Senado Diputados Senado Argentina 1853 Argentina 1853 (1994) Bolivia 2009 Bolivia 1967 Brasil 1988 Chile 1980 Colombia 1991 Costa Rica 1949 El Salvador 1983 Ecuador 2008 Ecuador 1979 0 0 0 0,5 1 1 1 0 0 0 0
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Prerrogativa constitucional Iniciativa exclusiva Ecuador 1998 Guatemala 1985 Honduras 1982 Mxico 1917 Nicaragua 1987 Panam 1972 Paraguay 1967 Paraguay 1992 Per 1993 Repblica Dominicana 2002 Uruguay 1967 Venezuela 1999 Venezuela 1953 Venezuela 1961 0,5 0 0 0 0 0,5 1 0 0,5 0 Prerrogativas reglamentarias Establecimiento del orden del da 0,715 0,572 1 0,572 0,572 0,286 s/d 0,858 0,572 0,143 0,143 s/d 1 0,572
Modicacin del orden del da 0 0 0 0 0,25 0,5 s/d 0,5 0 0,5 1 s/d 0,5 0
Total etapa de iniciativa Valor 0-3 1,215 0,572 1 0,572 0,822 1,286 1 1,429 1,072 1,143 Valor 0-1 0,41 0,19 0,33 0,19 0,27 0,43 0,33 0,48 0,36 0,38
Diputados Senado Diputados Senado
0,5 0 0 0
1 0,572 s/d s/d
0,429 s/d s/d
0,25 0 s/d s/d
0 s/d s/d
1,8395 0,572 s/d s/d
0,61 0,19 0,00 0,00
s/d (sin datos). No se cuenta con los reglamentos correspondientes al periodo de vigencia de la Constitucin indicada. Fuente: Elaboracin propia a partir de las normas de cada pas.
En el cuadro 4.5 estn resumidos los valores de los tres indicadores utilizados correspondientes a la etapa de iniciativa de las leyes en los pases objeto de anlisis, as como el valor agregado total. Como se puede ver en la ltima columna, el diseo institucional brasileo es el que ms favorece la influencia potencial del Ejecutivo en la etapa de iniciativa legislativa, seguido por el chileno, el colombiano, el boliviano perfilado por la Constitucin de 1967 y el uruguayo. Si son correctas las hiptesis planteadas por la presente investigacin, en estos pases es esperable que el Presidente tenga una participacin mayor sobre la legislacin.
2.2. Etapa constitutiva

La etapa constitutiva engloba la discusin, enmienda y sancin legislativa de los proyectos de ley. En esta fase cobran relevancia los mecanismos institucionales establecidos para la transaccin poltica al marcar la capacidad de influencia de los partidos polticos y los grupos
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parlamentarios representados en el Congreso, as como, en los casos bicamerales, los procesos de negociacin entre ambas Cmaras. En esta etapa son fundamentales dos rganos parlamentarios estructurales: las comisiones y el pleno (Alcntara et al., 2005b: 64), escenarios donde se plasman los procesos de negociacin legislativa al interior del Parlamento, aunque el Ejecutivo tambin puede intervenir, por ejemplo a travs de la declaracin de urgencia de las leyes.
2.2.1. Integracin de las comisiones

Es innegable el hecho de que las comisiones tienen un papel decisivo en el proceso de deliberacin y de toma de decisiones de los Congresos, hasta el punto de que existe un consenso en torno a la idea de que un sistema de comisiones fuerte es, al menos, una condicin necesaria para la influencia parlamentaria efectiva en el proceso de la elaboracin de las polticas pblicas. Como consecuencia, se afirma que los Congresos con grandes facultades para intervenir en poltica tienen sistemas de comisiones altamente desarrollados que les permiten dividir la labor legislativa de forma tal que se genera un grado de experiencia legislativa (Mezey, 1979: 64). Esta afirmacin tan contundente est motivada por el hecho de que los estudios enmarcados dentro del nuevo institucionalismo se han centrado, en gran medida, en el anlisis del Congreso estadounidense y, por ello, se concede una gran importancia al sistema de comisiones. Esta literatura emergi en la dcada de 1970 y prest especial atencin al sistema de comisiones como factor explicativo de la estabilidad de las elecciones polticas en el Congreso. Los tericos de la eleccin racional mostraron cmo las estructuras legislativas y las comisiones conducen el equilibrio institucional (Shepsle, 1986) y, desde la perspectiva de la distribucin, la informacin y los partidos se trat de explicar el modo en que los legisladores aceptan la estructura de las comisiones y se integran en las mismas. As, el sistema de comisiones es visto como arena para expresar demandas17 (Shepsle y Weingast, 1995), como un modo eficiente de obtener y distribuir informacin (Krehbiel,
17 Para Weingast y Marshall (1988), siguiendo la teora de las ganancias del intercambio, las comisiones legislativas permiten la distribucin del poder de agenda de los distintos actores polticos, reducen los costos de transaccin y agilizan el proceso de intercambio.
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1991) y como extensin del control del partido mayoritario18 (Cox y McCubbins, 1993). Sin embargo, cabe matizar que no todas las comisiones en los distintos pases tienen el mismo grado de poder para intervenir en el proceso legislativo, es ms, quiz ningn sistema de comisiones en el mundo haya adquirido tanta importancia como el estadounidense a pesar de que prcticamente todas las comisiones posean prerrogativas en el procedimiento legislativo como el escrutinio de las leyes, la recoleccin de informacin, la propuesta de enmiendas y la recomendacin al pleno mediante un informe final. Sobre la forma en que se integran las comisiones existen tres enfoques principales en la literatura estadounidense (Santos, 1999). El primero de ellos, predominante hasta la dcada de 1970, centr la explicacin de la formacin de las comisiones legislativas en la estrategia individual de los legisladores para asegurar su carrera poltica y profesionalizacin, dando una mnima importancia al papel de los partidos polticos. El segundo enfoque de estudio, abanderado por Cox y McCubbins (1993), tiene como base su teora de los carteles legislativos. As, mantienen que la asignacin de puestos en las comisiones es controlada por los dirigentes del partido para alcanzar los objetivos colectivos del mismo. Por ltimo, existe una lnea interpretativa que defiende una posicin intermedia, al sostener que si bien la fidelidad al partido es importante, tambin lo es la experiencia legislativa de los legisladores, ya que de sta depender la calidad de su trabajo19. En Amrica Latina son realmente escasos los estudios centrados de forma comparada en los sistemas de comisiones y su integracin. Como excepciones se pueden ver Garca y Snchez (2002) o Alcntara et al. (2005b), quienes afirman que la asignacin institucional de los miembros a las comisiones en los casos latinoamericanos gira en torno a dos ejes bsicos: el mantenimiento de la proporcionalidad poltica de la Cmara al interior de las comisiones y la manera en que se
18 Estas tres visiones tienen diferentes implicaciones. As, desde el punto de vista de la primera perspectiva, cada comisin determina la poltica de su jurisdiccin y son relativamente poco importantes las preferencias de los grupos parlamentarios. Las comisiones tienen un papel independiente en el proceso de toma de decisiones. En la segunda perspectiva, las comisiones son agentes de las Cmaras. Son establecidas para la adquisicin de informacin en el orden que demanda el Congreso y, bajo la tercera visin, los miembros de las comisiones son vistos como agentes del partido al que pertenecen, ya que los lderes partidistas controlan su composicin (Mattson y Strom, 1995: 255). 19 Vase Alcntara et al. (2005b: 269).
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designan a los integrantes de las mismas. El primero de los ejes est contemplado explcitamente en la Constitucin y reglamentos de la casi totalidad de pases de la regin, establecindose, de forma ms o menos detallada, disposiciones que sealan el respeto a la proporcionalidad de los grupos polticos a la hora de conformar las comisiones20 aunque, en muchos casos, se deja abierta la posibilidad de llegar a acuerdos entre los grupos parlamentarios, lo cual ratifica la teora de Cox y McCubbins (1993) de que el control de las comisiones es otro de los mbitos de actuacin a travs del cual los lderes partidistas pueden repartir incentivos entre los legisladores y promover la disciplina21 (Morgenstern y Nacif, 2002; Mustapic, 2000; Jones, 2001).
20 El modelo usado por la Cmara de Diputados de Chile para la distribucin de asientos en las comisiones es el siguiente: se determinar un coeficiente fijo resultante de dividir el total de los cargos de todas las comisiones por el nmero de diputados de la corporacin; este coeficiente se multiplicar por el nmero de diputados de cada partido y ese resultado sealar los cargos que le correspondan (artculo 213, RCD). Sin embargo, en el siguiente artculo (214, RCD) se deja abierta la composicin a la propuesta de la mesa. En Colombia las comisiones permanentes se elegirn por el sistema de cociente electoral, previa inscripcin de listas, sin embargo, si los partidos representados en la respectiva Cmara se ponen de acuerdo en una lista total de las comisiones, o de algunas de ellas, stas se votarn en bloque. En Panam todas las comisiones podrn ser elegidas mediante la presentacin de nminas de consenso, siempre que contemplen la representacin proporcional de la minora (artculo 41, RORIAL). Si esto no ocurre, el procedimiento ser el siguiente: el nmero total de legisladores que componen la Asamblea se dividir entre el nmero de miembros de la comisin, cuyo resultado se denominar cociente de eleccin. Cada legislador votar por un candidato y se declarar electo el que haya obtenido un nmero de votos no menor al cociente de eleccin. Si despus de adjudicadas la representaciones por razn del cociente quedan puestos por llenar, se declararn electos para ocuparlos a los que hubiesen obtenido el mayor nmero de votos (artculo 42, RORIAL). En Costa Rica para la integracin de las comisiones legislativas plenas, el Presidente de la Asamblea, a propuesta de los jefes de fraccin, someter al plenario una lista nica que contenga la integracin de las comisiones (artculo 53, RAL). En la Cmara de Diputados brasilea la representacin numrica de las bancadas se establece dividindose el nmero de miembros de la Cmara por el nmero de miembros de cada comisin y el nmero de diputados de cada partido o bloque parlamentario. El resultado del cociente final representar el nmero de lugares que cada partido o bloque parlamentario podr obtener en cada comisin (artculo 27, RICD). 21 Un elemento muy importante que escapa a la presente investigacin, pero que es necesario mencionar, es el distinto nivel de relevancia que tienen las comisiones. Para los partidos polticos no es lo mismo controlar una u otra, ya que a pesar de
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Los procedimientos establecidos en los reglamentos latinoamericanos para la designacin de los miembros a las comisiones aparecen en el cuadro 4.6 y la hiptesis en la que se basa la inclusin de este indicador, apoyada nuevamente en la teora de los carteles legislativos, es que en aquellos pases en los que la eleccin de los componentes de las comisiones es ms centralizada (es decidida por un menor nmero de actores) la participacin del Ejecutivo en la actividad legislativa ser superior, pues al partido mayoritario o la coalicin mayoritaria les ser ms fcil ejercer influencia y controlar a los miembros de las comisiones. Los tres mecanismos utilizados en los casos analizados son la eleccin por parte del pleno, el nombramiento realizado por el Presidente o la junta directiva a sugerencia de los bloques legislativos y, por ltimo, la nominacin directa llevada a cabo por el Presidente de la Cmara. El procedimiento ms consensuado y el ms habitual es que sea el pleno el que designe a los legisladores que compondrn cada comisin, aunque existen diferencias por pas. As, en Argentina, Nicaragua y Paraguay, el pleno puede delegar esta facultad al presidente; en Chile es este ltimo el que propone el listado de componentes al pleno; en Per ocurre lo mismo pero el Presidente previamente ha consultado con los grupos parlamentarios. Por ltimo, en Mxico son los mismos grupos, conformados en la Junta de Coordinacin Poltica, los que proponen el listado al pleno de la Cmara de Diputados y al del Senado (Alcntara et al., 2005b: 274). La segunda opcin en cuanto al grado de consenso es que sea el Presidente, previa consulta o acuerdo con los grupos parlamentarios, el que designe a los miembros de las comisiones. As se establece en Brasil, El Salvador, Repblica Dominicana, Venezuela, en la Cmara de Diputados de Bolivia, en Guatemala y en la Cmara de Representantes de Uruguay. El mecanismo de designacin de miembros ms concentrado es el de Costa Rica, Honduras y la Cmara de Senadores de Uruguay, donde es al Presidente o a la mesa directiva a los que corresponde la eleccin de los componentes de las comisiones.
que posean mecanismos de funcionamiento, atribuciones y poderes similares, tienen diferentes grados de influencia poltica.
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4.6. Eleccin de los miembros de las comisiones

Eleccin por parte del Eleccin por parte del pleno Presidente o la mesa directiva a sugerencia de los bloques Bolivia Cmara de Diputados (art. 41, RIHCD) Brasil Cmara de Diputados (art. 17) Cmara de Senadores (art. 78) El Salvador (art. 12, RIAL) Guatemala (art. 29, LEPP) Uruguay Cmara de Representantes (art. 17, RCR) Venezuela (art. 44, RIDAN) Repblica Dominicana (legisladores y comisin coordinadora) Diputados (art. 121 RI) Senado (art. 90) Argentina Cmara de Diputados Senado (ambas cmaras pueden delegar esta facultad al Presidente) (art. 14, RHSN y art. 29, RIHCDN) Bolivia Cmara de Senadores (art. 46, RIHCS) Chile Senado Cmara de Diputados (en ambas cmaras la propuesta es realizada por el Presidente (art. 30, RS y art. 214, RCD) Colombia Cmara de Representantes Cmara de Senadores Ecuador Mxico Cmara de Diputados Senado (la propuesta es realizada por la Junta de Coordinacin Poltica, art. 34, LOCGEUM) Nicaragua (pueden delegar la facultad a la Junta Directiva, art. 49, LOPL) Panam (art. 42, RORIAL) Paraguay Cmara de Diputados Senado (ambas cmaras pueden delegar esta facultad al Presidente, art. 165, RIHCD y art. 12, RIHS) Per A propuesta del Presidente y previa consulta con los grupos parlamentarios (art. 34, RCRP) 0 Consensuado
Eleccin por parte del Presidente o de la mesa directiva Costa Rica (art. 67, RAL) Honduras (art. 26, RI) Uruguay Cmara de Senadores (art. 113, RCS)
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2.2.2. Prerrogativas para evitar el paso por comisin

Para los estudiosos del Congreso estadounidense, las comisiones cobran una gran relevancia por su capacidad de hacer de guardianes (gatekeeping22), tanto en sentido negativo (impidiendo que un proyecto de ley sea tratado), como positivo (facilitando el paso a un proyecto) de lo que se aborda en el pleno. Por lo tanto, son instancias fundamentales para el control de la agenda. Sin embargo, antes de que los proyectos pasen por las comisiones para que stas los analicen y ofrezcan su informe, existen prerrogativas institucionales que pueden favorecer al Ejecutivo como la capacidad para evitar el tratamiento de las leyes en comisin. As, si se asume, independientemente de la composicin partidista de las comisiones, que stas son fundamentales para que el Legislativo ejerza influencia sobre la actividad legislativa, las normas que facilitan que el paso por comisin sea obviado en el proceso legislativo favorecen la participacin del Ejecutivo y su control sobre la produccin legislativa. El cuadro 4.7 resume los escenarios establecidos en Amrica Latina para omitir el tratamiento de los proyectos en comisin. Aunque el trmite en las mismas es contemplado como obligatorio en la mayora de los reglamentos, en algunas Cmaras existen mecanismos ms o menos consensuados para evitarlo. El pas donde el Ejecutivo es claramente ms favorecido es Chile, ya que el Presidente puede acelerar el trmite de la comisin mediante la declaracin de urgencia de sus proyectos23. Por el contrario, las Cmaras no pueden omitir el
Vanse Denzau y Mackey (1983). Cuando un proyecto sea declarado de suma urgencia, se proceder a su discusin en la siguiente forma: no habr segundo informe de comisin y el proyecto deber ser despachado por la Cmara en diez das, que se distribuirn as: 1) cinco das para el informe de comisin; 2) tres das para el informe de la Comisin de Hacienda, si procede; 3) dos das para la discusin y votacin en la sala. En el caso de que el proyecto no requiriere el trmite de la Comisin de Hacienda, el plazo de diez das se reducir a siete. Si vencidos los plazos de cinco o de ocho das, segn corresponda, no se hubieren emitido los informes de comisin, la Cmara deber en todo caso pronunciarse dentro del da siguiente, tomando como base de discusin el proyecto primitivo, y slo se levantar la sesin cuando hayan terminado todas las votaciones (artculo 188, RCD). Cuando un proyecto sea declarado de discusin inmediata, se proceder a su discusin y votacin en la forma siguiente: el proyecto deber ser despachado por la Cmara en tres das, que se distribuirn as: 1) un da para el informe de la comisin competente, que puede ser verbal o escrito; 2) un da para el informe de la Comisin de Hacienda, si procediere, que puede ser verbal o
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trmite a no ser por acuerdo unnime y siempre que no sean proyectos cuyo informe corresponda a la Comisin de Hacienda24. En Per el Ejecutivo tambin cuenta con facilidades institucionales que le permiten suprimir el trmite de comisin para sus proyectos de ley si los declara urgentes aunque, a diferencia de Chile, es necesario que la Junta de Portavoces, compuesta por la mesa directiva y los portavoces
escrito; 3) un da para la discusin y votacin del proyecto (artculo 189, RCD). Los plazos sealados, se contarn desde el da en que se d cuenta de la urgencia, calificada por el Presidente de la Repblica (artculo 190, RCD). En el Senado, en caso que un proyecto fuere calificado de simple urgencia en el primero o en el segundo trmite constitucional, la comisin respectiva dispondr, para el primer informe, del plazo de nueve das. Si el proyecto est en tabla a la fecha de darse cuenta de la urgencia, se entrar a su discusin general en la sesin ordinaria o extraordinaria ms prxima, la que deber, en todo caso, quedar terminada dentro de los seis das siguientes. Si el proyecto ha de volver a comisin para segundo informe, sta deber evacuarlo en el plazo de seis das (artculo 147, RS). Cuando un proyecto sea calificado de suma urgencia en el primer o en el segundo trmite constitucional, su discusin y votacin debern quedar terminadas dentro del plazo de diez das, pero reducindose los plazos indicados en la siguiente forma: tres das para el primer informe de comisin; tres das para su discusin general en el Senado; dos das para el segundo informe de comisin, y el resto del plazo hasta completar los diez das, para la discusin particular y votacin del proyecto (artculo 148, RS). En los dems trmites constitucionales la discusin y votacin de un proyecto con simple o suma urgencia se cumplirn en el trmino de treinta o de diez das, segn el caso, y habr lugar al trmite de comisin, si la sala as lo acuerda, por un plazo no mayor de quince o de cinco das, respectivamente (artculo 149, RS). La urgencia calificada de discusin inmediata para un proyecto, en cualquiera de sus trmites constitucionales, dar lugar a que su discusin sea en general y en particular a la vez, o slo en particular, segn corresponda, y deber quedar terminada dentro del plazo de tres das. El trmite de comisin, cuando procediere, ser evacuado en un plazo no mayor de un da. El informe podr ser verbal o escrito (artculo 150, RS). 24 As, en la Cmara de Diputados se estipula que todo proyecto de ley sometido a la consideracin de la Cmara deber ser informado por la comisin competente. El Presidente de la Cmara, a peticin de un Diputado, podr solicitar el acuerdo unnime para omitir el trmite de comisin cuando se trate de un asunto obvio y sencillo o de tan perentoria urgencia que no admita demora, excepto en el caso de los asuntos que deben ser informados por la Comisin de Hacienda (ar tculo 118, RCD). En el Senado slo se puede omitir el primer informe de comisin por acuerdo unnime de los Comits, adoptado a proposicin del Presidente del Senado antes de que el proyecto comience a ser conocido por la respectiva comisin. Con posterioridad, slo podr eximir del primer informe la unanimidad de la sala, durante la primera hora de una sesin ordinaria o extraordinaria y sin discusin (artculo 36, RS).
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de cada grupo parlamentario (con voto ponderado de acuerdo a la composicin del Congreso), lo aprueben por mayora. Esta mayora se incrementa a tres quintos cuando la exoneracin es solicitada por la propia Cmara (artculo 31, RCRP), por lo que es ms difcil para el Parlamento evitar el paso. Chile y Per son los dos nicos casos entre los analizados en los que el Ejecutivo puede intervenir directamente. En el resto de los pases la omisin de este trmite o no est permitida (situacin que favorece la capacidad del Legislativo para deliberar sobre la legislacin) o requiere de algn tipo de mayora (a medida que esta mayora es menor, es ms fcil para el partido o partidos que apoyan al Gobierno ejercer control sobre la agenda). Los pases en los que no est permitido evitar el trmite en comisin son Bolivia25, Colombia26, Costa Rica, Honduras y en la Cmara de Representantes de Uruguay. En Brasil, Ecuador, Venezuela y en la Cmara de Senadores de Uruguay, si bien los legisladores no pueden evitar que los proyectos pasen por la respectiva comisin, s tienen capacidad para solicitar a la comisin la aceleracin de su dictamen. As, en Ecuador si el Congreso declara urgente un proyecto, la comisin correspondiente debe informar, dentro de 24 horas, sobre su conveniencia o inconveniencia para ser discutido en das consecutivos, aunque slo pueden ser declarados de urgencia los proyectos de ley que tengan inters general; primero se vota la urgencia y previo el voto favorable de la mayora absoluta de los legisladores concurrentes (artculo 96, RI). En Uruguay esta prerrogativa es ms ambigua y la solicitud a las comisiones de la rpida resolucin de un asunto por su gravedad o urgencia puede ser requerida por el Presidente de la Cmara o en virtud de acuerdo del Senado (artculo 154, RCS). En los otros pases estudiados la omisin del tratamiento en comisin requiere de diferentes mayoras. La ms estricta es la contemplada en Guatemala, donde el trmite slo puede obviarse con el voto favorable de las dos terceras partes del nmero total
25 En Bolivia slo se puede omitir el trmite en comisin en casos que se refieran a hechos emergentes o de desastre nacional declarado (artculo 131, RIHCS y ar tculo 125, RIHCD). 26 La Constitucin colombiana especifica que ningn proyecto ser ley sin []: 1) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisin respectiva; 2) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisin permanente de cada Cmara (artculo 157, CPC).
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cuadro
Mayora de los miembros o mayoras ms pequeas Dos tercios de los votos de los presentes Dos tercios de El Congreso puede No se puede los votos de acelerar el trmite omitir los miembros pero no omitirlo
4.7. Prerrogativas para la omisin del trmite en comisin
El Ejecutivo puede acelerar e incluso evitar el trmite de la comisin. Para el mismo efecto la Cmara necesita unanimidad Panam El Salvador (art. 76, RIAL) Nicaragua (art. 94, LOPL) Repblica Dominicana Diputados (art. 90, RI) Argentina Guatemala Cmara de Diputados (art. 147, RIHCDN) Senado (art. 126, RHSN) Mxico Cmara de Diputados Cmara de Senadores Paraguay (art. 125, RIHS y art. 120, RIHCD) Repblica Dominicana Senado (art. 61 II, RI) 0,501 0,334 0,167 Ecuador Declaracin de urgencia por mayora absoluta presentes Uruguay Cmara de Senadores Venezuela (art. 110, RIDAN) Brasil Cmara de Diputados y Senado Federal Bolivia Cmara de Senadores (art. 131, RIHCS) Cmara de Diputados (art. 125, RIHCD) Colombia (art. 157, CPC) Costa Rica Honduras Uruguay Cmara de Diputados 0 Favorece influencia del Legislativo
El Ejecutivo puede evitar el trmite de la comisin si lo aprueba la mayora de la Junta de Portavoces Para evitar este trmite por parte de la Cmara es necesaria la mayora de tres quintos de la Junta de Portavoces
Chile Cmara de Diputados Senado
Per
0,835
0,668
Favorece influencia del Ejecutivo
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de diputados (artculo 112, LOOL). Esta misma mayora, pero de los legisladores presentes, es la establecida en Argentina, Mxico, Paraguay y el Senado dominicano. La mayora ms fcil de conseguir es la contemplada en Brasil, donde se puede omitir el trmite si una dcima parte de los miembros de la Cmara as lo establecen (artculo 58, CPRFB). En Nicaragua tambin puede saltarse el trmite a solicitud de los jefes de bancadas que representen al menos el 60% de los diputados (artculo 93, LOPL). En este pas tambin se establece que si la iniciativa legislativa no es dictaminada por la comisin respectiva por razones propias de su funcionamiento en la legislatura en la que fue presentada, la Junta Directiva la podr someter directamente a discusin al plenario de la Asamblea Nacional, entregando el proyecto (artculo 94, LOPOL). En El Salvador, Panam27 y la Cmara de Diputados de Repblica Dominicana el trmite se puede omitir con el voto de la mayora absoluta de los miembros.
2.2.3. Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley

Otro indicador institucional relacionado con las comisiones y de muy significativa importancia es el poder de las mismas para decidir sobre el archivo o no de los proyectos de ley, as como la obligatoriedad de sus dictmenes. Si se asumen como acertadas las teoras sobre la agenda-setting y la tesis de que un sistema de comisiones fuerte es una condicin necesaria para que el Parlamento sea influyente, se puede sostener que, a medida que las comisiones tengan ms prerrogativas legislativas, la participacin del Parlamento sobre la actividad legislativa ser superior. En el cuadro 4.8 se han agrupado a las Cmaras de acuerdo al poder de decisin que tienen sus comisiones sobre los proyectos de ley. La situacin ms ventajosa para influir sobre las iniciativas es aquella que consiente la delegacin legislativa hacia las comisiones, ya
27 La Constitucin panamea contempla que ningn proyecto puede ser ley de la Repblica si no ha sido aprobado por la Asamblea Nacional en tres debates, en das distintos. Es primer debate de todo proyecto de ley es el que se le da en la comisin. Un proyecto de ley puede pasar a segundo debate cuando la mayora de la Asamblea Nacional, a solicitud de uno de sus miembros, revocare el dictamen de la comisin y diere su aprobacin al proyecto (artculo 166, CPRP).
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que permite que las comisiones acten como si del pleno se tratase, decidiendo, con todas sus consecuencias, sobre las leyes. Tan slo en Argentina, Paraguay y Costa Rica est permitida esta delegacin y, en los tres casos, requiere de mayoras especiales para que sea efectiva. En los dos primeros pases basta con la mayora absoluta del total de miembros, mientras que en Costa Rica se dificulta la delegacin al ser necesarios dos tercios de los votos del total de los miembros. Concretamente, la Constitucin argentina contempla que cada Cmara, tras aprobar un proyecto de ley en general, pueda delegar en sus comisiones la aprobacin en particular del proyecto, con el voto de la mayora absoluta del total de sus miembros28 (artculo 79, CNAb). La Constitucin paraguaya de 1992 establece que cada Cmara, con esta misma mayora, podr delegar en comisiones el tratamiento de proyectos de ley, de resoluciones y de declaraciones y, por simple mayora, podr retirarlos en cualquier estado antes de la aprobacin, rechazo o sancin por parte de la comisin. Sin embargo, en el caso paraguayo no se permite la delegacin del Presupuesto General de la Nacin, los cdigos, los tratados internacionales, los proyectos de ley de carcter tributario, castrense, los que tengan relacin con la organizacin de los poderes del Estado y los que se originen a travs de la iniciativa popular (artculo 192, CRPb). En este mismo sentido, en Costa Rica tambin se restringe la delegacin de determinados proyectos como los relativos a materias electorales, la creacin de impuestos nacionales o la modificacin de los existentes (artculo 124, CPCR y artculo 160, RAL). Cabe precisar que los proyectos delegados son tramitados por comisiones especiales denominadas comisiones legislativas plenas, pero el resto de comisiones permanentes tambin cuentan con poder para el tratamiento de los proyectos, ya que pueden enviar al archivo los proyectos que tengan dictamen negativo29.
28 La Cmara podr, con igual nmero de votos, dejar sin efecto la delegacin y retomar el trmite ordinario. La aprobacin en comisin requerir el voto de la mayora absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisin, se seguir el trmite ordinario (artculo 79, CNAb).
29 Proceder el archivo del proyecto sin ms trmite cuando la comisin produzca un dictamen negativo, ya sea unnime o de mayora, siempre y cuando no se haya presentado dictamen afirmativo de minora (artculo 81, RAL).
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cuadro
4.8. Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos
de ley
Dictamen no vinculante
Dictamen vinculante en caso negativo (se puede apelar) Colombia Cmara de Representantes Cmara de Senadores (art. 166, RCSCR) Uruguay Cmara de Representantes (art. 135, RCR) Ecuador (art. 94, RI) Guatemala Brasil Cmara de Diputados (art. 54, RICD) Senado Federal (art. 91, RISF)
Declaracin de inadmisibilidad o de incompatibilidad Per (art. 77, RCRP)
Delegacin (mayora de dos tercios de los miembros) y dictamen vinculante en caso negativo Costa Rica (art. 160, RAL)
Delegacin (mayora absoluta de los miembros) Argentina Cmara de Diputados Senado (art. 79, CNAb y CRS) Paraguay Cmara de Diputados y Cmara de Senadores (art. 215, CPRP)
Bolivia Cmara de Diputados Senado Chile Cmara de Diputados Cmara de Senadores El Salvador Guatemala (art. 44, LOOL) Honduras Mxico Cmara de Diputados Cmara de Senadores Nicaragua Uruguay Cmara de Senadores Panam Repblica Dominicana (Ttulo VII, RI, Senado, Ttulo VIII, RI Diputados) Venezuela 1
0,75
0,50
0,25
Desfavorable para la participacin del Legislativo
Favorable para la participacin del Legislativo
En Per, si bien los dictmenes de las comisiones slo son recomendatorios, stas s tienen capacidad para archivar o rechazar los proyectos de ley, pero slo cuando se considere que no son admisibles o que no son compatibles con la Constitucin (artculo 77, RCRP). Las otras Cmaras en las que las comisiones poseen cierto grado de influencia son la Cmara de Representantes y el Senado colombiano, la Cmara de Representantes de Uruguay, el Congreso ecuatoriano y el guatemalteco. En estos casos, si el dictamen que emite la comisin
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sobre un proyecto de ley es negativo, ste es enviado al archivo, aunque la ltima palabra la tiene el pleno, que puede recurrir esta decisin haciendo que el proyecto de ley vuelva a la agenda legislativa30. Brasil tambin encaja en este grupo, aunque con algunas particularidades. En el Senado Federal la capacidad de las comisiones para emitir dictmenes terminativos o negativos que conducen al proyecto de ley al archivo es conferida por el Presidente de la Cmara, previa consulta con los lderes de los grupos parlamentarios. Esta delegacin no puede realizarse para todos los proyectos de ley31 y una dcima parte de los senadores pueden solicitar que el proyecto vuelva al trmite (artculos 91 y 254, RISF). Por su parte, las comisiones de la Cmara de Diputados no necesitan la delegacin por parte del Presidente de la Cmara para emitir dictmenes negativos, aunque no todas las comisiones tienen esta capacidad32.
30 As, en Colombia, si un proyecto es negado en su totalidad o archivado indefinidamente por una comisin, cualquier miembro de la comisin, el autor del mismo, el Gobierno o el portavoz de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrn apelar de la decisin ante el pleno de la respectiva Cmara, el cual, previo informe de una comisin accidental, decidir si acoge o rechaza la apelacin (artculo 166, RCSCR). Por su parte, las comisiones de la Cmara de Representantes de Uruguay pueden resolver, por dos tercios de votos, proponer a la Cmara el archivo de un asunto, aunque la minora, cualquiera sea su nmero, puede oponerse. Una vez propuesto el archivo de un asunto, los representantes disponen de tres das para oponerse y la Cmara ser la encargada de resolver acerca del archivo (artculo 135, RCR). En Ecuador, si la mayora de los miembros de la comisin emiten informe desfavorable, el proyecto ser desechado salvo que, en el caso de haber informe favorable de minora, el Congreso decida conocerlo mediante resolucin tomada por la mayora absoluta de los concurrentes (artculo 94, RI). Por ltimo, la situacin ms generalizada en la regin es que los dictmenes de las comisiones no sean vinculantes y que el pleno sea el que decida si un proyecto se aprueba, se enva nuevamente a comisin o se archiva independientemente del informe de la comisin. 31 Concretamente, no pueden ser delegados a la comisin los proyectos de alteracin del reglamento interno, las propuestas de enmienda constitucional, la autorizacin para operaciones externas de naturaleza financiera de inters para el Estado y algunas materias relativas a los impuestos (artculo 48, CPRFB). 32 Concretamente, las comisiones que pueden archivar los proyectos de ley a travs de sus dictmenes son la de Constitucin y Justicia y la de Redaccin sobre constitucionalidad y juridicidad, la de Finanzas y Tributacin sobre materias de adecuacin presupuestaria o financiera y la Comisin Especial constituida cuando la proposicin es sometida al anlisis en tres o ms comisiones permanentes (ar tculo 54, RICD).
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2.2.4. Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia

La capacidad del Ejecutivo para solicitar el tratamiento urgente de los proyectos de ley constituye un claro poder de agenda positivo, ya que permite al Presidente el tratamiento prioritario de sus iniciativas legislativas y fuerza al Parlamento a la toma de decisin dentro de un plazo de tiempo limitado. Sin embargo, no es un poder mediante el cual el Ejecutivo pueda sacar de forma unilateral la legislacin que desea y por este motivo en este trabajo se distingue de la capacidad de decreto, la cual se analiza ms adelante. Existen mecanismos institucionales que potencian o disminuyen el poder que confiere el tratamiento de urgencia a los Presidentes, como la capacidad de enmienda del Congreso, el mtodo de aprobacin de la propuesta presidencial33, las materias sobre las que puede ser declarada la urgencia o el tiempo en que el Legislativo debe pronunciarse. La hiptesis que est detrs de la inclusin de este indicador es que en aquellos casos en los que el Ejecutivo cuenta con prerrogativas que facilitan el tratamiento urgente de sus proyectos, la participacin legislativa del Presidente en la aprobacin de sus iniciativas ser mayor. El cuadro 4.9 resume la capacidad institucional presidencial para el tratamiento de urgencia en los pases analizados y el valor que se les da en la presente investigacin para contrastar su incidencia sobre la actividad legislativa. Tal como se puede observar, son mayoritarios los casos en los que esta prerrogativa no es contemplada. Sin embargo, en los casos en los que el diseo institucional la permite existe una gran variabilidad34.
33 Si la iniciativa del Presidente puede ser libremente modificada por el Congreso y su aprobacin requiere un voto afirmativo de los legisladores [], cabe esperar que el resultado no diferir demasiado del obtenido con un procedimiento legislativo ordinario. En otras palabras, si bien el tratamiento de urgencia puede forzar a los legisladores a suspender el tratamiento de otros temas, nada impide que el resultado final sea la aprobacin de la propuesta original, la aprobacin con enmiendas o su rechazo- acabe reflejando la preferencia del legislador mediano. Las leyes de tratamiento urgente, sin embargo, pueden otorgar al Presidente un mximo poder de agenda cuando los legisladores carecen de la capacidad de introducir enmiendas a la propuesta presidencial y sta se considera aprobada en caso de ausencia de decisin en el Congreso. Con este procedimiento los papeles se invierten en comparacin con el procedimiento legislativo ordinario sometido a veto presidencial (Colomer y Negretto, 2002: 101). 34 En Nicaragua, a pesar de que est contemplado que el Presidente puede requerir la urgencia en el trmite de una ley (artculo 93, CN), es la Junta Directiva
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En Colombia y Chile, los Presidentes pueden declarar la urgencia, pero necesitan el apoyo legislativo para convertir su proyecto en ley, ya que el Parlamento puede rechazar la propuesta y no se cuenta con un instrumento de sancin si el Congreso no cumple con los plazos (Nolte, 2003: 51) que, en ambos casos, es de 30 das como mximo en cada Cmara, aunque en Chile hay distintos tipos de urgencia. As, la calificacin de urgencia en este pas puede ser simple, suma o de discusin inmediata (artculo 26, LOCCN) y el Parlamento dispone de diferente tiempo de acuerdo al tipo establecido: cuando un proyecto es calificado de simple urgencia, su discusin y votacin en la Cmara requerida deber quedar terminada en el plazo de 30 das, si la calificacin es de suma urgencia, el plazo es de diez das y si se solicita discusin inmediata, la Cmara dispone de tres das35 (artculo 27, LOCCN). Otra de las diferencias entre ambos pases es que en Colombia se reconoce la declaracin de urgencia en cualquier proyecto de ley, mientras que en Chile no est permitida para el proyecto anual del presupuesto. Por su parte, en Brasil se establece que las Cmaras sucesivamente, si no se pronuncian en un plazo de 45 das, la propuesta debe ser incluida en el siguiente orden del da, aplazndose la deliberacin de los dems asuntos, para que se ultime la votacin (artculo 64, CPRF). En el resto de los pases donde se contempla la declaracin de urgencia por parte del Ejecutivo, el proyecto puede convertirse en ley cuando el Legislativo no se pronuncia en el plazo establecido. Evidentemente, esta situacin favorece de forma clara al Ejecutivo no slo porque puede situar sus proyectos en la agenda legislativa, sino porque puede modificar
quien puede someterlo a inmediata discusin del plenario (si se hubiera entregado el proyecto a los diputados con 48 horas de anticipacin). Adems, el plenario de la Asamblea Nacional puede trasladar a comisin una iniciativa urgente del Presidente de la Repblica, cuando as convenga a los intereses de la nacin, a juicio de la mayora absoluta de los diputados. 35 Nolte (2003: 51) sostiene que para el caso chileno el xito de los proyectos de ley del Presidente depende en primera instancia de la mayora parlamentaria con la que cuenta. Durante el Gobierno del presidente Aylwin, el tiempo promedio del trmite legislativo de los proyectos de ley que tenan urgencia no dist mucho de los proyectos que no la tenan. Tampoco hubo casi diferencia entre la tasa de xito de las iniciativas legislativas presidenciales con y sin urgencia (sumando los diferentes grados de urgencia). La urgencia es un instrumento para sealar prioridades y organizar el trabajo parlamentario. En este sentido, s parece funcionar, ya que la tasa de xito de las iniciativas presidenciales aument de acuerdo al grado de urgencia con que fueron calificados los mismos.
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cuadro
Cualquier proyecto salvo presupuesto y aquellos que necesitan mayoras cualificadas. 45 das Cmara de origen, 30 das Cmara revisora; se convierte en ley si no hay pronunciamiento Uruguay (art. 168, CROU) Chile (art. 71, CPCH y arts. 26-28, LOCCN) Colombia (art. 163, CPC) Brasil (art. 64, CPRF) Argentina Bolivia (1967 y 2009) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua (1987) Panam Paraguay (1967) Per Venezuela (1953, 1961 y 2000) Repblica Dominicana 0,334 0,167 0 Favorece la participacin del Legislativo Cualquier proyecto salvo el presupuesto. De 3, 10 o 30 das por Cmara Cualquier proyecto 30 das o ms por Cmara No se contempla. El Parlamento decide sobre la urgencia
4.9. Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia
Cualquier materia. Si el Parlamento no se pronuncia en 30 das (por Cmara) se convierte en ley
Materia econmica. Si el Parlamento no se pronuncia en 15 das se convierte en ley
Materia econmica. Si el Parlamento no se pronuncia en 30 das se convierte en ley
Paraguay (1992) (art. 210, CRPb)
Ecuador (1979) (art. 88, CE)
Ecuador (1998) (art. 155, CPE) Ecuador (2008) (art. 140, CPE)
0,835
0,668
0,501
Favorece la participacin del Ejecutivo
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por s mismo el statu quo si no se pronuncia el Parlamento. Sin embargo, nuevamente, cada pas cuenta con normas especficas. As, en Uruguay existen prerrogativas que debilitan la calificacin de urgencia del Presidente, ya que no pueden ser declarados como tales los proyectos de presupuestos ni aquellos para cuya sancin se requiera el voto de tres quintos36 o dos tercios del total de componentes de cada Cmara37. Adems se permite que cada Cmara, por el voto de los tres quintos del total de sus componentes, deje sin efecto la declaratoria de urgente consideracin y se limita el nmero de proyectos urgentes, ya
36 Es necesario el voto de tres quintos para permitir el cobro de compensaciones o pasividades que pudieren corresponderles, en razn del cese de su cargo, a quienes renuncien antes del vencimiento de su mandato (artculo 77, CROU), para aprobar, dentro de los 12 primeros meses de cada legislatura, el presupuesto de secretara y modificarlo dentro de los cinco primeros meses de cada periodo (artculo 108, CROU); para dejar sin efecto la declaratoria de urgente consideracin de un proyecto, realizada por el Poder Ejecutivo (artculo 168, CROU); para modificar el reglamento (artculo 4, RCR); para declarar que son graves y urgentes las razones invocadas para hacer cesar el receso y convocar a una reunin de la Asamblea General (artculo 45, RCR); para declarar permanente una sesin (artculo 25, RCR); para dejar sin efecto una sesin ordinaria antes de su realizacin (artculo 24, RCR); para resolver constituirse en comisin general con la presencia de directores de servicios centrales, autnomos o descentralizados (artculo 33, RCR); para autorizar a una comisin a reunirse durante el receso anual (artculo 130, RCR); para resolver la comunicacin inmediata, a quien corresponda, de un proyecto sancionado (artculo 146, RCR); para alterar la correlacin de los asuntos del orden del da (artculo 46, RCR); para autorizar la realizacin de exposiciones fuera de la media hora previa (art. 154, RCR); para crear comisiones especiales (artculo 116, RCR); para autorizar a los diputados a aceptar designaciones del Poder Ejecutivo con el fin de ejercer funciones de representacin en el extranjero (artculo 104, RCR); para considerar asuntos que no hayan ingresado a la Cmara por lo menos 30 das antes de la finalizacin de los periodos ordinarios (artculo 139, RCR). 37 Esta mayora es requerida para continuar una sesin fuera de la hora fijada para su terminacin (artculo 23, RCR); para prorrogar el tiempo de que dispone el miembro informante (artculo 54, RCR); para autorizar la exposicin de un ministro despus de iniciada la consideracin del orden del da, sobre asuntos no comprendidos en ste (artculo 156, RCR); para pasar a sesin secreta (artculo 26, RCR). Para decretar intermedios de ms de dos horas dentro del mismo da (artculo 23, RCR); para resolver que se publique el acta de la sesin secreta que se celebra (artculo 29, RCR); para calificar el carcter preferente de una cuestin de fueros o una cuestin poltica (artculo 50, RCR); para prorrogar el trmino de las exposiciones de los ministros sobre asuntos no comprendidos en el orden del da (artculo 156, RCR); en la Asamblea General Legislativa, en los casos de diferencias entre las dos Cmaras durante la aprobacin de un proyecto de ley (artculo 135, COU).
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que el Poder Ejecutivo no puede enviar a la Asamblea General ms de un proyecto de ley con esta declaracin simultneamente, ni enviar un nuevo proyecto en tales condiciones mientras estn corriendo los plazos para la consideracin legislativa de otro. No obstante, si el Poder Legislativo no se pronuncia dentro de los plazos establecidos38, se tiene por sancionado el proyecto del Presidente (artculo 168, CROU). La Constitucin ecuatoriana de 1998 restringe la calificacin de urgencia a los proyectos de materia econmica y establece que el Congreso debe aprobarlos, modificarlos o negarlos en un plazo mximo de 30 das. El Ejecutivo tiene limitada la cantidad de proyectos que declara urgentes, ya que mientras se discute un proyecto como tal, el Presidente de la Repblica no puede enviar otro, salvo que se haya decretado el estado de emergencia. Si el Congreso no aprueba, modifica o niega el proyecto en el plazo sealado, el Presidente de la Repblica lo puede promulgar como decreto-ley. Sin embargo, el Congreso Nacional tiene capacidad, en cualquier momento, para modificarlo o derogarlo. La Constitucin de 1979 tambin limitaba la urgencia a las materias econmicas,
38 La Cmara que reciba en primer lugar el proyecto deber considerarlo dentro de un plazo de 45 das. Vencidos los primeros 30 das, la Cmara ser convocada a sesin extraordinaria y permanente para la consideracin del proyecto. Una vez vencidos los 15 das de tal convocatoria sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputar aprobado por dicha Cmara en la forma en que lo remiti el Poder Ejecutivo y ser comunicado inmediatamente y de oficio a la otra Cmara. La segunda Cmara tendr 30 das para pronunciarse y si aprobase un texto distinto al remitido por la primera lo devolver a sta, que dispondr de 15 das para su consideracin. Vencido este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso, el proyecto se remitir inmediatamente y de oficio a la Asamblea General. Si venciere el plazo de 30 das sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputar aprobado por dicha Cmara en la forma en que lo remiti el Poder Ejecutivo y ser comunicado a ste inmediatamente y de oficio, si as correspondiere, o en la misma forma a la primera Cmara, si sta hubiere aprobado un texto distinto al del Poder Ejecutivo. La Asamblea General dispondr de diez das para su consideracin. Si venciera este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso, se tendr por sancionado el proyecto en la forma en que lo vot la ltima Cmara que le prest expresa aprobacin. El plazo para la consideracin por la primera Cmara empezar a correr a partir del da siguiente al del recibo del proyecto por el Poder Legislativo. Cada uno de los plazos ulteriores comenzar a correr automticamente al vencer el plazo inmediatamente anterior o a partir del da siguiente al del recibo por el rgano correspondiente si hubiese habido aprobacin expresa antes del vencimiento del trmino (artculo 168, CROU).
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aunque conceda prerrogativas ms favorables al Ejecutivo, ya que si un proyecto de ley era presentado por el Presidente con la calificacin de urgencia, el Congreso Nacional deba aprobarlo, reformarlo o negarlo en un trmino de 15 das. Si no lo haca, se facultaba al Presidente a promulgarlo como decreto-ley y comenzaba su vigencia hasta que el Congreso Nacional lo reformara o derogara (artculo 88, CE). La situacin ms favorable para la influencia legislativa del Ejecutivo en lo que se refiere a la declaracin de urgencia se ha encontrado en la Constitucin paraguaya de 1992, que establece que el Presidente puede solicitar el tratamiento de urgencia para cualquier tipo de ley, y no slo para las econmicas39. En estos casos, el proyecto ser tratado por la Cmara de origen dentro de los 30 das siguientes a su recepcin y, posteriormente, por la revisora en el mismo plazo. Si no se pronuncia en el tiempo sealado, el proyecto se tendr por aprobado. Adems, el tratamiento de urgencia puede ser solicitado por el Poder Ejecutivo aun despus de la remisin del proyecto en cualquier etapa de su trmite y si bien se limita el poder del Ejecutivo al contemplar la posibilidad de que cada Cmara deje sin efecto, en cualquier momento, la urgencia, este mecanismo exige una mayora especial de dos tercios (artculo 210, CRPb).
2.3. La etapa constitutiva y el bicameralismo

Es necesario no olvidar que los Parlamentos pueden estar compuestos por una o dos Cmaras y que ello, sin duda, tiene implicaciones sobre el procedimiento legislativo, puesto que, obviamente, difieren los pasos por los que los proyectos de ley deben pasar. No obstante, el hecho de que el procedimiento sea diferente no asegura sin ms que los productos legislativos sean distintos. Es decir, no se puede concluir que la participacin sobre la legislacin de uno u otro poder sea superior o inferior en los sistemas uni o bicamerales, pero s se pueden proponer hiptesis a contrastar.
39 El Poder Ejecutivo, dentro del periodo legislativo ordinario, podr solicitar al Congreso nicamente tres proyectos de ley de tratamiento urgente, salvo que la Cmara de origen, por mayora de dos tercios, acepte dar dicho tratamiento a otros proyectos (artculo 210, CRPb).
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Los distintos autores han esgrimido variadas razones para justificar la existencia de una segunda Cmara como la representacin de diferentes intereses territoriales40, tnicos, de clase o religiosos, el perfeccionamiento de la legislacin, la produccin de resultados legislativos ms estables, la reduccin de los costos externos impuestos por una minora organizada, el dificultar los cambios abruptos, el forzar a que los legisladores acten con cautela, el evitar la corrupcin y reducir la ineficiencia causada por los grupos de inters o reducir la tirana de la mayora41, evitando la concentracin del poder42 (Pereira, 2004; Nolte, 2002). Pero tambin se han manejado argumentos a favor del Poder Legislativo compuesto por una sola Cmara, aduciendo que el bicameralismo puede llevar a bloqueos ante la existencia de mayoras diferentes conduciendo al estancamiento poltico, puede resultar ineficiente por las demoras y la duplicidad del trabajo legislativo y conlleva ms costos econmicos. Sin embargo, son escasos los estudios de corte emprico que contrasten si estos argumentos tericos inciden en los resultados legislativos. Una de las contribuciones sustanciales al estudio del bicameralismo la realiz Lijphart (1984 y 1999) al introducir dos conceptos para medir el poder de las Cmaras Altas, clasificando a los Legislativos bicamerales a partir de dos criterios: la congruencia (similitud en la composicin poltica de las dos Cmaras) y la simetra (igualdad de atribuciones entre las mismas). Con base a estos dos criterios, el autor establece una clasificacin de los sistemas bicamerales, que comprende las siguientes categoras: el bicameralismo fuerte (simtrico e incongruente), medianamente fuerte (congruente y simtrico o incongruente y asimtrico) y dbil (congruente y asimtrico). De modo que el bicameralismo es ms fuerte cuando ms parecidas sean las Cmaras en lo concerniente a sus poderes y ms diferentes en lo
40 Un anlisis comparado sobre el bicameralismo y los sistemas federales se puede ver en Snchez de Dios (2005b). Centrado en el caso espaol y en el papel del Senado, vase Paniagua (1999). 41 Vanse Buchanan y Tullocck (1962), Levmore (1992), Riker (1992), Rogers (2001), Nolte (2002) y Snchez et al. (2005). 42 En uno de los estudios comparativos ms importantes escritos sobre el bicameralismo Tsebelis y Money (1997) clasifican estas justificaciones en dos dimensiones: la de eficiencia (o instrumental), que va encaminada a mejorar los resultados y la poltica, o redistributiva, que promueve los intereses de algn actor en detrimento de otro.
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que se refiere a su composicin43. La simetra y congruencia de las Cmaras, junto con la teora planteada por Tsebelis (1995 y 2002) y Tsebelis y Money (1997) en torno a los veto players, permiten plantear algunas hiptesis en torno a si el bicameralismo y el unicameralismo llevan a una participacin diferente del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa.
2.3.1. Simetra
Si se une a la teora de los jugadores de veto de Tsebelis el concepto de simetra planteado por Lijphart se puede afirmar que un Senado tendr ms fuerza como jugador de veto cuando haya ms simetra entre las Cmaras. Por el contrario, si el Senado posee pocas atribuciones legislativas, es asimtrico, pierde energa como jugador de veto. De modo que la hiptesis que est detrs de la inclusin de este indicador en el ndice es que: en los pases bicamerales en los que existe simetra entre ambas Cmaras el Ejecutivo tendr una participacin legislativa inferior sobre la produccin legislativa. De este argumento se desvelan varios indicadores institucionales que ayudan a medir la potencialidad de la hiptesis planteada anteriormente y que la complementan. Llanos (2002) clasifica a los pases bicamerales de Amrica Latina de acuerdo con las prerrogativas constitucionales que fomentan la simetra, para lo cual utiliza los indicadores que aparecen en el cuadro 4.10 y que revelan la fuerza de los Senados latinoamericanos. Para la presente investigacin interesan los indicadores centrados en el procedimiento legislativo. Concretamente, las atribuciones legislativas de los Senados y el origen de los proyectos de ley. La variable resolucin de desacuerdos sobre la legislacin se trata ms adelante como indicador aislado.
43 Para Colomer y Negretto (2002: 108), en ausencia de una dimensin de temas polticos con base territorial suficientemente prominente, el bicameralismo incongruente y simtrico es un mecanismo de frenos y contrapesos que puede distorsionar la representacin y producir resultados legislativos relativamente ms alejados de la preferencia socialmente eficiente del votante mediano que en una sola Cmara basada en reglas electorales de representacin proporcional. ste sera el caso de algunos pases relativamente pequeos y homogneos en Amrica Latina en los que el Congreso est organizado en dos Cmaras, como Repblica Dominicana, Paraguay y Uruguay.
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cuadro
4.10. Indicadores de simetra propuestos por Llanos

Valores mximos: simetra 4. El Senado puede modicar o rechazar cualquier legislacin, as como presentar sus propios proyectos de ley en cualquier rea temtica Valores intermedios: simetra moderada 2. Los poderes legislativos del Senado (presentar, modicar, rechazar proyectos y ley) estn restringidos a ciertas reas temticas 2. La Cmara de Diputados es Cmara exclusiva de origen de algunos temas Valor negativo: asimetra 0. El Senado slo demora el pasaje de la legislacin. Sus decisiones pueden ser recovadas por la Cmara Baja
Variables de la simetra legislativa 1. Atribuciones legislativas de los Senados
2. Origen de los proyectos de ley
4. Origen indistinto en ambas Cmaras o ambas Cmaras son origen exclusivo de ciertos proyectos 4. En caso de desacuerdos, el sistema mantiene la simetra entre ambas Cmaras 2. El Senado participa en el nombramiento de ms de cuatro categoras de cargos
0. Todos los proyectos ingresan por la Cmara de Diputados
3. Resolucin de desacuerdos sobre la legislacin
0. En caso de desacuerdos, el sistema favorece la decisin de la Cmara Baja 1. El Senado participa en el nombramiento de menos de cuatro categoras de cargos 1. La Cmara cuenta con ms instrumentos de control que el Senado 0. El Senado no participa en nombramientos
4a. Instrumentos de control del Poder Ejecutivo
4b. Otros instrumentos de control
2. Ambas Cmaras gozan de los mismos instrumentos de control del Poder Ejecutivo 2. La Cmara de Senadores es jurado de sentencia en caso de juicio poltico 18
0. La Cmara de Diputados cuenta con todos los instrumentos de control 0. El Senado no tiene atribuciones en el juicio poltico
5. Divisin bicameral de tareas para el juicio poltico Valores totales
Fuente: Llanos (2002: 15).
Por lo tanto, para medir la variable simetra se toman en cuenta dos de los indicadores constitucionales planteados por la autora, aadiendo a la medicin el diseo de las Cartas Magnas vigentes durante todo el periodo de anlisis del presente trabajo y modificando los valores que pueden adoptar, de modo que 0,25 es asimetra y 0 simetra. Siguiendo estas instrucciones se puede clasificar a los pases bicamerales abordados de acuerdo a su simetra, tal como aparece en el cuadro 4.11.
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cuadro
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4.11. Grado de simetra

El Senado puede modificar o rechazar cualquier legislacin, as como presentar sus propios proyectos de ley en cualquier rea temtica / Origen indistinto en ambas Cmaras o ambas Cmaras son origen exclusivo de ciertos proyectos Argentina (1853, 1994) Chile (1980) Colombia (1991) Paraguay (1967, 1992) Uruguay (1967) Repblica Dominicana (2002) Venezuela (1953, 1961) 0,25 0 Simetra (favorece la participacin del Legislativo)
El Senado puede modificar o rechazar cualquier legislacin, as como presentar sus propios proyectos de ley en cualquier rea temtica / La Cmara de Diputados es Cmara exclusiva de origen de algunos temas
Bolivia (1967) Mxico (1917) Bolivia (2009) Brasil (1988)
Asimetra (favorece la participacin del Ejecutivo)
Fuente: Elaboracin propia a partir de Llanos (2002).
El cuadro anterior revela que son mayoritarios los casos de simetra en Amrica Latina. Salvo en tres pases, Bolivia, Brasil y Mxico, en el resto de los pases analizados el Senado tiene capacidad para modificar y rechazar los proyectos de ley y ambas Cmaras pueden ser las que reciban iniciativas o, de acuerdo a las materias que se aborden, al Senado le corresponde primero tratar unas y a la Cmara de Diputados otras44, teniendo as similares atribuciones. Respecto a los tres casos que manifiestan cierto grado de asimetra, cabe decir que en Mxico la formacin de las leyes o decretos sobre emprstitos, contribuciones o impuestos o sobre reclutamiento de tropas tiene inicio de trmite en la Cmara de Diputados (artculo 72, CPEUM), pero lo que da especialmente fuerza a la Cmara Baja es que
44 As, en Argentina a la Cmara de Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (artculo 52, CNAb) y recibir los proyectos presentados a travs de iniciativas ciudadanas (artculo 39, CNAb). En Chile las leyes sobre tributos de cualquier naturaleza, presupuestos de la Administracin Pblica y reclutamiento slo pueden tener origen en la Cmara de Diputados. Por otro lado, las leyes sobre amnista y sobre indultos generales slo pueden tener origen en el Senado (artculo 62, CPCH). En Colombia, los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos son presentados en la Cmara de Representantes, mientras que los de relaciones internacionales lo sern en el Senado (artculo 143, RCSCR) (Alcntara et al., 2005b: 68).
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le corresponde la sancin individual del proyecto de presupuesto45, mientras que al Senado slo le corresponde el origen y sancin individual de los tratados internacionales cuya relevancia, en trminos relativos, es menor. En cuanto a Bolivia, la Cmara de Diputados es a la que se presenta el proyecto de presupuesto, los planes de desarrollo del Poder Ejecutivo, es la que autoriza y aprueba la contratacin de emprstitos y contratos relativos a la explotacin de las riquezas nacionales y aprueba la fuerza militar en tiempo de paz, as como considera la cuenta del estado de sitio que debe presentar el Ejecutivo, aprobndola o abriendo responsabilidad ante el Congreso (artculos 49 y 62, CPB). Prerrogativas que no han sido modificadas por la Constitucin recientemente aprobada en 2009. Por ltimo, en Brasil, el artculo 64 de la Constitucin establece que la discusin y votacin de los proyectos de ley de iniciativa del Presidente de la Repblica, del Supremo Tribunal Federal y de los Tribunales Superiores se iniciarn en la Cmara de los Diputados.
2.3.2. Desacuerdos entre Cmaras

El mtodo de resolucin de los desacuerdos entre Cmaras es tomado por Llanos (2002) como un indicador ms de la variable simetra. Sin embargo, en este trabajo es considerado de forma individual. La razn que est detrs de esta decisin es que se considera que no es slo un indicador a la hora de relacionar la simetra con la participacin legislativa, sino que a partir del mismo se puede plantear otro tipo de hiptesis. As, el grado de concentracin o de consenso del mtodo utilizado para resolver los conflictos puede influir en la participacin favoreciendo al cartel legislativo (Cox y McCubbins, 1993 y 2004) que sostiene al Gobierno, si ste es concentrado, o favoreciendo la participacin del Parlamento, si ste es consensuado. Alcntara et al. (2005b) y Garca (2004) analizan los distintos supuestos que se dan en caso de divergencias entre Cmaras en los pases latinoamericanos, distinguiendo entre dos tipos de desacuerdos: el rechazo total de la Cmara revisora al proyecto enviado por la Cmara de origen y la introduccin de enmiendas por parte de la Cmara revisora al proyecto enviado por la Cmara de origen.
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Vase Alcntara et al. (2005b).
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2.3.2.1. Rechazo total por parte de alguna Cmara En el caso del rechazo total, la hiptesis que se plantea en el presente trabajo es formulada a partir del concepto simetra (Lijphart, 1999), ya que se mantiene que en los pases donde los procedimientos son ms asimtricos para resolver el desacuerdo de las Cmaras en el rechazo de un proyecto de ley favorecen la participacin del Ejecutivo al perder fuerza como jugador de veto alguna de las Cmaras. En el cuadro 4.13 aparecen clasificados los casos bicamerales objeto de estudio, de acuerdo con el mtodo seguido. El procedimiento ms simtrico es el que ha estado y contina presente en un mayor nmero de pases (Argentina, Colombia, Uruguay y Venezuela) y dispone que los proyectos pueden ser desechados en su totalidad por cualquiera de las Cmaras, ya sea la de origen o la revisora46. Una situacin intermedia en cuanto al grado de simetra es la establecida por las Constituciones de Bolivia, Mxico y Paraguay47, las cuales estipulan que los proyectos desechados por la Cmara de origen pasan al archivo, pero si han sido aprobados por esta Cmara y es la revisora la que los rechaza totalmente, pasan de nuevo a la Cmara de origen (Garca, 2004: 45). El caso chileno es el que presenta una mayor asimetra, ya que la Constitucin de 1980 estableca que el Presidente de la Repblica poda intervenir pidiendo a la Cmara de origen que se pronunciara sobre la insistencia de un proyecto desechado48. Con dos tercios de los votos de los legisladores presentes poda seguir insistindose en el proyecto.
En el caso de Argentina se especfica que ninguna puede desechar totalmente un proyecto que hubiese tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cmara revisora (artculo 81, CNAb). 47 En el caso de Bolivia el proyecto slo es enviado al archivo si la Cmara de origen acepta este archivo. Por lo tanto, predomina el proyecto aprobado por la Cmara de origen. En Mxico, si la Cmara de origen insiste en su sancin (con la mayora absoluta de los presentes) y la Cmara revisora acepta lo acordado por la Cmara de origen (con la mayora absoluta de los votos presentes), el proyecto que se enviar al Poder Ejecutivo es el que sancion la Cmara de origen. Sin embargo, si la Cmara revisora sigue desechando el proyecto (por igual mayora), ste pasa al archivo. Por ltimo, en Paraguay el proyecto inicial pasa al Poder Ejecutivo siempre que la Cmara de origen cuente con mayora absoluta para ratificar su sancin y la Cmara revisora no posea dos tercios de los votos para insistir en su rechazo. Si la Cmara de origen acepta el desecho el proyecto pasar al archivo. 48 El proyecto desechado por la Cmara revisora ser tratado por una comisin mixta creada para el efecto. Si sta llega a un acuerdo, el texto que se remitir al
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cuadro
4.12. Procedimiento para resolver los desacuerdos entre las Cma-
ras en el caso de rechazo a un proyecto de ley
Los proyectos desechados por la Cmara de origen pasan al archivo / Los proyectos rechazados por la Cmara revisora pasan nuevamente a la Cmara de origen / El Ejecutivo puede intervenir en el proceso Chile (1980)
Los proyectos desechados por Los proyectos desechados la Cmara de origen pasan por cualquier Cmara pasan al archivo / Los proyectos al archivo rechazados por la Cmara revisora pasan nuevamente a la Cmara de origen
Bolivia (1967, 2009) Mxico (1917) Paraguay (1992, 1967)
Argentina (1853, 1994) Brasil (1988) Colombia (1991) Uruguay (1967) Venezuela (1953,1961) Repblica Dominicana (2002, art. 43) 0 Simetra (favorece la participacin del Legislativo)
0,50 Asimetra (favorece la participacin del Ejecutivo)
0,25
2.3.2.2. Proyectos modificados por la Cmara revisora Cuando la Cmara revisora introduce cambios o modificaciones al proyecto aprobado por la Cmara de origen, los supuestos que contempla cada pas son, de nuevo, diversos. La manera de resolucin utilizada por Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay y Repblica Dominicana es el sistema de navette, segn el cual una ley va de una Cmara a otra hasta que se llega a un acuerdo. Otro sistema de resolucin de conflictos es la creacin de una comisin bicameral (Colombia, 1991 y Chile, 1980) o la reunin de ambas Cmaras (Bolivia, 1967 y 2009; Uruguay y Venezuela, 1953 y 1961), que deciden por un tipo especfico de mayora el texto que se sanciona (Tsebelis y Money, 1997; Tsebelis, 2000). Los distintos procedimientos de decisin llevan a distintos resultados. En lo que se refiere a esta investigacin la hiptesis que est detrs de la inclusin del
Ejecutivo ser el acordado por la comisin. Si no se produce acuerdo, la Cmara de origen insiste y la Cmara revisora no tiene mayora, el texto que pasar al Poder Ejecutivo es el inicialmente aprobado por la Cmara de origen. Sin embargo, el proyecto pasar al archivo si la Cmara revisora cuenta con dos tercios de los votos para desecharlo aunque la Cmara de origen hubiese insistido en su sancin original.
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procedimiento para resolver los desacuerdos entre las Cmaras ante las modificaciones llevadas a cabo por la Cmara revisora es que en los pases bicamerales con formas ms concentradas de resolucin de conflictos (en los que el poder de decisin est en manos de pocos actores) aumenta la participacin del Ejecutivo, ya que es ms fcil para el cartel legislativo que sostiene al Gobierno imponer su criterio en alguna de las Cmaras. Una forma de agrupar los distintos mecanismos de acuerdo a su grado de concentracin o de consenso aparece en el cuadro 4.13. En este trabajo se considera que el mecanismo ms consensuado es el diseado por el sistema navette, en el cual se da la oportunidad a cada Cmara de batallar por el texto de la ley que considera oportuno aunque, finalmente, al igual mayora en ambas Cmaras, prevalece la voluntad de la Cmara de origen49. Los otros dos mecanismos son ms concentrados porque predomina la voluntad o bien de los diputados o de los senadores. As, en Uruguay, Bolivia y Venezuela impera el texto que considere apropiado la Cmara Baja, pues la decisin se toma en sesin conjunta y stas cuentan con un mayor nmero de legisladores. Los casos con un procedimiento ms concentrado, a juicio de esta investigacin, son aqullos en los que predomina el criterio de la Cmara Alta, ya que las mismas tienen un menor nmero de representantes y, por lo tanto, la decisin la toman menos actores en trminos relativos y porque, para la eleccin de los senadores, el procedimiento electoral suele ser ms mayoritario. Los dos pases en los que est sobredimensionado el criterio de la Cmara Alta son Chile y Colombia, ya que, como se ha mencionado, para resolver el conflicto entre las Cmaras se crea una comisin mixta compuesta por igual nmero de senadores que de diputados, a pesar de que estos ltimos son ms numerosos. El caso chileno (1980) presenta, adems, dos especificidades: la primera es que el sistema navette interviene cuando la comisin mixta no llega a acuerdos y la segunda, que favorece la participacin del Ejecutivo, es que est contemplada la intervencin del Presidente, quien puede solicitar a la Cmara de origen la insistencia en la sancin de su proyecto con una mayora especial de dos tercios de
49 Brasil est en este grupo, aunque presenta una particularidad. Si bien los proyectos ordinarios siguen el sistema navette, hay algunos proyectos especiales como los vetos presidenciales, las leyes relacionadas con el presupuesto y las medidas provisorias que son apreciados en sesin conjunta (artculo 65, CPRFB).
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los miembros presentes y, si esta mayora no se logra, entonces tiene la decisin la Cmara revisora por igual mayora50.
cuadro
4.13. Procedimiento para resolver desacuerdos entre Cmaras

Prevalece el texto de la Cmara de Diputados Uruguay (1967) Bolivia (1967, 2009) Venezuela (1953, 1961) Prevalece la voluntad de la Cmara de origen Argentina (19853, 1994) Brasil (1988) Mxico (1917) Paraguay (1992, 1967) Repblica Dominicana (2002, art. 40 y art. 85) 0 Aumenta la participacin del Legislativo
Sobredimensiona al Senado Chile (1980) Colombia (1991)
0,50 Aumenta la participacin del Ejecutivo
0,25
El cuadro 4.14 resume los valores que adoptan los pases analizados en la etapa constitutiva. Tal como se coment al inicio de este trabajo, las normas que intervienen diseando la posible influencia de ambos poderes sobre la legislacin son la Constitucin y los reglamentos internos. Pues bien, las prerrogativas institucionales para el periodo estudiado en esta investigacin son, sobre todo, favorables al Presidente dominicano, seguido por el chileno, el uruguayo y el salvadoreo. En el lado contrario, los Parlamentos con ms potencialidades institucionales para participar en la legislacin en la etapa constitutiva son el argentino, el colombiano y el ecuatoriano, tal como lo estipulaba la Constitucin de 1979. Adems, en los casos bicamerales, la fuerza institucional del Poder Legislativo se puede ver incrementada o disminuida de acuerdo con determinadas prerrogativas constitucionales. En los casos bicamerales los procedimientos que posibilitan un mayor grado de preponderancia del Ejecutivo son captados a travs de tres indicadores, tal como se ve en el cuadro 4.15, que revelan que el Ejecutivo chileno es, junto con el boliviano, el ms favorecido por el diseo bicameral perfilado en el pas, mientras que Argentina y Repblica Dominicana ofrecen un diseo bicameral ms favorable para la intervencin del Poder Legislativo.
50 Para consultar detalladamente los pasos de resolucin de conflictos entre Cmaras en cada pas latinoamericano, vase Alcntara et al. (2005b).
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cuadro
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4.14. Resumen de los valores del ndice en la etapa constitutiva

Prerrogativas reglamentarias Integracin de las comisiones Prerrogativas para evitar el paso por comisin Poder de las Subtotal comisiones (0-3) para el tratamiento los proyectos de ley CD s/d 0 CS s/d 0 s/d 0,501 0 0 0,00 0,50 0,00 0,13 Prerrogativas constitucionales Urgencia Total Total (0-4) (0-1)
Cmara Argentina 1853 Argentina 1853 (1994) Bolivia 2009 Bolivia 1967 Brasil 1988 Chile 1980 Colombia 1991 Costa Rica 1949 El Salvador 1983 Ecuador 2008 Ecuador 1979 Ecuador 1998 Guatemala 1985 Honduras 1982 Nicaragua 1987 Mxico 1917 Panam 1972 Paraguay 1967 Paraguay 1992 Per 1993
CD s/d 0
CS s/d 0
CD s/d
CS s/d
0,501 0,5
0,5 0,5 0,5 0 0 1 0,5 0 s/d 0 0,5 1 0 0 0 s/d 0 0
0 0 0,5 0 0
0 0
0 0
1 1 0,75 1 0,75 0,25 1 0,75 s/d 0,75 1 1 1 1 1
1 1 0,75 1 0,75
1,25 1,25 1,406 2 0,75 1,25
0 0 0,167 0,334 0,167 0 0
1,25 1,25 1,57 2,33 0,92 1,25 2,17 1,59 0,84 1,59 1,83 2,00 1,67 1,50 1,67 0,00 1,50 1,34
0,31 0,31 0,39 0,58 0,23 0,31 0,54 0,40 0,21 0,40 0,46 0,50 0,42 0,38 0,42 0,00 0,38 0,33
0,167 0,167 1 0 0 0,668 0,167 s/d 0,167 0,334 0 0,668 1 0
0,917 s/d 0,917 1,834 2 1,668 1 1,501 1,668 s/d 0 s/d 0,501 1,335
0,668 0,835 0,668 0 0 0 0 0 0 1 0
0,501 0,5 0,668 s/d s/d
s/d 0 0,5
0,501 0,5 0,835
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Prerrogativas reglamentarias Integracin de las comisiones Prerrogativas para evitar el paso por comisin Poder de las Subtotal comisiones (0-3) para el tratamiento los proyectos de ley CD 1 CS 1 2,4185

Prerrogativas constitucionales Urgencia Total Total (0-4) (0-1)
Cmara
CD
CS 0,5
CD
CS
Repblica 0,5 Dominicana 2002 Uruguay 1967 Venezuela 1999 Venezuela 1953 Venezuela 1961 0,5 0,5 s/d s/d
0,668 0,5
2,42
0,60
0 0,167
0,2
0,75 1
1,8335 1,667
0,501 0 0 0
2,33 1,67 0,00 0,00
0,58 0,42 0,00 0,00
s/d s/d
s/d s/d
s/d s/d
s/d s/d
s/d s/d
s/d s/d
s/d (sin datos). No se cuenta con los reglamentos correspondientes al periodo de vigencia de la Constitucin indicada. CD (Cmara de Diputados), CS (Cmara de Senadores).
cuadro
4.15. Resumen de los valores del ndice para los casos bicamerales
en la etapa constitutiva
Simetra
Prerrogativas constitucionales Rechazo total Proyectos por parte de modicados alguna Cmara por la Cmara revisora 0 0 0,25 0,25 0 0,5 0 0,25 0,25 0,25 0 0 0 0 0,25 0,25 0,25 0 0 0,25 0,25 0 0,5 0,5 0 0 0 Total (0-1,25) Total (0-1)
Argentina 1853 Argentina 1853 (1994) Bolivia 2009 Bolivia 1967 Brasil 1988 Chile 1980 Colombia 1991 Mxico 1917 Paraguay 1967 Paraguay 1992 Repblica Dominicana 2002 Uruguay 1967 Venezuela 1953 Venezuela 1961
0 0 0,25 0,25 0,25 0 0 0,25 0 0 0 0 0 0
0 0 0,75 0,75 0,25 1 0,5 0,5 0,25 0,25 0 0,25 0,25 0,25
0 0 0,6 0,6 0,2 0,8 0,4 0,4 0,2 0,2 0 0,2 0,2 0,2
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2.4. Etapa de eficacia

La ltima etapa del procedimiento legislativo ordinario comienza cuando el Parlamento enva al Ejecutivo el proyecto de ley que ha sancionado para su promulgacin por parte del Presidente. Si el Ejecutivo no tiene objeciones, el proyecto se convertir en ley con lo cual finaliza el proceso. Sin embargo, es habitual que en los pases con sistemas de gobierno presidencialista, el Ejecutivo pueda vetar los proyectos de ley tanto parcial como totalmente. Si el veto se produce, al Congreso le queda una ltima posibilidad para sacar adelante la ley que ha sancionado a travs de la insistencia (Alcntara et al., 2005b: 87) y sta le ser ms o menos favorable de acuerdo al tipo de mayora requerida para aprobarla. La capacidad para vetar una ley es considerada como la limitacin ms importante al poder del Congreso, ya que es el ltimo recurso del Poder Ejecutivo para imponer su deseo sobre las decisiones del Congreso51. Es un poder reactivo al permitir que el Presidente defienda el statu quo contra las tentativas de la mayora legislativa pero, en tanto poder reactivo o poder de agenda negativo, el veto no es til si el Ejecutivo desea introducir cambios (Shugart y Mainwaring, 2002: 50). Por otro lado, su aplicacin puede ser positiva si el Ejecutivo veta una ley que a su juicio es precipitada o no ha tenido una deliberacin suficiente aunque, sin duda, tambin es un arma en manos del Presidente para prevenir que mayoras adversas en el Congreso legislen (Wiberg, 2002) o modifiquen sus propias propuestas. El veto tambin ha sido interpretado como un instrumento del Ejecutivo para balancear los intereses que defienden los legisladores, ms favorables a sus distritos o a lo local, con los intereses representados por el Presidente supuestamente ms amplios o nacionales (Alemn y Schwartz, 2006). Cabe precisar que esta ltima afirmacin no ha sido contrastada empricamente en los pases latinoamericanos y, nuevamente, muestra
51 Los vetos y las insistencias, en algunas circunstancias, son un indicador de conflicto y de poder relativo. Un gran nmero de vetos puede ser entendido como un indicio de cierto nivel de conflicto entre ambas ramas. Es menos claro si los vetos son un indicador de poder del Ejecutivo (porque son usados) o de poder del Congreso (porque los provoca); la respuesta habra que buscarla caso por caso. Sin embargo, en cuanto que las insistencias son relativamente difciles y expresan la victoria final del Congreso, tiene sentido considerarlas tanto como un indicio de conflicto como de poder del Congreso (Mollinelli et al., 1999: 102-103).
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que puede ser incorrecto o viciado trasladar las teoras que ayudan a entender el caso estadounidense a los pases de Amrica Latina sin aportar elementos empricos.
2.4.1. Veto total e insistencia

Tal como se coment al comienzo de este trabajo, el poder de veto es una de las variables consideradas por distintos autores52 para medir los poderes legislativos del Presidente. En el cuadro 1 del anexo aparecen los indicadores que utilizan, los cuales giran, en todos los ndices considerados, en torno a la citada mayora requerida para la insistencia. En la presente investigacin, ste tambin es el indicador fundamental que ayuda clasificar a los pases de acuerdo a la fuerza del veto presidencial. Los valores ofrecidos aparecen en el cuadro 4.16 y la hiptesis que est detrs de la inclusin de esta variable es que en aquellos pases en los cuales para insistir el veto presidencial se requieren mayoras muy restrictivas la participacin del Ejecutivo sobre la legislacin ser superior. El poder de veto es dbil cuando el Congreso est facultado para insistir una ley con el voto de la mayora de los presentes o de la mayora absoluta de los miembros. Cuando es as, el veto puede retrasar una ley pero es difcil que el Presidente pueda frenar las acciones del Legislativo decidido a adoptar cambios polticos, a modificar el statu quo53. Los casos, entre los estudiados, que requieren de una mayora no cualificada para superar los vetos son los establecidos por la Constitucin boliviana de 2009 y la venezolana de 1999, en los que la insistencia se produce por mayora simple. Brasil, Per, Colombia Nicaragua y Paraguay (1992) tambin configuran un escenario en el que es fcil superar el veto, para lo cual se requiere de la mayora absoluta de los miembros del Congreso. Sin embargo, hay una diferencia entre estos pases que lleva a que reciban una puntuacin diferente, pues no es lo mismo conseguir mayora absoluta de los miembros en una sola Cmara o en sesin conjunta (Brasil, Per y Nicaragua) que en dos Cmaras (Colombia y Paraguay), en las cuales puede haber distinta composicin poltica.
52 Shugart y Carey (1992: 150); Metcalf (2000: 669-670); Shugart y Haggard (2001: 80); Samuels y Shugart (2003: 43); Payne et al. (2003: 210); PNUD (2005: 76-77). 53 Lgicamente, si el Congreso puede aprobar leyes por mayora simple y puede superar los vetos presidenciales por mayora simple, todos los vetos presidenciales sern superados (Colomer y Negretto, 2002: 100).
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cuadro
La insistencia requiere el voto de dos tercios de los presentes en ambas Cmaras o de la sesin conjunta Argentina (1853, 1994) Bolivia (1967) Chile (1980) Honduras (1982) Venezuela (1953, 1961) 0,5 0,375 0,25 0,125 Uruguay (1967) Colombia (1991) Paraguay (1992) Brasil (1988) Per (1993) Nicaragua (1987) Bolivia (2009) Venezuela (1999) La insistencia requiere el voto de tres quintos de los presentes en sesin conjunta La insistencia requiere la mayora absoluta de los miembros en cada Cmara La insistencia La insistencia requiere la se produce por mayora absoluta mayora simple de los miembros (una sola Cmara) o en sesin conjunta
4.16. Procedimiento para la insistencia de los vetos totales
Veto sin posibilidad de insistencia hasta transcurrido un ao
La insistencia requiere el voto de dos tercios de los miembros de cada Cmara
La insistencia requiere el voto de dos tercios de los miembros (una sola Cmara)
Ecuador (1979, 1998) Ecuador (2008)
Mxico (1917) Paraguay (1967) Repblica Dominicana (2002)
Costa Rica (1949) El Salvador (1983) Guatemala (1985) Panam (1972)
0,875
0,625
0 Poder de veto dbil
Poder de veto fuerte
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En el resto de los pases analizados se requiere de mayoras cualificadas, siendo la aprobacin por parte de dos tercios de legisladores presentes o por dos tercios del total de componentes de la Cmara los dos mecanismos ms contemplados por las Constituciones54. La excepcin la constituye Uruguay, donde la mayora requerida es inferior (tres quintos de los presentes en la Asamblea General) y el pas en que el Presidente cuenta con un poder de veto ms fuerte, sin duda, es Ecuador, ya que el Congreso carece de capacidad para insistir una ley vetada totalmente durante un ao desde la objecin presidencial55.
2.4.2. Veto parcial e insistencia

El veto del Ejecutivo no tiene por qu ser a todo el proyecto de ley, sino que puede ser a una parte o a determinados artculos. El veto parcial es la facultad del Presidente de objetar disposiciones particulares de un proyecto de ley que ya ha sido aprobado (Shugart y Carey, 1992). La mayor parte de las Constituciones de Amrica Latina contemplan la posibilidad de que el Presidente vete un proyecto parcialmente, aunque los distintos autores que miden el poder legislativo presidencial (vase el cuadro 1 del anexo) consideran que existe poder de veto parcial solamente cuando implica la promulgacin automtica del resto del proyecto de ley, en ausencia de un voto del Congreso, con el fin de insistir en que se promulgue la versin originalmente aprobada
54 La Constitucin venezolana de 1961 contemplaba un mecanismo especial y diferente, ya que si bien era necesario el voto de dos tercios de los presentes en reunin conjunta para superar el veto, tanto total como parcial, si la insistencia era votada por simple mayora, el Presidente poda optar entre promulgar la ley o devolverla al Congreso para una nueva y ltima reconsideracin, en la cual la decisin de las Cmaras en sesin conjunta era la definitiva, aun por simple mayora, y la promulgacin de la ley deba realizarse (artculo 173, CRV). 55 La Constitucin ecuatoriana de 1979 estipulaba que las leyes objetadas por el Presidente de la Repblica slo podan ser consideradas por el Congreso despus de un ao de la fecha de la objecin. Sin embargo, el Congreso Nacional poda pedir al Presidente que las sometiera a consulta popular (artculo 70, CPRE). En la Constitucin promulgada en 1998 se mantiene la misma prerrogativa, aunque se ha eliminado la posibilidad de que el Congreso solicite la consulta popular y se ha aadido que transcurrido el plazo de un ao desde la objecin, el Congreso puede ratificar el proyecto en un solo debate, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros (artculo 153, CPE). Esta prerrogativa no ha sido modificada por la acutal constitucin, aprobada en 2008.
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por los diputados (Payne et al., 2003: 205). Entonces se produce un verdadero veto parcial, ya que los Presidentes pueden promulgar los artculos de la ley con los cuales estn de acuerdo, a la vez que vetar y devolver al Congreso para su reconsideracin slo las porciones vetadas. Este poder no es tan comn en las Constituciones latinoamericanos como lo es en la prctica (Shugart y Mainwaring, 2002: 51), ya que en las Cartas Magnas, aunque se hace referencia a la posibilidad de que el Presidente vete una ley parcialmente, se sugiere que la ley en su totalidad vuelva al Congreso para su reconsideracin. Y aunque slo pueden ser reconsiderados los artculos sobre los que el Presidente haya presentado objeciones, ninguna parte de la ley puede ser promulgada hasta que el Congreso vuelva a aprobarla con la mayora que la Constitucin requiera como necesaria para la insistencia o que devuelva la ley segn lo considerado por el Presidente56. En Amrica Latina, slo las Constituciones argentina de 1994 y brasilea de 1988 otorgan explcitamente a los Presidentes la prerrogativa de vetar partes de una ley, al mismo tiempo que promulgan otras partes (Shugart y Mainwaring, 2002: 53), aunque en muchos pases sta sea la prctica comn, mostrando que este poder no es slo un poder reactivo, sino que tiene elementos proactivos. En la presente investigacin la inclusin del veto parcial y su insistencia tiene detrs una hiptesis similar a la de la anterior variable sobre el veto total e insistencia. As, se mantiene que en aquellos pases en los cuales existe la posibilidad de vetar parcialmente los proyecto de ley y su insistencia requiere de mayoras restrictivas, el poder de veto es ms fuerte y la participacin del Ejecutivo sobre la legislacin ser superior. En el cuadro 4.17 aparecen los indicadores y la clasificacin de los pases de acuerdo a las prerrogativas constitucionales en torno al veto parcial que, como se puede ver, son muy similares a las del veto total.
56 Las Constituciones argentina (1853), colombiana (1886 y 1991) y ecuatoriana (1979) se encuentran entre aquellas que contienen estipulaciones de esta clase. Sin embargo, ninguna de esas Constituciones otorga al Presidente la autoridad de promulgar partes seleccionadas de una ley. Sin embargo, numerosos Presidentes han afirmado su derecho a la promulgacin parcial y los tribunales en algunas instancias han respaldado esta prctica. Por lo tanto, los vetos parciales con promulgacin son materia legal discutible en muchos pases, dada la existencia de numerosas ambigedades constitucionales (Shugart y Mainwaring, 2002: 51-53).
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cuadro
4.17. Procedimiento para la insistencia de los vetos parciales

La insistencia requiere el voto de dos tercios de los presentes en ambas cmaras o de la sesin conjunta La insistencia requiere el voto de tres quintos de los presentes en sesin conjunta La insistencia requiere la mayora absoluta de los miembros en cada Cmara La insistencia requiere la mayora absoluta de los miembros (una sola Cmara) o en sesin conjunta Per (1993) Nicaragua (1987) Brasil (1988) La insistencia es superada por mayora simple de los presentes No est contemplado el veto parcial
La insistencia requiere el voto de dos tercios de los miembros (una sola Cmara)
Panam (1972) Ecuador (1998) Ecuador (1979) Ecuador (2008)
Argentina Uruguay (1853, 1994) (1967) Chile (1980) Venezuela (1961, 1953)
Colombia (1991) Paraguay (1992, 1967)
Venezuela (1999) (art. 214) (mayora presentes)
Bolivia (2009) Bolivia (1967) Costa Rica (1949) El Salvador (1983) Guatemala (1985) Honduras (1982) Mxico (1917) 0
0,835
0,668
0,501
0,334
0,167
Poder de veto parcial fuerte
Poder de veto parcial dbil
En Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Mxico la Constitucin no permite objetar partes de un proyecto de ley aprobado por el Congreso. En el resto de los pases la insistencia requiere un tipo de mayora prcticamente igual que para revocar el veto total. Las excepciones ms significativas las constituyen el caso de Ecuador (1998, 1979 y 2008) y de Paraguay (1967). En Ecuador el veto parcial, a diferencia del total, puede ser insistido en el mismo periodo, aunque requiere de la mayora cualificada ms alta entre las establecidas. Por su parte, la Constitucin paraguaya de 1967 estableca una mayora inferior para insistir un proyecto vetado parcialmente (mayora absoluta de miembros en cada Cmara), que para insistir uno vetado totalmente (mayora de dos tercios de los miembros de cada Cmara). Otra de las Constituciones que marcan diferentes mecanismos para superar las objeciones segn sean totales o parciales era la venezolana de 1953 donde, aunque es igual el tipo de mayora requerida para la revocacin, el veto total deba aprobarse en sesin conjunta mientras que si ste era parcial, la reconsideracin del proyecto se produca
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primero en una Cmara y posteriormente en la otra (artculo 90, CEUV).

cuadro
4.18. Resumen de los valores del ndice en la etapa de eficacia

Veto total Veto parcial 0,835 0,835 0 0 0,334 0,835 0,501 0 0 1 1 1 0 0 0 0,334 1 0,501 0,501 0,334 0 0,668 0,167 0,835 Valor (0-2) 1,335 1,335 0 0,5 0,459 1,335 0,751 0,625 0,625 2 2 2 0,625 0,5 0,875 0,459 1,625 1,376 0,751 0,459 0,875 1,043 0,167 1,335 Valor (0-1) 0,6675 0,6675 0 0,25 0,2295 0,6675 0,3755 0,3125 0,3125 1 1 1 0,3125 0,25 0,4375 0,2295 0,8125 0,688 0,3755 0,2295 0,4375 0,5215 0,0835 0,6675 0,5 0,5 0 0,5 0,125 0,5 0,25 0,625 0,625 1 1 1 0,625 0,5 0,875 0,125 0,625 0,875 0,25 0,125 0,875 0,375 0 0,5
Argentina 1853 Argentina 1853 (1994) Bolivia 2009 Bolivia 1967 Brasil 1988 Chile 1980 Colombia 1991 Costa Rica 1949 El Salvador 1983 Ecuador 2008 Ecuador 1979 Ecuador 1998 Guatemala 1985 Honduras 1982 Mxico 1917 Nicaragua (1987) Panam 1972 Paraguay 1967 Paraguay 1992 Per 1993 Repblica Dominicana 2002 Uruguay 1967 Venezuela 1999 Venezuela 1953
El cuadro 4.18 muestra los valores que adoptan los distintos pases en relacin al poder de veto del Presidente en la etapa de eficacia. Las Constituciones ecuatorianas (1979, 1998 y 2008) son las que contemplan un poder de veto superior y mecanismos para la insistencia ms complicados para el Legislativo, aunque tambin la Constitucin panamea establece dificultades a la hora de insistir los vetos. En el lado contrario, los pases donde el Legislativo puede superar los vetos presidenciales afrontando menos obstculos institucionales son Bolivia (2009), Venezuela (1999), Per, Colombia, Honduras y Paraguay (1992).
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2.5. Procedimiento legislativo extraordinario

Existen mecanismos institucionales, ms all del procedimiento ordinario legislativo, que pueden ser cruciales en la influencia de ambos Poderes en la produccin legislativa. Por ello, se han introducido dos variables que pertenecen al procedimiento legislativo extraordinario: la capacidad para emitir decretos legislativos por parte del Presidente y la posibilidad de convocatoria a sesiones extraordinarias.
2.5.1. Poder de decreto del Presidente

El poder de decreto es definido por Carey y Shugart (1998a: 152153) como la autoridad del Ejecutivo para establecer leyes en lugar del Legislativo, por lo que debe ser distinguido de los decretos de carcter reglamentario o administrativo (Shugart y Mainwaring, 2002: 53), a travs de los cuales, prcticamente todos los Ejecutivos del mundo regulan la forma de implementar las leyes previamente existentes. Entre los poderes legislativos del Presidente, la capacidad para emitir decretos es probablemente una de las cuestiones ms estudiadas y analizadas en Amrica Latina. La atraccin que genera entre los investigadores quiz sea debida a que constituye la forma ms clara a travs de la cual el Ejecutivo interviene como actor proactivo de forma unilateral en una regin en la que, histricamente, ha habido Gobiernos que han abusado de sus atribuciones. Un Presidente con fuerte capacidad de decreto puede cambiar el statu quo a cualquier posicin dentro de su espacio de preferencias sin tomar en cuenta las preferencias del Congreso. En uno de los principales trabajos sobre el tema, Carey y Shugart (1998a) clasifican los poderes de decreto a travs de tres categoras: los decretos de emergencia, los decretos delegados y los decretos con fuerza de ley inmediata. Los primeros estn contemplados en la mayora de las Constituciones modernas y responden a la necesidad de que el Ejecutivo puntualmente no tenga obstculos para resolver situaciones de emergencia, desastres nacionales o calamidades. Generalmente en estos casos se suspenden las garantas constitucionales, las libertades civiles y se asume el control de los organismos pblicos. Estos poderes, no obstante, estn sujetos a la aprobacin explcita del Legislativo, tanto antes de ser ejercidos como despus y son usualmente limitados a acciones necesarias para restablecer el orden y no para establecer nuevas polticas. Cuando los Poderes Ejecutivos fuerzan los lmites
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de los poderes de emergencia, cuyo uso debera estar restringido, y los utiliza para fijar nuevas polticas o sustentan su autoridad en este tipo de acciones, estn actuando de forma inconstitucional (Carey y Shugart, 1998b). El segundo tipo se deriva de la delegacin en determinadas reas previamente definidas por parte del Legislativo que, normalmente, establece un plazo a partir del cual expira la autoridad de decreto, aunque no necesariamente los propios decretos, a menos que sea extendida por otra ley del Congreso (Shugart y Mainwaring, 2002: 56). Otras veces la autoridad que se delega es delimitada en forma mucho menos cuidadosa, dejando abierta la posibilidad de abuso de su prerrogativa por parte del Presidente. De todas maneras es importante no perder de vista que el Congreso puede recuperar aquello que delega o puede optar por no delegarlo (Shugart y Mainwaring, 2002: 56-57). El tercer tipo es el que da una fortaleza significativa al Ejecutivo, ya que puede conseguir que sus iniciativas tengan fuerza de ley inmediata en reas no definidas previamente por el Congreso. Este tercer tipo de decreto puede dividirse en dos categoras: el ms fuerte cuando el acto del Ejecutivo se convierte en una ley permanente y el ms dbil donde el decreto es transformado en ley tras la aprobacin del Congreso57 (Carey y Shugart, 1998a: 152-153). Las Constituciones marcan las posibilidades que tiene el Poder Legislativo ante los decretos y su actuacin ser ms o menos influyente dependiendo de si el proceso de enmienda es abierto o cerrado y si la regla de aprobacin de los mismos es explcita o tcita. Por tanto, los distintos escenarios para el Congreso en relacin con los decretos son su rechazo, su aprobacin en la forma original en que los plante el Presidente, su aprobacin con modificaciones o no hacer nada. En este ltimo caso, el poder relativo del Parlamento ser mayor si el decreto expira o pierde validez y menor si el decreto mantiene su vigencia. Sin embargo, a pesar de que en algunos casos, como Brasil, la Constitucin indica que ante el no pronunciamiento pierden validez, la prctica del Ejecutivo ha sido la reiteracin de los decretos por parte del Presidente. Cuando se agota el tiempo constitucional, el
57 El decreto de este ltimo subtipo, si bien puede agilizar y obligar a los legisladores a cooperar, ya que se convierte en ley inmediatamente, no elimina el rechazo del Congreso si en l hay una mayora clara en contra del estado creado por el decreto. Se reduce la influencia de los legisladores, pero no se elimina (Figueiredo y Limongi, 1998).
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Ejecutivo vuelve a decretar una versin igual o levemente alterada del decreto original y se reedita hasta que el Poder Legislativo toma una decisin. La posibilidad de reeditar un decreto da al Ejecutivo una ventaja estratgica adicional e influye en los resultados58 (Figueiredo y Limongi, 1998). Si bien parece evidente que este tipo de procedimiento extraordinario favorece al Ejecutivo, algunos estudios inciden en que los legisladores pueden preferir el decreto al procedimiento legislativo ordinario como va para superar problemas de accin colectiva asociados al tratamiento de ciertas materias polticas (Kiewiet y McCubbins, 1991; Carey y Shugart, 1998a; Siavelis, 2001: 207). As, Carey y Shugart (1998a: 158-159 y 1998b) argumentan que la existencia del poder de decreto y su utilizacin no significa necesariamente la marginacin del Poder Legislativo y el debilitamiento de la democracia. De acuerdo con estos autores, hay contextos institucionales en los que los decretos del Ejecutivo son preferidos por la mayora parlamentaria59. En este sentido, en la literatura norteamericana existen dos visiones a la hora de abordar el estudio de los decretos. La primera de ellas es la mantenida por la teora de la accin unilateral (Moe y Howell, 1999; Mayer, 1999), que considera a los decretos como un instrumento del Ejecutivo para puentear a un Congreso que le es adverso o poco cooperativo, siendo el Ejecutivo el gran beneficiado por este instrumento60. Sin embargo, desde la teora de la delegacin se mantiene que el Presidente no es el nico beneficiario de los decretos
58 En este sentido, Colomer y Negretto (2002: 104-105) afirman que aun cuando los legisladores pueden enmendar el decreto libremente e invalidar su permanencia futura simplemente negndole la aprobacin explcita [], el legislador mediano no podr imponer su preferencia si el cambio legislativo surgido del decreto es muy radical con respecto al statu quo inicial. Dados los efectos inmediatos del decreto, un cambio extremo de legislacin puede hacer intil su invalidacin si el resultado de reserva es muy cercano a la preferencia del Presidente. Por estas razones, no parece que sea nunca recomendable otorgar poderes de decreto al Ejecutivo, ni aun bajo las reglas ms favorables de enmienda abierta y aprobacin explcita. 59 Ello no resta importancia al beneficio que consigue el Presidente con los mismos. As, Figueiredo y Limongi (1998) recuerdan que en aquellos pases donde los Ejecutivos han controlado las reformas constitucionales se ha introducido esta prerrogativa. 60 Incluso, Conaghan, Malloy e Abugattas (1990: 27), al analizar el uso de los decretos en materia econmica en los pases andinos, afirman que su utilizacin en contextos de apoyo parlamentario hacia el Presidente responde a una especie de intransigencia mental dentro del Ejecutivo, que genera un estilo triunfal y un proceso
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ejecutivos. stos pueden satisfacer las preferencias de los legisladores porque los representantes son actores que delegan su poder61. De modo que el Congreso puede preferir dejar en el Ejecutivo la puesta en marcha de las polticas pblicas porque le es beneficioso como institucin, tambin porque es positivo para los legisladores individuales que buscan sus propios intereses o porque, si la poltica es polmica, el Congreso puede utilizar la delegacin para evitar la responsabilidad de su puesta en marcha y que la asuma el Ejecutivo (Fiorina 1982; McCubbins et al., 2005). Esta ltima ventaja incide especialmente en los Gobiernos de coalicin, ya que se puede convertir en un instrumento para solucionar problemas de conflictos horizontales entre el Gobierno y la mayora que lo apoya y no slo conflictos verticales entre el Ejecutivo y el Legislativo (Huber, 1996). As, en Gobiernos conformados por una coalicin, el legislar mediante decreto constituira una forma de resguardo de las mayoras gubernamentales utilizada por los socios del Gobierno para protegerse de medidas impopulares o de leyes que afecten a las clientelas especficas, preservando acuerdos polticos entre el Ejecutivo y la coalicin que lo apoya en el Legislativo (Cheibub, 2001: 694). A partir de estas dos aproximaciones, se pueden formular dos hiptesis completamente distintas para explicar la emisin de decretos por parte de los Presidentes. Si est en lo correcto la teora de la delegacin, se producir un incremento de los decretos presidenciales en las situaciones donde la popularidad presidencial es alta o donde el Presidente mantiene relaciones cooperativas con el Congreso, ya que si los decretos son instrumentos que dan ventajas a los legisladores, lgicamente habr un consenso que les haga proliferar durante periodos relativamente largos de tiempo. Por otro lado, si la teora de la accin unilateral es la adecuada, el incremento del nmero de decretos se dar cuando la popularidad presidencial es baja o los legisladores no tienen las mismas preferencias que el Ejecutivo ya que,
altamente excluyente de elaboracin e implementacin de las polticas pblicas (Carey y Shugart, 1998b). 61 Diversos autores como Epstein y OHalloran (1999), Kiewiet y McCubbins (1991), McCubbins et al. (1989) derivan sus investigaciones de la teora del principal agente, en la cual el principal (el Congreso) delega sus poderes institucionales al agente (Ejecutivo) y espera con ello recibir beneficios. Estos beneficios incluyen informacin, flexibilidad en el tiempo y presupuesto, ausencia de responsabilidad ante la opinin pblica, resolucin de complejos juegos entre Cmaras y otros efectos positivos para el Congreso (Pereira et al., 2005).
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desde este punto de vista, los Presidentes usan su autoridad de decreto como modo de compensar su estrategia para llevar adelante polticas en contextos conflictivos62 (Pereira et al., 2005). Ms all de por qu el Ejecutivo utiliza o no su poder de decreto, lo que interesa en esta investigacin es si su existencia como mecanismo institucional favorece o no la participacin del Presidente sobre la actividad legislativa. En este sentido, la hiptesis que se mantiene es que en aquellos pases en los que se contempla el poder del Presidente para legislar por decreto, la participacin del mismo sobre la actividad legislativa ser superior. Los indicadores utilizados para medir la capacidad de decreto del Presidente han sido extrados del ndice del PNUD (vase el cuadro 1 del anexo), aunque han sido ligeramente modificados, tanto en las categoras como en los valores ofrecidos, tal como se puede ver en el cuadro 4.19.
cuadro
4.19. Poderes para legislar mediante decretos

La Constitucin establece expresamente que el Congreso puede delegar poderes legislativos al Presidente, que tiene poder constitucional de legislar por decreto restringido (circunstancias excepcionales/algunas materias) Argentina (1853, 1994) Chile (1980) Panam (1972) Venezuela (1999) (art. 236) La Constitucin establece expresamente que el Congreso puede delegar poderes legislativos al Presidente, que tiene poder constitucional de legislar por decreto (en circunstancias excepcionales y en muy pocas materias) Ecuador (1998) Ecuador (1979) Guatemala (1985) Honduras (1982) Mxico (1917) Uruguay (1967) Venezuela (1961) El Presidente carece de la facultad de emitir decretos y la Constitucin o bien prohbe o bien no se refiere a la delegacin por parte del Congreso del poder de legislar por decreto al Presidente
El Presidente puede emitir decretos no delegados pero los decretos tienen validez slo por un tiempo limitado o ante situaciones de emergencia y el Congreso puede revocarlos
Colombia (1991) Paraguay (1967) Per (1993) Ecuador (2008) (art. 148) Brasil (1988)
Bolivia (1967) Bolivia 2009 (art.173) Costa Rica (1949) El Salvador (1983) Nicaragua (1987) Paraguay (1992) Repblica Dominicana (2002) Venezuela (1953) 0 Bajo poder de decreto
1 Fuerte poder de decreto
0,66
0,33
62 Pereira et al. (2005) contrastan estas hiptesis en el caso de Brasil, concluyendo que las dos teoras son acertadas dependiendo del periodo presidencial que se analice.
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Las Constituciones de Brasil (1988), Colombia (1991), Ecuador (2008), Paraguay (1967) y Per (1993) son, de entre las analizadas, las que conceden ms facultades para la emisin de legislacin va decreto. En Brasil, en caso de relevancia y urgencia, el Presidente de la Repblica puede adoptar medidas provisionales o provisorias, con fuerza de ley, debiendo someterlas de inmediato al Congreso Nacional, el cual, estando en vacaciones, ser convocado extraordinariamente para reunirse en el plazo de cinco das. Las medidas provisionales perdern eficacia desde la adopcin si no fueran convertidas en ley en el plazo de 30 das a partir de su publicacin, debiendo el Congreso Nacional regular las relaciones derivadas de ellas63 (artculo 62, CPRFB). En 2001 el Congreso Nacional aprob el proyecto de enmienda constitucional n 32, confiriendo una nueva reglamentacin al uso de las medidas provisorias. Las medidas pasaron a tener una validez de 60 das, prorrogables por otros sesenta, al trmino de los cuales el Congreso era obligado a manifestarse en un plazo de 45 das. El propsito fue mitigar el poder del Ejecutivo para legislar a travs de esta va, de modo que slo se utilizaran cuando las medidas fueran relevantes y urgentes, no obstaculizando el trabajo legislativo. No obstante, en la prctica, la nueva regla, en vez de tener un efecto inhibidor, produjo un mayor nmero de emisiones de medidas provisionales, tanto al final del Gobierno de Cardoso, como en el de Lula (Santos, 2006: 84). Adems, en Brasil tambin se contempla la delegacin por parte del Congreso Nacional, aunque se prohbe en determinadas materias tales como la organizacin del Poder Judicial y del Ministerio Pblico, la carrera y las garantas de sus miembros, la nacionalidad, ciudadana, derechos individuales, polticos y electorales, y los planes plurianuales, directrices presupuestarias y presupuestos (artculo 68, CPRFB). En Colombia, histricamente, los Presidentes han empleado sus extensos poderes de emergencia para legislar ampliamente por decreto y, desde 1968 hasta 1991, pudieron intervenir en amplias
En un principio, el uso de las medidas provisionales en Brasil se limit a cuestiones de relevancia y urgencia, pero con el tiempo su uso por parte del Ejecutivo se ha aplicado de forma ordinaria. Si bien la Constitucin establece que deben ser sometidas a discusin por el Congreso dentro de los 30 das siguientes, la reedicin de tales medidas por parte del Ejecutivo se convirti en una prctica frecuente, logrando as burlar la obligacin legal de someterlas a votacin (Santos, 2006: 83).
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reas de la poltica pblica incluida la econmica y financiera. En la Constitucin de 1991, si bien se incluyeron restricciones importantes a esos poderes, el Ejecutivo colombiano contina gozando de extensas prerrogativas para cambiar el statu quo por medio de la emisin de decretos64 (Shugart y Mainwaring, 2002: 54). En Per, adems de
La Constitucin establece que el Congreso puede revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Repblica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pblica lo aconseje. El Congreso podr, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos ley dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias (artculo 150, CPC). Adems, ante hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que constituyan grave calamidad pblica, podr el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de emergencia. Mediante tal declaracin, que deber ser motivada, podr el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos. Estos decretos debern referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con el Estado de emergencia, y podrn, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de emergencia, sealar el trmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artculo, y convocar al Congreso, si ste no se hallare reunido, para los diez das siguientes al vencimiento de dicho trmino. El Congreso examinar hasta por un lapso de 30 das, prorrogable por acuerdo de las dos Cmaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el ao siguiente a la declaratoria de la emergencia, podr derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relacin con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podr ejercer dichas atribuciones en todo tiempo [] (artculo 215, CPC). Tambin en caso de grave perturbacin del orden pblico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polica, el Presidente de la Repblica, con la firma de todos los ministros, podr declarar el Estado de conmocin interior, en toda la Repblica o parte de ella, por trmino no mayor de 90 das, prorrogable hasta por dos periodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Repblica. Mediante tal declaracin, el Gobierno tendr las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbacin e impedir la extensin de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrn suspender las leyes incompatibles con el Estado de conmocin y dejarn de regir tan pronto como se declare restablecido el orden pblico. El Gobierno podr prorrogar su vigencia hasta por 90 das ms. Dentro de los tres das siguientes a la declaratoria o prrroga del
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estar contemplada la delegacin del Congreso al Poder Ejecutivo en materias especficas65 (artculo 104), el Poder Ejecutivo puede dictaminar medidas extraordinarias con fuerza de ley en materia econmica y financiera cuando as lo requiera el inters nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso que los puede modificar o derogar (artculo 118, CPP). Estos decretos entran en vigencia tras su publicacin y antes de que el Legislativo los analice. Sin embargo, el Poder Legislativo, en un plazo de 15 das puede pronunciarse acerca de si el decreto de urgencia versa sobre materias econmicas y se fundamenta por la urgencia de la situacin econmica nacional y de las finanzas pblicas66 (artculo 91, RCRP). Sin duda, la entrada en vigencia antes del posicionamiento del Legislativo concede al Presidente peruano un fuerte poder de agenda positivo67. En cuanto
Estado de conmocin, el Congreso se reunir por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales (artculo 213, CPC). 65 El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia especfica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisin Permanente. Los decretos legislativos estn sometidos, en cuanto a su promulgacin, publicacin, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley. El Presidente de la Repblica da cuenta al Congreso o a la Comisin Permanente de cada decreto legislativo (artculo 104, CPP). 66 Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de la Repblica da cuenta de la expedicin del decreto de urgencia y a ms tardar el da til siguiente, el Presidente del Congreso enviar el expediente a la Comisin de Constitucin, para su estudio dentro del plazo improrrogable de 15 das tiles. La comisin da cuenta al Consejo Directivo del cumplimiento de esta atribucin en el segundo da til siguiente a la aprobacin del dictamen. El Presidente informa obligatoriamente al pleno y ordena su publicacin en el portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el diario oficial El Peruano. La comisin informante calificar si el decreto de urgencia versa sobre las materias sealadas y se fundamenta en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economa nacional o las finanzas pblicas. En todo caso, presenta dictamen y recomienda su derogatoria si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante el decreto de urgencia no se justifican o exceden el mbito material sealado en el inciso. En caso contrario, emite dictamen haciendo constar el hecho para los efectos a que se contrae la parte final del inciso. Si el pleno del Congreso aprueba el dictamen de la comisin informante, el Presidente del Congreso debe promulgarlo por ley (artculo 91, RCRP). 67 En las Constituciones peruanas de 1979 y 1993 la autoridad de decreto del Presidente se encuentra limitada a las cuestiones fiscales. La disposicin aparece redactada de modo tal que puede haber sido pensada como un mero mecanismo administrativo y no como una herramienta para modificar el statu quo legislativo
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a Paraguay, la Constitucin de 1967 estableca que, durante el receso del Congreso, o hallndose ste por cualquier causa desintegrado, el Poder Ejecutivo poda dictar decretos con fuerza de ley, con la obligacin de someterlos a la consideracin de las Cmaras, dentro de los primeros 60 das del siguiente periodo ordinario de sesiones (artculo 183, CRPa). En Ecuador la Constitucin aprobada en 2008, a diferencia de las anteriores, establece un mecanismo que da fuerza al Ejecutivo, ya que la nueva Constitucin en su artculo 148 contempla que el Presidente de la Repblica puede disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, sta se hubiera arrogado funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o si de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo o por grave crisis poltica y conmocin interna. Esta facultad puede ser ejercida una sola vez en los tres primeros aos de su mandato. Hasta la instalacin de la Asamblea Nacional surgida de elecciones legislativas, el Presidente puede, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir decretos ley de urgencia econmica, que podrn ser aprobados o derogados por el rgano legislativo. La segunda posibilidad en cuanto al grado de poder de decreto del Presidente es la establecida por Argentina, Chile, Panam y Venezuela (1999), donde el Ejecutivo puede legislar mediante decretos siempre que el Legislativo le delegue esa funcin en determinadas situaciones y en materias concretas, aunque existe una gran variabilidad entre los pases. As, en Argentina, la Constitucin de 1853 (que estuvo en vigencia entre 1983 y 1994) no contemplaba el poder de decreto pero, hacia la dcada de 1990, se haba transformado en un poder de facto detentado por los Presidentes68. La reforma constitucional del ao 1994 s codific este poder (Shugart y Mainwaring, 2002: 54), introduciendo una
existente; no obstante, debido a la ambigedad legal que contiene, ha llegado a ser generalmente aceptado que esta disposicin equivale a la autoridad para emitir nuevas leyes por decreto en materia fiscal (Shugart y Mainwaring, 2002: 54). 68 Ferreira y Goretti (1996) han estudiado ampliamente la emisin de decretos por parte de los Presidentes argentinos, afirmando que si bien los decretos de necesidad y urgencia no integraban el conjunto de facultades presidenciales desde 1853, ante situaciones de notable gravedad institucional o de crisis econmica, los Presidentes argentinos dictaron decretos de necesidad y urgencia, asumiendo para s facultades que, en el esquema constitucional, correspondan al Congreso.
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limitacin en cuanto a la materia sobre la que podran versar los decretos, al determinar que no podan regular asuntos de ndole penal, tributaria y electoral. Por otra parte, estableci que la validez de los decretos como leyes permanentes estara sujeta a la intervencin expresa de una comisin bicameral permanente integrada por representantes de todos los partidos en proporcin a su representacin en el Congreso. Sin embargo, qued sin definir la situacin de un decreto que no recibiese un pronunciamiento definitivo del Congreso. Tambin se incorpor la delegacin legislativa vlida para asuntos administrativos o emergencias y sujeta a expirar en un plazo determinado (Negretto, 2001a: 435). La Constitucin chilena de 1980 establece que el Presidente de la Repblica puede solicitar autorizacin para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un ao sobre una gran variedad de temas, aunque quedaba restringido lo que se refera a la nacionalidad, la ciudadana, las elecciones, las garantas constitucionales o las leyes orgnicas constitucionales o de qurum calificados (artculo 61, CPCH). En Panam, la Asamblea puede conceder al Ejecutivo, cuando ste lo solicite, y siempre que la necesidad lo exija, facultades legislativas extraordinarias precisas, que sern ejercidas durante el receso de la Asamblea Nacional. La ley en que se confieran dichas facultades expresa especficamente la materia y los fines que sern objeto y el rgano Legislativo puede, en todo tiempo y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar sin limitacin de materias los decretos ley as dictados (artculo 159, CPRP). En Venezuela (artculo 236, CRBV) no se restringen las materias sobre las que la Asamblea, mediante una ley habilitante, autoriza al Presidente a legislar mediante decretos. Existe otro grupo de pases en los que la delegacin slo se permite en situaciones de emergencia o en muy pocas materias. ste es el caso de Honduras, Venezuela (1961) y Ecuador (Constituciones de 1979 y 1998), donde se limita la delegacin a materias econmicas (artculo 66, CPRE y artculo 155-156, CPE). Tambin est en este grupo Guatemala (artculo 138, CPG) y Uruguay (artculo 168, CROU), donde los decretos ejecutivos se permiten slo ante situaciones de emergencia. En Mxico, la Constitucin establece tres casos: el de los Estados de urgencia (artculo 29, CPEUM), la autorizacin del Congreso para que el Ejecutivo tenga facultades legislativas para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin y para restringir, o incluso
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prohibir, las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos siempre que el Ejecutivo lo estime urgente (artculo 131, CPEUM) y una tercera variante es aquella en la que la Constitucin otorga directamente al Ejecutivo la facultad para legislar, como en ciertas cuestiones de salud, en las que el Presidente puede promulgar leyes por decreto (artculo 73, CPEUM) (Casar, 1999: 95). Por ltimo, hay un grupo de pases en los que el Presidente carece de la facultad de emitir decretos y la Constitucin o bien prohbe o bien no se refiere a la delegacin por parte del Congreso donde se ubican Bolivia69, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Paraguay (1992), Repblica Dominicana y Venezuela (1953). 2.5.2. Convocatoria a sesiones extraordinarias Otro mecanismo institucional de tipo extraordinario que, en caso de ser utilizado, otorga control positivo sobre la agenda legislativa al Poder Ejecutivo es la convocatoria a sesiones extraordinarias para abordar determinados proyectos de ley que giran, normalmente, en torno a sus propuestas. En este caso, tal como aparece en el cuadro 4.20, el elemento que potencia este poder es la imposibilidad institucional para que el Legislativo se autoconvoque a periodos extraordinarios y, en caso de que s est contemplada, que se exijan mayoras calificadas para llevarla a cabo. La hiptesis que est detrs de esta variable es que en aquellos pases en que el Ejecutivo tiene facilidades para convocar sesiones extraordinarias, su participacin sobre la actividad legislativa ser superior.
69 A pesar de que en Bolivia el Ejecutivo no cuenta con esta capacidad, desde 1985 los sucesivos Presidentes han utilizado la emisin de decretos para legislar. Desde que se firmara el Decreto Supremo 21060, que dio inicio al primer programa econmico de ajuste estructural aplicado en Amrica Latina bajo condiciones democrticas, hasta el reciente decreto del Presidente Evo Morales, a travs del cual se nacionalizan los hidrocarburos, la emisin de decretos presidenciales ha sido una prctica habitual.
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cuadro
Tanto el Ejecutivo como el Legislativo tienen facultad para convocar periodos de sesiones extraordinarios (si la iniciativa es del Legislativo se requiere mayora absoluta de los miembros) Tanto el Ejecutivo como el Legislativo tienen facultad para convocar periodos de sesiones extraordinarios (si la iniciativa es del Legislativo se requiere el voto de la cuarta parte de los miembros) Tanto el Ejecutivo como el Legislativo tienen facultad para convocar periodos de sesiones extraordinarios (en el caso de que la iniciativa sea del Legislativo la convocatoria debe hacerla la Comisin Delegada) Tanto el Ejecutivo como el Legislativo tienen facultad para convocar periodos de sesiones extraordinarios (para su aprobacin en cualquier caso se requiere de mayora de dos tercios de los presentes)
4.20. Prerrogativas para la convocatoria de sesiones extraordinarias
Slo el Ejecutivo tiene facultad para convocar periodos de sesiones extraordinarios
Tanto el Ejecutivo como el Legislativo tienen facultad para convocar periodos de sesiones extraordinarios (si la iniciativa es del Legislativo se requieren dos tercios de los miembros). El Ejecutivo y la mesa directiva pueden convocar sesiones (el pleno no tiene potestad para pronunciarse) Argentina (ref. 1994) Bolivia (1967) Chile (1980) Honduras (1982) Guatemala (1985) Uruguay (1967) Ecuador (2008) Brasil (1988) Paraguay (1992) Venezuela (1961) Venezuela (1999) El Salvador (1983) Mxico (1917)
Argentina (1853) Colombia (1991) Costa Rica (1949) Panam (1972) Paraguay (1967) Per (1993) Venezuela (1953) Bolivia (2009) Repblica Dominicana (2002) 0,60 0,40 0,20
Ecuador (1979) Ecuador (1998) Nicaragua (1987)
0,80
0 Menos poder de convocatoria
Ms poder de convocatoria
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En todos los pases analizados, los temas a discutir durante las sesiones extraordinarias estn definidos y delimitados en su convocatoria. El escenario ms beneficioso para el Poder Ejecutivo lo establecen las Constituciones que no otorgan al Poder Legislativo la facultad de convocarse a sesiones extraordinarias: Argentina (1853), Bolivia (2009), Colombia, Costa Rica, Panam, Paraguay (1967), Per, Repblica Dominicana y Venezuela (1953). En estos casos el Presidente tiene la capacidad total para marcar la agenda de discusin del Congreso durante el tiempo que dure el periodo de sesiones extraordinario, ya que es l quien define los temas que se considerarn. La siguiente situacin en cuanto al grado de control del Ejecutivo es la planteada en Nicaragua70 y en las Constituciones de Ecuador (1979 y 1998). En ambas se faculta al Presidente y al Legislativo para convocar a este tipo de sesiones. En caso de que la solicitud sea del Ejecutivo automticamente quedan establecidas; sin embargo, si la propuesta es realizada por el Legislativo, se requiere la aprobacin de dos tercios de los legisladores que componen el Congreso. Este mismo escenario, salvo con la distincin de que disminuye la mayora requerida para la aprobacin de las sesiones a propuesta del Legislativo a la mayora absoluta de los miembros, es compartido por Argentina (reforma 1994), Bolivia, Brasil71, Chile (1980), Ecuador (2008), Honduras, Guatemala72 y Uruguay.
Durante el receso parlamentario la Junta Directiva, a solicitud del Presidente de la Repblica o por su propia iniciativa, puede convocar a sesiones extraordinarias (artculo 8, LOPL). 71 La convocatoria extraordinaria del Congreso Nacional puede ser realizada por el Presidente del Senado Federal, en el caso de decreto de Estado de defensa o de intervencin federal, de solicitud de autorizacin para decreto de Estado de sitio y para juramento y la toma de posesin del Presidente y del Vicepresidente de la Repblica y por el Presidente de la Repblica, por los Presidentes de la Cmara de Diputados y del Senado Federal, o a requerimiento de la mayora de los miembros de ambas Cmaras, en caso de urgencia o inters pblico revelante (artculo 57, CPRFB). 72 En Guatemala se produce una situacin especial, ya que el Congreso puede reunirse en sesiones extraordinarias cuando sea convocado por la Comisin Permanente o por el Organismo Ejecutivo, siendo automtico el establecimiento de las sesiones extraordinarias. Sin embargo, se contempla la opcin de que se aborden otras materias que no estn en la convocatoria con el voto favorable de la mayora absoluta del total de diputados que lo integran. Adems, el 25% de diputados o ms tiene derecho a pedir a la Comisin Permanente la convocatoria del Congreso por razones suficientes de necesidad y conveniencia pblicas. Si la solicitare por lo menos
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cuadro
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4.21. Resumen de los valores del ndice para el procedimiento
legislativo extraordinario
Decreto 0,66 0,66 0 0 1 0,66 1 0 0 1 0,33 0,33 0,33 0,33 0,33 0 0,66 1 0 1 0 0,33 0,66 0
Sesiones extraordinarias 1 0,6 1 0,6 0,6 0,6 1 1 0,2 0,6 0,8 0,8 0,6 0,6 0 0,8 1 1 0,4 1 1 0,6 0,2 1
Valor (0-2) 1,66 1,26 1 0,6 1,6 1,26 2 1 0,2 1,6 1,13 1,13 0,93 0,93 0,33 0,8 1,66 2 0,4 2 1 0,93 0,86 1
Valor (0-1) 0,83 0,63 0,5 0,3 0,8 0,63 1 0,5 0,1 0,8 0,565 0,565 0,465 0,465 0,165 0,4 0,83 1 0,2 1 0,5 0,465 0,43 0,5
Argentina 1853 Argentina 1853 (1994) Bolivia 2009 Bolivia 1967 Brasil 1988 Chile 1980 Colombia 1991 Costa Rica 1949 El Salvador Ecuador 2008 Ecuador 1979 Ecuador 1998 Guatemala 1985 Honduras 1982 Mxico 1917 Nicaragua 1987 Panam 1972 Paraguay 1967 Paraguay 1992 Per 1993 Repblica Dominicana 2002 Uruguay 1967 Venezuela 1999 Venezuela 1953
Una situacin ms ventajosa para el Legislativo es la reconocida en la Constitucin paraguaya de 1992, donde ambas Cmaras pueden convocar a sesiones extraordinarias o prorrogar sus sesiones por decisin de la cuarta parte de los miembros o por resolucin de los dos tercios de integrantes de la Comisin Permanente del Congreso (artculo 184, CRPb), en El Salvador y en Venezuela (1961 y 1999), donde no es necesario el pronunciamiento por parte del Congreso, tanto si la convocatoria proviene del Ejecutivo, como si proviene de la Comisin Delegada. Un ltimo y especial escenario es el marla mitad ms uno del total de diputados, la Comisin Permanente deber proceder inmediatamente a la convocatoria (artculo 158, CPG).
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cado por la Constitucin mexicana ya que, independientemente de a quin pertenezca la propuesta, para llamar a sesiones extraordinarias sta debe ser refrendada por el pleno por una mayora de dos tercios de los legisladores presentes, siendo el nico caso entre los estudiados en los que se requiere la aprobacin del Legislativo a la convocatoria realizada por el Ejecutivo. El cuadro 4.21 resume la puntuacin que reciben los distintos pases analizados en cuanto a la capacidad extraordinaria de los Presidentes para la emisin de decretos legislativos y para la convocatoria a sesiones extraordinarias. La Constitucin de Colombia de 1991, as como la paraguaya de 1967 y la peruana de 1993, son las que perfilan los escenarios ms favorables al Ejecutivo, ya que se alcanza el valor mximo. Otras Cartas Magnas que otorgan a los Presidentes potencial institucional extraordinario para influir en los resultados legislativos son la argentina de 1853, la panamea, la ecuatoriana de 2008 y la brasilea. En el lado contrario estn las Constituciones venezolana de 1953, la mexicana, la paraguaya de 1992 y la boliviana, cuyos diseos permiten poco margen de maniobra al Ejecutivo para influir en la legislacin de forma extraordinaria.
3. ndice de potencia institucional legislativa (IPIL) Y conclusiones
El presente captulo73 se ha ocupado de definir los determinantes institucionales presentes en cada etapa del trmite legislativo, as como en el procedimiento legislativo extraordinario, que pueden incidir en el peso que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo tienen sobre la actividad legislativa. A partir de estos indicadores se ha elaborado un ndice denominado ndice
73 A pesar de que en el trabajo no se analizan todos los pases latinoamericanos, se ha estimado oportuno analizar el procedimiento legislativo para todos los casos con el objeto de enriquecer el anlisis y la comparacin. Igualmente, se han analizado las nuevas Constituciones aprobadas recientemente en Bolivia (2009) y Ecuador (2008). En esta obra no se comprobar la influencia que tiene la configuracin de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, establecidas por las nuevas Constituciones sobre la actividad legislativa, dado que no se cuenta con datos tan recientes. No obstante y ante los debates surgidos en torno a la discusin y aprobacin de estas nuevas Constituciones junto con la venezolana de 1999, cabe mencionar que, salvo en el caso de la ecuatoriana, tanto la venezolana como la boliviana configuran, en los indicadores que componen el IPIL, un escenario menos favorable para la intervencin del Ejecutivo sobre la actividad legislativa que el establecido en las Cartas Magnas que las preceden.
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de potencia institucional legislativa (IPIL), que vara de 0 a 1. En los valores prximos a 1 estaran los pases latinoamericanos cuyos Ejecutivos cuentan con amplias prerrogativas institucionales para influir sobre la actividad legislativa y en los valores cercanos a 0 se ubican los pases en los que el Legislativo cuenta con menos obstculos para intervenir sobre la legislacin. Cada indicador de este ndice se ha introducido teniendo como base las distintas teoras que abordan el anlisis del Poder Legislativo y las relaciones Ejecutivo-Legislativo, de las que se han extrado las hiptesis acerca del sentido en que pueden actuar, bien potenciando la participacin de uno u otro Poder sobre la actividad legislativa, o bien fomentando el xito en la aprobacin de las iniciativas del Ejecutivo. Del mismo modo, se han clasificado las variables de acuerdo con la etapa del procedimiento legislativo en la que tienen su potencial relevancia con el objeto de desagregar las posibles influencias de cada etapa en la actividad legislativa y como modo de contrastar las hiptesis, tanto de forma individual, como agregada.
cuadro 4.22.
Correlaciones entre las distintas mediciones de poderes legislativos

Shugart y Carey (1992) Shugart y Haggard (2001) Samuels y Shugart (2003) Payne et al. (2003) PNUD (2005) Stein et al. (2005)
Shugart y Haggard (2001) Samuels y Shugart (2003) Payne et al. (2003)
R2 Sig. N R2 Sig. N R2 Sig. N R2 Sig N R2 Sig N R2 Sig. N
0,571* ,033 14 0,594** 0,007 19 0,540* 0,046 14 0,232 0,424 14 0,705** 0,005 14 0,571* 0,021 16 0,949** 0,000 15 0,648** 0,009 15 0,613* 0,015 15 0,778** 0,001 15 0,471 0,076 15 0,736** 0,001 17 0,734** 0,001 17 0,890** 0,000 17 0,636** 0,003 19 0,555* 0,017 18 0,841** 0,000 18 0,745** 0,001 17 0,596** 0,009 18 0,686** 0,002 17 0,811** 0,000 17
PNUD (2005)
Stein et al. 2005
IPIL
* La correlacin es signicativa al nivel 0,05 (bilateral). ** La correlacin es signicativa al nivel 0,01 (bilateral). Fuente: Elaboracin propia.
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El captulo comenzaba analizando los distintos ndices de poderes legislativos elaborados por varios autores. Es necesario preguntarse si el IPIL, una vez definido, muestra unos valores concordantes con las mediciones que se pueden encontrar en la literatura. El cuadro 4.22 muestra las correlaciones que mantienen estas medidas entre s y con el ndice propuesto en este trabajo. Los datos revelan que la mayora de las distintas mediciones estn relacionadas de forma significativa. El IPIL est correlacionado con todos los ndices, excepto con el de Shugart y Haggard (2001). Del mismo modo, la medicin original de Shugart y Carey (1992), a pesar de haber sido reformulada por distintos autores, sigue mostrando relaciones significativas con otros ndices, aunque ms moderadas que las que se establecen entre las mediciones elaboradas posteriormente. El hecho de que la mayor parte de las correlaciones sean significativas lleva a concluir que, efectivamente, los ndices de los poderes legislativos presidenciales calculados por los distintos autores, entre los que est el IPIL, van encaminados en la misma direccin. Es decir, aunque difieren en los valores otorgados a los pases, tal como se vea en el apartado con el que se abra este captulo, en general coinciden en la ubicacin de qu Presidentes mantienen un alto o un bajo poder legislativo. En cuanto a los valores que los distintos pases muestran en el IPIL, tal como se puede ver en el cuadro 4.23 y en el grfico 4.2, Chile es el caso que ocupa el lugar ms alto en cuanto a potencia institucional legislativa del Ejecutivo. El diseo institucional chileno otorga al Presidente grandes facultades exclusivas para la iniciativa legislativa, para la fijacin de las prioridades de los proyectos, para imponer plazos en el tratamiento de las leyes y adems su diseo bicameral es asimtrico, lo cual favorece la concentracin del poder y la influencia del cartel legislativo del Gobierno. Este ltimo factor tambin est fomentado por la estructura organizativa del Congreso y, aunque el poder de veto del Ejecutivo y las capacidades extraordinarias no estn entre las ms altas, los anteriores indicadores delimitan un poder presidencial con el potencial ms alto para la influencia legislativa de entre todos los pases analizados, ubicacin que coincide con la mayora de los estudios dedicados a analizar los poderes legislativos constitucionales de los Presidentes74.
74 Vanse Shugart y Carey (1992: 150), Metcalf (2000: 669-670), Shugart y Haggard (2001: 80), Samuels y Shugart (2003: 43), Payne et al. (2003: 210) y PNUD (2005: 76-77).
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Igualmente, otros Presidentes con fuertes poderes institucionales para influir en la legislacin son el panameo, el ecuatoriano, el brasileo y el colombiano. En los casos de Panam y Ecuador, son el poder de veto y el poder de decreto los que explican esta potencia, mientras que en Brasil y Colombia son fundamentales, adems de la capacidad para la emisin de decretos, los fuertes poderes en la etapa de iniciativa. De modo que los presidentes colombianos y brasileos constitucionalmente tienen el derecho a iniciativa exclusiva en numerosas reas y, adems, los reglamentos internos de las Cmaras configuran un procedimiento concentrado para el control de la agenda legislativa, lo cual le favorece frente al Legislativo. Por tanto, son Presidentes con un poder potencial proactivo claro. La Constitucin de 1967 en Paraguay tambin otorgaba fuertes poderes al Presidente, sobre todo para intervenir de forma extraordinaria en el procedimiento legislativo. Sin embargo, la vigente Constitucin ofrece un diseo ms equilibrado entre poderes.
cuadro
4.23. Valores del ndice de potencialidad institucional legislativa
(IPIL)
Etapa de Constitutiva Bicamerales Etapa de Procedimiento Total iniciativa eficacia extraordinario Argentina 1853 Argentina 1853 (1994) Bolivia 2009 Bolivia 1967 Brasil 1988 Chile 1980 Colombia 1991 Costa Rica 1949 El Salvador 1983 Ecuador 2008 Ecuador 1979 Ecuador 1998 Guatemala 1985 Honduras 1982 * 0,21 0,44 0,61 1,00 0,88 0,62 0,17 0,10 0,24 * 0,41 0,19 0,33 * 0,13 0,31 0,31 0,39 0,58 0,23 0,31 0,54 0,40 * 0,40 0,46 0,50 0 0,00 0,60 0,60 0,20 0,80 0,40 ** ** ** ** ** ** ** 0,67 0,67 0,00 0,25 0,23 0,67 0,38 0,31 0,31 1,00 1,00 1,00 0,31 0,25 0,83 0,63 0,50 0,30 0,80 0,63 1,00 0,50 0,10 0,80 0,57 0,57 0,47 0,47 1,50 1,64 1,85 2,07 2,66 3,56 2,62 1,29 1,05 2,43 1,77 2,37 1,43 1,55
Total (0-1) 0,50 0,33 0,37 0,41 0,52 0,71 0,52 0,32 0,26 0,61 0,44 0,59 0,36 0,39
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Etapa de Constitutiva Bicamerales Etapa de Procedimiento Total iniciativa eficacia extraordinario Total (0-1) 0,32 0,32 0,62 0,56 0,33 0,48 0,38
Mxico 1917 Nicaragua 1987 Panam 1972 Paraguay 1967 Paraguay 1992 Per 1993 Repblica Dominicana 2002 Uruguay 1967 Venezuela 2000 Venezuela 1953 Venezuela 1961
0,19 0,27 0,43 * 0,48 0,36 0,38
0,42 0,38 0,42 * 0,38 0,33 0,60
0,40 ** ** 0,20 0,20
0,44 0,23 0,81 0,69 0,38 0,23
0,17 0,40 0,83 1,00 0,20 1,00 0,50
1,61 1,28 2,49 2,22 1,63 1,92 1,92
0,00
0,44
0,61 0,19 * *
0,58 0,42 * *
0,20 ** 0,20 0,20
0,52 0,08 0,67 0,67
0,47 0,43 0,50 0,27
2,38 1,12 1,37 1,13
0,48 0,28 0,46 0,38
* En estos casos se carece de los reglamentos vigentes durante el periodo constitucional, por lo que el ndice ha sido calculado teniendo en cuenta slo las prerrogativas constitucionales en la etapa y ponderando el valor de las mismas sobre el valor total que puede alcanzar el ndice sin que estn presentes las citadas prerrogativas. ** Pases con diseo legislativo unicameral. Fuente: Elaboracin propia.
Las Constituciones que disean procedimientos menos concentrados y ms favorables a la intervencin del Legislativo en la actividad legislativa son la de El Salvador, la venezolana de 2000, la nicaragense, la mexicana y la costarricense. La Constitucin salvadorea de 1983 no establece reas de iniciativa exclusiva para el Presidente, ms all del presupuesto y las leyes internacionales; tampoco favorece la intervencin del Presidente en la etapa constitutiva y limita la capacidad de emisin de decretos. Por otra parte, aunque el Ejecutivo tiene poder reactivo para vetar los proyectos, no cuenta con la capacidad para vetarlos parcialmente. La Constitucin bolivariana de 1999 tampoco configura una potencia institucional favorable al Presidente, ste no se ve favorecido ni en la etapa constitutiva ni en la etapa de eficacia, aunque cabe afirmar que s cuenta con la facultad para la emisin de decretos, pero siempre que la Asamblea le autorice.
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grfico
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4.2. Distribucin espacial de los pases analizados en el ndice de potencialidad institucional legislativa (IPIL)
Chile 1980 Panam 1972 Ecuador 2008 Ecuador 1998
0,71 0,62 0,61 0,59 0,56 0,52 0,52 0,50 0,48 0,48 0,46 0,44 0,41 0,39 0,38 0,38 0,37 0,36 0,33 0,33 0,32 0,32 0,32 0,28 0,26
Paraguay 1967 Colombia 1991 Brasil 1988 Argentina 1853 Per 1993 Uruguay 1967 Venezuela 1953 Ecuador 1979 Bolivia 1967 Honduras 1982 Repblica Dominicana 2002 Venezuela 1961 Bolivia 2009 Guatemala 1985 Argentina 1853 (1994) Paraguay 1992 Costa Rica 1949 Mxico 1917 Nicaragua 1987 Venezuela 1999 El Salvador 1983 0,00 0,10 0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
1,00
En Nicaragua el Ejecutivo tiene un poder de veto y de decreto muy limitado. En el caso de Mxico, si bien el Ejecutivo cuenta con un amplio poder reactivo para vetar las leyes, la etapa de iniciativa no impide a los legisladores su participacin y su capacidad para influir en el procedimiento extraordinario no es muy alta. Por su parte, en Costa Rica tampoco se ponen obstculos a que los legisladores inicien proyectos de ley sobre cualquier materia; ello, unido a un procedimiento consensuado para la elaboracin del orden del da, determina que en la etapa de iniciativa el Legislativo pueda intervenir sin muchas cortapisas. En la etapa constitutiva, si bien el mecanismo para la integracin de las comisiones es concentrado, se limita la capacidad del Presidente para declarar urgentes los proyectos, con lo cual el poder para fijar la agenda por parte del Ejecutivo se ve limitado.
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A modo de sntesis, el presente captulo se ha centrado en 14 variables institucionales que generan diversos escenarios en el procedimiento legislativo, algunos potencialmente ms favorables al Ejecutivo y otros al Legislativo. Para determinar si realmente estos escenarios muestran relevancia sobre la actividad legislativa, favoreciendo la participacin de uno u otro poder o el xito del Ejecutivo, es necesario contrastar las hiptesis planteadas en las pginas anteriores, tanto de forma individual como por etapas. A esta tarea est dedicado el siguiente captulo.
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CAPTULO 5 ANALIZANDO EL PESO DE LAS INSTITUCIONES SOBRE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
Introduccin
En el captulo anterior se definieron, se describieron y se otorg valor a los distintos indicadores institucionales que conforman el ndice de potencia institucional legislativa (IPIL). Asimismo, se estableci la hiptesis terica que est detrs de cada uno de estos indicadores y que los relaciona con la actividad legislativa. El objeto de este captulo es contrastar empricamente las hiptesis definidas con el fin de determinar qu factores institucionales determinan el xito legislativo de los Presidentes latinoamericanos y los niveles de participacin sobre la produccin legislativa del Ejecutivo y del Parlamento. Para ello, las siguientes pginas estn estructuradas en tres partes. La primera se centra en el poder explicativo de cada componente del ndice, profundizndose en detalle en cada una de las prerrogativas institucionales y en su incidencia en el xito y la participacin. Esta incidencia es revelada utilizando como mtodo el anlisis de varianza (ANOVA) como va para encontrar la variabilidad en la actividad legislativa que es provocada por los indicadores institucionales que conforman el IPIL. En la segunda parte del captulo el foco de anlisis se sita en las distintas etapas que estructuran el procedimiento legislativo (etapa de iniciativa, etapa constitutiva, bicameralidad, etapa de eficacia y procedimiento legislativo extraordinario) para captar las relaciones que se establecen entre ellas y encontrar el peso que poseen como factores explicativos del grado de xito del Ejecutivo y de la participacin de ambos Poderes sobre la legislacin. La tercera parte retoma la clasificacin llevada a cabo en el captulo 3, que agrupa a los pases de acuerdo al comportamiento que han tenido sus Presidentes y Parlamentos en la actividad legislativa. A partir de la misma se busca revelar los casos en los que el diseo institucional determina los productos legislativos y los pases en los que hay que buscar otro tipo de factores
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explicativos. Por ltimo, se ha introducido un apartado con las conclusiones ms importantes.

1. Los indicadores del IPIL Y su relacin con la actividad legislativa
Antes de comprobar el peso que el ndice de forma conjunta tiene sobre la actividad legislativa es necesario explorar los diversos componentes internos del mismo. Cada uno de los indicadores que lo conforman est basado en una hiptesis terica que expresa, en un sentido lineal, la potencia positiva o negativa que otorga como mecanismo institucional para el xito del Poder Ejecutivo y la participacin legislativa de ste y del Parlamento. El cuadro 5.1 resume las hiptesis expuestas en el captulo 4 acerca de la influencia y la posicin que ocupa el indicador en las etapas del procedimiento legislativo.
cuadro
5.1. Hiptesis institucionales

Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito Ejecutivo Hiptesis 2. Participacin Ejecutivo
Variable independiente IPIL Indicador IPIL
Etapa de iniciativa Iniciativa exclusiva En los pases en los que el Ejecutivo tiene ms poder de iniciativa exclusiva su xito en la aprobacin de sus propuestas es superior Procedimientos concentrados en manos de pocos actores para la elaboracin del orden del da favorecen el xito del Ejecutivo en la actividad legislativa Los procedimientos que obstaculizan la modicacin del orden del da favorecen el xito del Ejecutivo En los pases en los que el Ejecutivo tiene ms poder de iniciativa exclusiva su participacin sobre la actividad legislativa es superior Procedimientos concentrados en uno o pocos actores para la elaboracin del orden del da favorecen la participacin del Ejecutivo en la actividad legislativa Los procedimientos que obstaculizan la modicacin del orden del da favorecen la participacin del Ejecutivo sobre la actividad legislativa En aquellos pases en los que la eleccin de los componentes de las comisiones es ms centralizada (corre a cargo de pocos actores) la participacin del Ejecutivo en la actividad legislativa es superior
Establecimiento del orden del da
Tipo de mayora para modicar el orden del da
Etapa constitutiva Integracin de las comisiones En aquellos pases en los que la eleccin de los componentes de las comisiones es ms centralizada (corre a cargo de pocos actores) el xito del Ejecutivo en la actividad legislativa es superior
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Analizando el peso de las instituciones sobre la actividad legislativa

Variable independiente IPIL Indicador IPIL 1. xito Ejecutivo Hiptesis Prerrogativas para la omisin del trmite en comisin Las normas que facilitan que el paso por comisin sea obviado en el proceso legislativo favorecen el xito del Ejecutivo en la actividad legislativa En los casos en que las comisiones tienen ms prerrogativas legislativas, el xito del Ejecutivo es inferior Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 2. Participacin Ejecutivo
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Las normas que facilitan que el paso por comisin sea obviado en el proceso legislativo favorecen la participacin sobre la produccin legislativa En los casos en que las comisiones tienen ms prerrogativas legislativas, la participacin del Ejecutivo sobre la actividad legislativa es inferior En aquellos casos en los que el Ejecutivo cuenta con prerrogativas que facilitan el tratamiento urgente de sus proyectos, la participacin legislativa del Presidente ser mayor En los pases bicamerales en los que existe simetra entre ambas Cmaras, el Ejecutivo tendr una participacin legislativa inferior sobre la produccin Los procedimientos asimtricos para resolver el desacuerdo de las Cmaras en el rechazo de un proyecto de ley favorecen la participacin del Ejecutivo En los pases bicamerales con formas ms concentradas de resolucin de conictos aumenta la participacin del Ejecutivo ya que es ms fcil para el cartel legislativo que sostiene al Gobierno en alguna de las Cmaras imponer su criterio En aquellos pases en los cuales para insistir el veto presidencial se requieren mayoras muy restrictivas la participacin del Ejecutivo sobre la legislacin ser superior En aquellos pases en los cuales existe la posibilidad de vetar parcialmente los proyecto de ley y su insistencia requiere de mayoras muy amplias, el poder de veto es ms fuerte y la participacin del Ejecutivo sobre la legislacin ser superior
Poder de las comisiones para el tratamiento de las leyes Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia
En aquellos casos en los que el Ejecutivo cuenta con prerrogativas que facilitan el tratamiento urgente de sus proyectos, el xito en la aprobacin de sus iniciativas ser mayor
Bicameralidad Grado de simetra En los pases bicamerales en los que existe simetra entre ambas Cmaras, el Ejecutivo tendr un xito ms bajo en la aprobacin de sus propuestas Los procedimientos asimtricos para resolver el desacuerdo de las Cmaras en el rechazo de un proyecto de ley favorecen el xito del Ejecutivo al perder fuerza como jugador de veto alguna de las Cmaras En los pases bicamerales con formas ms concentradas de resolucin de conictos aumenta el xito del Ejecutivo ya que es ms fcil para el cartel legislativo que sostiene al Gobierno en alguna de las Cmaras imponer su criterio
Desacuerdos entre Cmaras (rechazo total)
Desacuerdos entre Cmaras (modicaciones)
Etapa de ecacia Veto total e insistencia En aquellos pases en los cuales para insistir el veto presidencial se requieren mayoras muy restrictivas el xito del Ejecutivo ser superior Veto parcial e insistencia En aquellos pases en los cuales existe la posibilidad de vetar parcialmente los proyecto de ley y su insistencia requiere de mayoras muy amplias, el poder de veto es ms fuerte y el xito del Ejecutivo ser superior
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Variable independiente IPIL Indicador IPIL 1. xito Ejecutivo Hiptesis Procedimiento legislativo extraordinario Poder de decreto En aquellos pases en los que se contempla el poder del Presidente para legislar por decreto, el xito del Ejecutivo ser superior En aquellos pases en que el Ejecutivo tiene facilidades para convocar sesiones extraordinarias, su xito legislativo ser superior

Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 2. Participacin Ejecutivo
En aquellos pases en los que se contempla el poder del Presidente para legislar por decreto, la participacin del mismo sobre la legislacin ser superior En aquellos pases en que el Ejecutivo tiene facilidades para convocar sesiones extraordinarias, su participacin sobre la actividad legislativa ser superior
Convocatoria a sesiones extraordinarias
El contraste de cada una de estas hiptesis es, a su vez, una forma de comprobar la validez del ndice propuesto1 para los casos latinoamericanos objeto de estudio. Si bien la construccin de este ndice ha sido terica y, por tanto, puede ser utilizado para medir la potencia institucional legislativa en otras regiones, puede existir un sesgo en los valores que definen cada indicador, ya que stos han sido extrados de los diseos normativos de los pases latinoamericanos y es probable que no contengan todo el abanico de opciones establecidas por los escenarios institucionales existentes en otros pases. Sin embargo, a pesar de que cada indicador puede ser evidentemente perfeccionado, los valores ofrecidos son ubicados en forma de continuum en una escala, por lo que el sentido de su influencia, de ser cierta la hiptesis, no debe sufrir variaciones, aunque s puede haber cambios en su intensidad. Para llevar a cabo el contraste individual de las hiptesis establecidas para cada indicador se utiliza el anlisis de varianza (ANOVA)2 como
1 Sobre la forma en que se pueden validar los ndices, vase Adcock y Collier (2001). 2 El anlisis de varianza se basa en la descomposicin de la variacin total en dos componentes: variacin total=variacin entre+variacin intra. Se busca conocer si los distintos grupos de un factor influyen en los valores de una variable continua o numrica (dependiente), motivando la existencia de diferencias en los valores de la variable dependiente segn el nivel del factor explicativo. Por tanto, se tiene que producir simultneamente que el comportamiento de la variable xito o de la variable participacin, en este caso, sea lo ms distinto posible para los diferentes niveles o
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mtodo para encontrar si la variacin en la participacin legislativa y en el xito responde a las diferencias provocadas por los grupos que conforman los distintos valores de cada indicador institucional3 o es debida a factores internos a los grupos, lo cual llevara a pensar que el indicador no incide en la variable dependiente, respondiendo sta a otro tipo de factores. Este tipo de anlisis univariado es pertinente porque asla la relacin que mantiene cada uno de los componentes del IPIL con las dos dimensiones dependientes (xito y participacin), aunque es necesario subrayar que no se miden los efectos que pueden tener dos o ms indicadores cuando estn actuando o interrelacionando juntos. Sin embargo, dado que entre los objetivos de esta investigacin est el contraste de cada una de las hiptesis en las que se fundamenta cada indicador del IPIL en los pases latinoamericanos, es oportuno llevar a cabo esta prueba de forma aislada. En los cuadros 5.2 a 5.6 aparecen los resultados de los anlisis llevados a cabo. La etapa de iniciativa, tal como fue definida en el captulo 3, est compuesta por tres indicadores: iniciativa exclusiva, establecimiento del orden del da y tipo de mayora necesaria para modificar la agenda del Legislativo. Tal como aparece en el cuadro 5.2, los tres indicadores marcan diferencias significativas en los niveles de xito y de participacin presidenciales en Amrica Latina. La prerrogativa constitucional que otorga diferentes grados de poder para la iniciativa exclusiva al Presidente, que es uno de los indicadores clsicos utilizados para medir los poderes presidenciales, se muestra significativa tanto para marcar diferencias en el xito como en la participacin del Ejecutivo, aunque es mayor su incidencia sobre la participacin. En cuanto a los otros dos indicadores, cabe resaltar, en primer lugar, que el procedimiento para la elaboracin del orden del da incide en la variabilidad tanto del xito como de la participacin en los pases analizados, de modo que la existencia de procedimientos ms o menos concentrados genera grupos de periodos de sesiones con distintos niveles de xito y de participacin del Ejecutivo entre los mismos. El porcentaje de variacin en el xito presidencial que responde a la pertenencia a estos grupos es
valores de cada indicador institucional y, a su vez, que dentro de cada grupo los valores sean lo ms homogneos posible. 3 Los indicadores que cuentan con ms de tres valores han sido recodificados con el fin de hacerlos categricos para el anlisis ANOVA.
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cuadro
Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito del Ejecutivo _ (rho) de Spearman=0,354** Sig. 0,005 Intragrupos Total F. 8,568 Intragrupos Total F. Sig. 0,007 Entregrupos Intragrupos Total 3,645 0,000 Entregrupos Sig. Suma de cuadrados 36.429,718 38.612,145 75.041,864 9 151 160 _ (rho) de Spearman=0,365** Suma de cuadrados 22.797,544 52.244,320 75.041,864 4 156 160 gl F. 17,018 Sig. 0,000 78.698,540 64.753,236 164 166 gl F. 15,829 Sig. 0,000 Entregrupos 13.945,304 2 Suma de cuadrados gl F. 17,660 Sig. 0,000 Suma de cuadrados 3.162,336 44.786,215 47.948,551 Suma de cuadrados 16.295,025 30.217,132 46.512,157 Suma de cuadrados 4.170,748 42.341,408 46.512,157 152 148 4 gl 152 143 9 gl 158 156 2 5,508 gl F. 2. Participacin del Ejecutivo
5.2. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de la etapa de iniciativa
Variable independiente IPIL
Indicador IPIL
Iniciativa exclusiva
_ (rho) de Spearman=0,198*
Entregrupos
Intragrupos
Total
Establecimiento del orden del da
_ (rho) de Spearman=0,292**
Entregrupos
Intragrupos
Total
Tipo de mayora para modicar el orden del da
_ (rho) de Spearman=0,143
Entregrupos
Intragrupos
Total
** La relacin es signicativa al nivel 0,01 (bilateral). * La relacin es signicativa al nivel 0,05 (bilateral). Fuente: Elaboracin propia.
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del 29% y el porcentaje de la variabilidad en la participacin que marca la pertenencia a los mismos es aun superior, del 38%. El tipo de mayora para modificar el orden del da tambin muestra incidencia pero solamente en las dos dimensiones dependientes. En el caso de los niveles de xito del Ejecutivo, la varianza del mismo es debida en un 14% a la dispersin que genera el pertenecer a los distintos grupos de periodos de sesiones en los que es necesaria una misma mayora para modificar la agenda del pleno, y este porcentaje crece hasta el 36% si se pone el foco de atencin en la participacin. Estos resultados muestran la relevancia que tienen los reglamentos internos como factores institucionales que configuran no slo las estrategias de los actores, sino tambin los resultados legislativos y avalan la hiptesis de que en los casos en los que el procedimiento para decidir la agenda del Parlamento es ms concentrado, correspondiendo la decisin a uno o pocos actores, es ms fcil para el cartel parlamentario (Cox y McCubbins, 2004) que apoya al Gobierno incidir sobre la actividad legislativa. De los cuatro indicadores que conforman la etapa constitutiva (vase el cuadro 5.3), tres tienen un peso significativo en la variabilidad de la participacin del Ejecutivo y del Legislativo y dos en los niveles de xito de los Presidentes latinoamericanos a la hora de aprobar sus iniciativas. Concretamente, la forma de integracin de las comisiones, la capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia y el poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley inciden en la dispersin de la participacin del Ejecutivo y del Legislativo en los diferentes periodos de sesiones, siendo este ltimo indicador el que muestra un mayor peso a la hora de diferenciar a los grupos entre s. As, el 57% de la varianza total en los niveles de participacin responde a las divergencias entre los grupos de periodos de sesiones conformados por comisiones con un mismo grado de poder para el tratamiento de las leyes. Tampoco es despreciable el 29% de la variabilidad en la participacin que obedece a la forma ms o menos concentrada en que se eligen los miembros de las comisiones o el 27% correspondiente a la capacidad para forzar el tratamiento de urgencia por parte del Ejecutivo. Los dos indicadores en los que la varianza en los niveles de xito presidencial es debida a las diferencias entre los grupos son, al igual que ocurra con la variable dependiente participacin, el
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cuadro
Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito del Ejecutivo _ (rho) de Spearman=0,295** Sig. 0,111 Intragrupos Total F. 7,377 Intragrupos Total F. 9,259 0,000 Sig. Entregrupos Intragrupos Total 0,000 Entregrupos Sig. Suma de cuadrados 37.883,935 37.157,929 75.041,864 Suma de cuadrados 32.387,705 42.654,158 75.041,864 75.041,864 55.403,978 164 166 gl 7 153 160 _ (rho) de Spearman=0,576** gl F. 5 23,539 155 160 Sig. 0,000 F. 22,284 Sig. 0,000 Entregrupos 19.637,886 2 Suma de cuadrados gl F. 17,660 Sig. 0,000 Suma de cuadrados 3.932,463 42.579,694 46.512,157 Suma de cuadrados 10.820,941 35.691,216 46.512,157 Suma de cuadrados 11.139,680 35.372,477 46.512,157 152 147 5 gl 152 146 6 gl 152 148 4 3,417 gl F. 2. Participacin del Ejecutivo
5.3. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de la etapa constitutiva
Indicador IPIL
Integracin de las comisiones
Entregrupos
Intragrupos
Total
Prerrogativas para la omisin del trmite en comisin
Entregrupos
Intragrupos
Total
Poder de las comisiones para el tratamiento de las leyes
Entregrupos
Intragrupos
Total
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Variable independiente IPIL Dimensiones 1. xito del Ejecutivo _ (rho) de Spearman=0,271** Sig. 0,05 Intragrupos Total 78.698,540 166 52.564,104 160 Entregrupos 26.134,437 6 13,258 0,000 Suma de cuadrados gl F. Sig. 2. Participacin del Ejecutivo
Variable dependiente actividad legislativa
Indicador IPIL
_ (rho) de Spearman=0,048 Suma de cuadrados 9.184,185 38.764,366 47.948,551 158 152 6 6,002 gl F.
Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia
Entregrupos
Intragrupos
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poder de las comisiones para el tratamiento de las leyes y las prerrogativas para evitar el trmite en comisin. Por tanto, es pertinente resaltar que en la etapa constitutiva, nuevamente los reglamentos internos que definen el papel de las comisiones tienen un peso revelador, ya que stas, como sugiere la literatura norteamericana cuando analiza el Congreso estadounidense 4, tienen una incidencia real en la actividad legislativa en los pases latinoamericanos. En los pases bicamerales existen determinadas prerrogativas institucionales en la etapa constitutiva del procedimiento legislativo que pueden afectar la actividad legislativa como el grado de simetra entre la Cmara Alta y la Cmara Baja y la forma de resolver los desacuerdos entre las mismas. El anlisis ANOVA (vase el cuadro 5.4) pone de manifiesto que los pases bicamerales latinoamericanos en los que existe asimetra, teniendo el Senado menos atribuciones como jugador de veto, tanto el xito del Poder Ejecutivo como la participacin de ambos Poderes es diferente al de aquellos casos en los que el Senado y la Cmara de Diputados mantienen simetra. Existe un componente de variabilidad en el xito del 43% y de variabilidad en la participacin del 44% que se debe a las diferencias entre los casos simtricos y asimtricos. Sin embargo, la forma en que se resuelven los desacuerdos entre las Cmaras no genera diferencias significativas en las dos dimensiones analizadas de la actividad legislativa. En cuanto a la etapa de eficacia (vase el cuadro 5.5), tanto el poder de veto total como el poder de veto parcial y la capacidad para insistirlos muestran relacin con los niveles de variabilidad del xito presidencial, mientras que en el caso de la participacin del Ejecutivo y del Parlamento sobre la legislacin slo se muestra significativo el veto total. En aquellos grupos de periodos de sesiones en los que el poder de veto total o el poder de veto parcial es bajo, el xito del Ejecutivo es significativamente distinto al de aquellos casos en los que el poder de veto total o parcial es superior. Del mismo modo, la participacin de uno u otro poder sobre la legislacin es diferente en los casos dependiendo de si existen prerrogativas o no favorables para el Ejecutivo a la hora de vetar las leyes.
4
Vase el captulo 1.
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cuadro
Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito del Ejecutivo _ (rho) de Spearman=0,429** Suma de cuadrados 4.124,674 22.391,600 26.516,273 _ (rho) de Spearman=-0,017 Suma de cuadrados 36,783 26.479,491 26.516,273 _ (rho) de Spearman=-0,183 Suma de cuadrados 959,960 25.556,313 26.516,273 108 106 2 1,991 0,142 gl F. Sig. Entregrupos Intragrupos Total 108 Total 106 Intragrupos 2 0,074 0,929 Entregrupos gl F. Sig. Suma de cuadrados 1.018,332 43.905,230 44.923,563 Suma de cuadrados 371,210 44.552,353 44.923,563 108 Total 44.923,563 107 Intragrupos 37.150,235 107 108 gl 2 106 108 _ (rho) de Spearman=0,000 gl 2 106 108 F. 0,442 Sig. 0,664 F. 1,229 Sig. 0,297 1 19,710 0,000 Entregrupos 7.773,328 1 gl F. Sig. Suma de cuadrados gl F. 22,389 _ (rho) de Spearman=0,438** Sig. 0,000 2. Participacin del Ejecutivo
5.4. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de bicameralidad
Indicador IPIL
Grado de simetra
Entregrupos
Intragrupos
Total
Desacuerdos entre Cmaras (rechazo total)
Entregrupos
Intragrupos
Total
Desacuerdos entre Cmaras (modicacin)
Entregrupos
Intragrupos
Total
199
4/12/09 11:51:25
200
cuadro
Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito del Ejecutivo _ (rho) de Spearman=0,186* Suma de cuadrados 13.632,889 34.315,662 47.948,551 _ (rho) de Spearman=0,237** Suma de cuadrados 4.297,321 43.651,230 47.948,551 158 Total 152 Intragrupos 6 2,494 0,025 Entregrupos gl F. Sig. 158 Total 78.698,540 Suma de cuadrados 5.809,558 72.888,982 78.698,540 152 Intragrupos 66.552,067 6 10,064 0,000 Entregrupos 12.146,473 6 160 166 gl 6 160 166 F. 2,125 Sig. 0,053 gl F. Sig. Suma de cuadrados gl _ (rho) de Spearman=0,247** F. 4,867 Sig. 0,000 2. Participacin del Ejecutivo
5.5. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de la etapa de eficacia
Indicador IPIL
Veto total e insistencia
Entregrupos
Intragrupos
Total
Veto parcial e insistencia
Entregrupos
Intragrupos
Total
4/12/09 11:51:25
cuadro
5.6. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores del procedimiento legislativo extraordinario
Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito del Ejecutivo _ (rho) de Spearman=0,216** Suma de cuadrados 2.898,570 45.049,980 47.948,551 _ (rho) de Spearman=0,264** Suma de cuadrados 12.085,214 35.863,337 47.948,551 158 Total 153 Intragrupos 5 10,312 0,000 Entregrupos gl F. Sig. 158 Total 78.698,540 Suma de cuadrados 26.759,833 51.938,708 78.698,540 155 Intragrupos 76.875,168 3 3,324 0,021 Entregrupos 1823,373 3 163 166 gl 5 161 166 F. 16,590 Sig. 0,000 gl F. Sig. Suma de cuadrados gl F. 1,289 _ (rho) de Spearman=0,127 Sig. 0,280 2. Participacin del Ejecutivo
Indicador IPIL
Poder de decreto
Entregrupos
Intragrupos
Total
Convocatoria a sesiones extraordinarias
Entregrupos
Intragrupos
Total
201
4/12/09 11:51:25
202
Los dos indicadores que han sido considerados como conformadores del procedimiento legislativo extraordinario son el poder de decreto del Presidente y la convocatoria a sesiones extraordinarias. Respecto al primero, cabe sealar que muestra diferencias significativas en el grado de variabilidad del xito del Ejecutivo, pero no en la participacin. Por tanto, no se puede afirmar que, en los pases latinoamericanos, la existencia de prerrogativas institucionales que favorecen el poder del Presidente para legislar de forma unilateral incide en los niveles de xito del Ejecutivo, pero no en los niveles de participacin de uno u otro poder. Sin embargo, la capacidad del Ejecutivo para convocar a sesiones extraordinarias, en las que se abordan normalmente iniciativas propuestas por l, s marca niveles distintos de varianza en las dos dimensiones. As, un 26% de la variabilidad del xito y un 32% de la varianza en la participacin son debidos a las diferencias entre los grupos de periodos de sesiones con iguales prerrogativas para la convocatoria a sesiones extraordinarias y desiguales en relacin al otro grupo. En suma, de los 14 indicadores que conforman el IPIL, analizados de manera individual, tan slo dos carecen de capacidad para discriminar entre sus distintitos valores la varianza de las dimensiones xito y participacin en Amrica Latina, mostrando que efectivamente las instituciones influyen en los resultados de la actividad legislativa. Concretamente, los indicadores que no marcan diferencias significativas sobre la dispersin de ambas dimensiones son la forma ms o menos concentrada de resolver los desacuerdos entre las Cmaras en los casos bicamerales. No obstante, estos dos indicadores no sern desechados del ndice institucional por la siguiente razn: el IPIL surge de la agregacin de distintas prerrogativas institucionales; hasta el momento no se ha contrastado su relevancia explicativa de forma conjunta, sino que el anlisis llevado a cabo ha sido relacionando cada una de estas prerrogativas de forma aislada con las dimensiones dependientes (xito y participacin) y no se han controlado los efectos que pueden tener los indicadores cuanto actan de forma conjunta. Por lo tanto, estos dos indicadores puede que tengan un peso explicativo real al actuar conjuntamente con los dems o con alguno de los mismos.
2. Las etapas del procedimiento legislativo
Una vez analizados los indicadores institucionales que componen el ndice y su incidencia sobre las dimensiones de la variable independiente, la actividad legislativa, es oportuno centrarse en
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203
el siguiente nivel de agregacin, en las etapas del procedimiento legislativo y en la relacin de las mismas, tanto con el ndice total como con el xito y la participacin, as como ubicar la posicin que ocupan los pases analizados en el cruce de estas variables.
cuadro
5.7. Correlaciones entre las etapas del procedimiento legislativo y el IPIL

IPIL Etapa de iniciativa Bicameralidad Etapa constitutiva Etapa de eficacia R2 Sig. (bilateral) N R2 Sig. (bilateral) N 0,699** 0,000 167 0,644** 0,000 109 0,439** 0,000 167 0,308** 0,000 167 0,484** 0,000 167 0,546** 0,000 109 0,741** 0,000 167 -0,175* 0,024 167 0,250** 0,001 167 0,516** 0,000 109 -0,002 0,985 109 -0,118 0,222 109 -0,275** 0,000 167 -0,126 0,104 167 -0,055 0,479 167
Etapa de iniciativa
Bicameralidad
Etapa constitutiva
R2 Sig. (bilateral) N R2 Sig. (bilateral) N R2 Sig. (bilateral) N
Etapa de ecacia
Procedimiento extraordinario
El procedimiento legislativo en el que se basa la construccin del IPIL fue agrupado en tres etapas (iniciativa, constitutiva y de eficacia), a las que se unieron caractersticas especiales que configuran la estructura bicameral de los Legislativos, as como dos mecanismos extraordinarios que favorecen la influencia legislativa del Ejecutivo. Al basarse el IPIL en la agregacin de estas etapas es evidente que el ndice total debe estar relacionado con las mismas, tal como se puede ver en el cuadro 5.7. Sin embargo, no todas mantienen el mismo peso sobre el IPIL y no todas tienen igual nivel de relacin con las dems, lo cual indica que, en los pases latinoamericanos, los diseos normativos
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no van necesariamente encaminados en la misma direccin, habiendo casos en los que el Parlamento se ve institucionalmente favorecido en una etapa y el Ejecutivo en otra. Los valores de la etapa de iniciativa y las configuraciones que caracterizan la bicameralidad son las que mantienen una mayor correlacin con el valor del IPIL, siendo la etapa de iniciativa la que comparte relaciones lineales ms claras con otras variables. As, los pases en los que los Presidentes se ven ayudados por un diseo institucional que les favorece en la etapa de iniciativa tambin cuentan con una etapa constitutiva propicia a su influencia y un diseo bicameral que facilita su predominio. Otra de las correlaciones positivas a resaltar es la que se establece entre la etapa constitutiva y las prerrogativas bicamerales que indican que los Parlamentos con menores grados de influencia potencial sobre la legislacin son tambin aqullos ms asimtricos y con procedimientos ms concentrados para la resolucin de los conflictos entre las Cmaras, lo cual favorece al Ejecutivo. Una ltima relacin lineal significativa es la que se produce entre la etapa de iniciativa y el procedimiento legislativo extraordinario, de modo que en los pases donde el Ejecutivo cuenta con amplios poderes para iniciar legislacin tambin cuenta con la ventaja que le dan los poderes para decretar y convocar a sesiones extraordinarias. Este hecho lleva a afirmar que en los casos latinoamericanos analizados los presidentes con capacidad proactiva, tal como es la capacidad de iniciativa exclusiva y la intervencin en el contenido del orden del da, son tambin reforzados con otros poderes proactivos como la capacidad de decreto y la convocatoria a sesiones extraordinarias. La nica relacin negativa significativa se da entre la etapa constitutiva y la de eficacia, revelando que en los casos latinoamericanos analizados los Presidentes con mayor capacidad de influencia sobre el proceso legislativo en la etapa constitutiva no tienen un gran poder de veto. En el grfico 5.1 se visualiza el hecho de que en los pases latinoamericanos los casos que cuentan con beneficios institucionales favorables al Ejecutivo en la etapa de iniciativa mantienen tambin prerrogativas que propician la influencia presidencial en la etapa constitutiva. El escenario ms ventajoso para la intervencin del Legislativo en la actividad legislativa en ambas etapas es el definido por las reglas institucionales de Argentina (1853, 1994), Venezuela (1961, 1953), Mxico (1917), Ecuador (1979), Costa Rica (1949) y
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205
Paraguay (1967), mientras que el diseo constitucional y reglamentario de las Cmaras favorece la intervencin del Ejecutivo, tanto en la fase de iniciativa como en la constitutiva, en Brasil (1988), Chile (1980) y Uruguay (1967). Sin embargo, a pesar de esta tendencia, hay diseos institucionales en los que ambas etapas no coinciden; ste es el caso de El Salvador o Colombia. En El Salvador la Constitucin de 1983 y la normativa de la Asamblea definen el escenario favorable para que el Presidente intervenga en la etapa constitutiva. Sin embargo, el Ejecutivo no cuenta con muchas facilidades institucionales para la iniciativa exclusiva y el control del orden del da. Por su parte, en Colombia se da la situacin contraria, y si bien en Presidente cuenta con grandes prerrogativas para influir en la etapa de iniciativa, tiene limitado su papel en la etapa constitutiva de la actividad legislativa.
grfico
1,0 0,9 0,8 Etapa constitutiva 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 0
Venezuela 1961 Argentina 1853 Venezuela 1953 Argentina 1853 (1994) Paraguay 1967 El Salvador 1983 Repblica Dominicana 2002 Honduras 1982 Guatemala 1985 Mxico 1917 Panam 1972 Venezuela 2000 Ecuador 2008 Ecuador 1998 Paraguay 1992 Per 1993 Costa Rica 1949 Nicaragua 1987 Bolivia 2009 Ecuador 1979 Uruguay 1967 Brasil 1988 Chile 1980
5.1. Dispersin etapa de iniciativa/etapa constitutiva
Bolivia 1967 Colombia 1991
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
Etapa de iniciativa
Del mismo modo, en el grfico 5.2 se observa que en los pases bicamerales caracterizados por diseos favorables para la intervencin presidencial, como el chileno (1980), brasileo (1988) o colombiano (1991), tambin se otorgan beneficios institucionales al Presidente en la etapa de iniciativa. Mientras que hay pases en los que los Presidentes no cuentan con mucha potencia institucional ni en el diseo bicameral ni en la etapa constitutiva, como son Argentina, Venezuela (1953, 1961) o Mxico.
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206
grfico
1,0 0,9 0,8 Etapa de iniciativa 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
5.2. Dispersin etapa de iniciativa/bicameralidad
Chile 1980
Bolivia 2009
Bolivia 1967
Mxico 1917
Colombia 1991
Venezuela 1953 Venezuela 1961 Paraguay 1967 Argentina 1853
Paraguay 1992
Uruguay 1967
Brasil 1988
Repblica Dominicana 2002 Argentina 1853 (1994)
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5 Bicameralidad
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
Una vez expuestas las tendencias generales que se pueden extraer de las asociaciones mantenidas por las distintas etapas y componentes del ndice es pertinente comprobar la relacin mantenida por stas con el xito y la participacin, as como analizar los valores y posicin de los pases estudiados en cada etapa y dimensin dependiente como mecanismo para captar las relaciones establecidas por los componentes agrupados del ndice. Para ello, a continuacin y de forma grfica, se examinan las medias de los porcentajes de xito y de participacin en las distintas etapas del procedimiento legislativo, tanto de las unidades de anlisis (periodos legislativos o periodos de gobierno), como de los valores de los pases en su conjunto.
2.1. Etapa de iniciativa

En los grficos 5.3 y 5.4 estn representados los porcentajes medios de xito y participacin conseguidos por el Ejecutivo en los periodos analizados en cada uno de los grupos (ms o menos propicios para el Ejecutivo), configurados por la etapa de iniciativa5. Ambos grficos muestran claramente que existe una relacin lineal positiva entre las
5 Para la elaboracin de estos grficos, al igual que se hizo con el anlisis ANOVA, se han transformado los valores continuos de cada una de las etapas en tres grupos que unen a los valores ms favorables al Parlamento, los valores que configuran una
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207
dos dimensiones de la actividad legislativa y la etapa de iniciativa. As, a medida que el diseo normativo es favorable al Ejecutivo en los periodos analizados, crece tanto el porcentaje de leyes que consigue aprobar, como su participacin sobre las leyes aprobadas. Del mismo modo, al ser inverso el porcentaje de leyes aprobadas de iniciativas del Parlamento (participacin del Legislativo) a la participacin del Ejecutivo, en los periodos de sesiones configurados por diseos institucionales que en la etapa de iniciativa facilitan al Presidente su intervencin, los legisladores tienen una participacin inferior en la legislacin.
grfico
80 Media de xito del Ejecutivo
5.3. Etapa de iniciativa/media xito del Ejecutivo
75
70
65
60 Favorable Legislativo Situacin intermedia Etapa de iniciativa categrica Favorable Ejecutivo
grfico
75 Media de participacin del Ejecutivo 70 65 60 55 50 45
5.4. Etapa de iniciativa/media participacin del Ejecutivo
Favorable Legislativo
Situacin intermedia Etapa de iniciativa categrica
Favorable Ejecutivo
situacin intermedia y los valores que dan facilidades al Ejecutivo, de modo que la variable resultante es categrica.
4/12/09 11:51:26
208
grfico
5.5. Dispersin etapa de iniciativa/xito y participacin del Ejecutivo por pases

Mxico (1991-1997) Brasil Brasil
100 90 80 70 60
Costa Rica Mxico (1997-2007) Mxico (1991-1997) Venezuela
Honduras (1990-2000) Honduras (2006-2009) Per
Paraguay Panam Bolivia Uruguay Colombia Uruguay Bolivia Colombia Paraguay
Chile
Argentina
Panam
Guatemala
Chile
50 40
Argentina Honduras (2006-2009) Costa Rica Venezuela Per Mxico (1997-2007) Ecuador
Ecuador
30 20 10 0 0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Etapa de iniciativa
Participacin del Ejecutivo xito del Ejecutivo
Esta relacin lineal, aunque tambin se ve reflejada en el grfico 5.5, en el que aparece la distribucin espacial de los pases en el cruce de las variables xito y participacin con los valores de la etapa de iniciativa, pierde fuerza cuando se pone el foco de atencin en los periodos completos analizados en cada pas. Si bien la lnea de tendencia del xito ejecutivo presenta una propensin al incremento del porcentaje de xito presidencial a medida que los valores son ms altos en la etapa de iniciativa, existen casos que moderan esta relacin al alejarse de la tendencia. En este sentido, resaltan claramente Ecuador (1995-2007) y Mxico (1991-1997), aunque por razones contrarias. En Ecuador, tal como se coment en el captulo tres, los niveles de xito presidenciales son muy bajos comparados con los otros casos, por ello, aunque no es un pas en el que el Ejecutivo goce de grandes prerrogativas institucionales en la etapa de iniciativa, la tendencia se ve suavizada. En cuanto al caso mexicano, sus Presidentes destacan por los altos porcentajes de aprobacin
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209
conseguidos por los presidentes Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo a lo largo del periodo de preeminencia del PRI, xito que no estuvo acompaado por un diseo institucional especialmente favorable para ellos en esta etapa. En cuanto al grado de participacin del Ejecutivo la tendencia lineal es mucho ms clara. No obstante, los pases que se alejan de la misma son, de nuevo, Ecuador y Mxico (1991-1997), por lo que la explicacin de los niveles de xito del Ejecutivo y participacin de ambos Poderes en la produccin legislativa en estos pases probablemente se pueda mejorar atendiendo al contexto poltico.
2.2. Etapa constitutiva

La etapa constitutiva tambin muestra una relacin lineal clara con el xito del Ejecutivo (vase el grfico 5.6), ya que los periodos de sesiones en los que el Ejecutivo es ms exitoso estn en aquellos pases en los que los Presidentes cuentan con prerrogativas institucionales que le favorecen. Tal como se puede ver en el grfico 5.8, en el que estn expuestos los niveles de xito y la distribucin de los valores institucionales en la etapa constitutiva, nuevamente son los casos ecuatoriano y mexicano (1991-1997) los que se alejan de esta tendencia. En Ecuador porque a pesar de que sus Presidentes estn en una situacin intermedia en las prerrogativas que cuentan para intervenir en la actividad legislativa en esta etapa, consiguen aprobar muy pocas de las iniciativas que presentan y en Mxico (1982-1997) se encuentran Presidentes, como se comentaba anteriormente, muy exitosos y con escasos beneficios institucionales en la etapa constitutiva. Tal como se puede ver en el grfico 5.7, los porcentajes de participacin del Ejecutivo se ven visiblemente mejorados por valores altos en la etapa constitutiva y, por tanto, favorables a la intervencin del Presidente. La media porcentual de participacin del Ejecutivo sobre la legislacin aprobada es del 41,48% en contextos institucionales ms benignos para el Parlamento y esta media se ve incrementada hasta el 66,16% en contextos en los que institucionalmente el Presidente puede intervenir de forma ms fcil en la etapa constitutiva. Por lo tanto, la etapa constitutiva tambin establece diferencias en la participacin de los Presidentes y de los legisladores en los productos legislativos.
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210
grfico
76 Media de xito del Ejecutivo 74 72 70 68 66
5.6. Etapa constitutiva/media xito del Ejecutivo
Favorable Ejecutivo
grfico
70 Media de participacin del Ejecutivo 65 60 55 50 45 40
5.7. Etapa constitutiva/media participacin del Ejecutivo
Favorable Ejecutivo
Como se observa en el grfico 5.8, en el que aparece la ubicacin espacial de los pases estudiados en el cruce de ambas variables, los pases que se alejan de las tendencias encontradas son Ecuador y Per. En ambos la participacin del Presidente sobre la legislacin no es muy alta. Por el contrario, Chile y Brasil, por un lado, y Venezuela en el otro extremo, se ajustan a la hiptesis establecida de que contextos institucionales favorables a la influencia del Legislativo en la etapa constitutiva llevan a que el Parlamento tenga una participacin ms alta en la legislacin total aprobada. ste sera el caso de Venezuela, mientras que contextos favorables al Ejecutivo como el chileno o el brasileo llevan a una participacin ms alta sobre la actividad legislativa del Presidente.
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grfico
211
5.8. Dispersin etapa constitutiva/xito y participacin del Ejecutivo
100 90 80 70
Venezuela Colombia Bolivia Argentina Colombia Bolivia Paraguay Argentina Ecuador Costa Rica Costa Rica Mxico (1997-2007) Honduras (2006-2009) Costa Rica Panam Paraguay Per Mxico (1991-1997) Honduras (1990-2000) Honduras (2006-2009) Panam Brasil Brasil
Chile Uruguay Chile Honduras (1990-2000) Guatemala Uruguay
60 50 40 30 20 10 0 0
Venezuela
Ecuador
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
Etapa constitutiva
2.3. Bicameralidad
El xito del Ejecutivo no parece responder linealmente al diseo bicameral establecido en el pas (vase el grfico 5.9), ya que los Presidentes consiguen aprobar un porcentaje de leyes similar, tanto en los periodos de sesiones que les favorecen institucionalmente, como en aquellos ms favorables al Legislativo. Esta falta de relacin lineal tambin se ve corroborada por la distribucin de los pases en el grfico 5.11, en que el no se encuentra una pauta clara que relacione las prerrogativas del diseo bicameral con el xito del Ejecutivo. Cabe recordar que en el anlisis que se haca por indicadores en el apartado anterior tan slo la variable simetra produca diferencias significativas en la variacin del xito presidencial. Una situacin similar a la descrita se produce en torno a la relacin entre el diseo bicameral y la participacin del Ejecutivo y el
Particip aci nEjecutivo xito Ejecutivo
4/12/09 11:51:28
212
Legislativo en la produccin legislativa total, tal como se observa en el grfico 5.10. En contextos bicamerales favorables al Legislativo, la media de participacin del Ejecutivo est en el 58%, prcticamente igual a la que se produce en contextos que propician la influencia del Ejecutivo, que es del 59%.
grfico
73 Media de xito del Ejecutivo 72 71 70 69 68 67 Favorable Legislativo Situacin intermedia Bicameralidad categrica Favorable Ejecutivo
5.9. Bicameralidad/media xito del Ejecutivo
grfico
60 Media de participacin del Ejecutivo
5.10. Bicameralidad/media participacin del Ejecutivo
55
50
45
40 Favorable Legislativo Situacin intermedia Bicameraliadad categrica Favorable Ejecutivo
4/12/09 11:51:28

grfico
100 90 80 70 60 50 40
Paraguay Paraguay Brasil Brasil Mxico (1997-2007) Mxico (1991 -1997) Uruguay Venezuela Uruguay Chile Mxico (1991-1997)
213
5.11. Dispersin bicamerales/xito y participacin del Ejecutivo
Argentina
Colombia
Bolivia Chile
Bolivia Colombia Argentina
30 20 10 0 0
Venezuela
Mxico (1997-2007)
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5 Bicameralidad
0,6
0,7
0,8
0,9
xito del Ejecutivo
2.4. Etapa de eficacia

La etapa de eficacia muestra unas relaciones con el xito muy alejadas de las hiptesis mantenidas en este trabajo y presenta, adems, problemas para extraer tendencias en los pases. El grfico 5.12 indica que es precisamente en los casos en los que el poder de veto del Presidente es inferior o intermedio y la capacidad de insistencia del Legislativo es fcil, donde el Presidente consigue tasas de xito superiores al 70%, mientras que, en los contextos institucionales que le favorecen al haber diseos que le otorgan este poder reactivo, sus tasas de xito rondan el 61%. Efectivamente, si se pone el foco de atencin en los pases (vase el grfico 5.14), se comprueba que la etapa de eficacia carece de capacidad para discriminar a los pases de acuerdo a si es inferior o intermedio el poder de veto. As, en pases como Per, donde los Presidentes tienen poco poder reactivo, stos mantienen tasas de xito similares a las de Paraguay, donde el Ejecutivo tiene un poder
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214
grfico
74 Media de xito del Ejecutivo 72 70 68 66 64 62 60
5.12. Etapa de eficacia/media xito del Ejecutivo
Situacin intermedia Etapa de eficacia categrica
Favorable Ejecutivo
grfico
60 Media de participacin del Ejecutivo
5.13. Etapa de eficacia/media participacin del Ejecutivo
55
50
45
40 Favorable Legislativo Situacin intermedia Etapa de eficacia categrica Favorable Ejecutivo
intermedio para vetar las leyes. Sin embargo, el citado grfico 5.14 ayuda a matizar la observacin de que los escenarios ms favorables al Presidente en la etapa de eficacia le ayudan a incrementar su xito, pues claramente el caso ecuatoriano es, nuevamente, el que inclina la lnea en un sentido negativo. El diseo institucional de este pas es el que otorga un poder de veto mayor al Presidente y es, precisamente, el caso en el que, durante el periodo analizado (1995-2007), el xito presidencial ha sido inferior, pero tambin es la nica excepcin que desva la tendencia hacia la baja, ya que en otro de los pases en los que el Presidente cuenta con un alto poder
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215
para vetar leyes, como es Panam, el xito del ejecutivo es cercano al 80%. Por tanto parece evidente que la capacidad de eficacia carece de poder para explicar el xito del Ejecutivo en Ecuador y que este pas desva cualquier tipo de tendencia que relacione el veto con el xito.
grfico
100 90 80 70 60 50
Honduras (2006 Brasil Honduras (2006-2000) Honduras (1990-2000) Honduras (1990-2000) Bolivia Per Costa Rica Bolivia Colombia Guatemala Colombia Paraguay Argentina Costa Rica Uruguay Chile Panam Brasil Mxico (1991-1997) Paraguay Mxico (1997-2007) Chile Venezuela Argentina Uruguay Panam
5.14. Dispersin etapa de eficacia/xito y participacin del Ejecutivo

Mxico (1991-1997)
Ecuador
40 30
Per
Venezuela Mxico (1997-2007)
Ecuador
20 10 0 0 0,1 0,2 0,3 0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Etapa de eficacia
El grfico 5.13 muestra una relacin prcticamente igual entre la participacin y la etapa de eficacia a la que se da entre esta etapa y el xito presidencial. Los Presidentes que cuentan con amplios poderes de veto no son aquellos que tienen una participacin media sobre la produccin legislativa superior. Si se observa el grfico 5.13, al igual que para la dimensin xito, una vez ms es Ecuador el pas que peor se ajusta a cualquier tipo de tendencia al mantener el Ejecutivo una participacin muy baja sobre las leyes aprobadas y contar con el diseo institucional ms favorable en cuanto a este poder reactivo dentro del contexto latinoamericano.
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216
2.5. Procedimiento legislativo extraordinario

El procedimiento legislativo extraordinario tambin mantiene una relacin confusa con el xito ejecutivo, ya que los periodos exitosos para el Ejecutivo estn concentrados en aquellos contextos favorables al Legislativo (vase el grfico 5.15). En estos casos el xito legislativo presidencial es, como media, del 76%, mientras que en las situaciones intermedias, en cuanto a la capacidad del Ejecutivo para actuar extraordinariamente a travs de la emisin de decretos o la convocatoria a sesiones extraordinarias, poseen la media ms baja de xito ejecutivo (en torno al 66%). Aunque es preciso anotar que esta media aumenta ocho puntos porcentuales en los periodos de sesiones que cuentan con un diseo institucional favorable al Presidente, confirmando el sentido planteado por las hiptesis. Sin embargo, sigue siendo extrao que el xito ejecutivo sea ms alto en las situaciones favorables al Legislativo. El grfico 5.17 clarifica en qu pases se produce esta ltima situacin. De forma clara son Mxico (19911997), por un lado, y Ecuador, por otro, los que impiden cualquier tipo de tendencia, ya que el resto de los pases tiene unos valores muy concentrados. En Mxico (1991-1997) ya se ha comentado el enorme xito conseguido por sus Presidentes a la hora de aprobar sus iniciativas, a pesar de que no cuentan con grandes prerrogativas para intervenir extraordinariamente en la legislacin. Por el contrario, en Ecuador, si bien el Ejecutivo mantiene una situacin intermedia, es tan bajo el xito presidencial que aparece alejado del resto de casos.
grfico 5.15.
77,5 Media de xito del Ejecutivo 75,0 72,5 70,0 67,5 65,0 Favorable Legislativo Situacin intermedia Procedimiento extraordinario categrico Favorable Ejecutivo
Procedimiento legislativo extraordinario/media xito del Ejecutivo
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grfico 5.16.
217
Procedimiento legislativo extraordinario/media participacin del Ejecutivo
58 Media de participacin del Ejecutivo 56 54 52 50 48 Favorable Legislativo Situacin intermedia Procedimiento extraordinario categrico Favorable Ejecutivo
grfico 5.17.
Dispersin procedimiento legislativo extraordinario/xito y participacin del Ejecutivo

Mxico (1991-1997) Brasil Brasil Chile Uruguay Honduras (1990-2000) Chile Argentina Panam Panam Per Colombia
100 90
Mxico (1997-2007)
Honduras (2006-2009) Paraguay Honduras (1990-2000)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 0
Mxico (1991-1997) Bolivia Venezuela Bolivia
Uruguay Guatemala Costa Rica Paraguay
Colombia
Honduras (2006-2009) Venezuela Mxico (1997-2007) Costa Rica
Ecuador Argentina Per Ecuador
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Etapa de eficacia
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En cuanto a la participacin del Ejecutivo, el grfico 5.16 muestra una tendencia acorde con la hiptesis inicial. As, los periodos de sesiones en los que el Presidente parece tener una situacin desfavorable al contar con pocas capacidades para intervenir de forma extraordinaria en la legislacin son en los que muestran un porcentaje de participacin ms bajo (49% como media), inferior al de las situaciones intermedias (52%) y al de los contextos institucionales que le son ms favorables, en los que la participacin media sobre la legislacin aprobada sube hasta el 56%. El pas que se aleja de la tendencia mantenida por la hiptesis inicial (vase el grfico 5.17) es, nuevamente, Ecuador, acompaado, en esta etapa, por Per y Mxico (1982-1997). En estos tres pases los niveles de participacin de ambos Poderes no pueden ser explicados por el procedimiento legislativo extraordinario.
2.6. ndice de potencia institucional legislativa

Para finalizar, es preciso comprobar las relaciones del ndice en su conjunto con las dos dimensiones dependientes. Los grficos 5.18 y 5.19 evidencian una relacin lineal positiva que confirma el sentido de las hiptesis planteadas en el captulo 3. Efectivamente, la media del xito ejecutivo es del 66% en los periodos de sesiones caracterizados por una menor potencia institucional legislativa del Presidente; sube apenas hasta el 67% en aquellos periodos de sesiones en los que el IPIL adquiere valores intermedios, pero el gran avance se produce en aquellos periodos de sesiones en los que el ndice toma valores ms altos donde el xito presidencial es del 77%. Por tanto, se puede afirmar que el IPIL se muestra eficaz para discriminar el xito ejecutivo y que ste se ve incrementado en escenarios institucionales favorables a su intervencin. Del mismo modo, el IPIL mantiene una relacin lineal con la media de participacin del Ejecutivo. As, en los casos en los que el ndice toma posiciones ms desfavorables para el Presidente, la participacin del Legislativo en las leyes aprobadas es, como media, superior al 53%, mientras que en las situaciones en las que los valores del IPIL son intermedios, la participacin del Parlamento desciende hasta valores cercanos al 51%, situndose, en contextos en lo que el IPIL es ms favorable al Ejecutivo, como media, en el 34%.
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grfico 5.18.
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ndice de potencia institucional legislativa/media xito del Ejecutivo
80 Media de xito del Ejecutivo 77,5 75 72,5 70 67,5 65 Favorable Legislativo Situacin intermedia IPIL categrico Favorable Ejecutivo
grfico 5.19.
ndice de potencia institucional legislativa/media participacin del Ejecutivo
Media de participacin del Ejecutivo
58 56 54 52 50 48 Favorable Legislativo Situacin intermedia IPIL categrico Favorable Ejecutivo
El grfico 5.20 muestra la dispersin de los pases en el cruce del ndice con las dimensiones xito y participacin. Respecto al xito ejecutivo, se evidencia el ajuste de la mayora de los pases a la lnea de tendencia. Sin embargo, Mxico (1991-1997) y Ecuador (1995-2007) distorsionan la relacin positiva entre el xito presidencial y los valores altos del IPIL por las razones comentadas anteriormente. La desviacin que introducen ambos pases se puede ver si se eliminan del grfico (vase el grfico 5.21), probando que
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el resto de los casos latinoamericanos analizados se ubican cerca de la lnea en un sentido positivo (a mayores valores del IPIL, mayor xito ejecutivo). En relacin a la participacin legislativa, el citado grfico 5.20 muestra que la pendiente de la lnea de tendencia positiva entre el IPIL y la participacin es ms pronunciada, lo cual indica que el diseo institucional provoca mayores diferencias en el porcentaje de participacin del Ejecutivo que en su porcentaje de xito. Sin embargo, existen casos que, nuevamente, sesgan la relacin y, una vez ms, son Ecuador por la mitad inferior y Mxico (1991-1997) por el lado superior los pases que se ajustan de peor forma a esta tendencia. Al eliminar Mxico y Ecuador del grfico (vase el grfico 5.21), al igual que ocurra con el xito, se evidencia un mejor ajuste del resto de los pases a la lnea de tendencia.
grfico 5.20.
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 IPIL
Argentina Costa Rica Venezuela Mxico (1997-2007) Ecuador Per Mxico (1991-1997) Mxico (1997-2007) Honduras (2006-2009) Mxico (1991Honduras (1990-2000) Argentina Guatemala Costa Rica Paraguay Honduras (2006-2009) Ecuador Bolivia Brasil Paraguay Honduras (2006-2009) Per Bolivia Venezuela Colombia Panam Chile Brasil Panam Chile
Dispersin IPIL/xito y participacin del Ejecutivo
Uruguay Uruguay Colombia
0,6
0,7
0,8
0,9
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grfico 5.21.
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Dispersin IPIL/xito y participacin del Ejecutivo (sin Mxico [1991-1997] y Ecuador)

Brasil
100 90 80 70 60
Costa Rica Mxico (1997-2007) Honduras (2006-2009) Honduras (2006-2009) Argentina Per Bolivia Bolivia Guatemala Honduras (2006-2009) Panam Paraguay Paraguay Colombia
Brasil Colombia Chile Chile
50 40 30 20 10 0 0 0,1
Guatemala Mxico (1997-2007) Argentina Costa Rica Per Panam
0,2
0,3
0,4
0,5 IPIL
0,6
0,7
0,8
0,9
xito del Ejecutivo
3. El comportamiento del Poder Ejecutivo Y el Poder Legislativo en la actividad legislativa Y el diseo institucional: ajustes Y desajustes
Hasta el momento el captulo ha avanzado en la relacin entre los indicadores institucionales y los valores de las etapas con la actividad legislativa, mostrando las tendencias y asociaciones ms significativas. Una forma de sintetizar la informacin ofrecida es retomar la clasificacin realizada en el captulo 3 a partir de los datos de participacin y xito de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de modo que sea ms claro entender en qu pases las instituciones influyen claramente en la relevancia que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo tienen sobre la produccin legislativa y en qu pases esta influencia no responde a los determinantes institucionales, al menos de una forma directa.
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En el cuadro 3.1 del citado captulo se agruparon a los pases estudiados de acuerdo al peso que el Presidente y el Congreso haban mantenido sobre la actividad legislativa durante el periodo objeto de anlisis6. A la luz de la informacin expuesta en las pginas anteriores, y poniendo el foco de atencin en la clasificacin, se observa que el diseo institucional de los pases s puede ayudar a entender la posicin que ocupan ambos Poderes, sobre todo en algunos casos. Por tanto, los comportamientos de los Poderes en la actividad legislativa s responden, en la mayora de los casos, a los diseos institucionales. En este sentido, tanto en Chile (1990-2008) como en Bolivia (1997-2001), Uruguay (1995-2007), Panam (1994-2002) y Brasil (1990-2006), el hecho de que el Poder Ejecutivo haya sido preponderante o dominante en el caso de Brasil y que el Poder Legislativo haya mantenido un papel reactivo en la actividad legislativa es una expresin del diseo normativo, pues el mismo favorece claramente al Ejecutivo, mientras que el Parlamento mantiene una limitada, aunque no nula, capacidad de influencia. Tambin la Constitucin y los reglamentos internos inciden en que el Poder Ejecutivo en Argentina (1983-2007), Costa Rica (1995-2007),
6 Cabe recordar las cuatro situaciones en las que pueden ubicarse a los pases de acuerdo a los indicadores de participacin y xito legislativo, que son las siguientes:
Comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa en los pases analizados
Poder Legislativo Especialmente reactivo Reactivo Poder Ejecutivo Dominante Brasil (1990-2006) Honduras (1990-2000) Mxico (1991-1997) Bolivia (1995-2001) Colombia (1994-2008) Chile (1990-2008) Honduras (2006-2008) Panam (1994-2002) Paraguay (1989-2002) Uruguay (1995-2007) Proactivo Argentina (1983-2007) Costa Rica (1995-2007) Per (1995-2008) Mxico (1997-2007) Venezuela (1959-1989) Especialmente proactivo
Preponderante
Negociador
Dbil
Ecuador (1995-2002)
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Mxico (1997-2007) y Venezuela (1959-1989) haya adoptado una estrategia de negociacin con un Parlamento proactivo, con niveles de participacin legislativa significativos que responden a que el Poder Legislativo en estos pases no tiene tan limitado, institucionalmente, su grado de intervencin en la actividad legislativa. Sin embargo, en Honduras (1990-2000), a pesar de que los datos empricos en torno al xito y la participacin legislativa a partir de los cuales se clasific al Poder Ejecutivo como dominante frente a un Congreso especialmente reactivo s parecen estar influenciados por el diseo normativo, cabra esperar, dados los valores institucionales, una participacin mayor del Congreso en la actividad legislativa. Este primer desajuste a la hiptesis de la influencia institucional no es muy grave, pero no es nico. Hay dos pases Mxico y Ecuador que sistemticamente se alejan de las tendencias encontradas. En el caso de Mxico, el desajuste se produce durante un periodo concreto del anlisis (1991-1997), en el cual el Poder Ejecutivo tuvo un comportamiento preponderante y el Poder Legislativo fue especialmente reactivo a pesar de que, dado el diseo institucional, el Parlamento tena capacidad para participar de forma ms intensa en la legislacin y el Presidente contaba con limitados poderes de influencia. Por su parte, Ecuador (1995-2007) es el nico caso de los analizados en los que el Poder Ejecutivo ha sido dbil y el Parlamento especialmente proactivo, lo cual sorprende porque el diseo institucional favorece claramente al Presidente. El caso peruano (1995-2008) es similar al ecuatoriano aunque menos extremo, ya que el Poder Ejecutivo ha tenido un comportamiento negociador aunque cuenta con amplios poderes legislativos y el Parlamento ha sido proactivo. Como ya ha sido comentado anteriormente escapa de los objetivos de esta investigacin profundizar detalladamente en cada uno de los casos abordados, pero es necesario mencionar las circunstancias excepcionales que acontecieron en estos tres pases durante el periodo analizado. Mxico, durante largos aos, vivi la hegemona del PRI en el Gobierno con mayoras muy amplias en el Congreso, lo cual puede explicar los altos niveles de xito y participacin presidencial. Durante este periodo el rgimen poltico mexicano se caracteriz por la hegemona de un solo partido y la concentracin del poder en el Presidente de la Repblica. El Ejecutivo, por tanto, desempe un papel dominante en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas, teniendo una capacidad enorme para producir cambios polticos, modificar el statu quo, de modo que el Presidente era el que iniciaba
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la legislacin pero, adems, el cambio de la ley era definido en los departamentos del Gobierno sin ayuda ni obstculo del Congreso. De hecho, el Legislativo tena cierta influencia, pero no poda parar al Presidente (Nacif, 2005), a pesar de que el diseo normativo mexicano otorga un papel al Ejecutivo ms de guardin de la estabilidad poltica que de promotor del cambio poltico7. Por su parte, Ecuador atraviesa desde 1997 continuas crisis presidenciales que han llevado a que durante el periodo de anlisis (19952007) haya habido siete Presidentes distintos, lo cual, evidentemente, incide en el xito y participacin legislativa del Ejecutivo. Adems, es uno de los pases latinoamericanos que cuenta con un grado de personalismo ms alto dentro del sistema de partidos polticos, que incide en el hecho de que el Ejecutivo, en ocasiones, no cuente, incluso, con la colaboracin de su propio partido a la hora de aprobar sus propuestas legislativas8. Estos casos divergentes y los desajustes mostrados en las tendencias por otros pases hacen reflexionar acerca del hecho de que lo institucional, a pesar de contar con una enorme relevancia, no tiene todo el peso explicativo. Tal como se ver en el captulo 6, existen numerosos y trascendentales elementos polticos que pueden tener influencia en la actividad legislativa. La mayora de los fenmenos polticos son sistmicos y, por ello, son necesarios anlisis multivariados para atender a su explicacin.
Conclusiones
En las pginas anteriores se han contrastado las hiptesis formuladas en el captulo 4. El contraste se ha llevado a cabo en dos fases. En la primera, se ha evaluado el peso que cada indicador del IPIL
7 La transicin del autoritarismo del PRI a un sistema ms plural y democrtico implic desmontar el sistema hegemnico del partido. Con un proceso largo y complejo que se inici tras la elecciones de 1988, la hegemona poltica de un solo partido llev a un sistema competitivo de tres partidos. Este desarrollo cambi el equilibrio del poder dentro del Congreso y el papel del Ejecutivo en el proceso de formulacin de normas, uniforme antes de que el PRI perdiera la Presidencia de la Repblica en 2000. En la eleccin de 1997 el PRI perdi su mayora en la Cmara de Diputados por primera vez desde su fundacin en 1929 (Nacif, 2005), lo cual se ve claramente reflejado en los datos mostrados. 8 Ms informacin sobre el caso ecuatoriano se puede ver en Foweraker (1998), Freidenberg y Alcntara (2001), Pachano (2004), Meja (2004) o Snchez Lpez (2008).
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mantiene sobre las dimensiones xito y participacin, de la actividad legislativa, utilizando para ello el anlisis de la varianza (ANOVA). La segunda se ha centrado en las etapas del procedimiento legislativo y en el IPIL en su conjunto, revelando las relaciones ms significativas, delimitadas por los diseos institucionales, que se establecen entre las distintas etapas del procedimiento y, entre stas y el grado de participacin y de xito de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en los casos latinoamericanos. Adems, se ha apuntado los pases en los que las reglas institucionales no poseen influencia, ya que se desvan de las tendencias y las hiptesis establecidas para determinar el peso del Presidente y del Parlamento en los productos legislativos y que abren el proceso de bsqueda de otros factores explicativos como se hace en el captulo 6. Los resultados de los anlisis encontrados permiten concluir, en relacin a los indicadores que componen el IPIL, que los determinantes institucionales son fundamentales para explicar el xito del Ejecutivo pero, sobre todo, para delimitar la participacin de ambos poderes sobre la legislacin. Sin embargo, las prerrogativas institucionales en torno al bicameralismo no diferencian los grados de xito y participacin. En cuanto a las etapas del procedimiento legislativo es necesario subrayar que en los casos latinoamericanos la Constitucin y regla mentos internos que favorecen institucionalmente al Presidente lo hacen fundamentalmente en una direccin, la proactiva. En los pases en que los diseos normativos otorgan beneficios institucionales en la etapa de iniciativa, tambin los Presidentes se ven beneficiados en la etapa constitutiva y en el procedimiento legislativo extraordinario. De modo que la mayor parte de los Ejecutivos latinoamericanos que poseen un amplio poder de decreto tambin cuentan con ventajas para iniciar legislacin sobre amplias materias, as como capacidad para declarar urgentes los proyectos de ley, lo cual favorece claramente su poder de agenda positivo. En relacin al peso de cada una de las etapas del procedimiento legislativo, cabe resaltar que la etapa de iniciativa provoca diferencias y que concuerda con las hiptesis iniciales, tanto en el xito como en la participacin legislativa. En los pases que cuentan con disposiciones favorables al Ejecutivo en este momento del procedimiento legislativo ordinario se producen mayores niveles de xito presidencial y mayores niveles de participacin del Ejecutivo. La etapa constitutiva tambin mantiene una relacin lineal positiva con las dimensiones de la actividad legislativa, de modo que los Presidentes que se ven favorecidos
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institucionalmente presentan un xito mayor en la aprobacin de sus propuestas y una participacin superior sobre las leyes. Principalmente son Ecuador y Mxico los casos en los que no se produce una relacin lineal entre las prerrogativas que les favorecen o les perjudican y sus niveles de xito. No obstante, el diseo bicameral no est relacionado linealmente ni con la participacin ni con el xito. En relacin a la etapa de eficacia, definida por el poder de veto y la capacidad de insistencia del Parlamento, los resultados encontrados evidencian que es un momento poco relevante a la hora de explicar el xito de los Presidentes, pero que s logra discriminar el peso de uno y otro poder sobre la actividad legislativa. Igualmente, el procedimiento legislativo extraordinario, conformado por el poder de decreto9 y la convocatoria a sesiones extraordinarias tampoco tiene una fuerte capacidad para explicar el xito presidencial, pero s la participacin de uno y otro poder en la actividad legislativa. Ambos indicadores, el veto y el decreto, han sido tradicionalmente utilizados para medir los poderes presidenciales, a pesar de que su influencia sobre el xito no es tan clara como la que se produce en la dimensin participacin; es necesario subrayar que este hecho no le resta importancia como factores institucionales, solamente pone de manifiesto que su existencia no incide en que los Presidente que gozan de estas prerrogativas logren aprobar un porcentaje superior de las leyes que proponen. Por tanto, se puede afirmar que la etapa de iniciativa, la etapa constitutiva y el IPIL en su conjunto cuentan con potencia explicativa para revelar los niveles de xito y de participacin sobre la legislacin mantenidos por uno y otro poder. Estos datos se sujetan tericamente a la tesis de que los procedimientos ms concentrados a la hora de tomar decisiones y resolver desacuerdos entre Cmaras, basados en la teora de los carteles parlamentarios de Cox y McCubbins (1993), la asimetra y un sistema de comisiones dbiles favorecen el xito del Presidente pero, sobre todo, su participacin sobre la legislacin aprobada. Adems, la etapa de eficacia y el procedimiento legislativo extraordinario, si bien no inciden en el xito, s son relevantes a la hora de explicar la participacin de ambos poderes sobre la produccin legislativa.
9 Este resultado coincide con el hallado por Calvo y Alemn (2006) para el caso argentino, donde no encuentran que exista relacin entre la emisin de decretos y las tasas de xito que el Ejecutivo tiene en la aprobacin de sus propuestas.
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Para finalizar cabe resaltar que el ndice institucional elaborado (IPIL) muestra una relacin claramente lineal con las dimensiones dependientes, de modo que los Presidentes que mantienen valores altos en el ndice son aqullos ms exitosos y con ms influencia legislativa. Por el contrario, los Parlamentos que actan en contextos institucionales afines a su influencia son los que mantienen porcentajes ms altos de participacin sobre la legislacin. No obstante, existen, sobre todo, dos pases que sistemticamente se alejan de toda tendencia de relacin entre las instituciones y las dimensiones de la actividad legislativa que son Mxico y Ecuador y que llevan a la necesidad de buscar otro tipo de factores explicativos.
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CAPTULO 6 LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
Introduccin
En el captulo 2 se expusieron las variables referentes a los partidos polticos con potencial terico para influir sobre la actividad legislativa y se sealaron las hiptesis que se contrastarn en torno a los efectos que tienen sobre el xito del Ejecutivo y la participacin legislativa tanto del Ejecutivo como del Legislativo. Antes de realizar este anlisis, y para clarificar y entender las relaciones que se proponen, es preciso describir empricamente cada una de estas variables y sta es la tarea a la que se dedica la primera parte del presente captulo. Una segunda parte se centra en el citado contraste de las hiptesis establecidas, tanto de las relacionadas con los factores partidistas y el ciclo electoral, como con los factores institucionales abordados en profundidad en los captulos 4 y 5. La tercera parte avanza en las interacciones que se producen entre los factores institucionales y los polticos en los pases latinoamericanos para, finalmente, abordar las conclusiones ms relevantes que se pueden extraer del anlisis.
1. Las variables partidistas Y el juego parlamentario
1.1. La construccin de mayoras en el Parlamento

Esta investigacin propone para la medicin de las mayoras parlamentarias utilizar como indicador el porcentaje de legisladores que apoyan al Gobierno en el Congreso (vase el captulo 2). En los pases con una sola Cmara, el indicador es el porcentaje de legisladores del partido del Presidente y, en los casos de coalicin, se unen al porcentaje los legisladores pertenecientes a los partidos integrantes de la misma. Para los casos bicamerales, se tiene en cuenta la composicin de ambas Cmaras. El cuadro 2 del anexo resume el porcentaje de
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Los factores determinantes de la actividad legislativa
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legisladores que apoyaron a los Ejecutivos objeto de estudio en la presente investigacin. Para afirmar que un Gobierno cuenta con mayora en el Parlamento, Jones (1995) considera que, al menos, el Presidente debe controlar el 45% de los escaos, aunque obviamente el Ejecutivo tendr una posicin ms favorable a sus intereses cuando cuenta con una mayora igual o superior al 50%. No obstante, la superacin de la barrera del 45% coloca al Presidente en una situacin beneficiosa, pues queda en condiciones de acceder a la mayora absoluta de la Cmara mediante el acuerdo con uno o varios socios menores (Chasquetti, 2001: 328) sin necesidad de formar coaliciones ms estables. En los 60 periodos legislativos que se analizan en la presente investigacin tan slo siete de los Presidentes cuyo partido no contaba con el 45% de los escaos no conformaron una coalicin para gobernar. Los nicos Presidentes que decidieron afrontar la legislatura en clara minora1 fueron Ral Alfonsn (1987-1989), Jamil Mahuad2 (1998-2002), Andrs Pastrana (1998-2002), lvaro Uribe I3 (2002-2006), Abel Pacheco4 (20022006), Vicente Fox (2003-2006)5, Alan Garca (2005-2010), Rafael Caldera6 (1969-1974) y Carlos Andrs Prez (1974-1979).
1 Otro caso que se podra incluir en la lista es el tercer mandato de Fujimori (2000-2001). Sin embargo, dado lo excepcional, irregular y breve de su Presidencia, no es un buen ejemplo de gobierno en minora, pues apenas estuvo unos meses antes de que estallaran los escndalos de la compra de congresistas (precisamente para asegurarse apoyo en el Congreso) y otros casos de corrupcin ocurridos durante sus dos mandatos presidenciales anteriores. Se puede ver ms sobre este tema en Garca (2001). 2 Si bien en un primer momento cont con el apoyo del Partido Social Cristiano, transcurridos los primeros meses de gobierno, ste dej de apoyarle. 3 Como se vio en el captulo 4, Colombia es uno de los pases cuyo diseo institucional favorece ms claramente la influencia legislativa del Ejecutivo, por lo que el Presidente puede utilizar sus poderes institucionales para sacar adelante sus propuestas. 4 En Costa Rica el diseo institucional es mucho ms equilibrado, por lo que el Presidente, si no logra la cooperacin del Congreso, puede enfrentarse a grandes dificultades. 5 Vicente Fox ha sido el primer Presidente en la historia mexicana en clara minora. A pesar de su coalicin con el PARM, la suma de los escaos pertenecientes a legisladores afines en ambas Cmaras era del 40,27%. 6 A pesar de que no conform un Gobierno de coalicin, Rafael Caldera s acord un pacto parlamentario con los lderes de la oposicin para integrar la directiva de las Cmaras y tuvo que pactar con el principal partido de la oposicin, AD, los aspectos ms notorios de sus polticas (lvarez, 2003: 526).
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A pesar de incluir a otros partidos y conformar coaliciones, durante el periodo analizado hubo seis Ejecutivos Fernando de la Ra (1999-2001), Collor de Melo (1990-1991), Gustavo Novoa (2000003), Lucio Gutirrez (2003-2005), Prez Balladares (199-1997) y Mireya Moscoso (1994-2004) que gobernaron en minora, ya que los partidos que les apoyaron en la coalicin carecieron del 45% de los escaos. Uno de los casos paradigmticos es Ecuador donde, durante el periodo analizado por este trabajo (1995-2007), ninguno de sus siete Presidentes ha contado con mayora en el Parlamento. Es ms, ni siquiera el porcentaje de escaos de sus partidos y coaliciones ha superado el 32%. Quiz en este hecho resida una de las explicaciones a las continuas crisis presidenciales a las que el pas ha hecho frente (vase Snchez Lpez, 2008). Estos ejemplos dan cuenta de que en los pases latinoamericanos no ha sido extraa la presencia de Gobiernos que no cuentan con una amplia mayora en el Parlamento y, salvo en el caso de los Presidentes ecuatorianos Bucaram, Mahuad y Gutirrez, el brasileo Collor de Melo y el argentino Fernando de la Ra, el resto de los Presidentes analizados ha terminado su mandato a pesar de esta situacin7. Por tanto, no se puede concluir que la pervivencia del Ejecutivo en los sistemas presidencialistas latinoamericanos dependa del control de los escaos en el Congreso, lo cual desmiente, en parte, uno de los argumentos utilizados para criticar al sistema presidencialista8. No obstante, lo que interesa en esta investigacin es comprobar si esta situacin afecta los niveles de xito y participacin del Ejecutivo. Si bien este contraste se realizar en la siguiente seccin, cabe afirmar, tal como se puede ver en el cuadro 6.1, que la diferencia en el xito legislativo de los Ejecutivos que cuentan con una mayora en el Congreso en relacin a los que no la tienen es de prcticamente diez puntos porcentuales los presidentes con mayora tienen como promedio un xito de prcticamente el 74%, porcentaje que desciende al
7 Ral Alfonsn en Argentina tambin se enfrent a una mayora opuesta en el Parlamento y, aunque decidi entregar su poder antes de que terminara su mandato, no lo hizo en una situacin tan extrema como en los otros casos, pues ya se haban celebrado las elecciones presidenciales ganadas por el principal partido de la oposicin, PJ, y su renuncia solamente aceler la llegada del nuevo Presidente electo en las urnas: Carlos Menem. 8 La literatura que relaciona ambas variables ha sido expuesta en el captulo 1. Sin embargo, en los Gobiernos en minora s se producen situaciones de parlisis legislativa y estancamiento, tal como han comprobado Garca y Rodrguez (2009).
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64,3% en el caso de Ejecutivos en minora, mientras que la diferencia en la participacin legislativa aumenta en 13 puntos porcentuales, de modo que los presidentes en mayora tienen una participacin cercana al 58% de las leyes aprobadas, frente al 44,1% que, como media, consiguen los Presidentes en minora.
cuadro
6.1. xito y participacin legislativa del Ejecutivo en Gobiernos en mayora y minora

Media de xito legislativo del Ejecutivo Desviacin tpica 20,7 Media de participacin del Ejecutivo sobre la legislacin aprobada 44,1 Desviacin tpica 23,0 N
Ejecutivos en minora (<45% escaos) Ejecutivos con mayora (>45% escaos)
64,3
50
73,8
14,8
57,8
20,3
164
1.2. Contando partidos: la fragmentacin partidista

Existe un consenso entre los investigadores al sealar que uno de los obstculos para la toma de decisiones es el incremento del nmero de actores implicados en la misma (vase el captulo 2). Por ello es importante analizar el nmero efectivo de partidos presentes en las Cmaras. A partir del mismo se puede clasificar a los sistemas de partidos como sistemas de partido hegemnico (un nico partido tiene el mayor peso), bipartidistas (dos partidos compiten estando ms o menos igualados) y multipartidistas (el sistema poltico est caracterizado por la existencia de tres o ms partidos en competencia). Esta primera y simple clasificacin puede ser perfeccionada. As, Mainwaring y Scully (1995) agrupan a los sistemas de partidos en situaciones de partido predominante si el ndice es inferior o igual a 1,7; sistema bipartidista si el valor est situado entre 1,8 y 2,4; sistema de dos partidos y medio si el valor est entre 2,5 y 2,9; sistema de pluralismo moderado cuando el nmero efectivo de partidos est entre 3 y 3,9 y, por ltimo, pluralismo extremo cuando el ndice es igual o superior a 4. Como se puede ver en el cuadro 3 del anexo, entre los casos analizados por esta investigacin tan slo Mxico, durante las legislaturas de Carlos Salinas de Gortari (1991-1994) y de Ernesto Zedillo (19941997 y 1997-2000), puede ser clasificado como sistema de partido predominante, aunque con una salvedad. Es un sistema de partidos
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predominante si se toma como indicador la media en el nmero efectivo de partidos en ambas Cmaras, ya que si se analiza nicamente la Cmara de Diputados, no hay ninguna legislatura con partido predominante. En el resto de los periodos analizados para el caso mexicano la media del nmero efectivo de partidos en ambas Cmaras situ al sistema en el bipartidismo. Sin embargo, en el Senado mexicano, la presencia hegemnica del PRI ha sido constante con un preciso 1 como valor en el ndice. Los pases que encajan de forma ms clara como sistemas bicamerales son Paraguay y Honduras. Tambin en Venezuela durante la dcada que va desde 1979 a 1989 fueron dos partidos, COPEI y AD, los protagonistas del sistema poltico; sin embargo, durante el periodo precedente (1964-1979), el Congreso estuvo compuesto por ms de dos partidos con capacidad de influencia e, incluso, durante las presidencias de Ral Leoni (1964-1969) y de Rafael Caldera (19691974), se puede clasificar al pas dentro de la categora de pluralismo extremo. Argentina es el caso prototpico de sistema con dos partidos y medio; salvo la primera legislatura democrtica (1983-1985) en la que UCR y el PJ se constituyeron como los dos partidos relevantes en el Congreso y la surgida de las elecciones legislativas de 2005, todas las dems encajan en esta clasificacin. En cuanto a los casos de pluralismo moderado, el ejemplo ms significativo es Uruguay, donde tres partidos desde 1994 han estado presentes en el Congreso (PC, PN y FA), mientras que Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y Panam son los pases latinoamericanos en los que ha existido pluralismo extremo, ya que todos tienen un nmero efectivo de partidos parlamentarios cercano o superior a 4. La existencia de una fragmentacin tan elevada conlleva la necesidad de conformar coaliciones y, tal como se ver en el punto siguiente, con la nica excepcin de Ecuador, stos son los pases en los que se han producido Gobiernos de coalicin conformados por un nmero mayor de partidos. En cuanto a la relacin de esta variable con el xito y la participacin como evidencia el grfico 6.1, las medias de xito y participacin legislativa del Ejecutivo son superiores en los casos bipartidistas o en los que slo hay un actor poltico predominante aunque cabe recordar que slo Mxico durante 1991-1997 estaba en esa situacin. Los datos muestran que el aumento de la fragmentacin disminuye la influencia legislativa del Presidente pero, en sistemas caracterizados por una multiplicidad de actores (dos partidos y medio, pluralismo moderado o pluralismo
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extremo), el incremento de los mismos no provoca un decrecimiento en las tasas de xito y participacin del Ejecutivo, sino que stas se mantienen constantes.
grfico
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Partido predominante Bipartidismo Dos partidos y medio Pluralismo moderado Pluralismo extremo
57,20 50,00 52,60 52,60
6.1. xito y participacin legislativa del Ejecutivo en distintos sistemas de partidos

98,40 83,10 78,20 68,20 70,30
64,90
Media de xito legislativo del Ejecutivo
Media de participacin del Ejecutivo sobre la legislacin aprobada
1.3. La construccin de coaliciones

Para medir la variable coalicin, la presente investigacin sigue la clasificacin propuesta por Chasquetti (2008) (vase el captulo 2). En el cuadro 6.2. se puede ver cmo estaban conformados los Gobiernos analizados en la presente investigacin, evidenciando que, durante la dcada de 1990 y los primeros aos de la dcada de 2000, si bien no es la situacin ms frecuente, s ha sido comn la formacin de coaliciones en los pases latinoamericanos. Este hecho contradice, en cierto modo, las expectativas de los crticos del presidencialismo, que consideraban que estas alianzas no tenan capacidad para evitar la legitimidad dual y la tendencia al estancamiento propia de los sistema de separacin de poderes (Payne et al., 2003: 225). De los 60 periodos presidenciales analizados, 32 fueron Gobiernos de un solo partido,
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234
cuadro
6.2. Clasificacin de los distintos Gobiernos de acuerdo a la conformacin de coaliciones

Gobierno de coalicin mayoritaria (>45% escaos, ms de un partido) Snchez L. (1993-1997) Bnzer (1997-2001) Cardoso (1994-2001) Lula (2002-2006) Alwyn (1989-1994) Frei (1994-2000) Lagos (2000-2006) Bachellet (2006--) Toledo (2001-2005) Sanguinetti (1994-1999) Battle (1999-2004) Betancourt (1959-1964) Leoni (1964-1969) Gobierno de partido minoritario (<45% escaos, un partido) Alfonsn (1987-1989) Pastrana (1998-2002) Pacheco (2002-2006) Mahuad (1998-2002) Fujimori II (2000-2001) Garca (2005-) Caldera (1969-1974) Gobierno de coalicin minoritaria (<45% escaos, ms de un partido) Gobierno apartidario (<45% escaos, sin partido)
Gobierno de partido mayoritario (>45% escaos, un partido) Alfonsn (1983-1987) Menem (1989-1999) Duhalde (2002-2003) Kirchner (2003-2006) Smper (1994-1998) Uribe II (2006-) Figueres (1994-1998) Rodrguez (1998-2002) Arias (2006-) Arz (1995-1999) Callejas (1989-1993) Reina (1993-1997) Flores (1997-2001) Zelaya (2006-2009) Salinas (1991-1994) Zedillo (1994-2000) Rodrguez (1989-1993) Wasmosy (1993-1998) Cubas Grau (1998) Gonzlez M. (1998-2002) Fujimori I (1995-2000) Vzquez (2004-) Prez (1974-1979) Campins (1979-1984) Lusinchi (1984-1989)
De la Ra Uribe I (1999-2002) (2002-2006) Color (1990-1991) Duran B. (1995-1996) Bucaram (1996-1997) Alarcn (1997-1998) Noboa (2000-2003) Gutirrez (2003-2005) Fox (2000-2006) Prez B. (1994-1997) Moscoso (1999-2004)
Fuente: Elaboracin propia a partir de Chasquetti (2008).
25 contaban con mayora absoluta y siete gobernaron en minora9. El resto de los periodos presidenciales abordados fueron Gobiernos en coalicin, ya fuera mayoritaria o minoritaria. Los pases que resaltan por la existencia de Gobiernos de un solo partido con mayora absoluta son Honduras, Paraguay y Guatemala, mientras que los casos que concentran coaliciones con un mayor
9
Se incluye en este nmero el primer Gobierno apartidario de lvaro Uribe.
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grfico
100 90 80 70 60
50,80 72,50 75,80 63,80 66,60 73,30
235
6.2. xito y participacin del Ejecutivo en los distintos tipos de Gobiernos (coalicin)
50 40 30 20 10 0 Gobierno de partido mayoritario Gobierno de coalicin mayoritaria
50,70 42,30 45,30 44,50
Gobierno de partido minoritario
Gobierno de coalicin minoritaria
Gobierno apartidario
nmero de partidos son Bolivia, hasta la victoria electoral de Evo Morales en 2005, Brasil, Chile, y Panam10. Pases que, como se vio en el punto anterior, son los que tienen una mayor fragmentacin partidista junto con Ecuador. En cuanto a la relacin que mantiene esta variable con la actividad legislativa, el grfico 6.2 muestra que, tanto el xito como la participacin han sido superiores en los Gobiernos conformados por un partido en mayora o por una coalicin mayoritaria que en los Gobiernos en minora, tanto sin estn conformados por un nico
10 Si bien en estos cuatro pases la conformacin de Gobiernos de coalicin durante el periodo estudiado ha tenido una importancia crucial para su sistema poltico, hay que sealar que existen grandes diferencias entre los pases. En el caso chileno, todos los Ejecutivos surgidos en el ltimo periodo democrtico en Chile han sido de la Concertacin y, a pesar de la existencia de corrientes al interior de las mismas, se ha asegurado cierto consenso en torno a un programa de gobierno (Nolte, 2003). Sin embargo, las coaliciones panameas y bolivianas han sido muy voltiles, principalmente por la ausencia de un pacto programtico en su conformacin, el cual ha estado supeditado a cuestiones ms relacionadas con la distribucin de los recursos y beneficios de las cuotas entre los partidos.
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partido o por una coalicin. La situacin menos propicia para la influencia presidencial sobre la actividad legislativa se produce en los casos en que el Presidente decide continuar en minora al frente del Gobierno, apoyado nicamente por su partido, mientras que en la situaciones de coaliciones minoritarias es ligeramente superior el xito y la participacin presidencial si bien no se alcanzan tasas de influencia tan altas como en Gobiernos mayoritarios (ya sean unipartidistas o de coalicin). Es necesario precisar que el grfico muestra tasas de influencia alta para el Gobierno apartidario pero, para la muestra aqu estudiada, no es muy significativo porque el nico Gobierno que estaba en esta situacin fue el de lvaro Uribe (2002-2006), caracterizado por altas tasas de xito legislativo y de participacin sobre las leyes aprobadas.
1.4. La polarizacin ideolgica de los legisladores

Si un nmero alto de actores dificulta la toma de decisiones, otro de los elementos que inciden en la misma es la presencia de distintas posiciones de los actores sobre la cuestin a decidir. Si las posturas estn polarizadas, la toma de decisin ser ms difcil. El cuadro 4 del anexo contiene los valores, tanto del ndice de polarizacin de Sartori y Sani, como del ndice de polarizacin ponderada para cada una de las legislaturas de las que se dispone de datos. Los pases latinoamericanos con un sistema de partidos ms polarizado (vase el grfico 6.3) son Chile11, Ecuador y Panam, aunque existen variaciones importantes por periodos legislativos12. De
11 En Chile los partidos polticos estn divididos en dos bloques con una ideologa claramente diferenciable por un lado la Concertacin por la Democracia se puede definir como de centro-izquierda y, por otro, Unin por Chile est a la derecha, as como por una posicin enfrentada en torno a la dictadura del general Pinochet. Esta divisin partidista ha tenido su reflejo en los debates polticos como la violacin de los derechos humanos durante la dictadura militar o la pervivencia de herencias institucionales del rgimen anterior. Adems, dentro de los dos bloques tambin hay diferencias, hecho que, sin duda, afecta al valor obtenido en el indicador de polarizacin. A pesar de ello, el sistema de partidos chileno ha sido considerado como uno de los ms institucionalizado de la regin (Mainwaring y Scully, 1995; Siavelis, 2001) y el pas no ha tenido problemas de estabilidad democrtica, gracias a la colaboracin y consenso de los actores polticos que han conformado las coaliciones de gobierno. 12 El hecho de que estos tres pases tengan en comn un sistema de partidos fragmentado lleva a pensar que puede existir una relacin entre la polarizacion y el
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grfico
0,7
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6.3. Dispersin de los ndices de polarizacin ideolgica
Chile (1997-2001)
0,6
0,5 ndice de polarizacin de Sartori y Sani

Ecuador (2003-2005)
Chile (2006-2011) Mxico (2006-2009) Brasil (2003-2007) Mxico (2003-2006) Chile (1993-1997) Chile (2002-2006) Uruguay (1999-2005) Ecuador (1996-1998)
0,4
Ecuador (1998-2002)
0,3
Mxico (1997-2000) Costa Rica (1994-1999) Mxico (1994-1997)
Colombia (2006-2010) Mxico (2000-2003) Bolivia (1997-2002)
Bolivia (19931997)
0,2
Per (2006-2011) Argentina (1997-2001) Uruguay (2005-2010) Colombia (2002-2006) Per (2001-2006) Colombia (1998-2002) Uruguay (1995-2000) Per (1995-2000) Panam (1999-2004)
Paraguay (1998-2003) Paraguay (1993-1998) Argentina (1995-1997)
0,1
Costa Rica (2002-2006) Honduras (2006-2009) Costa Rica (1998 Costa Rica (2006-2010) Honduras (1997-2001) Guatemala (1995-1999) Argentina (2003-2007) Honduras (1994-1997)
0,5
1,5 Polarizacin ponderada
2,5
3,5
Fuente: Elaboracin propia a partir de PELA.
modo que se puede incluir a legislaturas como las uruguayas de 19992005 y de 2005-2010, la peruana de 1995-2000 o la colombiana de 1998-2002, todas ellas de pases que, en su conjunto, no destacan por tener un sistema de partidos altamente polarizado. En el lado contrario, los pases en los que el sistema de partidos cuenta con ms homogeneidad ideolgica son Paraguay, Honduras, Guatemala y Argentina. Mxico es un caso especial, ya que si bien podra ser caracterizado como sistema de partidos de polarizacin moderada, el ndice revela la existencia de un aumento del grado de polarizacin desde la primera legislatura analizada hasta las ms recientes, hasta el punto de que las legislaturas 2003-2006 y 2006-2009 estn entre las ms polarizadas de las analizadas. Este aumento de la polarizacin coincide con los cambios polticos acaecidos en el pas con la apertura democrtica y la llegada del pluralismo al Congreso.
nmero de partidos que compiten dentro del sistema poltico. Ms adelante en el captulo se comprobar si esta relacin se produce.
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grfico
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
6.4. xito y participacin del Ejecutivo en situaciones de distinta polarizacin
68,32
69,86 64,83 53,77
47,59
47,37
Polarizacin baja
Polarizacin moderada
Polarizacin alta
Tal como cabra esperar, los dos ndices de polarizacin mantienen una correlacin muy alta13, lo cual indica que sus mediciones de las distancias ideolgicas entre los partidos son similares aunque no son iguales del todo. Panam (1999-2004) y Ecuador (1996-1998), como se puede ver en el grfico 6.3, son los dos casos ms destacados en los que los valores de ambos ndices no coinciden; as, mientras que el ndice de Sartori y Sani muestra que Panam es un pas con niveles bajos de polarizacin, el valor del ndice ponderado revela un sistema de partidos polarizado. Por su parte, Ecuador ocupa una de las posiciones ms altas en cuanto a su grado de polarizacin ponderada y, sin embargo, si se toma el ndice de Sartori y Sani como referencia, est en una situacin intermedia. Esta diferencia, en ambos casos, es debida al matiz introducido por la ponderacin con el nmero de escaos, ya que Panam y Ecuador son dos sistemas con una fragmentacin parlamentaria alta a pesar de que, en trminos relativos, no haya grandes distancias ideolgicas
13 El valor del estadstico Correlacin de Pearson es de 0,703, significativo al nivel 0,001 (N=38).
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entre los partidos. Por ello, esta investigacin se decanta por el uso del ndice de polarizacin ponderada para el contraste de la hiptesis que relaciona a esta variable con la actividad legislativa, porque parece estar ms en consonancia con la realidad poltica. En cuanto a la influencia de esta variable sobre la actividad legislativa, el grfico 6.4 evidencia que las tasas de xito y participacin presidencial en las situaciones de polarizacin alta son inferiores a las que se producen en contextos de polarizacin baja y moderada. Aunque no se advierten diferencias relevantes en los periodos con niveles medios y bajos de polarizacin.
1.5. Coherencia ideolgica del partido o partidos de gobierno

No slo es importante conocer cun polarizados estn los partidos polticos dentro del Legislativo, sino que tambin parece relevante conocer la coherencia ideolgica mantenida internamente por los partidos polticos que conforman el Gobierno. Esto se hace ms importante an si se carece de los datos de disciplina legislativa, como es el caso. Una de las primeras cuestiones que revelan los datos de coherencia ideolgica es la falta de homogeneidad del indicador en los distintos periodos legislativos por pas (vase el grfico 6.5). Salvo el caso de Uruguay, en el que se mantienen altos los niveles de consenso ideolgico entre los diputados que pertenecen a los partidos de Gobierno, y el caso chileno, donde se ha mantenido una coherencia ideolgica superior a la media, el resto de pases muestra niveles tan diferentes que no se puede hablar de una tendencia hacia la (in)coherencia en los mismos. As llama la atencin Argentina donde, si bien el periodo legislativo 2003-2007 destaca por la gran coherencia de los legisladores del partido de Gobierno, el periodo 1997-2001 resalta precisamente por lo contrario, a pesar de que es el mismo partido (PJ) el que ocupaba el Ejecutivo. Una situacin similar aunque en estos pases hubo cambios en la Presidencia y, por tanto, es distinto el partido o coalicin de Gobierno, es la de Bolivia o Costa Rica. No es objeto de este trabajo exponer los factores que explican los distintos niveles de coherencia ideolgica14, aunque s es preciso
14 Sobre las variables que pueden ayudar a explicar el grado coherencia partidista, se puede ver el trabajo de Ruiz (2003 y 2006).
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anotar lo permeable que pueden ser sus valores a la renovacin de las Cmaras o a los realineamientos al interior de los partidos, tales como cambios de liderazgo, surgimiento de facciones, etc., lo cual ayuda a comprender el hecho de que no existan pautas claras en los pases. Otro de los hallazgos empricos que llama la atencin al analizar la coherencia ideolgica es la falta de relacin entre la misma y la existencia de coaliciones, ya que en los pases latinoamericanos aqu analizados, la coherencia ideolgica no es superior en los partidos que gobiernan en solitario ni inferior en aqullos compuestos por coaliciones que agrupan a varios partidos. Es ms, tanto en Chile como en Uruguay, los Ejecutivos abordados estaban conformados por una coalicin con altos niveles de coherencia, en el caso de Uruguay, y superiores a la media de los pases analizados en el caso chileno. Adems, esta carencia de relacin se ve avalada porque tambin se da la situacin contraria, ya que el periodo legislativo con un menor grado de coherencia ideolgica Bolivia (1997-2002) correspondi a una coalicin de gobierno conformada por cuatro partidos (ADN, MIR, CONDEPA y UCS) muy heterogneos15. No obstante, esta ausencia de tendencias claras no afecta a la hiptesis mantenida por esta investigacin, que persigue comprobar si el grado de coherencia influye en el xito del Ejecutivo y en la participacin del Presidente y el Congreso en la legislacin. Si bien este contraste se realizar en la siguiente seccin del captulo, cabe afirmar que la participacin del Ejecutivo aumenta de forma evidente en los periodos legislativos con partidos coherentes en los cuales la participacin presidencial es superior en 20 puntos porcentuales a la de aquellos periodos caracterizados por una coherencia baja. Aunque el nivel de xito legislativo del Ejecutivo no es discriminado de forma tan clara por la coherencia, pues la diferencia es de apenas de tres puntos porcentuales (vase el cuadro 6.3).
15 En relacin a este punto cabe recordar a Alxelrod (1970) (vase el captulo 2), quien seal que las coaliciones mnimas ganadoras sern aquellas conformadas por el nmero menor de partidos posibles y, a la vez, ms prximos en trminos ideolgicos.
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grfico
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6.5. Coherencia ideolgica del partido o coalicin de gobierno

2,41 PSP/PRE/PRIAN 2,14 ADN-MIR-CONDEPA-UCS 1,94 PUSC 1,93 PAN 1,84 PAN 1,82 PRD 1,80 PJ 1,77 PLN 1,75 ANR 1,70 PT/PCdoB/PSB/PDT/PPS/PV/PTB/PL 1,69 Cambio90 1,66 DP 1,65 PLH 1,60 PAN/PARM 1,59 PLH 1,57 PP-FIM 1,57 ANR 1,47 PRI 1,45 PRI 1,45 PRE-APRE 1,42 DC-PPD-PS 1,34 PJ 1,33 PUSC 1,32 PLH 1,32 Partido de la U/PCC/PCR/CC/Alas/PCD 1,28 PLN 1,23 DC/PPD/PRSD 1,2 PC 1,16 PAN 1,16 DC/PPD/PS 1,15 PJ 1,09 MNR-UCS 1,05 DC/PPD/PS 1,02 Encuentro progresista 0,95 PC-PN 0,93 PC-PN 0,73 PAP
Ecuador (2003-2005) Bolivia (1997 -2002) Costa Rica (2002 - 2006) Guatemala (1995- 1999) Mxico (2006 - 2009) Panam (1999-2004) Argentina (1997-2001) Costa Rica (2006- 2010) Paraguay (1998 - 2003) Brasil (2002-2007) Per (1995- 2000) Ecuador (1998-2002) Honduras (1997-2001) Mxico (2003 - 2006) Honduras (2006-2009) Per (2001- 2006) Paraguay (1993 - 1998) Mxico (1994 - 1997) Mxico (1997- 2000) Ecuador (1996-1998) Chile (2002 -2006) Argentina (1995 -1997) Costa Rica (1998 - 2002) Honduras (1994-1997) Colombia (2006 -2010) Costa Rica (1994 - 1998) Chile (2006 -2011) Colombia (1998 -2002) Mxico (2000 - 2003) Chile (1993 -1997) Argentina (2003 -2007) Bolivia (1993-1997) Chile (1997 -2001) Uruguay (2005 -2010) Uruguay (1999 -2005) Uruguay (1995 -2000) Per (2006 -2011)
0,5
1,5
2,5
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cuadro
6.3. xito y participacin legislativa en Gobiernos con alta y baja coherencia

Media de xito legislativo del Ejecutivo Desviacin tpica 13,19 18,65 Media de participacin del Ejecutivo sobre la legislacin aprobada 62,52 44,25 Desviacin tpica 14,10 20,81 N
Coherencia baja Coherencia alta
70,87 67,23
34 82
1.6. Distancia ideolgica entre el Presidente y los legisladores

Tal como se vio en el captulo 2, otro de los indicadores que puede ayudar a entender la participacin de ambos Poderes sobre la actividad legislativa es la distancia ideolgica existente entre el Presidente y los legisladores. En el cuadro 5 del anexo se exponen la posicin ideolgica que, segn los legisladores, ocupa el Presidente, la ubicacin ideolgica media de los diputados, ponderada por el nmero de escaos, as como la distancia entre ambas. Lo primero que llama la atencin al observar la distancia ideolgica entre ambos Poderes (vase el grfico 6.6) es que es habitual que los legisladores consideren que los Presidentes mantienen una posicin ms derechista que ellos mismos, tal como lo demuestra el hecho de que esta distancia asuma un valor positivo16 en la inmensa mayora de los casos. Las excepciones las constituyen los presidentes Michelle Bachelet y Ricardo Lagos en Chile, Carlos Reina y Manuel Zelaya en Honduras, Lula da Silva en Brasil y Tavar Vzquez en Uruguay. Estos presidentes son ubicados por los legisladores ms a la izquierda que la Cmara. En cuanto a la distancia en trminos absolutos, cabe afirmar que las mayores diferencias corresponden al presidente colombiano lvaro Uribe (2006-), a quien los diputados colombianos que conforman la Cmara durante su mandato ubicaron en la posicin ms extrema (en trminos comparados) y virada hacia la derecha.
16 Cabe precisar que en el anlisis se valora la distancia en trminos absolutos, aunque el signo ofrece informacin interesante para describir los distintos periodos de gobierno.
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grfico
243
6.6. Distancia ideolgica entre el Presidente y el Parlamento segn los legisladores
5 4 3 2 1 0
4,8
4,6 4,0 3,8
3,6 3,5
3,3 3,2 3,1 3,1
2,9 2,8 2,7 2,7 2,6 2,5
2,3
2,1 2,1 1,8 1,8 1,6 1,6 1,3 1,2 0,7 0,7 0,7 0,2 -0,2 -0,3 -0,3
-1 -2
Pastrana Bucaram Sanguinetti Fujimori Zedillo Zedillo Reina Snchez L. Rodrguez Moscoso Gonzalez Macchi
-0,7 -1,4 -1,5 Bachelet Fox Fox Arz Battle Arias Mahuad Pacheco Flores Frei Kirchner Figueres Zelaya Lula Vzquez Uribe II Bnzer Menem Menem Uribe I Wasmosy Gutirrez Garca Lagos
cuadro
6.4. xito y participacin legislativa en periodos con distinta distancia ideolgica entre el Presidente y los legisladores
Media de xito legislativo del Ejecutivo Desviacin tpica 13,58 Media de participacin del Ejecutivo sobre la legislacin aprobada 59,90 Desviacin tpica 17,24 N
Distancia ideolgica pequea Distancia ideolgica moderada Distancia ideolgica grande
75,34
41
61,90
21,30
40,70
19,30
38
70,55
12,87
50,01
18,40
32
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244
Otros presidentes con fuertes distancias ideolgicas han sido Hugo Bnzer y Gonzalo Snchez de Lozada en Bolivia, Menem (en sus dos periodos de gobierno) en Argentina, Sanguinetti en Uruguay, Pastrana en Colombia o Fox en Mxico. En el lado contrario el costarricense Figueres, el argentino Kirchner, el brasileo Lula, el uruguayo Tavar Vzquez y los hondureos Reina y Zelaya mantienen una posicin ideolgica ms cercana a la media del Poder Legislativo. Lo interesante para esta investigacin es comprobar si la distancia ideolgica incrementa o disminuye la influencia del Ejecutivo sobre la actividad legislativa. Una primera aproximacin a este aspecto puede verse en el cuadro 6.4, en el que se aprecia que la participacin y el xito presidencial es superior en los casos donde hay distancias ideolgicas pequeas, aunque no parece haber una relacin lineal, ya que en los periodos con grandes distancias el xito y la participacin es superior al de los casos de distancias ideolgicas medianas. No obstante, el poder de esta variable ser contrastado en la siguiente seccin del captulo.
1.7. El ciclo electoral

De ser cierta la hiptesis que se plante en el captulo 2, el momento, en trminos electorales, tiene incidencia en la influencia del Ejecutivo y del Legislativo sobre la actividad legislativa, de modo que cabra esperar que en los periodos legislativos coincidentes con el primer ao del mandato presidencial sus tasas de participacin y de xito sean superiores a las correspondientes a los periodos en los que se van a celebrar elecciones presidenciales. El cuadro 6.5 ofrece informacin descriptiva acerca de cmo se han agrupado los distintos periodos de sesiones analizados en este trabajo. Evidentemente la situacin mayoritaria son periodos de sesiones que no coinciden con aos de elecciones presidenciales, esta situacin agrupa al 49% de la muestra. El grfico 6.7 es una primera aproximacin a la hiptesis planteada, evidenciando que tanto el xito como la participacin del Presidente son superiores en los periodos de sesiones coincidentes con el primer ao de mandato presidencial, tasa que disminuye el ao en que expira en el mandato presidencial. La prueba de si esta diferencia es lo suficientemente significativa se lleva a cabo en la siguiente seccin del captulo.
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cuadro
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6.5. Distribucin de los periodos de sesiones de acuerdo al ciclo electoral

Periodo de sesiones coincide con el primer ao del periodo presidencial Periodo de sesiones no coincide con ao electoral Periodo de sesiones coincide con el ltimo ao del periodo presidencial 39 24,8 Total
N %
41 26,2
77 49,0
157 100
Favorece la inuencia del Ejecutivo en la actividad legislativa
Desfavorable para la inuencia del Ejecutivo en la actividad legislativa
grfico
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
6.7. xito y participacin del Ejecutivo en las distintas fases del ciclo electoral
74,24
71,26 65,86
58,24
54,96 49,96
Periodo de sesiones coincide con el primer ao del periodo presidencial
Periodo de sesiones no coincide con ao electoral
Periodo de sesiones coincide con el ltimo ao del periodo presidencial
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2. Hacia una eXplicacin multicausal de la actividad legislativa
2.1. Las relaciones entre las variables partidistas

A lo largo del apartado anterior se ha mencionado que muchas de las variables que definen a los partidos polticos estn relacionadas entre s, de modo que unas pueden ser efecto de otras. Para comprobar las relaciones que mantienen los siete factores explicativos, se ha estimado oportuno llevar a cabo un anlisis de correlacin a partir del cual captar cul es el grado de influencia y relacin entre los mismos. El cuadro 6.6 presenta los resultados del anlisis y pone de manifiesto la existencia de algunos pares de asociaciones fuertes. En este sentido resalta la correlacin entre el nmero efectivo de partidos parlamentarios y la existencia de coaliciones de gobierno (-0,380**), confirmndose que es, en los sistemas de partidos caracterizados por un nmero alto de actores polticos en el Congreso, donde se produce ms frecuente la conformacin de Gobiernos de coalicin. Otra de las relaciones que muestran los datos es la mantenida entre la conformacin de coaliciones y las mayoras legislativas (0,595**) que, al igual que en el caso anterior, evidencia que la formacin de coaliciones ayuda a consolidar mayoras legislativas. Una relacin que tambin se muestra significativa es la que se produce entre las variables coalicin y polarizacin ponderada (-0,370**), evidenciando que en los sistemas en los que los partidos polticos estn ms polarizados se producen ms Gobiernos de coalicin. Esta relacin, sin embargo, debe ser matizada, pues ambas variables muestran una alta asociacin, no porque las distancias ideolgicas entre los miembros de la Cmara ayuden a la formacin de coaliciones, sino porque en los sistemas de partidos fragmentados, en los que son ms probables las coaliciones, la polarizacin es ms alta (0,525**). Este hecho avala la teora de Downs (1957), segn la cual la estrategia ms racional para los partidos en sistemas en los que compiten un alto nmero es producir una ideologa concreta e integrada que diferencie al partido del resto como va para conseguir un mayor apoyo electoral. Por el contrario, en los sistemas bipartidistas la estrategia ms racional que puede seguir un partido es producir una ideologa difusa y moderada, mostrando as menores
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cuadro
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6.6. Correlaciones entre las variables polticas

Ciclo Distancia Coherencia Polarizacin Coalicin Mayora electoral ideolgica ponderada legislativa
Distancia ideolgica
R2 Sig. (bilateral) N R2 Sig. (bilateral) N
0,016 0,871 104 0,150 0,112 113 0,137 0,141 117 -0,098 0,225 156 -0,070 0,384 157 0,051 0,526 157 -0,068 0,497 103 -0,157 0,106 107 -0,230 0,080 106 0,107 0,271 107 -0,090 0,357 107 -0,178 0,055 116 -0,139 0,139 115 -0,026 0,785 116 0,135 0,147 116 -0,370** 0,000 119 -0,207* 0,024 120 0,525** 0,000 120 0,594** 0,000 166 -0,380** 0,000 166 -0,113 0,147 167
Coherencia
Polarizacin R2 ponderada Sig. (bilateral) N Coalicin R2 Sig. (bilateral) N Mayora legislativa R2 Sig. (bilateral) N NEP R2 Sig. (bilateral) N
** La correlacin es signicativa al nivel 0,01 (bilateral). * La correlacin es signicante al nivel 0,05 (bilateral).
grados de polarizacin. Por ltimo, la nica variable entre las consideradas que no est vinculada a los actores polticos es el ciclo electoral y, como cabra esperar, no guarda relacin estadsticamente significativa con ninguno de los otros factores explicativos que aluden al sistema de partidos.
2.2. Los determinantes de la actividad legislativa

Para el contraste de las hiptesis, y dadas las caractersticas de las variables y las hiptesis establecidas, se ha elegido el anlisis de regresin mltiple. A travs del mismo se establecern las relaciones entre las
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variables independientes expuestas en el presente captulo17, el ndice institucional IPIL construido en el captulo 4 y las dimensiones de la variable dependiente xito y participacin. El cuadro 6.7 presenta un
cuadro
6.7. Hiptesis explicativas de la actividad legislativa

Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito del Ejecutivo 2. Participacin del Ejecutivo Hiptesis En los periodos legislativos caracterizados por valores altos en el IPIL, la participacin presidencial sobre la actividad legislativa es superior La participacin legislativa del Ejecutivo aumenta a medida que controla un porcentaje superior de escaos en el Congreso
Variables independientes
ndice de potencia En los periodos legislativos institucional legislativa caracterizados por valores altos en (IPIL) el IPIL, el xito del Ejecutivo en la aprobacin de sus propuestas es superior Mayora legislativa En los casos en los que el Presidente cuenta con el apoyo de un porcentaje amplio de escaos en el Parlamento, el xito a la hora de aprobar sus propuestas se ve incrementado A medida que disminuyen las diferencias ideolgicas y existe ms coherencia entre los legisladores pertenecientes al partido o coalicin que sostiene Al Ejecutivo, se ve incrementado el xito del Presidente La existencia de un nmero alto de partidos en el Congreso disminuye el xito del Ejecutivo
Coherencia ideolgica partido/ coalicin de gobierno (autoubicacin)
En los casos en que existe una mayor coherencia ideolgica entre los legisladores pertenecientes al partido o coalicin que sostiene al Ejecutivo, es ms alta la participacin del Presidente en la actividad legislativa
Fragmentacin del sistema de partidos
La participacin en la legislacin del Ejecutivo ser inferior en aquellos periodos en los que el Congreso est conformado por muchos partidos polticos Posturas muy polarizadas en el Parlamento disminuyen la participacin del Ejecutivo sobre la legislacin aprobada
Polarizacin
La existencia de posiciones polarizadas en el Congreso disminuye el xito del Ejecutivo
17 Entre las condiciones que deben darse para garantizar la validez del modelo estadstico elegido est la no colinealidad. Este problema del anlisis de regresin se produce cuando algunos de los predictores propuestos en el modelo estn relacionados linealmente. Como se pudo ver en el apartado anterior, tres de las variables independientes definidas (fragmentacin parlamentaria, polarizacin ideolgica y coaliciones) muestran una asociacin superior a 0,5. Por ello se ha resuelto realizar un diagnstico de colinealidad de las variables independientes a travs del factor de inflacin de la varianza (FIV). Se asume, siguiendo a Kleinbaum et al. (1988), que no existe colinealidad, pues ningn valor del estadstico es superior a 10.
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Variables independientes Variable dependiente actividad legislativa Dimensiones 1. xito del Ejecutivo Ciclo electoral 2. Participacin del Ejecutivo Hiptesis El xito legislativo del Presidente La participacin legislativa del disminuye en los periodos de Presidente decrece en aquellos sesiones en que expira su mandato periodos de sesiones coincidentes con el n de su mandato Grandes distancias ideolgicas entre el Presidente y la Cmara bajan el xito legislativo del Presidente
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Distancia ideolgica
Grandes distancias ideolgicas entre el Presidente y la Cmara inuyen negativamente en la participacin del Ejecutivo sobre la legislacin aprobada
resumen de las hiptesis establecidas a lo largo del trabajo. Concretamente, se plantean dos modelos explicativos para cada una de las dimensiones de la variable dependiente18. En el primero, el modelo explicativo del xito y la participacin contiene slo las variables independientes relacionadas con los partidos y el ciclo electoral. En el segundo modelo se han aadido a los factores explicativos sealados el ndice institucional, con el fin de aislar los efectos del sistema de partidos y los efectos institucionales. El cuadro 6.8 contiene el resultado del primer anlisis de regresin y muestra que dos de los factores partidistas propuestos tienen una incidencia significativa conjunta en la variabilidad del xito del Ejecutivo. Concretamente, la polarizacin ideolgica de la Cmara y el porcentaje de legisladores que apoya al Ejecutivo tienen influencia sobre la cantidad de leyes que el Ejecutivo consigue aprobar. Estas dos variables explican en conjunto un 18% de la varianza del xito presidencial. El factor con mayor fuerza estadstica en la incidencia sobre el xito es la mayora legislativa, confirmndose la hiptesis inicial de que los Presidentes con mayoras slidas consiguen tasas de aprobacin superiores. Por su parte, la polarizacin, aunque con menor potencia, tambin incide en el grado de xito presidencial, ya que en los periodos de sesiones en los que existen grandes distancias ideolgicas entre los partidos de la Cmara, el Presidente consigue aprobar un
18 La funcin seleccionada para el grado de ajuste ha sido el criterio de los mnimos cuadrados ordinarios.
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porcentaje menor de las iniciativas que presenta al Congreso. Los factores explicativos que no tienen fuerza estadstica para discriminar el grado de xito conseguido por el Ejecutivo son la fragmentacin, la coherencia ideolgica del partido o partidos del Presidente, la distancia ideolgica y el ciclo electoral. En cuanto a la participacin de ambos poderes sobre el total de la legislacin aprobada, el primer modelo tiene una fuerza explicativa bastante ms potente que la mostrada en el xito. Las variables que muestran relacin estadstica en la participacin son la coherencia ideolgica del partido o partidos de gobierno, la distancia ideolgica entre el Presidente y la Cmara y la mayora legislativa confirmando que, en los periodos de sesiones caracterizados por altos grados de incoherencia entre los legisladores afines al Ejecutivo, disminuye la participacin del Presidente sobre el total de las leyes aprobadas. Del mismo modo, la existencia de amplias mayoras favorables al Presidente facilita su participacin legislativa, a la vez que disminuye la del Legislativo. Estas tres asociaciones significativas confirman las hiptesis iniciales y explican un 35% de la variabilidad de la dimensin participacin.
cuadro
6.8. Modelo explicativo del xito y de la participacin sin el factor institucional

Dimensiones dependientes xito del Ejecutivo Participacin del Ejecutivo/ Parlamento FIV B 27,894* 1,536 -3,400* 1,300 -23,070** 1,675 -2,784 2,533 -3,081 1,630 -1,500 1,979 0,709** 1,097 -2,563 -0,427 -0,459 -0,105 -0,153 -0,113 0,428 -0,091 0,35 145 Beta Sig. 0,078 0,019 0,000 0,328 0,232 0,289 0,000 0,281 1,383 1,211 1,756 2,491 1,731 1,704 1,071 FIV
Variables independientes (Constante) Distancia ideolgica Coherencia Polarizacin ponderada Coalicin NEP Mayora legislativa Ciclo electoral R2 corregida N
B 52,687** -0,096 -2,618 -7,176* 1,688 -2,729 0,456* -4,286
Beta -0,006 -0,055 -0,307 0,096 -0,234 0,324 -0,169 0,18 130
Sig. 0,002 0,961 0,617 0,015 0,529 0,059 0,018 0,095
** La correlacin es signicativa al nivel 0,01 (bilateral). * La correlacin es signicante al nivel 0,05 (bilateral).
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A pesar de compartir el peso de la variable mayora legislativa, la fuerza de este primer modelo no es igual para ambas dimensiones. Se puede afirmar que es ms ajustado para explicar la participacin legislativa que el xito presidencial. El siguiente modelo explicativo propuesto aparece resumido en el cuadro 6.9 y contiene, como ha sido citado, adems de los factores del modelo anterior, el ndice que resume la potencia institucional. Con la introduccin del IPIL se logra explicar un porcentaje superior, tanto de la variabilidad del xito como de la participacin, por lo que se puede afirmar que la introduccin de los factores institucionales mejora visiblemente la prediccin de la actividad legislativa, as como la bondad de ajuste del modelo. Tomados de forma conjunta, el IPIL, la fragmentacin y el porcentaje de legisladores afines al Gobierno explican el 30% de la varianza del xito del Ejecutivo. La variable con ms importancia en la ecuacin de regresin es la cantidad de partidos presentes en el Parlamento, evidenciando que a medida que ste es mayor, disminuye el porcentaje de leyes que consigue sacar adelante el Presidente, por tanto un aumento en el nmero de jugadores dificulta la toma de decisin y hace descender el xito del Presidente. La variable que ocupa el segundo lugar, en cuanto a potencia explicativa, es el ndice institucional, confirmando que diseos institucionales ms favorables a la influencia del Ejecutivo provocan un aumento significativo de las tasas de xito del Gobierno. Por ltimo, la tercera variable con influencia sobre la dimensin dependiente es el porcentaje de legisladores que pertenecen al partido o coalicin del Ejecutivo y, nuevamente, se confirma la hiptesis de que a medida que es superior la mayora parlamentaria con la que cuenta el Presidente, mayor es su grado de xito. Si bien el modelo explicativo de las dos dimensiones dependientes mejora con la introduccin del ndice institucional, el ajuste es mayor en la variable participacin que en el xito. As, si los factores polticos lograban explicar el 35% de la variabilidad del grado de participacin; al considerar el peso del IPIL, este porcentaje se ve incrementado hasta el 45%, aunque es ms parsimoniosa la explicacin del xito que la de la participacin. Tal como se sugiri en el captulo 4, las instituciones tienen una importancia fundamental en la participacin sobre la legislacin que mantienen ambos Poderes, pues el ndice es el factor ms significativo a la hora de explicar la influencia de los dos Poderes sobre la produccin
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cuadro
6.9. Modelo explicativo del xito y la participacin del Ejecutivo incluyendo el ndice institucional
Dimensiones dependientes xito del Ejecutivo Participacin del Ejecutivo/ Parlamento FIV B 52,856* 1,537 -3,288* -2,382* -0,332** -0,359** -0,182 -0,048 0,418** -0,082 0,428** 0,45 145 Beta Sig. 0,002 0,019 0,001 0,010 0,144 0,686 0,001 0,315 0,000 1,385 1,400 2,518 2,508 2,268 1,706 1,706 3,799 FIV
Variables independientes (Constante) Distancia ideolgica Coherencia Polarizacin ponderada Coalicin NEP Mayora legislativa Ciclo electoral IPIL R2 corregida N
B 29,927 -0,199 -4,274 -2,447 1,447 -5,195** 0,444* -4,061 61,822**
Beta
Sig. 0,099
-0,012 -0,089 -0,105 0,082 -0,445 0,316 -0,160 0,435 0,30 130
0,916 0,453 0,462 0,576 0,002 0,017 0,101 0,010
1,647 -17,912** 2,357 2,536 2,376 1,980 1,098 3,161 -9,483** -3,654 -0,630 0,694** -2,302 66,491**
* La correlacin es signicante al nivel 0,05 (bilateral). ** La correlacin es signicativa al nivel 0,01 (bilateral).
legislativa, aunque tambin muestra relevancia significativa el porcentaje de legisladores afines al Gobierno, la coherencia ideolgica de los legisladores que apoyan al Ejecutivo, as como la polarizacin y la distancia ideolgica entre el Presidente y el Parlamento. Estos resultados evidencian que las instituciones son relevantes a la hora de determinar el control sobre la actividad legislativa. Los Parlamentos latinoamericanos que mantienen una participacin mayor en la legislacin, que muestran mayor capacidad proactiva son, sobre todo, aquellos que actan en diseos institucionales que les favorecen. Del mismo modo, los Ejecutivos consiguen una mayor influencia si cuentan con beneficios institucionales, aunque tambin se ven ayudados si disponen de mayoras amplias y coherentes a nivel interno, si los partidos presentes en las Cmaras no estn polarizados y si la distancia ideolgica del Presidente en relacin a la media de la Cmara no es extrema. El anlisis de regresin mostr que el ciclo electoral no tiene la fuerza estadstica suficiente para discriminar los datos de la actividad legislativa. Sin embargo, es necesario precisar que, a pesar de su
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falta de significacin en ambos modelos, el valor que asume el ciclo electoral va en la misma direccin que la propuesta por la hiptesis y, especialmente, el xito legislativo del Presidente decrece en el periodo legislativo en que expira su mandato, tal como lo demuestra el anlisis estadstico de las medias (cuadro 6.10).
cuadro
6.10. Anlisis de medias del xito y la participacin segn el ciclo electoral

Prueba T para la igualdad de medias t gl Sig. (bilateral) Diferencia de medias Error tpico de la diferencia Inferior 3,28729 95% intervalo de confianza para la diferencia Superior Inferior
Inferior Superior xito del Ejecutivo Se han -2,102* asumido varianzas iguales 144
Inferior 0,037
Superior -6,91093
-13,40850 -,41337
Participacin Se han -1,657 del Ejecutivo asumido varianzas iguales
152
0,100
-6,65439
4,01549
-14,58777 1,27898
Estos resultados son consistentes con las hiptesis establecidas en la investigacin. No es pretensin de este trabajo afirmar que el modelo final encontrado mantenga un efecto predictivo sobre la actividad legislativa o que las evidencias encontradas sean realidad en otros momentos o regiones. Sin embargo, s se afirma que estos resultados no son contradictorios y muestran validez, a pesar de que la explicacin de la actividad legislativa puede ser visiblemente mejorada con la introduccin de otras variables, el aumento de la muestra o el contraste de las hiptesis en otras regiones.
3. Los efectos de las variables en los distintos periodos de gobierno
En el apartado anterior se ha delimitado el peso que las variables independientes utilizadas en esta investigacin tienen sobre la actividad legislativa. De este anlisis se desprende que el xito y la participacin legislativa del Poder Ejecutivo y Legislativo responden, en gran medida, a los determinantes institucionales, pero tambin a factores que tienen que ver con la presencia de los partidos polticos en el
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Parlamento. No obstante, queda una pregunta por responder, pues la evidencia encontrada surge del conjunto de los periodos de sesiones19 en todos los pases objeto de estudio y, como qued demostrado en el captulo 4, los determinantes institucionales no actan, en todos los casos, en la direccin prevista por esta investigacin. Por tanto, en este apartado se intentar comprender, a travs del anlisis de los periodos de gobierno analizados, cmo actan las distintas variables. Para ello se retoma la clasificacin elaborada en el captulo 3, en la que se agrupaba a los casos de acuerdo con los comportamientos mantenidos por el Congreso y el Presidente en la actividad legislativa, con el fin de extraer conclusiones ms precisas sobre la incidencia de las variables institucionales y polticas en cada uno de los pases. En el cuadro 6.11 estn clasificados los periodos de gobierno segn la actuacin de ambos Poderes sobre la actividad legislativa y adems aparece delimitado si esta actuacin se produjo bajo un diseo institucional favorable al Ejecutivo, al Legislativo o en una situacin intermedia. De su anlisis se desprende que de los 28 Presidentes dominantes y preponderantes analizados en esta investigacin que tuvieron un Legislativo reactivo como contraparte, 25 actuaron en contextos institucionales que no eran favorables a la influencia del Parlamento. Las excepciones las constituyen los casos de los Presidentes mexicanos Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo. En el caso de Mxico, los Ejecutivos fueron dominantes sobre la actividad legislativa, a pesar de que el diseo institucional favoreca la actuacin del Legislativo. Mxico tiene un valor bajo en el ndice de potencia institucional legislativa, discordante con las altas tasas de xito y participacin que los Presidentes Salinas de Gortari y Zedillo. Este hecho lleva a la necesidad de explicar el comportamiento del Ejecutivo a travs de otros factores, ya que, institucionalmente, se esperara una influencia del Congreso superior en la actividad legislativa. Ya ha sido comentada la presencia del PRI como eje vertebrador de todo el sistema poltico mexicano, desde la dcada de 1940 hasta bien entrada la dcada de 1990. Las legislaturas analizadas coincidentes con los mandatos presidenciales de Gortari y Zedillo (1991-1994, 1994-1997 y 1997-2000) transcurren durante el final de esta poca. En las mismas, ambos Presidentes contaron con un
19 Cabe recordar que las unidades de anlisis de la presente tesis son los periodos de sesiones. stos se agrupan en periodos legislativos o legislaturas, las cuales pertenecen a una serie de pases (vase el captulo 2).
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cuadro
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6.11. Clasificacin de los periodos de gobierno segn la actuacin de ambos poderes sobre la actividad legislativa y el contexto institucional
Presidentes Salinas de Gortari Zedillo Rafael Calleja Carlos Reina Itamar Franco Fernando Henrique Cardoso I Fernando Henrique Carsoso II Lula da Silva Bachellet Pastrana Lagos Alwyn Frei Uribe II Prez Balladares Moscoso
Actuacin sobre la actividad legislativa
Presidente dominante/ Legislativo especialmente reactivo (PDLR)
Presidente preponderante/ Legislativo reactivo (PPLR)
Wasmosy Cubas Grau Battle Sanguinetti Snchez de Lozada I Zelaya Tavar Vzquez Banzer Fujimori II Valentn Paniagua Rmulo Betancourt Gonzlez Macchi Miguel ngel Rodrguez Alfonsn Menem I Menem II Kirchner Fox Figueres De la Ra De la Ra/Rodrguez Sa Duhalde car Arias II Leoni Caldera Carlos A. Prez Campins Lusinchi Garca Toledo
Presidente negociador/ Legislativo proactivo (PNLP)
Samper
Presidente dbil/ Pacheco Legislativo especialmente proactivo (PDLP)
Mahuad Noboa Gutirrez Palacio Bucaram Sixto Durn Fabin Alarcn Diseo institucional favorable al Ejecutivo (valores altos IPIL)
Diseo institucional favorable al Legislativo (valores bajo IPIL)
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Congreso que apoyaba sus intereses, poco fragmentado y en el que la polarizacin ideolgica era baja. Adems, a estos indicadores favorables cabe sumar el hecho de que el partido de Gobierno mostr un grado de coherencia ideolgica alta. Este escenario explica la dominacin del Ejecutivo sobre la actividad legislativa y coincide con la mayora de los autores que estudian el caso, para los cuales el predominio del Ejecutivo mexicano fue debido al control de un solo partido sobre la Presidencia y la mayora de las dos Cmaras (Gobierno unido) y a la direccin del Presidente de la Repblica sobre el partido. ste contaba con la capacidad para definir la posicin del partido y con los recursos para sancionar comportamientos no cooperativos entre los legisladores del PRI, cuyo comportamiento fue muy disciplinado20. Este argumento se refuerza al comprobar que el Presidente Fox (2000-2006), con el mismo escenario institucional, pero con importantes cambios en el resto de las variables ausencia de una mayora parlamentaria slida e incremento de la polarizacin, ha tenido como contraparte un Legislativo proactivo con el que ha tenido que negociar la aprobacin de sus leyes. En cuanto a los 19 Presidentes que han mantenido un papel negociador sobre la actividad legislativa interactuando con Parlamentos proactivos cabe decir que, salvo en el caso del colombiano Ernesto Samper21, las reglas institucionales no imponan cortapisas en sus pases a la influencia del Parlamento en la actividad legislativa. Los ocho Presidentes que han sido clasificados como dbiles en cuanto a su actuacin sobre la actividad legislativa frente a un Legislativo especialmente proactivo son los siete Presidentes ecuatorianos analizados y Abel Pacheco de Costa Rica. Todos estos Presidentes gobernaron en clara minora. Por otro lado, si bien en el caso de Costa Rica las reglas del procedimiento legislativo no son especialmente favorables al Presidente, en el caso de Ecuador se produce el mayor desajuste a la hiptesis institucional planteada
Vanse Weldon (2002), Nacif (2005) o Bjar (2006). Samper, a diferencia de otros Presidentes colombianos que han mantenido un papel preponderante sobre la legislacin, tuvo como contraparte a un Parlamento proactivo. Esta ubicacin est relacionada con la crisis poltica surgida a raz del proceso judicial (conocido como el proceso 8.000) contra el Presidente por recibir financiacin para su campaa por parte del narcotrfico. Este proceso no slo debilit la figura presidencial, sino tambin la de su propio partido (PL) y tuvo efectos en las relaciones Ejecutivo-Legislativo y en la actividad legislativa, tal como los datos evidencian.
20 21
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en esta investigacin, ya que esta debilidad presidencial sobre la actividad legislativa se produce en un contexto con reglas muy favorables para el Ejecutivo. Ecuador se caracteriza justamente por el escenario contrario al de Mxico. Si bien el diseo institucional otorga grandes poderes al Presidente, tanto en la etapa de iniciativa como en la etapa de eficacia, los datos sobre la actividad legislativa perfilan que el Poder Ejecutivo ha sido dbil y que el Parlamento ha tenido un papel especialmente proactivo durante el periodo analizado (1992-2007). Por tanto, evidentemente, el factor institucional no posee capacidad para explicar esta realidad, pues cabra esperar que el Presidente mantuviese un grado de xito y de participacin legislativa muy superior. Los factores que ayudan a entender la debilidad presidencial en este pas hay que buscarlos en el universo partidista, pues es el caso con una mayor fragmentacin (6,01 como promedio) que ha dado lugar a que los distintos Ejecutivos apenas hayan contado, como media, con un 27,25% de legisladores afines en el Congreso. Si a ello se une el alto grado de polarizacin mostrado por los partidos presentes en el Parlamento y la baja coherencia ideolgica de los partidos que han ocupado la Presidencia, se entiende la escasa cooperacin mantenida por ambas ramas de Poder y la debilidad extrema del Ejecutivo. A partir de esta primera aproximacin, se puede decir que Mxico durante el periodo 1991-1997 y Ecuador son los pases en que las reglas del procedimiento legislativo carecen de potencia para explicar el peso e influencia de ambos Poderes sobre la actividad legislativa. El anlisis de estos dos casos indica que la variable mayora legislativa es fundamental para explicar el peso del Presidente sobre la actividad legislativa. Para reflexionar sobre este desajuste y delimitar los efectos combinados entre la variable institucional y el resto de las variables presentadas a lo largo de la investigacin es necesario ahondar en los distintos escenarios de las variables partidistas, cuestin de la que se ocuparn las siguientes pginas. En los grficos 6.8 a 6.12 estn representados los valores promedios que adquieren las distintas variables partidistas en los diferentes escenarios de actuacin legislativa considerados. A travs del grfico 6.8 se puede comprobar que la distancia ideolgica mantenida por el Presidente y el Parlamento no mantiene una relacin lineal clara con la actuacin legislativa de ambos Poderes, ya que los Presidentes ms extremos ideolgicamente no son los ms dbiles en trminos legislativos. Existen Presidentes como Sanguinetti en Uruguay, Bn-
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zer y Snchez de Lozada en Bolivia o Pastrana en Colombia que, a pesar de estar alejados ideolgicamente de los legisladores, mantuvieron posiciones preponderantes sobre la legislacin. No obstante, la presencia de una distancia ideolgica pequea s aparece en los Presidentes dominantes (vanse Lula da Silva, Zedillo o Carlos Reina). Los resultados de la regresin mostraron que la variable fragmentacin partidista, si bien influye en el xito legislativo, no lo hace en la participacin. Si se observan los casos analizados se encuentra que en pases como Brasil, Bolivia, Panam o Chile sus Presidentes han mantenido una actuacin o bien dominante (en el caso brasileo) o bien preponderante (en el resto de los pases) sobre la actividad legislativa, frente a Parlamentos reactivos a pesar del alto nmero de jugadores en el Congreso. Por otro lado, est el caso de Ecuador, en que esta hiptesis s funcionara, pues en un contexto muy fragmentado los Presidentes han sido dbiles en trminos legislativos. Este hecho parece indicar que la fragmentacin puede ser superada, en contextos institucionales favorables al Presidente, a travs de la conformacin de coaliciones, de modo que el nmero alto de actores que en un principio s dificulta la toma de decisin son absorbidos como jugadores de veto, adscribindose a la mayora legislativa que sostiene al Presidente (vase Tsebelis, 1995).
grfico
3,0
6.8. Distancia ideolgica segn actuacin legislativa

Distancia ideolgica
2,5
2,4
2,4 2,2
2,0
1,5
1,0
1,0
0,5
0,0 Presidente dominate /Legislativo especialmente reactivo Presidente preponderante/ legislativo reactivo Presidente negociador/legislativo proactivo Presidente dbil/ legislativo especialmente proactivo
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grfico
259
6.9. Coherencia ideolgica segn actuacin legislativa

Coherencia
2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 Presidente dominate /Legislativo especialmente reactivo Presidente preponderante/ Legislativo reactivo Presidente negociador/Legislativo proactivo Presidente dbil/ Legislativo especialmente proactivo
1,4 1,3 1,5 1,8
Fuente: Elaboracin propia. grfico

2,5
2,1
6.10. Polarizacin ponderada segn actuacin legislativa

Polarizacion ponderada
2,0
1,5
1,2
1,0
0,8
0,9
0,5
0,0 Presidente dominate /Legislativo especialmente reactivo Presidente preponderante/ Legislativo reactivo Presidente negociador/Legislativo proactivo Presidente dbil/ Legislativo especialmente proactivo
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260
grfico
7 6 5 4 3 2 1 0
6.11. Fragmentacin partidista segn actuacin legislativa

NEP
5,8
4,7
3,5 3,1
Presidente dominate /Legislativo especialmente reactivo
Presidente preponderante/ Legislativo reactivo
Presidente negociador/Legislativo proactivo
Presidente dbil/ Legislativo especialmente proactivo
Fuente: Elaboracin propia. grfico

60
6.12. Mayora legislativa segn actuacin legislativa

Mayora legislativa
55,9 51,7
50
46,1
40
30
28,0
20
10
0 Presidente dominate /Legislativo especialmente reactivo Presidente preponderante/ Legislativo reactivo Presidente negociador/Legislativo proactivo Presidente dbil/ Legislativo especialmente proactivo
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261
La coherencia ideolgica del partido o partidos que apoyan al Presidente (vase el grfico 6.9) mantiene una relacin afn con la hiptesis establecida por la investigacin. Los Ejecutivos dominantes o preponderantes en los pases analizados han contado con un partido o una coalicin coherente. Se puede afirmar que, en este caso, existe un efecto combinado con la variable institucional y que los Presidentes favorecidos por el procedimiento legislativo que han contado con el apoyo de partidos coherentes han mantenido un papel dominante o preponderante; un ejemplo claro de esta situacin son los casos de Chile o de Uruguay. No obstante, la interaccin ms fuerte es la que se produce entre un diseo institucional favorable a la intervencin del Ejecutivo y la existencia de slidas mayoras (grfico 6.12). Esta combinacin tiene un efecto claro sobre la influencia legislativa. Todos los Presidentes dominantes o preponderantes analizados en esta investigacin contaban con un amplio porcentaje de legisladores, bien de su propio partido o de partidos que entraron a formar parte de la coalicin de gobierno. El nico Presidente preponderante que careca de una amplia mayora fue lvaro Uribe durante su primer mandato. En el lado contrario, todos los Presidentes analizados y clasificados como dbiles frente a un Legislativo especialmente proactivo estaban en situacin de minora en el Congreso. Si bien la interaccin de esta variable con el diseo institucional es crucial para explicar la actuacin de ambos Poderes sobre la actividad legislativa, su efecto aislado muestra una gran fuerza, pues delimita los desajustes al efecto institucional de Ecuador (altos poderes presidenciales en Gobiernos sin mayora) y Mxico (bajos poderes presidenciales con Gobiernos en mayora) (vase el grfico 6.13). Continuando con las relaciones entre las variables es necesario precisar la relacin que existe entre la presencia de mayoras slidas y la conformacin de coaliciones, pues tal como se mostr en el anlisis de correlaciones del cuadro 6.6, en contextos con un nmero alto de actores, es precisamente la formacin de coaliciones la que ha asegurado la mayora legislativa al Ejecutivo. El cuadro 6.12 muestra que los Presidentes que cuentan con coaliciones mayoritarias en contextos institucionales que no obstaculizan al Ejecutivo (Brasil, Chile, Bolivia y Uruguay) actan de forma similar a los que cuentan con una mayora legislativa asegurada por su propio partido, resultado que coincide con Cheibub et al. (2004), de modo que la conformacin de una coalicin
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grfico
Fernando Henrique Cardoso I (1995-1999) Fernando Henrique Cardoso II (1999-2003) Luiz Incio Lula da Silva I (2003-2007) Carlos Salinas de Gortari (1991-1994) Ernesto Zedillo (1994-2000) Rafael Callejas (1989-1993) Carlos Reina (1993-1997) Gonzalo Sanchez de Lozada (1993-1997) Hugo Bnzer/Jorge Quioga (1997-2001) Patricio Alwyn (1990-1994) Eduardo Frei (1994-2000) Ricardo Lagos (2000-2006) Andrs Pastrana (1998-2002) lvaro Uribe I (2002-2006) lvaro Uribe II (2006-2008) Manauel Zelaya (2006-2009) Ernesto Prez Balladares (1994-1999) Mireya Moscoso (1999-2004) Andrs Rodrguez (1989-1993) J. Carlos Wasmosy (1993-1998) Ral Cubas Grau (1998) Luis A. Gonzlez Macchi (1998-2002) Julio M. Sanguinetti (1995-2000) Jorge Battle (2000-2005) Tavar Vzquez (2005-2010) Rmulo Betancourt (1959-1964) Ral Alfonsn (1993-1989) Carlos Menem I (1989-1995) Carlos Menem II (1995-1999) Fernando de la Ra (1999-2001) De la rua/Rodrguez Sa /Camao (2001-2002) Duhalde (2002-2003) Nstor Kichner (2003-2007) Ernesto Smper (1994-1998) Jos Figueres (1994-1998) Miguel A. Rodrguez (1998-2002) scar Arias (2006-2007) Vicente Fox (200-2006) Alberto Fujimori II(1995-2000) Valentn Paniagua (2000-2001) Alejandro Toledo (2001-2006) Alan Garca (2006-2008) Ral Leoni (1964-1969)
IPIL
Ral Cardera (1969-1974) Carlos A. Prez (1974-1979) Luis H. Campins (1979-1984) Jaime Lusinchi (1984-1989) Sixto Durn (1992-1996) Abdal Bucarm (1996-1997) Fabin Alarcn (1997-1998) Jamil Mahuad (1998-2000) Gustavo Noboa (2000-2003) Lucio Gtirrez (2003-2005) Alfredo Palacio (2005-2007) Abel Pacheco (2002-2006)
14471 Presidentes (7).indd 262 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90
262
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6.13. Representacin grfica de IPIL y mayora legislativa (en proporcin de escaos) por periodo presidencial
Mayora legislativa
263
slida es de crucial importancia para el Presidente22. Si no consigue establecerla en contextos fragmentados, tal como lo avala el caso de Ecuador23 o de Abel Pacheco en Costa Rica, su actuacin sobre la actividad legislativa es limitada.
cuadro
6.12. Clasificacin de los periodos de gobierno segn la actuacin de ambos poderes sobre la actividad legislativa y la variable coalicin
Presidente Presidente dominante/ Legislativo especialmente reactivo (PDLR) Presidente preponderante/ Legislativo reactivo (PPLR) Manuel Zelaya (2006-2009) Rodrguez (1989-1993) Wasmosy (1993-1998) Cubas Grau (1998) Vzquez ( 2005-2010) Presidente negociador/ Legislativo proactivo (PNLP) Alfonsn (1983-1986) Menem I (1989-1995) Menem II (1995-1999) Figueres (1994-1998) Rodrguez (1998-2002) Arias (2006-2007) Duhalde (2002-2003) Kirchner (2003-2007) Smper (1994-1998) Fujimori II (1995-2000) Prez (1974-1979) Campins (1979-1984) Jaime Lusinchi (1984-1989) Macchi (1998-2002) Presidente dbil/ Legislativo especialmente proactivo (PDLP)
Coalicin
Partido con mayora
Rafael Callejas (1989-1993) Carlos Reina (1993-1997) Gortari (1991-1994) Zedillo (1994-2000)
Al respecto Magar y Moraes, centrndose en el caso de Uruguay, afirman que cuando se alcanza un Gobierno de mayora por medio de una coalicin, la agenda del Ejecutivo pasa a tener prioridad sobre las propuestas de los parlamentarios. Bajo esta configuracin, los Presidentes pueden ocupar el asiento del conductor, confiados en que la coalicin mayoritaria eliminar los obstculos en el Parlamento. Con una coalicin minoritaria [], los presidentes parecen ocupar con frecuencia el asiento trasero, dejando a las fracciones socias manejar las reas de su programa que fueron aceptadas como parte del trato que dio origen a la coalicin (Magar y Moraes, 2007: 65). 23 Para Meja et al. (2008: 244), en Ecuador la ausencia de incentivos para la cooperacin y el establecimiento de coaliciones estables ha generado la adopcin de dos escenarios. Por un lado, el uso por parte de los Presidentes de su influencia poltica y econmica para distribuir recursos de forma clientelista y, por otro, la adaptacin de coaliciones ad hoc en el Congreso. Estas coaliciones son de corta duracin y con contenido especfico,ya que los partidos prefieren preservar una imagen de independencia poltica con respecto a susvotantes. El efecto combinado de mltiples actores partidistas con un horizonte a corto plazo ayuda a explicar el bloqueo y la rigidez de las relaciones Ejecutivo-Legislativo ecuatorianas.
22
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Coalicin Presidente dominante/ Legislativo especialmente reactivo (PDLR) Coalicin mayoritaria Cardoso I (1995-1999) Cardoso II (1999-2003) Lula da Silva I (2003-2007) Alwyn (1990-1994) Frei (1994-2000) Lagos (2000-2006) Bachellet (2007-2008) Presidente Presidente preponderante/ Legislativo reactivo (PPLR) S. de Lozada (1993-1997) Bnzer (1997-2001) Uribe II (2006-2008) Sanguinetti (1995-2000) Jorge Battle (2000-2005) Betancourt (1959-1964) Pastrana (19982002)
Presidente negociador/ Legislativo proactivo (PNLP) Toledo (2001-2006) Ral Leoni (1964-1969)
Presidente dbil/ Legislativo especialmente proactivo (PDLP)
Partido en minora
Alfonsn (1987-1989) Alan Garca (2006-2008) Rafael Caldera (1969-1974) De la Ra (1999-2001) Fernando Collor (1990-1992) Fox (2000-2006)
Abel Pacheco (2002-2006) Jamil Mahuad (1998-2000) Noboa (2000-2003) Sixto Durn (1992-1996) Bucarm (1996-1997) Fabin Alarcn (1997-1998) Lucio Gutirrez (2003-2005) Alfredo Palacio (2005-2007)
Coalicin minoritaria
P. Balladares (1994-1999) Moscoso (1999-2004)
Gobierno apartidista
lvaro Uribe I (2002-2006)
A modo de sntesis, se puede afirmar que si bien el escenario institucional favorable al Ejecutivo afecta de forma positiva al peso que mantiene el Presidente sobre la actividad legislativa, hay que tener en cuenta el efecto combinado entre la variable institucional y la conformacin de mayoras slidas. Un Ejecutivo poderoso, en trminos institucionales, que no cuenta con mayora parlamentaria, ejercer un papel preponderante o dominante sobre la actividad legislativa siempre que sea capaz de construir una coalicin coherente que absorba la potencial fragmentacin y polarizacin existente en el Parlamento (Brasil24, Chile, Bolivia, Uruguay y Panam).
24 Sobre Brasil, Santos (2006: 75) mantiene que una vez que es definida la coalicin legislativa mayoritaria, todo el poder de decisin y de asignacin es delegado
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Sin embargo, el contar con una slida mayora sin un escenario institucional favorable no asegura al Presidente el control absoluto de la actividad legislativa. La nica excepcin es el caso mexicano (1991-1997), con los dos presidentes pristas. El anlisis muestra que los escenarios en los que el Parlamento ha tenido un papel proactivo sobre las leyes guarda una relacin muy estrecha con la capacidad institucional, de modo que, aquellos periodos legislativos en los cuales los legisladores han mantenido una participacin alta sobre las leyes, son aquellos que no marcan cortapisas institucionales a tal intervencin y esta situacin se mantiene independientemente de la variable mayora legislativa, como lo avala el hecho de que 15 de los 19 Presidentes clasificados como negociadores contaran con una mayora legislativa favorable25 (vase el grfico 6.13).
Conclusiones
El presente captulo, en una primera parte, ha descrito empricamente las principales variables, vinculadas a los partidos polticos, que la literatura institucional ha considerado con fuerza para intervenir en la actividad legislativa, junto con el ciclo electoral. En una segunda parte se ha contrastado el peso que estas variables mantienen, junto con el ndice institucional elaborado en el captulo 4, en el xito del Presidente en la aprobacin de sus propuestas y la participacin, tanto del Ejecutivo como del Legislativo, en la produccin legislativa. Seis de los factores explicativos estn relacionados con los partidos polticos, tres se centran en su nmero y presencia parlamentaria (mayoras legislativas, fragmentacin, formacin de coaliciones) y otros tres aluden a las actitudes ideolgicas mostradas por los actores polticos (polarizacin, coherencia y distancia captadas a travs de las posiciones de los legisladores). A estas variables se ha unido el ciclo electoral, que es el nico factor considerado que no contiene informacin relacionada con los partidos.
en el Gobierno. ste es el que marca la pauta de los trabajos legislativos, de modo que ambos poderes se fusionan, correspondiendo al Parlamento, como institucin distinta al Gobierno, socializar a los parlamentarios en la vida pblica y suministrar cuadros para los ministerios y secretaras del Gobierno. 25 Los nicos presidentes clasificados como negociadores que no tenan mayora son Vicente Fox, De la Ra, Alan Garca y Rafael Caldera.
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A travs de la descripcin de los valores que adquiere cada variable en los distintos pases y periodos analizados, se comprob que la formacin de Gobiernos de coalicin, si bien no es la situacin mayoritaria, s se ha producido con cierta frecuencia en los pases latinoamericanos, contradiciendo la afirmacin de los crticos del presidencialismo, que consideraban que estas alianzas no tenan capacidad para evitar la legitimidad dual y la tendencia al estancamiento propia de esta forma de gobierno. Adems se ha evidenciado que los Gobiernos conformados por una coalicin mayoritaria mantienen un comportamiento sobre la actividad legislativa similar al de los Gobiernos mayoritarios conformados por un nico partido. Respecto a los distintos factores explicativos, es mucha la literatura que liga a unos con otros. En el captulo se comprob que, efectivamente, existen asociaciones muy altas entre la fragmentacin, la ausencia de mayoras y la necesidad de formar coaliciones, as como entre la fragmentacin y la polarizacin ideolgica. En cuanto a los determinantes de la actividad legislativa, los anlisis llevados a cabo en el captulo han puesto de manifiesto la relevancia que tiene el ndice institucional para mejorar la prediccin de las dos dimensiones dependientes. Tanto el grado de xito presidencial como la participacin de ambos poderes en la legislacin responden a una combinacin lineal de distintas variables, pero el factor que resalta con ms influencia en su variabilidad es el IPIL, sobre todo en la participacin. Las otras variables con incidencia significativa son la coherencia ideolgica del partido o coalicin de Gobierno, el porcentaje de legisladores que apoyan al Ejecutivo y la fragmentacin y polarizacin del Parlamento, as como la distancia ideolgica ente el Presidente y el Congreso. En suma, el escenario que incrementa el xito legislativo del Presidente est caracterizado por un diseo institucional, definido por las reglas del Congreso y la Constitucin, que favorece su influencia, una amplia mayora legislativa y un Parlamento compuesto por pocos partidos polticos. Del mismo modo, el Ejecutivo tendr una participacin superior en la legislacin e, inversamente, el Parlamento contar con menos influencia legislativa en contextos institucionales favorables a su intervencin en los que adems disponga de una mayora amplia y coherente ideolgicamente y en el que los actores legislativos no tengan posturas polarizadas y no haya grandes distancias entre el Presidente y el Parlamento en trminos ideolgicos. Otra evidencia encontrada es que si bien el xito del Ejecutivo se ve reducido en los aos que expira el mandato presidencial, el ciclo electoral no
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mantiene la fuerza suficiente en trminos estadsticos para discriminar la actividad legislativa. Un ltimo resultado evidenciado es la interaccin que se produce entre la mayora legislativa y el diseo institucional. Un Presidente con fuertes poderes institucionales pero en minora en el Parlamento lograr mantener una influencia preponderante sobre la legislacin, siempre que supere la fragmentacin y polarizacin de la Cmara a travs de la construccin de una slida mayora o una coalicin mayoritaria y coherente. Sin embargo, en los contextos institucionales que no ponen excesivas cortapisas a la influencia de los legisladores, los Presidentes aun con slidas mayoras deben negociar con los miembros del Congreso los productos legislativos y stos mantienen un papel activo sobre la actividad legislativa.
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CONCLUSIONES FINALES
Ante la falta de estudios empricos y la idea generalizada de que los Parlamentos latinoamericanos mantienen un papel secundario en los procesos de toma de decisiones, esta investigacin se centr en la exploracin de los factores que determinan el peso que sobre la actividad legislativa tienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Se traz un anlisis sistmico como mtodo para revelar los determinantes institucionales y polticos que intervienen sobre la actividad legislativa y que establecen la influencia de los Presidentes y Asambleas Legislativas. A travs de este anlisis se perfilaron dos indicadores de la actividad legislativa: xito y participacin legislativa, que expresan la incidencia variable de ambos Poderes en los productos legislativos. La explicacin a esta variabilidad se busc en el diseo institucional que acta potenciando o disminuyendo la influencia legislativa del Ejecutivo y del Legislativo y en las caractersticas y posiciones de los actores polticos que los componen. Una vez expuestos los resultados, se puede extraer una serie de conclusiones principales y un nmero relevante de otras de carcter menor que han ido surgiendo a lo largo del trabajo. Una primera conclusin es que es un error calificar a los Parlamentos latinoamericanos como reactivos, ya que no todos mantienen un papel meramente revisor y convalidador de la actividad legislativa. A pesar de que los Presidentes latinoamericanos consiguen aprobar un porcentaje mucho mayor de las leyes que proponen, no es cierto que los Parlamentos mantengan una posicin irrelevante. Por varios motivos, el primero viene dado por el hecho de que los legisladores latinoamericanos proponen una gran cantidad de iniciativas aunque, a diferencia de los Presidentes, cuanto mayor es el nmero de proyectos que inician, menores son sus tasas de xito. Esta evidencia corrobora la idea de que los Presidentes anticipan la reaccin del Congreso cuando dan inicio a sus proyectos de ley, mientras que los legisladores presentan proyectos en un intento de hacerse ms visibles ante
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Conclusiones finales
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sus electores, aunque prevean que no sern sancionados, ya que les es muy difcil situarlos en la agenda legislativa. Por otro lado, los Presidentes ms exitosos son, a su vez, los que tienen una participacin mayor sobre la produccin legislativa total, lo cual los diferencia claramente de los Parlamentos, dado que las legislaturas ms exitosas no son necesariamente las que mantienen una participacin mayor sobre las leyes aprobadas. Precisamente la participacin en la actividad legislativa es el segundo motivo que relativiza la debilidad de los Poderes Legislativos. A pesar del citado bajo nivel de xito en la aprobacin de sus propuestas, cuando se evala de quin surgieron las leyes que finalmente son aprobadas, en prcticamente la mitad de los periodos legislativos analizados se encuentra que la mayora de estas leyes sancionadas surgieron de los legisladores. Por tanto, no existen tantas diferencias entre uno y otro Poder a la hora de valorar el peso que tienen ambos sobre la legislacin total aprobada, ya que algunos Parlamentos latinoamericanos mantienen un relevante papel proactivo. Por ello, uno de los avances de la investigacin fue la construccin de una nueva clasificacin de acuerdo a la posicin real que mantienen ambos Poderes sobre la actividad legislativa y no basada en los poderes formales con los que cuentan. Pues este poder formal o institucional es considerado por esta investigacin como un factor explicativo de esas posiciones. Por otro lado, la investigacin evidenci que en los escenarios legislativos donde se produce cooperacin, sta no es unidireccional. Es decir, en los casos en los que hay apoyo del Parlamento al Ejecutivo, expresado en la aprobacin de las iniciativas de ley que ste presenta, tambin los legisladores consiguen que sus proyectos sean sancionados. Lo cual evidencia que la cooperacin beneficia la influencia sobre la actividad legislativa de ambos Poderes y no slo la de los Presidentes. Uno de los aportes tericos y metodolgicos de la obra fue buscar los determinantes institucionales con capacidad explicativa sobre la actividad legislativa mediante la delimitacin del procedimiento legislativo. ste cuenta con una serie de etapas y cada una de ellas est definida por las reglas institucionales contenidas en la Constitucin y los reglamentos internos. Este entramado genera escenarios que pueden favorecer a uno u a otro Poder. Para evaluar su incidencia sobre la actividad legislativa se construyeron hiptesis, basadas en las distintas teoras elaboradas desde el nuevo institucionalismo, y se midi y se dio valor a cada indicador institucional. Concretamente, se definieron 14 indicadores a partir de los cuales se cre un ndice
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que capta la potencia institucional legislativa (IPIL) de cada diseo normativo. Este ndice es novedoso pues no slo contiene los Poderes Legislativos que establecen las Constituciones, ampliamente medidos y estudiados, sino porque tambin est conformado por los determinantes institucionales de la organizacin del Parlamento, as como por los mecanismos que delimitan el control de la agenda, introduciendo en el anlisis algunos de los principales aportes elaborados por los tericos del nuevo institucionalismo en sus estudios sobre el Congreso estadounidense. En sntesis, la investigacin defendi y comprob que el entramado institucional que potencia o disminuye la capacidad para influir en la actividad legislativa aparece expresado tanto por la Constitucin como por las normas internas que organizan la toma de decisiones dentro del Parlamento. En relacin a los indicadores institucionales considerados se puede concluir que son fundamentales para explicar el xito del Ejecutivo, pero an ms para delimitar la participacin de Presidentes y Parlamentos en la legislacin aprobada. A pesar de ello, hay algunos indicadores que han sido tradicionalmente utilizados para medir los poderes legislativos del Presidente, como el veto o la capacidad para legislar del Presidente mediante la emisin de decretos, que si bien inciden en la participacin del Ejecutivo, su relacin con el xito no parece clara. Este hecho no les resta importancia como fuertes poderes presidenciales, solamente pone de manifiesto que en los casos analizados no discriminan el grado en el que el Ejecutivo consigue la aprobacin de las leyes que presenta. Tampoco lo hacen las prerrogativas institucionales establecidas en los casos bicamerales, de modo que la simetra o asimetra en las funciones o los procedimientos de resolucin entre las Cmaras no afectan al peso que mantienen ambos poderes sobre la legislacin. La investigacin revel que los diseos institucionales latinoamericanos que benefician institucionalmente al Ejecutivo facilitan sobre todo su poder proactivo o su poder de agenda positivo, ya que en los pases en que los diseos normativos otorgan beneficios institucionales en la etapa de iniciativa (a travs de las materias sobre las que tiene derecho a iniciar legislacin de forma exclusiva o a travs de procesos concentrados en la elaboracin y modificacin del orden del da), tambin los Presidentes se ven beneficiados en la etapa constitutiva (pudiendo acelerar el tratamiento de las leyes a travs de la declaracin de urgencia) y en el procedimiento legislativo extraordinario (a travs de la emisin de decretos).
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En relacin al peso de cada una de las etapas del procedimiento legislativo sobre la actividad legislativa, el estudio puso de manifiesto que la etapa de iniciativa incide de forma clara en los diferentes grados de xito presidencial y de participacin legislativa del Ejecutivo. Los escenarios institucionales que facilitan a los Presidentes la introduccin de leyes y el control de los temas y cambios en la agenda legislativa aumentan sus tasas de xito. Del mismo modo, estos escenarios incrementan la participacin presidencial sobre las leyes aprobadas. Adems se comprob que la etapa constitutiva tambin mantiene influencia en las dos dimensiones de la actividad legislativa, ya que los Ejecutivos que mantiene con ms xito y participacin sobre la legislacin actan en contextos institucionales que facilitan su intervencin en la integracin de las comisiones legislativas, debilitan el poder de las mismas para el tratamiento de las leyes y potencian la capacidad del Presidente para acelerar u omitir el trmite legislativo a travs de la declaracin de urgencia. Por otra parte, la participacin legislativa del Parlamento es mayor en escenarios institucionales que no concentran la toma de decisiones en un nmero reducido de actores, que delimitan un sistema de comisiones legislativas fuerte y que establecen diseos bicamerales simtricos. En relacin a la etapa de eficacia definida por el poder de veto y la capacidad de insistencia del Parlamento y el procedimiento legislativo extraordinario conformado por el poder de decreto y la capacidad presidencial para convocar a sesiones extraordinarias en las que se abordan sus propuestas, los resultados evidencian que si bien es un momento poco relevante a la hora de explicar el xito de los Presidentes, s logra discriminar de forma clara la participacin de uno y otro poder sobre la actividad legislativa, de modo que un alto poder de veto y de decreto no aseguran al Presidente un xito alto en la aprobacin de sus propuestas, pero s le confirman la influencia legislativa, como lo demuestra el hecho de que en los pases donde estos poderes son ms favorables al Ejecutivo, stos han mantenido una participacin mayor en las leyes aprobadas. En consonancia con las hiptesis establecidas, el ndice institucional elaborado (IPIL) muestra relevancia en la determinacin del peso de Presidentes y Congresos sobre la actividad legislativa, de modo que los Presidentes que mantienen valores altos en el ndice son ms exitosos y tienen ms influencia legislativa. Complementariamente, los Parlamentos que actan en contextos institucionales afines a su
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intervencin son los que mantienen porcentajes ms altos de participacin sobre la legislacin. Por tanto se puede concluir que el xito y la participacin legislativa son influenciados por los determinantes institucionales, especialmente por las disposiciones normativas que definen la etapa de iniciativa, la etapa constitutiva, as como por el ndice en su conjunto. Por otro lado, existen fundamentalmente dos pases (Mxico y Ecuador), en los que los determinantes institucionales no ayudan a entender la influencia que, sobre la actividad legislativa, han tenido sus Presidentes y Parlamentos, lo cual demuestra que no se puede aislar el diseo institucional de los actores polticos que intervienen en el proceso legislativo. En este sentido, los partidos polticos son fundamentales para entender la toma de decisiones y las negociaciones que se establecen entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. El diseo institucional ayuda a los actores a trazar sus estrategias y comportamientos, teniendo en cuenta las ventajas y obstculos institucionales, as como el grado de cooperacin que pueden extraer de la composicin poltica del Parlamento. Adems, esta cooperacin est relacionada con la cercana o grado de homogeneidad de las actitudes de los actores polticos. Es por ello que la investigacin estableci hiptesis relacionadas con la composicin y posicin partidista del Ejecutivo y del Parlamento. Del contraste de estas hiptesis se puede concluir que los partidos polticos son fundamentales para entender los resultados legislativos. Si bien el factor institucional tiene una gran importancia en la determinacin de la actividad legislativa, tanto en el xito presidencial pero, sobre todo, en la participacin de ambos Poderes, la investigacin revel que las variables institucionales y las polticas interactan y que, por tanto, no se puede obviar a ninguna. Concretamente, se ha comprobado que los Presidentes consiguen una aprobacin superior de las iniciativas que proponen, adems de cuando actan en escenarios favorables a nivel institucional, cuando disponen de una amplia mayora afn en el Congreso y cuando el nmero de partidos con relevancia parlamentaria es bajo. A pesar de que el ciclo electoral no mantiene la fuerza suficiente para discriminar el xito legislativo del Ejecutivo en todos los casos analizados, la investigacin puso de manifiesto la tendencia a que las tasas de aprobacin del Presidente se vean reducidas en los periodos de sesiones legislativas coincidentes o cercanos con el fin del mandato presidencial.
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En relacin a la dimensin participacin, las variables que incrementan el nivel de participacin presidencial sobre las leyes aprobadas son un diseo institucional favorable a su intervencin, el control de una mayora parlamentaria coherente a nivel ideolgico, la existencia de niveles bajos de polarizacin entre los partidos presentes en el Congreso y una distancia pequea, en trminos ideolgicos, respecto a la Cmara. En suma, los elementos que ayudan a desvelar la influencia que mantienen el Parlamento y el Congreso en la actividad legislativa latinoamericana son el entramado institucional que potencia o disminuye la capacidad del Ejecutivo y del Legislativo para intervenir en el procedimiento legislativo, junto con la conformacin de las mayoras en el Congreso, el nmero de actores partidistas y sus posiciones ideolgicas, tanto a nivel interno del partido o partidos de gobierno (coherencia), a nivel Ejecutivo-Legislativo (distancia ideolgica), como entre los partidos representados en el Parlamento (polarizacin). Las dos variables que intervienen con ms fuerza en el control de la actividad legislativa son el diseo institucional y las mayoras legislativas. Sobre la interaccin que se produce entre ambas, la investigacin puso de manifiesto que la mera existencia de fuertes poderes institucionales para el Ejecutivo no le asegura el control sobre la actividad legislativa si no cuenta con una mayora en el Parlamento. No obstante, si consigue, a travs de la conformacin de una coalicin, superar el contexto fragmentado y polarizado, sus niveles de xito y participacin legislativos sern igual de altos que si contara con una mayora legislativa de partida. Sin embargo, los escenarios institucionales favorables al Parlamento no mantienen una interaccin tan alta con la formacin de mayoras legislativas por parte del Ejecutivo, ya que la participacin legislativa de los parlamentarios se mantiene, independientemente de si el Ejecutivo cuenta o no con una amplia mayora. Por tanto, los casos latinoamericanos evidencian que en los contextos favorables institucionalmente al Parlamento, los Presidentes, independientemente de su mayora legislativa, han negociado los productos legislativos. Adems de responder a la pregunta con la que se inici la investigacin sobre los determinantes del peso del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en los productos legislativos, el trabajo contribuy al debate sobre la forma de gobierno. En ese sentido, se puso de manifiesto, contradiciendo uno de los principales argumentos que utilizaron los crticos del presidencialismo para atacar a este tipo de sistema, que la parlisis institucional en los sistemas presidencialistas latinoamericanos
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no depende estrictamente de que el partido del Presidente logre la mayora de escaos en el Congreso. Por dos razones, la primera es que en muchos de los pases en los que los resultados electorales de las elecciones legislativas no favorecieron al partido del Presidente, se conformaron coaliciones estables, lo cual relativiza las expectativas de los crticos del presidencialismo, que consideraban que estas alianzas no tenan capacidad para evitar la legitimidad dual y la tendencia al estancamiento. La segunda razn est en el hecho, evidenciado en el trabajo, de que las coaliciones mayoritarias conformadas tienen un comportamiento similar en cuanto a la actividad legislativa que el de los Gobiernos monocolores que cuentan con mayora. Respecto a las variables partidistas abordadas, se revelaron la existencia de relaciones entre las mismas muy interesantes. As se comprob empricamente, por un lado, asociaciones obvias, como que la existencia de un nmero efectivo de partidos muy alto lleva a la conformacin de coaliciones y, por otro lado, cuestiones que la literatura ha sustentado a nivel terico, pero sobre las que no hay muchos anlisis empricos en la regin, como la evidencia de que los sistemas de partidos latinoamericanos ms fragmentados tienen unos niveles ms altos de polarizacin. El anlisis de estas asociaciones, si bien abre caminos muy interesantes para el estudio de los partidos polticos, escapa del objeto del libro. El modelo analtico propuesto por la investigacin genera, como se ha podido ver, resultados consistentes con muchas de las teoras desarrolladas desde el nuevo institucionalismo para los sistemas presidencialistas aunque su principal aporte es que contribuye empricamente a contrastar hiptesis que hasta el momento slo se haban formulado tericamente o se haban contrastado en pocos casos de la regin. No obstante, se es consciente que su validez emprica mejorara visiblemente si se aumentara la muestra a otros casos y periodos de estudio y su relevancia terica sera mayor con la inclusin de variables que se han dejado fuera por falta de datos, como la disciplina o la popularidad presidencial.
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ANEXO
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CUADRO
1.
Shugart y Haggard (2001) Samuels y Shugart (2003) Veto total/insistencia 2. Veto con posibilidad de insistencia por mayora superior al 60% 1. No se permite el veto sobre la ley de presupuesto, para la insistencia de otras leyes se requiere mayora superior al 60% 0. No existe el veto o se requiere la mayora simple para su insistencia 4. Veto sin posibilidad de insistencia 3. Veto con posibilidad de insistencia que requiere una mayora de ms de dos tercios del qurum 2. Veto con posibilidad de insistencia que requiere mayora de dos tercios de los diputados presentes 1. Veto con posibilidad de insistencia que requiere una mayora extraordinaria inferior a los dos tercios 0. Veto no contemplado o se requiere slo una mayora simple para la insistencia Veto total/insistencia Veto total/insistencia 13. Sin revocacin del veto 12. Veto revocado con el voto de tres quintos del total de los miembros de cada cmara 11. Veto revocado con el voto de dos tercios del total de los miembros presentes en cada Cmara 10. Veto revocado con el voto de dos tercios del total de los miembros de la Cmara nica o de ambas Cmaras conjuntamente 9. Veto revocado con el voto de dos tercios de los miembros presentes en la Cmara nica o en ambas Cmaras conjuntamente 8. Veto revocado con el voto de tres quintos del total de los miembros de cada Cmara 2. Veto con posibilidad de insistencia por mayora extraordinaria 1. No se permite el veto sobre la ley de presupuesto, pero para la insistencia se requiere mayora extraordinaria como en otras leyes 0. No existe el veto o se requiere la mayora simple para su insistencia Payne et al. (2003) PNUD (2005)
Indicadores utilizados en la medicin de los Poderes Legislativos del Presidente elaborados por distintos autores
(en gris aparecen los indicadores que son distintos a los elaborados originalmente por Shugart y Carey, 1992)
Shugart y Carey (1992)
Metcalf (2000)
Veto total/insistencia
Veto total/insistencia Veto total/insistencia.
4. Veto sin posibilidad de insistencia 3. Veto con posibilidad de insistencia que requiere una mayora de ms de dos tercios del qurum 2. Veto con posibilidad de insistencia que requiere una mayora de dos tercios 1. Veto con posibilidad de insistencia que requiere una mayora absoluta de los miembros o una mayora extraordinaria inferior a dos tercios 0. No existe el veto o se requiere la mayora simple para su insistencia
4. Veto sin posibilidad de insistencia 3. Veto con posibilidad de insistencia que requiere de una mayora extraordinaria 2. Veto con posibilidad de insistencia que requiere la mayora absoluta del total de miembros 1. La insistencia se produce con la mayora simple de los presentes 0. No se contempla el veto
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Shugart y Carey (1992) Veto total/insistencia 7. Veto revocado con el voto de tres quintos de los miembros presentes en cada Cmara 6. Veto revocado con el voto de tres quintos del total de los miembros de la Cmara nica o de ambas Cmaras conjuntamente 5. Veto revocado con el voto de tres quintos de los miembros presentes en la Cmara nica o en ambas Cmaras conjuntamente 4. Veto revocado con el voto de la mayora del total de miembros de cada Cmara 3. Veto revocado con el voto de la mayora de los miembros presentes en cada Cmara 2. Veto revocado con el voto de la mayora del total de miembros de la Cmara nica o de ambas Cmaras conjuntamente 1. Veto revocado con el voto de la mayora de los miembros presentes en la Cmara nica o en ambas Cmaras conjuntamente 0. Sin poder de veto Veto total/insistencia Veto total/insistencia
Metcalf (2000)
Shugart y Haggard (2001) Samuels y Shugart (2003)
Payne et al. (2003) PNUD (2005)
Veto total/insistencia
Veto total/insistencia Veto total/insistencia.
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Fuente: Elaboracin propia a partir de Shugart y Carey (1992: 150); Metcalf (2000: 669-670); Shugart y Haggard (2001: 80); Samuels y Shugart (2003: 43); Payne et al. (2003: 210); PNUD (2005: 76-77).
Anexos
Shugart y Carey (1992) Veto parcial/insistencia 2. Veto parcial permitido en todas las leyes; la insistencia requiere de mayora extraordinaria 1. Posibilidad de veto parcial en algunas leyes (generalmente presupuestarias); la insistencia requiere de mayora extraordinaria 0. No existe el veto parcial 4.Veto sin posibilidad de insistencia 3. Veto con posibilidad de insistencia que requiere una mayora superior a dos tercios del qurum 2. Veto con posibilidad de insistencia que requiere dos terceras partes del total de votos 1. Veto con posibilidad de insistencia que requiere la mayora absoluta de los representantes ante el Congreso 0. Veto parcial no contemplado, o se requiere slo una mayora simple de los legisladores para la insistencia Veto parcial/insistencia Veto parcial/ insistencia
Metcalf (2000)
Veto parcial/insistencia
Veto parcial/insistencia
4.Veto sin posibilidad de insistencia 3. Insistencia que requiere una mayora extraordinaria 2. Insistencia que requiere una mayora absoluta del total de miembros 1. Insistencia que requiere la mayora simple de los presentes 0. No existe el veto parcial
4. Veto sin posibilidad de insistencia 3. Insistencia que requiere una mayora extraordinaria 2. Insistencia que requiere una mayora absoluta del total de miembros 1. Insistencia que requiere la mayora simple de los presentes 0. No existe el veto parcial
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Shugart y Carey (1992) Decreto Decreto
Metcalf (2000) Shugart y Haggard (2001)
Decreto
Decreto
Decreto (nueva Decreto legislacin sin delegacin de la Asamblea) 2. Posibilidad de emitir decretos en diversas materias; el Congreso slo puede pronunciarse despus del efecto 1. Posibilidad de emitir decretos pero su vigencia est limitada a la promulgacin del Congreso 0. Sin poderes para emitir decretos sin la delegacin de la Asamblea 4. Presidente con amplias facultades para dictar decretos (no slo las que le delega el Congreso); el Legislativo no puede revocar esos poderes con facilidad; efectos de largo plazo 2. Presidente con poder para emitir decretos sin que le sean delegados por el Congreso. Slo tienen vigencia durante un tiempo limitado o el Congreso puede revocarlos o pueden emitirse slo en emergencias 1. Constitucin contempla expresamente que el Congreso delegue poderes legislativos en el Presidente y limita los campos a los que se aplican (circunstancias excepcionales o algunas reas de la ley) 0. Presidente sin poder para emitir decretos y la Constitucin prohbe o no aborda la delegacin de autoridad mediante decreto por parte del Ejecutivo
4. Poderes de decreto sin posibilidad de rescisin 2. Presidente con poder temporal de decreto con pocas restricciones 1. Autoridad limitada para emitir decretos 0. Sin poderes para emitir decretos sin la delegacin de la Asamblea
4. Poderes de decreto sin posibilidad de rescisin 2. Presidente con poder temporal de decreto con pocas restricciones 1. Autoridad limitada para emitir decretos 0. Sin poderes para emitir decretos sin la delegacin de la Asamblea
2. El Presidente tiene capacidad 0. El Presidente no tiene capacidad
3. El Presidente puede emitir decretos no delegados, que no pueden ser revocados fcilmente por el Congreso y tienen efectos de largo plazo 2. El Presidente puede emitir decretos no delegados, pero los decretos tienen validez slo por un tiempo limitado 1. La Constitucin establece expresamente que el Congreso puede delegar poderes legislativos al Presidente y ste tiene un poder constitucional de legislar por decreto restringido (circunstancias excepcionales/algunas reas de la ley) 0. El Presidente carece de la facultad de emitir decretos y la Constitucin o bien prohbe o bien no se reere a la delegacin por parte del Congreso del poder de legislar por decreto al Presidente
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Anexos
Shugart y Carey (1992) Iniciativa exclusiva 2. Presidente con capacidad de iniciativa; existen restricciones a las enmiendas de la Asamblea 1. El Presidente tiene iniciativa en diversas reas pero la Asamblea puede enmendarlas 0. El Presidente carece de iniciativa exclusiva o slo la tiene para el presupuesto y no hay restricciones para que la Asamblea lo enmiende 3. Amplias reas sujetas a iniciativa exclusiva; Legislativo con capacidad limitada de introducir modicaciones 2. Amplias reas sujetas a iniciativa exclusiva; Legislativo con capacidad de introducir modicaciones 1. Algunas reas importantes sujetas a iniciativa exclusiva; Legislativo con capacidad de enmendar 0. reas sujetas a iniciativa exclusiva limitadas a sus formas tpicas: presentacin de presupuesto anual, convenios y tratados internacionales 3. El Presidente cuenta con amplias reas de iniciativa exclusiva y el Legislativo tiene slo una limitada facultad para modicar esta legislacin 2. El Presidente cuenta con amplia reas de iniciativa exclusiva, pero el Legislativo retiene la facultad de modicar esta legislacin 1. El Presidente cuenta con algunas reas importantes de iniciativa exclusiva ms all de las tpicas, pero el Legislativo retiene la facultad de modicar esta legislacin 0. Las reas de iniciativa exclusiva estn limitadas a formas tpicas, tales como la propuesta del presupuesto anual y tratados y acuerdos internacionales Iniciativa exclusiva Iniciativa exclusiva
Metcalf (2000)
Shugart y Haggard (2001) Samuels y Shugart (2003)
Iniciativa exclusiva Iniciativa exclusiva Iniciativa exclusiva
4. Sin posibilidad de enmienda por parte de la Asamblea 2. Las posibilidades de enmienda de la Asamblea estn restringidas 1. Posibilidad total de enmendar 0. Sin iniciativa exclusiva
4. Sin posibilidad de enmienda por parte de la Asamblea 2. Las posibilidades de enmienda de la Asamblea estn restringidas 1. Posibilidad total de enmendar 0. Sin iniciativa exclusiva
2. Presidente con capacidad de iniciativa; existen restricciones a las enmiendas de la Asamblea 1. El Presidente tiene iniciativa no slo para las leyes presupuestarias, pero la Asamblea puede enmendarlas 0. El Presidente carece de iniciativa exclusiva o slo la tiene para el presupuesto y no hay restricciones para que la Asamblea lo enmiende
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Shugart y Carey (1992) Poderes sobre el presupuesto 4. El Presidente prepara el presupuesto, sin que el Congreso pueda modicarlo 3. El Congreso no puede cambiar el monto de los gastos asignados a rubros particulares, ni incrementar los gastos totales 2. Congreso puede modicar los gastos en partidas especcas, pero no puede aumentar los gastos totales 1. El Congreso puede modicar el monto total de gastos (sin aprobacin del Ejecutivo) slo si indica la fuente de ingresos para cubrir esos gastos (u otras restricciones como la prohibicin de incrementar la deuda pblica) 0. El Congreso puede modicar el presupuesto sin restricciones Poderes sobre el presupuesto 3. El Legislativo no puede aumentar los gastos ni el dcit pero puede disminuir los gastos o aumentar los ingresos 2. El Legislativo necesita la aprobacin presidencial antes del trmite nal para incrementar los gastos 1. El Legislativo no puede aumentar el dcit, pero puede aumentar los gastos si aumenta los ingresos 0. El Legislativo puede aumentar o disminuir los gastos o ingresos sin restricciones
Metcalf (2000)
Poderes sobre el presupuesto
Poderes sobre el presupuesto
4. El Presidente elabora el proyecto de presupuesto y la Asamblea no puede modicarlo 3. La Asamblea puede reducir pero no incrementar las partidas del presupuesto 2. El Presidente impone el gasto total sin que la Asamblea pueda modicarlo 1. La Asamblea puede incrementar las partidas slo si designa los nuevos recursos 0. La Asamblea tiene completa autoridad para preparar o enmendar el presupuesto
4. El Presidente elabora el proyecto de presupuesto y la Asamblea no puede modicarlo 3. La Asamblea puede reducir pero no incrementar las partidas del presupuesto 2. El Presidente impone el gasto total sin que la Asamblea pueda modicarlo 1. La Asamblea puede incrementar las partidas slo si designa los nuevos recursos 0. La Asamblea tiene completa autoridad para preparar o enmendar el presupuesto
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Anexos
Shugart y Carey (1992) Adopcin del plan de presupuesto 2. Propuesta del Ejecutivo se convierte automticamente en ley si el Congreso rechaza o no aprueba el presupuesto 1. Se aplica nuevamente el presupuesto del ao anterior si el Congreso rechaza o no aprueba el presupuesto 0,5. Si el Congreso rechaza o no aprueba, se aplica el del ao anterior hasta que se apruebe uno nuevo 2. Se promulga el presupuesto presidencial 0. Si el Congreso rechaza o no aprueba, el Ejecutivo no puede incurrir en gastos o es necesario adoptar un mecanismo provisorio de gastos 1. Se adopta el presupuesto del ao anterior 0. El Gobierno suspende sus funciones Adopcin del plan de presupuesto
Metcalf (2000)
Shugart y Carey (1992)
Metcalf (2000)
Samuels y Payne et al. PNUD (2005) Shugart (2003) (2003) Capacidad del Presidente para asignar unilateralmente gastos tras la aprobacin del presupuesto 3. El Presidente puede incautar fondos a su voluntad 2. El Presidente puede incautar gastos no asignados 1. El Presidente puede incautar fondos, pero slo cuando los ingresos son menores a lo proyectado 0. El Presidente no puede incautar fondos y debe gastar la cantidad presupuestada
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Shugart y Carey (1992) Capacidad del Presidente para modicar el presupuesto tras su aprobacin 3. El Presidente puede modicar el presupuesto por su cuenta y sin la aprobacin del Legislativo 2. El Presidente puede modicar el presupuesto por su cuenta 1. El Presidente no puede modicar el presupuesto por su propia iniciativa 0. El presupuesto slo puede ser modicado a iniciativa del Legislativo
Metcalf (2000) Shugart y Samuels y Haggard (2001) Shugart (2003)
Shugart y Carey (1992) Convocatoria a referndum
Metcalf (2000)
Shugart y Samuels y Haggard (2001) Shugart (2003)
Payne et al. (2003)
PNUD (2005) Convocatoria a referndum 2. El Presidente puede convocar un plebiscito vinculante 1. El Presidente puede convocar a un plebiscito no vinculante 0. El Presidente no puede convocar un plebiscito
Convocatoria a referndum
Convocatoria a referndum
4. El Presidente carece de restricciones para convocarlo 2. El Presidente puede convocarlo pero con restricciones 0. El Presidente no tiene capacidad para convocar referndum
4. El Presidente carece de restricciones para convocarlo 2. El Presidente puede convocarlo pero con restricciones 1. Se requiere el consentimiento del ministro 0. El Presidente no tiene capacidad para convocar referndum
4. Pocas restricciones para que el Presidente convoque a referndum (Congreso no puede hacerlo) 2. Presidente con poderes limitados de convocatoria; el Congreso tambin est facultado 1. El Presidente puede convocar a referndum pero la convocatoria no es vinculante 0. Presidente sin poder de convocatoria o requiere aprobacin del Congreso
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Anexos
CUADRO
285
2.
Porcentaje de legisladores que apoyan al Gobierno

% % % % % legisladores legisladores legisladores legisladores legisladores partido del partido/s del partido del partido/s del del partido/s Presidente Gobierno Presidente Gobierno del Cmara Baja Cmara Baja Cmara Alta Cmara Alta Gobierno (eleccin) (coalicin) (eleccin) (coalicin) total 51,19 50,79 44,49 48,03 45,53 49,03 51,75 46,30 33,07 27,63 47,50 52,10 49,8 51,19 50,79 44,49 48,03 45,53 49,03 51,75 46,30 48,25 34,24 47,50 52,10 49,8 39,10 39,10 39,10 56,50 58,30 58,30 55,50 55,50 30,60 30,60 65,9 55,50 56,9 39,10 39,10 39,10 56,50 58,30 58,30 55,50 55,50 30,60 30,60 56,9 55,50 56,9 45,15 44,95 41,80 52,27 51,92 53,67 53,63 50,90 39,43 32,42 52,20 53,80 53,3
Presidente Partido/s (legislatura)
Argentina Alfonsn (1983-1985) (1985-1987) (1987-1989) Menem (1989-1991) (1991-1993) (1993-1995) (1995-1997) (1997-1999) De la Ra (1999-2001) (2001-2002) Duhalde (2002-2003) Kirchner (2003-2004) (2004-2006) Bolivia Snchez de Lozada (1993-1997) MNR/UCS/ MBL 40,0 60,77 62,96 66,66 61,87 UCR UCR UCR PJ PJ PJ PJ PJ UCR/ FREPASO UCR/ FREPASO PJ PJ Frente para la Victoria
Hugo ADN/MIR/ Bnzer/Jorge CONDEPA/ Quiroga UCS (1997-2001) Brasil Collor de Melo (19901991) Cardoso I (1994-1997) Cardoso II (1998-2001) PRN/PFL
25,38
73,85
40,74
85,18
79,51
7,95
24,45
21,33
22,89
PSDB/PMDB/ PFL/PTB PSDB/PFL/ PMDB/PPB/ PTB
12,09 18,51
56,33 74,65
13,33 19,75
76,0 77,77
66,16 76,21
4/12/09 11:51:37
286

% % % % % legisladores legisladores legisladores legisladores legisladores partido del partido/s del partido del partido/s del del partido/s Presidente Gobierno Presidente Gobierno del Cmara Baja Cmara Baja Cmara Alta Cmara Alta Gobierno (eleccin) (coalicin) (eleccin) (coalicin) total 17,74 42,5 16,04 48,14 45,32
Lula I (2002- PT/PCdoB/ 2006) PSB/PDT/ PPS/PV/PTB/ PL Lula II (2006-) PT/PCdoB/ PMDB/PTB/ PSB/PV/PP/ PDT/PR
16,17
60,81
15
61,73
61,27
Chile Alwyn (1989- DC/PPD/ 1994) PS/PR Frei (19941997) Frei (19972000) DC/PPD/ PS/PR DC/PPD/ PRSD 31,67 29,17 30,80 10,00 12,5 51,67 56,67 58,33 53,33 53,3 27,65 28,26 29,16 10,41 21,1 46,80 45,65 41,67 41,67 52,6 49,23 51,16 49,99 47,50 53,00
Lagos (2000- DC/PPD/ 2006) PRSD Bachellet (2006-) Colombia Samper (1994-1998) Pastrana (1998-2002) Uribe I (2002-2006) PL PC Apartidista (apoyado por legisladores individuales) Partido de la U/PCC/PCR/ CC/Alas/ PCD PLN PUSC PUSC DC/PPD/ PRSD
54,00 32,30
54,00 32,30
55,00 14,70
55,00 14,70
54,5 23,50 12,8
Uribe II (2006-)
17,9
59,1
19,6
66,6
63,00
Costa Rica Figueres (1994-1998) Rodrguez (1998-2002) Pacheco (2002-2006) Ecuador Durn Balln PUR/PCE (1995-1996) Bucaram (1996-1997) PRE/APRE 2,6 24,39 11,69 28,6 11,69 28,6 49,12 47,37 33,33 44,00 49,12 47,37 33,33 44,00 49,12 47,37 33,33 44,00
Arias (2006-) PLN
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Anexos
287
% % % % % legisladores legisladores legisladores legisladores legisladores partido del partido/s del partido del partido/s del del partido/s Presidente Gobierno Presidente Gobierno del Cmara Baja Cmara Baja Cmara Alta Cmara Alta Gobierno (eleccin) (coalicin) (eleccin) (coalicin) total 24,39 28,93 28,6 28,93 28,6 28,93
Alarcn (1997-1998) Jamil Mahuad (1998-2002) Gustavo Noboa (2000-2003) Gutirrez (2003-2005) Palacio (2005-2007) Guatemala lvaro Arz (1995-1999) Honduras Callejas (1989-1993)
PRE/APRE DP
DP/UDC
28,93
28,93
28,93
PSP/PRE/ PRIAN -
1,00
32,00
32,00
PAN
53,75
53,75
53,75
PNH
55,47 55,47 52,34 48,00
55,47 55,47 52,34 48,00
55,47 55,47 52,34 48,00
Reina (1993- PLH 1997) Flores (1997- PLH 2001) Zelaya (2006-2009) Mxico De la Madrid PRI (1982-1985) (1985-1988) Salinas de Gortari (1988-1991) (1991-1994) Zedillo (1994-1997) (1997-2000) Fox (20002003) (2003-2006) Panam Prez Balladares (1994-1997) Moscoso (1999-2004) PRD/PALA/ LIBRE PA/PDC/PLN/ Solidaridad PRI PRI PLH
74,75 73,00 52,00
74,75 73,00 52,00
98,44 98,44 93,75
98,44 98,44 93,75
86,60 85,72 72,88
PRI PRI PRI PAN/PARM PAN
64,00 60,00 47,80 41,40 29,00 41,79
64,00 60,00 47,80 44,60 29,00 43,10
95,31 74,21 60,15 35,93 35,93
95,31 74,21 60,15 35,93 35,93
79,66 67,10 53,97 40,27 32,5 43,10
25,4
39,4
39,4
4/12/09 11:51:37
288

% % % % % legisladores legisladores legisladores legisladores legisladores partido del partido/s del partido del partido/s del del partido/s Presidente Gobierno Presidente Gobierno del Cmara Baja Cmara Baja Cmara Alta Cmara Alta Gobierno (eleccin) (coalicin) (eleccin) (coalicin) total 66,70 47,50 56,30 56,30 66,70 47,50 56,30 56,30 66,66 44,44 53,33 53,33 66,66 44,44 53,33 53,33 66,69 45,97 54,82 54,82
Paraguay Rodrguez (1989-1993) Wasmosy (1993-1998) Cubas Grau (1998) Gonzlez Macchi (1998-2002) Per Fujimori I (1995-2000) Fujimori II (2000-2001) Cambio90 Cambio90 55,83 43,33 37,50 29,4 55,83 433,33 46,67 29,4 55,83 43,33 46,67 29,4 ANR ANR ANR ANR
Toledo (2001- PP/FIM 2005) Garca (2005-) Uruguay Sanguinetti (1995-2000) PC/PN PAP
32,30 32,30 52,0
55,60 55,60 52,0
33,33 32,26 53,3
67,67 54,83 53,3
61,64 55,22 52,66
Battle (2000- PC/PN 2005) Vzquez (2005-) Venezuela Betancourt (1959-1964) AD/COPEI Encuentro Progresista
54,90 33,17 27,60 51,00 42,20 55,90
69,17 55,78 27,60 51,00 42,20 55,90
62,70 46,80 17 59,60 47,70 63,60
74,50 70,20 17 59,60 47,70 63,60
71,84 62,99 22,30 55,30 44,95 59,75
Leoni (1964- AD/FDP/URD 1969) Caldera (1969-1974) COPEI
Prez (1974- AD 1979) Campins (1979-1984) Lusinchi (1984-1989) COPEI AD
Fuente: Elaboracin propia a partir de la composicin de las Cmaras.
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Anexos
CUADRO
289
3.
Nmero efectivo de partidos parlamentarios en la Cmara de Diputados, Cmara de Senadores y total de ambas Cmaras por legislatura
NEP Cmara de Diputados 2,19 2,4 2,75 2,79 3,15 2,86 2,86 3,25 3,45 3,43 2,75 4,16 3,71 5,5 8,69 8,16 7,13 8,49 9,28 5,2 4,88 4,88 5,07 6,1 5,8 2,73 3,01 3,11 6,96 NEP Cmara de Senadores 2,6 2,6 2,6 2,33 2,4 2,4 2,42 2,4 2,4 2,35 2,46 2,76 2,05 3,66 6,08 5,99 4,63 5,98 6,61 4,83 5,26 5,14 5,14 5,36 5,8 2,76 3,62 3,21 7,09 NEP Total ambas Cmaras 2,4 2,5 2,68 2,56 2,78 2,63 2,64 2,83 2,93 2,89 2,61 3,46 2,88 4,58 7,38 7,10 5,88 7,24 7,95 5,02 5,07 5,01 5,11 5,73 5,8 2,75 3,32 3,17 7,03
Presidente (legislatura) Argentina Ral Alfonsn (1983-1985) (1985-1987) (1987-1989) Carlos S. Menem (1989-1991) (1991-1993) (1993-1995) (1995-1997) (1997-1999) Fernando de la Ra (1999-2001) Fernando de la Ra/Eduardo Duhalde (2001-2003) Nstor Kirchner (2003-2005) (2005-2007) Bolivia Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997 Hugo Bnzer/Jorge Quiroga (1997-2001) Brasil Collor de Melo (1990-1991) Cardoso I (1994-1997) Cardoso II (1998-2001) Lula I (2002-2006) Lula II (2006-) Chile Patricio Alwyn (1989-1993) Patricio Alwyn /Eduardo Frei (1993-1996) Eduardo Frei (1996-1997) (1997-2000) Lagos (2000-2006) Bachellet (2006-) Colombia Samper (1994-1998) Pastrana (1998-2002) Uribe I (2002-2006) Uribe II (2006-)
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290
Presidente (legislatura) Costa Rica Figueres (1994-1998) Rodrguez (1998-2002) Pacheco (2002-2006) Arias (2006-) Ecuador Sixto Durn Balln (1995-1996) Abdal Bucaram (1996-1997) Fabin Alarcn (1997-1998) Jamil Mahuad (1998-2002) Gustavo Noboa (2000-2003) Gutirrez (2003-2005) Palacio (2005-2007) Guatemala lvaro Arz (1995-1999) Honduras Rafael Callejas (1989-1993) Carlos Reina (1993-1997) Carlos Flores (1997-2001) Zelaya (2006-2009) Mxico Miguel de la Madrid (1982-1985) (1985-1988) Carlos Salinas de Gortari (1988-1991) (1991-1994) Ernesto Zedillo (1994-1997) (1997-2000) Vicente Fox (2000-2003) (2003-2006) Panam Ernesto Prez Balladares (1994-1997) Mireya Moscoso (1999-2004) Paraguay Andrs Rodrguez (1989-1993) Juan Carlos Wasmosy (1993-1998) Ral Cubas Grau (1998) Luis A. Gonzlez Macchi (1998-2002) Per Alberto Fujimori (1995-2000) Alberto Fujimori (2000-2001) 2,91 3,97 1,97 1,89 2,45 1,97 4,33 3,26 1,73 1,83 3,04 2,21 2,29 2,86 2,55 3,52 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2,03 2,18 2,40 2,73 5,44 5,13 5,13 5,66 5,66 7,54 7,54 3,29 2,56 4,68 3,32 NEP Cmara de Diputados

NEP Cmara de Senadores NEP Total ambas Cmaras 3,29 2,56 4,68 3,32 5,44 5,13 5,13 5,66 5,66 7,54 7,54 2,73 2 2,03 2,18 2,40 1,37 1,42 2,02 1,61 1,65 1,93 1,78 2,26 4,33 3,26 2,55 1,85 2,69 2,55 2,26 1,87 2,57 2,26 2,91 3,97
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Anexos
Presidente (legislatura) Alejandro Toledo (2001-2005) Alan Garca (2005-) Uruguay Julio M. Sanguinetti (1994-1999) Jorge Battle (1999-2004) Tavar Vzquez (2004-) Venezuela Rmulo Betancourt (1959-1964) Ral Leoni (1964-1969) Rafael Caldera (1969-1974) Carlos A. Prez (1974-1979) Luis H. Campins (1979-1984) Jaime Lusinchi (1984-1989) 2,58 5,35 4,89 2,72 2,65 2,42 2,2 3,46 4,01 2,3 2,18 1,99 2,39 4,41 4,45 2,51 2,42 2,21 3,3 3,07 2,40 3,19 3,27 2,33 3,25 3,17 2,36 NEP Cmara de Diputados 4,37 3,78 NEP Cmara de Senadores
291
NEP Total ambas Cmaras 4,37 3,78
CUADRO
4.
Valores del ndice de polarizacin ponderada y polarizacin de Sartori y Sani

Polarizacin Polarizacin de ponderada (ubicacin Sartori y Sani ideolgica) (ubicacin ideolgica) Partidos ms extremos PJ-FREPASO PJ-FREPASO PJ-ARI ADN-CONDEPA ADN-CONDEPA UDI-PS UDI-PS UDI-PS UDI-PS PPB-PT PC-PL PC-PL PC-PL PUSC-PFD PUSC-PLN PUSC-PLN ML-PUSC PSC-MUPP/NP
Argentina (1995-1997) Argentina (1997-2001) Argentina (2003-2007) Bolivia (1993-1997) Bolivia (1997-2002) Chile (1993-1997) Chile (1997-2001) Chile (2002-2006) Chile (2006-2011) Brasil (2003-2007) Colombia (1998-2002) Colombia (2002-2006) Colombia (2006-2010) Costa Rica (1994-1998) Costa Rica (1998-2002) Costa Rica (2002-2006) Costa Rica (2006-2010) Ecuador (1996-1998)
0,29 0,77 0,72 0,88 1,16 1,75 2,81 2,52 2,9 1,67 1,44 1,00 0,80 0,85 0,80 0,60 0,25 2,79
0,08 0,23 0,11 0,29 0,29 0,38 0,60 0,35 0,49 0,40 0,23 0,24 0,33 0,30 0,15 0,14 0,13 0,37
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292

Polarizacin Polarizacin de ponderada (ubicacin Sartori y Sani ideolgica) (ubicacin ideolgica) Partidos ms extremos PSC-MUPP/NP PSC-MUPP/NP PAN-FRG PN-PL PN-PL PN-PL PAN-PRD PAN-PRD PAN-PRD PAN-PRD PAN-PRD PA-PRD ANR-PEN ANR-PEN Cambio90-APRA Unidad NacionalUPP AF-APRA PN-FA PN-EP/FA PN/EP-FA-NM
Ecuador (1998-2002) Ecuador (2003-2005) Guatemala (1995-1999) Honduras (1994-1997) Honduras (1997-2001) Honduras (2006-2009) Mxico (1994-1997) Mxico (1997-2000) Mxico (2000-2003) Mxico (2003-2006) Mxico (2006-2009) Panam (1999-2004) Paraguay (1993-1998) Paraguay (1998-2003) Per (1995-2000) Per (2001-2006) Per (2006-2011) Uruguay (1995-2000) Uruguay (1999-2005) Uruguay (2005-2010)
1,40 2,44 0,42 0,35 0,53 0,76 0,58 0,71 0,82 1,62 2,73 2,03 0,11 0,59 1,56 0,58 1,13 0,75 1,67 1,80
0,40 0,43 0,12 0,10 0,15 0,16 0,28 0,31 0,31 0,40 0,44 0,10 0,09 0,11 0,19 0,21 0,26 0,21 0,31 0,25
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Anexos
CUADRO
293
5.
Distancia ideolgica Presidente-legisladores

Media Desviacin Presidentes tpica N Media ponderada legisladores 3,91 3,94 3,50 5,60 4,33 3,92 4,65 5,41 4,73 4,10 5,25 3,22 5,00 4,90 4,43 5,30 3,42 4,80 4,00 5,10 5,20 5,80 N Distancia Distancia (absoluta) 3,54 4,00 0,68 3,62 4,57 -0,27 0,72 -1,46 -1,43 3,84 2,92 4,78 0,24 3,06 1,63 2,30 2,83 2,14 1,83 2,58 -0,25 1,20 3,54 4,00 0,68 3,62 4,57 0,27 0,72 1,46 1,43 3,84 2,92 4,78 0,24 3,06 1,63 2,30 2,83 2,14 1,83 2,58 0,25 1,20
Argentina Menem I (1995-1997) Argentina Menem II (1997-2001) Argentina Kirchner (2003-2007) Bolivia Snchez L. (1993-1997) Bolivia Bnzer (1997-2001) Brasil Lula (2003-2007) Chile Frei (1997-2001) Chile Lagos (2001-2006) Chile Bachellet (2006-2010) Colombia Pastrana (1998-2002) Colombia Uribe I (2002-2006) Colombia Uribe II (2006-2010) Costa Rica Figueres (1994-1998) Costa Rica Rodrguez (1998-2002) Costa Rica Pacheco (2002-2006) Costa Rica Arias (2006-2010) Ecuador Bucaram (1996-1998) Ecuador Mahuad (1998-2002) Ecuador Gutirrez (2002-2006) Guatemala Arz (1995-1999) Honduras Reina (1994-997) Honduras Flores (1997-2001)
7,5 7,9 4,2 9,2 8,9 3,7 5,4 4,0 3,3 7,9 8,2 8,0 5,2 8,0 6,1 7,6 6,3 6,9 5,8 7,7 5,0 7,0
1,9 1,7 1,5 0,8 1,5 2,4 0,9 1,1 1,2 1,4 1,8 1,4 1,3 1,5 1,6 1,9 2,2 1,7 2,1 2,0 1,8 19,0
65 126 99 73 96 130 87 88 89 87 95 107 50 49 50 56 63 110 75 60 66 70
61 126 101 72 97 130 87 85 89 88 94 107 51 48 48 56 67 108 97 60 67 71
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294
Media Desviacin Presidentes tpica Honduras Zelaya (2006-2009) Mxico Zedillo (1994-1997) Mxico Zedillo (1997-2000) Mxico Fox (2000-2003) Mxico Fox (2003-2006) Panam Moscoso (1999-2004) Paraguay Wasmosy (1993-1998) Paraguay Gonzlez (1998-2003) Macchi Per Fujimori (1995-2000) Per Garca (2006-2011) Uruguay Sanguinetti (1995-2000) Uruguay Battle (2000-2005) Uruguay Vzquez (2005-2010) Promedio total pases 5,3 6,3 6,3 7,9 7,9 7,1 7,4 6,8 7,1 6,1 7,6 7,3 3,5 2,0 1,6 1,6 1,8 1,8 2,1 1,7 2,2 1,8 2,1 1,6 1,3 1,3 61 20 60 82 96 71 66 84 N Media ponderada legisladores 5,50 5,00 4,70 4,70 4,80 4,41 5,24 6,10 4,37 4,30 4,30 4,80 4,20

N Distancia Distancia (absoluta) -0,22 1,32 1,62 3,23 3,13 2,69 2,13 0,70 2,68 1,80 3,29 2,45 -0,74 0,22 1,32 1,62 3,23 3,13 2,69 2,13 0,70 2,68 1,80 3,29 2,45 0,74 2,17
87 118 123 121
91 117 123 117 119 64 45 65 85 93 70 66 83
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1. Constitucin de la Repblica de Honduras de 1982 con las reformas de 1999 (CRH). 2. Reglamento Interior de 1983 (RI).
MXico
1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Mxico de 1917, actualizada con las reformas de 2001 (CPEUM). 2. Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos DE 2000 (LOCGEUM). 3. Acuerdo parlamentario relativo a las sesiones, integracin del orden del da, los debates y las votaciones de la Cmara de Diputados de 1997 (APDVCD). 4. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1934 (RGICGEUM).
Nicaragua
1. Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua de de 1987, con las reformas de 1995, 2000 y 2005 (CPRN). 2. Ley Orgnica del Poder Legislativo de 2007 (LOPLN).
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Fuentes legales y abreviaturas utilizadas
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Panam
1. Constitucin Poltica de la Repblica de Panam de 1972 reformada por los actos reformatorios de 1978, por el acto constitucional de 1983 y los actos legislativos de 1983 y 2 de 1994 (CPRP). 2. Reglamento Orgnico del Rgimen Interno de la Asamblea Legislativa de 1984 con las reformas introducidas hasta 1998 (RORIAL).
ParaguaY
1. Constitucin de la Repblica de Paraguay de 1967 (CRPa). 2. Constitucin de la Repblica de Paraguay de 1992 (CRPb). 3. Reglamento Interno de la Honorable Cmara de Diputados (RIHCD). 4. Reglamento Interno del Honorable Senado de 1968 con las modificaciones posteriores hasta 2003 (RIHS).
Per
1. Constitucin poltica de Per de 1993, con las reformas de 2000 (CPP). 2. Reglamento del Congreso de la Repblica de Per con las modificaciones introducidas hasta 2003 (RCRP).
Repblica Dominicana
1. Constitucin de la Repblica Dominicana de 2002 (CRD). 2. Reglamento del Senado de 2003 (RSD). 3. Reglamento de la Cmara de Diputados de 2004 (RCDD).
UruguaY
1. Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1967 con las modificaciones de 1990, 1995 y 1997 (CROU). 2. Reglamento de la Cmara de Representantes de 1998 (RCR). 3. Reglamento de la Cmara de Senadores de 1998 (RCS).
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4. Reglamento de la Asamblea General Legislativa de la Repblica Oriental del Uruguay de 1993 (RAGL).
VeneZuela
1. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999 (CRBV). 2. Constitucin de los Estados Unidos de Venezuela de 1953 (CEUV). 3. Constitucin de la Repblica de Venezuela de 1961 (CRV). 4. Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional de 2000 (RIDAN).
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SIGLAS
AD: Accin Democrtica ADN: Accin Democrtica Nacional ANR: Asociacin Nacional Republicana APRA o PAP: Partido Aprista Peruano APRE: Partido Accin Popular Revolucionaria Ecuatoriana ARI: Alternativa por una Repblica de Iguales CONDEPA: Conciencia de Patria COPEI: Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente EP: Encuentro Progresista FA: Frente Amplio FDP: Fuerza Democrtica Popular FIM: Frente Independiente Moralizador FREPASO: Frente Pas Solidario FRG: Frente Republicano Guatemalteco MBL: Movimiento Bolivia Libre MIR: Movimiento de Izquierda Revolucionaria MNR: Movimiento Nacionalista Revolucionario MUPP: Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik PA: Partido Arnulfista PALA: Partido Laborista PAN: Partido Accin Nacional PARM: Partido Autntico de la Revolucin Mexicana PC: Partido Colorado de Uruguay PC: Partido Conservador de Colombia PCdoB: Partido Comunista de Brasil PCE: Partido Comunista del Ecuador PDC: Democracia Cristiana PDP: Democracia popular PDT: Partido Democrtico Laborista/Partido Democrtico Trabalhista PEN: Partido Encuentro Nacional
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PFD: Partido Fuerza Democrtica PFL: Partido del Frente Liberal PJ: Partido Justicialista PL: Partido Liberal PL: Partido Liberal de Colombia PLH: Partido Liberal de Honduras PLN: Partido Liberal Nacional PMDB: Partido de Movimiento Democrtico Brasileo PN: Partido Nacional de Uruguay PNH: Partido Nacional de Honduras PP: Per Posible PPD: El Partido por la Democracia PPS: Partido Popular Socialista PR: Partido de la Repblica PR: Partido Radical PRD: Partido de la Revolucin Democrtica PRE: Partido Roldosista Ecuatoriano PRI: Partido Revolucionario Institucional PRN: Partido de Reconstruccin Nacional PS: Partido Socialista PSB: Partido Socialista Brasileo PSC: Partido Social Cristiano PSDB: Partido de la Social Democracia Brasilea PT: Partido de los Trabajadores PTB: Partido Laboral Brasileo/ Partido Trabalhista Brasileiro PUR: Partido de Unidad Republicana PUSC: Partido Unidad Social Cristiana PV: Partido Verde UCR: Unidad Cvica Radical UCS: Unin Cvica Solidaridad UPP: Unin por el Per URD: Unin Republicana Democrtica
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NDICES DE CUADROS Y GRFICOS
cuadros Captulo 1 Cuadro 1.1. Diferencias entre la perspectiva cultural y la perspectiva calculadora........................................................................ Cuadro 1.2. Principales caractersticas de las formas de gobierno... Cuadro 1.3. Clasificacin de los poderes constitucionales de los Presidentes............................................................................. Cuadro 1.4. Tipos de legislaturas democrticas . ........................... Cuadro 1.5. Estrategias presidenciales y legislativas. ....................... Captulo 2 Cuadro 2.1 Calendario y periodo de sesiones ............................... Cuadro 2.2. Pases analizados, unidades de anlisis de los indicadores (periodos de sesiones) y periodos de gobierno .................. Cuadro 2.3. Variables institucionales del poder de agenda............. Cuadro 2.4. Indicadores institucionales del poder de agenda en el procedimiento legislativo establecidos en la Constitucin...... Cuadro 2.5. Indicadores institucionales del poder de agenda en el procedimiento legislativo, establecidos por los reglamentos internos................................................................................. Cuadro 2.6. Indicadores para medir la variable coalicin............... Captulo 3 Cuadro 3.1. Comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa en los pases analizados. ........................... 107 48 50 57 52 64 72 8 24 30 33 35
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ndice de cuadros y grficos
Captulo 4 Cuadro 4.1. Poderes legislativos presidenciales en Amrica Latina segn diversos autores............................................................ Cuadro 4.2. Categoras y valores en la medicin del poder de iniciativa exclusiva. ..................................................................... Cuadro 4.3. Categoras y valores en el establecimiento del orden del da. ................................................................................... Cuadro 4.4. Tipo de mayora necesaria para modificar el orden del da.. Cuadro 4.5. Resumen de los valores en la etapa de iniciativa......... Cuadro 4.6. Eleccin de los miembros de las comisiones............... Cuadro 4.7. Prerrogativas para la omisin del trmite en comisin. ....................................................................................... Cuadro 4.8. Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley..................................................................... Cuadro 4.9. Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia................................................................................. Cuadro 4.10. Indicadores de simetra propuestos por Llanos......... Cuadro 4.11. Grado de simetra ................................................... Cuadro 4.12. Procedimiento para resolver los desacuerdos entre las Cmaras en el caso de rechazo a un proyecto de ley. ............... Cuadro 4.13. Procedimiento para resolver desacuerdos entre Cmaras..................................................................................... Cuadro 4.14. Resumen de los valores del ndice en la etapa constitutiva..................................................................................... Cuadro 4.15. Resumen de los valores del ndice para los casos bicamerales en la etapa constitutiva........................................... Cuadro 4.16. Procedimiento para la insistencia de los vetos totales.. Cuadro 4.17. Procedimiento para la insistencia de los vetos parciales.......................................................................................... Cuadro 4.18. Resumen de los valores del ndice en la etapa de eficacia.. Cuadro 4.19. Poderes para legislar mediante decretos.................... Cuadro 4.20. Prerrogativas para la convocatoria de sesiones extraordinarias. .......................................................................... Cuadro 4.21. Resumen de los valores del ndice para el procedimiento legislativo extraordinario ........................................... Cuadro 4.22. Correlaciones entre los distintas mediciones de poderes legislativos. .................................................................... Cuadro 4.23. Valores del ndice de potencialidad institucional legislativa (IPIL)....................................................................... 115 120 125 128 129 135 139 142 146 152 153 156 158 159 160 163 166 167 172 179 181 183 185
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ndices de cuadros y grficos
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Captulo 5 Cuadro 5.1. Hiptesis institucionales............................................ Cuadro 5.2. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de la etapa de iniciativa....................................... Cuadro 5.3. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de la etapa constitutiva........................................ Cuadro 5.4. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de bicameralidad................................................. Cuadro 5.5. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores de la etapa de eficacia.......................................... Cuadro 5.6. Resultados del anlisis de varianza (ANOVA) para los indicadores del procedimiento legislativo extraordinario................. Cuadro 5.7. Correlaciones entre las etapas del procedimiento legislativo y el IPIL....................................................................... Captulo 6 Cuadro 6.1. xito y participacin legislativa en Gobiernos en mayora y minora...................................................................... Cuadro 6.2. Clasificacin de los distintos Gobiernos de acuerdo a la conformacin de coaliciones ............................................. Cuadro 6.3. xito y participacin legislativa en Gobiernos con alta y baja coherencia. ................................................................... Cuadro 6.4. xito y participacin legislativa en periodos con distinta distancia ideolgica entre el Presidente y los legisladores........... Cuadro 6.5. Distribucin de los periodos de sesiones de acuerdo al ciclo electoral......................................................................... Cuadro 6.6. Correlaciones entre las variables polticas................... Cuadro 6.7. Hiptesis explicativas de la actividad legislativa.......... Cuadro 6.8. Modelo explicativo del xito y de la participacin sin el factor institucional............................................................. Cuadro 6.9. Modelo explicativo del xito y la participacin del Ejecutivo incluyendo el ndice institucional........................... Cuadro 6.10. Anlisis de medias del xito y la participacin segn el ciclo electoral..................................................................... Cuadro 6.11. Clasificacin de los periodos de gobierno segn la actuacin de ambos poderes sobre la actividad legislativa y el contexto institucional............................................................ 231 234 242 243 245 247 248 250 252 253 255 190 194 196 199 200 201 207
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Cuadro 6.12. Clasificacin de los periodos de gobierno segn la actuacin de ambos poderes sobre la actividad legislativa y la variable coalicin................................................................... ndice de grficos Captulo 2 Grfico 2.1. El proceso legislativo . ............................................... Grfico 2.2. Esquema de las relaciones ......................................... Captulo 3 Grfico 3.1. Porcentaje que suponen los proyectos de ley de uno y otro poder en cada pas en relacin al total de proyectos presentados (periodo de estudio). ................................................ Grfico 3.2. Dispersin del porcentaje de proposicin y xito del Ejecutivo. ............................................................................... Grfico 3.3. Dispersin del porcentaje de proposicin y xito del Legislativo. ............................................................................. Grfico 3.4. xito del Ejecutivo y del Legislativo por pas, periodo de gobierno y periodo de estudio completo . ......................... Grfico 3.5. xito del Ejecutivo por periodo de gobierno.............. Grfico 3.6. Dispersin del xito del Ejecutivo y del Legislativo (por unidades de anlisis)....................................................... Grfico 3.7. Dispersin del xito del Legislativo y del Ejecutivo (por periodos completos)....................................................... Grfico 3.8. Dispersin de la participacin del Legislativo y del Ejecutivo (por periodos completos)........................................ Grfico 3.9. Participacin del Ejecutivo y del Legislativo (por periodo de gobierno)................................................................. Grfico 3.10. Dispersin del xito y la participacin del Ejecutivo (por periodo completo).......................................................... Grfico 3.11. Dispersin del xito y la participacin del Ejecutivo (por unidades de anlisis)....................................................... Grfico 3.12. Dispersin del xito y la participacin del Legislativo (por periodo completo).......................................................... Grfico 3.13. Dispersin del xito y la participacin del Legislativo (por unidades de anlisis).......................................................
263
58 85
89 90 90 91 93 95 96 98 101 102 103 104 107
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ndices de cuadros y grficos
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Captulo 4 Grfico 4.1. Distribucin espacial de los ndices de poderes presidenciales................................................................................ Grfico 4.2. Distribucin espacial de los pases analizados en el ndice de potencialidad institucional legislativa (IPIL)........... Captulo 5 Grfico 5.1. Dispersin etapa de iniciativa/etapa constitutiva........ Grfico 5.2. Dispersin etapa de iniciativa/bicameralidad. ............. Grfico 5.3. Etapa de iniciativa/media xito del Ejecutivo............. Grfico 5.4. Etapa de iniciativa/media participacin del Ejecutivo... Grfico 5.5. Dispersin etapa de iniciativa/xito y participacin del Ejecutivo por pases.......................................................... Grfico 5.6. Etapa constitutiva/media xito del Ejecutivo . ........... Grfico 5.7. Etapa constitutiva/media participacin del Ejecutivo.... Grfico 5.8. Grfico de dispersin etapa constitutiva/xito y participacin del Ejecutivo............................................................ Grfico 5.9. Bicameralidad/media xito del Ejecutivo . ................. Grfico 5.10. Bicameralidad/media participacin del Ejecutivo .......... Grfico 5.11. Dispersin bicameralidad/xito y participacin del Ejecutivo. ............................................................................... Grfico 5.12. Etapa de eficacia/media xito del Ejecutivo.............. Grfico 5.13. Etapa de eficacia/media participacin del Ejecutivo................................................................................. Grfico 5.14. Dispersin etapa de eficacia/xito y participacin del Ejecutivo. ............................................................................... Grfico 5.15. Procedimiento legislativo extraordinario/media xito del Ejecutivo . ....................................................................... Grfico 5.16. Procedimiento legislativo extraordinario/media participacin del Ejecutivo . ....................................................... Grfico 5.17. Dispersin procedimiento legislativo extraordinario/ xito y participacin del Ejecutivo ........................................ Grfico 5.18. ndice de potencia institucional legislativa/media xito del Ejecutivo ................................................................ Grfico 5.19. ndice de potencia institucional legislativa/media participacin del Ejecutivo . .................................................. Grfico 5.20. Dispersin IPIL/xito y participacin del Ejecutivo . . 205 206 207 207 208 210 210 211 212 212 213 214 214 215 216 217 217 219 219 220 117 187
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Grfico 5.21. Dispersin IPIL/xito y participacin del Ejecutivo (sin Mxico [1991-1997] y Ecuador)..................................... Captulo 6 Grfico 6.1. xito y participacin legislativa del Ejecutivo en distintos sistemas de partidos..................................................... Grfico 6.2. xito y participacin del Ejecutivo en los distintos tipos de Gobiernos (coalicin)............................................... Grfico 6.3. Dispersin de los ndices de polarizacin ideolgica... Grfico 6.4. xito y participacin del Ejecutivo en situaciones de distinta polarizacin. .............................................................. Grfico 6.5. Coherencia ideolgica del partido o coalicin de gobierno.................................................................................... Grfico 6.6. Distancia ideolgica entre el Presidente y el Parlamento segn los legisladores......................................................... Grfico 6.7. xito y participacin del Ejecutivo en las distintas fases del ciclo electoral........................................................... Grfico 6.8. Distancia ideolgica segn actuacin legislativa......... Grfico 6.9. Coherencia ideolgica segn actuacin legislativa.. Grfico 6.10. Polarizacin ponderada segn actuacin legislativa. .. Grfico 6.11. Fragmentacin partidista segn actuacin legislativa........................................................................................ Grfico 6.12. Mayora legislativa segn actuacin legislativa.......... Grfico 6.13. Representacin grfica de IPIL y mayora legislativa (en proporcin de escaos) por periodo presidencial......
221
233 235 237 238 241 243 245 258 259 259 260 260 262
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Presidentes y Parlamentos: quin controla la actividad legislativa en Amrica Latina?

Mercedes Garca Montero

Centro de Investigaciones Sociolgicas

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2.5.2. Convocatoria a sesiones extraordinarias...

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242 244 246 246 247 253 268 275

277 285 289 291 293 295 320 325 327

bibliografa................................................................... fuentes legales y abreviaturas utilizadas................. siglas. .............................................................................

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A. Variable dependiente y unidades de anlisis

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C. Contraste de las hiptesis

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captulo 1. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO Y EL ESTUDIO DEL PODER legislativo

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Mercedes Garca Montero

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El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo

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Mercedes Garca Montero

1.1. El nuevo institucionalismo y sus diferentes perspectivas

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El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo

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Mercedes Garca Montero

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El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo

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Mercedes Garca Montero

1.1. Diferencias entre la perspectiva cultural y la perspectiva calcu-

Cmo se comportan los actores Perspectiva cultural Perspectiva calculadora Interpretacin

Qu hacen las instituciones

Por qu las instituciones son estables

Fuente: Elaboracin propia a partir de Hall y Taylor (2003) y Clark (2005).

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El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo

1.2. El nuevo institucionalismo de la eleccin racional y el estudio del Poder Legislativo

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Mercedes Garca Montero

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El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo

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El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo

Vase Krehbiel (2004).

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