Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
rianzcn Mcrinc
Circ A|cgria Varcna
jcaninc An!crscn |ccs
Iuis A||cric Arias Minaqa
|!uar!c Ba||cn |cncgaraq
|cxana Barranics C4ccrcs
Ccci|ia B|unc Ci||cniz
Hugc Ca|icscs Cu|as
A|cjan!rc Oicz Huria!c
A|an |air|ic |cincsc
Ccsar janic Mc!ina
Ccsar Ian!a Arrcqc
Sincsic Icpcz jincncz
Wi||cri |czas Bc|ir4n
Marcia| |u|ic Ccrrca
|cgcr |unrri|| Garcia
jcsc Iuis Sar!cn !c Ta|ca!a
Maqcn Ugaric V4squcz Sc|is
El Estado en debate:
mltiples miradas
El Estado en debate: mltiples miradas
Hecho el Depsito Legal en la
Biblioteca Nacional del Per No. 2010-03437
ISBN No. 978-9972-612-32-9
Copyright 2010
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD
Av. del Ejrcito 750, Magdalena del Mar
Lima - Per
www.pnud.org.pe
Cartula: Carlos Tovar
Diagramacin: Betzab Villa J.
Correccin de Estilo: Sara Mateos
Primera edicin: Marzo 2010
Tiraje: 500 ejemplares
Impresin:
MIRZA Editores e Impresores S.A.C.
Arnaldo Mrquez 1165 - Jess Mara
Telfono: 241 3500
El contenido de este libro es responsabilidad
exclusiva de sus autores y no compromete al
PNUD ni a la AECID.
Estado y ciudadana en el Per
|
5
El Estado en debate: mltiples miradas
Presentacin
jcrgc I. Cnc!ick
|cprcscnianic |csi!cnic
PNUO Pcru
|
| Prcgrana !c |as Nacicncs Uni!as para c| Ocsarrc||c (PNUO) na pucsic sicnprc c| cnjasis
cn c| jcria|ccinicnic !c |as capaci!a!cs !c| |sia!c ccnc unc !c |cs c|cncnics ccnira|cs cn c|
!iscc !c una csiraicgia !c| !csarrc||c.
|| icna !c| |sia!c sc na ccnp|cjiza!c cn c| nun!c ccnicnpcr4ncc. Ia rccicnic crisis cccncnica
nun!ia| aun nc supcra!a na tuc|ic a iracr |a nira!a nacia c| sccicr pu||icc q |a ncccsi!a!
!c su prcscncia cn |a ti!a !c |cs puc||cs. Oc quc jcrna? |n quc inicnsi!a!? Bajc quc
supucsics? Scn a|gunas !c |as inicrrcganics quc ncrcccn rcspucsia cn c| narcc !c ca!a rca|i!a!
nacicna|.
|sic nuctc |sia!c sc cnjrcnia a |a para!cja nun!ia| !c icncr quc ccn!ucir una sccic!a! quc cn
|as u|iinas !cca!as na a|canza!c a|ias iasas !c crccinicnic q ncia||cs atanccs cn a|guncs !c |cs
jun!ancnia|cs in!ica!crcs sccia|cs. Pcrc a| circ |a!c sc naniicncn pcrsisicnics, q cn a|gunas
|aiiiu!cs inic|cra||cs, nucsiras !c cxc|usicn, pc|rcza q ja|ia !c |i|cria!cs quc aqucjan a ni||cncs
!c scrcs nunancs.
|| cnjcquc !c| !csarrc||c nunanc rcccgc csic !csajic q prcnuctc |a anp|iacicn !c |as capaci!a!cs
!c |as pcrscnas ccnc jun!ancnic !c una sccic!a! |i|rc, ccn cpcriuni!a!cs crccicnics para sus
nicn|rcs, cn c| narcc !c |a prcicccicn !c| nc!ic an|icnic. |sic cnjcquc rcccgi!c !cs!c 1990 pcr
c| PNUO cs su narcc ccnccpiua| para |a cccpcracicn iccnica quc |rin!a a| nun!c.
|n c| Pcru, sc na nanicni!c un csirccnc ira|ajc ccn ic!cs |cs nitc|cs q cxprcsicncs !c| |sia!c
cn |cs 4n|iics nacicna|, rcgicna| q |cca|, sc |rin!a apcqc iccnicc q sc jcncnian prcccscs !c
auncnic !c capaci!a!cs nunanas c insiiiucicna|cs, sc prcnuctc |a cccr!inacicn q ariicu|acicn
!c rcgicncs q sccicrcs, sc inpu|sa c| csiu!ic c intcsiigacicn sc|rc c| icna q sc pariicipa cn |a
cccr!inacicn !c csjucrzcs !c |a cccpcracicn inicrnacicna| para ascgurar naqcr inpacic cn |a
pc||acicn.
6
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Jorge L. Chediek
Ccncsiapcrspcciita|accina!c|PNUOcnc|Pcrunatcni!cprcparan!c!cs!cprincipics!c
|a prcscnic !cca!a sus injcrncs sc|rc !csarrc||c nunanc, siguicn!c una |inca !c pcnsanicnic
quc ncs na ||cta!c, cn csia cpcriuni!a!, a nirar |as tincu|acicncs !c !cs prcccscs. c| !csarrc||c
nunanc q c| |sia!c. Pcr c||c, ccn c| 4ninc n4s anp|ic !c ccnsu|ia, |cs cc|cgas !c |a Uni!a! !c|
|njcrnc sc|rc Ocsarrc||c Hunanc !c| PNUO, intiiarcn !uranic c| ac 2009 a 18 !isiingui!cs
prcjcsicna|cs, prctcnicnics !c !ijcrcnics cspccia|i!a!cs q ccn cpiicas !itcrsas, para quc ncs
i|usiraran ccn su cxpcricncia sc|rc c| |sia!c pcruanc. || rcsu|ia!c !c csa ccntccaicria cs c| quc
ncq ncs pcrniic prcscniar c| |i|rc El Estado en debate: mltiples miradas.
|sic |i|rc sc ccnticric asi cn un ccnp|cncnic !c| Informe sobre desarrollo humano Per
2009. Por una densidad del Estado al servicio de la gente. |sic |njcrnc, ccnc |cs anicricrcs
prcscnia!cs cn c| pais, usa c| cnjcquc ccnccpiua| q |as ncrranicnias ncic!c|cgicas !c| !csarrc||c
nunanc para accrcarsc a| an4|isis !c| |sia!c q su tincu|c ccn |a sccic!a!.
Ancn|rc!c|accina!c|PNUOcnc|Pcruqcncunp|inicnic!c|a|i|cria!!cpcnsanicnicq
!csarrc||cinic|cciua|qucprcnuctc|acrganizacicnsinquccsicsigniqucata|cccnprcnisc
insiiiucicna|, !cscc agra!cccr a ca!a unc !c |cs !isiingui!cs prcjcsicna|cs quc nan pariicipa!c
cn c| prcscnic |i|rc. Y !c nancra cspccia| cxiicn!c un rcccnccinicnic a |cs ccnsu|icrcs jcrgc
Bcrnc!c q Manuc| ||crcs, quicncs iuticrcn una inpcrianic pariicipacicn cn |a ciapa !c
prcparacicn !c |cs !ccuncnics.
Nucsira nc!csia ccniri|ucicn a| pu||icar |cs cnsaqcs anics ncncicna!cs, a||crga |a cspcranza
!c|auii|i!a!!c|!c|aicq|arccxicnpara|ancjcrccnprcnsicn!c|arca|i!a!nacicna|
|c|rcrc 2010
Estado y ciudadana en el Per
|
7
El Estado en debate: mltiples miradas
ndice
UNA MIRADA GLOBAL E HISTRICA
IIregresodeIIsladoA||cric A!rianzcn Mcrinc
IsladoyciudadaniaeneIIeruSincsic Icpcz jincncz
REFORMA, ADMINISTRACIN PBLICA Y FISCALIDAD
LareformadeIIsladoolraaroximacinCcci|ia B|unc Ci||cniz
ReformaadminislralivadeIIsladounaadminislracinubIica
incIusivaMaqcn Ugaric V4squcz Sc|is
TribulacinyreformadeIIsladoIuis A||cric Arias Minaqa
Loslraba|adoresdeIIsladoCcsar janic Mc!ina
SOCIEDAD, PARTICIPACIN Y POLTICAS SOCIALES
IsladoysociedadciviIA|cjan!rc Oicz Huria!c
IsladoysociedadensambIarunnuevoordenjcaninc An!crscn |ccs
IoIilicaubIicaooIilicareguIaloriaaraIograreIaccesouniversaIa
IosserviciosubIicosdomiciIiados|cxana Barranics C4ccrcs
TERRITORIO, DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS LOCALES
LasdicuIladesyIosdesafiosdeIrocesodedescenlraIizacin
eruano|!uar!c Ba||cn |cncgaraq
IsladoygobiernosIocaIesunamiradadesdeIosmuniciiosruraIes
Wi||cri |czas Be|ir4n
IIsislemaeIecloraIeruanojcsc Iuis Sar!cn !c Ta|ca!a
11
33
79
103
121
143
165
183
203
229
255
273
8
El Estado en debate: mltiples miradas
|
ndice
IuerzaArmadayIoIiciaenunaisIIenodelerriloriosaIe|ados
Circ A|cgria Varcna
LaAmazoniacomoausenciaycomoromesaenIareaIidadyIahisloria
deIIeru|cgcr |unrri|| Garcia
DERECHO Y JUSTICIA
Ioder}udiciaIyTribunaIConslilucionaIindeendenciayconlroIde
oderesCcsar Ian!a Arrcqc
NormayreaIidadorquenosecumIeeIDerechoMarcia| |u|ic
Ccrrca
PLANO INTERNACIONAL
LacocayIaoIilicadedrogaseneIIerudeIfracasoanunciadoaIvira|e
requeridoHugc Ca|icscs Cu|as
TLCIsladoyeslralegiasdedesarroIIoeneIIeruA|an |air|ic |cincsc
287
303
329
351
373
407
El regreso del Estado
A||cric A!rianzcn Mcrinc
Estado y ciudadana en el Per
Sincsic Icpcz jincncz
Una mirada global
e histrica
El regreso del Estado
|
11
El Estado en debate: mltiples miradas
El regreso del Estado
A||cric A!rianzcn Mcrinc
1
I
I Islado esla como se dice de regreso Sin embargo no eslamos anle un remake
cinemalogracoesdecirIareelicindeunaeIicuIaconeImismoargumenloconIos
mismosescenariosyconIosmismosersona|esMasbieneslamosanleunanuevaeIicuIa
que lrala eI mismo lema ero de manera acaso radicaImenle dislinla Y si bien eI Islado
regresamasaunIuegodeIacrisiseconmicainlernacionaInoesniseraeImismoIsladoque
seluvoeneIasadoIIrobIemaorIolanloesregunlarnosqueIsladoserequiereahora
No es eI caso enlrar a un desarroIIo conceluaI ara denir eI Islado asla decir que eI
mismosuonemonooIizacindeIafuerzaunaauloridadaaralosdeconlroIyresencia
lerriloriaIdolacindeserviciosburocraciacenlraIizada|udicaluraaulonomiaIegilimidad
ycaacidadesnancierasIscierloqueeIIsladoqueesunroducloliicodeIamodernidad
de Ias sociedades con eI liemo se ha ido comIe|izando Hoy or e|emIo odemos
habIardeIsladosdemocralicosyIsladosnodemocralicosaulorilarioslolaIilarioselc
Islados minimos o Islados inlervencionislas Su evoIucin exresa creemos eI grado
de arlicuIacin con Ia sociedad ero lambien con eI mercado y con Ia oIilica Dicho de
olra manera un Islado sera mas moderno y democralico cuando sus vincuIos sean mas
comIe|osconIosciudadanoscuandoseamasreresenlalivocuandoIosoderesseanmas
aulnomoscuandomasIegilimoseaaraIaobIacincuandoseacaazdeservirme|ora
IasociedadcuandoseamasaulnomodeIosdiversosgruos
2
ycuandosucaacidadde
reguIacinqueesmuydislinlaaIaurainlervencinseamasecienleararomover
IaequidadyeIdesarroIIo
3
La razn de eIIo es muy simIe son Ios individuos naImenle Ios que deciden crear eI
IsladoaraodervivirenazyhaslaincIusoarahacersusnegociosSonIosindividuos
1
SociIogoIeriodislayconsuIloroIilicodeIDIAInlernacionaI
2
In reaIidad no exisle una aulonomia ura deI Islado Ior eso Ia aulonomia uede Ianlearse en
IossiguienleslerminosunIsladoaulnomoeseIquelomaencuenlaIosinleresesIosacogeliene
caacidaddearbilrarIosylomadecisiones
3
AeslascaraclerislicascomoesobvioseIeuedeaadirIadivisineindeendenciadeoderes
|
Alberto Adrianzn Merino
12
El Estado en debate: mltiples miradas
quienes deciden enlregarIe aI Islado delerminados oderes arlicuIarmenle Ia |uslicia
y Ia guerra y son esos mismos individuos converlidos en ciudadanos quienes deciden
lener un con|unlo de derechos no soIo ara rolegerse de ese Islado oderoso que eIIos
mismoshancreadosinolambienaraoderdesarroIIarsuscaacidadescomoindividuos
ciudadanosyroducloresIscierloqueIavidayIahisloriadeIIsladosonmascomIe|as
sin embargo me inleresa seaIar que eI Islado no esla soIamenle ara reservar eI orden
sinolambienarareroducirIoyaraqueIassociedadesseuedandesarroIIardemanera
inlegraI Lo que quiero armar es que una denicin de Islado minimo no es sucienle
ya que Ia creacin deI mismo siemre es una larea coIecliva no individuaI ueslo que
aqueIIos que Io crean asiran a que ese Islado Ies sea uliI lanlo ara roleger sus vidas
comoaraermilirsudesarroIIoindividuaIycoIeclivoesdeciraravivirensociedadNo
eslamossoIamenleanleIaecuacinIsladoindividuosinolambienIsladosociedadIncIuso
odemosarmarquenohayIsladosinohaysociedadcomoindividuosinsociedadAmbas
son conslrucciones simuIlaneas In esle conlexlo eI Islado no soIo romueve Ia Iiberlad
sinolambieneIdesarroIIodeIascaacidadesdeIosindividuosquevivenenunasociedad
IoreIIononosdebeIIamarIaalencinqueeIIsladoseaunob|elodeoIemicanosoIamenle
conceluaIeideoIgicasinolambiensociaIyoIilicaGuslavoGozziseaIaIosiguienle
Los derechos fundamentales representan la tutela tradicional de las libertades civiles: libertad
personal, poltica, econmica, y constituyen una defensa contra la intervencin del Estado. Por el
contrario, los derechos sociales representan los derechos de participacin (en el poder poltico y
en la distribucin de la riqueza social producida). As, la forma del Estado oscila entre la libertad y
la participacin. Adems, mientras los derechos fundamentales representan una garanta del statu
quo, los derechos sociales, al contrario, no se pueden prever a priori sino que han de satisfacerse
caso por caso donde surjan a partir del contexto social [] Si los derechos fundamentales son la
garanta de una sociedad burguesa separada del Estado, por el contrario los derechos sociales
representan un camino a travs del cual la sociedad entra en el Estado alterando su estructura
formal.
4
TodoIsladomodernoesfrulolanlodeIavoIunladdeIosindividuosquedeseanviviren
unasociedaddemaneramasomenosacicaymasomenosredecibIecomodeIaroia
hisloria
5
UnaformadeveraIIsladoescomoIoIanleaGozziesdecireslasuerledelensin
enlre Ia Iiberlad y Ia arliciacin Io que se exresara en un Islado mas o menos IiberaI
o mas o menos sociaIdemcrala Olra manera de anaIizarIo es saber cmo ese Islado ha
conslruidoIoqueodemosIIamarunaauloridadoIilicaubIicaylerriloriaIOlambien
cmosevincuIaconIosdislinlossecloressociaIeseconmicosyoIilicosComoseuede
areciarhaymuIliIesmanerasdeenlenderaIIslado
In esle caso Io que nos inleresa es seaIar que eI Islado enAmerica Lalina incIuido eI
Ieru ha asado en esle uIlimo sigIo en lerminos generaIes or lres grandes elaas La
rimera corresonde aI Islado que odemos IIamar desarroIIisla que naci Iuego de Ia
crisis de Ios aos lreinla y que esluvo cenlrado en romover eI desarroIIo a lraves de Ia
4
obbioyolros
5
SibienIaconlingenciayIaincerlidumbresonalribulosdeIamodernidadyIademocraciaodemos
armarquevivirencomunesreducirIosmargenesdeincerlidumbreyregIarcuandohabIamosde
oIilicaydemocraciaIaconlingencia
El regreso del Estado
|
13
El Estado en debate: mltiples miradas
suslilucin de imorlaciones y Ia amIiacin deI mercado inlernoAIgunos IIaman a esla
elaaIsladocenlricaymercadoinlernislaLasegundaeseIIIamadoIsladominimofrulo
deIoquehoyseconocecomoeIConsensodeWashinglonIsleesunIsladoquenacedeIa
crisisdeIosIIamadosIsladosouIislasyquesedenecomosubsidiariodeIainicialiva
rivada en Ia medida en que eI desarroIIo de esle seclor es Ia garanlia deI crecimienlo
econmico Iara eIIo Iimila Ia aclividad inlervenlora deI Islado en eI Iano econmico
romueveeImercadoybuscaredenirIosvincuIosconeImercadomundiaIsobreIabase
deimuIsareIIibrecomercioIinaImenleeslamosenIalerceraelaaYsibiennoseuede
decircmoconcIuiracuandomenosodemosarmarqueeneslaelaaexislendosmaneras
de enlender eI Islado or un Iado como moderadamenle reguIador y mas reocuado
or Ia lransarencia y eI emoderamienlo odemos IIamarIo un Islado reubIicano y
oreIolrounIsladomasinlervenlorymasreguIadorunasuerledenuevodesarroIIismo
aIenladohoyendiaorIacrisiseconmicainlernacionaIyorIoscambiosoIilicosenIa
reginVeamosbrevemenleesleunlo
}uanCarIosIorlanlieroIanleaqueIacrisisdeIaoIilicayaadimosdeIIsladono
uedeserensadaorfueradesuinlerreIacinconIaslransformacioneseslrucluraIesde
IaeconomiaqueobIigaronaIadesarlicuIacindeIasraclicaseslalaIesdeIaosguerrayaI
desmanleIamienlodeIasformasdeIamoviIizacinsociaIydeIascoaIicionesdislribulivas
que Ia soslenian
6
mas aun Iuego de Ias reformas IiberaIes Tamoco uede ensarse eI
IsladoaImargendeIoquesehaIIamadoIadesafeccinyeImaIeslarorIaoIilicayeI
secueslrodeIaoIilicaorIaeconomiaesdecirIaerdidadesucenlraIidaddebidoaIa
exlensindeIaracionaIidaddeImercadoaIaesferadeIaoIilicayaIosinlenlosdeconslruir
unasociedaddemercadoconminimasreguIacionesIslefenmenoseexIicaorunIado
orqueIaoIilicamanlieneeneIimaginariocoIeclivosusanliguosroIesdeconducciny
roleccinyoreIolroorIafaIladeadecuacindeIaoIilicaydeIIsladoaIoscambios
eslrucluraIesdenueslrassociedadesIslascaraclerislicassoneneIfondoIaexresinde
unrelrasodeIaoIilicaenreIacinconIasdinamicasdeIaslransformacionessociaIes
7
De eIIo se deriva un inevilabIe y crecienle maIeslar conlra Ia oIilica y Ios oIilicos ero
lambienconlraeIroioIsladoIIresuIladoeseIincremenlodeIadesconanzaoIilicae
inlerersonaIasicomoIaba|acredibiIidadenIademocraciaeIaumenlodeIasdislancias
enlre reresenlados y reresenlanles y naImenle una crecienle erdida de Iegilimidad
deIIsladoIoresoeIlemadeIareformadeIIsladonoesarbilrario
DeberecisarsequeesloscambiosconsecuenciadeIoquemaslardeseIIameIConsensode
WashinglonyquecoincidieronconrocesosdeconsoIidacindemocralicaeneIconlinenle
usieron n a un modeIo de arlicuIacin enlre economia oIilica Islado y sociedad que
se dise Iuego de Ia crisis de Ia decada de se aanz en Ia osguerra y enlr en
decadenciaenIasdecadasdeyIIunlodearranquedesudebacIefueIacrisisde
IadeudaexlernamexicanadequeafeclaunregimenquehaslaesemomenloeraeI
buqueinsigniadeIoquehoysedenominaIsladoouIisla
No viene aI caso desarroIIar en exlenso o debalir Ia crisis de Ios IIamados Islados
ouIislasSinembargoamaneradee|emIoseuedenhacerIassiguienlesanolaciones
Ios Islados ouIislas no enlran en crisis unicamenle or eI excesivo gaslo que hicieron
6
Iorlanliero
7
Lechner
|
Alberto Adrianzn Merino
14
El Estado en debate: mltiples miradas
ara favorecer a un seclor formaI lraba|adores cIases medias urbanas y emresarios
nacionaIes inserlos en redes de cIienleIismo sino lambien or Ia imosibiIidad de
soIucionarcomoseaIaIorlanliero
IalensinenlreIasdemandassociaIesuname|or
dislribucindeingresoslraba|oderechoseiguaIdadqueeslosmismosIsladoshabian
roiciado y Ia exislencia de un cailaIismo asislido eslo es uno que conlaba con
una maIIa de seguridad que eI Islado brindaba a Ios cailaIislas rivados con mayor
resincororalivaaraconlinuarconeIrocesodeacumuIacinyqueseexresabaen
subsidios direclos exenciones lribularias y oIilicas roleccionislas como un saIvala|e
cororalivodeIosriesgosdeIacomelencia
DichodeolramaneraIacrisisscaIque
desemboc en rocesos hierinacionarios que lerminaron or seuIlar a Ios gobiernos
ouIislas se debi mas bien a que Ios arlidos yo gobiernos ouIislas no Iograron
resoIvereslalensinuolaronoreIa|uslecomosoIucinaunasiluacinsinsaIidalaI
comoIodemueslranIasexerienciasdeVenezueIaArgenlinaIcuadoroIiviayIeruen
esosaos
In reaIidad Ias oIilicas de a|usle comrimieron y rerimieron demandas sociaIes
surimieronderechosIaboraIesolorgadosoreIIIamadoIsladoouIislacomomecanismos
deincIusinybuscaronreformareIcailaIismoasislidoInaIgunoscasoscomoeneIdeI
IerueslanuevaoIilicaconcIuyenIainslauracindeunregimenaulorilarioenolros
comoVenezueIaArgenlinaoIiviayIcuadorcondu|oacrisisoIilicasgeneraIizadasque
IIevaronaquevariosresidenleslerminasensiendoderrocadosIeroenlodosIosaisesse
exerimenlundelerioroenIosmodosdeinlervencindeIIsladoerdidadeaulonomia
y de conlroI sobre Ias oIilicas econmicas y surgi un nuevo cailaIismo asislido que
acaborbeneciaraIasemresaslransnacionaIesqueIIegaronconIaaerluraeconmica
ygraciasaIasoIilicasderivalizacindeIasemresasubIicas
Como arma Iorlanliero
Iorlanliero
Ibid
Ibid
11
Thurov
El regreso del Estado
|
15
El Estado en debate: mltiples miradas
LaideadeThurovesqueenIassociedadesdemocralicasavanzadasIasuervivenciade
ambossislemasbasadosenrinciiosanlielicosseexIicaorqueIasfuenlesdeoder
son lanlo Ia riqueza como Ia osicin oIilica ero lambien orque eI gobierno ha sido
aclivamenleuliIizadoaraaIlerarIosrendimienlosquehabrianexislidosisehubierade|ado
acluar Iibremenle aI mercado
12
Hay que considerar que eI rinciio Iegilimador de Ia
democraciaydeIIsladocomobienIohadichoIurel
13
esIaelernaromesadeIaiguaIdad
Si se quiere uede decirse que es eI gobierno democralico o Ia oIilica eI que corrige
eI mercado aI incororar e imoner olras oIilicas olros rinciios dislribulivos y aI
garanlizarormediodeIosderechosciviIesyciudadanosqueIaosluraoIilicadevenga
enfuenledeoder
14
AsifueenIuroaylambienenIosIsladosUnidosdondesurgieron
nosoIocoaIicionesenlreeIIsladoyIasociedadoenlrelraba|adoresyemresariossino
lambienunaexansinmayordeIoqueodemosIIamarunIsladodederechoygaranlisla
I. Estado y pobreza: un crculo vicioso
IneslaarlesebuscaresonderaunarderegunlasformuIadasorAdamIrzevorski
15
orqueenaIgunasdemocraciasenAmericaLalinaylambienenolrosIugaresdeImundo
eIIsladohacecumIirIaIeydemaneradesiguaIsedebeesloasudiseoinslilucionaI
o corresonde a cierlas caraclerislicas de Ias sociedades en Ias que funciona eI Islado
Iara resonder eslas regunlas resenlaremos dos enfoques que no son necesariamenle
anlagnicos y si mas bien comIemenlarios Comenzaremos con Ia rouesla deI roio
Irzevorski
1. El problema de la desigualdad, la ley y la pobreza
IaraIrzevorskiIaresueslaaeslasregunlascomoeImismodicelienequeverconeI
funcionamienlodeIasinslilucionesoIilicasIslaocininslilucionaIseaIaqueeneslas
democraciasIosunicosorinciaIesmecanismosdeconlroIsobreIosgobernanlesserianIos
IIamadostcriica|cs q ncrizcnia|csesdeciraqueIIosormediodeIoscuaIesIosciudadanos
e|ercenconlroIsobreeIgobiernoUnmecanismocIasicodeconlroIverlicaIseriaeIdeIas
eIecciones II eIeclorado uede ser mas o menos inleIigenle o lener mas o menos suerle
aI eIegir gobiernos ero una vez que eI oder es deIegado a lraves de Ias eIecciones Ios
gobiernos no lienen ya que lemer a Ias acciones ouIares
16
II robIema de fondo or
lanlo como veremos desues seria Ia incaacidad de Ia sociedad ara que eI Islado de
12
Ibid
13
Iurel
14
LaregunlaquehayquehacerseesorqueenaisescomoIosnueslrosIariquezaIogradanode
vienemuchasvecesenfuenledeoderDichodeolramaneraorqueeImercadonoiguaIaLas
razonesenlreolrasuedenserIasuervivenciadeunamalrizcuIluraIconservadoraqueIimilaIa
moviIidadsociaIcomolambienIaequeezdenueslraeconomiaysugradodemonooIizacin
15
Irzevorski
16
Ibid
|
Alberto Adrianzn Merino
16
El Estado en debate: mltiples miradas
cuenladesusaclosymanlengaIosmecanismosncrizcnia|cs, esdeciraqueIIosqueeslabIecen
IosesosyconlraesosenlreIasdiferenlesramasdeIgobierno
Siguiendo esla Igica una sociedad democralica ideaI en Ia cuaI Ios mecanismos
inslilucionaIesoIainslilucionaIidadresondaaIasregunlasIanleadasseriaaqueIIaque
lengaIossiguienlescomonenleseIeccionesIibremenlecomelilivasarliciacinamIia
yIiberladoIilicaiguaImenleamIiaIIresuIladoseriangobiernosqueacluanenfuncin
deI inleres deI uebIo aI ser conlroIados y scaIizados or esleA Io que se suma que aI
exislirIenaIiberladyarliciacinaarecenolrosmecanismosnoeIecloraIesalravesde
IoscuaIeseIciudadanouedeinuirenIosgobiernosyconlroIarIosme|orCuandounode
eslosmecanismosinslilucionaIesfaIIaseaeIverlicaIoeIhorizonlaIIaaIicacindeIaIey
oreIIsladoesdesiguaIIorIolanloIasoIucinsonreformasdeIIsladoqueaunlena
unamayoryme|orinslilucionaIidad
SinembargoaraesleaulorsoslenerqueIasdemocraciasIalinoamericanasadiferenciade
IasolrasconsoIidadascarecendemecanismoshorizonlaIesesemiricamenleincorreclo
SibienIrzevorskidicequeeslaarmacineslansoIounaimresinseaIaqueenvarios
aisesdeAmericaLalinaunagamadeinslilucionescomoIasIegisIaluraseIIoder}udiciaI
IasdefensoriasdeIuebIoIosarlidosoIilicosoIarensaindeendienlenosonmenos
caaces de imoner esos y conlraesos aI I|eculivo y a si mismos de Io que son Gran
relaaIlaIiaIranciaoIIUU
Siseacelaeslo
17
IaconcIusinseriaIasiguienleIadesiguaIdadenhacercumIirIaIeyen
variasdemocraciasIalinoamericanasnouedeserexIicadaenlerminosdesuseslrucluras
inslilucionaIes La hilesis aIlernaliva es que en sociedades muy desiguaIes eI Islado
cuaIesquieraqueseasueslruclurainslilucionaIsimIemenleesdemasiadoobrearahacer
cumIirIaIeyuniversaImenle
||prc||cnacc|inpc!incniccssca|ncinsiiiucicna|IorIo
lanlo ninguna reforma deI Islado or me|or diseada que esle es sucienle ara hacer
cumIirIosderechosdelodosorqueeIIsladonocuenlaconrecursosarasaIvaguardar
yromovereslosderechos
II robIema es que eI Islado en Ias democracias Ialinoamericanas es obre ara hacer
cumIir Ia Iey de manera universaI Y es demasiado obre dice esle aulor orque es
incaaz de gravar a Ios ricos IIIos Ios ricos encuenlran mas ecienle comrar de
manerarivadaserviciosdiversoseducacinalencinmedica|usliciaoseguridadque
agarimueslosquenanciarianesosserviciosaralodosAsiseranIascIasesmediasque
sonIasquemaslribulanIasquerecibanIamayorarledeeslosserviciosmienlrasqueIos
obres aI no lribular o lribular muy oco reciben ocos servicios mienlras que Ios ricos
comranrivadamenleeslosmismosservicios
II resuIlado es eI incumIimienlo deI Islado ara hacer vaIer Io que se IIama derechos
reubIicanos eI derecho que cada ciudadano liene de que eI alrimonio ubIico sea
efeclivamenleubIicoesdecirdelodosaralodos
YesquecuandoeIIsladoesobre
eIalrimonioubIiconoesdelodossinomasbiendeaIgunosyIoqueeseoraunaIos
17
UnavisindislinlaseencuenlraenODonneIIsf
Irzevorski
Ibid
Ibid
El regreso del Estado
|
17
El Estado en debate: mltiples miradas
ricosmuchasvecesdichoalrimoniosimIemenlenoIesinleresaLoubIicoqueenesle
casouedesersinnimodeIoeslalaIenIugardeconverlirseenunfaclordeincIusinde
inlegracin y de universaIizacin de Ios derechos se convierle en uno de discriminacin
unbuene|emIosonIasescueIasubIicasdondemasdeIdeIosaIumnossondecIase
ba|aolambiencomosucedeenmuchosaisesenunesacioaraeIcIienleIismooIilico
queesIomasaIe|adodeunaraclicaqueromuevelanloIauniversaIizacindeIaIeyyIos
derechos
21
comounamayorIegilimidaddeIIslado
CuandoeIrobIemaelnicocuIluraInohasidoresueIlocomosucedeore|emIoenIos
aises andinos eslas dicuIlades se agravan ya que ara un seclor es cueslionabIe que
delerminadosgruoslenganeIderechoalenerderechosIoqueIosde|afueradeIusode
eslealrimonioubIicoIegilimandoasiunaaIicacinarlicuIardeIaIeyComoesobvio
eIrocesodegIobaIizacinaIcrearcondicionesdesiguaIeseneIaccesoaIasoorlunidades
yenaIgunoscasoshaslaunamayorobrezayfragmenlacinsociaIlambienagudizaesle
robIema
Iara concIuir esla arle se uede aadir una uIlima idea Segun Irzevorski La
democracia es un sislema de derechos oIilicos osilivos Iero en si misma dice esle
aulor Ia democracia no crea Ias condiciones sociaIes y econmicas necesarias ara
que eslos derechos sean e|ercidos efeclivamenle Ahora bien si se loma en cuenla esla
denicin queda cIaro que Ia conquisla de eslas condiciones es fundamenlaI ara eI
e|ercicio efeclivo de eslos derechos Ior eIIo cabe regunlarse que sucede cuando eslas
condicionessocioeconmicasnosedanyaseaorIaexislenciadeunIsladoobreydebiI
oorIavigenciadeunregimenqueexcIuyeasecloresimorlanlesdeIe|erciciodeeslos
derechosoquesimIemenleolorgaenreaIidadreslringeaolroseslosderechosaquienes
disfrulandeeslascondiciones
Lo mas robabIe en eslos casos es que eslemos frenle a regimenes diclaloriaIes
aulorilarios o cIasislas aIe|ados de loda democracia O frenle a Islados ausenles ara
unos y resenles ara olros Iero lambien frenle a Io que esle mismo aulor IIama un
nuevo monslruo una democracia sin ciudadania efecliva o Io que ODoneII caIica de
ciudadaniadeba|ainlensidadIneslecasocomoanolaIrzevorskisecreauncircuIo
viciosoIosobressonoIilicamenleinefeclivosorquenodisfrulandeIascondiciones
ara eI e|ercicio efeclivo de sus derechos y debido a que son oIilicamenle inefeclivos
ermanecen obres II resuIlado es un Islado obre incaaz de aIicar Ia Iey iguaI
aralodosenunasociedadin|uslaorIaexislenciadeobresSinembargocabehacer
IasiguienlerecisinIaobrezadeIIsladooIaocaefeclividadoIilicadeIosobres
se ueden exIicar no soIo or Ia ausencia de dichas condiciones sino lambien or Ia
exislenciaderegimenesqueIedanaIosricosmasodersobreeIgobiernooqueimiden
queIosobreshaganusodesusderechosdemocralicosConIocuaIseuedeconcIuirque
eIrobIemaIanleadoaIiniciodeesleacaileesdenaluraIezaoIilicacomoseaIa
Irzevorski y que or Io lanlo Io imorlanle es lrascender Ios marcos de una reforma
deIIsladoensadacasisiemreenlerminosdeingenieriaconslilucionaIyIanlearseeI
robIemadeIareformaoIilicalanlodeIIsladodeIasociedadydeImercadocomode
IasreIacionesenlreeIIos
21
IslemismoaulorseaIaqueIarobabiIidaddesuervivenciadeIademocraciaaumenlaenforma
IineaIconeIcrecimienlodeIarenlaercailaVerIrzevorskiCuIluraydemocracia
|
Alberto Adrianzn Merino
18
El Estado en debate: mltiples miradas
2. El tema de la delegacin
Una segunda resuesla liene que ver con eI lema de Ia deIegacin en una democracia
reresenlalivayconIaIegilimidaddeIIslado
ComosesabelodademocraciareresenlalivaydigamosIiberaIsebasaenIadeIegacin
UnnumerodeciudadanosdecidecasisiemreemIeandosuderechoaIvolodeIegaren
olrosIacaacidaddegobernardemocralicamenleSinembargoaraqueeslerocesoque
es eI que Ie da senlido o signicado a Ia democracia reresenlaliva sea osibIe Ios que
deIegan deben ser o considerarse iguaIes a aqueIIos que son ob|elo de esla deIegacin
IIIoquieredecirquesoIoensociedadesiguaIilariasoIilicamenleIadeIegacinesIena
y genera gobiernos democralicos reseluosos de Ias Ieyes y de su aIicacin universaI
II fundamenlo es muy simIe si yo uedo gobernar uedo or Io lanlo deIegar esa
caacidad a olrosenlanlo iguaIesa miInsociedadesdesiguaIesesdecirensociedades
en Ias cuaIes Ios individuos se auloerciben como iguaIes ero se consideran desiguaIes
comoesnueslrocasoIadeIegacinlieneolrosignouesloqueesacaacidadmereero
aIadeIegacinaraqueolrosgobiernennoseraIegilimadaorIaideadeIaulogobierno
sinoorolrascomoserdescendienleoreresenlanledeDiosoerleneceraungruocuya
unicafuncinesgobernarsobreIosolrosDeolroIadoIaIegilimidaddeIIsladolieneolras
fuenlesdislinlasaIaIegaIidad
Cabe regunlarse en esle conlexlo que sucede o me|or dicho que se deIega cuando Ios
individuosauloercibiendosecomoiguaIesenunademocraciaseconsiderandesiguaIes
Iero ademas cabe regunlarse a quien se deIega Lo mismo se uede decir reseclo de
Ia reIacin con eI Islado que sucede cuando un individuo sinliendose arle deI mismo
orque se considera ciudadano es excIuido sociaI econmica y cuIluraImenle Sosecho
que Ia caacidad de Iegilimar ese Islado es minima Una resuesla a eslas regunlas
robabIemenle requiera de una invesligacin emirica Sin embargo se ueden ensayar
aIgunasresueslasamaneradehilesis
ReseclodeIorimeroquesedeIegaseuedearmarqueIodeIegadoaIosgobernanles
nonecesariamenleincIuyeeIcomromisodeuncomorlamienlodemocralicoysimasbien
Ia necesidad de oner n o aminorar Ia desiguaIdad o aumenlar eI emIeo o reducir Ia
obrezalodaseIIasdemandasquenoimIicannecesariamenleIaexislenciadeunescenario
reresenlalivo Lo que se deIega que es aI mismo liemo una execlaliva reseclo deI
comorlamienlodeIgobernanlenoescomohemosdichouncomorlamienlodemocralico
IiberaIsinomasbienolroorienladohacianesdislinlosqueincIusouedenIegilimarun
comorlamienlonoIiberaIonodemocralicoIiberaIenlendidoeslecomoeInocumIimienlo
deIaIeyoIanoaIicaciniguaIdeIamismaalodosIosindividuosCuandoeslosucede
Ia inslilucionaIidad es dificiI de Iograr ueslo que no es una execlaliva o demanda de
Ios individuos que deIegan oder Ior Io generaI cuando Ias encueslas regunlan or Ias
caraclerislicas de un fuluro residenle mueslran ba|os orcenla|es reseclo de que esle
asumaolengauncomorlamienlodemocralico
In esle conlexlo Io deIegado no guarda mucha reIacin con eI elhos IiberaI y si mas
bienconeIelhosdemocralicolaIcomoIoenunciaCMachersonDichoenlerminos
esquemalicosnoimorlalanloeIreseloaIosrocedimienlosysimasbienIasoIilicas
queromuevanIaiguaIdadoIasalisfaccindedemandasurgenlesmasauneneocas
decrisis
El regreso del Estado
|
19
El Estado en debate: mltiples miradas
Reseclo de Ia regunla sobre a quien se deIega eI oder Ia resuesla es mas comIe|a y
escaaaeslelexloSinembargoseuederoonerunardeideas
La rimera siguiendo a Coa
22
es que en sociedades donde Ia auloercecin de Ia
desiguaIdadesgeneraIizadaIoquesuoneunaconcienciaiguaIilariaIosindividuoslienden
adeIegareIoderaunaersonaiguaIoarecidaaeIIosIsIoqueeIroioCoaIIamaIa
reresenlacinese|oosocioIgicaquenoesIomismoqueunareresenlacinoIilica
LasegundaesqueeseliodereresenlacindemoslrariaIaocacenlraIidadoimorlancia
queIosindividuosIeasignanaIareresenlacinoIilica
23
uesloqueIaeIaboracindeIa
mismanosebasarianecesariamenleenroyeclosrogramasoideoIogiasysimasbienen
idenlidadesrimariascomocomarlirdelerminadassiluacionesIaobrezamarginaIidad
excIusin y hasla delerminadas caraclerislicas elnicas Cuando eslo sucede Io que se
aIienlasonIiderazgosersonaIizadoso|acobinosdisueslosenaIgunoscasosadeslruir
unainslilucionaIidada|enayexcIuyenleaIosindividuosquedeIeganodermedianleeIuso
deeseoderdeIegadoyhaslaincIusodeIaroiaIegaIidad
IIIonosdeberiaIIevaraquecuaIquierrouesladeinslilucionaIidaddeIaisIareforma
deIIsladoesunadeeIIaslengaquearlirdeIasexeclalivasdeIaobIacinquedeIega
ese oder deI roio caracler coniclivo or no decir excIuyenle o discriminador de Ia
inslilucionaIidad vigenle deI caracler mismo de Ia inslilucionaIidad y de Ias condiciones
socioeconmicasenunciadasanleriormenlequesonenuIlimainslanciaIasqueviabiIizan
eIe|erciciodeIosderechosdemocralicosConIocuaIvoIvemosaIlemadeIareformaoIilica
deIIsladoydeIasociedad
3. Identidades polticas, intereses, reclamos e institucionalidad
InverdadIoslemasdeIaobrezayIadesiguaIdadsonsicabeIaexresinvie|oslemasen
nueslrareginIore|emIoeneI|njcrnc sc|rc c| !csarrc||c nun!ia|deIancoMundiaI
seaIaba Io siguienle In ninguna regin deI mundo en desarroIIo Ios conlrasles enlre
obrezayriquezasonlannolabIescomoenAmericaLalinaAesardeleneringresoser
cailaquesonenromediocincooseisvecesmayoresqueIosdeAsiaMeridionaIyAfricaaI
surdeISaharacasiunaquinlaarledeIaobIacinIalinoamericanasigueviviendoeneslado
deobrezayeslosedebeaungradoexlremoexcecionaImenleeIevadodedesiguaIdaden
IadislribucindeIingresoYsibienesunhechoqueIaobrezahadisminuidolanloenIa
regincomoeneIaisIuegodevariosaosdeconslanlecrecimienloeconmicoseguimos
siendounadeIasregionesmasdesiguaIesdeImundo
24
Si bien se uede concIuir que uno de Ios robIemas rinciaIes de nueslra regin es Ia
ersislenciayenaIgunoscasoseIincremenlodeIaobrezaIadesiguaIdadyIainformaIidad
cabe regunlarse or que esla reaIidad ya conocida a diferencia deI asado hoy genera
grandes crisis oIilicas y de gobernabiIidad que IIevaron a que aIgunos residenles no
udieranlerminareIeriodoaraeIcuaIfueroneIegidos
22
Coa
23
SobreesleunloIeerAdrianzen
24
IneIaocuandoseiniciabaeslecrecimienloregionaIeramosIareginmasdesiguaIAIres
ecloIeerancoMundiaI
|
Alberto Adrianzn Merino
20
El Estado en debate: mltiples miradas
Is osibIe que eI incremenlo de Ia obreza Ia desiguaIdad y Ia informaIidad vueIva mas
dificiI Ia osibiIidad de reresenlar oIilicamenle a una sociedad de esas caraclerislicas
y or Io lanlo de conslruir una nueva inslilucionaIidad eslalaI acorde con eslas nuevas
execlalivasAsimismounIsladomasreresenlalivoeincIusivoVeamosunocomasde
cercaeslerobIema
Los inlereses y Ias idenlidades coIeclivos que anles reresenlaban Ios arlidos y daban
senlidoaIinlercambioenlreIosacloresdeIsislemaoIilicohansidoreemIazadoscomo
consecuenciadeIaersislenciadeIacrisiseconmicayoIilicadeIafragmenlacinoIilica
y de Ia erdida de Iegilimidad de Ios arlidos y deI Islado or Io que IIamamos rcc|ancs
prita!cs. La conslruccin de un inleres ubIico que es una de Ias grandes lareas de lodo
Islado y de Ios arlidos oIilicos suone un inlercambio enlre aclores y seclores incIuso
eI sacricio de aIgunas de Ias demandas y Ia asuncin de olras ademas de un roceso de
inlermediacin enlre eslos seclores y eI sislema oIilico y eI Islado que es |uslamenle
una de Ias funciones rinciaIes de Ios arlidos Con Ios recIamos rivados sucede lodo
Io conlrario No acelan eI inlercambio oIilico con olros seclores ni aclores ara negociar
sus demandas que son segmenladas y eslabIecer coIeclivamenle un inleres mayor
yo ubIico muchos menos eslan disueslos aI sacricio de sus recIamos La reIacin con
eI sislema y con eI Islado en cuanlo reresenlacin es direcla Las consecuencias son Ia
muIliIicacindeIasreresenlacionesyaseaalravesdeIislaseIecloraIesmicroarlidoselc
comohoysucedeeneIIeruyencasilodaAmericaLalinaIaconslruccindereresenlaciones
ese|o o socioIgicas como hemos seaIado anleriormenle y Islados que viven cada
cierlo liemo crisis de gobernabiIidad o que Iogran su Iegilimidad gracias aI aumenlo deI
cIienleIismo oIilico Dicho de olra manera Ios individuos yo gruos no uedan de|ar su
idenlidadrivadayconslruirunaidenlidadubIicayoIilicaqueesunacondicinara
reguIarIosconiclossociaIesconsoIidarIademocraciayforlaIecereIIslado
InreaIidadIareguIacindeIconiclosociaIyIaconsoIidacindeIademocraciaasicomode
unamayorIegilimidaddeIIsladorequiereneInacimienlodeunaccnuni!a! pc|iiica nacicna|en
IacuaInosoIoseincIuyaeIseIIoIebeyoyciudadanoenlodassusesferassinolambiencomo
seaIa Iizzorno
25
en Ia que Ios oderes sociaIes divergenles y caaces si fuera necesario de
resisliraIoderoIilicomiIilardeIIsladoseanoIilizadosyeIconiclosealransformadoen
oIilicoIIIosignicaqueeIconiclosociaIqueesIaformaenqueseexresaIaIIamadacueslin
sociaIesdecireIrobIemadeIadesiguaIdadyIaobrezaseareguIadoorrocedimienlos
convirliendose en un modo de reforzar Ias idenlidades coIeclivas mas que Ia reguIacin de
inleresesIneslerocesoIareresenlacinaareceesenciaImenlecomounrocesodeconlroI
sociaIdeodereseinleresessociaIesdivergenlesuesloquenosoIocomarlerocedimienlos
aceladosorIasdiferenlesarlessinoqueIaidenlicacincoIeclivaliendeaIimilarcuando
noaanuIarIosinleresesindividuaIesoIosIIamadosrecIamosrivadosDichodeolromodo
IareresenlacinlransformaIoquesoninleresesirreduclibIesonoenosicionesoIilicas
IasqueimIicilamenleeslandisueslasaunlralamienlorocesaIdesusdiferencias
26
Todo
eIIosuoneIaexislenciadeunIsladodederechoinslilucionesindeendienlesderechosciviIes
sociaIesyoIilicosaralodosyunsislemadearlidosoIilicoscomelilivosInsinlesisuna
sociedadinslilucionaIizadaydemocralicayunIsladoecazyIegilimadoorIaciudadania
25
Iizzorno
26
SobreeslelemaIeerIizzorno
El regreso del Estado
|
21
El Estado en debate: mltiples miradas
InresumenIaermanenciadeIosrecIamoseidenlidadesrivadoscomoconsecuenciade
IaobrezaydeIaexislenciadearlidosyIsladosdebiIesyobresimidequeIademanda
sociaI se convierla en idenlidad oIilica ubIica un aseclo imorlanle en lodo roceso
de democralizacin ya que eslas Ias idenlidades oIilicas exresan Ios coniclos en
unasociedadyaIreresenlarIosoIilicamenleuedensernormadaseinslilucionaIizadas
en una democracia Cuando eslo no exisle como hemos seaIado se liene no soIo una
fragmenlacindeIaroleslaydeIareresenlacinoIilicasinolambienunaconiclividad
sociaIermanenleunasuerledeceremoniadeIconicloerolambienseroduceademas
deunaermanenlecrisiseslalaIIoqueodemosIIamarIaeslalizacindeIacueslinsociaI
esloesIaadminislracineslalaIdeIasdesiguaIdadesyIaobrezaInreaIidadIaIIamada
eslalizacindeIacueslinsociaIanlesqueunsimboIodeforlaIezadeIIsladoesunode
debiIidadIslouIlimoore|emIofueIoquesevivienIadecadadeInovenlacuandoeI
IsladorecurriaunaclooIilicoconIosobresaraasie|ercersuhegemonia
CuandoIosIsladossonobresydebiIes
27
yorIolanloincaacesdecombalirIaobreza
IaexcIusinyIadesiguaIdadIassociedadessehacenmasconiclivasyrivalizadasIIIo
delerminaqueeIIsladoiguaImenlesehagaaunmasdebiIymenosIegilimoSeeslabIece
una suerle circuIo vicioso que lermina or generaI en grandes crisis de gobernabiIidad
y en Ia ermanencia de un Islado incaaz de resoIver Ias rinciaIes demandas de Ia
obIacin
II. El Estado y el Estado peruano
ComoseaIamosaIiniciodeeslelexloeIIsladoesladeregresoSinembargoesleregreso
no es nada faciI ueslo que no se lrala de mirar aI asado sino mas bien aI resenle y aI
fuluro Y si bien no es Io mas indicado en esle breve ensayo denir que es un Islado se
uede concIuir que esle liene que recuerar un con|unlo de caacidades que hoy ha ido
erdiendo y que afeclan su gobernabiIidad Con eIIo hacemos referencia a su caacidad
aradenirhorizonlescoIeclivosincIusivosyredicabIesaralodosIosmiembrosdeuna
sociedad ara acrecenlar Ia cohesin sociaI y lambien ara aumenlar sus osibiIidades
econmicasnancierasyreguIaloriasmedianlereformasyaclosscaIes
In reaIidadcomosehadichoen aginasanlerioreseIIsladosuoneenrimerIugarIa
monooIizacindeIavioIenciadeIa|usliciaylambienIaexislenciadeunaburocraciaque
deberiaeslarmasomenosresenleenlodoeIlerrilorioIIIsladoba|oeslafrmuIaaarece
comounmecanismodeconlroIyreguIacindeIasreIacionessociaIesIImonooIiodeIa
vioIenciayIa|usliciaesIacondicinsesuonearaqueIoshombresuedanvivirenazo
me|ordichoaraquenadiehaga|usliciaormanoroia
Laexislenciadeunaburocracia
cenlraIizada es Ia olra condicin que ermile que Ios hombres se inlerreIacionen a arlir
deunaIegaIidadydeuncon|unloderocedimienloscoslumbresynormascomunmenle
27
ConeIIohagoreferenciaasuIegilimidadasuscaacidadesoIilicasscaIesadminislralivaseco
nmicas y de seguridad asi como lambien a sus grados de aulonomia reseclo de Ios gruos de
resinoinleres
La|usliciaormanoroiaevocaIaideadeguerraciviIdeThomasHobbes
|
Alberto Adrianzn Merino
22
El Estado en debate: mltiples miradas
acelados In esle conlexlo Io que inleresa como alribulos esenciaIes mas genericos deI
IsladoesIaexislenciadenormasaaralosyIegilimidad
Sin embargo como lambien se ha seaIado con eI liemo esla visin que imIica una
denicin se ha hecho mas comIe|a Conforme Ias sociedades han crecido y se han
desarroIIado sus mecanismos ara reroducirse lambien se han vueIlo mas comIe|os
II Islado ha seguido un camino simiIar Que hoy or e|emIo habIemos de un Islado
democralico es exresin de esle desarroIIo comIe|o diverso e hislrico IIIo nos IIeva
a armar que acluaImenle eI Islado liene mas alribulos que Ios iniciaImenle seaIados
IuraIismo incIusin reguIacin arliciacin reresenlacin soslenibiIidad
gobernabiIidadelcquesonaImismoliemosusfuncionesIncIusoaIacIasicadenicin
de un Islado con lres oderes I|eculivo LegisIalivo y }udiciaI hoy se Ie uede aadir
IosIIamadosoderesemergenlesdefensoriasdeIuebIoorganismosreguIadoresconlroI
conslilucionaIyolrosIIIsladonohayqueoIvidarnosgaranlizaIareroduccinmaleriaI
de Ia sociedad y aI garanlizar dicho roceso liene que ir de Ia mano de Ios cambios que
imIicaeslacoIosaIlarea
De olro Iado un debale sobre eI Islado eruano deberia incororar cuando menos Ias
siguienlesdimensionesasureIacinconIasociedadbconeIlerriloriocconIosservicios
ubIicosqueresladconIa|usliciayIaIegaIidadeconeImercadofconIareguIacinde
IosconiclossociaIesgconIadiversidadcuIluraIhconIacreacinyforlaIecimienlosde
esaciosubIicoseiconeIdesarroIIohumanoyeIrocesodegIobaIizacin
IsahasidoIaorienlacinaraordenareIcon|unlodelexlossobreeIIsladoeruanoque
guran en esle voIumen Y si bien no se lrala de reelir Io dicho or sus aulores si nos
inleresaaadiryresaIlaraIgunosolrosfacloresaraenlenderme|oraIIsladoeruano
IaracomenzardiremosqueeIIsladoeruanoeseaIogrosimorlanleseneslosuIlimos
aosresenlauncon|unlodefaIIasqueIohacendebiIyrecariomanleniendoreIaciones
desiguaIesconIasociedadconIosciudadanosyconeImercadoIslasfaIIasbrevemenle
serianIassiguienles
1. Presencia fsica
SobreesleunloodemosdecirqueeIIsladoeruanoresenlaunaarado|aorunIado
su resencia fisica en muchas zonas y regiones deI ais es debiI y or eI olro fuerle y
visibIe IIIo es consecuencia de Ia exislencia de un Islado que uede ser denido como
cenlraIislaIIIoseexresanosoIocomobienanolanSinesioLezyLuisAIberloAriasen
IaexislenciadevariosliosdeciudadaniaqueeslandenidosoreIvincuIoconeIIslado
y or Ia exislencia de derechos y un numero reducido de conlribuyenles sino lambien
en un desarroIIo desiguaI en muIliIes dimensiones II Islado eruano en aIgunos silios
digamos es amabIe con eIIo hacemos referencia a Ia dolacin de servicios ubIicos a Ia
seguridadyaIa|usliciaenolrosdislanleyescasoyenolrosausenleInesleconlexloIos
lraba|osdeIduardoaIInCiroAIegriaWiIberlRozasyAIe|androDiezademasdeIosde
LezyAriasdancuenladeeslasdicuIlades
IsnecesariodiferenciareIIsladodeIIsladodemocralicoDichoconolrasaIabrasnolodoIslado
esdemocralico
El regreso del Estado
|
23
El Estado en debate: mltiples miradas
2. Legitimidad poltica
DesdeeIunlodevislaoIilicoIaIegilimidadlienedosfuenlesorunIadoIaIegaIidad
yoreIolroIaecaciaIore|emIouedenexislirgobiernosaulorilariosqueseIegilimen
no or eI reselo a Ia IegaIidad y aI Islado de derecho sino mas bien or su caacidad
ecacia ara resoIver un con|unlo de demandas de Ia obIacin In aginas anleriores
hemos habIado sobre esle unlo cuando disculimos eI lema de Ia deIegacin oIilica y Ia
desiguaIdad II Islado eruano en esle conlexlo es oco Iegilimo no soIo or sus ba|os
niveIesdeIegaIidad
sinolambienorsuba|acaacidadoecaciaararesoIverunaserie
derobIemasyodemandasciudadanasmedianleoIilicasubIicas
31
3. Representacin poltica
LaolrafaIIaesIarecariayfragiIreresenlacinoIilicadeIIsladocomoconsecuenciade
unsislemaoIilicodebiIdebidoaIaescasaresenciadeIosarlidosoIilicoseneIambilo
nacionaI
32
aIasdicuIladesaraincororaryreresenlaranuevossecloressociaIesmu|eres
|venes e indigenas y a un Congreso Iimilado en su caacidad de resoIver Ias demandas
ciudadanas y de |ar Ias rioridades nacionaIes
33
II resuIlado de lodo eIIo ademas de Ia
ocaIegilimidaddeIIsladoessuescasacaacidadararesoIverIaconiclividadsociaIeneI
aisComoseuedeobservarsoninsucienlesIosmecanismosdeinlermediacinoIilicos
yoresocasilodasIasdemandasvandireclamenleaIIsladoome|ordichoaII|eculivo
AdicionaImenleIasdemandasnolransilandeIesaciosociaIaIoIilicoaumenlandoasiIa
coniclividadqueesIoquehoysucedeInreaIidadIaIimiladareresenlacinoIilicade
IasociedadlerminaorafeclarIagobernabiIidaddeIroioIslado
4. Polticas sociales y desigualdad
}eanineAndersoneneIarlicuIoqueubIicamosenesleIibroseaIaquecadaregimenliene
unaarquileclurainslilucionaIcaraclerislicaqueseexresaenIaorganizacindeIIsladoIas
emresas Ias famiIias y Ios gruos comunilarios Iara esla aulora hislricamenle eslos
AIresecloIeereneslevoIumenIosarlicuIosdeCesarLandayMarciaIRubiosobreIa|usliciayeI
Isladodederecho
31
AIresecloIeerIoslraba|osde}eanineAndersonRoxanaarranlesyMayenUgarleeneslevoIu
menAeIIoseuedeaadireIlemadeIaausenciadeunaburocraciaubIicarofesionaI
32
AIresecloIeereIarlicuIode}oseLuisSardneneslevoIumen
33
Unbuene|emIodeeIIoesIaduaIidadquehoyexisleenIareresenlacinoIilicasiobservamos
quieneseslaneneICongresoIosIIamadosarlidosnacionaIesyquienesenIosgobiernosregiona
IesIosIIamadosarlidosomovimienlosregionaIesIsladuaIidadobicefaIiadeIareresenlacin
exresaIgicasymolivacionesdislinlasMienlrasqueeneIambilonacionaIimorlaIaidenlidad
oIilicayeIcIienleIismoeneIambiloregionaIoIocaIimorlaIacaacidaddeIoscandidalosara
resoIverIosrobIemasdeIacomunidadLaideaquesubyaceenlodoesloesqueIoscongresislas
eslandemasiadoIe|osararesoIverIosrobIemasdeIacomunidadIIrobIemaqueIanleaeslos
hechosesIame|ordemoslracindequenohayunesaciooIilicoyubIiconacionaIara|arIo
queodemosIIamarunaagendaderioridadesnacionaIesUnbuene|emIodeeIIoesIasiluacin
acluaIdeIAcuerdoNacionaI
|
Alberto Adrianzn Merino
24
El Estado en debate: mltiples miradas
acuerdos |aron Iimiles ara Ia desiguaIdad socioeconmica y crearon diversos mecanismos
demoniloreoycomensacinquemanluvieronesosIimilesduranlesmuchasdecadasAhora
biensiacelamosIoquediceeslaauloraIaregunlaseriaenquemomenlosesenlaronIas
bases de esa IIamada arquileclura inslilucionaI
34
en eI ais que |aron Ios Iimiles de Io
que odriamos IIamar una desiguaIdad loIerabIe In reaIidad resonder a esla regunla
requiere reviamenle hacernos olra si en esle ais ha habido un momenlo o mas bien
varios momenlos
35
Como Io demueslra esle y olros lexlos de Sinesio Lez Ios rocesos
dedemocralizacinhansidomasbienoIeadasesdecirunasuerledemareaconsusu|osy
reu|osIorIolanloeIlemadeIaiguaIdaddesiguaIdadsiemrehaesladoendiscusinIIIo
dene creemos que Ias oIilicas sociaIes hayan sido diversas y hasla conlradiclorias y que
como resuIlado de eIIo haya sido escaso eI liemo en cuanlo a su aIicacin Dicho de olra
maneraIosmecanismosdemoniloreoycomensacinnodurandecadassinolansoIoaos
yaquesoncambiadosconlinuamenleorIosdislinlosgobiernosyhaslaincIusoenunmismo
gobiernoIIrobIemaorIolanlonoessoIodediseoodeecaciaoduIicacindeeslas
oIilicas sociaIes sino lambien y acaso sobre lodo de incaacidad ara converlirIas en
oIilicasdeIsladodeIargaduracincaacesde|arIosIimilesdeIadesiguaIdadeneIais
5. La dualidad: lo moderno y lo tradicional
Mayen Ugarle seaIa que hoy es osibIe conslalar que Ias organizaciones ubIicas que
gozandemayorcercaniaconIoscenlrosdeoderymodernidaddeIasociedadsonlambien
aqueIIasqueconmayorraidezseadalanaIasnuevasdemandasIncambiodiceesla
misma aulora aqueIIas organizaciones que oeran en camos en Ios que Ios inlereses
sociaIesyciudadanossonmasdisersoslienenocaresindeIasociedadaraadalarse
noorfaIladeinleresonecesidadsinoorimosibiIidaddeIosinleresadosenorganizarse
ara hacer senlir sus referencias e| seclores como saIud y educacin Is cierlo como
armaqueeIIosedebeaIadebiIidaddeIsislemaoIilico
36
quelerminaormanlenereIsiaiu
qucdeIaadminislracindichodeolramanerasiIosciudadanosnouedenorganizarsus
inleresesyreresenlarIosoIilicamenleIomasrobabIeesqueIaadminislracinubIicase
sigacomorlandolaIcomoIovienehaciendoIneslosconlexloseIlemadeIamaIageslin
ydeIosdecienlesserviciosubIicosseraIonormaIaIoquesesumaraconseguridadIa
faIladelransarenciaydeIanicacinyeIdesarroIIodeunacuIluraqueromueveyhasla
aIienlaIacorrucinSinembargohabriaqueanolarIosiguienleeslasiluacinquebiense
uederesumirenIaexislenciadedosIslados
37
delerminaunaduaIizacinlanlodeIIslado
comodeIasociedadAsicomolenemosisIolesdemodernidadeneIIsladoyIasociedady
34
IIarlicuIodeSinesioLezseIanleaeslerobIemaaIesludiarIasreIacionesenlreeIIsladoyIa
ciudadania
35
IsleunlemadeIaleoriaoIilicaIIboIivianoReneZavaIelaIIamaesemomenlomomenlocons
lilulivo Giovanni Sarlori lambien menciona que un momenlo fundanle en eI cuaI se Iegilima eI
lodo se roduce a lraves de un momenlo de cenlraIizacin o eslalaIizacin Tambien Irneslo
LacIauyChanlaIMouemencionanreseclivamenleeImomenloouIislayeImomenlocons
lilulivodeIooIilicoyIaoIilica
36
IsleunloIohemosanaIizadoenaginasanleriores
37
InreaIidaduedensermasIore|emIoSinesioLezarmaensuarlicuIoquehayciudadanosde
rimerasegundaylerceracalegorias
El regreso del Estado
|
25
El Estado en debate: mltiples miradas
coneIIomereeroainslilucionesubIicasyagruossociaIes
lenemoslambienzonas
queodriamosdenircomoremodernasIslasdiferenciasademasdeexresareIgrado
desiguaI de enelracin deI Islado en un senlido inlegraI auloridad servicios ubIicos
|uslicia seguridad comunicaciones elc son Ia base de Ias IIamadas brechas y fracluras
sociaIescuIluraIeseconmicassociaIesyoIilicasIneslosconlexloscomosucedemuchas
vecesenIaoIilicaeIseclorremodernoolradicionaIIedasenlidoaIalolaIidadsociaIes
decirlanloeIIsladocomoIasociedadasumenformasarcaicasqueimidenincremenlarsu
Iegilimidadeiniciarrocesosdemodernizacinydemodernidad
6. La difcultad de la reforma del Estado: mercado y regulacin
Si aIguna deuda endienle liene eI Islado con Ios ciudadanos enlre muchas olras es su
roiareformaDesdehacemasdeunadecadasevienehabIandodeeslelemaSiseanaIiza
eslehechoIe|osdelodoaasionamienloseuededecirqueesocoIoquesehaavanzado
LaregunlaesorquenoexisleoexislemuyocoeslacaacidadreformislaeneIIslado
IIIoodriaobedeceramuchascausasIaausenciadeIanicacineIcenlraIismoIafaIla
de funcionarios ubIicos Ios escasos recursos econmicos deI Islado Ia corrucin y Ia
inexislencia de conlroIes Ia debiIidad oIilica de Ia sociedad elc Sin embargo inleresa
anolar que no basla Ia reforma econmica ara roducir grandes modicaciones en eI
Islado Como dice }ohn Gray II Iibre mercado es una conslruccin deI oder eslalaI
ya que eI Iibre mercado gIobaI no es una Iey de hierro deI desarroIIo hislrico sino un
royeclo oIilico
41
asandose en }oseh Shumeler Gray dira que eI cailaIismo no
lraba|aarareservarIacohesinsociaIIoresoacelsereereaShumelerqueeI
cailaIismodebiaserdomadoLainlervencingubernamenlaIeranecesariaarareconciIiar
eIdinamismodeIsislemacailaIislaconIaeslabiIidadsociaI
42
SiseacelaIodichohasla
aquiesosibIeIanlearIasiguienlehilesisIaocacaacidaddereformadeIIsladono
soIoguardareIacinconIosrobIemasydebiIidadeseslrucluraIesdeIroioIsladosino
lambienconunafaIladevoIunladoIilicadeIosgobernanlesqueaIriviIegiareIdesarroIIo
deImercadocomoIocenlraIdeIareformasenieganaforlaIeceraesemismoIsladoensus
caacidadesdereguIacinyscaIizacin
43
InreaIidadIareIacinenlremercadoyIslado
noesaulomalicacomolamocoIoesIaqueexisleenlredemocraciaymercadoDichoen
olros lerminos un buen mercado no garanliza un un buen Islado ni lamoco una
aslacomararIaformacindeun|ovendecIaseaIlaconIadeolrodeunbarrioobrearadarnos
cuenladecuandislanleseslaneIunodeIolroIscomosivivieranenaisesdislinlos
QuisieramosseaIarqueeIIIamadoarcaismonosoIoeslaresenleenIaszonasyIossecloreso
bressinolambienenIosmodernosIIracismoeneslaerseclivaaarececomounarcaismoque
imideIamodernidaddeunais
InreaIidadunalribulonosoIodeIasinslilucionesubIicasincIuyoaIosarlidosoIilicossino
lambiendeIacuIluraesesladicuIladaraIaaulorreformaLacuIluraaulorilarialiene|uslamenle
comounodesusaIiadoseslaescasacaacidaddeaulorreforma
41
Gray
42
IbidNlesequeesleeseImismorazonamienlodeolroIiberaIcomoLeslerThurovciladoenagi
nasanleriores
43
IsloIanleaeIlemadeIareIacinenlreeIIsladoIosgruosdeoderyIosIIamados|c||icsesdecir
deIaaulonomiadeeseIsladofrenleaesosgruos
|
Alberto Adrianzn Merino
26
El Estado en debate: mltiples miradas
me|ordemocraciaIIroioGiovanniSarloriseaIaIosiguienleexisleIacerlidumbre
de que eI mercado no es una condicin sucienle ara Ia democracia y Ia regunla es si
Ia democracia encuenlra en eI mercado su condicin necesaria Una vez eslabIecido que
eI mercado no roorciona democracia queda or eslabIecer si Ia democracia osluIa
aI mercado IrobabIemenle si en lerminos de olimizacin quizas no en lerminos de
necesidad
44
Is en esla reIacin enlre olimizacin y no necesidad deI olro donde cobra
senlido Ia reguIacin Ior eIIo un Islado que reguIa o scaIiza oco dificiImenle uede
cumIirunodeIosrinciaIesroIesdeIIsladocomoarmaMayenUgarleIaredislribucin
deIbieneslarqueesunodeIosob|elivosdeIareformadeIIslado
7. La planifcacin estratgica y el pluralismo
Un lema asociado aI unlo anlerior es Ia faIla de Ianicacin eslralegica deI Islado Ior
IanicacineslralegicanodebemosenlendereIincremenlodeIinlervencionismoeconmico
o oIilico deI Islado sino mas bien Ia caacidad deI mismo ara conslruir horizonles
coIeclivos eIIo incIuye eI desarroIIo y aI mismo liemo ara arbilrar ecienlemenle
Ia diversidad de inlereses y reguIar Ia convivencia enlre Ios miembros de una sociedad
CuandonoexisleunaIanicacineslralegicaoeslaesmuydebiIyrecariaeIIsladono
uede desencadenar rocesos de modernizacin ara eI desarroIIo y oIilicas de caracler
incIusivoUnbuene|emIoeseIqueseaIaLuisAIberloAriascuandohabIadeIlemadeIa
scaIidadIaraAriasIareformalribularia
[] adquiere principalmente la condicin de medio y no de fn. Recaudar impuestos sirve para que
el Estado pueda cumplir con sus metas [] Pero si no hubiera metas ni plan, los impuestos solo
serviran para fnanciar indolentemente las actividades [] En otras palabras, hay dos escenarios
posibles. Uno, aquel en el que se recauda para fnanciar el presupuesto que forma parte de un
plan para lograr una mayor equidad y con metas cuantifcables que peridicamente se informan
al contribuyente. Dos, aquel en el que se recauda para fnanciar un presupuesto que se aprueba
ao tras ao. Me temo que, con excepcin del plan piloto de presupuesto por resultados que
se ha empezado a aplicar en algunos programas del gasto social del Estado, nos encontramos
bsicamente en el segundo escenario.
In resumen eI lema de Ia Ianicacin eslralegica no soIo liene que ver con Ios Ianes a
corlomedianoyIargoIazosinolambienconcmoeIIsladoescaazdeadminislrarIa
IuraIidaddeinleresesCuandonoexisleIanicacinnoesosibIeesaadminislracinde
inleresesdiversossinoquemasbienredominanunosinleresessobreolrosInesloscasos
imeraIaIeydeImasfuerleoIosinleresesdegruoynoeIinleresubIicoesloeseIinleres
quenacedeIacon|uncinenlreIsladoyciudadania
8. La base constitucional y la justicia
CesarLandaarmaconmucharaznqueeIIsladodederechoesdesumaimorlancia
ara eI Iogro deI desarroIIo humano II fundamenlo es que eI aaralo inslilucionaI
eslo es eI Islado debe ser no soIo una inslancia de arlicuIacin de Ios inlereses
44
CiladoorSinesioLez
El regreso del Estado
|
27
El Estado en debate: mltiples miradas
generaIes sino lambien de organizacin ecienle ara eI cumIimienlo de Ios deberes
conslilucionaIes deI Islado como eI bieneslar generaI eI reselo de Ios derechos
humanosyIaseguridad
IaraesleauloreIrobIemadenueslroIsladodederechoesdecirdeIsislema|uridicoes
quenohaermilidogaranlizaryfaciIilareIIogrodedichasnaIidadesconslilucionaIes
LacausadeeslasiluacinesIareeminenciadeunaconcecinIegaIislayosilivislaaI
momenlo de aIicar Ia |uslicia II resuIlado es que esla concecin osilivisla y IegaIisla
queaImismoliemoesunaraclicasociaIhafaciIiladoqueeIodersubordineaI
derechoyIavoIunladdeIaauloridadaIosmandalosnormalivos
LoinleresanledeesleunlodevislanoessoIoqueeIconcelode|usliciavayamasaIIadeIa
IeysinolambienIanecesidaddeconlarconunsislema|uridicobasadoenIaConslilucin
anlesqueenIaIeyLaconcIusinesqueserequiereunIsladoconslilucionaIdederecho
y no soIamenle un Islado de derecho Islo que aarenlemenle odria ser un |uego de
aIabrasounsimIemaliznoIoesordosrazonesLarimeraorquenosIIevaaIlema
deIanecesidaddeunIsladoquegaranliceIosderechosynosoIamenleeIcumIimienlode
IaIeyIseIIsladoquiengaranlizaeIcumIimienloydefensadeIosderechosLasegunda
raznesqueunIsladoconslilucionaIdeDerechonosIanleaIareIacinenlreeseIsladoyIa
voIunladouIaruesloqueeseslavoIunladeIgaranleuIlimodeIaroiaConslilucin
45
yIegilimidaddeeseIsladodemocralicoCuandoeseIsladonoexisleeIresuIladoesque
Iaciudadanianoliene|usliciaLandaarmaqueeIIoder}udiciaIescorruloeinecienle
y que eI uebIo carece de Io que se IIama un esirilu conslilucionaI Iara eI uebIo Ia
|usliciayIaConslilucinnosoIoIesonIe|anassinoquemuchasvecessonhaslaconlrariasa
susdemandasyexeclalivas
III. Estado y desarrollo humano
Como hemos seaIado Iineas arriba Ia exislencia deI mercado no garanliza ni un buen
IsladoniunasociedadcohesionadaLoquequeremosseaIaresquelanloeIIsladocomoeI
mercadoyeIdesarroIIosoncreacionessociaIesycuIluraIesSusreIacionessonconsecuencia
de Ia oIilica y de Ios conlexlos hislricos Dicho en olros lerminos son roduclos de Ia
manera en que una sociedad se organiza Ior eso democracia Islado y desarroIIo son
concelosquesiemreeslansu|elosadebaleIorIolanlolienensignicadosdislinlosque
devienen de conlexlos hislricos diversos ya que son en cierla manera roduclo de un
debaleubIicoydeunavoIunladorganizada
Sin animo de buscar deniciones recisas ara eslos concelos en esla arle queremos
Ianlear Ia siguienle regunla que Islado necesilamos ara romover y Iograr eI
desarroIIohumanoComosabemoseIdesarroIIohumanolieneaIgunosalribulosqueIo
denen
45
IslelemaeslaIanleadoenIasnuevasConslilucionesdeoIiviayIcuadorIIgoIedeIsladoen
HondurasexresaeslarobIemalicaDeolroIadohemosobviadoeIdebalesobreIaConslilucin
dequecomosesabemuchoscueslionaneincIusodescaIicancomonorma|uridicadebidoa
quefueexresindeIgoIedeIsladodeIdeabriIde
|
Alberto Adrianzn Merino
28
El Estado en debate: mltiples miradas
a IroduclividadvincuIadaaIlemadeImercado
b Iquidad reIacionada con Ias oIilicas ubIicas Ia scaIidad y Ia iguaIdad de
oorlunidades
c IarliciacinquelienecomoreferenleaIasociedadyIademocracia
d IreservacindeImedioambienlequevincuIaaIhombreconIanaluraIeza
e SoslenibiIidadasociadaaIacaacidaddereroduccinmaleriaIdeunasociedad
IIdesarroIIohumanovendriaaserIaarlicuIacinlimadeesloscualrorimerosalribulos
ocaraclerislicas
46
yaquedeeslaarlicuIacindeendeIareroduccindeIasociedadIn
reaIidadIasoslenibiIidaddeunasociedadnosoIoguardareIacinconeImedioambienle
sinolambienconIacaacidaddeesasociedaddeimaginarhorizonlesfulurosdemanera
coIecliva La soslenibiIidad reduce Ia incerlidumbre ermile lrazar Ianes y melas y
cohesionar a una sociedad Y es que Ia soslenibiIidad guarda eslrecha reIacin con Io que
seaIa }eanineAnderson Ia arquileclura inslilucionaI IIIo suone una suerle de aclo
oIilicooacuerdosociaIque|aIosIimilesdedesenvoIvimienlodeunasociedadydeIos
individuos aI mismo liemo que Ie da aI Islado Ia Iegilimidad de inlervenir en funcin a
eseacuerdo
47
InesleconlexlounIsladoqueseroongaromovereIdesarroIIohumanolendriaque
enfrenlar ademas de esla idea de un nuevo conlralo sociaI rouesla Iineas arriba Ios
siguienlesrelosquesonaImismoliemoIoslemasdeesenuevoconlralo
a LadisaridadregionaI
b LaobrezaIadesiguaIdadIaexcIusinyIasoIilicasubIicas
c LosconiclosyIaconvivenciasociaIes
d LassecueIasdeIavioIencia
e LareguIacindeImercadoyIainformaIidad
f LaIegaIidadyIa|uslicia
g IIalrasolecnoIgico
h LaseguridadubIica
i IIdesarroIIoeconmicoyeIemIeoroduclivo
46
HemosoladoorsearareImedioambienleyaqueIareroduccindeIasociedadesunroceso
muchomascomIe|o
47
IIIolambienIedaaIIsladoIacaacidadde|aryreservardelerminadasregIasmuchasdeeIIas
IeyesyoIilicasubIicasaraqueeseaclooacuerdofuncioneorIargoseriodos
Iore|emIoIasoIilicasdeIsladoIanleadaseneIAcuerdoNacionaIsonome|ordichodebe
rianserIoslemasdeeseaclooIilicooacuerdosociaIIncIusoenIasoIilicasubIicasconleni
daseneIAcuerdoNacionaIselrazanmelasyob|elivosIneIaoIaConferenciaNacionaIsobre
DesarroIIoSociaICONADISlambienIanleunaseriedeIineamienlosrogramalicosyeslrale
gicosaraIareformadeIIsladoaunageslinubIicademocralizadabunIsladodemocralico
sobreIabasedeunefeclivosislemadearlidosceIforlaIecimienlodeIIsladodederechodun
IsladoecienleyenfrenladoaIacorrucineromoverunIsladodescenlraIislafdesarroIIar
nueslracaacidaddeinsercinincIusivaenIaeconomiamundiaIgunaefeclivareguIacinaIser
viciodeIasociedadhunIsladoorienladohaciaIaequidad
El regreso del Estado
|
29
El Estado en debate: mltiples miradas
| IIIuraIismocuIluraIyelnico
k LareservacindeImedioambienle
I IIrocesodegIobaIizacineinlegracinregionaI
Iara enfrenlar eslos relos como seaIa eI INUD eI Islado deberia asumir un aeI
eslralegico en Ia reconslilucin de Ias caacidades de Ia sociedad y en Ia romocin de
Ia lransformacin lecnoeconmica necesaria ara avanzar ezcamenle hacia una mayor
iguaIdadsociaIyaunosicionamienloenIaeconomiagIobaI
Inesleconlexlocomo
lambien seaIa esle documenlo Ia innovacin de Ia oIilica es cenlraI ara geslionar eI
cambioyromovereIdesarroIIoyaquesedebereconocerqueIaoIilicaeseIrinciaI
yaraaIgunoseIunicofaclorarareguIarIasfuerzasdeImercadoIarecefundamenlaI
IograruncircuIovirluosoenlrerenovacindeIaoIilicaeinnovacineconmica
Hemosde|adoaraeInaIeIlemadeIagobernabiIidadorqueeIesacasounodeIomas
oIemicos Nadie discule que una condicin necesaria ara que un Islado romueva eI
desarroIIo humano es eI incremenlo de Ia gobernabiIidad Sin embargo debemos hacer
Ias siguienles recisiones Se ha soslenido que una amIiacin de Ia arliciacin de Ia
sociedadydeIademocralizacinunincremenlodeIosderechosnosIIevariaaunacrisisde
gobernabiIidadyaqueaIaumenlarseIasdemandaseIIoselraduciriaencrecienlesresiones
sobreeIsislemaoIilicoIoqueIoIIevariaaIacrisisIneslecasoIasociedadyeIroceso
dedemocralizacinaarecencomocausanlesdeIacrisisdegobernabiIidadLasroueslas
muchasvecesaunlanareducirIaarliciacinyafrenareIrocesodedemocralizacin
IncIusoseseaIaqueeseIIsladoeIcausanledeeslacrisis
51
SinembargohayolramaneradeenlenderIacrisisdegobernabiIidadNorberloobbio
52
seaIa Io siguienle II Islado esla en crisis cuando no liene eI oder sucienle ara
cumIirconsusdeberesIIrobIemadeIaingobernabiIidadesIaversinconlemoranea
deIrobIemadeIIsladoqueecanoorexcesosinoordefeclodeoderseenliendedeI
oderdedicadoaIasoIucindeIosrobIemasdeinlerescoIeclivoaIabusquedadeIbien
comun
53
IvidenlemenleesladenicinosluIaqueeIrobIemaoIacausadeIacrisis
degobernabiIidadsonIaocaoescasaaclividadyresenciadeIIsladoynoeIaumenlode
IasdemandasdeIasociedadIoreIIoseuedeconcIuirquedichacrisisesconsecuencia
deunaerdidadeoderdeIIsladoodeIdescenlramienlodeIIsladocomoconsecuencia
de una hegemonia de Ios oderes faclicos y deI mercado ara salisfacer Ias demandas
sociaIes Como dice eI roio obbio II robIema de Ia ingobernabiIidad Ianlea eI
robIemaconlrarionodeIexcesosinodeIdefeclodeIodernodeIoderexorbilanlesino
deI oder decienle inelo incaaz no lanlo deI maI uso deI oder sino deI no uso deI
oder
54
INUD
Ibid
51
UnunlodevislasobreIacrisisdegobernabiIidadeseIresenladoeneIlexlodeIaComisinTriIa
leraIveaseCrozieryolros
52
obbio
53
Ibid
54
Ibid
|
Alberto Adrianzn Merino
30
El Estado en debate: mltiples miradas
IV. Nota fnal
Aconlinuacinresenlamosuncon|unlodearlicuIossobreeIIsladoeneIIeruvislodesde
dislinlas licas Los mismos han sido ordenados lemalicamenle Se comienza con una
revisin hislrica deI Islado eruano ara Iuego resenlar olros lemas imorlanles Ia
reformadeIIsladoIasreIacionesenlreeIIsladoyIasociedadeIrocesodedescenlraIizacin
IosrobIemasdeIa|usliciaenlreolros
Laideaesresenlareslecon|unlodelexloscomounmarcoarainiciarunareexinsobre
eIIsladoeruanoInesesenlidoIosresenlesarlicuIosaImismoliemoqueconsliluyen
unaoyoaraIeereI|njcrnc sc|rc !csarrc||c nunanc Pcru 2009. Pcr una !cnsi!a! !c| |sia!c a|
scrticic !c |a gcnicsonlambienuninlenlodeiniciarundebalelannecesariocomourgenle
sobreeIIsladoeneIIeru
Bibliografa
Adrianzen AIberlo La desconexin obreza cenlraIismo y fu|imorismo
In Ocsccnira|izacicn, !cnccracia q nitc|cs !c injcrnacicn pc|iiica Lima Irouesla
Ciudadana
ancoMundiaIOcsigua|!a! cn Ancrica Iaiina q c| Cari|c. rupiura ccn |a nisicria?
obbioNorberloLacrisisdeIademocraciayIaIeccindeIoscIasicosInobbio
NorberloyolrosCrisis !c |a !cnccraciaarceIonaArieI
obbioNorberloyolrosOiccicnaric !c pc|iiicaMexicoSigIoXXI
Crozier MicheI SamueI I Hunlinglon y }o|i Walanuki Ia crisis !c |a !cnccracia.
ComisinTriIaleraINuevaYorkNevYorkUniversilyIress
Iurel Iranois || pasa!c !c una i|usicn. |nsaqc sc|rc |a i!ca ccnunisia !c| sig|c XX.
MexicoIondodeCuIluraIconmica
Gray }ohn Las desiIusiones deI cailaIismo gIobaIizado In Ncxcs num
Mexicoagoslo
LechnerNorberlIas ccn!icicncs !c gc|crna|i|i!a! !cnccr4iica cn |a Ancrica Iaiina !c
n!csig|cuenosAiresILACSO
Lez Sinesio IrobIemas en Ia gobernabiIidad democralica eI caso eruano
IonenciaresenladaeneISeminariodeIInslilulodeIsludiosIeruanosydeINorlh
SoulhCenlerUniversidaddeMiamiLima|unio
MachersonCIa !cnccracia q su cpccaMadridAIianzaIdiloriaI
MoueChanla|| rcicrnc !c |c pc|iiicc. Ccnuni!a!, ciu!a!ania, p|ura|isnc, !cnccracia
ra!ica|arceIonaIdicionesIaidosIberica
ODonneIIGuiIIermoAccounlabiIilyhorizonlaIMaleriaIesdeCuIlurayIoIilica
LimaIIIsf
Iizzorno AIessandro Nolas sobre Ios regimenes reresenlalivos sus crisis y
su corrucin In Sccic|cgia ao num Mexico Universidad Aulnoma de
Mexicoenero
El regreso del Estado
|
31
El Estado en debate: mltiples miradas
Iorlanliero }uan CarIos Islado y sociedad en eI conlexlo de Ia lransicin
democralica In Ia ccnsiruccicn !c |as insiiiucicncs para |a !cnccracia cn Ancrica
IaiinaMexicoIIIDisonibIeenhdecyecifeorgmx
Irograma de Naciones Unidas ara eI DesarroIIo Ia !cnccracia cn Ancrica Iaiina.
LimaINUD
Irograma de Naciones Unidas ara eI DesarroIIo Una |ruju|a para |a !cnccracia.
Apcrics para una agcn!a !c gc|crna|i|i!a! cn Ancrica IaiinauenosAiresSigIoXXI
IrzevorskiAdamIIIsladoyeIciudadanoInNcxcsMexicofebrero
Irzevorski Adam CuIlura y democracia DisonibIe en h
cuIlurainformearlhlmSf
ThurovLesler|| juiurc !c| capiia|isnc.uenosAires}avierVergaraIdilores
|
Alberto Adrianzn Merino
32
El Estado en debate: mltiples miradas
Estado y ciudadana en el Per
|
33
El Estado en debate: mltiples miradas
Estado y ciudadana en el Per
Sincsic Icpcz jincncz
1
I. Introduccin
I
I resenle arlicuIo anaIiza cualro dimensiones de Ia reIacin enlre eI Islado y Ia
ciudadania en eI Ieru La rimera arle examina Ias formas de Islado en eI Ieru y
Ias maneras a lraves de Ias cuaIes esas formas se reIacionan con Ia ciudadania Iimilando
o imuIsando derechos resonsabiIidades y garanlias II anaIisis arle de Ia reubIica
IiberaIeidermicadeIsigIoXIXenIaqueeIIsladonolieneuncueroeslabIecidoerose
Iegilima a lraves de eIecciones reIalivamenle amIias abierlas y oco inslilucionaIizadas
en una sociedad muIlicuIluraI no reconocida y eslruclurada ba|o reIaciones de escIavilud
rimeramiladdeIsigIoXIXdeservidumbreydecIienleIaycuIminaeneIacluaIIslado
neoIiberaIqueinlegracuIluraIyoIilicamenleaIosciudadanoseroIosexcIuyeeconmica
ysociaImenleasandooreIIsladooIigarquicocuyaexcIusinlolaIycerraznlanloaIas
IiberladescomoaIaarliciacinoIilicafuecediendoyabriendosegraciasaIasresiones
oIilicasdeIosarlidosoIilicosmesocralicosyouIaresenmediodeunrocesocicIico
de democracias y dicladuras y or eI Islado ouIisla veIasquisla que forlaIeci sus
funcioneseinslilucionesyconsliluyuncororalivismoincIusivoyqueeseasucaracler
diclaloriaIamIiIosderechosciviIesysociaIesalravesdereformaseslrucluraIeseimuIs
unaoIilicadereconocimienlodeIaciudadaniamuIlicuIluraI
La segunda arle anaIiza Ias oIilicas deI Islado frenle a Ias sociedad muIlicuIluraI y Ias
modaIidades a lraves de Ias cuaIes esas oIilicas han ido obslacuIizando o conslruyendo
una ciudadania muIlicuIluraI In una rimera elaa eI Islado imuso
una homogeneizacin forzada a lraves de Ia educacin que fue aI mismo liemo una
casleIIanizacin In una segunda elaa Ios gobiernos reformislas y Ios inleIecluaIes
indigenislas imuIsaron una homogeneizacin amabIe cuya naIidad era Ia
1
IrofesorrinciaIdeIasfacuIladesdecienciassociaIesdeIaIonliciaUniversidadCalIicadeIIeru
IUCIydeIaUniversidadNacionaIMayordeSanMarcosInIaIUCIesmiembrodeICenlrode
InvesligacionesSocioIgicasIconmicasIoIilicasyAnlrooIgicasCISIIAmiembrodeIcomile
asesor de Ia IscueIa de Gobierno y IoIilicas IubIicas y coordinador de Ia eseciaIidad de oIilica
comaradadeIamaeslriayeIdocloradoencienciasoIilicas
34
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
casleIIanizacin indigena reconociendo sin embargo Ia muIlicuIluraIidad como melodo
edaggico In una lercera elaa en adeIanle eI Islado desarroII una oIilica
de reconocimienlo de Ia ciudadania muIlicuIluraI en sus dos varianles Ia ciudadania
muIlielnicayIaciudadaniadiferenciadaomuIlinacionaI
La lercera arle esludia lanlo eI niveI efeclivo de ciudadania aIcanzado
indeendienlemenle de Ia ciudadania normaliva reconocida or eI Islado como Ias
brechas ciudadanas II de Ios eruanos y eruanas son ciudadanos de rimera
cIasequegozanefeclivamenledelodosIosderechosygaranliaseIsonciudadanos
desegundacIasequeaccedenmasaIosderechosoIilicosqueaIosderechosciviIesy
sociaIesyocomasdeunsonciudadanosdelerceraquelienenderechosoIilicos
erocarecendeaccesoefeclivoaderechosciviIesysociaIesIneslaarleseinvesligan
lambienIasbrechasqueresenlaIaciudadaniaendiversasdimensionessociaIregionaI
elnicadegenero
IinaImenleIacuarlaarleinvesligaIosliosdereIacinqueeslabIecenIosciudadanoscon
eIIsladoaarlirdedosencueslasnacionaIessobreciudadaniaSeeslabIecen
cualro lios de ciudadanos comunilarislas eslalislas eslalislas IiberaIes comunilarislas
IiberaIesyIiberaIesyseexaminaIosmodosdeincidenciadeeslosliosdeciudadaniaen
eIniveIcognilivoafeclivoyevaIualivodederechosobIigacionesygaranliasasicomoIas
ercecionesdiferenlesqueeIIoslienendeolrasdimensionesdeIaciudadanianiveIesde
incIusinexcIusin niveIes de ecacia y reresenlalividad deI Islado y sus insliluciones
niveIesdevuInerabiIidadsociaIyliosdedemocraciareferidaMasdeIiensaenIas
dosencueslasquenoexisleiguaIdadanleIaIeyenlrericosyobresIimeosyrovincianos
hombresymu|eresycercadeIcreequeIosderechossociaIessaIudeducacinemIeo
eslanocoonadagaranlizados
II. Formas de Estado y ciudadana
2
1. Repblica liberal epidrmica del siglo XIX
SaIvoeIcasodeMexicolodosIosaisesIalinoamericanosqueconquislaronIaindeendencia
de Isaa redaclaron consliluciones reubIicanas Reconocieron derechos naluraIes
inaIienabIeseslabIecieronIaIiberladderensaadolaronIos|uiciosor|uradosrolegieron
eslosderechosalravesdeIasearacindeoderesyalribuyeronmasoderaILegisIalivo
3
QueenlendianorreubIicaIosrimerosIegisIadoresIalinoamericanosCierlamenleIa
reubIicaqueeIIosrocIamaronnoeraidenlicaosiquieraarecidaaIaReubIicacIasicade
RomaydeIasciudadesreubIicasilaIianasdeIossigIosXIIaIXVqueerancomunidades
oIilicas equeas homogeneas y unanimes ciudadesIslado defendian eI bien comun
cuIlivaban Ia virlud civica formaban ciudadanos aclivos y armados rougnaban Ia
2
VerSinesiocaVLaformadeIsladoesunacalegoriaoIilicaqueaIudeaIosmodoseseci
cosdereIacindeIIsladoconIaeconomiayconIasociedaddeniendoIascoaIicionessociaIesy
oIilicosqueIosuslenlansunaluraIezaoIilicaeIcaraclerdesusinslilucionessusislemaIegaIy
susliosdeoIilicas
3
AguiIarRivera
Estado y ciudadana en el Per
|
35
El Estado en debate: mltiples miradas
moderacin y Ia ausleridad e insliluian gobiernos reresenlalivos mixlos Tamoco era
idenlicaaIasvarianlesconocidasdeIreubIicanismocIasico
4
LaconcecinreubIicanadeAmericaLalinanoeraIamismaeroseacercabaaIareubIica
redenida or Monlesquieu quien asumi una ersecliva IuraIisla con reseclo a Ias
formasdegobierno
5
yaraquienIareubIicaIavirludcivicanoeraincomalibIeconeI
comercio
6
Monlesquieu se enfrenl no a Ios gobernanles inelos de Ias ciudadesIslado
como MaquiaveIo sino a Ias monarquias absoIulas que dominaban lerrilorios exlensos y
sociedades comIe|as densamenle obIadas Ise enfrenlamienlo dio origen a Ia oosicin
enlreeIreubIicanismoyeIabsoIulismomonarquicoLosindeendenlislasnorleamericanos
or eI conlrario se aroximaron a una concecin cIasica de Ia reubIica La
indeendencianorleamericananodioorigenaunademocraciasinoavariasreubIicas
7
Los
federaIislas de en cambio hicieron suya Ia concecin reubIicana de Monlesquieu
IsaroueslacomalibiIizIareubIicaIavirludcivicayeIbiencomunconeIIiberaIismo
eIinleresindividuaIyeIIuraIismoyconIademocraciaIaarliciacinexlensaymasiva
yIareresenlacinIIresuIladodeesacombinacinrodu|oIareubIicaIiberaI
IaraIosoIilicosyIegisIadoresIalinoamericanosdecomienzosdeIsigIoXIXIareubIicaera
encambiounaformadegobiernoconlrariaaIamonarquiaSearoximarondeesemodo
aIaideareubIicanadeMonlesquieuAdiferenciadeIosfederaIislasIosIegisIadores
deAmericaLalinanoseIanlearoneIdebaleconeIreubIicanismocIasicosinoque
asumieron eI reubIicanismo IiberaI enlendido en su senlido formaI IIIos no se
sinlieronherederosdeMaquiaveIosinodeMonlesquieuSimnoIivarysobrelodo
eIideIogoeruanoManueILorenzoVidaurreconsliluyenunaexcecinVidaurre
conociabienlanloIosOiscurscs sc|rc |a princra !cca!a !c Tiic Iiticcomo|| principc. AeIabalambien
aRousseauyaolrosauloreserosureferenciacenlraIesMonlesquieuSuIeclurade
MaquiaveIo no es univoca Lo veia como reubIicano ero lambien como conse|ero
4
In reaIidad eI reubIicanismo cIasico asumi diversas varianles eI cIasico Isarla y Roma que
combin eI gobierno reresenlalivo con Ias virludes civicas de Ios ciudadanos en armas eI de Ias
ciudadesreubIica ilaIianas que recogieron MaquiaveIo Guiciardini SavonaroIa y olros de Ia
lradicinromanareubIicanaeIdeHarringlonquecombinIalradicinromanaymaquiaveIiana
conaIgunoseIemenlosIiberaIesaraeIcasoingIeseIdeRousseauqueasumieImodeIoromano
yeIdeIasciudadesreubIicailaIianaserosineIgobiernoreresenlalivoeIde}eersonquehizo
suyoeImodeIorousseaunianoeroconeIgobiernoreresenlalivoyeIdeI|ovenHegeIqueasumi
eImodeIomaquiaveIianoensuobraIa Ccnsiiiucicn a|cnana.
5
Manin
6
Monlesquieu ca VI Isla es una concecin reubIicana dislinla a Ia de MaquiaveIo
araquienIareubIicayeIcomerciosonincomalibIesorqueeIrinciioreubIicanodaorigenaI
biencomunmienlraseIcomercioesIafuenledeIinleresindividuaIIoresaraznaraMaquiaveIo
reubIicanismoyIiberaIismosonincomalibIesIocock
7
La monumenlaI obra de Iocock Iogr moslrar que Ia indeendencia norleamericana fue
menoseIrimeraclorevoIucionariodeIaIIuslracinymaseIuIlimogranaclodeIRenacimienlo
DesuesdeIaguerraconIngIalerradeIcomromisodeagarIeIadeudaroduclo
de esa guerra y de Ios robIemas de gobernabiIidad que exerimenlaron Ia Conslilucin de
IanleIanecesidaddeconslruirungobiernodeIaUninhacercomalibIeIareubIica
con Ia geografia y Ia hisloria norleamericanas asi como con Ias facciones roduclo de Ia
modernizacin sociaI y cuIluraI de Islados Unidos y de Ia Iiberlad de exresin HamiIlon
Madisony}ay
36
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
deI rincie In Carias ancricanas exres lambien su reocuacin or eI fuluro
exansionismonorleamericanoAsumiIadenicindeIeydeIaulorde|| |spiriiu !c
|as |cqcsLaIiberladsoIoconsislecomodeciaMonlesquieuenIaseguridadque
se Iogra ba|o eI amaro de Ias Ieyes Si Ia Iey no es mas fuerle que eI ciudadano no
hayIiberlad
AdiferenciadeMonlesquieuVidaurreyIamayoriadeideIogosdeIa
indeendencia deAmerica Lalina creian que Ia reubIica no eslaba en conlradiccin
conIareIiginyconIaIgIesiaCalIica
II Ieru no ha sido una lierra ferliI en donde germinara y se desarroIIara con amIilud eI
reubIicanismo insirando Ia formacin una cuIlura reubIicana bien comun y virlud
civicadeciudadaniasaclivasygobiernosreresenlalivosCarmenMcIvoyhaconlribuido
sinembargoaonerdereIieveIaresenciadeIreubIicanismoenIahisloriaoIilicaeruana
deI sigIo XIX Sus nolabIes invesligaciones y ubIicaciones sobre Ias ideas y royeclos
oIilicos reubIicanos de ese sigIo Ia uicpia rcpu||icana Un prcqccic nacicna| !c| sig|c X|X
|crjan!c |a nacicnhansidocorrienlesdeairefrescoenIaasxianleerseclivaeconomicisla
que redominaba hasla hace oco en Ia hisloriografia eruana Isas invesligaciones
han ueslo en cueslin eI redominio de Ias ideas reubIicanas y IiberaIes en eI roceso
indeendenlislayenIahisloriaoIilicadeIsigIoXIX
DesdeeIunlodevislainslilucionaIeIreubIicanismoIalinoamericanoasumi
[] el entramado de la moderna repblica liberal burguesa: gobiernos electivos, separacin de
poderes, constituciones escritas, derechos indi viduales e igualdad jurdica para sus ciudadanos []
La repblica, como mera antinomia de la monarqua se explica en parte por el ambiente poltico de
la poca. La Restauracin reafrm los principios po lticos del absolutismo. Aunque las monarquas
constituciona les eran posibles (Francia haba hecho un intento), no eran re presentativas de la ola
conservadora posnapolenica. Desde el punto de vista ideo1gico, el republicanismo adop t en
los diferentes pases de Hispanoamrica distintos signif cados sustantivos; son precisamente esos
signifcados y len guajes los que debemos rescatar y analizar.
11
IIIsladoeruanodeIsigIoXIXnoluvoundenidocueroorganizalivoniunaverlebracin
inslilucionaI Los inlereses ubIicos no eslaban searados de Ios inlereses rivados exislia
unalensinenlreeIalrimoniaIismodeIoscaudiIIosyIosoderesfeudaIesdeIgamonaIismo
TamocoluvounaeslrucluracenlraIizadaeIoderdeIIsladoeslabafeudaIizadoymanlenia
debiIesvincuIosconeIcaudiIIismoConIaexcecindeIasequeasciudadesIoscaudiIIosno
lenianunareIacindireclaconIaobIacinsinoquesuodereslabamediadoorIosgamonaIes
yIosoderesIocaIesquemanlenianreIacionesdeservidumbreydefavoresyIeaIladescon
Ia obIacin que eslaba ba|o su roiedad y su dominio Los oderes deI Islado eran muy
debiIesIIIerudeIsigIoXIXnoluvounaeIilevigorosayunicadaniinslilucionesoIilicasy
eslalaIesquereemIazaranaIasquehabianorganizadoeIordencoIoniaILoscrioIIoslanlo
IosarislcralascomoIosdeIacIasemedianoIograronconsliluirseenunaeIileaIlernalivaa
IaeIilecoIoniaIniluvieronoresomismoIacaacidaddecrearIasinslilucionesnecesarias
Vidaurre
McIvoyySluvenInreaIidadeslanuevaerseclivaformaarledeunarevoIucincoerni
canaenIahisloriadeIasideasquereaIizadaorIaIscueIadeCambridge}ohnGAIocock}ohn
DunnQuenlinSkinneraarlirdeIadecadadeIselenladeIsigIoasadodesIazaIIiberaIismode
suroIrolagnicoenesahisloriaarlicuIarmenleenIngIalerrayIsladosUnidos
11
AguiIar
Estado y ciudadana en el Per
|
37
El Estado en debate: mltiples miradas
queconlribuyeranaIaorganizacindeunareIacindireclacenlraIizadaeindividuaIislade
Ia auloridad y aI eslabIecimienlo de un orden oIilico eslabIe Iese a eslas Iimilaciones Ias
eIeccionesdeIsigIoXIXcumIieronunafuncinmuyimorlanlenosoIoeneIorigenIegilimo
deIosgobiernossinolambienenIaemergenciadeIaciudadaniaoIilica
Duranle casi lodo eI sigIo XIX Ia gran mayoria de Ias eIecciones fueron indireclas y
usuaImenle de dos grados eI rimero de Ios cuaIes era eI de Ias eIecciones arroquiaIes
que eran generaImenle muy incIusivas y lenian or ob|elo seIeccionar a Ios eIeclores de
Ios coIegio eIecloraIes rovinciaIes quienes a su vez eIegian a Ias auloridades
12
La
arliciacinoIilicafuemasamIiayabierlaqueenIosrimeroslreinlaaosdeIsigIoXX
La eleccin indirecta fue parte fundamental del sistema electoral. El proceso electoral se inscriba
en un proceso complejo de diferentes elecciones en las que se iba depurando a los elegidos tanto
como a los propios electores. Para los tericos decimonnicos, las eleccin por grados tenia la
funcin de contrarrestar la fuerza electoral de los sectores populares y crear a la vez un mecanismo
de seleccin que favoreciera a los ms capaces y a los notables en especial, lo que se observa por
los requisitos, que se hacen ms exigentes conforme se pasa de un grado al siguiente.
13
II roceso eIecloraI lenia una serie de ecuIiaridades La arroquia fue Ia |urisdiccin
eIecloraI ara Ias eIecciones de rimer grado II roceso eIecloraI que era baslanle Iargo
araIaseIeccionesindireclas
14
seuededividirenlreselaasIaseIeccionesarroquiaIes
Ias rovinciaIes y Ia |unla de caIicacin eI Congreso II volo era abierlo y no cerrado
ues eI eIeclor escogia eI candidalo de su simalia In eI roceso arliciaba un numero
signicalivodeindigenasydeanaIfabeloshaslaaoeneIqueeIsislemaeIecloraIse
cenlraIizseinslilucionaIizyselornexcIuyenle
2. El Estado oligrquico y la ciudadana: patrimonialismo, mediaciones,
faccionalismo y exclusin total
II Islado oIigarquico fue un Islado cerrado lanlo a Ias Iiberlades como a Ia arliciacin
oIilica de Ios ciudadanos Inslaurado en or Ia coaIicin deI Iarlido Demcrala y eI
IarlidoCiviIarlidosdenolabIesdeenloncesocoaocosefueabriendosinembargoa
IasIiberladeserosemanluvoraclicamenlecerradoaIaarliciacinDuranleIavigencia
de Ia IIamada ReubIicaArislocralica soIo eI de Ios ciudadanos eIegia a Ios
residenlesyaIosarIamenlariosLaarliciacineIecloraIduranleIosrimeroslreinlaaos
deIsigIoXXfuemasreducidayexcIuyenlequeeneIsigIoXIX
15
Iese aI goIe deI generaI enavides en Ios gobiernos eIegidos manluvieron una
reIalivamenle Iarga eslabiIidad oIilica Isla exresa eI dominio de una eIile civiI que ese
asusrasgosseoriaIeselnicosyalrimoniaIislasyasuscomromisosconeIgamonaIismo
luvo Ia caacidad sucienle ara crear un orden oIilico aIe|ado de Ios cuarleIes Isla eIile
civiIimuIseIcrecimienloyIaeseciaIizacindeaIgunasinslilucioneseslalaIesenlreeIIas
Ia rofesionaIizacin de Ias Iuerzas Armadas Is cierlo lambien que eI Islado oIigarquico
12
AI|ovin
13
AI|ovin
14
LaeIeccindeManueIIardodurcasidosaosenlrey
15
VerIeraIla
38
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
noaIcanzunaIloniveIdecenlraIizacinoIilicaerosieIsucienlecomoarasuerarIa
siluacin reloriana que caracleriz aI Ieru deI sigIo XIX La oIilica deI sigIo XX de| de
serIaarenamovedizaenIaquedisulabanIosambiciososcaudiIIosmiIilaresquebuscaban
manlenerIaccindeIaunidaddeunasociedadfragmenladayfeudaIizadaydeunlerrilorio
helerogeneodificiIeincomunicadoaradevenirunaformareIalivamenleinslilucionaIizada
de conslruccin deI orden oIilico La oIilica de| ser laquicardica ara devenir cicIica A
diferenciadeIosgobiernosdeIsigIoXIXqueluvieronunaduracinromediodeunaoIos
deIsigIoXXaIcanzaronunromediodelresaosymedio
Que era enlonces eI Islado oIigarquico Cmo denirIo CuaIes eran Ios rasgos que Io
caraclerizabanArriesguemosunadenicinquenoessinembargoarbilrariasinoquesurge
de un baIance de Ias exeriencias sociooIilicas deI Ieru y deAmerica Lalina en una eoca
delerminadadesuhisloriaoIilica
IIIsladooIigarquico
16
fueIaformaoIilicaeinslilucionaImasomenoscenlraIizadaqueasumi
eIIsladoenIosaiseserifericosenIafasecailaIisladeexorlacindemaleriasrimasy
aIimenloscuandoeslaesluvoenmanosdeIaseIilesseoriaIesIIIsladooIigarquicosuonia
uesIaexislenciadeunaeIilequeIograrareinserlarIaeconomiadeIosaiseserifericoseneI
mercadoinlernacionaIycenlraIizarreIalivamenleeIodermanleniendoIasmediacionesde
IoslerralenienleslradicionaIes
17
ysuerandoarciaImenlelanloeIaisIamienloinlernacionaI
como Ia feudaIizacin oIilica deI ais La ecuIiaridad deI caso eruano consisli en que
eI Islado oIigarquico organiz y combin Ia dominacin raciaI elnica y sociaI de Ias eIiles
crioIIasseoriaIesylerralenienlessobreunasociedadmuIlicuIluraIcuyamayorarledeIa
obIacinfuesomelidaaIaexIolacinsociaIrinciaImenleormediodeIasreIaciones
deservidumbreyaIadiscriminacinelnica
InIosrimeroslreinlaaosdeIsigIoXXIaarliciacineIecloraIfuemuyIimiladaIIroceso
eIecloraIsecenlraIizseinslilucionaIizyselornmuyexcIuyenlesiseIecomaraconeIdeI
sigIoXIX
La repblica se encamin propiamente hacia un estatus aristocrtico gracias a una reglamentacin
que dio al electorado connotaciones de tipo econmico y social, colocando en la cspide de la gestin
del sufragio a los mayores contribuyentes. Ciertamente, con el centralismo electoral desaparecieron
antiguas anomalas, como las tomas de mesas electorales por los clubes polticos, las dualidades
en el registro de los votos y la califcacin parlamentaria. En la medida que la ley fue pensada,
asimismo, para garantizar la alternancia en el poder entre los socios de la coalicin cvico-demcrata,
a la que se sum la Unin Cvica de Valcrcel, la misma funcion. Pero esta convivencia iba a durar
poco, por lo que el sistema comenz a requebrarse y la reglamentacin se convirti en el marco
propicio para el surgimiento de inditas anomalas polticas y electorales. En efecto, la ruptura de la
coalicin a principios del siglo XX iba a generar un sistema poltico en donde la exclusin partidaria,
la abstencin electoral y el boicot revolucionario fueron convirtindose en prcticas habituales.
18
16
UnanaIisismasamIioydelaIIadodeIIsladooIigarquicouedeenconlrarseenmisIibros|| Oics
ncria|yCiu!a!ancs rca|cs c inaginarics, ccnccpcicncs, napas q !csarrc||c !c |a ciu!a!ania cn c| Pcru
17
IneIIeruIoslerralenienleslradicionaIesrecibieroneInombredegamonaIesyrivalizaroneIo
derubIicoensuIocaIidadInIamedidaenquefueronroielariosdegrandeshaciendasluvieron
eIconlroIsociaIyoIilicodeIaobIacin
IeraIla
Estado y ciudadana en el Per
|
39
El Estado en debate: mltiples miradas
LacoaIicindominanlequeorganizabaydirigiaeIoderdeIIsladoeslabaconsliluidaorIa
oIigarquiacrioIIayeIgamonaIismogeneraImenlemeslizoeneslrechaaIianzaconeIcailaI
exlran|ero La comosicin de Ia coaIicin dominanle lenia dos imIicancias rinciaIes
In rimer Iugar Ios comonenles lerralenienle y elnico crioIIo y meslizo de Ia coaIicin
dominanle imregnaban aI Islado oIigarquico de un caracler seoriaI y de discriminacin
raciaIyelnicaconlraIoscamesinosIoschoIosyIosindiosInsegundoIugarIainuencia
indisculibIe deI cailaI exlran|ero en eI Islado imIicaba una cierla soberania Iimilada en
Ia medida que en Ia eIaboracin de Ias decisiones oIilicas no inlervenian soIo Ios aclores
nacionaIessinoquelenianin|erencialambienIosacloresIossecloresinlermediariosque
canaIizaban Ios inlereses de Ios cenlros hegemnicos inlernacionaIes IIIo no obslanle eI
esaciodenegociacindelemasyrobIemasdediversanaluraIezaeneIqueinlervenianIos
acloressociaIesyoIilicoseraeIIsladooIigarquico
LaformadedominacineraeIalrimoniaIismoesloesIarivalizacindeIodereslalaIor
IaseIilesyIosfuncionariosubIicosreivindicandoaIgunderechoaraeIIoexIicilamenle
Ia eIeccin e imIicilamenle su cuna eI aeIIido y Ia exeriencia y eslabIeciendo con Ios
gobernadosreIacionesrebendislasycIienleIislasNoexisliaunacIaradiferenciacinenlreIos
inleresesubIicosyIosinleresesrivadosniunreseloorIauniversidaddeIaIeyIIverlice
deIalrimoniaIismoeraeIresidenledeIaReubIicaoquiene|erciasusvecesaarlirdeI
cuaIseeslabIeciaunaeslruclurairamidaIderebendasycIienleIas
IeseaquehabiaIogradounamuydebiIcenlraIizacindeIaauloridadeIIsladooIigarquico
eraungobiernoindirecloymediadouesmanleniaIosoderesIocaIesdeIgamonaIismoque
seguianrivalizandoeIoderubIicoyquemanlenianunareIacindefavoresydeIeaIlades
con Ia obIacin ba|o su dominio Ior eso mismo eI Islado oIigarquico no Iogr eslabIecer
IenasreIacionesindividuaIislasdeauloridadconIosgobernadossaIvoenIasciudadesyen
aIgunaszonasaisIadasdeIcamo
LasinslilucioneseslalaIesalravesdeIascuaIesIacoaIicindominanlee|erciasudominacin
eranocasmuyfragiIesyrinciaImenlecoercilivase|erciloyoIiciaLasinsliluciones
adminislralivasycuIluraIesore|emIoeranescasasdebiIesoraclicamenleinexislenles
Las funciones exlraclivas Ias cargas imosilivas erlenecian aI Islado ero eran
encargadas a organizaciones rivadas IIIas eslaban resenles en diversas insliluciones
eslalaIes en Ias que decidian Ias oIilicas deI Islado Isle era eI caso nolorio deI anco
CenlraIdeReservaeneIqueIaSociedadNacionaIAgrariaeICIubdeIaancaIaSociedad
NacionaI de Induslrias y olras organizaciones rivadas |unlo con aIgunos funcionarios
deI Islado decidian Ias oIilicas monelarias Las insliluciones ubIicas eran mane|adas
direclamenle or Ios inlereses rivados Islo era asi no or inuencia coyunluraI de Ios
inleresesrivadosenundelerminadogobiernosinoorIanaluraIezadeIroioIslado
oIigarquicoLacoaIicindominanlecareciadeinslilucionesoIilicassislemadearlidos
o arlidos simIemenle que canaIizaran Ias demandas de Ia sociedad razones or Ias
cuaIeseIIaaeIainslilucionesnoesecicamenleoIilicasIosgremiosIosdiariosIa
IgIesiaelcdeIainciienlesociedadciviIqueorIodemaseramuydebiIygeIalinosa
Todo eIIo Ie quilaba universaIidad aI Islado y Io leia mas bien de alrimoniaIismo y
arlicuIarismo
ColIer
40
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
LadominacinoIigarquicasebasabaenIaexcIusindeIascIasesouIareseseciaImenlede
IascamesinaslanlochoIascomoindigenasdeIcon|unlodesusderechosconlendenciaaIa
excIusinlolaIsociaIdegeneroregionaIraciaIelnicaMuchasdeeslasexcIusionesfueron
IegaImenle sancionadas
Iorlocarrero
Estado y ciudadana en el Per
|
41
El Estado en debate: mltiples miradas
En cualquier forma, las mayoras indgenas quedaron marginadas, y para justifcar su exclusin, el
racismo fue decisivo. Las doctrinas racistas fueron la ideologa implcita del Estado oligrquico.
Decimos implcita porque en el Per no se institucionaliz un apartheid, una exclusin basada en el
color de la piel. El racismo no lleg a ser una ideologa ofcial. Pero de todas maneras las ideas racistas
justifcaron el no tomar en cuenta la opinin de los indios y los cholos, puesto que siendo brutos
e ignorantes, acaso irredimibles, no podan saber lo que era bueno para ellos, menos an, para el
pas. El trasfondo social del rgimen oligrquico es la dominacin tnica, el colonialismo. Un sistema
corrodo por las doctrinas liberales y democrticas durante gran parte del siglo XIX, pero reforzado
luego por las doctrinas racistas.
21
InoinindeGonzaIoIorlocarreroeIracismoencubierlodeIasesferasociaIesseimuso
desues de Ia guerra con ChiIe rerimiendose sus formas mas radicaIes ues Ias eIiles
ercibieronqueeIIasnolenianunfuluroIausibIeeneIIeruIIracismoradicaIsemanluvo
enIaesferarivadaenIasacliludesycomorlamienlosdeIaseIiles
En los discursos pblicos, las ideas racistas estaban fuera de lugar, proscritas. Pero en los
comportamientos, tanto en el hogar como en la calle, el desconocimiento de los derechos y la
discriminacin apenas se encubren, son muy abiertos. No obstante, tampoco se los exhibe con
orgullo. Todos lo saben pero nadie lo dice. Expresar la realidad, hacer pblico lo privado, sera el
primer paso hacia la desmitifcacin y la toma de conciencia. Pero son muy pocos los interesados
en desarrollar un pensamiento crtico. Se trata de una poca en la que se supone que todos somos
iguales pero donde se sabe, desde luego, que unos valen ms que otros. El discurso racista ms
radical circula en voz baja, en pocas ocasiones llega a la imprenta. A pesar de todo ello, el discurso
es fundamental para legitimar la exclusin poltica de facto de mestizos e indgenas. En efecto, qu
puede valer la opinin de gente bruta e ignorante? Tmese en cuenta que con estos argumentos se
justifca no tanto la exclusin legal, la restriccin de la franquicia electoral, sino sobre todo el engao
y el fraude, o el abierto cuartelazo.
22
IIIsladooIigarquiconoconslruyunacomunidadoIilicauesIamayoriadeIaobIacin
eslabaexcIuidayIaseIilesnomoslraroninleresaIgunoenrecogersusdemandasdeincIusin
yenrocesarIaslransformandoIasenderechosAqueIIasdemandasquelerminreconociendo
no fueron rocesadas or roia voIunlad deI Islado sino or imosicin y conquisla de
Ios movimienlos de rolesla
23
Su Iegilimidad era fragiI y se aoyaba rinciaImenle en Ia
aeIacin imIicila o exIicila a aIgunos crilerios lradicionaIes como Ia erlenencia a una
elniadelerminadayIaexerienciadegobiernoenIaconcecinalernaIisladeIordenque
era necesario imoner aulorilariamenle desde arriba y en un cierlo imuIso deI rogreso
SuhegemoniacerradaseabrilimidamenleaIaIiberaIizacinaraeslabIecerunaoIigarquia
comelilivaerosenegaabrirseaIaincIusinyarliciacinoIilicadeIascIasesouIares
urbanasyruraIesLaarliciacineIecloraIquefuededeIaobIacinlolaIIIegaIen
24
IneslerocesodeamIiacindeIaciudadaniaoIilica|ugunaeImuyimorlanle
IaexansindeIaeducacindesdecomienzosdeIsigIoXXenadeIanle
25
AarlirdeaarecieronnuevasfuerzasoIilicasAraIarlidoSociaIislayolrosaclores
quecanaIizandoyreresenlandoIaemergenciadeIascIasesmediasyouIaresresionaron
21
Iorlocarrero
22
Iorlocarrero
23
ChaIin
24
LynchNorlh
25
VerLez
42
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
aIIsladocerradoaraabrirIoaIaarliciacinoIilicadeIosciudadanosdeaieIIIslado
oIigarquicoseresisliIaoIarizacinoIilicaysociaIseacenluserodu|oenloncesundura
confronlacinqueIuegodeIaderroladeIasfuerzasoIilicasemergenlesdioorigenaIoque
Denis GiIberl ha IIamado eI regimen lriarlilo en donde eI I|ercilo se imuso y conlroI
aI Islado Ia oIigarquia comand Ia economia y eIAra Iider Ia oIilica en Ia sociedad La
ciudadaniaoIilicaseincremenlvercuadrooreIefeclocombinadodeIasresionesde
IasorganizacionesoIilicasdeIascIasesmediasyouIaresydeIcrecimienloaceIeradodeI
aIfabelismoyIosniveIeseducalivoseroeIreslringidoregimendemocralicoeslabIecidofue
inlerrumidocicIicamenleorgoIesmiIilares
26
LasoIilicasubIicasqueaIicabaeIIsladooIigarquicolenianuncaraclerorlodoxamenle
IiberaIeseciaImenlesusoIilicaseconmicasroiasdeunaeconomiaabierlaLasrecelas
son conocidas congeIamienlo deI gaslo ubIico de Ias imorlaciones y de Ios saIarios
eIiminacin de Ios subsidios deI decil scaI y de Ios conlroIes eslalaIes sinceramienlo
de recios de Ia moneda Ios bienes y servicios de acuerdo a Ias Ieyes de Ia oferla y Ia
demanda y aerlura irreslricla de Ia economia inlerna aI mercado inlernacionaI Todas
eslas medidas bIoqueaban Ia induslriaIizacin rimarizaban Ia economia y Ie quilaban
cenlraIidadaIIsladocomomecanismoasignadorderecursosaraeIdesarroIIoeconmico
LascrisisconverlianaIosoIigarcassinembargoenIiberaIescrioIIosenesascondiciones
demandaban Ia inlervencin deI Islado ara comarlir Ias erdidas con eI reslo de Ia
obIacin
3. El velasquismo: el estatismo orgnico, la inclusin corporativa y la ciudadana
comunitarista
AeIandoaIfracasoaIenlreguismoyaIainmoraIidaddeIgobiernobeIaundislaungruode
ociaIesradicaIesencabezeIgoIedeIdeoclubredequeronlodevinoinslilucionaI
yquecomolaIcerreIcaminoaIacoaIicingubernamenlaIdecenlroderechayabriaso
aIaformadeIsladoquemassearoximaaunIsladoouIislaaoyandoseensusroias
inslilucionesmiIilaresyenIosequeosarlidosouIislasradicaIesIaDemocraciaCrisliana
y Accin IouIar dirigida or Idgardo Seoane que habian sido excIuidos or eI gobierno
de eIaunde La nueva coaIicin dominanle deI Islado ouIisla acab con Ia oIigarquia y
eI gamonaIismo medianle Ia reforma agraria y uso Iimiles aI cailaI exlran|ero medianle
agresivas oIilicas de nacionaIizaciones y eslalizaciones Isa coaIicin aeI aI eslalismo
organico
27
aIcororalivismoyaIaarliciacincomoformadedominacin
cenlraIizIa
auloridad deI Islado eIiminando aI gamonaIismo descarl Ia excIusin basada en Ia raza y
enIaelniaeslabIeciIasreIacionesdeincIusincororalivadeauloridaddandoIugaraun
26
VerGiIberlVerlambienLez
27
IIunlodearlidadeIeslalismoorganicoesIacomunidadoIilicayIaformamedianleIacuaIsus
miembrosseinlegranaeIIaLarioridadlericaehislricaeslanoeneIindividuoyeneIindividuaIis
mosinoenIacomunidadIaraeIeslalismoorganicoeIIsladonoesneulrosinoquelieneunanaIidad
moraIIslaconsisleenIabusquedadeIbiencomunqueuedeserdenidonosoIoorIacaacidadde
accederavenla|asybienesmaleriaIessinolambienyrinciaImenleoreIIogrodecierlosnesmo
raIesenlreeIIosIaarmoniaIaIiberladIaazeIordenIavidabuenaoIavirludLaazexislecuando
cadaarledeIacomunidadseadalaaIlodoyfuncionaeneIconrazonabIefaciIidad
Slean
Estado y ciudadana en el Per
|
43
El Estado en debate: mltiples miradas
ciudadano comunilarisla y desIeg ademas de una serie de reformas que acabaron con Ia
oIigarquia eI gamonaIismo y Iimilaron eI encIave agresivas oIilicas ubIicas helerodoxas
conlroI de cambios oIilicas aranceIarias favorabIes a Ias imorlaciones y una oIilica
exansivadeIgasloubIicoaeIandoaIendeudamienloexlernoyaIconlroIdereciosque
favorecianaIainduslriayaIaciudad
IIgobiernodeVeIascoIIamadoIarimerafaseesIaelaadeIasgrandesreformasydeIos
cambiosmasimorlanlesenIasreIacionessociaIesyenIasreIacionesdeauloridadyeIgobierno
deMoraIesermudezIIamadoIasegundafaseesIaelaafracasadadeIainslilucionaIizacin
deesasreformas
La elaa de Ia inslauracin no soIo comrende Ia reaIizacin de Ias grandes reformas
sino lambien Ia denicin de Ia ideoIogia de Ia RevoIucin Ieruana cuyos eIemenlos
basicosfueronIadenicindeImodeIoorganicoeslalaIyeIdiseooIilicodeIaincIusin
cororaliva de Ia obIacin denlro de ese modeIo que olorgaba eI senlido fundamenlaI
a dichas reformas II eslalismo organico
31
aulodenominado eI modeIo ideoIgico de Ia
RevoIucin Ieruana era una forma de reIacionar eI Islado con Ia sociedad de diferenle
maneraacomoIohaceeIcailaIismoIiberaIyeIcomunismodeIoscuaIeslomdislancia
Iese a su inleres or Ia eslabiIidad Ia ideoIogia deI eslalismo organico |uslic lanlo eI
cambio eslrucluraI raido como una fuerle inlervencin deI Islado ara imonerIo IIIo
no obslanle exislian dos rinciios normalivos que reslringian Ia accin Iegilima deI
Islado denlro de Ios Iimiles imueslos or eI concelo de unidad organica II rimer
rinciioIIamadodecoordinacineslabIeciaquecuaIquierafueraformaeIIsladodebia
roonersecomonaIidadIaconsecucindeIbiencomunIIsegundorinciioIIamado
desubsidiaridadeslabIeciaquenoobslanlequeeIIsladoeraIacomunidadoIilicamas
erfeclalodasIasarlescomonenlesindividuosfamiIiasasociacionesrivadaslenian
su roia funcin denlro deI lodo organico
32
Como modeIo de gobierno eI eslalismo
organico no maximizaba ni Ia comelencia ara eI Iogro de Ia eciencia econmica y eI
LovenlhaI
Slean
31
AIfred Slean ha hecho un Iargo recorrido inleIecluaI or Ia hisloria deI ensamienlo oIilico ara
recomoner Ios eIemenlos basicos deI modeIo organico eslalaI Slean encuenlra que eI concelo y
eIcuerodeideasquedenenaIeslalismoorganiconacenconArislleIesasanIuegoaRomase
exandendesuesaIuroasobrelodoaIosaisesdeIsurdeIuroayalravesdeeIIosaAmerica
Lalina Isla hisloria ha congurado una lradicin cuIluraI e inleIecluaI que hace que Ios lericos
oIilicos deAmerica Lalina aeIen aArislleIes Ia Iey romana Ia Iey naluraI de Tomas deAquino
y a Ias encicIicas deI Iaa cuando se busca un cuero de ideas ara denir Ia comunidad oIilica
Ia leoria de Ia asociacin y eI aeI deI Islado en su reIacin con Ia sociedad y con Ios individuos
LasideasbasicasquedeneneIeslalismoorganicosonesquemalicamenleIassiguienleseIhombre
nosedesarroIIaaisIadamenlecomoindividuosinoenIacomunidadexisleunanaluraIroensin
asocialiva de Ias ersonas Ia naIidad moraI de Ia oIilica es mas imorlanle que Ias garanlias
rocedimenlaIesyeIIsladodesemeaunaeIcenlraIeneIIogrodeIbiencomunIslalradicin
deIeslalismoorganicoqueuedelenerdiversasvarianlesesradicaImenlediferenleaIalradicindeI
IiberaIismoIuraIislaqueaeIaaLockeMadisonTocqueviIIeTrumanyaIaIeycomuncomocuero
coherenledeideasaradenireIindividuaIismoeIbaIancedeoderesIaaulonomiadeIosgruos
deinlereseIroIcenlraIdeIasfuerzassociaIesyIosrocedimienlosneulraIesdegobiernodenlrode
IoscuaIesIosgruossociaIescomilenaradenirob|elivosyoIilicasSlean
32
Slean
44
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
equiIibrio oIilico como Io hacia eI IiberaIismo cIasico ni eI conlroI de Ia economia or
eI Islado Ianicador como Io hacia eI comunismo IosluIaba en cambio un roI mas
inlervencionisla que eI IiberaIismo cIasico ero gracias aI rinciio de subsidiaridad
Ianleaba una menor enelracin deI Islado en Ia sociedad que Ia formuIada or eI
sociaIismo Medianle eslos dos rinciios eI eslalismo organico lomaba dislancia lanlo
deI IiberaIismo como deI sociaIismo eslalisla Ior un Iado Ia rioridad de Ia comunidad
oIilicayIaresonsabiIidaddeIIsladoenIabusquedadeIbiencomunimIicabanIimiles
fuerles aI individuaIismo deI Iibre mercado y or olro Ia exislencia de asociaciones
rivadas imIicaban fuerles Iimilaciones sobre Ia Iegilimacin deI Islado ara acluar
como roielario de Ios medios de roduccin y como Ianicador de Ia economia
33
II
modeIoleniasinembargosusroiaslensionesinlernasLamasimorlanledeeIIasera
IalensinqueroveniaorunIadodeIaconslruccindeIsislemadesdearribadesdeeI
IsladoaraasegurarIainlegracineIconlroIyeIbiencomunyorolrodeIaregonada
arliciacindeIasorganizacionesfuncionaIesaIIsladoorganicoIslalensinhizoque
dichaarliciacinnuncaIIegaraaserefecliva
In eI caso eruano eI eslalismo organico se arlicuI con eI cororalivismo de caracler
incIusivoeseaquecadaunodeeIIosaIudiaareaIidadesdiferenlesMienlraseIeslalismo
organico como ya se ha seaIado era un enfoque normalivo de Ia oIilica que odia
ser formuIado como un modeIo abslraclo de gobierno eI cororalivismo se referia a un
con|unlo de oIilicas y de arregIos inslilucionaIes ara eslruclurar Ia reresenlacin de
Ios inlereses sociaIes Donde dichos arregIos revaIecian eI Islado eslabIecia o incIuso
creabagruosdeinleresesbuscabareguIarsunumeroyIesdabaIaaarienciadeuncasi
monooIioreresenlalivoconrerrogalivaseseciaIesInresueslaadichasrerrogalivas
ymonooIioseIIsladorecIamabaeIderechoavigiIaraIosgruosreresenlalivosmedianle
unavariedaddemecanismoslaIescomoeIdesaIienlodedemandasconiclivasbasadasen
eslrechasreIacionesdecIaseLaseIileseslalaIeseruanasuliIizaronIasoIilicascororalivas
ara eslruclurar Ia reresenlacin de inlereses de Ios diversos gruos sociaIes lralando
de uliIizar Ios aaralos deI Islado ara for|ar una sociedad soIidaria funcionaImenle
inlerreIacionada y arlicuIada aI eslalismo organico
34
Ise cororalivismo incIusivo fue
asimismorimariamenledislribulivislaysecundariamenlecoercilivolralandodeexandir
IascaacidadesdeconlroIydeIanicacindearbilra|eydereguIacindeIIsladosobre
Ia economia y Ias masas moviIizadas y de Iegilimarse a lraves de un ouIismo oIilico
y deI nacionaIismo econmico In resumen Ias reformas veIasquislas de Ia rimera fase
rodu|eronnounciudadanoIiberaIsinounciudadanocomunilarisla
LareformaagrariarearlimiIIonesheclareasenlrefamiIiascamesinas
afeclandoaIdeIasuercieagricoIayaIdeIasfamiIiasruraIes
35
Lareforma
agraria consliluy una agresiva redislribucin de recursos en eI camo ero sobre
lodo Ia Iiquidacin de Ia base de oder de Ia cIase lerralenienle Los beneciarios sin
embargo no fueron individuos rivados sino asociaciones en donde eIIos arliciaban y
encuyadireccinleniaunaresenciadecisivaeIIsladoLareformaagrarianodioIugar
ues a reIaciones individuaIislas de auloridad y a ciudadanos IiberaIes sino mas bien a
33
Slean
34
Slean
35
CarbonelociladoorLynch
Estado y ciudadana en el Per
|
45
El Estado en debate: mltiples miradas
formas comunilarislas cororalivas de reIacin enlre Ios lraba|adores y eI Islado y a
ciudadanos sociaIes Las nuevas asociaciones agrarias cooeralivas SAIS comunidades
fueron cenlraIizadas en Ia Confederacin Agraria CNA eslrechamenle vincuIada aI
MinisleriodeAgricuIluraLasreformaseneIseclorinduslriaIsiguieroneImismoalrn
II gobierno deI generaI VeIasco cre Ia Ley de Ia Comunidad InduslriaI que ermiliria a
Ioslraba|adoresaccederaIaroiedaddehaslaeIdesuroiaemresayarliciar
en su mane|o emresariaI II gobierno cre eI Conse|o de Comunidades InduslriaIes
CONACIqueeslabaeslrechamenlearlicuIadoaIMinisleriodeInduslriasyComercioLos
obIadoresdeIosbarriosmarginaIesdeIasciudadesmasimorlanlesdeIaissiguieroneI
mismomodeIoLasvie|asasociacionesdeobIadoresfueronreemIazadasorIoscomiles
de romocin y desarroIIo y or Ios comiles e|eculivos de Ios uebIos |venes que eran
eIegidosorIosdeIegadosdeIosdiversoscomilesvecinaIesqueIosinlegrabanUncomile
vecinaI generaImenle eslaba consliluido or lres reresenlanles de Ios vecinos de una
cuadra Iara ser eIegido dirigenle vecinaI se exigia cumIir con aIgunos requisilos enlre
eIIosconlarconunlraba|oconocidoynoleneranlecedenlesoIiciaIesLosdiversoscomiles
de romocin y desarroIIo de un dearlamenlo consliluian organizaciones regionaIes de
Ios uebIos |venes a cuya cabeza eslaba un aIlo ociaI de Ias Iuerzas Armadas Lima
fue dividida en cualro zonas encabezadas cada una de eIIas or aIlos ociaIes miIilares
Las organizaciones cenlraIes de Ios uebIos |venes de Ias comunidades induslriaIes
CONACI y de Ios lraba|adores ruraIes CNA eslaban dirigidas y suervisadas or eI
SislemaNacionaIdeMoviIizacinSociaISINAMOSquecreadoenseencargabade
romoverIaarliciacinorganizadadeIaobIacinciviI
ComolodadicladuramiIilareIgobiernodeIgeneraIVeIascoresenlIossiguienlesrasgos
liicos reeminencia de Ias Iuerzas Armadas y deI Ioder I|eculivo eIiminacin deI
LegisIalivoysubordinacindeIIoder}udiciaIOlrorasgoimorlanlefueIaexansinde
IosaaraloseslalaIeseseciaImenledeIoseconmicosydenlrodeeIIosdeIasemresas
ubIicasIahibernacindeIasociedadoIilicaaImenoshaslaaoenquesereacliv
IaoosicinarlidariayeIcrecimienloconlroIadodeIasociedadciviIorarledeIIslado
ComoregimenoIilicoeIdeIVeIascofueunadicladuraouIislacuyooderreosenIa
Iuerza Armada que asumi funciones y alribuciones de una cIase sociaI dirigenle que
buscabareordenarIasociedadyeIIsladoadecuandoIoasusasiracionesyrosilos
36
InvirluddeesasalribucionesIasIuerzasArmadasrelendieronabsorberymonooIizar
eI Islado encerrando en sus Ias loda Ia vida oIilica de Ia sociedad eruana
37
Iero
eI regimen deI generaI VeIasco no soIo concenlr eI oder como loda dicladura sino
que cenlraIiz Ia auloridad que hasla enlonces eslaba fragmenlada or Ia resencia deI
gamonaIismoquesibienhabiaerdidoeIoderdenlrodeIacoaIicinoIigarquicaseguia
siendounoderensuIocaIidadyconlroIabaaIaobIacinqueeslababa|osuroiedad
y su dominio La reforma agraria Ie ermili aI regimen miIilar cenlraIizar Ia auloridad
y reemIazar a Ia oIigarquia y a Ios gamonaIes or Ias formas asocialivas de roiedad
agrariaconlroIadasoreIIslado
LaaIicacindeIareformaagrariaradicaIqueacabconIadominacindeIosoIigarcasydeIos
gamonaIesimIicaImismoliemoIareivindicacinyeIreconocimienlodeIoscamesinos
36
ColIer
37
ColIer
46
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
Ios choIos y Ios indigenas Con Ia reforma agraria VeIasco uso n a Ias reIaciones de
servidumbreeneIcamoyconeIIasaIadiscriminacinelnicayraciaIdeIoscamesinosLa
eIiminacindeIadiscriminacinsuusoIadacindeunaoIilicaesecicaqueIaconcrelaba
y abria Ias uerlas aI reconocimienlo deI mundo andino de su cuIlura y de su Iengua Isle
fue eI ob|elivo de Ia Iey que reconocia eI quechua como Iengua ociaI y eslabIecia eI
biIingismoeneIIeru
IIbiIingismoresenlabasindudamuchasdicuIladesIasmasimorlanlesdeIascuaIes
eran Ia aceIerada casleIIanizacin deI mundo andino Ia diversidad diaIeclaI deI quechua
y sobre lodo Ia resislencia deI mundo crioIIo hisanohabIanle a arender eI quechua In
efecloIacasleIIanizacinsehabiaaceIeradoaarlirdeIaocincuenlayeImonoIingismo
quechua habia descendido en forma verlicaI Segun eI censo de eI de Ios
eruanos mayores de aos eran monoIinges quechuas orcenla|e que descendi aI
enyaIenIorolraarleeIquechuaresenlabadiversasvariedades
diaIeclaIeseIcuzqueoeIayacuchanoeIcenlraIyolrasqueeranincomrensibIesenlre
eIIasIoquehaciaregunlarseaIosoosiloresaIanuevaoIilicacuaIeraeIquechuaque
habiasidoociaIizadoIsasdicuIladesdelerminaronqueeIgobiernodeIgeneraIMoraIes
ermudezdieramarchaalraseneslaoIilicadereconocimienloIsrobabIequesiIanueva
oIilicasehubieracircunscriloaaqueIIaszonasendonderedominabaeImonoIingismo
quechua o eI biIingismo quechuacasleIIano hubiera lenido exilo Iese a esle relroceso
eneIreconocimienlodeIaidenlidadcuIluraIdeIosindigenasydeIoschoIosIaAsambIea
ConsliluyenleyIaConslilucindereconocieronIaarliciacinoIilicay
olorgaroneIvoloaIosanaIfabelos|unloconIaconcesindeImismoaIos|venesmayores
deaos
AdemasdeIaslradicionaIesfuncionesdeseguridadydeIegilimacineIIsladoveIasquisla
desIegagresivamenleunafuncindeacumuIacinIIseclorubIicoasderoducireI
deIvaIoragregadoenyeIdeImismoenaIenIainversin
|aasdeydeIIIaenIosmismosaosyeIemIeoasdeIyeI
deIemIeonoagricoIaaIeneImismoeriodo
UnodeIosconsiderandosdeIaIeyarmabaqueaInoleneraccesodirecloaIconocimienlodeIas
IeyesynoaersonarseanleIosorganismosyrearlicionesdeIseclorubIiconacionaIorrazones
deidiomavaslossecloresdeIaobIacindesconocensusobIigacionesyeslanIimiladoseneIe|er
ciciodesusderechosconmenoscabodeIrinciiodeiguaIdadanleIaIeyLaIeyeslabIeciaquea
arlirdeabriIdeIaenseanzadeIquechuaeraobIigaloriaenlodosIosniveIesdeeducacinde
IareubIicayqueaarlirdeIdeenerodeeIIoder}udiciaIdebiaadolarIasmedidasande
queIasacciones|udiciaIesenIascuaIesIasarlesseansoIodehabIaquechuasereaIiceneneseidio
maLaIeyencargabaasimismoaIosminisleriosdeGuerraMarinayAeronaulicaeIcumIimienlo
deIaIeyyaIMinisleriodeIducacinIarearacinyedicindediccionarioslexlosmanuaIes
yolrosdocumenlosaraeIIenocumIimienlodeIaIeyLanuevaIeyreconociaIIerucomoun
aisIuricuIluraICuandoseromuIgIaIeyenIaobIacineruanamayordeaoserade
miIIoneshabilanlesdeIoscuaIesmiIIoneshabIabanquechuaeroserelendia
queIaenseanzadeIquechuafueraobIigaloriaaralodosIoseruanosconIanaIidaddeconslruir
unanacinbiIingeInlanloqueIanuevaIeydisoneIaenseanzadeeslaIenguaaIosmonoIin
gesdecasleIIanoosluIaconvisindefulurounaimagendesociedadbiIingeybicuIluraIque
seaoyaorIomenoseneIniveIdeIaexerienciaidiomalicaenunconocimienlorecirocodeIa
necesidaddecomrenderIaexislenciadeIasdoscuIlurasmayorilariasdenlrodeIIsladoeruano
Iscobar
Estado y ciudadana en el Per
|
47
El Estado en debate: mltiples miradas
Durante el periodo 1955-1975, el valor agregado del sector estatal aument ocho veces, el empleo
casi nueve veces, la participacin en la inversin pas a ser casi la mitad del total nacional, y la
proporcin de la inversin privada, fnanciada por los bancos estatales, aument del 5% al 30%.
Adems, la participacin del Estado en las exportaciones aument de casi cero a 9 dcimos en 1975,
y la participacin en las importaciones de menos de un dcimo a casi la mitad del total. En otros
trminos, el Estado se haba convertido en una fuerza predominante en la economa.
39
LaamIiacindeIasfuncioneseconmicasdeIIsladoexigiunaaraloinslilucionaIacorde
coneIIasSeamIieIMinisleriodeAgricuIluraaraimuIsarIareformaagrariasecreeI
MinisleriodeAIimenlacineIdeInduslriaeIdeComercioeIdeIesqueriayeIdeInergiay
MinasselransformeIdeHaciendaenunodeIconomiayIinanzasyseforlaIecieIInslilulo
NacionaI de IIanicacin dandoIe eI conlroI de lodas Ias inversiones deI seclor ubIico
y Ia resonsabiIidad de Ia oIilica econmica de Iargo Iazo
IilzGeraId
IilzGeraId
41
IorlocarreroyOIiarl
42
Rodriguez
43
Lynch
44
Slean
45
IIanaIisismasconsislenlesobreIalransicindemocralicaeseIlraba|odeNicoIasLynch
48
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
malerias ara Iograr su concrecin en eI lexlo conslilucionaI de ahi que Ia carla magna
recoge no siemre con Ia deseabIe coherencia un conlenido que gIobaImenle exresa
aorlesyconcesionesdeIasdislinlasfuerzasreresenladas
46
IeroeIconlenidodeIaConslilucinnofueeIresuIladosoIodeIasnegociacionesenlreIas
fuerzasinlegranlesdeIaAsambIeaConsliluyenlesinolambiendeIaslensionesyacuerdos
coneIgobiernomiIilarIsloexIicaorunIadoIaarmacindeIosderechosindividuaIes
yIaincororacindenuevasgaranliasyrganosconslilucionaIesdeslinadosacauleIar
IosderechosciudadanosyIasuremaciadeIaNormaIundamenlaIresueslaeIocuenle
a asiraciones mayorilarias de Ia obIacin frenle a Ias reslricciones y vioIaciones
roducidaseneslosambilosduranleeIregimendefaclo
47
yorolroeIreconocimienlo
de Ios derechos sociaIes y econmicos muy acordes con Ios cambios reaIizados or eI
gobiernomiIilaryeIeslabIecimienlodeInuevoroIdeIasIuerzasArmadasenIoseslados
de excecin La normalividad mas recisa sobre esle roI fue redaclada en eI Cdigo
MiIilar eIaborado araIeIamenle a Ia Conslilucin or un rgano eseciaIizado de Ios
inslilulosarmados
IIfracasodeIainslilucionaIizacindeIasreformasenIasegundafasedeIgobiernomiIilar
yIalransicindemocralicaabrieronIasuerlasaIdesmonla|eIegaIdeIeslalismo
organicoydeIcororalivismoincIusivoyconeIaunnuevoregimenoIilicodecaracler
democralico y a un nuevo regimen econmico basado en Ia economia de mercado Se
rodu|o de ese modo una incIinacin hacia Ia democracia y eI mercado IIIa no dur
sin embargo mucho liemo In lodo caso Ia incIinacin hacia Ia democracia dur mas
liemoqueIaincIinacinhaciaeImercadoInIoseIecloresdecidieroneIrelornodeI
ouIismoquemanluvoeIregimendemocralicoeroaIlersignicalivamenleIasregIasde
|uegodeImercado
4. El Estado neoliberal: exclusin econmica e inclusin cultural y poltica
In|uIiodeeIIsladoeslabaraclicamenledeslruidoSusinslilucionesyIaburocracia
eslaban araIizadas Una arle de Ia aIla burocracia habia abandonado sus ueslos de
mando In Ias Ias mismas de Ios inslilulos armados aumenlaban Ias soIiciludes de ase
aIreliroLaburocraciamediayba|aquequedabaleniaseriasdicuIladesaracobrarsus
magrossueIdosquesehabianreducidoaunlerciodeIosqueercibiaen
Las reIaciones lradicionaImenle recarias deI Islado con Ia sociedad y Ia ciudadania se
habian rolo Los servicios de educacin y saIud funcionaban a un niveI inmoAIgunos
como Ios de vivienda y Ios de inversin en infraeslruclura habian desaarecido Olros
comoIosdeseguridadfuncionabanamediamaquinaeseaIirracionaIdesIieguedeIa
vioIencialerrorislaLasociedadluvoIasensacindecarecerdeIslado|uslamenlecuando
46
Iguiguren IIAra |ug un aeI conciIiador haciendo concesiones a Ia derecha en aIgunos
lemasyaIaizquierdaenolrosInlreIasconcesionesaIaderechaesluvoIadenicindeunaeconomia
sociaIdemercadoquereslringiaeIroIdeIIsladoeneIIasinIIegaraIosexlremosneoIiberaIesde
InlreIasconcesionesaIaizquierdaademasdequeeIArasiemrefuearlidariadeesamedida
esluvoIaexlensindeIsufragioaIos|venesmayoresdeaosyaIosanaIfabelosConesamedidaeI
IeruinslaurabaeIsufragiouniversaIaarlirde
47
Iguiguren
Estado y ciudadana en el Per
|
49
El Estado en debate: mltiples miradas
mas Io necesilaba Iese a su inuliIidad moslrada con creces Ia genle seguia demandando
masIsladocomouedeverseenIasdiversasencueslasdeenlonces
Tres fuerzas oderosas se con|ugaron ara demoIer eI Islado Ios gruos nancieros
inlernacionaIeseIlerrorismoyeIouIismoirresonsabIeInefecloIabancainlernacionaI
eIlerrorismoyAIanGarciaaIIanaroneIcaminodeIachicamienlodeIIsladoquerougnaron
IuegoIu|imoriyIasreformasneoIiberaIesInreaIidadIoqueeIdesmoronamienlorimero
yIadesinslilucionaIizacindesueshicieronfuedarIeunanuevaresignicacinaIIslado
cambiandoradicaImenleeIIugarcenlraIqueocuabayasignandoIeunroIsecundarioDe
iIar cenlraI deI ordenamienlo sociaI eI Islado devino Ia uIlima rueda deI coche o casi
IslecambiodeIugarydeIroIdeIIsladodenlrodeIamalrizsociooIilicadeIIeruesensi
mismounarevoIucinromiIamalrizIsladocenlricadeIordenamienlosociaIanlerior
indeendiz en forma reIaliva Ia sociedad civiI incIuidos eI mercado y Ia economia de
Ias esferas deI Islado y de Ios arlidos oIilicos con Ios que anleriormenle eIIa lendia a
fusionarse y eslabIeci un nuevo esquema de reIacin enlre eIIos uso en cueslin eI
IsladonacinyIasoberanianacionaIdeslruyeIroIaclivodeIIsladoeneIdesarroIIode
Ia induslria debiIil draslicamenle su roI inlegrador y Io someli a Ias Ieyes deI mercado
que se han erigido en Ia nueva inslilucin hegemnica deI ordenamienlo sociaI y de una
economiaabierla
Iu|imori IIeg aI gobierno gracias aI desmoronamienlo de Ias insliluciones sobre lodo
de Ios arlidos oIilicos se manluvo en eI y se consoIid Iuego deI aulogoIe deI de
abriIdeexIolandoeIdesresligiodeIosarlidosyeIIarIamenloyaoyandoseen
Iosoderesfaclicos
Iu|imoriIIegaIodercomouncandidaloneoouIislaeroIuego
desuvia|eaIexleriorinmedialamenledesuesdeIasegundavueIlaseconvirliademas
en un Iresidenle neoIiberaIAI carecer de un rograma asumi eI Ian de eslabiIizacin
deI IMI y aI oco liemo aIic un draslico a|usle eslrucluraI que ha dado Iugar a una
economiademercadobasadaenIasvenla|ascomaralivasyaIacluaIIsladoneoIiberaISe
rodu|oenloncesunreaIineamienlodefuerzaseIAraasaIaoosicinyIosarlidos
y movimienlos inlegranles deI Iredemo resaIdaron a Iu|imori quien sin embargo
buscunresaIdomasseguroenIasIuerzasArmadasyeIServiciodeInleIigenciaSefue
organizandodesdeenloncesIanuevacoaIicindominanledeIgrancailaIinlegradaor
eIcailaIexlran|eroeIgranemresariadonacionaIyIalecnocraciarimerociviIyIuegodeI
aulogoIelambienmiIilarcuyaformadedominioeseIneoouIismocombinadoconIa
democraciaIebiscilaria
In sus siele aos de su gobierno Iu|imori aIic una oIilica de excIusin en lerminos
econmicos ero de incIusin Iebiscilaria en lerminos oIilicos Las oIilicas ubIicas
aIicadashansidoIasroaIadasoreIIMIyIalecnocraciafondomonelarislaSusmelas
sonunaeconomiaecienlebasadaenIasvenla|ascomaralivasconunmercadoenequiIibrio
y sin recios arliciaIes una sociedad de individuos sin organizaciones ni insliluciones
sIidasyunIsladoqueenIoosibIerescindadesusfuncioneseconmicasysociaIes
LosinslrumenlosaraIograrIasfueronIareduccindraslicadeIdecilscaIIaIiberacin
dereciossaIvoeIdeIossaIariosIaIiberacindeIosu|osinlernacionaIesdecailaIesyIa
eIiminacindeIossubsidiosenlreolrasmedidasLosexilosarciaIesenIadisminucinde
IainacinydeIdecilscaIsehanIogradoacosladeunaasxianlerecesin
Lez
50
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
Los cambios eslalaIes han sido raidos In corlo liemo eI Ieru ha asado de un
Islado ouIisla sobrecargado a un Islado mas o menos equeo que busca eIudir sus
resonsabiIidadeseconmicasysociaIesIIgasloubIicoenacumuIacinhadisminuidodeI
enaenAIgoarecidohasucedidoconeIgasloenIegilimacin
quesehareducidodeIaIenIosmismoseriodosyconIosgaslosregionaIesy
generaIesSinembargodesuesdeIosgaslossociaIesmonooIizadosoreIMinislerio
deIaIresidencialiendenacrecerconcordandodichocrecimienloconIareeIeccindeIu|imori
en
LasreformaseslrucluraIesIaaerluradeIaeconomiaaImercadoinlernacionaIIiberandoIa
deIosconlroIeseslalaIesIadesreguIacindeIosmercadosdelraba|obienesyserviciosyde
cailaIesyIasrivalizacioneshandadoorigenaolroIsladoqueyanolieneIacenlraIidad
anleriorhanreducidosulamaohaneIiminadosusfuncionesdeacumuIacinyhanueslo
encueslinIasfuncionessociaIesdeIegilimacinalencinaIaeducacinIasaIudIavivienda
yolrasAeIIohayqueaadirorunIadoeIaulorilarismoeIresidenciaIismoexacerbado
yIareIacinIebiscilariaquehanconlribuidoaaceIerareIrocesodedesinslilucionaIizacin
eslalaI roducido en Ia decada deI ochenla y or olro eI neoouIismo que ha IIevado a
concenlrar en eI Minislerio de Ia Iresidencia Ios recursos scaIes mas imorlanles deI ais
cambiando draslicamenle eI escenario rinciaI de Ia reresenlacin en eI que se rocesan
IasdemandasyeneIqueIosarlidosouIislaseseciaImenleIosarlidosdeIosgobiernos
anlerioresaeslabIecianmuIliIesredesdecIienleIas
Las insliluciones reresenlalivas lanlo Ias que oeran en eI Islado eI IarIamenlo y eI
odereIecloraIcomoIasqueacluanenIasociedadciviIyeneIIsladoIosarlidosse
desgaslaron y coIasaron acenluando Ias lendencias reexislenles de Ia decada anlerior
InIoquevadeIadecadadeInovenlaIacrisisdeIosarlidosseharofundizadoyIosha
converlidoenfacloresirreIevanlesenIaIuchaoreIoderLacenlraIidaddeIoscuisi!crs
se ha consoIidado en Ia misma medida en que Ios arlidos han sido arrinconados en eI
escenariooIilicoyhancoIasado
III. Estado y ciudadana multicultural
In un ais muIlicuIluraI como eI Ieru Ia ciudadania fue imuIsada or lres eslralegias
educalivas eI acrioIIamienlo forzado eI acrioIIamienlo amabIe y Ia oIilica de
reconocimienlodeIasdiferenciascuIluraIesyorunaeslralegiasociaIIachoIicacin
quefuemasaIIadeIaeducacinaraasumirolrasformascomoIamigracinaIasciudades
aIbi
GonzaIesdeOIarle
Estado y ciudadana en el Per
|
51
El Estado en debate: mltiples miradas
IainsercineneImercadoeIabandonodeIquechuaydeIaveslimenlaeromanleniendo
Ios vaIores cuIluraIes indigenas y asumiendo Ios occidenlaIes en una nueva idenlidad II
acrioIIamienlo forzado y eI acrioIIamienlo amabIe fueron imuIsados desde eI Islado eI
rimerooreIciviIismodecomienzosdesigIoyeIsegundoorunacorrienleinleIecluaI
indigenislaenIosaoscuarenlaLaoIilicadereconocimienlofueimuIsadadesuesde
LachoIicacinencambiofueunaeslralegiaasumidaorIaroiaobIacinandina
a arlir de Ios aos cincuenlaA nes de Ios aos sesenla eI veIasquismo desarroII una
oIilicadereconocimienlodeImundoindigenaconIainlencindehacerdeIIeruunais
biIinge
1. La homogeneizacin cultural o el acriollamiento forzado
IIsigIoXXheredIosrobIemasirresueIlosdeIsigIoXIXUnodeeIIoseImasimorlanle
quizaseraeIrobIemadeIaconslruccindeunacomunidadoIilicanacionaIenunais
endondeIaobIacinindigenaqueseguiasiendomayorilariaeslabaexcIuidadeIavida
sociaI y oIilica II robIema ademas habia recobrado una muy viva acluaIidad con Ia
guerraconChiIeysusdesaslrososresuIladosResueIlosaenfrenlarIoIaseIilesysusmas
deslacados inleIecluaIes de Ia generacin deI novecienlos sosluvieron encendidos debales
yserousieronsoIucionesquebuscabanserecacesLosunlosdevislafuerondiversos
y comIe|os unos mas que olros Las roueslas eran lambien muIliIes y se movian en
camosdiversos
51
LaoIilicamasimorlanlequeimuIseIciviIismodesdeeIIsladofue
IaeducacindesIegadacomounaeslralegiadeinlegracinydeincIusindeIaobIacin
indigenaDeesemodoeIciviIismosedesIazabadeIcamodeIasinocuasmedidas|uridicas
en eI que se habian mane|ado Ios IiberaIes deI sigIo XIX aI camo edaggico anidando
Ia eseranza de oblener resuIlados aIenladores Los civiIislas deI sigIo XX manluvieron
eI ob|elivo de Ia inlegracin de Ios IiberaIes decimonnicos ero cambiaron Ia eslralegia
}orgeIoIarminislrode}usliciaInslruccinenecenciayCuIlososleniaquefeIizmenle
eslarobadoquenohayningunarazaineducabIenoIoesIanueslraorcierlonienIas
remolas regiones lerriloriaIes La Ieyenda de que eI indio no quiere saIir de su condicin
misera va desacredilandose raidamenle
52
II desafio era grande y Ias lareas eran
comIe|asuesloquenoselralabasoIodeimarlirconocimienlosinformacionesyformas
51
AIgunos como Garcia CaIdern aoslaron or eI mesliza|e raciaI y a Ia inmigracin olros como
RivaAgero ensaron que eI mesliza|e cuIluraI cuyos aradigmas eran GarciIaso de Ia Vega y
eI mismo era eI camino de Ia eruanidad no faIlaron quienes como Viclor Andres eIaunde
creyeronqueIaunidaddeIanacinodiaserconslruidaaarlirdeIaunidadesiriluaIqueirra
diaba eI caloIicismo Con Ia excecin de Garcia CaIdern Ia mayoria de Ios arieIislas se movian
roiayvagamenleeneIlerrenodeIacuIluraGonzaIesIncambioIaeIileciviIisla
eseciaImenlesusinleIecluaIesenfrenlaronlambieneIrobIemaindigenadesdeunaersecli
va rinciaImenle cuIluraI ero como lenian resonsabiIidades de gobierno se vieron obIigados
a imaginar oIilicas esecicas y ecaces que concrelaran sus roueslas cuIluraIes generaIes In
abierladiscreanciaconunodeIosmaeslrosdeIosarieIislasAIe|androDeusluaquiensosleniaque
IaeducacindebiaconcenlrarseenIaeIileorqueunaiseraeIeIrelralodeeIIaViIIaranroug
nabaunadislribucin|erarquicadeIaeducacinenIaqueIosindigenaslenianunIugaradecuadoa
suroiasiluacinunaeducacineseciaIaraeIlraba|oViIIaran
52
Conlreras
52
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
derazonamienlosinodecasleIIanizaraIaobIacinindigenaqueademasseguneIcenso
de reresenlaba nada menos que eI deI lolaI y ara signicaba en cifras
absoIulasunosdosmiIIonesdehabilanlesdeIosqueconleniaeIIeru
53
Noselralabade
educaraIosindigenasensuroiaIenguasinodeensearIeseIcasleIIanoIaraeIciviIismo
de comienzos de sigIo educar era casleIIanizar La educacin arlia deI desconocimienlo
deIolrodesucuIluradesuIenguaydesurazaysoIoodiareconocerIocuandoeIolro
Ia obIacin indigena se hubiera negado a si mismo orque se arecia gracias a
Ia casleIIanizacin a Ios que lenian eI oder y dirigian Ia educacin La casleIIanizacin
y Ia educacin consliluian Ios mecanismos cuIluraIes de una homogeneizacin forzada
indeendienlemenledesiIosindigenasasisliandebuenaomaIaganaaIaescueIa
IIIsladoenmanosdeIosciviIislasdesIegunaseriedemedidasydeaclividadesqueIe
ermilieranlenerensusmanoslodosIosrecursosnecesariosaraIIevaracaboeIroyeclo
educalivodeinlegracinUnadeIasrimerasmedidasfueIarearacindeuncensoque
se reaIiz en De acuerdo a Ios resuIlados de ese censo soIo eI de Ios nios de
a aos recibia inslruccin en lodo eI ais y soIo eI de Ia obIacin sabia Ieer y
escribirIIorcenla|edeniosquenoasisliaaIaescueIayeIanaIfabelismodeIosaduIlosse
incremenlabanendearlamenloscomoAurimacHuanucoIunoAyacuchoyCuscoen
dondemenosdeIsabiaIeeryescribir
Olra medida deI Islado fue relomar Ia direccin organizacin y geslin de Ia educacin
que eslaban enlonces en manos de Ios municiios Ios mismos que debido a Ia faIla de
fondos y a su incaacidad de geslin se habian moslrado inecaces en eI mane|o de Ias
lareas educalivas y habian lerminado anuIando en Ia raclica Ia educacin graluila II
Islado disuso or eso que Ia educacin eIemenlaI fuera graluila y que eIIa incIuyera
ademas deI no ago de Ia enseanza Ia enlrega de maleriaIes de arendiza|e muchos de
eIIosimorladosdeIsladosUnidosyIranciaeIserviciodecomedoresenaIgunoscasosy
IarovisindeIibrosdeIecluraIIroyecloeducalivosecomIemenlconIacreacinde
escueIas normaIes en Lima y en rovincias ara Ia formacin de Ios maeslros caIicados
DisuesloalenerexiloensuroyecloeducalivoeIIsladodedicunaarlesignicalivadeI
resuueslodeIareubIicaaIaeducacinenlrey
54
53
Conlreras
54
IIorcenla|ededicadoaIMinisleriode}usliciaeInslruccinasdeenaeny
semanluvoeneseorcenla|ehaslaIncambioIosminislerioslradicionaImenlebeneciados
coneIgasloubIicocomoeIdeGobiernoyIoIiciayeIdeGuerrayMarinaba|aronenlrey
de y reseclivamenle a y Conlreras II ingreso de Ios
maeslroseneImundoruraIrodu|oaIareceruncierloimacloenIaorganizacinsociaIyenIa
vida colidiana de cenlenares de uebIos ruraIes y comunidades camesinas CarIos Conlreras ha
reseadoIosesludiosqueIosanlroIogoshanhechodediversoscasosyexerienciasconresuIla
dososilivosynegalivosInlreIosresuIladosnegalivosseseaIaqueIaresenciadeIosmaeslros
y normaIislas incidi en eI cambio de Ia comosicin de Ios organismos que e|ercian Ia auloridad
en Ias obIaciones ruraIes Dado su resligio ingresos y niveI de educacin Ios maeslros fueron
requeridos or Ia misma obIacin ara que ocuaran cargos como |ueces de az regidores deI
conce|omuniciaImiembrosdeIa|unladearlamenlaIeincIusocandidalosadiuladosde|ando
desermaeslrosDeesemodoeImaeslroselransformabaenunmisliesloesenunengrana|emas
deI sislema de dominacin gamonaI Muchas veces eI maeslro devenia un misli sin necesidad de
cambiarsurofesinIebaslabaasociarseaIasauloridadesqueeslabangeneraImenleaIserviciode
IosgamonaIes
Estado y ciudadana en el Per
|
53
El Estado en debate: mltiples miradas
LasobIacionesruraIesluvieroncomorlamienlosdiversosdeaoyooderechazosegun
IoscasosconresecloaIosmaeslros
Las comunidades de indios se hallaban en algunos casos persuadidas de las ventajas de la
castellanizacin y alfabetizacin de sus hijos, al punto de que solan donar terrenos y locales para
las escuelas. Incluso algunas, antes de la estatizacin y obligatoriedad de la educacin primaria,
haban contratado por cuenta propia o bajo el liderazgo de curas progresistas, a preceptores
pagados de sus propios fondos [] Pero en otros, la prdica de los gamonales locales, opuestos
a las escuelas, el temor de perder el control sobre sus hijos, as como la sospecha de que la
inicial gratuidad de la enseanza pronto se trocara en alguna exaccin gravosa para su precaria
economa, volvieron las reacciones menos clidas [].
55
Los mayores Iogros deI royeclo educalivo civiIisla se obluvieron enlre y
|uslamenle eI eriodo de Ia ReubIica Arislocralica In ese Iaso Ia obIacin creci en
un ero eI numero de escueIas se duIic asando de a eI numero de
maeslros se lriIic y Ia malricuIa de Ios aIumnos as de miI a miI In Ias dos
decadas siguienles eI crecimienlo sigui ero fue mucho mas Ienlo Inlre y eI
crecimienlo romedio de Ios aIumnos de rimaria en Ios diez dearlamenlos de Ia sierra
fuedevecesmienlrasqueenIosochodearlamenlosdeIacoslafuedevecesII
crecimienlo fue ues mayor en Ia sierra que en Ia cosla Los dearlamenlos donde mas
creci Ia educacin rimaria fueron Huanuco vecesAyacucho vecesAurimac
vecesHuancaveIicavecesyCuscoveces
56
WieseseaIabaqueeneIdeIosesludianlesderimariaeranindiosaborigenes
eI eran meslizos eI eran bIancos y eI eran negros
57
IrobabIemenle Ios
bIancosyIosmeslizoseslabansobrerreresenladosyeIreslosubreresenladoconreseclo
aIorcenla|ereaIdesureseclivaobIacin
IeseaIosavancesIogradosIaresenciadeIaescueIaeneIcamoeralodaviadebiIIIcenso
de conrm esla idea y moslr que eI royeclo civiIisla y Ias oIilicas educalivas de
Ios gobiernos que vinieron desues Leguia Sanchez Cerro enavides Irado no habian
sidodeIlodoexilososInlreyeIorcenla|edeniosaaosconinslruccin
habia crecido de a IncIuso en Ios dearlamenlos en donde se habian hecho Ios
mayores esfuerzos y gaslos Ios resuIlados no eran muy aIenladoresAvanzaron un oco
AncashyAurimacseeslancaronAyacuchoyCuscoyrelrocedieronIunoyHuancaveIica
Los dearlamenlos de Ia sierra habian asado de de nios con inslruccin en a
enIncambioIosdearlamenlosdeIacoslaasarondeaeneImismo
eriodoAIarecerIosavancesmasausiciososdeIacoslalenianqueverconIaexislencia
denumerososcoIegiossecundarioseneslaregincasilodoseIIosenmanosrivadasLa
obIacinaIfabelamoslrcierlorogresosubideaI
IsmuyrobabIequeeIincremenlodeIaIfabelismohayafavorecidounamayorarliciacin
eIecloraIInefecloacomienzosdeIsigIoXXsoIoeIdeIaobIacinvolabamienlrasen
IaarliciacinsubiaI
55
Conlreras
56
Conlreras
57
Iorlocarrero
NorlhLynch
54
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
2. El acriollamiento amable y la educacin bilinge
ConslaladoeIreIalivofracasodeIroyecloeducalivodeIosciviIislasydeIosgobiernosqueIe
siguieronseensayunnuevoroyecloIaenseanzabiIingeIIob|elivoeraaarenlemenle
eI mismo Ia inlegracin ero no se buscaba Ia homogeneizacin cuIluraI ni lamoco
Ia aulonomia de Ios indigenas sino su inlegracin a Ia comunidad oIilica reconociendo
idenlidadesydiferenciasIsleroyecloasordoselaasIadeImelodoedaggicoyIa
oIilicadeIreconocimienloLarimerasecaraclerizorIauliIizacindeIbiIingismosoIo
como melodo edaggico en aqueIIas zonas ruraIes en donde redominaban Ias Ienguas
vernacuIasIueimuIsadaorunequioeducalivodeorienlacinindigenisladeIMinislerio
de Iducacin duranle eI corlo gobierno de uslamanle y Rivero en eI que arlici eI
Ara denlro deI Irenle Democralico NacionaI IDN ero luvo una reIaliva conlinuidad
con Ios gobiernos que vinieron desues La segunda fue denida or eI reconocimienlo deI
quechuacomoIenguaociaIquedebiaserusadanosoIoenIaenseanzasinolambienenIa
adminislracinde|usliciayenolrasaclividadesdeIIsladoenaqueIIaszonasdondeIamayoria
deIaobIacinhabIabaredominanlemenleeseidiomaIIob|elivoexIicilodeIaoIilicade
reconocimienloaIicadaoreIgeneraIVeIascoAIvaradofuehacerdeIIeruunaisbiIinge
IneIdiseodeIarimeraelaa|ugunaeIcenlraI}oseMariaArguedasquienbosque|
eIconlenidogeneraIdeIroyecloeducalivobasadoeneIbiIingismoyesluvodirigidoor
connolados indigenislas como Luis I VaIcarceI minislro de Iducacin deI gobierno deI
residenle }ose Luis uslamanle y Rivero y como }oseAnlonio Incinas residenle de Ia
ComisindeIducacindeICongresoenLaaIicacindeeslaeslralegiadeinlegracin
queArguedasIIammelodocuIluraIsuoniaeducaraIaobIacinandinaenIaroia
Iengua y dolar aI quechua de un aIfabelo con ese n Se eseraba una mayor ecacia
educalivaasicomoIaarmacindesuersonaIidadcuIluraIAlravesdeIaenseanzadeI
quechuasebuscabanoIaarmacindeIaaulonomiadeImundoandinosinosuinlegracin
a Ia comunidad oIilica nacionaI a lraves deI biIingismo Se reselaba su idenlidad aI
menosmienlrasduraranIosaosdeeducacinsinqueeIIoimIicaraIaconcesindeuna
aulonomia oIilica II royeclo educalivo que CarIos Conlreras ha IIamado indigenisla
leniavarioseIemenlos
Uno fue el de la alfabetizacin en quechua a la poblacin indgena, otro: el del mejoramiento del salario
de los maestros, para que recuperasen su jerarqua social en la sociedad rural; asimismo decidieron
ampliar la gratuidad y obligatoriedad de la enseanza a los tres primeros aos de la Secundaria. Se
dispuso tambin que las haciendas o establecimientos rurales privados, donde existieran treinta o
ms nios en edad escolar, estuviesen obligados a abrir una escuela sostenida por el propietario. Estas
fueron las que en adelante se llamaran escuelas fscalizadas.
59
ConlrerasLaeducacinindigenaseorganizennucIeoseducalivoscomunaIesNICque
agruaban a quince o veinle escueIas seccionaIes con rofesores quechuahabIanles en lorno a
una escueIa cenlraI que asumia un roI de direccin In exislian escueIas en Ios dearla
menlos de Cuzco y Iuno y en Ia decada deI cincuenla sueraron Ia cifra de dislribuidas en
oncedearlamenlosLosdiversosgobiernosdieronmuchaimorlanciaaIaeducacineneslaelaa
incremenlandoenformasoslenidaeIgasloreaIeneducacinenlrehaslaInefecloese
gasloreaIasdeIdeIresuueslonacionaIenaIenyaIeny
aIcanzandoIosorcenla|esmasaIlosenyenIIgaslooraIumnoasde
miIsoIesenaenyaenIorlocarrero
Estado y ciudadana en el Per
|
55
El Estado en debate: mltiples miradas
LosresuIladosdeImelodocuIluraIdeArguedasfueronreIalivamenleosilivosdesdeuna
ersecliva cuanlilaliva De escueIas rimarias y aIumnos en se as a
yareseclivamenleenayenyay
enIInumerodemaeslrosderimariacrecilambienenformasignicalivaen
enyenIIcrecimienlofueverliginosoIneIcuarlodesigIoque
medienlreyIosrinciaIesindicadoreseducalivossemuIliIicaronorcualroo
masvecesmienlrasqueeIcrecimienlodeaisnoIIegaduIicarse
Iero eI dalo mas reIevanle de Ios resuIlados deI nuevo royeclo educalivo fue eI
crecimienloaceIeradodeIaeducacinsecundariaydeIasueriorIasmismasqueasaron
reseclivamenle de y en a y en a y
en y a y en La exIicacin radica en Ia inlervencin deI Islado
en un camo que anleriormenle habia eslado en manos casi excIusivamenle rivadas
decrelandoIagraluidaddeIoslresrimerosaosymasicandodeesemodoIaeducacin
secundariaOlrodalodeenormesimIicanciasaraeIdesarroIIodeIaciudadaniaeneIIeru
eseciaImenledeIaciudadaniaoIilicaesIacaidaverlicaIdeIanaIfabelismodeen
aenyaenIsloscambiossignicalivosmodicaronenformadraslica
eIerIeducalivodeIoseruanosenlreyDeIredominiodeIanaIfabelismoen
selransilhaciaeIredominiodeIarimariaenyasomandoeIcrecimienlo
veIozdeIasecundariaqueliendecadavezmasaacercarseaIarimaria
61
Los resuIlados deI royeclo educalivo indigenisla en Io que se reere a Ia educacin
rimariafueronreIalivamenleequilalivosenlreIacoslayIasierraeneIeriodo
IncambioeneIeriodoeIcrecimienlodeIaeducacinrimariafuemayoren
Ia cosla que en Ia sierra gracias robabIemenle a Ias masivas migraciones deI camo a Ia
ciudadLonuevodeeslaelaaeseIcrecimienlodeIoscoIegiossecundariosenIasierracada
rovinciadeeslareginleniaorIomenosuncoIegiosecundarioLosmeslizosaccedieron
a Ia educacin secundaria y aqueIIos seclores indigenas que luvieron iguaI acceso fueron
considerados iguaImenle meslizos en lerminos cuIluraIes La casleIIanizacin avanz deI
enaIeneroeIanaIfabelismoseredu|omasenIacoslaqueen
IasierraeneImismoeriodocoIocandoseorencimadeesacifraIosdearlamenlos
deAurimacAyacuchoHuancaveIicaCuscoyIunoIslas
abuIladas cifras no lenian que ver soIoconun menoravance de Ia educacinen Ia sierra
sinolambienconIamayorroensinamigrardeIasersonasquelienenmayoresniveIes
educalivos II anaIfabelismo ademas era mayor en Ias mu|eres que en Ios hombres dos
decadalresanaIfabeloseranmu|eresenIngeneraIIoscamesinosmueslranmenor
inlereseneducaraIashasqueaIoshosorrazonescuIluraIes
3. La poltica de reconocimiento
IIgobiernodeIgeneraIVeIascoAIvaradolransformeIbiIingismodeeslralegiaeducaliva
en una oIilica de reconocimienlo deI mundo andino cuya Iengua cuIlura y derecho eI
IsladoreconociadenlrodeIacomunidadoIilicanacionaICuaIesIadiferenciaenlreuna
eslralegiaeducalivayunaoIilicadereconocimienloeneIlralamienlodeImundoandino
Conlreras
61
IorlocarreroConlreras
56
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
Tres arecen ser Ias diferencias fundamenlaIes In rimer Iugar eI reconocimienlo ociaI
deIquechuahaciaosibIequedichoidiomafueramasaIIadeIaescueIayseexlendieseaIa
|usliciayaolrasareasdeIIsladoconIasqueIaobIacinandinaquechuahabIanleodia
eslabIecerunadelerminadareIacinInsegundoIugarIauliIizacindeIquechuaeracomo
eImismoArguedasIoreconociaunaeslralegiadeeducacinydehomogeneizacincuIluraI
noforzadaesloeseraunaformadeIograrIacasleIIanizacinormelodosnoimosilivos
InlercerIugareIveIasquismonorelendiaunaiscasleIIanizadosinounaisbiIinge
La Iey de eslabIecia que a arlir de abriI de Ia enseanza deI quechua
eraobIigaloriaenlodosIosniveIesdeeducacindeIareubIicayqueaarlirdeIrimero
de enero de eI Ioder }udiciaI debia adolar Ias medidas a n de que Ias acciones
|udiciaIesenIascuaIesIasarlesseansoIodehabIaquechuasereaIiceneneseidiomaLa
IeyencargabaasimismoaIosminisleriosdeGuerraMarinayAeronaulicaeIcumIimienlo
de Ia Iey y aI Minislerio de Iducacin Ia rearacin y edicin de diccionarios lexlos
manuaIesyolrosdocumenlosaraeIIenocumIimienlodeIaIey
Cuando se romuIg Ia Iey un oco mas de miIIones de un lolaI de miIIones
miI eruanos habIaban quechua ero se buscaba que Ia enseanza deI quechua fuera
obIigaloria ara lodos Ios eruanos con Ia naIidad de conslruir una nacin biIinge II
biIingismo resenlaba sin duda muchas dicuIlades Ias mas imorlanles de Ias cuaIes
eranIaaceIeradacasleIIanizacindeImundoandinoIadiversidaddiaIeclaIdeIquechuay
sobrelodoIaresislenciadeImundocrioIIohisanohabIanleaarendereIquechuaIncIuso
IosmismosquechuahabIanlesidenlicabanIaeducacinconIacasleIIanizacinyreliraban
a sus hos de Ia escueIa orque no moslraban rogresos en eI arendiza|e deI casleIIano
IslasdiversasdicuIladesyresislenciassirvieronderelexloaraqueeIgeneraIMoraIes
ermudezderogaraIaIeydereconocimienlodeIquechuaydeImundoandino
Iese a Ias grandes asiraciones deI royeclo Ios recursos econmicos dedicados aI seclor
educalivo no esluvieron a Ia aIlura de esa ambicin In efeclo eIIos no se incremenlaron
enformasignicalivaconresecloaIosgaslosreaIesdesaIvoIosaosy
enIosqueeIgasloreaIascendiaya reseclivamenleInIasegunda
fasedeIgobiernomiIilareIgasloubIicodescendiaunromediodeIyenIadecada
deIochenlaIacaidafuedramalicaamenosdeIdeIresuueslonacionaIInreaIidad
IaeducacincomienzaaerderrioridadsiseanaIizaeIgasloubIicoaarlirde
Tomado como base 100 ese ao base, los gastos por alumno bajan a 43 en 1984. Esta dramtica
reduccin ha signifcado profesores mal remunerados y poco motivados para mejorar su
magisterio, colegios que comienzan a derruirse sin haber sido nunca terminados o, en todo caso,
ausencia general de servicios de mantenimiento y reparacin. Cuestionada su utilidad econmica,
vista con sospechas como una incubadora de radicalismo poltico, la educacin, an cuando
conserve la expectativa popular, tiende a ser abandonada por el Estado y las clases dominantes.
Falto de orientacin y de apoyo econmico, el sistema educativo pierde coherencia y sentido. En
este contexto de vaco normativo la posicin de los maestros resulta cada vez ms autnoma para
decidir los contenidos y orientacin ideolgica de la enseanza. Dado que en la mayora de los
centros educativos estatales los alumnos no estn en la capacidad econmica de adquirir textos
escolares, la infuencia de estos se ejerce solo en tanto ellos son internalizados por los maestros que
se ven en la necesidad de, literalmente, dictar la clase para que esta sea acopiada en los cuadernos,
improvisndose as textos que muchas veces no tienen ni el desarrollo ni el rigor requeridos.
62
62
Iorlocarrero
Estado y ciudadana en el Per
|
57
El Estado en debate: mltiples miradas
Iese a Ia disminucin deI gaslo ubIico y aI delerioro de Ia educacin Ios esludianles de
rimariaaumenlarondeunocomasdedosmiIIonesenacasilresmiIIonesenya
lresmiIIonesymedioenIosdesecundariadecasimediomiIInamasdeunmiIInya
unmiIInlrescienlosyIosuniversilariosdemiIamiIyamiIenIosmismosaos
IIanaIfabelismoseredu|odeenaIenyaIenIsloscambios
han generado un erI educalivo de Ios eruanos en eI que Ia rimaria y Ia secundaria
liendenaequiIibrarseyIauniversilariacreceenformamuyaceIeradaorencimadeI
deIaobIacinosescoIar
63
4. La cholifcacin: de campesino-indgena a cholo y a ciudadano
Casi es un consenso hoy en Ias ciencias sociaIes que desde Ios aos cincuenla Ia obIacin
indigena inici un camino cuIluraI roio queAnibaI Quano ha IIamado Ia choIicacin
64
y que a diferencia de Ias dos eslralegias eslalaIes anleriores fue una ocin de Ios mismos
camesinos indigenas Se lrala de una eslralegia de aroximacin de lensin enlre Ia
inlegracin y Ia conquisla a Io que hoy exisle como una comunidad oIilica nacionaI
redeniendo su roia idenlidad indigena sin asumir lolaImenle Ia idenlidad de Ia cuIlura
crioIIaoccidenlaIsinodandoIugaraunaidenlidadnuevaeIchoIoIImviIrinciaIdeesla
ocinhasidoIoqueCarIosIvanDegregorihaIIamadoeImilodeIrogresoyIoscaminos
uliIizadoshansidorinciaImenleIosmovimienloscamesinosIademandayIaexlensinde
IaeducacinenIasIocaIidadesruraIeseIcomercioyIamigracinvoIunlariaaIasciudadesa
arlirdeIosaoscincuenla
InefeclounadeIascorrienlesmasimorlanlesqueincremenlaroneIcaudaIdeIaciudadania
fueIalransformacindeIindioencamesinoindigenarimeroydecamesinoindigena
en ciudadano desues La rimera lransformacin fue un roceso de Iarga duracin
generado or Ia conquisla y Ia CoIonia que lransformaron un imerio organizado como
eI incaico en una cIase camesinoindigena
65
La segunda es un roceso mas corlo que
comenz en Ia decada deI cincuenla deI sigIo XX y que consisli en Ia evoIucin cuIluraI
sociaIyoIilicadeIcamesinoengeneraIydeIcamesinoindigenaenarlicuIarhaciauna
nuevacondicincuyounlolerminaIhasidounnuevociudadanodeorigencamesino
Varias han sido Ias rinciaIes rulas que recorrieron Ios camesinos ara desembocar
en Ia conquisla de Ia ciudadania Ios movimienlos camesinos sobre lodo de aqueIIos
que vivian en reIaciones de servidumbre Ias migraciones ruraIurbanas eI mercado y
eI cambio cuIluraI imuIsado or eI aIfabelismo eI incremenlo deI niveI educalivo y eI
consumo crecienle de medios de comunicacin sociaI Islas rulas se abrieron cuando eI
camolradicionaIdominadooreIgamonaIismoenlrenunrocesodedescomosicin
debidorinciaImenleaIacenlraIizacindeIaauloridadeslalaIyaIdesarroIIodeImercado
inlernorocesosqueluvieronIugardesuesdeIosaoscincuenlaGraciasaeslosrocesos
eI camesinadoindigena no se encasuI en si mismo convirliendose en movimienlo
indigenacomoenolrosIugaresdeAmericaLalinasinoqueseIanzabuscaryorganizar
nuevasaIlernalivasdevidasociaIIamasimorlanlesdeIacuaIeshasidoIaconquislade
63
ConlrerasIorlocarrero
64
Quano
65
SaIdingLez
58
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
Ias rinciaIes ciudades deI ais
66
Todas eslas rulas imIicaron un cambio econmico y
sociaIexresadoendiversasocionesocuacionaIeslanlocamesinascomourbanas
olrodecaraclersociooIilicoeIlransilodesiervoaciudadanoasandooruncambio
deidenlidaddecamesinoindigenaachoIo
HasidoAnibaIQuanosinoeIrimerounodeIosrimerossociIogosqueresleseciaI
alencin a Io que eI IIam Ia emergencia deI gruo choIo en Ia sociedad eruana Quano
seaI que eI conlexlo de esle fenmeno era una sociedad !c lransicin de Ia sociedad
lradicionaIaunasociedadquebuscabasermodernagraciasaIrocesodeinduslriaIizacin
LachoIicacinmismaquelocaaunseclorimorlanledeIamasaindigenaesaraAnibaI
QuanounacuIluradelransicincomoIoeseIacrioIIamienloqueafeclaaunaarledeIa
obIacinindigenaychoIaycomoIoeslambienIamodernizacinquelocaaIasociedaden
sucon|unlorinciaImenleaIoscrioIIosIIunlolerminaIoIacomunidadoIilicaycuIluraI
aIaqueseIIeguedeendedeIasfuerzassociaIesoIilicasycuIluraIesydeIosroyeclosque
IogreneslabIecerunnuevosislemainslilucionaIizadoyeslabIededominacinsociaI
AarlirdeIosaoscincuenlacomienzaaemergereneIIeruunseclordeIaobIacinque
sediferenciaaImismoliemodeIaobIacinindigenaydeIaoccidenlaIenlerminosde
cierlascaraclerislicasexlernasfaciImenlevisibIesydeeIemenlossicoIgicosociaIesmas
suliIesIsleseclornuevoqueIosanlroIogoscomenzaronaIIamarchoIo
[] se desprende de la masa del campesinado indgena y comienza a diferenciarse de ella
adoptando o elaborando ciertos elementos que conforman un nuevo estilo de vida, integrado
tanto por elementos de procedencia urbano-occidental, como por los que provienen de la cultura
indgena contempornea. El fenmeno de la cholifcacin es un proceso en el cual determinadas
capas de la poblacin indgena campesina, van abandonando algunos de los elementos de
la cultura indgena, adoptando algunos de los que tipifcan la cultura occidental criolla, y van
elaborando con ellos un estilo de vida que se diferencia al mismo tiempo de las dos culturas
fundamentales de nuestra sociedad, sin perder por eso su vinculacin original con ellas.
67
LoquediferenciaaIoschoIosdeIosolrosgruoselnicoseseIdesemeodecierlosroIes
obrero de minas aIbaiI chofer equeo comercianle mozo sirvienle |ornaIero
agricoIa eI biIingismo una veslimenla occidenlaIizada eI aIfabelismo y un niveI
eIemenlaIdeeducacinIamigracinermanenleycierlosalronesurbanosdeconsumo
reIo|es radios orlaliIes Hacia Ios aos cincuenla Ios |venes eran choIos Ios aduIlos
enlrabanenunrocesodechoIicacinyIosvie|ossemanleniancomoindiosLoschoIos
ocuan una osicin ambigua ues rocediendo de Ia obIacin indigena lienden a
diferenciarsedeeIIayasumiendoeIemenlosdeIacuIluracrioIIanoseidenlicanconeIIa
LaobIacinindigenaasuvezIosercibeseme|anlesaeIIaorIarazayIacuIluraero
dislinlos or Ias ocuaciones y eI idioma mienlras Ios crioIIos Ios erciben elnicamenle
dislinlos aunque se vincuIan a eIIos or Ias ocuaciones que desemean Los choIos
combinancrilerioselnicosconcrileriosdecIaseensuroiaconslilucincomogruoIor
unaarleIoschoIosresuIlanserIacaamasaIladeIaobIacinindigenaorIaolraes
IaarledeIaobIacinobreraodeIascaasba|asdeIacIasemediaruraIourbanayen
con|unloarliciadeambascaraclerislicasenuncon|unlonosearabIeenIareaIidad
66
Degregori
67
Quano
Quano
Estado y ciudadana en el Per
|
59
El Estado en debate: mltiples miradas
IslaambigedadcomienzaasersueradaenIamedidaqueeIgruochoIolomaconciencia
dequearliciaenunasiluacinsociaIcomunyseauloidenlicacomoungruodislinlode
IaobIacinindigenaydeIoscrioIIosAnibaIQuanoseaIaqueIosrinciaIescanaIesde
emergencia deI gruo choIos son eI I|ercilo en eI que reciben educacin y arenden cierlo
roIesocuacionaIesnuevosydeIquevueIvenasucomunidadcomoIicenciadosIossindicalos
en Ios que reciben cierlo lio de enlrenamienlo ara Ia accin Ias organizaciones oIilicas
quedifundeneneIcamoeIemenloscuIluraIesrovenienlesdeImundourbanoyIoscIubes
rovincianosqueconsliluyenredesdeaoyoydeadalacindeIosmigranlesaIasciudades
CarIosIvanDegregorihaseaIadoqueenlreIasdecadasdeyysobrelodoaarlir
demediadosdesigIoenlreIamayoriadeIcamesinadoeImilodeIInkarrihabiaemezadoa
serreemIazadooreImilodeIrogresoyqueunodeIoscaminosquehabiandescubierlo
araavanzarhaciaeIeraeImilodeIaescueIarecogidoyreIaladoendiversasocasionesor
RodrigoMonloyaIaausenciadeIaescueIaeInosaberIeeryescribiraareceneneIcomo
sinnimos de oscuridad noche lula con Ia escueIa y Ia aIfabelizacin se hace Ia Iuz IIega
eIdiaunchauDegregoriAdemasdeIaescueIaIoscamesinosseIanzana
IaconquisladeIfuluroydeIrogresoalravesdeIcomerciodeaIgunosboIsonesdelraba|o
asaIariado y de Ia migracin a Ias ciudades Isos diversos caminos a Ia modernidad Ios ha
conducidoaIaconformacindeunanuevaidenlidadenIaquegeneraImenlehansacricado
IaIenguayIasveslimenlaslradicionaIesIosdosrinciaIessignosexlerioresorIoscuaIes
IosindiosresuIlabanfaciImenlereconocibIesyademasdesreciadosenlanloIadiscriminacin
es mas cuIluraI que eslriclamenle raciaI ero manleniendo y reservando Ia lradicin de
ayuda mulua y lraba|o coIeclivo y aIgunas manifeslaciones cuIluraIes como Ia musica
eI canlo Ia danza Ia eslas alronaIes de Ios uebIos de origen un cierlo regionaIismo e
incIuso olenciando Ia Iaslicidad de Ia famiIia exlensa Ios mecanismos de recirocidad y
eIragmalismoyIaversaliIidadeneIarovechamienlodeunmaximodeisosecoIgicos
Iero son Ias migraciones a Ias ciudades eI faclor mas imorlanle que ha lrasnformado
lanloaIasciudadescomoaIosmigranlesmismosLasciudadeshansidolransformadasen
grandesIaboraloriosdedemocralizacinydeeruanidadenIamedidaenqueeneIIasse
encuenlran obIadores que nunca anles habian lenido comunicacin aIguna ni siquiera
a lraves deI mercado ni habian lenido eI senlimienlo de una comunidad mas amIia
GraciasaIaaccindeIasciudadesIosmigranlescambiandeidenlidadeIIosde|andeser
indios o camesinos indigenas ara converlirse no en crioIIos urbanos sino en choIos II
resuIladonaInoesunacomunidadhomogeneayuniformesinoIaunidaddeIodiverso
AIgunosinvesligadoresarmanqueIosmigranlesnoconsliluyenunaidenlidadroiasino
quesesomelenaunrocesodeacrioIIamienloyseinlegranconiclivamenleaIavidaurbana
sinquesusinlegranlesIIeguenaeslabIeceraIgunliodeconocimienloydecomunicacin
Los criollos de El Terminal (La Parada) tienen una visin vaga de los limeos, como si todos fueran
de clase alta, mientras que la mayora de los miembros de la clase alta amontonan a los serranos,
acriollados, criollos y limeos pobres a la categora de cholos. La mutua ignorancia, y la falta de
contacto entre los dos grupos, conducen a la fccin de las diferencias raciales; as las barreras
sociales contra la movilidad se refuerzan.
70
Degregori
Ialch
60
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
Los invesligadores sociaIes mas |venes Io ven como un fenmeno de excIusin de
discriminacinydedesrecio
71
ocomounaidenlidadnegadaqueconducegeneraImenle
aI achoramienlo eseciaImenle en Ios seclores |uveniIes
72
Ios invesligadores mas
exerimenladosarecenserlambienIosmasolimislasuesunosIovencomoIaconquisla
de un esacio en Ia comunidad oIilica y en Ia ciudad
73
olros como un ensanchamienlo
de Ios margenes de Ia sociedad y de Ias insliluciones modernas
74
un enelranle anaIisla
Io ha imaginado como un Iaberinlo en eI que lodos Ios caminos eslan enlrecruzados y
simuIlaneamenlebIoqueadoscasi
75
ynohafaIladoquienesIohanvislocomoundesborde
ouIardebidoorunIadoaunarelraccinaceIeradadeIaresenciadeIasinsliluciones
degobiernoenIasbarriadasybarriosouIaresyorolroaIasmuIliludesmoviIizadas
quelralandesobreviviryaIcanzarseguridadorviasdeIaroiainicialivaindividuaIy
coIeclivasinlomarencuenlaIosIimilesimueslosorIasIeyesyIasnormasociaIes
76
Desde una ersecliva cuIluraI eI Ieru ha asado de Ia oIarizacin coIoniaI enlre Io
crioIIoyIoindioaunadinamicamasbiencenlrieladeIacrioIIamienloorunIadoyde
Ia choIicacin or olro Iese aI racismo solerrado que aun exisle esla desoIarizacin
cuIluraI que conlroIa Ias fuerzas cenlrifugas hace osibIe que eI Ieru lienda uenles
crecienlesenlreIosacrioIIadosyIoschoIosconIanaIidaddeconformarunacomunidad
diversaerounida
IV. Estado y ciudadana efectiva
77
Los avances en Ia conguracin de Ia ciudadania normaliva han sido muy signicalivos
en eI sigIo XX In eI niveI normalivo se ha eIiminado lodo lio de discriminacin lanlo
en Ia Conslilucin como en Ios diversoslios de Ieyes Los robIemas acluaIes se cenlran
rinciaImenle en Ia conquisla de una ciudadania efecliva y en Ia Iena vigencia de Ias
garanliasciudadanasqueofreceeIIsladoTodosIoseruanosyeruanaslienenIosmismos
derechoseronolodosuedenaccederaeIIosysobrelodonolodosrecibenIasmismas
garanliasdeIIsladoIIdiferenleaccesoefeclivoaIosderechosciudadanosyaIasgaranlias
hadadoIugaraciudadanosderimeradesegundaydelerceracIases
a La ciudadania aI inlenlar desIegar su universaIidad en sus lres conlenidos
basicos iguaI dignidad de lodos exresada en eI reconocimienlo de derechos
iguaIes erlenencia a Ia misma comunidad oIilica y arliciacin en Ias mismas
insliluciones y eI iguaI lralo ara lodos medianle Ias mismas Ieyes y regIas de
71
CosamaIn
72
Acha
73
DegregoriyolrosGoIleyAdams
74
Iranco
75
Nugenl
76
Malos
77
IslaarledeIarlicuIosebasaenIasideasyIainformacindeIalerceraarledemiIibroCiu!a!ancs
rca|cs c inaginaricsLosdaloserlenecenaIcensodeaImaadeIaobrezadeIamismafecha
yaIreferendumlambiendeImismoao
Estado y ciudadana en el Per
|
61
El Estado en debate: mltiples miradas
|uego a lraves de Ia homogeneizacin de Ias diferencias y de Ias desiguaIdades
de eslalus y de cIase ha generado sus roias desiguaIdades Ios ciudadanos de
rimeradesegundaydelerceracIases
b La ciudadania reduce cuando no eIimina Ia desiguaIdad de eslalus uede
disminuir arciaImenle Ias desiguaIdades de cIase en Io que se reere a Ia
dislribucin deI ingreso ero manliene eI alrn basico de desiguaIdad cIasisla
Ia roiedad de Ios aclivos roduclivos fisicos y nancieros II desarroIIo de Ios
derechosciviIesafeclaIadesiguaIdaddeeslalusyenmenormedidaIadesiguaIdad
deingresosiselieneencuenlaeIderechoyIaraclicadeIaorganizacinIneIcaso
eruanoeIdesarroIIodeIosderechosoIilicosysociaIesysusreseclivasraclicas
disminuyeIadesiguaIdaddeeslalusmanlieneIadesiguaIdaddecIaselanloen
eI ingreso como en eI alrn basico de desiguaIdad no genera fusin de cIase
o exeriencias comarlidas enlre Ios miembros de Ias diversas cIases sociaIes ni
reducerobabIemenleIosresenlimienlosdecIase
c La desiguaIdad sociaI lanlo de eslalus como de cIase delermina un acceso
diferenciadoaIu|oderecursosyraclicasciudadanasLadesiguaIdaddeeslalus
incidearlicuIarmenleeneIaccesoaIosderechosciviIesyaIasraclicasindividuaIes
y aulnomas La desiguaIdad de cIase incide arlicuIarmenle en eI acceso a Ios
derechossociaIesyaIbieneslar
d IxisleorunIadounareIacindirecladeIamodernizacinyIademocralizacindeIas
regionesconIosniveIesaIcanzadosdeciudadaniayunareIacinindirecladeIasmismas
conIasbrechasyorolrounareIacininversadeIaobrezaconIosniveIesIogradosde
ciudadaniayunareIacindireclaconIasbrechasInolrasaIabrasIosdearlamenlos
masmodernizadosydemocralizadosaIberganaIosciudadanosderimeracIaseeslo
eslienenlambienmasaIlosniveIesdeciudadaniaymenoresbrechasencambioIos
dearlamenlosmasobresaIberganaIosciudadanosdesegundaylerceracIaseseslo
eslienenmenoresniveIesdeciudadaniaysusbrechassonmasamIias
Con Ia naIidad de medir Ios niveIes aIcanzados or Ia ciudadania he asumido no una
ersecliva uniIaleraI sino que he lralado de inlegrar Ias lres erseclivas que ermilen
lenerunamiradareIalivamenleinlegraIdeIaciudadanialaIcomoIosugiriMarshaIIensu
ceIebreconferenciadeenIaUniversidaddeCambridgeIeroadiferenciadeMarshaII
IoqueaquiserelendemedirnosonIosderechossino Iaspr4ciicas ciu!a!anaseneIIano
civiIoIilicoysociaI
IaracuanlicarIaciudadaniaciviIsehanuliIizadolresvariabIesquelienenqueverconIaaulonomiade
Ias ersonas eI orcenla|e de Ios lraba|adores asaIariados con reseclo a Ia obIacin econmicamenle
aclivaIIAeIorcenla|edeIoslraba|adoresfamiIiaresnoremuneradosyIalasadedeendenciaeco
nmicaIIorcenla|edelraba|adoresfamiIiaresnoremuneradosyIalasadedeendenciaeconmicare
lendenmediraIgunaslrabasqueresenlaIasociedadlradicionaIenIaformacindeIaciudadaniaciviI
IaramedirIaciudadaniaoIilicasehanuliIizadoaIgunasvariabIescIasicasqueuliIizanIacienciaoIilica
yIasocioIogiaeIecloraIIaarliciacinoIilicaIaarliciacinefeclivayIaabslinenciaeIecloraIIara
medirIoqueMarshaIIIIamaIaciudadaniasociaIsehalomadouncon|unlodevariabIesquelienenque
verconIasaIudIaeducacinIaviviendayeIemIeoLasaIudyIaeducacinsiguensiendoderechos
sociaIes reconocidos or eI Islado In cambio Ia vivienda que era reconocido como un derecho en Ia
Conslilucindede|deserIoenIaConslilucindeAIgoarecidohasucedidoconeIemIeo
62
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
1. Niveles de ciudadana efectiva:
79
los ciudadanos de primera, segunda y
tercera clases
InlerminosnormalivoslodosIoseruanosenlanlociudadanoslienenIosmismosderechos
y resonsabiIidades ero en lerminos reaIes no lienen iguaI acceso a Ios mismos II
sonciudadanosderimeraqueviveneneIdeIosdislriloseIqueviveneneI
de Ios dislrilos son ciudadanos de segunda y eI que viven en eI de Ios dislrilos
sonciudadanosdelerceraLosdislrilosdeIosciudadanosderimeraseencuenlranenIas
grandesciudadesIosdeIosciudadanosdesegundasonIosdislrilosobresdeIasciudades
grandesymedianasyIosdeIosciudadanosdelerceraseencuenlranenIasierrasobrelodo
enIasierrasuryenIaseIva
aIgunosdecuyoseIemenloscomoIaeslabiIidadIaboraIeranderechosreconocidosenIaConslilucinde
yhande|adodeserIoenIadeComoseuedeverIasvariabIesquerelendenmedirIasdiver
sasdimensionesdeIaciudadaniasonmuchasyhelerogeneasIIIonoobslanleIasdiversasmediciones
deIaciudadaniaexigenuniformarenIamedidadeIoosibIeesasvariabIesaraoblenerIosresuIlados
buscadosUnaformadeIograrIoesmedianleIaconslruccindeindicesConesanaIidadseeIaboraron
deciIesaarlirdecadaunadeIasvariabIesseonderaronesosdeciIesconvaIoresqueibandea
leniendo en cuenlasucaraclerosilivoonegalivo en reIacin concuaIquiera deIas dimensiones deIa
ciudadaniaysesumaronIosvaIoresdecadadislriloaraoblenerIosniveIesdeciudadania
IaraIaconslruccindeIosindicesdeciudadaniaefeclivaydeIasbrechasverIalerceraarleyeI
anexomelodoIgicodemiIibroCiu!a!ancs rca|cs c inaginarics.
MAPA 1. Per: niveles de ciudadana por distritos, 1993
REL. ALTA
MEDIA
BAJA
MUY BAJA
Estado y ciudadana en el Per
|
63
El Estado en debate: mltiples miradas
1.1 Las brechas ciudadanas: el desigual acceso a la ley
a) La brecha de gnero
IxislesindudaunabrechadegeneroeroeIIanoeslanaIlacomoseresumiaInefecloeI
deIaobIacinqueviveeneIdeIosdislriloseslasomelidoaunareIalivamenle
aIlaymedianabrechadegeneroLamayoriadeIaobIacinqueviveeneIde
IosdislrilosexerimenlasoIounaba|abrechadegeneroyeIqueviveeneIde
Iosdislriloslieneunabrechadegeneromuyba|ayexlremadamenleba|a
LosdislrilosqueresenlanunamayorbrechadegeneroseencuenlranenIasierrayenIa
seIva y Ios dislrilos que mueslran menores brechas de genero eslan rinciaImenle en Ia
cosla Ixisle una reIacin inversa enlre Ios niveIes de ciudadania y Ias brechas de genero
LosdislrilosconmayoresniveIesdeciudadaniaresenlanmenoresbrechasdegeneroyor
eIconlrarioIosdislrilosconmenoresniveIesdeciudadaniaresenlanmasaIlasbrechasde
generoIslareIacininversanoessinembargomuyaIlar
b) La brecha regional
LosmasaIlosniveIesdeciudadaniasehaIIanenIacosladeIosdislrilosqueeIIaliene
ydeIosdislrilosquelienenesacondicinenlodoeIaisDeIosquelieneIasierra
dislrilosconhabilanlesresenlanaIlosniveIesdeobrezayba|osmuy
ba|osyexlremadamenleba|osniveIesdeciudadaniaysoIodislriloscon
habilanleslienenniveIesmediosdeciudadaniaLaseIvaresenlaunasiluacinarecida
DeIosdislrilosconhabilanlesquelienedicharegindislrilosconunoco
masdedosmiIIonesdehabilanlesseubicanenaIlosniveIesdeobrezaysoIocincolienen
ba|osniveIesdeobrezaLamayoriadeIosdislrilosdeeslareginlieneunniveIba|o
de ciudadania y soIo dislrilos con un oco mas de un miIIn de habilanles resenlan
niveIesdeciudadaniareIalivamenleaIlosymediosInIacoslasucedeIoconlrarioDeIos
dislrilosconmasdedocemiIIonesdehabilanlesqueeIIalienedislrilosconeI
1
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2 3 4
BRECHA DE GNERO
5 6 7 8 9 10
GRFICO 1. Per: brecha de gnero segn niveles de ciudadana
64
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
dehabilanlesdeIareginresenlanaIlosniveIesdeciudadaniaUnnumerosignicalivo
dedislrilosconcercadenuevemiIIonesdehabilanleslieneba|osniveIesdeobreza
eneslaregin
In resumen Ia brecha regionaI de Ia ciudadania es cIara La cosla resenla Ios mas ba|os
niveIesdeobrezayIosmasaIlosniveIesdeciudadaniamienlrasqueIasierrayIaseIva
mueslranIosmasaIlosniveIesdeobrezayaImismoliemoIosniveIesciudadanosba|os
muyba|osyexlremadamenleba|os
CUADRO 2.
Per: nivel de ciudadana de los distritos, segn nivel de modernizacin
de los departamentos, 1993
NIVEL DE
MODERNIZACIN
DEPARTAMENTOS
NIVELES DE CIUDADANA
DE LOS DISTRITOS
TOTAL
DISTRITOS
R. A. Medio Bajo Muy bajo*
1 Callao 6 - - - 6
1 Lima 51 50 58 5 164
R. ALTO 1 Arequipa 17 40 42 8 107
1 Moquegua 6 6 8 - 20
1 Tacna 4 12 10 - 26
2 Ica 19 19 4 1 43
MEDIO 2 Madre de Dios - 2 7 - 9
2 Tumbes 3 9 - - 12
3 Junn 5 53 60 5 123
3 La Libertad 13 17 33 15 78
BAJO 3 Lambayeque 3 26 2 2 33
3 Pasco - 11 13 3 27
3 Ucayali - 2 9 1 12
4 Amazonas - 13 64 6 83
4 Ancash 3 28 106 25 162
MUY BAJO 4 Loreto - 6 33 6 45
4 Piura 7 31 22 4 64
4 San Martn - 26 47 3 76
5 Apurimac - 2 33 41 76
5 Ayacucho - 2 41 64 107
5 Cajamarca - 16 94 15 125
EXT. BAJO 5 Cusco 1 11 67 27 106
5 Huancavelica - 2 42 37 81
5 Hunuco - 4 31 38 73
5 Puno - 32 72 2 106
TOTAL 138 420 898 308 1,764
* Los deciles 9 y 10 son irrelevantes porque representan el 0.6% de los distritos y el 0.2% de la poblacin, motivo por el cual
han sido incluidos junto a los deciles 7 y 8 (7-10 = muy bajo).
Estado y ciudadana en el Per
|
65
El Estado en debate: mltiples miradas
c) La brecha rural-urbana
LareIacinenlreIaciudadyeIcamodeIosuIlimoslreinlaaosesarecidaaIaexislenle
enlreIacoslayIasierraInlreeIIosexisleunmayoracercamienlocomunicalivoycuIluraI
yaImismoliemounamayordislanciaeconmicaysociaIIIrocesodeurbanizacinha
sidomuyaceIeradoenlodasIasregioneseseciaImenleenIacoslaIIcrecimienloveIozde
IasciudadesacomaydesbordaIrocesodeinduslriaIizacindeIosaoscincuenlaen
adeIanledandoIugaraIacrecienleinformaIidadurbanaIIrezagodeIcamoconreseclo
aIaciudadseuedeercibirlambienenIasbrechasciudadanasqueexislenenlreeIIos
De Ios dislrilos que ocuan eI niveI mas aIlo de Ia obIacin ruraI con cerca de dos
miIIones de habilanles lienen un niveI ba|o de ciudadania un niveI muy ba|o
un niveI medio de ciudadania y uno un niveI reIalivamenle aIlo In cambio de Ios
dislrilos con cerca de miIIones y medio de obIacin que ocuan eI niveI mas ba|o de
obIacin ruraI o sea que aIbergan orcenla|es menores de obIacin ruraI de eIIos
con una obIacin de habilanles lienen un niveI de ciudadania reIalivamenle
aIloymediounniveIba|oyunniveImuyba|oDeIosdislrilosconunocomas
deseismiIIonesdehabilanlesqueresenlanaIlosorcenla|esdeobIacinruraIsoIo
dislrilos con aIrededor de miI habilanles lienen niveIes reIalivamenle aIlos y medios
deciudadaniaLamayoriadeeIIoslienenniveIesba|osymuyba|osdeciudadaniaIxisle
uesunareIacininversaenlreIacondicinruraIdeIoshabilanlesyeIniveIdeciudadania
que aIcanzan a mas obIacin ruraI menos ciudadania y a menos obIacin ruraI mas
niveIesdeciudadania
d) La brecha tnica
IIdeIosdislrilosconeIdeIaobIacinocuaeIniveImasaIlodeIabrechaelnica
mienlraseIdeIosdislrilosydeIaobIacinocuaeIniveImasba|odedichabrecha
InreaIidadIamayorarledeIosdislrilosydeIaobIacinocuanIosniveIesmasba|os
deIabrechaelnicaIoqueconcuerdaconIascaraclerislicascuIluraIesyIingislicasdeIIeru
acluaIqueesunaisdechoIosydecrioIIosInreaIidadIabrechaelnicaenIaacluaIidadno
eslanaIlacomoenaoeneIquemasdeIdeIaobIacineramonoIingequechua
y era monoIinge aymara A medida que asa eI liemo esla brecha se reduce ues
Ia obIacin se casleIIaniza aceIeradamenle Signica eslo que Ia discriminacin elnica
y eI racismo lienden a desaarecer en eI Ieru acluaI No necesariamenle Iero es osibIe
que eIIos liendan a disminuir dada Ia abrumadora mayoria de meslizos y choIos que son
ciudadanos y que escaIan Ias cumbres deI oder econmico y oIilico La exlensin de Ia
ciudadaniaeneIIeruIograraenaIgunmomenloqueIademografiadensamenlemeslizay
choIaseimongaenIaoIilicaSieIIosucedeeslaremosenloncesfrenleaunademocracia
quenosoIoseriaunaformaIibredegobiernosinolambienunlioiguaIilariodesociedad
e) La brecha social
La brecha sociaI enlre Ios ciudadanos uede ser eslabIecida de diversas maneras Una
deeIIasinlrinsecaaIaconslilucinmismadeIaciudadaniaeseIeslabIecimienlodeIas
diferencias ciudadanas rovenienles deI diferenle acceso a Ios derechos sociaIes Si se
sigueeslecrileriosoIoeIdeIosdislrilosquelienensinembargoeIdeIa
obIacin mas de lres miIIones selecienlos miI habilanles ocuan eI niveI mas aIlo de
ciudadaniasociaIyeIdeIosdislrilosconeIdeIaobIacinocuaeIsegundo
66
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
niveImasaIlodeciudadaniaLosdislrilosqueocuanIosdeciIesmasba|osdeciudadania
sociaIyaIcanzanaIdeIosdislrilosdeIaisquelieneneIdeIaobIacin
Ixisle sin duda una brecha sociaI ero esla no es muy rofunda en Ia mayor arle de
Ios dislrilos y de Ia obIacin Los dislrilos que ocuan Ios niveIes ba|os de ciudadania
sociaI consliluyen eI de Ios dislrilos con eI de Ia obIacin cifras que sin
embargosonnoloriamenlemasaIlassiseIascomaraconIoscorresondienlesniveIesde
ciudadaniaciviIyoIilica
CUADRO 3. Per: niveles de ciudadana de distritos segn niveles de pobreza, 1993
NIVEL DE
POBREZA*
NIVELES DE CIUDADANA
TOTAL
DISTRITOS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 10 34 140 255 179 58 6 6 688
2 1 14 47 120 103 33 2 320
3 3 22 53 76 50 9 4 217
4 1 7 30 48 57 30 7 180
5 1 11 38 32 32 13 2 129
6 2 28 31 23 7 5 2 98
7 1 30 23 5 7 1 67
8 1 23 7 2 2 35
9 3 10 1 14
10 5 11 16
TOTAL
DISTRITOS
14 124 176 244 441 457 232 64 6 6 1,764
r=-.701
* ndices construidos por el IDS a partir del NBI. 1 es ms alto y 10 es ms bajo en pobreza y ciudadana.
Fuente: INEI, Censo nacionales 1993.
JNE, Resultados ofciales del referndum 1993.
Elaboracin: propia.
V. El Estado y los tipos de ciudadana
80
IneIIeruyenAmericaLalinanoexislesoIoeIciudadanoIiberaIIxislenlambienolroslios
deciudadanoscomoroduclodeIacoexislenciayIacombinacindevariasmalricescuIluraIes
eI alrimoniaIismo eI comunilarismo eI reubIicanismo y eI IiberaIismo La cuIlura IiberaI
osluIaaIindividuocomoIareaIidadrimordiaInoacelaIanocindecomunidadoIilicao
soIoIeolorgaunsenlidoinslrumenlaIsoslienequeeIIsladolieneunaeIcomIemenlario
yarmaqueeIndeIaoIilicaeseIIogrodeIinleresgeneraIqueesIasumadeIosinlereses
arlicuIares Los comunilarislas en cambio arman que eI individuo soIo es una uloia y
Isla arle deI arlicuIo uliIiza Ia encuesla reaIizada or IMASIN en a edido deI IDS y Ia
encueslareaIizadaorIICOSUNIanesdeIaedidodeIaibIiolecaNacionaIdeIIeru
Estado y ciudadana en el Per
|
67
El Estado en debate: mltiples miradas
que eI exisle en Ia medida que inlegra Ia comunidad que es Ia reaIidad rimordiaI osluIa
unroIaclivodeIIsladocuyoaeIesgaranlizarIaarmoniadeIasarlesqueconformanIa
comunidadoIilicaysoslienequeeIndeIaoIilicaeseIbiencomunqueerlenecenoa
IosindividuossinoaIacomunidadmismaIIreubIicanismodeendeeIbiencomunauna
cosladeIsacriciodeIosinleresesarlicuIaresosluIaIavirludcivicaIaciudadaniaaclivaIa
moderacinyIaausleridadyseexresainslilucionaImenlecomoregimenreresenlalivoII
alrimoniaIismoesIaaroiacinrivadadeIoubIicoysuadminislracincomounasunlo
rivadoaeIandoaunderechoasadresosleniaqueeneIIeruexisliaeIsalanismoqueesuna
eseciedealrimoniaIismoimuesloorIafuerzaoeIcaricho
1. Estatistas a pesar del Estado
LareIacinreaIeimaginadadeIoseruanosconeIIsladoesmuyconlradicloriaAImismo
liemo que Io erciben Ie|os de sus inlereses y de sus asiraciones y en ese senlido oco
reresenlalivo Io demandan ara que alienda sus necesidades mas senlidas laIes como
Ia seguridad islas y veredas saIud emIeo y Ia inslaIacin de servicios basicos In Ia
encuesla de reaIizada or IMASIN a edido deI Inslilulo Democracia y SociaIismo
IDS eI de Ios eruanos iensa que Ia resencia deI Islado debe ser mayor en su
IocaIidadysoIo eIarmaqueessucienleLosqueexigen masIsladoIedemandan
una mayor asislencia sociaI Ia creacin de cenlros de lraba|o Ia inslaIacin
deaguadesageIuzaIumbradoIaconslruccindeislaseIolorgamienlo
de mas seguridad Ia conslruccin de obras ubIicas eI aoyo a Ia saIud
eIaoyoaIaeducacineIarregIodeIoscoIegioseIaoyonanciero
IascaIizacindeIosmuniciiosyolrasaclividadesenmenormedidaIslas
demandasvarianseguneIniveIdeeducacineIingresoyIacIasesociaIAmedidaquemas
sedesciendeenIaescaIasociaImayoresIademandadeIslado
CUADRO 4.
De las siguientes opciones cul le parece que es la primera
obligacin del Estado? (primera prioridad)
1997 2004
Lograr que todas las familias tengan ingresos
sufcientes
71.8 67.0%
Lograr que haya unin entre todos los
peruanos
12.9 13.5%
Hacer que funcione la competencia para que
la personas consigan empleo
7.6 11.5%
Garantizar la libertad individual 7.7 8.0%
TOTAL 100.0
100.0%
14.389.760
Fuente: IECOS UNI (2004) E IMASEN (1997).
Factor de expansin basado en:
Poblacin alfabeta de 18 aos a ms estimada al 30 de junio del 2005: 14389,760.
Poblacin estimada segn metodologa que toma como base a la poblacin estimada departamental
2005, la composicin de edades del 2003 y la tasa de alfabetismo del 2002.
68
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
2. Comunitaristas, estatistas y liberales
InIaseaIadaencuesladeIMASINyenolradeIaUNIreaIizadaaedidodeIaibIioleca
NacionaIdeIIeruendiciembredeIseregunlaIosencuesladosIamismaregunla
sobre Ias dos funciones mas imorlanles deI Islado In Ias dos encueslas Ia mayoria de
IosciudadanosconleslqueIafuncinmasimorlanleeraIograrquelodasIasfamiIias
lengan ingresos sucienles ver cuadro y que Ia olra funcin mas imorlanle era
lambien en Ias dos encueslas Iograr que haya unin enlre lodos Ios eruanos ver
ese mismo cuadro Iese a que Ias dos funciones son seaIadas como imorlanles en
Ia encuesla deI hay un Iigero descensoA Ios ciudadanos
IIIos
sonIamayoriaenIaencuesladeyocuaneIsegundoIugarenIaencuesladeI
comouedeverseeneIcuadroIneIoIoouesloseubicanIosciudadanos
queiensanqueIarimerafuncinmasimorlanledeIIsladoeshacerquefuncioneIa
comelencia ara que Ias ersonas consigan ingresos en y en y
que Ia segunda funcin mas imorlanle deI Islado es garanlizar Ia Iiberlad individuaI
y reseclivamenle Los ciudadanos que osluIan simuIlaneamenle eslas dos
funcionesdeIIsladouedenserIIamadosIiberaIesurosIIIossonocosen
yeneI
InlreeslosdosoIosseencuenlrandosliosdeciudadanosquecombinanydemandan
funciones deI Islado aarenlemenle oueslas Un lio inlermedio que sosliene que Ia
rinciaIfuncindeIIsladoesIograrquelodasIasfamiIiaslenganingresossucienles
yqueIasegundafuncinmasimorlanleeshacerquefuncioneIacomelenciaaraque
IasersonasconsiganingresosogaranlizarIaIiberladindividuaIAqueIIosciudadanos
quesoslienenlanloIafuncindislribulislacomelilivislaocindeImercadocomoIa
funcindislribulislaIiberaIroleccinde Ia Iiberlad ueden ser IIamados eslalislas
IiberaIesIIIosdemandanmasIsladoaraquecumIaunafuncindedislribucincon
Ia ciudadania y aI mismo liemo osluIan Ia vigencia deI mercado o Ia roleccin de
Ia Iiberlad In Ios eslalislas IiberaIes eran Ia segunda mayoria y ocuaron
eI rimer Iugar en eI Islo signica que se ha roducido un equeo
cambiocuIluraIeneIIerueneslosuIlimosaosyqueIacuIluramayorilariacombinaeI
eslalismo
coneIIiberaIismoOlrolioinlermediodeciudadaniaosluIaqueIarimera
funcinmasimorlanledeIIsladoesIograrquehayauninenlrelodosIoseruanos
y que Ia segunda funcin mas imorlanle es Ia defensa de Ia vigencia deI mercado o
Ia roleccin de Ia Iiberlad Los ciudadanos que osluIan eI comunilarismo y aI mismo
liemo Ia comelencia econmica y eI IiberaIismo oIilico ueden ser denominados
comunilarislasIiberaIesInaIcanzaroneIyeneIIIegaronaIde
Iosciudadanos
LaregunlaseaIicenambasencueslasamayoresdeaos
IndicedeliosdeciudadaniaIregunlasaCuaIesIarimerafuncindeIIsladoybCuaI
es Ia segunda funcin deI Islado SoIo se consideran Ios casos que lienen resuesla en ambas
regunlasaybdenoserasieIcasonocIasicanosabenooinaynoseconsideracomoarle
deIindice
IIeslalismoenreaIidadesunavarianledelradicincuIluraIcomunilarislaVerAIfredSlean
Estado y ciudadana en el Per
|
69
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 5.
De las siguientes opciones cul le parece que es la primera
obligacin del Estado? (segunda prioridad)
ALTERNATIVAS 1997 2004
Lograr que haya unin entre todos 40.7 35.4%
Hacer que funcione la competencia para que
la personas Fonsi
17.8 25.5%
Garantizar la libertad individual 24.1 21.8%
Lograr que todas las familias tengan ingresos
sufcientes
16.5 17.0%
No responde 0.9 .3%
TOTAL 100.0
100.0%
14.389.760
Fuente: IECOS UNI, IMASEN.
Factor de expansin basado en:
Poblacin alfabeta de 18 aos a ms estimada al 30 de junio del 2005, 14389,760.
Poblacin estimada segn metodologa que toma como base a la poblacin estimada departamental
2005, la composicin de edades del 2003 y la tasa de alfabetismo del 2002.
CUADRO 6. Per: tipos de ciudadanos, 1997 y 2004
TIPOS DE CIUDADANOS 1997 2004
Estatistas liberales 43.1 46.4
Comunitaristas estatistas 45.4 38.1
Comunitaristas liberales 8.4 10.6
Liberales 3.1 4.9
TOTAL 100.0 100.0
Fuentes: encuesta IDS-IMASEN 1997; encuesta BNP-UNI, 2004.
Elaboracin: propia.
IxisleuncierloniveIdeasociacinenlreIademandadeundelerminadoliodefunciones
deIIsladoeslalislascomunilarislasdecomelenciaeconmicadeIiberaIismooIilicoo
decombinacionesdeeslasconeIniveIeducalivoeIniveIdeingresoyIacIasesociaILos
ciudadanos eslalislas comunilarislas lienen menores niveIes de educacin y de ingreso y
liendenaerleneceraIoseslralossociaIesouIaresyobresLosIiberaIesyIosquelienen
aIgun comonenle IiberaIensucuIluraoIilicaoreIconlrariolienenunmasaIloniveI
educalivoydeingresoyerlenecenaIoseslralosmediosyaIlosLoseslalislasIiberaIesse
recIulandeenlreIasdiversascIasesyeslralossociaIes
Ixisle una reIacin osiliva enlre Ios lios de ciudadanos y eI niveI educalivo Los
comunilarislas eslalislas lienen un menor niveI educalivo ues se concenlran en Ios
niveIesdeeducacinrimariayenIasecundariaincomIelaLoscomunilarislasIiberaIes
han esludiado rinciaImenle secundaria incomIela Ia secundaria comIela y Ia lecnica
70
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
incomIela Los eslalislas IiberaIes y Ios IiberaIes han aIcanzado Ios mas aIlos niveIes
educalivos Ia educacin suerior Ixisle iguaImenle una reIacin osiliva enlre Ios lios
de ciudadanos y eI niveI de ingreso Los IiberaIes y Ios eslalislas lienen mayores niveIes
de ingreso mienlras Ios comunilarislas eslalislas y Ios comunilarislas IiberaIes lienen Ios
mas ba|os niveIes de ingresos Los comunilarislas eslalislas y Ios eslalislas IiberaIes viven
redominanlemenle en Ios dislrilos con aIlo niveI de obreza y ba|o niveI de ciudadania
mienlrasIosIiberaIesyIoscomunilarislasIiberaIesvivenenIosdislrilosconmenoresniveIes
deobrezayconmayorniveIdeciudadania
3. Desigualdad ante la ley y falta de igualdad de oportunidades
Los ciudadanos demandan diversos lios de derechos civiIes oIilicos y sociaIes
aI Islado ero esle ese a que ha reconocido a muchos de eIIos desIiega oIilicas
inadecuadasaraalenderIosLamayoriadeeslosderechoslanloIosquelienenquever
conIaiguaIdadanleIaIeycomoIosquelienenqueverconIaiguaIdaddeoorlunidades
noeslangaranlizados
LosliosdeciudadaniaconsliluyenunmiradorimorlanlearaanaIizaruncon|unlode
caraclerislicasdeIaciudadaniaeneIIeruIsosliosenefeclosonfacloresexIicalivos
variabIesindeendienlesdeIniveIdeconocimienlodeIaafeclividadydeIaevaIuacin
dederechosobIigacionesygaranliasdeIsislemaoIilicoesloesdeIacuIluraoIilicaen
IaerseclivaanaIizadaorAImondyVerba
Losciudadanoseslalislascomunilarislas
son Ios que conocen menos Ios derechos Ias obIigaciones y Ias garanlias deI Islado
IIIos evaIuan y se comromelen mas con derechos y vaIores maleriaIislas saIud
educacin vivienda emIeo seguridad reIegando a un segundo Iano a Ios vaIores
osmaleriaIislas
VerAImondySidneyarleIcayarleVcaVerlambienAImondyVerbacaI
UnanaIisisdeIabrechacuIluraIenlreIosaisesdeINorleyIosdeISurenlerminosdevaIoresma
leriaIislasyosmaleriaIislasuedeverseenIngIeharl
8.3%
3.1%
45.4%
43.1%
CASOS VLIDOS 1809
Estatistas liberales
Comunitaristas estatistas
Comunitaristas liberales
Liberales
GRFICO 2. Tipos de ciudadana en el Per, 1997
Estado y ciudadana en el Per
|
71
El Estado en debate: mltiples miradas
vida y eI reselo a Ia dignidad humana en cambio son comarlidos or lodos Ios lios
de ciudadanos Isla ercecin robabIemenle esle vincuIada a Ia exeriencia lraumalica
deI lerrorismo a arlir de Ia cuaI lodos Ios eruanos arendimos a vaIorar Ia vida y a
asumirunaosicinelicauniversaIensudefensaLosliosdeciudadanosqueaIberganun
comonenleIiberaIlienenunmayorniveIdeconocimienlodeobIigacionesydegaranlias
eslalaIesqueIoscomunilarislaseslalaIesyvaIoranyliendenacomromelersemasconIos
vaIoresyderechososmaleriaIislasqueconIosmaleriaIislas
Todos Ios lios de ciudadanos erciben un aIlo niveI de desiguaIdad mas deI en
Ias dos encueslas seaIadas anle Ia Iey enlre ricos y obres bIancos y choIos Iimeos y
rovincianos con educacin y anaIfabelos y hombres y mu|eres y una faIla de garanlias
eslalaIes que ongan en vigencia Ia iguaIdad anle Ia Iey
In esle con|unlo de desiguaIdades anle Ia Iey Ia desiguaIdad enlre Ios hombres y Ias mu|eres es
ercibidacomomenorqueIasolras
InIasdosencueslasaIudidasseconslruyunindicedeliosdedemocraciaaarlirdeIasdiversas
resueslasaIaregunlacuaIessonIascaraclerislicasmasimorlanlesdeunabuenademocracia
LosliosdedemocraciaresuIlanlesfueronIademocraciaIebiscilariadeIiberalivaIademocracia
IebiscilariaarlicialivayIademocraciadebasequeseaoyaenIaarliciacinyenIadeIibera
cinyenIaqueeslaausenleeIIiderInIaencuesladeIsevaIoraIosarlidosyIademocracia
reresenlaliva
72
El Estado en debate: mltiples miradas
|
Sinesio Lpez Jimnez
Bibliografa
AguiIar}oseAnlonioyRo|asRafaeI|| rcpu||icanisnc cn Hispancancrica. |nsaqcs !c
Hisicria inic|cciua| q pc|iiicaMexicoICI
AguiIarRivera}oseAnlonioDosconcelosdereubIicaInAguiIar}oseAnlonio
y RafaeI Ro|as || rcpu||icanisnc cn Hispancancrica. |nsaqcs !c nisicria inic|cciua| q
pc|iiicaMexicoICI
AI|ovinCrislbaISufragioyarliciacinoIilicaIeruInAI|ovin
CrislbaIySinesioLez}imenezedsHisicria !c |as c|cccicncs cn c| Pcru. |siu!ics
sc|rc c| gc|icrnc rcprcscniaiitcLimaIII
AImondGyVerbaSidneyTnc Citic Cu|iurcIrincelonIricelonUniversilyIress
Slean AIfred Tnc Siaic an! Scciciq. Pcru in Ccnparaiitc Pcrspcciitc Irincelon
IrincelonUniversilyIress
TurnerryanOulIineofaTheoryofCilizenshiInMoueChanlaIOincnsicns
cj |a!ica| Ocnccracq
TurnerryanConlemoraryIrobIemsinlheTheoryofCilizenshiInTurner
ryanedCiiizcn an! Sccia| Tnccrq
Estado y ciudadana en el Per
|
75
El Estado en debate: mltiples miradas
Van Gunsleren Herman Iour Concelions of Cilizenshi In Van Sleenbergen
arl ed Tnc Ccn!iiicn cj Ciiizcnsnip LondresThousandNueva DeIhi Sage
IubIicalions
VidaurreManueILorenzoIcs i!cc|cgcs. Carias ancricanasTomovoIComisin
NacionaIdeISesquicenlenariodeIaIndeendenciadeIIeruLimasf
ViIIaran ManueI Vicenle Coslumbres eIecloraIes In Mcrcuric Pcruanc Lima
|uIio
WaIzerMichaeIIIIiberaIismoyeIarledeIasearacinInOpcicncs
WaIzerMichaeITheCommunilarianCriliqueofLiberaIismInIlzioniAed
Ncu Ccnnuniiarian Tninking
WoodGordonSLademocraciayIarevoIucinnorleamericanaInDunn}ohn
Ocnccracia, c| tiajc inaca|a!c (508 a. C.-1993)arceIonaTusquels
YoungIrisMarionIoIilyandGrouDierenceACriliqueoflheIdeaIofUniversaI
CilizenshiIn|inics
YoungIrisMarionjusiiccan!incPc|iiicscjOicrcnccIrincelonIrincelonUniversily
Iress
La Reforma del Estado: otra
aproximacin
Ccci|ia B|unc Ci||cniz
Reforma administrativa del Estado:
una administracin pblica inclusiva
Maqcn Ugaric V4squcz Sc|is
Tributacin y reforma del Estado
Iuis A||cric Arias Minaqa
Los trabajadores del Estado
Ccsar janic Mc!ina
Reforma, administracin
pblica y fscalidad
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
79
El Estado en debate: mltiples miradas
La reforma del Estado:
otra aproximacin
Ccci|ia B|unc Ci||cniz
1
I. Introduccin
I
IlerminoreformadeIIsladovariaseguncambianIosliemosysegunIasiluacinde
cadaaisIncuaIquiermomenloseuedenmodicarIasoIilicasubIicasyoreIIo
cuaIquiervariacinuedeserarledeunareformadeIIslado
In generaI se conoce como reforma deI Islado a Ios cambios en Ias Iineas malrices de Ia
oIilicaeconmicalanlocomoaIasreformasadminislralivasLaconslanleenambosesque
eIe|edeIcambiodebesereIciudadanoSelraladeIograrunIsladoecienleagiIecaz
erosobrelodounIsladoaIserviciodeIciudadano
SihayunmomenloidneoaraIasgrandesreformasdeoIilicasubIicasesleessinduda
cuandoIosaisessaIendeeriodosdegobiernodificiIesAsienIahisloriadeIIerurecienle
eIinicioyeIndeIgobiernodeIu|imorifueronlimosaraimorlanlesreformasIneIIos
cenlrareesledocumenloAiniciosdeesegobiernoeIaiseslabadeshechooreIlerrorismo
yIahierinacinHaciaeInaIdeImismodeshechoorIacorrucinyorrobIemas
econmicosInamboscasoshuboimorlanlesreformasenIasoIilicasubIicas
A inicios de Ia decada deI novenla se hicieron reformas en eI camo econmico que a Ia
fechahandadobuenosresuIladosIuegodecualrogobiernosconunmismoliodeoIilicas
ubIicas sobre malerias lribularias aranceIarias de aerlura comerciaI de fomenlo de Ia
inversinelcLasreformasdenesdeIgobiernodeToIedobuscanmasbienrecomoner
Ia reIacin Isladociudadano Isla es una reforma dislinla que liene una incidencia mas
grandeeneIcamodeIasenlidadesubIicasyoseedosmomenlosdeeseciaIreIevancia
eIcierredeIdecreloIeyyIadescenlraIizacinyregionaIizacin
1
Abogada exerla en energia y geslin ubIica }efe deI gabinele de asesores deI Minislerio de
IconomiaenIaIresidenciadeIConse|odeMinislros
|
Cecilia Blume Cilloniz
80
El Estado en debate: mltiples miradas
SehaavanzadolambienenimIemenlaroIilicasubIicassenciIIasaIgunasdeIascuaIes
como eI uso deI inlernel que ofrece lransarencia y conocimienlo aI ciudadano han
lenido una gran reIevancia en Ia me|ora de Ia caIidad de vida deI ciudadano II hecho de
oderreaIizarlramilesqueanleslomabanhorasyhasladiasalravesdeIinlernelodeque
eIIsladouedacomrarbienesmedianlesubaslaseIeclrnicassindudame|oraIareIacin
enlreeIIsladoyeIciudadano
DebemosseguireroanleslenemosIaobIigacindemedirIosresuIladosdeIasoIilicas
ubIicas IIIo es imrescindibIe ues debemos evaIuar cuando hay que modicar una
oIilicaubIicaeincIusocuandoesme|orde|arIadeIado
Ior ahora avancemos en Ia reforma y lengamosIa resenle en su reIacin mas rimaria y
menosomosaIadecrearunIsladoaIserviciodeIciudadanoSoIoasiodremossoslener
eImodeIoeconmicoeIegidoueseIciudadanoseraeIrecelordeIbieneslareconmico
II. La reforma del Estado: otra aproximacin
HabIar de reforma deI Islado en eI Ieru de hoy es un lema que nos queda grande
basicamenleorquelodosIosgobiernosIousancomouncabaIIilodebalaIIaeroaIahora
degobernarseoIvidandeeIIslacomodigoenIaagendaeIecloraIdelodocandidaloy
resenleenlododebaleeronosemaleriaIizaIIegadoeImomenlodegobernarIorque
sucedeeIIoCreoaeslasaIlurasqueeslosedebeaquenadiesabequesignicaeIlermino
y a que cada cuaI Ie da una inlerrelacin roia Io hacen Ios oIilicos Ios gobiernos y
quedudacabeIosmismosciudadanoscadavezquerecIamanorreformasAsisiemre
seuededecirquenohubounaverdaderareformadeIIsladooqueunaoIilicaubIica
cuaIquierafuearledeeIIa
Todo cabe en eI lermino y esle varia como lodo con eI liemo creandose asi dislinlas
acecionesaraeImismoSiemrecabereformareIIsladoSiemreseuedenhacerIascosas
me|orAIgunasdenicionesuliIessobrereformadeIIsladonosIanleandislinlasvariabIes
comoveremosmasadeIanleerolodasincIuyendeunamanerauolraaIciudadanocomo
e|ecenlraIIIIoescasiIounicoencomunaIreferirnosaIareformadeIIslado
Asi Ias cosas debemos enlender que hoy en dia cuaIquier aroximacin a Ia reforma deI
Isladolienesue|eeneIciudadanoIerocuaIquierreformaarlelambiendeIosciudadanos
quienesasuvezdebenlralardeconcebirunsislemaqueIosbenecieensuvidacolidiana
IIIohacequeIasmismasreformasseaneslrucluradasorersonasaraservirseasimismas
yqueIasexerienciasdecadaquienseanIasqueasuliemoiIuslrenIoqueseenliende
orreformadeIIslado
AIgunosseregunlancmocrearunIsladoaarlirdeunareaIidadquenonossalisface
QuemodeIoideaIdebemoslenerenmenleHayquienesseaIanqueIasmedidaslomadas
acluaImenlenoresondenaunIangIobaInialacanIascueslionesdefondoquedandose
en eI Iano adminislralivo
2
Olros Ianlean aroximaciones que van desde considerar
cuaIquierreformacomounaobragiganlehaslaaIgoimosibIedereaIizar
3
Olrosseenfocan
2
Lorbessf
3
CorlesCarceIen
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
81
El Estado en debate: mltiples miradas
en reforzaroderesdeunouolrominislrocomoe|eculordecambiossociaIesoenemilir
nuevoscuerosIegaIesaraunrosiloesecico
4
HayIosqueoinanquecabedisculir
IasmedidasorienladasaaseguraruncrecimienloeconmicoaIargoIazoqueermilauna
me|ora soslenida de Ia caIidad de vida de Ia obIacin como cenlro de cuaIquier reforma
deIIslado
5
IncuaIquiercasovemosdenuevocmoIasformasdeenlendereslefenmeno
varian deendiendo de Ia exeriencia deI aulor y en eIIa casi cuaIquier inlerrelacin es
vaIida
InnueslroaissevienenIanleandoyensayandodiversasformuIasarame|oraryenese
senlidoreformareIIsladoAesardeeIIosiemreseexigemasInloncesIasregunlas
quecabeIanlearsesonqueesIareformadeIIsladoaraquesirvequecambiohace
faIla ara Iograr que Ios ciudadanos Ia idenliquen como Ia soIucin a esas necesidades
quedebenseralendidasoreIIsladoAsivemosqueseidenlicaeIconcelodeIslado
rinciaImenleconeIdeadminislracinubIicaenlodosIosniveIesdegobierno
ImecemosconIasdislinlasdenicionesdereformadeIIslado
}uan Landerreche Gmez Morin
6
sosliene que reformar eI Islado es reexionar sobre eI
signicado de Ia auloridad deI bien comun de Ia |uslicia y deI derecho es enconlrar
modos de hacer erdurabIes eslos rinciios a lraves de insliluciones y normas de
conducla maneras de arliciacin y de consecucin deI bien comun modos eslalaIes
ara eI e|ercicio oorluno y correclo de Ia auloridad de Ia organizacin sociaI de Ias
formasdederecho
HayquereforzaryreeslruclurareIIsladoaraqueseaIainslanciaordenadoradeIavida
sociaIenosdeIbiencomunLamodernizacindeIIsladodebelraducirseenIacreacinde
unverdaderoordendederechoeneIqueIaIeynoesunaIelramuerlasinoundiaIogosociaI
frucliferoesaccinordenadoraerdurabIeesconcienciasociaIysociaIizadaescomunin
deideasyesfuerzosenarasdeunaalriaordenadaygenerosaydeunavidame|orymas
dignaaralodos
SeseaIaqueIareformadeIIsladodebeevaIuarsecomounalareaermanenlealravesde
IacuaIIasorganizacionesdeIIsladoseadecuanaIcumIimienlodeob|elivosdeoIilicas
arlicuIadas a una eslralegia de desarroIIo coherenle No es un cambio de una vez y ara
siemre
In rimer Iugar hay que acomodar eI aeI deI Islado a su caacidad y Iuego eIevar
dichacaacidadrevilaIizandoIasinslilucionesubIicasSinunIsladoarlicialivoycon
caacidadararacionaIizarIaformuIacinye|ecucindeoIilicasesocorobabIequese
consoIideunaeslralegiadecrecimienlodeIargoIazoqueIogreunaarlicuIacinecienle
deIossecloresubIicorivadoysociaI
Cuando se lrala de reformar organizaciones ubIicas Ios avances arciaIes ero sIidos
caaces de oblener un amIio aoyo que haga dificiI su reversin son referibIes a Ios
grandessaIloshaciaadeIanlequeraravezIIeganaconsoIidarseyasobreviviraquienesIos
imuIsan
4
GuerraGarcia
5
Duois
6
LanderrecheGmezMorin
|
Cecilia Blume Cilloniz
82
El Estado en debate: mltiples miradas
Inrique CeIeslino Marlinez
7
en su bIog Sunaic a |a !cnccracia escribe que Ia reforma deI
IsladoeseIreconocimienloimIicilodequeeIsislemagobiernonoeslafuncionandodeIas
necesidadesycarenciasdeIasociedadcomobasefundamenlaIdeIasdemandasquedeeIIa
emanan en un conlexlo de alraso econmico endemico roiciado or Ias desiguaIdades
generadasorIagIobaIizacineroconeseciaIacenloenIadislribucindeIariquezaIse
conlexloeseIrelexloideaIaraIanlearunareformadeIIslado
Marlinez dice que ara aIgunos Ia reforma deI Islado es una redislribucin de Ias
funcionesdeIIsladoideaqueesleaulornocomarledemasiadoorquenoconlemIaa
IasociedadcuandofundamenlaImenleIareformadeIIsladodeberiaserIareformadeIas
insliluciones deI Islado ara salisfacer Ias demandas y necesidades de Ia sociedad dado
quesonrecisamenleIasinslilucionesIasinlermediariasenlreeIIayeIIslado
InolrounloenunasiluacinideaIIosaclorescenlraIesdeIareformadeIIsladoserian
Ia sociedad lodos aqueIIos individuos que se han Ianleado Ia necesidad de cambiar
eI eslado deI sislema In esle caso sin negar que haya habido avances suslanciaIes en
lodos Ios senlidos si se hace necesario una reforma deI Islado que roma con lodos
Ios circuIos viciosos que no han ermilido aI ais desarroIIarseAqui es dnde deberia
cenlrarse Ia cueslin dado que no es una reforma deI Islado reaI si acaso sera una
reforma oIilica eI asunlo deberia ser cmo incIuir a Ia sociedad en eI debale de Ios
lemasfundamenlaIes
IaraKoIdoIchebarria
IareformadeIIsladodadaIaamIiluddesuob|elouedeseararse
endoscalegoriasIorunIadoeslanIasreformasqueafeclanaIdiseoyfuncionamienlo
de Ias insliluciones es decir a Ia manera en Ia que Ios oderes deI Islado se organizan y
arlicuIan con eI enlorno ara eIaborar y oner en raclica Ias oIilicas ubIicas Ior olro
IadoIasreformasuedencenlrarsenolanloeneIrocesocomoeneIconlenidodeIaaccin
ubIica redeniendo su naIidad ob|elivos y aIcance A Ias rimeras Ias IIama reformas
inslilucionaIesyaIassegundasreformassuslanciaIes
GabrieIOrlizdeZevaIIos
inlenlandodeIimilareIlerminoreformadeIIsladoseaIaquees
unlerminomuyamIioyquemienlrasmasalrasadoesleunaiseneIrocesodereforma
eslrucluraImayorserasuaIcanceAsisedisculedesdeIadesreguIacinyaerluradeIos
mercadoshaslaIareformalribulariaIarivalizacindeIosserviciosubIicosyeIroIdeI
IsladoSeaIaqueIadiscusinsobreIareformadeIIsladolienequeverconeIob|elivode
lransformareIaaraloeslalaIaraqueeslecumIaecazmenleeIroIsubsidiarioeslabIecido
enIaConslilucin
Iduardo Lora
Ichevarria
OrlizdeZevaIIos
Lora
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
83
El Estado en debate: mltiples miradas
laIescomoIasareasscaIeslribulariasIareformadeensionesydeIossislemasdesaIud
IIrocesodereformaqueseresumenoesunaocurrenciaforluilaerolamocoresonde
a un Ian reconcebido Islas reformas lienden a venir en oIas en arle or Ia crisis de
Ia deuda que emez en y lermin con eI IIan rady en que ademas luvo un
efeclosimiIarenvariosaisesIneIiniciodeIadecadadeInovenlasedieronIamayoriade
IasreformaslribulariasLasmasambiciosasreformasdeensionesocurrieronenlre
y y Ias normas sobre resonsabiIidad scaI asaron or Ios reseclivos Congresos
aIrededor deI ao Las rivalizaciones de inicios de Ia decada deI novenla fueron
virluaImenlesusendidasenLacreacindeagenciasindeendienlesresonsabIesde
reguIarIossecloresrivalizadosyeIrocesodeadalacinfueronconlinuosLareforma
menosfuerlefueIareIacionadaconeIsislemaadminislralivoubIicoyconIosserviciosde
educaciny|usliciaIsadmirabIecmoIuegodeeslarimeraoIadereformasIosinlenlos
osleriores ara reformar Ios aises han sido baslanle mas caulos y fueron seguidos de
a|uslesaraforlaIeceryconsoIidarIasreformasiniciaIesynoaraeIiminarIasIslosugiere
que no soIo Ias causas exlernas comunes a Ia regin fueron imorlanles ara iniciar eI
rocesodereformasinoqueenIaraclicasearendiyemuIeIrocesoenlreunaisy
susvecinos
VargasHernandez
11
siguiendoIalendenciadeLoraydeOrlizdeZevaIIosexIicaIareforma
deI Islado en Lalinoamerica a arlir de Ias crisis scaIes recurrenles Ia gIobaIizacin de
Ios mercados y Ios rocesosdemocralicosSeaIaque eslasereaIiza sinque selenga una
visincIaradeIaeIquedebedesemeareIIsladoydeIasaclividadesquedebenreaIizar
Ias enlidades ubIicas de laI forma que delermine su Iugar en Ia reorienlacin deI seclor
ubIico Islima que esla reforma abarca lres eriodos eI de Ios a|usles de Ia baIanza de
agos y macroeconmicos Ia reeslrucluracin de Ios incenlivos y Ios recios reIalivos eI
de Ia rivalizacin y Ia conlralacin de un gran numero de aclividades deI Islado que se
consideranarlicuIarmenlerenlabIesenunmercadoyeIeriodoquecomrendeIosa|usles
inslilucionaIesnecesariosaIargoIazoaraconsoIidarymanlenerIasreformasanleriores
IslauIlimareformaimIicadosacercamienlosHayunconsensoenrimerIugarenqueeI
gobiernodeberiainvoIucrarsesoIamenleenaqueIIasareasdondeeIseclorrivadonoliene
unavenla|acomaralivayensegundoIugarenqueserequiereIaexansinseIeclivaoeI
forlaIecimienlo de Ias aclividades gubernamenlaIes ara comensar Ia ba|a rovisin de
bienesubIicosincIuidosIosserviciosbasicos
DesdeununlodevislamasincIusivoyorendebaslanlemasamIioSchusler
12
seaIa
queeIlerminoreformadeIIsladoseusaaradescribirunsinnumerodelransformaciones
que en cada ais adquieren modaIidades dislinlas y resonden a diversas causas Con
frecuenciaseexresancomosihubieraunsoIorocesodecambiocuandoenreaIidadno
hayunrocesounicodereformadeIIsladoAsienunmomenlodadoodemoshabIarde
rivalizacindeIaeconomiadeaerluracomerciaIdeIareformaeIecloraIodeIareforma
adminislraliva
IaraIosgobernanlesdiceShuslerIareformadeIIsladoimIicaunalareacomIe|adado
quefrecuenlemenleserequiereIIevaracabocambiosradicaIesfrenleaunafuerleoosicin
yresionesgeneraIizadasIoreIIoaIgunosauloresrecomiendanquesibienIareformadeI
11
Hernandez
12
Schusler
|
Cecilia Blume Cilloniz
84
El Estado en debate: mltiples miradas
IsladoesunrocesoquerequiereserdirigidodesdearribalambienrequieredeunaamIia
arliciacindeIaciudadaniaIosarlidosoIilicosyIosagenleseconmicosesdecirde
un amIio consenso sociaI Lo anlerior ermile una mayor Iegilimacin de Ias reformas a
reaIizarymenosobslacuIosarasuimIemenlacin
ComovemosIasdislinlasdenicionesdeIconcelodereformadeIIsladoconlienenensi
mismasIosnesoIosrobIemasquecadaunadeeIIasrelendesoIucionarAsivoIvemos
aIalesisdequecasicuaIquiercosaquehagaeIIsladoarame|orarIavidadeIciudadano
uedeserconsideradacomoarledeunareformadeIIslado
III. El estado de la cuestin en el Per
IIIeruvienehaciendoesfuerzoscasisiemredirigidosoreII|eculivoarareformarse
yoderme|orarIacaIidaddevidadesusciudadanosAsiseuedenconcebirIasreformas
macroeconmicasquesehanvenidoIIevandoacabodesdeIadecadadeInovenlaincIuido
eIgobiernoacluaI
LalendenciacIaveesquecadagobiernoquierecomoesIgicohacerIome|orqueeIanlerior
LoqueescierlolambienesqueningungobiernouedehacerIolodoLoimorlanleseria
norelrocederyaraeIIoserequieredeunenlendimienlominimodeIoquesebuscaIograr
yeIIoseanaIizaaarlirdeunmomenloesecicoydeunareaIidaddadaIneIIeruese
momenlo ha eslado signado no soIamenle or Ia debacIe econmica de nes de Ios aos
ochenla sino or Ia guerra inlerna que vivimos y que nos IIev a desconar deI Islado
como roveedor de servicios basicos ero sobre lodo or ser incaaz de brindarIe a Ios
ciudadanosseguridadensuvidadiaria
Asi Ias cosas con una inacin que bordeando Ios lres digilos hacia humo Ia caacidad
adquisilivadeIoseruanosconinseguridadenIacaIIeconmiIesdemuerlosenIaszonas
masobresdeIaisconunaoIiciaquebuscabacumIirsuIaborerdiendoeneIIomiIes
de vidas y con gran arle de Ia infraeslruclura eIeclrica deslruida no habia esacio ara
lralarIareformadeIIslado
IneIIeruIareformadeIIsladoIaodemosenlenderdesdeIadecadadeInovenlacomo
Ia reforma econmica y osleriormenle Ia adminislraliva Ambas arlieron deI simIe
reconocimienlodequeeIIsladonodabaaramaslaIcomoeslabaanesdeIadecada
deI ochenla Is or eIIo mucho mas faciI Ianlear reformas en momenlos de agudas
crisisLasreformaseneIcamoeconmicosehicieronaarlirdedecrelosIegisIalivos
IoquequieredecirsinIaarliciacindeIaciudadanianiundebalecongresaISibien
eIIoodiaenlenderseorIaremuradeImomenlohadadoieaquemuchasreformas
econmicas que han Iogrado que eI Ieru avance en camos como eI scaI lribulario
aduanerocomerciaIyeIdeIasrivalizacionesseanhaslahoycueslionadasoraqueIIos
que fueron excIuidos deI debale Islas ersonas siguen alacando oIilicas que a lodas
Iuces han sido exilosas or eIIo siemre es me|or eI debale aunque or suueslo sea
muchomasdificiI
HoysereconoceeIexilodeIaoIilicaeconmicaimIanladaeneIIeruaarlirdemuchas
reformas que ya hemos oIvidado y que ermilieron que eIIo suceda Un e|emIo cIaro de
eIIofueIareformalribulariayIaaduaneradeiniciosdeIadecadadeInovenlaAmbashan
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
85
El Estado en debate: mltiples miradas
ermilido que mas eruanos lribulen de una manera mas senciIIaA esar de Io dicho y
con cargo a anaIizarIo mas adeIanle eI Ieru de Ios uIlimos aos ha IIevado adeIanle lres
reformassimbIicaseIimuIsodeIadescenlraIizacineIcierredeIdecreloIeyyeI
imuIsodeIasimIicacinadminislraliva
Iero veamos or un momenlo de dnde surge Ia gran reforma de Ia decada deI novenla
RecordemoseIIeru
In Ios rimeros aos deI gobierno miIilar de Ios aos selenla eI Ieru enlr en un
crecimienlo soslenido con una concecin dislinla deI roI econmico deI Islado basada
en Ia roiedad sociaI de Ios medios de roduccin nacionaIes Se lralaba de IIegar a
aIcanzar Ia |uslicia en Io que se IIam una sociedad aulogeslionaria de arliciacin
IenaIImodeIoeconmicoseguidofueeIdeIasuslilucindeimorlacionesIIIslado
se reserv ara si Ias IIamadas induslrias eslralegicas como eI acero Ia quimica basica
Ios servicios ubIicos Ia mineria eI elrIeo Ia esca y Ios lransorles Se IIev a cabo
unareformaagrariaaralransferirIaslierrasaIoscamesinosysemodicaronIasIeyes
IaboraIesdandoIesroiedadaIoslraba|adoresalravesdeformasdearliciacincomo
Ia comunidad induslriaI y eI rearlo de uliIidades Cuando Ia ineslabiIidad econmica
y Ia crisis de Ia baIanza de agos goIearon aI Ieru se busc IIevar a cabo un Ian de
eslabiIizacinausiciadooreIIondoMonelarioInlernacionaIyseIIamaunaAsambIea
ConsliluyenleyaeIeccionesgeneraIesenIIrelrocesoeconmicofuecIaveeneIn
deI modeIo de esos aos y Ia muerle de VeIascoAIvarado unos aos anles uso n aI
royeclodeeseenlonces
IneIaovueIveIademocraciaconeIsegundogobiernodeeIaundeerolambiense
iniciaIaguerrasenderislaquemarcIavidadeIaiseneIreslodeIsigIoXXIIgobierno
de eIaunde luvo una oIilica econmica de mayor aerlura sobre lodo en Ia reforma
comerciaI Ia IiberaIizacin deI sislema nanciero Ia reforma deI seclor agricoIa y una
revisindeIaaclividademresariaIdeIIsladoAesardeaIgunosavanceseIfenmeno
de II Nio en y Ia faIla de cIaridad deI modeIo econmico lra|eron hacia nes de
ese gobierno Ias rimeras seaIes de Ia hierinacin y eI agolamienlo de Ias reservas
inlernacionaIes
II gobierno de AIan Garcia que IIev or rimera vez aI AIRA aI gobierno decidi
imIemenlar una oIilica de gaslo ubIico exansivo subsidios generaIizados conlroI de
recios y Ia moraloria en eI ago de Ia deuda exlerna Las emresas ubIicas siguieron
creciendomedianleunaaIlisimadosisdecIienleIismooIilicoseaumenlaronIossueIdos
ubIicossinraznaIgunaexislierondiversosliosdecambioIossecloresmasobresno
fueronfavorecidosniconemIeoniconaumenlossaIariaIesaumenlaronIosconlroIesIas
Iicencias revias y Ias aulorizaciones Io que favoreci Ia corrucin II ais enlr en una
hierinacinqueacumuIunalasademasdeendeslrozandoIaeconomia
deIaisydeIoseruanos
II cuadro graca Ios resuIlados econmicos de Ias emresas ubIicas duranle eI rimer
gobiernodeAIanGarciaIslosfueronengranmedidaIaexresindecmosecondu|oIa
oIilicaeconmicaenesemomenlo
InundesconocidoenIaoIilicasinarlidoycasisindineroirrumiquincedias
anlesenIasencueslaseIecloraIesaraganarIaseIeccionesyIIegaraIaresidenciaAarlir
deeIgobiernodeAIberloIu|imoriIu|imoriaraencausarIaeconomiahizousodeI
ancIamonelariaconlroIandoIamasamonelariaaradelerminareIniveInominaIderecios
|
Cecilia Blume Cilloniz
86
El Estado en debate: mltiples miradas
No se udo usar un ancIa cambiaria ues en Ias cuenlas scaIes eslaban lolaImenle
desbaIanceadas y no exislia credibiIidad en eI lio de cambio que se |aria Iue enlonces
cuandoserecurriaIequiIibrioscaI
InagoslodeseIiberaIizaronlolaImenleIosrecioshuboundurisimoa|uslescaI
ysemane|eIgaslodiaadiaconunainmensarigidezIIaisenlrenunainmediala
reslrucluracin de Ios enles recaudadores con Ia reforma de SUNAT y Aduanas se
reincoror aI sislema nanciero inlernacionaI a lraves de acuerdos con eI Iondo
Monelario InlernacionaI y eI anco MundiaI y se emezaron negociaciones biIaleraIes
conIosaisesdeICIubdeIarisInIahierinacinhabiaba|adodea
enunaoSeredu|eronIaslasasaranceIariasysudisersinarafavoreceraIcomercio
y se eIiminaron Ias barreras araaranceIarias In abriI de se adola un aranceI de
araeIdeIasarlidasaranceIariasyeIreslanlelendriaunalasamayorde
Hubo un auge exorlador que creo emIeo en seclores como Ias exorlaciones no
lradicionaIes
CUADRO 1. Resultado econmico de las empresas pblicas (millones de dlares)
1985 1986 1987 1988 1989
Petroper 108.1 -94.9 -14.2 -86.1 -318.3
Enci -15.2 22.8 -8.7 -217.2 -121.5
Ecasa -36.9 -49.4 -87.5 -101.5 -32.8
Electroper -151.5 -78.4 -94.6 -60.3 -37.8
Mineroper 6.9 -0.9 3.8 16.3 21.4
Centromin 9.6 -46.8 17.6 -9.1 7.5
Sideper 6.4 -8.2 -16.9 -2.9 -0.5
Pescaper -12.9 -11.5 -12.1 -5.7 -5.9
Resto 1.6 -105.4 -2.5 -12.2 -15.2
Total -83.9 -372.7 -215.1 -478.7 -503.1
% del PBI -0.7 -1.8 -1.2 -4.3 -1.7
Fuente: BCRP.
SeinicialambienunareformaIaboraIysesimIicanIosrocedimienlosadminislralivos
Se reordena eI Sislema IubIico de Iensiones y se crea eI Sislema Irivado de Iensiones
donde cada lraba|ador manliene una cuenla de cailaIizacin individuaI II roceso de
rivalizacin de Ias emresas ubIicas en eI roI de Ia economia de mercado recedido de
IeyesderomocindeIainversinrivadaenIasemresasdeIIsladoyIacreacindeIos
organismosreguIadoresencargadosdeveIarorIacomelenciayorIareguIacindeIos
monooIiosnaluraIesdieronresuIladosinmedialosSeme|oraronalravesdeunrograma
derivalizacionesIosserviciosubIicosyseexerimenlunaugedeIainversinexlran|era
enlreyqueIIegaIosmiImiIIonesdedIaresarliendodemiIIonesde
dIares en Se generaron casi miI miIIones de dIares frulo de Ia lransferencia aI
seclorrivadoydeIoscomromisosdeinversinarlicuIarmenleenleIecomunicaciones
eIeclricidadmineriayelrIeo
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
87
El Estado en debate: mltiples miradas
QuedudacabequefueindisensabIeIaderroladeIlerrorismoenqueconIacalura
de AbimaeI Guzman devoIvi Ia lranquiIidad a Ios eruanos ermiliendonos ensar en
Ia creacin de nuevas formas emresariaIes II crecimienlo deI ais aIcanz un romedio
anuaIdeenlreyimuIsadoorIainversinrivadayIasexorlaciones
En el mbito macroeconmico, el Per pas a ser uno de los pases ms slidos de la regin
con un sector fscal en pleno equilibrio, reservas internacionales equivalentes a 15 meses de
importaciones de bienes y servicios, un sector fnanciero capitalizado con buena participacin en
el accionariado de bancos internacionales de primer nivel, y un sistema confable de supervisin
bancaria. Asimismo, el Tesoro Pblico contaba con depsitos en el Banco Central equivalentes al
8% del producto bruto, resultado de las privatizaciones, lo cual le otorgaba un amplio margen
fnanciero en un marco en el que el nivel y el perfl de la deuda pblica eran adecuados con una
maduracin promedio de ms de diez aos y con tasas de inters por debajo de las vigentes en el
mercado. La reforma provisional y la adecuada supervisin bancaria, adems de la inexistencia de
contingencias fscales escondidas, frecuentes en muchos pases, otorgaban al Per una particular
certidumbre de sostenibilidad fscal sobre la cual construir un programa creble de estabilidad
monetaria y crecimiento econmico.
13
La crisis nanciera inlernacionaI de que imacl severamenle eI Sudesle Asialico
RusiayrasiIyeIfenmenodeIINiode|unloconundesgasleoIilicodeIgobierno
de Iu|imori ocasionaron una severa recesin y Ia araIizacin de Ia inversin rivada en
muchasaclividadesroduclivasIIaissesumiendisulasoIilicasenungobiernoque
diaadiaeslabamasdesresligiadoIIresidenleIu|imoriconunainlerrelacinaulenlica
de Ia Conslilucin fue eIegido or lercera vez gobernanle deI Ieru ero Ios signos de
corrucinrovenienlesdeIossecloresmiIilaresdeIgobiernodondeVIadimiroMonlesinos
mane|lodoeIaaralomiIilaryaIgunarensaquefueusadacomomediodechanla|eara
oIilicos y emresarios nos IIev a una rofunda crisis inslilucionaI II gobierno lermin
conIaarlidadeIu|imoriaunvia|edeIAIICennoviembredeIdedndesoIovoIvi
medianleunrocesodeexlradicindesdeChiIeenseliembredeISinIresidenleenun
caosoIilicosinrecedenleseICongresodeIaReubIicaeIigiaVaIenlinIaniaguaanliguo
IiderdeAccinIouIarcomoresidenleorochomesesIIgobiernodeIaniagualuvocomo
lareafundamenlaIlralarderecuerarIainslilucionaIidadyIademocraciaerdidasorIa
corrucindeIgobiernodeIu|imoriNohubocambiosnireformasimorlanleseneIcamo
econmicoyaIasumirToIedoIaresidenciaen|uIiodeIIasiluacinoIilicaeconmica
ysociaIeracomIe|amarcadaorunarofundadesconanzaenIasinslilucionesyoruna
brechaenlreIoseruanosaarlirdeIadifusindeIosvideosquenosermilieronareciar
IacorrucindeIosuIlimosaosdeIu|imoriIIIerueraunaisdeslrozadoynadiecreia
ensusinslilucionesIIbuenmane|oeconmicohabiasidode|adodeIadoyeIexcesivogaslo
scaIconafaneseIecloraIesaraseguireneIoderyreverlirIarecesinqueemezen
habiadeshechoeIaisLacorrucineneIinleriordeIgobiernohizoqueIasinsliluciones
ubIicasfueranIasmasdesresligiadasAsiconeIgobiernodeToIedoseabredenuevouna
imorlanlevenlanahaciaIareformadeIIslado
II gobierno de ToIedo se caracleriz or un crecimienlo econmico soslenido y una
recueracindemocralicaLaeconomiacrecisoslenidamenleyeIIodioesacioareformas
enfocadaseneIciudadano
13
Abusada
|
Cecilia Blume Cilloniz
88
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 2. Producto bruto interno por sectores productivos (variaciones porcentuales)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
- Agropecuario
- Agrcola
- Pecuario
6.6
6.0
-7.9
0.6
-2.1
0.8
6.1
6.6
3.8
3.0
1.3
3.0
-1.4
-1.8
3.0
5.4
4.2
6.9
8.4
8.4
8.2
3.3
2.0
5.3
- Pesca 10.4 -11.1 6.1 -10.3 30.7 3.2 2.4 6.9
- Minera
- Minera metlica y no
metlica
- Hidrocarburos
2.4
3.4
-6.5
9.9
11.1
-2.0
12.00
13.0
0.7
5.5
6.3
-4.3
5.3
5.1
7.1
8.4
7.3
23.4
1.4
1.0
5.7
2.7
2.4
6.5
- Manufactura
- Procesadores de
recursos primarios
- Manufactura no primaria
5.8
9.1
4.9
0.7
-1.7
1.4
5.7
4.8
5.9
3.6
3.2
3.7
7.4
8.0
7.2
7.5
3.9
8.5
7.5
4.1
8.5
10.8
0.4
13.0
- Electricidad y agua 3.2 1.6 5.5 3.7 4.5 5.6 6.9 8.5
- Construccin -6.5 -6.5 7.7 4.5 4.7 8.4 14.8 16.6
- Comercio 3.9 0.9 3.3 2.4 6.2 6.2 11.7 9.7
- Otros servicios 2.0 -0.5 4.0 4.7 4.4 6.4 7.0 9.6
- Impuestos a los productos
y derechos de importacin
3.0 -0.5 4.0 5.2 6.4 8.5 6.3 6.4
- Producto bruto interno 3.0 0.2 5.0 4.0 5.0 6.8 7.7 8.9
Fuente: BCR.
LosresuIladoseconmicosdeIgobiernodeToIedoconsignadoseneIcuadroexIicaneI
esacioaraIasreformas
LasoorlunidadeseslabanaIIiIIciudadanoveiaaIIsladoa|enoaeIylodoIoreIacionado
conesleeracomIe|ocorruloydemuydificiIaccesoIIgobiernodeToIedoresondiendo
a Ia necesidad ciudadana concibe Ia reforma a arlir de Ia lransferencia de funciones deI
Isladohaciaquienodiadarunme|orserviciociudadanoIIe|eemiezaasereIciudadano
comunycorrienleysecomienzaorIamodernizacindeIIsladoaradarasoaIroceso
graduaIdedescenlraIizacinyregionaIizacinLaIeyLeyMarcodeModernizacin
deIaGeslindeIIsladoeslabIeciandeIIevaracabounamasecienlegeslindeIIslado
IaolimizacindeIosrecursosubIicosIaeIaboracindeIanesdedesarroIIoconcerlados
Ia lransarencia y rendicin de cuenlas Ias comras cororalivas Ia simIicacin de Ios
rocedimienlos adminislralivos ero sobre lodo Ia fusin de enlidades or eseciaIidad
araevilarduIicidadeseneIIslado
1. El proceso de descentralizacin
IIIeruhasidodesdesiemreunaiscenlraIizadodesdeeICuzcoenIaeocadeIosincas
haslaLimaaarlirdeIaCoIoniaAsinoshemosdesarroIIadoAsihacrecidoLimaAsiqued
enabandonodeIIsladogranarledeIlerrilorionacionaIsobrelodoeImasaIe|adodeIacailaI
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
89
El Estado en debate: mltiples miradas
LadescenlraIizacinlienecomoe|eaIciudadanolransriendoaIgobiernosubnacionaIIas
dislinlasfuncionesqueeslandeslinadasaserresladasoreIgobiernocenlraIDuranleeI
gobiernodeToIedoIadescenlraIizacineraenlendidacomoConslruirundesarroIIodeI
aismascercanoaIasersonasymasequilalivoasumiendoIosrecursosyolenciaIidades
IocaIesyregionaIesymanleniendoaImismoliemoIadisciIinascaInacionaI
SeguneslaideaIadescenlraIizacinequivaIeaunamoviIizacinderecursosdislinlosun
nuevo diseo de comelencias de Ias enlidades ubIicas y or ende de sus alribuciones
eI redimensionamienlo deI aaralo ubIico ero sobre lodo una nueva reIacin enlre eI
gobiernocenlraIIosgobiernosregionaIesyIosIocaIes
II roceso luvo mucho imuIso oIilico en sus inicios ero como cuaIquier roceso en
eI que hay dos arles no soIo se requeria de un Ianeamienlo en eI ambilo deI gobierno
cenlraI y Ias nuevas eslralegias sino que se necesilaba que en eI ambilo de Ios gobiernos
subnacionaIeshubieracaacidadaraIIevaradeIanleIosdislinlosserviciosquelendrianque
brindaraIciudadanoConIaarobacindeIaLeydeasesdeDescenlraIizacinIey
en|uIiodeIsedioinicioaIlraba|odeIConse|oNacionaIdeDescenlraIizacinCNDse
arobIaLeyOrganicadeGobiernosRegionaIesyseeIigieronresidenlesregionaIesque
asumieronsusfuncionesenenerodeIDesaforlunadamenlehubofaIladecIaridaden
Ia dislribucin decomelenciaseI lema seagravcuandoen IascomelenciasaIgunas
de Ias cuaIes eran comarlidas como en Ios casos de educacin y saIud se duIicaron
funciones encareciendo Ios coslos de lransaccin a Ios ciudadanos In oclubre deI
se IIev adeIanle eI referendum revislo or Ia Iey ara conformar Ias macrorregiones
o Io que es Io mismo Ias verdaderas regiones siendo esle eI gran fracaso deI esfuerzo
descenlraIizadoruesningunareginarobIainlegracinconolraquedandohaslahoy
IasregionesdemarcadassobreIosanliguosdearlamenloseruanos
ConeIIosibiensehanlransferidoaIgunasfuncionessereaIizanresuueslosarlicialivos
yexisleuncueroderesidenlesregionaIesIainlegracinregionaIenIaquesecreaban
lerriloriosnosoIamenlemasgrandessinomuchomasfuerlesoIilicayeconmicamenle
nohaIogradosuob|elivoUnaarlemuyimorlanledeIadescenlraIizacinqueseIasma
encomarlirsinergiasyrecursoscomunesyencrearoIosdedesarroIIoqueermilanque
IugaresaisIadoscomarlaneIcrecimienlonosehaIIevadoacaboIoreIIoeslagranreforma
deIIsladoquizaIamasambiciosadenueslrosliemosdebeserreIanleadalralandode
versiefeclivamenleesosibIecrearmacrorregionesosieIIosedaraunicamenlecuandoIa
raclicasobrelodoIaeconmicaIorequiera
IV. La reforma constitucional y el cierre del decreto ley 20530
Desde mediados deI sigIo XIX en eI Ieru exislia un regimen ensionario en eI que Ios
ensionislas eran niveIados segun eI uIlimo cargo que e|ercieron con Ios lraba|adores
aclivosdeIaenlidadenIacuaIlraba|aronIsloqueeracIaramenleinequilalivoconcuaIquier
regimen ensionario de Ios exislenles era ademas sumamenle oneroso ara eI Islado y
or eIIo cuaIquier aumenlo que se quisiera dar a Ios lraba|adores en aclividad se haIIaba
condicionadoaIacanlidaddeersonasqueensuscasasrecibirianeImismoincremenlo
Los aorles de Ios lraba|adores reaIizados duranle su vida IaboraI no nanciaban eslas
ensiones or eIIo habia que lomar dinero deI Tesoro IubIico o Io que es Io mismo de
lodosIoseruanosaraagarensionesabeneciarios
|
Cecilia Blume Cilloniz
90
El Estado en debate: mltiples miradas
IaralerminarconeIdecreloIeyhuboquereformarIaConslilucinyoblenermasde
volosdeCongresislasendosIegisIalurasconseculivasVeinlecongresislasdedislinlas
bancadas eran cuando se vol Ia reforma beneciarios de esle regimen ensionario Sin
embargo eI de noviembre deI se ralic Ia reforma conslilucionaI y se acab con
esle sislema ensionario lan ernicioso ara eI ais La reforma ensionaria consisli en
eslabIecerunincremenloenIasensionesmasderimidasyunaensinmaximaaIacuaI
se debian a|uslar graduaImenle Ias ensiones mas eIevadas y en eIiminar Ia niveIacin
aulomalicaconIasremuneracionesdeIosservidoresubIicosenaclividad
La reforma representa el establecimiento de justicia en el sistema pensionario, as como un alivio
fscal importante en el futuro gracias al cierre defnitivo del rgimen y a la eliminacin de la
nivelacin. El valor presente de las futuras obligaciones representa un monto aproximado de 35
mil millones de soles, o el 12% del PBI actual, y un ahorro de esta magnitud permitir fnanciar la
muy importante reforma de la carrera pblica.
14
V. Las compras corporativas y electrnicas
UnadeIasmanerasdeevilarIacorrucineneIIsladoesIalransarenciaenIascomras
ubIicas y sin duda Ias comras comunes IIamadas comras cororalivas La Iresidencia
deI Conse|o de Minislros ICM imuIs Ias comras eIeclrnicas y a lraves de eIIo Iogr
me|oras en Ios recios que eI Islado debia agar Las comras ubIicas deben seguir Ios
rinciios de racionaIidad lransarencia vigencia lecnoIgica economia lralo |uslo e
iguaIilario La Secrelaria de Geslin IubIica de Ia ICM Ianz Ia rimera Iicilacin ubIica
or subasla eIeclrnica de uliIes de ocina en marzo deI en Ia que arliciaron
enlidades ubIicas en un unico rocedimienlo de seIeccin In dicho roceso Ias u|as se
reaIizaronormedioseIeclrnicosynoseconociIaidenlidaddeIoscomelidoresIosque
haciendosusoferlasredu|eronIosreciosrimerosobreeIreciobaseyIuegosobreeIrecio
de sus comelidores IIIo se reaIiz medianle una subasla inversa ahorrandose sobre
eI recio base Isle sislema ha robado ser ecienle de ba|o coslo con ahorros aI Tesoro
y sobre lodo lransarenle Se reve incIuso hoy adquirir medianle esle roceso servicios
deleIecomunicacionessegurosuliIescomuladorasyolrosdecaraclerislicascomunesII
cuadroiIuslraIoqueseuedeIograrconunasimIecomradeuliIesaraeIIslado
CUADRO 3. Bienes adquiridos en la primera compra corporativa obligatoria
Cantidad
(millares)
Precio
unitario
S/.
Valor
referencial
S/.
Monto
inicial
S/.
Monto
adjudicado
S/.
Ahorro
S/.
%
Ahorro
Papel Bond 97,272 24.79 2 420,877 2 474,438 2197,895 276,543 11%
Flder manila 505 150.00 75,804 104,518 71,508 33,010 32%
Disquetes 190 6.15 116,290 135,153 103,810 31,343 23%
CD grabable 75,657 1,510.00 114,242 153,398 71,874 81,524 53%
CD regrabable 25,166 3,370.00 84,809 79,464 64,173 15,291 19%
Total 2802,203 2946,972 2509,261 437,711 15%
Fuente: Kuczynski 2006.
14
Kuczynski
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
91
El Estado en debate: mltiples miradas
VI. La carrera pblica
In eI Ieru no exisle carrera ubIica y aI Islado se enlra asciende y saIe con mucha
discrecionaIidad Ior eIIo debe romoverse una adminislracin ubIica moderna y
ecienleaIserviciodeIciudadanoquerevaIoreaIfuncionarioubIicoInenerodeI
enlr en vigencia Ia Iey Ley Marco deI ImIeo IubIico buscando eslabIecer de
aIguna manera Ios rinciios que reguIarian a fuluro una carrera ubIica ordenada que
alra|era nuevos rofesionaIes aI Islado brindandoIes Ia seguridad de oder desarroIIar
sus caacidades y erradicando eI ingreso or cIienleIismo como ocurri duranle mucho
liemo Los lemas cenlraIes que se Ianlean en Ia norma son Ia creacin deI Conse|o
SueriordeIImIeoIubIicoIacaacilacindeIosfuncionariosyservidoresubIicosen
IaIscueIaSueriordeAdminislracinIubIicaIacreacindeITribunaIdeImIeoIubIico
y en generaI una carrera ubIica que remunere Ios resuIlados a lraves de evaIuaciones
eridicasdeIersonaI
SibienseavanznormalivamenlenoseIIegduranleeIgobiernodeToIedoaincororar
a Ia IaniIIa ubIica or Ia carga econmica y nanciera que signicaba a Ios IIamados
SNI lraba|adores de servicios no ersonaIesque ascendiana masde miIAsien ese
gobiernosiguieroncoexisliendoeIregimenubIicodeIdecreloIeyeIregimenrivado
deI decrelo IegisIalivo y Ios servicios no ersonaIes Todo eIIo convive incIuso en una
misma inslilucin o en un mismo minislerio dando ie a siluaciones de riviIegio ara
aIgunosquesoncausaderesenlimienloenlreIosservidoresyqueIogranunicamenleque
eneIseclorubIiconoexislarofesionaIismoIoquegenerafuncionariosqueIIevanacabo
susIaboresdeunamanerainecienleuesnocuenlanconningunaIicienle
LamelamasimorlanledeeslareformaserviraIciudadanodesdeIasenlidadesubIicas
conlransarenciaecienciayecacianosehaIogrado
1. El CEPLAN
Duranle eI gobierno de ToIedo se busc IIevar crear eI Cenlro NacionaI de IIaneamienlo
Islralegico CIILAN donde se arlicuIaran Ias relensiones de crecimienlo y desarroIIo
econmico con Ias necesidades sociaIes deI gobierno cenlraI y de Ios subnacionaIes La
discusin se cenlr en cmo debe ser eI Ianeamienlo eslralegico moderno requerido en
lodoaisaraqueIosrecursosubIicosnoseandeserdiciadosenIasoIilicasubIicasII
recuerdodeIInsliluloNacionaIdeIIanicacinaarlirdeIcuaIeIgobiernodeniaquese
debiahacerycmosinIaarliciacindeIseclorrivadoasuslabaamuchos
IinaImenle se IIeg a enlender que Ios aises necesilan Ianes de desarroIIo concerlados
enlreeIseclorubIicoyeIrivadoqueermilancIaridadyqueuedanorienlareIdesarroIIo
econmicoysociaIhaciaunmismonorle
2. La simplifcacin administrativa
Con Ia cIara idea de que Ios rocedimienlos engorrosos inecienles y hasla inuliIes eran
una lraba ara eI crecimienlo deI ais y en muchos casos imedian Ia formaIizacin de
muchas emresas en enero deI se resenl eI IIan NacionaI de SimIicacin de
|
Cecilia Blume Cilloniz
92
El Estado en debate: mltiples miradas
Tramiles MuniciaIes ara Imresas a n de que Ios ciudadanos y Ia adminislracin
ubIicaIogrenreIacionarsedemaneraadecuadaIaraIIevaradeIanleesleIIansereunieron
arlicianles de insliluciones ubIicas rivadas de Ia sociedad civiI e incIuso de Ia
cooeracininlernacionaI
UnadeIaslareasqueabordeIIIanesunafaciImedicinqueindicaeIliodeservicioque
IedaeIIsladoaIciudadanosebaseneIromediodeliemoaraoblenerunaIicenciade
funcionamienlodeunnegociosenciIIoIIIazoaIiniciodeIIIaneradediasIamela
fuereducirIoadiasAIafechanosehareaIizadounconlroIquenosconrmequeesle
IazosecumIa
GRFICO 1. Das que toma iniciar un negocio en la regin
Fuente: Banco Mundial 2005.
ComovemoseIIerueslabamuyrezagadoeneslecamo
LoimorlanlearaimuIsarIasimIicacinadminislralivaescrearcaacidadeslecnicas
araidenlicarbuenasraclicasqueuedanserreelidaseneIambilonacionaI
IsimorlanleresaIlarIasaccionesdeIasociedadciviIaraidenlicarIasbuenasraclicas
y reelirIas Ciudadanos aI Dia Ia ONG que fomenla Ias buenas raclicas en eI inlerior
deI Islado reaIiza un concurso anuaI que sirve ara eslo Vemos asi una nueva forma de
arliciacinenlreeIIsladoyIasociedadciviIafavordeIosciudadanos
203
152
116
102
77
75
74
69
63
62
58
50
46
45
43
42
40
39
32
27
19
9
7
2
0 50 100 150 200 250
Hait
Brasil
Venezuela
Per
Costa Rica
Repblica Dominicana
Paraguay
Ecuador
Promedio Regional
Honduras
Mxico
Bolivia
Guyana
Uruguay
Colombia
Nicaragua
El Salvador
Guatemala
Argentina
Chile
Panam
Jamaica
Puerto Rico
Australia
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
93
El Estado en debate: mltiples miradas
DuranleeIgobiernodeIresidenleIaniaguasedieronIasrimerasseaIesdelransarenciaen
eIIsladoerofueduranleeIquinqueniodeToIedocuandoeslasraclicasserofundizaron
sobrelodoenIasenlidadesubIicasdeIgobiernocenlraISebuscimIanlarIavenlaniIIa
unicadndeseaosibIequeIosciudadanosaccedanalodosIosrequisilosadminislralivos
en Ia agina veb de Ias enlidades ubIicas y en aIgunos casos resonder a regunlas
frecuenles medianle inlernel Ior lransarencia y eciencia se obIig a Ias insliluciones a
manlener un resonsabIe deI orlaI en cada enlidad y se ubIic en muchos casos or
rimeravezconlralosimorlanlescomoore|emIoIosconlralosdeconcesinyIosde
obrasubIicasaraquecuaIquierciudadanouedaleneraccesoaIadocumenlacinubIica
II Minislerio de Iconomia y Iinanzas exidi normas sobre lransarencia econmica Io
queforlaIeciIaraclicadeinformaraIciudadanodeIosacloscorrienlesencadaenlidad
incIuidasIasagendasdeIosmasaIlosfuncionariosIslasbuenasraclicassibiennoeran
obIigaloriassefueronreiliendodeenlidadenenlidadarabeneciocoIeclivoSeemez
a ver aI ciudadano como beneciario de de Ias me|oras deI Islado Se IIev adeIanle una
IabordedifusinaraqueIasenlidadesubIicasrevisaransuslramilesyIoseIiminarano
redu|eranleniendoenmenlebrindarunme|orservicioaIubIico
Islo que odria no arecer lan reIevanle en un eriodo de gobierno cambi Ia cuIlura
ubIica deI secrelo y ayud a reelir esla buena raclica en Ios gobiernos regionaIes y
IocaIesHoyescasiimosibIeensarenunaenlidaddecuaIquierniveIdegobiernoqueno
lenga un orlaI acluaIizado y esle conliene muchisima informacin que ahorra liemo y
brindainformacinvaIiosaaIciudadanoSelerminconIaideaenraizadaenIasenlidades
ubIicasdequeIainformacineraderoiedaddeIIsladoyIosciudadanosemiezana
lener mas cIaro a arlir de acciones ubIicas que lienen derechos y que Ios funcionarios
ubIicoslraba|anaIserviciodeIaobIacin
3. El segundo gobierno de Alan Garca
IIrinciaIcamodeaccindndesehacenlradoIareformadeIIsladodeIacluaIgobierno
hasidohaslaIafechaconlinuarconIasimIicacinadminislralivaaclivareICIILAN
aceIerarIadescenlraIizacinyreaIizaraccioneslendienlesaIIevaradeIanleeIordenamienlo
deIacarreraubIica
IIforlaIecimienlodeIareformaAdminislralivaimuIsadalambiendesdeIaIresidenciadeI
Conse|odeMinislrosorIaSecrelariadeGeslinIubIicabassusaccioneseneIdiagnslico
deI Islado Ieruano enconlrandoIo oco exibIe desarlicuIado inecaz cenlraIisla de
maIaalencinaIciudadanoynaImenleincaazdeenlenderIaimorlanciadeIarendicin
decuenlasunIsladoabsoIulamenleincaazdeacercarseaIciudadanoSebuscenlonces
IIegar a consagrar un Islado aI servicio de Ias ersonas agiI ecaz descenlraIizado y
sobre lodo resenle enlre lodos Ios eruanos Una conslanle en Ia reforma enlendiendo
Ia comIe|idad de lraba|ar con insliluciones de oca credibiIidad es que esle roceso es
ahoraercibidoorIasauloridadescomounrocesograduaIconlinuoydeIargoaIcance
IsimorlanlerecaIcarqueduranleeIresenleeriododegobiernoIasreformasiniciadas
en eI gobierno de ToIedo han sido rofundizadas y en aIgunos casos modicadas ero
nohansidode|adasdeIadocomoeracomuneneocasanlerioresIodemossoslenerque
exisleunamadureznacionaIsereconocenahoraIasbuenasoIilicasubIicasafavordeIos
ciudadanos
|
Cecilia Blume Cilloniz
94
El Estado en debate: mltiples miradas
4. Campos de accin de la reforma administrativa
4.1 La simplifcacin de trmites
IIlramilediarioesidenlicadocomoIacaradeIIsladofrenleaIciudadanoIoreIIoIa
rimeraaccinaenfrenlaresIasimIicacindeIoslramilesyorsuuesloIaeIiminacin
deaqueIIosquenosonuliIesniaIciudadanoniaIIsladoIIcuadrodemueslraIosavances
eneslaarea
CUADRO 4. Mejoras administrativas del gobierno nacional, 2007
Sector o Ministerio
Reduccin
SAP
automtico
Cambios en
dependencia,
denominacin,
otros
Base legal
Elimina
procedimientos
Total
mejoras
Requisitos Tasa Plazo
MTC 77 74 24 114 75 118 58 540
PRODUCE 286 20 6 8 47 32 7 406
MINCETUR 91 23 26 64 28 232
SALUD 38 48 61 57 204
TRABAJO 54 27 6 3 34 7 131
JUSTICIA 26 1 23 10 37 20 10 127
MINEM 20 6 47 1 10 84
DEFENSA 6 15 2 14 6 29 72
RREE 2 4 2 11 24 9 52
AGRICULTURA 8 2 2 12 2 26
ECO. Y FINANZAS 9 1 9 2 21
MUJER D. SOCIAL 5 3 5 2 2 17
VIVIENDA 2 3 5
PCM 1 1
611 165 86 294 325 218 219 1,918
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros.
4.2 El funcionamiento del Estado
UnIsladoconregIasquenosoncIarasesreconocidocomounIsladoquenoermileun
orden correclo y que no da Ias seaIes adecuadas a sus ciudadanos Isle lio de Islado
fomenla Ia corrucin que corroe Ias insliluciones y desvia Ia accin ubIica Una de Ias
que|as mas recurrenles ha sido buscar que se exibiIice eI Sislema NacionaI de Inversin
IubIicaSNIIIaLeydeConlralacionesyAdquisicionesdeIIsladoyIomasimorlanle
lralardecrearunserviciociviIquecreeinslilucionaIidad
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
95
El Estado en debate: mltiples miradas
IISNIIseexibiIizerosobrelodosebuscaoyaraIosgobiernossubnacionaIesara
queuedanIIevaradeIanleexedienleslecnicosqueudiesensercaIicadosexilosamenle
oreISNIIenlendiendosequeIainformacinsoIiciladaesmuchasvecesdedificiIacceso
ara aqueIIos que no eslan fisicamenle en Lima II SNII ya habia emezado a visilar Ias
regioneseneIgobiernodeToIedoeroconeIacluaIgobiernosehanarobadomasde
miIroyeclosIoquereveIaeIexilodeIrograma
LaLeydeConlralacionesyAdquisicionesdeIIsladoysuregIamenlacinfuemodicada
hasla en dos oorlunidades ero no ha IIevado a deslrabar Ios rocesos de Iicilaciones y
adquisiciones que siguen siendo Ia gran lraba burocralica ues Ia rigidez de Ios mismos
IIeva a Iicilaciones desierlas o a obras que son abandonadas a medio camino orque Ios
exedienleslecnicosdeIoscuaIessearlianoseceianaIareaIidadconIosrobIemasque
eIIoacarreaIIacluaIgobiernoIanzensusinicioseIShockdeInversionesunambicioso
rograma de agiIizacin de lramiles ara imuIsar Ia conslruccin de infraeslruclura A
esardeIasbuenasinlencionesdichorogramanofueunexilo
HoyconIacrisisnancierainlernacionaIyreconociendoqueIaconslruccinimuIsaeI
crecimienlo y crea emIeo raidamenle eI gobierno se encuenlra de nuevo con Ia lraba
mas grande una normaliva rigida que alrasa Ios rocesos Ior eIIo se sigue soIicilando
de forma recurrenle eI voIver a modicar eI roceso de conlralaciones y adquisiciones
cuidandoquenoseaunauerlaabierlaaraIacorruleIaIseneslaareadondeeIgobierno
reconoce que hay mucho or hacer ero aun no Iogra unir Ios ob|elivos de agiIizar Ios
rocesos siemre de manera lransarenle y conlroIando que eI gaslo sea eI correclo en
cadacaso
IIemIeoubIicoahoraIIamadoserviciociviIsufriainiciosdeIgobiernodeGarciauna
draslica reduccin saIariaI en Ias caas mas aIlas de Ios funcionarios ubIicos a arlir deI
discursoresidenciaIenIalomademandodeIde|uIiodeIIneIcasodeIosaIlos
funcionariosincIuidosIoslresoderesdeIIsladoeslareduccinaIcanzhaslaeIdeIas
remuneracionesIoreslehechomuchosfuncionariosubIicoseseciaImenleeneII|eculivo
de|aron Ia adminislracin ubIica y Io que es eor eI Islado no udo reemIazarIos or
olrosdeIamismaexerienciaueseImercadoIaboraIenaIzaIohizoimosibIeIIIslado
sufrimuchoyIuegodecasidosaosseexidieronnormasaraermilirIaconlralacinde
gerenlesubIicosqueganaranmasqueeIresidenledeIaReubIicaQuizaeslareforma
que luvo un cIaro linle oIilico ara dislinguirse deI gobierno de ToIedo ha sido y sigue
siendoIagranlrabaaraeIdesarroIIoSiemresubsisliraIadudadesiIasnormasIegaIes
sondedificiIe|ecucinosiIosfuncionariosqueIasdebenaIicarsonincaacesdehacerIo
InfrenlarIacrisisnancierainlernacionaIsincuadrosadecuadosuedeserIaraznorIa
que Ios rogramas ara inverlir sobre lodo en infraeslruclura aun no den Ios resuIlados
eserados
LaresuesladeII|eculivohasidoIacreacindeIaAuloridadNacionaIdeIServicioCiviI
SIRVIR que relende ser Ia reclora deI sislema adminislralivo de geslin de recursos
humanos que formuIara Ias oIilicas nacionaIes de emIeo forlaIecera y caacilara Ias
ocinasderecursoshumanosdeIasenlidadesubIicasyromoveraIarofesionaIizacin
deIageslinubIicaQuedaahoramascIaroqueeII|eculivoenliendequeeIrobIemaes
Ia ba|a caacidad ara desarroIIar oIilicas ubIicas no or faIla de recursos econmicos
sinoorIaincaacidaddeusarIosInolrasaIabrasescIaroqueIoqueIefaIlaaIaises
caacidaddegeslin
|
Cecilia Blume Cilloniz
96
El Estado en debate: mltiples miradas
GRFICO 2. Servicio Civil en Amrica Latina: diagnstico en 18 de pases, 2003
4.3 La estructura del Estado
Se busca que Ias resonsabiIidades de Ios funcionarios ubIicos sean cIaras y deIimiladas
ara Iograr me|orar Ia eslruclura deI gobierno con enlidades mas agiIes II e|emIo mas
cIaro es Ia exedicin de Ia Ley Organica deI Ioder I|eculivo LOII y Ias fusiones de
enlidades que se dieron desde eI gobierno asado con mucha dicuIlad ero que esle
gobiernohaimuIsadoexilosamenleaesardeIosrobIemasoIilicosquemuchasveces
acarrea IncIuso eI Congreso en un aclo de oIilica cIarisimo revirli Ias fusiones deI
Conse|oNacionaIdeInlegracindeIaIersonaconDiscaacidadCONADISydeIInslilulo
NacionaIdeDesarroIIodeIuebIosAndinosAmaznicosyAfroeruanosINDIIA
Ademas se han creado nuevas enlidades que resonden a nuevas reaIidades II e|emIo
massaIlanledeeIIoesIacreacindeMinisleriodeIAmbienlequeinlegraIaaclividaddeI
conlroI ambienlaI que eslaba disersa en dislinlas enlidades ubIicas y que olencia Ia
accindeIIsladoeneslecamoAesardeeIIoIacrilicasubsisleueseneIcamominero
energelico Ia auloridad en oIilica ambienlaI sigue siendo comarlida enlre eI Minislerio
deI Ambienle y eI Minislerio de Inergia y Minas aIgo que no deberia suceder ues Ias
oIilicasubIicasdebensercIarasyaralodosaesardesueseciaIidadNoIIegamosa
enlenderorqueIuegodelodoeIdebalearaIacreacindeesleminisleriosecomarlen
IasoIilicasambienlaIesenuncamolansensibIecomoeIdeIamineriaehidrocarburos
AIsehabianfusionadoenlidadesorganismosubIicosdescenlraIizadosOIDy
rogramaseneIgobiernonacionaIseislransferidosaIosgobiernosregionaIeslaIescomo
IosCITICOSyolroscomoeIIarquedeIasLeyendaslransferidosaIgobiernomuniciaI
0
Brasil
Evaluacin por comparacin con
un modelo conceptual
% obtenido en conjunto de
ndices sobre valor mximo
de 100
Costa Rica
Uruguay
Argentina
Mxico
Venezuela
Guatemala
Nicaragua
Per
Honduras
El Salvador
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
97
El Estado en debate: mltiples miradas
LosbeneciosdeIafusinnosoIoseuedenevaIuarlomandoencuenlaeIahorrosinoIa
me|or arlicuIacin de oIilicas de ambilo nacionaI II ahorro en aseclos adminislralivos
ha ermilido que se invierla en lemas riorilarios Las comras con|unlas y mayores
rendimienlosdeIasenlidadesfusionadassearecianenIosy
CUADRO 5. Entidades fusionadas y sus benefcios
ENTIDADES
FUSIONADAS
INGEMEMET-INACC
(ahorro: S/. 3.8 millones)
Proyecto de regionalizacin para brindar a las regiones
informacin sobre: catastro minero regional, verifcacin de
las concesiones mineras otorgadas, distribucin del derecho
de vigencia, entre otros.
FERROCARRIL HUANCAYO
- HUANCAVELICA
(ahorro: S/. 250 mil)
Implementacin del servicio turstico del ferrocarril mediante
la rehabilitacin del coche mirador turstico, el mejoramiento
del coche bufet y la adquisicin de una gata hidrulica.
PROMPYME
(ahorro: S/. 3.5 millones)
Ampliacin de cobertura: 7,600 atenciones adicionales.
Fortalecimiento empresarial de 27 organizaciones.
BENEFICIOS
Mejoramiento de la educacin secundaria (ahorro: S/. 9.8 millones): adquisicin,
distribucin y mantenimiento de 40 laptops.
PETT (ahorro: S/. 5.5 millones): se entregarn 18,406 ttulos urbanos en el mbito nacional
(adicionales).
IDREH (ahorro: S/. 450 mil): se capacitar a los funcionarios de las direcciones regionales
de salud de Arequipa, Lambayeque y Junn.
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros.
LassinergiasIaecienciaIascIarasasignacionesdecomelenciasyIaeIiminacindeIas
duIicidadesabonansiemreafavordeIciudadanoydeoIilicasubIicaslransarenles
CUADRO 6. Porqu las entidades fueron fusionadas?
A julio del 2006 existan 77 OPD, 82 programas sociales y ms de 30 proyectos. El gran nmero de
entidades se debe a que muchos consideran que la mejor manera de atender un problema es crear una
entidad estatal.
Tipo de problema Caso
Competencias
Es funcin de un ministerio o de una
OPD? Autonoma est justifcada.
PNVFS (violencia), CND, CONASEDE
Duplicidad
Duplicidad de funciones de otra entidad
dentro del ministerio u otros ministerios?
INACC, CNJ, PROMPYME
Nivel de gobierno
adecuado
Es funcin del gobierno nacional, regional
o local?
CETICOS, ZOFRATACNA
Sinergias
El ejercicio de sus funciones con otra
entidad generara mayores sinergias e
impacto?
PROMPERU, CONADIS, PROVIAS, PETT
Subsidiaridades El Estado debe hacerse cargo (concesin)? Ferrocarril, CONATA, INICTEL
Efciencia
El tamao justifca el aparato
administrativo?
INANPE, CNJ, INDEPA, CONADIS, UIF
(30% adm.)
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros.
|
Cecilia Blume Cilloniz
98
El Estado en debate: mltiples miradas
A esar de Ios efeclos osilivos siemre hay buenas y nuevas razones ara lener
enlidades aulnomas innecesarias Una mueslra de eIIo en Ia que se eslabIecen gaslos
innecesarios y desconlroIados a arlir deI exceso de ersonaI Ia disersin saIariaI y Ios
gaslosadminislralivossemueslraeneIcuadro
CUADRO 7. Autonoma, por ser un OPD, genera un gasto descontrolado e innecesario
Exceso de personal
PROMPYME. rea de prensa: 13 personas de un total de 84.
INDEPA. Nm. de secretarias del jefe: 4. Nm. de secretarias del secretario
tcnico: 4.
Alquileres de local CNJ pagaba US$ 11 mil de alquiler mensual (la entidad tena 57 personas).
Otros (viajes, muebles)
Porcentaje de recursos destinado a viajes del jefe del OPD (CNJ), gasto en
mobiliario.
Alta discrecionalidad en sueldos
Auxiliares Tcnicos Profesionales Directivos
Sueldo mx.
2,000
PROMPYME
6,000
CNJ
8,500
UIF
12,600
CONADIS
Sueldo min.
500
INACC
550
FERROCARRIL
1,000
IDREH
6,000
INANPE
Promedio 1,183 1,860 3,426 7,450
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros.
IIcasoembIemalicodeunamaIaoIilicaubIicaeneIcamoinslilucionaIresuIlsiendo
eI INDIIA creado con un afan oIilico or eI gobierno de ToIedo Isla enlidad que
suueslamenleveIabaoreIdesarroIIodeIosuebIosandinosamaznicosyafroeruanos
lermingaslandoensueIdosysaIarioscanlidadesexorbilanlesduIicandofuncionescon
dislinlasenlidadesyorienlandosuresuuesloagaslosnoriorilarios
CUADRO 8. Caso emblemtico: INDEPA
Autonoma
permita gasto
descontrolado e
innecesario
Sueldo promedio de directivos y funcionarios: S/. 9, 275.
Local ubicado en la mejor zona de San Isidro (Conquistadores). Alquiler: S/. 14,625
mensual. Propuso en el 2007 incrementar su personal en ms del 100% (de 76 a 163).
Solo en la presidencia se propona la existencia de 4 secretarias (tambin para el
secretario tcnico).
El consejo directivo (23 personas) contaba con una lujosa mesa de directorio en
caoba y con ms de 23 sillones de cuero (tipo CND). Adems queran dieta.
Duplicidad de
funciones
Todos sus proyectos se duplicaban con los del MINAG o MEM. Quin tiene la
especialidad: INDEPA, MINAG, PRODUCE, MEM?
Su estructura demuestra duplicidad, tienen reas de desarrollo: ambiental,
productivo y temas agrcolas.
Gasto orientado
a lo no prioritario
(problema de ser
un OPD)
Presupuesto anual: S/. 6.8 millones.
Gasto administrativo: 30%.
Pago del personal ascenda a S/. 3.1millones (por 79 personas), 45% del presupuesto.
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros.
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
99
El Estado en debate: mltiples miradas
IIgobiernolambienimuIsIareformaadminislralivaarliendodediversasencueslasen
Ias que cIaramenle se arecia Ia que|a de Ios ciudadanos reseclo de Ios lramiles a hacer
frenle aI Islado Las resueslas son imorlanles sobre lodo en eI lema de Ia alencin
medica cenlrado en Ios ingresos a hosilaIes Ias alenciones ambuIalorias y Ia caacidad
deIoscenlrosdesaIudenIosIugaresmasaIe|adosdeIaisSindudaIacaradeIIslado
frenleaIciudadanonoesIame|oryoreIIoeIreloesquedudacabeme|orarIoslramiles
masfrecuenlesqueincIuyenfueradeIasalencionesmedicaslemaslansenciIIoscomo
Ia emisin de coias IileraIes de Ios regislros ubIicos de cerlicados de anlecedenles
enaIesyoIiciaIesdeIicenciasdeconducirydeIcomrobanledeinscricineneIregislro
nacionaI de roveedores que emile eI Conse|o Suerior de Conlralacin y Adquisicin
deI eslado CONSUCODI que es requerido ara arliciar en concursos Iicilaciones y
olrosSeralicIaconcIusindequeIareformadebiaserlerriloriaIqueeIfuncionarioque
esluviera mas cerca aI ciudadano debia ser eI encargado de reslar eI servicio Ior ende
Ia descenlraIizacin viene como aniIIo aI dedo ero se ve Ia necesidad de lraba|ar con eI
emresariado ara recibir no soIo sugerencias sino emezar sislemas como TramifaciI
en Ios cuaIes se mueslran benecios lanlo ara Ias emresas como ara Ios ciudadanos
La sociedad civiI Ios gremios emresariaIes y eI I|eculivo buscaron herramienlas ara
aumenlarIacomelilividaddisminuirIacorrucinyseguirimuIsandoIainversinyIa
creacindeemIeoSelraladeubIicilarusandoeIolenciaIdeIinlernelIosrequisilos
araIosermisosylramilesHoyesosibIeaccederalemassenciIIoseroinimaginabIes
eneIasadolaIescomosoIicilareIduIicadodeIaIicenciadeconducirorinlernel
II gobierno de AIan Garcia esla a milad de su geslin Iseremos a ver si se siguen
imIemenlandonuevasreformasInlodocasocuaIquieravanceenoIilicasubIicasdebe
incIuir aI ciudadano mas desfavorecido ues unicamenle asi sera soslenibIe Ia reforma
econmicaquelanloexiloIehadadoaIaisenesecamoIIIoarecequeesoIvidadoor
muchosyeseeseIverdaderoriesgoqueenfrenlaeIIeruaraconsoIidarsudemocracia
VII. Conclusiones
LadenicindereformadeIIsladovariadeendiendodequienIahagaTienevarias
acecionesquevandesdeunnuevomodeIodedesarroIIoeconmicodeIIsladohasla
cambiosenIasoIilicasubIicasleniendocomoe|eaIciudadano
CuaIquiermomenloesbuenoarareformareIIsladoSiemreseuedeavanzareneI
lemadeoIilicasubIicasSiemreseodrahacermasIIIonoquieredecirquecuaIquier
reformavayaaserecazLosresuIladosdeIasoIilicasubIicassevenconeIliemo
IsindisensabIequecuaIquierreformavayaacomaadadeunaadecuadamedicin
a Io Iargo deI liemo SoIo asi se odra lener Ia cerleza que eI imaclo de Ia oIilica
ubIicahasidoeIeseradoAdemasIasmedicionesayudanamodicarIasoIilicasy
aa|uslarIasduranlesuimIemenlacin
Los esacios ara Ias grandes modicaciones en Ias oIilicas ubIicas que merecen eI
nombredereformadeIIsladosedancuandoIosIsladosresenlanniveIesdedelerioro
de laI magnilud que cuaIquier cambio or mas exlremo que sea es ercibido or Ia
ciudadaniacomounsaIvavidasocomouname|orareseclodeIasiluacinexislenle
|
Cecilia Blume Cilloniz
100
El Estado en debate: mltiples miradas
Las reformas deI Islado o Ios cambios en Ias oIilicas ubIicas deslinados a me|orar
IacaIidaddevidadeIosciudadanosdebensereslabIeseneIliemoydiseadosara
erdurarerodebenlenerIaexibiIidadnecesariaarasera|usladosdeercibirseque
noeslanleniendoIosefeclosdeseados
IneIIeruIareformadeIIsladomasreIevanledeIosuIlimosliemossehadadoainicios
deIgobiernodeIu|imoriyanesdeImismoInamboscasossesaIiadesiluacionesde
crisisenIascuaIesIosciudadanosrecibiancuaIquiercambiocomoosilivo
In eI Ieru Ia reforma cubre dos aseclos en un inicio se maleriaIiza como una gran
reforma deI modeIo econmico y Iuego asa a ser una reforma de Ias insliluciones
enfocadamuchomashaciaIaecienciadeIservicioaIciudadano
LareformaeconmicahadadoresuIladossalisfacloriosconuncrecimienlososlenido
desde hace cinco aos Desaforlunadamenle ese crecimienlo no ha Iogrado ser
dislribuidoaIosmasobresorunadecienciaenIageslinubIicaynoorescasez
derecursos
LareformaadminislralivacuyoembIemaesIadescenlraIizacinyIaregionaIizacin
nohaIogradoaunbrindarme|oresserviciosaIciudadanoaesardequehayaIgunos
efeclososilivoslaIescomoIareslacindevariosserviciosdemaneramasecienle
LosorlaIesdeinlernelsonIosresonsabIesdeuncambioimorlanleenIacuIlurade
lransarenciadeIIsladoSehanubIiciladoconlralosqueanleseranreservadosara
aIgunosCuaIquierciudadanolieneaccesoamuchosdocumenlosimorlanlesSesigue
rofundizandoIacuIluradeIalransarencia
In eI Ieru eI lermino reforma deI Islado ha sido usado en demasia Deberiamos
Iimilar su uso y mas bien lraba|ar en oIilicas ubIicas redislribulivas mensurabIes
quecreenunasociedadmas|uslaaarlirderoveerdeserviciosubIicosbasicosaIa
obIacinlaIescomosaIudinfraeslruclura|usliciayseguridadAdemasIasoIilicas
ubIicas deben ermilir eI desarroIIo econmico sano y Ia creacin de emresas y
negocios que naImenle brindaran a Ios eruanos Ios ueslos de lraba|o que eIIos
requieren
CuaIquierreformaqueasiraasersoslenibIeasaornooIvidaraIosmasobresUna
adecuadageslinacomaadademedicinesimrescindibIeLoquesucedeesqueen
aisescomoeInueslroIasoIilicasubIicassondecorlisimoIazoynoexisleaununa
cIaradenicindequeliodeIsladoqueremoslenerLadiscusinquenoluvimosaun
eslaendienleyquizaIacorreclaimIemenlacindeICIILANyIadifusindeoIilicas
ubIicascoherenlesaraeIbiencomunayudenaquenueslroaisavance
Bibliografa
Abusada Roberlo Irilz du ois Iduardo Morn y }ose VaIderrama Ia rcjcrna
inccnp|ciaLima
ancoMundiaIOcingBusincssin|cgicna|Prc|cancoMundiaI
resser Iereira Luis CarIos La reforma deI Islado en Ios aos novenla Lgica y
mecanismosdeconlroIInOcsarrc||c |ccncniccvoI|uIioseliembre
La reforma del Estado: otra aproximacin
|
101
El Estado en debate: mltiples miradas
Corles CarceIen }uan CarIos Reforma deI Islado Iresenlacin deI Acuerdo
NacionaIIresidenciadeIConse|odeMinislrosoclubre
DuoisIrilz}avierTorresyAnlonioCusaloAgendaendienlereforma
deIIsladoycomelilividadIn|ctisia !c |ccncnia q OcrccncvoInumLima
SociedaddeIconomiayDerechoUIC
Ichevarria Ariznabarrela KoIdo Reivindicacin de Ia reforma adminislraliva
signicadoymodeIosconceluaIesIn|ctisia !c| CIAOvoI
GuerraGarcia Iicasso Guslavo ReformascIave ara un Islado en buen eslado
TaIIer ara Comunicadores Reforma deI Islado en eI Ieru eI caso deI Ioder
I|eculivoSf
GuerraGarcia Iicasso Guslavo Ia rcjcrna !c| |sia!c cn c| Pcru. Pauias para
rccsiruciurar c| Pc!cr |jccuiitcLimaoclubrede
Kuczynski Godard Iedro IabIo Cincc acs. crccinicnic cccncnicc scsicni!c q
rccupcracicn !cnccr4iicaLimaGracaibIos
Landerreche GmezMorin }uan Reforma deI Islado innilivo y con|ugacin
InrevislaPa|a|ranumabriI|unio
Lora Iduardo Tnc Siaic cj Siaic |cjcrn in Iaiin Ancrica. A Si|cni |ctc|uiicn Word
ankIubIicalionsSlanfordUniversilyIressOclubre
LorbesMariaRosaQuereformadeIIsladoeseranIosciudadanosIdiloriaIde
IarevislaSigncsSf
Marlinez Inrique CeIeslino La reforma deI Islado In Sunaic a |a !cnccracia
febrero
OrlizdeZevaIIosGabrieI|cjcrna !c| |sia!c. !csccnira|izacicnLimaInsliluloAoyo
SchuslerIonseca}uanReformadeIIsladogeslingubernamenlaIyIegilimidad
enVeracruzInrevisla TransicicnMexico
Vargas Hernandez }uan Ia rcjcrna !c| |sia!c cn Iaiincancrica Conlribuciones a Ia
Iconomia
|
Cecilia Blume Cilloniz
102
El Estado en debate: mltiples miradas
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
103
El Estado en debate: mltiples miradas
Reforma administrativa del Estado:
una administracin pblica inclusiva
1
Maqcn Ugaric V4squcz Sc|is
2
I. Introduccin
L
areformadeIIsladoresuIlaimrescindibIeningunesfuerzodeoIilicaubIicaodra
roserarsieIaaralodeIIsladomanlieneIosniveIesacluaIesdeinecienciadesorden
corrucinysiesqueeIIsladonoseacercaaquienesmasIonecesilanynoescaazde
ganar niveIes minimos de resaIdo y conanza ciudadana II enfoque de Ia reforma deI
IsladonodebeaunlarasudesmanleIamienlooreIieguecomoocurrienIosrimeros
aosdeIosrocesosdereformaeslrucluraIorienladaaImercadoerolamocoaIavueIla
a un Islado inlervencionisla aI unlo que enlorezca eI funcionamienlo deI mercado De
Io que se lrala es de aunlar aI forlaIecimienlo de sus caacidades de inlervencin ara
comensarIosefeclosregresivosdeIosmecanismosdemercadoydesusfuncionessociaIes
araasiodercombalirIosrobIemasdeobrezaydesiguaIdad
Isle documenlo aborda eI lema de Ia reforma adminislraliva deI Islado y sus efeclos en
Ia caIidad de vida deI ciudadano
3
II Islado liene como uno de sus rinciaIes roIes Ia
redislribucindeIbieneslaryeseIaaraloubIicoeIquehaceosibIequeIocumIaUn
aaraloadminislralivoquenoescaazdeenlregarbienesyserviciosdemaneraecienle
y efecliva conlribuye cuando no es Ia rinciaI causa a manlener e incremenlar Ias
desiguaIdadesenlreIasersonas
Son casi veinle aos en Ios que se argumenla sobre Ia faIla de eciencia deI Islado en
granmedidaorquemuyocasoIilicasubIicashanIogradoaIgungradoimorlanlede
imacloouedenserconsideradasexilosasSiseanaIizanIosfacloresqueexIicaneIoco
1
Isle lexlo se ha desarroIIado lomando como base dos lexlos revios de Ia aulora Ugarle y
OIivayUgarle
2
AbogadagerenlegeneraIdeGovernaSAC
3
Sin enlrar a una discusin elimoIgica en esle documenlo de aIguna manera se lrala a ambos
lerminosmodernizacinyreformacomosinnimos
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
104
El Estado en debate: mltiples miradas
exilodeIasoIilicasubIicasyorendeIacaacidaddeIIegardeIIsladoseenconlrara
encasilodosIoscasosqueeIfaclorfaIladecaacidaddegeslinlerminasiendounade
IasgrandesexIicacionesCuandoeseesunfaclorqueaareceesoradicamenleyreferido
excIusivamenle a una organizacin esecica se lrala de un medio de una siluacin a
suerarenunconlexloesecicoSinembargocuandoaarecesislemalicamenlereferidoa
casicuaIquieroIilicayraclicamenlealodasIasenlidadesubIicasnacionaIesregionaIes
y IocaIes eslamos anle un robIema eslrucluraI que amerila una oIilica ubIica roia
CmoafeclaesleeIemenloIacaacidaddeincIusinquelieneeIIsladoeruanohoy
IsimorlanleresaIlarqueeIconcelodereformadeIIsladonoesunlemanuevosinoque
esla alado a Ia esencia misma deI desarroIIo deI Islado Asi ha sido lralado or diversas
disciIinas como Ia ciencia oIilica y eI derecho conslilucionaI y en Ias uIlimas decadas
conmuchoenfasisorIaeconomiaIsenloncesunconcelocomIe|oqueaIudelanloaIa
redislribucindeIoderoIilicocomoaIosmecanismosarahacermasecienleIaaccindeI
IsladoeslosuIlimosgeneraImenleidenlicadosconIamodernizacindeIaadminislracin
ubIicaoIaideadeunIsladoecienlequeseorienleaIaequidadyaIdesarroIIo
Como se vera en eI documenlo Ia soIa idea de reformar Ia adminislracin ubIica va a
inlroducirenIadiscusinconceloscomociudadaniagobernabiIidadinslilucionesregIas
de|uegoformaIeseinformaIesdeunasociedadenlreolrosquesonIosquedenenIa
accinconcreladeIasoIilicasubIicasesdecirIasdecisionesubIicasquedelerminaran
Ias acciones que reaIiza eI Islado ara servir aI ciudadano y Ia forma como se onen en
oeracinesdecirIageslinubIica
II. Marco general
4
Asociada generaImenle a Ias crisis econmicas o sociaIes Ia denicin deI Islado o de Io
queseeseradeeslehavariadoalravesdeIliemodislinguiendosediferenleselaasensu
evoIucinseguneIroIqueeIIsladohadesemeadoore|emIoenIaeconomia
AsienlreIosaoslreinlaysesenlayenAmericaLalinahaslaIosselenlaeIIsladoluvo
un roIreonderanle acluandocomomolordeIdesarroIIoasumiendoeI aeI rinciaI
en eI funcionamienlo de Ia economia garanlizando Ios derechos sociaIes medianle Ia
rovisindirecladeserviciosIsaesleIsladoaIqueseIedenominaIsladodeIbieneslaro
desarroIIislaesleuIlimoenIosaisesendesarroIIo
Ya en Ia decada deI selenla eI crecimienlo desmedido deI aaralo ubIico debiIil su
efeclividad y Ia gIobaIizacin de Ia economia graduaI aI inicio y aceIerada aI naI de Ia
decadalra|oconsigoIanecesidaddecambiosaIosqueIagraneslrucluraeslalaInoIogr
adalarse Ior eI conlrario se reconoce que en esa elaa eI roI deI Islado en Ia economia
fueunadeIasrinciaIescausasdereduccindeIaslasasdecrecimienloeconmicoydeI
aumenlodeIaslasasdedesemIeoeinacinenlodoeImundo
ConIacrisisdeIosaosochenlasurgiIacorrienledereformaeconmicaorienladaame|orar
IaecienciadeIosmercadosba|oeIsuueslodeI|aisscz jaircquelambienaIcanzaIIslado
4
LaarlehislricadeeslaseccinsebasaeneIlexlode}oanIralsiCalaIab
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
105
El Estado en debate: mltiples miradas
InesleconlexloeIIsladodesnanciadoierdeoderfrenleaIoscailaIesinlernacionaIes
IasbarrerasdenacionaIidaddesaarecenyIosaisesenlranenIacomelenciamundiaIor
accesoaIariquezaLacaacidaddeIIsladoeneslaelaaaraenlregarbienesyservicios
asusnacionaIesseveafecladaorsufaIladeahorroAsuvezIaeconomiasevoIvimas
ecienleme|orasignacindeIosrecursoserolambienmasdesiguaIAsimismoIasideas
neoIiberaIes ganan esacio y se busca un Islado minimo aI que se Ie reconocen roIes
rivalivos basicamenle en eIordeninlernoIaeslabiIidaddeIamonedayIacoordinacin
econmicadeIosmercados
DeeslamaneraseIIegaaInaIdeIadecadadeIochenlaconIsladosdebiIesincaacesde
redislribuir bieneslar y con Ios mas grandes niveIes de inequidad regislrados lanlo enlre
aisescomoeneIinleriordeeslos
InIadecadadeInovenlanuevamenleseroduceungiroyIascorrienlesdecenlroderecha
y cenlroizquierda mas ragmalicas ganaron esacio Io que moliv una oIa de aoyo de
IacomunidadinlernacionaIaIareformadeIIsladoLavisindeIaeIdeIIsladoenesla
elaayvigenlehoyseincIinahaciaiIadeIimilacindesusfuncioneslransriendo
arledeeslasaIseclorrivadooaIiandoseconeslearae|ecularIasiiIadesreguIacin
iii eI aumenlo de Ia caacidad de gobierno gctcrnancc enlendida como
caacidadadminislralivayscaIyiveIaumenlodeIagobernabiIidadooderoIilico
democralico
5
LaadminislracinubIicaeneIIerunoesa|enaaesloscambiosSinembargoeIrocesode
adalacindeIasorganizacionesubIicasqueconformanIaadminislracindeIIsladoyde
susmodosdeoeracinararesonderaIasnuevasdemandasciudadanasincIuyendoIa
adalacinIegisIalivanecesariaaraeIIonoavanzconeImismodinamismoqueIaidea
de IsladoAsi con eI imuIso de Ias diferenles corrienles de ensamienlo se inlroducen
cambiosenIasregIasdefuncionamienlodeIIsladoqueasanaconvivirconIasanliguas
formasdehacerIascosasTodoeIIovacongurandounconfusomosaicoderegIasymodos
deoeracinmuchasvecesinconexosenlresiorIosquedebelransilarcuaIquierdecisin
deoIilicaubIicaqueIosgobiernoslralendeimIemenlarHoyesosibIeconslalarqueIas
organizacionesubIicasquegozandemayorcercaniaaIoscenlrosdeoderymodernidad
de Ia sociedad son lambien aqueIIas que con mayor raidez se adalan a Ias nuevas
demandase|organismosreguIadoresIncambioaqueIIasorganizacionesqueoeranen
camosenIosqueIosinleresessociaIesyciudadanossonmasdisersoslienenocaresin
deIasociedadaraadalarsenoorfaIladeinleresonecesidadsinoorimosibiIidadde
Iosinleresadosdeorganizarsearahacersenlirsusreferenciase|seclorescomosaIudy
educacinLadebiIidaddeIsislemaoIilicoarainlermediaradecuadamenleenlreeIIslado
yIosdiferenlesgruosdeIasociedadeslaaIabasedeIrobIemayaqueIainoeranciadeI
sislema oIilico genera condiciones ara manlener eI siaiu quc de Ia adminislracin Is a
IosefeclosdeesacaacidaddeadalacinaIaquenosreferimoshoycuandorecIamamos
me|orarIacaacidaddegeslindeIasorganizacionesubIicas
TodosesoseIemenlosconlribuyenaIadebiIgobernabiIidaddeIaisSinembargoeslano
esunacondicinquedeendasoIodeIaaraloubIicoInaIabrasde}oanIralsiCalaIa
6
5
IralsiCalaIaa
6
IralsiCalaIaa
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
106
El Estado en debate: mltiples miradas
IagobernabiIidadesunalribulodeIassociedadesynodesusgobiernosenloncesnosoIo
deendedeIacaacidaddeeslossinodeIosvaIoresIasacliludesyIosmodeIosmenlaIes
revaIenles en Ia sociedad Is una nocin comIe|a que invoIucra concelos como eI
e|ercicioIenodeIaciudadaniaeIcuaIimIicaodere|ercerefeclivamenlederechoscomo
eIaccesoaIasaIudIaeducacinIaseguridadynosoIoeIdeberdevolarTambiensuone
IaexislenciadeIiderazgosoIilicoseconmicosysociaIescaacesdearlicuIarunavisin
agenda o oIilica de Islado IncIuso aIude a Ia exislencia de regIas de |uego eslabIes que
noseaseguransoIoconcambiosenIamaquinariaubIicaUnasociedadgobernabIeliene
Ia caacidad de enfrenlar osilivamenle relos y oorlunidades en eI momenlo en que se
resenlanasicomodearlicuIaryresoIverefeclivamenleIasumadelensionesexislenlesen
eIIa Una encuesla recienle seaIa que eI de Ios eruanos consideramos que nueslros
comalriolassoncorrulosenaIgungrado
7
muycorrulocorruloaIgocorrulo
CaberegunlarsecuaIessonIasbasesdeconanzaqueexislenennueslrasociedadara
conslruirgobernabiIidad
AsiesIaaccinoinaccindeIIsladoIaquelienemayoresefeclossobreIagobernabiIidad
IIaaraloadminislralivoquenoIograhacerIaredislribucinefeclivadeIbieneslarlermina
orexcIuirdeIsislemaaimorlanlesgruosdeIasociedadIoqueafeclaaIaeslabiIidad
sociaISieIsislemaoIilicoquedelerminaydirigeIaaccindeIIsladonolienesucienle
reresenlalividadnoIograraIIevaraIamesadediscusinIosinleresesdelodosIosaclores
deIasociedadyorendeIasdecisionesdeoIilicaubIicaeslaransesgadashaciaaqueIIos
cuyosinleresessieslanresenlesyeIaaraloubIicoserviraocoonadaaragaranlizar
adecuadascondicionesdevidaalodosIosciudadanoseseciaImenleaaqueIIosquenoson
cercanosaIoderubIico
CmosenlimosIosciudadanosIosefeclosdeIame|oradeIacaacidaddegeslinInmas
yme|oresserviciosdeIIsladoore|emIomasyme|orsaIudyeducacinenIaalencin
raidayacoslosrazonabIesdenueslroslramilesenIaseguridaddeIosnioscuandovana
unarquecuandolomamoslransorleubIicoyorsuuesloenquenohayacorrucin
InsumaymasaIIadecuaIquierraciociniolericoIaciudadaniasienlequesucaIidadde
vidaodrame|orarenIamedidaenqueeIIsladohagame|orsulraba|o
III. La gestin administrativa
II aaralo adminislralivodeIIslado esdecireIcon|unlodeIasorganizacionesubIicas
quelrasciendeIosgobiernossueIesercomaradoconunicebergIosciudadanossienlen
sus efeclos y resonsabiIizan de eIIo aI Gobierno nacionaI regionaI o IocaI que en ese
momenlodirigeeIaaraloadminislralivoqueesIoquevemosdeIicebergSinembargo
aunque noseamoscaacesdeverIoenIaarleocuIladeIicebergadminislracinhay
cienlosderocesosquenofuncionanbienyquedicuIlanIaconcrecinenaccionesdeIa
voIunladoIilicademe|orarIaalencindeIIsladoSeescondenenIaadminislracinubIica
frondosaseslruclurasadminislralivasquenocoordinansusaclividadesunregimenygeslin
7
VIncueslaNacionaIsobreCorrucineIaboradaorIISOSaraeIConse|oNacionaIaraIa
IlicaIubIicaIROITICA
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
107
El Estado en debate: mltiples miradas
deI servicio civiI basicamenle cororalivo que sirve mas ara asegurar Ia ermanencia de
Ios lraba|adores que ara garanlizar eI servicio aI ubIico sislemas de geslin nanciera
y resuueslaria insucienles ara asegurar Ia redislribucin de recursos hacia Ios mas
obresoriorizarIaconsecucinderesuIladosorencimadeIosrocesosderoduccin
oIilicas de conlralacin y comras que no aseguran eI uso ecienle y oorluno de Ios
recursosubIicosnormasdiseadasaraciudadesmedianasograndesqueseconvierlenen
lrabasaraqueIosgobiernosIocaIesaliendanIasnecesidadesdesusvecinoselcInlonces
senlimosqueeIIsladofuncionamaIorquelodosesosrocesosselraducenenunamarcada
inecienciaaraalenderIasnecesidadesdeIaobIacineninequidadenlreIoseruanosen
ocosresuIladosyencorrucinexandidaenIasinslilucionesubIicasInsumaorque
nosfaIlaefeclividadeneIgobiernooIoqueseconocelambiencomobuengobierno
AsiseuedesoslenerquesieIIsladosirveaIosciudadanosdemaneraequilalivaesun
IsladoefeclivoysiIoIograaImenorcosloaraIasociedadenlonceseslambienunIslado
ecienleComosecomrenderalodoeIIoimIicaeImane|odeunaseriedeherramienlas
yIiderazgosqueuedenresuIlarsumamenlecomIe|osyafeclarIareslacindeservicios
araIaobIacin
InlaIsenlidodebereslarsealencinaIamaneraenqueeIIsladoesadminislradolanlo
enIacaIidaddeIosrecursoshumanosconquecuenlaaradisearye|ecularsusoIilicas
comoeneIdiseoaroiadodesusinslrumenlosdegeslinyIamaneracomosee|eculan
eslosinslrumenlosInarlicuIarnobaslaconconlarconunresuuesloequiIibradoque
nogeneredislorsionesmacroeconmicassinoqueesnecesarioasegurarsequeIaincidencia
deIIsladoeslagenerandoIosresuIladoseseradosorIaobIacinieunareslacinde
serviciosmayorme|oryequilalivayqueIosrecursosnoseeslandeserdiciando
Iero de que deendeque IasorganizacionesubIicascumIanconsuaeISobre esle
uIlimoasecloadiferenciadeIoquesucedeenIasemresassieIIsladonoesecienleo
ecaz aI menosen Ia mayoria de Iosserviciosque se Ie han encargado Iosefeclos no se
ree|andireclamenleenquienessonresonsabIesersonasoenlidadesoreseresuIlado
ComonohaycomelenciaoeslanoesaccesibIearaeIciudadanocomoeneIcasodesaIud
yeducacinesleeslaobIigadoadeenderdeIoqueIedaeIIsladoInunescenariode
comelencia roio de Ia aclividad rivada eI ciudadano odria olar or olro servicio
conIocuaIIaemresaveriaafecladasugananciayevenluaImenlesaIdriadeImercadoAsu
vezeIIsladonolienecIienlesorquenouedehacerdiferenciaenlrequienesdemandan
sus servicios Islo uede ser oco ecienle y sin embargo ser |uslo In esle senlido Ia
nocinde|usliciauedeimIicarinecienciaenlerminoseconmicosenIosservicios
deIIsladoerolenermasvaIoraraeIciudadanoqueIosmodeIosecienlesdereslacin
deserviciosubIicos
AarlirdeesloseuedesoslenerqueIosciudadanoslienenconeIIsladounasuerlede
conlraloobIigalorioimerfecloIsdecireslanobIigadosaconlralarconeIyagarorsus
serviciosimueslosudiendovariarIoslerminosdeIconlralosinsuaulorizacindebido
aIoderqueeIIsladooslenlamedianlecambiosenIasoIilicasubIicasseaorefeclode
Ias normas o or efeclo de Ia e|ecucin de eslas Dicho oder es Ia fuenle de ineciencia
Ugarle
SligIilz
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
108
El Estado en debate: mltiples miradas
y corrucin or Io que Ias medidas que se reven ara me|orar Ia accin deI Islado
comunmenle se cenlran en formas de conlroIarIo o IimilarIo Sin embargo eslas medidas
muchasvecessonfuenlelambiendeinecienciaydeinequidadcomoseveramasadeIanle
Ior mucho liemo Ias regIas de |uego deI aaralo adminislralivo han eslado orienladas a
manlenerba|oconlroIeIgaslodeIosrecursossiemreescasosconlroIaroIimilarIaaccin
deI Islado Ise enfoque aunque necesario ocuIl ba|o Ias decisiones macro de ahorro
ubIicoreaIidadesadminislralivasqueIosasadosaosdebonanzahanlraidoaIaIuzy
queesevidenlequenohemosodidoenfrenlarIsareaIidadadminislralivaesIaincaacidad
de e|ecucin deI gaslo ubIico que liene varias raices comIe|as como son Ias regIas de
funcionamienlodeIaadminislracineIba|odesarroIIodeIosmercadosderoveedoresara
eIseclorubIicoIacaIidaddeIiderazgoydeIersonaIresonsabIedee|eculareIgasloyor
suuesloIafaIladeunacIaseoIilicaformadaaragobernareIaaraloubIico
A Ias regIas de funcionamienlo de Ia oeracin deI Islado se Ies denomina sislemas
adminislralivos Islos son macrorocesos lransversaIes es decir Ios rocesos que
arlicuIan a lodo eI Islado y de aoyo diseados ara reaIizar cierlas Iabores de rulina
de Ias insliluciones o ara servir de mecanismos de arlicuIacin de Ias aclividades de Ias
organizacionesubIicasaraIocuaIcuenlanconunmarcoIegaIroioSelraladeregIas
generaIesdefuncionamienlouoeracinquelodasIasenlidadesubIicasdebenseguir
Los sislemas son lambien mecanismos de conlroI ex anle es decir rocesos en Ios que se
inlenlainducirconlroIarorevenirdelerminadoscomorlamienlosenquieneslraba|any
lomandecisioneseneIIslado
Ior su naluraIeza de normas lecnicas de adminislracin se enliende que Ias disosiciones
de Ios sislemas adminislralivos dicladas or eI Ioder I|eculivo son obIigalorias y or
ende reslringen de aIguna forma Ia aulonomia de Ias enlidades ubIicas incIuso Ia de Ios
oderesLegisIalivoy}udiciaIyIosniveIesdescenlraIizadosdegobiernooIosorganismos
conslilucionaImenle aulnomos Sin embargo dichas reslricciones deben circunscribirse a
Ia oeracin adminislraliva sin imedir que Ia enlidad cumIa con Ia misin ara Ia que
fue creada II niveI de comIe|idad y desorden que han aIcanzado Ias regIas de geslin
adminislraliva es laI que en muchos casos se han converlido en eI rinciaI faclor de
imedimenloaraqueIasauloridadesuedane|ercereIgobiernoaraeIquefueroneIegidas
SoIo como dalo que graca Ia desalencin que esle lema ha lenido en Ios uIlimos veinle
aos cabe resaIlar que hasla Ia dacin de Ia Ley Organica deI Ioder I|eculivo LOII en
eI ao no habia una denicin uniforme ara delerminar cuaIes eran Ios sislemas
adminislralivos ya que aI desaarecer Ia auloridad cenlraI a cargo de Ios lemas de Ia
adminislracinubIicaeIInsliluloNacionaIdeAdminislracinIubIicaINAIsecreun
vacioreseclodecuaIesserianIasauloridadesresonsabIesdesuslareas
11
AarlirdeIa
LossislemasadminislralivosdebenserdiferenciadosdeolrossislemasfuncionaIesdeIIsladocomo
ore|emIoeIsislemadedefensaciviI
11
DiferenlesnormasalravesdeIosaoshanreconocidoindireclamenledislinlossislemasadminislra
livosAquiaIgunose|emIosieIdecreloIeydeseaIacomolaIesaIossislemasdeer
sonaIabaslecimienloracionaIizacinesladislicaresuueslolesoreriayconlabiIidadiiIaLeyde
IresuueslodereriendoseaIacreacindecierlasinslilucionesdeIIsladohacereferenciaaIos
sislemasadminislralivosdeconlabiIidadylesoreriaresuuesloersonaIabaslecimienlosyservi
cios auxiIiares lramile documenlario Ianicacin racionaIizacin conlroI y esladislica iii eI Re
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
109
El Estado en debate: mltiples miradas
arobacindeIaLOIIendiciembredeIaoIossislemasadminislralivoshanquedado
denidos como resuueslo ubIico lesoreria endeudamienlo ubIico conlabiIidad
inversin ubIica abaslecimienlo Ianeamienlo eslralegico conlroI geslin de recursos
humanosmodernizacindeIageslinubIicaydefensa|udiciaIdeIIslado
InesledocumenlonosocuaremosdeIosseisrimerosorserIosquecomoneneIcicIode
gaslodecuaIquierenlidadubIicaaunqueconmayordelaIIeeneIderesuuesloubIicoeIde
conlroIasicomoeIsislemadegeslinderecursoshumanosorsuimorlanciaaraIacaIidad
deIaadminislracinyorconsiderarqueesIainleraccindeIoslressislemasIaqueconguraeI
eseclrodeincenlivosquemodeIaIaaccindeIaaraloadminislralivodeIIsladoLossislemas
de resuueslo lesoreria endeudamienlo conlabiIidad inversin y abaslecimienlo eslan
acargoderganosyenlidadesdeIMinisleriodeIconomiayIinanzasIIsislemadeconlroI
corresondeaIaConlraIoriaGeneraIdeIaReubIicayeIdegeslinderecursoshumanosaIa
AuloridadNacionaIdeIServicioCiviIdeIaIresidenciadeIConse|odeMinislros
A esar de Ios avances que se han regislrado en informalizar aIgunos de dichos
sislemas eI enfoque rinciaI de lodos eIIos no ha incIuido su simIicacin y menos su
comIemenlariedad con Ios demas sislemas Asi Ia enlidad obIigada a usarIos lamoco
incorora en su acluacin diaria rocesos de lraba|o que ermilan oerar uidamenle Ia
geslindeIgaslo
1. Problemas especfcos de los sistemas que conforman el ciclo de gasto
II sislema de resuueslo esla rinciaImenle orienlado aI regislro de insumos y a Ia
royeccindeIosgaslosqueseharaeneslosSindesmerecereIavancequeeIIoreresenla
araeIordenamienlomacrodeIasnanzasubIicasIocierloesquenoessucienleara
converliraIresuuesloenunaherramienladegeslinaraIasenlidadesHaslaahorano
sehaIogradoasociaresosgaslosaIosroduclosbienesyserviciosquedebedesarroIIar
una delerminada enlidad
12
IIIo es en arle larea deI sislema de resuueslo y en arle
deI roio modeIo de organizacin deI Islado eruano Isle uIlimo ha quedado como
araIizado en Ios aos ochenla y no ha incororado lecnicas y melodos modernos como
Ia geslin de rocesos Is decir en eI Islado eruano Ias enlidades no eslan obIigadas a
desarroIIar herramienlas como Ia idenlicacin de sus rocesos oeralivos ara roducir
bienes y servicios y asociar a eslos Ios insumos incIuso eI liemo deI ersonaI ResuIla
enloncesexlremadamenledificiImedirIaecienciadeIgasloubIicosiesquenoseconoce
gIamenlodeOrganizacinyIuncionesdeIInsliluloNacionaIdeAdminislracinIubIicaINAIde
seaIacomosislemasacargodeesleaabaslecimienlocaacilacinersonaIyracionaIizacin
ivIaRISICMquenombraaunacomisinencargadadecoordinarIosaseclosinformalicos
deIossislemasadminislralivosreconocecomolaIesaIaniIIasabaslecimienloconlroIalrimoniaIy
adquisicionesyconlralacionesyvIaresoIucinminisleriaIIIreconocecomosislemas
acargodeIMIIaIaIrogramacinIslralegicaMuIlianuaIIaneamienloinversinubIicageslin
resuueslarialesoreriaubIicaendeudamienloubIicoconlabiIidadybienesnacionaIes
12
NlesequeaIoIargodeIlexloba|oeIlerminoserviciosseincIuyeaaqueIIosdereslacinindivi
duaIizabIeydireclacomosaIudyeducacinubIicaasicomoolrosquenoIosoneroqueforman
arledeIaslareasqueeIIsladoreaIizaafavordeIasociedadensucon|unlocomoIareguIacineI
ordeninlernoeImane|odeIaeconomiaelc
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
110
El Estado en debate: mltiples miradas
eI coslo de Ios bienes y servicios NaluraImenle mienlras no se sea con cIaridad cuaIes
son Ios bienes y servicios que resla cada enlidad ubIica ie Ios roduclos resuIlara
imosibIecuanlicarIoscoslos
AunquesehaavanzadoendesarroIIarnuevasmelodoIogiaseincIusonormalividadadhoc
ara eI sislema de resuueslo or resuIlados nos enconlramos en una elaa iIolo y en
lanlonoseinlroduzcacomoarledeIaslareasdeIasorganizacionesubIicasIadenicin
derocesosdelraba|oseraimosibIeexlenderdichosiIolosaIalolaIidaddeIIsladoIor
endenoseraosibIeconocerIoscoslosdeIosroduclosqueesledesarroIIayseraimosibIe
comararIosenlreIasdislinlasunidadese|eculorasaraidenlicaraIasmasroduclivasy
ecienlesymenosauncomararIosconIoscoslosqueudieraenfrenlareIseclorrivado
desereIcasoieeIIsladoagaIomismoorsusIIamadasleIefnicasqueIaemresamas
grandedeIIeruoincIusoconlralaraIgunosdeIosroduclosconeslesieIIoresuIlaramas
ecienleieserviciodeaImacenamienlodedala
Refexiones sobre el presupuesto por resultados
Las reformas ms avanzadas relacionadas con el sistema presupuestario se relacionan con el
denominado presupuesto por resultados (PPR), instrumento caracterstico de la nueva gerencia
pblica que basa las asignaciones presupuestarias en funcin a los resultados alcanzados por cada
una de las instancias de gobierno o unidades ejecutoras, otorgando una mayor fexibilidad en el uso
de recursos corrientes al cambiar el mbito de control de los insumos a los resultados. A su vez, esa
mayor fexibilidad va de la mano y justifca la rendicin de cuentas (accountability), en vista de que
los responsables o gerentes cuentan con las herramientas bsicas para infuir sobre el logro de los
productos.
El PPR es un sistema que contiene una especie de crculo continuo e integrado entre la
formulacin, discusin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto, con la caracterstica
de que esa evaluacin analiza resultados y a su vez incide sobre la formulacin del ao siguiente
y as sucesivamente. Adems, como parte del sistema, en cada etapa del proceso de PPR existen
herramientas propias que facilitan el funcionamiento de un esquema hacia resultados, como
lo pueden ser el soporte tecnolgico para una administracin fnanciera integrada o el diseo de
incentivos adecuados para el cumplimiento de metas.
Si bien en teora, el PPR pudiera aparecer como una alternativa ptima para asignar recursos pblicos
de manera efciente, en la prctica su implementacin es compleja y por ello pocos pases cuentan con
esta herramienta debidamente implantada. Ms all de la decisin poltica y el liderazgo necesario para
implantar el sistema, lo cual genera siempre resistencias en el interior del gobierno debido a intereses
creados, se requiere desarrollar otro grupo de herramientas de apoyo, las cuales tambin presentan
sus propias complejidades. Estas son: contar con un presupuesto por productos, atar esos productos
a resultados que provienen de la misin y la visin del Estado de cada pas, incluir en su concepcin
criterios, procesos e incentivos apropiados (el tipo de costo que compone los productos, los criterios
para evaluar a los agentes y el mecanismo de premios y castigos).
Adems de estas defniciones, hay retos de implantacin como lo constituyen la necesidad de un
slido soporte tecnolgico que incluya todas las precisiones del caso (integracin de la administracin
fnanciera, sistemas de seguimiento, etc.), la requerida fexibilidad laboral en la carrera pblica, toda
vez que los encargados de los productos en las unidades ejecutoras deben tener la facilidad de
contratar a su propio personal y fjar los sueldos correspondientes (cada agencia tendra una mayor
discrecionalidad sobre su gasto corriente), o la fexibilidad en el sistema de contrataciones pblicas,
todo ello bajo un marco legal debidamente diseado.
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
111
El Estado en debate: mltiples miradas
IIsislemadeIaneamienlofuedesaclivadoainiciosdeIadecadadeInovenlacuandosedisoIvi
eI Inslilulo NacionaI de IIanicacin Islas lareas se encargaron aI Minislerio de Iconomia
y Iinanzas ero no fueron desarroIIadas de forma eslruclurada e inslilucionaIizada hasla
mediadoscasinesdeIadecadaAarlirdeIacreacindeIosIaneseslralegicossecloriaIes
muIlianuaIes IISIM se inlenl relomar eI Ianeamienlo en eI Islado y recienlemenle
desuesdemuchasmarchasyconlramarchassecreeICenlrodeIIaneamienloIslralegico
CILSinembargoesleesfuerzoaunnoselraduceenunsislemaoeralivoorIoquehasla
ahora ha lenido ocos resuIlados como herramienla de geslin ya que Ia denicin de Ios
Ianesoselraba|asoIocomounlramileformaIdocumenloodebidoaIesodeIsislemade
resuuesloIadenicindeob|elivosymelasdeIasenlidadeseslabasadaencuanloeseran
oblenerdeIresuuesloynoencmocumIirconsusfuncionesoIilicasubIicas
IIsislemadeabaslecimienloodeadquisicionesyconlralacionesdeIIsladoeslaacargo
deIConse|oSueriordeConlralacionesyAdquisicionesdeIIsladoCONSUCODIrgano
adscriloaIMIITodosIosorganismosyenlidadesubIicasdebencumIirconIaIeyara
reaIizarsuscomrasyconlralacionesAesardeavancesrecienleseseciaImenleeneIlema
dedifusindeinformacinydeacluaIizacinlecnoIgicaauneIrocesodeconlralacin
coneIIsladoesocoamigabIeLasrinciaIescrilicasqueseIeuedenhaceraIsislema
comolaIesqueaIriorizarIaimosicindemecanismosdeconlroIexanlearaevilarIa
desviacindefondosubIicoslerminaornocumIiracabaIidadconsuverdaderoaeI
asegurar que eI Islado aI disoner de Ios recursos ubIicos comre o conlrale Io me|or
osibIeaunreciorazonabIeydeformalransarenleyoorluna
IIsislemanacionaIdeconlroIesresonsabiIidaddeIaConlraIoriaGeneraIdeIaReubIica
CGR Si bien su funcin rinciaI deberia ser eI conlroI nanciero y eI conlroI de Ia
IegaIidad de Ios rocesos y acciones
13
esla enlidad ha lendido a amIiar sus aclividades
haciaeIconlroIdeIageslinIIIogeneraunrobIemadeeciencialodavezqueeIerI
deIosfuncionariosdeIaCGRmayormenleconladoresoaudiloressinexerienciaconcrela
en Ias aclividades que suervisarian no Ies rovee venla|as comaralivas ara decidir
lecnicamenlesiIosolrosfuncionariosendiferenlesareasdeaccineslanhaciendobieno
maIsulraba|oDehechoeIrocesodemodernizacinemrendidoorIaCGRhaaunlado
|uslamenle a amIiar Ia gama de eseciaIidades deI ersonaI y a crear herramienlas ara
me|orarsuconocimienlodeIacosaubIica
SinembargoeseaIosesfuerzosrecienlesdeIaCGReIsislemacomolaInohaIogrado
modicar Ios incenlivos que inlroduce en Ia geslin de Ias organizaciones ubIicas Ior
ahora se manliene como un faclor inhibidor de Ia innovacin en Ia geslin ya que ese
aI esfuerzo de Ia CGR eI ersonaI de esla y eI nc!us cpcran!i de Ios audilores conlinuan
riorizando Ios rocesos formaIes or encima de Ios resuIlados
14
Asi eI adminislrador
13
II arlicuIo de Ia Conslilucin seaIa que Ia ConlraIoria como rgano suerior deI Sislema
NacionaI de ConlroI suervisa Ia IegaIidad de Ia e|ecucin deI Iresuueslo deI Islado de Ias
oeracionesdeIadeudaubIicaydeIosaclosdeIasinslilucionessu|elasaconlroI
14
IsimorlanlelomarenconsideracinqueeIrocesodecambiodeIacuIluradeunaorganizacin
nosedaornormasquelomabaslanleliemoyquelamocoessenciIIomodicarcmoesvislaIa
organizacinenlrequienesinleracluanconeIIaDehechoaunsideformaexlremayabsurda
Ia CGR cambiara a lodo su ersonaI y sus normas Ias enlidades suervisadas no cambiarian
su comorlamienlo hasla haber senlido y comrobado ese cambio or lemor a incurrir en
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
112
El Estado en debate: mltiples miradas
ubIico se ve molivado a referir Io conocido o ya robado incIuso si liene resuIlados
inadecuados
IngeneraIIossislemasadminislralivoseslandirigidosaorganizardislinlosrocesosdeI
IsladoycomosehavislocadaunodeeIIosresenlasusroiasIimilacionesdicuIlades
y venla|as La eciencia y efeclividad con que se mane|an eslas y olras herramienlas
lienen una reIacin direcla con Ia consecucin de Ios ob|elivos deI Islado Cada uno de
eslossislemasoseesusroiascomIe|idadesrobIemasyaIlernalivasdesoIucinTodos
eslansu|elosame|orasydeaIgunamaneraeslasme|orasuedenvericarsegraduaImenle
II exilo de eslos inslrumenlos no soIo deende de su diseo adecuado a Ios inlereses deI
Islado y sus ciudadanos sino lambien deI mane|o correclo or arle de Ios funcionarios
ubIicosydeIconocimienloquelengaIasociedaddeeIIosIocuaIsirvearaexIolarsus
caacidadesaImaximo
In cuanlo a Ia naluraIeza se lrala de normas que afeclan Ia geslin de Ias enlidades
ubIicaseincidenrinciaImenleenIosaclosdeadminislracindeeslasIacaraclerislica
comunesIaexislenciadeunenlereclorocabezadesislemacuyasdisosicionessonde
obIigaloriocumIimienloyquelienecaacidadaranormareinlerrelarsobreIosaIcances
yoeralividaddeesleSunaIidadesdolarderegIascomunesdegeslinalodoeIaaralo
ubIicodemodolaIqueesleseaosibIedeconlroIarSibieneIob|elivodeIossislemases
deseabIeIosexcesosdereguIacinyunlosdeconlroIhandevenidoenresuIladosadversos
enlerminosdeecienciadeIaadminislracinubIica
La eciencia y ecacia de eslos sislemas eslan or Io generaI en reIacin direcla con eI
gradodeinnovacinymodernizacinlecnoIgicaqueseincororaeneIfuncionamienlo
de Ios mismos In adicin Ios esfuerzos de desreguIacin que se emrendieron en eI
Islado en Ia decada asada con reseclo a Ias aclividades que invoIucran direclamenle
aIciudadanonoaIcanzaronaIasherramienlasdeadminislracinyoreIconlrarioenIos
uIlimosaosaraizdeIosrobIemasdecorrucinsehaninlensicadoIosconlroIesyor
endeIaineciencia
Ademas de Ios robIemas que genera eI exceso de conlroIes lambien es cierlo que cada
uno de dichos sislemas oera sin lomar en cuenla Ios olros sislemas adminislralivosAsi
sus reguIaciones alienden unicamenle a Io que cada enlidad reclora de sislema considera
sucamodeaccinIeroIageslinnouedeserenfrenladacomouncon|unloinorganico
decomarlimenlosIoreIconlrarioordenicinselraladeuncicIoalravesdeIcuaIse
denesee|eculayseconlroIaeIgaslodeIIsladoIIgracomueslraIaIgicadeIcicIode
gasloycmoesleselraduceenIossislemasadminislralivos
La geslin de Ios recursos ubIicos es como Ia oeracin de una maquina aunque cinco
de seis iezas lraba|en bien si una no funciona se deliene Ia maquina Tiicamenle en
IasorganizacionesubIicasvamosaenconlrarquecadaareaoresonsabIedeunsislema
adminislralivoconoceIosuyoeronocmoIoquehaceafeclaaIreslodeIaorganizacin
Cada area liene sus rioridades fechas que cumIir reorles que enlregar normas
que alender y lodos esos requisilos no eslan coordinados con Ios de Ios demas sislemas
resonsabiIidad De hecho Ia Iileralura lecnica reconoce que eI ersonaI deI seclor ubIico es
adversoaIriesgocomoconsecuenciadeIsislemadeincenlivosoIafaIladeeslosinslauradoeneI
IsladoIchebarriayMendoza
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
113
El Estado en debate: mltiples miradas
adminislralivos enlonces cada ieza de Ia maquina va a una veIocidad diferenle Cada
sislema liene su roio Iengua|e conlroI inversin Iogislica elc Io que convierle a Ia
geslinadminislralivaenIalorredeabeIlodoshabIaneronadieenliende
Asi Ia osibiIidad de me|orar reaImenle Ia geslin deI Islado asa or enfrenlar Ia
simIicacinymodernizacindeIossislemasadminislralivoscomounlodoeIcicIodeI
gaslo ubIico ues mienlras se sigan haciendo esfuerzos aisIados ba|o Ia lica de cada
unodeIosenlesrecloresdeIossislemasaunqueseconsiganme|oraseslaremosanleuna
maquinaquesearaencadaelaadeIroceso
TambienseranecesarioanaIizarhaslaqueunloesviabIemanlenerregIascomunesenun
ais lan diverso Uno de Ios faclores menos considerados aI reguIar Ia accin deI Islado
es Ia diversidad que esle enfrenla y Ia helerogeneidad de sus roias organizaciones Las
reguIacionesorIogeneraInacendeIacailaIaarlirdeIaexerienciadequienesoeran
eneImercadonacionaIyeslanbasadasenunenfoquedeIsladoreguIadorysubsidiarioa
IaaccinrivadaInloncesIasreguIacionessonviabIesenIamedidaqueIascondiciones
en Ias que oeran son simiIares Is decir or e|emIo que exislen mercados dinamicos
y con muIliIicidad de roveedores de bienes y servicios Io que ermile Iograr caIidad
en Ios rocesos de conlralacin or efeclo de Ia comelencia enlre eIIosAsi Ias regIas de
abaslecimienlosonIasmismaslanloaraungranminisleriocomoaraunamuniciaIidad
dislrilaI de Ia sierra Sin embargo ambas enlidades oeran en ambienles o mercados
absoIulamenlediferenlesdondeeneIsegundocasonoseencuenlraIamismacanlidady
caIidadderoveedoresresuIlamuycoslosolrasIadardesdeolrosIugaresIosroduclosy
serviciosIoseslandaresnoresondenaIasnecesidadesroiasdeIazonaelcIaraoder
alenderaIaobIacineneslecasoeIsislemadeabaslecimienlolerminasiendolergiversado
orquedeIoconlrarionoseIograraIae|ecucindeIosrecursosubIicos
LomismoseuededecirdeIascondicionesinslilucionaIesyaquesoIoaracumIircon
IosrequisilosdeIossislemasadminislralivosunaenlidadrequiereconlralaraImenosnueve
GRFICO 1. Ciclo de gasto GRFICO 2. Sistemas administrativos
Cunto
cuesta?
Es la mejor
forma de hacerlo?
Se justifca la
inversin
pblica?
Qu se
necesita?
Dando
cuenta
del gasto
Controlando
el Gasto y
la calidad
Organizacin
para gastar
3.
Preinversin
2.
Presupuesto
1.
Planifcacin
y monitoreo
5.
Control
previo
4. Logstica
Finanzas,
Contabilidad,
personal
6. Transparencia
Rendicin de
cuentas
Control posterior
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
114
El Estado en debate: mltiples miradas
ersonasquelericamenlesoncaacesdeenlendereinlerrelarcorreclamenleIoscienlos
denormasqueconformanIareguIacinadminislralivadeIIsladoSineIIoesnormaIqueIa
auloridadincurraenfaIlasydeIilosqueseranerseguidosoreIsislemadeconlroI
LadiscusinsobrecmoreformarIossislemasadminislralivosaraqueayudenainlroducir
eciencia en eI Islado debe asar necesariamenle or eI anaIisis de cosloefeclividad deI
conlroIasicomooranaIizarcuaIesconlroIeslienesenlidoinlroducirdadoqueeIexceso
deunlosdeconlroIeslambienunadeIasfuenlesdecorrucinmenuda
15
2. El sistema de gestin de recursos humanos, la tarea de mayor
complejidad poltica
IIsislemadegeslinderecursoshumanos
16
eslaenrocesodecreacinIndudabIemenle
se lrala de una ieza cIave ara Ios modeIos de geslin ubIica ues liene que ver con
Ia forma como eI Islado seIecciona uliIiza y remunera a su ersonaI Dado que eI seclor
ubIico conlrala ba|o diferenles modaIidades ninguna de eIIas esla lolaImenle adecuada
araaseguraryromoverunbuendesemeoeneIemIeadoubIicoyIacarreraubIica
raclicamenlenoexisleInunoscasossirvearamanleneralraba|adoresdeba|odesemeo
que resuIlan coslosos ara eI ciudadano y en olros no ha reconocido raclicamenle
ningun derecho aI emIeado ubIico recarizando eI emIeo ubIico Recienlemenle se
arob un bIoque normalivo deslinado a iniciar Ia reforma deI servicio civiI con miras
aIograrunsislemacomIelamenlemodernizadoyfuncionaIenunhorizonlelemoraIde
aroximadamenlediezaos
LamenlabIemenlenoexisleundiagnslicorigurosoqueermilaonerencifrasIamagnilud
deI robIema deI emIeo en eI seclor ubIico Sin embargo Ios eseciaIislas coinciden aI
idenlicarIosrobIemasqueexIicanIaba|acaIidadyrendimienlodeIersonaIdeIseclor
ubIicoIoscuaIesserecogensomeramenleaconlinuacin
IorunIadoeIregimendecarreraubIicadeIdecreloIegisIalivoyIascarrerasesecicas
quesehanderivadodeesleseamedianleinlerrelacionesreslriclivassurgidasdenormasde
desarroIIooorinlerrelacionesenIavia|udiciaIhanconguradounsislemadeeslabiIidad
raclicamenle absoIula debido a Io engorroso que resuIla imIemenlar Ia searacin de
un servidor ubIico o orque se ha creado aIgun imedimenlo esecico ara IIevarIa a
caboIorolroIadoenresueslaaIarigidezdeIsislemadecarrerasecreanenlidadescon
unregimenIaboraIrivadoyfrenleaIasreslriccionesaIaconlralacinnombramienloy
15
Iore|emIohaciaunlraba|oreaIizadoorunequioMTCICMIevanlIosrocesosadmi
nislralivosinlernosdeIminislerioUnasdeIascosasquemasIIamIaalencinfueronIosasos
quehabiadesdeIaacelacindeIaIiquidacindeunaobraconIaqueeslaasaaIconlroIdeImi
nisleriohaslaIaemisindeIchequenaIdeeslaConsuIladosaIgunosemresariosquelraba|aban
coneIminislerioeneseenloncesexIicaronqueIosreciosofrecidosaIIsladoseaenIaIicilacin
oosleriormenleenIasamIiacionesdeIosconlralosyaincororabanIososibIescoslosdeemi
sindeIchequeIocuaIesodianroducirseencadaunlodeconlroIdeIroceso
16
IIconcelodegeslinderecursoshumanosincororaeIemenloscomocreacindecaacidadesor
ganizacindeIersonaIconunaIineafuluradecarrerasislemasdeincenlivosysancionesasociados
aresuIladosenlreolrosqueexcedenamIiamenleIaadminislracindeIaniIIasqueesIoqueexisle
hoy
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
115
El Estado en debate: mltiples miradas
saIarios se crean sislemas araIeIos de conlralacin civiI Islos mecanismos de escae
han congurado un regimen araIeIo que ha recarizado eI emIeo en eI seclor ubIico
exlrayendoIodeoIilicasdecaacilacincuandoexislenmoviIidadinlernaeincIusode
resonsabiIidad
TodoesloseinicieneIconlexlodecrisisscaIdeiniciodeIadecadadeInovenlaeneIque
con eI n de reducir eI gaslo corrienle deI Islado se adol como oIilica Ia rohibicin
de nuevos ingresos de ersonaI aI seclor ubIico In simuIlaneo se ol or rohibir Ios
incremenlossaIariaIesdenlrodeIsislemadeIaLeydeIaCarreraIubIicadecreloIegisIalivo
In adicin Ia rohibicin de incremenlos en Ios ingresos buscaba resonder aI
IIamado efeclo ese|o or eI que Ios ensionislas deI regimen de Ia Iey o Ley de
Ia CeduIa Viva verian sus ensiones incremenladas en Ia misma roorcin que quien
esluvieraeneIuesloaclivoequivaIenleaaqueIqueeIensionislaaIcanzaImomenlode
su|ubiIacinDeeslaformaycomonoeraosibIeincremenlareIsueIdobaseIoquevaa
IaensinerolamocoseodiadesconocerIanecesidaddeincremenlarIossaIariosor
lanlosaosaarecieronunaseriedemodaIidadesdiferenlesdeconlralacinenunoscasos
yseeslabIecieronolrasformasdecomIemenlarIaremuneracine|bonosCAIAIIsle
robIemasesuerconIamodicacinconslilucionaIarobadamedianleIaIeyor
IacuaIennormasdedesarroIIose|aronloesaIasensionesdeIregimendeceduIaviva
IsrecienaarlirdeeslecambioquesehizoosibIeensarenunareformadeIserviciociviI
cuyoefecloscaIuedaserrazonabIeyrogresivamenleasumidooreIais
Ademas Ia inexislencia de una auloridad a cargo deI emIeo en eI seclor ubIico deriv
enqueIaoIilicasaIariaIdeIIsladohayasidoraclicamenleinexislenleyqueIasmedidas
adoladas esluvieran mas guiadas or Ia necesidad de conlroIar eI gaslo ubIico y or
soIuciones de corlo Iazo que or un verdadero anaIisis de necesidades de acuerdo
con Ias resonsabiIidades que un ueslo reresenla II resuIlado de lodo eIIo ha sido Ia
subcomensacin en Ios niveIes lecnicos direclivos ubIicos y Ia sobrecomensacin en
Ia base de Ia iramide con reseclo a Io que sucede en eI seclor rivado haciendo cada
vezmenosalraclivoeIingresoaIseclorubIicoaraIosrofesionaIesdeaIlaerformance
AunquedesdeeIenfoquemacrodedisciIinascaIeslasmedidasluvieronefeclososilivos
ayudandoaconlroIareIcrecimienlodeIgaslocorrienledesdeeIunlodevisladeIageslin
deI ersonaI deI Islado se convirlieron en un eIemenlo que desaIenl Ia ermanencia de
buenosservidoreseneIaaraloubIicoyaquenoseIesodiaofrecerunaIineadecarrera
que|uslicarasuesfuerzoAsiaIomasqueodiaasirarunrofesionaIlecnicodeIIslado
era a ocuar un cargo de conanza que udiera ser remunerado or aIguna de Ias vias
aIlernasquesecrearoneneIIsladoe|IondodeAoyoGerenciaIroyeclosINUDelc
ConeIliemodichasviasasarondesermedidaslemoraIesaraclicasexlendidasenIa
adminislracindeIIsladoIncIusoenIosuIlimosaosoreIrocesodedescenlraIizacin
sehanexlendidodichosmecanismosaIosgobiernosdescenlraIizados
17
Desde eI unlo de visla de Ia geslin lodos esos faclores conlribuyeron a rofundizar Ia
debiIidaddeIaaraloubIicoyaqueincremenlaronIarolacindeIosequioslecnicosIo
queafeclaIosrocesosdelraba|oyIosesquemasderesonsabiIidadenIasorganizaciones
Cada nueva auloridad oIilica e incIuso cada nuevo direclivo lecnico IIega aI cargo con
su equio e inslaIa nuevas modaIidades de geslin que no se aanzan Io sucienle en
17
Ugarle
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
116
El Estado en debate: mltiples miradas
Ia organizacin se sueronen con Ios usos y coslumbres revios y se van sumando aI
mosaicoderegIasyusosconIosqueoeraIaenlidadIsdecirIageslinsehacecadavez
mascomIe|aerdiendoracionaIidadyefeclividad
Islos robIemas se hicieron mas crilicos ademas or eI efeclo que luvieron en Ias
enlidades ubIicas Ios rogramas de comra de renuncias y evaIuaciones maI diseadas
imIemenlados en Ia decada deI novenla Ios que fueron ensados ara reducir eI gaslo
corrienle ero sin considerar Ios efeclos en Ia caIidad deI recurso humano con eI que se
quedariaeIIsladoLacomraderenunciasIIevaIasaIidavoIunlariadeersonaIvaIioso
que con execlaliva de recoIocarse en Ia aclividad rivada o iniciar un negocio roio
ol or recibir eI incenlivo monelario deI Islado a cambio de su renuncia voIunlaria
LasevaIuacionesorolroIadonofueronsiemreadecuadamenlediseadasyaIicadas
y se convirlieron en un medio de |uslicacin de desidos masivos que osleriormenle
fueronimugnadosyhoyselraducenenIislasdeersonaIIegaImenlealoaraingresar
en cuaIquier ueslo de lraba|o que se udiera necesilar en Ias enlidades ubIicas ero
que no necesariamenle cumIen con Ios eslandares y niveIes de acluaIizacin que Ias
organizaciones requieren
LareformadeIserviciociviIcomosedesrendedeIosarrafosanlerioresesunroceso
comIe|o y oIilicamenle sensibIe que requiere de una eslralegia de corlo y mediano
Iazo La recienlemenle creada Auloridad NacionaI deI Servicio CiviI SIRVIR liene
varios relos que enfrenlar Ior un Iado necesila desarroIIar herramienlas ara suerar Ia
faIladeinformacinrigurosaquedebeservirdebasearamodeIarIareformalanloara
oder medir eI imaclo scaI de Ias oIilicas de geslin de recursos humanos como ara
desarroIIarcaacidadesenIasenlidadesubIicasquelendranqueimIemenlarIosnuevos
Ugarle
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
117
El Estado en debate: mltiples miradas
melodosdegeslindeIserviciociviIIorolrodeberadesarroIIareslralegiascrealivasqueIe
ermilansuerarIoscoslosoIilicosasociadosaeslareformayconvencersucesivamenlea
variosgobiernosdequenoseuedeseguirosoniendoeslaslareasdadoqueIacaIidadde
IageslindeIasorganizacionesubIicasdeendeengranmedidadeIacaIidaddeIrecurso
humanoconeIquecuenlan
IV. Refexiones fnales
UnrimerrobIemaqueenfrenlamosarahabIardeunIsladoincIusivoesIainlerrelacin
quedeesafuncinlienecadaunodeIosacloresinvoIucradosyIasexeclalivasquecada
uno desarroIIa sobre eI Islado In un ais lan diverso y con lanlas carencias como eI
Ieru eI Islado cailaIino es esenciaImenle reguIador y roveedor de marcos de accin
araIosindividuosyIaaclividadrivadaeroenzonasenIasqueeIIsladoesIamayor
organizacinesleesvislolambiencomoIarinciaIfuenledeemIeodirecloyconaIgun
gradodeeslabiIidadIIrocesoarauniformizarcrileriosnoasaornormassinooreI
desarroIIodeaIlernalivaseconmicasquedinamicenIosmercadosIocaIesquilandoeso
aIaaccindirecladeIIsladocomoconlralanleoroveedordebienesyserviciosInlanlo
eIIo no suceda eslaremos en Ia necesidad de reinlerrelar Io que eI roI subsidiario deI
IsladosignicaaraIaobIacin
Sin embargo incIuso si lodos Ios aclores comarlieran Ia misma visin en Ia raclica es
dificiI conocer si esa Iabor se esla cumIiendo a cabaIidad a menos que aIgun ciudadano
sufradireclamenleIoser|uiciosdeIainecaciaoinecienciasuoniendoqueexislenIas
vias ara hacer senlir dicho er|uicio Islo es orque no exislen melas cuanlicabIes de
resuIlados que ermilan vericar Ios avances o relrocesos en Ias dislinlas funciones deI
Islado imidiendo conocer Ios roduclos que eI Islado esla generando ie Ios bienes y
serviciosquereslayeIcoslodeIosmismosComosehavisloIossislemasadminislralivos
en eI Ieru eslan sesgados hacia eI cumIimienlo de Ia norma y eI regislro de Ios insumos
quesenecesilaaracumIirunaIaboresdecirsecenlranenvericarycuanlicarcn quc
segaslaSibieneIIoesimorlanlearaevilarominimizarrobIemasdecorrucineslos
siguen exisliendo or Ios mismos defeclos de Ios sislemas adminislralivos que no eslan
siendoenfrenladosdemaneraorganica
InolrasaIabrasnoexisleunrocesosislemalicoarasaberore|emIocuanlasraciones
aIimenlarias Iicencias o cerlicados es caaz de roducir una enlidad duranle un ao ni
cuanlocueslaroducircadaracinIicenciaocerlicadomenosaunaraevaIuarIacaIidad
de Ias decisiones conlenidas en eslos SoIo sabemos que esa enlidad gasla cierlo monlo
en sueIdos y olro monlo en bienes y servicios Ios insumos Isla carencia ara conocer
IosroduclosdecadaenlidadysuscoslosderoduccinnoermileasuvezeslabIecer
crilerios ara medir Ios resuIlados eserados or Ia obIacin en lerminos de coberlura
caIidadraidezorecisindesusserviciosTamocoermileeslabIecersislemasmodernos
de incenlivo ara remiar Ia eciencia y or eI conlrario esconde Ia faIla de esla In esa
IineaunadeIaslareasdemedianoIazoquedebeemrendereIaiseseIforlaIecimienlo
de Ia geslin or resuIlados y ara eIIo requiere de herramienlas adecuadas como eI
resuueslosislemasdeinformacinysislemasdemoniloreoderesuIladosquesonaun
muydebiIeseinorganicoseneIIslado
|
Mayen Ugarte Vsquez Sols
118
El Estado en debate: mltiples miradas
La modernizacin o reforma de Ia adminislracin ubIica es un roceso comIe|o que
invoIucra no soIo diversas arislas deI aconlecer ubIico sino que ademas requiere de un
aoyooIilicoydeunIiderazgomarcadoaraimIanlarIoSinembargoIadebiIidaddeI
sislema de arlidos oIilicos hace raclicamenle inviabIe Iograr acuerdos de mediano y
IargoIazosobremaleriasquecomoIageslinadminislralivadeIIsladoresuIlanaridas
y oco renlabIes ara Ia esfera oIilica Sin una cIase oIilica rearada ara dirigir eI
comIe|omundodeIoubIicoesocorobabIequeseaIcancenIosacuerdosbasicosque
ermilanIegisIareimIemenlarreformasquelendranefecloseneriodosmasIargosque
Iosdeundelerminadogobierno
UnamaneradeenfrenlarIareformaresuIladedarsecuenlaqueeIIsladooseeunafuncin
deroduccinesdecirrecursoshumanosycailaIarae|ercersuscomelenciasIoscuaIes
se rigen con marcos IegaIes eseciaIes Ia carrera ubIica eI resuueslo y eI sislema de
conlroIreseclivamenleInesloslresinslrumenlosseree|anIasoIilicasrinciaIesdeI
IsladoaIdelerminareIliodelraba|adorquee|erceraIasfuncionesyIadireccindeIos
monlosdisonibIesyIosincenlivosqueseeslabIecenararomoversuadecuadomane|o
Iara Iograr eso es necesario conlar con una organizacin que arlicuIe Ias lres esferas de
formaecienle
AsimismoIamodernizacindeIaaraloeslalaIsuonelambienunareformadeIafuncin
deI Islado en eI senlido de de|ar en eI seclor ubIico unicamenle aqueIIas funciones que
aqueIuedereslardemaneramasecienleyequilalivaAIresecloeIIeruhaavanzado
enIadeIimilacindeIaeIdeIIsladoenIasociedadyIohaIasmadoenIaConslilucin
de donde se seaIa que Ia inicialiva rivada es Iibre se e|erce una economia sociaI
demercadoyeIIsladoacluarinciaImenleenIasareasderomocindeemIeosaIud
educacinseguridadserviciosubIicoseinfraeslrucluraarlicuIoSinembargonose
lraladeIimilareIaeIdeIIsladoaunroImeramenlesubsidiariosinodeenconlrarmodeIos
enIosqueuedanarlicuIarsedeIame|ormaneraycuandofueraosibIeIaarliciacin
con|unladeIIsladoydeIseclorrivado
IinaImenlesedebelenerencuenlaIanecesidaddecoIaboracinycoordinacincomouna
ieza inherenle a Ia forma como se organiza eI Islado a n de que se lomen decisiones
adecuadas y oorlunas que no suongan duIicidades ni coniclos de comelencia y
recursosAIser|erarquicoybasarseenIineasdeaccinsecloriaIquevueIvencomarlimenlos
eslancosIosunlosdedecisincuandoseoeraconcrelamenlesobreunareaolerrilorio
seresenlaIanecesidaddereIacionarseconolrasauloridades
IslocomIicaIalomade
decisiones y or ende Ia caIidad y oorlunidad de Ias reslaciones Asimismo lambien
afeclaIaidenlicacinderesonsabiIidadesyorendeIaasignacinderemiosycasligos
comIicandoaunmaseIconlroIdeIaecienciaIocasaclividadesdeIIsladosonasibIesde
Como e|emIo se uede lomar eI crecimienlo deexorlaciones agricoIas regislrado enlreIos aos
yQueauloridadhasidoresonsabIedesuexilosiieIMinisleriodeIaIroduccinhizo
feriasderomocinderoduclosiiLosgobiernosregionaIesrehabiIilaronIasviasdeaccesoaIas
zonasroduclorasiiieIseclordeeconomiaynanzasasignrecursosubIicosaraIaconlralacin
deersonaIyaraIosvia|esenIosquesenegocieIATIDAiveIMinisleriodeComercioIxlerior
negoci eI acuerdo |unlo con eI de ReIaciones Ixleriores v eI seclor saIud medianle SINASA
simIic Ios rocesos de cerlicacin sanilaria elc In esle e|emIo no exisle una forma senciIIa
deaisIareIimaclodecadainlervencinorendesienIugardeexilosaIainlervencinfueraun
fracasolamocoseriafaciIasignarIaresonsabiIidad
Reforma administrativa del Estado: una administracin pblica inclusiva
|
119
El Estado en debate: mltiples miradas
idenlicacinrecisayenlreIasmascomIicadaseslanIasroiasdedireccinygeslin
araIasqueresuIladificiIdelerminarroduclosconcreloscuyosresuIladossoIouedanser
alribuidosasuslareas
IinaImenleyrelomandoeIhiIoconduclordeesledocumenloserequiereenfrenlarIaba|a
caacidad de e|ecucin deI gaslo ubIico como un robIema sislemico Is decir de|ar de
verIossislemasadminislralivoscomocomarlimenloseslancosriorizandoIanocinde
geslin deI gaslo como un gran macroroceso ues eIIo ermiliria inlroducir coherencia
en eI aaralo adminislralivo de Ias organizaciones ubIicas que es aI naI deI dia eI que
ermiliraonoqueIasoIilicasubIicasuedanimIemenlarseenbeneciodeIaincIusin
deIosciudadanosenIaaccindeIIslado
Bibliografa
CaidenNBu!gciing in Pccr Ccunirics. Tcn Ccnncn Assunpiicns |c-cxaninc!Pu||ic
A!ninisiraiicn |cticu
CuniII N y Sonia Osina |ta|uacicn !c rcsu|ia!cs para una gcsiicn pu||ica nc!crna q
!cnccr4iicaCenlroLalinoamericanodeAdminislracinaraeIDesarroIIoCLAD
Io cuaI signica que Ios imueslos indireclos han sido mas imorlanles Ior Io
generaI esle ralio ha ucluado enlre y Io cuaI indica que Ia recaudacin de Ios
imueslosindirecloshasidoaIrededordeIdobIedeIarecaudacindeIosimueslosdireclos
GRFICO 2. Ratio impuestos directos / impuestos indirectos 1970-2007
Fuente: BCRP.
Elaboracin: INDE Consultores.
ComoresuIladodeIcrecimienlodeIimuesloaIarenladeIseclorminerodebidoaIboomdeIrecio
deIosmelaIes
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
1
9
7
0
1
9
7
2
1
9
7
4
1
9
7
6
1
9
7
8
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
|
Luis Alberto Arias Minaya
130
El Estado en debate: mltiples miradas
IV. El nmero y las tasas de los impuestos
Una caraclerislica que lodo sislema lribulario debe lener ademas de Ia equidad es Ia
eciencia
IIrinciiodeecienciaimIicaqueeIsislemalribulariodebeserdiseadodemaneralaI
queserecaudeminimizandoIaerdidadeecienciasociaI
quegeneranIosimueslosIsle
rinciioconIIevaalenerresenlequeIosimueslosenIoosibIedebenser
x Ncuira|cs es decir se debe minimizar Ia inlerferencia que ueden ocasionar Ios
imueslosenIasdecisionesdeIosagenlesroducloresyconsumidores
x Sinp|csdemaneralaIqueseanreducidosIoscoslosdeIcumIimienlolribularioor
arle deI conlribuyenle a Ia vez que no se encarezca Ia Iabor de Ia adminislracin
lribulariaSeresumequeIossislemaslribulariosconunmayornumerodeimueslos
lasasdiferenlesexencionesyregimeneseseciaIesliendenasermascomIe|os
x Oc iasas |ajas q |ascs anp|ias La exislencia de lasas aIlas romueve Ia resin or
exoneracionesconIoquesegenerafuerlesdislorsionesconIaconsiguienleerdida
deecienciaasimismoseconvierleenunfaclorquegeneraIaevasinLanecesidad
de bases amIias se convierle en una garanlia de que Ia disminucin de lasas no
reduceIarecaudacin
IaraefecluarunanaIisissenciIIoreseclodesieIsislemalribularioeruanocumIeconIa
condicindeecienciaveamosdosindicadoreseInumerodeimueslosyeIniveIdeIas
lasas
IncuanloaInumerodeimuesloseIcuadromueslraIosimueslosqueconformaneI
sislemalribulariovigenleochonancianIasfuncionesdeIgobiernocenlraIynueveIasde
IosgobiernosIocaIes
Unareformalribulariaquelengacomoob|elivosimIicareIsislemalribularioarame|orar
suecienciadeberiareducireInumerodeimueslosacualroaraeIgobiernocenlraIrenla
IGVISCyaranceIesycualroaraIosgobiernosIocaIesrediaIaIcabaIavehicuIarcasinos
ylragamonedas
1. El impuesto general a las ventas
IncuanloaIniveIdeIaslasasresuIlainleresanlecomarareIniveIdeIaslasasdeIIGVcon
IadeolrosaisesdeAmericaLalina
IneIcasodeIIGVIalasaromedioenIosaisesdeAmericaLalinaesdeIIIeru
liene Ia lasa mas aIla soIo desues deArgenlina e iguaIa con Ia de ChiIe La
aIlalasaexislenleenIeruesaunmasconlraroducenlesiselomaencuenlaeIaIlogrado
deinformaIidaddeIaeconomiaeruanaeIcuaInoexisleenIasdoseconomiasseaIadas
LaerdidadeecienciasociaIsedenecomoIaerdidadebieneslarqueIosagenlesroduclores
yconsumidoresexerimenlancomoroduclodeIaimosicindeIimueslomenosIarecauda
cinqueeIgobiernoefecluaIsdecireseImonloadicionaIaIagodeimueslosqueIosagenles
eslariandisueslosasacricarconlaIdenosergravados
Tributacin y reforma del Estado
|
131
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 4. Relacin de impuestos del sistema tributario peruano
Clasifcacin Gobierno central Gobiernos locales
Renta - Impuesto a la renta
- Impuesto temporal a los
activos netos
Propiedad - Impuesto a las transacciones
fnancieras
- Impuesto predial
- Impuesto de alcabala
- Impuesto vehicular
- Impuesto a las embarcaciones
de recreo
Bienes y Servicios - Impuesto general a las ventas
- Impuesto selectivo al consumo
- Impuesto de solidaridad a
favor de la niez desamparada
- Impuesto de promocin y
desarrollo turstico
- Impuesto a los juegos
- Impuesto a los espectculos
pblicos no deportivos
- Impuesto a las apuestas
- Impuestos a los juegos
de casino y mquinas
tragamonedas
- Impuesto al rodaje
Comercio exterior - Aranceles
Total 8 9
Elaboracin: INDE Consultores.
GRFICO 3. Tasas del IVA en Amrica Latina
Fuente: legislacin de varios pases.
Elaboracin: INDE Consultores.
Paraguay
Panam
Uruguay
Repblica Dominicana
Honduras
Guatemala
Ecuador
El Salvador
Costa Rica
Bolivia
Nicaragua
Mxico
Barbados
Colombia
Venezuela
Per
Chile
Argentina
0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0
21.0
19.0
19.0
16.5
16.0
15.0
15.0
15.0
14.9
13.0
13.0
12.0
12.0
12.0
12.0
10.0
5.0
5.0
|
Luis Alberto Arias Minaya
132
El Estado en debate: mltiples miradas
2. El impuesto a la renta
IneIcasodeIimuesloaIarenlaaraIasersonas|uridicasemresasIalasaromedio
enIosaisesdeAmericaLalinaesdeLalasaexislenleenIeruesIigeramenlemasaIla
GRFICO 4. Tasas del IRPJ en Amrica Latina
Fuente: legislacin de varios pases.
Elaboracin: INDE Consultores.
CabeseaIarqueeneIcasodeesleimueslohayquelenerunocomasdecuidadoenIa
comaracin de Ias lasas dado que Ia IegisIacin varia mucho enlre aises reseclo de Ia
lasaquesecobraaIasuliIidadesquesedislribuyenynosedislribuyenInaIgunosaises
se grava lambien Ias uliIidades aI momenlo de dislribuirse Ior e|emIo en ChiIe si Ias
uliIidades se dislribuyen Ia lasa aumenla a In eI Ieru Ia dislribucin de uliIidades
eslagravadaconunalasadeconIocuaIIalasacombinadaaIcanzaeIaraIas
uliIidadesdislribuidas
V. El rendimiento de los impuestos
1. El caso del IGV
LaaIlalasadeIIGVeneIIerucorresondeaunaIloniveIderecaudacinYahemosvislo
queenIosuIlimosdiezaossibienhacrecidoIarecaudacindeIIGVenbuenamedidaha
sidodeIIGVquegravaaIasimorlaciones
35.0
35.0
34.0
33.3
31.0
30.0
30.0
30.0
30.0
28.0
25.0
25.0
25.0
25.0
25.0
25.0
20.0
17.0
- 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0
Colombia
Argentina
Venezuela
Jamaica
Guatemala
Per
Panam
Nicaragua
Costa Rica
Mxico
Uruguay
Rep.Dominicana
Honduras
El Salvador
Ecuador
Bolivia
Paraguay
Chile
Tributacin y reforma del Estado
|
133
El Estado en debate: mltiples miradas
UnbuenindicadoraramedirsiexisleIacorresondenciaseaIadaeseIdeIaroduclividad
deIIGVqueseoblienedividiendoIarecaudacindeIIGVcomoorcenla|edeIIIenlre
Ia lasa nominaI deI IGV exresada en orcenla|e II orcenla|e limo es ero
naluraImenlenuncaseraorqueIasexorlacionesnoeslangravadasyhaysecloresno
afecloscomoeIseclornancieroTeniendoencuenlaesloyademasunmargendeevasin
razonabIe eI ralio deberia ser cercano a Los resuIlados ara eI eriodo se
mueslraneneIgraco
GRFICO 5. Productividad neta del IVA
Fuente: SUNAT y BCRP.
Elaboracin: INDE Consultores.
II graco mueslra que ese a que Ia roduclividad nela
LaroduclividadnelaseoblienedesconlandodeIarecaudacindeIIGVIasdevoIucionesdeesleimueslo
11
ComunidadAndinadeNaciones
1998
31.6%
29.3%
28.6%
27.9%
28.2%
29.2%
29.7%
30.8%
31.3%
32.1%
34.0%
32.0%
30.0%
28.0%
26.0%
24.0%
22.0%
20.0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
|
Luis Alberto Arias Minaya
134
El Estado en debate: mltiples miradas
In concIusin Ia roduclividad deI IGV es muy ba|a en eI Ieru Io que esla asociado a
muchas exoneraciones o a una aIla lasa de evasin SoIo hay dos formas de me|orar Ia
roduclividaddeIIGVIarimerareducirexoneracionesyIasegundareducirIaevasin
ReseclodeIasexoneracioneseslasseaIicanrinciaImenleaIosaIimenlosincIuyendoaIasfrulas
ydesdeeIunlodevislageogracoaIasciudadesqueconformanIaAmazoniaIocuaIcomrende
a dislrilos y rovincias de de Ios dearlamenlos deI ais
12
Isle lio de exoneraciones
regionaIes romueven Ia evasin debido a Ia comIe|idad de adminislrar eI imuesloAdemas
eslasexoneracionesregionaIesgeneraIizadasnoexislenenningunaarledeImundo
UnesludiorecienleacercadeIaequidadscaIenIosaisesandinosubIicadoorIaCAN
y eI ID
13
concIuye que en eI caso deI Ieru Ias exoneraciones gIobaImenle consideradas
recaensobreIacanasladeIoshogaresreIalivamenlemasricosSeguneIesludioseimone
unanaIisisdelaIIadodedichasexoneraciones
ReseclodeIaevasineseaqueeslasehareducidoenIosuIlimosaosdesdeununlode
vislagIobaI
14
resuIladificiIIograrme|oresresuIladosconunaaIlalasaenunaeconomiacomo
IaeruanaconunaIlogradodeinformaIidadDemaneraqueIomasrecomendabIearece
serunareduccinrogresivadeIalasacombinadaconunareduccindeexoneraciones
2. El caso del impuesto a la renta
LarecaudacindeIimuesloaIarenlasecomonedeIimuesloaIarenlaaIasersonas
ersonasnaluraIesyeIimuesloaIarenlaaIasemresasersonas|uridicasIneIIeru
adiferenciadeIosaisesdesarroIIadosendondeIamayorarledeIarecaudacinroviene
deIasersonasIarecaudacinrovienerinciaImenledeIasemresas
GRFICO 6. Estructura de la recaudacin del impuesto a la renta (%)
Fuente: BCRP y SUNAT.
Elaboracin: INDE Consultores.
12
LeyLeydeIromocindeIaInversinenIaAmazonia
13
DIIDIDCANLaequidadscaIenIosaisesandinosWashinglonagoslo
14
LareduccingIobaIdeIaevasinlribulariaesconsecuenciadeIamayorarliciacindeIasimor
lacioneseneIconsumo
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Renta Naturales Renta Jurdicas
Tributacin y reforma del Estado
|
135
El Estado en debate: mltiples miradas
Observese que Ia arliciacin de Ia recaudacin deI imueslo a Ia renla de Ias ersonas
lradicionaImenlesuerioraIsereduceaIaarlirdeIaocomoconsecuencia
deImayorcrecimienlodeIarecaudacindeIimuesloaIarenladeIasemresasdebidoaI
boomminero
2.1 El impuesto a la renta de las empresas
IIimuesloaIarenladeIasemresashacrecidososlenidamenleaarlirdeIaoy
conmayorfuerzaaarlirdeIcoincidiendoconeIcrecimienlososlenidodeIaeconomia
eruanaerosobrelodoconeIboomdeIseclorminero
GRFICO 7. Recaudacin del impuesto a la renta de las empresas (% PBI)
Fuente: BCRP.
Elaboracin: INDE Consultores.
ObservesequeIuegodeeslarenniveIesdeenlreydeIIIeneIeriodo
eIimuesloaIarenladeIasemresashabordeadoeIdeIIIenIosuIlimosdosaos
In esle eriodo Ia recaudacin deI imueslo a Ia renla deI seclor minero segun dalos de
Ia SUNAT aumenl de miIIones de soIes en eI a miIIones de soIes en eI
In lerminos deI II esle crecimienlo fue de a Ya en eI hay una
disminucinamiIIonesdeIIIIIseclormineroasasereIsecloreconmico
mas imorlanle como conlribuyenle deI imueslo a Ia renla de cada soI recaudado
cenlavosrovienendedichoseclor
Segun dalos de CIIAL ILIIS ara eI ao eI Ieru encabeza eI ranking de aises
en cuanlo a Ia recaudacin deI imueslo a Ia renla de Ias emresas en America Lalina
incIusivesuerandoaChiIeSiendoeslounabuenanoliciaexisleunriesgoqueesIaaIla
deendenciadeIarecaudacindeIseclormineroasociadaaIosreciosdeIosmineraIesII
recienledesIomedeeslosyaredu|oIarecaudacindeIosagosacuenladeIseclorminero
eneIuIlimobimeslredeIenDemaneraqueIarecaudacindeIimuesloaIarenla
queyadisminuyeneIaunmonloequivaIenleadeIIIdisminuiraaunmasen
Ios rximos dos aos Si bien Ios faclores delerminanles de Ia recaudacin deI imueslo
aIarenlasonIosreciosdeIosmineraIesyeIniveIdeaclividadeconmicaesimorlanle
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
|
Luis Alberto Arias Minaya
136
El Estado en debate: mltiples miradas
Ia larea de Ia SUNAT a lraves de una scaIizacin focaIizada en Ias grandes y medianas
emresasararevenirunamayorcaidaAsimismoesimorlanlenoconcederbenecios
lribulariosniexoneracioneseneslaelaadecrisissobrelodobeneciosirracionaIescomo
IosolorgadosanaIesdeIadecadaasadasinoqueremosvoIveraniveIesdeIimuesloa
IarenladeodeIII
GRFICO 8. IR Empresas 2007 (% PBI)
Fuente: CEPAL ILPES.
2.2 El impuesto a la renta de las personas
ConlrariamenleaIoocurridoconeIimuesloaIarenladeIasemresaseIimuesloaIa
renladeIasersonashacrecidosoIoIigeramenleAsienIauIlimadecadaasdeserde
cercadedeIIIacasideIII
GRFICO 9. Recaudacin del IR de las personas naturales (% PBI)
2.1
2.5
2.5
2.6
2.6
2.9
3.1
3.1
3.8
4.1
5.6
5.9
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0
Rep. Dominicana
El Salvador
Uruguay
Costa Rica
Mxico
Guatemala
Bolivia
Nicaragua
Argentina (2006)
Brasil
Chile (2006)
Per
0.00%
0.20%
0.40%
0.60%
0.80%
1.00%
1.20%
1.40%
1.60%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
Tributacin y reforma del Estado
|
137
El Estado en debate: mltiples miradas
Cabe seaIar que eI imueslo grava a Ias renlas deI cailaI rovenienles de aIquiIeres
rimeracalegoriadividendosregaIiasyeIroduclodecesionesdederechosdemarcasy
alenlesrendimienlosdeaclivosnancierosygananciasdecailaIsegundacalegoria
15
yIasrenlasdeIlraba|oindeendienlecuarlacalegoriaydeendienlequinlacalegoria
In eI cuadro se mueslra eI comorlamienlo de Ia recaudacin ara cada uno de eslos
rubros
CUADRO 6.
Recaudacin del impuesto a la renta de personas por tipo de renta
(% PBI)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Primera categora 0.09% 0.09% 0.09% 0.08% 0.08% 0.08% 0.07% 0.07% 0.07% 0.06% 0.06%
Segunda categora 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.05% 0.06% 0.10% 0.17% 0.18% 0.19%
Cuarta categora 0.14% 0.13% 0.13% 0.15% 0.15% 0.16% 0.15% 0.15% 0.15% 0.12% 0.12%
Quinta categora 0.87% 0.89% 0.88% 0.87% 0.89% 0.93% 0.89% 0.91% 0.92% 0.97% 1.06%
Regularizacin 0.04% 0.04% 0.04% 0.03% 0.02% 0.04% 0.05% 0.05% 0.05% 0.05% 0.06%
TOTAL 1.15% 1.16% 1.14% 1.14% 1.15% 1.25% 1.22% 1.27% 1.35% 1.38% 1.49%
Fuente: SUNAT.
Elaboracin: INDE Consultores.
IIrimerasecloreIevanleesqueIasrenlasdeIlraba|odeendienlesonIargamenleIasmas
signicalivasysonIasqueexIicaneIcrecimienlodeIimuesloaIarenladeIasersonasa
arlirdeI|unloconIarecaudacincorresondienleaIasrenlasdesegundacalegoria
que aunque de menor monlo lienen signicancia a arlir deI ao en que se crea eI
imuesloaIosdividendos
16
IIsegundoasecloreIevanleesIaocaimorlanciaeslancamienloeincIusivedecrecimienlo
deIarecaudacinorconceloderenlasderimeracalegoriarinciaImenleaIquiIeresde
inmuebIes ese aI acluaI boom de Ia conslruccin II lercer aseclo reIevanle es Ia oca
signicancia eslancamienlo y decrecimienlo de Ia recaudacin de Ias renlas rovenienles
deI lraba|o deendienle In ambos casos es evidenle que ha sido obre eI lraba|o de Ia
SUNATensulareadeamIiacindeIabaselribulariaydisminucindeIaevasineneslos
rubros
No obslanle ese aI ba|o niveI de recaudacin deI imueslo a Ia renla de Ias ersonas eI
mismoseencuenlraencimadeIromedioIalinoamericanodeIIIIoquedemueslra
queIasdicuIladesararecaudarmasyreducirIaevasinsoncomunesenAmericaLalina
No ocurre Io mismo en Ios aises de Iuroa en donde eI romedio de recaudacin de
esle imueslo es de deI II
17
In eslos aises eI gaslo ubIico en educacin saIud
seguridadsociaIeinfraeslrucluraeslambiensignicalivo
15
SinembargoIarenladeaclivosnancierosygananciasdecailaIeslaexonerada
16
QuegravaconIalasadeaIadislribucindeuliIidades
17
InDinamarcaSueciayIinIandiaIarecaudacindeIimuesloaIarenladeIasersonasaIcanzaeI
ydeIIIreseclivamenle
|
Luis Alberto Arias Minaya
138
El Estado en debate: mltiples miradas
Iara me|orar Ia recaudacin de esle imueslo se requiere una eslralegia comIela que
incIuyaIossiguienlesaseclos
a Me|orarIalareadeIaadminislracinlribulariaemezandoconcrearbasesdedalos
comIelasderedioscalaslrorofesionaIesyaccionislasdeemresas
b IrofundizarIosrogramasdescaIizacininlensivosencrucesdeinformacin
c IvaIuar Ios niveIes de deducciones ara delerminar Ia renla imonibIe Ias UIT
queequivaIenaUSsonmasdeIdobIedeIingresoercaila
d AsociarIasme|orasenIarecaudacindeesleimuesloame|orasenIosrogramas
degasloubIicoeneducacinysaIud
CUADRO 7.
Recaudacin del IR a las personas en Amrica Latina
(% PBI)
Pas Personas Ao
Mxico 2.3 2002
Nicaragua 2.0 2001
El Salvador 1.8 2002
Argentina 1.5 2006
Chile 1.4 2004
Per 1.4 2007
Rep. Dominicana 1.1 2007
Honduras 1.0 2007
Uruguay 1.0 2007
Hait 0.9 2007
Costa Rica 0.9 2007
Guatemala 0.7 2007
Brasil 0.5 2007
Bolivia 0.2 2007
Panam 0.1 2007
Promedio 1.1
Fuente: Centrgolo y Sabaini (CEPAL).
A arlir de esle ao se ha modicado suslanciaImenle eI imueslo a Ia renla de Ias
ersonasaIicandoseeIimuesloaIarenladuaIDichoimuesloseaIicarademanera
indeendienleaIasrenlasdeIcailaIrenlasderimeraysegundacalegoriasaIarenla
emresariaIrenladelerceracalegoriayaIasrenlasdeIlraba|orenlasdecuarlayquinla
calegorias
LasrenlasdeIcailaIlendranunalasaefeclivadesoIoeIIslalasaseoblieneaIaIicareI
aIarenlaneladerimeraysegundacalegoriasIore|emIosieIconlribuyenleliene
unarenlaoraIquiIerdeinmuebIesdesoIesdesconlarasoIescomodeducciny
seaIicaraIalasadesobresoIesobleniendoseunimueslodesoIeseIde
Tributacin y reforma del Estado
|
139
El Estado en debate: mltiples miradas
soIesInIoscasosenIosqueseefecluIarelencinoeIagoacuenlacorresondienle
ambos abonos se consideraran como abonos denilivos deI imueslo es decir ya no se
lendraqueefecluareIagodereguIarizacinanuaI
IneIcasodeIasrenlasdeIlraba|oyIasrenlasemresariaIesIosconlribuyenlesconlinuaran
lribulandocomoIohacenhaslaIafecha
GananaqueIIoscuyasrenlasrovienendeIcailaIodeunacombinacindeIcailaIydeI
lraba|oueseslosconlribuyenleslribularansignicalivamenlemenosLosconlribuyenles
cuyasrenlasrovienenexcIusivamenledeIlraba|onoganannadaSiasumimoscomovaIida
Ia hilesis de que Ia mayor arle de conlribuyenles de aIlos ingresos lienen renlas que
rovienen deI cailaI y deI lraba|o y Ia mayor arle de conlribuyenles de ba|os ingresos
lienen renlas que rovienen soIo deI lraba|o eI cambio liene como efeclo hacer menos
equilalivoeIimuesloaIarenla
OlroefeclonegalivoseraqueermiliraeIarbilra|elribularioesdecirdisfrazarrenlasdeI
lraba|ocomosifueranrenlasdeIcailaIdadaIasdiferenciasdecargalribulariaenlreunas
yolras
SibieneIob|elivodeIainlroduccindeIimuesloaIarenladuaIesnogravarIas
renlasdecailaIalasasdenoshemosidoaIolroexlremoaIgravardichasrenlascon
una lasa lan equea que reducira aun mas Ia recaudacin deI imueslo a Ia renla de Ias
ersonas
3. El caso de los impuestos al patrimonio
LosimueslosaIalrimoniocomrendeneIimuesloaIaroiedadrediaIeIimueslo
aI alrimonio aulomolriz vehicuIar y eI imueslo de aIcabaIa In eI caso deI Ieru eslos
imueslossondeocaimorlanciaenlerminosderecaudacinuesaenasreresenlan
eIdeIII
CUADRO 8. Impuestos a la propiedad
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Impuesto predial 0.16 0.017 0.17 0.17 0.18 0.15 0.16
Impuesto de alcabala 0.01 0.03 0.03 0.03 0.04 0.04 0.03
Impuesto al patrimonio vehicular 0.01 0.02 0.02 0.03 0.02 0.02 0.02
Impuesto a las embarcaciones de recreo 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Total 0.19 0.21 0.21 0.22 0.23 0.21 0.20
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.
Elaboracin: INDE Consultores.
LasrenlasdeIlraba|oseacumuIanyseaIicaIaescaIarogresivaacumuIalivaconlasasde
yLasrenlasemresariaIeslribulanaIalasade
MienlrasqueIacargalribulariadeIasrenlasdeIcailaIesdeIacargalribulariadeIasrenlasdeI
lraba|oaarlirdemiIsoIesmensuaIesesdeycrecienle
|
Luis Alberto Arias Minaya
140
El Estado en debate: mltiples miradas
LarecaudacindeIimueslorediaIaenasaIcanzaeIdeIIIenlanloqueIadeIos
olros imueslos aI alrimonio vehicuIar y eI que grava Ias lransferencias de redios es
raclicamenleinexislenle
Ixisle en esle aseclo amIias osibiIidades de reforma que ermilen incremenlar
signicalivamenle Ia recaudacin de Ios imueslos aI alrimonioAdemas es inleresanle
dedicar esfuerzos a esle ob|elivo debido a que se lrala de imueslos rogresivos In eI
cuadrocomaramosIarecaudacindeimueslosaIalrimonioconIadeolrosaises
CUADRO 9. Impuestos al patrimonio en Amrica Latina (% PBI)
% PBI Ao
Argentina 3.20 2006
Brasil 2.78 2006
Colombia 1.90 2005
Venezuela 1.73 2006
Bolivia 1.72 2006
Chile 1.70 2006
Uruguay 1.60 2006
Costa Rica 0.70 2006
Panam 0.70 2006
Rep. Dominicana 0.60 2006
Ecuador 0.30 2005
Mxico 0.30 2000
Honduras 0.20 2006
Per 0.20 2007
Guatemala 0.16 2006
El Salvador 0.10 2006
Paraguay 0.00 2006
Nicaragua 0.00 2006
Hait 0.00 2006
Promedio 0.94
Fuente: Claudia de Cesare y Juan Francisco Lazo Marn. Impuestos a los patrimonios en
Amrica Latina.
LarecaudacindeimueslosaIalrimonioeneIIerudeIIIeslaIargamenleor
deba|odeIromediodeIosaisesdeAmericaLalinadeIIIyesIamasba|ade
Ios aises de Ia CAN Hay una gran oorlunidad de imIemenlar reformas de oIilica y
adminislracinlribulariaaraforlaIecerIarecaudacindeeslosimueslosydeasoaoyar
a Ia descenlraIizacin scaI dolando de mayores recursos a Ias municiaIidades urbanas
AIgunasaccionesrecomendabIessonIassiguienles
Tributacin y reforma del Estado
|
141
El Estado en debate: mltiples miradas
a DesarroIIarunIannacionaIaraforlaIecerIasadminislracioneslribulariasdeIas
municiaIidades urbanas emezando or Ias cailaIes de rovincias Isle Ian
deberiaincororareIdesarroIIodesislemasaraacluaIizarIoscalaslrosyregislros
de redios acluaImenle muy decienles Ademas un rograma ara reducir Ia
morosidad deI imueslo rediaI Ia cuaI es suerior aI en Ia mayor arle de
municiaIidades
LaexerienciadeIosserviciosdeadminislracioneslribulariascreadosrimeroenLimayIuegoen
Tru|iIIoIiuraChicIayoCa|amarcaHuancayoIcayIiuradeberiaserarovechada
Los trabajadores del Estado
|
143
El Estado en debate: mltiples miradas
Los trabajadores del Estado
Ccsar janic Mc!ina
1
I. Introduccin
L
aseslruclurassindicaIesdebenforlaIecersearaenfrenlarIosdesafiosdeInuevomiIenio
Hoy no es sucienle Iuchar or Ias reivindicaciones de cada seclor eI movimienlo
sindicaI liene Ia resonsabiIidadde incororar en su Ialaforma IosrobIemas generados
orIagIobaIizacinIasgravesamenazasaImedioambienleyIabusquedade|usliciasociaI
InIarimeraarledeIresenlelraba|osehaceunabrevereseadeIahisloriadeImovimienlo
sindicaIeslalaIsedescribesusiluacinacluaIyseroonenaIgunasideasqueeseramos
seanadoladasorIosnuevosdirigenlessindicaIesandemodernizarIaadminislracin
ubIica y brindar un servicio de caIidad a Ia ciudadania Con esle mismo ob|elivo en Ia
segunda arle roonemos un royeclo de caacilacin ara Ia adminislracin ubIica
que arovechando Ia infraeslruclura con Ia que ya cuenla eI Islado IIegue lambien Ias
obIacionesmasremolasdeIais
La lercera arle es un anaIisis delaIIado de Ios rinciaIes decrelos IegisIalivos emilidos
oreIacluaIgobiernoenmaleriaIaboraIconeIrosilodemodernizarIaadminislracin
ubIica Como se vera en Ia seccin corresondienle eslos decrelos son en buena arle
inconslilucionaIes y vioIalorios de Ios convenios IaboraIes que eI Ieru ha suscrilo con Ios
organismosinlernacionaIes
IinaImenle se resenla una Iisla de Ianleamienlos sobre eI emIeo ubIico y Ia carrera
adminislralivaIacuaIfuelraba|adayconsensuadaorIasorganizacionesdeIoslraba|adores
eslalaIes.
2
1
Coordinador e|eculivo de Ia Coordinadora NacionaI de Desedidos de Ia Confederacin GeneraI
deTraba|adoresdeIIeruCOORDISCGTIysecrelariogeneraIdeIaConfederacinNacionaIde
Traba|adoresIslalaIesdeIIeruCTIIeru
2
DeboagradecereIinvaIorabIeaoyoyIasoinionesdeManueICorlezIernandezsecrelarionacionaI
deIaCoordinadoradeDesedidosdeIaCGTIydeCarIos}imenezGarciacoIegasecrelariogeneraI
coIegiadodeIaConfederacinNacionaIdeTraba|adoresdeIsladoCTIIIRU
|
Csar Janto Medina
144
El Estado en debate: mltiples miradas
II. Los trabajadores pblicos y el sindicalismo
La sindicaIizacin de Ios lraba|adores deI Islado fue eI resuIlado deI forlaIecimienlo deI
le|idosociaIenIadecadadeIselenlaeIcuaIabarcaIosmasdiversossecloresdeIasociedad
SurgeenenresueslaaIaoIilicaeconmicayIaboraIdeIgobiernomiIilarresidido
oreIgeneraIIranciscoMoraIesermudezUnaoalraseIde|uIiodehabialenido
Iugar eI rimer aro nacionaI de Ia hisloria deI Ieru eI cuaI uso en |aque a Ia dicladura
miIilarysenlIasbasesaraIaconvocaloriaaIaAsambIeaConsliluyenleysuroducloIa
ConslilucinIoIilicadeIao
DuranlecienlosdemiIesdeemIeadosubIicosganaronIascaIIesyIazasdelodo
eIIeruaradefendereIderechoaIaeslabiIidadIaboraIamenazadaorIosdecrelosIeyes
yque relendianreorganizarIaadminislracinubIicaviaunadecIaraloria
deexcedenlesIIdeagoslodeeseaoserodu|oIarimeragranmoviIizacinconlra
IosdesidosmasivoseIdeseliembredeesemismoaosereaIizeIaronacionaIdeIos
lraba|adoreseslalaIeseIcuaIcomromeliamasdemiIlraba|adores
In eI mes de marzo de se funda eI Comile InlersecloriaI de Traba|adores IslalaIes
CITI como organismo de cenlraIizacin deI movimienlo sindicaI eslalaI con Io que
se generaIizaron Ios sindicalos en Ia adminislracin ubIica Sin embargo Iuego de
Ia inslauracin deI regimen democralico y no obslanle Ios avances eslabIecidos en Ia
Conslilucin IoIilica de que eIev a rango conslilucionaI Ios derechos IaboraIes
fundamenlaIes Ios gobiernos que se sucedieron lanlo eI de Accin IouIar como eI deI
AIRAquisierondeslruireImovimienlosindicaIdeIoslraba|adoresubIicosAIanGarcia
or e|emIo invenl una exlraa lesis de iramide que coIoc a Ios lraba|adores de Ia
adminislracinubIicaenIacimadeIosIIamadosriviIegios
IIIo no fue obslacuIo sin embargo ara que enlre y Ia adminislracin ubIica
creciera verliginosamenle segun eI cIienleIismo deI gobierno de lurno IaraIeIamenle
eI ais vivia Ia eor crisis econmica de su hisloria y un cIima generaIizado de vioIencia
lerrorislaqueseexlendihaslaeIIsladoorIaviadeIasdesaaricionesyIase|ecuciones
exlra|udiciaIes
Irenle a esla crilica siluacin eI movimienlo sindicaI eslalaI fue incaaz de resonder
a Ia aIlura de Ias circunslancias Las Iuchas inleslinas y una ideoIogizacin cada vez
mayorIoIIevaronaaIe|arsedesusbasesyasercmIicedeIdeleriorodesureulacin
anle Ia oinin ubIica Ia cuaI veia aI lraba|ador eslalaI como un e|emIo de inelilud
y ocio Isla imagen negaliva lendi Ia mesa ara Ia accin uniliva deI fu|imorismo
quelerminoraIaslaraIsindicaIismoeruanoyeneseciaIaImovimienlosindicaI
eslalaI
Duranle eI gobierno de AIberlo Iu|imori Iu|imori se desmonlaron lodos Ios
derechosIaboraIesIslaaccinseiniciconIaromuIgacindeIaConslilucindeen
IaqueseIesdeso|desurangoconslilucionaILuegoserocediaIdesidodecienlosde
miIesdeemIeadosubIicosconeIargumenlodequeeranecesariomodernizaryhacermas
ecienleeIaaraloeslalaIIIIofueunrelexloIoquebuscabaeIfu|imorismoerareemIazar
lraba|adoresconderechosIaboraIesorlraba|adoressineslosderechosIoqueIeermili
hacerse de una masa a Ia que odia mane|ar sobre Ia base deI cIienleIismo eI chanla|e y
loda suerle de desrosilos De aIIi saIieron Ios famosos servicios no ersonaIes SNI
que se manluvieron or mas de una decada Iuego deI fu|imorismo Isle regimen IaboraI
Los trabajadores del Estado
|
145
El Estado en debate: mltiples miradas
consliluyeunavergenzaenunesladodemocralicouesermileconlralaralraba|adores
ba|ounsislemaquenoIesolorganingunderechoLaCITIysusbasesrinciaIesfueron
deslruidasoquedarongravemenledebiIiladas
Con Ia caida de Ia dicladura fu|imorisla se inicia Ia Iucha de Ios lraba|adores desedidos
duranle esle gobierno conducidos or Ia Coordinadora de Traba|adores Desedidos de
Ia Confederacin GeneraI de Traba|adores deI Ieru CGTI y con Ia arliciacin de Ia
ConfederacindeTraba|adoresdeIIeruCTIIaCenlraIUnilariadeTraba|adoresCUT
eIIrenleIndeendienleNacionaIdeTraba|adoresCesadosIrreguIarmenleIINATRACIy
eICITI
SeabreasiasonuevamenleaIareconslruccindeIossindicalosdeIoslraba|adoreseslalaIes
y a su reagruamienlo en federaciones y confederaciones AcluaImenle sin embargo
eI movimienlo sindicaI eslalaI es aun debiI In eI ao se fund Ia Confederacin de
Traba|adores deI Islado CTI IIRU que reresenla a Ia mayoria de Ios gremios de Ia
adminislracin ubIica deI Ieru y debe consliluir eI esfuerzo mas serio ara reconslruir
cenlraIizaryforlaIeceraImovimienlosindicaIeslalaIennueslroais
1. Los nuevos retos del movimiento sindical estatal
II Islado es eI rinciaI emIeador en eI ais ues cerca de un miIIn de lraba|adores
IaboranensusdislinlasrearlicionesSinembargosoIounaarledeeIIoseslaorganizada
sindicaImenle Son rinciaImenle lraba|adores de Ios seclores de educacin y saIud
quienesdeaIgunamaneraIograronsobreviviraIaoIadeslrucloradeIfu|imorismo
IslossecloreslienenenormesdicuIladesaraeIdesarroIIodeIaaccinsindicaIlanloor
IaslrabasqueonenIosgobiernosdelurnocomoorresonsabiIidaddequienesconducen
esosgremiosIIIosedebeaquesaIvohonrosasexcecionesIasdirigenciasdeImovimienlo
sindicaI eslalaI e incIuso Ias cenlraIes sindicaIes nacionaIes raclican un sindicaIismo
anacrnicoquenoresondeaIasnecesidadesdeIoslraba|adores
II sindicaIismo que heredamos y que denominamos cIasisla vive enormes dicuIlades
ara resonder a Ias nuevas eslrucluras econmicas y sociaIes Alras quedaron Ios
liemosdeIfordismoydeIsindicaIismodeconfronlacincomoe|edesuexislenciaII
sindicaIismo acluaI debe invoIucrarse no soIo en eI deslino y mane|o de Ia emresa sino
lambienasumirunroIabierloycomromelidoconIasociedadNecesilamosconurgencia
asardeIsindicaIismoencerradoenIasaredesdeIafabricaaunsindicaIismoqueroma
IosmurosinvisibIesquesearanaIhombresindicaIisladeIhombreciudadano
II mundo acluaI vive Io que se denomina una revoIucin en ciudadania De manera
crecienle e irreversibIe Ios hombres y mu|eres asan a ocuarse de Ia cosa ubIica y a
adquirirroIesrolagnicosIoquesignicaunavancemuyimorlanleenIassociedades
Las organizaciones gremiaIes no ueden ni deben ermanecer a|enas a esle nuevo
aradigma
LossindicaloscomoorganizacionesdemocralicaslienenorsunaluraIezaIaobIigacinyIa
resonsabiIidadde|ugarunnuevoroIenIasociedadSuacluacinmeramenlegremiaIdebe
darasoaunaaccinsociooIilicaquenosequedeenIameraenunciacindeeslaaIabra
niseIimileaunaaccinarlidariaqueacabeorconverlirenunaseclaaIaorganizacin
gremiaI
|
Csar Janto Medina
146
El Estado en debate: mltiples miradas
QuienesseaferranaunsindicaIismoideoIogizadosonincaacesdedarresueslasacerladas
aIasnuevasexigenciasdeIoslraba|adoresquedicenreresenlarLaconsecuenciaesIacrisis
dedireccinquehoyalenazaaImovimienlosindicaIeruanoensusdislinlosniveIesNo
baslalenerundiscursooIilicoIaraclicabasicamenlegremiaIislaquemiraconanleo|eras
IareaIidadimediraeIavancedeImovimienlodeIoslraba|adoresIIsindicalosiguesiendo
uninslrumenlomuyimorlanleenIavidaoIilicaysociaIdeIaisSinembargohoydebe
osluIar sus Ianleamienlos con una visin de ais y asar de mirar eI arboI a mirar eI
bosque
IslanuevaraclicasindicaIexigeabrireIgremioaIoqueodriaIIamarseunsindicaIismo
ciudadano que asume como su accin rinciaI Ia defensa de Ios derechos humanos
fundamenlaIesseanoIilicoseconmicossociaIesocuIluraIesdelodosIoscomonenles
de Ia sociedad Io que incIuye a Ios emIeadores ubIicos y rivados Is un sindicaIismo
que no se agola en Ia robIemalica de Ios lraba|adores y emresarios como agenles de Ia
roduccin sino que |unla voIunlades con olros seclores imorlanles de Ia sociedad civiI
araresoIverIosrinciaIesrobIemasdeIaisreselandoIasnaluraIesdiferenciasyIos
dislinlosenfoquesqueexislenenlodasociedaddemocralica
InesalareaquecorresondealodosIosdirigenlessindicaIesresonsabIesIosdirigenles
eslalaIes lenemos eI gran relo de acluar segun Ias arlicuIaridades y osibiIidades de
nueslromovimienlo
2. Los trabajadores pblicos ante la modernizacin del Estado
AarlirdeIadecadadeIosnovenlaeneIIerusehamane|adoaIIsladoba|oIafrmuIa
hegemnica eslabIecida or eI Consenso de Washinglon Asi se aIic de manera
dogmalica Ia rivalizacin de Ias emresas ubIicas Ia desreguIacin y IiberaIizacin
deIcomercioIaaerluraaIainversinexlran|erasinmayoresconlroIesyconabsoIula
garanlia |uridica una disciIina scaI rigida y lasas de inleres |adas or eI mercado
In ese marco Ia reforma de Ia adminislracin ubIica consisli fundamenlaImenle en
Ia reduccin de Ia maquinaria eslalaI su modernizacin y descenlraIizacin con un
ermanenlea|uslescaI
Loslraba|adoresdeIIsladoorganizadosensindicalosnuncahanesladoenconlradeIa
descenlraIizacinymodernizacindeIaadminislracinubIicaIoreIconlrariosiemre
hanIuchadoaraqueeslaseimIemenleenbeneciodelodosIoseruanosIeroenesle
democralico debale eslan Ios que soslienen que eI Islado debe reducirse a su minima
exresin ara asi faciIilar eI Iibre mercado y Ios que ensamos que es necesaria una
fuerle resencia deI Islado ara canaIizar Ios recursos hacia Ios seclores eslralegicos
y garanlizar vaIores fundamenlaIes como Ia soberania nacionaI Ia |uslicia sociaI y una
democraciaIena
Isle debale sobre eI roI y funciones deI Islado liene diversos enfoques que obedecen a
niveIes de conocimienlo y orienlaciones ideoIgicas y oIilicas Las osiciones son a
veces anlagnicas ero Ios arlidos oIilicos eI gobierno y Ios lraba|adores a lraves de
sus organizaciones gremiaIes debemos buscar unlos comunes y conslruir un modeIo
consensuadoDeImismomodoesnecesariounacuerdonacionaIacercadeIareformadeI
emIeoubIicocomoarledeIasreformasdeIIslado
Los trabajadores del Estado
|
147
El Estado en debate: mltiples miradas
3. Problemtica actual de la administracin pblica
UnodeIosdiagnslicosmascomIelossobreIarobIemalicadeIaadminislracinubIica
fue exueslo aI ais en eI or Ia Comisin MuIlisecloriaI Incargada de Isludiar Ia
SiluacindeIIersonaIdeIaAdminislracinIubIicaCenlraIcreadaoreIdecrelosuremo
TRUnodeIosrinciaIesrobIemasidenlicadosfueIacoexislenciaderegimenes
IaboraIesdiversosenlreeIIoseIregimenIaboraIubIiconormadooreIdecreloIegisIalivo
eIregimenIaboraIrivadonormadoordecreloIegisIalivoyeIorobiosoSislema
deServiciosnoIersonaIesSNI
IIregimendeSNIfuereemIazadoorIosconlralosdeadminislracindeserviciosCAS
segun Io disueslo or eI decrelo IegisIalivo que enlr en vigencia en noviembre de
ConesleregimenIaboraIsinembargoIoslraba|adoresubIicoshanrelrocedidoen
susderechosainiciosdeIsigIoasadoIore|emIolienenderechoavacacionesanuaIesde
soIodiasycarecendeeslabiIidadIaboraI
UnadeIasaccionescenlraIesdeIaConfederacindeTraba|adoresdeIIsladoCTIIerues
quelodosIoslraba|adoresubIicosgocendesuderechoaunemIeodecenlelaIcomo
Io dene Organizacin InlernacionaI deI Traba|o OIT Nueslra larea es avanzar hacia eI
eslabIecimienlo de regimenes remuneralivos acordescon eI rendimienlo y Ia eciencia en
eIlraba|osindiscriminacionesorIoquedebeexislirunsoIoregimenIaboraIaralodaIa
adminislracinubIica
CoincidimosconquienesarmanqueIaoIilicasaIariaIoredislribulivadeIseclorubIico
debe a lraer relener y molivar a Ios lraba|adores ubIicos cuaIquiera sea su niveI Ni Ia
LeyMarcodeIImIeoIubIiconieIdecreloIegisIalivonilodasIasnormasosleriores
han conlribuido aI eslabIecimienlo de una carrera ubIica rofesionaIizada ecienle y
debidamenleremunerada
4. Requisitos para una administracin pblica moderna y efciente
SeguneIcensodeemIeadosubIicosquesereaIizeneIIsladoeruanocuenlacon
cerca de un miIIn miI lraba|adores de Ios cuaIes eI son ensionislas Isle censo
noincIuyaquieneslraba|anenIasenlidadesdelralamienloemresariaIreguIadasoreI
IondoNacionaIdeIinanciamienlodeIaAclividadImresariaIdeIIsladoIONAIIaIos
lraba|adoresdeIosgobiernosIocaIesniaquienesreslanserviciosaIseclorubIicoalraves
desislemasdeinlermediacinIaboraI
La caIidad deI emIeo ubIico es fundamenlaI ara eI mane|o deI Islado y deende de
Ia forma en que esle seIecciona asciende incenliva evaIua caacila y remunera a su
ersonaIyorescindeeIUnaadminislracinubIicaquenocuenlaconIasherramienlas
ara seIeccionar y caacilar a su ersonaI o que manliene emIeados imroduclivos
sera inecienle en Ia reslacin de servicios a Ia ciudadania IIIo es mas reIevanle aun
en un conlexlo de reforma o modernizacin en eI cuaI cambian Ias oIilicas de Islado
se desarroIIan nuevas herramienlas de geslin o se crean nuevas acciones yo funciones
Ior olra arle es necesario seaIar que una oIilica de recursos humanos desordenada o
inecienleesunafuenledecorrucinaIermiliresaciosaraeIcIienleIismoyIosabusos
deoder
|
Csar Janto Medina
148
El Estado en debate: mltiples miradas
LareformadeIacarreraubIicaquerelendiiniciarIaLeyMarcodeIImIeoIubIicofracas
y Io que ha quedado es un con|unlo de normas inconexas In Ia acluaIidad una reforma
inlegraIdeIsislemadeemIeoubIicolieneobslacuIoseconmicosyoIilicosLosrimerosse
cenlraneneIcoslodeasimiIaraIoslraba|adoresdelodasIasinslanciasdeIIsladominislerios
organismosubIicosdescenlraIizadosmuniciaIidadesfuerzasarmadasyemresasubIicas
aunsoIoregimensaIariaILosobslacuIosoIilicossedebenorunaarleaIaresislenciade
Ios oIilicos y lecncralas de Ia aIla burocracia eslalaI a reconocer derechos que Ias normas
inlernacionaIes deI lraba|o reguIan y que han sido reconocidas y suscrilas or eI Islado
Ieruano Ior olra arle en Ias organizaciones sindicaIes exisle desconanza y resislencia a
cambios en Ia IegisIacin ya que Ia hisloria demueslra que Ias inicialivas de modernizacin
deIaadminislracinubIicalerminanendesidosmasivosdelraba|adoresrecarizacindeI
lraba|oydesconocimienlodederechosaIcanzadosenheroicasIuchassindicaIes
Sin embargo Ia modernizacin y Ia busqueda de eslandares de lransarencia eciencia
suervisin inslilucionaI y sociaI no son incomalibIes con Ias recIamaciones de Ios
lraba|adores deI Islado organizados en sindicalos y confederaciones de lraba|adores
II requisilo es que esla reforma se base en eI eslriclo reselo aI eslado de derecho a Ios
derechosfundamenlaIesyaIadignidaddeIaersonahumana
II relo de conslruir una adminislracin ubIica desarlidarizada con merilocracia y
evaIuacin ermanenle debe emezar con una agenda comun de Ia que arlicien Ias
auloridadesdeIgobiernoIosarlidosoIilicosreresenladoseneICongresodeIaReubIica
yIascenlraIessindicaIesquereresenlanaIoslraba|adoresdeIIslado
Is necesario ademas que se imIemenle de manera inmediala un masivo rograma de
informacincaacilacinyliluIacinaraIoslraba|adoresdeIseclorubIicoqueincIuya
nosoIoaquienesIaboranenIasgrandesciudadessinolambienaquienessirvenaIIslado
enIaszonasruraIesmasaIe|adasyemobrecidasdeIais
III. Propuesta para un plan masivo de capacitacin
IsunhechoaceladoyreconocidoquesoIocuandoIaeducacinIIegalodosIosciudadanos
esosibIeIograrunasociedad|uslaequilalivaysoIidariaIneIIeruIasmayoriasobres
deI inlerior deI ais lienen un acceso Iimilado a Ia educacin y Ios lraba|adores ubIicos
no escaan a esla reaIidad A eslo se agrega que Ias remuneraciones que reciben son de
subsislenciayequivaIenenIamayoriadeIoscasosaunlerciodeIoqueercibensusaresen
IacailaIdeIareubIicaNocuenlanlamococonrecursoslecnoIgicoseinformalicosque
IesermilanacluaIizarserofesionaImenleoinformarseacercadeIasnormasydireclivas
que reguIan eI servicio ubIico A esla reaIidad se suma eI abandono deI Islado y lodas
susadminislracionesaraimIemenlarrogramasdecaacilacinocomIemenlacinde
esludiosqueIesermilanliluIarseencarreraslecnicasorofesionaIes
AnleeslasiluacinesnecesariaunaaccinurgenleymasivanoeIilislaydeIargoIazocomo
IaquevieneimIemenladoeIacluaIgobiernoIslemasivorogramadecaacilacinque
enaIgunmomenlolendraeIcaraclerobIigalorioaralodosIoslraba|adoresdeberaconlar
conIacerlicacindeIoscenlrosdeeducacinsueriordeIIsladoIaraimIemenlarIose
requiereIavoIunladoIilicadeuniresfuerzosenunacruzadanacionaIquegaranliceuna
arliciacinarlicuIadaymuIlisecloriaI
Los trabajadores del Estado
|
149
El Estado en debate: mltiples miradas
1. Recursos disponibles
Ixislen muy ocos cenlros de educacin y caacilacin ruraIes or Io que grandes gruos
de lraba|adores de Ia adminislracin ubIica quedan excIuidos de Ios evenluaIes rocesos
decaacilacinIIIoseagravaorIosfacloresdedisersingeogracaydeobIacinUna
soIucindisonibIeeseIusodeIainfraeslrucluraimIemenladaoreIIsladoenIasescueIas
que en Ia acluaIidad se encuenlra subuliIizada ues se arovecha unicamenle duranle eI
horarioyeIcicIoescoIarIseIcasodeIaleIevisineducalivaquesebrindaalravesdeIaseaI
saleIilaIyofreceeducacinadislanciaaraIosaIumnosdenumerosasescueIasruraIesdeIais
Duranle eI gobierno anlerior se imIemenl eI royeclo Huascaran que rioriz eI acceso
aInlernelendiversoscenlroseducalivosmedianleeIusodeIaseaIsaleIilaIConeslen
se inslaI eI ao Ia segunda Ialaforma saleIilaI en Ia sede cenlraI deI Minislerio de
Iducacin Ia cuaI ermili Ia conexin de Ias escueIas ruraIes a Inlernel y eI envio de Ia
seaIdeleIevisinaIosunlosderececinqueconlabanconlecnoIogiaVSAT
Duranle eI gobierno acluaI eI Minislerio de Iducacin ha creado Ia Direccin GeneraI
de TecnoIogias Iducalivas en base a Io que era eI rograma Huascaran Su ob|elivo es
adecuarIaIalaformayaexislenlearadisonerdecincocanaIesdeleIevisineducalivae
imIemenlarequiosderececinsaleIilaIaraIIegaraIdeIasescueIasdeIaiseneI
aoIaraeIIoeIIsladoeruanodisoneenformagraluilaaraaccioneseducalivasde
unlransonedoreneIsislemaIANAMSATdeIqueusasaleIileIASR
IIroyecloIIegahoyendiaamasdelresmiIescueIasubIicasconsislemasderececin
saleIilaI de leIevisin e Inlernel AdicionaImenle Ia emresa TeIefnica deI Ieru liene
convenioconeIgobiernocenlraIyroorcionaaccesoaInlernelamuchoscenlroseducalivos
Los resuIlados aIcanzados medianle esla lecnoIogia nos ermilen armar que es osibIe
masicar un rograma de caacilacin ara Ios lraba|adores ubIicos uliIizando lanlo Ia
infraeslrucluracomunicacionaIexislenlecomoIaexerienciadeIosdocenlesyeseciaIislas
quehanconducidoeslaexeriencia
2. Descripcin del proyecto
IncadasededeIgobiernoregionaIenIamuniciaIidadrovinciaIenIassedescenlraIes
y lodas Ias insliluciones ubIicas se inslaIaran comisiones encargadas de disear e
imIemenlar eI Ian de caacilacin ara Ios lraba|adores ubIicos se delerminaran Ias
necesidadesyIosconlenidosyse|araIacanlidaddebeneciariosasicomoIossislemas
de evaIuacin y moniloreo Iara garanlizar Ia ecacia deI rograma se debera convocar
a Ios eseciaIislas de cada IocaIidad y de Ias insliluciones de educacin suerior quienes
acluarandeluloresfaciIiladoresycerlicaraneIrocesoeducalivo
IIrogramasereaIizaraendoselaas
La Iresidencia deI Conse|o de Minislros nombrara una comisin muIlisecloriaI
encargadadediseareIroyecloyeIaborareIIIanNacionaIdeCaacilacinIsla
eslaracomueslaorreresenlanlesdeIMinisleriodeIducacineIMinisleriode
TransorlesyComunicacionesIasuniversidadeseruanasyIascenlraIessindicaIes
deIoslraba|adoresdeIIsladoLaComisinharaviabIesIosconveniosnecesarios
ara Ia uliIizacin graluila de Ia seaI de Ia ATII Asociacin de Ia TeIevisin
|
Csar Janto Medina
150
El Estado en debate: mltiples miradas
Iducaliva Iberoamericana IDUSAT de Mexico y olros ara iniciar de manera
inmedialaunacamaainformalivamedianleIaemisinderogramasanesaIos
ob|elivosseaIados
Una vez que se hayan denido Ias necesidades de caacilacin y Ios conlenidos
se rocedera a suscribir convenios con Ias insliluciones sueriores lecnicas yo
universilarias ara que brinden asesoria o luloria resenciaI y virluaI evaIuen
eI roceso y olorguen Ia cerlicacin segun Ios resuIlados aIcanzados Se esera
una resuesla masiva de Ios lraba|adores gracias a Ia camaa de difusin y Ia
arliciacin acliva de Ias organizaciones sindicaIes de Ios lraba|adores Las
insliluciones ubIicas brindaran lodas Ias faciIidades ara que su ersonaI se
caacile y Ia comisin nacionaI delerminara Ios cronogramas de inicio deI Ian
de caacilacin y Ios horarios de emisin segun Ias eslralegias y Ios unlos
de rececin saleIilaI Ademas de caacilacin en adminislracin Iogislica
aImacenamienloconlroIoacluaIizacinrofesionaIaraagrnomosvelerinarios
lecnicos agroecuarios sanilarios enfermeras debera olorgarseIe un eso muy
imorlanleaIaformacindeciudadaniademocralicaequidaddegenerovaIores
elicosasicomosancionesadminislralivasyenaIes
TodasIassedesdeIosgobiernosregionaIesdeberanleneraccesoaIsislemadeIaleIevisin
educaliva Los coslos de inslaIacin de Ias arabIicas de rececin decodicadores y
lransmisoresdeba|aolenciasegunseaeIcasosonaccesibIesyseoblienenfaciImenleen
eImercadoIocaI
II Ian de emergencia que roongo es viabIe en eI corlo Iazo Asi Io demueslran Ias
exilosas caacilaciones medianle Ia leIevisin educaliva reaIizadas or eI Minislerio de
AgricuIluraCIIACyoreIInsliluloNacionaIdeTeIeducacinINTIdeIosaosochenla
y Ias exeriencias deI Irograma de Iducacin Secundaria a Dislancia deI Minislerio de
IducacindesdeeIao
Lo que se requiere es Ia voIunlad oIilica de imIemenlar un rograma masivo que
modernice sin desedir lraba|adores y que eI Islado cumIa con Io que seaIa Ia Ley
GeneraI de Iducacin La equidad garanliza a lodos iguaIes oorlunidades de acceso
ermanenciaylraloenunsislemaeducalivodecaIidad
AsilambienIodisoneeIdecrelosuremoICMeIcuaIindicaqueenIasenlidades
deI seclor ubIico nacionaI es obIigalorio fomenlar eI acceso universaI a Ia educacin
con eslandares adecuados de caIidad que romuevan caacidades crilicas Ia formacin
rofesionaIylecnicadescenlraIizadavincuIadaaIasolenciaIidadeseconmicasregionaIes
yIocaIesyeIaccesoyromocindeIasnuevaslecnoIogiasdecomunicacin
IV. La reforma del servicio civil y los derechos de los trabajadores
estatales
II de diciembre deI eI Congreso de Ia ReubIica en concordancia con eI arlicuIo
de Ia Conslilucin deIeg facuIlades aI Ioder I|eculivo ara IegisIar a n de faciIilar
Ia imIemenlacin deI Acuerdo de Iromocin ComerciaI IIRU Islados Unidos Iey
InlreIasmaleriasconlemIadasseencuenlranIame|oradeImarcoreguIalorioeI
forlaIecimienloinslilucionaIIasimIicacinadminislralivayIamodernizacindeIIslado
Los trabajadores del Estado
|
151
El Estado en debate: mltiples miradas
IneslemarcoeIgobiernohaemilidocualrodecrelosIegisIalivoseIdecreloIegisIalivo
quecreaIaAuloridadNacionaIdeServicioCiviIeIquecreaeICuerodeGerenles
IubIicoseIquearuebanormasdecaacilacinyrendimienloaraeIseclorubIico
yeIqueeslabIeceunregimeneseciaIfacuIlalivoaraIosgobiernosIocaIesquedeseen
imIemenlarrocesosdemodernizacininslilucionaIinlegraI
IslosdisosilivosrigenIasnuevasreIacionesIaboraIeseneIseclorubIicoIslasiluacin
esreocuanleyaqueIasIeyessobreeslamaleriayahabiansidoseaIadasoorlunamenle
oreITribunaIConslilucionaI
3
LosreferidosdecrelosrelendencorregirdecienciasenIacomelilividadyIosservicios
eslabIeciendo eI merilo ersonaI como rinciio y fuenle de derechos Iero Io reaI es que
eslamosasisliendoaIaimIemenlacindeIasoIilicasdeIIondoMonelarioInlernacionaI
y de Ios organismos nancieros inlernacionaIes Recordemos que eslamos asando de Ias
reformasderimerageneracineIaboracindeoIilicasIascuaIesnohanlenidoimacloen
IasadminislracionesymenosenIosusuariosaIasdesegundageneracinimIemenlacin
deIasoIilicasaraasegurarIaconlinuidaddeImodeIoneoIiberaI
In su esencia Ios referidos decrelos IegisIalivos consliluyen una invoIucin aI derecho
IaboraIyaqueresliluyeneIdesidoorsuresindeIazascreanunacaslaburocralica
de gerenles ubIicos comuesla or funcionarios que eslan fuera deI regimen sislema y
escaIaremuneralivaubIicaganaranmasqueunminislrodeIsladoyreileranunsislema
evaIualivoqueoneenriesgoIaeslabiIidadyIacarreraadminislraliva
Iorolraarledichasmedidasree|anorarledeIacluaIGobiernounafaIladereselo
aIanormalividadvigenlenacionaIeinlernacionaIaIosesaciosdediaIogodemocralico
aIosoderesdeIIsladoyaIesladodederechoIIlemadeIafuncinubIicaveniasiendo
lraladoconcaraclerriorilarioeneICongresodeIaReubIicaeneIConse|oNacionaIdeI
Traba|oeneIAcuerdoNacionaIyIaOrganizacinInlernacionaIdeITraba|oOIT
AnleeslaagranlevioIacindeIaConslilucinIoIilicadeIIsladocailuIoIVDeIafuncin
ubIica Ios lraba|adores organizados inlerondran una Accin de InconslilucionaIidad
conlra Ios decrelos IegisIalivos mencionados Asi mismo anle Ia faIla de arliciacin de
Ios invoIucrados lraba|adores en Ia modicaloria de Ia funcin ubIica Ia Confederacin
de Traba|adores deI Islado CTICGTI resenlara una que|a anle Ia OIT or vioIacin deI
convenio sobre Ia discriminacin emIeo y ocuacin y eI convenio sobre Ias
reIacionesdelraba|oenIaadminislracinubIicaambosralicadosoreIIsladoIeruano
De iguaI manera y en eI marco deI cailuIo IaboraI deIAcuerdo de Iromocin ComerciaI
conIsladosUnidossedenunciaraanleIaconlraarleIavioIacindederechosIaboraIesen
eIseclorubIicodeIIeru
1. Las ideas fuerza de la reforma
La reforma deI servicio civiI o funcin ubIica ha recogido Ia oinin y Ios aorles de
exerlos inlernacionaIes en reforma deI Islado o emIeo ubIico AI reseclo diremos
que en muchos casos Ia oinin de eslos consuIlores resonde a inlereses denidos o a
reaIidadesdiferenlesVeamosIasoinionesquehanrimado
3
VerResoIucindeITCdeIdeagoslode
|
Csar Janto Medina
152
El Estado en debate: mltiples miradas
El fortalecimiento de la alta direccin es la parte ms urgente de una reforma del servicio civil,
porque representa el inicio de una reforma ms grande. Un directivo pblico con capacidad y
liderazgo tiene autoridad, ordena, pone disciplina [...]. (Mario Waissbluth, miembro del Consejo de
Alta Direccin Pblica de Chile)
Es ms factible y realista profesionalizar el nivel ms alto de la administracin pblica que la masa
de empleo pblico.
Los directivos son el motor de las organizaciones. Mejorando la calidad del segmento de directivos,
estamos ejerciendo fuerza de cambio hacia la modernizacin. (Francisco Longo, profesor titular
del Departamento de Direccin de Recursos Humanos del Instituto de Direccin y Gestin Pblica,
ESADE, de Espaa)
SieslashansidoIasideasfuerzadeIareformaeslacIaroqueIarelendidarofesionaIizacin
ymodernizacinemezaraoreIniveImasaIloorquesonesosfuncionarioseImolorde
IaorganizacinynoIosmiIesdelraba|adoresubIicosrofesionaIesyeseciaIizadosIara
eslos lecncralas Ios lraba|adores y sus organizaciones gremiaIes somos Ia denominada
masadeemIeadosubIicos
2. Sobre el decreto legislativo 1024, que crea y regula el cuerpo de gerentes
pblicos
IsledecreloIegisIalivocreaynormaeIrecIulamienlodeuncuerogerenciaIeseciaIara
IamodernizacineslalaIqueseradeslinadoaenlidadesdeIgobiernonacionaIregionaIy
IocaIarlIrecisaqueIaAuloridaddeIServicioCiviIorganizaraIosconcursosubIicos
araseIeccionarIososluIanlesdesarroIIaraIoscrileriosyrocedimienlosaradelerminar
Ios cargos y evaIuara y delerminara Ia conlinuidad deI gerenle ubIico en eI cuero de
gerenlesarlsySeaIalambienqueodranosluIarIasersonasqueseencuenlren
aIserviciodeIaadminislracinubIicaba|ocuaIquierformadeconlralacinarlyque
IosgerenlesubIicosseranasignadosaIasenlidadessoIicilanlesoreriodosdelresaos
renovabIesarl
InIoconcernienleasuregimendebeneciosrecisaqueIosgerenlesercibiranIaremuneracin
quecorresondadeacuerdoaIregimeneseciaIeslabIecidoaraeIcuerodegerenlesubIicos
Ia cuaI sera soIvenlada de manera comarlida enlre Ia enlidad soIicilanle y Ia Auloridad
La enlidad soIicilanle agara Ia remuneracin y lodos Ios concelos no remuneralivos que
corresondanaIaIazaqueocueydesernecesarioIaAuloridadcomIemenlaraeslemonlo
haslaaIcanzarIasumaquecorresondaaIgerenledeacuerdoaIaescaIa
InlreIosbenecioseslaneIdescansovacacionaI|ornadadelraba|osimiIaraIaeslabIecida
ara Ias enlidades ubIicas seguridad sociaI en saIud y ensiones gaslos or lrasIado
comensacinorliemodeserviciosydefensaIegaIconderechoaconlralarunaasesoria
IegaIeseciaIizadaarasudefensacuyoagocorreriaacuenladeIaAuloridadarl
ComocoroIarioeslecuerodegerenlesodraercibiruningresohaslaunmayorque
IosminislrosdeIsladorimeradisosicincomIemenlaria
De Ios aIcances deI decrelo IegisIalivo odemos deducir que se lrala de un cuero
riviIegiadoInIaacluaIidadyaeslanoerandoenIasenlidadesubIicasensiluacinde
conlraladoseroconesledecreloasarandeIregimendeSNIaserarledeunaeIileque
Ios coIocara en me|or siluacin de Ia que lienen acluaImenle ya que eslaran en Ia funcin
Los trabajadores del Estado
|
153
El Estado en debate: mltiples miradas
ubIicaeronoerleneceranaeIIaAdemaseIdecreloIegisIalivoIesbrindalaIroleccin
queincIusosieIgerenleubIicodemoslraracuIabiIidadeneIe|erciciodesusfuncionessoIo
deberareemboIsareImonloabonadoorconcelodehonorariosrofesionaIesdeIaasesoria
eseciaIizadayenuIlimocasoeslarasu|eloaIlerminodesuconlraloarlincisogy
2.1 La funcin pblica segn la Constitucin Poltica del Estado
IIarlicuIodeIcailuIoIVdeIaacluaIConslilucinIoIilicaseaIa
Todos los funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la Nacin. El presidente de la
Repblica tiene la ms alta jerarqua en el servicio a la Nacin y, en ese orden, los representantes
al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la
Magistratura, los Magistrados Supremos, el Fiscal de la Nacin y el Defensor del Pueblo, en igual
categora; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.
QuedacIaroqueIosfuncionariosylraba|adoresubIicoseslanaIserviciodeIaNacinmas
no de un arlido oIilico ni de un gobernanle o ersona en arlicuIar Iarad|icamenle
eI decrelo IegisIalivo crea un cuero de gerenles que no eslan conlemIados
conslilucionaImenle denlro de Ia funcin ubIica ni como funcionarios ni lraba|adores
ubIicosAsieslaranaIservicionodeIaNacinsinodeIaAuloridadNacionaIdeIServicio
CiviIdeIaICMydeIaenlidadconlralanle
2.2 Requerimos de un cuerpo de gerentes pblicos?
Segun Ia redica gubernamenlaI Ia adminislracin ubIica en nueslro ais carece de
rofesionaIescaIicadosadiferenciadeIosaisesdesarroIIadosoChiIeyrasiIenAmerica
Lalina Dicha reaIidad obedece a que Ios gobernanles de lurno desaarecieron Ia IscueIa
SueriordeAdminislracinIubIica ISAI yaIicaronnormasdeausleridadquehicieron
quenoseinvirlieraencaacilacinysecongeIaranIossueIdosysaIariosaIoslraba|adores
conlraviniendoseconIoeslabIecidoenIasIeyesynormalividadvigenle
Ior olra arle si aun no se ha denido Ia forma de gobierno ni Ia forma deI Islado de
que nos sirve esle cuero de gerenles Consideramos que anles de Ia arobacin de Ios
decrelos IegisIalivos debieron debalirse eslos lemas Sin deniciones cIaras Ios gerenles
resonderanaIresidenledeIaReubIicaesdecirdecidiransegunIascoaIicionessociaIes
yoIilicasqueenaisescomoeInueslrosonIasquedecidenIasoIilicasubIicasComo
e|emIolenemoseIcomorlamienlodeIasgerenciaseneIseclorsaIud
Ior consiguienle consideramos que esle cuero es necesario soIo si conlamos con un
gobiernoqueresondaaIosinleresesdeIasmayorias
3. Sobre el decreto legislativo 1025, que aprueba normas de capacitacin y
rendimiento para el sector pblico
IIdecreloIegisIalivoseaIaqueIaevaIuacindeIersonaIeslalaIseefecluaracadados
aosyqueserocederaaIdesidoaulomalicodeIosemIeadosubIicosquenoasenIos
examenes
|
Csar Janto Medina
154
El Estado en debate: mltiples miradas
Iensamos que Ias evaIuaciones deberan ser inlegraIes y considerar eI ambilo individuaI
gruaI e inslilucionaI deberan ser ob|elivas y sin caracler unilivo es decir deben servir
unicamenle ara Ia romocin ascenso y rogresin de Ia carrera y no converlirse en
una causaI de desido La exeriencia ya nos ha demoslrado que cuaIquier reforma o
cambiodeberaconlarconIaarliciacinaclivadeIossindicalosyconfederacionesdeIos
lraba|adoresubIicos
4. Sobre el decreto legislativo 1026, que establece un rgimen facultativo para
los gobiernos regionales y locales
II decrelo IegisIalivo eslabIece que Ios gobiernos regionaIes y IocaIes odran
surimirIasIazasquede|endesernecesariasenvirluddeIexedienledemodernizacin
inslilucionaIcuidandoqueIasaclividadesyIosserviciosubIicosnoseaninlerrumidos
IscausaIdedesidoademasIanegalivain|uslicadadeIservidorofuncionarioubIicoa
serlransferidoaolraIazadenlroofueradesuresidencia
IslanuevaorganizacinyIasuresindeIazashabiIilaraaIgobiernoregionaIogobierno
IocaIaaIicarunamedidadecesedeersonaInombradooconlraladoba|ocuaIquierregimen
Irecisa ademas que Ios cesados or esla causa lendran derecho a una indemnizacin de
acuerdoconIasnormasregIamenlarias
Como se uede observar Ia modernizacin viene acomaada de una invoIucin en eI
derecho ues vueIve a Io eslabIecido or Ia Iey o or Ia rechazada Ley Marco deI
ImIeoIubIico
4.1 Excede las facultades otorgadas por ley 29157 y viola los artculos 103 y 104 de la
Constitucin Poltica
IIconlenidodeIdecreloIegisIalivoesecicamenlesuarlicuIoIileraIesdyequinla
disosicincomIemenlarianaIydisosicincomIemenlariamodicaloriaunicanose
a|uslaaIoscomromisosdeIAcuerdodeIromocinComerciaIIeruIsladosUnidosIsle
decrelo debia idenlicar Ias siele comelencias y funciones de Ios gobiernos IocaIes ara
focaIizar Ias gerencias municiaIes comalibIes a n de olenciarIas y modernizarIas Sin
embargoenvezdeeIIoIegisIaenunamalerianoaulorizadacornoesIamaleriaIaboraI,
coneIagravanledesucaraclerunilivo
AI lransgredir Ias facuIlades olorgadas or Ia Iey vuInera eI arlicuIo de Ia
Conslilucin ues en su disosicin comIemenlaria modicaloria unica conlraviene
eI arlicuIo deI decrelo IegisIalivo conocido como Ia Ley de ases de Ia Carrera
Adminislraliva Sin Igica |uridica aIguna relende ademas aIicarse soIo a gobiernos
regionaIes IocaIes cuando esla norma reguIa eI regimen IaboraI de lodo eI seclor ubIico
nacionaIyIasIeyesdebendarsearaIageneraIidaddeIasersonasynoordiferenciade
eIIas
VioIa ademas eI arlicuIo de Ia Conslilucin aI excederse deI marco de deIegacin de
facuIladesaraIasqueesluvoaulorizado
Los trabajadores del Estado
|
155
El Estado en debate: mltiples miradas
4.2 Modifca la Ley Orgnica de Municipalidades, ley 27972, y viola los artculos
104 y 106 de la Constitucin Poltica
LavigesimadisosicincomIemenlariadeIaLeyOrganicadeMuniciaIidadesIey
eslabIecelexluaImenleIosiguienle
Las municipalidades provinciales o distritales, por nica vez, con acuerdo adoptado por dos
tercios de los miembros del Concejo Municipal, podrn declararse en emergencia administrativa
o fnanciera, por un plazo mximo de noventa das, con el objeto de hacer las reformas, cambios
o reorganizaciones que fueran necesarias para optimizar sus recursos y funciones, respetando los
derechos laborales adquiridos legalmente.
A esar de eIIo eI arlicuIo IileraIes d y e deI decrelo IegisIalivo modica Ia
vigesimadisosicincomIemenlariadeIaLeyOrganicadeMuniciaIidadesaIlerandoeI
rocedimienloeslabIecidosobrereorganizacinyvioIandoeIreselodederechosIaboraIes
adquiridosIegaImenle
IorolraarleeIarlicuIodeIaConslilucinseaIaque
El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos
legislativos, sobre materias especfcas y por el plazo determinado, establecido en la ley autoritativa.
No pueden delegarse las materias que no son delegables a la Comisin Permanente. Los Decretos
legislativos estn sometidos en cuanto a su promulgacin, publicacin, vigencia y efectos a las
mismas normas que rigen para la ley. El presidente de la Repblica da cuenta al Congreso o a la
Comisin Permanente de cada decreto legislativo.
IIarlicuIodeIaConslilucineslabIeceasuvezque
Mediante leyes orgnicas se regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica
est establecida en la Constitucin. Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquier otra
ley. Para su aprobacin o modifcacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de
miembros del Congreso.
SinembargoeIdecreloIegisIalivomodicaIavigesimadisosicincomIemenlariade
IaLeyOrganicadeMuniciaIidadesydeIegaaIIoderI|eculivomaleriasquesonindeIegabIes
aIaComisinIermanenleIseIcasodeIasIeyesorganicasquecomovimosrequierendeI
volodemasdeIamiladdeInumeroIegaIdemiembrosdeICongresoarasermodicadas
Obviamenle eI requisilo deI volo de mas de Ia milad deI numero IegaI de miembros
deI Congreso no se cumIi en eI decrelo IegisIalivo Ior Io lanlo esle decrelo es
inconslilucionaI
5. Sobre el decreto legislativo 1057, que regula el Rgimen Especial de
Contratacin Administrativa de Servicios (CAS)
II Regimen IseciaI de Conlralacin Adminislraliva de Servicios CAS que susliluira
aI Regimen de Servicios No IersonaIes SNI liene or ob|elivo segun Ia redica
gubernamenlaIgaranlizarIosrinciiosdemerilocaacidadiguaIdaddeoorlunidades
|
Csar Janto Medina
156
El Estado en debate: mltiples miradas
y rofesionaIismo de Ia adminislracin ubIica Isle nuevo regimen busca ademas
brindarIesaIoslraba|adoresconlraladosba|oIamodaIidaddeSNIaIgunosderechoslaIes
comoeIaccesoaunsegurodesaIudydeensionesyaundescansosemanaIyanuaI
Lo arad|ico es que eI gobernanle y sus funcionarios oIvidan que son Ios roios
lraba|adores deI Islado quienes desde hace mas de una decada vienen bregando or
formaIizarse y acceder a derechos IaboraIes eIemenlaIes o minimos Si no fuera or Ios
Iazos ara Ia imIemenlacin deI acuerdo comerciaI y su reocuacin or eI cailuIo
IaboraI eI Ioder I|eculivo no hubiera buscado conlrarreslar Ia recariedad IaboraI deI
emIeadoubIico
IeroaImargendeIamedidanosregunlamosquelienequeveresledecreloIegisIalivocon
IasmaleriasaraIasqueeII|eculivoharecibidoIafacuIladdeIegisIaresdecirconIame|ora
deI marco reguIalorio eI forlaIecimienlo inslilucionaI Ia simIicacin adminislraliva
y Ia modernizacin deI eslado Medianle esla norma Ios lraba|adores ubIicos que han
lraba|ado or aos aI servicio deI Islado no recibiran reconocimienlo or eI liemo de
serviciosIaboradoniIosbeneciosniIosderechosqueeIIsladoIesnegvioIandolodaIa
IegisIacinnacionaIeinlernacionaISedebelenerresenlequeIamayoriadelraba|adores
Iaborormasdeaosba|oesleerversosislemadeconlralacin
5.1 El Tribunal Constitucional y los SNP
Anle Ia demanda de inconslilucionaIidad resenlada or Ia hoy Confederacin de
Traba|adores deI Islado CTIIIRUCGTI conlra Ia Iey eI TribunaI ConslilucionaI
TCensusenlenciaIITCunlodesusfundamenlosseaI
Asimismo, la subsistencia de diferentes regmenes legales de contratacin del empleado pblico
ha generado la cantidad de 60 mil trabajadores pblicos administrativos que se desempean
en la modalidad de servicios no personales, con contratos que vencen cada dos o tres meses,
sin seguridad social, ni CTS, ni vacaciones, situacin que no puede ser tolerable en un Estado
Democrtico y Social de Derecho.
4
IinaImenleexresa
Por las consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional reconoce que le corresponde al
Congreso de la Repblica la tarea de revertir la situacin descrita con carcter prioritario y urgente,
a fn de iniciar la uniformidad, equidad y modernizacin del empleo pblico, sin lo cual no puede
haber un adecuado funcionamiento de la administracin pblica.
IorsuarleIaIalaformadeIuchadeIaCTIIIRUCGTIexigienlodosIosesaciosde
discusindiaIogoynegociacineInombramienlodeIoslraba|adoresconlraladoscuaIquiera
fuera su modaIidad LamenlabIemenle eI Congreso no ha odido IegisIar sobre esla
modaIidaddeemIeoyIoslraba|adoresnoaccedenaunaIosbeneciosqueIescorresonden
aesardelenerIeyesasufavorcomoIaIeyqueIesdaderechosyeslabiIidadorsus
aosdeserviciosyoreIdesarroIIodefuncionesdenaluraIezaermanenle
4
Vease Verdades y milos La reforma deI emIeo ubIico encarle de Derecho || Pcruanc de
mayode
Los trabajadores del Estado
|
157
El Estado en debate: mltiples miradas
Nmero de contratados por el SNP
Situacin laboral 2004 2006 Incremento
Activos
Rgimen laboral 276 y 728 623,019 738,909 115,890
Servicios no personales 61,357 79,837 18,480
Total 684,376 818,746 134,370
Fuente: MEF.
5.2 La inconstitucionalidad y la ilegalidad del decreto legislativo 1057 (CAS)
InlreIosrinciiosIaboraIesconslilucionaIeslenemoseI|n!u|ic prc cpcraricIaiguaIdadde
oorlunidadesIanodiscriminacinenmaleriaIaboraIyIairrenunciabiIidaddederechos
IIdecreloIegisIalivoesinconslilucionaIeiIegaIorIosiguienle
a) Es discriminatorio
InsuarlicuIoeslabIecearaIoslraba|adoressu|elosaesleregimenunicamenleIos
siguienlesbenecios
x UnmaximodehorasdereslacindeserviciosaIasemana
x Descansodehorasconlinuasorsemana
x DescansodediascaIendariosconlinuosoraocumIido
x AIiacinaIregimenconlribulivoqueadminislraISSALUD
x AIiacinaunregimendeensiones
IIdecreloquedebiresarcirdeIavioIacindederechosIaboraIesminimosaIosconlralados
orSNIsoIoIesolorgacincoderechosaIgunosrecorladoscomoeIdedescansoanuaIOlros
beneciosnisemencionancomoIasgralicacionesde|uIioydiciembreroduclividado
CTS con Io que ha generado en eI emIeo ubIico un gruo de lraba|adores de segundo
ordenocalegoria
II arlicuIo de Ia acluaI Conslilucin IoIilica seaIa que Ninguna reIacin IaboraI
uede Iimilar eI e|ercicio de Ios derechos conslilucionaIes ni desconocer o reba|ar Ia
dignidad deI lraba|ador II TribunaI ConslilucionaI en su senlencia AITC
ilem de sus Iundamenlos da lambien conformidad a Io que disone esle arlicuIo
conslilucionaI
II arlicuIo de Ia Conslilucin dice In Ia reIacin IaboraI se reselan Ios siguienles
rinciios iguaIdad de oorlunidades sin discriminacin caracler irrenunciabIe de Ios
derechosreconocidosorIaconslilucinyIaIeyinlerrelacinfavorabIeaIlraba|adoren
casodedudainsaIvabIesobreeIsenlidodeunanorma
Isle arlicuIo busca eslabIecer Ia equivaIencia de oorlunidades y derechos a iguaI lraba|o
resladoenidenlicascondicionesIeroIomasimorlanledeeslearlicuIoeseIrinciio
queencasodedudarocedeIainlerrelacinfavorabIeaIlraba|adoryaqueIoslraba|adores
sonIaarlemasdebiIfrenleaIemIeador
|
Csar Janto Medina
158
El Estado en debate: mltiples miradas
InconsecuenciaeIdecreloIegisIalivovioIaambosarlicuIosconslilucionaIes
aI desconocer que eI descanso anuaI es mayor a dias caIendarios o que Ios
lraba|adores deben recibir gralificaciones en Ios meses de |uIio y diciembre enlre
olrosderechos
b) Vulnera el captulo IV de la funcin pblica
II arlicuIo de Ia Conslilucin seaIa que no eslan comrendidos en Ia funcin ubIica
IosfuncionariosquedesemeancargosoIilicosodeconanzaniIoslraba|adores
deIasemresasdeIIsladoodesociedadesdeeconomiamixla
AsimismoeneIarlicuIodeIaConslilucinSereconocenIosderechosdesindicaciny
hueIgadeIosservidoresubIicosNoeslancomrendidosIosfuncionariosdeIIsladocon
oderdedecisinyIosquedesemeancargosdeconanzaodedireccinasicomoIos
miembrosdeIasIuerzasArmadasydeIaIoIiciaNacionaI
II decrelo IegisIalivo es inconslilucionaI es excIuyenle y vuInera Ia Iiberlad sindicaI
sindicacinnegociacincoIeclivayhueIgadadoqueIoslraba|adoresdeIRegimenIseciaI
deConlralacinAdminislralivadeServiciosnosonlraba|adoressu|elosaIaLeydeases
deIaCarreraAdminislralivaaIregimenIaboraIdeIaaclividadrivadaniaolrasnormas
quereguIancarrerasadminislralivasorIoquesaIendeIaesferaderoleccindeIaLey
deReIacionesCoIeclivasdeTraba|odecreloIeyysuregIamenloeIdecrelosuremo
TRDeacuerdoconsuconlenidoeslanormasoIoseaIicaaIoslraba|adoresde
enlidadesdeIsladoydeemresaserlenecienlesaIambilodeIaaclividademresariaIdeI
Isladosu|elosaIregimendeIaaclividadrivada
c) Vulnera el artculo 62 de la Constitucin (garanta del contrato)
IslearlicuIodeIaCarlaMagnaexresaqueLaIiberladdeconlralargaranlizaqueIasarles
uedenaclarvaIidamenlesegunIasnormasvigenlesaIliemodeIconlraloLoslerminos
conlracluaIesnouedensermodicadosorIeyesuolrasdisosicionesdecuaIquiercIase
LosconiclosderivadosdeIareIacinconlracluaIsoIosesoIucionanenIaviaarbilraIoenIa
|udiciaIsegunIosmecanismosderoleccinrevisloseneIconlralooconlemIadosenIa
IeyMedianleconlralosIeyeIIsladouedeeslabIecergaranliasyolorgarseguridades
NouedensermodicadosIegisIalivamenlesiner|uiciodeIaroleccinaquesereere
eIarraforecedenle
IsresumeneslearlicuIodisonequeunavezacladovaIidamenleeIconlralonodebeser
modicado or Ieyes ni disosiciones de cuaIquier cIase Sin embargo Io que relende eI
decreloIegisIalivoesmodicarIoslerminosconlracluaIes
d) Desconoce el derecho a la estabilidad y continuidad laboral de los ex SNP
La Iey imedia eI desido de Ios lraba|adores conlralados que desarroIIasen
Iabores de naluraIeza ermanenle or mas de un ao SoIo odian ser cesados o
desliluidosorIascausasrevislaseneIcailuIoVdeIdecreloIegisIalivoesdecir
IuegoderocesoadminislralivodisciIinarioNoobslanleeIacluaIdecreloIegisIalivo
de|adeIadoIaIeyaIseaIarensuarlicuIoqueeIconlraloadminislralivo
de servicios se ceIebra a Iazo delerminado y es renovabIe In su cuarla disosicin
comIemenlaria lransiloria seaIa ademas que In ningun caso reconoce o genera
derechos con caracler relroaclivo con Io que eIimina Ios derechos de eslabiIidad
yconlinuidadIaboraI
Los trabajadores del Estado
|
159
El Estado en debate: mltiples miradas
e) Viola los convenios internacionales suscritos con la OIT
Iara Ia emisin deI decrelo IegisIalivo no se hizo ninguna consuIla aI sindicaIismo
confederadodeIseclorubIicoorIoqueseconlravinoeIconvenioconOITsobreIas
reIacionesdelraba|oenIaadminislracinubIica
Ior olra arle eI arlicuIo deI decrelo IegisIalivo suone una vioIacin de Ia
Iiberlad sindicaI orque no aIude aI derecho de asociacin Dado que en Ia raclica
casi siemre se ha imedido que Ios conlralados ba|o eslas modaIidades disfrulen deI
e|erciciodeIaIiberladsindicaInoexisleningunagaranliaIegaIarae|erceresederecho
fundamenlaIConeIIosehaincumIidoIoeslabIecidoenIosconveniosydeIaOIT
sobreIaIiberladsindicaIyIaroleccindeIderechodesindicaIizacinydenegociacin
coIecliva
IIIsladoeruanoharalicadoIosconveniosOITyyeslaobIigadoareselarIos
conveniosquehansidoarobadosorsuCongresodeIaReubIica
6. Modernidad o revolucin laboral?
Ni Io uno ni Io olro Lo que ercibimos es que eslamos asisliendo a una reforma
neoIiberaIdeIIsladocuyaorienlacinfondomonelarislaexigeeIcumIimienlodecierlas
recomendaciones y aulasA Ia fecha eI Iondo Monelario InlernacionaI IMI considera
queIasdenominadasreformasderimerageneracinlanouIaresenmuchosaisesen
Iosaosochenlaynovenlame|oraronenIasoIilicaseronoIasinslilucionesniIacaIidad
deI seclor ubIico Iara que eslo suceda roonen Ia imIemenlacin de Ias reformas de
segundageneracinIascuaIesermiliranconlarconunseclorubIicodeaIlacaIidad que
garanliceIaaIicacindeoIilicascorreclasaragenerarefeclosconvenienlesyduraderos
enunaeconomiademercado
IaraeIIoroonenqueseasedeunmodeIodeadminislracincerradodecreloIegisIalivo
aunmodeIodeadminislracinabierlomuyarecidoaIdeIsladosUnidoseneIque
Ios gobiernos de lurno eIigen Iibremenle aI ersonaI de emIeo ubIico Sin embargo en
esla rimera elaa de Ia reforma se manlendran aIgunos eIemenlos roios deI sislema
cerradocomoeseIsislemademerilos
InesleconlexloensamosqueesleaquelededecrelosIegisIalivossoIorelendeadecuar
nueslroregimenIaboraIaIasexigenciasdeIcailaIydeIimerionodeIaisTaIesasique
ahora nos dirigimos a una gran lransformacin |uridica en eI Islado residenle AIan
GarciaUnaaueslacruciaIoreIsigIoXXIIacuaIoneenriesgoIosinleresesdeIIeruy
IosderechosIenosaIcanzadosorIoslraba|adores
IeroIogravedeIrobIemaesqueeslarofundarevoIucinIaboraIexremier}orge
deICasliIIonohalenidoencuenlaIasrecomendacionesdeIaOITquereileradamenle
hadeslacadoIaimorlanciadeIaarliciacinyeIdiaIogosociaIconIoslodosaclores
invoIucrados
|
Csar Janto Medina
160
El Estado en debate: mltiples miradas
V. Propuesta sobre el empleo pblico y carrera pblica
5
Los rinciios generaIes de Ia Ley GeneraI deI ImIeo IubIico deberan recoger Ias
normas conslilucionaIes Ios crilerios de Ia Iey y de Ia carrera adminislraliva
decreloIegisIalivoysuregIamenlooniendoeIenfasisenmanlenerIosrinciios
deeslabiIidadIaboraIiguaIdaddeoorlunidadesyremuneracin|uslayequilaliva
Se deberan acoger y me|orar Ios deberes derechos y obIigaciones rohibiciones
incomalibiIidadesyconiclosdeinleresesyaseaIadoseneIdecreloIegisIalivoy
olrasnormas
DeberaeIiminarseeIeriododeruebadelresmesesaIingresodeIersonaIexigiruna
caacilacin iniciaI y considerar Ia eIaboracin de rocedimienlos que si conlemIen
Ia arliciacin de Ios lraba|adores y usuarios Se debera nombrar a Ios lraba|adores
conlralados reselando Ia norma decrelo IegisIalivo y Iey medianle un
rocedimienlo que Ies reconozca lodos sus derechos Se debe reguIarizar Ia siluacin
deIoslraba|adoresconlraladosorServiciosNoIersonaIesydelodosIosquecumIen
funcionesdenaluraIezaermanenleincororandoIosaIsislemadecarrera
Is necesario revaIorar en Ia carrera ubIica medianle ascensos y romociones y
reconocer eI esfuerzo deI lraba|ador deI Islado ara rofesionaIizarse y acluaIizarse
ermanenlemenleenconocimienlosaraunme|ore|erciciodesusfunciones
Las evaIuaciones deberan ser de forma inlegraI considerando eI ambilo individuaI
gruaIeinslilucionaIDebenserob|elivasysincaraclerunilivoesdecirdebenservir
unicamenle ara Ia romocin ascenso y rogresin de Ia carrera y no converlirse
en una causaI de desido Debera haber una caacilacin revia y eslara orienlada a
me|orarIacaIidaddeservicioubIico
Debera exislir un unico sislema de remuneraciones y ensiones en un roceso de
reordenamienlodecargoshomoIogandoIoshaberesconcaraclerensionabIeyba|oeI
rinciiodequeaiguaIfunciniguaIremuneracin
x La Unidad Remuneraliva IubIica URI debera ser vaIida ara lodo eI sislema
ubIicodeconformidadconIanormaconslilucionaI
x LaCTSeslaradenlrodeIcaIcuIodeIaremuneracinlolaI
x Ser derogara deI decrelo suremo ICM de modo que eI caIcuIo de Ios
beneciossociaIesbonicacionesyolrossereaIicesobreIabasedeIaremuneracin
lolaI
In Io que resecla a Ias reIacionaIes coIeclivas de lraba|o se reselara Ienamenle Ia
IiberladsindicaIsindicaIizacinnegociacincoIeclivayderechoahueIgaconsagrada
en Ios normas inlernacionaIes convenios OIT y conslilucionaIes Se deberan
5
IslosIanleamienlosfueronlraba|adosyconsensuadosorIasorganizacionesdeIoslraba|adores
eslalaIes en eI marco deI debale de Ia Ley GeneraI deI ImIeo IubIico y han sido resenlados
oorlunamenleaICongresodeIaReubIicayIaIresidenciadeConse|odeMinislrosCabeseaIar
queIaresenleroueslafuelraba|adayrocesadaenformaIuraIydescenlraIizadaorIoque
fuesuscrilaorIaCGTICTIIIRUyCITI
Los trabajadores del Estado
|
161
El Estado en debate: mltiples miradas
considerarIasacIaracionesyrecomendacionesquesobreesleasecloseaIeITribunaI
ConslilucionaI cuando consigna eI derecho a Ia negociacin coIecliva reseclo a Ias
condiciones IaboraIes y remuneraciones Ias que se incremenlaran anuaImenle Iara
eI fomenlo deI e|ercicio sindicaI se olorgaran Iicencias sindicaIes a Ios dirigenles y se
reseloirreslriclamenleeIderechodehueIga
InIasmodaIidadesaraeIcesedefuncionesnodebeacelarsecomocausadedesido
IaevaIuacinyIasuresindeIazas
IaraIaarliciacindeIareresenlacinsindicaIsecrearaunConse|oNacionaIdeIa
AdminislracinIubIicadecaraclerbiarliloyaulnomoanderevaIorareIrinciio
deelicaubIicaIaeseciaIizacinyeIreseloaIesladodederechoyIaIuchaconlraIa
corrucin
Se debe considerar denlro deI royeclo Ia necesidad de Ia formuIacin de Ianes
nacionaIes de caacilacin exlensivo y graluilo ara lodos Ios lraba|adores de Ia
adminislracinubIicadeconformidadconeIdecreloIegisIalivo
La nueva Iey debera eslar enmarcada denlro deI roceso de regionaIizacin y
descenlraIizacin or Io cuaI debera romover Ia arliciacin nacionaI regionaI y
IocaIasicomoIaarliciacindeIasorganizacionesgremiaIesdenlrodeIosconse|os
consuIlivosregionaIesyIocaIes
Se debera incororar denlro de Ia Ley y eI RegIamenlo de SaIud y Seguridad en eI
Traba|o a Ios lraba|adores deI Islado considerando Ias condiciones de riesgo de Ios
lraba|adoresdeacuerdoconIasarlicuIaridadesdecadaseclor
SedeberareslabIecereIderechoaIceseor|ubiIacindeIoslraba|adoresdeIIsladocon
unIimiledeedadaosaraIasdamasyaraIosvarones
Is necesario me|orar Ios mecanismos y rocedimienlos disciIinarios sancionadores
araunaefeclivaIuchaconlraIacorrucinenlodoniveI
Estado y sociedad civil
A|cjan!rc Oicz Huria!c
Estado y sociedad: ensamblar un
nuevo orden
jcaninc An!crscn |ccs
Poltica pblica o poltica regulatoria
para lograr el acceso universal a los
servicios pblicos domiciliados
|cxana Barranics C4ccrcs
Sociedad, participacin y
polticas sociales
Estado y sociedad civil
|
165
El Estado en debate: mltiples miradas
Estado y sociedad civil
A|cjan!rc Oicz Huria!c
1
I. Introduccin
C
uaIquier visin comrehensiva sobre Ia sociedad civiI es forzosamenle arciaI e
incomIelaAunqueeslelerminosehaconverlidoenunconcelomuyuliIizadoor
organismos muIliIaleraIes
2
oIilicos medios de comunicacin y asociaciones muIliIes
es baslanle imreciso ues se dene basicamenle or oosicin aI Islado y aI mercado y
comrendeunagamamuyamIiadeasociacionesyorganizacionesdecaraclermuIliIey
diversasfuncionesmuchasdeeIIasvincuIadasyreIacionadasrecisamenleaaqueIIosolros
dosdominiosqueseconlraonenaeI
Ior olro Iado Ia generacin de gruos cororalivos de diverso lio es consuslanciaI a Ia
eseciehumanaorIoqueenrinciioeIconcelocubreunagamaincreibIemenlegrande
deformasdeasociacinorienladasaIosnesyfuncionesmasdiversosNoexisleeneIIeru
unregislroconabIeycomIelodeeslasorIoquecuaIquieraroximacinsuoneanle
lodounaborda|ereferenciaIyaroximalivoCmoaroximarnosaeslecon|unlomuIliIe
yhelerogeneodeorganizacionesasociacionesfederacionescIubescomilesigIesiasredes
coIeclivosqueensucon|unloIIamamossociedadciviI
UnunlodearlidaaconsideraresquenosinleresaenarlicuIarsureIacinconeIIslado
Io que nos ermile enfocar arle de Ias aclividades de Ia sociedad civiI y es un e|e ara
nueslro anaIisisAsi esle ensayo lralara sobre Ia comosicin helerogenea de Ia sociedad
1
AnlroIogoeseciaIizadoenlemassociaIesyruraIesIrofesordeanlrooIogiaycoordinadordeIa
IscueIadeIosgradoenAnlrooIogiadeIaIonliciaUniversidadCalIicadeIIeru
2
II ancoMundiaIuliIizaeIlerminosociedadciviIarareferirseauna amIiagamadeorganizaciones
nogubernamenlaIesysinnesdeIucroqueeslanresenlesenIavidaubIicaexresanIosinlereses
yvaIoresdesusmiembrosydeolrossegunconsideracioneselicascuIluraIesoIilicascienlicas
reIigiosasoIanlricasIorIolanloeIlerminoorganizacionesdeIasociedadciviIabarcaunagran
variedaddeorganizacionesgruoscomunilariosorganizacionesnogubernamenlaIessindicalos
gruosindigenasorganizacionesdecaridadorganizacionesreIigiosasasociacionesrofesionaIesy
fundacionesTomadodehvebvorIdbankorg>visuaIizadoenenerodeI
|
Alejandro Diez Hurtado
166
El Estado en debate: mltiples miradas
civiIyIosvincuIosquesoslieneconeIIsladoeneImarcodeunaoIilicaciudadanayno
eIecloraIUne|ecomIemenlarioesconsiderarquenosinleresaanaIizardichovincuIoen
lerminosdesuorienlacinaIe|erciciodederechoserosobrelodoaaccionesdemandasy
roueslasdedesarroIIo
IararelralareIrocesoyIascircunslanciasdeIasociedadciviIeneIIeruseguimosuna
IineaargumenlaIaarlirdecualroe|essecuenciaIesComenzamosconIasorganizaciones
de Ia sociedad eruana y su roceso de muIliIicacin y consoIidacin su arlicuIacin
en inslancias mas amIias y sus cambianles demandas hacia eI Islado en Ias dos
uIlimasdecadasIarlimosdeIIIamadodesbordeouIarylerminamosconunaraida
descricindeaIgunosdeIosrinciaIesgruoscomonenlesdeIaacluaIsociedadciviI
organizada
InseguidanosocuamosdeIoscicIosyrocesosdearliciacinueslosenmarchaen
eIIeruenlanloinslilucionesqueosibiIilanIainlervencinordenadayroosilivadeIa
sociedadciviIenIosambilosIocaIesyregionaIesdeleniendonosbrevemenleeneIroceso
ensusIogrosylambienensusIimilacionesLaarliciacineninslanciasformaIesseriaeI
rinciaIambilodereIacinconeIIsladouneIemenlocenlraIaconsiderarenunroyeclo
dereforma
Sin embargo dado que Ios ambilos formaIes no agolan Ia demanda or arliciacin e
incIusinenIasdecisionesdeIIsladoorarledeIasociedadciviIincIuimosolrasdosformas
deresinydemandasobreeIIsladoysuroIdereguIadorDeunIadoIosmovimienlos
sociaIesquebuscanamIiarIabasedeIaIegaIidadeincororarnuevosenlidosyregIasdeI
|uegoycuyoanaIisisnosermileademasconeclarIasociedadciviInacionaIconrocesos
y agenles gIobaIes que lienen y hacen incidencia sobre Ias organizaciones en eI ais DeI
olroeIcicIodeIasroleslasyIaconguracindeIasmismasquecorresondenlambiena
olrasformasdeorganizacinmenoseslrucluradaserorobabIemenlelansociedadciviI
comoIasorganizacionesquelransilanorinslanciasformaIesyreconocidasIIdesborde
seconslruyesobreunconicloaIrededordelemassensibIesaraIagobernabiIidaddeIais
ydesumaimorlanciaenIareIacinenlreIasociedadciviIyeIIslado
IinaImenle cerramos eI ensayo con aIgunas reexiones de caracler generaI a lomar en
cuenlaeneIrocesodereformadeIIsladoenarasaunmayorenlendimienloeincIusin
deIasociedadciviIeruana
II. El ciclo de la organizacin
AIabasedeIasociedadciviIeslaIaorganizacinUnIargorocesogesladoaIoIargodeI
sigIo XX ha ido conslruyendo un denso enlramado de asociaciones inmersas inscrilas e
inlegranles de Ia sociedad sindicalos comunidades camesinas cIubes deorlivos
asociacionesdemu|eresymasrecienlemenlerondascamesinasocomilesderoduclores
Islas organizaciones coexislen y comarlen esacios IocaIes en Ios que inleracluan en eI
desarroIIodeIaslareasyfuncionesmasdiversasdesdesuervisareIfuncionamienlodeuna
escueIahaslaconslruiruncanaIdeirrigacinasandoorIaarliciacinencameonalos
deorlivoseIconlroIdeIacircuIacindebienesyersonaseIfuncionamienlodehuerlos
yIaaIimenlacininfanliI
Estado y sociedad civil
|
167
El Estado en debate: mltiples miradas
Desde Ia rimera milad deI sigIo XX ero sobre lodo en Ia segunda Ia muIliIicacin de
organizaciones se oera reroduciendo un modeIo residenciaIisla de dirigencia que
combinaunaeslrucluradobIedeauloridaddeunIadoIaasambIeadesociosfuenlede
Iegilimidad y lericamenle delenlora maxima de Ia misma y de olro Ia |unla direcliva o
dirigenciaIaencargadadeIageslindeIfuncionamienlocolidianoydeIainlermediacin
muchas veces con amIios margenes de Iiberlad de accin La base organizacionaI de Ia
sociedadciviIseconslruyesobreunafuenledeauloridadrofundamenledemocralicaero
e|erciladichaauloridadba|oraclicasfuerlemenleersonaIislas
IaraIograrsusnese|ercerodefendersusderechosyformuIarrecIamosoreivindicaciones
lanlodenlrodeIesacioIocaIcomofueradeeIlodasIasformasdeasociacinmencionadas
comarlenIalriIelareadeorganizarasusasociadosreresenlarIosanleagenlesexlernos
yarlicuIarIosconinslilucionesyolrasorganizaciones
La reIacin con Io exlerno es una conslanle en muIliIes momenlos y niveIes agenles
exgenosinlervienenenIacreacinIareguIacinyeIfuncionamienlodeIasorganizaciones
debasenoesosibIecomrendermuchosdeIoscambiosensuorganizacinofunciones
sin lomar en cuenla diversas agencias deI Islado desde Ios seclores hasla eI I|ercilo Ia
IabordeigIesiasarlidosoIilicosdeIasONGuolros
3
Isla circunslancia hace lanlo mas imorlanle Ia funcin de inlermediacin y lambien Ios
erIes de Ios dirigenles niveI educalivo genero condicin elnica ero or suueslo
vocacinoIilicaarliciacinenredesyolrosfaclorescambiansuslanciaImenleIavocacin
y eI aeI de cuaIquier organizacin Una dislincin formuIada ara Ias organizaciones
comunaIes camesinas odria servir lanlo de e|emIo como de modeIo ahi enconlramos
dos lios de Iiderazgos uno de avanzada olro de sobrevivencia II rimero corresonde
a coIeclividades emrendedoras caaces de rooner e imuIsar acciones o agendas
de desarroIIo son Iideres migranles con esludios escoIares avanzados o universilarios
inciienles no ocas veces con arliciacin en redes de diverso lio II segundo
corresondeacoIeclividadesocuadasenequeasfuncionesIocaIesquenoseroyeclan
masaIIadesufuncionamienlocolidianoIosniveIesdeeducacinydearlicuIacinenredes
sonmuchosmenoresqueeneIlioanlerior
II roceso de arlicuIacin de Ias organizaciones corresondienle a Ios enlramados de Ia
sociedadciviIoeraenIosambilosIocaIesyamencionadoserosobrelodoorunroceso
de asociacin y agremiacin enlre asociaciones generando organizaciones IIamadas en
aIgunmomenlodesegundoylercergradosrocesogeneradomuchasveceseneImismo
movimienlodegeneracindeIasorganizacionesHaciamediadosdeIadecadadeIochenla
eI con|unlo deI roceso fue caIicado con eI sugeslivo aeIalivo de desborde ouIar
considerandosecomounrocesodearlicuIacindeIasociedadvincuIadoaIamigracin
yIaurbanizacinqueseorganizabaorfueradeIaseslruclurasyIosesaciosconcedidos
oreIIsladoyendomuchomasaIIadeImismosusliluyendoIoreemIazandoIohaciendo
IoquedenlrodeeInosequeriaonoseodiahacer
4
IneIdiscursoacademicoyoIilicode
IaeocaIaorganizacineraraclicamenleunnensimismounndemocralizadorelico
reIigiosoyoIilico
3
VerDiez
4
VerMalosMar
|
Alejandro Diez Hurtado
168
El Estado en debate: mltiples miradas
In eI roceso de conslruccin de Ia sociedad desde Ia organizacin desde aba|o
inlervienen una serie de olras organizaciones aIgunas de eIIas mas inslilucionaIizadas y
roaclivas arlidos igIesias Ias ONG loda una serie de asociaciones que exislen en red
vincuIadas enlre si que formuIan rogramas y desarroIIan royeclos de arlicuIacin
de inlercambio de exeriencias que coneclan ordenan sislemalizan generan sinergias
enlre diversas inslancias organizadas de Ia sociedad Hoy enlendemos que romolores y
romovidosorganizadoresyorganizadosformanarledeImismoenlramadoLasONG
oIosromoloresdeIaIgIesiaCalIicanosonsoIofaciIiladoressinolambienacloreseneI
rocesocierlamenleconmascaacidadlecnicayoIilicaararoonergeslionarinuir
yconslruirvincuIosDeaIgunamaneralodaseslasinslilucionesexislenenredIoqueen
sumaIasconvierleenunamaIgamardeIasociedadciviI
DesdeeslalicaeIIsladonoeslanlouncomelidorsinounaclormuIliIesobreeIque
es necesario inuir en diversos ambilos un enle a reformar sobre eI que hay que e|ercer
incidencia buscando imuIsar rogramas esecicos o cambiar aIgunas de Ias regIas deI
|uego In esle conlexlo desde Ia decada deI novenla de imIemenlacin de Ias reformas
econmicasneoIiberaIesIavisinsobreydeIasorganizacionescambiadesIazandoseeI
inleresdeIanecesidaddeorganizarseaIanecesidaddeserecienlesIasfuncionesdeIas
organizacionessucaacidaddegeslinysusniveIesdeexiloemiezanaserconsiderados
fundamenlaIes Y ara eIIo eI Islado aarece como un inlerIoculor fundamenlaI or su
caacidadoaImenossufuncincomoreguIadorinversorromoloryIegisIador
Desde Ios aos novenla desues deI Consenso de Washinglon Ias organizaciones son
vislascomoarleinlegranledeunasociedadciviIaIaquesesumaneIcon|unlodeagenles
mencionados ero sobre lodo en Ia que oeran rocesos de arlicuIacin enlramados
organizacionaIes mas que organizaciones aisIadas redes de cooeracin normas
rocedimienlosyregIasdeaccin
Sin relender un recuenlo exhauslivo creemos necesario un breve reaso de aIgunos de
IosliosdeorganizacionesyredesmasimorlanlesqueconformanIaacluaIsociedadciviI
eruana
Organizaciones y gremios enlre Ias mas anliguas asociaciones se cuenla un
sinnumero de organizaciones vincuIadas a aclividades sociaIes y roduclivas
ruraIes comunidades |unlas de usuarios organizaciones de roduclores y
urbanassindicalosorganizacionesbarriaIesIamayorarledeeIIasorganizadas
enasociacionesdesegundoylercergradosenambilosrovinciaIesregionaIesy
nacionaIes
OrganizacionesdeserviciosexisleunamuIliluddeorganizacionesaIrededordeIa
demandayIageslindeserviciosdiversosdesdeeducacinsaIudyaIimenlacin
hasla servicios urbanos lransorle saneamienlo y muchos olros Varias de eIIas
funcionan en red aIrededor de rogramas organizados desde eI municiio Vaso
de Leche o eI Islado comedores ouIares AIAIAS no ocas de eIIas eslan
conformadasormu|eresysubordinadasaolrasinslanciasburocralicasooderes
IocaIes
Organizacionesdeseguridadydefensadederechosunaseriedeasociacionesara
IaromocindederechosfundamenlaIescomoIasasociacionesgeneradasduranle
ylrasIoaaosdeIavioIenciaoIilicaasicomoaraeIcuidadodeIordenubIico
yIaresoIucindeconiclosIocaIesrondascamesinas
Estado y sociedad civil
|
169
El Estado en debate: mltiples miradas
LasONGyIasredesinlerinslilucionaIesIamayorarledeIasONGconforman
una o mas redes arlicuIandose or robIemalicas o seclores con una serie de
asociacionesseme|anlesynoocasvecesconorganizacionesdebasegremiosy
agencias deI Islado Ixislen raclicamenle en lodos Ios seclores de Ia sociedad
civiI
Las igIesias Ia IgIesia CalIica en arlicuIar ero no ocas olras confesiones
crislianasanliguasyrecienlesasicomounaseriedeolrasconfesionesdeorigeny
dimensindiversosconfuncionesqueennoocoscasosimIicanunaarliciacin
elicayoIilicaenIasociedad
Las naciones comunidades y organizaciones indigenas consliluyen un seclor
imorlanledeIaobIacinysehayanenrocesodeconsoIidacineneImarcode
comIe|osrocesosdeelnogenesis
OlrasorganizacionesexisleademasunamiriadadeolrasorganizacionesdeerI
yfuncionesdiversosdesdecIubescuIluraIesydeorlivoshaslaasociacionesciviIes
sin nes de Iucro omniresenles en Ia sociedad eruana conlemoranea ero
or Io generaI de accin oIilica y resencia ubIica mas discrela que lodos Ios
anleriormenlenombrados
Todas eslos lios de organizaciones y asociaciones inleracluan enlre si or Ia via de dos
facloresdeagregacinyarlicuIacineIrimeroeseIesaciocongurandoenlramados
organizacionaIesqueinleracluanenunmismoambiloyformandofenmenosvincuIadosa
IagobernanzalerriloriaIeIsegundoesIaeseciaIizacingenerandoredesdearlicuIacin
lransesaciaIesaIrededorderobIemalicascomarlidas
Comunidades campesinas
En cada espacio rural existen entramados organizacionales que renen a una serie de asociaciones
tipo, como las comunidades campesinas, mltiples asociaciones de productores, rondas y comits
de autodefensa, comits de Vaso de Leche y comedores populares, asociaciones religiosas catlicas,
iglesias evanglicas, clubes deportivos y una o dos ONG operando tres o cuatro proyectos de
desarrollo de diverso tipo. De todas estas, las comunidades son las ms representativas y numerosas:
se estiman en algo ms de seis mil, solo considerando aquellas formalmente reconocidas por
el Estado. La comunidad campesina aparece como una institucin persistente pero en crisis
permanente. Diversos trabajos muestran que en los ltimos aos enfrenta difcultades para
organizar su espacio y para afrmar su legitimidad. En algunas regiones, como Cusco o Ayacucho,
son an instituciones de referencia en tanto que en otras, como Junn o Puno, pierden terreno frente
a otras instancias, como el municipio. Las comunidades son un tipo de organizacin territorial y no
especializada, el paradigma de la organizacin campesina: cuentan con un territorio en propiedad,
que permite una clasifcacin social interna (confgurando secciones, sectores, anexos, barrios u
otros sobre la base de criterios territoriales pero tambin sociales) y, que es fuente de identidad
para sus miembros. Se trata de una institucin multipropsito, que contrasta con la mayor parte de
las otras organizaciones, ms especializadas, intermediarias entre las familias y la comunidad, con
tareas particulares y especfcas.
5
5
VerCasliIIoyolros
|
Alejandro Diez Hurtado
170
El Estado en debate: mltiples miradas
IorolroIadoeIfuncionamienlodeIasorganizacionesessumamenledesiguaIenlerminos
de su reresenlalividad Iegilimidad y disonibiIidad a Ia renovacin de cargos Asi or
e|emIo si en aIgun esacio Ias comisiones de reganles mueslran cierla disonibiIidad
a Ia rolacin de cargos enlre un numero delerminado de dirigenles Ias comunidades
camesinas arraslran coniclos eIecloraIes y de Iegilimidad sea cueslionando Ios
resuIlados sea desconociendoIos y rovocando Ia ermanencia en Ios cargos or Iargos
eriodosLasorganizacionesdemu|eresmueslranIamismafragiIidadenIoqueresecla
asusmecanismosderenovacindedirigenlesseaIandoseIaermanenciaduranlevarios
aosdeaIgunosdirigenlesIncambioIosgruosde|venesquesonIosdemasrecienle
creacinnolendrianIosmismosrobIemas
6
Insucon|unloIasorganizacionesdebasearecenhaberexerimenladocierlodesgasley
debiIilamienloenIasuIlimasdecadasIascomunidadesierdenarledesucaacidadde
conlroIdeIosrecursosIasfuncionesdemuchasorganizacionesbarriaIessonsuIidasorIos
municiiosIoscIubesdemadresyeIVasodeLecheenlranenunaesiraIdeburocralizacin
QuizasIaexcecinseanaIgunasnuevasorganizacionesaraIaroduccinasociaciones
deroducloresyaIgunasorganizacionesanliguascomoIascooeralivascafelaIeras
7
que
encuenlrannuevavilaIidadenrocesosdeinsercineconmicarovechosaeneImercado
Aarenlemenle Ias organizaciones se debiIilan como enles aulnomos ero adquieren
fuerzaenIainlerreIacinenIasaccionescoIeclivasIainicialivavienedeIasredesdeIos
enlramados inlerorganizacionaIes que combinan organizaciones de base con gremios
igIesias y Ias ONG y evenluaImenle lambien agencias deI Islado IIIo hace aarecer Ia
rouesla como exlerna a Ia organizacin cuando es mas bien comIemenlaria a esla
IorolroIadoeneImarcodeIrocesodedescenlraIizacinyderegionaIizacinunodeIos
escenariosmasimorlanlesdeaccindeIasociedadciviIesIaarliciacinenIasinslancias
IocaIesyregionaIesdeIanicacindeIdesarroIIoydenicinderesuueslosIoquenos
IIevaaIlerrenodeIaarliciacin
CONVEAGRO como organizacin y como institucin
8
La Convencin Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO) se crea en 1994 como parte del esfuerzo de
una serie de instituciones por crear un mbito de debate e interlocucin entre los diversos agentes y
actores involucrados en la problemtica agraria.
CONVEAGRO incluye 37 miembros, pertenecientes a dos grandes categoras: gremios y asociaciones
agrarias y organizaciones e instituciones vinculadas al tema agrario. Entre los gremios se cuentan en
primer lugar asociaciones nacionales de productores de varios de los principales productos (arroz,
algodn, maz, papa, camlidos, caf y otros), que suman 17 de los 22 en esta categora; los otros cinco
son las dos grandes federaciones campesinas histricas (CCP y CNA), dos asociaciones regionales y
una asociacin de empresas multicomunales. Esta composicin de asociados por rubros y productos
posibilita una atencin especfca y especializada sobre temas agrarios que marca una diferencia
signifcativa respecto de otras formas de agremiacin de dcadas pasadas. En cambio, entre las
6
VerDiezb
7
VerRemy
IaraunamiradasobreIasmuIliIesformasdearliciacinenIasociedadciviIeruanaconsuIlar
Gromone
Tumi
|
Alejandro Diez Hurtado
172
El Estado en debate: mltiples miradas
lanlo or Ias ONG como or aIgunos royeclos ausiciados or eI Islado Se lral de un
rocesoacumuIalivodecreacinderaclicasmelodoIogiasyconocimienlosreseclodeIa
arliciacinaIicadaaIbuengobiernoHaciaIosuIlimosaosdeIadecadadeInovenla
eimuIsadoorIaresinydemandasdeagenciasinlernacionaIeseIIsladoromueveIa
eIaboracindeIanesconcerladosdedesarroIIoorganizadosdesdeIosconse|oslemoraIes
deadminislracinregionaICTARTodoseslosrocesosconcilabananlelodoIaarliciacin
deIasociedadciviIenIosambilosmuniciaIesLosemresariosycomercianleseImercado
yIosreresenlanlesdeIasagenciaseslalaIeseranIosgrandesausenles
Con eI gobierno de lransicin Ios rocesos de concerlacin y Ianicacin se difunden
eneIambilonacionaIdesdeeIIsladocadarovinciaydislrilodebiaenloncesconlarcon
su mesa de concerlacin ara Ia Iucha conlra Ia obreza rocurando vincuIarse a Ios
rocesosyaexislenlesIerofueeIrocesodedescenlraIizacindeIaiseIqueeslabIeceria
IaIanicacinconcerladayeIresuuesloarlicialivocomomecanismosdegobiernoy
reincIusindeIasociedadciviIenIasdecisionesdeIgobiernoConresuIladosdiversoseI
roceso se aanza auIalinamenle
11
Sin embargo Ia generaIizacin de Ias raclicas de Ia
concerlacin ha imIicado una disminucin en Ia densidad de Ia arliciacin ues Ia
encausaenIimilesreIalivamenleeslrechosyformaIes
12
Islos rocesos de arliciacin faciIilan arle de Ia arlicuIacin enlre organizaciones
sociedad civiI y Islado en esacios lerriloriaIes denidos II Iibrelo es raclicamenle
eI mismo reuniones en Ias que se convoca aI con|unlo de asociaciones e insliluciones
exislenleseneIambilodislrilaIorovinciaIrocesosdeinformacinyderiorizacinde
IasroueslaseIevadasorIosreresenlanlesevaIuacinlecnicaorarledeinslanciasad
hocenIasinslanciasdegobiernoydecisinyarobacinorIasinslanciasoIilicasIocaIes
Islas raclicas de arliciacin requieren de una serie de habiIidades de faciIilacin y
geslinquesoIoseencuenlranenaIgunosmuniciiosrovinciaIesygobiernosregionaIes
con burocracias lecnicas or Io que Ias mas de Ias veces son suIidas or aIgunos de Ios
reresenlanlesdeIasociedadciviIarlicuIarmenledeIasONGydeIoscoIegiosrofesionaIes
IoreIIoIoquemueslranIosbaIancesexislenlessobreIaarliciacindeIasociedadciviI
en eslos rocesos de gobierno IocaI y regionaI es Io que odriamos IIamar Ia debiIidad
de Ias organizaciones de base en esacios rovinciaIes y regionaIes redes y coIeclivos
concaacidaddeformuIarroueslaslecnicasarlicianefeclivamenleyevenluaImenle
inuyenenIasdecisionesenlanloqueenIosesaciosmasequeosarlicuIarmenleen
IosmuniciiosdislrilaIesahidondeIaresenciadeorganizacionesdebaseydeIasociedad
civiI es mayor lienen menos caacidad de inuencia o decisin quedando Ias decisiones
naIesamerceddeIoquesehadadoenIIamarIavoIunladoIilicadeIosgobernanles
IocaIesesdecirdeIosaIcaIdesInesoscasosIaarliciacinoIilicareaIdeIasociedad
civiIdeendeenloncesdeIavocacinarlicialivadeIosaIcaIdes
13
11
VerGruoIroueslaCiudadana
12
RemyaIIn
13
MoeLIosaIinedoIIIoasuvezdeendedeIalrayecloriaersonaIeducalivay
oIilicadeIosaIcaIdesDosmodeIosarecenerIarsedeunIadoIosquesemane|anenfrmuIas
lradicionaIes de gobierno fundadas sobre eI cIienleIismo y eI eslabIecimienlo de aIianzas media
namenleeslabIesenlrefuncionariadoyfamiIiasyIosqueensayannuevasformasdegeslinmas
democralicas
Estado y sociedad civil
|
173
El Estado en debate: mltiples miradas
IslacircunslanciasehahechocrilicaenIosuIlimosaosconeIcrecimienlodeIosmonlos
resuueslaIes de Ios que disonen Ios municiios desde eI Ioncomun asignado or eI
Islado hasla sobre lodo Ios recursos or canon que or razones diversas lerminan
siendo rimero subuliIizados no Ios saben gaslar y Iuego maI uliIizados Ios gaslan en
obrasocosignicalivasdecididasfueradeIosrocesosdearliciacinIoresomuchas
organizaciones de base consideran que esla via de arliciacin no Ies ermile reaImenle
acceder a un niveI de decisin en eI gobierno In cuaIquier caso Ia inslilucin municiaI
resuIla forlaIecida en su roI de arlicuIador deI esacio IocaI indeendienlemenle de sus
decienciasademasIosrocesosyIanormalividadbrindanenesleesaciounaosibiIidad
dearliciacinqueresuIladesarovechadaorIadebiIidaddeIasociedadciviI
Los anaIisis exislenles sobre Ios rocesos de Ianicacin IocaI y regionaI y eIaboracin
de resuueslos arlicialivos incIuidas Ias funciones de vigiIancia conlenidas en Ios
inslruclivosyIanormalividadlienenunaseriededebiIidadesenIaconvocaloriaues
nosiemreIogranreuniralodosIosimIicadossiendoIosreresenlanlesdeIasemresas
Ios mas signicalivos ausenles y sobre lodo no Iogran Ios acuerdos necesarios como
ara que Ias disulas oIilicas eIecloraIes no afeclen Ia conlinuidad de Ios rocesos de
IanicacinsuueslamenleconcerladosorIasrinciaIesfuerzasyorganizacionesdeIa
sociedadIocaI
14
AIgo seme|anle sucede con Ia muIliIicacin de esacios ara generar osibiIidades de
incidencia sobre eI gobierno In Ios uIlimos aos se ha ueslo en marcha una suerle de
canaIesarafomenlaryermilirIaarliciacinciudadanaeneIgobiernodesdeeIAcuerdo
NacionaI hasla foros IegisIalivos y comisiones en eI Congreso que roician esacios
ubIicosaraIaformuIacindesugerenciasyroueslasIegisIalivasIslaaerlurabusca
serarovechadaordiversasasociacionesredesycoIeclivosinslilucionaIesqueveneneIIa
IaoorlunidaddecambiararledeIasregIasdeI|uegoenfavordeunasociedadme|orSin
embargo Ia mayor arle de Ias inicialivas encuenlra oosicin lanlo en eI roio Islado
comoenolrossecloresarlicuIarmenleenIoseconmicosycomerciaIescomoseareci
en eI roceso de negociacin deI TLC con Islados Unidos Ias roueslas de IegisIacin
sobre comensacin agraria y aoyo a Ia equea y mediana roduccin Iey IRIDA
imuIsadaorCONVIAGROoIasroueslasIegisIalivassobrearliciacinouIaren
IadelerminacindeIasoeracionesexlraclivaseIevadaorIaredMuquieincIusoeneI
roceso de discusin ara Ia delerminacin de funciones deI recien creado Minislerio deI
AmbienleeneIquearliciaronnumerosasorganizacionesecoIogislasdeIasociedadciviI
IV. Los movimientos sociales: el nuevo desborde
No exisle una unica denicin de movimienlo sociaI Si bien Ios cienlicos sociaIes
coinciden reseclo de Ias condiciones en Ias que surgirian eslos movimienlos no hay
consensosobresuscaraclerislicasexisliendomasbienunaseriededebalesydiIemassobre
eIIasLosmovimienlossociaIessonfrulodeIosconiclosnacidoseneImasrecienleroceso
deexansindeIcailaIismocomrendenunaseriedeaccionesmarcadasorIadisula
14
GruoIroueslaCiudadanaTavaraZarale
|
Alejandro Diez Hurtado
174
El Estado en debate: mltiples miradas
eIconicloyeIenfrenlamienloenlregruossociaIesdeformadireclaeindireclalanloen
eImarcomaleriaIdeIasreIacionesdeodercuanloenIosimaginariosysociaIesreseclo
deIosvaIoresnormasy|usliciadeIasaccionesemrendidasyconlesladas
15
SehabIade
movimienlossociaIesreseclodeunaseriedefenmenosgeneradosdesdemediadosdeIa
decadadeInovenlacomoarledeIosrocesosgeneradosaarlirdeIIIamadoConsenso
de Washinglon
16
Islos movimienlos son or Io generaI difusos incomIelos no
formaIizadosfuerlesydebiIesaImismoliemoCualrodimensionesIosenmarcanIos
acloresysuorganizacinIasaccionesquedesarroIIandearliciacinymoviIizacin
sus rosilos que van desde Ia rulura deI sislema hasla Ia busqueda de incIusin y
cambioeneIsenlidocomunyIaidenlidadeinlegracinsimbIica
CadavezmasIasociedadciviIeruanaconlemoraneasegIobaIizaYIaexresindeesle
fenmeno son Ios movimienlos sociaIes mas aIIa de Ia imrecisin de Ios lerminos ara
describirIosyeIcaraclerorosodesuscaraclerislicasInocasaIabrasIosmovimienlos
sociaIessonaImismoliemocon|uncindeacloresaccionesdemoviIizacinroduclores
deidenlidadescoIeclivasymecanismosorIoscuaIessecloresdeIasociedadciviIensayan
inlenlanrovocancambiosenIasregIasde|uegoyeneIsenlidocomundeIcon|unlosociaI
Sus acciones buscan cambiar eI curso de Ios aconlecimienlos or Ia via de argumenlos
elicos arliciando en inslancias de discusin y negociacin ero lambien fomenlando
demoslracionesdefuerzacomomarchasymoviIizacionesubIicasbIoqueosdecarreleras
yolrasaccionesconsideradaslrasgresorasdeIordenubIicoylambiendeIsenlidocomun
AuncuandoIosnuevosmovimienlossociaIessuonensiemreuncierlogradodeindelermi
nacinorIoquenosonfaciImenleencuadradosenesquemasyesmuydificiIdelerminarsu
gradodeconsislenciahayunaseriedecon|unlosdecongIomeradosquecombinanaclores
accionesrosiloseidenlidadesidenlicabIescomosignicalivosenIaescenadeIasocie
dadciviIeruanaenIasuIlimasdecadasInlreeIIosodemosmencionareImovimienloagra
rioeIfeminismoIosmovimienlosecoIogislasIosmovimienlosorIosderechoshumanos
Iosde|usliciacomunilariaIosmovimienlosdesaIudnalurislasyeImovimienloindigena
Cada uno de eIIos conforma un congIomerado no comIelamenle eslruclurado de
agenlesquelienencomocaraclerislicainvoIucrardiversoseslamenlosdeIasociedadciviI
conecladosorrosilosseme|anlesycomIemenlariosconolrosgruosylambiencon
agenles seme|anles fuera de Ias fronleras deI ais Ios movimienlos or Ios derechos de
Iasmu|eresconvocanaasociacionesfeminislasreuniendoIasconIasONGderomocin
dirigenles ouIares organizaciones y coIeclivos de mu|eres coneclados denlro y fuera
deI ais Gruos ecoIogislas y medio ambienlaIislas reunen a enlidades nacionaIes como
Ia SIDA y Ia RAA con gruos y asociaciones inlernacionaIes como CI y WWI a Ios que
sesumancadenasdeequeosroyeclosdelurismosuslenlabIeademasdeagenciasdeI
IsladoocuadasendichoslemascomoeIMinisleriodeIAmbienle
AIgunos de eslos congIomerados son cIasicados mas faciImenle como redes que como
movimienlos como Ios gruos de defensa de Ios derechos humanos que reunen a varias
ONG insliluciones humanilarias nacionaIes e inlernacionaIes redes de romolores de
defensa IegaI romolores y agenles de igIesias y muchos olros agenles aIrededor de Ia
15
TarrovVakaIouIisGiarraca
16
Seoane
Estado y sociedad civil
|
175
El Estado en debate: mltiples miradas
defensadeIosderechosfundamenlaIescomoaIavidayIainlegridadfisicaerolambien
dederechosIIamadosdesegundageneracincomoeIbieneslareIdesarroIIoIacuIluray
olrosSucedeolrolanloconIosmovimienlosendefensayromocindeIasaIudquelienen
ademascomocaraclerislicasuconexinermanenleconcamaasyredessoslenidasdesde
IasagenciasdeIIslado
AIgunosmovimienlossonaImismoliemoanliguosynuevosLosmovimienlosagrarislas
dedefensayromocindeIaroduccinagroecuariaseenraizanenIosrimerosensayos
deagremiacindeIosgruosdeindigenasIuegodeIoscamesinosenIasconfederaciones
yfederacionesagrariasdiseminadaseneIaisyfomenladasorIosarlidosoIilicosero
lambien or eI Islado ara reunir diversos gruos de roduclores y gremios agrarios
OIeadasdeagremiacinyeslrucluracinsehansucedidoeneIliemodesdeIashislricas
CCIyCNAhaslaeIacluaICONVIAGROIasrimerasagruandounidadeslerriloriaIes
comunidades camesinas Iigas o federaciones agrarias y mas recienlemenle rondas
mienlras Ios nuevos movimienlos agruan mas bien a asociaciones de roduclores mas
orienlados aI mercado asociaciones de aIgodoneros arroceros ganaderos Ias rimeras
defendiendolierrayreciosIossegundosme|orescondicionesmacroeconmicasyoIilicas
dedefensayromocionaIes
UnodeIosmovimienlosconmassignicacinroyeccinyrecienlemenleimaclooIilico
eseImovimienloindigenaindigenislaConanlecedenlesdesdehacemasdecualrodecadas
soIoaarecereIalivamenleconsoIidadoIosuIlimosquinceaosMasindigenaenIaseIva
ymascamesinoenIasierraeIrocesodemoviIizacindeIosgruosindigenasresonde
aIanecesidaddedefenderderechosylerriloriosanceslraIesamenazadoserolambiende
reIacionarseconunIsladonacionaIenexansinsobrelerriloriosqueanleriormenleeslaban
desalendidos Son rocesos inlernos que se coneclan eslrechamenle con movimienlos y
conlraarlesinlernacionaIesdeindigenasIalinoamericanosyandinosarlicuIarmenleen
IcuadoryoIiviaconunenlornofavorabIeroiciadoorIosorganismosmuIliIaleraIes
como eI anco MundiaI muy Iimilado iniciaImenle a equeos gruos de anlroIogos
aclivislasmisionerosyagenlesasloraIesqueaoyanaIaorganizacinyIadefensadeIos
derechosdeIaslribusamaznicasgenerandorimerocomunidadesyIuegofederaciones
de aIcance regionaI y nacionaI como AIDISII y CONAI II movimienlo indigena
generado iniciaImenle de manera seme|anle aI roceso de agremiacin camesina se
exandeydensicaeneImarcodeunsinguIarrocesodeelnogenesisdelransformacin
de Ios roios alrones organizalivos de Ios gruos invoIucrados In Ia uIlima decada se
generan inslancias como Ia COIIII Conferencia Iermanenle de IuebIos Indigenas deI
Ieru o Ia CAOI CoordinadoraAndina de Organizaciones IndigenasAmbas agruan a
unsinnumerodeorganizacionesindigenasdediversolioconreivindicacionesseme|anles
ero con diferenles osiciones reseclo de Ias mismas Con eI liemo aIgunos gruos
camesinosandinosemiezanlambienareivindicarsecomoindigenasquechuasyaymaras
erolambienmochicaskanascoIIaseincIusoalraenaolrasorganizacionesoriginaImenle
de vocacin mas gremiaI camesina como CONACAMI que cada vez mas se resenla
ubIicamenlecomounaorganizacinindigenaInIasfronlerasdeImovimienloIaideade
unareivindicacinindigenasirvecomocarladeresenlacinanlenumerososmovimienlos
oIilicoseIecloraIesendislrilosyrovinciasdediversasregionesdeIais
17
17
Huber
|
Alejandro Diez Hurtado
176
El Estado en debate: mltiples miradas
IsdeseaIarqueeImovimienloindigenasehageneradoenaraIeIoyermanenleconlaclo
en diaIogo ero lambien en confronlacin con eI desarroIIo de Ios indigenismos de
IsladodesdeIaIeydecomunidadesnalivasdeIgobiernomiIilarasandooreIInslilulo
IndigenislaIaSITAIIaCONAIAymasrecienlemenleeIINDIIAlodoseIIosinslanciasy
organismoseslalaIesoaraeslalaIesconcierlogradodearliciacinindigenaaraIa
romocinydefensadeIosderechosdeIosuebIosindigenasonacionesoriginarias
IImovimienloindigenaesamIioymuIliformeyeslaIe|osdesermonoIilicoyunilarioaun
cuandouedaenocasionesIograraccionescon|unlascomoIamoviIizacindeIosnalivos
amaznicosrinciaImenleava|unconlraIosdecrelosIegisIalivosromovidosoreI
e|eculivoyqueconsiguieraIaderogaloriadeIdecreloquebuscabanormarIaIegilimidadde
IasdecisionesenIasasambIeascomunaIesindigenasycamesinas
V. La protesta: sociedad civil desbocada?
LamayorarledeIosanaIislasconsideraaIosmovimienlossociaIescomounfenmeno
ciudadano que busca amIiar Ia base de Ia ciudadania sociaI reivindicando derechos y
romoviendo cambios que en uIlimo lermino son de aIguna manera rogramalicos
IeroenIosuIlimosaosasislimosaunaseriedeevenlosderoleslaexresionesubIicas
de recIamo de disconformidad Ia mayor arle de Ias veces defensivas y reaclivas con
molivosdiversosquecubrenunamIioeseclrodesderecIamosormedidasdegobierno
IocaI regionaI nacionaI hasla lemas enlre vecinos o enlre ares or asunlos inlernos o
deIimilacinlerriloriaIrobIemasorresuIladoseIecloraIesysobrelodomoviIizaciones
yroleslasmuIliIesdecomunerosynalivosendefensadelerriloriosfrenleaconcesiones
mineras elroIeras y gasiferas asi como lambien or conslruccin de carreleras
hidroeIeclricas Iagunas de oxidacin o royeclos de desarroIIo agricoIa imuIsados or
agenlesrivados
La escaIada de roleslas es nolabIe casi inexislenles en eI gobierno de Iu|imori se
emiezanaincremenlarduranleeIgobiernodeAIe|androToIedoyemiezanacrecercasi
exonenciaImenle duranle eI acluaI gobierno
Remy
Estado y sociedad civil
|
177
El Estado en debate: mltiples miradas
Cuadro 1. Confictos sociales reportados, diciembre 2008.
Causas del conficto Nmero de casos
Socioambientales 93
Asuntos del gobierno local 28
Asuntos del gobierno nacional 19
Laborales 15
Comunales 11
Demarcacin territorial 9
Asuntos del gobierno regional 8
Electorales 6
Otros 4
Cultivo ilegal de coca 4
TOTAL 197
Fuente: Defensora del Pueblo 2008.
LosconiclossocioambienlaIessegeneranordiversascausasdesdediferenciascuIluraIesen
IamaneradeconcebireIdesarroIIooIareIacinconeIlerriloriohasladisulasoreIrearlo
deIosbeneciosoblenidosoraclividadesexlraclivas
uenaarledeIosconiclosroviene
deIasoberaniaeslalaIsobreIosrecursosdeIsubsueIoqueescueslionadaorIosroielarios
deIsueIoquereivindicanlenerderechoaaqueIIoqueseencuenlreba|osuroiedadaeIIo
se suma Ia indelerminacin e inadecuada IegisIacin sobre Ios derechos de arliciacin
de Ias obIaciones afecladas or eI desarroIIo de induslrias exlraclivas cuya oinin no es
orIogeneraIlomadaencuenlaenIadecisinsobreIaviabiIidaddedichosroyeclosIIIo
ha imuIsado eI desarroIIo de mecanismos informaIes de arliciacin como Ias consuIlas
ouIaresdeTambograndeyMa|aznovincuIanlesIegaImenleeromuyolenlesorsu
imacloenIamoviIizacindeIaobIacinIsleliodeconiclosyIasroleslasgeneradasor
eIrecIamodeIaobIacincubrenraclicamenleeIcon|unlodeIlerrilorionacionaIafeclando
a obIaciones cosleas serranas y amaznicas Olra de Ias indelerminaciones que genera
coniclividadsonIosmecanismosderearlodeIcanonquesuscilanenfrenlamienlosenlre
obIacionesvecinasquerecIaman|urisdiccinsobreeIlerrilorioeneIqueseencuenlranIos
yacimienlosoquesedisulaneIme|orderechoaIrearlodeIosmismos
LasegundacausadeconiclividadsonIasroleslasconlraauloridadesIocaIesordiversas
acusacionesdemaIgobiernoerolambienorIascaraclerislicasdeIsislemaeIecloraIque
ermilenunaexageradacanlidaddeIislasencadarocesoeIecloraIIocaIyIaeIeccinde
auloridades IocaIes or mayoria simIe que muchas veces es exigua y no IIega ni aI
deIeIecloradoLasacusacionesdecorrucinymaImane|ononecesilansernirobadasni
cierlasaragenerarunaroleslamuchasdeeIIasdesembocanenrocesosderevocaloria
queraravezlienenexiloenrocesosadminislralivosdesdeIaConlraIoriayIasmas
deIasvecesenasonadasymoviIizacionesqueenocasioneshangeneradoIalomadeIocaIes
municiaIesIadeslruccindedocumenlacineincIusoIamuerledeunaIcaIde
VerDeIchaveyolros
DegregoriIa|ueIo
|
Alejandro Diez Hurtado
178
El Estado en debate: mltiples miradas
MasaIIadesuscausasosucIasicacinIasroleslasdeIosuIlimosaoseslancierlamenle
organizadasorunasuerledeeslruclurasoIilicosociaIesbaslanledinamicasymuyefeclivas
araIamoviIizacinouIarMuchasdeeIIassonromovidasorfrenlesdedefensauna
formadeorganizacinconslruidaaImismoliemosobreaIgunasorganizacionesygremios
reguIarmenle Iegilimos y sobre Iiderazgos ersonaIes de dirigenles que Iogran generar
simaliaysinloniaconeIsenlirdeIaobIacinconsiguiendosumoviIizacinenIascaIIes
y carreleras en acciones de fuerza que evenluaImenle escaan a sus roios romolores
generandoaIgunosaclosdevandaIismoLosfrenlesdedefensasueIenconsliluirsesobreIa
basededirigenciasIocaIesdegremiosorIogeneraIIosdeeducacinyagIulinanauna
serie de organizaciones y asociaciones ruraIes y urbanas ero nunca IIegan a generar una
eslrucluraorganicaconsislenleoqueerdurecomolaIlrasIosevenlosderoleslaTodoIo
masqueseuedeeseraresIaeIeccinmasomenosouIarmasomenosdemocralicade
aIgunosvocerosquefungendeinlermediariosenlreIaobIacinmoviIizadayorIogeneraI
Ios agenles deI Islado enviados o designados ara con|urarIa NormaImenle son frenles
amIios con Iiegos de recIamos de aIcance IocaI regionaI y no ocas veces nacionaI que
conlraslanconsuocacaacidadderoueslaydenegociacinIIIoresondeasucaracler
muIliformeerosobrelodoaIadicuIladdeconvencerynegociarconIasbasesmoviIizadas
que habiluaImenle mane|an discursos radicaIes Isla faIla de organicidad y caacidad de
rouesla no imIica que no Iogren organizarse muchas veces de manera comIe|a ara
generar y soslener una rolesla en esacios amIios y duranle mucho liemo La rolesla
soslenidanecesiladeunaorganicidadquenoseIograesonlaneamenlesuoneorganizacin
ycoordinacinenlreacloresmuIliIesIndosdeIasmasubIiciladasroleslasdeIosuIlimos
aosIossucesosdeIIave
21
yeIIIamadoMoqueguazoIamoviIizacinsuuso
IaarliciacinconcerladadeinslilucionesyorganizacionesIocaIesdeIasociedadciviIcon
agencias deI Islado como Ios lenienles gobernadores Ias municiaIidades y Ios cenlros
obIadosmenoresLamismanecesidaddeorganizacinfueevidenleenIamoviIizacinde
IosnalivosamaznicosenconlradeIaIIamadaIeydeIaseIva
El Moqueguazo
El llamado Moqueguazo ilustra un proceso de agudizacin de conficto entre la sociedad civil
regional y sus autoridades frente al gobierno central. En el mes de junio del 2008, el reclamo de
la poblacin regional de Moquegua por la distribucin interregional del canon generado por la
explotacin de la empresa Southern, gener primero una demanda, y luego una movilizacin y
bloqueo de carreteras y la toma de un puente. Tras la movilizacin, el Estado ordena el desbloqueo de
las vas, lo que origina un enfrentamiento con la poblacin y la captura del destacamento de la polica,
incluido un general. El impacto meditico y la gravedad de los hechos obligaron a una negociacin
apresurada y a la frma de un acta de acuerdo, que an no soluciona el conficto. En este caso, de un
lado se ubican las municipalidades y la sociedad civil movilizada por canales mltiples, pero tambin
el Estado regional, y del otro, el Estado central. Durante la protesta, la sociedad de Moquegua
estuvo encabezada por un grupo difuso de dirigentes que tuvieron como dirigente visible al Frente
de Defensa, que al parecer cont con la anuencia del gobierno regional y el municipio provincial,
21
La rolesla de IIave udo soslenerse or casi un mes gracias a un rigido rearlo de lurnos de
arliciacinenlrecenlrosobIadosmenoresarciaIidadesycomunidadesolrolanlosucedienIa
moviIizacinouIarararecIamarunadislribucindeIcanonmineroenMoqueguaIIamadaeI
MoqueguazoenIaquearliciordenadamenleIaobIacindeIosdislrilosdesierraycosla
Estado y sociedad civil
|
179
El Estado en debate: mltiples miradas
movilizando millares de pobladores sostenidos, movilizados y apoyados por sus organizaciones,
pero tambin por las alcaldas distritales del interior. Varios de los agentes ms signifcativos de la
sociedad civil de Moquegua, la mesa de concertacin, algunas ONG y personalidades pblicas,
ensayaron ms bien mediar y contener el desborde popular. La posicin de enfrentamiento y protesta
estuvo organizada por las asociaciones reunidas alrededor del Frente de Defensa, en tanto que las
posiciones de dilogo y negociacin vinieron de otro sector de la sociedad civil.
Ior su vocacin or Ia rolesla no es de exlraar que Ia mayor arle de Ios frenles de
defensaarlicieoIilicamenleoresaviaanlesquebuscandoserincIuidaenmecanismos
formaIescomoeIresuuesloarlicialivoAIgunosdesusIideresarovechanobuscan
arovecharsuvisibiIidadcomouncailaIoIilicoqueIuegoinvierlenenIaseIecciones
municiaIeseroorIogeneraIsinexilo
Sin embargo aIgunos frenles de defensa Iogran cierla consislencia y organicidad
consiguiendocoordinaryeslrucluraraccionesyeIaborarIanesdearliciacineincidencia
Varios de eIIos se mueven de aIguna manera en Ia fronlera conceluaI enlre Ios cicIos de
rolesla y Ios movimienlos sociaIes es eI caso deI Irenle Ialrilico de Lorelo o eI Irenle
de DesarroIIo SoslenibIe de Ia Ironlera Norle eslruclurado sobre aIcaIdes y dirigenles y
asesoradoorunamesalecnicaconformadaorvariasONGyagenciasdecooeracin
VI. Retos para un Estado reformado desde la sociedad civil
IIunlodearlidadecuaIquierreexinsobreIareIacinenlreIasociedadciviIyeIIslado
arledeIliodevincuIoquedeberiaexislirenlreambasesferasAIresecloaIaIuzdeIa
reIacinacluaImenleexislenlemeermiloaIgunasreexionesenvozaIlasobreaIgunosde
Ioslemasaconsiderararame|orarIascondicionesymecanismosorIosqueseeslabIece
dichareIacin
Ixisle una demanda insalisfecha or arliciar en eI Islado dicha demanda comienza
or sus eIemenlos mas basicos Ixisle en rimer Iugar una demanda insalisfecha or Ia
no excIusin Ia obIacin organizada sienle que no siemre es incIuida aroiadamenle
Is sobre esla conslalacin basica que se conslruye Ia demanda or Ia arliciacin
enlendidaoIisemicamenleincIuyeeIemenlosdedemandadeinformacindeconsuIlade
arliciacinincIusinroiamenledichaderoueslaIslademandaoeraenlodosIos
niveIesyesaciosdesdeIosequeosesaciosIocaIesendondeIaobIacinorganizada
no se sienle sucienlemenle incIuida hasla esacios mayores en Ios que coIeclivos
inslilucionaIizadossienlennoserescuchadosolomadosencuenlaaraIasdecisionesdeI
Islado
La demanda exislenle no es coImada or Ios mecanismos acluaImenle exislenles
ara fomenlar su incIusin Ios rocedimienlos ara Ia eIaboracin deI resuueslo
arlicialivo or eI que Ias obIaciones deciden sobre eI gaslo de inversin ubIica
ensusIocaIidadesasicomoIasaudienciasubIicasuolrosmecanismosdeformuIacin
de observaciones or Ios cuaIes Ias obIaciones oinan sobre Ia conveniencia y
Ias condiciones ara eI desarroIIo de obras ubIicas o de aclividades exlraclivas en Ia
roximidaddesuszonasdelraba|ooresidenciasoncIaramenleinsucienlesordos
|
Alejandro Diez Hurtado
180
El Estado en debate: mltiples miradas
lios de razones Ior un Iado Ios formalos y rocedimienlos que se requieren dicuIlan
Ia arliciacin de buena arle de Ia obIacin organizada sobre lodo en sus niveIes de
basequeessimIemenleexcIuidaorunrobIemadecaacidadlecnicaoorlunidadde
informacinoordiferenciascuIluraIesIorolroIadoyeslaesquizasIaraznrinciaI
eslos mecanismos son insucienles or eI margen de decisin que olorgan a Ia sociedad
civiI subordinado y circunscrilo a Ia evaIuacin lecnica ero sobre lodo a Ia arobacin
oIilica de Ias auloridades IocaIes en eI caso de Ios resuueslos arlicialivos y sin
caraclervincuIanleeneIcasodeIasaudienciasysoIiciludesdeacIaracinenIosroyeclos
exlraclivosodeinfraeslruclura
II coniclo y Ia rolesla son considerados mecanismos mas ecienles ara Ia incIusin y
Ia arliciacin or Ia sociedad civiI Ias dicuIlades ara Ia arliciacin en Ios canaIes
IegaIesexislenlessonunadeIascausasdeIasmoviIizacionesyroleslasAIgunasbuscan
cambiosmayoresenIasregIasde|uegoyseubicanenIosmargenesdeunaIegaIidadque
buscanlransformarrocurandoinlroducirenIasnormasdeIIsladonuevosrinciiosde
ordenamienlo or Io generaI aeIando a muIliIes mecanismos desde Ia moviIizacin
hasla Ia incidencia asando or Ia resin medialica Olras son mas inorganicas y oco
consislenles y riviIegian Ias medidas de fuerza que desembocan en negociaciones que
IogranaquielarIaroleslaeronosiemresoIucionarIosrobIemas
LasociedadciviInolienesucienlesesaciosaraconfronlarseasimismaesmuydificiI
conslruirconsensosenlreobIacionesysecloresquesereIacionanmasenIaconfronlacin
que en eI diaIogo No exislen roiamenle esacios ara eI debale ubIico de lemas de
inleresnacionaIcomoeIordenamienlolerriloriaIIasaclividadesexlraclivasyIaseguridad
ciudadana fuera de esacios medialicos y medializados y de eriodos eIecloraIes Is
necesario rofundizar divuIgar y generar un debale ubIico enlre seclores e inlereses
diversos La sociedad civiI con Ia que acluaImenle cuenla eI Ieru necesila ser educada y
oIilizadaenIaconslruccindeIdiaIogoIadefensadeIosderechosIanegociacindeIos
inleresesyanlelodoIanecesidaddediaIogarenlresecloressobrediversoslemasdeinleres
ubIico
IIIsladorenunciamuchasvecesasufuncindereguIadorydeescuchadeIasroueslas
y demandas de Ia sociedad civiI Sobre muIliIes lemas en arlicuIar aIgunos seaIados
IineasarribaIosfuncionariosdediversossecloresdeIIsladoarecendesislirdesuosicin
reguIadora frenle a Ios coniclos que en arlicuIar vienen enfrenlando a Ia sociedad civiI
coneImercadomasqueorausenciaorinecienciaoorarciaIidad
22
Suinlervencin
enmuchasdeIasroleslasyconiclosesadesliemoymuchasvecesconlribuyemasaIa
oIarizacinqueaIenlendimienlo
La vigiIancia deI Islado or Ia sociedad civiI es robabIemenle un eIemenlo cIave In
Ios uIlimos aos asislimos a Ia generacin de muIliIes esacios de vigiIancia orienlados
a cauleIar Ios derechos de Ios ciudadanos y a garanlizar que eI Islado cumIa Ias Ieyes
y Ios rosilos que Io animan Desde Ios comiles que se deben crear en Ios rocesos de
resuuesloarlicialivohaslaIosmuIliIesobservaloriosromovidosenIosuIlimosaos
sobreconicloslierrassaIudTLCeducacinyvariosolrosseabreunaislahaciaun
esaciodearliciacineincidenciadeIasociedadciviIeneIgobiernodeIIslado
22
VerReveszyDiez
Estado y sociedad civil
|
181
El Estado en debate: mltiples miradas
Bibliografa
aIInIduardoIarliciacinciudadanaenesaciosIocaIesnolasaraunbaIance
necesarioInCua!crncs !csccnira|isiasLimaGruoIroueslaCiudadana
CasliIIo Iedro y olros Quc sa|cncs !c |as ccnuni!a!cs canpcsinas? Lima Gruo
AIIa
DeIchave}oseyolrosMincriaqccnicicsccia|LimaCCCIICAIIICIIS
DefensoriadeIIuebIo|cpcricncnsua|Ccnicicssccia|csLimadiciembre
DegregoriCarIosIvan||atc. !csajic !c |a gc|crna|i|i!a!, |a !cnccracia pariicipaiita q |a
!csccnira|izacicnLimaGruoIroueslaCiudadana
Diez Hurlado AIe|andro CONVIAGRO y Ia camaa TLC asi no Un anaIisis
desde Ia ersecliva de Ios movimienlos sociaIes y Ia cooeracin inlernacionaI
DisonibIe en hvvvIandcoaIilionorgdfConveagroyeITLCasi
nodfvisuaIizadoenenero
Diez Hurlado AIe|andro Organizaciones de base y gobiernos IocaIes ruraIes
MundosdevidaciudadaniaycIienleIismoInardaIezIMTanakayAZaala
eds|cpcnsan!c |a pc|iiica cn c| PcruLimaRedaraeIDesarroIIodeIasCiencias
SociaIesa
Diez HurladoAIe|andro Molivaciones y dinamicas de Ios lios de organizacin
deIaobIacinruraIandinaeruanaAnaIisisaarlirdemicrocuencasenCusco
HuancaveIicayHuarazMimeoLimadiciembreb
Giarraca Norma Movimienlos sociaIes y roleslas en Ios mundos ruraIes
Ialinoamericanos nuevos escenarios y nuevos enfoques In Sccic|cgias ao
IorloAIegre|uIiodiciembre
Gromone Romeo Ia pariicipacicn !csp|cga!a cn |a pc|iiica q |a sccic!a!. Tcnas
c|ti!a!cs, nuctcs cnjcqucsLimaRedaraeIDesarroIIodeIasCienciasSociaIes
GruoIroueslaCiudadanaIa tigi|ancia ciu!a!ana cn |cs gc|icrncs |cca|cs, cn Cuscc,
Punc q Huancatc|ica Lima Gruo Irouesla Ciudadana OXIAM y VigiIa Ieru
ensuesludiosobreIaexcIusinsociaIasicomoIaasimiIacindeI
IeruaImodeIodeIasociedadsigmaenIaroueslalericadeAdoIfoIigueroa
III. Regmenes sociales, el gnero y el cuidado
Los mecanismos deI regimen sociaI acluan sobre una sociedad eslralicada en lerminos
socioeconmicos en mayor o menor grado TrasIadan benecios y exigen obIigaciones
quelieneneIefeclodeacenluarIadesiguaIdadaminorarIaode|arIalaIcomoIasfuerzas
deImercadoenlreolrosfacloresdelerminaronAsimismoeIregimensociaIabarcauna
6
IsingAndersen
7
Huber
IiIguierayIiIguiera
IigueroaAIlamiranoySuImonl
Iigueroa
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
187
El Estado en debate: mltiples miradas
obIacindiferenciadaseguncrileriosdegenerogeneracinyolrosIorrazoneshislricas
ycuIluraIesdislinlosmarcadoresdediferenciaIIeganaserreIevanlesendiferenlesIugares
y momenlos marcadores que se vincuIan a idenlidades elnicas aIiaciones reIigiosas o
Ia erlenencia a gruos minorilarios de uno u olro lio De lodos eslos robabIemenle
eI genero ha recibido Ia alencin mas soslenida en Ios debales sobre eI bieneslar
11
Sin
excecin Ios regimenes sociaIes loman como una de sus reocuaciones basicas Ia
reroduccinbioIgicaIareroduccinsociaIyconsecuenlemenleIamalernidaddeIas
mu|eresIIsermadredaderechoacierlosbeneciosaunquefueranmassimbIicosque
maleriaIes y lambien crea obIigaciones Las Ieyes eruanas or e|emIo casligan a Ia
madrequeabandonaoexoneaIeIigroasubebedeunmodoquenocasliganaIadre
quehaceIomismo
Los arregIos que hacen Ios diferenles regimenes sociaIes reseclo de quienes y cmo se
asumenIasresonsabiIidadesdealencinaniosyolrascalegoriasdedeendienlesenlre
innumerabIes decisiones simiIares dan evidencia de Ias convicciones rofundas de sus
arquileclosconresecloaIasreIacionesenlreIosgenerosyIasobIigacionesyderechosde
varonesymu|eresAIgunosregimenessonfuerlemenlealriarcaIessoslienenIaauloridad
deIosadresdefamiIiaolorganriviIegiosaIosvaronesyIimilaneIaccesodeIasmu|eres
aIemIeoauningresoroioyacanaIesdireclosdeaccesoaIaseguridadsociaIeIcredilo
y Ia roiedad Olros regimenes suslenlan una reIacin mas iguaIilaria enlre Ios generos
Aoyan Ia aulonomia de Ias mu|eres en eI mercado IaboraI y fomenlan mecanismos que
aIivianydislribuyenIasresonsabiIidadesdomeslicasasociadasaIroIdeamadecasaLa
variedaddesiluacionesquesonobservadasendiferenlesaiseshadadoIugarainlenlosde
cIasicar Ios regimenes sociaIes de acuerdo a su caacidad ara romover Ia iguaIdad de
genero
12
HaslaahoraeslosseIimilanaIosaisesdesarroIIadosnosehahechoeIesfuerzo
araeIIeruyolrosaisesIalinoamericanos
MuchasdeIasaclividadesconsideradasunaeseciaIizacindeIasmu|eresdeacuerdocon
IadivisinconvencionaIdeIlraba|oorsexoconsislenenalenderIasnecesidadesdiarias
de olras ersonas Las mu|eres reaIizan eslas aclividades en Ia famiIia y lambien como
lraba|adoraseneIseclorubIicoorivadocomodoclorasyenfermerasmaeslrasnieras
sicIogasleraeulasocuacionaIescocinerasemIeadasdeIimiezaornombrarsoIo
aIgunos de sus roIes La madre de famiIia aI alender a su hogar y veIar or eI bieneslar
de sus inlegranles robabIemenle cuenla con cierlos aoyos de Ios demas miembros deI
hogar Denilivamenle cuenla con delerminados mecanismos deI mercado ara asegurar
eI arovisionamienlo de aIimenlos ara Ia comra de aIgunos servicios ara roveerse
deI mobiIiario eI equiamienlo y olros insumos deI hogar y laI vez ara Ia conlralacin
de un asislenle sea una emIeada de lodo servicio mayordomo o asislenle ersonaI de
comrasOlrosdesusaoyoserlenecenaIambilodeIgobiernoyIosrogramasubIicos
IavigiIanciaycerlicacindeIacaIidaddeIosaIimenlosIosserviciosdesaIudyeducacin
IosarquesubIicosyIugaresdeesarcimienloIosrogramasosubsidiosaraeIcuidado
infanliILagrancomIe|idaddeIasreIacionesinlerersonaIesIaslareassobreueslasya
medidadesaslreIosIanoslemoraIesIoscaIcuIosIasemocionesyIasinlencionaIidades
quesedaneIencuenlroeneIhogardesafiannueslrasme|oresmelodoIogiasdeinvesligacin
11
IaramueslraverGordonMacIeanyGrovesySkocoI
12
OrIo
|
Jeanine Anderson Roos
188
El Estado en debate: mltiples miradas
HaIIamosislasdesoIucinaIrobIemadeleorizarIavidadeIasfamiIiasyIoshogares
en eI lraba|o que se viene dando aIrededor deI concelo de cuidado Incororar Ia
organizacin deI cuidado en eI anaIisis de Ios regimenes sociaIes romele me|orar
nolabIemenlesucaacidadexIicalivaIIconcelodeIcuidadoesamIioyabarcador
13
TomaencuenlaIasreIacionesquesele|enaIrededordeIaadminislracindeIoshogares
y Ia alencin a sus inlegranles Ia organizacin sociaI deI cuidado Ia asignacin de
recursos y Ias lransacciones econmicas imIicadas Ia economia deI cuidado Ios
signicados y Ia vaIoracin que se asocian a eslas aclividades Ia organizacin cuIluraI
deI cuidado ademas de Ias ideas de moraIidad recirocidad y obIigacin enlre Ias
ersonas que subyacen a Ias raclicas Ia elica deI cuidado Ividenlemenle lodos Ios
debalessobreeIbieneslareIdesarroIIohumanoyIaoIilicasociaIincororanunconcelo
imIicilodecuidadoydesislemasdecuidadoqueseorganizandeunauolramanera
La idea imIicila saIe a Ia suercie a veces de modo gracioso Asi en Ias discusiones
sobreIadesnulricininfanliIaIgunosaosalrasIasmadresyolrasersonasquedande
comer a Ios bebes fueron referidas como una lecnoIogia mas o menos equivaIenle a
unacucharilaeIenvasedeunaracindeaIimenloounbibernNueslrosanaIisislienen
que me|orar en su caacidad ara dar cuenla de equivaIencias y diferencias de orden y
onloIogiaenIasinleraccionesenlresereshumanosquerecibencuidadosasicomoreslan
cuidadosaolros
IndudabIemenle incororar eI cuidado Ios recursos que demanda y sus exigencias de
organizacinennueslroensamienlohademoradodebidoaIasdicuIladesqueIanlea
su medicin y calacin medianle inslrumenlos como Ias encueslas y censos AIgunos
aiseshancomenzadoareaIizarencueslasdeusodeIliemoaracubriresevacioenarle
InAmericaLalinaUruguayhasidoIiderenIaconslruccindeesladislicaaIreseclo
14
II
liemoemIeadoenIaslareasdeIhogaryIasalencionesasusmiembrosesuncomonenle
imorlanledeIrobIemaeIvaIoraasignarIesesolroIIlraba|oquesereaIizagralisen
eIhogaruedeservaIoradoenlerminosdeIoquecoslariacomrarIosmismosservicios
yalencioneseneImercadoTaIesmedicionesormasdificiIesyaroximalivasquesean
resuIlannecesariasIIlraba|onoremuneradoreaIizadoenIoshogaresformaarledeIa
roduccingIobaIdeIassociedadesIroducircuidadoyconlarconsislemasecienles
deorganizacindeIcuidadohabIadeIacaacidadararoducirbieneslarLamedicin
faciIilaIosdebalesacercadeIa|usliciaoin|usliciadeIadislribucindeIlraba|odecuidado
y acerca de su comensacin Los esludios aI reseclo sin embargo idenlican nuevos
escoIIos Cmo considerar eI desgasle fisico y sicoIgico cmo lomar en cuenla Ios
gradosderesonsabiIidaddeIasersonasquereaIizaneslaslareasUnadimensinque
resuIla arlicuIarmenle robIemalica es Ia gerencia y adminislracin de Ios sislemas de
cuidado AIguien se encarga de coordinar Ias aclividades de lodos Ios miembros de Ia
famiIiademonilorearsucumIimienlodeobIigacionesfrenleaIhogarydeIanicary
royeclaraIfuluroeIbaIancecorrecloenlreIosrecursosIasnecesidadesyIasasiraciones
de Ia famiIia como con|unlo y de cada uno de sus inlegranles como individuos Islas
funcionescomoenunaemresagrandeycomIe|aresuIlanarlicuIarmenledificiIes
derearlirodeIegar
13
Hughes
14
Aguirreyahyany
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
189
El Estado en debate: mltiples miradas
OlrofaclorquehadicuIladoeIdebaleubIicosobreIaorganizacinsociaIeconmicay
oIilicadeIcuidadoesideoIgicoIsIoqueunaesludiosa
15
IIamaIosmundoshosliIes
IaideadequeeIcuidadosoIiciloquerecibimosydisensamoseneIhogaryeIamorque
creemos debe molivar eslas acciones erlenecen a una esfera de Ia exeriencia humana
que es esenciaImenle a|ena a cuesliones de dinero liemo resuueslos obIigacin y
exigenciasIegaIesConlraesoesevidenlequesehanroducidocambioshislricosenIa
organizacindeIcuidadoyenIossenlidosyIasexeclalivasquelienenIasersonasfrenle
aIosacloresyIasaccionesqueocuanesledominio
16
HoynosoIemosdenircomoarle
deIroIdecuidadodeIasmadresdefamiIiaeIroducirIasleIasyfabricarIaroadeIos
miembros deI hogar Muchas olras aclividades se han mercanliIizado mienlras aIgunas
hanhechoeIcaminoaIrevesLaslransaccioneseconmicasquelranserenabebesynios
deunhogaraolrosoniIegaIeseneIIeruynosresuIlanmoraImenlecueslionabIescuando
noreugnanlesenliemosasadosyenolrosIugaresesanoesnecesariamenleIaaclilud
queselomaIvidenlemenleIasIineasenlrebienesyservicioslransabIesynolransabIes
Ias normas IegaIes y moraIes que rodean siluaciones como Ias adociones informaIes eI
lraba|o infanliI o eI comercio sexuaI son sociaImenle conslruidas Son or eso mismo
coniclivasdivisoriasydificiIesdeIasmarenoIilicassociaIesquerelendenexresar
consensos
Iara nueslros rosilos aqui Ia regunla de fondo es cmo coIaboran eI Islado eI
mercado y Ias famiIias ara que Ios sislemas de cuidado uedan cumIir su comelido
Dado una cierla organizacin y un cierlo funcionamienlo deI Islado en eI Ieru exislen
siluaciones en Ias que Ia accin deI Islado lraba y fruslra Ia oeracin de Ios sislemas
de cuidado II bieneslar y eI desarroIIo humano no son aI naI deI dia aIabras Iiricas
sobreIosgrandesrosilosdeunasociedadninumerosquecuanlicaneIaccesoaIagua
olabIeyIaincidenciadeIalubercuIosisSonIasumademiIIonesdeaclosdiariosbebes
querecibensusaIimenlosenfermosquesonalendidosencasasyhosilaIesfamiIiasque
Iogran lramilar sus coniclos famiIias que se sobreonen exibIemenle a Ios goIes deI
desemIeoIave|ezyIadiscaacidadynuevasgeneracionesqueenaslizaIeschacras
cocinas auIas reuniones comunaIes y miIes de esacios mas reciben Ia lransmisin de
conocimienlosyhabiIidadesdeIageneracinanlerior
IV. La brecha entre el Estado y la poblacin
Los servicios eslalaIes y Ios rogramas sociaIes oeran en enlornos comIe|os Diferenles
secloresdeIaobIacineruanamane|andiferenlesconcecionesacercadesusrobIemas
y carencias y sus maneras de resoIverIos Las famiIias lienen referencias exeriencias
reviasyunordenderioridadquecaIibraIaurgenciademuchasdislinlasnecesidadesII
bieneslardeIoseruanosricosobresymediosdeendedeunamuIliIicidaddefaclores
Ia arlicuIacin enlre eIIos y Ia arlicuIacin de esle le|ido con Ia ercecin que lienen Ias
ersonasdesusiluacindiaadiaymesamesademasdeIosfacloresqueamenazansus
osibiIidadesdemanlenerunniveIacelabIedevida
15
ZeIizer
16
IrlmanyWiIIiams
|
Jeanine Anderson Roos
190
El Estado en debate: mltiples miradas
A veces se oIvida que aun ersonas con grandes carencias lienen crilerios de evaIuacin
queeIIasaIicanaIosserviciosyoorlunidadesqueseIesofreceIuedenlenerfundados
molivos ara rechazarIos Sus unlos de comaracin enlre diferenles oferlas son muy
diversos Uno que se ha agregado recienlemenle son Ios reorles de famiIiares y vecinos
quehanmigradoaaisescomoIsaaCanaday}anLoshabilanlesdeequeasaIdeas
ruraIes en Ios Andes y Ia Amazonia ueden lener un conocimienlo no acerca de cmo
se lramila Ia Iicencia ara conducir en eIgica y que ayudas exislen frenle a Ia vioIencia
domeslica en IlaIia Las migraciones inlernas Ios medios masivos de comunicacin eI
Inlernel Ias camaas de informacin de enlidades como Ia Defensoria deI IuebIo y eI
abanicodeorganizacionesIocaIesofrecenunadiversidaddereferenlesaraIaobIacin
Una invesligacin en HuancaveIica Ancash y Ia sierra de La Liberlad
17
documenl eI
abanico de aclores que eslan resenles no soIo a lraves de reresenlanles maleriaIes
sino en Ios imaginarios y en Ia exeriencia sociaI de diferenles miembros de Ias famiIias
camesinas In Ias comunidades andinas Ias mu|eres camesinas se reIacionan con
servicioseslalaIesconONGyenlidadescomerciaIesConocenderimeraosegundamano
alravesdeIosinformesdeesososhosvecinasvecinosyvisilanlesainsliluciones
lan variadas como Ios suermercados Ios bancos Ia SUNAT Ios rogramas y royeclos
eseciaIes de diversos minislerios emresas de lransorle comradores de roduclos de
diversa indoIe asociaciones y cooeralivas IocaIes agruaciones reIigiosas |uzgados de
dislinlosniveIesinslilucionesdeIordenubIicoLasmu|eresruraIeshabIandeabogados
ydeolrosrofesionaIesycomaransuscomelenciasyacluacinhabIanderoyeclosde
IasONGydeenlidadesdecooeracininlernacionaIhabIandediversasemresasIocaIes
y nacionaIes y de marcas comerciaIes como arle de su vocabuIario colidiano La radio
Ia leIevisin y Ios leIefonos ceIuIaressonubicuos LosnolicieroslaIk o reaIily shovs
y aun Ias leIenoveIas son imorlanles fuenles de modeIos execlalivas y unlos de visla
acercadeIasinslilucionesysufuncionamienloIslasyolrasfuenlesconuyenenideasdeI
bieneslaryasiracionesdeIaisdeseado
Cmo se evaIua eI gobierno IocaI o un servicio eslalaI en esle anorama Tralandose de
enlidades ubIicas hay crilerios generaIes que se aIican aI con|unlo de insliluciones
rogramasyserviciosquecabeneneslacalegoriaIIcIasicoanaIisisdeMaxWebersobre
Ia burocracia sugiere que si La obIacin idenlicaria en esle lio de insliluciones Ia
resenciaderofesionaIesnoIocaIesencargosdegerenciayadminislracinAreciaria
IaimersonaIidaddeIasregIasdefuncionamienloyIacodicacindeIosrocedimienlos
escrilosenachesquesecoIocanenIasaredesdeocinasasadizosysaIasdeesera
TaIesenlidadescomarlenolrascaraclerislicasquelienenimIicanciasimorlanlesaraIa
reIacinqueeIIaseslabIecenconIaobIacinIocaIIIersonaIrolaraidamenleimidiendo
Ia formacin de reIaciones de conanza y muluo reconocimienlo Los lraba|adores y
funcionarios sueIen lener oca idenlicacin con Ia IocaIidad y ocos incenlivos ara
desarroIIarlaIidenlicacinIncIusouedenvisuaIizarseenunamisinciviIizadoraque
seoonenecesariamenleaIasraclicasIocaIes
IIesludioyaciladosobreeIusodeserviciosenarlicuIarserviciosdesaIudyIasmu|eres
camesinas deAncash HuancaveIica y Ia sierra de La Liberlad examin Ios crilerios que
Iasmu|eresuliIizanaracaIicarIosserviciosgeslionesolramilesqueformanarledesu
17
Anderson
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
191
El Estado en debate: mltiples miradas
vidayafeclansusensacindebieneslar
Lasmu|eresacluansobreIabasedeunconlralo
imIiciloqueseeslabIeceenlreIaenlidadIasusuariasyusuariosAcambiodesuinversin
enliemoesfuerzoy buena fe debehaberun|uslorelornounserviciobienresladoIa
soIucinefeclivadeunrobIemaDenlrodeeslaIgicaderecirocidadIosreceloresde
benecioseseranagarorIoqueseIesdaIIagouedelomarmuchasformasasislira
IacharIaseguiraIiedeIaIelraIarecomendacindeIrofesionaIde|ardeque|arseIara
Ias mu|eres camesinas olros crilerios imorlanles en Ia evaIuacin de Ios servicios que
uliIizan giran aIrededor de Ia equidad y Ia lransarencia en su mane|o Is fundamenlaI
queuedansenlirseob|elodeunlraloiguaIalodosIosdemasusuariosAsiIaenlregade
benecios excecionaIes a aIgunas ersonas or mas que exisla un crilerio ob|elivo de
obrezaonecesidadlienequequedarcIaramenle|uslicada
Las mu|eres camesinas lambien caIican Ia eciencia que erciben en Ia adminislracin
de Ias ocinas Ios oeradores y Ios rocedimienlos asociados a dislinlos servicios y
rogramas Como ersonas acoslumbradas a sus roios resuueslos de liemo a
nociones de |uslo a liemo y a Ia reaIizacin coordinada y en simuIlanea de muIliIes
aclividades son exigenles frenle a Io que erciben como ineciencia lrabas y escoIIos en
Ios u|os de aeIes rdenes y asos ara recibir un servicioo hasla oblener Ia soIucin
deunrobIemaIinaImenleIasmu|erescamesinasaIicanuncrileriodereIevanciaensu
evaIuacindeIosserviciosyrogramasqueexislenensuaIrededorAIgunossonmasuliIes
queolroseneIsenlidoderesonderfrenlearobIemasquesonsenlidosfuerlemenleUn
faclorquecomIicaeIcuadrosonIosimaclosindirecloseincIusonobuscadosdeaIgunos
serviciosyrogramasUnrogramadesaIudore|emIoodriafracasarensurosilo
de eIevar Ios conocimienlos de Ios camesinos acerca de Ios rinciios de Ia biomedicina
ysinembargoIogralransmilirIesIaconviccindesuderechociudadanofrenleaIasaIud
LasencueslasqueregislranIauliIizacindeIosrogramassociaIesreducenesacomIe|idad
acrileriossimIesdenecesidadyeIigibiIidadMuchosrogramassonsubuliIizadosnosoIo
eneIIeruLosrogramasyserviciosubIicosreconocenhaslacierlounloIanecesidad
deubIicilarsuoferlayalraeraIacIienleIaIIIengua|einlroducidoeneIseclorsaIudcomo
arledeIasreformasdeIadecadaasadaenseabaaIersonaIaensaryanoenenfermos
y acienles sino en cIienles y usuarios TaIes cambios son mas faclibIes cuando eI
servicioubIicofuncionaenunlerrenodondeexislenserviciosaIlernalivosycomelidores
InmuchosambiloscomosabemoseIIsladolieneunmonooIioAvecesseemeaen
crearunmonooIiodescaIicandoaIacomelenciacuranderosyarlerasoignorandoIa
exislenciadeolrasmodaIidadesIaeducacininformaI
LassusicaciasyIarenuenciaauliIizarIosserviciosubIicosaIcanzansumaximainlensidad
lralandose de Ios hos Ia organizacin de Ia vida deI hogar Ia saIud y Ia osleridad
Islos son ambilos donde no soIo Ia vida de Ia ersona esla en |uego sino que se |uega eI
signicado de esa vida eI royeclo de lrascendencia de cada individuo y su conlinuidad
a lraves de Ia lransmisin inlergeneracionaI Aqui se ubican Ias decisiones sobre Ia vida
inlimaIaconslilucindeIoshogaresysuexibiIidadaramane|areslralegiasroduclivas
y reroduclivas segun su crilerio y nes roios In eslos ambilos haIIamos Ios unlos
de mayor friccin enlre eI Islado eruano y Ias famiIias en Ia acluaIidad Las camaas
deI Minislerio de SaIud ara Iograr que lodos Ios arlos se den en eslabIecimienlos de
Anderson
|
Jeanine Anderson Roos
192
El Estado en debate: mltiples miradas
saIudalendidosorersonaIacrediladoociaImenleseconlraonenaIdeseodegrandes
seclores eseciaImenle ruraIes de manlener eI conlroI sobre esle roceso crilico en Ia
reroduccindeIasfamiIiasyIosgruosHayfuerlesconiclosaIrededordeIascamaas
yrogramasqueincidensobreIasaclividadesdeniosyniasquearaaIgunosreaIizan
lraba|oinfanliIyaraolroscoIaboranconsusfamiIiasyarendendeslrezasydisciIina
LosrogramasreescoIaressondificiIesdevenderIngeneraIlodoIoqueseresenlacomo
inslilucionaIizacindesierlaresislenciaIIhechodequeunfamiIiarlengaquequedarseen
unhosilaIescueIaoasiIouedeacarrearcoslosadicionaIesaraIafamiIiaeroimIica
sobrelodoqueIafamiIiacedeconlroIydecisin
Como razonabIemenle odria eserarse de cuaIquier ser humano Ias famiIias inlenlan
acomodar Ios rogramas sociaIes a sus nes eslralegicos Iso Ies obIiga a invesligar que
hay delras de Ios mensa|es ociaIes y sobre que lerreno eslan isando usando melodos
deI lanleo y ensayo y error Rance y SaIinas
RanceySaIinas
Andersonyolros
21
Iorlocarrero
22
Huber
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
193
El Estado en debate: mltiples miradas
Armadas ha sido Iargamenle acelada Ahora a eso se agrega eI adre de famiIia que
agaaIrofesoraraqueIedecIasesarlicuIaresasuhocIasesquecomensenIamaIa
enseanzaqueenlregaeneIauIadeIcoIegioSeagregaIaraclicadeeIegiraunaniadeI
saInaracuidaraIoshosequeosdeIarofesoraauncuandoesoIeimideasislira
cIasesaIgunosdiasSeagreganIosagosornolasexamenesycerlicadosLasdenuncias
recienles sobre Ia exlensin de eslas raclicas en eI seclor y Ia acelacin or arle de
IasauloridadeseducalivasdequeesunrobIemagravesoIoconrmanIaIargadislancia
que exisle enlre Ia exeriencia deI Islado que lienen Ios obres y Ia cara deI Islado que
ven Ios no obres Iara Ios segundos lener que agar S ara oblener un cerlicado o
SarareararaunhoaraunexamenuedearecerunhechomenorIaraIos
rimeroseImonloessignicalivoyIarecurrenciadeexigenciascomoeslasIashaceuna
cargainsoorlabIe
SeriaarriesgadoeslimarcuanlodesanimoroduceIacorrucincuandoaIasfamiIiasIes
localomardecisionesacercadeIusoonodeserviciosyrogramaseslalaIesIsdesuoner
queIosefeclossonfuerlesyademasqueseconlagianfaciImenleenlreunservicioyolro
unrogramayolroIneslaconexinasumengranimorlanciaIosmecanismoscomoIos
buzonesdeque|asyIoscanaIesarahacerdenunciasannimascomolambienIasdefensorias
municiaIesescoIaresenlreolrasyIadifusindecdigosdeIosderechosdeIusuarioLa
regunlaescuanlouedenhacerlaIesmecanismosaraconlrarreslareIvenenoqueseha
inlroducidoenIasreIacionesenlreeIIsladoyIasfamiIiasyeImercadolambienNoessoIo
queeIIsladouedenocomrenderlusnecesidadesuedenolenerunaresuesladeIlodo
adecuadasinoqueeIIsladouedeconverlirseenluenemigoexIolador
V. La cultura, la normatividad y el Estado
LasoIilicasubIicassueIenimaginarsecomoIaexresinaselicadeunanaIisislecnico
derobIemasqueseresueIvensobreIabasedeIconocimienlocienlicoLaoIilicaubIica
econmicaosociaIseriaeIambilodeIaracionaIidadIaconciIiacindeosicionesdiversas
yIaromocindeIbiencomunob|elivamenledenido
IslaimagennosoorlaanaIisisCadanuevarouesladeIeyocreacinderogramadesala
una comelencia enlre diversos gruos que ven Ievanladas sus eseranzas o ueslos en
eIigrosusinleresesLaoosicinnonecesariamenleaeIaadalosyrazonesUnosrechazan
unamedidaorrazonesIoscasoideoIgicasolrosorquenoquierenagarIoscoslos
olrosorqueIacreeninecazolrosorquelemenerderresenciayconlroIolrosorque
sus acuerdos y aIianzas Ies obIigan a lomar delerminada osicin La rouesla de una
nueva oIilica o rograma Ianza aI ruedo un en|ambre de organizaciones que moviendo
IasaIancasdeIsislemaarovechanIaocasinaraadeIanlarsuagendaInsligaadebales
y lomas de osicin que onen de manieslo Io que cada arlicianle considera Iegilimas
evidencias y argumenlos II coniclo que se desierla en eslas ocasiones liene Ia virlud
de hacer visibIes Ias creencias Ios vaIores Ias asiraciones y Ias convicciones moraIes que
normaImenle ermanecen IalenlesAun en eslado Ialenle e invisibIe Ias ideas normalivas
acerca deI orden sociaI deseabIe y Ias disulas or hacer revaIecer una versin y olra
inuyen en Ias decisiones La oIilica sociaI asisle rolege y aoya a Ia vez como Ios
esludiosdeIoucauIldemueslranconIu|odedelaIIereguIadisciIina|erarquizayordena
|
Jeanine Anderson Roos
194
El Estado en debate: mltiples miradas
LaseccinanleriorexaminabaIosrobIemasraclicosquecreanbrechasenlreeIIsladoy
Ias famiIias Iimilando Ia caacidad deI lrianguIo de bieneslar de reaIizar su comelida
Isla seccin examina Ias brechas que lienen raices en coniclos y disonancias en lerrenos
deIvaIoryIossignicadosLasfamiIiasuedenesquivarIosserviciosyrogramaseslalaIes
ohacermaIusodeeIIosdebidoaconlradiccionesreIacionadasconIacarganormalivaque
encierranTaIessiluacionessondificiIesdereconocerlodavezqueIaIosofiaqueexresan
IasoIilicassociaIesliendeanaluraIizarsesearecemasaunameradescricindeIeslado
naluraIeinevilabIedeIascosasqueaIresuIladodedecisioneshumanas
Asi eI esirilu de muchas oIilicas sociaIes es Io que Kalz
23
ha IIamado irnicamenle
inprcting pccr pccp|c me|orandoaIagenleobreIxisleunaobviaconexinconIamisin
civiIizadoraquesealribuyeIcoIoniaIismoyqueexresaronIosmovimienloshigienislasy
dereformasociaIdeIsigIoXIXDandoIeIainlerrelacinmasbenignaosibIeselralade
eslimuIarenIasersonasquerecibenIaasislenciasociaIeIabandonoderasgosdeconducla
y habilos de vida que eIIas mismas desearian eIiminar o que ersislen soIamenle como
coroIario de Ias rivaciones econmicas que eslas ersonas han lenido que soorlar a|o
unainlerrelacinmenosbenignaselralademecanismosdecoaccinychanla|ediseados
araacabarconesliIosdevidaqueseconlradicenconIosesliIosdevidarougnadosno
siemreraclicadosadecirverdadorIossecloresdominanles
In Ios rogramas sociaIes que incororan condicionaIidades a n de acceder a Ios
benecios esla siluacin es evidenle In casos como eI acluaI rograma }unlos Ias
normasdeconduclaqueserelendefomenlarenIasfamiIiassonbaslanlefaciIesdeIeer
aIgunas eslan escrilas en Ios acuerdos quermanIasbeneciariasyolrasaarecenenlre
IineasLasmadresdefamiIiadebenocuarsedeIasaIuddesushosydebenhacerIoen
eslrechacoordinacinconeIeslabIecimienloociaIdesaIuddesuzonaDebenacelare
imIemenlarIasrecomendacionesqueemanandesuersonaILosadresdefamiIiasise
encuenlranresenlesdebencoIaborarnooonerseaqueIasmadresdediquenliemoa
susobIigacionesba|oeIrogramanoincurrirenIavioIenciaynoaroiarsedeIdineroque
ingresacadamesaIhogararanesersonaIesLosniosysobrelodoIasniasdeben
ocuar su liemo en asislir a Ia escueIa y cumIir con Ias lareas escoIares De ninguna
manera debe ermilirse que su coIaboracin en Ias lareas domeslicas y roduclivas
famiIiaresdesIaceesadedicacin
LamayoriadevecesnoesfaciIexlraoIarIaconcecindeIordensociaIdebidoqueexresan
Ias oIilicas y rogramas sociaIes que se van creando descarlando y evenluaImenle
reemIazando or olras II Ieru comarle con Ia mayoria de aises modernos oIilicas y
rogramassociaIesqueresondenadosgrandesob|elivosUnoesinverlirenIascaacidades
de Ia obIacin y asi asegurar Ia viabiIidad fulura de Ia nacin II olro es asegurar a Ia
obIacin frenle a Ios riesgos naluraIes econmicos Ios cicIos econmicos famiIiares y
bioIgicos Isle segundo ob|elivo se exresa or exceIencia en Ios sislemas de seguridad
yrevisinsociaIquesehicieronlanimorlanlesaraizdeIaGranDeresindeIosaos
lreinlaUnlercerob|elivodeIaoIilicasociaIeruanamenoscIaroymenosconsensuado
eshacerfrenleasiluacionesenlendidascomoexcecionaIesIaobrezaIamarginaIidadeI
aisIamienlodeIaaccindeIasoIilicasnormaIesquesedaore|emIoenIoscasosde
Iosgruosnalivos
23
Kalz
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
195
El Estado en debate: mltiples miradas
IIanleada a lan aIlo niveI de abslraccin y generaIizacin Ia acluacin sociaI deI Islado
eruano robabIemenle exresa aIgunos consensos basicos de Ia ciudadania acerca de Ia
cIase de sociedad que queremos ser Los robIemas eslan en Ios delaIIes Inverlir en Ias
caacidadesdeIaobIacinIeobIigaacadagobiernoaasegurarqueIainversinseaiguaI
enlodosIoscasosLarevisinIefacuIlayaunIeexigeaIgobiernore|uzgarIosriesgos
quesonreconocidosordiferenlessegmenlosdeIaobIacindediferenlemanera
MuchasvecesquienesformuIanIasoIilicassociaIesnolienenconcienciadesussuueslos
asuncionesyvaIoresnideIadislanciaqueexisleenlreIossuyosyIosdeIossecloressociaIes
que relenden afeclar a lraves de Ias oIilicas Los aises angIosa|ones Iuchan conlra Ios
rezagosdeIracismoensusoIilicassociaIesquerobabIemenlenisiquierasonercibidos
orquienesIegisIanyaIicanIasoIilicasyIosrogramasInlodosIosaisesmodernos
IeruincIuidoIasoIilicassociaIessonunafuerzaoderosaafavordeImanlenimienlodeI
sislemadediferenciacindecIasessociaIesYyasemencionIafrondosaIileraluraacerca
deIasoIilicaseslalaIesyeImanlenimienlodeIordendegenero
24
LaformuIacindeoIilicaseneIIerucomoeneIreslodeAmericaLalinaeslafuerlemenle
marcada or una corrienle de ensamienlo que se conoce como malernaIismo sociaI
25
Todas Ias democracias occidenlaIes incororan en eI rearlo de derechos y deberes
ciudadanosunacierlavisindeIadivisinsexuaIdeIlraba|oIIciudadanoesvisuaIizado
comounlraba|adorasaIariadoaulnomoeindeendienlesinaladurasquereslringensu
moviIidad IaboraI y su arliciacin oIilica y sociaI La ciudadana sueIe ser visuaIizada
comomadreyamadecasaqueseencargadeIcuidadodeIhogarydeendedeIingresoque
oblieneeI|efedefamiIiaIIlraba|oremuneradoesvaIoradosobreeIlraba|onoremunerado
crea derechos y rovee eI canaI hacia benecios sociaIes que invoIucran aorlaciones y
son oIilicamenle me|or rolegidos II vincuIo con eI sueIdo es Ia uerla de enlrada ara
Ia seguridad sociaI Ia ensin de ve|ez y minusvaIidez Ios seguros de saIud y conlra Ia
erdidadeingresoordesemIeoIIroImalernoencambiocreauncanaIsecundariohacia
delerminadosbeneciosIoscuaIeslienenunIugararlicuIarenIosimaginariosSeasocian
aIavuInerabiIidadIanecesidadyIasuIicaanlesqueeIderechoIsmasIosrecIamosque
hacenIasmu|ereseneImarcodeImalernaIismosociaInosonrecIamosennombreroio
sinoennombredeIoshosfamiIiasydeendienles
LasoIilicasyIosrogramassociaIeseneIIerulienenrofundosrasgosdemalernaIismo
Tan soIo hay que ensar en Ios rogramas de emergencia y asislencia aIimenlaria Vaso
de Leche comedores romoloras de saIud enlre olros y en eI ya mencionado rograma
}unlosA rimera visla arece un haIago eI hecho de que se convoque a Ias mu|eres en
nombredesuscuaIidadesmoraIeshoneslidadresonsabiIidadcomasinidenlicacin
consusfamiIiasycomunidadesaasumirunroIrolagnicoenesfuerzoslanimorlanles
como eI combale a Ia obreza II riesgo es consagrar Ias desiguaIdades de genero aI
reforzarIosroIesfamiIiareslradicionaIesydicuIlareIaccesodeIasmu|eresaIingresoII
malernaIismohademoslradoserunabasedebiIaraIasoslenibiIidaddeIasoIilicasCrece
eI cansancio frenle a Ios coslos de Ios rogramas y se hace faciI redibu|ar eI relralo de Ias
mu|eresquesonIassuueslasbeneciariasenreaIidadsoninlermediariasadminislradoras
y e|eculoras de Ios rogramas De abnegadas y aIlruislas se convierlen en abusivas
24
Ialemanrovn
25
Aguirre
|
Jeanine Anderson Roos
196
El Estado en debate: mltiples miradas
corrulasydeendienlesInlrelanloIasmu|eressufrieronIaaroiacindesuliemoy
lraba|ocomosifueranrecursosIibremenledisonibIessu|elosaIarequisicindeIIslado
aranesubIicosSufrieronIanegacindesuderechoaIaaulonomiaydecisinsobreeI
usodeenergiasycaacidadessegunIoqueensuercecinmasIesconvieneSufrieron
IainfanliIizacindesuimagenylaIvezauloimagenaIserrelraladascomoersonasque
debenserconducidasyauncoaccionadashaciaformasdecomorlamienloqueseconsidera
IasadecuadasaraeIIasIImalernaIismoqueseexresademuchasmanerasyenmuchos
niveIeseneIIsladoeruanoaIudeadiferenciasfundamenlaIesyersislenlesenIacaIidad
deIaciudadaniaqueseIesolorgaaIoshombresyaIasmu|ereseruanas
IIvincuIoenlreIasoIilicasyIosrogramassociaIesIoshombresciudadanosyIasmu|eres
ciudadanas y eI hecho de ocuar dislinlos roIes en Ias famiIias iIuslra soIamenle uno de
Ios innumerabIes casos donde Ias normas y convicciones moraIes y aI mismo liemo
Ias reIaciones de oder y Ias rofundas desiguaIdades vigenles en una sociedad como Ia
eruanaseexresanIslancamuadosdenlrodeIasmelasqueoslensibIemenleersiguen
Ias oIilicas como Ios rogramas que se desrenden de eIIas reducir Ia obreza educar
a Ias masas comensar delerminadas desvenla|as crear oorlunidades dirigidas hacia
delerminadasrioridadesQuienessonganadoresyquienessonerdedoresenIasoIilicas
sociaIesCuaIessonIosgruosdeinleresconmayorocinahacerrevaIecersuvisin
deIosarregIossociaIesadecuadosCuaIessonIossecloresquecorreneIriesgodelerminar
siendoviclimasdeIimeriaIismocuIluraI
26
seguneIcuaIsuvisinconviccionesmoraIes
ynormasdeconduclasonde|adasdeIadodescaIicadasydesIegilimadas
VI. El derecho ciudadano: desarrollo, libertad y diversidad
LaersislenciayexlensindeIaobrezaeneIIerusonruebasdeIasfaIIasdeImercado
eIIsladoyIasfamiIiasenlanlolrianguIodeIbieneslarIvidenlemenlenolodofaIIa
AIgunasaccionesquesevienenroduciendoenesloslresambilosaIgunosmecanismos
rocedimienlos e insliluciones que se han ueslo en |uego han dado aorles osilivos
e incIuso han Iogrado acluar en sinergia con olros In aos recienles se ha roducido
una reduccin de Ia obreza y un aumenlo en eI bieneslar de muchos eruanos y
eruanas Como siemre ocurre en Ios comIe|os rocesos humanos es dificiI searar
Ia arle de Ios Iogros que debe alribuirse a Ias oIilicas y Ia arle que corresonde a
lransformaciones hislricas y esonlaneas en Ia sociedad eruana Las famiIias ruraIes
se mudan a Ias ciudades donde haIIan me|ores oorlunidades de educacin saIud y
emIeoLosmercadosderoduclosincIusomercadosdeexorlacinseexliendeneneI
camo faciIilados or Ia conslruccin de infraeslruclura y lambien or Ia recelividad
de miIes de famiIias camesinas frenle a Ia innovacin Las demandas de Ias emresas
y Ios mecanismos de caacilacin romueven eI acceso de |venes a nuevos mercados
IaboraIescomensandoenarleIamaIaeducacinbasicaquehanrecibidoIIseguro
desaIudaminoraIosdaosaaIgunaseconomiasfamiIiaresfrenleaemergenciasdesaIud
mienlrasmanlienensuvigenciaIasformaslradicionaIesdemoviIizarrecursosmedianle
coIeclasredesderecirocidadrifasyoIIadas
26
Young
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
197
El Estado en debate: mltiples miradas
II lrianguIo deI bieneslar deberia imIicar que Ias famiIias es decir Ia obIacin
agruada de diferenles maneras arlicien en Ia denicin deI regimen sociaI no
soIo eI vigenle sino eI que desearian lener Seria dificiI imaginar que Ios lres unlos
deI lrianguIo udieran funcionar con Ia necesaria coordinacin y sinergias sin esla
arliciacin Tambien seria dificiI negar que en Ias deciencias de esla arliciacin
laI como se viene dando eslriban aIgunas de Ias causas rinciaIes de Ias faIIas ya
mencionadas II Ieru no esla soIo en ofrecer ocos canaIes oca Iegilimidad y oca
credibiIidad a Ia arliciacin de Ia ciudadania en eI diseo de oIilicas rogramas y
servicios que afeclan direclamenle sus condiciones de vida La dificiI reIacin enlre Ios
usuariosdeIosserviciosyIosroveedoresyavislaeneslelraba|ocomounrobIemade
arovechamienlodeIasayudasdisonibIesIavoIvemosaenconlrarubicadaahoraeneI
IanooIilicoydeIaeconomiaoIilica
GrindIe
27
anaIiza Ios rocesos de formuIacin de oIilicas en eI seclor sociaI ara
loda America Lalina y seaIa varias areas robIemalicas Las inicialivas de reforma
de Ia educacin Ia saIud y Ia seguridad sociaI en muy diversos aises de Ia regin que
dominaronIaescenaduranleIosaosnovenlasonsosechosamenlesimiIaresInefeclo
IamayoriaderogramassociaIesfueronysiguensiendoeIaboradosorcomilescerrados
InaisescomoeIIeruquelienenunaescasezdecaacidadesaIlamenleeseciaIizadasen
ambilossociaIesesecicossecedeIalareaaexerlosyfuncionariosinlernacionaIesLos
consuIloresIIegansereunenconIosfuncionariosnacionaIesyaIgunosacademicosIocaIes
y vierlen sus informes que osibIemenle no dieren mucho de informes simiIares que
hicieronaraaIgunaisafricanoasialicoodeIuroadeIIsleLosreslamosydonaciones
sonfundamenlaIeseneIseclorsociaIyIacooeracininlernacionaIconeIIerucomrende
fuerlesmonlosaraeIagodeconsuIloresyexerlosdeIosaisesquehacenIasdonaciones
yreslamosIslaexerliciauedeasaralravesdeIgobiernoocanaIizarsealravesdeIas
ONGyIasemresasconsuIlorasIIresuIladoesIomismoocoaccesodeIaciudadaniaa
diagnslicos y decisiones que Ie afeclaran e incIuso oca oorlunidad ara conocer cmo
eslanreaIizandosedichosdiagnslicosydecisiones
GrindIeenfalizaIosriesgosoIilicosqueseinlenlaesquivarmedianleeslralegiasqueevilan
debales ubIicos y de olros modos lraban eI acceso de Ios ciudadanos Ios gremios Ias
organizaciones y Ias insliluciones inleresadas a Ias decisiones sobre Ias oIilicas sociaIes
Las reformas en Ios seclores educacin saIud y seguridad sociaI se encuenlran con Ia
fuerle oosicin de aclores alrincherados sindicalos de maeslros medicos enfermeros y
olrosemresasaseguradorasfuncionariosyemIeadoseslalaIesconinleresescreadosen
Ia ereluacin de rogramas y enlidades Iso en un escenario democralico normaI no
seriainusuaInidainoInAmericaLalinasinembargofaIlaeIconlraesodeIosmuchos
olrossiakcnc|!crsenIasoIilicasyIasreformasSon|uslamenleIosobresyexcIuidosdeIos
rogramasdesegurosyensionesdeIaeducacinubIicadecaIidaddeIosserviciosde
saIudecacesyaIaIcancedeIboIsiIIo
LosafanesdeIosgobiernosrecienleshanesladoenfocadoseneIordenamienlodeIasoIilicas
yIosrogramassociaIesenme|orarsuecienciayaIarsuunleriaevilandosiluaciones
enqueaIguienrecibaunbenecioaraIocuaInolengaunaeIigibiIidadcerlicadaIeroIa
accinecazyecienledeIosrogramassociaIesyIosserviciosubIicosreaImenleseIogra
27
GrindIe
|
Jeanine Anderson Roos
198
El Estado en debate: mltiples miradas
con un mayor conlroI sobre eI aaralo ubIico y sobre Ia oferla Que lendria que decirse
sobreIasfamiIiasyformasdeincororarsuarliciacinaefeclosdeadeIanlaresosmismos
nes
IxislensindudadislinlasmanerasdeenlenderIaarliciacinciudadanaLamoviIizacin
dedemandasfueIaacecindominanleenIosaosselenlayochenlaHoyeIsenlidoquese
IesueIedareslacenlradoenIasgrandesdenicionesoIilicasIareresenlacindeinlereses
yIascaIizacinyeIconlroIsobreresuueslosygaslos
Laarliciacinciudadanaen
eIdiseodeserviciosyrogramasyensuoeracindiaadiaesosibIedondeexisleuna
muIliIicidaddeorganizacionescivicasycomunilariaseseciaIizadasendiferenlesasunlos
con acceso a asesoria y olros recursos Ior eI Iado deI Islado esle lio de arliciacin
exigedelerminadoliodeersonaIyundelerminadomododefuncionardeIosservicios
y rogramas condicin que lamoco se cumIe en eI Ieru
Isonoudoimedirquehayalerminadoen
unrincncercanoaIairreIevanciaenIaformuIacindeIasoIilicaseslalaIesdereduccin
deIaobrezaba|oeIgobiernoacluaIUnavezmasseconrmaIacaacidaddeIregimen
sociaIeruanodereroducirIaexcIusin
31
IIrelo esformuIaroIilicasque anlesderee|arconsensosquenolerminandecua|arse
dencabidaaIadiversidaddemodosdeviviryorganizarsedeIaobIacinrecisamenle
en Ios ambilos que locan aI cuidado Ia famiIia y eI bieneslar II relo es idear y conducir
rogramassociaIesqueabrenesaciosaIahelerogeneidaddeIaobIacineruanayIagran
variedaddesiluacionesynecesidadesquecomrendeIIIsladoeruanodebieneslarliene
quesergaranledeIaIiberladaIincororarseenIosserviciosubIicosyrogramassociaIes
eI reconocimienlo aI derecho y Ia caacidad de Ias famiIias y Ias comunidades IocaIes de
escogerIIindicededensidaddeIIsladolendriaqueconlemIarmedicionesqueree|enIa
canlidaddeocionesreaIesquelienenIosobresyIosnoobresaraIasalisfaccindesus
necesidadesyIaromocindesudesarroIIocomosereshumanos
IIanlearIosrogramassociaIescomoaquelesdeocionesseriaacelarIareaIidadan
de cuenlas La reaIidad es eI cambio ermanenle en Ias necesidades de Ios recelores de
beneciosyrogramasDeIoslresmiembrosdeIlrianguIodeIbieneslarIasfamiIiasson
eImasdinamicoDesdeIosrimerosalisbosdeIosIsladosdebieneslareneIsigIoXIXse
reconoceIafundamenlaIimorlanciadeIcicIovilaIdeIoshogarescomodelerminanlede
IaobrezayIaroseridadreIalivas
32
DescriloesquemalicamenleeslecicIoseiniciacon
IaformacindeIaare|adosaduIlos|venesysaIudabIesencondicionesdelraba|ary
Verore|emIoGromone
WebbyVaIencia
Henriquez
31
IiIguierayIiIguiera
32
LaIarra
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
199
El Estado en debate: mltiples miradas
ahorrarconlinuaconIaelaadeIarocreacinquesueIeserIademayoreslresvarios
deendienles aIlas exigencias de cuidados aIla demanda de ingreso en simuIlaneo con
Ia reduccin de Ias osibiIidades de generar ingresos sigue con Ia incororacin de Ios
hosaImercadoIaboraIsusaorlacionesymayoraulonomiaqueIiberanuevamenleaIos
mayoresaraIaroduccindeingresosvieneIaelaaenqueIoshosformansusroias
famiIiasyhogaresrecorlandolanlosuconlribucincomosusdemandasfrenleaIhogarde
origenysobrevienenaImenleIaelaadedecaimienlodeIosfundadoresyIasdemandas
de su nueva deendencia y vuInerabiIidad Isle cicIo Iargo de Ios hogares conliene
muIliIes olros cicIos corlos y medianos Islan Ias elaas de escoIaridad y rearacin
deIoshosaraIaaduIlezIoseriodosdeenfermedaddediferenlesmiembrosquelraen
consecuenciasdiferenlesaraeIbaIanceenlreIaroduccindeingresoyIaroducciny
demandadecuidadosIascrisisyconiclosindividuaIesyfamiIiaresIosaIliba|osenIos
niveIesdecoordinacinycooeracinIaselaasdeingresosynecesidadesvariabIesIos
azares de accidenles robos y cuanlo riesgo uede afeclar Ia vida humana Seria iIusorio
ensarquefrenleaesledinamismoodriansersucienlesIosrogramassociaIesme|or
Ianicados me|or suslenlados en caIcuIos e invesligaciones mas exibIes y menos
burocralizadosYsabemosqueenIareaIidadnueslrosrogramasyserviciossociaIesno
rocedendeinslilucionesconsoIidadasnicorresondenaunacarreraubIicaeslabIecida
a una gran caacidad de invesligacin y moniloreo y a decadas de exeriencia en Ia
oeracinderogramasyserviciossociaIes
Iara famiIias cambianles en siluaciones cambianles eI concelo oeralivo frenle a Ios
serviciosaoyosyoorlunidadesqueofrecesuenlornoeseIdeIensambIa|eSevolacon
IosiesbuscandoIame|orsoIucinaraIasiluacindeImomenlosinre|uiciosreseclo
aIroIdeIIsladoeImercadoyeIvecinodeaIIadoIIbieneslardeendedeunirrelazosy
ubicar soIuciones arciaIes en un ermanenle esfuerzo que deende vilaImenle de lener
accesoainformacinbuenayabundanleLaIeccinaraeIgobiernoeruanoseriaanles
de reocuarse or erfeccionar en gabinele eI diseo de cada rograma recisando
Ios crilerios de eIigibiIidad y eIiminando cuidadosamenle Ios riesgos de Ia Ilracin
caIcuIandoIaarledeIoscoslosqueIosusuariosuedenlericamenlecubriradivinando
IasconsecuenciasdediferenlesincenlivosaIicadosaIosresladoresormencionarsoIo
aIgunos de Ios diIemas deI diseo hay que aumenlar Ia caacidad de Ias enlidades y
IosfuncionariosubIicosararoveerinformacinyrazonesqueayudenaIasersonasa
lomardecisionesenlredislinlosaquelesdebeneciosyoorlunidadesLasinvesligaciones
casuislicasenIosaisesdesarroIIadosiIuslraneslerinciio
33
IIseguimienloqueheodido
hacerauncon|unlodefamiIiasenSan}uandeMiraoresaIoIargodemasdelresdecadas
Ioconrma
InsambIa|esdesdeaba|odesdeIasfamiIiasylanleosdesdearribadesdeeIIslado
desde eI mercado son Ios concelos que mas se acercan a una descricin adecuada
deIlrianguIodeIbieneslarqueeIIerunecesilaSignicariaabandonarIaeseranzaen
eslos momenlos dominanle enlre Ios eseciaIislas en Ia oIilica sociaI de oder a|uslar
eI diseo y Ia Ianicacin de Ios rogramas consoIidando muchas inicialivas en unas
ocasqueuedensercuidadosamenlemoniloreadasAconlraeIodeIahisloriarecienle
y anligua se cree que eslos esfuerzos devendrian en soIuciones leIedirigidas a famiIias
33
Verore|emIoAngeIyolros
|
Jeanine Anderson Roos
200
El Estado en debate: mltiples miradas
seIeccionadas con aIla cirugia sobre Ia base de caraclerislicas que lienen Ia sucienle
ermanenciaeneIliemocomoara|uslicarIainscricineneIrogramaResuIlauliI
recordarIasconcIusionesdeAscher
34
IuegodeesludiarIasoIilicasderedislribucines
decir Ias oIilicas sociaIes y de reduccin de Ia obreza de esa eoca de varios aises
IalinoamericanosenIosaossesenlayselenlaeIIeruenlreeIIosLasgrandesideasyIos
grandesroyeclosdelransferenciadeIingresoyredislribucindeIariquezafracasaron
LosequeosesquemasIasgambelasyIosarchesIograronsusrosilosmodeslos
eroconeIolenciaIdeacumuIarseysoslenidosaIoIargodecierloeriododeroducir
resuIlados conlundenles Aroiadamenle eI Iibro de Ascher se liluIa Scncning jcr inc
PccrconcIarareferenciaaIasmaquinacionesy|ugarrelasqueeslimuIaronIasresueslas
requeridasenIasfamiIiasyeIreslodeIagamadeacloresimIicadosAnlesqueinsislir
enIasavenlurasdeIaIanicacincenlraIdeIseclorsociaIquehemosdescarladoaraIa
economiavaIdriaIaenavoIveraverexerienciasdeeslelio
InsumadeIbieneslareneIIerusesueIehabIarcomosifueraunasunloenlreeIIsladoyIos
obresIneslearlicuIoheargumenladoqueesehabilomenlaIdebecambiarIIbieneslares
unasunlodeIIsladodeIasfamiIiasnosoIodeIasobressinodelodasydeIseclorrivado
TodoseslamosimIicadosdesdeIosdiferenlesaeIesquedesemeamossimuIlaneamenle
en esle lrianguIo Cambiando Ios marcos de anaIisis odemos oner eI hombro como
ciudadanosyciudadanascomomiembrosdefamiIiasycomoacloreseneImercadoenIa
sueracindeIaexcIusinyeIcambiodecalegoriadeIregimensociaIeruano
Bibliografa
AguirreRosarioMalernaIismoydenicindenecesidadesInAnderson}eanine
yAnaIaIucoordsIcs prcccscs !c rcjcrna !c| |sia!c a |a |uz !c |as iccrias !c gcncrc.
QuiloIULACILCADIL
Aguirre Rosario y ahyany Karina Usc !c| iicnpc q ira|ajc nc rcnuncra!c.
MonlevideoUniversidaddeIaReubIicadeIUruguayUNIIIM
Anderson }eanine Tcn!icn!c pucnics. Ca|i!a! !c aicncicn !cs!c |a pcrspcciita !c |as
nujcrcs rura|cs q !c |cs prctcc!crcs !c |cs scrticics !c sa|u!LimaMovimienloManueIa
Ramos
Anderson}eanineyolrosMujcrcs !c ncgrc. Ia nucric naicrna cn zcnas rura|cs !c| Pcru.
LimaMinisleriodeSaIudIroyeclo
AngeIRonaId}LauraLeiny}aneHenriciPccr |ani|ics in Ancricas Hca|in Carc
CrisisCambridgeUKCambridgeUniversilyIress
ArriagadaIrmacoord|ani|ias q pc|iiicas pu||icas cn Ancrica Iaiina. Una nisicria !c
!cscncucnircsSanliagodeChiIeUNIconomicCommissionforLalinAmericaand
lheCaribbean
Ascher WiIIiam Scncning jcr inc Pccr. Tnc Pc|iiics cj |c!isiri|uiicn in Iaiin Ancrica.
CambridgeMAHarvardUniversilyIress
34
Ascher
El Estado y la sociedad: ensamblar un nuevo orden
|
201
El Estado en debate: mltiples miradas
rovnWendyIindinglhemaninlheslaleInSiaics cj |njurq. Pcucr an! |rcc!cn
in Iaic Mc!crniiqIrincelonN}IrincelonUniversilyIress
ColIear DanieI ed Un nuctc ccniraic sccia| para c| Pcru. Ccnc |cgrar un pais n4s
c!uca!c, sa|u!a||c q sc|i!aric? LimaancoMundiaIOcinadeLima
DuschalzkySiIviacomTuic|a!cs q asisii!cs. Prcgranas sccia|cs, pc|iiicas pu||icas q
su|jciiti!a!uenosAiresIaids
IrlmanMarlhaMy}oanCWiIIiamscoms|cininkingCcnnc!icaiicnNueva
YorkNevYorkUniversilyIress
IsingAndersen Gosla Tnc Tnrcc Wcr|!s cj Wc|jarc Capiia|isn Irincelon N }
IrincelonUniversilyIress
IsingAndersenGoslacomWc|jarc Siaics in Transiiicn. Naiicna| A!apiaiicns in
G|c|a| |ccncnicsLondresSageIubIicalions
IigueroaAdoIfo|cjcrnas cn sccic!a!cs !csigua|cs. Ia cxpcricncia pcruanaLima
IondoIdiloriaIdeIaIonliciaUniversidadCalIicadeIIeru
Iigueroa AdoIfo Ia sccic!a! signa. una iccria !c| !csarrc||c cccncnicc Lima Iondo
IdiloriaIdeIaIonliciaUniversidadCalIicadeIIeru
IigueroaAdoIfoTeIoAIlamiranoyDenisSuImonl|xc|usicn sccia| q !csigua|!a!
cn c| Pcru Lima Organizacin InlernacionaI deI Traba|o Ocina RegionaI ara
AmericaLalinayeICaribe
IiIgueira CarIos H y Iernando IiIgueira ModeIs of WeIfare and ModeIs of
CailaIism The Limils of TransferabiIily In Huber IveIyne ed Mc!c|s cj
Capiia|isn. Icsscns jcr Iaiin Ancrica Universily Iark IA The IennsyIvania Slale
UniversilyIress
IraserNancyyLindaGordonDeendencyDemysliedInscrilionsofIoverin
aKeyvordoflheWeIfareSlaleInSccia| Pc|iiics
GordonLindacomWcncn, inc Siaic, an! Wc|jarcMadisonWisconsinUniversily
ofWisconsinIress
GrindIe MeriIee Desile lhe Odds In AbeI Chrisloher y CoIin M Levis
eds|xc|usicn an! |ngagcncni. Sccia| Pc|icq in Iaiin AncricaLondresUniversilyof
LondonInsliluleofLalinAmericanSludies
Gromone Romeo ed Ia pariicipacicn !csp|cga!a cn |a pc|iiica q |a sccic!a!. Tcnas
c|ti!a!cs, nuctcs cnjcqucsLimaRedaraeIDesarroIIodeIasCienciasSociaIeseneI
Ieru
HenriquezAyinNarda|c! !c rc!cs para |a ccnccriacicn. Ia cxpcricncia !c |a Mcsa !c
Ccnccriacicn para |a Iucna ccnira |a Pc|rczaLimaMesadeConcerlacinaraIaLucha
conlraIaIobreza
Huber IveIyne Olions for SociaI IoIicy in Lalin America NeoIiberaI versus
SociaI Democralic ModeIs In IsingAndersen Gosla com Wc|jarc Siaics in
Transiiicn. Naiicna| A!apiaiicns in G|c|a| |ccncnicsLondresSageIubIicalions
HuberLudvig|cnpcr |a nancLimaInslilulodeIsludiosIeruanos
HughesChrislinaCareInKcq Ccnccpis in |cninisi Tnccrq an! |cscarcnLondres
SageIubIicalions
|
Jeanine Anderson Roos
202
El Estado en debate: mltiples miradas
KalzMichaeI|nprcting Pccr Pccp|c. Tnc Wc|jarc Siaic, inc Un!crc|ass, an! Ur|an
Scncc|s as HisicrqIrincelonN}IrincelonUniversilyIress
LaIarraCasadoDanieIVidafamiIiaryemobrecimienloInTorlosa}oseMaria
coordPc|rcza q pcrspcciita !c gcncrcarceIonaIcaria
MacIean Mavis y DuIcie Groves coms Wcncns |ssucs in Sccia| Pc|icq Londres
RoulIedge
OrIoAnn Gender in lhe WeIfare Slale In Annua| |cticu cj Sccic|cgq voI
Inesle
caso Ias variabIes que denen Ia brecha son exIicilamenle econmicas coslo oferla y
Ia caacidad de ago demanda II graco conliene eI delaIIe de Ia cIasicacin que
manlieneIadenominacindebrechademercadoeromodicaIabrechadeaccesoabrecha
dedesarroIIoIslasedenecomoIadiferenciaenlreIoqueeImercadouedehaceryIoque
eIgobiernoconsideranecesarioaraaIcanzarvariosob|elivosdeoIilicaubIicadesarroIIo
econmico baIance regionaI equidad sociaI inlegracin cuIluraI me|oras de seguridad
enlreolrasrazones
GaIerin
WeIIeniusyTovnsend
WeIIeniusyTovnsend
Development
gap
Market
gap
Ability to pay
C
o
s
t
o
f
s
u
p
p
l
y
Supply
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
211
El Estado en debate: mltiples miradas
ConmayoromenorenfasisenIosmodeIosrevisadosIacaacidaddeagoorIosservicios
esunavariabIefundamenlaIaradenireIniveIdeuniversaIizacinycomoconlraarlida
eIambilodeIaoIilicaubIicaaraIograrIaLaolravariabIeeseIcosloderovisinque
sesueIeasociaraIasdicuIladesdeaccesogeogracoyaIaquesehadadomayorenfasis
eneIanaIisisyoIilicas
Isle marco de anaIisis uede hacer ensar que resoIver Ia brecha de acceso corresonde
a Ia oIilica de acceso universaI mienlras que Ia brecha de mercado corresonde a Ia
oIilica reguIaloria Sin embargo eI anaIisis de MiIne comIe|iza eI robIema olorgando
resonsabiIidadaambasenIamedidaenqueIaasequibiIidadfundamenlaIaraeIacceso
deende de faclores de mercado asi como de coslos ambos rofundamenle inuidos or
IareguIacinerolambiendeIosingresosdeIoshogaresyIasersonasfacloressobreIos
cuaIesIareguIacinnolieneingerencia
In Ia siguienle seccin se disculira cmo se ha combinado ambos lios de oIilicas en eI
IeruaraIarovisindeserviciosubIicosdomiciIiados
V. La experiencia reciente
La exeriencia recienle en eI Ieru mueslra evidencia mixla cuyos resuIlados naIes
deenden mucho deI servicio ubIico anaIizado y de cmo ha avanzado Ia romocin
de Ia inversin rivada en cada uno de eIIos o ha ermanecido Ia resencia ubIica In
esle arlicuIo me concenlro en lres seclores roveedores de servicios ubIicos basicos
agua y saneamienlo eIeclricidad y leIecomunicaciones Cada uno de eIIos exhibe una
exeriencia rivalizadora y IiberaIizadora muy diferenciada Mienlras eI seclor de agua
olabIeysaneamienloesladominadoorIarovisindesdediferenlesenlesderoiedad
y geslin ubIica sea SIDAIAL Ia emresa roveedora en Lima MelrooIilana Ias
enlidades resladoras de servicios de saneamienlo IIS en Ias ciudades grandes o Ias
municiaIidadesdireclamenleeIseclordeeIeclricidadesunseclormixloenIosdiferenles
segmenlosenquehaquedadodivididoyeIseclordeleIecomunicacioneseImasdinamico
lecnoIgicamenlehaquedadoenleramenleenmanosrivadas
1. Agua potable y saneamiento
In agua olabIe y saneamienlo Ia oIilica ubIica imIemenlada ha dominado Ios
esfuerzos de amIiacin de coberlura y modernizacin deI seclor en desmedro de Ia
oIilica reguIaloria II organismo reguIador ha quedado rezagado como dinamizador de
eslosesfuerzosyconunroImuysecundariocomoseiIuslraaconlinuacindisculiendoeI
rogramaAguaaraTodos
In febrero de se cre eI rograma Agua ara Todos
11
en eI Viceminislerio de
ConslruccinySaneamienloIsleesunodeIosrogramasembIemalicosdeIgobiernoacluaI
yolorgarecursosararoyeclosdeIseclordesaneamienloindeendienlemenledeIenle
11
MedianleeIDSVivienda
|
Roxana Barrantes Cceres
212
El Estado en debate: mltiples miradas
queIose|eculeIISmuniciaIidadelcodeIareaurbanaoruraIInlaIcaIidadinlegr
IasaclividadesdeIIrogramadeAoyoaIaReformadeISeclorSaneamienloIARSSAde
Ia Unidad de Geslin deI IRONASAR deI Irograma de Inversin SociaI en Saneamienlo
INVIRSANdeIaUnidadTecnicaIONAVIqueeranIosdiferenlesrogramasyroyeclos
queimIemenlabanIaoIilicaubIicadeIseclorLanormaabriIaosibiIidaddeinlegrar
cuaIquierolrorogramaoroyeclodesaneamienloqueudierasercreadoeincororado
12
IorIomenosdecIaralivamenleeIrogramaAguaaraTodosconsliluyeunareorganizacin
deIosrogramasdeIseclorreIacionadosaIainversinenaguaysaneamienloDehecho
en eI decrelo de creacin deI rograma se hace referencia a Ia Iey Ley Marco de
Modernizacin de Ia Geslin deI Islado es decir que una de Ias razones de fondo ara
Ia creacin deI rograma fue me|orar Ia geslin ubIica o voIver a cenlraIizar Ia loma de
decisiones
TaIcomoseimIemenlaeIrogramaAguaaraTodosescIaramenleunaoIilicaubIica
Su direccin esla a cargo deI Viceminislerio de Conslruccin y Saneamienlo es decir es
arledeIaadminislracinubIicayoblienenanciamienloderecursosdeITesoroInesle
esquemaqueroI|uegaeIorganismoreguIadorIaSuerinlendenciaNacionaIdeServicios
deSaneamienloSUNASS
Como se sabe Ia SUNASS soIamenle liene comelencia sobre SIDAIAL y sobre Ias IIS
que abaslecen de Ios servicios a Ias grandes ciudades cubriendo asi soIamenle aI de
hogareseruanosconeIserviciodedesageyaIdeIoshogaresconeIserviciodeagua
olabIe
13
LaSUNASSsuervisaaeslasIISyIesexigeuncon|unloderequisilosara|ar
IasfrmuIaslarifariasqueorIaeslrucluraderoiedaddeIasIISdeendienlesdeIos
reseclivos aIcaIdes usuaImenle lerminan eslando relrasadas reseclo de Ias necesidades
deca|aarananciarIaoeracinymanlenimienlodeIossislemasyrinciaImenleIas
necesidadesdeinversin
Son variasIasnormascuyocumIimienloIaSUNASSeslaenIaobIigacindesuervisar
AIgunas de eIIas son ahora requisilos ara que Ias IIS accedan aI rograma Agua ara
Todos Una de Ias rimeras obIigaciones
14
fue eslabIecer Ia necesidad de que Ias IIS
eIaborenyresenlensusIanesmaeslrosolimizadosIMOanleIaSUNASSaraoder
acceder aI rogramaAgua ara Todos enlre olros rogramas de nanciamienlo II IMO
esunaherramienlaimorlanlearaeIIaneamienlodeIasnecesidadesdeinversinIxige
royeclarIasdemandasyIasnecesidadesdeca|aynancierasengeneraIaraunhorizonle
delreinlaaos
15
12
IRONASAReseIIrogramaNacionaIdeAguaySaneamienloRuraIacargodeIaUnidaddeGeslin
deI IRONASAR UGI cuyo nanciamienlo roviene deI anco InlernacionaI de Reconslruccin
y Iomenlo IRI con donacin deI gobierno canadiense y conlraarlida nacionaI recursos
ordinarios y aorles municiaIes y de Ia comunidad IARSSA es Ia denominacin que adola
eI Iroyeclo IseciaI Irograma NacionaI de Agua IolabIe y AIcanlariIIado IRONAI or D S
ViviendaINVIRSANeseIIrogramadeInversinSociaIenSaneamienlocreadoconeIn
decoordinaryarlicuIarIasnecesidadesdeIseclorDSViviendaLaUnidadTecnicadeI
IONAVIsecreaenIaDireccinNacionaIdeSaneamienloDSVivienda
13
IroorcioneseslimadasconinformacindeIaSUNASSyeICensodeIobIacinyViviendaINII
14
DSVivienda
15
OblenidodeIorlaIvebdeIaSUNASShvvvsunassgobemoh
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
213
El Estado en debate: mltiples miradas
OlradeIasherramienlasreguIaloriaseseIconlralodeexIolacinquedebesuscribirIaIIS
conIasmuniciaIidadesqueconcedenaeslaIafacuIladdebrindarIosserviciosdeaguay
saneamienloIIMinisleriodeViviendaConslruccinySaneamienlodebecoordinarconIa
SUNASS y arobar medianle resoIucin minisleriaI eI modeIo de conlralo de exIolacin
quesuscribiraIaIISyIasmuniciaIidadesrovinciaIescorresondienlesLasuscricin
deI conlralo de exIolacin es lambien un requisilo ara acceder aI rogramaAgua ara
TodosyaolrosrogramasdenanciamienlodeIseclorIinaImenleolrorequisiloquedebe
cumIirIaIISaraaccederaInanciamienlodeIosrogramasesIaresenlacindeuna
rouesladeaccionesaraeIforlaIecimienlodeIageslinsociaIyemresariaIdeIaIIS
eroeslerequisilonoesarledeIosinslrumenlosdereguIacin
La coberlura de agua olabIe y saneamienlo en eI Ieru de|a lodavia mucho que desear
La evoIucin en Ios uIlimos cualro aos mueslra Ieves me|oras en eI ambilo nacionaI
dosunlosorcenluaIesdeaumenloeneIambilodehogaresenaguaolabIeycualroen
saneamienloerounarofundizacindeIadesiguaIdadycaIidaddevidaaraIosobres
Ia coberlura ha disminuido en lerminos orcenluaIes lanlo ara Ios hogares obres como
ara Ios obres exlremos II resuIlado ara Ias areas urbanas mueslra me|oras simiIares
a Ias me|oras de Ia coberlura en eI ambilo nacionaI ara agua olabIe siendo Ias me|oras
observadasequivaIenlesaIniveIdeerroresladislicoeneIcasodeIasareasruraIesLosdalos
quesuslenlaneslasobservacionesuedenenconlrarseeneIcuadroyeneIgracoaraIa
coberluradeaguaolabIeyeneIcuadroygracoaraIosdalosdesaneamienlo
CUADRO 1. Per. Hogares conectados a la red pblica de agua (2004-2007)
Categora 2004 2005 2006 2007
Segn condicin de pobreza
Pobre extremo 31.48% 29.31% 28.75% 30.58%
Pobre no extremo 54.43% 54.65% 53.65% 52.79%
No pobre 76.47% 77.26% 78.25% 76.84%
Segn quintiles de gasto per cpita
1/
I Q 31.17% 28.67% 29.86% 30.82%
II Q 46.52% 45.65% 47.09% 50.61%
III Q 62.25% 64.11% 66.32% 66.21%
IV Q 76.00% 76.59% 78.83% 79.00%
V Q 89.58% 90.00% 90.51% 90.61%
Segn rea de residencia
2/
Urbano 81.59% 82.91% 83.38% 84.15%
Rural 32.47% 30.46% 32.95% 32.97%
Total Per 64.33% 64.62% 65.93% 66.55%
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que los quintiles
superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
2/
Se ha considerado como rea rural al rea geogrfca conformada por menos de 401 viviendas.
Nota: para determinar la cobertura del servicio de agua se ha considerado la opcin de contar con conexin a red pblica
(dentro o fuera de la vivienda).
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
|
Roxana Barrantes Cceres
214
El Estado en debate: mltiples miradas
GRFICO 4.
Per. Hogares conectados a la red pblica de agua, segn quintiles
de gasto (2004-2007)
1/
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que
los quintiles superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
Nota: para determinar la cobertura del servicio de agua se ha considerado la opcin de contar con conexin a
red pblica (dentro o fuera de la vivienda).
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
CUADRO 2. Per. Hogares conectados a la red pblica de desage (2004-2007)
Categora 2004 2005 2006 2007
Segn condicin de pobreza
Pobre extremo 9.79% 8.92% 7.20% 7.10%
Pobre no extremo 36.65% 37.25% 36.68% 34.89%
No pobre 66.99% 68.23% 68.42% 67.88%
Segn quintiles de gasto per cpita
1/
I Q 8.27% 7.24% 7.69% 7.64%
II Q 23.30% 25.13% 25.79% 28.08%
III Q 47.68% 48.36% 49.93% 54.45%
IV Q 67.26% 67.47% 69.53% 70.79%
V Q 86.03% 86.65% 88.18% 87.96%
Segn rea de residencia
2/
Urbano 75.23% 76.08% 77.58% 78.28%
Rural 6.04% 6.41% 6.17% 7.84%
Total Per 50.92% 51.79% 52.86% 54.05%
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que los quintiles
superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
2/
Se ha considerado como rea rural al rea geogrfca conformada por menos de 401 viviendas.
Nota: para determinar la cobertura del servicio de desage se ha considerado la opcin de contar con conexin a red pblica
(dentro o fuera de la vivienda).
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
31%
31%
51%
47%
66%
62%
79%
76%
90%
91%
67%
64%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2004 2005 2006 2007
%
h
o
g
a
r
e
s
c
o
n
c
o
n
e
x
i
n
a
r
e
d
p
b
l
i
c
a
(
a
g
u
a
)
I Q II Q III Q IV Q V Q Total
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
215
El Estado en debate: mltiples miradas
GRFICO 5.
Per. Hogares conectados a la red pblica de desage,
segn quintiles de gasto (2004-2007)
1/
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que
los quintiles superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
Nota: para determinar la cobertura del servicio de desage se ha considerado la opcin de contar con conexin
a red pblica (dentro o fuera de la vivienda).
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
Is |uslo decir que Ios dalos lodavia no ermilen observar Ias osibIes me|oras que eI
rogramaAguaaraTodoseslalrayendoaIaobIacinIneIcuadroseuedeobservareI
resuueslodeIrogramaquehasueradoIosnovecienlosmiIIonesdesoIeseneIyeI
ComolodaoIilicaubIicae|eculadaeneIaaralominisleriaInodeberiasorrender
IafaIladee|ecucincomIeladeIosrecursoseneIyeneIaesardeI
aremianledecildecoberluraquemueslranIosdalosdehogares
CUADRO 3. Presupuesto del programa Agua para Todos, en nuevos soles (2007-2009)
Presupuesto 2007 2008 2009
Presupuesto institucional de apertura-PIA 193,571,716 933,549,351 864,701,459
Presupuesto institucional modifcado-PIM 954,739,788 973,252,258 864,101,459
Presupuesto ejecutado (devengado) 538,303,139 754,238,560 568,158
Porcentaje de ejecucin 56.4% 77.5% 0.1%
Fuente: Portal de Transparencia Econmica, Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
2. Electricidad
II seclor de eIeclricidad es eI que combina Ia rovisin ubIica con Ia rovisin rivada
La Ley de Concesiones IIeclricas rinciaI eIemenlo normalivo ara Ia romocin de
Ia inversin rivada fue revoIucionaria desinlegr verlicaImenle eI seclor desinlegr
emresas ubIicas y uso en venla emresas generadoras y dislribuidoras ermiliendo
maslardeIaconcesindeIareddelransmisinLacombinacinacluaIderesenciaubIica
8% 8%
23%
28%
48%
54%
67%
71%
88%
86%
51%
54%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2004 2005 2006 2007
%
h
o
g
a
r
e
s
c
o
n
c
o
n
e
x
i
n
a
r
e
d
p
b
l
i
c
a
(
d
e
s
a
g
e
)
I Q II Q III Q IV Q V Q Total
|
Roxana Barrantes Cceres
216
El Estado en debate: mltiples miradas
y rivada es resuIlado de un esfuerzo arciaI de rivalizacin Como debe ser obvio con
Ia excecin de IIeclroIeru en Ia generacin y su conlroI sobre Ia CenlraI HidroeIeclrica
deIManlaroIasareasnorenlabIesaraIadislribucinyIasemresasmenosecienlesen
generacinquedaronenmanosubIicas
Los esfuerzos ara cubrir Ia brecha de acceso a Ia red ubIica de eIeclricidad son muy
osleriores a Ios rocesos de rivalizacin de Ias emresas ubIicas Dichas acciones se
cenlraronendososibIesubIicosDeunIadoaqueIIosqueleniendoconexinenconlraban
muyonerosoeIagodeIasfaclurasaraquienessecreeIIondoSociaIdeComensacin
IIeclricaIOSIDeolroIadoaraaqueIIosobIadoresdeareasruraIessecreeIIondo
deIIeclricacinRuraIIIR
II IOSI es un mecanismo de subsidios cruzados enlre usuarios de diferenle niveI de
consumo Medianle un sobrecargo a Ios usuarios de aIlo consumo se cubre Ia larifa ara
Ios usuarios de ba|o consumo Se ha enconlrado que Ia aIicacin deI IOSI ha IIevado a
erroresdeincIusinimorlanlesaIcanzadoIaIlracinunenareasurbanasmienlras
que Ios errores de excIusin son menos signicalivos
16
II IOSI es adminislrado or eI
reguIador e invoIucra en Ia recaudacin deI dinero y aIicacin deI subsidio a quienes
ya eslan coneclados es decir a aqueIIos usuarios ara quienes eI robIema de uso es un
robIemadeasequibiIidadobrechademercadoynodefaIladeoferlabrechadeacceso
IsasicomonenledeunaoIilicareguIaloria
De olro Iado ara suerar Ia brecha de acceso eI Islado ol or una oIilica ubIica
In eI Minislerio de Inergia y Minas MIM se manluvo una direccin de royeclos Ia
que sin embargo conlaba con un reducido resuueslo II esfuerzo de oIilica secloriaI
ara amIiar Ia coberlura en areas ruraIes ol en eI or Ia creacin deI IIR ara
nanciarexcIusivamenleroyeclosdeeIeclricacinenzonasruraIesIocaIidadesaisIadas
ydefronleraesdecirzonasquenormaImenlenosonrenlabIesenlerminosrivadosLa
adminislracin deI IIR fue asignada a Ia Direccin I|eculiva de Iroyeclos deI Minislerio
deInergiayMinasIacuaIlambienleniaasucargoIae|ecucindeIIIandeIIeclricacin
RuraI
In eI se fusiona Ia Direccin I|eculiva de Iroyeclos
17
y eI IONIR Iroyeclo de
Me|oramienlo de Ia IIeclricacin RuraI medianle Ia aIicacin de fondos concursabIes
De esla fusin naci Ia Direccin GeneraI de IIeclricacin RuraI que liene a su cargo Ia
e|ecucindeIIIanNacionaIdeIIeclricacinRuraIINIRAsiaraeIsecloreIeclricidad
secuenlaconunaoIilicaubIicadeIargoIazoseemIeaunhorizonledediezaosara
IaformuIacindeIINIRqueseenmarcaenIaoIilicasecloriaIdeIMIMLosroyeclos
de eIeclricacin a reaIizarse siguen un orden de reIacin con crilerios conocidos eI
menor coecienle de eIeclricacin ruraI de Ia rovincia eI mayor indice de obreza deI
area geograca donde se ubica eI royeclo Ia menor roorcin de subsidio requerido
or conexin domiciIiaria deI royeclo mayor ralio de canlidad de nuevas conexiones
domiciIiariasormonlodeinversinyusodeenergiasrenovabIes
16
GaIIardoyendezu
17
LaDireccinI|eculivadeIroyeclosseconsliluyenorDSIMcomoeIrganodeI
Minislerio de Inergia y Minas encargado de Ios royeclos energelicos con fondos de diferenles
fuenles
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
217
El Estado en debate: mltiples miradas
LosgobiernosregionaIeseslanimuIsandoeIdesarroIIoderoyeclosdeeIeclricacinIneI
INIRsehaidenlicadohaslaroyeclosaimIemenlarseeneIeriodo
Asimismo Ios gobiernos IocaIes lambien eslan arliciando de Ia imIemenlacin
de esle lio de royeclos ara Io cuaI cuenlan eseciaImenle con recursos deI canon II
IONIIRILIondoNacionaIdeIromocindeIaInversinIubIicaRegionaIyLocaIensus
dosconvocaloriaslambienhasidouliIizadoaraeInanciamienlodeeslosroyeclos
CUADRO 4.
Presupuesto destinado por el gobierno nacional a electrifcacin rural,
en millones de nuevos soles (2002-2009)
Presupuesto 2002 2003 2004 2005 2006
1/
2007
1/
2008 2009
Presupuesto institucional de apertura-PIA 179.1 203.1 123.7 127.4 125.8 348.5 559.8 312.0
Presupuesto institucional modifcado-PIM 0.0 0.0 123.7 184.5 241.7 489.4 682.3 345.0
Presupuesto ejecutado (devengado) 46.6 151.7 130.9 155.2 120.7 283.1 287.0 14.2
1/
Se ha sumado el presupuesto anual de la Direccin Ejecutiva de Proyectos y del FONER.
Fuente: Portal de Transparencia Econmica, Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
Isle esfuerzo de combinacin de inversin rivada en Ias zonas renlabIes e inversin
ubIicaenIaszonasnorenlabIeshasidobaslanlemasexilosoqueeIdeaguaysaneamienlo
a|uzgarorIosresuIladosenIasconexionesdeIoshogaresSibieneneIambilodeIlolaIde
hogaresdeIIerueIincremenlodecoberluraaenasaIcanzaundiezorcienloadicionaI
cuandosedesagregaseguncondicindeobrezaoquinliIesdegaslosevequeIosaumenlos
hansidoroorcionaImenlemasimorlanlesaraIosmasobresSinembargoeIesfuerzo
deamIiacindecoberluraruraIlodavianocosechafrulos
GRFICO 6.
Per. Hogares conectados a la red pblica de electricidad,
segn quintiles de gasto (2004-2007)
1/
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que
los quintiles superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
Nota: se emple la pregunta Cul es el tipo de alumbrado que tiene su hogar? Electricidad.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
31%
44%
54%
64%
78%
83%
88%
93%
97%
96%
73%
79%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2004 2005 2006 2007
%
h
o
g
a
r
e
s
c
o
n
e
l
e
c
t
r
i
c
i
d
a
d
I Q II Q III Q IV Q V Q Total
|
Roxana Barrantes Cceres
218
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 5. Per. Hogares conectados a la red pblica de electricidad (2004-2007)
Categora 2004 2005 2006 2007
Segn condicin de pobreza
Pobre extremo 33.20% 34.99% 38.07% 43.63%
Pobre no extremo 65.61% 67.16% 69.11% 68.33%
No pobre 85.35% 86.22% 87.99% 88.00%
Segn quintiles de gasto per cpita
1/
I Q 30.60% 31.87% 37.64% 43.66%
II Q 53.79% 57.51% 61.16% 64.31%
III Q 78.17% 78.34% 81.89% 82.54%
IV Q 88.49% 89.19% 91.46% 92.82%
V Q 96.05% 95.79% 97.02% 97.45%
Segn rea de residencia
2/
Urbano 94.50% 94.84% 96.26% 95.91%
Rural 32.93% 35.32% 40.65% 46.39%
Total Per 72.87% 74.09% 77.01% 78.88%
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que los quintiles
superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
2/
Se ha considerado como rea rural al rea geogrfca conformada por menos de 401 viviendas.
Nota: se emple la pregunta: Cul es el tipo de alumbrado que tiene su hogar? Electricidad.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
3. Telecomunicaciones
Is en eI seclor de leIecomunicaciones donde eI diIema de acceso universaI ha sido
mas evidenle Siendo eI unico de Ios lres seclores de servicios ubIicos comIelamenle
rivalizado y ademas abierlo a Ia comelencia Ia oIilica de acceso universaI lerminaba
siendocIavearaeIexilodeIesquemarivalizadorSoIamenleconunaoIilicadeacceso
universaI exilosa se odria reducir eI riesgo de exroiacin de Ia inversin
Los miI
quinienlosobIadosqueserianinlerconecladoscomoarledeIasobIigacionesconlenidas
eneIconlralodeconcesinconTeIefnicadeIIeruganadoradeIconcursoderivalizacin
eranabsoIulamenleinsucienlesfrenleaIrelodeinlerconeclarmasdeselenlamiIuebIos
sinconexinaIareden
IniciaImenle y anle Ia debiIidad evidenle deI Ioder I|eculivo a inicios de Ia decada deI
novenlaIaoIilicadeaccesouniversaIfuediseadacomoarledeIaquelerivalizadorSe
creunfondoeIIondodeInversinenTeIecomunicacionesIITILcondoscaraclerislicas
basicasseaIimenlariadeunsobrecargoaIosusuariosunoorcienloyseriaadminislrado
oreIorganismoreguIadorVeamosIa|uslicacinaraeslasdecisiones
arranles
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
219
El Estado en debate: mltiples miradas
IIfundamenlodeeslesobrecargofueIanecesidaddenanciarIaexansindeIosservicios
enareasnorenlabIessobreIabasedevaIorarIaexlernaIidadderedesdecireIhechoque
unareddeleIecomunicacionesvaIemascuanlosmasusuarioseslenconecladasaeIIaAsi
seIiberabaaITesoroIubIicodeIasobIigacionesdenanciareIaccesouniversaICIaramenle
eIsobrecargoaIosconsumidoresse|uslicabasobreIabasedeconsideracionesdeeciencia
econmica
De olro Iado eI hecho de coIocar en eI recienlemenle creado reguIador eI OSIITIL
Ia adminislracin deI IITIL olorgaba credibiIidad aI esquema A diferencia de una
adminislracin en eI enle oIilico eI minislerio eI reguIador fue creado recisamenle
arabIindarIasdecisionessobrerenlabiIidaddeIainversindeIasmanosdeoIilicoscon
incenlivos ara exroiar Ias inversionesAI eslar Ios dineros en manos deI reguIador se
eIevabanIoscoslosdeusarIosaraolrosnesquienlralaraodiaenfrenlaragruosde
resinaraevilarIosiendoIasemresasrivadasIasquelendrianinleresenoonersea
laIesusosyaqueseondriaenevidenciaquenoseriamedianleIaoferladeserviciosdesu
arlecomoseaIcanzariaeIserviciouniversaI
IITIL luvo un inicio Ienlo II reguIador lom baslanle liemo en esludiar Ias aIlernalivas
deusoderecursosyenformuIarconsislenlemenleIosregIamenlosdefuncionamienloIIIo
ocasionIolemidoesdecirquearledesusrecursossedeslinaranaolrosneserolambien
queaIformuIargrandesroyecloseslosdemorasenenserimIemenladosyquesede|arade
IadoroyeclosiIoloodeequeaescaIaqueodrianrobarnuevosmodeIosdenegocio
InlreIasrimerasdecisioneslomadasoreIreguIadorensucaIidaddeadminislradordeI
IITILesluvoIadenanciarIaoferladeleIefonosubIicosenIasIocaIidadesnoconecladas
comoeImecanismoaraIograreIaccesouniversaIInlreyseIogrinlerconeclar
masdecincomiInuevosobIados
IneIIuegodemuchodebaleydeunIargoeriododeinaccineneIIITILdeendienle
deIreguIadoreIminislerioIogrlransferirIaadminislracindeIfondoasuambiloConun
nuevo resaIdo oIilico y casi lrescienlos miIIones de dIares acumuIados y sin asignar
eI IITIL asa ahora or un eriodo de aclivismo Ianleando varios nuevos royeclos
orienladosorIaexansindeIabandaanchaaraconexionesainlernelInlodoeIroceso
IosequeosroyeclosiIolonoluvieronrioridadDemanerasimiIaraIrogramaAgua
araTodosIosresuIladosdeeslanuevaorienlacinaraIaoIilicadeaccesouniversaIen
leIecomunicacioneseslanlodaviaorverse
LosresuIladosquesehanaIcanzadohaslaIafechasonocoausiciososenlreolrosmolivos
orqueIaoIilicadeaccesouniversaInicomooIilicareguIalorianicomooIilicaubIica
ha enfalizado Ia conexin a individuos u hogares La exansin en Ia leIefonia mviI ha
ocurridocomoarledeunalendenciamundiaIayudadaeneIIeruorIaescasareguIacin
larifariayIaoIilicareguIaloriafavorabIeencargosdeinlerconexinaIasredesmviIes
Asi como en agua y saneamienlo Ia enelracin de Ia leIefonia |a en Ios hogares obres
exlremos esla hoy eor que hace cualro aos In medio de un crecimienlo econmico de
masdesieleunlosorcenluaIesenromedioeneslosaoseIincremenlodeIaenelracin
de Ia leIefonia |a soIamenle ha sido de cualro unlos orcenluaIes en lodo eI eriodo
La enelracin de inlernel en Ios hogares sigue esla misma lendencia II conlrasle con Ia
enelracindeIaleIefoniamviIesnolabIesehamuIliIicadoorvecesenIoshogares
obres exlremos y en areas ruraIes Isle servicio ha consliluido de hecho eI medio de
sueracindeIabrechadeaccesoaserviciosdeleIecomunicaciones
|
Roxana Barrantes Cceres
220
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 6. Per. Hogares conectados al servicio de telefona fja (2004-2007)
Categora 2004 2005 2006 2007
Segn condicin de pobreza
Pobre extremo 0.65% 0.35% 0.42% 0.29%
Pobre no extremo 8.28% 10.56% 9.90% 8.84%
No pobre 38.18% 39.98% 40.38% 39.69%
Segn quintiles de gasto per cpita
1/
I Q 0.51% 0.27% 0.56% 0.50%
II Q 2.71% 3.49% 4.77% 5.46%
III Q 12.92% 14.80% 15.99% 17.85%
IV Q 29.88% 33.46% 33.65% 36.34%
V Q 60.53% 61.21% 64.63% 64.66%
Segn rea de residencia
2/
Urbano 38.15% 40.68% 42.28% 43.14%
Rural 0.47% 0.47% 0.55% 0.98%
Total Per 24.92% 26.66% 27.84% 28.64%
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que los quintiles
superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
2/
Se ha considerado como rea rural al rea geogrfca conformada por menos de 401 viviendas.
Nota: se emple la pregunta: Su hogar tiene: telfono (fjo)?.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
GRFICO 7.
Per. Hogares conectados al servicio de telefona fja,
segn quintiles de gasto (2004-2007)
1/
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que
los quintiles superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
Nota: se emple la pregunta Su hogar tiene: telfono (fjo)?.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
3%
5%
13%
18%
30%
36%
65%
61%
25%
29%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2004 2005 2006 2007
%
h
o
g
a
r
e
s
c
o
n
t
e
l
f
o
n
o
f
j
o
I Q II Q III Q IV Q V Q Total
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
221
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 7. Per. Hogares conectados al servicio de telefona mvil (2004-2007)
Categora 2004 2005 2006 2007
Segn condicin de pobreza
Pobre extremo 0.39% 0.82% 1.01% 3.50%
Pobre no extremo 5.46% 8.04% 12.61% 23.99%
No pobre 23.91% 29.10% 39.60% 54.62%
Segn quintiles de gasto per cpita
1/
I Q 0.32% 0.56% 1.55% 4.77%
II Q 2.59% 4.13% 8.25% 21.55%
III Q 8.39% 11.24% 20.60% 42.26%
IV Q 17.81% 22.58% 36.71% 55.80%
V Q 38.08% 44.99% 56.73% 70.03%
Segn rea de residencia
2/
Urbano 23.33% 29.14% 40.68% 58.24%
Rural 1.53% 1.70% 4.30% 12.05%
Total Per 15.67% 19.57% 28.09% 42.35%
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que los quintiles
superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
2/
Se ha considerado como rea rural al rea geogrfca conformada por menos de 401 viviendas.
Nota: se emple la pregunta Su hogar tiene: celular?.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
GRFICO 8.
Per. Hogares conectados al servicio de telefona mvil,
segn quintiles de gasto (2004-2007)
1/
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que
los quintiles superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
Nota: se emple la pregunta Su hogar tiene: celular?.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
5%
3%
22%
8%
42%
18%
56%
70%
38%
16%
42%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2004 2005 2006 2007
%
h
o
g
a
r
e
s
c
o
n
t
e
l
f
o
n
o
m
v
i
l
I Q II Q III Q IV Q V Q Total
|
Roxana Barrantes Cceres
222
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 8. Per. Hogares conectados al servicio de internet (2004-2007)
Categora 2004 2005 2006 2007
Segn condicin de pobreza
Pobre extremo n.o. n.o. n.o. n.o.
Pobre no extremo 0.01% 0.04% 0.05% 0.15%
No pobre 3.38% 5.93% 7.45% 9.18%
Segn quintiles de gasto per cpita
1/
I Q n.o. n.o. n.o. n.o.
II Q n.o. n.o. n.o. n.o.
III Q 0.06% 0.06% 0.13% 0.64%
IV Q 0.31% 1.07% 1.44% 3.37%
V Q 7.47% 12.49% 16.75% 20.92%
Segn rea de residencia
2/
Urbano 3.07% 5.43% 7.16% 9.42%
Rural 0.02% 0.01% 0.03% 0.06%
Total Per 2.00% 3.54% 4.69% 6.20%
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que los quintiles
superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
2/
Se ha considerado como rea rural al rea geogrfca conformada por menos de 401 viviendas.
Nota: se emple la pregunta Su hogar tiene: internet?.
n.o.: No hay observaciones.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
GRFICO 9. Per. Hogares conectados al servicio de internet, segn quintiles
de gasto (2004-2007)
1/
1/
El primer quintil de gasto per cpita del hogar (IQ) se relaciona con un mayor nivel de pobreza, mientras que
los quintiles superiores se relacionan con menor pobreza y mejores condiciones de vida.
Nota: se emple la pregunta Su hogar tiene: internet?.
Fuente: encuestas nacionales de hogares 2004-2007 (INEI).
1%
3%
21%
7%
2%
6%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
2004 2005 2006 2007
%
h
o
g
a
r
e
s
c
o
n
I
n
t
e
r
n
e
t
I Q II Q III Q IV Q V Q Total
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
223
El Estado en debate: mltiples miradas
VI. Refexiones fnales
A esar de Ia relrica de alencin a Ios obres en varios aseclos Ias oIilicas de acceso
universaI a Ios servicios ubIicos domiciIiados han faIIado Iuego de cualro aos de un
crecimienlo econmico eseclacuIar Ios indicadores de coberlura ara Ios mas obres en
serviciosbasicoscomoaguaysaneamienloyenIosserviciosdeleIefonia|anosoIamenle
nohanmanlenidoeIasosinoquehanemeoradoQuedamuycIaroqueIosexlremos
sonmaIoshasidoinefeclivoeIesfuerzololaImenleubIicodeamIiacindeIacoberlura
de agua y saneamienlo y lambien ha sido inefeclivo eI esfuerzo lolaImenle rivado de
amIiarIasconexionesdeleIefonia|aIIunicoseclorquemueslrame|orasenIacoberlura
araIosobreseseIdeIaeIeclricidadIslehacombinadoIarovisinubIicayIarovisin
rivadahabiendode|adoeneIambilodeunaoIilicaubIicananciadaconrecursosdeI
TesoroIaamIiacindeIacoberluraenareasruraIes
LaconcIusinaraeIcasodeIaleIefonia|alienequesermalizadaAesardeIosesfuerzos
deIreguIadororba|arIosreciosdeeslosserviciosIasersonashanoladoorIaleIefonia
mviIIslamenosreguIadaqueIa|ahainnovadoenIosmecanismosdecomerciaIizacin
y anle una comelencia acliva enlre dos grandes |ugadores deI mercado mundiaI de Ias
leIecomunicacionesuedehoymoslrarquehasidoIaherramienlaeIegidaorIosobres
araconeclarseaIasredesdeleIecomunicacionesInunaconsecuenciaaarenlemenleno
buscadaorIaoIilicareguIaloriaIareguIacinsuavesobreIaleIefoniamviIhaIogrado
acercarseme|oraIosob|elivosdeaccesouniversaIqueIaoIilicadecIaradacomoeIusode
IosfondosdeIIITIL
InesleeriodohislricoquefuelesligodeuncrecimienloeconmiconolabIequeredu|o
eI numerode obres Iasbrechasdeaccesoa IosserviciosubIicosnosehan cerradoy
enaguaysaneamienlosehanhechomasrofundasNosoIamenlehubodebiIidaddeI
IsladoensuroIdeformuIadordeoIilicaubIicaaraincIuiraIosobresenIarovisin
de servicios ubIicos sino lambien en su roI reguIador ara soslener una amIiacin de
inversionesquefomenlenasiIaincIusinorIaviadeImercado
In Ios servicios ubIicos Ia exeriencia eruana de Ia reguIacin ara Ia incIusin de Ia
reguIacinoIaoIilicaubIicaaraIograreIaccesooserviciouniversaIaraeIdesarroIIo
humanoesmixlaQuedaoreserarqueIosesfuerzosinlensosdeinversinubIicarindan
susfrulosenIosrximosaos
Bibliografa
arranles Roxana Convergencia y universaIizacin de Ios servicios de
leIecomunicaciones agenda endienle Documenlo inedilo ara Ia CIIAL
DisonibIe en hvvvidrccauIoadsuserSarranlesIaneI
df
arranles Roxana Iondos eseciaIes Ia manera econmica de hacer oIilica
redislribulivaeneIIeruLimaIII
Cave Marlin Sumil Ma|umdar e Ingo VogeIsang eds Handbook of
TeIecommunicalionsIconomicsVoIumenINorlhHoIIandAmslerdam
|
Roxana Barrantes Cceres
224
El Estado en debate: mltiples miradas
Cave Marlin Sumil Ma|umdar e Ingo VogeIsang eds Handbook of
TeIecommunicalionsIconomicsVoIumenIINorlhHoIIandAmslerdam
GaIerin Hernan ICT IoIicies and Ioverly The Case of Argenlina Irearado
ara eI Irooor Iromarkel ICT IoIicy and ReguIalion reunin en Monlevideo
Uruguayydenoviembre
GaIIardo }ose y Luis endezu IvaIuacin deI Iondo SociaI de Comensacin
IIeclricaIOSIDocumenlodeTraba|oLimaOSINIRG
Guasch }ose Luis y IabIo SiIIer Managing lhe ReguIalory Irocess Design
Concels Issues and lhe Lalin America and Caribbean Slory Washinglon D C
TheWorIdank
MiIne CIaire TeIecoms Demand Measures for Imroving AordabiIily in
DeveIoingCounlriesATooIkilforAclionMainReorleneroDearlmenlof
Media and Communicalions MIDIALSI DisonibIe en hvvvIseacuk
coIIeclionsmediaIsedfaordabiIilyreorlIDI
Minislerio de Inergia y Minas IIan NacionaI de IIeclricacin RuraI INIR
IeriodoLimaDireccinGeneraIdeIIeclricacinRuraIDisonibIeen
hdgerminemgobeindexhagidconlid
NavasSabaler}uanAndrevDymondyNiina}unlunenTeIecommunicalionsand
InformalionServicesforlheIoorWorIdankDiscussionIaerWashinglonD
CTheWorIdank
Varian HaI Microeconomia inlermedia un enfoque acluaI Selima edicin
erkeIeyUniversilyofCaIifornia
WeIIenius |rn y David N Tovnsend TeIecommunicalions and Iconomic
DeveIomenlInCaveMa|umdaryVogeIsangca
Base de datos
Inslilulo NacionaI de Isladislica e Informalica INII encueslas nacionaIes de
hogaresy
Normas legales
LeyLeydeConcesionesIIeclricas
LeyLeyMarcodeModernizacindeIaGeslindeIIslado
Ley Ley de IIeclricacin RuraI y de LocaIidades AisIadas y de Ironlera
LeyLeyGeneraIdeIIeclricacinRuraI
DSIMConsliluyenIaDireccinI|eculivadeIroyeclosqueseencargara
deroyeclosacargodeIMinisleriodeInergiayMinas
DSViviendaDiclannormasaraadecuareIroyecloeseciaIIrograma
NacionaI de Agua IolabIe y AIcanlariIIado a Ios ob|elivos de Ia oIilica ara Ia
reformadeIseclorsaneamienlo
Poltica pblica o poltica regulatoria para lograr el acceso universal a los servicios pblicos domiciliados
|
225
El Estado en debate: mltiples miradas
DSViviendaComIemenlaIadecIaraloriadeurgenciadisueslaorIa
rimeradisosicincomIemenlariadeIaIey
DSViviendaCreaneIIrogramadeInversinSociaIenSaneamienlo
INVIRSANeneIMinisleriodeViviendaConslruccinySaneamienlo
DSViviendaCreanrogramaAguaaraTodos
DSViviendaIslabIecenformaIidadesaraaccederaIasinversionesen
saneamienlo or Ias enlidades resladoras de servicios de saneamienlo y crilerios
de soslenibiIidad y requisilos ara acceder a Ias inversiones en saneamienlo en eI
ambiloruraIydeequeasciudades
D S IM RegIamenlo de Ia Iey Ley GeneraI de IIeclricacin
RuraI
DSIMIusindeIIroyeclodeMe|oramienlodeIaIIeclricacinRuraI
medianleIaaIicacindefondosconcursabIesIroyecloIONIRydeIaDireccin
I|eculivadeIroyeclosDII
D S MIM Arueban regIamenlo de organizacin y funciones deI
MinisleriodeInergiayMinas
R M MIMDM Arueban eI IIan NacionaI de IIeclricacin RuraI
INIRcorresondienleaIeriodo
Pginas web
x ancoInleramericanodeDesarroIIohvvviadborg
x DiarioOciaIIIIeruanohvvveIeruanocome
x Imresa de Adminislracin de Ia Infraeslruclura IIeclrica S A ADINILSA
hvvvadineIsacome
x IondodeInversinenTeIecomunicacionesIITILhvvvleIgobe
x InsliluloNacionaIdeIsladislicaeInformalicaINIIhvvvineigobe
x MinisleriodeIconomiayIinanzashvvvmefgobe
x MinisleriodeInergiayMinashvvvminemgobe
x MinisleriodeTransorlesyComunicacioneshvvvmlcgobe
x MinisleriodeViviendaConslruccinySaneamienlohvvvviviendagob
e
x Organismo Suervisor de Ia Inversin en Inergia y Mineria OSINIRGMIN
hvvvosinergmingobe
x OrganismoSuervisordeIaInversinIrivadaenTeIecomunicacionesOSIITIL
hvvvosileIgobe
x SuerinlendenciaNacionaIdeServiciosdeSaneamienloSUNASShvvv
sunassgobemoh
x TransarenciaIconmicahlransarenciaeconomicamefgobe
Las difcultades y los desafos del proceso
de descentralizacin peruano
|!uar!c Ba||cn |cncgaraq
Estado y gobiernos locales: una mirada
desde los municipios rurales
Wi||cri |czas Bc|ir4n
El sistema electoral peruano
jcsc Iuis Sar!cn !c Ta|ca!a
La Amazona como ausencia y como
promesa en la realidad y la historia del Per
Circ A|cgria Varcna
Fuerza Armada y Polica en un pas lleno
de territorios alejados
|cgcr |unrri|| Garcia
Territorio, descentralizacin
y gobiernos locales
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
229
El Estado en debate: mltiples miradas
Las difcultades y los desafos del
proceso de descentralizacin peruano
1
|!uar!c Ba||cn |cncgaraq
2
I. Introduccin
I
I roceso de descenlraIizacin iniciado eI ao duranle Ia geslin deI residenle
ToIedoesIaunicareformaemrendidaoreIaiseneIsigIoXXIIImismoqueavanz
conlradicloriamenleduranledichomandalosebIoquelrasIosresuIladosyeIsubsecuenle
fracaso deI referendum sobre inlegracin de regiones reaIizado en oclubre deI
3
La
osleriorcamaaeIecloraIdeIesluvomarcadaorIacomelenciaenlreIasdislinlas
agruacionesarlicianlesqueabundaronenoferlasyromesasaIrededordeIareforma
deIIsladoydeIarofundizacindeIadescenlraIizacinencurso
4
II residenle Garcia inslaIado en eI gobierno desde ese ao exres reileradamenle en
Ios rimeros meses de su geslin su voIunlad de rofundizar y corregir Ia reforma
descenlraIisla anunciando dislinlas medidas en esa ersecliva Ia mayoria de Ias cuaIes
ermanecenincumIidashaslahoy
5
NoresuIlaexageradoenconsecuenciasoslenerqueeI
bIoqueomencionadoagrandesrasgossehamanlenidosinmayorescambios
1
IIresenlelexlolomamuchasdeIasideasydeIainformacindeunorevioNcias !c |a|ancc !c|
prcccsc !c !csccnira|izacicn pcruanc eIaboradooreIaulorcon}avierAzuraraeIGruoIrouesla
CiudadanaSuconlenidoacluaIesderesonsabiIidadexcIusivadeIaulor
2
AnlroIogo e invesligador rinciaI deI Cenlro de Isludios y Iromocin deI DesarroIIo
DISCO
3
IaraunanaIisisdeIosresuIladosyeIrocesodeinlegracinderegionesdeoclubredeIver
GruoIroueslaCiudadana|unioydeImismogruodiciembreInidenlicaersecliva
veraIIn
4
Iara un resumen de Ias dislinlas roueslas eIecloraIes sobre Ia maleria ver Gruo Irouesla
CiudadanamarzoVerlambienGruoIroueslaCiudadanafebreroymarzo
5
SobreeIcumIimienlodeIasromesasdescenlraIislasdeIresidenleGarciaverIRODIS
|
Eduardo Balln Echegaray
230
El Estado en debate: mltiples miradas
LadescenlraIizacineruanaqueeslamosviviendoconvienerecordarIoseinicieneImarco
deunnuevoeriodooIiliconacionaIndeIaguerrainlernaylransicinaIademocracia
desde un regimen oIilico aulorilario corrulo y concenlrador de Ias decisiones que
esluvomarcadoorlresfacloresiuncrecimienloeconmicomuysignicalivoysoslenido
eneIliemohaslaeIquefuedebaseeslrechaysincaIidadasociadoaaIlosniveIes
de desiguaIdad y con marcadas Iimilaciones ara resonder a Ias demandas de emIeo
ii una democracia ancIada en un sislema oIilico fragiI y con muy escasa caacidad de
reresenlacin iii una fuerle crisis de inlegracin sociaI de raices secuIares que aIienla
unaimorlanleconiclividadsociaIqueseexresaenmoviIizacionesyeslaIIidosqueno
buscannilienenIacaacidaddearlicuIarse
6
II. Los nudos que enfrenta la descentralizacin
In ese marco en marzo deI eI Congreso arob Ia reforma conslilucionaI que
eslabIecia Ia descenlraIizacin como oIilica ermanenle deI Islado aIgunos de cuyos
rasgos mas reIevanles fueron i Ia creacin de gobiernos regionaIes sobre Ia base de Ios
dearlamenlos ii Ia evenluaI conformacin de regiones a arlir de Ia inlegracin de dos
o mas dearlamenlos conliguos sobre Ia base de Ios resuIlados de un referendum iii Ia
arliciacindeIaobIacinenIaeIaboracindeIanesyresuueslosIocaIesyregionaIes
asicomoIaobIigacindeIosgobiernosregionaIesderendircuenlasanuaImenle
Dicha decisin exresaba eI consenso oIilico exislenle en ese momenlo aIrededor de
Ia reforma y resondia de aIguna manera a Ias muIliIes demandas sociaIes que venian
desdeaosalrasdeIinleriordeIaisIsleconsensoiniciaIsemanluvodeaIgunamanera
en eI debale sobre Ia Ley de ases de Ia DescenlraIizacin en Ia cuaI se desarroIIaron y
amIiaronesloseIemenlosysearmconcIaridadeIconcelodeaulonomiacomoune|e
deIarouesladescenlraIisla
SinembargoeslacoincidencianofuesucienlearagaranlizarunavisincomarlidadeI
roceso ni un acuerdo nacionaI de Iargo Iazo sobre esle Io que consliluye Ia debiIidad
cenlraIdeIadescenlraIizacineruanaLaausenciadedichavisinlanloenIacIaseoIilica
comoenunasociedadciviIfragmenladaydebiIconsliluyeeIlaIndeAquiIesdeIroceso
encurso
AIriorizarIadimensinoIilicadeIadescenlraIizacineIacuerdonaciinnegabIemenle
debiI como udo observarse osleriormenle en Ia formuIacin de Ias Ieyes organicas
de gobiernos regionaIes y de municiaIidades o Ias Ieyes de inlegracin de regiones y
descenlraIizacinscaIqueevidenciaroncmoIareformadevinoenunrocesodedisula
oIilicaydedemandasociaIfragmenlada
IsladebiIidadesIaqueexIicaaIgunos deIos nudosrinciaIesdeIadescenlraIizacina
IafechaquedesdenueslrounlodevislasonIossiguienles
i) Su car4cicr jun!ancnia|ncnic pc|iiicc aI riorizarse uniIaleraImenle esle
aseclo cIave deI roceso no se han Iogrado Ias condiciones mas adecuadas
6
aIIn
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
231
El Estado en debate: mltiples miradas
ara abordar Ios aseclos econmico adminislralivo lerriloriaI y scaI de Ia
reformabIoqueandoseIaosibiIidaddeavanzarenunaerseclivadereforma
inlegraI e inlegradora que resuIla indisensabIe
7
II marco normalivo de Ia
descenlraIizacinaunquerofusoylericamenlecomIeloesdesordenadoy
ocoarlicuIadoevidenciandoIosIimilesyIasconlradiccionesdesuformuIacin
dislinlas voIunlades y momenlos oIilicos que no fue ensada en un diseo
inlegradoycomarlidoorIoquecadadisosicinresuIldedislinlasu|asy
correIacin de fuerzas Io que hace que dislinlos anaIislas habIen de un modeIo
Irankenslein
ii) Su !cstincu|acicn !c |a in!ispcnsa||c rcjcrna q nc!crnizacicn !c| |sia!c, en Ia que
se ha avanzado muy oco Io que rovoca ermanenles desencuenlros enlre Ios
cambios inslilucionaIes que romueve Ia descenlraIizacin y Ia dinamica generaI
de un Islado que manliene su caracler cenlraIisla en Io fundamenlaI carenle de
caacidadefeclivadeIaneamienloymarcadamenleinecienle
iii) Ia pcrsisicncia !c una crganizacicn !c| icrriicric |asa!a cn una !cnarcacicn pc|iiica
susicnia!a cn |cs aniigucs !cpariancnics que mueslra grandes Iimilaciones ara
suslenlar eslralegias de desarroIIo inlegraI La misma se agrava or Ia faIla de
cIaridad ara resoIver eI desafio de Ia inlegracin y Ia conformacin de regiones
queresondanarocesosreaIesydisongandeunamasacrilicadecaacidady
odereconmicolerriloriaIqueIassoslenga
it) Ia incapaci!a! !c iransjcrnar |cs prcccscs q nccanisncs !c pariicipacicn ciu!a!ana cn
cjcciitcs insiruncnics !c !cnccraiizacicn q iransjcrnacicn !c |a gcsiicn pu||ica rcgicna| q
|cca|.
v || !csinicrcs !c |cs !isiinics acicrcs pc|iiiccs q sccia|cs pcr gcncrar una anp|ia ccrricnic
!c cpinicn pu||ica !csccnira|isia que haga de Ia reforma una causa y un camino
nacionaIes La desinformacin de Ia obIacin y eI oco inleres de Ia genle en Ia
reforma que se ree|a en dislinlas encueslas nacionaIes no es un aseclo menor
arasumarchacomoseconslalyaeneIfracasodeIreferendumdeI
Islos nudos son Ios que exIican en uIlima inslancia Ia siluacin acluaI de Ia reforma
descenlraIislayquedemaneraesquemalicaseresumeeneIcuadroenlerminosdesus
rinciaIesIogrosyIimilaciones
7
La exeriencia inlernacionaI mueslra que lodo roceso de descenlraIizacin liene or Io menos
cualrodimensionesquedebendarsearlicuIadamenleIaoIilicareferidaaIalransferenciadeIoder
deformuIacindeoIilicasydecisionesaIasauloridadeseIeclasenIosambilossubnacionaIesIa
adminislralivareIalivaaIalransferenciaderesonsabiIidadesfuncionaIesIaeconmicavincuIada
aIdesarroIIoroduclivoIacomelilividadysuarlicuIacinconIaorganizacindeIlerrilorioyIa
scaIqueinvoIucraIalransferenciadeIoderdenanciamienloaIosgobiernossubnacionaIesara
dolarIosdesucienciadeingresosyaulonomiaeneslos
|
Eduardo Balln Echegaray
232
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 1. Situacin actual de la reforma descentralista por componentes
Componente Avances Lmites
Organizacin
territorial y
conformacin de
regiones
Ley de Demarcacin y
Organizacin Territorial.
Organizacin poltico territorial con limitaciones para
la provisin de servicios del Estado.
177 provincias y 1,310 distritos sin lmites defnidos y
50% distritos no cumple con mnimos de poblacin
establecidos por normas.
Doce juntas de coordinacin
interregional. Dos juntas
macrorregionales reales.
Fracaso del referndum de integracin.
No hay estrategia para la conformacin de regiones.
Ley de Mancomunidades
Municipales y Asociatividad en
construccin.
Heterogeneidad municipal no es considerada.
No hay recursos comprometidos ni incentivos
previstos.
Transferencia
de funciones,
programas y
proyectos
Transferencia de proyectos
de INADE a gobiernos
regionales y de programas
de complementacin
alimentaria de PRONAA y
Provas Descentralizado a las
municipalidades. Proyectos
de infraestructura social y
productiva de FONCODES a
municipalidades distritales.
Proyectos de INADE poco signifcativos y con recursos
limitados. Algunos inviables.
Tendencia a la recentralizacin de los programas del
PRONAA.
FONCODES permanece como un programa del
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
Transferencia formal del 87.2%
de las funciones programadas
(180 funciones a las regiones).
Transferencia sin recursos ni personal.
Transferencia sin muchas competencias, lo que anula
la funcin.
Municipios no son considerados en el proceso.
Municipalizacin piloto (50
distritos) de la educacin.
Paralizada en la prctica el 2008 porque no
contempla recursos. Se restringe a los consejos
educativos municipales.
Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades.
Insufciente y no se ha implementado
signifcativamente.
Descentralizacin
fscal
Ley de Descentralizacin Fiscal. Subordinada a la integracin de regiones. No se ha
avanzado ni siquiera en el sinceramiento del mapa
tributario.
Incremento en los recursos
de inversin de los gobiernos
subnacionales.
La inequidad y falta de transparencia en la asignacin
de los recursos profundiza la desigualdad.
Alta dependencia de los gobiernos subnacionales de
transferencias del mbito nacional.
Alta discrecionalidad del Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) en el proceso de transferencias.
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
233
El Estado en debate: mltiples miradas
Componente Avances Lmites
Falta de mapa de ingresos por funciones y
jurisdicciones.
Dbil conciencia fscal en mbitos subnacionales.
Canon. Concentrado en seis regiones y cuarenta provincias,
aumenta la inequidad y alienta la confictividad.
Representa el 49.2% de las transferencias a los
gobiernos subnacionales (2007).
8
Participacin
ciudadana
CCR* y CCL** consolidados
formalmente en su
funcionamiento.
CCR poco signifcativos para la poblacin vs. CCL
distritales con participacin masiva.
Competencia con los agentes participantes en el
proceso de presupuesto participativo.
Desinters y resistencia de autoridades regionales y
provinciales especialmente.
Dbil vinculacin con electores de la sociedad civil en
regiones y provincias.
Presupuesto participativo
consolidado en distritos y
provincias e incremento del
nmero de participantes.
Desinters en regiones y poca participacin.
Tendencia a la fragmentacin de recursos en
provincias.
Relativo incumplimiento de proyectos aprobados en
regiones y provincias ms grandes.
Vigilancia ciudadana creciente:
comits de vigilancia ms
activos y visibles.
Debilidad de los comits de vigilancia en las regiones.
Dependencia de la voluntad poltica de autoridades
subnacionales.
Procesos de rendicin de
cuentas consolidados.
Problemas de convocatoria e informacin en las
regiones. Ms formales que reales.
No estn contemplados en provincias y distritos pero
se dan en muchos de ellos.
Transparencia GR*** con portales activos
y con informacin bastante
comple ta. 67% de promedio de
cumplimiento en los portales
regionales.
9
Lmites de acceso y de capacidades de la sociedad
civil.
Falta de herramientas en provincias y distritos sin
acceso a Internet.
Gestin
subnacional de
recursos
Incremento de recursos y
mejora de la capacidad de GR
y GL****.
En general, incapacidad estatal de ejecutar
presupuestos de inversiones. GR ejecutan alrededor
de 60%, GL 50% y gobierno nacional 65%.
RIMURII
DefensoriadeIIuebIo
|
Eduardo Balln Echegaray
234
El Estado en debate: mltiples miradas
Componente Avances Lmites
Gestin pblica Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo aprobada.
Necesidad urgente de reforma del empleo pblico y
de la carrera pblica.
Articulacin intergubernamental sin resolver.
Funciones y competencias superpuestas y falta de
estrategia de desarrollo de capacidades.
Tres GR emprenden procesos de
reforma de su gestin.
Mayora de GR gestionando con la vieja estructura de
los consejos transitorios de administracin regional
(CTAR).
Conduccin del
proceso
Inicio del proceso de dilogo
entre el Ejecutivo y los GR
(Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales).
No funciona el Consejo Interinstitucional, se desactiva
el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) y la
Secretara de Descentralizacin carece de poder.
No participan las municipalidades.
* CCR= consejo de coordinacin regional.
** CCL= consejo de coordinacin local.
*** GR= gobierno regional.
**** GL= gobierno local.
MasaIIadeIosIogrosyIimilacionesconcrelosqueuedenverseenIosdislinlosbaIances
que circuIan sobre eI roceso es evidenle que eslamos frenle a una descenlraIizacin en
cursoIoquenoesunhechomenorenunaisdondeeslahasidounaromesaincumIida
orsucesivosgobiernosydondeesraclicacomunhacerdeIasIeyesunadecIaracinsin
efeclossobreIosoderesreaIes
III. La descentralizacin y los nuevos elementos en el sistema
poltico
Como hemos seaIado una de Ias Iimilaciones fundamenlaIes de Ia reforma es su fuerle
sesgo oIilico adminislralivo La creacin de gobiernos regionaIes sobre Ia base de Ios
anliguosdearlamenlosyIaeIeccinciudadanadesusauloridadesfueronenIaraclicaeI
iniciodeIareformaLasinslanciasinlermediascreadaseneIseconsliluyerondesdeeI
rimermomenloenunodeIoscambiosmasvisibIesdeIroceso
La ocin lomada que suone riorizar una de Ias dimensiones de Ia descenlraIizacin
arad|icamenle ha sido una de Ias garanlias de Ia conlinuidad de Ia reforma habida
cuenla que esla modic aunque Iimiladamenle Ia eslruclura de oder y loma de
decisioneseneIaishaciendoevidenleIacrisisdeIsislemadearlidosyIareresenlacin
nacionaIquesonreviasaIareformaynoseexIicanoreIIa
1. Las instancias intermedias de gobierno y la poltica
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
235
El Estado en debate: mltiples miradas
1. Las instancias intermedias de gobierno y la poltica
La eIeccin y eI funcionamienlo de Ias inslancias inlermedias de gobierno de base
dearlamenlaIconsliluyensinningunadudaunfaclorreIevanlearaIanuevadislribucin
deodereneIaisLosgobiernosregionaIeshandevenidoIenlamenleenunconlraesodeI
gobiernonacionaIenIau|aorIadislribucinderecursoserolambienenIadenicin
deaIgunasorienlacionesyoIilicasubIicaseneIais
LaseIeccionesregionaIeseneIyeneIcambiaronIasonomiaeIecloraIdeIIeru
y evidenciaron en medio de Ia rofunda crisis deI sislema nacionaI de arlidos oIilicos
lanloIabusquedadereresenlacindeIosobIadoresdeIinleriorcuanloeIsurgimienlode
nuevasagruacionesoIilicasregionaIesyIocaIesSelralaenconsecuenciadeuncambio
signicalivoenIaoIilicanacionaIqueeslaIe|osdeserunrocesohomogeneoIanleando
ara eslas nuevas formas de organizacin eI dobIe desafio de canaIizar Ios inlereses de Ia
obIacindesusregionesyconlribuiraconslruirunaroueslaaIlernalivafrenleaIacrisis
deIosdenominadosarlidosnacionaIesIIcuadrogracaconcIaridadIascaraclerislicas
dedichoroceso
CUADRO 2. Resultados elecciones regionales 2002-2006
Agrupacin Gobiernos regionales 2002 Gobiernos regionales 2006
Partidos nacionales 18 7
APRA 12 2
UPP 2 1
Fuerza Democrtica - 1
Movimiento Nueva Izquierda 1 1
Partido Movimiento Humanista - 1
Avanza Pas - 1
Frente Independiente Moralizador 1
Per Posible 1
Somos Per 1
Partidos regionales 8 19
Total 26* 26*
Fuente: JNE, 2002, 2006.
Elaboracin: propia.
* Incluye Lima Provincias y Callao.
II avance de Ios arlidos regionaIes en reaIidad Ia descomosicin de Ios arlidos
nacionaIes deserl grandes reocuaciones sobre Ia gobernabiIidad y Ia caacidad de
geslindeaqueIIosLoshechosarecendemoslrarquevariosdeIosgobiernosIideradosor
eslosmovimienloshanIogradounniveIreIalivodeacelacinciudadanayaIgunasme|oras
ensugeslinqueseevidencianore|emIoeneIincremenlososlenidodesucaacidad
deinversinSaIvoaIgunoscasoscomoIunoAncashoMadredeDiosadosaosdesu
eIeccinIosgobiernosregionaIesacluaIesexhibenunaacelacindesueIecloradomayor
|
Eduardo Balln Echegaray
236
El Estado en debate: mltiples miradas
que eI gobierno nacionaI
De acuerdo a Ias encueslas disonibIes en diez regiones asi ocurre cIaramenle en Ios casos de
LambayequeArequiaCuscoLorelo}uninSanMarlinAurimaceIca
11
SinningunadudaeseesunodeIosinleresesqueexIicanIaacelacindeIIremieraloorarle
de Yehude Simon su Iider maximo quien ha ralicado varias veces su voIunlad de ser candidalo
residenciaIeneIao
12
IneIrocesodeIarliciaronIislasregionaIesymuniciaIesaraocomenosde
gobiernosInlolaImasdeagruaciones
13
Tanaka
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
237
El Estado en debate: mltiples miradas
IneIcasodeIosconse|osdecoordinacinregionaICCRseconslalaIaocaalencindeIos
residenlesregionaIesasufuncionamienloyaIaimIemenlacindesusacuerdosasicomo
eI auIalino desinleres de Ias organizaciones sociaIes Io cuaI se evidencia en Ia asislencia
IimiladadeIosreresenlanlesdeIasociedadciviIdeIassesionesaIoquesesumaIa
reslringidaarliciacindeIosaIcaIdesrovinciaIesquesereIacionanbiIaleraImenle
coneIresidenleregionaIConeIIosedebiIilaesleesacioycomienzaaerdersenlidoara
IasinslanciasdegobiernoyIasorganizacionessociaIesIsimorlanleresaIlareIrobIema
quesignicaqueunainslanciaquedeberiaorienlarsehaciaIaarliciacinciudadanalrale
deconverlirselambienenunmecanismodereIacininlergubernamenlaIConeIIosegenera
confusin de roIes y desorienlacin sobre eI osicionamienlo de esla inslancia In eI caso
deIosmuniciiosaunquedeeIIoscuenlaconunCCLinslaIadoyaclivo
14
eInumero
de organizaciones sociaIes invoIucradas es reIalivamenle ba|o en rovincias aunque su
imorlanciacrecesignicalivamenleenIosdislrilos
IIcaraclerconsuIlivodeICCRyIafaIladerecursosminimosconsiraronlambienconlrasu
funcionamienloLosrobIemasdereresenlalividaddesusinlegranlessefueronhaciendo
mas evidenles conforme as eI liemo IIegidos or dislinlas organizaciones sociaIes
sin un mandalo ni roueslas cIaras sin un referenle organizalivo en eI cuaI aoyarse
Ios reresenlanles de Ia sociedad civiI lerminan acluando en buena cuenla en lerminos
individuaIesIxislensinembargoexerienciasimorlanlesquemueslranIaolenciaIidad
deeslosesacioscomouedesereIcasodeIaAsambIeadeDeIegadosdeOrganizaciones
de Ia Sociedad CiviI de Lambayeque ADOSCIL que reune a mas de organizaciones
sociaIesdeambiloregionaIrovinciaIydislrilaI
AdicionaImenle hay que seaIar que or fuera deI marco normalivo y como exresin
de Ia voIunlad oIilica concerladora de dislinlas auloridades subnacionaIes lanlo en eI
ambilo regionaI como IocaI han surgido innumerabIes mesas de concerlacin lemalicas
y secloriaIes cerca de en eI ambilo regionaI en Ias que auloridades y gruos de Ia
sociedadciviIdenendislinlosaseclosdeIasoIilicasubIicasIoqueesarleinnegabIe
deIamismaredenicindeIasreIacionesenlreIsladoysociedadquemencionaramosaI
iniciodeesleunloSibienIadesarlicuIacindelaIesinicialivasconIosCCLyIosCCRes
IamenlabIesuolenciaIesinnegabIeyformaarledeIaredenicindeIasoIilicasaIas
queeslamoshaciendomencin
CUADRO 3.
Espacios de concertacin entre el gobierno regional y la sociedad civil
(17 regiones)
Regin
Desarrollo
econmico
Agricultura Inclusin
Salud y
saneamiento
Ambiente,
patrimonio,
seguridad
Total
Apurmac 1 1 1 3
Arequipa 3 1 1 5
Ayacucho 2 1 6 9
Cajamarca 3 1 1 5
Cusco 2 2 1 5
14
IONCODISa
|
Eduardo Balln Echegaray
238
El Estado en debate: mltiples miradas
Regin
Desarrollo
econmico
Agricultura Inclusin
Salud y
saneamiento
Ambiente,
patrimonio,
seguridad
Total
Huancavelica 5 1 2 8
Hunuco 1 2 3
Ica 3 1 4
Junn 6 1 1 8
La Libertad 5 3 8
Lambayeque 3 1 3 1 1 9
Loreto 1 1 2 4
Pasco 3 1 3 1 1 9
Piura 4 1 3 1 1 10
San Martn 1 3 4
Ucayali 2 1 3
TOTAL 29 8 42 8 10 97
Fuente: Vigila Per, portales de los gobiernos regionales.
Elaboracin: propia.
3. La aparicin de nuevos actores en el proceso descentralista
IneInuevoconlexloquesehageneradoIaarbilrariadesaclivacindeIConse|oNacionaIde
DescenlraIizacinCNDaIenlinicialivassubnacionaIesimorlanlesenlreIasquedeslacan
Ia AsambIea NacionaI de Gobiernos RegionaIes ANGR y Ia Red de MuniciaIidades
RuraIes deI Ieru RIMURII La rimera inlegrada or lodos Ios residenles de regin
se ha converlido en eI rinciaI inlerIoculor oIilico deI gobierno en reIacin con Ia
descenlraIizacin ganando lambien osiciones sobre aIgunos de Ios rinciaIes e|es de Ia
oIilicanacionaI
Si bien Ia ANGR esla inlegrada or Ios dislinlos residenles regionaIes liene un nucIeo
masaclivoenlreIosquedeslacancincooseisdeeIIosDesdesuconse|odireclivoconeI
aoyo de una secrelaria e|eculiva ha avanzado en dislinlos inslrumenlos y roueslas
15
y ha Iogrado imorlanles momenlos de diaIogo con eI gobierno nacionaI que no uede
escondersuincomodidadorIaarlicuIacindeeslosgobiernossubnacionaIes
IngeneraIeIgobiernocenlraIhabuscadomanlenerunesquemadereIacionesbiIaleraIes
y de acuerdos concrelos con dislinlas regiones como ocurri en Ios casos de Arequia
Cusco Iiura y UcayaIi enlre olros A esar de Ias debiIidades que lodavia mueslra Ia
AsambIea en lerminos de su inslilucionaIidad asi como de un osicionamienlo mas
cIaro frenle a Ia roia descenlraIizacin es evidenle su fuerza crecienle como qued
15
Inlre olros deslacan sus roueslas de descenlraIizacin scaI y agenda IegisIaliva y de
eIeclricacinruraIyrogramasyresuueslocomIemenlarioaraeIenIossecloressaIudy
educacinasicomosuosicionamienlofrenleaISislemaNacionaIdeInversinIubIica
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
239
El Estado en debate: mltiples miradas
demoslradoeneIrelrocesodeIarelensindeIMinisleriodeIconomiayIinanzasMII
deimonerrecorlesresuueslaIeseneIuIlimolrieniodeIaoyeneIresuueslo
deILainlencindeunbuennumerodegobiernosregionaIesdeconslruirunavisin
comarlidadeIfulurodeIaisdesdeIasregionesuedeenlrarenconicloconeIesliIoy
conIasdecisionesdeungobiernonacionaIquenoarecemuyinleresadoenavanzarenIa
descenlraIizacinyaunlaconmuchafaciIidadyIigerezaaseaIarIasIimilacionesdeIas
geslionesregionaIes
InIoquehaceaIaRIMURIIcierloesqueeIrocesoeIecloraIyIosresuIladosdeI
afeclaronaaIgunasdesusgurasmasvisibIesyembIemalicasSinembargoescIaroque
su comosicin y reresenlalividad no se vieron signicalivamenle afecladas como se
desrendedeIcuadro
CUADRO 4. Municipalidades asociadas a REMURPE, 2007
Asociaciones Departamentos con
presencia
Provincias con
presencia
Municipalidades
provinciales
asociadas
Municipalidades
distritales
asociadas
21
Amazonas 2 - 9
Ancash 5 5 34
Apurmac 5 2 27
Ayacucho 6 - 23
Cajamarca 9 7 51
Cusco 12 8 34
Huancavelica 1 - 5
Ica 5 5 39
La Libertad 3 3 8
Lambayeque 1 - 5
Lima 1 1 10
Pasco 1 1 6
Piura 7 3 28
Puno 5 5 20
San Martn 10 10 68
21 15 73 50 367
Fuente: REMURPE.
Elaboracin: propia.
La RIMURII reune a reresenlanles deI de Ias rovincias deI ais y deI de Ios
municiiosruraIesIorsuconguracinoIilicaIuraIysureresenlalividadaarececon
unaolenciaIidadqueesinnegabIeyquesehaexresadovisibIemenleenIaconvocaloriade
auloridadesIogradaenIascualroconferenciasanuaIesdemuniciaIidadesruraIesquehan
organizadohaslaIafechaasicomoorsuincidenciaarciaIenIasIeyesdemuniciaIidades
ydemancomunidadesmuniciaIes
|
Eduardo Balln Echegaray
240
El Estado en debate: mltiples miradas
Los desafios de ambas agruaciones son signicalivos siendo quiza eI mayor de eIIos su
encuenlro orque es indisensabIe que eI roceso de descenlraIizacin incorore en su
visin y conduccin a Ios gobiernos subnacionaIes que hoy en dia vienen avanzando en
IaarlicuIacindesusinlereseserseclivasyexeclalivasIsdesdeeslosesaciosqueIa
suerle y Ia veIocidad de Ia reforma ueden cambiar orque como hemos dicho eslamos
frenleaunrocesobIoqueadooreIgobiernoyeIresidenle
4. La coordinacin intergubernamental
Una dimensin reIevanle deI roceso de descenlraIizacin es Ia incororacin en su
diseodeIadimensininlergubernamenlaIaraIaconduccindeIareformaIneImarco
normalivo iniciaI se consliluy eI Conse|o NacionaI de DescenlraIizacin formado or
reresenlanles de Ios lres niveIes de gobierno ba|o eI conlroI mayorilario deI gobierno
nacionaI Isla exeriencia fracas duranle eI gobierno de ToIedo or Ia ausencia de un
adecuado equiIibrio de funciones y recursos enlre sus inlegranles asi como or Ia faIla
de mecanismos y rocedimienlos ara una efecliva conduccin concerlada |unlo con
robIemas de reresenlalividad de Ios gobiernos regionaIes y IocaIes In Ios hechos se
lransform en una enlidad burocralica y cenlraIisla que buscaba imoner Ia ercecin
que lenia su residenle sobre Ia reforma a Io que se sumaba Ia ausencia de un royeclo
demedianoIazoorienladoaconsoIidarIadescenlraIizacinAIasumireIgobiernoAIan
Garcia diversas voces desde Ias regiones y municiios asi como desde Ia sociedad civiI
Ianlearon Ia necesidad de romover una rofunda lransformacin de esla inslancia
reservandoIaimorlanciadeIenfoqueinlergubernamenlaIaraIaconduccindeIroceso
de descenlraIizacin II gobierno ol or un camino dislinlo eIimin eI CND y uso Ia
conduccin deI roceso ba|o direcla y excIusiva resonsabiIidad deI gobierno nacionaI
conformandoaraeIIounasecrelariadedescenlraIizacinenIaIresidenciadeIConse|ode
Minislros
LaconsoIidacindeIaAsambIeaNacionaIdeGobiernosRegionaIeseIforlaIecimienlode
Ia RIMURII y eI resurgimienlo de Ia Asociacin de MuniciaIidades deI Ieru AMII
usieron en Ia agenda nuevamenle eI lema de Ia conduccin inlergubernamenlaI
bIoqueando de aso Ia eslralegia deI gobierno de fragmenlar a Ios gobiernos regionaIes
araimedirsuconslilucincomoinlerIoculoroIiliconacionaIIIIoforzaqueenIaLey
Organica deI Ioder I|eculivo se incIuyera Ia conformacin deI Conse|o de Coordinacin
InlergubernamenlaI CCI inlegrado or Ios residenles regionaIes y reresenlanles de
IasmuniciaIidadesydeIgobiernonacionaIIICCIdeberaserresididooreIresidenle
deI Conse|odeMinislrosUn facloradicionaIqueayudaIalomadeesladecisinfueIa
reaIizacindereunionesdelraba|oenlreIaAsambIeaNacionaIdeGobiernosRegionaIeseI
residenledeIaReubIicayeIConse|odeMinislrosIasqueconsliluianenIoshechosun
mecanismoinformaIdecoordinacininlergubernamenlaI
Mas aIIa deI CCI eslan endienles en esla maleria dos aseclos indisensabIes ara Ia
reforma descenlraIisla i Ia indisensabIe coordinacin enlre Ios seclores y Ios gobiernos
regionaIes que ermiliria una adecuada dislribucin de Ias funciones y de Ios recursos
asi como una accin comIemenlaria y de cooeracin enlre ambos niveIes de gobierno
ii Ia conslruccin de un sislema de coordinacin inlergubernamenlaI enlre Ios gobiernos
regionaIes y IocaIes que es un requisilo imrescindibIe ara disear e imIemenlar
eslralegiasoIilicasyroyeclosdeefeclivoaIcanceregionaI
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
241
El Estado en debate: mltiples miradas
5. La transferencia de funciones y competencias
IIlrasIadodefuncionesycomelenciasaIosgobiernossubnacionaIesesunodeIosaseclos
neuraIgicosdeIadimensinoIilicoadminislralivadeIadescenlraIizacinTrabadahasla
eIorIafaIladedisosicinoIilicadeIgobiernodeToIedoeIgobiernoarislaaceIer
eIrocesoeIiminandoIosIanesquinquenaIesyeslabIeciendoIaauloacredilacinara
darcuenladeIaaliluddeIosgobiernosregionaIesaraasumirnuevasfuncionesIscIaro
sinembargoqueIosIimilesdeIalransferenciasonmuymarcados
eI desarroIIo de caacidades indisensabIe ara Ia lransferencia conlinua siendo
unlemaendienleIosconveniosdecooeracinycoordinacinnoformanarlede
unaeslralegiaqueaunleaforlaIecercaacidadesdegeslinydiseodeoIilicas
ubIicasregionaIes
eI roceso no conlemIa hasla ahora Ia dimensin municiaI aIenlando Ia
desarlicuIacinenlreIoIocaIyIoregionaIsaIvoIosIanesiIolodemuniciaIizacin
deIasaIudyIaeducacinnoseconlemIaIalransferenciadefuncionessecloriaIes
aIambiloIocaImanleniendoseIosrobIemasdearlicuIacinenlreesleyeIambilo
regionaI
Ia indenicin de Ias funciones de Ios seclores nacionaIes imide Ia indisensabIe
concurrenciaaraIasfuncionescomarlidas
Ias lransferencias reaIizadas no eslan acomaadas de recursos humanos ni
nancieros Ios Iazos ara Ia cuanlicacin de Ios recursos vincuIados a Ias
funcioneslransferibIesseexlendieronhaslaeIlerminodeIrocesodeacredilacin
muchasdeIasfuncioneslransferidaseslandesrovislasdefacuIladeseIemenlaIes
erdiendoconlenidoymuchasvecessenlido
no hay mayor vincuIacin enlre Ias necesidades concrelas de cada gobierno y
Ias lransferencias e|eculadas Ia eIiminacin deI CND Iimil Ia coordinacin
enlre Ios lres niveIes de gobierno ara denir de manera con|unla y de acuerdo
a Ias reaIidades esecicas Ias rioridades de Ia descenlraIizacin asi como ara
concerlarminimamenleeIrocesodelransferencias
IV. La descentralizacin y el desarrollo econmico
1. Las caractersticas de la descentralizacin econmica
Las Ieyes organicas de Ios gobiernos regionaIes y de municiaIidades eslabIecieron
resonsabiIidades ara ambos en maleria de romocin deI desarroIIo econmico en
sus |urisdicciones Dichas normas fueron comIemenladas en eI con Ia Ley Marco
de Iromocin de Ia Inversin DescenlraIizada que eslabIece Ia organizacin funciones e
inslrumenlos ara que Ios lres niveIes de gobierno acluen en Ia maleria eslabIeciendo Ia
creacindeIasagenciasdefomenlodeIainversinrivadaAIIIyIoscomileseseciaIes
Mas aIIa de eIIos es evidenle un vacio muy grande en lemas como Ia lransformacin
lecnoIgica y Ia roduccin ara eI desarroIIo lerriloriaI Ia comelilividad y Ios
|
Eduardo Balln Echegaray
242
El Estado en debate: mltiples miradas
esIabonamienlos roduclivos o Ia consideracin de Ias oIilicas secloriaIes o econmicas
comoinslrumenlosararomoverIasueracindeIasgrandesbrechaslerriloriaIesIoque
hacequeIaobrezaeIdesemIeoyIaexcIusinsemanlengancomoIascaraclerislicasde
unbIoqueamIioderegionesrovinciasydislrilosdeIaisInunaaIabranohayuna
mirada inlegraI de Ia dinamica formadora de lerrilorios econmicos en eI Ieru y de Ios
desafiosqueeIIaenlraa
Asi aunque enlre eI y eI lodos Ios dearlamenlos deI ais crecieron y de
eIIosIohicieronmasqueLimaeIdeIIIsegeneraenIacailaIIoquedemueslra
Ia fuerle cenlraIizacin econmica exislenle que no se ha vislo afeclada Ieor aun Ia
helerogeneidaddedichocrecimienloqueesfuerlemenleconcenlradosemanlieneIos
dearlamenlosmasobrescomoAyacuchoyHuancaveIicacrecieronordeba|odeI
aunqueIalasaromedionacionaIfuedeydislinlosdearlamenloscomoAncashy
SanMarlinesluvieronbaslanleorencimadeILasiluacinesmasgraveeneIIargo
IazosiasumimosqueeIdecileslimadoeninfraeslruclurabordeaIosmiImiIIones
de dIares
16
mienlras Ios recursos deslinados ara laI n resuIlan absoIulamenle
Iimilados anle Ia dimensin deI desafio Io que a Ia Iarga hace que esla brecha lambien
serofundice
IIesfuerzodeIosgobiernosregionaIeseneslamaleriaseconcenlrenformuIarIanesde
romocin de inversiones y de comelilividad que son documenlos formaIes anles que
inslrumenlos de geslin Iimilandose muchos de eIIos a crear susAIII Ia mayoria de Ias
cuaIes se encuenlra inacliva In eI caso de Ias municiaIidades Ias que han avanzado en
eslamaleriaIohanhechomayorilariamenlealravesdeinlervencionesconcrelasIasmas
de eIIas aoyadas en recursos de Ia cooeracin inlernacionaI y oco signicalivos desde
unaerseclivanacionaI
2. Organizacin territorial y desarrollo econmico
La organizacin y demarcacin lerriloriaI que aunla a una verlebracin racionaI y
deIimiladadeIlerrilorionacionaIaarlirdecircunscricionesquegaranliceneIdesarroIIo
y eI e|ercicio deI gobierno y Ia adminislracin y rovisin de servicios ubIicos sigue
siendounamaleriaendienledeIadescenlraIizacineneIaisSeguimosobservandoun
desencuenlro enlre eI ordenamienlo lerriloriaI en dearlamenlos o regiones rovincias y
dislrilos Ias funciones de cada uno de eslos niveIes de gobierno y Ias necesidades de Ia
obIacinComoesobvioIasconsecuenciasaraeIdesarroIIoeconmicosongrandes
Los dislinlos gobiernos subnacionaIes que son lolaImenle helerogeneos en cuanlo a su
obIacin su exlensin lerriloriaI y sus recursos lienen que acelar un marco normalivo
que Ios homogeniza en Ias funciones que deben cumIir condenandoIos en innidad de
casosaunamisinimosibIeenunescenarioeneIqueseconslalaunafuerlealomizacin
deIlerriloriodeIasrovinciasydeIosdislrilosnocumIenconIosminimosde
obIacineslabIecidosorIasnormasgravesrobIemasdedeIimilacinrovincias
ydislrilossinIimilesbiendenidosasicomoimorlanlesconiclosenlreregiones
oreIconlroIyeIusoderecursosnaluraIescomoIosqueseobservanenlreMoqueguay
ArequiaoenlreIcayHuancaveIicaoreIusodefuenleshidricas
16
DuboisyTorressf
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
243
El Estado en debate: mltiples miradas
In ese escenario eI fracaso deI referendum deI moslr Ios Iimiles deI modeIo
de regionaIizacin vigenle
17
Denida Ia inlegracin como Ia segunda elaa de Ia
descenlraIizacin aIrededor de dicho roceso redomin Ia necesidad de cumIir Iazos
normalivos anles que eI desarroIIo de una visin eslralegica de un roceso que or
denicinesIargoydificiIobviandoseIanecesidaddereforzarIaarlicuIacineconmica
comocondicinaraIaformacinderegionessoslenibIes
InlendidaIaregionaIizacincomounrocesofundamenlaImenleoIilicoadminislralivo
sede|deIadolodareocuacinorIaorganizacinlerriloriaIlareaeslaaunendienle
eneIaisLaIargademoraaraconformareICenlroNacionaIdeIIanicacinCIILAN
y|unloconeIeISislemaNacionaIdeIIaneamienloasicomoIaausenciadeunaeslralegia
nacionaIaraunnuevoordenamienlodeIlerrilorionacionaIeslanaIabasedeIfracasodeI
modeIo de regionaIizacin No hay una rouesla cIara ni incenlivos signicalivos ara
lransilardeIosdearlamenlosaIasregionesaesardequeexisleunamIioacuerdoen
que Ia demarcacin acluaI no es Ia mas adecuada ara hacer reaIidad dinamicas efeclivas
de desarroIIo Las modicaciones IegisIalivas que se eslan haciendo aunque osilivas
son cIaramenle insucienles ara roducir una efecliva reorienlacin deI modeIo de
regionaIizacinvigenle
IneslaIgicaIaerseclivamassignicalivaenlerminosdeinlegracinerolambiende
desarroIIoeconmicoesIadeIas|unlasdecoordinacininlerregionaIcreadasiniciaImenle
araroyeclosesecicosdeinversinyacicaleadasorIanuevadinamicalransversaIdeI
lerrilorio que eslan desembocando en Ia arlicuIacin crecienle de Ios grandes esacios
NorleyCenlrodeIais
CUADRO 5. Las juntas de coordinacin interregionales
Causa de su
creacin
Denominacin Gobiernos regionales Ao de su
creacin
Gestin
conjunta de
proyectos
Corredor Biocenico
Centro Sur
Madre de Dios, Cusco, Apurmac,
Ayacucho, Huancavelica, Ica y
Junn
2003
Anteproyecto
Hidroenergtico y de
Irrigacin Pampas Verdes
Arequipa, Ayacucho e Ica
2003
La Libertad-Cajamarca La Libertad y Cajamarca 2005
San Martn-La Libertad San Martn y La Libertad 2005
Loreto y Ucayali Loreto y Ucayali 2005
Formacin de
regiones
Norte y Oriente Tumbes, Piura y Lambayeque 2005
Regin Sur Arequipa, Puno y Tacna 2005
Apurmac-Cusco Apurmac y Cusco 2005
Ayacucho-Huancavelica-
Ica
Ayacucho, Huancavelica e Ica
2005
17
SobreIosresuIladosycaraclerislicasdedichorocesoveraIInVerlambienIRODIS
|
Eduardo Balln Echegaray
244
El Estado en debate: mltiples miradas
Causa de su
creacin
Denominacin Gobiernos regionales Ao de su
creacin
Norcentro-Oriente Ancash, Lima provincias,
Hunuco, Pasco y Junn
2005
Conformacin
de
macrorregiones
Internor Tumbes, Piura, Lambayeque, La
Libertad, Ancash, Cajamarca,
Amazonas
2004
Coordinacin Centro Sur
Oriental
Pasco, Hunuco, Junn,
Huancavelica, Ayacucho, Ica
2007
Fuente: Santa Cruz, Francisco, La regionalizacin y el fortalecimiento de las juntas de coordinacin interregional, Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana, 2007.
Elaboracin: propia.
La conformacin de Ias }unlas esluvo iniciaImenle vincuIada a royeclos esecicos In
un segundo momenlo fueron aIenladas or eI roceso de inlegracin de regiones en eI
marco deI rimer Iazo denido en Ia IegisIacin descenlraIisla ara ese n In muchos
casosfueroninducidasoreIanliguoConse|oNacionaIdeDescenlraIizacin
Lasdos}unlasmassignicalivasacluaImenleseasienlansobreeserocesoaIoquesedebe
aadir eI hecho que eslan suslenladas lanlo Ia deI Norle como Ia deI Cenlro en dos de
IosgrandesesaciosneoeconmicosreaImenleexislenlesennueslroaisLadenominada
Inlernorlieneunliemoimorlanledelraba|ocon|unlocuenlaconeslalulosharmado
dislinlos convenios con seclores deI Islado y liene un equio e|eculivo La denominada
Censur esla dando sus rimeros asos Ambas exresan Ia voIunlad oIilica de Ios
residenlesyauloridadesregionaIesqueIascomonenerocarecenaundearlicuIacincon
susreseclivassociedadesAunquedebiIesorquenolienenmecanismosdeIaneamienlo
inlegradoorquelienengrandeslrabasaraimIemenlarroyeclosinlerdearlamenlaIes
yorquecarecendevincuIossIidosconIasmuniciaIidadesexresanIavoIunladoIilica
de sus auloridades y una disosicin a generar una nueva forma de organizacin deI
lerrilorio
AIgo equivaIenle se observa en Ios esacios IocaIes II asocialivismo municiaI se ha
muIliIicado signicalivamenle y ha resionado or una Iey de mancomunidades que
Ie crea me|ores condiciones ara su accin y desemeo Dislinlas exeriencias en Iiura
AyacuchoyIunodemueslranIaolenciaIidaddeeslecaminoaradinamizarIaeconomia
yIaarlicuIacindedislinloslerriloriosubicadosenunacuencaomicrocuencaIngeneraI
ambas dinamicas }unlas y mancomunidades ueden ser muy signicalivas ara Ia
descenlraIizacinlanloenIoquesereereaIaorganizacinlerriloriaIcomoaIdesarroIIo
econmicoroduclivo
3. Descentralizacin fscal y territorio
IneIeIgobiernocenlraImane|abaeIdeIresuueslonacionaImienlrasIosconse|os
lransiloriosdeadminislracinregionaICTAReIyIosgobiernosIocaIeseIIneI
IosgobiernosregionaIesIIegaronaIyIosIocaIesaILadescenlraIizacin
deIresuueslodeIareubIicaesunrocesoencursoerodemaneraexcesivamenleIenla
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
245
El Estado en debate: mltiples miradas
LosIimiladosavancessedebenfundamenlaImenleaIalransferenciaquesehaceaambos
alravesdemecanismosreviosaIadescenlraIizacinrinciaImenleeIcanon
queseha
enlendidodemaneraaraIeIaaIadescenlraIizacinasicomoeIIONCOMUNAunasies
innegabIe que Ios gaslos de inversin se han incremenlado signicalivamenle aunque de
manerahelerogeneaydesiguaI
La dolacin de recursos sin embargo no resonde a un crilerio lecnico de asignacin de
resonsabiIidades sino a Ios monlos hislricos lransferidos a Ia caacidad de gaslo deI
gobiernocenlraIysudiscrecionaIidadaIarecaudacinscaIorlribuloscomoeIcanony
aIaevenluaIcaacidaddenegociacindeIasauloridadesregionaIesIIresuIladoesIafaIla
deequidadenIaasignacindeIaslransferenciasquenoresondenaIasnecesidadesdeIas
dislinlaszonasdeIaisAsicuandoeIromedionacionaIdeIresuueslodeinversinor
ersonaeneIaIcanzIossoIesenconlramosdisaridadesinexIicabIesMoquegua
quenoesrecisamenleobreoblienesoIesorhabilanlemienlrasHuanucoquesi
IoesaIcanzaaenassoIesIorIodemassiserevisaeIconsoIidadodeIseclorubIico
eneIresuueslodeIaesardeIaanunciadalransferenciadefuncionessedescubre
eIenormeesodeIgobiernocenlraIenIosniveIessubnacionaIessiendoIarinciaIfuenle
deIgasloinslilucionaIenregiones
Mas aIIa de eIIo eI lema de fondo es Ia reIacin enlre Ia descenlraIizacin scaI y Ios
lerriloriosSisesinceraeImaalribularioseconslalaqueIasregionesgeneraneIde
IalribulacinnacionaInoeIcomoseconsiderahoyyqueorIomenosdeeIIas
sinincIuirLimarecibenderelornomenosdeIdeIosrecursosquegeneranIsesleeI
daloadisculirconlemIandocierlamenlemecanismosdecomensacinaraaqueIIasque
generanmenoseroasumiendoqueesIaviareaIdedebaledeIadescenlraIizacinscaI
}unloaeIIoesfundamenlaIeslabIecereIcoslodeIascomelenciasyfuncionesdeIoslres
niveIesdegobiernoaraIocuaIunrequisiloesIaasignacincIaradeIasmismasSineslos
inslrumenloseIdebaledeIaasignacinresuueslaIydeIareformadeIacluaIsislemade
dislribucindeIosrecursossehaceimrecisoyseorienlahaciaIosrecursosdeinversinor
encimadeIasoIilicasyIosrogramas
V. El presupuesto participativo y la democratizacin: una
dimensin muy visible de la descentralizacin
AdemasdeIoscambioseneIsislemaoIilicoIadescenlraIizacinconlribuyelambienen
aIgunamedidaaIademocralizacineneIIanodeIasociedadIIIeruesunodeIosaises
con eI mas aIlo indice de arliciacin de Ia obIacin en asunlos de su gobierno IocaI
enreIacincon susaresIalinoamericanos
IoqueseexIicaoreIresuueslo
arlicialivoLosagenlesarlicianlessehanincremenladoanuaImenlesuerandoIos
miIincIuyendoregionesrovinciasydislriloseneIao
SobreeIarlicuIarverMongeyGarcia
LAIOIAmericasaromelerVanderbiIlUniversily
IorlaIdeTransarenciadeIMinisleriodeIconomiayIinanzas
|
Eduardo Balln Echegaray
246
El Estado en debate: mltiples miradas
Aunque no exislen evaIuaciones a rofundidad deI roceso dado eI corlo liemo
lranscurrido Ios dislinlos esludios de erceciones reaIizados evidencian desde eI
rimerodeeIIos
21
haslaeImasrecienle
22
unamiradaosilivasobreunesaciovaIorado
orIosacloresdeIasociedadciviIaraIaconcerlacindeIresuuesloubIicoasicomoun
reconocimienlodeIame|oragraduaIquesedaaolrasaoLosagenlesenlrevisladossobre
eI resuueslo consideran que Ia exeriencia fue me|or que en Ios aos anleriores
eneIambiloregionaIrovinciaIydislrilaI
23
IsleliodeevaIuaciones
son un conlraeso necesario ara una aroximacin mas gIobaI deI roceso frenle a Ios
baIancesdeIadimensinoIilicadeImismoqueliendenasermascrilicos
24
IncuaIquier
casoconslalamosquehayunaraclicaausenciadeesludiosgIobaIessobreIascaraclerislicas
deIasinversionesIalransarenciaoeIimacloenIasiluacindeIosserviciosacargode
IosgobiernossubnacionaIes
MasaIIadeeslascueslionesesevidenlequeeIresuuesloarlicialivoIIeseImecanismo
dearliciacinmasexilosoyconsoIidadoenIasgeslionesIocaIyregionaIconlraslandocon
IasdicuIladesdediseoarliciacinreslringidadeIasorganizacionesorIaexigencia
de ersoneria |uridica ausencia de garanlias faIla de recursos ara funcionar faIla de
mandalos cIaros ara Ios reresenlanles elc y funcionamienlo sociedad civiI debiI y
fragmenladayfaIladevoIunladoIilicaquehandebidoenfrenlarylralardesuerarIos
conse|osdecoordinacinIocaIyregionaI
25
cuyoaeIsehacedifusoanleIaguradeIos
agenlesarlicianlescomoIosacloresneuraIgicosdeIIIIIIoorqueeIIIinlroduceIos
rocedimienlosmasabierlosaraIaresenciadeIasociedadenIalomadedecisionesaI
noexigirIaformaIizacindeIasorganizacionesarasureresenlacinademasdeconlar
conunrocesoreIalivamenleuidodeinformacincaacilacindiagnslicodenicinde
rioridadesidenlicacinyanaIisislecnicodeIasroueslas
Cabe deslacar que dislinlos lraba|os han moslrado que Ias me|ores exeriencias de
arliciacinenIosuIlimosaossonaqueIIasquehanIogradolrascenderIafronleradeIa
normalividadvigenlequeorsucaraclerregIamenlarislaysurelensinuniversaIisla
yhomogeneizadoraoeracomounacamisadefuerzafrenleaIaosibiIidaddeinnovar
odearovecharIasdislinlasexerienciasreviamenleacumuIadasendiversasregionesy
IocaIidades
26
IscIaroqueaIlralarsedeunrocesoqueafeclaIageslinyeIoderdeauloridadeseIegidas
enfrenlaIasresislenciasqueresuIlandeunacuIluraoIilicaalrimoniaIislaydecIienleIismo
queliendeadicuIlareIrocesoyaIimilarIoauncon|unlodeformasconIasquehayque
cumIirdadasuobIigaloriedadeslabIecidaorIeyIImoniloreoreaIizadoorIaMesade
Concerlacin y Lucha Conlra Ia Iobreza MCLCI regislra que eI de enlrevislados
21
IRODIS
22
MesadeConcerlacinyLuchaConlraIaIobreza
23
MesadeConcerlacindeLuchaconlraIaIobreza
24
RemyGromone
25
AzuraIInacaTavarayChirinos
26
Luis Chirinos Io ha demoslrado en sus lraba|os mas recienles sobre eI lema y }ose Lez Ricci
mueslraIagrandislanciaqueexisleenlreIanormalividadyIaraclicaeneslamaleriaensulexlo
IIaneamienlo y resuueslo arlicialivo lendencias generaIes anaIizadas a arlir deI orlaI
MIIVerLezRicci
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
247
El Estado en debate: mltiples miradas
iensaqueeIroIasumidoorIasauloridadesdeIosgobiernossubnacionaIeseneIfue
reguIar o maIo mienlras que Ia evaIuacin inlermedia deI royeclo Voces de Ios Iobres
27
mueslraqueIaresenciadeaIcaIdesyregidoresenIosdislinlosmomenlosdeIIIfueobre
Muchas auloridades no idenlican Ios benecios de imuIsar resuueslos arlicialivos
yenliendenquesuIegilimidadse|uegamasdecididamenleenolrosesacioscomoenIa
negociacin con Ios gruos de oder IocaI o en Ia e|ecucin de obras muy visibIes
La
normalividadaInoconlemIarincenlivoslamocoeslimuIaesladimensinquerelende
romerconunainerciaquelienecaraclersecuIarAeIIoseadicionanIasinevilabIeslensiones
que siemre exislen en Ia combinacin de mecanismos de democracia reresenlaliva con
olrosroiosdeIademocraciaarlicialivaAesardeeslasdicuIladesesinnegabIeque
sehavenidogenerandounaimorlanlecorrienleeseciaImenledeauloridadesIocaIesero
lambienaIgunasregionaIesqueencuenlraneneIIIunnuevocaminoarareIacionarsecon
susociedadydesarroIIarrocesosinnovadores
Is cIaro que Ios arlicianles varian de acuerdo a Ios dislinlos conlexlos IocaIes y a Ia
voIunladoIilicadeIasauloridadesinvoIucradasAunquenoexislenevaIuacionesgIobaIes
queermilanunacomaracinrigurosaesindisculibIequeIaarliciacindeIasociedad
civiIsehaincremenladodemanerasignicalivaenIosambilosregionaIyrovinciaIyseha
manlenidoeneIambilodislrilaIdondefueramasaIladesdeunrimermomenlo
In Ios ambilos regionaI y rovinciaI redominan Ios aclores lerriloriaIes Aunque
aIgunos seclores que iniciaImenle no se invoIucraron gremios universidades y coIegios
rofesionaIesIovienenhaciendoeneIuIlimoliemoescIaroquehayolroseseciaImenle
Ios emresarios que mueslran una arliciacin escasa o nuIa In Io que se reere a Ia
arliciacindeIosgruosmasvuInerabIescabeseaIarquesibienIaarliciacindeIas
mu|ereshame|oradoaIcanzandoeneIcasieIeneIambilodislrilaIIadeindigenas
y comunidades camesinas sigue siendo oco signicaliva Ahora bien a esar de eslos
cambiosyme|oraslodoindicaqueIosacloresquearlicianconunaagendadelerminada
sonaqueIIosdecaraclerlerriloriaIorganizacionesbarriaIesore|emIoysevenafeclados
aqueIIosagruadoslemalicamenle
IoquedicuIlaIasmiradasmassecloriaIesyconsliluye
unrobIemaenIosambilosrovinciaIyregionaI
InlreIosinslrumenlosconlemIadoseneIrocesoeImassignicalivoeseIIIandeDesarroIIo
Concerlado que lericamenle debe orienlar eI II y Ia inversin y se comIemenla con
olrasherramienlascomoeIIIandeDesarroIIoInslilucionaIInIareaIidadnoesasiAIas
debiIidadesdeIosIanesdedesarroIIo
queorIogeneraIsoninslrumenlosmuyamIios
sin melas ni indicadores se suman Ias Iimilaciones de Ias burocracias subnacionaIes y se
enfrenlanIasurgenciasydemandasmasinmedialasquesonIasqueaareceneneIII
cuyosagenlesmuchasvecesdesconocenIosIanes
No sorrende enlonces Ia exislencia de dislinlas brechas enlre eI Ian concerlado y Ios
Ianes inslilucionaIes enlre eI Ianeamienlo eslralegico y eI oeralivo enlre eI II y eI
inslilucionaIyobviamenleenlreIosIanesoeralivosyIosresuueslosinslilucionaIes
27
CiladoorDoig
aIInseanaIizaIoscasosencincorovinciasdeAyacuchoIiurayIuno
GruoIroueslaCiudadanaTanaka
Leylon
|
Eduardo Balln Echegaray
248
El Estado en debate: mltiples miradas
IeoraunaunqueeIIIandeDesarroIIoConcerladoounresumene|eculivodeImismose
enlregeneIdeIoscasosseguneImoniloreodeIaMCLCIeneIdeIoscasosen
IosquesereaIizaronlaIIeresdeIIIansehicierondiagnslicoslemalicosylerriloriaIesse
acluaIizeIIIaneneIdeeIIosysemodicaronIosob|elivoseslralegicoseneI
ComoesobvioeIIoconvierleaIosIaneseninslrumenlosdecorloIazoadecuabIesa
Ios inlereses y fuerzas en |uego en cada ocasin lendiendo a desnaluraIizarIos y hacerIos
menosuliIes
IneIcasodeIavigiIanciasociaI eIrinciaImecanismoeseIdeIoscomilesdevigiIanciay
conlroIdeIresuuesloarlicialivoeIegidosorIosagenlesarlicianlesdeIasociedad
civiI Aunque hasla eI Ia siluacin habia me|orado oslensibIemenle en esla maleria
de comiles se habian conformado nacionaImenle segun eI unico moniloreo
exislenle sufuncionamienloeramuyIimiladoorquenoexisleunadeIimilacincIara
desusfuncionesniunaexIicacinsobresufuncionamienloIoquehacequeeneI
deIoscasosIasresonsabiIidadesdesusinlegranlesseangeneraIeslodoshacenlodoono
serecisanAdicionaImenledebenenfrenlarseaIacuIluraoIilicadeIasauloridadesyaIa
cuIluradeIsiIenciodeIosfuncionariosdecuyainformacinyvoIunladsondeendienles
enbuenacuenlaAsieslaesunadeIasdimensionesdeIIIqueenlraariesgosmasaIlosde
IafruslracindeIosarlicianles
MasaIIadeIasIimilacionesdeIIIreseadasesevidenlesuconlribucinaIademocralizacin
de Ia sociedad y de sus organizaciones muchas de Ias cuaIes se dinamizan en su marco
IIIo sin embargo no debe IIevarnos a oIvidar Ios Iimiles eslrucluraIes de Ia arliciacin
eneIais
31
IIrimerodeeIIosessindudaeIdeIaobrezayIaexcIusinSuredominio
erolambieneIdeIadesiguaIdadenIamayoriaderegioneshaceexlremadamenledificiI
reresenlaroIilicamenleasussociedadesLosinleresesyIasidenlidadescoIeclivosque
anles maI que bien eran reresenlados or Ios arlidos oIilicos y que Ie daban senlido
aI inlercambio enlre aclores en eI sislema oIilico son reemIazados como consecuencia
enlreolroseIemenlosdeIaasividaddeIaobrezaorIasdemandasoIoqueAdrianzen
denomina recIamos rivados
32
Se dicuIla asi or esla via Ia conslruccin deI inleres
ubIicoquesuoneuninlercambioenlreacloresysecloresquelienencondicionesminimas
araeIIo
Dicho de olra manera Ios niveIes de obreza en muchas regiones y rovincias deI ais
hacen que un seclor muy signicalivo de su obIacin si no eI de obres or Io
menoseIdeindigenlesseubiqueeneIIanodeIademandaynoesleencaacidad
dearlicuIarinleresesIsohaceinevilabIemenlequenoesleinleresadocarecedefuerza
en eI inlercambio oIilico con olros aclores ues sus recIamos seran indudabIemenle
segmenladosLareIacinquebuscaraconeIsislemayconeIIsladoeIgobiernoregionaI
o Ia municiaIidad en esle caso sera direcla y dificiImenle de reresenlacin Ia que
resuIlara invariabIemenle alomizada Isle hecho es uno de Ios eIemenlos que exIican Ia
fragmenlacinyIadisersineIecloraIqueseobservaeneslasregionesyrovinciasComo
esobvioIamuIliIicacindedemandaseidenlidadesrivadasqueresuIladeIaobrezay
IadesiguaIdaderolambiendeIaexislenciadearlidosdebiIesimidequeesasdemandas
31
aIIn
32
AIberloAdrianzensiguiendoIareexindeAdamIrzevorskienIIIsladoyeIciudadano en
Ncxcs MexicoDIfebrero
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
249
El Estado en debate: mltiples miradas
sociaIesdevenganenidenlidadoIilicaubIicaIIresuIladoqueseconslalaeneIaises
nosoIoIafragmenlacindeIareresenlacinoIilicaydeIaroleslasociaIsinolambien
unaconiclividadsociaIermanenleenIaqueacluangruosconidenlidadesrivadas
33
InsegundolerminocomoarledeIaobrezayIadesiguaIdadimeranleserolambien
comoconsecuenciadeIoscambiosenIasociedadyeIIsladoyIaroiacrisisdeIsislema
dearlidossehacemuyevidenleunaIlogradodefaccionaIismoorqueIasdisulasoreI
oderIocaIfuerlemenleconcenlradoenregionesymuniciaIidadesyersonaIizadoen
IasgurasdeIresidenleregionaIyeIaIcaIdeeslaneneIcenlrodeIaaccinoIilicaLos
coniclos y Ias diferencias que se suceden or Ia divisin enlre Ios esacios mas urbanos
y Io ruraI en cada regin Ias diferencias enlre una regin y olra enlre Ia cailaI y Ias
rovinciasyenlreeslasyIosdislrilosIacomelenciaenlreequeosgruosdeoderelc
corresonden a esle fenmeno Los oeradores oIilicos que disulan eI oder en esle
escenario resonden en muchos casos a equeos gruos de inleres carecen de aaralos
oIilicossignicalivoslienenunareIacindevincuIacinIargaconeIIsladoynegociansu
osicinhaciaarribaconIosdislinlosacloresdeIareginyeIais
A Ia base de esla siluacin enconlramos lambien Ia virluaI ausencia de eIiles regionaIes
fuerles Las sociedades regionaIes eruanas exerimenlaron cambios de fondo como
resuIlado de Ias moviIizaciones sociaIes que se iniciaron en Ios aos cincuenla y de Ias
reformaseconmicaseinslilucionaIesueslasenraclicaoreIgobiernode}uanVeIasco
AIvarado en Ios aos selenla
34
Islas mismas sociedades regionaIes han exerimenlado
unanuevalransformacinresuIlanledeIdobIeimaclodeIasreformasneoIiberaIesenun
conlexlo de gIobaIizacin y de Ia guerra inlerna desalada enlre Sendero Luminoso y Ias
IuerzasArmadas
ComoresuIladonohaydudaquelenemoshoynuevasydebiIessociedadesregionaIes
suslenladas en nuevas reaIidades y dinamicas econmicas en Ias que exislen nuevos
aclores formas de resencia deI Islado y nuevas reIaciones de oder De hecho se habIa
yadeunanuevaruraIidadydeunanuevainslilucionaIidad
35
IorsieIIofueraocoeslas
sociedadesregionaIesexerimenlanhoyunlercermomenlodecambiosignadoeslavez
or eI roceso dedescenlraIizacininiciadoen eI y Iosmecanismosdearliciacin
queeIlraeconsigo
36
IneImismosehanconsliluidoyagobiernosregionaIeseIecloscuya
soIaexislenciadacursoaIaexresinyosicionamienlodevie|asynuevaseIilesoIilicas
regionaIes
In lercer Iugar en ese conlexlo de coolacin y cIienleIismo Ia arliciacin que se
imIemenlaliendeaIegilimaraquienessiguenIasaulasyIoscarriIes
37
eslabIecidos
excIuyendoennombredeIaconcerlacinIaconiclividadsociaIyconeIIaIasosibiIidadesde
lransformacinquelieneIaarliciacin
aIenlandosignicalivamenlesudesoIilizacin
In un escenario como eI nueslro con un sislema oIilico baslanle deseslruclurado y una
fuerlefragmenlacinsociaIesleasunlolieneenormesignicacin
33
IaraunaaroximacinconceluaIaesleasunloveaseIizzorno
34
VeraIresecloMonge
35
VerAyudaenAccin
36
VeraIresecloGruoIroueslaCiudadanamarzo
37
SobreeIarlicuIarverRemy
SobreesleeIemenloverGromone
|
Eduardo Balln Echegaray
250
El Estado en debate: mltiples miradas
IinaImenleorIomenosnoseuedede|ardemencionarIacIasicalensinenlreIademocracia
reresenlalivayIademocraciaarlicialivadondeIasegundanouedeaarecercomouna
formasueriorniIarimerauedeonerIeaaqueIIaIimilesquearezcanrazonabIesIIIo
enunconlexloeneIqueIaconuenciaerversa
enlrequienesdeendenIaarliciacin
en nombre de un Islado minimo que lransere sus resonsabiIidades a Ia sociedad y
quienesIohacenromoviendoIainlervencinciudadanaenIosasunlosubIicoscomoaIgo
inherenleaIosrocesosdedemocralizacinseencuenlranyseconfundeneneImarcode
IadescenlraIizacin
VI. Riesgos y posibilidades de la descentralizacin
AesardesusdebiIidadesyIimilacioneseIrocesodedescenlraIizacinhaavanzadoIo
sucienlecomoaraqueresuIlemuydificiIIanlearsudesaclivacinIscIarosinembargo
que esla aun Ie|os de consoIidarse orque no Iogra resoIver Io que hemos denominado
sus nudos rinciaIes Sigue siendo un roceso reIalivamenle divorciado de Ia genle y
deendienledeIavoIunladoIilicayIacaacidaddesusacloresrinciaIes
IIescenariogeneraIdeIosrximosaosseramasdificiIaunAIasdicuIladesdeIacrisis
nancieragIobaIqueaIcanzarasindudaaIaisaesardeIdiscursogubernamenlaIen
Ia maleria se aaden eI desgasle deI Iresidenle y su gobierno asi como eI adeIanlo
deIcaIendarioeIecloraIquecomromeledeunamanerauolraamuchosacloresacluaIes
de Ia descenlraIizacin Dicho de olra manera sus acciones de imuIso o resislencia a
Ia reforma eslaran crecienlemenle imregnadas or agendas y caIcuIos roios Io que
suoneeImayorriesgoaraunrocesoquenoeslaeneIcenlrodeIaalencindeIacIase
oIilica In ese marco eI bIoqueo y eI desorden que caraclerizan a Ia reforma en esle
momenlouedeninslaIarseyafeclarIaaunmasasmandoIa
Un rimer lema crilico de Ia agenda descenlraIisla esla vincuIado a Ia denicin de una
imagencIarasobreIascaraclerislicasyIosaIcancesdeIareformadescenlraIislaIIIoimIica
darformaaunaamIiacorrienlesociaIyoIilicaqueIasuslenleyqueconslruyaunnuevo
consenso nacionaI Sin rouesla eslralegica no es viabIe dar forma a una eslralegia de
informacinymolivacindeIaciudadaniaefeclivayecienlelanloenIoquesereerea
sus olenciaIidades democralicas como a su olenciaIidad incIusiva de amIios seclores
deIaobIacin Ise consenso debe asumirque fueunerrorriorizarIadescenlraIizacin
oIilica eIegir residenles regionaIes y alribuirIes funciones obviando Ia imorlancia
neuraIgicadeIaformacinderecursoshumanossubnacionaIesyIadenicinlecnicadeIas
regionesanlesdesucreacincomooderoIilico
Olro aseclo eslralegico es Ia consoIidacin de un sislema de coordinacin
inlergubernamenlaI que ermila arlicuIar de manera comIemenlaria Ios recursos
caacidades y roueslas de Ios lres niveIes de gobierno Un Islado reaImenle
descenlraIizado hace mas necesaria Ia arlicuIacin enlre sus dislinlos niveIes de geslin
ubIicaIIConse|odeCoordinacinInlergubernamenlaIdebeserIareferenciageneraIde
diversos mecanismos secloriaIes y lerriloriaIes de coordinacin inlergubernamenlaI Se
VeraIresecloDagnino
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
251
El Estado en debate: mltiples miradas
debearmaruncaminodediaIogoycooeracinenlreIoslresniveIesdegobiernoara
resonderdeme|ormaneraaIosinleresesydemandassociaIeseconmicasyoIilicasde
IaobIacin
UnalerceradimensincIavedeIaagenda descenlraIisla es avanzar de maneradecidida
y viabIe en eI camino de Ia descenlraIizacin scaI Se debe suerar Ia acluaI forma
de lransferencia de recursos en mucho arbilraria or un diseo redecibIe y
lransarenle en Ios crilerios de asignacin de lodos Ios ingresos scaIes deI Islado
II crilerio de Ia coarliciacin que suslenla Ios inslrumenlos como eI canon y eI
IONCOMUNesununlodearlidafundamenlaIaradarformaaeslerocesocIave
araIadescenlraIizacinIIIoesmasurgenlesilomamosencuenlaqueesmuyosibIe
queenIosrximosaossereduzcandemanerasignicalivaIosingresosrovenienlesde
IasaclividadesexlraclivasNoselralasoIodeundebaleormasomenosrecursossino
fundamenlaImenledeIadiscusindificiIeronecesariadeIosriviIegiosregionaIes
como eI canon minero y de Ia armacin de Ia aulonomia nanciera de Ias inslancias
regionaIesyIocaIesdegobierno
Un cuarlo asunlo fundamenlaI de Ia agenda descenlraIisla es reIanlear y eI roceso de
regionaIizacinquenoseresoIveraorIaviadeIacreacinderegionesiIolonominaImenle
hoyexislendosrocesosenesaorienlacinIaraeIIounrimerasecloesconsoIidarIas
|unlasdecoordinacininlerregionaIforlaIeciendosucaacidaddeIaneamienlolerriloriaI
asicomodeformuIacinygeslinderoyeclosinlerdearlamenlaIes}unloaeIIosedebe
aoyar Ias dislinlas inicialivas orienladas a Ia conformacin de regiones romoviendo
incenlivos de diverso lio y aIcance asumiendo que Ias }unlas son mecanismos que
deben lener Ianes y Iazos ara Ia inlegracin de Ios dearlamenlos que Ias forman
Isla orienlacin no uede ser roduclo de Ia accin esonlanea de diversos aclores sino
exresindeunIanyunaroueslanacionaIderegionaIizacinDicharouesladebiera
ensarenregionessucienlemenlegrandesysoslenibIescomoodrianserIoIaInlernoro
IaCenlroSurOrienlaI
VincuIado aI anlerior olro e|e cIave ara Ia rofundizacin de Ia descenlraIizacin es Ia
conformacindeICIILANydeISislemaNacionaIdeIIanicacin}unloaIaconslruccin
deunavisindefuluroesfundamenlaIqueseconslruyaeImarcoinslilucionaInecesario
ara orienlar Ia accin de Ios diversos aclores y niveIes de gobierno Denir ob|elivos
nacionaIes concerlar rioridades y organizar Ios recursos en esa ersecliva es cIave
ara Ia reforma descenlraIisla asi como ara Ia generacin de nuevas erseclivas
y osibiIidades de desarroIIo de Ios dearlamenlos y IocaIidades deI ais desde una
erseclivalerriloriaI
IncuaIquiercasodecaraaIaregionaIizacinesobvioquenolienesenlidosomelercuaIquier
rouesla a volacin de Ia obIacin si esla no liene conocimienlo de su conveniencia
lecnica y adicionaImenle esla sesgada en muchos casos or Ia defensa egoisla de Ios
recursosdeIcanonyIasregaIiasIneslamaleriacreemosindisensabIecrearunacomisin
lecnica que sea caaz de hacer consuIlas amIias y roueslas viabIes que enlonces sean
reciensomelidasavolacin
SimuIlaneamenle se debe abordar seriamenle eI lema de Ia demarcacin oIilico
adminislralivaLainlegracinderegionesIadescenlraIizacinmismasehacemuydificiI
conIarofusinderovinciasydislrilosqueseobservahoydiaRecordemosqueeI
deIosdislrilosdeIaislienenmenosdecincomiIhabilanlesysusmuniciioscuenlanen
|
Eduardo Balln Echegaray
252
El Estado en debate: mltiples miradas
romediocon lraba|adores
IONCODISb
Las dicultades y los desafos del proceso de descentralizacin peruano
|
253
El Estado en debate: mltiples miradas
DuboisIrilzy}avierTorresOcciiqsc|rcccsicscn|acccncniapcruanaLimaInslilulo
IeruanodeIconomiaIIIDisonibIeenvvvieorgeSf
IONCODIS Incuesla a municiaIidades Documenlo inlerno Lima
IONCODISa
IONCODIS Oiagncsiicc !c capaci!a!cs cxisicnics cn |cs gc|icrncs |cca|cs Lima
IONCODISMIMDISb
Gromone Romeo Disculiendo Ia inlervencin ciudadana en eI resuueslo
arlicialivo regionaI In Cua!crncs Ocsccnira|isias Lima Gruo Irouesla
Ciudadana
Gromone Romeo Argumenlos a favor de Ia arliciacin en conlra de sus
defensores In Zarale ArdeIa Ialricia ed Pariicipacicn ciu!a!ana q !cnccracia.
Pcrspcciitas criiicas q an4|isis !c cxpcricncias |cca|cs Lima Inslilulo de Isludios
Ieruanos
GruoIroueslaCiudadanaIa pariicipacicn ciu!a!ana cn c| prcsupucsic pariicipaiitc.
Lima GruoIroueslaCiudadanaIID
GruoIroueslaCiudadanaNoladeinformacinyanaIisis numDisonibIe
envvvroueslaciudadanaorgeLima|unio
GruoIroueslaCiudadanaIarliciaIerunumIncarleeriodislicoenIa
|cpu||icaLimadiciembre
GruoIroueslaCiudadanaIas prcpucsias c|ccicra|cs q |a agcn!a !csccnira|isia. Lima
AunqueIainlencinerabaslanlecIaraseavanzconcuidadouesnoexisliaunarecelaa
seguirIueunrocesoquesinlelizunaseriedeequeosavancesoblenidosendislinlos
IugaresdeIaiscomoViIIaIISaIvadorenLimaHaquiraenAurimacCaslrovirreyna
en HuancaveIica Sanlo Domingo en Iiura Sihuas enAncash enlre olros mienlras se
rescalabanIosvaIoresroiosyIasreIacionescuIluraIesmasconslruclivasdeIazona
Unaseriedefacloressecon|ugaronaraIograreIexiloenIaseIeccionesLacandidalurade
unrenovadoIiderazgoWiIberlRozasformadoeneImovimienlocamesinoduranleIa
reformaagrariaaIaaIcaIdiadislrilaIfuedelerminanleLacandidaluranoseaoyenun
arlidooIilicoesecicoofreciIalrayecloriarofesionaIycomromelidadeunconocido
dirigenlecrislianodeizquierdaqueIiderabaunmovimienloindeendienle
7
Quedena
Quedena
|
Wilbert Rozas Beltrn
260
El Estado en debate: mltiples miradas
IInuevomovimienloIaUnidadCamesinoIouIarinlrodu|odesdesuscomienzos
rinciios de organizacin y lraba|o mas democralicos y Iogr una ronla acelacin II
gruolomeIcomromisooIilicoconmucharesonsabiIidadyconIareocuacindeno
fracasarIscuchlodosIoserroresquecomelieronIosmayoresyserousohacerlodo
IoqueIosolrosnohabianhechohaslaenloncesrendircuenlasromoverIaarliciacin
deIoscamesinosincororaraIasmu|erescomoauloridadesyemIeadasmuniciaIesy
IanicareIgobiernoenlreolrasimorlanlesnovedades
A diferencia de Io que ocurria en olras IocaIidades en Limalambo aun se manlenian
obIigaciones que derivaban deI modeIo de dominacin coIoniaI cuIlivado or eI sislema
de haciendas Ior e|emIo en Ia arle urbana que era muy equea Ias comunidades
IimiabanIasacequiashacianIaIimiezadeIascaIIesechabanIabasurahacianIasfaenas
lodo eso se cambi duranle Ios lres eriodos de gobierno conseculivos en eI dislrilo de
LimalamboyIuegoenIarovinciadeAnladesdehaslaIaacluaIidadSe
eIiminaronasiIasreIacionesdeservicioafavordeIosobIadoresurbanosqueerdieroneI
riviIegiodequeIascomunidadeslraba|aranaraeIIosobIigadasincIusiveconcasligos
fisicos
Isle cambio oIilico fue seguido de una serie de hechos simbIicos que sirvieron ara
generar un nuevo imaginario sociaI de ronlo Ios marginados sesionaron reguIarmenle
con eI aIcaIde en Ias ocinas de Ia municiaIidad Iugar anles inaccesibIe y simboIo deI
desolismo oIilico Los deIegados de Ias comunidades camesinas hombres y mu|eres
deI camo emezaron a arliciar en Ias asambIeas que se reaIizaban en eI lealrin de Ia
municiaIidadyaaIlernarconolrasauloridadesyresonsabIessecloriaIeseI|uezdeaz
eIcomisarioIosresonsabIesdesaIudelc
AsiIamuniciaIidadnodebiaserlanlemibIenilana|enacuandoIosnioshosdeIos
camesinosqueasislianaIareuninodiancorrerorIosasiIIosocuandoeneseanliguo
yceremoniosoIugarseodiacambiarIosaaIesaIosbebesAdemasaIgoquesinduda
devoIvia Ia conanza a Ias ersonas Ias sesiones se desarroIIaban fundamenlaImenle
en quechua Habian recuerado su derecho de habIar y Io mas imorlanle en su roio
idioma
LosresuIladoshansidolannolabIesqueIaConfederacinCamesinadeIIeruyIaIederacin
DearlamenlaIdeICuscoIDChanasumidocomosuyosIosIogrosdeLimalamboyeslan
lralandodeexlendereImodeIoaolraszonasmedianleIasescueIasregionaIescamesinas
deIaIDC
UnfaclorfundamenlaIeslenerencuenlaIacaacidadreaIdeIainslilucinmuniciaIara
romoverIalransformacindeunordensociaIin|usloSiseasumeeIgobiernomuniciaI
comounvehicuIoararomovereIdesarroIIodeunaIocaIidadynocomounmedioara
aanzarriviIegiosersonaIesodegruoquieninlenleconlravenireslerosilolendra
queenfrenlarseadurasreaccionesAIavezIosreresenlanleslendranqueserconscienles
dequesusinlenlosdelransformarIareaIidadseveranenfrenladosaseriasIimilaciones
Las municiaIidades ruraIes deI Ieru se encuenlran en una siluacin muy recaria
Asimismo sus osibiIidades de acluacin son Iimiladas enlre olras or Ias siguienles
razones
Quedena
Estado y gobiernos locales: una mirada desde los municipios rurales
|
261
El Estado en debate: mltiples miradas
Carecen de recursos econmicos sucienles ara cumIir sus funciones Ior Io
generaIaIberganademasaIaobIacinmasobredeIaisInresumenselrala
deunainslilucinobrequedebealenderIasnecesidadesdeIosmasobres
SoninslanciasdegobiernoquenocuenlanconunIocaIadecuadoaralraba|arsu
ersonaIesescasoyorIogeneraInoseencuenlraacluaIizadoTamocooseen
enseresmaquinarianiequiosaraalenderIasdemandasmaseIemenlaIesdesus
obIacionesSinembargonouedenmanlenerseindiferenlesanlelaIesdemandas
comoocurreore|emIocuandodebenresoIvernecesidadesdeinfraeslruclura
Una inadecuada IegisIacin Ies exige manlener una eslruclura adminislraliva
ensada ara reaIidades urbanas de una comIe|idad mucho mayor Isla
normalividad inadecuada e incomIela es a|ena a Ia robIemalica IocaI no ofrece
asesorialecnicaoaoyonancieroniconsliluyefondoseseciaIes
DemuniciaIidadesdeIIeruaroximadamenlesonseubicanenzonas
en obreza y obreza exlrema Aunque lienen escasas osibiIidades de generar
recursos roios Ia mano de obra que aorlan sus obIadores liene un gran
signicadoeconmicoaraIareaIizacindeobrasubIicas
V. El Consejo Comunal y Vecinal, la municipalidad y un nuevo
modelo de gestin participativa y transparente
AIiniciodesugeslineInuevoroyeclomuniciaIcreeIConse|oComunaIunmecanismo
que debia ermilir que Ia accin deI gobierno recibiera eI consenlimienlo ouIar In Ias
asambIeasdeIConse|oComunaIeIaIcaIdeyIosregidoresdebiansuslenlarsusosiciones
araqueIosdeIegadoscomunaIesseadhirieranaeIIasLosdemasarlicianleslenianiguaI
derechoaformuIarysuslenlarsusroueslas
IslerocedimienlomasquecueslionareIoderdeIasauloridadeseIegidasermiliun
rofundoinlercambiodeoinionesyengendrenIaauloridadIanecesidaddeinformary
educararaIograrresuIladosadecuadosLasiluacinnofavoreciaIasacliludesrelricas
uesselraba|abasobreIabasedenecesidadesconcrelasyconacuerdosdesuervisinde
IasaccionesyIosresuIlados
LaIaboriosidaddeeslemecanismoseviocomensadaconbeneciosdificiIesdeoblenercon
olrosrocedimienlosermiliacluaIizarIainformacinyfaciIileIadieslramienlodeIos
deIegadoscreunambienleroicioaradisculirIosasunlosdeinlerescoIeclivoIegilim
sociaImenleIosacuerdosuesnoerandisosicioneseslabIecidassoIoorIaauloridadsino
orlodaIacomunidadyIegilimaIasauloridadesorsucomorlamienlodemocralico
ues asi como odian Iograr acuerdos a su favor lambien sabian acelar aqueIIos que
recogianunlosdevislaconlrarios
ConformeseavanzeneslaexerienciaunaarlesignicalivadeIosobIadoresdeIcenlro
urbanovencilambiensusre|uiciosiniciaIesaraeIIoseInuevogobiernomuniciaIsoIo
Quedena
|
Wilbert Rozas Beltrn
262
El Estado en debate: mltiples miradas
eraaraIoscamesinosSeinlegraronenloncesaIsislemadeasambIeasdemodoqueeI
conse|oasadenominarseConse|oComunaIyVecinaICCV
II CCV cuenla con lres alribuciones que Io dislinguen de olros mecanismos meramenle
consuIlivosuedeIaneardecidirgeslionaryscaIizar
x La facuIlad de Ianeacin y decisin requiri un Iargo roceso edaggico ara
exIicar Ia naluraIeza de Ios robIemas de Ia IocaIidad y eslabIecer un orden de
imorlanciaIsloermilidelerminarIose|esdedesarroIIoyeIaborarresuueslos
arlicialivos asi como Ios Ianes oeralivos anuaIes La Ianeacin no es un
e|ercicio de formuIacin de buenos deseos sino un mecanismo de anaIisis de Ia
reaIidadydelomadedecisionessobreasunlosconcrelosyunmedioaradenir
oIilicasquelrazarianIarulaorseguirenunIazomasIargoLosdeIegadosaIas
asambIeasdeICCVlomandecisionesaIacordarqueobrassee|ecularianduranle
eI ao asi como aI eslabIecer Ios e|es romolores de un cambio suslanciaI de su
reaIidad
x La geslin en cambio Ianlea Ia osibiIidad de inlervenir en Ia concrecin de Ios
acuerdos Si bien eI CCV no es roiamenle una inslancia e|eculora se invoIucra
mucho en esle aseclo ues Ias decisiones deben ser ormenorizadas o se deben
denirIasmodaIidadesdee|ecucin
x La scaIizacin ha demoslrado ser un exceIenle mecanismo ara e|ercilar Ios
derechosciudadanosLaobIacinreconoceIaimorlanciadesuinlervencinara
garanlizar Ia lransarencia de Ias auloridades en Io que concierne a Ios recursos
econmicosHoyaraIoshabilanlesdeLimalamboIarendicindecuenlasesun
mecanismo de lramile normaI IncIuso se ha ido mas Ie|os en su conlenido ues
se enliende que Ia scaIizacin evaIua lambien Ia conducla de Ios funcionarios
municiaIesyeIcumIimienloenIae|ecucindeIasobras
LascaIizacingaranlizaunamayorconanzaylransarenciaresecloaIageslin
deIaauloridadIocaILaseguridaddequeIosrecursosubIicossonbienemIeados
aIienlaaIosciudadanosacoIaboraraIunloquecuandofaIladineroIaobIacin
esladisueslaainverliraraconseguirme|oresresuIlados
InIosaosdegeslincomoaIcaIdedislrilaIdeLimalamboydeIarovinciaIdeAnla
IalransarenciaIaarliciacinIaconcerlacinIaIanicacinsehanconsliluidoenIos
rinciiosdegeslinmuniciaIquegaranlizanIaconanzaenlreIamuniciaIidadyIa
ciudadania Ior e|emIo cuando Ia asambIea deI CCV decidi comrar maquinaria ara
reemIazarIaquesehabiaerdidoenLimalamboseformunacomisinresididaoreI
arrocoyIa|uezadeazIascomunidadeseIigierondosdeIegadosvaronesydosmu|eres
yIamuniciaIidadesluvoreresenladaorsuregidordeobrasAsisegaranlizIacIaridad
en eI rocedimienlo de Ia comra y aI mismo liemo se inaugur una nueva forma de
geslin
La exeriencia de Limalambo con|unlamenle con Ias exeriencias de olros municiios
Sanlo Domingo en Iiura Sihuas en Ancash Haquira en Aurimac Caslrovirreyna
en HuancaveIica y AIlo Amazonas en Lorelo aorl a Ia formacin de Ia Red de
MuniciaIidades RuraIes deI Ieru RIMURII que recoge como rinciio de geslin Ia
conslruccindeunnuevomuniciaIismoeneIIeru
Estado y gobiernos locales: una mirada desde los municipios rurales
|
263
El Estado en debate: mltiples miradas
VI. La Red de Municipalidades Rurales del Per y su aporte a la
democratizacin del Estado
La Red de MuniciaIidades RuraIes deI Ieru RIMURII liene su origen en Ios
movimienlos camesinos osl reforma agraria con Iideres formados en eslos escenarios
Como reresenlanles camesinos de municiios ruraIes sinlieron or rimera vez Ia
necesidad de romer eI cerco deI aisIamienlo que Ia geografia Ies imonia y aI que eI
IsladocenlraIIosobIigabaorsueslrucluracenlraIislaAoyadosoraIgunasinsliluciones
iniciaronenloncesaIgunosencuenlroseinlercambiosqueunosaosdesuesermilirian
IaconformacindeIaRIMURII
InoclubredeorganizacionesvincuIadasaIquehacermuniciaIyaIdesarroIIoruraI
encabezadas or Ia CCI convocaron a un encuenlro nacionaI de municiaIidades ruraIes
denominado I Incuenlro de Municiios RuraIes y Geslin LocaI In esle evenlo se
exusieronyanaIizarondoceexerienciasdegeslinmuniciaIruraIdiferenlecomose
IesIIamenaqueImomenloysesenlaronIasbasesdeIaformacindeunarednacionaIque
Iasreresenlarayromoviera
11
Isle singuIar esfuerzo inici eI debale que ermili formuIar Ios Iineamienlos de arlida
araeIforlaIecimienlodeImovimienlomuniciaIislainiciadoorIaRIMURII
1. Lineamientos generales de la REMURPE
Las municiaIidades ruraIes or ser mayoria aroximadamenle de y or
concenlrar Ia obreza y olenciaIidades basadas en Ios recursos naluraIes |uegan un roI
eslralegicoeneIrocesodeIuchaconlraIaobrezayeIdesarroIIodeIaisSonademas
eI mas imorlanle niveI de Islado en eslas zonas ues eI reslo de niveIes eslan debiIes o
ausenlesIslosuone
Primcrn:IaresenciadeIIsladoenzonasruraIesseforlaIeceraenIamedidaqueeI
niveIIocaIdeIIsladoIasmuniciaIidadesseconsoIidenyIiderenrocesoscomo
Ia Iucha conlra Ia obreza y eI desarroIIo econmico Su caraclerislica debe ser
una geslin ecienle arlicialiva y lransarenle ara resonder a Ias crecienles
exigenciasdeIaobIacinyasumirIasfuncionesdegobiernoIocaIdescenlraIizado
5cgundn:IasmuniciaIidadesruraIesorsudisersinylamaodebengenerar
eslralegias arlicuIadas en lerrilorios mayores que Ies ermilan conslruir oIilicas
econmicas sociaIes y cuIluraIes en lerrilorios viabIes cuencas corredores
regiones IIIo Ies ermilira arliciar y ser aclores reIevanles en eI roceso de
descenlraIizacin aI asumir mayores resonsabiIidades IIIo ba|o eI enlendido de
queIadescenlraIizacinnosignicaIaminifundizacinydesarlicuIacinsinouna
mancomunidaddeesfuerzosyrecursos
Tcrccrn: eslas lransformaciones inslilucionaIes de Ias municiaIidades ruraIes asi
comoIaarliciacinasociadayroosilivaeneIrocesodedescenlraIizacinyenIa
reformadeIIsladoermilirangeneraroIilicaseslralegiasyaccionesarame|orar
11
ReddeMuniciaIidadesRuraIesdeIIerusf
|
Wilbert Rozas Beltrn
264
El Estado en debate: mltiples miradas
eIroIromolordeIosgobiernosIocaIesenIosesaciosruraIesIavoreceranasi
eIdesarroIIolerriloriaIIageslindeIosrecursosnaluraIesaranesderoleccin
y conservacin inicialivas roduclivas y de seguridad aIimenlaria y eI desarroIIo
econmicososlenibIe
2. Principios de gestin de los asociados de la REMURPE
La sislemalizacin de Ias exeriencias de Ios municiios asociados ha ermilido a Ia
RIMURIIeslabIecerIassiguienlescaraclerislicasgeneraIesaraIageslinmuniciaI
x Gcstin participativa: Ias municiaIidades y Ia obIacin loman decisiones
comarlidas en Ia conslruccin y geslin deI desarroIIo Isle roceso se ha vislo
aceIerado or Ia imIemenlacin deI roceso de resuueslo arlicialivo or
lresaosconseculivoseIcuaIhamoviIizadoaIosobIadoresenIariorizaciny
rogramacindeIosresuueslosubIicosescasos
x Gcstin cnnccrtada: Ias municiaIidades convocan a olros aclores de su ambilo y
lerriloriosconliguosarahacer|unloseIdesarroIIo
x Gcstinp!anicadaeIdesarroIIosee|eculaba|ounaIanicacinconeIIiderazgo
deIasmuniciaIidadescomoreresenlacindeIIsladoeneIambiloIocaIaraIo
cuaIhanconverlidoenherramienlaeIIIandeDesarroIIoLocaIConcerlado
x Gcstin transparcntc: IageslineslabasadaenIaraclicadevaIoresdehoneslidad
lransarenciaeneImane|oderecursosubIicosyrendicineridicadecuenlas
x Gcstin prnductiva: Ias municiaIidades cumIen su roI de romocin de
Ia roduccin y de Ias economias IocaIes suerando asi su roI lradicionaI de
resladoresdeserviciosye|eculoresdeinfraeslruclura
3. Agenda operativa institucional de la REMURPE
x Municipa!izacin y gcstin a!tcrnativa: IaRIMURIIhaeIaboradoeslralegiasde
incidenciaoIilicaasicomodelraba|oconasociadosaraconslruirunainslilucin
municiaI con caraclerislicas de geslin ecienle Su ob|elivo es resonder a Ias
crecienlesexigenciasdearliciacinIasociedadciviIyaIaresindeolrosaclores
IocaIes visibIe a lraves de Ia concerlacin y geslin de Ios Ianes de desarroIIo
IocaIconcerladoasicomoaIalransferenciadecomelenciasyfuncionesdesdeeI
gobiernocenlraIorefeclosdeIrocesodedescenlraIizacinIIIoermilirame|orar
IaresenciadeIIsladoenIosesaciosruraIesalravesdeIaconsoIidacindeuna
nuevaformadegeslinimIemenladadesdeIosgobiernosIocaIes
x Dcsccntra!izacin, asnciativismn y gcstin dc! tcrritnrin: Ias municiaIidades
ruraIesaunsiendoIamayoriasonlerriloriosequeosydesarlicuIadosdislinlosde
olroslerriloriosquecuenlanconcorredoresviaIescomerciaIeseconmicosoeslan
consliluidosorredesdeciudadesoredesnaluraIesIIIoimIicaconslruirolrolio
dereIacinlerriloriaIyorIolanloolroliodeorganizacinyadminislracindeI
IsladoqueuedaaorlaraIrocesodedescenlraIizacininlegracinlerriloriaIy
regionaI
Estado y gobiernos locales: una mirada desde los municipios rurales
|
265
El Estado en debate: mltiples miradas
IaraqueIadescenlraIizacinseaefeclivaybeneciosaaraobIacionesruraIesdeI
aisesnecesariaunalransferenciadeoderoIilicoadminislralivoyeconmico
y Ia arliciacin organizada de Ias municiaIidades asociaciones lerriloriaIes
redesregionaIesyIaRIMURIIDeeslemodoIasvoIunladesydecisionesdeIos
gobiernosregionaIesynacionaIseranviabIesmedianleIanegociacinyunroceso
sociaIyoIilicamenleconsensuado
x Gcstin dc rccursns natura!cs y dcsarrn!!n ccnnmicn !nca!:IoslerriloriosruraIes
concenlran una gran canlidad de recursos naluraIes agua foreslacin recursos
animaIes recursos bioIgicos y en eIIos se desenvueIven obIaciones cuIluras y
organizaciones helerogeneas Islos lerrilorios y su reIacin con Ia obIacin IocaI
lienencaraclerislicasdiferenles
Recursos naluraIes y ambienlaIes ara nes conservacin que son esacios
de sobrevivencia y exlraccin ara Ias obIaciones ruraIes Islos requieren
ser lralados medianle oIilicas IocaIes y de niveIes sueriores que vienen
imIemenlandosedesdeIaRIMURII
Isacios ruraIes y recursos naluraIes con nes exlraclivos y de seguridad
aIimenlariademayorexlensinenIazonaruraIdeIaisAquiIasobIaciones
obreslienencomoaclividadrinciaIIaroduccinagroecuariayarovechan
eIsueIoeIaguayIaenergiageneraImenlemedianleeIusodeba|alecnoIogia
IsaciosruraIesconnesdedesarroIIoeconmicoreIacionadosaaclividadesno
soIoagroecuariasroduclosecoIgicosnaluraIescadenasroduclivassino
lambien aI lurismo cadenas gaslronmicas y Ios servicios que se desarroIIan
aIrededordeeslasaclividades
Las gesliones de Ias municiaIidades ruraIes socias y no socias de Ia RIMURII se
desarroIIan asi en esacios que concenlran recursos naluraIes eslralegicos ara eI ais
mineria roduclos de agroexorlacin energia hidrauIica agua de consumo humano
ara Ios cenlros urbanos recursos foreslaIes ara uso lurislico o exlraccin de madera
IslosaorlanaIIInacionaIdemaneraimorlanleavecesacosladeseriosrobIemasde
conlaminacinarovechamienloirracionaIyunamaIareIacinconIassociedadesIocaIes
yenconlraosicinaunaobrezaruraIexlendidayescasamenlealendidaorIasoIilicas
nacionaIes
Gran arle de Ias oIilicas ubIicas eslan concenlradas generaImenle en insliluciones
reIacionadasconeIgobiernonacionaIylienennuIaoescasareIacinconIasoIilicasqueIos
gobiernosIocaIesrequierendesarroIIarenIosrximosaos
VII. Aporte de la REMURPE a la descentralizacin y presencia del
Estado en el Per
InunaisconunainslilucionaIidaddemocralicadeslruidaoreIaulorilarismodeIgobierno
deAIberlo Iu|imori Ia RIMURII se convirli en eI esacio de Ios municiaIislas que no
lenianunIugardeencuenlroaradebalirinlercambiarexerienciasylomarosicinara
unaaccinroaclivaanlesugranresonsabiIidaddeauloridadesIocaIes
|
Wilbert Rozas Beltrn
266
El Estado en debate: mltiples miradas
Desde eI se abri eI debale sobre Ios avances y Ias Iimilaciones deI roceso de
democralizacin y descenlraIizacin en eI Ieru La rimera Conferencia AnuaI de
MuniciaIes ceIebrada en eI sirvi de escenario ara Ianlear Los relos de Ias
municiaIidadesruraIesaraeIsigIoXXISedebalieronIasnuevascomelenciasyIosIogros
ensaIudyeducacinaarlirdeIasexerienciasinnovadorasdediversasmuniciaIidades
coneIndeme|orarIascondicionesdevidadeIaobIacinruraILosgobiernosIocaIesse
comromelieronaimIemenlareslralegiasyoIilicasinnovadoraseroaIavezaexigir
unamayoraerluradeIIsladoanleeslasnuevasexerienciasqueaorlabanconIaraclica
ero que aun se haIIaban concenlradas enlre Ias comelencias y funciones deI gobierno
cenlraI
In eI se reaIiz Ia Segunda Conferencia AnuaI de MuniciaIidades en Ia que se
debalieron Ias asiraciones de Ios gobiernos IocaIes frenle a Ia descenlraIizacin a|o eI
osluIadoUnaissinexcIusionesseconslruyedesdeIosacloresIocaIesIosarlicianles
manifeslaronIanecesidaddeincIusindeIosmuniciiosruraIeseneIIeruenIamedida
en que desde hace mas de una decada Ias oIilicas imIemenladas han marginado en Ia
arliciacin de Ios benecios deI crecimienlo a eslos lerrilorios y a sus obIadores IIIo
a esar de sus exeriencias y esfuerzos en Ia imIemenlacin de innovaciones en geslin
inslilucionaI en desarroIIo de oIilicas ubIicas en desarroIIo roduclivo econmico
serviciosbasicoselc
IIlralamienlodeIrocesodedescenlraIizacindesdeIaRIMURIIesabierloeincIuyea
IosreresenlanlesdeICongresoydeIIoderI|eculivoIruebadeeIIoesquerecogieronIas
exerienciasmuniciaIesydeasociacionesenoIilicasdesaIudyeducacinaraIanlear
IamuniciaIizacindeIageslindeeslosservicios
OlrolemaarescalarsonIasexilosasexerienciasdegeslininlermuniciaIyderoyeclos
comunes con Ias asociaciones imIemenladas ba|o Ia Igica de Ia mancomunidad
municiaI Gracias a eIIo se Iogr coIocar en Ia agenda deI I|eculivo y eI LegisIalivo Ia
arobacin de una Iey que incenliva esla raclica como inslrumenlo de eciencia en Ia
geslinubIicaydeinlegracinlerriloriaIIsdeciraarlirdeexerienciasconcrelasse
ha inuido y generado una nueva oIilica ubIica exresada acluaImenle en Ia Ley de
Mancomunidad MuniciaI Iey ubIicada de mayo deI vigenle desde eI
rimerodeseliembredeI
LaTerceraConferenciaAnuaIdeMuniciaIidadesluvocomolemaIaReformadeIIslado
araunaismasequilalivoyluvocomoob|elivoevaIuareIcuarloaodeIinicioeIroceso
dedescenlraIizacinIIconsensofueIanecesidaddeiniciarreformasaIIsladoinslaurado
enIaConslilucindeandesuerareIcenlraIismounrobIemadeIaorganizacin
eslalaIydenueslraeconomiaqueaunnoseharesueIloennueslroais
IneIrimerquinqueniodeInuevosigIosemodicaronIosarlicuIosconslilucionaIesara
queeIIerurelomeeIcaminodeIadescenlraIizacinSeIograronacuerdosenlornoacmo
sereaIizariaeIrocesoenlreeIIoseIimuIsodedosviasaraconcrelarIadescenlraIizacin
Ia municiaIizacin y regionaIizacin y Ia romocin deI derecho de Ios ciudadanos a
arliciar no soIo en Ia eIeccin de Ia auloridades sino en Ia adocin de decisiones
fundamenlaIes
Como loda nueva elaa aI inicio Ia descenlraIizacin IIeg a lener cierla fuerza
se imIemenlaron desues de una decada nuevos gobiernos regionaIes basados
Estado y gobiernos locales: una mirada desde los municipios rurales
|
267
El Estado en debate: mltiples miradas
en Ios anliguos conse|os lransilorios de adminislracin regionaI y se eIigieron Ios
gobiernos IocaIes ara eI eriodo Luego de un ao de alraso y con aIgunos
condicionanles y luleIa|e or arle deI Minislerio de Ia Mu|er y eI DesarroIIo SociaI
se lransrieron Ios rogramas sociaIes LamenlabIemenle eI cicIo de lransferencias de
comelenciassecloriaIesaIosgobiernosregionaIesyIocaIessefruslrselransrieron
soIo funciones a Ios gobiernos regionaIes y se de| fuera de esle roceso a Ios
gobiernosIocaIes
II gobierno deI residenle Garcia recoIoc Ia descenlraIizacin en Ia agenda oIilica
rimeroconIaroueslademuniciaIizarIasaIudyIaeducacinyIuegoconIafusin
de Ios rogramas sociaIes IaraIeIamenle desacliv eI organismo reclor deI roceso
eI Conse|o NacionaI de DescenlraIizacin y cre una secrelaria lecnica adscrila a Ia
IresidenciadeIConse|odeMinislrosConeIIoIosmuniciiosruraIessinlieronqueseIes
habiaquiladoeIderechoasercorolagonislasenIaconduccindeunareformanosoIo
comIe|a sino olenciaImenle conicliva y necesariamenle Iarga dados Ios inlereses de
oderen|uego
IneIIasmuniciaIidadesercibieroneIocoinleresdeII|eculivoenarobarunaIey
coherenleconeIrocesodedescenlraIizacinsureileradanegalivaaonerenmarchaeI
SislemaNacionaIdeIIaneamienloIslralegicoyaociaIizareIIisladodemuniciaIidades
ruraIesdeIaisIslosobslacuIoshanIIevadoaIaRIMURIIaIaconcIusindequeeIroceso
haIIegadoaunlodequiebremuyserioaraaIcanzarsusob|elivosIadescenlraIizacin
requieredeIlrasasodeoderdeIrganocenlraIaIasinslanciassubnacionaIesdemodo
que Ios gobiernos regionaIes y IocaIes lengan mayor aulonomia y caacidad ara decidir
democralicamenleyreslarserviciosdecaIidad
Ior olra arle Ia imIemenlacin deI Sislema NacionaI de Inversin IubIica SNII eI
SislemaIIeclrnicodeConlralacionesyAdquisicionesSIACIyeISislemaInlegradode
AdminislracinIinancieraSIAIhandicuIladoeIfuncionamienlodeIasmuniciaIidades
eseciaImenledeIasequeasLarouesladeIaRIMURIIesdesarroIIareimIemenlar
sislemasdeacuerdoconeIlamaoyIascaraclerislicasdeIosmuniciiosruraIesynode
IosmuniciiosurbanosquegeneraImenlelienenaccesoalodosIosserviciosycaacidades
denlroocercadesu|urisdiccinIoreImomenloeslaIgicaburocralicaahondaIaslrabas
aIageslinIocaI
OlrolemaimorlanleenIaConferenciaAnuaIdeIfueIadescenlraIizacinscaIara
evilardisaridadesenIoslerriloriosyIograrqueIosrecursoslransferidosorcomensacin
reaImenle IIeguen a Ios municiios mas obres es decir a Ios ruraIes In esle marco es
necesarioreensarcomoIossignicalivosrecursosaorladosoreIcanonmineroueden
dislribuirse mas equilalivamenle y deslinarse a romover una diversicacin roducliva
soslenibIeensuslilucindeIasaclividadesminerasquesonlemoraIes
UnunloarescalarenLeyOrganicadeMuniciaIidadesIeyesIaincororacin
de deI liluIo referido a Ias municiaIidades ubicadas en zonas ruraIes liluIo XI
LOM LamenlabIemenle Ios gobiernos deI residenle ToIedo y Garcia no
han cumIido con Ia ubIicacin deI Iislado de Ias municiaIidades ruraIes con Io
que se ha lruncado Ia imIemenlacin de oIilicas esecificas ara Ia mayoria de
municiaIidadesdeIais
|
Wilbert Rozas Beltrn
268
El Estado en debate: mltiples miradas
VIII. Evolucin de la agenda municipalista frente al proceso de
descentralizacin
IneIenunescenariodeeIeccionesmuniciaIesyaseismesesdesuascensinaIoder
eInuevogobiernoconvocaII|eculivoagurasindeendienlesdeIarlidoaramoslrar
en que seclor deI eseclro oIilico habia decidido gobernar Isla aIianza reveI lensiones
denlrodeIAIRAunarlidoqueorsuvie|araclicacIienleIislaresionaracoIocaraIa
mayorcanlidaddecuadrosarlidariosenIosuesloscIavedeIIslado
LacomosicindeICongresodeIaReubIicamueslraIainexislenciadeunamayoriaLas
fuerzasrinciaIeseslanreresenladasorUninIoreIIeruUIIyeIIarlidoNacionaIisla
AIRAUnidadNacionaIyIosfu|imorislasIsladisersinreveIa
Ia comIicada correIacin de fuerzas que eI AIRA debi conslruir con Unidad NacionaI
queseencuenlraconugnasenlreeIIICySoIidaridadNacionaIyconIosfu|imorislas
araasegurarseIaresidenciadeICongresoydeIasrinciaIescomisionesdeesleoder
deIIslado
IIeIescenariooIilicoIocaIyregionaIesluvomarcadoorIaemergenciaexacerbada
deIosmovimienlosregionaIesyIocaIesIoqueindicaqueIacrisisdereresenlacinesun
lemaaunirresueIloennueslroaisUnfenmenoalomarenconsideracinesIaaaricin
deIareresenlacinoIilicadeIoscocaIerosquehanIogradoresenciaeneICongresoyen
IosgobiernosIocaIesenIaszonascocaIerasdeIIeru
A esar de Ios siele aos lranscurridos desde Ia imIemenlacin deI roceso de
descenlraIizacineIIerusiguesiendounaisaIlamenlecenlraIizadoDuranleIosuIlimos
lresaosdeIrocesoIaeslrucluraresuueslaIdeIIsladosigueconcenlradaeneIgobierno
cenlraI que usa eI de Ios recursos generados or nueslra economia DeI resuueslo
generaIdeIaReubIicaIasregionesrecibenenromedioeIyIosgobiernosIocaIeseI
IneImarcodeIadescenlraIizacinyandeaorlarmedianleroueslasIaRIMURII
hahechoesfuerzosorforlaIecereImovimienlomuniciaIislaasumiendoIareresenlacin
de un gruo de municiaIidades que se encuenlran enlre Ias mas desalendidas Muchos
de sus unlos o roueslas han sido considerados en Ia normalividad acluaI como Ias
exoneraciones a Ias municiaIidades con lransferencias minimas de IONCOMUN de
lodosIosrequisilosqueexigeIaIeydeacredilacinoqueeIincremenlodeImonloaraIa
inversinmuniciaInoaseoreIsislemanacionaIdeinversinubIica
II roceso de democralizacin sigue en marcha La amIiacin de Ia arliciacin de Ios
|venesyIasmu|eresenIasIislasdeIasorganizacionesoIilicaseneslaseIeccionesliende
hacia una mayor incIusin de Ios seclores menos favorecidos Ior olro Iado Ia normaliva
arobadaenIasIeyesorganicasdegobiernosregionaIesyIocaIeshaamIiadoIaarliciacin
deIasociedadciviI
12
12
UnesludioreaIizadoor}uanArroyoindicaqueIaarliciacinciudadanasehaincremenladoen
eIaisenundeIosmuniciiosunosdondeseeslaninslaurandoconse|osdecoordinacin
IocaI CCL y olras formas de arliciacin De Ios municiios eI no ha imIemenlado
CCLunIohainslaIadosiguiendoeImandalodeIaIeyqueIosdenominainslilucionaIislas
yunconunob|elivoarliciacionislasIa !cnccracia nunicipa| cn |a !csccnira|izacicn pcruana
cxccsccinsucicncia!cpariicipacicnVerArroyo
Estado y gobiernos locales: una mirada desde los municipios rurales
|
269
El Estado en debate: mltiples miradas
In eI ao Ia agenda de lraba|o en eI ambilo de Ia descenlraIizacin esluvo cenlrada
en Ios siguienles lemas Ia descenlraIizacin scaI fondos de comensacin canon sobre
canon y regaIias Ias lransferencias de comelencias secloriaIes de saIud y educacin eI
desarroIIo deI liluIo XI Ia nueva geslin ubIica eI desarroIIo lerriloriaI Ios coniclos
medioambienlaIesyeIroIdeIosgobiernosIocaIeseneImane|odeIosrecursosnaluraIes
Resultados de la III Conferencia Anual de Municipalidades del Per Lima,
Agenda Municipal 2007
1. La descentralizacin es una reforma necesaria y un medio para lograr un pas ms equitativo. Por
ello, exigimos al gobierno central el impulso de una real y efectiva descentralizacin.
2. Se demand establecer espacios intergubernamentales de coordinacin que recogieran las
demandas y planteamientos de las municipalidades para permitir un proceso de descentralizacin
ms participativo.
3. Se exhort al gobierno central a respetar el derecho de las municipalidades y regiones de
disponer de los ingresos provenientes del canon.
4. Se manifest la urgencia de hacer una redistribucin equitativa de los ingresos fscales, de
modo que las regiones y municipalidades que cuentan con menos recursos reciban ingresos
provenientes del 50% del impuesto a la renta que las industrias extractivas asignan al gobierno
central.
5. Se exigi respetar la facultad de las autoridades locales de consultar a las comunidades y a la
ciudadana sobre la adopcin de medidas que puedan afectar sus derechos. Por ello rechazamos
la campaa del Ejecutivo para la consulta vecinal sobre el proyecto minero Ro Blanco. As mismo,
demandamos la restitucin del derecho municipal de crear reas de conservacin para proteger
el medio ambiente.
6. Se exigi al Poder Ejecutivo el cumplimiento del ttulo IX de la Ley Orgnica de Municipalidades,
para lo cual la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) debe emitir el decreto supremo que
contiene el listado de las municipalidades rurales.
7. Se exhort al Congreso de la Repblica, promulgue la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo que
delimite claramente las competencias que le corresponden a cada nivel de gobierno.
8. Se exigi al Congreso y al Poder Ejecutivo el incremento del FONCOMUN y del impuesto de
promocin municipal.
9. Finalmente, se expres una nuestra solidaridad con los hermanos del Sur, exigiendo al gobierno
central la inclusin de las autoridades distritales en el proceso de reconstruccin.
IncomaracinaIaoeInaIizconunanuevaerseclivadebidoacambios
draslicos en eI escenario oIilico sociaI y econmico Inlre Ios rinciaIes se encuenlran
Iossiguienles
x E!agravamicntndc!nscnnictnssncia!csIosconiclossociaIesseincremenlaron
segunIaDefensoriadeIIuebIodeenoclubredeIamasdeenoclubre
deI
13
IImayororcenla|edeconiclossondeorigenmedioambienlaI
seguidosdeIosconiclosenlreIasauloridadesIocaIesyIascomunidadesy
deIascomunidadesconaIgobiernocenlraIUngruomenorIoconformanIos
coniclosorcausasIaboraIesordemarcacinlerriloriaIenlreolros
13
DefensoriadeIIuebIo
|
Wilbert Rozas Beltrn
270
El Estado en debate: mltiples miradas
Olra forma de cIasicarIos nos mueslra que Ia mayoria de Ios coniclos se
daenzonasruraIesIoquenosoIoindicauncambioeneIredominiodeIliode
coniclosinoqueIosconiclossehandiversicadoysehanlrasIadadohaciaIas
regionesyIaszonasmasobresdeIaisIsnecesariorecisarqueeslasexIosiones
sociaIes son cada vez mas coniclivas aI unlo de que han IIevado aI gobierno a
senlarseenunamesadenegociacinararesoIverIosIseIcasoore|emIodeIos
coniclosconIosindigenasorIasIeyesdeIaseIvaIosMoqueguayTacnaorIa
dislribucindeIcanonyIosdeSicuaniyCa|abamba
x Dc !a inacin a !a crisis n rcccsin Ia inacin ha sido una de Ias mayores
reocuaciones deI gobierno a laI unlo que ha modicado Ias rioridades
deI Minislerio de Iconomia y Iinanzas Isle enlre olras medidas recorl Ios
resuueslos de Ios gobiernos regionaIes y IocaIes con Ia inlencin de moduIar eI
gasloubIicoyconlroIarIainacinoriginadaoreIgaslodeIseclorrivadoyor
IalendenciaaIaaIzadeIosreciosIosaIimenlosimorlados
x La cnrrupcin y !a cada dc! primcr gabinctc dc! gnbicrnn aprista: un cambio
imorlanleeneIconlexloeslaIigadoaIescandaIodeIosdenominadoselroaudios
La denuncia sobre corrucin en Ia concesin de Ioles elroIeros a Ia Discovery
IelroIeum que incIuy a un ex minislro deI rimer gobierno de AIan Garcia y a
funcionariosdeIaemresaeslalaIoriginIacaidadeIgabineleIuegodedosaosen
funcionesNiIosescandaIoseneIMinisleriodeIInleriordeSaIudoeneIIondode
ReconslruccindeISurIORSURniIaincesanleresindeIosconiclossociaIes
habianIogradohaslaenloncesdebiIilaradichogabinele
x Rcprcscntacin pn!tica Iragmcntada y dbi!: Ia fragmenlacin oIilica en
eI Congreso se agudiz or Ias conlradicciones enlre Ios reresenlanles deI
Iarlido NacionaIisla y de UII Io que condu|o a Ia searacin de esla aIianza
IosleriormenleenIaeIeccindeIamesadireclivadeICongresoaraeIeriodo
IegisIalivounseclorimorlanledecongresislasdeUIIsedislanciyform
una bancada adicionaI IIIo signic Ia disoIucin deI frenle eIecloraI Unidad
NacionaI
La escasez de arlidos oIilicos y Ias debiIes aIianzas eIecloraIes delerminan que quienes
IIeganaICongresonolenganreresenlalividadoIilicanisigniquenuncanaIvaIidoara
IaobIacinruraIIIIooneaIaRIMURIIenIaobIigacindeanaraIianzasydeniruna
agendadelraba|oconaIgunasbancadasandecoIocarIasdemandasexresadasenIaIV
ConferenciaAnuaIdeMuniciaIidadesreaIizadaennoviembredeI
Resultados de la IV Conferencia Anual de Municipalidades del Per Lima,
Agenda Municipal 2008*
1. Frente a la crisis fnanciera mundial y el gasto pblico 2009
El Per, al ser parte de la economa global, ser afectado por la actual crisis fnanciera mundial. Dado
que esto va a signifcar una disminucin de la tasa de crecimiento del pas, es previsible que su
impacto sobre las economas rurales, la produccin y los ingresos sea negativo.
La discusin avanzada seala la necesidad de tomar medidas previsoras y exigir polticas contracclicas
para proteger a las poblaciones ms pobres, ubicadas en las zonas rurales.
Estado y gobiernos locales: una mirada desde los municipios rurales
|
271
El Estado en debate: mltiples miradas
El mantenimiento de los niveles de inversin local y la mejor distribucin de los ingresos del pas son
condiciones necesarias para afrontar esta crisis. Por ello, planteamos lo siguiente:
1. No reducir el gasto pblico, sino incrementar la recaudacin tributaria. El control del gasto
presenta el riesgo de que los recursos sean manejados discrecionalmente y de acuerdo al devenir
poltico, y no fortalece el proceso de descentralizacin.
2. Presupuesto en tiempos adecuados para su ejecucin. A pesar de que los recursos son transferidos
de manera desigual a lo largo del ao, lo que genera su concentracin hacia los ltimos meses,
la REMURPE recibe reiteradamente acusaciones sobre la incapacidad de gasto. Frente a ello
proponemos la ampliacin del periodo para la ejecucin del gasto.
3. La participacin de los gobiernos locales y regionales en el Fondo de Promocin a la Inversin
Pblica Regional y Local (FONIPREL).
4. El rechazo a la propuesta de ley que excluye la participacin de la REMURPE en el comit directivo
de este Fondo.
2. Frente a la descentralizacin
Se constata avances en el aspecto normativo del proceso de descentralizacin, en la formulacin de
instrumentos de gestin, en el cumplimiento de la transferencia de funciones anunciado en julio del
2007 y en la conformacin del comit de coordinacin intersectorial.
Sin embargo, vemos con preocupacin un conjunto de acciones y decisiones que no contribuyen al
proceso de descentralizacin como son el recorte presupuestal planteado en el proyecto de ley del
presupuesto 2009, la reduccin presupuestal al programa integral materno infantil, la reestructuracin
del PRONAMACHS, entre otras. Por ello, exigimos lo siguiente:
1. Una descentralizacin real y efectiva. Se exige al gobierno nacional, la transferencia de funciones
a los gobiernos locales y regionales acompaada de los recursos necesarios, y las capacidades
polticas, tcnicas y gerenciales para asumir efcientemente estas transferencias previo costeo de
las necesidades de los gobiernos locales y regionales.
2. Iniciar el proceso de descentralizacin fscal, con la inclusin de los gobiernos locales. La
descentralizacin del Per se viene dando mediante la transferencia de funciones y competencias
pero no necesariamente acompaado con el desarrollo de capacidades ni sobre la base de la
transferencia de los recursos fnancieros en forma equitativa, justa y compensatoria, por tanto es
necesario discutir la poltica fscal en forma global.
3. Frente a la gestin de recursos naturales y ambiente
Los municipios rurales concentran los recursos naturales ms rentables para el Estado peruano. Estos
aportan considerablemente al PBI y al presupuesto nacional; sin embargo, el Estado est ausente en
sus territorios y concentran una alta tasa de pobreza.
Ante la imperativa necesidad de dar solucin a los problemas identifcados que afectan la gestin
de las municipalidades rurales y la atencin de las necesidades de la poblacin rural del pas, las
municipalidades establecen los siguientes compromisos ante el gobierno nacional:
1. Asegurar la conservacin y el uso sostenible de los recursos naturales y del ambiente, la prevencin
de la degradacin del ambiente y de los recursos naturales y revertir los procesos negativos que
los afectan.
2. Promover la participacin ciudadana en las decisiones a las formas de vida y en defensa de
sus derechos e incorporar principios de desarrollo sostenible en polticas promovidas por los
gobiernos locales.
|
Wilbert Rozas Beltrn
272
El Estado en debate: mltiples miradas
Frente a este compromiso, exigimos al gobierno nacional y, en especial, al Ministerio del Ambiente, lo
siguiente:
1. Mejorar la articulacin y coordinacin entre los niveles del Estado de nivel local, regional y
nacional para la gestin sostenible de los recursos naturales y del ambiente.
2. Implementar procesos de consulta a las comunidades y municipios antes de la instalacin de las
industrias extractivas.
3. Prohibir las concesiones y las explotaciones mineras en cabeceras de cuenca, por ser zonas de
almacenamiento de agua para consumo humano y produccin agropecuaria.
* Texto editado y resumido.
Bibliografa
Arroyo}uanIa !cnccracia nunicipa| cn |a !csccnira|izacicn pcruana 2001-2005. cxccsc
cinsucicncia!cpariicipacicnLimaCLAD
arzoIaIarfanIduardoyReddeMuniciaIidadesRuraIesdeIIeruIIanoeralivo
anuaIdeRIMURIIySf
DefensoriadeIIuebIo|cpcric!cccnicicssccia|csnumLimaoclubre
IgurenIernando|cjcrna agraria q !csarrc||c rura| cn c| PcruLimaCIIIS
Quedena Inrique Ocnccracia pariicipaiita cn |cs An!cs. |a cxpcricncia !c cuairc
nunicipa|i!a!cs rura|cs cn c| PcruLimaagoslo
Quedena Inrique Manua| !c gcsiicn nc!crna !c nunicipa|i!a!cs rura|cs Lima
RIMURII
Red de MuniciaIidades RuraIes deI Ieru IIan de desarroIIo inslilucionaI de
RIMURII
Sf
SaIcedo Lobaln IIizabelh Sislemalizacin de Ia cooeracin inlermuniciaI
exerienciasdeasociacinmuniciaIdeIaReddeMuniciaIidadesRuraIesdeIIeru
RIMURIILimaoclubre
El sistema electoral peruano
|
273
El Estado en debate: mltiples miradas
El sistema electoral peruano
jcsc Iuis Sar!cn !c Ta|ca!a
1
I. Introduccin
I
xisle consenso en Ia Iileralura eseciaIizada reseclo de que eI sislema eIecloraI
es eI eIemenlo cIave de una democracia II no es eI unico ero si eI rinciaI faclor
que delermina Ia caIidad deI desemeo deI Islado en un regimen democralico Como
argumenl}amesMadisonrinciaIaulordeIaConslilucindeIosIsladosUnidosenolro
lioderegimenesuedehaberfacloresmasimorlanlesenunademocracianoIoshay
2
II resenle lraba|o revisara y anaIizara Ias caraclerislicas deI sislema eIecloraI eruano a
arlirdeIrelornodeIIeruaIademocraciaenAsimoslraracmoeslehaimedidoIa
consoIidacin deI roceso democralico eruano ocasionando eI advenimienlo de regimenes
aulorilarios abierlos o encubierlos Ior lanlo mienlras no sea reformado eI Ieru seguira
alraadoenuncicIooIilicoqueIeimediraaIcanzarmayoresniveIesdedesarroIIoeconmico
3
DeenlradadebemosacIararqueenlendemosaquioreIlerminosisicna c|ccicra|Nocierlamenle
IoqueIaConslilucindeenliendeIasinslilucionesubIicasencargadasdeIaorganizacin
de Ios rocesos eIecloraIes y Ia absoIucin de Ias disulas que sur|an de Ios mismos
4
Isle
esludioenliendeorsislemaeIecloraI IasregIasde|uegoquereguIanIaconformacindeIos
oderesubIicoseruanosemezandoorIasreferidasaIderechodesufragio
II esludio se eslruclura a arlir deI anaIisis deI sislema eIecloraI uliIizado ara Ia
conformacindeICongresouesloqueesleesIaiedradeloquefundamenlaIdeIsislema
oIilico eruano Tanlo Ias regIas ara Ia eIeccin deI residenle de Ia ReubIica como
araIaconformacindeIosgobiernosIocaIesyregionaIessondenidasaarlirsuyoDe
eslamaneraeIesludiocubriraIasregIaseIecloraIesqueseuliIizanenlodosIosniveIesde
gobiernoeneIIeru
1
DecanodeIaIacuIladdeDerechodeIaUniversidadIeruanadeCienciasAIicadas
2
HamiIlonMadisony}ay
3
Sardn
4
SelraladeIcailuIoXIIIdeIliluIoIVCaslaeda}imenez
|
Jos Luis Sardn de Taboada
274
El Estado en debate: mltiples miradas
II. Derecho de sufragio y participacin electoral
LaConslilucindesiguiendoaIadeeslabIecequeeneIIerueIderechodesufragio
esuniversaIyobIigalorio
5
Iaralenereslederechonosediscriminaorrazoneslribulariasde
sexoodeeducacinesashansidoIaslresgrandesreformasquesehanreaIizadoaIreseclo
amIiandosucesivamenleeIderechoaIsufragioSoIosediscriminaorrazonesdeedadse
adquiereIaciudadaniayorlanloeIderechoaIsufragioaIosaos
LaConslilucindeIamasIongevadeIasdoceConslilucioneseruanas
6
eslabIecia
quesoIoodiansufragarIoshombresmayoresdeaosdeedadqueagabanimueslos
oaIlernalivamenlesabianIeeryescribirInsinembargoeIgobiernodeIresidenle
NicoIas de IieroIa eslabIeci que eI derecho de sufragio no lenia ninguna reIacin con eI
hechodeagarimueslososiquieradeeslarinscrilocomoconlribuyenleAsilermineI
IIamadosujragic ccnsiiaric.
7
AcluaImenleIosciudadanosquelienenRUCsumanmiIIones
encambioIosquelienen
DNIsonmasdemiIIones
AenasocomasdeunaquinlaarledeIoseIecloresues
eslaninscriloscomoconlribuyenlesysu|elosorlanloaIaseverasuervisinquee|erceIa
adminislracinlribulariaeruanaorIomenosaarlirdeIadecadadeInovenlaComo
sedisculiramasadeIanleeslolieneimorlanlesconsecuenciasoIilicasyeconmicas
La Conslilucin de olorg eI derecho de sufragio a Ias mu|eres ero soIo ara Ias
eIecciones municiaIes La rimera de eslas se reaIiz lreinla aos desues en
liemo sucienle ara que se diera una reforma que exlendi laI derecho a Ias eIecciones
nacionaIes Isla reforma fue dada or eI gobierno deI residenle ManueI A Odria en
demodoqueIasmu|eresvolaronorrimeravezenIaseIeccionesde
La lercera amIiacin deI derecho de sufragio se dio con Ia Conslilucin de que
eIimineIrequisilodesaberIeeryescribirAsiIosanaIfabelosarliciaronorrimera
vezenIaseIeccionesnacionaIesdeDesdeesafechaIosanaIfabelosreresenlanun
5
ArlicuIosyCaslaeda}imenez
6
LasConslilucioneseruanassonIassiguienles
yochodeIsigIoXIXycualrodeIXXLaConslilucindedursesenlaaos
haslaconunbrevearenlesisenIsIamasIongevaenefeclodeIasConslilucionese
ruanas
7
DichareformaleniaunaarenlerosilodemocralicoerosuefeclofuemasbienarislocralicoAI
excIuirdeIderechodesufragioaIosqueagabanimueslosoeslabanregislradoscomoconlribu
yenleseroquenosabianIeeryescribirreslringiconsiderabIemenleeInumerodeeIecloresMas
deunlerciodeeruanoseneseenlonceseslabanendichasiluacin
LacifraesaIdeseliembredeIIuenleSuerinlendenciaNacionaIdeAdminislracinTribu
lariaSUNATIIRUCeseIregislrounicodeIconlribuyenleSuorladornonecesariamenleaga
imueslosdireclosrinciaImenleeIimuesloaIarenlaerosieslasu|eloaIasuervisinde
IaSUNATIslasuervisinsehaconverlidoenunseguimienlomuydelaIIadodeIaaclividadeco
nmicadeIciudadanoaarlirdeIaromuIgacindeIITIimuesloaIaslransaccionesnancieras
quefacuIlaaIaSUNATaleneraccesoenliemoreaIaIascuenlasbancarias
LacifraeslambienaIdeseliembredeIIuenleRegislroNacionaIdeIdenlidadyIsladoCiviI
RINIICIIDNIeseIdocumenlonacionaIdeidenlidadInIadecadadeInovenlareemIazaIa
anliguaIibrelaeIecloraIqueseuliIizabaeneIIeru
El sistema electoral peruano
|
275
El Estado en debate: mltiples miradas
romediodedeIeIecloradoeruanoAdemasdereaIizareslaexlensindeIderecho
de sufragio Ia Conslilucin de reba| Ia edad ara acceder aI sufragio de a
aos
LaConslilucindenohainlroducidoningunamodicacinenIascaraclerislicasdeI
derechodesufragioreseclodeIaConslilucindeHamanlenidosucaracleruniversaI
con Ia excIusin de Ios menores de aos de edad AI mismo liemo ha manlenido eI
caracler obIigalorio deI sufragio eslabIecido or Ia misma Conslilucin de Si un
eruanonosufragaierdesusderechosciviIesaceIebrarconlraloseincIusiveacobrar
unchequemienlrasnocanceIeunamuIlaqueasciendeaunosUS
AsilenemosqueIaevoIucindeInumerodeeIecloreseneIIeruhasidoIaquesemueslra
eneIgraco
GRFICO 1. Nmero de electores en el Per contemporneo
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones 2008.
III. El sistema de eleccin del presidente de la Repblica
Desde su fundacin como reubIica en eI Ieru insliluy eI rinciio de searacin
de oderes Islo imIic olorgarIe a Ios ciudadanos dos volos diferenles uno ara eIegir
aIresidenledeIaReubIicayolroaraeIegiraICongresoDuranleIamayorarledesu
lrayecloriareubIicanaeIIeruhalenidounCongresobicameraIasiqueeslesegundovolo
sedesdobIabaasuvezendosunoaraeIegirdiuladosyolroaraeIegirsenadores
AarlirdeIaConslilucindeeIresidenledeIaReubIicaeseIegidonecesariamenle
or eI uebIo ya que si ningun candidalo obliene Ia mayoria de Ios volos vaIidos en Ia
rimeravueIlaIosdosmasvoladosvanaunasegundavueIlaeneIambilodeIuebIoa|o
IaConslilucindesininguncandidaloobleniamasdeunlerciodeIosvolosvaIidos
eICongresoeIegiaaIresidenledeIaReubIicaenlreIosdosquehubieranoblenidomayor
volacin
ELECCIONES GENERALES 2006
EVOLUCIN DE LA POBLACIN ELECTORAL
18,000,000
15,000,000
12,000,000
900,000
600,000
300,000
E
l
e
c
t
o
r
e
s
0
1980
6,471,101
8,333,433
10,013,225
11,974,396
16,484,906
14,806,233
14,587,488
1985 1990 1995 2000 2001 2005
|
Jos Luis Sardn de Taboada
276
El Estado en debate: mltiples miradas
LaConslilucindequisoqueIadecisinesluvierasiemreenmanosdeIuebIoara
darIe mayor resaIdo aI residenle de Ia ReubIica La razn or Ia que se eslim eslo
necesariofuerondosdeIosgoIesdeIsladoocurridosduranleIavigenciadeIaConslilucin
de II rimero fue eI que derroc eI de oclubre de aI residenle }ose Luis
uslamanle y Rivero eI segundo eI deI de oclubre de que derroc aI residenle
IernandoeIaundeTerry
II lerreno ara dichos goIes fue abonado or coniclos deI residenle de Ia ReubIica
coneICongresoNingunodeeslosresidenlesluvoeIresaIdodeunabancadacongresaI
mayorilariaIneIcasodeIsegundoademaseInumerodeagruacionesoIilicasqueIIegaron
aI Congreso fue de siele debido aI sislema de reresenlacin roorcionaI inlroducido
en La Conslilucin de decidi manlener esle sislema de reresenlacin ero
baIanceandoIoconIaeIeccindirecladeIIresidenle
Iara reducir Ias osibiIidades de enfrenlamienlo enlre Ios dos Ioderes eIegidos se
eslabIeciademasqueeICongresoseeIigeeImismodiaquesereaIizaIarimeravueIla
araIaeIeccindeIresidenledeIaReubIicaSebuscaquequienoblengaIaIresidencia
deIaReubIicaacluecomoIocomoloraquearraslralrasdesiasuIislacongresaIIIegando
aoblenerIamayoriadeasienloseneICongreso
AdemasIaConslilucindeeslabIeciqueeImandalodeIresidenledeIaReubIica
aIiguaIqueeIdeICongresoduracincoaosa|oIaConslilucindedurabaseisLos
consliluyenlesdeobservaronquedosdeIoslresgoIesocurridosba|oIaConslilucin
dehabiansidoreaIizadosduranleeIsexloaodegobiernolanloeIquederroceI
de|uIiodeaIresidenleManueIIradoUgarlechecomoeIyareseadodeIdeoclubre
de
CabeindicarqueIaduracindeImandaloresidenciaIduranleIavigenciadeIaConslilucin
de fue de cualro aos Acaso en arle gracias a eIIo eI Ieru goz deI eriodo mas
roIongado de eslabiIidad oIilica que haya lenido en su hisloria Ia IIamada ReubIica
Arislocralica
LoscambiosderegIasreseclodeIaeIeccinresidenciaIeneIIeruseuedensinlelizar
enIalabIa
TABLA 1. Reglas fundamentales para la eleccin del presidente de la Repblica
Constitucin
de 1860
Constitucin
de 1920
Constitucin
de 1933
Constitucin
de 1979
Constitucin
de 1993
Duracin mandato 4 aos 5 aos 6 aos 5 aos 5 aos
Primera vuelta Pueblo Pueblo Pueblo Pueblo Pueblo
Votacin mnima Ms de
un tercio
de votos
vlidos
Ms de
un tercio
de votos
vlidos
Ms de
un tercio
de votos
vlidos
Ms de la
mitad de
los votos
vlidamente
emitidos
Ms de la
mitad de
los votos
vlidos
Segunda vuelta Congreso Congreso Congreso Pueblo Pueblo
Elaboracin: propia.
El sistema electoral peruano
|
277
El Estado en debate: mltiples miradas
IV. El sistema de eleccin del Congreso de la Repblica
ComosehaseaIadoyaIineasalrasdesdeeIIerueIigeaICongresomedianleeIsislema
de reresenlacin roorcionaI Dicho sislema incIuye dos regIas rinciaIes La rimera
eslabIecequeIosmiembrosdeICongresoseeIigenen!isiriics c|ccicra|cs p|urincnina|csLos
uIlimosdosCongresosyfueroneIegidosendislriloseIecloraIes
IosdearlamenlosmasIaIrovinciaConslilucionaIdeICaIIao
II numero de congresislas que se eIige en cada dearlamenlo deende de su obIacin
eIecloraI Sin embargo cada dearlamenlo eIige or Io menos a dos congresislas asi su
obIacin eIecloraI no Ie de derecho a eIIo Cualro dearlamenlos son beneciarios de
esla regIa Madre de Dios Tumbes Moquegua y Tacna Los asienlos que se Ies da a eslos
dearlamenlossonresladosaIdearlamenlodeLimaquenoobslanlelenereIdeIa
obIacineIecloraIlienesoIodeIosasienlos
LasegundaregIaeslabIecequeencadadislriloeIecloraIIosasienlossondislribuidosenlre
IasagruacionesoIilicasarlicianlesconuncriicric prcpcrcicna|esdecirenreIacincon
Ia volacin que hayan oblenido sus Iislas de candidalos Isla norma se oera con Ia cifra
rearlidoraoMelododHonlIoresleIavolacinoblenidaorcadaIislaesdivididaenlre
eInumerodecadaunodeIosasienlosen|uegoencadadearlamenloidenlicandoseIuego
IascifrasmaseIevadas
LasIislasdearlamenlaIesseremonlanaIaeIeccindeICongresoConsliluyenle
Anles Ios diulados se eIegian or rovincias cada rovincia eIegia un diulado asi no
luvieraunaobIacinsignicalivaIIcrilerioroorcionaIorsuarlefueeslabIecidoor
eIdecreloIeyLeyIIecloraIdicladaorIa}unlaMiIilardeGobiernoen
Anles
Ios asienlos se rearlian enlre Ias Iislas dearlamenlaIes que obluvieran Ias dos mayores
volacionesdoslerciosaraIarimerayunoaraIasegunda
Asi eI acluaI sislema eIecloraI eruano se remonla a Dicho sislema se uliIiz or
rimera vez ara Ia eIeccin deI Congreso cerrado or eI goIe de Islado ya
mencionadodeIdeoclubredeAIrelornareIIeruaIademocraciaensevoIvi
a uliIizar esle mismo sislema que habia sido reIanzado en reaIidad desde Ia elaa de
lransicinLaAsambIeaConsliluyenledeeseeriodoenefecloesluvoinlegrada
ormiembroseIegidosendislrilonacionaIunico
LoslresCongresossiguienlesyfueronbicameraIesLos
diulados se eIigieron or Iislas dearlamenlaIes ero Ios senadores Io fueron or Iislas
nacionaIes II bicameraIismo lermin con eI goIe deI de abriI de deI residenle
AIberloIu|imori
IICongresoConsliluyenleDemocralicoluvoinlegranleseIegidosendislrilo
nacionaIunicoLuegovendrianIosCongresosdeydeIunicameraIes
erodemiembrosqueseguiriansiendoeIegidosendislrilonacionaIunicoIndiciembre
deIocodesuesdeIacaidadeIgobiernodeIresidenleAIberloIu|imorisemodic
IaIeyLeyOrganicadeIIeccionesdeIdeoclubredevoIviendoseaIaeIeccin
orIislasdearlamenlaIes
IslaIeyfueromovidaoreIIarlidoDemcralaCrislianoquehabialenidounaimorlanleaclua
cineneICongresode
|
Jos Luis Sardn de Taboada
278
El Estado en debate: mltiples miradas
InresumenIaselaasrinciaIeseneIsislemadereresenlacinuliIizadoaraeIegiraI
CongresoserianIasqueguranenIalabIa
TABLA 2. Etapas del sistema de representacin peruano
Primera etapa:
1860-1931
Segunda etapa:
1931-1963
Tercera etapa:
1963-presente
Distritos electorales
para elegir a los
congresistas
Provincias
(diputados);
departamentos
(senadores)
Departamentos
(diputados y
senadores
Departamentos
distrito nacional
nico
Criterio predominante
de asignacin de
asientos
Mayoritario Lista incompleta Proporcional
Elaboracin: propia.
V. El sistema electoral subnacional
II sislema eIecloraI subnacionaI eruano uliIizado ara eIegir a Ias auloridades de Ios
gobiernos IocaIes y regionaIes esla comueslo or regIas radicaImenle diferenles a Ias
queseuliIizanaraeIegiraIasauloridadesnacionaIesInIaeIeccindeeslasauloridades
noseaIicaeIrinciiodesearacindeoderesAdemasIosasienlosenIoscoIegiados
subnacionaIesnosonasignadosconuncrilerioroorcionaIsinomayorilario
IneIIeruIaseIeccionesmuniciaIesreaarecieronenIuegodecualrodecadasdeno
habersidoceIebradasSerigieronoreIdecreloIeyLeydeIIeccionesMuniciaIes
dicladaorIa}unlaMiIilardeGobiernoenLaduracindeImandalodeIasauloridades
IocaIeseradelresaosesdecirIamiladdeIaqueleniaeIdeIasauloridadesnacionaIesba|o
IaConslilucindeAsisereaIizarondoseIeccionesyanlesdeIgoIede
IsladodeIdeoclubrede
Duranle eI gobierno miIilar eslas auloridades fueron designadas or eI gobierno cenlraI
Con eI relorno deI Ieru a Ia democracia en se reIanz Ia eIeccin ouIar de Ias
auloridades municiaIes Desde esa fecha se han reaIizado en eI Ieru nueve eIecciones
municiaIes conseculivas y Como se
veeImandalomuniciaIhasidogeneraImenledelresaosInIosuIlimosdiezaossin
embargoeImandalohaasadoaserdecualroaos
InlreeIgobiernocenlraIonacionaIyIosgobiernosIocaIesomuniciaIeseIIerulienedesde
eIauloridadesregionaIesomasexaclamenlegc|icrncs rcgicna|cs cn !cpariancnicsII
anlecedenledeeslasauloridadesinlermediasfueronIosgobiernosregionaIesexislenlesenlre
yIIdeabriIdeeslosfuerondisueIlosordecisindeIgobiernodeIresidenle
AIberloIu|imoriysusliluidosorIosconse|oslransiloriosdeadminislracinregionaI
Ni en eI ambilo IocaI ni en eI regionaI se uliIiza eI rinciio de searacin de oderes
eI ciudadano liene un soIo volo ara eIegir aI rgano e|eculivo y aI rgano normalivo y
de conlroI Desde Ia Ley de IIecciones MuniciaIes disone que Ia agruacin que
El sistema electoral peruano
|
279
El Estado en debate: mltiples miradas
oblieneIamayoriadevolosseIIevanosoIoIaaIcaIdiasinolambienIamiladmasunode
Ios asienlos que exislen en eI conce|o municiaI reseclivo La misma regIa rige ara Ios
gobiernosregionaIes
LoquebuscaeslaregIaesquehayagobernabiIidadIocaIoregionaIesdecirquenohaya
enfrenlamienloenlreIosrganose|eculivoynormalivoydeconlroIdeeslosgobiernosSoIo
eIsaIdoreslanledeIosasienlosenIosconce|osmuniciaIesoenIosconse|osregionaIeses
dislribuidoroorcionaImenleenlreIasdemasagruacionesoIilicasarlicianlesenIas
eIecciones
IorlanloseuededecirquearaIaconformacindeeslosrganosdegobiernoeIcrilerio
de asignacin de asienlos es rinciaImenle mayorilario y soIo comIemenlariamenle
roorcionaI a diferencia deI crilerio uliIizado ara Ia eIeccin deI Congreso de Ia
ReubIica
In sinlesis eslas son Ias caraclerislicas deI sislema eIecloraI subnacionaI eruano
labIa
TABLA 3. Caractersticas del sistema electoral subnacional
Reglas fundamentales
1. No hay separacin de poderes se elige con un solo voto al rgano ejecutivo y al rgano
normativo o de control.
2. El criterio de asignacin de asientos es principalmente mayoritario y complementariamente
proporcional.
Elaboracin: propia.
VI. El sistema electoral y el rgimen poltico
QueefeclossobreeIregimenoIilicoeruanohalenidoeIsislemaeIecloraIanlesdescrilo
NomuyausiciososDesdeeIeslabIecimienlodeIsislemadereresenlacinroorcionaI
eneIIerunoIograconsoIidarunrocesodemocralicoeslabIehabiendoexerimenlado
sendos arenlesis aulorilarios y In reaIidad or esle sislema eI
IeruhaesladoalraadoenuncircuIoviciosodedemocraciadisfuncionaIyaulorilarismo
subsiguienle
La reresenlacin roorcionaI ha brindado incenlivos ara Ia fragmenlacin de Ios
arlidosoIilicosInsurimeraaIicacinaraIaeIeccindeICongresofaciIil
Ia IIegada a esle de ocho arlidos Iosleriormenle a arlir de Ia eIeccin de IaAsambIea
ConsliluyenleeInumeroromediodearlidosquehaninlegradoeICongreso
eruanohasidodediezgenerandosiluacionesindeseabIeslanlocuandoeIresidenledeIa
ReubIicaleniamayoriacongresaIcomocuandono
IresidenlesconmayoriafueronAIanGarciaensurimergobiernoyAIberlo
Iu|imoriensusegundoInamboscasosIaoosicinnosoIoeraminorilaria
sinolambienmuyfragmenladaorIoquesedieronsiluacionesdedesbordedeoder
Iresidenles sin mayoria fueron en su rimer gobierno lanlo Iernando eIaunde
|
Jos Luis Sardn de Taboada
280
El Estado en debate: mltiples miradas
como AIberlo Iu|imori Con un Congreso conlroIado or una
oosicinfragmenladaeIaissehundienIaingobernabiIidad
Los unicos Iresidenles sin mayoria que han Iogrado cuIminar su mandalo sin que
hubieragoIedeIsladofueronIernandoeIaundeensusegundogobierno
11
y AIe|andro ToIedo In ambos casos Ies ayud eI recuerdo deI regimen
aulorilario inmedialamenle revio Sin embargo aunque cuIminaron sus mandalos
sus niveIes de arobacin eran lan ba|os que comromelian Ia conlinuidad deI roceso
democralico
La siluacin oIilica acluaI deI Ieru es ecuIiar AIan Garcia gan Ia Iresidencia de Ia
ReubIica en segunda vueIla y or un margen de menos de de Ios volos vaIidos In
rimera vueIla resuIl ganador OIIanla HumaIa quien habia irrumido en Ia oIilica
eruanaseismesesanlesyconunmensa|eanlisislemaradicaIdecorleaulorilarioIIcuasi
lriunfodeHumaIafuefaciIiladoorIafragmenlacindeIsislemadearlidosuesloque
IIegaronahaberveinlecandidalurasresidenciaIes
La fragmenlacin deI sislema de arlidos reseclo de Ia eIeccin arIamenlaria fue aun
mayor ya que se IIeg a lener agruaciones oIilicas arlicianles Sin embargo aI
CongresoIIegaronsoIosielegraciasaIaregIadeIata||a c|ccicra|InlodocasoeIresidenle
AIanGarciaeslamuyIe|osdelenermayoriauesloqueeIAIRAocuasoIoeIdeIos
asienlosdeICongresoIIaishaaIcanzadounafrmuIadereIalivagobernabiIidadgracias
aIociooIilicodeeslearlido
In resumen uede armarse que Ia reresenlacin roorcionaI ha dicuIlado Ia
consoIidacindeIrocesodemocralicoeruanoIneIcuadroseuedeverIaevoIucin
deInumerodecandidalurasresidenciaIesaarlirde
GRFICO 2. Candidaturas presidenciales 1980-2006
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones (2007).
11
eIaundeleniamayoriaenIaCamaradeDiuladossoIocareciadeeIIaeneISenado
21
15
9
1980 1985 1990 1995 2000 2001 2006
9 9
20
8
14
18
15
12
9
6
3
0
El sistema electoral peruano
|
281
El Estado en debate: mltiples miradas
VII. Representacin difusa
MasaIIadesuefeclosobreeIsislemadearlidosIareresenlacinroorcionaIhalenido
unsegundoefecloacasomasgravelodaviasobreeIsislemaoIilicoeruanohaeslabIecido
unvincuIodereresenlacindebiIenlrecongresislasyciudadanosIIIosehalraducidoen
queaarlirdeIaAsambIeaConsliluyenleIalasadereeIeccinromediodeIos
congresislas en eI Ieru sea de aenas Conlinuamenle eI eIeclor eruano reudia Ia
geslindeIoscongresislas
IIacluaICongresoreresenlauncasoexlremosoIosueradooreICongresoConsliluyenle
Democralico en lerminos de amaleurismo In efeclo de Ios acluaIes
congresislasnoesluvieronresenleseneICongresoSoIodeIosanleriores
congresislasIograronserreeIegidosdeIqueosluIaIareeIeccinIsleamaleurismo
sin embargo es malizado or eI relorno de aIgunos ocos ex congresislas de decadas
asadas
IIsislemadereresenlacindicuIlaIarendicindecuenlasorarledeIoscongresislas
haciasusbaseseIecloraIesSiseconsideraqueeIdearlamenlodeLimalieneochomiIIones
dehabilanlesyseaadequeeImandalocongresaIesdecincoaosresuIlaqueIarendicin
de cuenlas es veces mas coslosa que en Ios Islados Unidos donde Ios congresislas
reresenlan dislrilos eIecloraIes de medio miIIn de habilanles y su mandalo es de soIo
dosaos
IorcierloIaeIeccinorIislashabuscadoseralenuadaoreIIIamadotcic prcjcrcncia|.
UliIizado or rimera vez ara Ia eIeccin de Ia AsambIea Consliluyenle eI
volo referenciaI qued |ado en eI sislema eIecloraI eruano a arlir de Ia eIeccin
deI Congreso Isle imIica que Iuego de marcar eI simboIo de Ia Iisla de su
referencia eI eIeclor uede indicar hasla dos numeros de Ios candidalos denlro de esa
Iisla
AI reaIizarse eI cmulo de Ios volos ara eI Congreso se lienen or lanlo dos elaas
diferenles una rimera en Ia que se dislribuyen Ios asienlos enlre Ias diferenles Iislas en
roorcinasuvolacinunasegundaenIaqueseasignanIosasienlosenlreIoscandidalos
de cada Iisla segun eI orden eslabIecido or eI numero de volos referenciaIes oblenidos
orcadaunodeIoscandidalos
In Ia labIa se resenla eI orcenla|e de congresislas reeIegidos ara eI Congreso
inmedialamenlesiguienle
TABLA 4. Congresistas reelegidos 1978-2006
Asamblea
Constituyente
1978-1979
Congreso
1980-1985
Congreso
1985-1990
Congreso
1990-1992
Congreso
Constituyente
Democrtico
1993-1995
Congreso
1995-2000
Congreso
2000-2001
Congreso
2001-2006
38% 22% 19% 5% 45% 28% 30% 13%
Fuente: Tuesta Soldevilla 1994.
Elaboracin: propia.
|
Jos Luis Sardn de Taboada
282
El Estado en debate: mltiples miradas
VIII. Desinstitucionalizacin y transfuguismo parlamentarios
II anorama de Ia desinslilucionaIizacin de Ia oIilica eruana es aun mas grave De
hecho no es soIo que ocos congresislas sean reeIegidos es que incIuso Ios congresislas
que osluIan a serIo son Ios menos In Ias uIlimas eIecciones congresaIes soIo de Ios
congresislas que inlegraron eI Congreso es decir osluIaron a ser
reeIegidos ara inlegrar eI Congreso Se diria que Ia exeriencia no Ies resuIl
sucienlemenlegralaaesardeIascomenladasbuenascondicionesdelraba|oquelendrian
ComoseindicanlessoIoconsiguieronsuob|elivoesloesaenaseIdeIosocos
queosluIaronaIareeIeccin
Ahora bien es decir de Ios congresislas que osluIaron a Ia
reeIeccin Io hicieron or una agruacin oIilica diferenle de aqueIIa que Ios IIev aI
Congreso congurando asi un nuevo eisodio de ransjuguisnc arlidario Cabe subrayar
que eslo fue asi no obslanle Ia gran censura sociaI que exisli hacia esla eslralegia de
suervivencia oIilica en eI momenlo de Ia dramalica caida deI gobierno deI residenle
AIberloIu|imorianaIesdeIao
La siluacin de recariedad inslilucionaI es mas grave lodavia si se observa Io ocurrido con
eIlolaIdecandidalosdeIaseIeccionescongresaIesdeIquesiendoonoeIegidos
voIvieronaosluIarenIaseIeccionescongresaIesdeIDeeslosincurrieronenIagura
deransjuguisncyaqueosluIaronorunaagruacinoIilicadiferenledosorundislrilo
eIecloraIdiferenleycambiaronlanlodeagruacinoIilicacomodedislriloeIecloraI
IX. La frmula subnacional
II sislema eIecloraI descenlraIizado anles descrilo reresenla una eslralegia de busqueda
degobernabiIidadeneIambilosubnacionaIIneIconlexlodeIavoIaliIidaddeIosarlidos
oIilicos eruanos generada or eI sislema de reresenlacin roorcionaI que se uliIiza
ara eIegir aI Congreso de Ia ReubIica eI sislema subnacionaI busca que haya erfecla
coincidenciaenlreIosrganose|eculivoynormalivodelaIesgobiernos
SinembargoeslesislemahageneradounaconcenlracindeoderenIaguradeIaIcaIdeo
deIresidenleregionaIyaqueesloscuenlannecesariamenleconeIresaIdodeIamayoria
deIosinlegranlesdeIrganonormalivoydeconlroIincIusivesiquienoblieneIaaIcaIdia
oIaresidenciaregionaIIohaceorunamayoriasimIeDehecholodosIosresidenles
regionaIesacluaIesfueroneIegidosormayoriareIalivacomoIomueslraIalabIa
UncasoexlremoIoreresenlaIoocurridoenIIaveenabriIdeIComoserecordaraeIao
CiriIoRobIesfueeIegidoaIcaIdedeeslaciudadorunavolacinmenoradeIosvolos
vaIidosSinembargonosoIoobluvoIaaIcaIdiasinolambienIamiladmasunodeIosasienlos
deIconce|omuniciaIemrendiendoIuegounamuydisculidageslinAnlesdecumIirIos
dosaoseneIcargoRobIesfuemasacradoorunalurbadeoosiloresenardecidos
De hecho eI rechazo a Ia conslilucin de regiones regislrado en eI referendum reaIizado
aI reseclo de naIes deI uede ser lambien exIicado or eI sislema eIecloraI
subnacionaILosciudadanosderaclicamenlelodosIosdearlamenlosIaunicaexcecin
fueIadeArequiaderonnoaIaconslilucinderegionesInrazndedichoresuIlado
El sistema electoral peruano
|
283
El Estado en debate: mltiples miradas
se manliene acluaImenle Ia frmuIa inslaurada en eI ao de gobiernos regionaIes en
dearlamenlos
Los robIemas de excesos de oder regislrados en Ia geslin de Ias municiaIidades
eruanashansidoseaIadosensendosinformesemilidosorinslilucionescomoeIanco
MundiaIIaDefensoriadeIIuebIoyeIInsliluloNacionaIdeDefensadeIaComelenciay
Ia Iroiedad InleIecluaI INDICOII
12
Las municiaIidades aarecen en eslos informes
comoimorlanlesenemigasdeIainversinrivadaalravesdeIeslabIecimienlodecobros
yrequisilosiIegaIesoocorazonabIes
AsiresuIlacIaroqueeIsislemaeIecloraIsubnacionaIeslabIecidotis-a-tis Iafragmenlacin
deIsislemadearlidosaniveInacionaIhalerminadocreandoolrolioderobIemasde
faIladeconlroIdenlrodeIosroiosgobiernosIocaIesyregionaIes
TABLA 5. Presidentes regionales y porcentaje de votos con los que fueron electos en el 2006
Departamento Presidentes regionales electos
% votos
vlidos
% diferencia
con el 2do
puesto
Puno Pablo Fuentes (Avanza Pas - Partido de Integracin Social) 18.8 0.4
Lima Nelson Chui (Concertacin para el Desarrollo Regional Lima) 20.3 0.0
Piura Csar Trelles (APRA) 24.7 2.5
Ayacucho Isaac Molina (Frente Independiente Innovacin Regional) 25.2 6.2
Pasco Flix Serrano (Movimiento Nueva Izquierda) 25.5 5.2
Junn Vladimiro Huaroc (CONREDES) 25.8 8.1
Huancavelica Federico Salas (PICO) 26.6 1.2
Amazonas Oscar Altamirano (Fuerza Democrtica) 26.8 6.1
Moquegua Jaime Rodrguez (Movimiento Independiente Nuestro Ilo-Moquegua) 26.9 0.5
Hunuco Jorge Espinoza (Frente Amplio Regional) 27.0 9.1
Apurmac David Salazar (Frente Popular Llapanchik) 27.0 4.2
Ancash Csar lvarez (Movimiento Independiente Regional Cuenta Conmigo) 28.3 10.8
Cajamarca Jess Coronel (Fuerza Social) 29.2 11.8
Ica Rmulo Triveo (PRI) 32.1 10.1
Cusco Hugo Gonzles (Unin Por el Per) 32.6 5.1
Tacna Hugo Ordoez (Alianza por Tacna) 32.7 13.1
Tumbes Wilmer Dio (Movimiento Independiente Regional Faena) 32.8 1.3
Madre de Dios Santos Kaway (Movimiento Independiente Obras Siempre Obras) 33.5 18.1
Ucayali Jorge Portocarrero (Integrando Ucayali) 34.1 3.5
Arequipa Juan Guilln (Arequipa, tradicin y futuro) 34.9 14.7
Lambayeque Yehude Simn (Partido Movimiento Humanista Peruano) 39.6 20.9
Loreto Yvan Vsquez (fuerza Loretana) 42.0 17.1
San Martn Csar Villanueva (Nueva Amazona) 44.5 21.8
La Libertad Jos Murgia (APRA) 48.0 34.1
Callao Alexander Kouri (Chimpun Callao) 49.6 16.3
Fuente: Tanaka y Vera 2007.
12
InlernalionaI Iinance Cororalion y y Defensoria deI IuebIo Vease lambien
Ias resoIuciones y eI indice de barreras burocralicas de Ia Comisin de IIiminacin de arreras
urocralicasanlesdeIComisindeAccesoaIMercadodeIIndecoi
|
Jos Luis Sardn de Taboada
284
El Estado en debate: mltiples miradas
X. Conclusiones
LaarmacindeIademocraciaeneIIerunoenfrenlacierlamenleunrobIemadefaIlade
arliciacinciudadanaenIaseIeccionesDesdeeIrelornoaIademocraciaeneIao
Iosorcenla|esdeausenlismoquesehanlenidoenIaseIeccionesresidenciaIesaIcanzaron
suunlomasaIloenIasdisculidaseIeccionesgeneraIesdeSinembargoIalendencia
generaIaIoIargodeesloscasilreinlaaoshasidoairdisminuyendo
InIasuIlimasdoseIeccionesdeIyeIausenlismohasidodehechonolabIemenle
ba|oyAsiIoreveIaeIcuadro
GRFICO 3. Ausentismo en elecciones presidenciales 1980-2006
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones 2008.
Sin embargo Ia democracia en eI Ieru si liene un robIema de faIla de conlinuidad In
Ios uIlimos aos a arlir de Ia inslaIacin deI sislema de reresenlacin roorcionaI
Ia democracia ha lenido dos Iargos arenlesis uno muy cIaro congurado or Ios doce
aos deI gobierno aulorilario de Ias Iuerzas Armadas y olro mas disculido
deIosdiezaosdeIgobiernodeIresidenleAIberloIu|imoriSumadoseslos
arenlesisconsliluyenraclicamenleIamiladdeesleeriodo
La raiz de eslos exlendidos arenlesis ha eslado en Ia faIla de consoIidacin deI sislema
de arlidos deI Ieru Como se ha seaIado anleriormenle exisle un serio robIema de
inslilucionaIizacin en esos arlidos que ersisle en momenlos en que se escriben eslas
IineasComoyaseindicenIasuIlimaseIeccionesresidenciaIesdeIIacandidalura
deHumaIagesladaaenasseismesesanlesdeIaseIeccionesesluvoaunlodeoblenerIa
vicloriaIneIseodriareelirunescenariosimiIardadoquesemanlieneeIsislema
dereresenlacinroorcionaI
1980
30%
20.9%
21.7%
19.0%
17.2%
17.7%
18.6%
11.3%
12.3%
20.5%
26.5%
9.5%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1985 1990
2da E.
1990 1ra
E.
2000 1ra
E.
1995 2000
2da E.
2001 1ra
E.
2006
2da E.
2006 1ra
E.
2001
2da E.
El sistema electoral peruano
|
285
El Estado en debate: mltiples miradas
IoreIIoIaarmacindeIademocraciaeneIIerurequiereconlarconregIaseIecloraIes
que induzcan Ia consoIidacin de grandes y ocas agruaciones oIilicas Islo es
eseciaImenle imorlanle en eI conlexlo de un sislema de gobierno residenciaI como
eI que eI Ieru esboza en sus documenlos conslilucionaIes desde eI inicio de su vida
reubIicana
IIIerudebieraenrumbarhaciaIaeIeccinuninominaIdesuscongresislasIIIobrindaria
incenlivos ara Ia consoIidacin de Ios arlidos de una manera mas cIara que Ia Ley de
Iarlidos IoIilicos romuIgada en eI que lendi una corlina de humo sobre Io que
reaImenleeslabaocurriendoaniveIoIilicoMasimorlanlelodaviaIaeIeccinuninominaI
deIoscongresislasserviriaaraeslabIecerunvincuIodereresenlacinoIilicamasnilido
enlre eslos y Ios ciudadanos Io que se ree|aria en un incremenlo de Ia muy ba|a lasa de
reeIeccineincIusivedeosluIacin
13
Mienlras no se emrenda esla reforma eIecloraI eI roceso democralico eruano
no lerminara de sacudirse de Ias amenazas de inlerrucin que aun Ie agobian y que
comromelen sus erseclivas de desarroIIo econmico Como han seaIado aulores de
IanuevaeconomiaoIilicaIademocraciauedeconlribuiraIdesarroIIoeconmicoenIa
medidaqueersislaeneIliemo
14
LasconlinuasinlerrucionesdeIrocesodemocralico
o siquiera Ias execlalivas de eIIo imiden a Ias sociedades cosechar sus vaIiosos
frulos
Bibliografa
Caslaeda }imenez ManueI ed Oispcsiiitcs !c car4cicr ccnsiiiucicna|. icxics
aciua|iza!cs !c |cgis|acicn pcruanaTomoIvoILimaTexlosLegaIessf
DefensoriadeIIuebIoUsc c a|usc !c |a auicncnia nunicipa|? || !csajic !c| !csarrc||c
|cca|LimaDefensoriadeIIuebIo
HamiIlonAIexander}amesMadisony}ohn}ayTnc |c!cra|isi PapcrsNuevaYork
Ienguin
InlernalionaI Iinance Cororalion Municipa| Sccrccar! Washinglon D C anco
MundiaI
InlernalionaI Iinance Cororalion Municipa| Sccrccar! Washinglon D C anco
MundiaI
IerssonTorslenyGuidoTabeIIiniDemocralicCailaITheNexusofIoIilicaIand
IconomicChangeMimeoIIIS
}urado NacionaI de IIecciones |sia!isiica c|ccicra| Lima }urado NacionaI de
IIecciones
Sardn }ose Luis Ia Ccnsiiiucicn inccnp|cia. rcjcrna insiiiucicna| para |a csia|i|i!a!
!cnccr4iicaLimaAoyo
13
IslaroueslaesladesarroIIadaendiferenleslraba|osmioseseciaImenleSardn
14
IerssonyTabeIIini
|
Jos Luis Sardn de Taboada
286
El Estado en debate: mltiples miradas
Sardn}oseLuisIxIicandoIoscicIosoIilicosIalinoamericanosIn|ctisia !c
|ccncnia q Ocrccnc
Tanaka Marlin y Sofia Vera Ieru enlre Ios sobresaIlos eIecloraIes y Ia agenda
endienle de Ia excIusin In |ctisia !c Cicncia Pc|iiica Ionlicia Universidad
CalIicadeChiIevoIumeneseciaI
TueslaSoIdeviIIaIernandoPcru pc|iiicc cn cijrasSegundaedicinLimaIundacin
IriedrichIberl
Fuerza Armada y Polica en un pas lleno de territorios alejados
|
287
El Estado en debate: mltiples miradas
Fuerza Armada y Polica en un pas
lleno de territorios alejados
Circ A|cgria Varcna
1
D
ebido a Ia Iarga lradicin Ialinoamericana de gobiernos miIilares eI giro deAmerica
LalinahaciaIademocraciahaimIicadoqueIos|efesdeIasIuerzasArmadasierdan
inuenciaoIilicayauloridadsociaIIeseaIascasilresdecadasqueyaduraesleroceso
eIregresodeIosmiIilaresaIcaucedeIasubordinacinoIilicaesIenloyosciIanleIslaesIa
robIemalicacIasicadeIasreIacionesciviImiIilaressobreIasqueyahayinvesligacionesy
avancesraclicosimorlanlesencasilodaAmericaLalina
2
InIasaginasquesiguensemoslraraolrarobIemalicamasrofundaquesueIeconfundirse
coneslaMereeroaIaamIiagamadefuncionesqueIasIuerzasArmadasdesemeande
hechoenunaiscomoeIIerucuyolerriloriofueradeIasciudadesescasilododedificiI
accesoAesloIecorresondeunareaIidadsociaIquesecaraclerizaenlreolrascosasor
cierlareIacindireclaenlreaclividadesIocaIesdeseguridadyIasIuerzasArmadasNose
IehadadolodaviaIadebidaimorlanciaaeslefenmenosociaIeruanoociaIizadocon
eInombredecomilesdeaulodefensaCADLasIuerzasArmadassoneImarcoreferenciaI
ara eslas organizaciones Ias que en Ios uIlimos aos eslan diversicando sus funciones
cambiando sus raclicas generando redes de coordinacin enlre si Desde Ios aos de
Ia Iucha conlra Sendero Luminoso esla forma de reIacionarse Ias Iuerzas
ArmadasconIaobIacinhaadquiridoIamayorreIevanciayeslooraccindeIosmismos
obIadores mienlras decIinan Ios rogramas cenlrados en Ia inicialiva eslalaI a saber eI
serviciomiIilarIasmisionesdeconlroIdeIordeninlernoysuscorresondienlesacciones
1
IrofesorrinciaIdeIaIonliciaUniversidadCalIicadeIIeruSeeseciaIizaenelicayIosofia
oIilicaconaIicacinenIaoIilicadeseguridad
2
SeuIvedaIsidroySoniaAIdaedsIa a!ninisiracicn !c |a !cjcnsa cn Ancrica IaiinalresvoIumenes
MadridIUGMyOImeda}osecomOcnccracias jr4gi|cs. Ias rc|acicncs citi|cs-ni|iiarcs cn c|
nun!c i|crcancricancVaIenciaTiranlIoIancIUGM
|
Ciro Alegra Varona
288
El Estado en debate: mltiples miradas
civicasIosrogramasdeasenlamienloruraIyobIamienlodefronlerasIaconslruccinde
viasdeenelracinIasinduslriasmiIilares
Aunque cerca deI de Ios eruanos viven en Ias ciudades Ios robIemas sociaIes
deI ais siguen cenlrados en Ia reIacin con eI camo que esla obIado or cerca de
miIIones de ersonas
3
erlenecienles a numerosos gruos elnicos andinos y amaznicos
conescasainlegracinaImercadoyaIIsladoAsoIokiImelrosdeIacosladeIIacico
emiezaunmardemonlaasqueaIbergadecenasdemiIesdecenlrosobIadossiluados
aunaaIliludromediodemsnmIneIcensonacionaIenconlrcenlros
obIados ruraIes Se IIama asi a Ios que no lienen mas de viviendas ni son cailaI de
dislriloHabIamosuesdeuebIosocaseriosconhabilanlesomenosAhorabienIos
cenlros obIados con habilanles o menos son aIrededor de miI sumando cerca de
miIIonesdehabilanlesseguneslimacionesdifundidasoreIMinisleriodeViviendaa
comienzosdeI
4
LamayoriadeeslosuebIoseslanunidossoIoorcaminosruraIesno
carrozabIes Las carreleras que unen a Ias obIaciones inlermedias y ciudades andinas en
muchoscasosnoeslanasfaIladasyseinlerrumenenIaeslacinIIuviosacomoore|emIo
Ia de Ca|abamba ciudad que concenlra cerca de miI habilanles y ese a enconlrarse a
soIokmaIsurdeCa|amarcaeslaaseishorasdecaminoysueIequedaraisIadaorIas
crecidasdeIriooIosdesIizamienlosdelierraLaIIanuraamaznicaqueocuacercadeun
lerciodeIaisnoesmenosdesaanleLosmiIesdeobIadosycaseriosdenalivosycoIonos
deIaAmazoniasoIosonaccesibIesmedianleIargas|ornadasdenavegacinuviaI
IslascaraclerislicasgeogracasdeIasierrayIaseIvaeslanacomaadasorcomIe|idades
elnicasLasformasIocaIesdeauloridadyorganizacindeIlraba|oeslanvincuIadasacircuilos
deinlercambionomonelariodebienesyserviciosyIosroIessociaIesdenlrodeesloscircuilos
IIevanmarcaselnicasrecisasIaramayorcomIicacindichoscircuilosincIuyenaIgunos
vaIIes inlerandinos de mayor roduclividad que eslan inlegrados aI mercado y aIbergan
ciudadesTodoeslodaIugarareIacionesinlerelnicasIIenasde|erarquiasymuIliIesformas
deusodeIafuerzanosu|elasaIIsladodederechoqueociaImenleimeraeneIaisIn
esleconlexloIasIuerzasArmadaslienenfuncioneslradicionaIeseimIicilasaIudidasor
IaexresinconslilucionaIarlicianeneIdesarroIIonacionaIHoyquenosIanleamos
Ia cueslin de Ia densidad deI Islado en Ia ersecliva deI desarroIIo humano lenemos
que regunlarnos que ha sido y que va a ser de Ia inversin deI Islado en inslaIaciones
formacinorganizacinyfuncionamienlodeIasIuerzasArmadasydeIaIoIiciaNacionaI
envisladequeeIIassiguensiendodesuesdeIsislemaeducalivoIasagenciasdeIIslado
conmayorcoberluralerriloriaI
5
In esle arlicuIo me roongo moslrar que Ias IuerzasArmadas son un comonenle de Ia
az sociaI en eI ambilo andino y amaznico y que su reemIazo efeclivo or Ia IoIicia en
esla funcin deende de un roceso civiIizalorio que no uede abreviarse or decrelo ni
3
IIInsliluloNacionaIdeIsladislicaeInformalicaINIIarro|aaraeIunaobIacinurbanade
habilanlesquesoneIdeIlolaIsiendoIosobIadoresruraIes
4
|| Ccncrcicde|unio
5
LaorganizacinmasexlensaeneIaiseseIsislemaeducalivoconcercademiIcenlroseducalivos
de Ios cuaIes miI se encuenlran en Ios cenlros obIados Iuenle UNISCO || !csarrc||c cn |a
c!ucacicnInformeNacionaIdeIaReubIicadeIIeruabriI
Fuerza Armada y Polica en un pas lleno de territorios alejados
|
289
El Estado en debate: mltiples miradas
or Iey
6
Las regIas de conducla que rigen denlro de Ios gruos elnicos y en sus reIaciones
exlerioresconolrosgruoselnicosyconagenlesdeImercadoeIIsladoIossindicalosIos
anlroIogossuonenformasdeauloridadnovincuIadasrinciaImenleaIosrinciios
deI Islado de derecho sino a rinciios de recirocidad enlre desiguaIes que dan Iugar a
muIliIes|erarquiasUngruodeasloresdeImacizodeIAusangaleore|emIolransila
reguIarmenleaIirainlercambiarsusroduclosconIoscamesinosdeIvaIIeorunara|e
heIadohabiladoorolragenleaquieneseIIossueIenenlregarunaarledeIosbienesque
lransorlan or una suerle de derecho de aso o ea|e ReIaciones como esla son vislas
oreIsu|eloiIuslradocomorezagosdeunahumanidadrimilivaanliguafeudaIcoIoniaI
semifeudaIocomoquieraIIamarseIeConesloscaIicalivossequieredecirquesonformas
de ser hislricamenle sueradas que subsislen casuaImenle mera conlingencia exislencia
inesenciaI rovisoria como un inmenso camo de desIazados que liende a desaarecer
lan ronlo loma conlaclo con eI Islado eI mercado Ia educacin Isla concecin asa
or aIlo Ios obslacuIos geogracos ob|elivos que se inleronen enlre Ios cenlros urbanos y
Ios obIados ruraIes en un ais como eI Ieru Las reIaciones de recirocidad inlercambio
de lraba|o no monelarizado y or eso vincuIado a roIes y eslalus sociaIes desiguaIes son
reIaciones comIelamenle funcionaIes y adecuadas a Ias condiciones de Ia roduccin y Ia
dislribucinqueimeranenesosIugares
7
IncIuyenvincuIosconIaciudadyeIIsladoenIa
medidaenqueesoesosibIeSonerfeclamenleconlemoraneasconIasociedadmoderna
IslangIobaIizadasasumaneraynoodriaserdeolromodoamenosqueseiensequedos
cosasqueexislenaImismoliemoexislenlambienenliemosdislinlosLosobIadoresde
Iasexlensaszonasandinasyamaznicasdeba|aroduclividadsacanrovechodeIosocos
recursosasuaIcanceenIosIugaresdondevivenyasilambiengeneranformasdeauloridad
ydeseguridadCarecenderoleccinoIiciaInoorqueagenlesdeIaIoIiciaNacionaIno
uedanIIegarevenluaImenlehasladondeeslaneIIosnieIIosirabuscaraIosagenlessino
orqueningunaIoIiciauedeoerarsineIaoyodeunasociedadorganizadarinciaImenle
comosociedaddeiguaIdaddederechosMienlrasIasreIacionesderecirocidadsobrelodo
eI inlercambio de servicios sigan siendo mas imorlanles que Ias monelarias en eI ambilo
ruraI andino y amaznico lambien seran mas imorlanles Ias reIaciones |erarquicas inlra e
inlerelnicasqueIasreIacionesdeiguaIdadanleIaIeyLuegoenIoquesereereaauloridady
seguridadIassociedadesruraIesseguiransosleniendounasuerledereIacionesexlerioresconeI
IsladoeruanoIoqueincIuyesinguIaresdiIomaciasdisuasionesequiIibriosnegociaciones
yconiclosvioIenlosIIIonosignicalamocoqueesassociedadesseconcibanasimismas
comonacionesIIamadasaformarsusroiosIsladosogobiernosaulnomos
Asi como eslas coIeclividades adolan aIgunos roduclos y lecnicas lraidos de Ia ciudad
ara sus Iabores roduclivas colidianas y lambien ara su aluendo y hasla sus eslas
asilambienadolanraclicasdeseguridadencooeracinconIosorganismosdeIIslado
eruanoNoIohacensinoenIamedidaqueIessonuliIesmane|abIesyrovechosasComo
IamayorarledeIsislemaenaIesaraeIIasdehechounacomIicacininuliIyeIigrosa
IolienenresenlecomolaIyenvezdeerdereIliemoenrecIamarqueIasaliendae|ercen
6
Agradezco aI comandanle generaI deI I|ercilo generaI Oo Guibovich Arleaga y aI direclor de
Asunlos CiviIes deI I|ercilo generaI brig }orge uslamanleAIbu|ar or eI aoyo reslado a esle
esludioyIainformacinacluaIizadaquemefaciIilaron
7
GoIle}rgenLaracionaIidaddeIaorganizacinandinaenGoIle}rgenCu|iura, racicna|i!a! q
nigracicn an!inaLimaIII
|
Ciro Alegra Varona
290
El Estado en debate: mltiples miradas
su aulodefensa con sus roios esfuerzos y crilerios Ninguna Iey uede obIigar a Ias
ersonasaabslenersededefenderseasimismascuandoesnolorioquenohayolroremedio
queIaIoIicianovaaIIegarynoesosibIesiquieraIIamarIaaliemoIImonooIioeslalaI
deIusodeIafuerzanosequiebracuandoIasersonasacluanendefensadesusderechos
fundamenlaIes orque Ia defensa de eslos derechos es un aclo or eI que se reaIiza eI
IsladonoimorlaquienIoe|eculeYaIainversasiIafuerzaesusadanoararolegerIos
derechossinoaravioIarIossiIasuuesladefensaesenverdadunaagresinenlonceses
deIiloydaIomismosiesledeIiloIocomeleunarlicuIarounmiembrodeIaIoIiciaoIas
IuerzasArmadasIaraIosobIadoresandinosyamaznicosdequehabIamoseIsislema
|udiciaIyoIiciaIeruanoconsusfuncionarioseseciaIizadosquesuueslamenledelenlan
comelenciasexcIusivaseneslasmaleriasdaocasgaranliasde|usliciayseguridadLuego
sucedeconraznqueIosobIadoresdeIcamoseorganizanarauncon|unlodelareasde
vigiIanciadisuasinyenfrenlamienloqueabarcalodoeIrangodefuncionesdeIaIoIiciay
sedeIimilasoIoenreIacinconIasIuerzasArmadasIII|erciloyIaMarinasonaraeIIos
fuerzasreguIarescaacesdeirrumirencuaIquierunlodeIlerrilorioconcierlaveIocidady
disciIinaaradirimirconiclosarmadosIocaIesyaIe|arIaamenazadeagresionesmayores
orobradegruosarmadosoenemigosexlran|erosIslasfuerzasreguIaresIesaulorizan
ae|ercereIderechoaIaaulodefensaerolambienimidenqueaIgunosinlenlenquebrar
convioIenciaeIordensociaIsobrelodoIadislribucindeIoslerrenosagricoIasyurbanos
denlro deI que eIIos son obres y eslan exueslos a adecer frecuenles abusos a manos
de Ia genle de Ia ciudad Iese a Ias conlradicciones Ios eruanos deI camo se alienen a
esla reaIidad soslenida or Ia oeralividad de Ias Iuerzas Armadas Su comorlamienlo
seria dislinlo si esla oeralividad decIinara orque lendrian que afronlar or si soIos Ias
amenazas mayores que hoy Ias IuerzasArmadas manlienen aIe|adas y aI mismo liemo
creceriaaraaIgunosIalenlacindeusarIavioIenciaaradislribuirdeolraformaIariqueza
LosobIadoresdeIcamonoeseranmuchodeIaIoIiciaorqueIosefeclivosyIosIanes
de accin oIiciaIes se concenlran en Ias ciudades Los oeralivos oIiciaIes ruraIes son
raros resonden unicamenle a siluaciones coniclivas o a Ia Iucha anlinarclicos De eIIo
resuIlaunaconcenlracinsignicalivadeoIiciasenIasciudadesInseliembredeIIa
IoIiciaNacionaIdeIIeruINIleniaefeclivosdesconlandoersonaIciviIyociaIes
de servicios medicos eseciaIislas
MinisleriodeIInlerior
Fuerza Armada y Polica en un pas lleno de territorios alejados
|
291
El Estado en debate: mltiples miradas
Asi Ias cosas eI ersonaI que Ia IoIicia NacionaI dedica a Ias ciudades y a Ia seguridad
deI Islado no cuenla como arle deI disosilivo de desIazamienlo raido que reguIa
indireclamenleeIusodeIafuerzaorarledeIasaulodefensasruraIesIslafuncinesla
reservada aI I|ercilo y Ia Marina Los efeclivos oIiciaIes que irrumen raidamenle en
escenarios ruraIes o urbano marginaIes son Ios de Ia Divisin de Oeraciones IseciaIes
DIROIS y Ios de Ia Direccin Anlidrogas DIRANDRO Los rimeros son cerca de
dos miI hombres enlrenados y equiados ara conlroIar muIliludes desaIo|ar ocuanles
iIegaIesdemercadoslerrenoseinslaIacionesydisoIverbIoqueosdeviasdecomunicacin
Los segundos una canlidad seme|anle efecluan erradicaciones de cuIlivos de coca y
oeralivos de inlerdiccin conlra Ia eIaboracin de droga y eI comercio de insumos ara
esle n Is evidenle que eslas unidades no ueden desemear Ia funcin de encuadrar
orienlar y asesorar a Ias aulodefensas orque eslan deslinadas a rerimir Ias aclividades
masexansivasdeIaobIacinruraIorovenienledeIcamoIslanenIaIineadefuego
de Ia vioIencia sociaI en eI Ieru Cuando aarecen queda desaulorizada Ia organizacin
de obIadores queda iIegaIizado eI uso de Ia fuerza que eslos de olro modo e|ercen
colidianamenlequedareslabIecidoeIrinciiodeauloridadadminislralivaseguneIcuaI
nohayusodeIafuerzaIegilimosinoeIquehacenIosfuncionariosaulorizados
Iarece ues que Ia IoIicia rerime or un Iado Io que Ias IuerzasArmadas aIienlan or
olro Iero esla aarenle conlradiccin en Ia eslruclura deI Islado eruano es en verdad
una diferenciacin Cuando Ia IoIicia inlerviene Iegilimamenle conlra organizaciones
de obIadores que usan Ia fuerza no eslan dadas Ias circunslancias |uslicanles de Ia
aulodefensa que son or Io vislo Ia urgencia de roleger un derecho fundamenlaI y Ia
ausencia de Ios funcionarios deI Islado encargados de hacerIoAI conlrario Io unico que
eslacIarocuandoIaIoIiciainlervieneIegilimamenleesqueIaorganizacindeobIadores
esla vioIando un derecho rme or hacer vaIer un derecho dudoso e incierlo I|emIo
de eslo eseIdesaIo|odeIbosquedeImacenLambayequeMasdemiIheclareasdeesle
Sanluario NacionaI naluraI y arqueoIgico habian sido lomadas or gruos organizados
de migranlesandinosCuando Ia orden|udiciaIdedesaIo|oerae|eculadaorIaDIROIS
aIgunossu|elosdisararondesdeeIbosqueaIosoIiciasqueseenconlrabanformadosara
eI oeralivo asesinando a lres
IIordenfuereslabIecidoenesosdiasconredobIadosesfuerzosde
IaDIROISeIgeneraIfuereemIazadoyseiniciIaersecucin|udiciaIdeIosinsligadores
eroIasmedidasdefuerzadeIosmoqueguanosconlinuaronIneslecasoeslacIaroque
IasaccionesdemasashansidoinsligadasabusandodeIderechodeaulodefensacoIecliva
NoselraladeobIadoresdesrovislosderoleccinoIiciaIorvivirenIugaresaIe|ados
eneIcamosinodeunamoviIizacinenaoyodedemandaseconmicasregionaIesque
emiezacomohueIgaysedesarroIIacomomolinconlraIaIoIicia
Ia |cpu||icadeenerodeI
|| Ccncrcicde|uniodeI
|
Ciro Alegra Varona
292
El Estado en debate: mltiples miradas
II recuenlo de hechos seme|anles en Ios uIlimos aos y eI anaIisis de sus reguIaridades
demandarianunesaciomayorqueeslebrevearlicuIoIaraIosnesdeIresenleesludio
vamos a relener eI hecho de que Ia IoIicia fuera de Ias Iabores reguIares de seguridad
ubIicayseguridadciudadanalieneeneIIeruIadeIicadafuncindeconlroIarIasroleslas
sociaIesqueseorganizanconslanlemenleeneIambilourbanoyurbanomarginaIconlroI
quenouedereducirseasimIerohibicinyreresinuesIasroleslassociaIessueIen
lenerunconlenidode|usliciaamaradoorIaIeyLascifrasdanaenlenderqueselralade
unfenmenoeslrucluraIydegranmagniludvercuadro
11
CUADRO 1. Nmero de acciones de protesta social, 2001-2005
Ao Nmero de acciones de protesta social
2001 1,826
2002 6,240
2003 8,532
2004 8,494
2005 5,240
Hay que admilir que Ia diferenciacin que acabamos de lrazar enlre aulodefensa y rolesla
sociaIvioIenlaaunqueesfaciIdecomrenderesdificiIdeaIicarComosevioenMoquegua
en eI y anles en Arequia en eI eI coniclo regionaI uede incIuir moviIizacin
camesina y sueIe inslrumenlaIizar Ia lradicin de aulodefensa incIuidas sus habiIidades
comoeIdesIazamienloacamolraviesaIacuIluradecombalecueroacueroyeIusode
huaracas como armas ofensivas ara exlenderse hasla deseslabiIizar una o mas regiones
Anlecedenle hislrico de esle lio de coniclos es Ia rebeIin deAoaya oIivia ocurrida
en
12
LosgremiosdeIaroduccinyIosserviciosvenquesushueIgasnolienenefeclo
si no consiguen deseslabiIizar aI gobierno or medio de Ia hueIga generaI y eI bIoqueo de
Ias rinciaIes vias de comunicacin deI ais Io que no es osibIe sin eI comonenle ruraI
De ahi Ia ideoIogia y Ia raclica de Ia aIianza obrerocamesina que se han lransformado
hasla converlirse hoy en Ia ideoIogia de Ios frenles de defensa regionaIes II aro regionaI
que se exliende hasla ser aro nacionaI es eI rango de enfrenlamienlo en que Ios sindicalos
han hecho sus conquislas hislricas de derechos IaboraIes y me|oras saIariaIes Las hueIgas
aIcanzaneserangocuandoincIuyenmoviIizacionescamesinasIslaideoIogiadeIaaIianza
obrerocamesinalransformadasubyaceaIasoIeadasdeconiclosregionaIesdeIresenle
SueslralegiaenIineasgeneraIesesIasiguienleLamencionadacoordinacinurbanaanles
sindicaIdeuncon|unlodemoviIizacionesIocaIesaunlaacausararaIizacionesdeIlraba|o
yeIcomerciobIoqueosviaIesyalaquesabienesubIicosenvariosunlosdeIlerrilorioIxisle
unIimiledeIacaacidaddeIasfuerzaseseciaIesanlimolinesarareslabIecereIordenenoco
11
Tomado deI Minislerio deI Inlerior y de asombrio IgIesias CarIos y Iernando RosigIiosi Ia
scguri!a! q sus insiiiucicncs cn c| Pcru a inicics !c| sig|c XX|. rcjcrnas !cnccr4iicas c nccni|iiarisncLima
III
12
DandIer }orge y }uan Torrico II Congreso NacionaI Indigena de y Ia rebeIin deAoaya
en Slern Sleve com |csisicncia, rc|c|icn q ccncicncia canpcsina cn |cs An!cs Lima III
Marlinez ArevaIo Heclor Ias cc|cnizacicncs sc|t4iicas !irigi!as cn c| Pcru. aniccc!cnics, aciua|i!a! q
pcrspcciitas Lima UNMSM DeI mismo aulor Picnari. rc|acicncs inicrrcgicna|cs q cc|cnizacicn
cspcni4nca q !irigi!aLima
|
Ciro Alegra Varona
296
El Estado en debate: mltiples miradas
dirigidas or Ias Iuerzas Armadas se ubicaron a Io Iargo de Ia decada de en San
IernandoRequenaIucaIIayAlaIayaHoyeII|ercilomanlieneaclividadesdeaoyoen
ochounlosdeIaAmazoniacincoaIoIargodeIasfronlerasdeMadredeDiosUcayaIiy
LoreloconrasiIydosendireccinaIIcuadorIIaoyoconsisleenromoveraclividades
agroecuariasdeauloabaslecimienloye|ecularobrasdedesarroIIoIocaIenconveniocon
IasauloridadesIocaIes
Una forma indirecla ero conslanle de arliciacin de Ias IIAA en eI desarroIIo es Ia
resenciadecuarleIesybasesmiIilaresorlodoeIlerrilorionacionaILasgrandesunidades
decombaledeII|ercilosedenominanbrigadascadaunacomuesladevariosbalaIIonesIo
queeneIcasodeII|erciloeseciaImenleIaInfanleriareresenlavariosmiIesdehombres
UnbalaIInlieneaIrededordesoIdadosagruadosencualrocomaias
CUADRO 3. Cuarteles y bases del Ejrcito
N/O REGIN GRAN UNIDAD DE COMBATE UBICACIN
Regin Militar del Norte
01. TUMBES 1ra BRIGADA DE INFANTERIA REFORZADA TUMBES
02. PIURA * CUARTEL GENERAL RMN
* 1ra BRIGADA DE CABALLERIA
PIURA
SULLANA
03. LAMBAYEQUE 7ma BRIGADA DE INFANTERIA LAMBAYEQUE
04. AMAZONAS 6ta BRIGADA DE SELVA BAGUA
05. LA LIBERTAD 32 BRIGADA DE INFANTERIA TRUJILLO
Regin Militar del Centro
01. LIMA CUARTEL GENERAL DE LA RMC
18 BRIGADA BLINDADA
1ra BRIGADA AEREA
1ra BRIGADA DE FUERZAS ESPEC.
RMAC
RMAC
CALLAO
CHORRILLOS
02. JUNIN 31 BRIGADA DE INFANTERIA HUANCAYO
03. AYACUCHO 2da BRIGADA DE INFANTERIA HUAMANGA
04. SAN MARTN 3ra BRIGADA DE FUERZAS ESPEC. TARAPOTO
05. LA LIBERTAD 32 BRIGADA DE INFANTERIA TRUJILLO
Regin Militar del Sur
01. AREQUIPA CUARTEL GENERAL DE LA RMS AREQUIPA
02. MOQUEGUA 3ra BRIGADA DE BLINDADA MOQUEGUA
03. TACNA 3ra BRIGADA DE CABALLERIA TACNA
04. PUNO 4ta BRIGADA DE MONTAA PUNO
05. CUSCO 5ta BRIGADA DE MONTAA CUSCO
Regin Militar del Oriente
Comprende diez batallones de Infantera de Selva desplegados dentro de la regin
Iquitos, con cuartel general en la ciudad de Iquitos. Cubren la lnea de frontera
nororiental a lo largo de los ros Santiago, Pastaza, Napo y Putumayo.
Fuente: Ministerio de Defensa.
Fuerza Armada y Polica en un pas lleno de territorios alejados
|
297
El Estado en debate: mltiples miradas
Los cuarleIes y bases deI I|ercilo asi dislribuidos or lodo eI ais aIo|an a cerca de mi
efeclivosdeIserviciomiIilarmasunosmiIsubaIlernosymiIociaIesAunqueIamayoria
eslanubicadosenIascailaIesregionaIesadquierenIosaIimenlosfrescosenIaIocaIidadIo
quereorlaunademandaermanenlearaIaroduccinIocaIIIefeclodislribuidordeIos
balaIIonesdeIaInfanleriadeSeIvaeseImayororqueseencuenlranaIoIargodeIaIineade
fronleraLasunidadesfamiIiaresdeIosociaIesconlribuyenlambienaIaeconomiaurbana
regionaISeme|anleaorleaunqueequeonoIohaceningunolroseclordeIIsladoues
casilodasIasdemasinslilucioneslienenasuersonaIenLimaLaMarinayIaIuerzaAerea
aunqueconersonaIdelroamuchomenosnumerosolienendislribuidosoreIaiscerca
demiIociaIescadaunayungrannumerodesubaIlernosaIrededordemiIIaMarina
ymiIIaIuerzaAereaIneIcasodeIaMarinahayquedeslacarIasnumerosasbasesque
manlienenenIasregionesdeUcayaIieIquilosyeIasliIIerodeISIMAaoriIIasdeIAmazonas
IncoIaboracinconIosgobiernosregionaIesIaMarinalransorlaaIersonaIdeeducacin
ysaIudymuchasvecesaIosobIadoresaIoIargodemiIesdekiImelrosderio
AunquenosueIemencionarseenlreIasformasdearliciacindeIasIuerzasArmadasen
eIdesarroIIoeIserviciomiIilaresunadeIasaclividadesenqueeIIsladosereIacionamas
inlensamenleconIaobIacinobreeneIIeruIIserviciomiIilarhasufridoenIauIlima
decada una marcada reduccin a raiz de Ia suresin deI servicio miIilar obIigalorio y Ia
imIanlacindeIserviciovoIunlarioeneIaoIImolivodeeslecambioreaIizadoor
Iu|imoriduranlesuuIlimacamaaeIecloraIfueganarseeIaoyodeIos|venesuesse
habiaregislradounaoIadedesconlenloconeIlraloenIoscuarleIesLosdalosconrman
esa imresin Segun Ia Defensoria deI IuebIo enlre y eI murieron |venes
en Ios cuarleIes y se denunciaron casos de maIos lralos IIIo concuerda lambien con
Ia caida deI resuueslo miIilar ociaI que en esos aos aIcanz sus niveIes mas ba|os
Is de imaginarse Ia dececin que sufrian Ios recIulas aI enconlrar en eI cuarleI enurias
y obrezas lodavia eores que Ias de sus Iugares de origen y ademas casligos fisicos y
de rivacin de Iiberlad Duranle eI gobierno de Iu|imori se manluvieron cifras ociaIes
inverosimiIesderecIulamienloquehabIabandemasmiIrecIulasIslascifrasinadas
arasuslraerdinerosaIresuueslodeII|ercilosesinceraroneneIcuandoseubIic
que habia en eI I|ercilo en Ia Marina y en Ia Iuerza Aerea
In Ios
aossiguienlesfuecadavezmasdificiIreunirIacifrarevislademiIrecIulasuesIas
condicionesdevidayIaaIimenlacinenIoscuarleIesasicomoIaasignacinmensuaIde
dinerooroinaaracadasoIdadosiguieronsiendomuyba|asIneIIaasignacin
fueaumenladadeasoIesconIoquehubocierloaIivioIIcaminorazonabIedehacer
alraclivoeIserviciomiIilaraIos|venesdemenoresrecursoshasidolomadoresueIlamenle
orIaacluaIgeslinquehalrazadounIanaraincremenlarIaasignacinmensuaIhasla
unmonloequivaIenleaunosdIaresIsleaumenlohasidoeslabIecidoenIanuevaLey
deIServicioMiIilarvigenleaarlirdeIdeenerodeILaIeyolorgaaIrecIulaademas
un amIio con|unlo de derechos a reslaciones deI Islado y faciIidades ara emrender
aclividades econmicas o conlinuar esludios Irecedenle osilivo en esle senlido es eI de
ArgenlinaqueconunaasignacindecercadedIaresmensuaIeshaIogradorecIular
un numero signicalivo de |venes con educacin secundariaAarle de Ias me|oras que
eslolraearaeIrecIulamienloincideenIaazsociaIdeIaisalravesdeIbieneslardeIos
Iicenciados
Ia |cpu||icade|uIio
|
Ciro Alegra Varona
298
El Estado en debate: mltiples miradas
Los Iicenciados han adquirido una nueva imorlancia en eI Ieru desde que Ios comiles
de aulodefensa CAD se han consoIidado como Ias organizaciones sociaIes mas
inlerconecladas y dinamicas en eI ambilo ruraI andino y amaznico Is ya lradicin
que aIgunos Iicenciados regresen a sus uebIos y asuman con frecuencia cargos como
auloridad IocaI aIcaIdes o varas y regidores II enlrenamienlo en eI uso de Ias armas
IadisciIinamiIilareIlralocolidianoconIossubaIlernosquesonorladoresdecuIlura
ouIar urbana y eI conlaclo aunque sea ocasionaI con Ios ociaIes que son a n de
cuenlas reresenlanles deI Islado y hombre venidos de Ia ciudad son exeriencias que
caacilan aI Iicenciado ara mediar enlre su comunidad y Ios agenles deI mercado y eI
Islado Como bien Io ha descrilo rian SeImeski ara eI caso deI Icuador
Ia hislrica
misindeinlegraraIosindigenasaIanacinmeslizahasidoreemIazadaenIaraclica
ordosnaIidadesconcrelasIaIuerzaArmadareconoceIaidenlidadelnicadeIsoIdado
y Io enlrena ara servir a Ia nacin congurando un nacionaIismo muIlielnico que se
reciadeesladiversidadyIacoIeclividadruraIinlegraaIIicenciadocomounodeIos
roIes sociaIes comalibIes con su idenlidad elnica basica y sus aclividades reguIares Is
cierloqueaIoIargodeeslosrocesosdemuluaadalacinenlreIainslilucinmiIilaryIos
miembrosdeIascoIeclividadesruraIeshaygrandesmaIenlendidosylraba|ososrea|usles
Los|venesqueseresenlanaIserviciomiIilarfanlaseanconunaexerienciaguerreraque
IosvaaconrmarensuhombriayIuegoseencuenlranconqueeIserviciomiIilarconsisle
rinciaImenle en Iabores manuaIes de manlenimienlo y Iimieza In eI uebIo nalaI se
eseraqueeI|ovensehagahombreeneIserviciomiIilarquearendaaconseguirrecursos
araIossuyosysecaacilearafundarunafamiIiayeI|ovenregresadesengaadodesu
condicinsociaIdeorigenconscienledeIascomIe|idadesdeIbieneslarmodernodeseoso
de emigrar a Ia ciudad y caacilarse mas Ior arle de Ios inslruclores miIilares lambien
hayiIusionesydesengaosSeroonenensearaIosrecIulasbuenascoslumbrescomoeI
ordenIaIaboriosidadIahoneslidadeIalriolismoIedanaesloaunmasimorlanciaque
aIenlrenamienloaraeIcombaleyIoqueeIIicenciadoseIIevaesunacaacilacinaraIa
accindisciIinadasierononecesariamenleba|oIosnesyvaIoresaIosquesirvien
IasIasIoresohaysiemrecierloriesgodequeIosIicenciadosnosecomorlenaIoIargo
delodoeIreslodesuvidacomoIareservadeII|erciloIneIIerudehechoIoscomilesde
aulodefensanosehandisueIloaIIevanlarseeIesladodeexcecinensusregionescomo
IorescribeIaIeyysehandadomisionesasimismosdenlrodeIamIiomargenqueIes
diosuregIamenloeIdecrelosuremode
IIdecreloIegisIalivodicladooreII|eculivoennoviembredeenusodeIaoleslad
que Ie lransri eI Congreso ara IegisIar en maleria de acicacin nacionaI reconoce
a Ios comiles de aulodefensa y Ios dene como organizaciones de Ia obIacin surgidas
esonlanea y Iibremenle ara desarroIIar aclividades de aulodefensa de su comunidad
evilarIainIlracinlerrorisladefendersedeIosalaquesdeeslassicyaoyaraIasIuerzas
ArmadasyaIaIoIiciaNacionaIdeIIeruenIaslareasdeacicacincuyacaraclerislicaes
IadeserlransiloriasComoIoscomilesquedanacargodeIcomandomiIilardecadazona
seenliendequesoIosonosibIesmienlrasdureeIesladodeexcecinorquesoIoenesla
circunslancialieneIaauloridadmiIilarconlroIsobreeIordeninlernoseguneIarlicuIo
7
IIesfuerzosislemalicomasgrandeysignicalivooridenlicarIosrobIemasdeIaadminislracin
de |uslicia y rooner soIuciones fue eI de Ia Comisin IseciaI ara Ia Reforma InlegraI de Ia
Adminislracin de }uslicia CIRIA}US IIIa eIabor un documenlo liluIado IIan nacionaI de
reforma inlegraI de Ia adminislracin de |uslicia que IIeva fecha de abriI de Iuede ser
consuIladoenvvv|usliciavivaorge
|
Marcial Rubio Correa
356
El Estado en debate: mltiples miradas
casosfulurosysimiIaresdelaImaneraquelodosIosdemas|uecesylribunaIesqueresueIvan
robIemas|uridicosba|oeselribunaIsuremoaIiquenIosrinciiosdeIassenlenciasque
eI dicla In nueslro ais ya liene |urisrudencia vincuIanle eI TribunaI ConslilucionaI y
lambieneslaesunaraclicacomunenIosmasaIloslribunaIesadminislralivosencabezados
oreITribunaIIiscaIquehadesarroIIadounamuyimorlanle|urisrudencialribulariay
aduaneraaIoIargodeIosaos
LosrecedenlesvincuIanlessonmuyimorlanlesendiversosaseclosdeIaadminislracin
de |uslicia hacen baslanle redecibIes Ias senlencias en Ios casos mas usuaIes Io que da
cerleza aI Iiliganle y seguridad |uridica denlro deI sislema de Derecho en su con|unlo
TambiendisminuyeeInumerode|uiciosorquequienrelendaIiligarlendraconocimienlo
reviodecuaIeseIrevisibIeresuIladoysiIevaaserdesfavorabIelendraquenegociarcon
suconlraarleenvezdeseguirunIargoycoslosorocesoYsobrelodoseconlroIame|orIa
corrucinorqueeI|ueznouedeofrecerIibremenleunasoIucinacambiodeunrecio
cuandosudeberineIudibIeesresoIvereneIsenlidoeslabIecidooreIrecedenlevincuIanle
oenfrenlarun|uicioenaIderevaricaloensuconlra
A quien comele asumir Ia eIaboracin de una oIilica |urisdiccionaI es esecicamenle
a Ia Corle Surema de Ia ReubIica como eI organismo |udiciaI de maximo niveI denlro
deI Islado De hecho Ia Ley Organica deI Ioder }udiciaI Ia ha aulorizado a eIIo hace ya
muchosaoserosoIorecienlemenlehacomenzadoadiclarsenlenciascomorecedenles
vincuIanlesIsleesfuerzoiniciaIdebeserresaIladoeroaImismoliemoesrecisodecir
queorahoraessumamenlefragmenlarioycomocuerololaIderecedenlesvincuIanles
esirreIevanlearaorienlarIaadminislracinde|usliciaenlodoeIais
La Corle Surema aclua en eI Ieru como un organismo cuya Iabor es diclar resoIuciones
enIos|uiciosqueIIeganhaslasusmanosIIIoesreforzadoorIadenicinquedeeIIada
eI arlicuIo de Ia Conslilucin Corresonde a Ia Corle Surema faIIar en casacin o
enuIlimainslanciacuandoIaaccinseiniciaenunaCorleSuerioroanleIaroiaCorle
SuremaconformeaIey
IsuliIcomararaquiIaacluacindeIaCorleSuremaconIadeITribunaIConslilucionaI
IsleuIlimorganoaarlirdeyduranleraclicamenleunadecadahadesarroIIado
una doclrina exlensa y comIela sobre Ia aIicacin de Ia Conslilucin La raxis deI
TribunaI ConslilucionaI no ha eslado exenla de crilica or Ios eseciaIislas ero mas aIIa
de Ias ob|eciones es evidenle que ha conlribuido decisivamenle a conslruir un Islado de
derecho y una concecin conslilucionaI en eI Ieru Gracias a eIIo Ia adminislracin de
|uslicia conslilucionaI en generaI es redecibIe y liene un grado de seguridad |uridica
muchomayorqueIa|usliciaordinaria
NisiquieraseuedeargumenlarqueeITribunaIConslilucionaIlengamuchomenoslraba|o
que Ia Corle Surema Si sacamos cuenlas y dividimos Ia canlidad de causas resueIlas
enlre eI numero de magislrados deI TribunaI y de Ia Corle Surema robabIemenle Ias
cifrasmoslraranqueeIrimerodiclaroorcionaImenleenreIacinconeInumerodesus
miembrosmasresoIucionesqueIasegunda
HayquedeslacarenlreolrascosasquenoseconoceacienciacierlaIacanlidaddecargarocesaI
queasaorIaCorleSuremaunhechoincomrensibIeeneslaeocaenIaqueIasesladislicasde
hechosuedensermuyfaciImenlehechasconmediosinformalicos
Norma y realidad: por qu no se cumple el Derecho?
|
357
El Estado en debate: mltiples miradas
LarazndeesladiferenciaderendimienlocuanlilalivosedebesindudaaIaorganizacin
deIlraba|odenlrodecadaunodeIosdoslribunaIescomoveremosIuegoIaadminislracin
deI Ioder }udiciaI es en generaI arcaica In adicin sin embargo lenemos que lomar en
cuenlaqueIadiferenciacuaIilalivaqueroduceeneIambilodeIosrocesosconslilucionaIes
eIqueexislaunexlensocuerodedoclrina|urisrudenciaIacrecienlaIacaIidaddeIservicio
deadminislracinde|usliciaaIasersonas
Ior lodas eslas razones consideramos que seria imorlanle que se adolara
conslilucionaImenleIadenicindequeIaCorleSuremalienecomonaIidadorienlarIa
Iabor|urisdiccionaIdeIIsladodiclandosenlenciascomorecedenlesvincuIanlesyqueno
lienecomonaIidadserunainslanciaderesoIucinounlribunaIdecasacin
LosdelaIIesdecmosehaceycuaIessonIosrequisilosrocesaIesaraaIicarunadecisin
de esle lio son conocidos y aIicados en muchos Iugares deI mundo In eslo no hay
secrelos Desde eI unlo de visla deI rocedimienlo Ia regIa generaI es que es Ia roia
CorleSuremaIaquedecidequecasossenlenciaracomorecedenlevincuIanleIsloquiere
decir que Ios |uicios acaban en Ias corles sueriores y que eI Iiliganle liene eI derecho de
ediraIaCorleSuremaqueveasucasoLaCorleSuremadecidesiacelaonosenlenciar
segunseauncasoquecorresondeaIoqueIaoIilica|urisdiccionaIaconse|aguiararaeI
fuluroDeeslamaneraIaCorleSuremaresueIvearofundidadocoscasosynoIosmiIes
queahoradebelralaraIao
Desde Iuego adolar esle sislema ermiliria ademas que Ia Corle Surema udiera
revisar Ias senlencias de lodos Ios lribunaIes |urisdiccionaIes y adminislralivos que hay
enIareubIicasaIvoIoscasosanleeITribunaIConslilucionaIaIgoquenouedehacer
hoyendiaorquerecargariaenormemenlesufuncinDeeslaformaseriaunaverdadera
Corle Surema de Ia ReubIica y no Ia que resueIve soIamenle Io vislo anle Ios |ueces
ordinarios
ComosevearaquehayaunsislemadeoIilica|urisdiccionaIconrecedenlesvincuIanles
Io que faIla esIa simIevoIunlad decambiarIascosasDeberia hacerseuna modicacin
conslilucionaIdeIfuncionamienlodeIaCorleSuremayeIIamismadeberiaaadiraese
cambio una suslanliva modernizacin de sus rocedimienlos de lraba|o que ermilieran
eIevarsurendimienlocuanlilalivoaraaorlarceIeridadysimuIlaneamenlecaIidadcon
su|urisrudenciavincuIanle
2.2 La reforma sustantiva de los procedimientos
Los rocedimienlos |udiciaIes en eI Ieru son Ienlos y engorrosos Tericamenle deberian
durarunosocosmeseseroenIareaIidadsoIouedenserrocesadosenaosComoeslo
ocurre Ia osibiIidad de Iograr Ia aIicacin deI Derecho en Iazos razonabIes se diIuye y
consiguienlemenle Ia fuerza de Ia Iey se debiIila quien Ia quiere desconocer sabe que
odraenredarydemorarIaaIicacinde|usliciaIslofavoreceorlanloIaiIegaIidadyIa
corrucin
Los defeclos de rocedimienlo no son resonsabiIidad direcla de Ia adminislracin de
|uslicia sino en lodo caso deI IegisIador TaI vez Ios magislrados |udiciaIes que mane|an
colidianamenleIosrocedimienlosodrianinlervenirmasaclivamenleensumodicacin
o lener una oIilica generaI de mayor ceIeridad ero en generaI eIIos Ios aIican con
|
Marcial Rubio Correa
358
El Estado en debate: mltiples miradas
baslanle formaIismo y desde esle unlo de visla refuerzan sus eIemenlos osilivos y
negalivos sin buscar lransformaciones
LaraznfundamenlaIareceserIafaIladeasignacinderecursosscaIesara
Iae|ecucinIsleesunsinlomadequeenIaoIilicanacionaIIareferencianoeslaenIa
aIicacindeIasnormasmodernasconlodosIosIimilesqueeIIasuedanlenerenro
de un sislema |udiciaI que garanlice me|or eI cumIimienlo deI Derecho y Ia sancin de
IosiIicilosenaIes
IinaImenle es inleresanle en maleria de rocedimienlo conlraslar Ia aclilud de Ia
|urisdiccin conslilucionaI en reIacin con eI formaIismo de Ios rocedimienlos frenle a
Ia que adola eI Ioder }udiciaI Como se sabe Ios rocesos de amaro habeas corus y
habeas dala se inician denlro deI Ioder }udiciaI y ueden concIuir como uIlima inslancia
anle eI TribunaI ConslilucionaI Isle uIlimo rgano ha reilerado en su |urisrudencia Ia
La Defensoria deI IuebIo dice observamos que or Io generaI eI oerador deI servicio de
|usliciaaIicaIaIeyyIosregIamenlosenformamecanicaeirreexivasinlomarencuenlaaseclos
deIareaIidadoeIcrilerioderazonabiIidadDefensoriadeIIuebIoPropuestas bsicas de la Defensora
del Pueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines
se encargarn de hacerlo y cmo lo harnInformeDefensoriaInumLimaDefensoriadeIIuebIo
LahisloriarecienledeIasnormasrocesaIesenaIeseneIIeruesalelicaTuvimosduranledecadas
eI Cdigo de Irocedimienlos IenaIes romuIgado como Iey eI de noviembre de y
vigenledesdeeIdemarzodeIIdeabriIdeseromuIgordecreloIegisIalivoeI
nuevoCdigoIrocesaIIenaIcuyavigenciafueoslergadaendiversasoorlunidadesynaImenle
fuederogadosinenlrarnuncaenvigenciaIenaoreIdecreloIegisIalivoubIicadoeIde
|uIiodequearobeINuevoCdigoIrocesaIIenaIIslenuevoCdigoderoglambienaIvie|o
CdigoarobadoorIaIeyylienedisosicionesnovedosasquehariansegunIoseseciaIislas
mucho bien aI rocedimienlo enaI Sin embargo segun sus disosiciones comIemenlarias esle
CdigoenlraraenvigenciarogresivamenleenIareubIicaYaIIevamoscualroaosycasinorige
aningundislrilo|udiciaI
Norma y realidad: por qu no se cumple el Derecho?
|
359
El Estado en debate: mltiples miradas
aIicacindevariosrinciiosrocesaIesconducenlesafavorecerIaexislenciadeIaaccin
a simIicar Ios rocedimienlos cuando eI cumIimienlo formaI no es necesario a evilar
Ias nuIidades y eI regreso formaI a elaas anleriores deI roceso sacricando ceIeridad e
incIusive ha sancionado reelidamenle a Ios abogados que de manera manieslamenle
maIiciosaexliendeneIcursodeIrocesoaradiIalarIadacindeIasenlencia
11
Todoesle
liodemedidassonraclicamenledesconocidaseneIe|erciciorocesaIanleIoslribunaIes
ordinariosMasbienIos|uecesarecenserexcesivamenleloIeranlesconIosIiliganlesque
maniuIan eI rocedimienlo La Corle Surema no ha diclado regIas |urisrudenciaIes
vincuIanlesquecorraneslosgravesdefeclos
2.3 La extensin del proceso en el Poder Judicial y la regionalizacin de la administracin
de justicia
Si Ia exigencia de que eI Derecho de aIique reaImenle y que Ios deIilos se sancionen en
liemooorlunovaaIIevarseacabounob|elivoindisensabIeaIograrconsisleenqueIa
inmensamayoriadeIosrocesosqueocurraneneIIerulerminendenlrodesuroiodislrilo
|udiciaIesdecirenmanosdeI|uezeseciaIizadoodeIaCorleSueriordeendiendode
dndecomenzdichoroceso
12
andegaranlizardoscosaseIrinciiodequeseanor
Iomenosdos|uecesolribunaIesIosquesenlencienqueesIoqueseIIamaeIrinciiode
doble instanciayquelieneornaIidadqueIasarlesnoseveansomelidasenIaresoIucin
aIadecisindeunsoIorganodeadminislracinde|usliciayeIdequeIaexlensinyIos
coslosdeIrocedimienlonoseanexcesivos
Dos aseclos rinciaIes enlre muchos son a nueslro |uicio Ios que han imedido que
esloseconsigaIIrimeroconsisleenquehaydesconanzaenIasucienciadeIascorles
suerioresaraserinslanciasdenilivasenlodosIos|uiciosIIsegundoconsisleenqueIa
CorleSuremanohaIogradohaslaahoradesrendersedesulareaderesoIverodecasar
enIosrocesos
Sobre Ias corles sueriores se sosliene que lienen insucienle caacidad ara ser uIlima
inslancia en Ios rocesos Irimero habria que demoslrar que esa armacin es cierla es
decir que debe asegurarse Ia luleIa de Ia Corle Surema sobre Ias corles sueriores ara
11
IuedeverseaIresecloeICompendio de jurisprudencia. tica y responsabilidad profesional del Abogado
LimaCircuIodeDerechoAdminislralivoIonliciaUniversidadCalIicadeIIeruIsleCircuIo
haubIicadolambienunmanuaIdeelicadeIarofesin|uridicaqueesunaorleimorlanleaIa
moraIizacin
12
Los rocesos lienen diferenle exlensin en eI liemo hay rocesos en Ios que hay que consumir
liemo robando Ios hechos olros que se IIaman sumarios y olros aun sumarisimos Todo eIIo
deendedeIamaleriaquesedisculedeIacIaridaddeIoshechosaIegadoselcIngeneraIeIorden
|erarquicodeIos|uecesylribunaIescomienzaeneI|uezdeazIelradoubicadoenundislrilodeI
ais sigue con eI |uez eseciaIizado ubicado en una rovincia Iuego con Ia corle suerior a Ia
cabezadeundislrilo|udiciaIaunqueIademarcacindeundislrilo|udiciaInocoincideconIade
undearlamenloaralerminosraclicosodemosasimiIarIosyIaCorleSuremacomomaxima
inslanciaUnrocesouedecomenzarenun|uezeseciaIizadoqueeslaradicadoenunarovinciay
concIuirenunasaIadeIacorlesueriorqueeslaaIacabezadeIdislrilo|udiciaIdequeselraleIero
lambienodrainiciarseanleun|uezdeazIelradoyconcIuiranleeI|uezeseciaIizadonoIIegando
aIacorlesueriorTambienodrahaberrocesosqueIIeguenhaslaIaCorleSurema
|
Marcial Rubio Correa
360
El Estado en debate: mltiples miradas
garanlizarcaIidadyenlodocasosinaImenleasifueraIascorlessuerioresuedenser
me|oradasenunIazoreIalivamenleraidosiselomaraIadecisinoIilicadehacerIoyse
roveyeraIosrecursosnecesariosInleoriacuandomenosnoexislerobIemaaIgunoara
queIosrocesoslerminenensuroiodislrilo|udiciaI
LomasimorlanleenlodoeslelemaconsisleenqueIaCorleSuremacomoyahemosvislo
esdenidaconslilucionaImenlecomounainslanciadecasacinoderesoIucindeconiclos
ysegunareceeIIamismasehaIIaconforlabIemenleubicadaenlaIresonsabiIidadSino
hubieraroueslomodicacionesaIaConslilucinyIaIegisIacinexislenlearaeslabIecer
regIas dislinlas In laI circunslancia ara Ios Iiliganles Ia mayoria de Ias veces es osibIe
IIegar hasla Ia Corle Surema disculiendo un asunlo Iiligioso y de esa manera Ias corles
suerioresnoconcIuyenenIareaIidadIoscasosqueresueIveneIIasquedanenIoshechos
comounainslanciainlermedia
IslolienequeverdesdeIuegoconIaregionaIizacindeIaadminislracinde|uslicialarea
endienleIxisleununlodearlidamuyroicioaraeslaregionaIizacinyconsisleen
queeIIoder}udiciaIlieneunaorganizacindesconcenlradaenraclicamenlelodoeIais
hay|uecesdeazIelradosenIosdislrilosyobIacionesenIosqueseaneslabIecidos|ueces
eseciaIizadosenIasrovinciasycorlessuerioresencadaunodeIosdislrilos|udiciaIes
deIaiseslosdislrilosgruesamenlehabIandocoincidenconIadislribucingeogracade
IosdearlamenlosodeIasregiones
13
DelaImaneraqueregionaIizarIaadminislracinde|usliciarequeririadecierlosrea|usles
organizalivoseronodeunalransformacinlolaIIslosuondriaqueIasacluaIescorles
suerioresacluarancomounasuerledecorte supremaregionaIyqueconcIuyeraneneIIasIos
rocesos|udiciaIesLaCorleSuremaodriaquedarcomounainslanciaaIaqueseuede
soIicilarinlervencinerodemaneralaIqueeIIadecidasiseocuaonodeIcasosegun
IeseauliIarasenlar|urisrudenciavincuIaloriaaralodosIoslribunaIesdeIareubIica
lemaqueyahemosdesarroIIadoanles
La regionaIizacin de Ia adminislracin de |uslicia abaralaria Ios coslos deI Iiligio seria
mas raida y se e|ecularia de manera mas direcla Todo eslo no es sino un benecio ara
uname|oraIicacindeIDerechoenIareaIidadyorolroIadoesrecisoseaIarqueIa
regionaIizacinesunanecesidad|uridicayoIilicaeneIIeruyIaadminislracinde|uslicia
deberiaserenconsecuenciaunodesusconlenidosimorlanlesNoIoesenabsoIuloenIa
acluaIidaduesnohayindicioqueermiladecirqueIaregionaIizacindeIaadminislracin
de|usliciaesleavanzando
2.4 La puesta al da de la organizacin y administracin
LaorganizacinyadminislracindeIIoder}udiciaIuedearmarseeslaeneIsigIoXIX
LomasevidenleesIadislanciaqueexisleenIauliIizacindeIainformalicaenlreeIIoder
}udiciaIyolroliodeinslilucioneslanlodeIIsladocomorivadasIsverdadqueexisle
cierla informacin sobre eI eslado de Ios rocedimienlos ero Ios rinciaIes benecios
13
Las corles sueriores eslan asenladas como cabezas de dislrilo |udiciaI y se haIIan ubicadas
en cailaIes de dearlamenlo Una excecin es Lima que liene mas de un dislrilo |udiciaI y
consiguienlemenlemasdeunacorlesuerior
Norma y realidad: por qu no se cumple el Derecho?
|
361
El Estado en debate: mltiples miradas
queseodrianoblenernoeslanenusoIasesladislicasIaubIicidaddeIassenlenciasmas
imorlanlesyIalramilacindeIosrocedimienlosmismos
14
NoexislenesladislicasverosimiIessobreeIlraba|o|urisrudenciaIeneIIoder}udiciaINose
sabesiquieraconexacliludeInumerodeexedienlesdesachadoyeneseraanleIaCorle
SuremaMenosaunseconoceIainformacinsobreeIlraba|odeIasinslanciasinferiores
Islaesunasiluacinqueyadebierahabersidocorregidaorqueexislendesdeliemoalras
Ias osibiIidades lecnicas de lener una informacin reaI e inmediala deI movimienlo de
exedienlescuandomenosanleIaCorleSuremayIascorlessueriores
15
Muchos |ueces ueden ya uliIizar comuladoras con rocesadores de lexlo ara Ia
redaccindesusresoIucionesIorconsiguienleeslasodrianserueslasaconocimienlo
ubIico a lraves de inlernel Cuando menos Ias senlencias deberian ser comunicadas
or esle medio ya Io hacen eI TribunaI ConslilucionaI y Ios lribunaIes que resueIven
rocedimienlos en uIlima inslancia adminislraliva No hay ninguna razn eseciaI ara
queorIomenosIaCorleSuremayIascorlessuerioresnoIouedanhacerIubIicar
oorlunamenle Ia informacin es lransarencia y consiguienle mayor dicuIlad ara Ia
exislenciadecorrucinesseguridadaraIosIiliganlesyesIaoorlunidadornde
leneruncuero|urisrudenciaIenIoslribunaIesordinariosquecoIaboreadarcerlezasy
aredecirrazonabIemenleeIsenlidoenqueseresoIveranIosrocesos|udiciaIesIersislir
en Ia no ubIicacin de Ias senlencias y olras resoIuciones imorlanles lrae exaclamenle
Ioser|uiciosinversos
IIIoder}udiciaInohadadoningunasoadeIanlearainformalizarIosrocedimienlosque
lramilaSussislemasdecomunicacinydenolicacinsonlodaviaeIemenlaIesLoesenciaI
ara manlener Ia seguridad de Ios aeIes en Ios que conslan Ios recursos y resoIuciones
acumuIadoseneIexedienledecada|uicioescoserIosconhiIoyaIeznaeImismosislema
desigIosasados
14
La Defensoria deI IuebIo ha dicho aI reseclo resuIla de inleres inlroducir aI roceso Ios
avancesenmaleriadelecnoIogiasdeinformacinycomunicacincaacesdeimrimiragiIidadaIa
Iabor|udiciaIInrimerlerminoaraqueeIsislemainformalicooereadecuadamenleesnecesario
generar un unico numero de idenlicacin deI exedienle |udiciaI desde su formacin hasla su
e|ecucindenilivaInIaraclicaroIiferaeIdesordenuescadargano|urisdiccionaIIeasignaun
numerodislinloaIexedienlealendiendoasuroiaorganizacininlernadeIlraba|oOlroaseclo
queIIamaIaalencinesquedesuesdeaosdevigenciadeIarlicuIodeICdigoIrocesaI
CiviIaunnosehayaincIuidoaIaviaeIeclrnicacomomodaIidadaraonerenconocimienlodeI
conlenidodeIasresoIuciones|udiciaIesUrgeorendequeeIConse|oI|eculivodeIIoder}udiciaI
imIemenleaIabrevedadeIusodeIanolicacinviacorreoeIeclrnicorevislahaceaoseneI
arlicuIodeICdigoIrocesaICiviIasicomoesludiarolrasmedidaslecnoIgicascomoIarma
eIeclrnica y Ia consuIla deI exedienle virluaI Defensoria deI IuebIo Propuestas bsicas de la
Defensora del Pueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu se debe reformar,
quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harnInformeDefensoriaInumLimaDefensoriadeI
IuebIo
15
Is robabIe que en Ios |uzgados eseciaIizados y en Ios |uzgados de az Ielrados que son Ias
inslancias inferiores a Ias corles sueriores no siemre se ueda conlar con eI auxiIio de Ia
informalicaorsudisersinenlodoeIlerrilorionacionaISinembargoIascorlessuerioreseslan
ubicadasenIascailaIesdedearlamenlooenIacailaIdeIareubIicayenlodoseslosIugaressi
secuenlaconIosserviciosbasicosaraeIusodeIainformalica
|
Marcial Rubio Correa
362
El Estado en debate: mltiples miradas
IsverdadqueeIdesacho|udiciaIhasidomodernizadoenarleyquehayahoramas
seguridad en Ia rececin de Ios documenlos Sin embargo aun no esla Ienamenle
informalizado y eso ermile Ia maniuIacin de arle de Ios Iiliganles oco
escruuIosos
Ior Io demas Ia organizacin misma deI lraba|o |urisdiccionaI es eIemenlaI en lodos Ios
niveIesSisecomaraIaorganizacindeITribunaIConslilucionaIconIadeIaCorleSurema
enmaleriadeasesoresysislemadelraba|oseodracomrenderorquehayunanoloria
diferenciaderoduclividadenlreambosIIlraba|oenIaCorleSuremaesmasindividuaI
eIdeITribunaIConslilucionaIesmascoIeclivoIIersonaIdeITribunaIConslilucionaIha
recibidoformacinermanenleMuchosdesusmiembroshanseguidoesludiosdeosgrado
aoyadosoreIroioTribunaIAdemaseIhechodequeIa|urisrudenciaconslilucionaI
haya desarroIIado un cuero doclrinario considerabIe faciIila Ia homogenizacin de
osicionesyIacoherenciaeneIlraba|o
2.5 La carencia de recursos y de voluntad de llevar adelante reformas profundas
DicholodoIoanlerioresverdadqueeIIoder}udiciaIhasidoer|udicadosislemalicamenle
orunainsucienledolacinderecursosresuueslaIesUnaraclicaequivocadadeI
Ioder I|eculivo or aos Ie imidi e|ercilar sus alribuciones conslilucionaIes en Ia
eIaboracin y defensa de su resuueslo Iue un roceso comelenciaI Ianleado or
eI residenle deI Ioder }udiciaI Hugo Sivina eI que eslabIeci que eI Ioder }udiciaI
leniaIaaulonomiaqueIaConslilucinIereconoceydebiae|ercilarIaDoIasenlencia
resecliva
40. De otro lado, el Tribunal Constitucional considera que la poltica general del gobierno y la
formulacin del presupuesto estn limitadas por los parmetros que fja la propia Constitucin,
en los trminos sealados en los Fundamentos Nos. 9, supra, y 41 y 42, infra. En tal sentido, debe
quedar establecido que el Poder Judicial, como Poder del Estado, no est sujeto a una determinada
poltica general de un gobierno determinado, sino a las obligaciones que la Constitucin le asigna
directamente. Por ello, corresponde al Poder Judicial, en cuanto a sus funciones y con base en la
independencia que le es consustancial, fjar autnomamente sus objetivos institucionales que,
obviamente, tienen un componente presupuestario. La garanta de la independencia del Poder
Judicial tambin se manifesta a travs del rol que debe cumplir en el proceso presupuestario
puesto que, de no ser as, se corre el riesgo de su sometimiento al gobierno que le toque dirigir el
Poder Ejecutivo.
16
AI roio liemo hay que seaIar que denlro deI Ioder }udiciaI Ios hechos demueslran
que hay oca voIunlad exresa de IIevar adeIanle Ias reformas que se necesilan Hemos
vislodosresidenlesdeIIoder}udiciaIHugoSivinayIranciscoTavaraquehanemu|ado
decisionesycambiosIeronoseIesvioacomaadosconiguaIenfasisyesfuerzoorIaSaIa
IIenadeIaCorleSuremaquearececonlagiadadeaqueIIoqueIaDefensoriadeIIuebIo
haIIamadoIacultura judicial
16
Senlencia deI TribunaI ConslilucionaI emilida eI de diciembre deI en eI Ix
CCTCsobreaccindeconiclodecomelenciainlerueslaoreIIoder}udiciaIconlraeIIoder
I|eculivo
Norma y realidad: por qu no se cumple el Derecho?
|
363
El Estado en debate: mltiples miradas
Para la Defensora del Pueblo, los intentos de reforma del Poder Judicial, hasta el momento, no
han dado los frutos deseados porque los problemas de fondo no se han atacado idneamente.
Incluso se podra pensar que la reforma se debe orientar, esencialmente, a atender los factores
econmico y normativo. Sin embargo, sin negar la importancia de dichos factores, tal atencin sera
insufciente si no va acompaada de otras medidas dirigidas a cambiar un aspecto descuidado,
pero absolutamente central en lo que toca al sistema de imparticin de justicia: la denominada
cultura judicial.
Esta cultura est compuesta por la cultura organizacional, la baja calidad de las resoluciones
judiciales, el culto exacerbado de la formalidad, una visin de la funcin de impartir justicia
que desatiende el servicio al ciudadano, la primaca del ejercicio del poder sobre la necesidad
de formacin y capacitacin, el razonamiento positivista de la norma en claro desmedro de
otras fuentes del Derecho (doctrina y jurisprudencia), el escaso conocimiento y uso de tratados
internacionales, y en general, todas aquellas prcticas que no favorecen la transparencia, de la que
forman parte los operadores del sistema.
17
Cambiar esla cuIlura romover Ia lransformacin es imorlanle or eI cambio en si
mismo ero lambien orque sera mas dificiI recorlar Ios recursos a un Ioder }udiciaI
que consislenle demueslra buscar Ios cambios y lransformarse ara me|or Deberiamos
IograrqueIaCorleSuremaseinvoIucraradecididamenleenIalransformacindeIIoder
}udiciaI
3. El Ministerio Pblico
Si nos |amos alenlamenle en Ia funcin eslalaI que comele aI Minislerio IubIico eIIa
consisleengaranlizarIaIegaIidaddeIasconduclasdenlrodeIavidasociaI
Sesuone
queeIMinislerioIubIicoeseIrganoconslilucionaIdeconlroIdeIaIegaIidadNoessin
embargoIafuncinquecumIeyesloseuedeversiIocomaramosconIaDefensoriadeI
IuebIo
mienlraseslauIlimafocaIizasuacluacinenIosgrandesrobIemassociaIesque
requierensoIucinaraIaefeclivavigenciadeIosderechosdeIasersonaseIMinislerio
IubIicoeslaraclicamenleabsorbidoorIasexigenciasdesuarliciacinenIosrocesos
|udiciaIes exislenles Asi Ia Defensoria deI IuebIo es una inslilucin sin oderes de
e|ecucin ero que acomaa a Ia obIacin en sus robIemas mas reIevanles en lanlo
que eI Minislerio IubIico cumIe Ias funciones fundamenlaImenle de acomaamienlo
|udiciaI
17
Defensoria deI IuebIo Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma de la justicia en el
Per. Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn.
InformeDefensoriaInumLimaDefensoriadeIIuebIo
Is muy signicalivo seaIar que en Ia quinla encuesla nacionaI sobre Ia corrucin hecha or
Iroelica y corresondienle aI ao vvvroelicaorge uede verse que eI Minislerio
IubIico denominado aIIi Fiscala de la Nacin es un rgano considerado como eI menos corrulo
desues de Ia ConlraIoria GeneraI de Ia ReubIica Is una buena imagen ara coIaborar con Ia
vigenciadeIaIeyyIaIuchaconlraIaiIegaIidad
y
lieneornaIidadcenlraIgaranlizareIusoadecuadodeIosrecursosscaIesSinembargo
IaconguracingeneraIdeIsislemalienecierlosdefeclosquesedebierancorregir
II rimero de eIIos es que en cierlos eriodos cuando menos ha moslrado una lolaI
incaacidad de conlroIar Ia corrucin denlro deI Islado In eI eriodo se
rodu|ounamasivaaroiacinderecursosubIicosLascifrasociaIeshabIandecienlos
demiIIonesdedIaresyaidenlicadosIoquehaceresumirqueIaaroiacinlolaIfue
muchomayorSinembargoeISislemaNacionaIdeConlroIdeaqueIenloncesnoencendi
ningunaIuzro|aNisiquieraunaamariIIaComoesabierlamenleimosibIequeeslelraco
dedineronofuerasiquierainluidooreISislemaNacionaIdeConlroIIaconcIusinevidenle
esqueeIaaralooIilicouedeinlervenirIodelaImaneraqueIoaraIicecomIelamenle
frenleacierloliodecorrucin
Quieneslraba|aneneIIsladoyquienesconlralanconeIdeslacanlambienqueengeneraI
eISislemaNacionaIdeConlroIlieneunefecloaraIizanleenIasinicialivasysue|ecucin
denlro deIaaralo deI Islado a menudoIasrevisionesse|anenIosdelaIIesy noenIos
ob|elivoscumIidosaIunloquemuchasveceseslosseIograronIagenlenohizocorrucin
ero aI naI or eI incumIimienlo de delerminados delaIIes formaIes y secundarios se
generanacusacionesyhaslarocedimienlosenaIesconlraIosfuncionariosubIicosLos
mecanismosdeconlroIsonlanformaIesquemuchasvecesfrenanIasinicialivasdequienes
debenaulorizareIgaslodeIdineroIngeneraIse|anmasenIasformasqueeneIconlenido
Is una arado|a dificiI de exIicar que eI Sislema no delecle robos en Ias cenlenas de
miIIones de dIares o cuando menos que no reaccione frenle a eIIos y que a Ia inversa
uedarocesarafuncionariosubIicosordelaIIes
InIaquinlaencueslanacionaIsobreIacorrucinhechaorIroelicaycorresondienleaIao
vvvroelicaorge Ia ConlraIoria GeneraI de Ia ReubIica aarece como Ia inslilucin con
menorcorrucinenunamIioeseclroderganosdeIIslado
Norma y realidad: por qu no se cumple el Derecho?
|
367
El Estado en debate: mltiples miradas
II lema es lambien grave en Io que alae a Ia disosicin de recursos deI Islado en Ia
conlralacin de obras y serviciosA menudo eI efeclo deI Sislema de ConlroI consisle en
araIizarIasdecisionesodiIalarIosagosconeIconsiguienleer|uicioaquienesconlralaron
con eI Islado Con eIIo se relrasa Ia inversin ubIica y se afecla a Ia emresa rivada
AdemasseencareceIasobrasubIicasenIamedidaqueeIosloraunaIicilacinlieneque
lomarencuenlaIasosibIesdiIacioneseneIagoyIanecesidaddeIograrunnanciamienlo
puente.
21
II Sislema NacionaI de ConlroI debe ser recongurado a n de no mirar Ios delaIIes sin
imorlancianoermilirqueIaaroiacinsislemalicaderecursosubIicosuedaquedar
enIasombrayaImismoliemoandequeconlribuyaaIamoraIizacinerosinafeclar
Ia inicialiva deI funcionario ubIico en Ia oblencin de Ios ob|elivos deI Islado en cada
area de su quehacer In Ia arle naI de esle lraba|o regresaremos sobre eI lema con un
IanleamienloconcrelodesoIucin
III. Una poltica anticorrupcin efectiva
La corrucin no esla en un soIo Iugar denlro de Ia sociedad y deI Islado eruanos
Isla resenle en lodos Ios Iugares con diversa inlensidad con diversos rocedimienlos
con diverso grado de loIerancia Iero esla en Ia mayoria de Ios rincones deI ais Ior
consiguienle es un robIema nacionaI y nacionaI liene que ser Ia soIucin No hay una
oIilicanacionaIanlicorrucincomouedeareciarseorIaeslrucluradeIIsladoyde
IaoIilicadiaria
No exisle un rgano cenlraI eseciaIizado en Ia Iucha anlicorrucin Ixislen varios ero
lodosolraba|anfragmenladamenleamenudosancionandoasusarescomoeseIcasodeI
CongresodeIaReubIicaodeIaOcinadeConlroIdeIaMagislraluradeIIoder}udiciaI
onolraba|anroiamenleenunaaclividaddireclamenledirigidaaIacorrucineIcaso
deIMinislerioIubIicoolraba|anconunsislemaquenoIograIosresuIladosdeseadossino
olroserniciososcomoeseIcasodeISislemaNacionaIdeConlroI
LaoIilicaanlicorrucindebeserdirigidaorunrganocenlraIdeIIsladodereferencia
gobernado or un residenle o or un organismo coIegiado que lenga Iegilimidad
democralicayqueseaconlroIadosiguiendoeIconcelodesearacindeoderes
Debe haber una oIilica anlicorrucin en eI Islado que haya sido esludiada disculida
ubIicamenleeIaboradadecIarandoesecicamenlesusnaIidadesyob|elivosIoscamos
devigiIanciaIosmelodosyIaorganizacin
DebehaberunrganocenlraIquediraesaoIilicaorqueenreaIidadlienequeserun
mecanismo de inleIigencia eseciaIizado en Ia Iucha anlicorrucin Creemos que debe
ser gobernado or una auloridad con Iegilimidad democralica orque su larea es muy
21
Tecnicamenle son dislinlas Ia acluacin deI Sislema NacionaI de ConlroI y Ia de Ios mecanismos
rocesaIes de observacin de Ios rocedimienlos de concurso ubIico deI Islado Islos uIlimos
lambiensueIencausarrobIemasydemorasinnecesariasenIainversinderecursosdeIIsladosin
conexindireclaconeISislemaNacionaIdeConlroIAvecesincIusiveIosdosconuyen
|
Marcial Rubio Correa
368
El Estado en debate: mltiples miradas
sensibIe uede loIerarIo lodo o uede desarroIIar oIilicas de ersecucin inacelabIes
incIuso corrulamenle se uede combinar ambos aseclos loIerar a Ios amigos y hacer
IaguerraaIosdemasIsdemasiadoeIigrosoqueIacabezadeunrganoanlicorrucin
seanombradaorolrosoderesdeIIsladoDebeserconlroIadosiguiendoeIconcelode
searacindeoderesorqueeneIIsladonodebehaberfuncionarionimagislradoaIguno
que no de exIicaciones y no sea conlroIado or lerceros Disear eI sislema es arle deI
lraba|oorhacereroesnecesarioabordarIo
Los melodos de Ia oIilica anlicorrucin deben ser de inleIigencia rofesionaIizados y
decIaradosexIicilamenlenoencadacasoconcreloerosicomorocedimienlosgeneraIes
demaneraqueseseacuaIesunaformadeconlroIIegilimaycuaIiIegilimaIslolambien
esimorlanlearadarvaIorderuebaaIasaveriguaciones
InnueslrocrilerioeIMinislerioIubIicocomIelamenlereconguradoodriasereIrgano
queseocuaradeeslalareaDeberialenercomodimosanlesunaramadeinvesligacin
y olra de e|ercicio de Ias denuncias Ias demandas y Ia reresenlacin de Ia sociedad en
|uicio ara Ios asunlos de inleres generaI No seria convenienle aadir un organismo mas
queevenluaImenlecoIisionaraensusfuncioneslanloconeIMinislerioIubIicocomocon
IaDefensoriadeIIuebIoyconIosolrossislemasanlicorrucinyaexislenlesendiversos
rganos deI Islado Is mas si Ios sislemas ya exislenles en delerminados rganos deI
IsladoermanecierandeberiaeslabIecersecIaramenleIaformadeoeracinandeevilar
confronlacionesenlreeIIosoandesoIucionarIasIomasraidoosibIe
HayqueaadirqueduranleeIgobiernodeIresidenleVaIenlinIaniaguaenlrenoviembre
deIy|uIiodeIseeIaborundocumenlodeslinadoaIaIuchaconlraIacorrucin
22
quehaquedadoeneIaeIningunodeIosdosgobiernossubsiguienleshahechoaIgoor
corregirIo en Io que sea necesario y aIicarIo Is una nueva mueslra de que no hay una
oIilicaconsislenledeanlicorrucindenlrodeIIslado
InsinlesisIosaseclosinslilucionaIesydeoIilicadeIaIuchaconlraIacorrucineslan
aun or hacerse en eI Ieru Ixislen recedenles y eIemenlos de |uicio que ermilirian
desarroIIarIosIsunalareaendienledeIIslado
IV. La dimensin poltica de la aplicacin de las normas y del
control de la corrupcin
LaIuchaconlraIacorrucinyenrodeIcumIimienlodeIasnormasnoessoIounfenmeno
debuenavoIunladdecomromisodelareadegobiernoIslambienyfundamenlaImenle
unasunlodenaluraIezaoIilicasioreslaaIabraenlendemoseIocuparse de la cosa pblica.
ConsideramosqueIaIuchaconlraIacorrucinlienequeconverlirselambienenunlema
dediseooIilicodeIIsladoydeacluacindemagislralurasconIegilimidaddemocralica
orqueeseIIaIaqueermileIamaximaecaciadedecisindenlrodeIIsladodederecho
conlemoraneo
22
Inicialiva NacionaI Anlicorrucin INA Un Per sin corrupcin. Condiciones, lineamientos y
recomendaciones para la lucha contra la corrupcinLimaMinisleriode}uslicia
Norma y realidad: por qu no se cumple el Derecho?
|
369
El Estado en debate: mltiples miradas
DeolroIadonodebenserIosvigiIadosquieneslenganIaalribucindereguIarIasdecisiones
yIainslilucionaIidadanlicorrucinIsloobviamenleesunconlrasenlidoysinembargo
esIoqueocurrecolidianamenleeneIIsladoacluaI
Ior eIIo en nueslro enlender diversos magislrados deI Islado que hoy son nombrados
aunque aIgunos Io sean or un rgano de Ia signicacin deI Congreso carecen de Ia
Iegilimidad necesaria ara acluar en eI e|ercicio de sus funciones Ademas son eIegidos
orunrocedimienloredominanlemenleorienladoaconsiderarsusconocimienlosyno
sucaacidaddeIiderazgoenIaIuchaorIaaIicacindeIDerechoyconlraIacorrucin
Isle es eI caso de Ia Corle Surema de Ia ReubIica deI Minislerio IubIico deI conlraIor
generaIdeIareubIicaeincIusivedeIdefensordeIuebIoSicadaunodeeIIosrecibieraIa
IegilimidaddeIaeIeccindemocralicalendriamasarmasymasresonsabiIidadesenIa
busquedadeIaaIicacindeIaIeyydeIconlroIdeIacorrucin
Desde Iuego esla idea debe ser desarroIIada y orienlada adecuadamenle No odemos
ensareneIeccionesuniversaIesdequienoquienesresidanIaadminislracinde|uslicia
o e|erzan Ios demas cargos indicados Iero si uede haber eIecciones indireclas a lraves
deuncoIegioeIecloraIodeunSenadoconsliluidoeseciaImenlearae|ercilareseliode
alribucionesIslolendriaIavenla|aadicionaIdedesoIilizaroorIomenosdealemerar
IasignicacinoIilicadecadaeIeccin
InlodocasoIahisloriarecienlehademoslradoIasdicuIladesquelieneeIIsladolaIcomo
hasidoconguradoeneIIerudeconlroIarecienlemenleIacorrucinyeIincumIimienlo
deIDerechoNuevasfrmuIasuedenserunasoIucinhaslaahoraimrevislayIadedar
Iegilimidad democralica a lraves de rocedimienlos indireclos a Ios magislrados de Ia
reubIica direclamenle vincuIados a hacer cumIir Ia Iey y a Iuchar conlra Ia corrucin
uede ser una via uliI Is reciso exIorarIa y renarIa aI Iado de olras que uedan
conducirconcrileriosinslilucionaIesydeoIilicanuevosaIme|orcumIimienlodeIaIey
yaIaeIiminacindeIacorrucinIsunlraba|odeIargoIazoquedebimoscomenzarayer
V. A manera de conclusin
Hemos vislo a Io Iargo de esle lraba|o que eI Islado eruano ha hecho avances muy
imorlanles en Ios uIlimos aos en diversos frenles ero que hay un rimilivismo y un
relraso considerabIes en maleria de Iucha or Ia debida aIicacin deI Derecho y en eI
enfrenlamienlo a Ia corrucin Los rganos deI Islado encargados de eIIo no funcionan
debidamenle ara eI cumIimienlo de laI rosilo y Ias oIilicas ubIicas aI reseclo
arecensimIemenlenoexislir
Is reciso recongurar Ios rganos deI Islado que lienen como resonsabiIidad hacer
cumIir Ia Iey y combalir Ia corrucin In Ia acluaIidad eIIos no lraba|an unilaria y
ecienlemenleenbusquedadeconseguireIob|elivoqueIesdarazndeserCreemosque
una naIidad cenlraI esenciaI es dar Iegilimidad democralica a sus rganos de gobierno
alravesderocedimienlosdedemocraciaindireclaHayqueexigirIesoIilicasubIicasy
exIicilasinformacinsobresusnesmelodosyrocedimienlosandeevilareIabuso
deoderydeleneraramelrosaraconlroIarydiferenciarIoIegaIdeIoiIegaIenIaIucha
conlraIacorrucinyenrodeIaaIicacindeIDerecho
|
Marcial Rubio Correa
370
El Estado en debate: mltiples miradas
Is reciso orienlar aI Islado a lener una oIilica ro vigencia de Ias normas y en conlra
deIacorrucinSondimensionesdiferenleserocomIemenlariasdeIavidaubIicaen
sociedad
Dicho eslo Ia anlicorrucin y Ia aIicacin deI Derecho en eI ais hay que lecnicarIas
comorocesosquelienenconlenidoymecanismosausaryanousarlambienambasIislas
deben ser eIaboradas ara garanlizar eI conlroI hacia Ios organismos de Iucha conlra Ia
corrucinyenrodeIcumIimienlodeIDerecho
La coca y la poltica de drogas en el
Per: de fracaso anunciado al viraje
requerido
Hugc Ca|icscs Cu|as
TLC, Estado y estrategias de
desarrollo en el Per
A|an |air|ic |cincsc
Plano internacional
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
373
El Estado en debate: mltiples miradas
Coca y la poltica de drogas en el Per:
del fracaso anunciado al viraje
requerido
Hugc Ca|icscs Cu|as
1
[] se puede hacer ensalada de hoja de coca [y] para ayudar a oradores y cantantes; a esos
presidentes del mundo que estn con carraspera, podra usted darles un poco de hoja de
coca hmeda y ver cmo se les limpia la garganta [] Yo s creo que como parte de una
poltica antinarcotrfco hay que normalizar la relacin con la hoja de coca. (Alan Garca Prez,
presidente del Per, en BBC-Mundo, 20 de diciembre 2006)
I. Introduccin
I
ara eI |njcrnc sc|rc Ocsarrc||c Hunanc/Pcru 2009 me han soIicilado escribir sobre eI
conlroIdeIacocaIasdimensionesdeIoscuIlivoseIrobIemasociaIIareIacinenlre
IoscuIlivoseInarcolracoyeIlerrorismoIasoIilicasdeIsladoysuecaciaIadefensa
y seguridad inlernas y Ias aIlernalivas de una nueva oIilica Nada menos Seis hechos
recienles lres nacionaIes en SurquiIIo
2
eI VRAI
3
y Lima y lres inlernacionaIes en
Riode}aneiroVienayCoIombiahanaIenladoeIdebalesobreesloslemaseneIIeruy
Iareginandina
Con Ia cila deI residenle AIan Garcia reseclo de Ia ho|a de coca roongo abordar Ia
discusin y Ias roueslas a lres bandas eI consumo Ia roduccin y eI lraco de
drogaseroconunsoIoob|elivodisculirIafracasadaguerraconlraIasdrogasbasada
1
Iconomisla invesligador asociado deI TransnacionaI Inslilule TNI de Amslerdam direclor de
DRISDesarroIIoRuraISuslenlabIeycoordinadordeIIrogramaDRISZAMANUenIazonade
amorliguamienlodeIaReservadeiosferadeIManu
2
DislrilocomerciaIyemobrecidodeLimaubicadoenlreIosdislriloscIasemedierosdeSanor|ay
MiraoresyChorriIIos
3
Nos referimos aI vaIIe de Ios rios Aurimac y Ine ubicado en Ias regiones de seIva de Ios
dearlamenlosdeAyacuchoCuscoy}unin
|
Hugo Cabieses Cubas
374
El Estado en debate: mltiples miradas
en eI concelo de seguridad nacionaI que imone eI gobierno de Ios Islados Unidos y
eI rohibicionismo fundamenlaIisla conlenido en Ias convenciones inlernacionaIes de
Ia Organizacin de Ias Naciones Unidas ONU suscrilas or Ios aises y coiado en sus
IegisIacionesnacionaIesTanloIaguerracomoeIrohibicionismosebasanenunconcelo
oferlisla es decir se considera que eI robIema de Ias drogas es exlerno viene de
afueranoesinlernoLaeslralegiadeconlroIdeIaoferlabuscalresob|elivos
que Ios recios de Ias drogas en Ia caIIe sean cada vez mas aIlos ara afeclar eI
boIsiIIodeIosconsumidoresyasidisminuireIconsumo
queIacaIidadourezadeIasdrogasseacadavezeorconIoqueseafeclaIasaIud
deIosconsumidoresinhibiendosuconsumoy
que aI circuIar menos drogas Ia seguridad ciudadana me|ore aI eIiminarse Ios
microcomerciaIizadoresy!ca|crs.
Segun esla concecin Io inlerno es decir Ia demanda Ias causas inlernas briIIan or su
ausencia Como eI robIema seria de oferla y no de demanda Ia eslralegia inlernacionaI
romovida or eI gobierno de Ios Islados Unidos sus socios en esla guerra casi lodos
Ios aises deI mundo y Ios organismos inlernacionaIes que conlroIa basicamenle Ia
ONUDD
4
IaCICAD
5
yaIgunasenlidadeseseciaIizadasenolrasregionessebasaenlres
oIilicas
rohibireIconsumoenaIizandoersiguiendoyaIicandoIaIeyaconsumidores
ymicrocomerciaIizadores
erradicarIoscuIlivoscocaamaoIaomarihuanafumigandoyoconmelodos
manuaIescomocondicinreviaararomovereIdesarroIIoaIlernalivoy
oIiciaIizar yo miIilarizar ciudades lerrilorios y aises comIelos ara incaular
drogasaresaraIosnarcolracanlesycombaliraInarcolerrorismo
IIoferlismoeIrohibicionismoyIaslresoIilicasqueacomaaneslaeslralegiahansido
un fracaso anunciado desde que en eI residenle esladounidense Richard Nixon
Ianzara Ia IIamada guerra conlra eI ageIo de Ias drogas Isle fracaso es reconocido
inlernacionaImenle or Ios mas aIlos exonenles que deenden y aIican eslas medidas
comenzandoorIaONUDD
AsiIIconsumodecannabissigueexlendiendosealodoeImundoAcluaImenlesuusose
eslabiIizaovaendecIiveenlreIa|uvenluddeIosaisesconmercadosyabieneslabIecidos
en Iuroa occidenlaIAmerica deI Norle y arles de Oceania ero aumenla en muchos
aisesendesarroIIoDeIamismaformaenIasAmericasLasareciacionesdeexerlos
de Ios aises de loda Ia regin indican que va en aumenlo eI consumo de lodos Ios lios
de drogas incIuida Ia cocaina Y en Iuroa Conforme a Ias areciaciones de exerlos
duranle eI eriodo creci eI consumo gIobaI de esluefacienles Los mayores
aumenlosnolicadoscorresondieronaIacocainayeIcannabis
6
4
OcinadeIasNacionesUnidasConlraIaDrogayeIDeIilo
5
ComisinInleramericanaConlraeIAbusodeDrogasorganismodeendienledeIaOrganizacinde
IsladosAmericanosOIA
6
VeaseCIICOSOCyreseclivamenle
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
375
El Estado en debate: mltiples miradas
Iero se siguen aIicando eslas medidas sin revisin aIguna y feIicilandose or Ios Iogros
oblenidos Asi lenemos que Anlonio Maria Cosla eI direclor e|eculivo de Ia ONUDD
escribeIosiguienle
Algo nuevo e importante est pasando en el mercado mundial de las drogas. En el Informe
mundial sobre las drogas del ao pasado aducamos que la fscalizacin de las drogas est dando
resultados y que se est logrando contener el problema mundial de las drogas. El presente
Informe de 2007 aporta nuevas pruebas convincentes de esa tendencia. Por lo que se refere a casi
cualquier clase de droga ilcita cocana, herona, cannabis y estimulantes de tipo anfetamnico
(ETA), hay seales de una estabilizacin generalizada, ya se trate del cultivo, la produccin
o el consumo. Cabe esperar que en el plazo de algunos aos las pruebas en apoyo de esta
reivindicacin resulten incontrovertibles tanto desde el punto de visto de la estadstica como
del de la lgica.
7
II. Desde Surquillo
IIrimerhechonacionaIrecienleesqueeIdefebrerodeIsedifundienLimauna
rovocadora rouesla deI aIcaIde dislrilaI de SurquiIIo
arrio de Lima conocido como Chicago Chico con serios robIemas de deIincuencia caIIe|era
microcomerciaIizacinyconsumodedrogas
|
Hugo Cabieses Cubas
376
El Estado en debate: mltiples miradas
IIrimerminislroYehudeSimonsosluvoMearecedemuymaIgusloyesloyenconlraor
unrobIemaelicoymoraIIImaIguslosereferiasindudaaIhechodequeeIaIcaIdehizo
suroueslaIaviseradeIainauguracindeIaXXIVConferenciaMundiaIdeComunidades
TeraeulicasconvocadaorIaaclivislaanlidrogasMariIudeGonzaIesIosada
IIresidenle
AIanGarciainaugureIevenloeIdefebreroeronoquisoreferirseaIlema
InconlradeIaroueslaseronunciaronIaIgIesiaCalIica
11
eIcongresislaLuisGonzaIez
Iosada deI AIRA esoso de Ia aclivisla mencionada eI Minislerio de SaIud eI
congresisla}uanIerrydeMadredeDiosIosaIcaIdesdislrilaIesdearrancoRimacyLince
asicomoIaemba|adadeIosIsladosUnidosalravesdesuemba|adorMichaeIMcKinIey
TambienseronuncieIresidenledeIareginSanMarlinCesarViIIanuevadiciendoque
noeseImomenloaroiado
12
II congresisla Isaac MekIer deI Iarlido NacionaIisla de OIIanla HumaIa seaI que
soIicilaria aI rocurador deI Congreso de Ia ReubIica denunciar enaImenle aI aIcaIde
de SurquiIIo or eI gravisimo aclo de insligacin aI consumo indebido de drogas or Ia
aclilud de esle de IIevar aI recinlo arIamenlario varios gramos de marihuana duranle su
enlrevislaconeIresidenledeIaComisindeSaIudSeaIadicionaImenle
[] existe una fuerte corriente en pro de la legalizacin de las drogas que cuenta con un amplio
fnanciamiento internacional de parte de las ONG, como la Open Society Institute, del especulador
y flntropo George Soros, cuyo fnanciamiento est estratgicamente canalizado en nuestro pas,
a travs de diversas instituciones para investigaciones y proyectos de periodistas, estudiosos,
abogados, artistas y polticos, en defnitiva lderes de opinin.
IIsicIogosociaIaIdomeroCaceresseronunciaoyandoIaroueslaIsloyafavor
deIamarihuanayIaho|adecocaSonIanlasmedicinaIesdesechadasorIacienciaorIa
faIsacreenciadequesondrogasIICoIegioMedicodeIIerualravesdesuresidenle}uIio
CaslrodoqueeIlemadebiadebalirseconseriedad
InmicasomeheronunciadoafavordeIaroueslaerosoIicilandosuexlensinhacia
IasolrasdosbandasIaroduccinycuIlivodecocayeIlracodedrogaseneImarcode
unaeslralegiadereduccindedaos
13
IorsuIadoeIanaIislaRicardoSobernIanlecualrounlosaraordenareIdebale
1) la falsedad de la legalizacin de las drogas que supuestamente defendemos; 2) la absoluta
inoperancia del sistema actual que permite el funcionamiento de las mafas y el hacinamiento del
sistema penal peruano; 3) la falsedad de los argumentos usados por polticos, comunicadores y las
ONG interesadas; y 4) los actos de posesin para el consumo que no estn penalizados por ley.
14
VeasehvvvcarelascomeMainasTSididIidSToidA
VeaseheruenoliciaoIilicaeducaciondebenayudarreveniradicciondrogas.
11
Vease hvvvrcomeigIesiaeruanarechazarouesladeIegaIizarvenlade
drogasnoliciahlmI
12
VeasehvvvradionacionaIcomeolioncomconlenllaskvievnolncidid
Ilemid
13
VeaseheruenoliciaaIcaIderoonevenladrogasfarmacias
14
Vease hvvvdiarioIarimeraerucomonIinecoIumnislasoIilicassobreconsumodedro
gaseneImuniciiohlmI
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
377
El Estado en debate: mltiples miradas
LuegodeunosdiasdeacaIoradodebaleenIosmedioseneIquerimaronIassalanizaciones
excIuyenles y no Ios argumenlos cienlicos o de exeriencias raclicas nacionaIes e
inlernacionaIes no se voIvi a habIar deI lema y eI aIcaIde de SurquiIIo se aIIan a Ias
oIilicasociaIesdandoargumenlosaIosquesoslenianquesuroueslaeraunacorlina
dehumoaranodebalirlemasdefondodeIaoIilicaeruanarecienleeIimaclodeIa
crisisinlernacionaIsobreIosmasobresyIacorrucingubernamenlaIdeslaadaconIos
IIamadoselroaudios
III. Hasta el VRAE
IIsegundolemanacionaIhasidoqueundiaanlesdeIaoIemicarouesladeIaIcaIdede
SurquiIIofrenleaIcIamorosofracasodeIIIamadoIIanVRAIdirigidooreIMinisleriode
DefensaqueIIevadosaossuslenladoenunamesaineslabIedelresalasmiIilarizacin
conlra eI lerrorismo oIiciaIizacin conlra eI narcolraco
15
y desarroIIo aIlernalivo
conlra Ia obreza que no ha sido ni Io uno ni Io olro eI gobierno romuIg eI de
febrero deI Ia resoIucin minisleriaI ICM creando eI Gruo de Traba|o
MuIlisecloriaIdeCoordinacindeISeclorIubIicoAgrariodeIVaIIedeIosRiosAurimacy
IneAyacuchoCuscoy}uninydeIaIrovinciadeTayaca|aHuancaveIicaquedeendera
deI Minislerio de AgricuIlura a lraves deI Irograma ara eI DesarroIIo de Ia Amazonia
IROAMAZONIA
IinaImenlesedieroncuenlaeneIgobiernoyenIaemba|adadeIosIsladosUnidosqueIa
mesadelresalasmiIilaroIiciaIciviIIanzadaanesdeInofuncionaSinlomas
deI fracaso son que Ios muerlos hasla ahora conlabiIizados desde agoslo deI
erlenecenaIasIuerzasArmadasyIoIiciaIesMienlraseInarcolracoyIacocasiguen
cameando en eI VRAI y eI doclor }orge Durand |efe civiI deI IIan VRAI sigue sin
visilareslasalanizadazona
16
II de marzo debido a razones de seguridad eI rimer minislro Simon no visil Ia
reginlaIcomohabiaromelidoarareaIizarunconse|odeminislrosdescenlraIizadoahi
No obslanle Ias auloridades IocaIes eseran que Ios miIilares y oIicias se subordinen aI
desarroIIosociaIyroduclivoIIlemaeslaIanleadodeIasiguienleformaeIrobIemade
IacocayeIVRAIesagrarionooIiciaIymenosaunmiIilarYenesledebalenosconsla
queeIresidenlee|eculivodeDIVIDARmuIoIizarroaueslaorriorizareIenfoque
socioeconmicoyagrario
15
IslelerminoesinadecuadoyaquenocorresondeaIacocayIacocainaquesoneslimuIanlesniaIa
cannabisqueesaIucingenaNoselraladeunconcelolecnicosinodeunacalegoriaoIilicaroia
deIaguerraconlraIasdrogas
16
VeaseCabieses
|
Hugo Cabieses Cubas
378
El Estado en debate: mltiples miradas
IV. La coca para industrializarla
ComolercerhechonacionaImienlrasenVienasereaIizabaeIeriododesesionesdeIa
ComisindeIsluefacienlesdeIaONUenlreeIydemarzoenLimaIaComisin
de Defensa deI Congreso de Ia ReubIica arob eI de marzo or ocho volos conlra
lres un rediclamen resenlado or Ia congresisla Nancy Obregn ex dirigenle de Ios
cuIlivadores de coca que busca combalir aI narcolraco de asla basica de cocaina en
suelaainiciaIevilandoqueIamaleriarimaIIegueaIasozasdemaceracindedroga
auloriza Ia lransformacin y comerciaIizacin de Ia ho|a de coca en harina ara consumo
humano
17
La rouesla arobada en rimera inslancia ha desalado una nueva y acida oIemica en
eIIeruacicaleadaorIasoIiciluddeIresidenledeoIiviaIvoMoraIesquevemosmas
adeIanle Como era de eserarse Ios ronunciamienlos en conlra de Ia rouesla han
venido de arle de DIVIDA CIDRO Ia ONUDD Ia emba|ada de Ios Islados Unidos
variosminislroseIviceresidenleLuisGiamielriyconocidosanaIislas
ComodosdeIosquevolaronafavordeIaroueslasondeIarlidodegobierno}orge
IIores y IrankIin Sanchez deIAIRA eslos han sido IIamados a disciIina anunciando
quereclicaransuvolo
InresumenIaroueslaIanleacualromelas
evilar eI desvio de Ia ho|a de coca hacia ozas de maceracin ara aIimenlar aI
narcolraco
converlireslasho|asdecocaenharinaaraeIaborarroduclosderivadosconnes
decomerciaIizacinnacionaIeinlernacionaI
decIarar aclividad econmica Iicila Ia siembra aImacigo recaIce roduccin
consumo lradicionaI y lransformacin de Ia ho|a de coca en harina ara consumo
humanoy
emadronar a Ios agricuIlores de coca y ordenar Ios camos de cuIlivo Io que
eslarasuervisadooreIMinisleriodeAgricuIluraLaIoIiciaNacionaIIaImresa
NacionaI de Coca INACO y Ia Suerinlendencia NacionaI de Adminislracin
TribulariaSUNAT
No obslanle Ios ob|elores soslienen que Ia rouesla favorecera aI narcolraco que no
exislenmercadosaraeslosroduclosyqueseoneeneIigroIosacuerdosinlernacionaIes
sobreeIlema
Asi DIVIDA sosliene que seria sumamenle er|udiciaI ara eI ais y lerminaria or
favoreceraInarcolracoorIoqueidiaICongresoevaIuarcondelenimienloeIdiclamen
arobado en ese senlido como decIar desde Viena RmuIo Iizarro eI residenle
17
Se lrala deI liluIo deI royeclo de Iey CR recibido eI de |uIio deI en Ia mesa de
arlesdeICongresodeIaReubIica
VolaronafavordeIroyecloIoscongresislasNancyObregnINIauloradeIainicialivaSusana
ViIcaINI}uanaHuancahuariINICarIosCaneaLaColeraUII}orgeIIoresTorresAIRA
IrankIinSanchezAIRAAIvaroGulierrezIoqueIouIaryLuisaMariaCucuIizafu|imorisla
InconlraIohicieronLuisGiamielriAIRALourdesMendozaAIRAyMarlinIerezUnidad
NacionaI
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
379
El Estado en debate: mltiples miradas
e|eculivodeeslainslanciaDoqueesinviabIerelenderrocesarIaho|adecocaenharina
obebidasorquenoexisleunmercadoaradichosroduclosyorqueIasconvenciones
inlernacionaIesdeIasqueeIIeruesarleroscribenIaeIaboracindederivadosdedicha
IanlaAquemercadovanairIascienlosdeloneIadasdeho|adecocaYcmoseriaeI
conlroIaraevilarqueenolrosIugaressesiembremasynoseaderivadoaInarcolraco
asever
II|efedeIgabineleminisleriaIYehudeSimonadvirliqueesloafeclariaIaIuchaconlra
IasdrogasorIoquedoeserarquenorosereeIroyecloarobadoenunacomisin
deICongresoSosluvoque
[ el incremento de los cultivos de coca genera una sobreproduccin de esa planta, que excede
el consumo tradicional y termina en manos del narcotrfco. Evidentemente que afecta, porque
se deja en libertad para hacer lo que la gente quiere. Hay que tener mucho cuidado y el dictamen
no debe tener el respaldo de la representacin parlamentaria. S que ser un debate y no va a
terminar ms que en un titular.
IncuanloaIaosibiIidaddequeesleroyecloafecleeIaoyodeaIgunosaisesaIaIucha
anlidrogassosluvoqueenIaacluaIidadeIunicoqueeslacoIaborandoconlraesleageIo
eseIroiogobiernoeruano
IorsuarleeIsecrelariogeneraIdeIaConfederacinNacionaIdeIroducloresAgroecuarios
deIasCuencasCocaIerasdeIIeruCONIACCIWaIlerAchadoqueIaarobacinara
nosolrosesunorguIIoyungranasoquesehayaarobadoesleroyecloenIacomisin
deICongresoIsunavancearanosolrosorqueesIarimeravezqueselocaraeneIIIeno
deICongresoAnleshabIardecocaacaenIaciudaddeLimaerahabIardedrogayahora
noseaI
MascauloaIronunciarseeIminislrodeDefensaAnleroIIoresAraozdoquerecogeraIa
oinindelecnicosyeseciaIislasaraemilirunaoinin
Nosotros creemos que es un asunto de tecnologa e importa muchsimo escuchar cules son las
experiencias nacionales y extranjeras, y qu implicancias pueden tener para adicciones futuras. La
utilizacin de la hoja de coca en harina es un tema opinable porque debera verifcarse si su ingesta
podra estimular el consumo de un alcaloide posteriormente. Soy franco y digo que no tengo un
juicio de valor sobre ello [] Es un tema opinable, hay que estudiarlo y escuchar a los tcnicos qu
puede signifcar esto.
RicardoMedinaRocheemresarioqueroduceharinadecocadelaIIqueuncamesino
ganaria eI dobIe vendiendo Ia ho|a de coca a un induslriaI que a un narcolracanle Ior
eIIo soIicil a Ios congresislas aoyar Ia Iey In eI rograma Ia Hcra N deI de marzo
eIdirigenledeIaAsociacindeIxorladoresADIXygerenledeIaemresaAurandina
queroduceinfusionesmedicinaIeshizounabriIIanledefensadeIaho|adecocadesdeuna
erseclivaemresariaIDoIosiguienle
IosgobiernosnolienenalriolismoaradisearoIilicasroias
unexminislrodeIInleriorIernandoRosigIiosihadichoquenohaymercadossin
sabersobreeslelema
IosesludioscienlicosenconlradeIacocasonnanciadosorIosquedesolrican
conlraeIIa
|
Hugo Cabieses Cubas
380
El Estado en debate: mltiples miradas
haymuchasinvesligacionesquedemueslranIasroiedadesbenecasdeIacoca
eI residenle Ivo MoraIes hizo bien en defender Ia ho|a en Viena soIicilando su
relirodeIaIisladeesluefacienles
Ia INACO es inecienle ya que soIo cala TM de TM que deberia
acoiar
como emresario se sienle fruslrado orque eI Ieru no quiere arovechar eI gran
mercadonacionaIeinlernacionaIqueesleroduclonaluraIlendriay
yaeshoradequeeICongresodeIaReubIicayeIgobiernoabranIoso|os
V. Ro de Janeiro: declaracin de notables
CoincidenlemenleconesloslreshechosnacionaIeseIdebaleseforlaIeciconIaDecIaracin
deIaComisinLalinoamericanasobreDrogasyDemocraciainlegradaorIernandoInrique
Cardoso Cesar Gaviria Irneslo ZediIIo Inrique Krauze Sergio Ramirez IauIo CoeIho
Tomas IIoy Marlinez Inrique Sanlos CaIdern Anlanas Mockus y ersonaIidades
mas que suscribieron eI de febrero en Rio de }aneiro un documenlo liluIado Drogas
y democracia en America Lalina Hacia un cambio de aradigma Los unicos eruanos
queIormaronfueroneIescrilorMarioVargasLIosayeI|urislayexminislrode}usliciay
ReIacionesIxlerioresDiegoGarciaSayan
VeasehdrogasydemocraciaorgbIogarchivescalegorydeslaque
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
381
El Estado en debate: mltiples miradas
ConresecloaIIIamadodesarroIIoaIlernalivoIaDecIaracinsoslienequeSedebehabIar
nosoIodecuIlivosaIlernalivossinodedesarroIIosociaIdefuenlesdelraba|oaIlernalivode
educacindemocralicaydebusquedadesoIucionesenunconlexloarlicialivo
IorsifueraocoarmalambienquesedebenconsiderarIosusosIicilosdeIanlascomo
IacocaenIosaisesdondeexisleIargalradicinsobresuusoanceslraIrevioaIfenmeno
desuuliIizacincomoinsumoaraIafabricacindedrogaromoviendomedidasaraque
Iaroduccinsea|usleeslriclamenleaeseliodeconsumo
La CarIincalura de CarIos Tovar en eI diario Ia |cpu||ica me exime de mayores
comenlariossobreIaoinindeIosIevialanesdesiemreeneIIerureseclodeIamarcha
deesledebale
VI. Viena: la JIFE endurece y Bolivia propone
Desde CoIombia Isaa Argenlina oIivia y Mexico comenz a aIimenlarse eI debale
cuandoenVienaseiniciabaeIeriododesesionesdeIaComisindeIsluefacienlesde
IaONUenlreeIydemarzoIIdefebrerocomenzacircuIareIinformedeIde
Ia}unlaInlernacionaIdeIiscaIizacindeIsluefacienles}IIIquecIaramenleseubicaen
eIseclormasdurodeIaoIemicaeseaquesoslienequeAmediadosdeIdeceniode
aIgunosgobiernosenfrenladosarobIemascadavezmasgravesdeconsumodedrogasor
inyeccin consideraron Ia reduccin deI dao una resuesla ragmalica si bien no una
soIucinarahacerfrenleaesosrobIemasyemezaronaadolarmedidasarahacerIes
frenle
IerolambienseaIaqueeIob|elivodelodorogramaderevencindeIabusodedrogas
debeserIaabslinenciayquecierlasmedidasdereduccindeIdaonosoncomalibIes
conIoslraladosyacluanrinciaImenlecomoformadeconlroIsociaI
Con reseclo a Ia ho|a de coca dice cIaramenle que hoy en dia exisle un movimienlo
encaminado a revaIorizarIa y eIevarIa a Ia calegoria de simboIo de idenlidad nacionaI y
elnicauliIizadoorIosuebIosindigenasararearmarsusraicescuIluraIesysusderechos
hislricosAIgunosgobiernoshanseguidoermiliendoeIcuIlivodearbuslodecocayeIuso
deho|adecocayhaslahanfomenladoesascoslumbresYaadeLaosicindeIaho|a
de coca en Ia Lisla I de Ia Convencin de es cIara eI consumo de ho|a de coca sin Ia
exlraccinreviadesusrinciaIesaIcaIoidesaclivosincIuidaIacocainaamenosquesea
connesleraeulicoseslarohibido
InreIacinconIamarihuanaIa}IIIdiceque
[] constituye un problema por varias razones: a) La tolerancia del uso recreativo del cannabis
en muchos pases es incompatible con la posicin de esa sustancia en las Listas I y IV de la
Convencin de 1961; b) La relacin entre la poltica aplicada al cannabis en diferentes pases y
las repercusiones de esa poltica en las tendencias del uso ilcito de la sustancia no queda clara;
c) Las ideas de la opinin pblica acerca de los supuestos usos mdicos del cannabis y de su
uso recreativo se superponen y se confunden; d) Los pases en desarrollo que se esfuerzan por
eliminar el cultivo ilcito de la planta de cannabis se ven desalentados por las polticas tolerantes
de sus pases vecinos ms ricos y, tal vez en consecuencia, reciben escasa asistencia para el
desarrollo alternativo.
|
Hugo Cabieses Cubas
382
El Estado en debate: mltiples miradas
A conlraeIo deI informe de Ia }III y deI que resenlaran en eI que lambien
IevanloIemicaeIresidenleIvoMoraIesIIevaVienaunaaudazroueslaunacarla
dirigidaaIsecrelariogeneraIdeIaONUenIaqueIanleaqueIamaslicacindeIaho|ade
cocaesunaraclicaanceslraIymiIenariadeIosuebIosindigenasquenouedenidebeser
rohibidaysoIicilaIaeIiminacindedosincisosdeIarlicuIodeIaConvencinUnicade
NacionesUnidassobreIsluefacienlesde
IIarlicuIomencionadosereereaIaraclicademaslicacindeIaho|adecocayeIincisoc
IoaulorizalemoraImenleIIincisoeIanleaIaerradicacindeIamaslicacinenaos
II residenle MoraIes soIicila que con eI concurso de loda Ia comunidad inlernacionaI
odremosmodicareslosdosgraveserroresdeIaConvencinUnicadeNacionesUnidas
sobreIsluefacienlesde
IIlemahasidoIanleadooroIiviayeIIeru}unloconolrosaisesandinosenIosque
haycuIlivosoconsumodecocaCoIombiaIcuadorrasiInorledeArgenlinaynorlede
ChiIecreemosquenoseuedesosIayarIaimorlanciadelaIsoIicilud
II debale inlernacionaI esla Ianzado eI rocedimienlo es Iargo y ledioso ara Ia soIicilud
deoIiviayIaONUlieneIaobIigacinderecogerIaroueslaTaIcomososlieneRicardo
SobernIIgobiernodeoIiviaesconscienledequeselraladeunrocesocomIe|oIenlo
ydificiIenlerminosdiIomalicosyrequieredeunaaccinconcerladaconIosaisesdeIa
reginInesleconlexlodeocosirveIalibiaosicindeDIVIDAsuediladaaunaoIilica
secueslradaoreInanciamienlodeIosIsladosUnidos
DiarioIa Princrademarzo
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
383
El Estado en debate: mltiples miradas
lodo de fracaso anunciado
21
Ios cuIlivos de coca siguen en ascenso Ias fumigaciones
incenlivan en Iugar de inhibir Ia roduccin de drogas Ias IARC eslan debiIiladas ero
noderroladasresurgenIosaramiIilaresyolrosgruosarmadoseIconlroIdeICongreso
norleamericanohadelecladoquesoIosehaIogradoIamiladdeIosob|elivosyquearlede
IosfondoshansidomaIusadosIaseguridaddemocralicanoconvenceabuenaarlede
IaobIacinyconeInuevogobiernodearackObamaIascondicionaIidadesdederechos
humanosseacenluaran
VIII. Debate a tres bandas
Tomando osicin en eI debale considero Iimilada Ia discusin que se cenlra en Ia
rohibicinIegaIizacinomiIilarizacinoIiciaIizacinoguerraIiberaIizaciny|unlo
conolrosyolrasIanleomasbienunaeslralegiaderc!uccicn inicgra| !c !acs ooIilicas
ubIicasalresbandasIoqueesquemalicamenleimIicaimuIsarIosiguienle
IoreIIadodeIaprc!uccicn q cu|iitcseIdesarroIIohumanososlenibIeincIusivocon
IagenleyconIacocaIegaIreselandoIascuIlurasysaberesIocaIesrolegiendoIa
ecoIogiamane|andoIosrecursosnaluraIesforlaIeciendoIainslilucionaIidadsociaI
yubIicasiendoIaIslalaIunadeeIIasyconaclividadeseconmicasnoroduclos
occnnc!iiicsaunlandoaIosmercadosIocaIesyregionaIesnohaciaIaexorlacin
ymenosaunaIosbiocombuslibIes
IoreIIadodeIccnsunc !c !rcgasIadesenaIizacindeIasdrogassuavesmarihuana
enlreeIIasIadesalanizacindeIasIanlasmaeslrasconroiedadesmedicinaIes
yoaIleradorasdeIaconcienciaIacocaenlreeIIasIaadminislracinreguIada
deIasdrogasfuerlescocainayheroinarinciaImenleencenlroshosilaIarios
yfarmaciasaulorizadaseIusodeleraiasdesuslilucinmeladonacocainaoraI
elcIareguIacindeIascomunidadesleraeulicaseseciaImenleaqueIIasque
usanyabusandeIareIiginunafuerlecamaarevenlivainformalivaorganizada
oreIIsladoenmediosyenIasociedadciviIsinmensa|esaIesliIodeaIadrogas
diIenorechazandoIasalanizacineseciaImenleconlraIacocadecadadiez
ho|as nueve van aI lraco iIicilo de drogas cocaIeros narcocuIlivadores
y lonlos uliIes de Ios narcos coqueros adiclos desnulridos cosa de
indiosyconlraIosquedefendemoseslralegiasdiferenlesorsersuueslamenle
cmIicesdeInarcolraco
IoreIIadodeIir4cci|iciic!c!rcgasaIicarIainleIigenciaoeralivaaraIaubicacin
y aresamienlo de caos rmas banqueros y emresarios Iavadores de dinero
y emIear sanciones fuerles vericabIes y moniloreabIes a Ias auloridades
oIiciaIes Ios miIilares magislrados y oIilicos invoIucrados en deIilos de lraco
iIicilodedrogasTIDyaIos|aIadoresdeniosy|venesmochiIerosyo|urricrs
ara invoIucrarIosen eInegociogoIeandoaIosverdaderosbIancosynoaIos
consumidores yo Ios microcomerciaIizadores y vaciando Ias carceIes de deIilos
menores
21
VermisargumenlosenCabiesesy
|
Hugo Cabieses Cubas
384
El Estado en debate: mltiples miradas
LoanleriorimIicaeneIIeruIaderogaloriadeIdecreloIeydefebrerodeaun
vigenleorobsoIeloyorromovereITIDmasquecombalirIoImIicalambienderogar
sus disosiciones comIemenlarias y modicalorias sobre lodo Ias que se romuIgaron
duranleIadicladuradeIu|imoriyMonlesinosIslodebeIIevarseacaboeneImarcodeuna
camaaermanenlenacionaIeinlernacionaIorIadesenaIizacindeIaho|adecocaysu
relirodeIaLisladeesluefacienlesdeIaONUaoyandoIareivindicacinboIiviana
IslaesaIabrasmasaIabrasmenosIamismaeslralegiadedomeslicacindeIasdrogas
que Ianleaba hace mas de aos Ia |urisla venezoIana Rosa deI OImo
22
y recogia
recogeenbuenaarledesusescrilosIlhanNadeImandesdeIaDrugIoIicyAIIiance
23
y
orcierloIaeslralegiadeITNIdeHoIanda
24
eIWOLAdeIsladosUnidos
25
yeIConsorcio
InlernacionaIsobreIoIilicasdeDrogasIDIC
26
LoroueslonoesaIgonuevosaIvoinsislirenquehayqueimuIsarIaeslralegianosoIo
oreIIadodeIconsumosinosimuIlaneamenleoreIdeIaroduccinyeITID
IX. Balance de la poltica de drogas
InoIilicadedrogasycocaeIgobiernoeruanohalenidoacierlosyconlinuidadesero
IamenlabIemenle ocas roueslas aIlernalivas SaIvo eI inlerregno de marzomayo deI
cuandoeIexminislrodeAgricuIlura}oseSaIazarquisodarungiroquesefruslra
ocoandarIomascIarohaslaahoraesqueeIIerusiguesinlenerunaoIilicadeIslado
roia ara eslos asunlos Necesariamenle eI ais deberia dar un giro ero eIIo imIica
rechazarIaadiccinquelieneaIcaIcoIacoiayeIfracaso
NoobslanleIoarmadoesbuenoreconocerqueeIgobiernodeIresidenleAIanGarciay
susoeradoreshaacerladoenIossiguienlesaseclos
Aoyar que Ia IoIicia y eI Ioder }udiciaI goIeen esIabones inlermedios deI TID
como bandas de lracanles recursores quimicos y Ios vincuIados aI Iavado de
dinero aIicando Ia eslralegia deI residenle Garcia de combalir a Ios barones
de Ia droga y bombardear Ios camos de cuIlivos y Ias ozas de maceracin
aunque esla laclica es mas bien medialica a |uzgar or Ios resuIlados II generaI
INI MigueI HidaIgo direclor de Ia Direccin Anlidrogas de Ia IoIicia NacionaI
deIIeruDIRANDROhaceesfuerzosdenodadosorlralardedarIecoherenciae
inleIigenciaaeslaeslralegiasobrelodoeneIAIloHuaIIagaeroIoquehacebien
conunamanoeIMinisleriodeIInleriorIoborraconIaolra
Imedirque Ios miIilares enlren a conlroIar eI narcolraco en Ia mayoria de Ias
zonascocaIerasyciudadescomosucedeenMexicoCoIombiarasiIeincIusive
oIivia aunque eslan en eI VRAI con eI Minislerio de Defensa aI mando ara
22
VeaseDeIOImo
23
VeasehvvvdrugoIicyorgaboulkeyslaelhannadeIma
24
Veasehvvvungassondrugsorg
25
VeasehvvvvoIaorgloicolioncomconlenllaskbIogseclionidIlemidloi
cDrugIoIicy
26
VeasehvvvidcinfohbindocumenlsIDICUngassNevsv}anINdf
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
385
El Estado en debate: mltiples miradas
conlroIar eI narcolerrorismo con eI aoyo de lroas norleamericanas que se
desIazaronarinciiosdeIaraalenderasunlossociaIeseneImarcodeIa
OeracinNuevosHorizonleseinslaIarunabaseaereaenIichari
IronunciarseenmarzodeIconlraIainvocacindeIa}IIIquerecomendnada
menosquerohibireIconsumolradicionaIdecocaenoIiviayeIIeru
27
ero|unlo
coneIIosehaouesloaIaordenanzaregionaIadoladaoreIgobiernodeIuno
AyacuchoeneIasicomoCuscoyHuanucoeneIemilieronordenanzas
quefueronrechazadasoreITribunaIConslilucionaIorrazonesdeformaaunque
nodefondo
Haber Iogrado a lraves deI IIan de Imaclo Raido de Lucha Conlra Ias Drogas
IIR
comromeleraenlidadesdeIIsladoconmasdeSmiIIonesS
miIIones en eI y S miIIones en eI imuIsando aclividades y
royeclosdiversosba|oIacoordinacindeDIVIDASelraladeunesfuerzonolabIey
nuevodecoordinacininlerinslilucionaIquelienedosmerilosrimerodemoslrarIe
aI ais y a Ia cooeracin inlernacionaI que eI Islado liene un comromiso reaI y
concrelocon Ia Iuchaconlra eI TIDysegundo iniciarun roceso de coordinacin
enlrefeudosinslilucionaIesconunob|elivocomuneneImarcodeunaeslralegia
IIIIResunmerilodeRmuIoIizarroresidenlee|eculivodeDIVIDAquiencon
acienciahaIogradocomromeleraIgobiernoenunesfuerzoqueareciaimosibIe
Ixisle Ia Islralegia NacionaI de Lucha Conlra Ias Drogas que no fue
disculidaeneICongresodeIaReubIicalamocoeneIAcuerdoNacionaIconIos
arlidos oIilicos y menos aun con reresenlanles de Ia sociedad civiI como Ios
agricuIlorescocaIeroseroquesifueexueslaaIemba|adordeIosIsladosUnidos
La Islralegia no IIeva un disosilivo IegaI de arobacin ero fue resenlada aI
conse|odeminislrosendiciembredeI
31
Noobslanleensuinlroduccindice
quebuscadarIeunavisinnacionaIdislinlaaIarobIemalicadeInarcolraco
Me|orar Ia informacin disonibIe mas comIela e inlegraI que anles Asi en
Ias aginas veb de DIVIDA
32
de Ia Ocina I|eculiva de ConlroI de Drogas
OIICOD
33
y de Ia Unidad de InleIigencia Iinanciera UII
34
se roorciona
informacin esladislica y documenlos de anaIisis ara |uslicar su geslin ero
lambienaraaqueIIosinvesligadoresyeriodislasquedeseanconoceresloslemas
LaONUDDhaubIicadouninformequeabordaIaoferlademandainlerdiccin
deIilos asociados aI TID eslabIecimienlos enaIes cenlros |uveniIes ara droga
27
Vease }III hvvvincborgincbesannuaIreorlhlmI Asimismo vease h
vvvrreegobeorlaIboIelinInfnsfdabcbbfbbfcf
fOenDocumenl
VeaseunanaIisiscrilicoenCabiesesenhvvvceesorgedebaledebalecabie
sesdf
VeasehvvvdevidagobeDocumenlacionIIRIIandeImacloRaidoAcldf
VeasehvvvdevidagobeNolaIrensaDelaIIeasNolaIrensa
31
VeasehvvvdevidagobeNolaIrensaDelaIIeasNolaIrensa
32
uscarenhvvvdevidagobeyhvvvodgobe
33
uscarenhvvvmininlergobenueslrainslilucionindexhvebcal
34
uscarenhvvvsbsgobeUII
|
Hugo Cabieses Cubas
386
El Estado en debate: mltiples miradas
deendienles normas oIilicas y resuueslos sobre drogas
35
Se lrala de una
buena ubIicacin aunque discreo con Ia inlerrelacin de Ias cifras sobre lodo
en exlensin de cuIlivos de coca eslimacin de roduclividades eciencia de Ia
erradicacineimaclosdeIdesarroIIoaIlernalivo
36
Reseclo deI inlerregno de lres meses en eI que considero osilivo eI minislro de
AgricuIlura }uan }ose SaIazar or encargo eseciaI deI residenle Garcia Ie uso aos
friosadoshueIgascocaIerasenTocacheyLaConvencinInIarimeraeIdemarzodeI
sermunAclaconIosagricuIloresmedianleIaqueenlreolrosunloseIgobierno
secomromeliacesarlemoraImenleIaerradicacindecuIlivosdecocayrevisareIlema
deIdesarroIIoaIlernalivoasunloesleuIlimoquesehizoconIaubIicacindeIIIande
DesarroIIoAgrarioaraZonasCocaIeras
37
IeroademasenesosdiaseIminislrodoenIosmediosseisasunlosquerovocaronmas
deunsobresaIlo
IaerradicacinconreresinsoIogeneravioIenciaymuerle
hasla ahora Ia oIilica anlidrogas ha concenlrado sus esfuerzos en eI esIabn mas
debiIesdecirenIosroduclorescocaIeros
noes|usloqueeIaoyodeDIVIDAaIosagricuIloressecondicioneaIabandonodeI
cuIlivodecoca
nolenemosoIilicadedrogasroiasinoIadeIsladosUnidosy
eIdesarroIIoaIlernalivoesunfracaso
In QuiIIabamba dos meses desues aI borde de una hueIga cocaIera encabezada or Ia
IederacinIrovinciaIdeCamesinosdeLaConvencinYanaliIeyLaresIIICACYLeI
demayodeIsermolraAclamedianleIacuaIeIminislroSaIazarsecomromeli
a viabiIizar enlre olros lemas eI osibIe reliro deI Ieru de Ia Convencin de Viena que
enaIizaeIusodeIaho|adecocaIuesucienleIaresindeIaemba|adanorleamericana
ysusoeradoresenIosmediosdecomunicacinaraqueSaIazarrenunciaraaIcargoeI
demayoesfumandoseasiIaosibiIidaddeunverdaderocambiodesdearribaenIaoIilica
dedrogasdesarroIIoaIlernalivoycoca
X. Continuidades
IIgobiernoacluaIesconlinuadordeIoslresanlerioreseneslelemaLosresidenlesVaIenlin
IaniaguayAIe|androToIedonosediferenciarondeAIberloIu|imorien
esleasunloybasaronsueslralegiaencualroaseclosIainexislenciadeoIilicasroias
IaerradicacindeIoscuIlivosdecocaeIdesarroIIoaIlernalivofracasadoyIosexilos
virluaIes conlra eI TID Conlrario a Io que eI mismo residenleAIan Garcia dera veinle
aosalrassugobiernolieneacluaImenleorIomenosochoconlinuidades
35
VeasehvvvdevidagobeDocumenlaciondocumenlosdisonibIesInformeDograsyDeIilos
eneIIerudf
36
VeasemiscrilicasenCabieses
37
SiguecoIgadoenIavebdeIMINAGhvvvminaggobedescargaIIanDesarroIIodf
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
387
El Estado en debate: mltiples miradas
AIica Ia misma oIilica fracasada de guerra conlra Ias drogas basada en eI
crilerioimueslodequeeIlemaesdeseguridadnacionaIqueconsisleenalacar
Ia oferla y erradicar Ios cuIlivos de coca oIilica que imone eI gobierno de Ios
IsladosUnidoseneIambiloIanelario
Tiene exilos virluaIes de disminucin deI narcolraco ersiguiendo a Ios
consumidorescuIlivadoresymicrocomerciaIizadoresmienlrasIosbaronesdeIa
drogaacluaIesyanlerioresandansueIlosenIaza
Sigueaie|unliIIasysindiscreanciasIascifrasdecuIlivosdecocayroduclividades
orheclareaquearro|aeIgobiernodeIsladosUnidosIaAgenciaIsladounidense
AnliDroga DIA y Ia Ocina de Ia Casa Ianca sobre Drogas con eI avaI deI
rograma de Ia ONUDD II de |unio deI se ubIic en Viena eI informe
anuaI de Ia Uniled Nalion Oce on Drug and Crime UNODC or sus sigIas en
ingIes ara Ia regin andina sobre cuIlivos roduccin recios incaulaciones
y erradicacin
ConlinuafracasandoenIaeslralegiadedesarroIIoaIlernalivoquenoesniIouno
niIoolrosaIvounardeexerienciasexilosasqueconrmanIaregIaeroqueson
focaIizadasnolienensoslenibiIidadynoIogranIosob|elivosbuscadosreducirIa
obrezayeIoIvidoaradisminuirIaroduccindecocaMereeroaIIrogramade
DesarroIIoAIlernalivoTocacheUchizaIRODATUquenanciaIaKfWyGTZde
AIemania
yaIIroyeclodeDesarroIIoAIlernalivoIichisIaIcazuIRODAIIcon
fondosdeIaUninIuroea
41
InamboscasosnoescondicinaraeIdesarroIIoIa
disminucindeIoscuIlivosdecocayIaconsuIlaconIosagricuIloresyauloridades
IocaIes es ermanenle La ONUDD dice en un informe deI que Iasado un
cuarlo de sigIo Ios eseciaIislas y Ios donanles deI desarroIIo aIlernalivo lodavia
subeslimaneImediosociocuIluraIeconmicooIilicoyambienlaIenqueseaIica
eIdesarroIIoaIlernalivoyeslocreaexeclalivasocoreaIislasyroyeclosqueeslan
deslinadosafracasar
42
SiguesiendosordoyciegoreseclodeIasroueslasquevienendedirigenlesde
aba|oyauloridadesdeadenlroodeseclorescrilicosyconlrariosaIoqueimoneeI
gobiernodeIosIsladosUnidos
ConlinuacriminaIizandoIasroueslasyroleslasdeIosdeaba|osinreselar a
Ios dirigenles y auloridades de Ias cuencas cocaIeras y IIenando Ias comisarias y
carceIesdeconsumidores|urricrsymicrocomerciaIizadores
Conlinua con eI discurso deI gobierno de Ios Islados Unidos reseclo deI
narcolerrorismobuscandoIaformadeconlenlarycoiaresaeslralegiafracasada
uniendoIaaIabusquedariorilariadecooeracinmayorilariarovenienledeese
DisonibIeenhvvvunodcorgdocumenlscromoniloringAndeanreorldf
VeasehvvvdevidagobeNolaIrensaDelaIIeasNolaIrensa
VeasehvvvagrolocachecomecooeracioninlernacionaIshlmI
41
Veasehvvvrodaorg
42
VeasehvvvunodcorgdfAIlernaliveDeveIomenlIvaIualionDecSdf
|
Hugo Cabieses Cubas
388
El Estado en debate: mltiples miradas
aisyromeliendoIainslaIacindebasesoIiciaImiIilaresenzonasconcuIlivosde
cocaenarlicuIareIVRAIsuueslamenlearacombalirIosrezagosdeSendero
LuminosoyeInarcolerrorismo
Se niega a buscar en serio una aIianza eslralegica con Iuroa en lemas de Iucha
conlra eI TID Ia misma que liene una osicin discreanle y en muchos aseclos
conlrariaaIadeIgobiernodeIosIsladosUnidossobreeslelema
DebidoaeslasconlinuidadesyanoquererconslruirunaoIilicaroiacreceIalendencia
aIacorrucinasociadaaITIDIasicarizacinenIosa|uslesdecuenlasenlrebandasIa
narcolizacindeIaeconomia
43
IasociedadeIgobiernoyarledeIIsladoyeIhacersede
IavislagordaconresecloaIoscargosdeTIDconlraIabandafu|imonlesinislaqueasoIeI
aisIadecadaasada
44
IsinleresanlerecordarIoquesosleniaeIresidenleAIanGarciasobreeslelemaen
duranlesurimergobierno
como arle de una eslralegia ara Ia revaIorizacin de Ia ho|a de coca formuIada
or Ia CanciIIeria aoy Ia Convencin de Viena de en cuyo arlicuIo se
reconocieIusolradicionaIdecocaenoIiviayIeru
buscaIianzasconIoscamesinoscocaIerosaraenfrenlaraIasubversineneIAIlo
HuaIIagausandoaraeIIoIaIIamadaDoclrinaArciniegas
susendi Ia erradicacin forzosa de cuIlivos de coca en ara forlaIecer esla
aIianzaeimuIsareIdesarroIIoaIlernalivoy
rouso en Carlagena en y que eI gobierno de Ios Islados Unidos
nanciaraeIdesarroIIoaIlernalivoynoIaerradicacindecuIlivos
XI. Trfco ilcito de drogas boyante
Un anaIisis crilico de Ios dos recienles informes de Ia ONUDD mencionadosIineas arriba
nosarro|aaIgunosdeIossiguienlesresuIlados
II negocio de Ia coca esla boyanle en Ieru oIivia y CoIombia a |uzgar or
Ios rinciaIes indicadores de cuIlivos aumenl en roduccin de cocaina
aumenlenyvaIoresgeneradosaumenlencomouedeverseenIos
cuadrosy
SibieneneIIeruhabriahabidounincremenloequeoenIaexlensindecuIlivos
de eslos se han disersado en equeas cuencas cocaIeras que comienzan a
lenerimorlanciacomoOngnAIloChicamaMaranIulumayoAmazonasSan
Gaban y IichisIaIcazuIachilea como uede verse en eI cuadro y eI maa II
efeclogIobolrasIadomercuriodisersinymembranafronlerizacinse
daIenamenlegraciasaIaconlinuadaoIilicadeerradicacindecuIlivosdecoca
43
VeaseMacroconsuIly
44
VeasehvvvcongresogobehisloricociccorinfonaInarcolracodf
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
389
El Estado en debate: mltiples miradas
SeconslalaquenoexisleunaoIilicaroiasobredrogassinoquesesigueaIicando
IaoIilicaIosanaIisisyIascifrasdeIgobiernodeIosIsladosUnidosLaeslralegia
avaIadaorIosinformesnoesinlegraIsinooferlislaesdecirerradicarcuIlivos
incaulardrogasaresaraIosmicrocomerciaIizadoresylomarresosaIosIideresde
bandasocosignicalivassaIvoaIgunoscomoZevaIIosLezIaredesyValicano
quecomelianconIosgrandesbaronesdeInarcolraco
IIlemacenlraIdenueslroaisnoeseIconsumoinlernodedrogasaunqueesleva
enaumenloaolrasaosinoIaroduccinyeIlracoIncuanloaIaroduccin
dedrogaseIrobIemanosonIoscuIlivosdecocasinosulransformacinencocaina
arasuexorlacinconnesiIicilosLaexlensindeIoscuIlivoshacrecidoenIos
uIlimoslresaoseroesoslensibIemenlemenorqueIadeSinembargo
ahora se roduce mas cocaina ara exorlar Io que se hace or diversas rulas
rinciaImenlemarilimayorIafronleranorlecomouedeverseen
eImaaycuadro
A |uzgar or Ios numeros Ia erradicacin es un fracaso ya que desde hasla
eI se han erradicado en eI Ieru heclareas y siguen habiendo
heclareasenroduccinIasquecomohemosdichoeslanmasdisersasqueanles
envaIIesequeoscomouedeobservarseeneIcuadro
XII. Avispero en las cuencas cocaleras
Ior faIla de diaIogo y cerrazn deI gobierno reseclo de cambiar oIilicas duranle eI
nuevamenle se esluvo aI borde de una moviIizacin cocaIera nacionaI en lorno a Ias
siguienlesreivindicaciones
aIza deI recio de Ia arroba de coca comrada or Ia INACO que esla congeIado
desdeeIao
diaIogoreseluosoconeIgobiernoaIqueseoone}uIio}araLadrndeGuevara
residenle de Ia INACO mienlras lanlo DIVIDA ola or un diaIogo de sordos
deIesliIodeescuchoeroIuegonohagoIoqueroonen
reselooreIcuIlivoyconsumolradicionaIeinduslriaIbenecodeIacoca
cesedeIaerradicacinforzosadecuIlivosmienlrassedisculeeimuIsaaIlernalivas
socioroduclivasverdaderas
emadronamienlodeIosagricuIloresaraqueIaINACOcomreIaroduccinde
cocay
rogramas de desarroIIo ruraI reaImenle faclibIes y no eI fracasado desarroIIo
aIlernalivo
LacocaescomIe|ayornocomrendereIrobIemaeIgobiernoeslamelidonuevamenle
en varios aviseros en eI Cusco Tocache San Gaban Monzn Sandia Tingo Maria y eI
VRAIIslaszonasaIe|adaslienenaIgocomunIacocacomoinlermediariaaranocaeren
eIoIvidodeImercadoeIgobiernoyeIaisIslosagricuIloresbuscanserreseladosero
eIoIvidoesIaresueslagubernamenlaIincIusinydesarroIIohumanosonIasroueslas
|
Hugo Cabieses Cubas
390
El Estado en debate: mltiples miradas
de aba|o y adenlro erradicacin y faIla de reselo son Ias eslralegias equivocadas que
rovienendearribayafuera
La coca liene que ver con aseclos cuIluraIes ecoIgicos econmicos inslilucionaIes y
roduclivos ero lambien con seguridad corrucin deIincuencia y reIaciones exlernas
suerradicacinhasidoyesunadeIascondicionaIidadesnodecIaradasdeIlraladodeIibre
comercioconIosIsladosUnidos
IsloesdemasiadoaraunaIanlahumiIdeyqueridaormiIIonesdeersonasquefueron
visibiIizadas or Ia Incuesla deI INII DIVIDA deI ao La cifra que arro| es
conlundenle cualro miIIones de ersonas mayores de aos consumen coca Ia milad
reguIarmenlearaeIlraba|oyeIhogarMasdeIdobIedeIoqueaIgunossuoniamosInIa
inlerrelacindeeslaencueslareaIizadaorIernandoRosigIiosiyorolrosenunIibro
ubIicadoen
45
sehauesloeIacenloendemoslrarque
IacocaesmarginaIenIavidadeIosandinos
esdisculibIeconsiderarIaunsimboIodeIaidenlidad
su uso lradicionaI va disminuyendo aunque ersonaImenle mane|o olras cifras
comoIasdeIcuadro
IacocaesconsumidaorIosmasobreseignoranlesy
exisle un grave robIema de comerciaIizacin Ia INACO monooIiza aenas un
lerciodeIacircuIacinIegaIdecoca
Con eslas concIusiones se sosliene que como casi loda Ia coca va ara eI lraco iIicilo de
drogas se debe inlensicar Ia erradicacin erseguir a Ios que Ia cuIlivan y de aso a
Ios que Ia consumen Isle enfoque ha riviIegiado Ia erradicacin de cuIlivadores y eI
aresamienlodeconsumidoresymicrocomerciaIizadoresdedrogasmienlrasIosgrandes
decueIIoycorbalacaminansueIlosSeromueveeIdesarroIIoaIlernalivoeroconuna
eslrucluraagrariaroduclivacomerciaIeinslilucionaIdesfavorabIeTengoolravisindeI
robIemadeIacocaqueresumoenIossiguienlesunlos
seguirasiendoinlermediariaaraIucharconlraeIoIvidoyIafaIladereselo
su uso es arle suslanciaI de Ia idenlidad andinaamaznica cohesivo sociaI y
exresindebuenascoslumbres
es Ia ca|a chica camesina y un eIemenlo ara Ia recirocidad en Ias faenas
comunaIesdeImundoandino
es energelica nulriliva medicinaI y maleria rima ara una induslriaIizacin
benecay
esmaleriarimaarafabricarcocainadeusoIegaIerolambienaraeInarcolraco
nosonnuevedecadadiezho|asdecocaIasquesedeslinanaITIDcomoasegura
DIVIDAsinorobabIemenlecincodecadadiez
HayquecombalireIusoiIegaIdeIaho|adecocaIerocmoSoslengohaceliemoquecon
Iossiguienlesunloscomominimo
45
RosigIiosiyolros
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
391
El Estado en debate: mltiples miradas
Cambiar Ia acluaI oIilica oferlisla rohibicionisla y oIiciaImiIilarisla imuesla
or eI gobierno de Ios Islados Unidos y eIaborar una oIilica de Islado roia
inlegraI con un nuevo marco IegisIalivo e inslilucionaI que reemIace eI vigenle
decreloIey
Recoger Ias roueslas formuIadas or Ios agricuIlores cocaIeros en mas de
aclasrmadasconauloridadesdecualrogobiernosIu|imoriIaniaguaToIedoy
GarciacesarlransiloriamenleIaerradicacindeIoscuIlivossubirIosreciosde
IacocaaIosroducloresyba|arIosaIosconsumidoresLaINACOIouedehacer
ueshalenidocincoaosdeuliIidadesquefueronlransferidasaIIondoNacionaI
de Iinanciamienlo de Ia Aclividad ImresariaI deI Islado IONAII en eI ao
fueronmiIIonesdesoIesyeneIseranmiIIonesdesoIes
DiseareimuIsarunaeslralegiaderevaIorizacindeIacocaarasuusolradicionaI
e induslriaI beneco buscando su excIusin de Ia Lisla de esluefacienles de
Ia ONU y rechazando a Ia }unla InlernacionaI de IiscaIizacin de Isluefacienles
}IIIorignoranle
No salanizar Ias ordenanzas regionaIes de Iuno Cusco Huanuco
y Ayacucho sino aIicar Ia exhorlacin suslanliva deI TribunaI
ConslilucionaI defender Ia coca y su consumo rechazar Ias imosiciones de Ios
IsladosUnidosyremarconlraIaociosidadIegisIalivaaraimuIsarunaoIilicade
Isladoroia
Conslruir una base de dalos roia sobre exlensin de cuIlivos roduclividades
caIidadesreciosvoIumenesyusosIegaIeseiIegaIesyaqueseguimosandandoen
eslelemaconIoso|osvendados
CambiarIaeslralegiadedesarroIIoaIlernalivoysuslilucindecuIlivosbasadaen
IaerradicacinreviaorunadedesarroIIoruraIinlegraIsoslenibIeorienladaaIa
conslruccindemercadosIocaIesregionaIesynacionaIes
XIII. Laberinto del VRAE
SoslengoqueeIVRAIeseIvaIIedenunca|amasqueimagin}MarrieensuenlraabIe
cuenlosobreIelerIanconnioserdidosiralasIideradosoreIcailanGaroindios
saIva|eseIhadaCamanilayhaslaeIcocodriIobuenoquesecomiIamanodeGaroIn
LimaIosmediosinformanqueIazonaesuninernoqueIasbaIascorrenoreIaireyIos
machelescorlancabezasqueIosmuerlossecuenlanordecenasyquesushabilanleseslan
maIdilossonunosendiabIadosyseencuenlranIe|osdeIaroleccindeDiosConsidero
que se lrala de Ia inleresada visin norleamericana y de sus agencias en eI Ieru con Ia
que no esloy de acuerdo Lo que he aIado en mis recienles via|es or Ia zona es que Ia
obIacinysusauloridadeseslanharlasdequeIosmediosdecomunicacinIosorganismos
gubernamenlaIesyIasONGIassalanicen
Inlre eI y de agoslo deI reaIice una visila de lraba|o aI VRAI zona que conozco
desde y con Ia que desde conlribuyo modeslamenle desde una equea ONG
DesarroIIo RuraI SuslenlabIe DRIS medianle royeclos de agroforesleria organica
soslenibiIidad aIimenlaria y nulricin con biohuerlos y minigran|as comerciaIizacin
|
Hugo Cabieses Cubas
392
El Estado en debate: mltiples miradas
y forlaIecimienlo de caacidades Isla vez ingrese or TamboMachenleSan Irancisco
Kimbiri visilando comunidades malsiguengas y ashaninkas or Ia margen derecha rio
arribahaslaHuayanayyIuegorioaba|ohaslaIIegaraIichariyOlariDosaosanlesenlre
eIde agosloy eIdeseliembredeIingreseorIacarreleraTamboSanMigueI
SanAnlonioIichihuiIcaIaImaamaSanlaRosarelornandoorSanIranciscoMachenle
TamboyHuamanga
InlreyeIlraba|andoenunroyecloaoyadoorIaGTZdeAIemania
46
recorri
casilodoeIvaIIeenlanloqueasesordeIaIIIAVRAIyeIComiledeDesarroIIodeIVRAI
IIegandohaslaVaIIeIsmeraIdaeneIsurenIamargenderechadeIAurimacyIichihuiIca
enIamargenizquierdaIoreInorleyrioaba|oIIeguehaslaViIIaVirgenyocaManlaroen
IamargenderechaySiviaLIocheguayCanaireenIamargenderechadeIosriosAurimac
yIne
Inlre Ios aos y me idenlique con Ias reivindicaciones de Ios roduclores
agroecuarios organizados en Ia IIIAVRAI y arlicie en ambos Iados de Ias mesas
de diaIogo que se inslaIaron duranle eI gobierno deI residenle ToIedo
47
Remando a
conlracorrienle y en momenlos en Ios que eI gobierno y eI Minislerio de Defensa eslan
fracasandoensueslralegiaconlraeIIIamadonarcolerrorismocomarlomisareciaciones
sobreeslevaIIequenoesunosinocualro
XIV. No uno sino cuatro VRAE
IIVRAInoesunosinoorIomenoscualroreaIidadescondinamicasroiasenlerminos
sociocuIluraIes roduclivos medioambienlaIes oIilicos de seguridad ciudadana y
reseclo de Ia reIacin que lienen sus obIadores con eI cuIlivo cosecha y roduccin de
cocaysusderivadosvercuadro
Ha sido hislricamenle conocido or ser Ia zona econmicamenle mas dinamica de
Ayacucho en Io que se reere a Ia exorlacin cube barbasco maderas cacao y cafe
enlre Ios mas recienles y or ser Ia desensa aIimenlaria de Huanla y Huamanga
frulas Ialano ia yuca maiz arroz froI a|on|oIi y mani
Sin embargo se Io
conoceacluaImenleorsereIrimeroenimorlanciaencuanloaexlensindecuIlivos
y roduccin de ho|a de coca ara su lransformacin en asla Iavada y cIorhidralo de
cocainaqueaIimenlaunabuenaroorcindeITIDeneIais
Isle vaIIe andinoamaznico ubicado enlre Ios dearlamenlos de Ayacucho Huanla
y La Mar Cusco La Convencin y }unin Salio liene mas de miI kiImelros
cuadrados aIliludes de enlre y msnm y un cIima lroicaI IIuvioso con
lemeraluras de grados CeIsius In eI viven no menos de miI habilanles
seguneIuIlimocenso
46
VeaseCabaIIero
47
VeasemilexloCocacomIe|adrogasycocaIerosenIosAndesenCabieses
Vease}uscamaylaDeIIinoCabiesesySaIaiViIa
INII
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
393
El Estado en debate: mltiples miradas
Tiene obIadores quechuas rovenienles de Ias sierras de Ayacucho Aurimac y }unin
erolambienunsignicalivonumerodecomunidadesnalivasashaninkasymalsiguengas
Aunque Ios malsiguengas son minorilarios con no mas de inlegranles se eslima que
IosashaninkasuedenIIegaraomiIersonasIslosnalivosvivenencomunidades
disersaseroambaselniaseslanreresenladasenIaOrganizacindeAshaninkasdeIRio
AurimacOARA
XV. Guerra atroz y coca en EL VRAE
Inlre y eI VRAI fue escenario de Ios mas imorlanles y sangrienlos
enfrenlamienlosenlreIasIuerzasArmadasIoscomilesdeaulodefensaCADDICASde
IaobIacinIocaIyIosconlingenlesoIilicomiIilaresdeIgruooIilicolerrorislaIarlido
ComunisladeIIeruSenderoLuminosoICISLIIinformedeIaComisindeIaVerdad
y Ia ReconciIiacin CVR seaIa que no menos de ersonas murieron en eI VRAI
duranleIosenfrenlamienlosquehuboenlreyIeroolrasfuenlesIocaIesindican
queaImenosmiIersonasmuerlasfueeIaorledeIVRAIaIaesiraIdevioIenciaIo
quereresenlaeIdeIaobIacindeenlonces
DesdeeIvaIIeconcilIaalencindeIacooeracininlernacionaIaraeIimuIsode
IosIIamadosrogramasdedesarroIIoaIlernalivoconcenlrandonomenosdeIdeIos
fondos inlernacionaIes deslinados a eIIo rinciaImenle de origen norleamericano Inlre
Ios oeradores de Ia Agencia InlernacionaI de DesarroIIo de Islados Unidos USAID
como Winrock InlernacionaI enlre y CARI enlre eI y eI Chemonic
IncdesdehaslaahorayeIrogramadeIaONUDDnanciadoconfondoseuroeos
y de Canada se han reaIizado en esle vaIIe Ios mas diversos disersos y fracasados
exerimenlosagricoIasecuariosyoforeslaIes
In eI VRAI se ha exerimenlado con suslilucin de cuIlivos suslilucin de renlas
suslilucindeeconomiasaIlernalivasdesarroIIoinlegraIsuslenlabIeyauloerradicacin
voIunlariaconresuIladosqueeslanaIavislamuyocosagricuIloreshansidofavorecidos
con eslos rogramas Ios cuIlivos de coca han crecido exonenciaImenle Ias aclividades
aIlernalivas Ianguidecen Ia obreza y Ia excIusin de Ias unidades famiIiares camesinas
sehanexlendidoyIosescenariosdevioIenciaeinseguridadhanaumenladoIneIeriodo
recienle eI VRAI ha IIamado Ia alencin de Ios medios de comunicacin debido a seis
fenmenos
La ersislencia o emboIsamienlo de remanenles oIilicomiIilares Iigados aI ICI
SLeroarlicuIadosconeITIDdeenlreymiembrosquereaIizanacciones
armadasyderoagandaconreguIaridadeinlensidadvariabIeseseciaImenleen
SeIIodeOroSanlaRosaSeIvadeOroIangoayVizcalanLIochegua
IIsurgimienlodemovimienlossociaIesconasiracionesoIilicasIocaIeseincIuso
nacionaIes Iigados a Ia defensa de Ia ho|a de coca Ia Iucha conlra Ia erradicacin
forzosadecuIlivosyIaoosicinaIdesarroIIoaIlernalivoyIaauloerradicacin
quecoaronIasaIcaIdiasdislrilaIesenIaseIeccionesdeI
La exislencia de bandas de lracanles de drogas con Iazos inlernacionaIes en
CoIombiayMexicoqueaIienlaneIcuIlivoexlensivomasheclareaseinlensivo
|
Hugo Cabieses Cubas
394
El Estado en debate: mltiples miradas
masvoIumenorheclareadeho|adecocaysulransformacinenaslabasicade
cocainaICIavadaycIorhidralodecocainaCHCquerovocanseriosrobIemas
medioambienlaIesydeseguridadciudadanaconsumodedrogasdeIincuenciay
sicarialoyaIienlanunacuIluradeingresosfaciIesygaslossueruosbasadaen
aclividadesiIicilas
IIincremenloexonenciaIdeIoscuIlivosdeho|adecocaaconsecuenciadeIasubida
deIosreciosdeesleroducloeneImercadoiIiciloeIfracasodeIosrogramasde
desarroIIoaIlernalivoysuslilucindecuIlivosIaocaresenciadeIaINACO
ara acoiar comelilivamenle Io deslinado a usos Iicilos y eI desIome de Ios
reciosdeIosroduclosyaclividadesaIlernalivosrinciaImenlecacaocafecube
ya|on|oIi
La inslaIacin de una base oIiciaI anlidrogas en IaImaama y de un heIiuerlo
anlidrogasenIichariyeIforlaIecimienlodeIaresenciamiIilaranlisubversivaenIa
zonamediadeIrioAurimaceIe|ecarreleroSanMigueISanAnlonioenroleccin
deI gasoduclo y Ia zona de Vizcalan y eI aIlo Ine que aceIeran Ios rocesos de
Iimilacin de Iiberlades democralicas miIilarizacin lerriloriaI y reileracin de
Isladosdeemergencia
LaexislenciarecienledesignicalivosrecursosnancierosrovenienlesdeIcanon
gasiferodeCamiseaaraIosdislrilosdeKimbiriyIichariquehansidouliIizados
en Ios dos uIlimos aos ara conslruir Iazas camos deorlivos mercados e
infraeslruclura civica muchas de eIIas obras consideradas or Ios que vivimos en
Lima sin senlido sociaI yo econmicoroduclivo Io que inlroduce diferencias
enlreIaszonasyIosoIosdedesarroIIodeIasrovinciasydislrilosdeAyacuchoy
}uninyIosdeICusco
XVI. Otra visin del VRAE
Mi visin recienle deI VRAI es que si bien hay hechos aisIados de vioIencia a|usles de
cuenlas enlre narcos mochiIeros que IIevan asla y resencia de Sendero Luminoso en
zonasaIe|adasVizcalanSeIvadeOroySeIIodeOroIoscomilesdeaulodefensaCAD
alruIIanermanenlemenleenciudadesycarrelerasvigiIandoaIasfamiIiasquenoconfian
en Ia IoIicia y eI I|ercilo or Ios abusos que comelen y orque segun soslienen eslan
coIudidosconeInarcolraco
Los caminos vecinaIes han me|orado oslensibIemenle sobre lodo en Kimbiri y Iichari
margen derecha deI Aurimac gracias a Ios fondos deI canon gasifero In Lima dicen
queIosaIcaIdescocaIerossegaslaneIdineroenmonumenlosaIacocacenlroscomerciaIes
aI esliIo }ockey IIaza iscinas y canchas de fuIbilo ero ademas de eIIo he vislo cenlros
de caacilacin me|ores comunicaciones leIefnicas cabinas de inlernel y caminos en
muy buen eslado sobre lodo en eI lramo de KimbiriHuayanay una aIe|ada y oIvidada
comunidadmalsiguengaenobrezaexlrema
IorsuuesloexislencuIlivosdecocahaseguneIuIlimoinformedeIaONUDD
eronocrecensuslanciaImenleenIosuIlimoslresaosaunqueseguneslamismafuenle
Ia roduclividad or heclarea ha aumenlado exonenciaImenle Los agricuIlores eslan
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
395
El Estado en debate: mltiples miradas
diversicando sus aclividades econmicas ya que Ios recios de aIgunos roduclos
aIlernalivoshanme|oradolanloIosdeexorlacincomoIosquesevendenenmercados
IocaIesyregionaIesycomoaIgunosmeconaronselemequeIacocaseaerradicadaLa
ia esla en auge observe decenas de heclareas sembradas en Ia margen derecha Io
mismoqueeIcacaoIoscafeseseciaIeseIa|on|oIiorganicoeIachioleeIaIiIIoeImaniy
eIarrozLoscilricosnaran|amandarinaylangeIoeslansiendoIIevadosaHuamangay
sevendenenSanIranciscoyKimbirienboIsasyca|ilasdemadera
Varias decenas de agricuIlores eslan conslruyendo iscigran|as ara criar lruchas y
venderIasfrilasenIascarrelerasolrosmassiguenofreciendorocolosdevarioscoIoresen
TulumbaruyIalanosenca|asdemaderaaIasaIidadeSanIranciscomienlrasqueor
IomenoslresoeradoreslurislicoseslanarovechandoIasbeIIascascadasdeOmayayIa
recienlemenledescubierlaciudadeIadeMancoIalaenKimbirivaIiendosedecamionelas
combis ara lransorlar a Ia genle inleresada en lurismo ecoIgico arqueoIgico y
vivenciaI
Se lrala de un comIicado conlexlo fisicogeograco hislricosubversivo demograco
cuIluraI econmicoroduclivo y de seguridad ciudadana en eI que or faIla de diaIogo
y cerrazn coiona eI gobierno esla aI borde de loarse con una nueva moviIizacin
cocaIeraregionaIyquizanacionaI
XVII. Qu hacer?
ConsideroquearaevilarseguirincendiandoIaraderaeIIerudebehacerseiscambios
radicaIes
Cambiar Ia acluaI oIilica sobre drogas oferlisla rohibicionisla y miIilarisla
que imuIsa ara lodo eI mundo eI gobierno de Ios Islados Unidos y eIaborar
consensuaImenleunaoIilicadeesladoroia
DesarroIIar disculir y arobar un marco IegisIalivo e inslilucionaI nuevo que
reemIace eI deI vigenle decrelo Iey y sus disosilivos amIialorios y
modicalorios
Sislemalizar y recoger Ios Ianleamienlos reivindicalivos y roosilivos que han
formuIadoIosagricuIlorescocaIerosenIasmasdeaclasquehanrmadodesde
conauloridadesgubernamenlaIes
Disear e imuIsar una eslralegia de desalanizacin y revaIorizacin nacionaI e
inlernacionaIdeIaho|adecocaarasuusolradicionaIeinduslriaIbeneco
ConslruirunabasededalosreaIislayroiasobreexlensindecuIlivosdeho|ade
cocaroduclividadescaIidadesreciosvoIumenesyusosIegaIeseiIegaIes
CambiarIaeslralegiadedesarroIIoaIlernalivoysuslilucindecuIlivosoruna
dedesarroIIoruraIinlegraIsoslenibIeysuslenlabIeorienladaaIaconslruccinde
mercadosIocaIesregionaIesynacionaIes
Ixislen aIlernalivas ara Ia roduccin de coca con nes iIicilos que manlendrian Io
necesarioaraeIconsumolradicionaIysuinduslriaIizacinbenecaeimIicarianrechazar
|
Hugo Cabieses Cubas
396
El Estado en debate: mltiples miradas
Ia salanizacin que exisle conlra esla Ianla Sin embargo Ia unica forma de aIicarIas es
buscandoqueIosagricuIloresseanarledeIasoIucinynoeIrobIema
ConeslenhayquecambiarradicaImenleIossuueslosyeIdiagnslicoconIosqueseha
esladolraba|andodesdehacedemasiadosaosyquefuerondeslacadosoreIexminislro
deAgricuIlura}oseSaIazarcuandodoIosiguienleenmayodeInolenemosoIilica
dedrogasroiaIaqueaIicamosesIadeIosIsladosUnidosyeIdesarroIIoaIlernalivoes
unfracaso
IIrimersuueslosebasaenunafrmuIalansenciIIacomolonlacocacocainadIares
exorlacin Ior Io lanlo soslienen sus defensores hay que buscar un roduclo de
exorlacin lan renlabIe como Ia coca y sus derivados ara que Ios agricuIlores cocaIeros
vueIvanaIaIegaIidadIIsegundosuuesloesqueeIlracodedrogasesunrobIemade
seguridadnacionaIyqueeneslesenlidohayqueencararIocomounaguerraaIasdrogas
II lercero es que eI robIema es de oferla y or Io lanlo hay que erradicar y fumigar Ios
cuIlivosIIcuarloesqueIaerradicacinfumigacindecuIlivosaumenlaraIosreciosde
IacocainaenIacaIIeemeoraraIacaIidaddeIamismaydisminuiraIainseguridaddeIos
ciudadanos
II rimer suueslo arle de un diagnslico errado que asume que Ios camesinos que
cuIlivancocasonmonoroducloresynarcocuIlivadorescuyounicoob|elivoesoblener
masingresosaImascorloIazoosibIeIslaerseclivanoescierlayaquesusroduclores
cuIlivandiversosroduclosydesarroIIanvariasaclividadeseconmicasLomaIoesqueIas
oIilicasmacroeconmicasydeIsecloragricuIlurahansidohaslaahoraanlicamesinasy
anliamazonia
La frmuIa mencionada demueslra un desconocimienlo sobre Ia caacidad roducliva
agroecuariadeIaseIvaaIlayba|azonadealiludforeslaInoagricoIaniecuariasaIvo
quesequieraarrasarconeImedioambienleIslouIlimoesIoquehaceeIcuIlivodecocasi
eslaarlicuIadoaITIDerounmayorefecloanliecoIgicolienenIoscuIlivosdecafecacao
aImaaceileracaadeazucaraImilosoyaarrozmaizelc
IIarrasamienloquesehadadonoeslareIacionadoconIacocasinoconeIliodeexIolacin
agricoIa de exorlacin o con Ia aclividad ecuaria inlensiva que con sus grandes vacas
IileraImenleaIaslaIaseIvaIuegoderaclicarIarozayquema
LoquehayquehacereslodoIoconlrariodeIoquesehaesladohaciendohaslaahoracon
IaasislenciadeUSAIDyIaONUDDSedebeonerordeIanleIoscabaIIosynoIacarrela
enolrasaIabraseIdesarroIIoruraIverdaderoynoeIfaIsodesarroIIoaIlernalivoqueno
esningunadeIasdoscosas
Hay que revisar y cambiar lodo orque hasla ahora eI resuIlado es un gran fracaso Y
rinciaImenlehayquequilarsedeIafrenleIaXdeexorlacinymarcarseafuegouna
MIdemercadoinlernouesIosequeosexilosnohanlenidososlenibiIidadeneIliemo
ylamocounasuslenlabiIidadecoIgicaLaexorlacinagricoIaaraIaseIvaaIlaesuna
quimerayhayquedecirseIoaIosagricuIloresconlodassusIelrasdesandandoIoandado
Nueslra rinciaI riqueza exorlabIe es Ia biodiversidad de eslas zonas eI ecolurismo
eI mane|o inlegraI y soslenibIe de Ios bosques y no su laIa y quema ara roduclos de
exorlacinIacaluradecarbonooreslosbosquesyIosfondosquegeneranIoscerlicados
decarbonoenIosmercadosociaIesyvoIunlariosqueconsliluyenunaverdaderariqueza
exorlabIe
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
397
El Estado en debate: mltiples miradas
InsislirenIaeslralegiaimuIsadaorUSAIDyIaONUDDenIosuIlimosveinleaoses
ademas de manlenernos adiclos aI fracaso imuIsar Ia ecIosin ecoIgica y un verdadero
Ian de deslruccin de Ia agricuIlura amaznica en reemIazo de Ios cuIlivos de ho|a de
coca
YlaIcomososleniaeIdediciembredeIeIresidenleAIanGarciaYosicreoque
como arle de una oIilica anlinarcolraco hay que normaIizar Ia reIacin con Ia ho|a de
coca
MAPA 1. Rutas de traslado de droga: Colombia, Brasil y Bolivia y Estados Unidos / Europa
Fuente: DEVIDA, Compromiso Per: Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas, Exposicin en la Asociacin de Prensa
Extranjera (APEP), 24 de junio del 2008.
PAITA
CHIMBOTE
CALLAO
PISCO
MATARANI
ILO
COLOMBIA
B
R
A
S
I
L
B
O
L
I
V
I
A
CHILE
Droga hacia Bolivia
3%
Droga hacia Brasil
8%
Ro Maran
Droga hacia Leticia
Colombia 7%
Traslado
Fluvial-Terrestre
de Droga
Traslado Fluvial-
Terrestre 20%
Droga hacia Chile
2%
Droga a
Europa
70%
Droga a Estados
Unidos 10%
Cuenca Amazonas
C
u
e
n
c
a
M
a
r
a
n
C
u
e
n
c
a
H
u
a
l
l
a
g
a
C
u
e
n
c
a
U
c
a
y
a
l
i
C
u
e
n
c
a
U
r
u
b
a
m
b
a
C
u
e
n
c
a
T
a
n
m
C
u
e
n
c
a
E
n
e
-
A
p
u
r
m
a
c
Traslado
Martimo 80%
Traslado Martimo
de Droga
Ro Amazonas
R
o
L
a
s
P
ie
d
ra
s
R
o
U
c
a
y
a
l
i
Leticia
Iapar
ECUADOR
|
Hugo Cabieses Cubas
398
El Estado en debate: mltiples miradas
MAPA 2.
Zonas de cultivos de coca y rutas empleadas para el desvo de insumos
qumicos, 2007
Fuente: UNODC, Drogas y delitos en el Per: situacin actual y evolucin, Ofcina Regional Per y Ecuador,
informe 2007.
Ecuador
Colombia
Brasil Per
Ocano
Pacfco
Lago
Titicaca
Bolivia
Juliaca
La Mar
Villa Rica
Pto. Victoria
Uchiza
Trujillo
San Ignacio
Paita
Salaverry
Chimbote
Callao
Zonas cocaleras
Trnsito Interno
Ingreso Externo
Sta. Mara de Nieva
La Unin
Hunuco
Lima
San Gabn
Pto. Maldonado
San Francisco
San Juan del Oro
Pisco
Matarani
Ilo
Chile
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
%
(
1
)
%
(
2
)
E
x
t
e
n
s
i
n
d
e
c
u
l
t
i
v
o
s
(
h
a
)
6
8
,
8
0
0
5
1
,
0
0
0
3
8
,
7
0
0
4
3
,
4
0
0
4
6
,
2
3
2
4
6
,
7
2
6
4
4
,
2
2
6
5
0
,
3
0
0
4
8
,
2
4
2
5
1
,
4
1
6
5
3
,
6
8
1
3
8
.
7
4
.
4
1
A
l
t
o
H
u
a
l
l
a
g
a
3
5
,
3
0
0
2
3
,
1
0
0
1
7
,
2
0
0
n
.
d
.
1
4
,
4
8
1
1
5
,
2
8
6
1
3
,
6
4
6
1
6
,
9
0
0
1
6
,
0
3
9
1
7
,
0
8
0
1
7
,
2
1
7
0
.
1
0
.
8
0
A
p
u
r
m
a
c
-
E
n
e
1
2
,
6
0
0
9
,
0
0
0
8
,
1
0
0
n
.
d
.
1
2
,
6
0
0
1
4
,
1
7
0
1
4
,
3
0
0
1
4
,
7
0
0
1
5
,
5
3
0
1
5
,
8
1
3
1
6
,
0
1
9
9
7
.
8
1
.
3
0
L
a
C
o
n
v
e
n
c
i
n
-
L
a
r
e
s
8
,
3
0
0
7
,
5
0
0
7
,
5
0
0
n
.
d
.
1
3
,
9
8
0
1
2
,
1
7
0
1
2
,
3
4
0
1
2
,
7
0
0
1
2
,
5
0
3
1
2
,
7
4
7
1
2
,
8
9
4
7
1
.
9
1
.
2
I
n
m
a
m
b
a
r
i
-
T
a
m
b
o
p
a
t
a
7
,
0
0
0
5
,
3
0
0
4
,
0
0
0
n
.
d
.
2
,
5
2
0
2
,
4
3
0
2
,
2
6
0
2
,
0
0
0
2
,
2
5
0
2
,
3
6
6
2
,
8
6
4
-
2
8
.
4
2
1
.
0
A
g
u
a
y
t
a
8
,
4
0
0
4
,
8
0
0
9
0
0
n
.
d
.
1
,
0
5
1
1
,
0
7
0
5
1
0
5
0
0
9
1
7
1
,
5
7
0
1
,
6
1
0
7
8
.
9
2
.
5
P
a
l
c
a
z
-
P
i
c
h
i
s
-
P
a
c
h
i
t
e
a
2
,
2
0
0
1
,
3
0
0
1
,
0
0
0
n
.
d
.
3
5
0
3
5
0
2
5
0
3
0
0
2
1
1
4
2
6
1
,
1
4
7
1
4
.
7
1
6
9
.
2
M
a
r
a
n
-
P
u
t
u
m
a
y
o
-
A
m
a
z
o
n
a
s
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
1
,
2
5
0
1
,
2
5
0
4
5
0
5
0
0
5
0
0
9
6
8
1
,
0
6
5
-
1
4
.
8
1
0
.
0
S
a
n
G
a
b
n
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
4
7
0
2
,
7
0
0
2
9
2
4
4
6
4
6
5
-
1
.
1
4
.
3
A
l
t
o
C
h
i
c
a
z
a
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
4
0
0
P
r
o
d
u
c
.
h
o
j
a
d
e
c
o
c
a
1
3
0
,
6
0
0
9
5
,
6
0
0
6
9
,
2
0
0
4
6
,
2
0
0
4
2
,
3
0
0
5
2
,
5
0
0
7
2
,
8
0
0
1
0
1
,
0
0
0
9
7
,
0
0
0
1
0
5
,
1
0
0
1
1
6
,
8
0
0
6
8
.
8
1
1
.
1
3
P
r
o
d
u
c
t
i
v
i
d
a
d
(
k
g
/
h
a
)
1
,
8
9
8
1
,
8
7
5
1
,
7
8
8
1
,
0
6
5
9
1
5
1
,
1
2
4
1
,
6
4
6
2
,
0
0
8
2
,
0
1
1
2
,
0
4
4
2
,
1
7
6
2
1
.
7
6
.
4
4
E
r
r
a
d
i
c
a
c
i
n
d
e
c
u
l
t
i
v
o
s
(
h
a
)
3
,
4
6
2
7
,
8
3
4
1
4
,
7
3
3
6
,
2
0
6
6
,
4
3
6
7
,
1
3
4
1
1
,
3
1
2
1
0
,
3
3
9
1
2
,
2
3
7
1
2
,
6
8
8
1
2
,
0
7
2
-
1
8
.
1
-
4
.
8
5
P
r
o
d
u
c
c
i
n
p
o
t
e
n
c
i
a
l
d
e
C
H
C
3
2
5
2
4
0
1
7
5
1
4
1
1
5
0
1
6
0
2
3
0
2
7
0
2
6
0
2
8
0
2
9
0
6
5
.
7
3
.
5
7
P
r
e
c
i
o
s
p
r
o
m
e
d
i
o
(
U
S
$
/
k
g
)
H
o
j
a
d
e
c
o
c
a
0
.
8
1
.
2
1
.
7
2
.
0
2
.
3
2
.
5
2
.
1
2
.
8
2
.
9
2
.
5
2
.
5
4
7
.
1
-
0
.
7
9
P
a
s
t
a
b
a
s
e
l
a
v
a
d
a
n
.
d
.
3
1
1
4
6
0
5
1
0
5
6
0
5
9
0
5
3
0
6
4
0
6
4
0
5
5
1
6
0
0
3
0
.
4
8
.
8
9
C
l
o
r
h
i
d
r
a
t
o
d
e
c
o
c
a
n
a
n
.
d
.
5
5
1
9
2
0
8
7
1
1
,
0
3
9
8
9
9
7
8
2
8
9
0
8
9
0
8
2
5
8
5
1
-
7
.
5
3
.
1
5
I
n
c
a
u
t
a
c
i
o
n
e
s
d
e
d
r
o
g
a
s
(
k
g
)
9
,
9
3
8
1
1
,
3
0
7
1
1
,
8
4
7
9
,
1
8
9
1
4
,
5
6
4
7
,
9
4
0
1
3
,
6
3
3
2
2
,
3
9
7
1
9
,
7
9
3
1
4
,
3
7
9
2
7
.
2
-
2
7
.
3
5
P
B
C
n
.
d
.
8
,
1
8
8
7
,
2
8
2
9
,
0
1
1
6
,
2
7
4
1
0
,
4
3
9
4
,
3
6
6
6
,
3
3
0
4
,
5
8
3
5
,
0
4
4
6
,
2
6
0
-
1
4
.
0
2
4
.
1
1
C
H
C
n
.
d
.
1
,
7
5
0
4
,
0
2
5
2
,
8
3
6
2
,
9
1
5
4
,
1
2
5
3
,
5
7
4
7
,
3
0
3
1
7
,
8
1
4
1
4
,
7
4
9
8
,
1
1
9
1
0
1
.
7
-
4
4
.
9
5
I
n
c
a
u
t
a
c
i
o
n
e
s
/
t
o
t
a
l
(
%
)
n
.
d
.
4
.
1
6
.
5
8
.
4
6
.
1
9
.
1
3
.
5
5
.
0
8
.
6
7
.
1
5
.
0
4
7
.
1
-
0
.
7
9
D
e
t
e
n
i
d
o
s
1
7
,
9
8
6
1
3
,
3
4
3
1
3
,
1
5
8
1
2
,
2
3
4
1
0
,
1
4
4
7
,
8
1
8
1
1
,
7
6
6
-
3
4
.
6
5
0
.
5
0
P
o
r
t
r
f
c
o
y
m
i
c
r
o
c
o
m
e
r
c
i
o
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
2
,
8
7
6
2
,
3
3
6
2
,
0
8
2
2
,
2
0
4
3
,
1
8
3
n
.
d
.
2
,
2
0
9
4
,
5
1
1
5
6
.
8
1
0
4
.
2
1
P
o
r
c
o
n
s
u
m
o
d
e
d
r
o
g
a
s
n
.
d
.
n
.
d
.
n
.
d
.
1
5
,
1
1
0
1
1
,
0
0
7
1
1
,
0
7
6
1
0
,
0
3
0
6
,
9
6
1
n
.
d
.
5
,
6
0
9
7
,
2
5
5
-
5
2
.
0
2
9
.
3
5
F
u
e
n
t
e
s
:
U
N
O
D
C
,
C
o
c
a
C
u
l
t
i
v
a
t
i
o
n
i
n
t
h
e
A
n
d
e
a
n
R
e
g
i
o
n
:
A
S
u
r
v
e
y
o
f
B
o
l
i
v
i
a
,
C
o
l
o
m
b
i
a
a
n
d
P
e
r
u
,
i
n
f
o
r
m
e
s
d
e
j
u
n
i
o
2
0
0
5
,
2
0
0
6
y
2
0
0
7
;
y
U
N
O
D
C
,
D
r
o
g
a
s
y
d
e
l
i
t
o
s
e
n
e
l
P
e
r
:
s
i
t
u
a
c
i
n
a
c
t
u
a
l
y
e
v
o
l
u
c
i
,
O
f
c
i
n
a
R
e
g
i
o
n
a
l
P
e
r
y
E
c
u
a
d
o
r
,
i
n
f
o
r
m
e
2
0
0
7
.
E
l
a
b
o
r
a
c
i
n
:
H
u
g
o
C
a
b
i
e
s
e
s
,
2
4
d
e
e
n
e
r
o
2
0
0
9
.
|
Hugo Cabieses Cubas
402
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 3.
Indicadores sobre la produccin de coca y derivados en los
pases andinos 2004-2007
2004 2005 2006 2007 2007/2004 2007/2006
Extensin de cultivos de coca (ha) 158,000 158,600 156,900 181,600 14.9 15.7
Per 50,300 48,200 51,400 53,700 6.8 4.5
Bolivia 27,700 24,400 27,500 28,900 4.3 5.1
Colombia 80,000 86,000 78,000 99,000 23.7 26.9
Fabricacin de cocana (TM) 937 910 984 994 6.1 1.0
Per 190 180 280 290 52.6 3.6
Bolivia 107 90 94 104 -2.8 10.6
Colombia 640 640 610 600 -6.3 -1.6
Valor de produccin en chacra (US$ millones) 980 980 1,148 1,440 46.9 25.4
Per 260 260 285 292 12.3 2.5
Bolivia 80 80 180 214 167.5 18.9
Colombia 640 640 683 934 45.9 36.8
Valor del cultivo en chacra respecto del PBI (%)
Per 0.4 0.4 0.4 0.4
Bolivia 2.1 2.1 2.0 2.4
Colombia 0.7 0.7 0.5 0.5
Precio promedio de cocana (US$/kg)
Per 897 897 825 851 - 5.1 3.2
Bolivia 1,830 1,830 1,870 1,983 8.4 6.0
Colombia 1,860 1,860 1,762 2,198 18.2 24.7
Erradicacin de cultivos de coca (ha) 188,370 188,370 232,835 238,280 26.5 2.3
Per 12,237 12,237 12,688 12,072 -1.3 -4.8
Bolivia 6,073 6,073 5,070 6,269 3.2 23.7
Colombia aspersin area 170,060 170,060 172,026 153,134 -9.9 -11.0
Manual 43,051 66,805 55.2
Incautaciones de PBC y CHC (TM) 248 248 211 193 -22.2 -8.5
Per 22 22 20 14 -36.4 -30.0
Bolivia 11 11 14 18 63.6 28.6
Colombia 215 215 177 161 -25.1 -9.0
Incautaciones/total producido (%) 26.5 27.3 21.4 19.4 - 9.4
Per 11.6 12.2 7.1 4.8 -32.4
Bolivia 10.3 12.2 14.9 17.3 16.2
Colombia 33.6 33.6 29.0 26.8 -7.5
Fuentes: UNODC, Coca Cultivation in the Andean Region: A Survey of Bolivia, Colombia and Per (informes de junio 2005,
2006 y 2007) y UNODC, Drogas y delitos en el Per: situacin actual y evolucin (Ofcina Regional Per y Ecuador, Informe
2007).
Elaboracin: Hugo Cabieses, enero 2009.
Coca y la poltica de drogas en el Per: del fracaso anunciado al viraje requerido
|
403
El Estado en debate: mltiples miradas
CUADRO 4. VRAE: sectores econmicos productivos
Sectores
Actividades, cultivo de coca y
situacin de seguridad
Distritos y centros poblados menores
Sector I Poca concentracin de cultivos de coca,
pero en ascenso desde el 2002 (aprox. 1,500
ha en 2005). Mediana cantidad de cultivos
de cacao, ajonjol y autoconsumo (yuca,
maz, arroz, etc.). Colonos migrantes de
Palmapampa y sierra de Huanta. Importante
presencia de CCNN ashninka. Presencia
activa de elementos del PCP-SL en Selva de
Oro.
Margen derecha e izquierda del ro Apurmac
entre Boca Mantaro y Valle Esmeralda,
distritos de Pangoa y Ro Tambo; centros
poblados menores de San Miguel del Ene y
Valle Esmeralda, en la provincia de Satipo-
Junn.
Sector II Alta concentracin de cultivos de coca
(aprox. 9,000 ha en el 2005), e importante
produccin de PBC y CHC. Signifcativos
cultivos de cacao, caf, barbasco, pltano,
yuca y de autoconsumo. Colonos migrantes
de Huanta y La Mar. No hay CCNN. Relativa
presencia activa de CAD-DECAS. Rutas de
trfco de drogas hacia Huanta y Huancayo.
Margen izquierda del medio Apurmac entre
Llochegua en el norte y Palmapampa en el
sur; distritos de Ayna (capital San Francisco),
Sivia y Llochegua (Huanta-Ayacucho).
Distrito de Santa Rosa y centro poblado
menor de Palmapampa (La Mar-Ayacucho).
Sector III Mediana concentracin de cultivos de coca
(aprox. 3,300 ha) con alguna produccin de
PBC y CHC. Importantes cultivos de cacao,
pia, pltano, papaya, ctricos, ajonjol
y subsistencia (yuca, arroz, frijol, maz,
etc.). Colonos migrantes de Ayacucho y
Abancay; importante presencia de CCNN
ashninka y matsiguenga. Rutas de TID hacia
Quillabamba.
Margen derecha del Apurmac entre Villa
Virgen y Natividad, distritos de Vilcabamba,
Kimbiri y Pichari (La Convencin-Cusco).
Sector IV Mediana concentracin de cultivos de coca
(aprox. 1,600 ha). Importantes cultivos de
cacao, caf, man, frijol y subsistencia (maz,
yuca y arroz). Colonos migrantes de la sierra
de Anco, Chungui y San Miguel; y rutas
alternas de TID hacia Andahuaylas.
Margen izquierda del ro Apurmac entre San
Jos de Villavista y Monterrico; distritos de
Chungui, Anco y San Miguel en la provincia
de La Mar-Ayacucho.
Elaboracin: Hugo Cabieses, enero 2009.
CUADRO 5. Per: consumo de hoja de coca
1957 1965 1993 2003
1. Miles de consumidores 861 990 1,664 4,095
2. Miles de TM consumidas 9,954 10,561 13,312 7,488
3. Porcentaje sobre el total de poblacin (10-69 aos) 9.8 13.0 15.6 20.3
4. Consumo per cpita en kilogramos por ao 11.6 10.7 8.0 5.5
Fuente: Encuesta INEI / DEVIDA, 2003 y estimaciones propias.
|
Hugo Cabieses Cubas
404
El Estado en debate: mltiples miradas
Bibliografa
CabaIIero Viclor V|A|. una cxpcricncia !c !iagncsiicc rura| pariicipaiitc O|P Lima
AIDIAGTZ
CabiesesIernandoLaho|adecocaysusencrucadasIn Oc|aic AgraricLima
CIIISdiciembre
CabiesesIernandoM4s sc|rc |a cccaLimaINMITRAenero
CabiesesHugoasesdocumenlaIesyesladislicasaraunahisloriadeIaeslruclura
roducliva y sociaI deI vaIIe deI rio Aurimac y Ine aIgunas recomendaciones
InformedeconsuIloriaGTZde|uIio
Cabieses Hugo Drogas IIan CoIombia y regin andina In P|an Cc|cn|ia.
scguri!a! nacicna| c ancnaza rcgicna|?LimaALOICIIIS
Cabieses Hugo Cinco Iuces ro|as conlra Ia IRA de ush diIemas de Ia coca y eI
desarroIIoandinoamaznicoInIslradaAIvarez}airoed|| P|an Cc|cn|ia q |a
inicnsicacicn!c|agucrraaspccicsg|c|a|csq|cca|csogolaUniversidadNacionaIde
CoIombiaDearlamenlodeCienciasIoIilicas
Cabieses Hugo CuIlivos con nes iIicilos olro desarroIIo aIlernalivo es osibIe
InIgurenIernandoed|cjcrna agraria q !csarrc||c rura| cn |a rcgicn an!inaLima
CIIIS
Cabieses Hugo aIdomero Caceres Anahi Durand Rger RumriII y Ricardo
Sobern
Ha||an |cs !ia||cs anazcnia ccca q narccir4cc cn c| Pcru Lima TNIIrograma D
TG
Cabieses Hugo IoIilica de drogas cinco acierlos ocho conlinuidades y ninguna
rouesla seria In Pcru ncq. pcr aqui tancs ccnpacrcs. Aprisnc q ncc|i|cra|isnc.
LimaDISCO|uIio
Cabieses Hugo In defensa deI VRAI y sus genles In Qucnaccr Lima
DISCOoclubrediciembre
CI ICOSOC Comisin de Isluefacienles deI Conse|o Iconmico y SociaI
Siluacin mundiaI con reseclo aI uso indebido de drogas Informe deI direclor
e|eculivoIeriododeSesionesdemarzoICNViena
deenero
Congreso de Ia ReubIica Corrucin y maa en eI oder en asunlos de lraco
iIicilodedrogasyIavadodedineroInformenaIde|uIioLima
SeeslimaqueIasexorlacioneshaciaeIIeruseincremenlaranenUSmiIesdemiIIones
Los mayores incremenlos en vaIor se daran en naquinaria q cquipcs, quiniccs, p|4siicc q
prc!ucics !c p|4siicc, naquinaria c|ccirica q irigc Los mayores incremenlos en orcenla|e se
daran en arroz addy y roduclos carnicos cerdos y aves de corraI Ior eI Iado de Ias
imorlacionesseeseraunincremenlodeUSmiIIonesexIicadoenlerminosdevaIor
orIosmelaIesncorocobreyaIuminioyenlerminosorcenluaIesorIosroduclos
decueroydecarnebovina
6
USInlernalionaITradeCommissionIIaboracinnueslra
|
Alan Fairlie Reinoso
414
El Estado en debate: mltiples miradas
DeacuerdoaImodeIohabraefeclosminimosonuIosenIaroduccinoeIemIeoaraIa
mayoriadeIossecloresIIesludioseIeccionaIgunossecloresroduclosimorlanlesen
eIcomerciobiIaleraI
a) Granos
SeeseraqueeITLCincremenleIasexorlacionesdelrigoarrozymaizcomoresuIlado
de Ia eIiminacin inmediala de aIgunos aranceIes II TLC asegurara ademas osiciones
comelilivasaIosroveedoresvisavisolrosroveedoresregionaIesyIaeIiminacindeI
sislemadefran|asdereciosdeIIeru
Las exorlaciones se incremenlaran enlre un y un en reIacin con eI niveI deI
US miIIones Dos lercios de esle incremenlo se debera aI arroz una caida deI
eneIrecioconduciraaunincremenlodeIademandaenyaunareduccindeIa
roduccindeLaauloridadsanilariadeIIeruimusoreslriccionesaIasimorlaciones
dearrozrocedenlesdeaisesdondeersislaeIKharraeelIeincIuidoIsladosUnidos
a|oeITLCeIgobiernoeruanoindicquereliraraeIdecreloesecicoquereslringeIas
imorlacionesrocedenlesdeIsladosUnidos
b) Maz
In eI Iargo Iazo Io mas robabIe es que Ias exorlaciones duIiquen eI niveI de US
miIIonesaIcanzadoeneIeneIcasodeImaizbIancoyocornhabradesgravacin
inmediala Asimismo Ia eIiminacin de aranceIes eIiminara Ia desvenla|a comeliliva
exislenleconArgenlinademodoqueunaarledeIasexorlacionesareaIizarseseraor
desviodecomerciounacaidadeenIosreciosreresenlaunavariacindeeneI
consumoydeenIaroduccin
c) Azcar y productos con contenido de azcar
No se esera que eI TLC afecle suslanciaImenle Ias imorlaciones de azucar debido
aI requerimienlo medianle eI cuaI eI Ieru debe ser un exorlador nelo La roduccin
oco ecienle eI Iimilado crecimienlo de Ia cuola y eI equeo lamao reIalivo deI
mercado eruano frenle aI de Islados Unidos son olros faclores miliganles ara que
Ias imorlaciones crezcan II lralamienlo Iibre de aranceIes ara Ias exorlaciones de
Iaclosa conlinuara faciIilando Ia exorlacin Las exorlaciones de frucluosa seran mas
comelilivas en eI mercado eruano eseciaImenle como insumo de Ia roduccin de
bebidasgaseosas
d) Carne
II TLC lendra signicalivos efeclos osilivos en Ias exorlaciones de carne vacuna y
orcinaIIIeruesacluaImenleungranimorladordecarnevacunayeITLColorgaraaIos
roducloresdeIsladosUnidosvenla|ascomaralivasfrenleaIosaisesdeIMIRCOSUR
In cuanlo a Ia carne de cerdo eI TLC asegurara Ia comelilividad frenle a ChiIe que
acluaImenle liene lralamienlo de cero aranceI Mas aun ambos roduclos se beneciaran
deIinlercambiodecarlasreferidasaaseclossanilariosqueIimilaronIasexorlacionesen
eIasado
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
415
El Estado en debate: mltiples miradas
e) Textil y confecciones
Is robabIe que Ia IiberaIizacin deI comercio resuIle en un equeo incremenlo de Ias
imorlacionesrocedenlesdeIIerumayormenleaexensasdeolrasfuenlesdeimorlacin
ynodeIosroducloresnacionaIesIslosefeclossedebenaIaescasaarliciacindeIIeru
eneImercadodeIsladosUnidosacierlasIimilacionesalravesdeIasregIasdeorigen
yaIacrecienlecomelenciaconolrosroveedoreseseciaImenleChina
In cuanlo aI aIgodn eI TLC enlre eI Ieru y Islados Unidos es eI rimer acuerdo
que olorga inmedialamenle ceroaranceI y cerocuola aI comercio de bra de aIgodn
enlre ambas arles Asi Io mas robabIe es que se de un signicalivo incremenlo de
Ias exorlaciones In resuesla a Ias roleslas de Ios aIgodoneros frenle aI TIA eI
Ieru eslabIeci un subsidio de US or cada kiIos de aIgodn eI cuaI equivaIe
aroximadamenleaUSorloneIadamelricaerosoIocomensaeIdeIrobabIe
efecloreciodeIainmedialaeIiminacindearanceIesaIasimorlacionesdeaIgodnde
IsladosUnidos
2.2 Propiedad intelectual
Los reresenlanles de Ia induslria de roiedad inleIecluaI de Islados Unidos eslan
conformesconIodisuesloeneITLCUnodeIosrinciaIesob|elivosdeIsladosUnidosha
sidoasegurarsequeIasIeyesdeIIerueslenconformesasusroiasIeyessobreroiedad
inleIecluaIIasqueexcedeneIniveIderoleccindeIosacuerdossobreIosaseclosdeIos
derechosderoiedadinleIecluaIreIacionadosconeIcomercioADIIC
TaIesme|orasincIuyenmayorroleccinaraIosroduclosdigilaIesdeIsladosUnidos
sovare musica lexlo y videos ara Ias alenles de ese ais marcas regislradas
y dalos de rueba incIuido un sislema eIeclrnico ara coIocar y manlener marcas
regislradas disminucin de Ia iraleria y faIsicacin indicaciones geogracas y
nombresdedominio
IIIeruacelroorcionarroleccinaIosdalosderuebanecesariosaraIaarobacin
de Ia comerciaIizacin de roduclos farmaceulicos genericos Ademas eI arlicuIo
comensaIosrelrasosenIaarobacindeIaalenleenIaocinadealenlesdecuaIquier
ais La seccin sobre alenles no conliene reslricciones sobre Iicencias obIigalorias
imorlaciones araIeIas reconcede Ia oosicin a Ia alenle y no se requiere roleccin
desegundouso
II arlicuIo Medidas reIacionadas con cierlos roduclos reguIados acIara que
eI eriodo de roleccin de dalos de rueba es indeendienle deI eriodo de Ia alenle
TambienseaIaqueeIIerudebeonermedidasene|ecucineneIrocesodearobacin
decomerciaIizacinararevenirarobacionesdemedicinasgenericasduranleIavigencia
deIaalenleAsiserequierebrindarinformacinaIliluIardeIaalenlesobreIaidenlidad
deIasiranlequequiereroducirgenericosaIlerminodealenle
II Ieru acord acceder aI Tralado de Cooeracin de Ialenles y ralicar eI UIOV
Unin ara Ia Iroleccin de Nuevas Variedades de IIanlas anles deI Tambien
acordroorcionarroleccinconalenlesaIoslransgenicosdeIanlasquereunanIos
lres requisilos de alenlabiIidad segun eI ADIIC ero no se convino en roorcionar
roleccinaIosanimaIes
|
Alan Fairlie Reinoso
416
El Estado en debate: mltiples miradas
Segun manifesl eI gobierno de Islados Unidos Ia Carla Ad|unla sobre iodiversidad
y Conocimienlos TradicionaIes anima a comarlir informacin sobre recursos genelicos
y conocimienlos lradicionaIes e incIuye eslos lemas or rimera vez en un TLC Sin
embargo Ia Carla no liene caracler obIigalorio soIo crea un recedenle ara Ios TLC
fulurosyaraIaconlinuadiscusinenIaOrganizacinMundiaIdeIComercioOMCSi
bienIaincIusindeesloslemasesdeimorlanciaaraIosaisesandinossegunIslados
Unidosesme|orlralarIoseneIconlexlodeIaOMCdebidoaIadicuIladaradenirIos
yreguIarIos
2.3 Inversiones
Segun maniesla Islados Unidos es robabIe que Ias rovisiones sobre inversiones en eI
TLC conlribuyan a generar un ambienle mas seguro y eslabIe ara sus inversionislas II
TLC incorora imorlanles rolecciones arlicuIarmenle eI mecanismo de soIucin de
conlroversiasinversionislaIsladoeincIuyeIacoberluradelodosIosacuerdosdeinversin
concIuidosanlesdesuueslaenraclicaDeeseciaIreocuacinaraIosinversionislas
deIsladosUnidosesIainduslriadeexIolacinmineraorquereresenlaIamayorarle
desuinversineneIIeruSinembargoeIefeclodeITLCenIosu|oslolaIesdeinversin
deIsladosUnidosaIIerunoserasignicalivodebidoaIequeolamaodeIaeconomia
eruana
In Ia seccin A deI cailuIo queda eslabIecido que eI lralamienlo a Ios inversionislas
ba|o eI TLC debe ser conforme con eI derecho inlernacionaI consueludinario Inlre olras
rovisiones se lienen Ia exroiacin sera soIo ara rosilo ubIico debe ser no
discriminaloria y acomaada or eI ago de una remuneracin adecuada lodas Ias
lransferenciasnancierasreferenlesainversionescubierlascomoconlribucionesaIcailaI
agodeIinleresyagosba|oconlralosuedencubrireIvaIorcomIelodeIainversiny
uedenserhechasIibremenleysinrelrasonoseimondrarequisilosdefuncionamienlo
comocondicindeinversinynoserequeriraqueIagerenciamayoro|unlasdireclivas
seandeunanacionaIidadarlicuIar
LaseccindeeslecailuIoroorcionaIainformacinyrocedimienlosdelaIIadoseneI
rocesodeIconicloinversionislaIsladoincIuidasIasumisindedemandasaIarbilra|e
Ia seIeccin de arbilros Ia conducla deI arbilra|e Ia lransarencia de Ios rocedimienlos
arbilraIesIaIeyquegobiernayIasconcesionesdedaosmonelariossinconsiderardaos
unilivos o de Ia reslilucin Las concesiones hechas or cuaIquier lribunaI de arbilra|e
lendranfuerzaobIigaloriasoIamenleenlreIosdisulanlesyreseclodeIcasoarlicuIar
Iara ser considerada como exroiacin Ia accin de una arle debe inlerferir con Ios
derechos o inlereses de roiedad langibIes o inlangibIes de un inversionisla basados
enlransferenciascIarasdeIliluIooenIalomaabsoIuladeIaroiedadOlrosanexosse
ocuan deI servicio de documenlos en laIes malerias y deI eslabIecimienlo de un osibIe
cuerodeaeIacineneIfuluro
II cailuIo incorora cualro anexos que no se han incIuido en Ios TLC anleriores Islos
cualroanexossaIvaguardanIosderechosdeIosgobiernoseneIcasodeunconicloresueIlo
con eI roceso deI inversionislaIslado Las venla|as de esle cailuIo se ueden denegar
soIamenleencasosIimiladosyconformeaIosanexoseIanexoIconlienemedidasacluaIes
que enlran en coniclo con eI TLC mienlras que eI anexo II ermile Ia osibiIidad de
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
417
El Estado en debate: mltiples miradas
imoner medidas fuluras conlrarias aI TLC La unica reserva horizonlaI deI Ieru ba|o eI
anexo I indica que Ios nacionaIes exlran|eros no ueden oseer lierras o recursos como eI
aguadenlrodeIoskiImelrosdeIafronleraeruanaTambienhayunareservahorizonlaI
enumerada or eI Ieru ba|o eI anexo II Ia que acuerda eI lralamienlo diferenciado a Ios
aisesquehanrmadoconveniosinlernacionaIesconeIIeruanlesdeIavigenciadeITLC
esecicamenleIosacuerdosreIacionadosconIaaviacininduslriasesquerasymarilimos
Las reservas horizonlaIes lomadas or Islados Unidos son Ios rogramas deI Overseas
Irivale Inveslmenl Cororalion y eI regislro de ofrendas ubIicas de seguridad asi como
Ias medidas no conformes exislenles en eI ambilo deI Islado a|o eI anexo II Ia rimera
reserva horizonlaI arece asegurar que Ias obIigaciones ba|o eI TLC referenles aI comercio
de servicios o aI eslabIecimienlo fronlerizo de una emresa de servicio son equivaIenles a
IasemrendidaseneIAcuerdoGeneraIsobreeIComerciodeServiciosAGCSLasegunda
reservahorizonlaIaIiguaIqueeneIcasodeIIeruacuerdaeIlralamienlodiferenciadoaIos
aisessegunIoslerminosdeIosacuerdosinlernacionaIesquefueronrmadosanlesdeITLC
2.4 Comercio de servicios
SegunIosreresenlanlesdeIasrmasdeserviciosdeIsladosUnidoseITLCIesroveera
niveIes de acceso que exceden Ios comromisos asumidos ba|o eIAGCS Sin embargo eI
efeclo sobre eI comercio biIaleraI lolaI de servicios robabIemenle sera minimo debido a
queeIseclordeserviciosdeIIeruesreIalivamenleequeoyenfocadoaImercadoinlerno
Lame|oraeneIaccesoaIasrmasesladounidensessedebeengranarleaIusodeIaIisla
negalivaTodasIasdisciIinasdeIcomercioincIuidasenIoscailuIosydeITLC
cubriran aulomalicamenle lodas Ias induslrias de servicios a menos que se hayan hecho
reservasanexosIyII
IIusodeIaIislanegalivaamIiaIasdisciIinascomerciaIesenconlradaseneIcailuIode
serviciosdeI TLCamuchosolrosserviciosconIoscuaIesIerunosecomromeliba|oeI
AGCS Ior e|emIo Ios servicios ara comuladoras y reIacionados Ios de roiedades
inmobiIiariasIosdeconslruccinIosserviciosambienlaIesyIosdelransorleorluberia
IITLCgaranlizaraeIlralonacionaIyeIlralodenacinmasfavorecidaaIosabaslecedores
de servicios cubierlos La resencia IocaI no se requiere y Ia reguIacin de servicios no
odrasermuyreslriclivaHayrequisilosdelransarenciaademasdeIosrecisadoseneI
cailuIoTransarenciaLasarlesuedeneronorequierenreconocerIaeducacin
IaexerienciaIicenciasocerlicacionesoblenidasenaisesnoarles
IneIcasodeIosserviciosnancierosIasfuenlesdeIainduslriadeIsladosUnidosconsideran
que Ios comromisos hechos han sido amIios De eseciaI imorlancia ara Ias rmas
de Islados Unidos es Ia disosicin que Ies ermile eslabIecer cierlas oeraciones como
sucursaIosubsidiariaylenerunderoiedadexlran|eraenenlidadesnuevamenle
eslabIecidas II TLC amIia Ios comromisos deI Ieru en servicios de adminislracin de
aclivos garanlizando derechos de eslabIecimienlo y lralo nacionaI a Ios abaslecedores de
eslosserviciosIIIerulambienermiliraqueIosadminislradoresdeaclivosyfondosmuluos
deIsladosUnidosroorcionenIosserviciosdeadminislracindeorlafoIiosalravesde
unmovimienlolransfronlerizoIslecomromisoquehasidounarioridadaraIslados
Unidos en Ias negociaciones comerciaIes anleriores segun se informa ermilira que Ios
encargadosdefondosmuluosofrezcansusservicioseneIIerusineslabIecerunaresencia
comerciaIeneseaisconsinliendoIesconlroIarIoscoslesconecaciaAdemaseIacuerdo
|
Alan Fairlie Reinoso
418
El Estado en debate: mltiples miradas
ermile a Ios roveedores de Ios servicios de gerencia de ensiones y aclivos arliciar
en eI mane|o de cuenlas rivalizadas de Ia Seguridad SociaI deI Ieru lambien conocidas
comoIasAIIIslecomromisosirvesegunseinformacomomodeIoimorlanlearaIa
romocincomerciaIenfulurosacuerdos
LainduslriadesegurosdeIsladosUnidosobservaqueseIesermiliraaIosaseguradores
exlran|eroseneIIeruarliciareneIrogramadeensionesdeIgobiernobeneciandose
grandemenle deI TLC Los nuevos derechos ara Ios aseguradores esladounidenses en
eI Ieru incIuyen Ia caacidad de eslabIecer una resencia comerciaI con subsidiarios
sucursaIesoemresaariesgocomarlidoderoveeraIaMarinayaIaAviacindeseguro
yreasegurodelransorleaIosresidenleseruanossobreunabasefronlerizayderoveer
serviciosreIacionadosconIossegurossobreunabasefronlerizaincIuidoscorrela|eservicios
acluariaIesyolrosserviciosauxiIiares
IngeneraIIosreresenlanlesdeIainduslriadeIsladosUnidosindicanqueIoscailuIos
deITLCeninversincomrasdeIIsladocomerciofronlerizodeserviciosylransarencia
roorcionan un marco favorabIe que uede aumenlar Ias oorlunidades ara Ias rmas
deserviciosdeenergiadeIsladosUnidosdadoqueeIIeruharobadolenerreservasen
elrIeoygasnaluraI
3. El TLC desde una perspectiva crtica
7
Se ha lralado de hacer un baIance crilico de Ios lexlos acordados en aIgunos cailuIos
cenlraIesseaIandoaIgunasimIicanciasreseclodecomromisosOMCIIusqueseeslan
adolandoasicomodeconlenidosquesehanlomadocomoisodeolrosTLCnegociados
anleriormenle or Islados Unidos arlicuIarmenle eI Tralado de Libre Comercio ara Ia
ReubIicaDominicanayCenlroAmericaCAITA
DeolroIadosebuscconlraslarIoscomromisosdeITLCconIaeslimacindeimaclos
robabIes a arlir de Ios escenarios Ianleados Iara laI n se ha resenlado nueva
evidencia emirica ero lambien se rescalan diferenles esludios reaIizados or coIegas o
inslilucionesqueoorlunamenledesarroIIaronsusaorleseroqueIamenlabIemenleno
fueronconsideradosenIaosicinociaIdeIIeru
Se resenla en Ias diferenles secciones una fundamenlacin que nos hace concIuir que Ia
suscricindeITLClaIcuaIsehizolienecoslossignicalivosaraIaeconomiaysociedad
eruanasfrenleaIosolenciaIesbeneciossobreeslimados
3.1 Agricultura
La siluacin es arlicuIarmenle grave en eI caso de Ia agricuIlura nacionaI que ha sido
unadeIasmassacricadasenIanegociacinSehaeIiminadoIafran|adereciosIoque
de|a a Ios agricuIlores sin roleccin en fronlera frenle a Ios subsidios y ayudas inlernas
esladounidenses que inlroducen una comelencia desIeaI que reducira arliciaImenle eI
reciode|andosinosibiIidadesdecomeliraIosroducloresnacionaIes
7
AquiserelomanIasconcIusionesdeIIibrodeIairIieQueayRasmussen
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
419
El Estado en debate: mltiples miradas
CuandonosehaolorgadounadesgravacininmedialaIascuolasiniciaIessonsignicalivas
araaIgunosroduclosylieneneIevadaslasasdecrecimienlocondenandoabuenaarle
deIosagricuIloresaunaquiebraenIazo|oIorsifueraocoIassaIvaguardiaseseciaIes
cuandoexislensoIamenlelienenvigenciaduranleeIeriododedesgravacinynoaInaI
deImismoqueescuandomassenecesilan
InIaroagandaociaIselraldeminimizareIimacloseaIandoqueIoser|udicados
no serian lanlos que Ias imorlaciones rinciaIes de varios roduclos rovienen deI
MIRCOSURoquedebenlenerunareconversinyquehayIazossucienlesarareaIizar
esloordenadamenleSeseaIenuIlimainslanciaqueIascomensacionesofrecidasoreI
gobiernoseriansucienlesaraaIiarIoscoslosdeITLC
II imaclo de Ia eIiminacin de Ia fran|a de recios es considerabIe en eI recio de Ios
roduclosagricoIasIoqueIesharamuydificiIenfrenlarIacomelenciadesIeaIIslecoslo
no ha sido considerado or Ios defensores deI TLC cuando es Io que mas lenemos que
eslimar
Tambien se ha ueslo en evidencia cmo Ias cifras de heclareas de roduclos sensibIes
yobeneciariosuedenvariarsuslanciaImenlesegunIoscrileriosqueseuliIicenHemos
sislemalizadoIosrangosdevariacinquedeacuerdoaIasdiferenlescIasicacionessehan
eslimado
Las comensaciones ofrecidas or eI gobierno son insignicanles considerando Ia
magniludquelieneeIrobIemalanlooreIescasonumeroderoduclosconsiderados
comoorIacanlidadmarginaIqueaunenesoscasosseofreceTambienorqueseasume
que lendran Ios voIumenes de inversin sucienles ara una reconversin y que lodos
Ioser|udicadosodranhacerIosuoniendoquehaymercadoaralodosqueeIrecio
no variara anle eI incremenlo de Ia oferla o que Ias lierras ueden susliluir cuIlivos sin
ningunrobIema
3.2 Medidas sanitarias y ftosanitarias
IneslasmedidasqueenuIlimainslanciadelerminaraneIingresoirreslricloonodenueslras
exorlaciones agricoIas a Islados Unidos se menciona eI escaso niveI de comromiso
adoladoAmbosaisesodraseguiruliIizandouniIaleraImenlemedidasdeeslelioque
uedenconsliluirseenreslriccionesaIcomercio
Iero Io mas imorlanle aqui es Ia suscricin de carlas araIeIas Ias cuaIes van mas
aIIa de Io Iasmado en eI lexlo deI acuerdo Asi eI Ieru se comromeli a anuIar Ias
reslriccionesexislenlesaIaimorlacindecarnevacunaydeaverocedenledeIslados
Unidos aun cuando en dicho ais se habian regislrado casos de Ia enfermedad de Ias
vacasIocas
3.3 Propiedad intelectual
Se cuesliona en esle lema Ios coslos eslimados or eI gobierno roduclo de Ia adocin
de dalos de rueba ara medicinas y agroquimicos Se resenlan caIcuIos roios que
mueslrancifrassuslanciaImenlesuerioresqueconmelodoIogiasdislinlasseacercanaIas
eslimacionesquehizoensumomenloeIMinisleriodeSaIud
|
Alan Fairlie Reinoso
420
El Estado en debate: mltiples miradas
Se resenlan caIcuIos lambien de Io que reresenla eI aIargamienlo deI eriodo de Ias
alenlesAsimismo se mueslran Ias imIicancias de Ia suscricin or arle deI Ieru de
lraladosinlernacionaIesquenosehabianconsideradoconvenienlesaraeIinleresnacionaI
comoeseIUIOVyeIIrolocoIoReferenleaIArregIodeMadridReIalivoaIRegislro
InlernacionaIdeMarcas
Si bien formaImenle se han rechazado Ias alenles de segundos usos o de melodos
leraeulicoselcermanecenambigedadesenIaredaccindeIlexloqueabrenvenlanas
aarlirdeIascuaIesseodriacueslionareIesiriludeIacuerdo
Ademas virluaImenle se avaIa eI alenlamienlo de Ianlas Io que one en riesgo
Ios conocimienlos lradicionaIes y Ia biodiversidad ya que nueslros agricuIlores yo
comunidades no odrian conlinuar con Ia maniuIacin de semiIIas que han hecho
generacinlrasgeneracinconIosconsecuenlesaorlesaIahumanidadLaCarlaad|unla
que se ha Ianleado aI reseclo no es garanlia sucienle Ia que si eslaria consliluida or
IasuscricindeIsladosUnidosdeIConveniosobreDiversidadioIgicaaIocuaIseha
negadoynoguraeneITLC
3.4 Inversiones y servicios
SecueslionaeslelemaorIaamIiluddeIadenicinresenleeneIlexloIocuaIermile
adquirirderechosanlesdequeroiamenleseefeclueIainversinTambienseIocuesliona
orIaeIiminacindelodosIosrequisilosdedesemeoyrinciaImenleoreIconcelo
de exroiacin indirecla que consliluye una amenaza imorlanle ara eI Islado no
soIo or Ia iniciacin de coslosos |uicios Ianleados y arbilra|e inlernacionaI sino orque
lambienIimilaseveramenleIosmargenesdemaniobradeinslrumenlosdeoIilicaqueson
inherenlesalodoIsladosoberanocomoIaimosilivaoIaambienlaI
UnlemacruciaIeneIcailuIosobrecomerciodeservicioslienequeverconIasimIicancias
delralareIsuminislrodeserviciosalravesdeIMododenlrodeIcailuIodeinversiones
ynodeIroiocailuIosobrecomerciodeserviciosIneslecailuIolaIcomomenciona
IaOcinadeIReresenlanleComerciaIdeIsladosUnidosUSTRorsussigIaseningIes
eI Ieru ha hecho comromisos sueriores a Ios reaIizados en eI marco de Ia OMC como
IasuresindelodasIasreslriccionesnumericasyIarohibicindeexigirresenciaIocaI
a Ias inversiones en servicios De esle modo se consoIida eI acceso de Islados Unidos a
imorlanlesseclorescomoIosserviciosnancierosleIecomunicacionesenergialurismo
elc
De olro Iado Io oblenido or eI Ieru ha sido muy oco II inleres nacionaI era conseguir
unmayoraccesoaImercadoesladounidensearaIosserviciosrofesionaIesSinembargo
IsladosUnidosnohaasumidoninguncomromisoreaIenIoslemascenlraIeslaIescomo
IicenciaslemoraIesdelraba|oconvaIidacindeliluIosrofesionaIesvisaselcIsloIimila
eIolenciaIexislenlearanueslroais
3.5 Compras del Estado
IeseaserunodeIosmassensibIeseneIIeruinvoIucracomrascercanasaIosUSmiI
miIIoneseslelemanoharecibidomayoralencinAquieIIeruharenunciadoasuoIilica
de incenlivos a Ia induslria nacionaI olorgando me|ores condiciones a Islados Unidos y
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
421
El Estado en debate: mltiples miradas
osibIemenleaIreslodeaisesAdemaseIresuIladonohasidoequilalivoyaquemienlras
eIIerucomromelealodosIosniveIesdeIIsladoIsladosUnidossoIoconsideraaIgunos
eslados
In eI caso de Ios umbraIes eslabIecidos se liene que soIo rolegen a Ios roveedores
mas equeos que exIican aroximadamenle Ia milad de Ias comras mienlras
que Ios medianos emresarios lienen que comelir en desvenla|a con Ios roveedores
esladounidensesIinaImenlesibienodemosaccederaIascomrasdeaIgunoseslados
de Islados Unidos Ias asimelrias exislenles enlre ambos aises imediran un acceso
reaI a Ias mismas ya que exislen reslricciones incIuso ara esladounidenses de eslados
diferenles
In suma eI Ieru ha renunciado aI uso de Ias comras deI Islado como un inslrumenlo
ara eI desarroIIo de Ia induslria nacionaI y Ias IYMIS Islo es arlicuIarmenle grave en
un conlexlo en eI que eslas oIilicas fueron raclicamenle eIiminadas or Ias oIilicas de
IiberaIizacinyaerluraqueseaIicaronenIosaosnovenlaynohansidosusliluidasor
olrasnisiquieradecaraclerhorizonlaIynodiscriminaloriaSeconlribuyeasiaIareduccin
deIosmargenesdemaniobradeIIsladoaraeIimuIsodesueslralegiadedesarroIIoque
lambienseencuenlraenolroscailuIosdeITLC
3.6 Medioambiente
QuedacIaroqueaarledeaIgunasbuenasinlencionesydecIaracionesrelricasnoexisle
un comromiso manieslo ara Ia aIicacin y me|ora de Ias normas ambienlaIes saIvo
araaqueIIasqueafecleneIcomercio
AdemasaIiguaIqueIoocurridoeneIcailuIosobreroiedadinleIecluaInosehaIogrado
nadaquegaranliceIaefeclivaroleccinaIabiodiversidadyconocimienloslradicionaIes
NosehanincIuidomedidasqueasegureneIcumIimienlodeIoscomromisosyaadquiridos
oreIIsladoeruanoeneImarcodeIosacuerdosmuIliIaleraIessobreeImedioambienle
IosAMUMAcomoeIConveniosobreDiversidadioIgicaCDyeIIrolocoIodeKiolo
deIosqueIsladosUnidosnoformaarle
3.7 Solucin de controversias
IIanleado esle lema or Islados Unidos conlradice en muchos aseclos Ia normaliva
de Ios aises miembro de Ia ComunidadAndina CANAdemas eI hecho de riviIegiar
esla modaIidad de soIucin imIica mayores coslos ara eI roceso Islo es sumamenle
er|udiciaI ara Ios aises en desarroIIo ya que en eI TLC a diferencia deIArea de Libre
ComerciodeIasAmericasALCAnosehanIanleadodisosilivosaracomensarIas
desiguaIdadesenlreIosaisesendesarroIIoyIosdesarroIIados
3.8 TLC e integracin regional
LosunlosdeconicloenlreIoacordadoeneITLCyIanormalivacomunilariavigenleson
baslanle amIios no soIo reseclo deI aranceI exlerno comun y olros lemas de acceso aI
mercadooreferenlesaIasdisciIinascomoIaroiedadinleIecluaIsinolambienen
cuanloaIasuslilucindecomercioinlrarregionaIorimorlacionesesladounidenses
|
Alan Fairlie Reinoso
422
El Estado en debate: mltiples miradas
SobreeslosconiclosyIosescenariososibIesdeIainlegracinandinaysudamericanaa
arlirdeIarmadeITLChemosargumenladoenolrolraba|o
InesledocumenlohemosanaIizadoencadaseccinIasconlradiccionesolensionesquese
roducenenlreIoscomromisosadoladoseneITLCconIsladosUnidosyIosquelenemos
con Ia CAN Isla visin es mas crilica de Ia que ociaImenle ha resenlado Ia Secrelaria
GeneraI de Ia CAN que encuenlra baslanle comalibiIidad enlre eI acuerdo regionaI y
eI TLC y one como coslos menores aseclos que nosolros consideramos cenlraIes aun
uliIizandoIaroiaevidenciaresenladaenesedocumenlo
IairIie
SecrelariaGeneraIdeIaComunidadAndina
IsleanaIisissebasaenIairIieyQuea
11
IairIie
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
423
El Estado en debate: mltiples miradas
Manejo del sector forestal
rea Medida
Fortalecer
el manejo
del sector
forestal
En un plazo mximo de 18 meses tomar las siguientes acciones:
x Elevar el nmero de personal encargado de hacer cumplir la ley en parques
nacionales y concesiones.
x Elaborar e implementar un plan anticorrupcin para los funcionarios a cargo de
administrar y controlar los recursos forestales.
x Brindar niveles de disuasin sufcientes de responsabilidad civil y penal para toda
medida que socave el manejo sostenible de recursos forestales.
x Imponer sanciones civiles y penales para desincentivar la violacin de las leyes en
relacin con la extraccin y el comercio de productos madereros (ampliacin de
artculo 310 del Cdigo Penal). Se suspende el derecho de exportar el producto
respecto del cual se infringi una ley.
x Adoptar e implementar polticas para monitorear la extensin y condicin de las
especies de rboles enumeradas en la Convencin sobre el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES).
x Concluir y adoptar un plan de accin estratgico para implementar el apndice II de
la CITES (incluye la caoba de hoja ancha).
x Establecer una cuota de exportacin anual de caoba de hoja ancha.
x Mejorar la administracin y el manejo de las concesiones forestales.
x Crear herramientas que fortalezcan los controles normativos y mecanismos de
verifcacin de la extraccin y comercio de productos madereros.
x Elevar la capacidad de las comunidades indgenas de manejar sus tierras para
produccin de madera con fn comercial, incluyendo la aprobacin del gobierno.
Fortalecer
capacidades
para
promover
el manejo
sostenible
del sector
x Fortalecer el marco jurdico, normativo e institucional de la propiedad forestal y
comercio.
x Fortalecer la capacidad institucional para el cumplimiento de ley forestal y comercio
internacional.
x Mejorar el desempeo del sistema de concesiones forestales.
x Aumentar la participacin del pblico y mejorar la transparencia en la toma de
decisiones sobre planifcacin y manejo de recursos forestales.
Verifcacin
y medidas de
observancia
Auditorias de productores y exportadores
x El Per realizar auditorias por lo menos cada cinco aos de los productores y
exportadores de productos madereros a Estados Unidos, verifcando que estas
exportaciones se cian a las leyes.
x A solicitud de Estados Unidos, el Per realizar la auditora de un productor o exportador,
con el objetivo de evaluar el cumplimiento de las leyes.
Verifcaciones
x A solicitud de Estados Unidos, el Per verifcar si el exportador o productor de esos
productos madereros ha cumplido con las leyes de embarque.
x Si Estados Unidos tiene inters en que en la visita participen sus funcionarios, sus
autoridades competentes se lo solicitarn al Per. Si el Per no accede, Estados Unidos
podr negar la entrada del embarque que sea objeto de la verifcacin.
Medidas de observancia
x Despus de que el Per presente un informe, Estados Unidos notifcar cualquier
medida que tome con respecto al asunto, y la duracin de dichas medidas.
x Las medidas podrn ser: denegar la entrada del embarque que haya sido objeto
de verifcacin; y si una empresa ha proporcionado informacin falsa, denegar la
entrada de los productos de dicha empresa.
x Estados Unidos cesar toda medida cuando concluya el perodo especifcado en su
notifcacin escrita, o 15 das despus de que el Per haga una auditora donde se
concluya que la empresa cumple con todas las leyes.
|
Alan Fairlie Reinoso
424
El Estado en debate: mltiples miradas
Uno de Ios cailuIos mas sensibIes ara eI Ieru eI agricoIa no ha sido locado Tamoco
se hizo ningun cambio suslanciaI que olorgue una mayor roleccin a Ios conocimienlos
lradicionaIesyaIusodeIosrecursosdeIabiodiversidadInroiedadinleIecluaIsibiense
haexibiIizadoencierlamedidaIaroleccindeIosdalosderuebaaunserelendeusar
dicha roleccin y se manlienen olras medidas iguaImenle coslosas como Ia osibiIidad
dealenlarIasIanlasNiIosinleresesofensivosdeIIeruniIosmecanismosdedefensao
comensaloriosenIossensibIesfueronlomadosencuenla
12
IsleenfoqueconlraslaconIaosicinociaIdeIgobiernoeruano
13
segunIacuaIlodosIos
cambios inlroducen me|oras en eI lexlo deI TLC a favor deI Ieru II gobierno deI Ieru ha
seaIadoqueIasadendasaITLCbenecianaIaisyaqueeIevanIoseslandaresIaboraIesy
ambienlaIeseinlroducenme|oraseneIcailuIoderoiedadinleIecluaIqueincIusiverecoge
IanleamienlosdeIosqueiniciaImenlehabianlenidounaosicincrilicafrenleaIacuerdo
14
Ifeclivamenle esa odria ser una rimera imresin Sin embargo haciendo un anaIisis
mas delenido de Ios lexlos arobados eI anorama cambia Los mayores eslandares
en leoria beneciarian a Ios sindicalos en Ia medida en que se esecican Ios acuerdos
IaboraIes de Ia Organizacin InlernacionaI deI Traba|o OIT que deberian cumIirse se
exige Ia no discriminacin y ademas se amIian Ios mecanismos suscelibIes de muIlas
que consliluirian una garanlia de cumIimienlo de Ia reguIacin a diferencia de Io que
ocurreacluaImenle
IIgobiernodeIsladosUnidosysuscenlraIessindicaIesinlerrelanqueIosba|ossaIariosyIas
auerrimascondicionesdelraba|osonarledeunmecanismodeIiberadodecomelencia
desIeaIaraenelrareneImercadonorleamericanoIxigirmayoreseslandaresIaboraIeses
araeIIosbuscarunagaranliadequedichacomelenciadesIeaIdesaarezca
12
IairIieyQuea
13
Araoz
14
IairIieyQuea
Compromisos asumidos en el marco de la CITES
x Las partes cooperarn y tomarn acciones de conformidad con el presente anexo de
forma compatible con las obligaciones asumidas en virtud de la CITES, teniendo en
cuenta las decisiones.
Subcomit
de Manejo
del Sector
Forestal
x Con el propsito de facilitar la cooperacin, se establece un Subcomit de Manejo
del Sector Forestal, supeditado tanto al Comit de Comercio de Mercancas como al
Consejo de Asuntos Ambientales.
x Se realizarn consultas peridicamente por medio del Subcomit y se intercambiar
informacin pertinente y no confdencial sobre el comercio bilateral de productos
madereros en la medida en que sea compatible con sus leyes.
x Si lo consideran conveniente, las partes pondrn a disposicin del pblico toda
informacin que intercambien, sujeto a las condiciones que el Subcomit establezca.
Comentarios
del pblico
x Cada parte establecer un procedimiento para que el pblico presente comentarios
sobre cualquier asunto. Se tomar en cuenta esos comentarios.
Examen
x Las partes examinarn la aplicacin de este anexo en el plazo de los tres aos
siguientes a la fecha de entrada en vigor del presente acuerdo.
Fuente: Fairlie y Queija 2007.
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
425
El Estado en debate: mltiples miradas
La reaIidad eruana donde Ia mayor arle de emresas son equeas yo medianas
y Ia informaIidad abarca amIios seclores de Ia aclividad econmica nacionaI hara
raclicamenleimosibIequeIoseslandaresIanleadosenIasadendasuedancumIirse
AI no ermilirse una exibiIidad en Ia IegisIacin IaboraI que conlemIe Ia reaIidad
mencionadanosoIohabramuIlasfrecuenlescomocasligoeIrobIemafundamenlaIes
que se ueden susender incIusive Ias referencias aranceIarias y eI acceso aI mercado
norleamericano
LomismoocurreeneIcailuIodeImedioambienleyengradoexlremoenIosdisosilivos
sobre eI seclor foreslaI que no lienen recedenle en olros lralados NorleSur imuIsados
or Islados Unidos In eI seclor foreslaI se inlroducen mecanismos de scaIizacin y de
in|erencias inacelabIes ya que no se lrala soIo de imIemenlar en meses una serie
de a|usles en Ia IegisIacin insliluciones y mecanismos de scaIizacin sino que seran
Ios roios norleamericanos quienes decidan si un seclor o una emresa esecica esla
cumIiendoonoconlaIescondicionesComoeneIcasoanleriornoselralasoIodemuIlas
sinodeIasusensindeexorlacionescomocasligo
In roiedad inleIecluaI se inlroducen aIgunas me|oras en eI lema de dalos de rueba
y se one en eI lexlo aunque con ambigedades remanenles Ia decIaracin de Doha
sobre ADIIC y saIud ubIica reseclo de Ios inslrumenlos que liene eI Islado nacionaI
ara enfrenlar siluaciones de emergencia susendiendo Ios derechos eslabIecidos en Ias
alenles
IninversionesnoseinlroducencambiosfundamenlaIesenIamedidaenqueeIlralo
nacionaI esla consagrado en eI ambilo conslilucionaI en eI ais Tanlo eI lexlo sobre
eI lralo no menos favorabIe aI nacionaI que aI exlran|ero como Ias condiciones de
seguridad en uerlos refIe|an reocuaciones inlernas norleamericanas que han sido
consideradas
IImecanismodesoIucindeconlroversiasoneuncierreadecuadoaIoscambiosquehan
buscadoIosnorleamericanosaIamIiarseIasosibiIidadesdesancincomerciaIeincIusive
desusensindeIasreferenciasyeImismoaccesoamercadoMasauncuandoIoquese
cauleIayanosoIohacereferenciaaIcomerciosinoqueexIicilamenlesehaaadidoenIos
cailuIosreseclivoseIlemadeIasinversiones
IsloimIicaqueIoscoslosdeITLCsemanlienenenesenciayqueIasadendasnocambian
eI baIance nelo que hicimos en su momenlo II robIema se resenla ara Ios defensores
deI TLC uno de cuyos argumenlos cenlraIes de camaa fue eI deI accesoermanenle aI
imorlanlemercadonorleamericanoIoqueademasseriasignodeeslabiIidadyalraccinde
inversionesenreemIazodeunATIDIAuniIaleraIylemoraIconlodasIasIimilaciones
queesloreresenlaConIasadendassehanamIiadoIosmecanismosaarlirdeIoscuaIes
orincumIimienlosreaIesosuuesloseseaccesoaImercadouedequedarsusendido
or voIunlad norleamericana Con eslo asumimos lodos Ios coslos deI TLC y ni siquiera
manlenemosIosbeneciosqueofreciaeIvauIeadoATIDIA
15
15
IairIieyQuea
|
Alan Fairlie Reinoso
426
El Estado en debate: mltiples miradas
III. El TLC y las agendas complementarias
Is imorlanle diferenciar Ia agenda de imIemenlacin medidas obIigalorias inherenles
aI lralado de Ia agenda comIemenlaria oIilicas y medidas voIunlarias de aoyo La
rimeraseuededividirenagendainherenlecambiosdenaluraIezanormalivaqueeIais
esla obIigado a reaIizar como arle de Io negociado en eI lralado y agenda de cambios
inslilucionaIes y organizacionaIes no exigidos o esliuIados en eI TLC ero necesarios
araoderimIemenlarIoadecuadamenleLaagendacomIemenlarialambienseuede
dividir en dos Ia de comelilividad oIilicas y medidas que se consideran necesarias
ara aoyar Ia roduccin nacionaI IYMIS fomenlo de exorlaciones y de inversiones
infraeslruclura viaI orluaria y aeroorluaria energia y leIecomunicaciones ambienlaI
Ia olra agenda es Ia de comensacin deslinada a aIiar Ios efeclos negalivos que desde
eI unlo de visla dislribulivo uede lener eI TLC medidas scaIes y creacin de fondos
eseciaIes nanciamienlo de rogramas sociaIes y medidas de ordenamienlo lerriloriaI
aracomensaraIoserdedores
16
In eI caso deI Ieru eI I|eculivo se ha concenlrado en Ia agenda de imIemenlacin In
efeclosehacambiadoIanormalivanacionaIysehanhechoroueslasdemodicacin
de Ia agenda andinacomunilaria que han IIevado incIusive aI coniclo con aIgunos de
Ios socios IncIusive se arovech Ia coyunlura de deIegacin de facuIlades IegisIalivas
aI I|eculivo ara diclar unos novenla decrelos IegisIalivos muchos de Ios cuaIes no
lenianqueverdireclamenleconIaimIemenlacindeITLCaIgoquedisculiremosmas
adeIanle
SinembargoIaagendacomIemenlariahasidoraclicamenleinexislenleSeidenlicaron
lresroduclosagricoIasconsideradoscomosensibIesyerdedoresaraIoscuaIesse
deslininiciaImenleunaarlidademiIIonesdesoIesunosmiIIonesdedIares
sin ninguna olra medida secloriaI o deslinada a aIgun seclor esecico IncIusive esla
suma marginaI fue eIiminada or eI anlerior minislro deAgricuIlura quien seaI que
dada Ia coyunlura de eIevados recios inlernacionaIes de Ios aIimenlos Ios seclores
erdedores de|aban de lener laI condicin In lodo caso se buscaria imIemenlar un
rograma horizonlaI de fomenlo de Ia comelilividad agroecuaria sin discriminar a
ningunseclor
In generaI Ios arlidarios deI rimer enfoque que reseamos han seaIado que Ia
suscricindeITLCnolienecoslosreIevanlesquesiIoshubierasIoserianmarginaIesy
queIossecloresroduclivosdeberianreorienlarsuaclividadsineserarqueeIIsladose
encarguedeIroceso
In Io que mas se ha avanzado en esla Iinea es en eI Ianleamienlo de una agenda de
comelilividadbasicamenleconcenlradaeneIdesarroIIodeeslruclurafisicayroducliva
IeroaralaInIoqueseIanleaesunsislemadeconcesionesaraqueseaeIseclorrivado
eIqueseencarguedesoIucionarIoscueIIosdeboleIIaendienlesqueuedenconsliluirse
enunalrabaaraeIcrecimienlodeIasexorlacionesyeIdesarroIIodeIaisIsloconlrasla
cIaramenleconIasocionesqueseeslandisculiendoaraCenlroamericaeneIconlexlode
arobacineimIemenlacindeCAITADR
16
ViIIasusoyOslerIof
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
427
El Estado en debate: mltiples miradas
Hay Ianleamienlos inleresanles desde esla ersecliva Giordano
17
seaIa que si no se
desarroIIan oIilicas macroeconmicas o de comelilividad que aoyen Ia aerlura eI
TLCacenluariaIaconcenlracindeIaeseciaIizacinexorladoraIoqueseriaer|udiciaI
araIaeconomiaengeneraI
IIanlea or eIIo hacer aIgunas reformas inslilucionaIes urgenles Ior un Iado sugiere
hacer reformas horizonlaIes que abarcan a lodas Ias enlidades reIacionadas direcla e
indireclamenle con Ios cailuIos deI Tralado que imIican Ia creacin de normas y de
mecanismosdelransarenciaquecomrendanIasdislinlaselaasdeconsuIlaydifusin
ycaacilarafuncionariosqueuedanimIemenlaryadminislrareITLCTambiensugiere
reaIizar reformas esecicas moniloreo deI TLC sislemas de informacin soIucin de
conlroversias modernizacin aduanera roiedad inleIecluaI saIvaguardias eseciaIes
eslandaresinversionesmedioambienle
Se requiere una agenda domeslica comIemenlaria inlegraI y coherenle un amIio
con|unlodeoIilicascomIemenlariasqueabarquedesdeIomacrohaslaIomicroasando
orolrasdecaraclersecloriaIIslelemaqueescruciaInosedesarroIIaendelaIIeaunque
sehacereferenciaaIIIanIslralegicoNacionaIIxorladoryaIIIanNacionaIde
Comelilividad
Inlonces aun en eI caso de una de Ias roueslas mas arlicuIadas sobre Ias agendas
comIemenlarias deI TLC no se esla considerando eI lema de Ia comensacin a Ios
erdedores y Ios aseclos dislribulivos Y en eI caso de Ias oIilicas de comelilividad
deendera fundamenlaImenle de Ias concesiones y eI rolagonismo deI seclor rivado
La cueslin de fondo aqui es disculir que inslrumenlos uede aIicar eI Islado nacionaI
eneIambilosecloriaIydefomenloaIasIYMISoregionesdesuesdeIoscomromisos
asumidos en eI roio TLC In olras aIabras si Ias oIilicas horizonlaIes sugeridas y
raclicamenleIasunicasosibIessonsucienlesaraeIdesarroIIodeIacomelilividady
eIcambiodeIaeslralegiarimarioexorladora
Un enfoque aIlernalivo es eI de Ia Conferencia de Ias Naciones Unidas sobre Comercio y
DesarroIIo UNCTAD Isle enfoque cuesliona eI nuevo regionaIismo no soIo orque
resenlarobIemasconeIfomenlodeIordenmuIliIaleraIsinoorqueromuevemasbien
unbiIaleraIismoNorleSurIsleIeermileunme|oraccesoaImercadoaIaisendesarroIIo
ero lambien liene varias desvenla|as olenciaIes IiberaIizacin de gran envergadura
de Ia inversin exlran|era y adquisiciones deI gobierno nuevas regIas en Ia oIilica de
comelenciaregIasmasfuerlesdederechoderoiedadinleIecluaIyIaincororacinde
eslandaresIaboraIesyambienlaIesademasorsuueslodeunaIiberaIizacinmuchomas
amIiayrofundaeneIcomerciodemercancias
LaexigenciaderecirocidadeIiminaenIaraclicaeIlralamienloeseciaIydiferenciadoque
IaOMCreconoceAsieIlralamienlodeIlemadeIasasimelriasdeenderadeIosrecursos
queeIIsladonacionaIdeIaisendesarroIIouedaroveeryaqueenIosacuerdosNorle
SurqueimuIsaIsladosUnidosnoexislenIosmecanismoscomensalorios
In eI lema de comras deI Islado Ios acuerdos con un ais desarroIIado generan una
erdida de cuola de mercado de rmas IocaIes y de divisas ya que es inverosimiI una
venla|anelaeneslelemaaraeIaisendesarroIIoaIexislirIarecirocidadauncuando
17
Giordanoyolros
|
Alan Fairlie Reinoso
428
El Estado en debate: mltiples miradas
reslringidaLacomelenciadeIasemresasexlran|erasenIacomradebienesyservicios
deIIsladoIimilaseveramenleIasoIilicasdefavorecerIaconcesinaroyeclosnacionaIes
eI aoyo a induslrias nacionaIes mas debiIes o nacienles y Ia osibiIidad de ser uliIizado
comoherramienlaconlracicIicaenIasoIilicasmacroeconmicas
AIgo simiIar ocurre en eI seclor servicios ya que aclividades como banca y nanzas
lransorleyleIecomunicacionesyserviciosrofesionaIesueden|ugarunroIeslralegico
en eI desarroIIo econmico y sociaI y or eso muchos aises han Iimilado Ia enlrada de
cailaIexlran|eroeneslossecloresNosoIoaumenlanIaroduclividadlolaIsinoqueson
inlensivosenemIeoyIosTLCuedeninlerrumiruobslacuIizarunaeslralegianacionaI
araIosservicios
In inversiones Ios TLC reducen o rohiben eI uso de un con|unlo de inslrumenlos
fundamenlaIesaraeIdesarroIIorequisilosdedesemeoeslrucluradeIaequidadyde
funcionamienloore|emIoaralransferenciadelecnoIogiayreguIacindelransferencia
de fondos referenles a inversin exlran|era La inversin exlran|era soIo liene efeclos
osilivossiconcuerdaconIaoIilicanacionaIdedesarroIIodeIoconlrariosuefeclouede
sernegalivo
IneIcasodeIaroiedadinleIecluaIsonacuerdosADIICIIusquereducenIaosibiIidad
dequeIosgobiernoseslabIezcansusroioscrileriosdealenlabiIidadouliIizacindeolras
exibiIidadesIicenciasobIigaloriasderechosdeauloraccesoaIainformacinlecnoIgica
yoseincurranencoslosadicionaIescomoresuIladodeIoscomromisosadoladoseneI
TLC ya que una buena arle de Ias formas de roiedad inleIecluaI esla conlroIada or
cailaIexlran|ero
In Ias oIilicas de comelencia eslas deberian buscar eIevar Ia comelilividad de Ios
roducloresIocaIeseneImercadodomeslicoydeserosibIeeneImercadoinlernacionaI
Los TLC muchas veces imonen Ios eslandares deI ais desarroIIado y Ia regunla es si
ermiliraneIcrecimienlodeIasemresasIocaIesyeIdesarroIIodeIais
IorIoexuesloeneIarlicuIocIaramenlecoincidimosconIasrioridadesyreocuaciones
deIenfoquedeIaUNCTADSereducenIosmargenesdemaniobradeIIsladonacionaIara
eIimuIsodeunaeslralegiadedesarroIIososlenibIe
LosdisosilivosaraIaimIemenlacindeITLCnoasumenunenfoqueinleresanlecomo
eI de Giordano sino que rofundizan en Ios esquemas de IiberaIizacin Ia versin mas
radicaIdeIrimerenfoqueresenladaenIaseccin
IV. La agenda de implementacin
18
LoscomromisosasumidosinlernacionaImenleenIosTLChanconducidoaIaarobacin
de un aquele de mas de novenla decrelos IegisIalivos que han imIicado una reforma
oIilicaIegaIeinslilucionaIenmaleriaambienlaIysociaIIslareformaIIevadaacabocon
eIndeasegurareIcumIimienlodeIasdisosicioneseslabIecidaseneITLCconIslados
IslaseccindesarroIIaunanaIisisresenladoenIairIie
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
429
El Estado en debate: mltiples miradas
Unidos y en eI rolocoIo de enmienda a dicho lralado se ha reaIizado aI amaro de Ias
facuIladesIegisIalivasconcedidasaII|eculivooreICongresodeIaReubIicaIey
IxisleundebaleinlernoquehaoIarizadoaIasociedadIrimeroorqueseseaIaqueeI
I|eculivohaexcedidoIasfacuIladesolorgadasIegisIandomuchomasaIIadeIoreIacionado
coneITLCyqueselralariadedisosilivosanliconslilucionaIes
Sobre Ios decrelos mismos hay osiciones exlremas De un Iado eI gobierno y aIgunos
gremiosemresariaIesseaIanquesonmedidasqueaIenlaranIainversinyeIdesarroIIo
soslenibIeDeolroregionesobIacionesandinasyseIvalicasyvariasONGhancueslionado
fronlaImenleIasmedidasSehanorganizadomoviIizacionessociaIesquehanobIigadoaque
eICongresorevisenuevamenleeIlemayeIdesenIacedeIrocesoesdedificiIronslico
DeeIIodeenderaenuIlimainslanciaIadenicindeIaagendaexlernaenmaleriaIaboraI
ambienlaIydedesarroIIososlenibIe
Todaseslasmedidasensucon|unloeslancongurandounadeIasreformasmasrofundas
de Ia economia desues de Ias IIevadas a cabo a inicios de Ios aos novenla Los camos
esecicos de IegisIacin son variados y modican diversas aclividades econmicas
y roduclivas o vincuIadas a Ia exIolacin de recursos naluraIes lierras y aclividad
agroecuariaescamineriabosquesyfaunasiIveslrerecursoshidricosaseclosdeconlroI
y roleccin ambienlaI regimen de conlralaciones deI Islado y de geslin emresariaI
ubIicanormassobrerocesosIegaIesy|udiciaIeselc
IneIcasodeIoslemasambienlaIesIosdecrelosIegisIalivosmasimorlanlessoneIdecrelo
IegisIalivoalravesdeIcuaIsearobIaLeydeCreacinOrganizacinyIunciones
deIMinisleriodeIAmbienleeIdecreloIegisIalivoquemodicaIaIeyquereguIaIos
asivosambienlaIesdeIaaclividadmineraeIdecreloIegisIalivomedianleeIcuaIse
modica Ia Ley deI Sislema NacionaI de IvaIuacin de Imaclo AmbienlaI y eI decrelo
IegisIalivoquebuscacomIemenlarIaLeyGeneraIdeIAmbienleandequeincorore
Ios mecanismos de lransarencia arliciacin ciudadana y Ias sanciones aIicabIes aI
incumIimienlodeIasobIigacionesconlenidaseneIIa
A lraves de esle uIlimo decrelo se denen Ios Iimiles maximo ermisibIe LMI como Ia
medidadeIaconcenlracinogradodeeIemenlosqueaIserexcedidacausaouedecausar
daos a Ia saIud aI bieneslar humano y aI ambienle IslabIece asimismo Ios crilerios a
seguir en Ios rocedimienlos de arliciacin ciudadana y Ias obIigaciones en maleria de
accesoaIainformacinambienlaIdeIasenlidadesubIicasconcomelenciasambienlaIes
ydeIasersonas|uridicasquereslenserviciosubIicosyseaIaquelodaersonaliene
derecho a conocereI esladodeIasdenunciasqueresenleanlecuaIquierenlidadubIica
reseclodeinfraccionesaIanormalividadambienlaIsancionesyrearacionesambienlaIes
riesgos o daos aI ambienle y sus demas comonenles en eseciaI aqueIIos vincuIados a
daosoriesgosaIasaIuddeersonas
|
Alan Fairlie Reinoso
430
El Estado en debate: mltiples miradas
Cambios en la normativa ambiental producto del TLC
Normativa Descripcin
Decreto legislativo 1013:
aprueba la Ley de Creacin,
Organizacin y Funciones
del Ministerio del Ambiente
(14/05/2008) y su modifcatoria
(D. L. 1039)
Establecer su mbito de competencia sectorial y regular su
estructura de organizacin y funciones. Su fnalidad es la
conservacin del ambiente, asegurando el uso sostenible,
responsable, racional y tico de los recursos naturales
y del medio que los sustenta, que permita contribuir
al desarrollo integral social, econmico y cultural de la
persona humana, en permanente armona con su entorno.
Decreto legislativo 1042:
modifca y adiciona diversos
artculos a la ley 28271
(26/06/2008)
Modifca la ley que regula los pasivos ambientales de
la actividad minera. El objetivo es posibilitar una mayor
variedad de modalidades de participacin de terceros
en la remediacin de pasivos ambientales, y establecer
incentivos para su identifcacin.
Decreto legislativo 1055:
modifca la Ley General del
Medio Ambiente (13/06/2008)
Modifca la Ley General del Medio Ambiente en relacin
con los lmites mximos permisibles, la obligacin de
informar, informacin sobre denuncias y participacin
ciudadana.
Ley 29243: modifca la ley
28804, que regula la declaratoria
de emergencia ambiental
(13/06/2008).
Las modifcaciones abarcan el objeto de la ley (se
agrega una nueva situacin a ser considerada como
emergencia ambiental) y de los responsables y funciones
en relacin con las emergencias ambientales. Asimismo,
se agregan disposiciones transitorias sobre acciones de
descontaminacin y se especfca que todas las alusiones
hechas al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) se
referirn al Ministerio del Medio Ambiente una vez que
se haya aprobado el texto nico de procedimientos
administrativos (TUPA) de este.
Decreto legislativo 1078:
modifca la ley 27446, Ley del
Sistema Nacional de Evaluacin
de Impacto Ambiental
(28/06/2008)
Busca adecuar las funciones del Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), conforme a las
directivas del Ministerio del Ambiente.
Fuente: Fairlie 2008.
AIgunasdeIasIeyescueslionadasreIacionadasconeIlemaambienlaIsonIaLeyIoreslaI
ydeIaunaSiIveslreIeyyeIregimen|uridicoaraeIarovechamienlodeIaslierras
deusoagrarioIeyIslasIeyesermilenqueIaslierrasdecaacidaddeusoforeslaI
deforesladasuedanserconsideradaslierraseriazasyorIolanloenlregadasarausos
agroecuarios Con eI decrelo IegisIalivo se excIuyen Ias lierras de caacidad de uso
foreslaI de Ios concelos de recurso foreslaI y alrimonio nacionaI foreslaI or Io lanlo
asanaserconsideradascomocuaIquierolralierradeusoagrarioregidasoreIdecrelo
IegisIalivo
OXIAM
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
431
El Estado en debate: mltiples miradas
IoreIIadodeIoslemassociaIesIasdecrelosIegisIalivosyhansidoduramenle
cueslionadosAmbosmodicaneInumerodevolosrequeridosaraIasdecisionessobreIas
lierrasdeIascomunidadesamaznicasIsloshansufridofuerleoosicinorarledeIos
gruosdeinleresafecladosIocuaIhaIIevadoaqueseanderogados
IneIlemaIaboraIsedioeIdecreloIegisIalivoquerecisaIosaIcancesdeIaIeyque
reguIa Ios servicios de lercerizacin eseciaImenle Io referido aI liemo ara adecuarse
a sus disosiciones La emresa rinciaI que conlrale a Ia emresa lercerizadora con
desIazamienlo de ersonas es soIidariamenle resonsabIe or eI ago de Ios derechos
y benecios IaboraIes eslabIecidos or norma IegaI y or Ia seguridad sociaI devengada
or eI liemo de lraba|o que esluvo desIazado con obIigacin a un ao oslerior deI
desIazamienlo La rinciaI esla obIigada a asumir Ia resonsabiIidad de Ia emresa
lercerislayadquiereIosderechosdecrediloIaboraIencasosdeinsoIvenciaoquiebraIsle
decrelo IegisIalivo recisa y modica Ios aIcances y eI Iazo de aIicacin de Ia Ley de
TercerizacinIoquenoeslabaaulorizado
InroiedadinleIecluaIsedioeIdecreloIegisIalivoquerolegeIosdalosderueba
nodivuIgadosderoduclosfarmaceulicosCuandoIaauloridadsanilariaexaIosdalosde
rueba ara Ia oblencin deI regislro sanilario a un roduclo farmaceulico Ios rolegera
conlra su divuIgacin Ninguna ersona diferenle a Ia que Ios resenl odra uliIizarIos
araresaIdarunasoIiciludderegislroduranleeIeriododeroleccin
1. Seguridad alimentaria
TambiensehancueslionadoIosdecrelosIegisIalivosyIIrimeroodria
favorecer Ia enlrada y uso de Iaguicidas quimicos eIigrosos y se Iimila su moniloreo
ya que serian Ias mismas induslrias Iaguicidas quienes se encargaran de Ia geslin de
IaguicidascaducosydeIacaacilacindeusuariossobreriesgosIIServicioNacionaIde
SanidadAgrariaSINASAierdealribucionesreseclodeISislemadeInnovacinAgraria
deI Minislerio deAgricuIlura que sera eI resonsabIe de Ios conlroIes de bioseguridad y
suarobacindecreloIegisIalivoconsliluyendoseen|uezyarleLasdosrimeras
normasabririanIauerlaaIoslransgenicossinconlroImienlrasqueeIdecreloIegisIalivo
quemodicaIaLeydeSemiIIasincIuyeeIconcelodelransgenicoSeondriaasien
graveriesgoIabioseguridadyIoscuIlivosorganicosdeIais
Irenle a esla disyunliva enlre eI Islado eruano y Ios gruos de inleres afeclados urge
revisarsiIasdisosicionesambienlaIesefeclivamenleconlribuyename|orarIosniveIesde
roleccinambienlaIydeIosrecursosnaluraIes
IsledebalehadivididoaIroiogobiernoMienlraseIMinisleriodeAgricuIluradefendi
Ios decrelos y aoy eI uso de lransgenicos eI Minislerio deI Ambienle se ouso Islos
lemassonIosqueeslanendienlesdedenicinydelerminaranIaagendainlernacionaIdeI
aiseneseasunloqueiniciaImenleseincIinafavordeIMinisleriodeAgricuIlura
|
Alan Fairlie Reinoso
432
El Estado en debate: mltiples miradas
La posicin peruana sobre la agricultura transgnica
En los ltimos aos, ha surgido un debate en el pas sobre la posibilidad de aplicar la tecnologa
transgnica, procedente de los pases desarrollados, a algunos sectores de la agricultura nacional. El Per
es uno de los pocos pases de Sudamrica (junto a Bolivia y Ecuador) que todava no ha adoptado el
sistema de agricultura transgnica.
Las discrepancias sobre la posible introduccin de organismos genticamente modifcados (OGM)
han surgido en el interior de las propias instituciones ofciales. Por un lado se encuentra el Ministerio
de Agricultura, que est a favor del ingreso de semillas genticamente modifcadas. En este caso se
argumenta que, a diferencia de los cultivos orgnicos que son de poco volumen y de pequeo nicho, los
cultivos transgnicos permiten incrementar el rendimiento, disminuir los costos y una mayor seguridad
alimentaria. Tambin se argumenta que en treinta aos la poblacin peruana ser de cincuenta millones
de habitantes y se requerir entonces de una mayor cantidad de volumen de los principales alimentos
de consumo, algo que solo se podr lograr con la agricultura transgnica. Esta posicin se ha llevado
incluso al plano multilateral (ONU). En la Cuarta Negociacin del Convenio de Diversidad Biolgica se
discuti la posicin que se debe adoptar sobre productos transgnicos. Un representante del Ministerio
de Agricultura del Per se opuso a que sean las empresas quienes, ante la imposibilidad cientfca de
determinar los perjuicios negativos de los OGM, asuman el costo econmico de algn eventual impacto
negativo.
En otra perspectiva se encuentra el recientemente creado Ministerio del Medio Ambiente, el cual tiene
una posicin crtica respecto de la introduccin de semillas modifcadas genticamente. Esta institucin
ha propuesto tomar medidas de prevencin y proteccin, y una regulacin estricta en el ingreso
de productos que sean resultado de la ingeniera gentica. La principal preocupacin es que con la
introduccin de los OGM se ponga en riesgo los recursos genticos nativos (biodiversidad). En apoyo
a esta posicin se encuentran ciertos gremios de exportadores y productores, como la Asociacin de
Exportadores (ADEX) y la Convencin Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), que proponen que el
Per se especialice en algunos sistemas agrcolas, como el orgnico, con el fn de resguardar y aprovechar
mejor la biodiversidad que existe en el pas.
Pese a estas posiciones, en amplios sectores sociales no existe una adecuada informacin sobre
los benefcios y desventajas de la introduccin de OGM en la agricultura peruana. Adems, existe
una carencia de reglamentacin sobre el uso de estas tecnologas. Si bien se ha promulgado la
Ley de Prevencin de Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnologa, esta norma no ha entrado
en ejecucin por falta de reglamentacin. Tampoco existen normas respecto de la distribucin y
etiquetado de productos fnales sobre la base de este tipo de cultivos. Todas estas medidas debern
ser implementadas en los prximos aos en funcin a la posicin fnal que tome el Estado respecto
de este tema.
Fuente: Fairlie 2008.
2. Agronegocios
Hay un con|unlo de decrelos que buscan faciIilar Ia exIolacin de lierras agricoIas y
brindarseguridadasusinversionislasensandobasicamenleenIaexorlacinSebuscaria
consoIidareIcrecimienloroducidoeneIsecloragricoIaenIosuIlimosaoseseciaImenle
enIacosladeIIeruSelralaahoradeincororarnuevaslierrasaIusoroduclivoauncuando
eslogenereconicloconIascomunidadesdesierrayseIvadeIIeruIseIcasodeIdecrelo
IegisIalivo que busca romover Ia inversin rivada ara royeclos de irrigacin de
lierraseriazasderoiedaddeIIslado
TLC, Estado y estrategias de desarrollo en el Per
|
433
El Estado en debate: mltiples miradas
IIliluIardeIroyecloarobadooreIMinisleriodeAgricuIluraodraagarcondinero
infraeslruclura hidrauIica lierras eriazas con eI comromiso de asislir lecnicamenle en
agricuIluraderiegoyolrasformasesliuIadas
IIdecreloIegisIalivolienecomoob|elivoolorgarlierraseriazasdeIIsladoconnesde
irrigacinmedianleIauliIizacindeaguasdesaIinizadasIslabIeceeIrocedimienloara
adquirirlierraseriazasenIafa|acosleraresenlaresludiosdefaclibiIidadSeIeconcedera
derechosobreIasaguasmarinasyad|udicacindelierraconnesagricoIassobreeIagua
arasioarasuvenlaalerceros
II decrelo IegisIalivo y eI unica Ios rocedimienlos de Ias comunidades
camesinasynalivasdeIasierraydeIaseIvaconIasdeIacoslaarame|orarsuroduccin
y comelilividad agroecuarias Iara Ia adquisicin de lierras comunaIes or comuneros
queIaoseanormasdeunaooorlercerosserequieremasdeIdeIosmiembros
asislenlesaIaasambIeaafavorIslanormaincumIeIodisueslooreIconveniodeIa
OITsobreuebIosindigenasylribaIesralicadooreIIeru
II decrelo IegisIalivo romociona Ia organizacin de Ios roduclores agrarios y Ia
consoIidacindeIaroiedadruraIaraeIcrediloagrarioIIdecreloIegisIalivodecIara
deinleresubIicoIaformaIizacinyliluIacinderediosruslicosylierraseriazasSecrea
eI Regimen TemoraI Ixlraordinario de IormaIizacin y TiluIacin de Iredios RuraIes
y Tierras Iriazas HabiIiladas or un eriodo de cualro aos Dichas comelencias seran
asumidasoreIOrganismodeIormaIizacindeIaIroiedadInformaICOIOIRIadonde
Ios oseedoresde esle lio de lierras de roiedad deI Isladoque Ias hayan habiIilado y
deslinadoaIaaclividadagricoIasoIicilaransureguIacin|uridicaorad|udicacindirecla
revioagodeIvaIordeIlerreno
IIaquelesecomIelaconeIdecreloIegisIalivoLeyGeneraIdeSanidadAgrariayeI
decreloIegisIalivoRegimen}uridicoaraeIArovechamienlodeIasTierrasdeUso
AgrarioyacomenladoscuandoabordamoseIlemaambienlaI
3. Promocin de la actividad minera
Los decrelos IegisIalivos y susliluyen y modican arlicuIos deI lexlo unico de
Ia Ley GeneraI de Mineria y su ob|elivo es romover Ia inversin rivada en eI seclor
II decrelo IegisIalivo modica Ia Ley de IormaIizacin de Ia Iequea Mineria y se
buscaria romover Ia inversin rivada y eI emIeo de Ias micro equeas y medianas
emresasSeexcIuyedeIasaclividadesdeIequeoroduclormineroomineroarlesanaIa
Iasersonas|uridicasformadasorersonas|uridicasseobIigaaIosgobiernosregionaIes
ascaIizarformaIizarsancionarycumIireIroIluleIardeIgobiernoSeIesexigecumIir
conIasobIigacionesdeseguridadyambienlaIes
II seclor minero es raclicamenle eI unico romovido exIicilamenle ademas deI
agroexorlador
auncuandoconcenlrabuenaarledeIasexorlacionesrimariasInIa
|uslicacinsemencionaeIob|elivodediversicacindeexorlacionesauncuandoeneI
me|ordeIoscasosseodriadarunmayorvaIoragregadoeneImismoseclor
UNCTADInformesobreeIcomercioyeIdesarroIIoIanoramageneraI
U S InlernalionaI Trade Commission U S Ieru Trade Iromolion Agreemenl
IolenliaIIconomyvideandSeIecledSecloraIIecls}unio
ViIIasuso } M y D OslerIof Ias agcn!as ccnp|cncniarias a| CA|TA O| cn
CcnircancricaIdilRedLATN