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Rpublique Tunisienne Ministre des Finances

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance

Guide Mthodologique Juin 2009

Banque Mondiale

Sommaire

Prface............................................................................................................................................ 4 Introduction ................................................................................................................................... 5 1. Pourquoi un dialogue de gestion ? ..................................................................................... 8 1.2 1.3 Une dynamique dchanges, dengagements et dinformation : rle et ......................... 11 Plusieurs organisations possibles du dialogue de gestion .............................................. 13 place du dialogue de gestion ..................................................................................................... 11 _Toc265742688_Toc2657426991.4. Dfinir les rgles du jeu et concilier diffrentes formes de responsabilit ........................................................................................................... 18 2. Larchitecture des programmes, cadre du dialogue de gestion .......................................... 26 2.1. Le primtre des programmes ............................................................................................ 26 2.2. Le dcoupage oprationnel des programmes ..................................................................... 29 2.3. Les responsabilits lies aux programmes ......................................................................... 33 3. Que signifie un pilotage centr sur la performance? 3.1. Au cur de chaque programme, une stratgie et une conception partage de la performance .............................................................................................................................. 38 3.2. La dclinaison oprationnelle du programme dans le cadre dun pilotage par objectifs ..................................................................................................................................... 43 4. Procdure budgtaire et dialogue de gestion ........................................................................ 49 4.1. Schma gnral .................................................................................................................. 49 4.2. Les grandes phases ............................................................................................................. 51 4.3. Articulation des calendriers de suivi de la performance et du cycle budgtaire ................ 54 5. Lexcution des dpenses publiques ...................................................................................... 57 5.1. Eclairage : les nouvelles modalits dexercice du contrle financier en France dans le cadre de la LOLF .................................................................................................................. 57 5.2. Les procdures dexcution des dpenses publiques en Tunisie ....................................... 61 5.3. Propositions damnagements des rgles dexcution des dpenses publiques en Tunisie....................................................................................................................................... 62 6. Lanalyse des ralisations, source dobjectivation du dialogue de gestion et ancrage du pilotage de la performance ..................................................................................... 65

6.1. Un processus continu de suivi et danalyse : le contrle de gestion .................................. 66 6.2. Ncessit dun systme dinformation adapt ................................................................... 71 6.3. Formalisation annuelle des rsultats : le rapport annuel de performance .......................... 73 6.4. 7.1 7.2 Des contrles a posteriori cibls : contrle interne, audit, valuation............................ 76 Dfis communs lensemble de ladministration .......................................................... 86 . La conduite de la rforme............................................................................................. 88 7. Pilotage gnral du dialogue de gestion et de la gestion de programmes ...................................... 86

LISTE DES ABREVIATIONS .................................................................................................. 96 GLOSSAIRE ............................................................................................................................... 97 A N N E X E S ........................................................................................................................... 101 LISTE DES ANNEXES ............................................................................................................ 102

Prface
La Tunisie sest engage partir de 2002 sur la voie dune gestion budgtaire par programme et par objectifs de performance et, ds le dbut, la prparation de cette rforme a t accompagne par une assistance technique de la Banque mondiale et de lUnion Europenne. Cette assistance technique a t formalise dans plusieurs rapports et guides mthodologiques remis au gouvernement de Tunisie : Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs, Banque mondiale, juillet 2005 ; Etablissement des nomenclatures de programmes et prsentation budgtaire - Guide mthodologique, Banque mondiale, juin 2007 ; Schma directeur pour le dveloppement dune gestion budgtaire par objectifs en Tunisie, Banque mondiale, juin 2008 ; Assistance technique pour la mise en place d'un cadre de dpenses moyen terme et l'laboration d'indicateurs de performance pour la GBO, Union Europenne, novembre 2008. La Banque mondiale a galement organis un sminaire Tunis en juin 2006 sur la gestion budgtaire par objectifs, auquel le Maroc et lAlgrie ont particip. Le prsent rapport sinscrit dans la continuit de cette coopration avec le gouvernement tunisien. Il est centr sur les questions de management induites par la GBO : le dialogue de gestion au niveau de ladministration centrale et dconcentre, le management financier des programmes, le pilotage de la performance et les contrles. Fond sur les analyses tires notamment dune mission sur place au mois de mars 2009, et crit en collaboration avec les quipes tunisiennes responsables de la rforme au sein du ministre des finances et des quatre dpartements pilotes, ce guide cherche rpondre aux problmatiques de ladministration tunisienne, ce stade de la rforme GBO. Il ne prtend donc pas donner une valuation globale et systmatique du chemin dj accompli travers cette rforme. Il ne prtend pas non plus fournir une tude systmatique des expriences internationales dans ce domaine ; sil se rfre plusieurs reprises lexprience franaise, cest en raison de la proximit des traditions administratives de ces deux pays et titre dillustration plutt que de modle. Enfin, ce rapport a vocation tre complt ultrieurement par dautres documents et appuis, au fur et mesure de lavancement des diffrents volets de la rforme. Ce guide mthodologique sadresse lensemble de ladministration, sur la base des expriences des quatre dpartements pilotes (agriculture et ressources hydrauliques, enseignement suprieur, recherche et technologie, formation professionnelle, sant publique). Il conserve donc une vise gnrale au-del des spcificits des pilotes.

Introduction
Le gouvernement tunisien a entrepris une rforme en profondeur de son processus budgtaire et simultanment des modalits de gestion de ses politiques publiques. Engage par lamendement de la loi organique du budget le 13 mai 2004, cette rforme, dite de gestion budgtaire par objectifs (GBO), combine un systme de gestion budgtaire par programme et un management public par la performance. Substituant une logique de rsultats une logique de moyens, elle vise amliorer tant lefficacit que lefficience de laction publique ainsi que son degr de transparence. Il sagit dune rforme de longue haleine, dont la mise en uvre comporte plusieurs volets et plusieurs tapes et ncessitera des ajustements continus. A terme, le budget de lEtat, structur par programmes, sera assorti dobjectifs et dindicateurs chiffrs retraant les effets escompts des dpenses publiques, et les responsables de programmes rendront compte non seulement de lemploi des ressources mais aussi des rsultats de leurs services De mme, le contrle des services daudit-valuation et des parlementaires devra porter autant sur la performance que sur la rigueur financire. A prsent, le cadre dexprimentation de ces changements est pos en Tunisie. Les quatre dpartements pilotes (agriculture et ressources hydrauliques, enseignement suprieur, recherche et technologie, formation professionnelle, sant publique) ont dfini leurs programmes et leurs sous-programmes, identifi leurs responsables, et bien engag le travail didentification des objectifs et des indicateurs de performance. Ces travaux prparatoires sont cependant assez diffrencis selon les ministres (degr davancement de la structuration des programmes et de leur volet performance, degr dadquation des organigrammes centraux une structure par programme), comme sont diffrencis dailleurs les contextes institutionnels des ministres concerns (degr de dconcentration rgionale, mode de relation avec les tablissements publics). A linverse, on observe aussi certains points communs, tels que la forte concentration de la gestion des ressources humaines dans les mains des directions gnrales des services communs, une assez grande centralisation des procdures dexcution des dpenses publiques, et une culture administrative hirarchique accordant une place importante aux contrles priori. A ce stade, une prochaine tape de la rforme lie la GBO est la mise en place dun systme dorganisation des responsabilits et des flux dinformation qui rponde aux besoins du management de la performance autant quaux chances du cycle budgtaire. Cette combinaison dorganisation, de flux dinformation, de concertation et dengagements est communment appele dialogue de gestion . Tel est lobjet de ce guide mthodologique. A travers ses diffrentes parties, ce guide aborde la fois la justification du dialogue de gestion, le cadre institutionnel dans lequel il se construit, son objet, ses outils, ses grands

principes et ses difficults spcifiques. Par ailleurs, le plan du guide suit lordre des grandes tapes de mise en place du dialogue de gestion tel que le rencontrera ladministration tunisienne : la dfinition de larchitecture des programmes et des responsabilits, qui forme un nouveau cadre pour la gestion publique ; la formalisation des rfrences et outils dun pilotage centr sur la performance ; la prparation budgtaire annuelle ; lexcution budgtaire ; lanalyse des ralisations travers des modalits de contrle au fil de la gestion et des modalits daudit ou dvaluation ponctuelle, plus approfondis ; enfin, la ncessit dassurer la cohrence et lutilit du dialogue de gestion au sein de ladministration travers une conduite approprie de la rforme et une claire identification des difficults surmonter dans le contexte de la Tunisie. Le dialogue de gestion est une faon de concevoir les relations entre services administratifs associs dans le cadre dun programme, en fondant ces relations sur certaines procdures, chances et outils (cadre de performance, suivi et analyse de la performance, contrle de gestion, prparation puis excution budgtaire, en particulier). Cest pourquoi les liens entre les diffrentes parties de ce guide et la cohrence du schma densemble sont importants. Pour cette mme raison, les conseils mthodologiques relatifs la dlimitation des programmes ou leurs objectifs et indicateurs, dj abords dans de prcdents rapports de la Banque mondiale et de lUnion Europenne, ont t repris ici et approfondis, tant dterminants pour le bon fonctionnement du dialogue de gestion. Dvelopper de nouvelles formes de concertation, de coordination et dengagement en mme temps quune meilleure information de ladministration sur ses rsultats, assurer la convergence des cadres de rfrence nationaux et locaux de la gestion des programmes au profit dune meilleure qualit de service, tels sont quelques-uns des enjeux du dialogue de gestion pour la Tunisie. Enfin, on soulignera que le dialogue de gestion suppose des rgles du jeu prcises, dfinies au pralable. Il ne prend tout son sens que dans une dmarche dexplicitation des objectifs et des responsabilits de chacun. A qui sadresse ce guide mthodologique? Que vise-t-il ? Ce guide sadresse aux dpartements pilotes qui vont approfondir progressivement la mise en uvre de la rforme sur la base des premiers retours dexprience et aux autres ministres, qui sengageront dans lexercice prochainement. A tous, les repres mthodologiques, recommandations, outils, exemples de pratiques ltranger, contenus dans ce guide pourront tre utiles. En outre, les lments de diagnostic relatifs aux ministres pilotes ancrent ces propositions dans la ralit concrte et diverse de ladministration tunisienne.

Ce guide a pour but de favoriser une comprhension et une appropriation larges des logiques du dialogue de gestion et du pilotage par la performance au sein de ladministration tunisienne, et de permettre ces logiques davoir rellement prise sur les ralits afin de favoriser lamlioration du service rendu aux usagers et lenrichissement du travail des agents de lEtat.

1. Pourquoi un dialogue de gestion ?


1.1. La logique sous-jacente la gestion de programmes (rappel)

La gestion de programmes au sens de la GBO a vocation faire voluer les pratiques administratives lintersection de la gouvernance budgtaire et de la gestion publique. Ces volutions, qui forment le contexte et la raison dtre du dialogue de gestion, peuvent tre rappeles et rsumes de la faon suivante : Un budget prsent non plus seulement par nature de dpense (fonctionnement, investissement, intervention, etc.) mais par aussi par destination, cest--dire par ensemble de politiques publiques. La structuration de lactivit de chaque ministre et de son budget en programmes est un des aspects majeurs du nouveau systme de gouvernance budgtaire. Le programme devient lunit de base de la spcialit des crdits et lunit naturelle dexcution du budget. Il constitue galement le cadre de prsentation des stratgies publiques et de leurs outils de suivi. Le programme constitue une enveloppe globale et limitative de crdits de diverses natures, correspondant un ensemble cohrent dactivits, poursuivant une finalit commune, dont la responsabilit de financement, dorientation et de suivi est confie un responsable dsign par le ministre concern. Le responsable de programme doit pouvoir, dans une large mesure, modifier la rpartition de ses crdits : cest le principe de fongibilit, qui doit naturellement tre encadr au niveau de ltat voire de chaque ministre mais doit connatre une application bien relle. Ceci est cohrent avec le fait que, dans la logique de la GBO, la rpartition des crdits lintrieur des programmes, telle quelle figure dans le projet de loi de finances (ou dans ses annexes) nest quindicative (tel est le cas en France par exemple). Un budget aussi lisible et complet que possible pour chaque programme La logique de la GBO conduit rattacher chaque programme tous les crdits qui lui sont directement imputables, quels que soient leur nature et leurs niveaux dexcution (en vitant toutefois un recours complexe et artificiel aux cls de rpartition). Ce principe a pour but, dune part, de fournir une image aussi prcise que possible des ressources mobilises par chaque programme, et dautre part, de fournir au responsable de programme une large base de ressources partir de laquelle il peut organiser ses moyens et programmer ses activits efficacement, en utilisant la souplesse offerte par la fongibilit de certains crdits.

Cette mme logique conduit aussi rattacher les grands oprateurs aux programmes auxquels ils participent. Les projets annuels de performances ont donc vocation dtailler les missions des oprateurs, leur contribution aux programmes auxquels ils se rattachent, la nature de leurs liens avec ltat (modalit de la tutelle, contrats dobjectifs, etc.), leurs propres objectifs et indicateurs, ainsi que les crdits du programme qui leur sont destins et leurs effectifs. Des documents budgtaires enrichis Aux documents accompagnant traditionnellement le projet de loi de finances soumis au Parlement sajouteront dsormais les projets annuels de performance (PAP) respectifs des ministres, qui prsentent ainsi pour chacun de leurs programmes, lensemble stratgie-objectifs-activits, les indicateurs de performance, les crdits ainsi que les effectifs relatifs la nouvelle anne budgtaire et relatifs lexercice en cours, les crdits et effectifs des oprateurs concourant aux programmes. Symtriquement, aux documents accompagnant traditionnellement le projet de loi de rglement du budget de lEtat sajouteront dsormais les rapports annuels de performance (RAP) respectifs des ministres, qui rapprochent ainsi, pour chacun de leurs programmes, prvision et excution budgtaire, dune part, objectifs et rsultats constats, dautre part. Un budget reli des rsultats, assorti de nouvelles souplesses de gestion Lun des enjeux majeurs de la gestion par objectifs et par programme est de temprer et contrebalancer la culture de moyens, naturellement forte dans ladministration, par le dveloppement dune culture de rsultats. La capacit atteindre les rsultats attendus avec une conomie de moyens soutenable, est ainsi au cur du nouveau cadre budgtaire et de la logique de gestion publique qui laccompagne. En consquence, la prparation et la discussion budgtaires ne doivent pas porter uniquement sur les crdits et leur justification, mais aussi sur les stratgies, les objectifs, les dynamiques de moyen terme des politiques publiques. Une nouvelle chane de responsabilits se met ainsi en place dans ladministration, avec des liberts plus larges pour les gestionnaires publics. chaque programme sont donc associs une stratgie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifis, lesquels doivent tre conus pour clairer laction publique plutt que comme des rfrences dures . Cet ensemble, qui constitue le volet performance du budget, figure dans le projet annuel de performance de chaque ministre annex au projet de loi de finances. Sous lautorit de son ministre, le responsable du programme sengage sur les lments contenus dans le PAP. Il rendra compte des rsultats obtenus dans son rapport annuel de performances. On se gardera bien toutefois dtablir un lien mcanique entre le niveau des crdits et le niveau des indicateurs de rsultats.

De nouveaux managers publics Le responsable de programme est le maillon central de la nouvelle gestion publique, la charnire entre responsabilit politique et responsabilit de gestion ; sa responsabilit, de nature managriale, coexiste avec la structure de responsabilit hirarchique classique, qui ne disparat pas. Plac sous lautorit du ministre, le responsable de programme participe llaboration des objectifs stratgiques du programme dont il a la charge et il est le garant de sa mise en uvre oprationnelle. Avec le ministre, le responsable de programme sengage sur les objectifs et indicateurs inscrits dans le PAP. En contrepartie, il est dot dune enveloppe de crdits globale et il dispose dune relative autonomie dans ses choix de gestion : il choisit o et comment affecter les moyens financiers et humains mis sa disposition pour remplir ses objectifs. Dans leur immense majorit, les responsables de programme sont des directeurs dadministration centrale, des secrtaires gnraux ou des chefs de services comptence nationale qui le plus souvent nont la responsabilit que dun programme. La gestion des programmes est dlgue des responsables oprationnels qui jouent galement un rle renouvel de management, essentiel. Disposant dune enveloppe globale de moyens, ils sengagent sur des objectifs oprationnels, programment leurs activits et rpartissent leurs moyens entre les diffrentes units sur le terrain. Dans ce contexte, les directeurs des affaires financires conservent un rle de premier plan dans la gestion publique : ils prparent, en lien avec les responsables de programme et les directeurs fonctionnels concerns (ressources humaines notamment) les ngociations, dcisions et arbitrages dans le domaine budgtaire. Ils prcisent les doctrines ministrielles de gestion et dutilisation des ressources (politique dachats, politique immobilire par exemple). Ils coordonnent et consolident les comptes-rendus dexcution des responsables de programme et organisent le contrle de gestion et laudit interne. Ils exercent des fonctions de conseil, dexpertise et dassistance au sein de leur ministre. Ils sont par ailleurs les interlocuteurs attitrs des services budgtaires du ministre des finances, du contrle gnral des dpenses et du dpartement comptable ministriel. Une nouvelle chane de responsabilit, engage sur la performance Il sagit de construire une chane de responsabilits qui favorise la mobilisation des agents tous les niveaux autour de la notion de performance telle que dfinie pour chaque programme. Cette chane inclut services centraux et dconcentrs, gouverneurs rgionaux et tablissements publics. Le contrle des dpenses doit contribuer galement au nouvel quilibre entre responsabilit du gestionnaire et contrle de ses dpenses, ce qui implique certaines volutions dans les modalits et ltendue du contrle ainsi exerc.

De faon gnrale, la refonte des processus de gestion de la dpense publique travers la GBO doit conduire logiquement une professionnalisation des mtiers de la fonction financire de ltat. Enfin, la fonction de contrle de gestion doit accompagner la logique de performance, en amliorant progressivement le rapport entre moyens engags et rsultats, et en nourrissant le dialogue de gestion de donnes objectives. La recherche de performance du service public est un exercice ncessairement collectif ; la communication, la concertation, lchange sur les pratiques professionnelles en constituent des expressions vivantes essentielles. Autant de justifications du dialogue de gestion Articulation entre cycle budgtaire et pilotage de la performance, concrtisation des nouveaux modes de management, des nouvelles souplesses de gestion et des nouvelles formes de responsabilit, organisation des rles, des procdures et flux dinformation, redfinition des temps collectifs dans la gestion des politiques publiques, telles sont les justifications du dialogue de gestion au sein de ladministration.

1.2 Une dynamique dchanges, dengagements et dinformation : rle et place du dialogue de gestion
Le dialogue de gestion est le processus d'changes et de dcision institu entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonns, concernant les volumes de moyens mis disposition des entits subordonnes, les objectifs qui leur sont assigns, et plus gnralement la notion de performance applicable aux politiques publiques considres. On parle aussi danimation de gestion . De la dlgation des responsabilits nat le dialogue de gestion, dont est gardien et animateur le responsable de programme. Au niveau central, le dialogue de gestion s'instaure : dune part, selon un axe horizontal, entre le responsable de programme et les directeurs participant au programme ou chargs de services dappui (affaires financires, ressources humaines, etc.) ainsi que lautorit charge du contrle des dpenses ; dautre part, selon un axe vertical, entre le responsable du programme et les responsables oprationnels chargs de sa mise en uvre. Au niveau territorial, le dialogue de gestion englobe les acteurs locaux tels que les chefs de service dconcentrs, le gouverneur et lautorit localement charge du contrle des dpenses.

Le dialogue de gestion a pour enjeu loptimisation de la gestion et des modes daction de ladministration, le bon usage de lensemble des ressources publiques, la cohrence entre ces ressources, lactivit et les objectifs des services. Lidentification des leviers daction pertinents des gestionnaires en est un lment important. Le dialogue de gestion sinscrit dans une dynamique damlioration graduelle de la gestion publique, partir dun tat des lieux partag. Le dialogue de gestion peut tre formalis dans une charte de gestion des programmes (ou protocole de gestion dans les phases exprimentales cf. paragraphe 1.4.2.) ou sappuyer sur tout autre type de support (circulaire dapplication des projets annuels de performance, comme au ministre de lemploi franais, ou directive nationale dorientation ministrielle, comme au ministre de la sant franais, par exemple) qui permette de prciser les espaces dautonomie et de responsabilit de chaque acteur et les rgles de circulation de linformation entre eux. Les conditions de russite du dialogue de gestion impliquent notamment : une bonne structure de programmes ; une chane de responsabilit des programmes resserre ; lassociation des personnels, en particulier aux exercices dlaboration des cadres de performance, de programmation des activits et danalyse des rsultats ; un dispositif (mme simple) de contrle de gestion ; un exercice de comparaison des performances dans lespace et dans le temps ( partir des indicateurs, dont lexploitation effective est essentielle).

Si le dialogue de gestion modifie les modes de travail habituels des agents de lEtat, particulirement de son encadrement, il est aussi source damliorations pour ceux-ci, comme pour les bnficiaires des politiques publiques. Le dialogue de gestion, insr dans la dmarche plus large de pilotage par la performance, contribue en effet dcloisonner les services de ltat et dvelopper le travail en commun autour des priorits ministrielles : on engrange ces bnfices en dotant les services de budgets globaux pour chaque ensemble de politiques publiques, en mettant la logique de rsultats au premier plan, en dveloppant la concertation, en incitant une meilleure intgration entre chelons centraux et locaux, et en permettant notamment aux chelons oprationnels de prendre une plus grande part aux discussions sur la rpartition des moyens, la programmation des activits et le remploi des marges dgages. Ce faisant, le dialogue de gestion doit aussi permettre de dpenser mieux, travers la recherche de meilleures combinaisons de moyens dans la gestion des services et des politiques publiques, et travers une formulation plus explicite des finalits des activits des administrations. Cela fait cho cette affirmation rcente dun cadre du ministre de la sant, qui soulignait un problme doptimisation des ressources beaucoup plus pressant que le problme du volume des ressources .

Enfin, en plaant dans la dmarche de performance des objectifs de qualit de service, et en donnant ladministration plus de souplesse pour sadapter aux spcificits du terrain, les services de ltat doivent aussi tre en mesure de mieux rpondre aux attentes des usagers.

1.3

Plusieurs organisations possibles du dialogue de gestion

Si la France na pas le monopole du dialogue de gestion, cest dans ce pays que le dialogue de gestion administratif a t, ce jour, le plus formalis et concrtis. Sa mise en pratique montre quil peut tre organis de diverses manires. Les axes du dialogue de gestion Le dialogue de gestion comporte deux axes: laxe vertical et laxe horizontal. Le dialogue horizontal, le moins naturel dans un systme administratif fortement hirarchis, est un facteur cl de succs de la GBO.
Ministre du budget Ministre de la fonction publique Autres ministres Premier ministre Parlement

Ministre

D I A L O G U E V E R T I C A L

Cour des Comptes

Responsable de programme

DAF, DRH, DSI, autres directeurs dadministration centrale Direction du Budget (Finances) Autres responsables de programmes Contrle des dpenses Oprateurs

Responsable de sous-programme

Services dconcentrs Etablissements publics Contrle des dpenses

Entit oprationnelle territoriale

Services dconcentrs Etablissements publics Contrle des dpenses Usagers

DIALOGUE

HORIZONTAL

Quelques exemples dorganisation administrative Les exemples qui suivent illustrent de manire plus prcise comment peut se concrtiser le dialogue de gestion. Il faut cependant garder lesprit quils se rapportent au cadre choisi en France pour la mise en uvre de la GBO, assez complexe en termes institutionnels et diffrent de ce qui a t retenu en Tunisie ; en particulier, les notions de BOP (budget oprationnel de programme), dUO (unit oprationnelle) et la place occupe par certains acteurs comme les prfets sont propres la France et ne sauraient tre dcalques pour la Tunisie. Ces illustrations nen conservent pas moins leur intrt pdagogique. Dialogue de gestion ministriel : lexemple des ministres de la sant et de lagriculture (France) Le ministre de la sant sest dot dun Secrtariat gnral pour rpondre aux besoins de coordination interne et de conduite de projets. Nanmoins, cest plutt la direction de ladministration gnrale, du personnel et du budget, en administration centrale, traditionnellement en charge du pilotage des services dconcentrs, qui est reste linterlocuteur de ces services pour la mise en place des programmes, le management de la performance et le dialogue de gestion. Cest en ralit surtout lchelle rgionale que vit le dialogue de gestion, cet chelon rgional tant de plus en plus affirm dans la mise en uvre des politiques de la sante (directions rgionales des affaires sanitaires et sociales, agences rgionales de lhospitalisation - futures agences rgionales de sant -, observatoires rgionaux de la sante, confrences rgionales de sante, plan rgional de sante publique, etc.). Organisation gnrale du dialogue de gestion au ministre de la sant en France : laffirmation de lchelon rgional Le ministre de la sant franais privilgie le dialogue inter-programmes autour du directeur rgional des affaires sanitaires et sociales, pour les grandes tapes de llaboration et du suivi des budgets oprationnels de programme (BOP). Cette organisation saccompagne : - dune approche contractuelle : chaque responsable de BOP sengage sur trois thmes quil choisit, auprs de la direction de ladministration gnrale, du personnel et du budget ; - dune animation de la communaut de gestion par des rseaux thmes/mtiers incluant les directeurs et secrtaires gnraux des directions rgionales des affaires sanitaires et sociales, les contrleurs de gestion et les chefs de services concerns.

Au ministre de lagriculture, lorganisation du dialogue de gestion repose largement sur le Secrtaire gnral, simultanment responsable du programme support. Cette double fonction lui permet la fois de sengager pleinement dans le dialogue avec les autres

directions dadministration centrale du ministre, et de structurer les changes entre celles-ci et les directions rgionales de lagriculture (responsables oprationnels), en lien notamment avec les grandes chances du cycle budgtaire. Ce dialogue est nourri et confort par un dploiement volontariste du contrle de gestion au niveau rgional et dpartemental. Organisation du dialogue de gestion au ministre de lagriculture en France : le rle cl du Secrtaire gnral, responsable du programme support Pour structurer son dialogue de gestion, le ministre de lagriculture utilise, de manire originale, les objectifs et indicateurs de performance du programme support, lesquels sont discuts avec les responsables des autres programmes de manire bien prendre en compte leurs attentes. Le Secrtaire gnral du ministre, responsable du programme support, pilote donc le dialogue de gestion, sous langle de lefficience du ministre. Cette volution a t accompagne par un dploiement volontariste du contrle de gestion au niveau rgional et dpartemental (avec des crations de poste). Les modalits et le calendrier du dialogue de gestion ont t ainsi dfinis : - le premier semestre est consacr aux changes ministriels pour lallocation des moyens aux programmes ; - partir de septembre, le dialogue avec les responsables de BOP se prcise sur la base dune pr-notification denveloppes (en octobre) et de llaboration (obligatoire) dune programmation des activits ; - aprs validation de la programmation locale des activits, la notification dfinitive des moyens est arrte (fin novembre). Tout en laissant se dvelopper un dialogue bilatral entre chaque responsable de programme et chaque directeur rgional de lagriculture (responsable des BOP territoriaux), le Secrtaire gnral du ministre organise des rencontres formalises entre les acteurs de terrain et lensemble des responsables de programme, sous deux formes : - une rencontre en juin entre lensemble des responsables de programmes, deux reprsentants des directions rgionales et deux reprsentants dUnits Oprationnelles, pour tirer les enseignements de la gestion prcdente et prparer les BOP de lanne suivante ; - une rencontre en septembre entre lensemble des responsables de programmes et lensemble des responsables de BOP (notamment tous les directeurs rgionaux) pour prciser les modalits dlaboration des budgets de lexercice suivant. Organisation du dialogue de gestion par direction dadministration centrale : lexemple du ministre de lconomie et des finances franais En raison de la trs grande taille de ce ministre, de la spcificit des activits de chaque direction dadministration centrale, et de la spcialisation du rseau de services dconcentrs de chacune delles, le choix a t fait dorganiser le dialogue de gestion de faon diffrencie selon les directions. Un point commun est le lien troit tabli entre dialogue de gestion et contrle de gestion.

Introduction du dialogue de gestion et dveloppement dune culture du contrle de gestion au ministre de lconomie et des finances franais en 2006-2007 : des approches varies La feuille de route de la modernisation du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie sur la priode 2006-2008, destine accompagner la mise en uvre de la LOLF, a li troitement dialogue de gestion et contrle de gestion. Chaque direction centrale a choisi son propre mode dorganisation cet gard, en fonction notamment des spcificits de son activit et du type de relation avec ses services dconcentrs. Ainsi, par exemple : - lINSEE a cr en 2006 un ple national de comptences en contrle de gestion, servant de centre de ressources pour conseiller les services centraux ou dconcentrs, et aider au dploiement des pratiques de contrle et de dialogue de gestion ; - la direction gnrale de la consommation, de la concurrence et de la rpression des fraudes (DGCCRF), le dialogue de gestion sarticule autour du comit daudit interne qui pilote un rseau de neuf auditeurs placs auprs des directeurs rgionaux (responsables de BOP) pour leur apporter conseil et expertise ; - la direction gnrale de la comptabilit publique1 a tabli un dialogue de gestion avec les Trsoriers-payeurs gnraux, portant sur une vingtaine dindicateurs, euxmmes dclins travers des lettres objectifs-moyens destines aux responsables des postes comptables du Trsor public ; - les confrences diagnostic-plans daction de la direction gnrale des impts ont donn lieu des lettres de mission tenant lieu de feuilles de route pour les directeurs oprationnels au niveau dpartemental (contractualisation des engagements de performance) ; - la direction gnrale des douanes, les confrences de performance et de budget organises au niveau central et les comits de BOP organiss dans les inter-rgions sont les instances cls de dclinaison et de suivi des objectifs nationaux et locaux. Dans tous les cas, des sessions de formation adaptes aux diffrents niveaux de responsabilit ont t conues afin de sensibiliser lencadrement ces pratiques nouvelles. Celles-ci ont en outre t accompagnes par le dploiement de systmes dinformation spcifiques, qui offrent un accs aux donnes dactivit des units oprationnelles et aux donnes consolides des chelons pertinents et qui permettent, par le rapprochement de donnes, davoir une premire indication de lefficience des services.
1

Depuis, la direction gnrale de la comptabilit publique et la direction gnrale des impts ont t fusionnes dans une nouvelle direction gnrale des finances publiques.

Lexprience franaise des premires annes de mise en uvre du dialogue de gestion met en relief quelques recommandations2 :

Il importe que lorganisation et la coordination du dialogue de gestion soit


confie un responsable unique au niveau du ministre, ayant un positionnement hirarchique suffisamment lev et ayant lhabitude des relations avec les services dconcentrs du ministre (les rares exceptions cette rgle, comme dans le cas du ministre des finances franais, ninvalident pas cette recommandation pour ladministration tunisienne). Lorsquil existe, le secrtaire gnral offre un bon positionnement cette responsabilit.

La diffusion dun document de cadrage des priorits et des modalits de gestion des programmes au niveau de chaque ministre est importante (charte de gestion ou quivalent, cf. infra). Le dialogue de gestion doit conduire un enrichissement du contenu du
dialogue entre administrations centrale et dconcentre, ce qui suppose de veiller simultanment : (r-)quilibrer les termes de ce dialogue (quilibre entre proccupations des services centraux et celles des services dconcentrs, mais aussi entre la problmatique budgtaire et les enjeux de performance) ; amliorer la coordination entre directions dadministration centrale.

Lenrichissement du dialogue de gestion suppose galement un effort particulier


pour intgrer le contrle de gestion et le pilotage de la performance dans les processus administratifs, travers : un ensemble dindicateurs en nombre limit mais pertinents au regard des leviers daction rels des services et des possibilits de suivi annuel ou infra-annuel ; des cibles et des calendriers ralistes ; une exploitation effective des remontes dinformation fournies par les chelons oprationnels ; des modes dorganisation fortement territorialiss et coordonns ; la professionnalisation du contrle de gestion.

La responsabilisation des gestionnaires sur le terrain appelle une attention


continue de la part des services centraux ainsi que des mesures concrtes (participation des responsables oprationnels llaboration budgtaire, usage limit des crdits flchs , rel dveloppement de la fongibilit des crdits,

Cf. notamment : Bilan des BOP 2006-2008, Rapport du Club des gestionnaires, Paris, Septembre 2008.

meilleure visibilit sur les enveloppes travers une notification et une mise disposition plus prcoces, etc.).

1.4. Dfinir les rgles du jeu et concilier diffrentes formes de responsabilit

A la base de la GBO il y a un compromis accordant plus de marges de manuvre mais aussi plus de responsabilits aux gestionnaires des politiques publiques, dans le cadre de modes de management devenant plus collectifs, ou plus exactement plus concerts et plus coordonns. Ce faisant, les responsabilits des diffrents intervenants doivent tre dlimites, en tenant compte du fait que de nouvelles fonctions vont se dvelopper au service de ces nouveaux modes de management.

1.4.1. Les diffrentes formes de responsabilit dans le cadre de la gestion de programmes Cf. tableau ci-aprs.

Les diffrentes formes de responsabilit au sein de ladministration dans le cadre de la gestion de programmes :
Nature de la responsabilit Hirarchique Finalit Nouveaux enjeux dans le cadre de la gestion des programmes Organisation optimale des ressources et des activits du service ; recherche dune adquation entre profils individuels et fonctions ; redploiement de moyens ; utilisation de la fongibilit de certains crdits. Transmission optimale des informations au sein du service. Dveloppement dune animation de gestion centre sur lefficacit du service.

Organisation du service, gestion des personnels, distribution des tches, programmation des activits. Transmission des instructions et supervision de leur mise en uvre. Responsabilit de la mise en uvre des fonctions, obligations et droits de chaque agent dans le service. Allocation des ressources un tablissement public, encadrement lgal et rglementaire et orientation stratgique de son activit. Vrification de la lgalit des actes et processus de gestion de ltablissement. Vrification de la contribution de celui-ci la mise en uvre des politiques du ministre. Mobilisation et coordination des actions de divers acteurs contribuant conjointement un programme et des objectifs communs. Formalisation de la stratgie, des objectifs, des indicateurs de performance. Articulation des diffrents chelons territoriaux du cadre de performance du programme. Prparation et ngociation du budget annuel. Organisation des flux dinformation et du partage des ressources entre les acteurs concerns. Organisation des modalits de suivi et danalyse des

De tutelle

Cohrence ressources-activitsperformance. Cohrence entre degr dautonomie transparence de la gestion - qualit des processus internes de gestion et de contrle. Pilotage par objectifs et dveloppement de la mesure des rsultats/de la performance.

Managriale (ou de programme)

. Appropriation de la stratgie par lensemble des cadres. . Mobilisation effective des acteurs (y compris services fonctionnels) autour des enjeux de performance du programme. Pertinence des objectifs et des cibles de rsultats ; quilibre entre lapprhension juste des capacits des services et lincitation de ceux-ci aux gains defficacit (ambition et ralisme des cibles). Affinement progressif de la notion de performance. Amlioration progressive de la pertinence et de la fiabilit des indicateurs. Contribution effective des chelons oprationnels la ralisation des objectifs et des cibles du programme (agrgation). Adaptation des cadres de performance

ralisations, des procdures de contrle de gestion et daudit interne.

locaux la diversit de leurs contextes. Qualit du cadrage budgtaire, annuel et pluriannuel, du programme ; cohrence moyens-objectifs-activits. Pertinence du partage des ressources entre acteurs et entre segments du programme. Mise en uvre (et encadrement ventuel) de la fongibilit des crdits du programme. Respect des prrogatives hirarchiques des directeurs associs. Efficacit de la communication horizontale et verticale, descendante et ascendante, entre les acteurs du programme. Slectivit et disponibilit de linformation requise pour le management de la performance du programme. Consolidation et exploitation effective des remontes dinformation aux fins de contrle de gestion et de pilotage de la performance ; proposition dactions correctrices.

OBJET & ENJEUX DU DIALOGUE DE GESTION

Budgtaire

Ngociation des crdits avec lautorit budgtaire. Rception, rpartition, mise disposition des crdits.

Equilibre entre, dune part, la matrise du processus budgtaire (matrise des dpenses publiques et respect des autorisations budgtaires) et, dautre part, lattribution de marges de manuvre aux gestionnaires. Meilleure lisibilit de la prvision budgtaire. Meilleure visibilit des gestionnaires sur leurs enveloppes de crdits. Matrise des calendriers de prparation, dexcution et de compte-rendu budgtaires. Affinement progressif du lien entre budget et performance .

Financire

Actes relatifs lengagement des dpenses publiques.

Matrise des risques dirrgularit ou dinefficacit de la dpense publique. Passage dune logique de procdures centralises et dautorisations systmatiques a priori une logique de plus grande responsabilisation des ordonnateurs et de contrle a posteriori.

Juridique

Accomplissement des actes Matrise des risques dirrgularit de la ncessaires la justification de la dpense publique. dpense publique : ralisation des procdures dachat, certification du service fait, etc. Paiement des dpenses publiques. Matrise des risques dirrgularit de la dpense publique.

Comptable

1.4.2. Les chartes de gestion a) Utilit des chartes de gestion Les chartes de gestion constituent lun des moyens dexpliciter et de formaliser les rgles du jeu entre les responsables des programmes et les acteurs participant leur mise en uvre (services centraux en charge des affaires financires, des ressources humaines et de lquipement, services dconcentrs, tablissements publics, contrleurs des dpenses, oprateurs). Dautres supports peuvent avoir le mme usage (circulaire de cadrage du dialogue de gestion /ou de la gestion des programmes, directive nationale dorientation pour la gestion de la performance) ; ils sont en gnral labors lchelle de chaque ministre. Les chartes de gestion (ou autres documents quivalents) prcisent ainsi : les espaces dautonomie de chaque acteur (globalisation des crdits et modalits dexercice de la fongibilit, cadre de gestion de la performance) ; les espaces de responsabilit de chaque acteur (programmation des activits, engagements sur les objectifs ou sur certains dlais de procdure, compte-rendu, mise disposition des crdits); les rgles de circulation de linformation ; les supports, rendez-vous et chances du dialogue de gestion.

Les chartes de gestion ont jou un rle positif dans le cadrage du premier exercice des budgets de programme en 2006 en France, en traitant surtout trois thmes : le rle des acteurs dans le pilotage de la performance ; l'affichage des rgles de gestion des crdits, i.e. les limitations ou les restrictions la fongibilit, les rgles relatives la mise en rserve de crdits ou au flchage de

crdits (au risque de se rvler excessivement contraignantes pour les gestionnaires) ; les outils de pilotage de la gestion des ressources humaines (la LOLF franaise se rvlant plus contraignante en la matire).

Certaines chartes sont ministrielles : elles sappliquent lensemble du ministre, assurant ainsi une certaine cohrence entre ses programmes. Dautres sont des chartes de programme : elles formalisent le dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables oprationnels et prcisent les modalits de gestion propres au programme. Lexercice est parfois mixte, une charte ministrielle pouvant tre dcline et complte pour chaque programme. Il ressort de lexprience franaise quelques rgles de bon usage des chartes de gestion : veiller ce quelles ne rigidifient pas la gestion des programmes et ce quelles ne contredisent pas lautonomie de gestion de leurs responsables ; faire valider en interne les rgles quelles noncent, afin de vrifier : leur simplicit de mise en uvre et de leur clart ; leur caractre incitatif pour les responsables oprationnels ; leur contribution la gestion financire du programme.

b) Mode opratoire des chartes de gestion : Caractristiques : Pluri-annualit : leur rvision sur un cycle de 3 ans est souhaitable (rvision durant le premier trimestre lanne N, lors du bilan de la gestion de [N-1], des procdures applicables en [N+1]). Prennit : la stabilit de ce document permet de constituer progressivement une synthse des rgles de gestion utiles aux gestionnaires au quotidien, en capitalisant les meilleures pratiques Simplicit: Elaboration dune charte par ministre (ce qui nexclut pas des affinements par programme). Accessibilit et utilit pratique de linformation : Accs pratique et organis linformation travers un index thmatique et une entre calendaire ; lentre calendaire permet de prsenter, pour chacune des principales chances de gestion, les livrables , les acteurs concerns, les processus et les outils. Le calendrier de gestion, fond sur une circulaire de cadrage interministriel (exemple en France : circulaire du 28 juillet 2006 relative la prparation de lexercice budgtaire 2007, cf. annexe n7) et prcis au sein de chaque ministre, comporte des dates stabilises (interface entre gouvernement et parlement sur les grandes tapes de la procdure budgtaire) et des dates qui sont dtailles chaque anne (dates des confrences de performance,

lettres de cadrage du budget, cadrage des programmations, notification des crdits). Adossement des chartes, si possible, un outil intranet, vritable portail de la gestion ministrielle offrant un accs aux diffrents thmes de la charte ainsi quune liste de contacts et de personnes ressources, des alertes sur des informations nouvelles, des rponses aux questions -- lensemble dpassant finalement le simple cadre de la charte de gestion (ex : outil intranet prodige du dialogue de gestion dans le secteur emploi-formation professionnelle en France) (cf. infra, chapitre 7). La tche de maintenance et de management de ce portail doit naturellement tre organise en administration centrale dans le cadre des missions des services chargs des systmes dinformation. Intgration dans un ensemble de documents et rfrentiels existants, afin dassurer la lisibilit et la cohrence des informations : plan quinquennal, stratgies ministrielles, plans nationaux et programmes prsidentiels, dcrets dorganisation ministriels, contrats pluriannuels structurants (par exemple avec les universits). Elaboration et mise jour: Un travail collectif impliquant le Secrtaire gnral (quand il existe), les responsables de programme, les DAF et directeurs des investissements, les responsables GBO, et, selon les circonstances, dautres gestionnaires centraux et dconcentrs. Une circulaire du Premier Ministre initialisera et formalisera la commande. La signature de la charte par les responsables de programme est recommande. En outre, une concertation en amont avec les contrleurs des dpenses sera de nature simplifier la gestion en cours dexercice. Une mise jour continue. Dploiement : Une mise en uvre accompagne (personnes-ressources, cas pratiques, formation, changes dexpriences...). Une monte en puissance progressive, respectant le temps de la concertation et permettant de sassurer de la pertinence des rgles dictes. Une organisation de projet ad hoc en administration centrale est certainement ncessaire pour porter le projet des chartes de gestion comme outil de concrtisation du dialogue de gestion, de la gouvernance budgtaire par programme et du pilotage par la performance. Contenu : (cf. exemple en annexe n3)

Les items de la charte de gestion Rle et responsabilit des acteurs (1) Acteurs directs du programme : responsables de programme, responsables de sousprogrammes, directeurs de services centraux, responsables oprationnels (directeurs rgionaux, directeurs dtablissements publics) Services fonctionnels : affaires budgtaires, ressources humaines, systmes dinformation, immobilier et quipement, contrle de gestion Contrle gnral des dpenses Primtre des responsabilits sur chaque livrable Calendrier de gestion (1) Etapes des calendriers budgtaire / de performance Livrables Echances Pilotage de la performance Organisation du dialogue de gestion Modalits de dfinition des objectifs du programme et de leur dclinaison oprationnelle Modalits de dfinition des indicateurs du programme et de leur dclinaison oprationnelle Modalits dlaboration et de diffusion du PAP Modalits de comptes-rendus de gestion (rythme, outils, forme) : excution budgtaire / performance Modalits de contrle de gestion (analyse des carts) Modalits dlaboration et de diffusion du RAP Modalits de diffusion des bonnes pratiques Rgles de gestion Mise en rserve de crdits (ventuellement) Degr et niveau de dconcentration de la GRH (recrutements, affectations, paie] Rgles de fongibilit des crdits Rgles particulires (ex : flchage de certaines dpenses dinvestissement dintrt national) Modalits de mise disposition des crdits Conditions de dlgation / de transfert de crdits Modalits de contrle des dpenses ; conditions dallgement du contrle a priori Contrle interne (budgtaire / de performance) Rgles relatives la dlgation des comptences dordonnateur (ordonnateur dlgu pour rpartir les crdits ou pour excuter les actions et les dpenses) ; et relations pratiques entre ordonnateurs dlgus et services spcialiss dans les procdures de dpense. Autres Annuaire des responsables de programmes et de sous-programmes et des responsables oprationnels Annuaire des personnes ressources Procdure de rvision des procdures .

(1) La prsentation combine des acteurs, des chances et des livrables peut prendre la forme dune matrice temps/acteurs simple :

Echances Acteurs

Trimestre 1

Trimestre 2

Trimestre 3

Trimestre 4

Janv. RdP RdSP Dir. rg. Dir. E.P. Ctrl. Dp. DAF Dir. Invts DRH DSI D.Bt/Equipmt Ctrl. Gestion .

Fv.

Mars

Avril

Mai

Juin

Juil.

Aout

Sept.

Oct.

Nov.

Dc.

Termes : RdP = responsable de programme ; RdSP = responsable de sous-programme ; Dir. Rg. = directeur rgional (service dconcentr de lEtat) ; Dir. E.P. = directeur dtablissement public ; Ctrl. Dp. = contrle gnral des dpenses ; DAF = directeur des affaires financires ; Dir. Invts = directeur des investissements ; DRH = directeur des ressources humaines ; DSI = directeur des systmes dinformation ; D. Bt/Equipmt = directeur des btiments et de lquipement ; Ctrl Gestion = contrleur de gestion.

2. Larchitecture des programmes, cadre du dialogue de gestion


La structuration de lactivit de chaque ministre et de son budget en programmes est un aspect important de la rforme GBO. Le programme, qui constitue lunit de base de la spcialit des crdits, devient galement lunit naturelle dexcution du budget et de gestion des politiques publiques. Il constitue donc logiquement le cadre de mise en place du dialogue de gestion. Or la cohrence des primtres respectifs des programmes, loprationnalit de leurs subdivisions internes, et la clart des responsabilits de leur pilotage sont dterminantes pour la qualit du dialogue de gestion.

2.1. Le primtre des programmes


Le mot programme est ambivalent car il possde un sens commun dans le langage administratif habituel, et il possde un sens plus spcifique dans le contexte de la GBO, et donc du dialogue de gestion. Le programme , au sens de la GBO, est un ensemble homogne et cohrent dactivits dun ministre, poursuivant une mme finalit, et plac sous la responsabilit dun cadre suprieur, responsable de programme avec lequel pourra tre engag un dialogue de performance . A chaque programme devront tre associs des objectifs spcifiques, des indicateurs et des cibles chiffres de performance, dont la ralisation effective sera value. Un programme peut englober plusieurs services administratifs et mme plusieurs directions gnrales ; il peut aussi correspondre une partie de service seulement. 2.1.1 Lignes directrices

Pour dlimiter leurs programmes, les ministres peuvent sappuyer sur divers documents de rfrence: dcrets dattributions du ministre, documents de stratgie, rapports dactivit, organigramme, nomenclature budgtaire et comptable, guides mthodologiques fournis par lassistance technique internationale3. A partir de ces documents, la liste des programmes devra tre tablie en veillant ce que chaque programme corresponde un ensemble homogne dactivits et de finalits et dispose dun centre de commandement unique, conformment la dfinition ci-dessus. Plus prcisment, le dcoupage en programmes devra respecter les principes suivants:
3

des programmes en nombre raisonnable (viser 3 7 programmes par ministre pour viter lmiettement) et dont les tailles (en terme budgtaire par exemple) ne soient pas trop dissemblables ; cohrence entre larchitecture des programmes et la dfinition des politiques

Cf. notamment, Etablissement des nomenclatures de programmes et prsentation budgtaire, Guide mthodologique, Banque mondiale, juin 2007.

publiques du ministre ; une chane de responsabilit claire, tablie en correspondance avec lorganigramme du ministre et propice un pilotage effectif et efficace de chaque programme ; affectation aise du personnel entre programmes, sans ambigut et sans contradiction avec la chane de responsabilit ; ventilation du budget par programme aise, sans recours des cls de rpartition artificielles ; possibilit dassigner facilement chaque programme des objectifs propres et des indicateurs de performance correspondants ; stabilit potentielle de la structure de programmes dans lhypothse dune recomposition du gouvernement ; dnomination explicite de chaque programme, reprsentative de son contenu ; possibilit dvaluer les programmes, en raison de la lisibilit de leurs contours / composantes / objectifs / acteurs, et de la mesurabilit de leurs rsultats.

Lannexe n1 ( bote outils ) reprend ces grandes lignes sous la forme dun questionnaire pouvant tre utilis dans une dmarche dauto-valuation par le gouvernement tunisien. Cette grille dauto-valuation est en effet adapte du Guide daudit du Comit interministriel daudit des programmes franais. Si les quatre ministres pilotes sont dj avancs dans le travail de dfinition de leurs programmes, la grille dauto-valuation peut nanmoins leur tre utile pour perfectionner graduellement leur architecture de programme au fil des ans ; elle sera naturellement utile aux autres ministres lorsquils sengageront leur tour dans lexercice. 2.1.2 Programmes - activits - budget : quelques prcisions mthodologiques

Programmes et activits Un moyen dlaborer les programmes est de recenser lensemble des activits du ministre et de voir comment celles-ci peuvent se rpartir en quelques programmes principaux. Cette faon de procder complte une analyse par finalit, laquelle traduit davantage la notion de politique publique. La notion dactivit doit avoir un degr de finesse appropri : il ne faut naturellement pas descendre des actes lmentaires, mais plutt essayer de bien dcrire les attributions et fonctions du ministre. Cela doit tre un travail participatif. Dans certains pays, les ministres ont numr les grandes activits, permettant non seulement de dfinir les programmes mais aussi den suivre lexcution. Par exemple, pour un programme denseignement primaire, on a identifi les activits suivantes des services rgionaux : Gestion des mouvements denseignants Suivi pdagogique Formation

Distribution des quipements Distribution des fournitures scolaires Organisation des examens.

A loppos, il serait contre-productif de vouloir dcomposer une activit telle que passation des marchs en activit lmentaires (lancement de lappel doffres, attribution du march, etc.). Programmes et budget En mode GBO, le budget sera prsent par missions, programmes et sous-programmes. Le choix de la structure de programmes est donc le choix des principales rubriques budgtaires. Lorsque lon tablit la structure de programmes, il faut sefforcer de retranscrire le budget dans la nomenclature de programmes, en tablissant un tableau de passage. La possibilit de raliser ce tableau de passage est un bon test du caractre oprationnel de la structure de programmes retenue. Le principe est de regrouper dans un programme lensemble des moyens qui y concourent directement, tout en conservant deux garde-fous : sagissant des personnels, on ne coupe pas travers un corps administratif ; on ne fait pas de comptabilit analytique dans les budgets de programme : cest pourquoi les services qui participent de manire quasiment indivise (ou trop difficile dmler) plusieurs programmes doivent tre regroups en un programme support ou administration gnrale.

Les gardes-forestiers, par exemple, qui se consacrent totalement et exclusivement la protection des forts, seront affects au programme forts ; cest un cas de figure simple. Le cas des vtrinaires, qui participent plusieurs programmes (production agricole, ressources halieutiques, enseignement) est plus dlicat ; pour prserver la fois la logique des programmes et une application simple et pragmatique, les vtrinaires seront affects au programme oprationnel auquel ils consacrent la majeure partie de leur temps. Les programmes supports Lexistence de fonctions et de services qui contribuent de faon indivise (ou trop difficile dmler) plusieurs politiques et plusieurs programmes dun ministre impose de recourir des programmes spcifiques, appels programmes support ou services dappui ou administration gnrale. Les programmes support correspondent aux fonctions dites dtat-major (direction gnrale, tudes et recherche, communication, conseil juridique, contrles internes) et aux fonctions de gestion des moyens (personnel, budget-finances, immobilier et quipement, informatique, systmes dinformation, etc.).

Quand un projet ou une entit administrative concourt plusieurs programmes, la fonction dadministration du projet ou de lentit doit relever du programme support, cependant que les fonctions oprationnelles traduisant clairement des programmes de politiques relveront de ces derniers. Il en va de mme des directions rgionales polyvalentes ; dans les Commissariats rgionaux au dveloppement agricole, par exemple, la fonction administrative et financire (et les crdits correspondants) doit faire partie du programme services dappui alors que les autres divisions (pches/ production agricole / hydraulique et gnie rural / reboisement / vulgarisation et enseignement) doivent rejoindre les programmes de politiques qui les concernent. Lorsque le responsable dun programme de politique utilise les comptences dun service fonctionnel pour lexcution de ses propres dpenses, il est conseill que leur relation soit organise, sous forme de prestations dassistance matrise douvrage ou sous forme dune dlgation de gestion par laquelle lun confie lautre lordonnancement de ses crdits. Dans ce cas, il parat logique que seuls les crdits de fonctionnement soient inscrits dans le programme support, les autres crdits (investissement matriel) tant affects au programme de politique. Cest le cas, par exemple, de la direction des btiments et de lquipement -DBE- du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche (ou des directions similaires dautres ministres), qui gre actuellement lessentiel du budget de construction du ministre. Dans le cadre des programmes, il faudrait distinguer le budget de fonctionnement de la DBE, qui sert lensemble du ministre et devrait faire partie du programme administration gnrale, du budget dinvestissement gr par cette direction, qui devrait tre ventil entre les autres programmes et sous-programmes du ministre (enseignement suprieur universitaire / enseignement technologique / recherche).

2.2. Le dcoupage oprationnel des programmes


La loi organique du 13 mai 2004 a prvu laffectation des crdits selon des programmes et missions (article 11). Daprs la loi, les missions comprennent un ensemble de programmes concourant concrtiser une stratgie dintrt national. Dans la pratique, et fort logiquement cest aux dpartements ministriels quest dvolu ce rle. Exceptionnellement, on peut imaginer un ministre regroupant deux missions si, par exemple, il est le rsultat du regroupement de deux ministres, mais dans la grande majorit des cas, on assimilera missions et ministres, ce qui revient dire que le concept de mission nest pas crucial pour le dveloppement du budget par objectifs. Tout au contraire, la notion de programme est tout fait essentielle, centrale, et cest la raison pour laquelle elle reoit un tel dveloppement dans ce guide mthodologique. En termes de pilotage stratgique, la loi organique na pas prvu dchelon supplmentaire de dclinaison au-del des missions et programmes. Pour dfinir les modalits de mise en uvre oprationnelle des stratgies, tout comme pour asseoir le suivi de la performance sur des activits concrtes, il est toutefois ncessaire de poursuivre plus avant lanalyse qui a conduit dfinir le programme comme llment

central de la gestion budgtaire par objectifs. Il sagit en effet de rendre la notion de programme oprationnelle, c'est--dire, den dcliner le primtre, la stratgie, les activits et le cadre de performance selon des blocs oprationnels chargs de mettre en uvre la stratgie du programme. Le dcoupage en blocs oprationnels est la base de la gestion de programmes. Ces blocs oprationnels ont leur tte un responsable. Ces responsables sont en charge dun volet de la stratgie du programme (il sagit alors de sous-programmes) ou dune entit gographique (comme par exemple les directeurs rgionaux). On parle dune faon gnrale des acteurs des programmes. Les acteurs des programmes comprennent les responsables de sous-programmes et les responsables dentits gographiques ; ils comprennent les responsables des tablissements publics relevant compltement du budget du ministre (tels que les hpitaux ou les tablissements denseignement); ils comprennent enfin les oprateurs, cest--dire les institutions qui, bien quextrieures ladministration stricto sens, contribuent la mise en uvre des politiques du ministre et sont ce titre destinataires de subventions. 2.2.1. Programmes et structure administrative Le lien entre programmes et organigrammes est double sens : il y a des influences rciproques entre les deux. La dfinition des programmes se fonde non seulement sur une analyse des politiques et stratgies du ministre, mais aussi sur sa structure administrative. Cest impratif pour que chaque programme soit vritablement oprationnel. Dans certains cas, la structure du programme peut reflter troitement lorganigramme ministriel ; ainsi, dans le domaine des transports par exemple, les programmes auront tendance pouser les directions gnrales modales : transport routier, transport arien, etc. ; les programmes du ministre de lagriculture et des ressources hydrauliques en Tunisie suivent ce schma. Dans dautres cas, le nombre lev et la polyvalence des directions dadministration centrale obligent des dcoupages plus complexes. En toute hypothse, il est indispensable de procder une cartographie prcise des programmes et sous-programmes, cest--dire llaboration de tableaux de passage, ou de correspondance, entre : les programmes et sous-programmes du ministre, dune part, lorganigramme, la nomenclature budgtaire et la liste dactivits de ce ministre, dautre part. La totalit des services (centraux et dconcentrs) du ministre ainsi que les projets et les tablissements publics sous tutelle doivent tre rpartis dans les programmesTout en sachant que les directions rgionales, certains tablissements et certains projets ont vocation mettre en uvre plusieurs programmes.

A linverse, la dfinition des programmes amnera parfois rexaminer lorganigramme dun ministre et engager une refonte de cet organigramme afin de favoriser les changements effectifs de culture, de comportement, de mthode de travail, sous-jacents la GBO. Il convient de trouver le juste quilibre entre le souci de simplicit et de pragmatisme, qui permet dviter certains obstacles la rforme, et le souci que celle-ci soit rellement source de changements et de progrs. 2.2.2. Typologie des sous-programmes Les sous-programmes sectoriels La segmentation dun programme en sous-programmes doit provenir dune ncessit logique qui apparait lexamen du programme : gagne-t-on en efficacit segmenter le programme en sous-programmes ? La liste des sous-programmes se prsente-t-elle de faon vidente ? Correspondent-ils des dclinaisons essentielles du cadre stratgique du programme, une rpartition des objectifs du programme, des centres de responsabilit avrs et distincts ? Si on rpond oui ces questions, on peut procder llaboration de sous-programmes. On remarquera que les principes prsents prcdemment comme des conditions dune bonne structure de programmes sappliquent tels quels au dcoupage en sous-programmes.

Modle dclin :
Programme X

Sousprogramme X1

Sousprogramme X2

Sousprogramme X3

Dans ce modle, les objectifs du programme se dclinent selon les sous-programmes. Les sous-programmes peuvent avoir des objectifs spcifiques, plus oprationnels, en plus de ceux du programme. Le responsable de programmes a une relation de type hirarchique avec les responsables de sous-programmes. Modle agrg :

Dans ce cas de figure, le programme est le rassemblement des sous-programmes, qui lui prexistent. Ses objectifs et indicateurs sont les objectifs et indicateurs des sousprogrammes. Le responsable de programme a un rle de coordination et danimation des responsables de sous-programmes - il est parfois lui-mme simultanment le responsable dun sous-programme.

2.2.3. Relations avec les oprateurs Les oprateurs ne font pas partie de ladministration du ministre mais contribuent la ralisation de sa stratgie. Ce sont le plus souvent des tablissements publics, mais ce peut tre galement des entreprises publiques, des associations, voire des entreprises prives. Ils reoivent des transferts du budget en change de prestations spcifiques pour le compte du ministre. Ces contributions peuvent (et devraient) tre formalises par des contrats (contrats de programme, contrats de performance, contrats objectifs-moyens). Le nombre de ces oprateurs peut tre trs important et leur importance variable. Ils sont nombreux au ministre de lagriculture et sont prsents lchelon national, interrgional ou rgional. A titre dexemple, on verra dans lencadr ci-aprs la liste des oprateurs qui interviennent dans le programme production agricole du ministre de lagriculture. Pour parfaire la cartographie des programmes, il est important de situer chaque oprateur et davoir des renseignements prcis sur sa contribution au programme. A cet effet, il est ncessaire de prparer une fiche par oprateur dcrivant : la mission gnrale de loprateur ; ses activits qui contribuent la ralisation des objectifs du programme ; la nature et le montant du financement budgtaire, et ses dterminants ventuels ; la mesure des rsultats de performance ; le type de contractualisation si elle existe.

2.3. Les responsabilits lies aux programmes


Comme on la soulign dj en premire partie de ce rapport, la gestion de programme et le dialogue de gestion qui laccompagne imposent de bien dfinir les responsabilits de chacun. Le tableau prsent au paragraphe 1.4.1. approfondit la nature et les enjeux propres chaque type de responsabilit. Les dveloppements qui suivent sont plutt centrs sur larchitecture concrte des responsabilits lies au pilotage et la mise en uvre des programmes. Celle-ci fait dabord lobjet dune grille dauto-valuation, utile la fois aux ministres pilotes et non pilotes, place dans la bote outils en annexe ce rapport. Ensuite est prcis le rle dun personnage-cl : le responsable de programme. Enfin, est souligne limportance des relations entre programmes : loin de constituer des ilots spars, ceux-ci peuvent et doivent souvent nouer entre eux des relations de coordination ou de prestation de service, plus ou moins frquentes, et en consquence plus ou moins formalises. 2.3.1. Lignes directrices Cf. Annexe n1 : Bote outils : Grilles dauto-valuation relatives larchitecture et au cadre de performance des programmes . 2.3.2. Le responsable de programme La mise en place et la gestion des programmes reposent sur une personne-cl : le responsable de programme. Dsign par le ministre et plac sous son autorit, le responsable de programme a la charge de coordonner la mise en uvre de son programme. Que fait le responsable de programme ? Sur la base des contributions des autres acteurs concerns (directeurs dadministration centrale associs, responsables de sous-programmes, directions rgionales, tablissements publics), le responsable de programme prpare le budget du programme, arrte ses objectifs et cibles de performance sur lesquels il sengage , organise lembotement des cadres nationaux et locaux de pilotage de la performance, suit les aspects de mise en uvre oprationnelle et rend compte des rsultats annuels du programme.

Plus prcisment, le responsable de programme a trois grandes missions : L'laboration de la stratgie et du budget du programme,

Sur la base dune large concertation quil lui appartient dorganiser, le responsable de programme formalise la stratgie de son programme, arrte les objectifs, les indicateurs de performance et les rsultats attendus, assure la programmation des activits et procde la rpartition des crdits qui lui ont t allous. Il s'engage sur les rsultats de son programme : il oriente les choix d'activit et les choix budgtaires afin d'atteindre les rsultats viss, en travaillant avec les gestionnaires des ressources du ministre (DAF, direction des investissements, DRH). Le pilotage du programme et l'organisation du dialogue de gestion

Le responsable de programme organise et anime le dialogue de gestion qui constitue le cadre de la prparation de son budget, de la dclinaison des termes de la performance auprs des entits oprationnelles et du suivi des ralisations. Le compte-rendu et lanalyse des rsultats

Le responsable de programme assure et encourage la transparence, par le dveloppement de linformation sur les ressources utilises, les services produits et les rsultats obtenus ; il contribue, avec laide des units comptentes de ladministration centrale, la construction dun systme dinformation, ordonn et fiable, facilitant lanalyse de la gestion et de la performance. Le responsable de programme prpare galement son rapport annuel de performance. Au-del de son programme, il participe la mise en place dun contrle de gestion et de laudit interne au sein du ministre. Ce faisant, le responsable de programme ne doit pas tre considr comme un responsable tout puissant et omniprsent. Cest plutt un chef dorchestre, ou un matre duvre, qui doit certes prendre des dcisions pour le programme et simpliquer personnellement, mais aussi et cest essentiel susciter une large concertation, faciliter la mobilisation des diffrents acteurs, organiser une coordination efficace entre ceux-ci et entre les diffrents aspects de la gestion de la performance. Pour une prsentation densemble des diffrentes formes de responsabilits dans le cadre de la gestion de programmes, de leurs champs et enjeux respectifs, on se reportera au tableau situ en partie 1.4.1. Qui est le responsable de programme ? Le responsable de programme est un haut fonctionnaire, dont le positionnement hirarchique et fonctionnel, la crdibilit, la disponibilit, et le savoir-faire en matire de concertation et de coordination seront prcieux pour lexercice - parfois dlicat - de sa mission.

Lorsquun programme correspond une direction gnrale, son directeur en sera le responsable naturel. Le secrtaire gnral dun ministre pourra tre le responsable du programme support, moins que le choix du directeur de ladministration gnrale ne soit prfr. Dans dautres cas, notamment quand un programme rassemble plusieurs directions gnrales, le choix de son responsable est plus ouvert, mais le profil professionnel et personnel de ce dernier doit nanmoins vrifier les quelques critres voqus prcdemment. Parmi les quelque 80 responsables de programme en France, 94% sont des directeurs dadministration centrale, secrtaires gnraux ou chefs de services comptence nationale ; 60% ont la responsabilit dun seul programme. 2.3.3. Appui technique aux responsables de programmes ; relations entre programmes La prise de responsabilit des responsables de programmes (et de leurs collaborateurs responsables de sous-programmes et responsables rgionaux) doit se fonder sur une matrise accrue par leurs services des procdures de gestion : CDMT et programmation budgtaire ; prparation du budget sous forme intgre (personnel-fonctionnementinvestissement) ; excution du budget (rpartition des crdits, engagement, mandatement) ; passation des marchs publics; gestion du personnel, y compris la gestion budgtaire ; suivi de lexcution budgtaire, comptabilit administrative ; suivi de la performance. Le rle des directions dadministration gnrale DAF, DRH, direction des investissements, direction des btiments, direction informatique, direction des systmes statistiques, etc. doit voluer vers un rle dappui aux responsables de programme. En effet, le RdP ne peut pas tre spcialiste de tous les domaines. Il appartient donc aux directions dadministration gnrale de lappuyer techniquement dans son rle. Ces directions, qui composent dans chaque ministre le programme support, vont donc devoir oprer une transition de leur rle classique de gestionnaire vers un rle de prestataire de services. Cest dailleurs sur ce rle que devraient tre calibrs les objectifs et les indicateurs de performance du programme support. Il sera ncessaire pour chacune de ces directions de dfinir la rpartition des tches entre la direction et le responsable de programmes. Ainsi le DAF peut coordonner la prparation du CDMT pour le ministre, chaque RdP intervenant pour la partie du CDMT correspondant son programme. Cest le RdP qui sera chef de file pour la prparation du budget, mais le DAF lui apportera un concours mthodologique et logistique. En outre, en consolidant les propositions de budget des RdP, il sassurera que celles-ci sont cohrentes avec le CDMT et avec les directives de la circulaire budgtaire. Vis--vis des

sous-programmes, le RdP aura galement jouer un rle de coordonnateur, avec lappui technique du DAF.

Pour dautres fonctions telles que la gestion du personnel ou la gestion immobilire, il faudra tablir dans quels cas le rle de gestion traditionnel de la DRH ou de la direction des btiments pourra tre transfr au RdP (ce qui aurait du sens pour des infrastructures spcifiques au programme, telles que les btiments dune universit par exemple) quitte ce que le RdP ne dlgue son tour lexercice concret de cette comptence la direction transversale concerne, pour des raisons de savoir-faire et defficacit. En matire de suivi de la performance, la relation entre le RdP et le chef du service des systmes dinformation et des statistiques sera essentielle pour rpondre aux enjeux de fiabilit, de dlai et de pertinence des donnes. Les arrangements retenus entre les RdP et les directions de gestion des moyens peuvent tre informels ou formaliss par crit, sous forme de dlgation de gestion par exemple. Lannexe n11 offre un exemple de dlgation de gestion entre directions dadministration centrale en matire dengagement de la dpense et de pouvoir dadjudication pour les achats publics.

3. Que signifie un pilotage centr sur la performance ?


La notion de performance est au centre de la GBO et ds lors constitue un des principaux objets du dialogue de gestion. A travers le dialogue de gestion on veillera surtout ce que : la conception de la performance applique chaque programme dcoule de la stratgie retenue pour les politiques publiques considres ; les objectifs et cibles de performance du programme soient la fois raisonnables (ralistes) et mobilisateurs pour les services concerns ; les objectifs et cibles retenus lchelle nationale et lchelle oprationnelle soient cohrents et convergents, permettant la fois aux services de terrain de piloter finement leurs actions et au responsable de programme dagrger les rsultats pour raliser ses engagements ; le dispositif de collecte dinformations et de construction dindicateurs soit pertinent et fiable ; le rapport entre moyens, objectifs et activits (qui ne pourra jamais tre mcanique) soit raliste, incitatif et juste ; les cadres de performance soient labors sur la base dune large concertation interne, permettant le dbat puis ladhsion aux objectifs, cibles et indicateurs retenus. Les paragraphes qui suivent prcisent quelques lignes directrices concernant le cadre de performance des programmes et leur dclinaison oprationnelle, se penchent sur les cas de figure des dpartements pilotes et prsentent les projets annuels de performance (PAP), documents formalisant les engagements de performance de chaque ministre, en vue des discussions budgtaires notamment.

3.1. Au cur de chaque programme, une stratgie et une conception partage de la performance
La stratgie est la rflexion globale qui prside au choix des objectifs prsents dans les projets annuels de performance. Elle dcrit galement comment les moyens seront mis en uvre pour atteindre les objectifs. Elle sinscrit dans une perspective pluriannuelle. Elle fonde le choix des priorits de laction publique sur un diagnostic densemble de la situation du programme, tenant compte de ses finalits dintrt gnral, de son environnement, notamment des autres programmes de lorganisme, des attentes exprimes et des moyens disponibles. La stratgie du programme est prsente de manire synthtique dans le projet annuel de performance, en structurant, autour de quelques orientations, les objectifs qui la concrtisent. La formulation de la stratgie est un exercice indispensable pour identifier les priorits, situer et articuler les objectifs et exprimer les rsultats attendus.

Un objectif est le but dtermin dune action, lexpression de ce que lon veut faire. Par exemple, amliorer les chances demployabilit des diplms. A chaque programme sont associs un ou plusieurs objectifs stratgiques, qui doivent tre arrts en cohrence avec les politiques sectorielles et les orientations du gouvernement. A chaque sousprogramme ou service rgional peuvent tre associs un ou plusieurs objectifs oprationnels. Latteinte dun objectif est mesure par un ou plusieurs indicateurs. Un indicateur est une reprsentation chiffre qui mesure la ralisation dun objectif et permet dapprcier le plus objectivement possible latteinte dune performance. Un indicateur ne peut pas lui seul capturer toutes les informations relatives latteinte dun objectif et la contribution du programme ce rsultat. Un indicateur dimpact (diminution du nombre de morts sur les routes par ex.) correspond lobjectif, mais ne renseigne pas directement sur la contribution du programme rsorption des points noirs sur ce rsultat. Il faut donc choisir les indicateurs les plus appropris, en acceptant que cela ne donne quune image partielle, une indication. On slectionnera des indicateurs en fonction de leurs qualits, de leur spcification et des conditions dacquisition des informations requises. 3.1.1. La slection dobjectifs et dindicateurs de performance des programmes : lignes directrices Plusieurs rapports remis au gouvernement de la Tunisie ont dj trait du sujet des objectifs et indicateurs de performance : Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs, prsent par la Banque mondiale (juillet 2005), et rapport de la mission d'appui de lUnion europenne relatif la mise en place des indicateurs de performance pour la Gestion Budgtaire par Objectifs (novembre 2008).

Linsistance sur ce sujet est lie son importance pour le bon fonctionnement du dialogue de gestion et du pilotage par la performance. Les lignes directrices seront prsentes cette fois sous forme de grille dauto-valuation, comme cela a t fait dans les prcdentes parties. Les ministres pilotes affineront progressivement leur cadre de performance sur la base des premiers retours dexprience, cependant que les autres ministres sengageront bientt, leur tour, dans lexercice ; tous, cette grille dautovaluation pourra tre utile. Ne perdons pas de vue quil sagit dune dmarche constructive, dont le but est de permettre au dialogue de gestion et au pilotage de la performance davoir prise sur les ralits administratives et dinciter effectivement lamlioration du service rendu aux usagers. Sans entrer plus dans le dtail, on soulignera limportance de la concertation autour de la prparation de tout ce qui concrtise la notion de performance pour chaque programme ; cette concertation est en effet essentielle pour assurer la lgitimit des objectifs, cibles et

indicateurs retenus, auprs des cadres et de leurs services, et donc leur adhsion la dmarche ; sans une telle adhsion, lexercice resterait lettre morte et ne ferait qualourdir inutilement les processus administratifs. Grille dauto-valuation : Cf. annexe n1 : Bote outils : Grilles dauto-valuation relatives larchitecture et au cadre de performance des programmes . Fiche - type de documentation des indicateurs : cf. cette mme annexe n1. 3.1.3. Llaboration du projet annuel de performance (PAP) Le projet annuel de performance (PAP) de chaque ministre accompagne le projet de budget de lanne n+1 et constitue une annexe la loi de finances. Si le PAP est prpar par chaque ministre, sa prsentation suit le dcoupage par programmes, avec les orientations stratgiques, les objectifs et les indicateurs de performance correspondants. Chaque programme fait donc lobjet dune prsentation spare dans le PAP ; on parle en fait de PAP par programme. Les orientations stratgiques du ministre : Il est souhaitable que le PAP consolid par ministre soit accompagn, en prambule, dune prsentation des orientations stratgiques du ministre. Enonce en termes clairs et concis, celle-ci doit tre suffisamment argumente et taye, rappelant les lments de contexte, les marges de manuvres disponibles, les leviers daction et les attentes des usagers. Prsentation du PAP par programme : (cf. page ci-aprs)

Projet annuel de performance dun programme :

Programme k

Description du programme o Dfinition du primtre du programme et destination des crdits du programme (directions et tablissements concerns, bnficiaires des transferts et subventions, etc.) o Responsabilits dans la gestion du programme o Principaux dispositifs dintervention, cadre lgislatif et rglementaire. Prsentation de la stratgie, des objectifs et des indicateurs. o Prsentation gnrale : . ensemble des objectifs du programme; . cohrence des objectifs du programme avec le Plan de dveloppement conomique et social et la stratgie sectorielle. o Prsentation de chaque objectif : . commentaires sur les rsultats passs ; . commentaires sur le choix du ou des indicateurs associ(s) l'objectif et le choix de la cible de rsultat retenue. o Tableau d'indicateurs : prsenter par indicateur: . les rsultats passs (si possible trois annes, t-1, t-2, t-3) . la valeur attendue l'anne courante (anne t) . les valeurs attendues pour les trois annes de projection (t+1, t+2, t+3) . lments synthtiques sur les mthodes de calcul des indicateurs et les ventuelles prcautions dinterprtation.

Description des principales activits Description des principales activits et identification des produits de ces activits, permettant d'atteindre les objectifs du programme (une activit pouvant contribuer plusieurs objectifs). Difficults Lorsque cest pertinent, prsentation succincte des difficults surmonter pour atteindre les objectifs du programme et les actions envisages pour relever le dfi.

Commentaires : La prsentation stratgique du programme Enonce de manire concise, la stratgie doit justifier le choix des priorits du programme, tenant compte de ses finalits, de son environnement, de son articulation avec les autres programmes du ministre, des attentes exprimes et des ressources disponibles (voir en annexe n5, deux exemples de prsentation stratgique de programmes.) Prsentation dtaille des objectifs et des indicateurs Cet expos accompagne le tableau des indicateurs ; il prcise larticulation entre les objectifs et les indicateurs retenus pour le programme. Pour chaque objectif, on justifiera le choix des indicateurs et cibles associs et les moyens mis en uvre pour les atteindre. Pour chaque indicateur on fournira un tableau rsumant les rsultats passs et les projections retenues. On indiquera la source des donnes et, si ncessaire, la mthodologie de calcul de lindicateur.

Exemple : Prsentation dtaille dun indicateur Programme Forts, projet de loi de finances 2009 (France)

Description des principales activits Les activits de ladministration reprsentent le processus de transformation de ressources (quipements, main-duvre, savoir-faire, rseaux informatiques, etc.) en produits (biens et services). La mise en uvre des programmes passe par lidentification des diffrentes activits menes par les personnels. Pour ce faire, le responsable de programme doit sappuyer sur un rfrentiel dactivits , suffisamment agrg et aisment comprhensible par tous les acteurs, susceptible de servir de rfrence pour la programmation, le suivi et le contrle de gestion. La principale difficult est de dfinir les niveaux pertinents de regroupement. Un niveau trop fin didentification des activits rend difficile leur utilisation pour la programmation, la prparation des budgets ou la confection des PAP. Il faut aussi se garder de la tentation scientifique de dterminer les budgets partir des cots respectifs des activits mobilises : dune part, il ny a pas de formule mathmatique qui lie un niveau dactivit un rsultat ; dautre part, la somme des cots des activits, supposer quils soient calculs, ne pourrait fournir le niveau de budget requis que si la ventilation des charges communes tait parfaitement tablie par la comptabilit analytique et si taient prises en compte les synergies entre activits, toutes choses qui se rvlent fort dlicates.

3.2. La dclinaison oprationnelle du programme dans le cadre dun pilotage par objectifs
On est ici au cur du dialogue de gestion : l o les mthodes de management, les conceptions et formalisations de la performance des acteurs centraux et territoriaux se rencontrent. Lenjeu du dialogue de gestion est de faire converger ces cadres de performance au service des objectifs du programme, sans que les responsables oprationnels perdent la finesse de suivi dont ils ont besoin et ladaptation de leurs actions aux ralits de leur territoire. Afin de concilier les exigences des uns et des autres, la dclinaison oprationnelle des programmes doit suivre un certain nombre de principes. On formulera donc les recommandations suivantes. 3.2.1 Lignes directrices

Les objectifs de chaque programme doivent tre dclins sous forme dobjectifs spcifiques pour chacun des principaux acteurs chargs de le mettre en uvre. Les services chargs de la mise en uvre oprationnelle dun programme doivent disposer dobjectifs et dindicateurs de rsultats propres leur niveau. Larticulation entre ces objectifs et indicateurs oprationnels avec ceux du programme doit tre claire. Ces objectifs et indicateurs doivent tre comprhensibles et connus des cadres et agents concerns.

Ces objectifs et indicateurs doivent tre fonds sur une analyse pertinente de la contribution du service considr et sur une apprciation des rsultats obtenus antrieurement. Les objectifs et indicateurs des entits oprationnelles doivent tre formaliss. Des plans daction pluriannuels ou des contrats dobjectifs / contrats de performance peuvent en fournir le support. Une actualisation annuelle des objectifs et indicateurs assigns aux services concerns sera effectue. Pour les services territoriaux, une procdure de coordination avec les autres services de ltat sur le mme territoire rgional est souvent souhaitable. Sil existe des objectifs du programme qui ne sont pas dclins auprs des services oprationnels, cela doit tre justifi. Il importe que les objectifs spcifiques assigns aux services oprationnels sappuient sur des leviers daction bien identifis par ceux-ci. On sassurera que les services oprationnels ont une bonne connaissance de la contribution qui est attendue deux dans la ralisation du programme. Cela suppose que linformation ait t suffisante pour permettre aux personnels de sapproprier la logique de performance. Cela suppose aussi de vrifier quaucune unit de taille significative nest reste lcart de cette logique. Indicateurs de risques Absence dobjectifs spcifiques assigns aux services oprationnels. Divergence prvisible entre les objectifs affichs du programme et ceux poursuivis rellement par telle ou telle entit oprationnelle (objectifs oprationnels trop gnraux ou irralistes ou non relis aux objectifs du programme). Indicateurs de progrs Dmarche engage pour amliorer les conditions de pilotage des services dconcentrs. Dmarche engage pour rnover les conditions de la tutelle (i.e. tendre lexercice de la tutelle la logique du pilotage par objectifs de performance et du dialogue de gestion) et dvelopper la contractualisation avec les oprateurs de ltat. Bonne articulation entre les contrats et la prparation des budgets pour les oprateurs de ltat. Dmarche engage visant fournir des rfrences sur la performance doprateurs comparables en Tunisie ou ltranger. Effort dinformation et de formation visant diffuser la logique de performance lensemble des agents de ltat concourant la mise en uvre des programmes.

Les moyens daction de chaque acteur doivent tre dfinis clairement et doivent tre adapts aux objectifs assigns. Le responsable de programme doit avoir les moyens de rpartir les crdits (entre sous-programmes, entre entits rgionales) sur des bases aussi justes et objectives que possible. Il convient dexaminer comment est (ou peut tre) construit chaque budget oprationnel de programme, cest--dire chaque sous-enveloppe de crdits assortie dobjectifs propres. Il est souhaitable que les budgets respectifs des sous-programmes ou des entits oprationnelles dclinant un programme couvrent lensemble des dpenses relevant de leurs services au titre du programme considr. Si ce nest pas le cas, les exceptions doivent tre justifies (notamment dans le cadre de la gestion des fonctions de support). Il est, de mme, souhaitable que les responsables de sous-programme et dentits oprationnelles prennent effectivement les dcisions gnratrices des dpenses imputes sur leurs budgetsou que les exceptions soient justifies. Les conditions dans lesquelles se pratique la fongibilit des crdits doivent tre claires et les limites ne doivent pas aboutir la ngation du principe. Les limitations de la fongibilit doivent tre justifies; elles peuvent tre volutives. Si la mise en uvre de la fongibilit par les entits oprationnelles requiert des autorisations, ces dernires doivent tre raisonnables au regard de lesprit de la GBO. Lvaluation des capacits de gestion des ressources humaines au niveau des entits oprationnelles est ncessaire. Le souci doffrir aux gestionnaires des marges de manuvre suffisantes doit conduire tudier les possibilits dvolution des procdures de gestion des ressources humaines. Bien que ce soit un sujet sensible et que les marges de manuvre en la matire soient gnralement faibles, il faudra se pencher sur la question des incitations susceptibles dtre mobilises lgard des responsables oprationnels ou susceptibles dtre utilises par ceux-ci envers leurs propres personnels. La structure et les rgles de gestion des entits oprationnelles doivent leur donner une matrise suffisante de leurs rsultats et favoriser le dveloppement des comptes-rendus sur les ralisations. Indicateurs de risques Centralisation excessive dans la gestion, qui aboutit une dresponsabilisation des services oprationnels de ltat et des oprateurs dans la recherche de rsultats. Fongibilit insuffisante ; contraintes excessives dans la gestion des moyens ou des personnels. Difficults tablir une prvision satisfaisante de la masse salariale.

Indicateurs de progrs Progrs dans lorganisation ministrielle du contrle de gestion. Prise en compte des enseignements tirs des exprimentations.

Des procdures de dialogue de gestion doivent tre organises par les responsables de programmes et doivent concerner tous les acteurs. Les directeurs des services centraux et dconcentrs et des principaux tablissements devront avoir rgulirement des changes approfondis sur leurs objectifs, leurs moyens et leurs ralisations, avec chaque responsable de programme (ou avec leur dlgu). Le directeur dun oprateur participant un programme devra aussi avoir rgulirement des changes approfondis sur ses objectifs, ses moyens et ses ralisations avec le responsable du programme (ou son dlgu). Sil existe un contrat dobjectifs et de moyens, et si (comme il est souhaitable) ce contrat comporte son propre dispositif de suivi et dvaluation, il conviendra de prciser larticulation du dialogue de gestion avec le suivi du contratet avec la prparation et ngociation du budget de loprateur. Le service de tutelle et le responsable de programme devront sassurer que le contrat dobjectifs et de moyens est cohrent avec le PAP. Si loprateur dispose dun rseau territorial, le dialogue de gestion devra tre dclin au sein de ce rseau. Le responsable du programme devra mettre en place les moyens de matriser et contrler lemploi effectif des crdits au profit du programme. Ces changes devront tre prpars en amont de part et dautre ; ils devront avoir des consquences concrtes. Le dialogue de gestion devra traiter, la fois, de lanalyse des rsultats, de la dtermination des objectifs futurs ainsi que de la programmation des moyens. Il est souhaitable que ce dialogue soit nourri par des indicateurs permettant une apprhension, dans le temps et dans lespace, des performances des services de ltat ou des oprateurs. Ces indicateurs devront tre intgrs dans le dispositif de contrle de gestion des programmes. Le dialogue de gestion doit galement permettre dalimenter les comptes-rendus des responsables de programmes et les discussions budgtaires relatives aux programmes. A terme, et dans la mesure du possible, une analyse infra-annuelle permettant de dtecter des carts ventuels entre les cibles de rsultats et les ralisations (tableaux de bord), voire les causes de ces carts, pourra se rvler fort utile pour proposer les ractions adaptes. La liaison ventuelle entre dialogue de gestion et valuation des responsables des services, plus dlicate, pourra tre tudie dans un second temps. Il importe toutefois

que cela ne fragilise pas, mais au contraire conforte, ladhsion des cadres et des services la dmarche de performance. Un effort de comparaison des rsultats entre services comparables et de mutualisation des meilleures pratiques est le prolongement ncessaire de la recherche de performance et de la plus grande disponibilit de linformation. Les volutions requises au niveau des systmes dinformation et des outils de gestion, afin de les adapter aux besoins du dialogue de gestion, devront tre identifies rapidement, ce type dvolution pouvant prendre du temps pour se concrtiser. Si des services ou des oprateurs participent plusieurs programmes : La coordination entre les responsables de ces programmes devra tre organise. Les responsables de programme concerns devront avoir les moyens de suivre lutilisation de leurs crdits respectifs. Les responsables de programme concerns devront disposer de capacits effectives dappui, danimation, dvaluation vis--vis des services et oprateurs multiprogrammes. Indicateurs de risques Le risque majeur est celui dun dialogue de gestion purement formel, sans effet sur le pilotage effectif du programme ; cela peut provenir de plusieurs facteurs : procdures non organises ou non mises en uvre ; organisation irraliste, notamment lorsquun responsable de programme doit superviser directement un trop grand nombre dentits oprationnelles ; outils de contrle de gestion trs insuffisants ou contests, ne permettant pas de nourrir le dialogue de gestion. Indicateurs de progrs On verra positivement lengagement de dmarches destines amliorer progressivement les procdures de dialogue de gestion, et cherchant notamment : clarifier les procdures de tutelle et leur articulation avec le dialogue de gestion ; amliorer le systme dinformation sur le suivi des activits et des rsultats des services de ltat et des oprateurs ; ajuster le calendrier du dialogue de gestion et celui de la discussion budgtaire avec les acteurs oprationnels ; appuyer le dialogue de gestion sur une programmation des activits des services oprationnels fonde sur un rfrentiel dactivit national. 3.2.2 Diffrentes configurations

Cette gestion de la performance, en cascade , peut tre caractrise chaque niveau par une sorte de contrat plus au moins informel : contrat du RdP envers son ministre, contrat du responsable de sous-programme envers le RdP, contrat de lentit rgionale ou de ltablissement public envers le RdP (ventuellement le RdSP). Ces contrats ne sont

pas juridiques, mais constituent un engagement managrial portant sur un certain niveau de performance en change dun ensemble de ressources et de rgles. Ces contrats se caractrisent par : une dclinaison des stratgies par niveau de responsabilit ; une spcification dobjectifs et indicateurs oprationnels ; un accord sur les cibles dindicateurs pour lexercice considr (et les suivants) une dotation budgtaire assortie dune certaine souplesse quant son utilisation (fongibilit de certains crdits notamment). un plan daction. En ce qui concerne les tablissements publics autonomes ou les agences, la dlgation de moyens est plus explicite ; en effet lautonomie de ces institutions doit avoir pour corollaire une contractualisation claire en termes de moyens et de rsultats. La gnralisation de contrats objectifs-moyens ou contrats de programme, dans ce cas de figure, est recommande. Il est difficile de donner un modle gnral, tant les situations varient, mais une rgle gnrale devrait tre un nombre restreint dindicateurs significatifs, dont le suivi est effectif et a des rpercussions sur les relations entre lEtat et ltablissement.

4. Procdure budgtaire et dialogue de gestion


4.1. Schma gnral
La prparation du budget dans les ministres sinscrit dans le cycle gnral de la prparation du budget de lEtat. Dans les faits, elle se confond avec la prparation du CDMT pour ce qui concerne lallocation des enveloppes entre les ministres, les programmes et les sous-programmes, et pour la finalisation des CDMT ministriels, c'est-dire la dtermination des agrgats par programme et grandes catgories de dpenses. A un niveau plus dtaill, on quitte le domaine du CDMT pour rester dans celui du budget annuel. Il importe de rappeler une diffrence importante entre le budget et le CDMT : pour certains ministres, le CDMT comprend des dpenses finances sur dautres sources ; ainsi, pour le ministre de la sant, le CDMT va englober les dpenses des hpitaux finances par lAssurance maladie et par lEtat. Dans la description de la prparation budgtaire qui va suivre, il importe de bien distinguer les deux. Par exemple, la notion de plafond de dpense couvre exclusivement les dpenses sur financement budgtaire. Un autre aspect essentiel est la liaison entre la prparation budgtaire et la prparation du cadre de performance programme par programme. Les deux sont lies conceptuellement, mais peuvent tre ventuellement distingues dans le calendrier. Les trois phases de prparation, telles quelles dcoulent de la mthodologie CDMT sont la phase stratgique, la phase de cadrage, et la phase de prparation dtaille (voir le diagramme ci-joint tir de la mthodologie CDMT).

Diagramme :

Prparation du budget de l'anne t+1 et du CDMT t+1 t+3


Plan
Stratgies sectorielles

Rapports de suivi

CDMT sectoriels Ministres t t+2 (1)

Plan

Ministre des finances (2)

Proposition ministrielle initiale

Priode t+1 t+3

Estimation de la marge de manoeuvre Proposition de CDMT global t+1 t+3


Note de politique budgtaire

Conseil interministriel Examen du cadrage macro-conomique et du CDMT global. Dcision sur les plafonds de dpense par ministre Projet de budget t+1 CDMT ministriels t+1 t+3

Arbitrages du Premier ministre

Min Fin-Ministres sectoriels. Discussions budgtaires Finalisation

Projets de budget, et de CDMT amends

Conseil des ministres Parlement

Phase de prparation des


(1) En "rgime de croisire", une fois la procdure CDMT en place. En priode de dmarrage de l'exercice, lire "programmes et activits en cours" la place de "CDMT t t+2". (2) + ministre du dveloppement et de la coopration internationale et Banque centrale pour les matires relevant du champ de comptence de ces organismes (en particulier, prvisions macroconomiques et montaires, formulation et suivi du plan de dveloppement).

crdits

Cadrage

Prparation du cadrage

Propositions pour changements (+/-)

CDMT t t+2 mis jour sur des bases techniques--> ligne de rfrence t+1 t+3 (1)

Cadre macro-co (2) TOFEt+1 t+3

De la mme faon que le ministre des finances orchestre la prparation du budget entre les diffrents ministres, le responsable de programme devra orchestrer la prparation du budget pour aboutir au projet de budget intgr de son programme. Pour cela il aura coordonner les travaux des sous-programmes et des responsables rgionaux. Ainsi au ministre de lagriculture chaque responsable de programme prpare son budget en liaison troite avec, dune part ses responsables de sous-programme, et dautre part avec les Commissaires rgionaux. Ceux-ci, leur tour, coordonnent la prparation avec leurs chefs de division. De la mme faon, les prsidents duniversit orchestreront la prparation budgtaire entre tablissements. Au niveau du ministre, il faut bien sr un processus darbitrage de lallocation des crdits entre programmes. Ce rle est conceptuellement celui du ministre, rle quil dlguera dans les faits au Secrtaire gnral et/ou au DAF. Les processus interprogrammes et intra-programmes peuvent interagir : pour reprendre lexemple du ministre de lagriculture, comme les CRDA excutent des parties de tous les programmes, il sera ncessaire de prvoir des runions densemble entre chaque CRDA et lensemble des programmes.

4.2. Les grandes phases


Phase dinitialisation Cette phase correspond aux demandes initiales des ministres. Ceux-ci doivent remettre au ministre des finances une version initiale comprenant de faon distinguable : La ligne de rfrence qui donne, par programme, le niveau quimplique la continuation des activits en cours. Dans la pratique, cela signifie : o Dpenses de personnel: estimation de la base t corrige de l'effet en anne pleine des recrutements effectus l'anne t et, par anne de projection, ajout cette base des lments suivants: (i) estimations de l'effet cumul des glissements catgoriels, les annes t+1 t+3; (ii) estimations de l'effet des augmentations de salaires les annes t+1 t+3, partir des hypothses communiques par le ministre des finances; (iii) prvisions de l'impact annuel sur les dpenses de personnel de la mise en service des projets d'investissement s'achevant les annes t+1 t+3. o Dpenses de biens et services: ajout la base de l'anne t des lments suivants: (i) estimation de l'effet cumul de l'inflation les annes t+1 t+3 partir des hypothses communiques par le ministre des finances; et (ii) prvisions de l'impact annuel sur les dpenses de fonctionnement hors personnel de la mise en service des projets d'investissement s'achevant les annes t+1 t+3. o Transferts: prvisions de l'volution du cot des transferts actuels, en fonction de paramtres dfinir type de transfert par type de transfert.

o Investissement: cots des tranches annuelles les annes t+1 t+3 des projets en cours l'anne t. Pour permettre la prparation de cette ligne de rfrence, le ministre des finances communiquera aux ministres sectoriels pour la priode t+1 t+3 des prvisions de: (i) augmentations salariales; (ii) inflation; et (iii) taux de change (pour les projets sur financement extrieur et les transferts internationaux) Les ministres sectoriels devront prciser leur mthode d'estimation de la ligne de rfrence. Cette mthode sera communique tous les intervenants, de faon assurer lhomognit des prvisions. Les propositions dinitiatives nouvelles, c'est--dire les propositions de nouveaux projets, dactivits nouvelles, de recrutements, etc., ainsi que les propositions dconomies sur les activits existantes, ou propositions de terminaison dactivits. Dans un systme centralis, les responsables de programmes peuvent dcider dexercer ce stade un certain degr darbitrage en corrigeant les propositions dinitiatives nouvelles non conformes aux stratgies (au Plan), ou dun cot jug dmesur. De mme, au niveau du ministre on peut exercer un pr-arbitrage si on veut prsenter au ministre des finances une proposition raliste et de qualit.

Il appartient chaque ministre de dcider quel degr de dtail sera conduite cette phase ascendante de la prparation. On peut trs bien dcider de ne demander aux services dconcentrs et aux tablissements publics que les initiatives nouvelles, laissant aux techniciens centraux le soin de projeter les activits existantes. De mme, on peut dans un premier temps demander aux participants de se concentrer sur lanne du budget, se rservant dintroduire laspect pluriannuel lorsque les techniques de prparation par programme auront t assimiles. Phase de cadrage Le ministre des finances communique chaque ministre des plafonds de dpense par grande catgorie de dpense. Au niveau du ministre, ces plafonds seront rpartis entre programmes. A leur tour, les responsables de programme vont rpartir les plafonds de dpense entre sous-programmes et services rgionaux. En pratique, la prise en compte de ces plafonds de dpenses doivent permettre de choisir quelles initiatives nouvelles vont pouvoir tre programmes, aprs prise en compte des conomies sur les activits en cours. Phase de prparation budgtaire dtaille Cette phase se droule de juillet septembre. La dissmination des plafonds de dpense entre les programmes et des programmes vers les sous-programmes et services rgionaux permet de finaliser le projet de budget au cours de confrences internes.

Cas des entits rgionales oprationnelles La gestion par programmes jette une lumire nouvelle sur le rle des entits rgionales dans la prparation budgtaire. On parle ici des entits qui ont la responsabilit dune grande partie des activits du ministre sur un territoire, en gnral la rgion. Cest le cas par exemple des directions rgionales de lducation, des CRDA, des universits. Il sagit maintenant de concilier les attributions rgionales de ces entits avec le fait quelles mettent en uvre plusieurs programmes du ministre et se trouvent de fait quasiment places dans un rle de responsables de sous-programme. On ne peut plus envisager que ces entits ngocient leur budget directement avec le ministre sans impliquer les responsables de programme, pas plus quon ne pourrait dcider que les responsables de programme dictent simplement les budgets des entits rgionales. En outre, la ncessit de discuter en parallle le volet performance et le volet budgtaire implique un traitement appropri. La solution dans le cadre du dialogue de gestion est de prvoir des confrences internes aux ministres qui runissent autour dune table les responsables rgionaux, les responsables de programmes (et ventuellement de sous-programmes) concerns, le DAF, le directeur des financements dinvestissements, le DRH et les autres responsables horizontaux du ministre. Au regard du calendrier esquiss plus haut, il paratrait logique de convoquer ces runions lors des deux phases de prparation budgtaire moins que le ministre ne dcide de simplifier et de convoquer ces runions une fois par an seulement, en traitant simultanment du PAP et du RAP ; on peut alternativement organiser de faon spare confrences budgtaires et confrences de performance. Lexemple des CRDA peut tre dtaill, bien que ceux-ci soient un peu part parmi les services dconcentrs de lEtat, puisquils sont des tablissements publics et jouissent dune certaine autonomie dans leur gestion. Traditionnellement, le budget des CRDA est adopt au niveau du ministre compte tenu de leur autorit et leur relative autonomie de gestion. Dans le cadre de la gestion par programme, il faudra tenir compte du rle dvolu aux responsables de programmes qui seront les premiers responsables budgtaires dans leur domaine. Afin de concilier les deux autorits , il sera ncessaire dorganiser (et de codifier dans la charte de gestion) des confrences budgtaires, o les CRDA rencontreront lensemble des responsables de programmes en prsence du DAF, du DRH, et de lensemble des responsables concerns. Ces confrences devraient avoir lieu aussi bien lors de la phase de cadrage que lors de la phase de prparation dtaille. Dans la pratique, les autorits auront se prononcer entre deux options : la premire, qui suit prcisment la dmarche dcrite plus haut, distribue le budget aux RdP, qui euxmmes rpartiront cette enveloppe par CRDA. Dans ce cas de figure, les RdP ont un dialogue direct avec les responsables de divisions du CRDA, aussi bien pour le budget que pour le programme dactivits et les objectifs de performance. Le budget des CRDA sera alors la consolidation des budgets par programmes. La deuxime option, plus proche de la pratique actuelle, revient faire prparer les demandes de budget par les CRDA, les faire discuter par les services communs sous lautorit du secrtaire gnral, puis affecter chaque programme la part du budget du CRDA qui lui revient. Les budgets nationaux

des programmes deviennent alors la somme des programmes rgionaux, auxquels doivent tre ajoutes videmment les dpenses ne passant pas par les CRDA. Dans les deux options, un rle important de chef dorchestre est dvolu au Groupe Central compos notamment de la direction gnrale des financements, des investissements et des organismes professionnels (DGFIOP) et de la direction gnrale des services administratifs et financiers, intervenant dans leurs champs budgtaires respectifs : crdits de fonctionnement, dpenses de personnel, investissements, subventions aux tablissements publics et concours aux groupements professionnels.

4.3. Articulation des calendriers de suivi de la performance et du cycle budgtaire


En rythme de croisire, la prparation du budget en mode GBO va de pair avec le suivi de la performance, et les deux calendriers doivent tre troitement articuls. La premire tche dans lanne sera la prparation du dernier RAP (ncessairement ascendante : rsultats par tablissement public dabord, puis par service rgional, puis par programme). Paralllement la prparation du budget, doivent tre prpars les PAP. La tche serait pratiquement impossible si lon navait pas une phase prliminaire de mise au point des PAP; aprs quoi il ne sagit plus de recrer chaque anne les PAP (avec lexpos des stratgies, des objectifs et des indicateurs) mais plutt de les mettre jour ce qui reste un travail substantiel... Il sera donc ncessaire de prvoir un calendrier combin de prparation du budget, du CDMT et du PAP, selon le schma indicatif suivant :

Le suivi de la performance dans le cycle budgtaire


Loi de finances Janvier Avril Cadrage macro-conomique - Prvisions de recettes TOFE Le MinFi tablit des plafonds de dpense pour le budget annuel partir des objectifs de dficit arrts en mai et des CDMT sectoriels Une lettre de cadrage budget/CDMT est adresse mi-juin, lattention des ministres sectoriels Les projets de budget des ministres sectoriels sont examins en confrence budgtaire entre le MinFi et les ministres sectoriels. Les grandes masses de crdit sont rparties par ministre. Les ministres finalisent leur budget. Le Conseil des ministres examine le projet de budget soumettre au Parlement. Le MinFi finalise le Projet de Budget. Le projet de budget est transmis au Parlement. Octobre Les ministres sectoriels prparent leur projet de budget annuel et CDMT, sous contrainte des plafonds de dpenses. Rpartition des plafonds de dpenses entre programmes. Prparation et envoi des plafonds de dpense par les RdPs aux services dconcentrs et aux sousprogrammes. Finalisation, par les services dconcentrs, des RAP pour lanne N-1 et des PAP pour lanne N+1 labors. Consolidation des RAP pour lanne N-1 et des PAP pour lanne N+1 au niveau ministriel. CDMT Prparation des CDMT par les ministres. Remise des projets de CDMT ministriels au MinFi. Projet / Rapport de performance

Prparation, par les services dconcentrs, des RAP pour lanne N-1 et des PAP pour lanne N+1 Discussion des RAP et des PAP entre ladministration centrale et les services dconcentrs.

Juin

Juillet

Aot

Septembre

Les ministres prparent les CDMT finaux en tenant compte des dcisions prises par le gouvernement. Les CDMT ministriels sont transmis au Parlement

Novembre

Le RAP consolid de lanne N-1 et le PAP consolid de lanne N+1 sont transmis au Parlement Aprs le vote du Parlement, le RAP et le PAP N+1 sont mis en ligne sur Internet.

Dcembre

Vote du budget annuel

Termes : TOFE = Tableau des Oprations Financires de lEtat ; MinFi = Ministre des Finances ; CM = Conseil des Ministres.

Selon les capacits dexcution des services, on pourrait dcider dans un premier temps de ne prparer dabord que le RAP, puis de finaliser le PAP partir de juillet lors de la prparation du budget dtaill. Pour illustration, lannexe n10 prsente le calendrier combin du suivi de la performance et du cycle budgtaire au Chili.

5. Lexcution des dpenses publiques


5.1. Eclairage : les nouvelles modalits dexercice du contrle financier en France dans le cadre de la LOLF
Le contrle financier rnov, dsormais qualifi de budgtaire , traduit le nouveau compromis entre responsabilit du gestionnaire et contrle de son action, ce compromis ayant modifi la nature, le moment et ltendue du contrle de lexcution des dpenses publiques. Des objectifs centrs sur la prvention des risques budgtaires Il ne sagit plus tant dexercer un contrle de rgularit de nature juridique qui constituait auparavant la principale substance du contrle mais plutt de vrifier que les gestionnaires des dpenses de lEtat sengagent dans des limites et conditions soutenables sur le plan budgtaire, pour le prsent et lavenir proche, dans le respect de lautorisation parlementaire. Plus prcisment, le contrleur : garantit, dans la phase de prparation budgtaire, que la programmation budgtaire retenue est cohrente et soutenable aux diffrents niveaux de gestion que sont le programme et le BOP, et quelle sinscrit dans les limites de lautorisation parlementaire ; scurise lexcution du budget en assurant un suivi comptable des engagements de chaque ministre, en exerant un contrle a priori ou a posteriori des principaux actes de dpense, et en valuant les procdures de dpense en vigueur dans chaque ministre ; informe, analyses lappui, tous les acteurs intresss (ministre sectoriel, ministre du budget, commissions des finances du Parlement) des niveaux et dterminants de la dpense et, le cas chant, participe sa rgulation ; conseille le gestionnaire dans lexercice du dialogue de contrle. Un responsable unique pour scuriser le processus de dpense ministriel : le service de contrle budgtaire et comptable Dans chaque ministre, un contrleur budgtaire et comptable ministriel4 (CBCM) a t plac, sous lautorit du ministre charg du budget, pour scuriser et rationaliser les processus de dpense et les situations patrimoniales. Plus prcisment : il assure le contrle financier au sein du ministre ; ce titre, le CBCM est notamment charg du visa de la programmation budgtaire initiale, de lexamen du plan prvisionnel des effectifs et du suivi de l'excution budgtaire ; il exerce un contrle a priori restreint, un contrle a posteriori des actes dispenss de visa

Institu par le dcret n 2005-1429 du 18 novembre 2005.

ou d'avis pralable et une valuation des circuits et procdures de la chane de dpense ; il est le comptable public du ministre, assignataire des ordres de dpenses et de recettes de l'ordonnateur principal ; il est le coordinateur des autorits dconcentres charges du contrle financier et des comptables assignataires des services territoriaux des ministres ; il transmet aux autorits budgtaires et lordonnateur principal un rapport annuel sur lexcution budgtaire ainsi quune analyse de la situation financire du ministre.

Chaque contrleur budgtaire et comptable ministriel dispose dun service compos de deux segments distincts : lun pour le contrle budgtaire, lautre pour le contrle comptable, dont il utilise les synergies dans lanalyse de la situation financire du ministre ou dans lvaluation de la sincrit des prvisions de dpenses. Un contrle juridique a priori nettement allg Le contrleur financier exerce les contrles prvus et clairement dlimits par les textes5. Alors que le contrle financier avait t dot, au lendemain de la premire guerre mondiale, de larges pouvoirs de contrle a priori, dabord pour lutter contre les dpassements de crdits de ladministration par rapport aux autorisations parlementaires, puis pour assurer la rgularit juridique des actes de dpense, le dcret du 27 janvier 20056 a fait franchir une nouvelle tape cette fonction, afin de ladapter aux principes de la LOLF. La fongibilit des crdits au sein des programmes et la libert accrue ainsi donne aux gestionnaires, devenaient incompatibles avec le maintien dun contrle systmatique a priori. En revanche, de nouveaux risques mergeaient et justifiaient de recentrer le contrle financier. Ainsi : le contrle juridique, portant sur la rgularit des actes de dpenses, ne sexerce plus qu titre exceptionnel (certains actes de recrutement ou de gestion des personnels, certaines dpenses leves) ; la rgularit des actes doit tre assure dsormais au moyen de contrles internes aux ministres, et, in fine, si ncessaire, par les juridictions comptentes ;
Notamment le dcret du 27 janvier 2005 pour ce qui concerne les administrations dEtat, ces rgles tant prcises par arrt pour chaque ministre. Le dcret du 27 janvier 2005 rformant le contrle financier au sein des administrations de l'tat abroge toutes les dispositions de nature rglementaire de la loi du 10 aot 1922 qui rgissait le contrle financier depuis plus de quatre-vingts ans. Il organise le contrle financier dans le cadre de la LOLF. Le dcret du 4 juillet 2005 prvoit l'application de lessentiel du nouveau dispositif de contrle financier aux tablissements publics administratifs, selon des modalits fixes par arrt conjoint du ministre du budget et du ministre dont relve l'tablissement.
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lavis devient le mode dexercice de droit commun du contrle, alors que le visa, effet bloquant, devient lexception ; le contrle a priori des actes devient galement lexception.

Le visa a priori du CBCM nest dsormais requis que dans trois situations : le document annuel de programmation budgtaire initiale des ministres, incluant, le cas chant, une rserve de prcaution en vue d'une rgulation budgtaire ultrieure ; toute proposition susceptible de diminuer cette rserve de prcaution ; les actes d'engagement de dpenses dpassant un certain seuil (fix par ministre). Les seuils de dpense et la liste des actes soumis examen pralable (sous forme de visa ou davis) sont arrts pour chaque ministre, et doivent tre priodiquement rexamins, en fonction des conclusions tires des contrles a posteriori exercs sur les autres actes. La programmation budgtaire initiale des ministres est examine au regard de sa soutenabilit budgtaire , apprcie sur la base notamment de deux critres : la mise en rserve de crdits, telle que prsente au Parlement en annexe de la loi de finances, afin de faire face d'ventuels alas de gestion ; la bonne couverture des dpenses obligatoires et des dpenses inluctables7 . Des modes de contrle diversifis et ajusts aux enjeux : dveloppement du contrle a posteriori et de lvaluation des procdures En contrepartie du resserrement du champ du contrle a priori, les procdures visant matriser les risques dexcution budgtaire se sont diversifies : communication au CBCM dun ensemble d'informations budgtaires, vrifications a posteriori et valuation des procdures de gestion des dpenses. Les gestionnaires sont conduits tenir une comptabilit de leurs engagements. Ils doivent aussi mettre en place un dispositif de contrle interne (les comptables ont leur propre contrleur interne) mais ceci se concrtise, de fait, des rythmes variables selon les administrations et est en cours de dploiement aujourdhui. Les valuations de procdures conduites par le CBCM permettent au minimum dapprcier le degr de fiabilit de lorganisation des services gestionnaires. Elles visent expliquer lorigine danomalies graves et rptes dans la gestion budgtaire et comptable, et affiner la procdure de budgtisation. Elles donnent lieu un rapport qui peut prconiser une modification des rgles du contrle. Un mode de contrle volutif

Dans les faits, la notion de dpenses juges inluctables sest toutefois rvle ambige et complique appliquer.

Le but est de rendre le contrle moins procdural et plus stratgique, pour quil remplisse davantage son rle de surveillance de la soutenabilit budgtaire . Ce dispositif est fond sur la mise en uvre dun contrle interne budgtaire au sein du ministre en complment du contrle comptable. Ces nouvelles modalits ont vocation tre tendues lensemble des ministres selon un rythme progressif li lorganisation des contrles internes de chacun dentre eux.

5.2. Les procdures dexcution des dpenses publiques en Tunisie


La procdure de dpense publique englobe trois aspects : laffectation des crdits et les limites poses aux possibilits de changer cette affectation en cours de gestion ; les modalits et dlais de mise disposition des crdits par les services du Budget auprs des services gestionnaires ; les modalits dordonnancement et de paiement des dpenses et les contrles exerces sur ces tapes. Au cours des dernires annes, le gouvernement tunisien sest efforc dintroduire des assouplissements sur le troisime aspect de la procdure de dpense, mais leur application effective semble limite. Ainsi : Quelques assouplissements ont t apports au principe du visa a priori systmatique (rgie davance, engagement provisionnel, engagement global pour certaines dpenses, engagement global pour les tablissements dont le budget est infrieur un seuil) mais ils restent peu utiliss par les ordonnateurs. Ce peu dempressement des gestionnaires utiliser les modes daction soumis moindre contrle soulve la question de laversion au risque de la part des ordonnateurs et de leur ventuelle prise de responsabilit par rapport au confort du visa pralable. La complexit objective des rgles (dlimitation complexe des champs dapplication de chaque assouplissement) explique galement cette rticence se saisir des possibilits rglementaires offertes. La formation des ordonnateurs peut constituer un levier daction cet gard, surtout pour les services dconcentrs. Le degr de matrise du circuit de la dpense et notamment des rgles dengagement se rvle trs variable selon les secteurs et selon les rgions (comme en tmoigne par exemple le taux de refus de visa de la part du contrleur, qui varie du simple au triple selon les ministres). La fonction de conseil des contrleurs des dpenses, bien quaffirme, est insuffisamment utilise par les ordonnateurs, notamment par ceux qui sont peu expriments en la matire et pourraient en bnficier fortement.

5.3. Propositions damnagements des rgles dexcution des dpenses publiques en Tunisie
Le pilotage par la performance et le dialogue de gestion reposent sur un compromis accordant plus de souplesse et de choix aux gestionnaires en change dun plus grand exercice de leurs responsabilits. Ds lors, un amnagement des rgles du jeu est ncessaire sagissant de lexcution des dpenses de lEtat. Les propositions damnagements suivantes sont autant de pistes approfondir et discuter : Distribution des comptences financires : Revoir le champ dapplication des transferts, travers la rvision du dcret de 2000 sur la liste des oprations ligibles et les destinataires des transferts (conseils rgionaux / tablissements publics) : le gouvernement tunisien peut soit procder des amnagements ponctuels (au profit des Offices des uvres universitaires par exemple), soit une rationalisation plus globale du dispositif. Intgrer techniquement et pratiquement dans le progiciel ADEB ( Systme d'Aide la Dcision Budgtaire ) la possibilit (lgale par ailleurs) pour les Conseils rgionaux de dlguer aux directeurs rgionaux des services de lEtat certains crdits qui leur ont t transfrs. Rflchir lvolution possible du schma dorganisation des dlgations de signature dordonnancement, en distinguant notamment entre la comptence dengagement et la ralisation matrielle de lengagement, mais aussi ventuellement (comme cest le cas en France) entre la comptence dordonnateur pour la seule rpartition des crdits et la comptence dordonnateur pour lexcution des dpenses. En toute hypothse, il convient denvisager un systme souple et ouvert qui prenne en compte la diversit des situations institutionnelles. Ainsi le directeur dune agence simultanment responsable de programme et dores et dj ordonnateur de ses dpenses doit le rester. Le directeur dadministration centrale responsable dun programme mais lheure actuelle non ordonnateur de ses dpenses (ordonnances par le DAF) doit pouvoir largir progressivement sa comptence financire (conformment la logique de la gestion par programme), quitte solliciter concrtement les prestations de service du DAF. (Cf. en annexe n11, un exemple de dlgation de gestion entre directions dadministration centrale concernant lengagement des dpenses et le pouvoir adjudicateur). Affectation des crdits : Examiner la possibilit de dconcentrer la comptence de rpartition des crdits au sein dune partie (au profit des prsidents duniversits par exemple).

Assouplir les rgles de virements entre paragraphes (au sein dun mme article) en examinant la ncessit respective du visa du contrleur des dpenses et de lautorisation du ministre des finances, au regard des enjeux et des possibilits alternatives de contrle a posteriori. Le degr de dcentralisation de lacte de virement mrite aussi dtre examin cette occasion ; peut-on envisager par exemple de donner aux directeurs dOffices des uvres universitaires la capacit de faire des virements entre paragraphes, comme cest le cas pour les Prsidents duniversits? A court ou moyen terme, instituer une large fongibilit des crdits de fonctionnement, en isolant ventuellement certaines dpenses sensibles (telles que les frais de mission et de rception par exemple, que le gestionnaire pourrait redployer mais quil ne pourrait pas abonder). La fongibilit est une composante logique et souhaitable de la GBO. Elle aura pour effet dallger la contrainte sur les rgles de virement des crdits, sur la disponibilit des crdits et sur la bonne imputation des dpenses. Enfin elle doit offrir lordonnateur dimportantes marges de manuvre pour mobiliser et combiner les ressources et modes dintervention quil juge les plus appropris aux circonstances. Des modalits dencadrement allges de la fongibilit peuvent tre dictes au niveau interministriel ou ministriel condition de ne pas vider le principe de sa substance. Par ailleurs, la fongibilit doit sappuyer sur une nomenclature budgtaire adapte, permettant dassurer la cohrence des catgories de crdits, cependant que les ordonnateurs comme les comptables doivent fournir les informations permettant un contrle a posteriori. Mise disposition des crdits auprs des services gestionnaires : Raccourcir le dlai de mise disposition des crdits aprs lattribution dun march dans les ministres . Rgles et politique dachats : Sagissant des rgles gnrales des marchs publics, rflchir de manire concerte la question du seuil et la question de la composition de la commission dattribution des marchs (place du ministre gestionnaire notamment). Revoir la politique dachats groups pour le matriel informatique ; ou, tout le moins, autoriser certains types dtablissements (dans le domaine de la formation professionnelle, de lenseignement suprieur et de la recherche, des hpitaux) droger la politique dachats groups pour le matriel informatique. Assouplir et acclrer les conditions dachat dquipements par les hpitaux EPA : soit en leur attribuant des crdits de titre II, soit en distinguant dans leur budget les crdits dacquisition ou de renouvellement durgence de petits

quipements par rapport aux autres crdits dquipement, grs centralement ; il y a l des enjeux immdiats defficacit pour les hpitaux. Examiner les conditions et possibilits de conciliation entre le dveloppement de lengagement provisionnel et la pratique des groupements dachat.

Contrle des dpenses : Dvelopper le contrle automatique lectronique (par exemple pour le contrle de la disponibilit des crdits). Engager une rflexion concerte, notamment avec le Contrle gnral des dpenses et la Cour des Comptes, sur les possibilits et conditions dallgement du contrle a priori des dpenses. Le groupe de travail prvu sur les contrles peut constituer le cadre appropri pour cet examen. Les conditions des allgements incluent le dveloppement des contrles internes de lordonnateur, ce qui peut conduire envisager un contrle des dpenses modul selon la qualit des contrles internes mis en place. En toute hypothse, lvolution des modalits de contrle de la dpense et lallgement du contrle a priori sont essentiels la russite de la rforme.

Appui technique aux gestionnaires : Promouvoir activement la fonction de conseil exerce par les contrleurs des dpenses. Dvelopper les cahiers des charges - types pour les marchs publics. Dvelopper les manuels de procdure mis disposition des gestionnaires. Raliser les formations requises, pratiques et juridiques, afin de renforcer et diffuser les capacits de gestion dans les services centraux et dconcentrs (gestion budgtaire, modalits dexcution de la dpense publique, procdures de marchs publics). Outre les agents directement impliqus dans lexcution des dpenses de lEtat, il est recommand dinclure aussi dans ces formations les prescripteurs de dpenses (chefs de services hospitaliers par exemple).

6. Lanalyse des ralisations, source dobjectivation du dialogue de gestion et ancrage du pilotage de la performance
Si la dclinaison oprationnelle du programme et de ses critres de performance, la dfinition et lallocation des ressources, ainsi que lamlioration des conditions dexcution du programme sont au cur du dialogue de gestion, lanalyse des ralisations en est galement une composante importante. Il sagit en effet de nourrir le dialogue de gestion danalyses objectives pour affiner progressivement le systme dengagements rciproques entre responsables centraux et rgionaux, sectoriels et financiers, et amliorer graduellement la qualit et lefficacit de laction administrative. Le suivi et lanalyse des ralisations reposent sur deux types de processus et doutils : un processus de suivi en continu, au fil de la gestion, qui se traduit par la production de tableaux de bord destination des responsables de programme et de sous-programmes, et par lanalyse des carts entre ralisations et objectifs (ou prvisions) ; cest ce que lon appelle contrle de gestion ; puisque celui-ci doit devenir une fonction permanente de ladministration, intgre sa gestion courante, il doit sappuyer sur les systmes dinformation de celle-ci, avec quelques exigences spcifiques ; un examen plus approfondi mais ponctuel, portant sur un segment de programme, sur une politique publique ou sur un secteur de ladministration, et que lon dsigne par les termes daudit ou dvaluation ; il sera ici question de mthodes et de bons principes dorganisation de laudit ou de lvaluation.

Les clairages fournis par le contrle de gestion et par les audits / valuations sur le fonctionnement des services et la qualit des actions publiques sont avant tout destins ladministration et bien sr aux ministres concerns. Mais la GBO largit le bnfice de linformation sur la performance au-del de cet usage interne : la prparation du projet de loi de finances annuel et sa prsentation au Parlement doivent en effet intgrer des documents rcapitulant et analysant les rsultats des programmes: ce sont les rapports annuels de performance (RAP), qui sont le pendant des PAP. La tche dlaboration des RAP sinscrit dans le dialogue de gestion. Les expriences trangres montrent bien que lun des principaux bnfices de la GBO est lamlioration de la lisibilit et de la transparence de laction administrative. Le dveloppement du suivi, des contrles a posteriori et de lvaluation fait donc partie de lagenda de la rforme en Tunisie. Limplication des corps de contrle internes et externes ladministration tunisienne est un facteur cl de succs de cette rforme.

6.1. Un processus continu de suivi et danalyse : le contrle de gestion


6.1.1. Quest-ce que le contrle de gestion ? Le contrle de gestion nest pas un contrle ! Cette notion, qui traduit littralement (et maladroitement) le terme anglais de management control dsigne en ralit les outils et processus qui visent mieux matriser lefficacit et lefficience de la gestion dune institution, au fil des mois et des annes. Il sagit donc dun pilotage plus que dun contrle. Le contrle de gestion est un dispositif qui vise alimenter et objectiver le dialogue de gestion entre les diffrents niveaux dune administration, en apportant les outils de connaissance des activits, des cots et des rsultats permettant damliorer le rapport entre les moyens engags et les rsultats obtenus. 8 Les liens entre contrle de gestion et dialogue de gestion sont donc troits. 6.1.2. Organisation et positionnement Cest une fonction organise au niveau des ministres et si possible aussi au niveau des programmes, voire, en fonction des ressources disponibles ( moyen terme), au niveau des principaux services oprationnels sur le terrain. Lorsque le ministre compte un secrtaire gnral, cest gnralement lui quest rattache la fonction de contrle de gestion. A dfaut, elle est situe auprs du directeur charg des affaires financires, mais clairement identifie au sein de ses services. Le contrle de gestion de programme sera naturellement plac auprs du responsable de programme. La cration dun petit tat major auprs du responsable de programme est fortement recommande. En effet celui-ci se voit attribuer de nouvelles tches qui viennent sajouter ses responsabilits traditionnelles de chef dun service dadministration centrale ou dconcentre, et il aura besoin, pour accomplir ces nouvelles tches, non seulement des prestations des services fonctionnels mais aussi de collaborateurs ddis au pilotage du programme et au management par la performance (dissmination des stratgies et objectifs, mise au point des cadres de performance, suivi, consolidation et analyse des informations issues des services oprationnels) ; tel est lobjet du contrle de gestion lchelle du programme. La professionnalisation de la fonction de contrle de gestion peut tre soutenue par un effort danimation des rseaux interministriels de contrle de gestion (changes sur les
La dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs - Guide mthodologique pour lapplication de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001, Paris, juin 2004.
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bonnes pratiques, dfinition dun cadre de rfrence, etc.) sous lgide de linstance interministrielle de pilotage de la GBO ou dune instance interministrielle en charge de la modernisation de lEtat. De tels changes, rguliers, sont en effet importants pour favoriser lmergence dun rseau dexperts ainsi que la rationalisation et lhomognisation des outils. Par ailleurs, des lieux formaliss dchange associant cadres gestionnaires et contrleurs de gestion (confrences de performance, runions de bilan) sont galement de nature ancrer le contrle de gestion dans la ralit des contraintes et des besoins des gestionnaires. 6.1.3. Les attributions du contrleur de gestion Dune faon gnrale, le rle du contrleur de gestion est daider le Ministre et chaque RdP piloter les programmes, ce qui inclut notamment : La contribution lorganisation du pilotage en particulier au moment de la prparation et de lanalyse des budgets en veillant faire prvaloir les principes cls que sont limputabilit des objectifs et indicateurs aux gestionnaires, lautonomie de gestion, et la limitation des charges de reporting au strict ncessaire. La participation la dfinition de la stratgie de chaque programme. La prparation du cadre de performance du programme, dans le contexte du dialogue de gestion. La coordination de la formalisation et dclinaison des objectifs et des indicateurs de performance au niveau des sous-programmes et au niveau oprationnel et, cette occasion, la vrification que lagrgation des cibles de rsultats oprationnels permet bien datteindre les cibles du programme. La contribution la dfinition des nomenclatures dactivits et la programmation des activits. La coordination de la rdaction du volet performance du PAP. Llaboration, en lien avec le RdP et avec les services producteurs de donnes (service statistique du ministre, direction des systmes dinformation, observatoire, autre prestataire) des fiches mthodologiques des indicateurs de performance, et prparation des conventions passer ventuellement avec ces institutions productrices de donnes. La supervision de la mise en place du systme de suivi des indicateurs et de reporting vers ladministration centrale, la conception dune maquette de compte-rendu de gestion, ainsi quun soutien mthodologique aux services oprationnels pour la conception doutils de suivi de leur activit et de leur efficacit. Lagrgation des rsultats des entits oprationnelles territoriales.

La conception et lalimentation du tableau de bord du responsable de programme / du ministre. Lidentification des leviers daction mobilisables pour lamlioration de la performance (formation, ressources humaines, processus oprationnels, ). Lanalyse de lexcution budgtaire et des rsultats du volet performance , ce qui implique un exercice dinterprtation, de comparaison entre entits comparables et danalyse des carts entre les cibles fixes et les rsultats constats. On retiendra ce conseil selon lequel les indicateurs de performance doivent tre utiliss pour clairer laction publique plutt que comme des rfrences dures . La prconisation dventuelles mesures correctrices. La coordination de la rdaction du RAP. Lorganisation de la diffusion des bonnes pratiques de management de la performance.

Reporting Le reporting dsigne, dune part, le processus de remonte dinformations des entits dune organisation vers les chelons suprieurs de la hirarchie et, dautre part, les informations ainsi transmises. Il doit tre organis, dans le cadre du dialogue de gestion par programme, de manire ce que chaque niveau de responsabilit dispose des informations ncessaires pour assumer ses responsabilits, tout en garantissant une cohrence densemble des informations.

Tableau de bord Un tableau de bord est un ensemble dindicateurs, financiers ou non, qui se rapportent une institution et qui sont destins au responsable de cette institution, ayant t galement slectionns par lui. Outil de lecture synthtique, global et rapide, le tableau de bord est utilis des fins de mesure et de matrise de la performance et a vocation aider le responsable prendre des dcisions.

6.1.4. Quelques rgles de bon usage du contrle de gestion Eviter les doubles saisies dinformations identiques, et pour cela : homogniser les supports et documents au niveau de chaque ministre ; utiliser un tableau de bord financier et de performance homogne au niveau des chelons oprationnels territoriaux ; privilgier le traitement lectronique de linformation.

Linformation relative la performance ne vaut que si elle est utile la prise de dcision ; Une information imparfaite est prfrable labsence dinformation, ds lors que celle-ci est cohrente sur le territoire concern, transparente dans son mode de production et fiable. Si le reporting sexerce au profit des chelons hirarchique suprieurs, il importe que les chelons oprationnels aient communication des principaux rsultats agrgs et des principales conclusions du contrle de gestion de programme ou ministriel ; de sorte que celui-ci ne soit pas peru comme un circuit sens unique.

6.1.5. Lignes directrices Le systme de pilotage et de contrle de gestion dun programme, ou plus gnralement dun ministre (ou dun oprateur), pourra tre considr comme satisfaisant si : Les contrleurs de gestion : sont bien identifis dans lorganigramme et dans lorganisation relle du ministre (ou de loprateur) ; leurs rattachements fonctionnel et hirarchique sont clairs et leur assurent ce quil faut dautonomie de jugement ; ont des relations nourries et rgulires avec les gestionnaires ; apportent des commentaires et analyses aux rsultats et soulignent loccasion des risques de non performance ; formulent des propositions damlioration ; travaillent en rseau avec leurs pairs dans dautres ministres. Le tableau de bord de chaque programme : existe (mme sous une forme simple) ; couvre lessentiel du champ du programme ; a un contenu adapt aux besoins concrets de son responsable, au regard des dcisions prendre sur le programme ; est tenu en temps rel (plutt que reconstitu a posteriori) ; est comment ; est transpos ( terme) de manire simple et cohrente aux niveaux oprationnels. Le dialogue de gestion au niveau du programme : a prise sur le fonctionnement rel des services concerns et sur la chane de responsabilits du programme ; comprend des flux dinformation ascendants et descendants, des changes directs et des supports crits ; sappuie sur quelques points forts ou moments forts dans lanne. Lutilisation du contrle de gestion pour le pilotage : est effective ; permet danticiper correctement les rsultats de fin danne ; permet de mieux comprendre ces rsultats ; conduit le responsable de programme sy rfrer pour prendre des mesures correctrices.

On sassurera par ailleurs que les commentaires formuls dans le RAP sont objectifs et justes, en vrifiant : la fiabilit du processus de rdaction concernant les rsultats et leurs commentaires ; ladquation entre les commentaires du RAP et les renseignements fournis par le contrle de gestion ; ltablissement dune relation juste entre rsultats et moyens ; une juste prise en compte du contexte. Le responsable de programme a tout intrt communiquer avec lensemble des services concerns autour des rsultats et de leur analyse.

6.2. Ncessit dun systme dinformation adapt


La production annuelle des indicateurs de performance suppose la collecte (plus fiabilisation et retraitement ventuel) des informations entrant dans la composition de ces indicateurs. Paralllement, le contrle de gestion dans son ensemble appelle un systme dinformation sur la gestion, adapt un suivi annuel, voire infra-annuel. On appelle systme dinformation, un ensemble ordonn dinformations, destin des usages et des acteurs dfinis, qui est anim et gr continuellement (contrles de cohrence et de fiabilit, amlioration des procdures de collecte, passage de collectes manuelles des transmissions lectroniques) et qui est vivant, cest--dire quil volue (en termes de slection dinformation notamment) au fil du temps, selon lvolution des besoins de ceux qui lexploitent. Quelques bons principes concernant ces systmes dinformation sont prciss ci-aprs. 6.2.1. Un systme dinformation sur la gestion et la performance Le contrle de gestion appelle un systme dinformation de gestion adapt un suivi annuel, voire infra-annuel. Rappel de quelques principes gnraux : Linformation relative la performance ne vaut que si elle est utile et utilise pour la prise de dcision et le management concret des services. Un peu dinformation est prfrable labsence dinformation ds lors quelle est pertinente, transparente et fiable. A linverse, la surabondance et lenchevtrement de linformation constituent un rel danger dont il faut se garder. Il convient de porter son attention sur les rsultats, et pas seulement sur lactivit.

Recommandations : Soigner la qualit de linformation sur la performance, ce qui suppose que : les risques de non qualit - lis la production des donnes de base mais aussi au processus de centralisation et dagrgation de linformation - soient identifis et traits ; on sassure de lhomognit des donnes dans lespace ou dans le temps ; les informations produites ne soient pas surabondantes et noccasionnent pas, pour les services producteurs, une charge de travail disproportionne par rapport aux enjeux ; des initiatives soient rgulirement prises pour fiabiliser et scuriser les informations relatives la performance (par le responsable de programme, ou par le directeur des systmes dinformation du ministre, ou par le contrleur de gestion, ou, dfaut, par le ministre des finances)sans oublier les informations ventuellement produites par un tiers / sous-traitant, dont la question de la fiabilit doit aussi tre aborde ; la responsabilit de la validation des donnes aux diverses tapes de leur cheminement soit clairement tablie ; le personnel des services producteurs de donnes simplique dans la qualit et la signification de celles-ci ou des indicateurs finaux ; la collecte des informations soit le moins possible manuelle et que, lorsquelle est manuelle, elle ne passe pas par des ressaisies multiples ; des tests de cohrence soient rgulirement conduits, en sus dautres tests techniques de fiabilit ; les indicateurs soient auditables (cest--dire que lon puisse remonter de lindicateur aux donnes, suivant ce que lon appelle une piste daudit ) et audits. Etre attentif la signification de linformation : Si un indicateur mesure une moyenne, la dispersion autour de cette moyenne doit tre prise en compte. Dans certains cas de forte diversit des rsultats locaux, la pondration de la moyenne peut tre souhaitable afin de tenir compte de cette diversit (tel serait le cas, par exemple, pour le calcul du dlai moyen de traitement dune affaire judiciaire dans un programme Justice judiciaire ). Lvolution de chaque indicateur doit pouvoir tre interprte de faon claire. Les risques de biais doivent tre identifis, par exemple : non exhaustivit des donnes en termes gographiques, non homognit des donnes dans lespace ou dans le temps, risques lis la collecte de donnes subjectives (telles que le remplissage dune grille demploi du temps par les intresss eux-mmes).

Veiller ce que les acteurs aient une matrise satisfaisante des systmes dinformation : Il faut sassurer que les acteurs (centraux et dconcentrs) dun programme ont une connaissance globale suffisamment prcise des systmes dinformation disponibles et de ceux mobiliss pour renseigner les indicateurs de performance. Il convient de recueillir le jugement port par ces acteurs sur la capacit des systmes dinformation rpondre leurs besoins, sur le degr de convivialit des systmes dinformation et finalement sur les amnagements susceptibles de faciliter leur appropriation.

6.2.2. Capacits actuelles des systmes dinformation des pilotes, et nouveaux enjeux Pour ltablissement des indicateurs on utilisera en priorit le systme dinformation existant. Celui-ci comprend : les informations mtier relatives aux activits des ministres et de leurs programmes : elles sont gnralement recueillies soit par les directions gnrales charges de telle ou telle politique publique soit par une direction gnrale des tudes et de la planification (un service analogue) ; les informations rsultant denqutes annuelles systmatiques, comme celles effectues dans le secteur de lducation ; les informations de gestion, de consommation de ressources (consommation budgtaire, emploi, etc.) ; les systmes statistiques sectoriels produisant des annuaires ou autres produits comparables ; les indicateurs dj produits par les ministres, dans le cadre de projets, de conventions, de comparaisons internationales ; les informations produites par des sources externes aux ministres sectoriels : par le Plan, le Centre National de la Statistique, lObservatoire National de lEmploi et des Qualifications (ONEQ), par des enqutes internationales, etc. Ce travail dinventaire reste poursuivre pour chacun des pilotes.

6.3. Formalisation annuelle des rsultats : le rapport annuel de performance


6.3.1. Contenu, mode dlaboration, finalit En premire analyse, le rapport annuel de performance (RAP) est au PAP ce que la loi de rglement est la loi de finances9. De mme que les PAP accompagnent le projet de loi
Cf. Assistance technique pour la mise en place d'un cadre de dpenses moyen terme et l'laboration d'indicateurs de performances pour la gestion budgtaire par objectifs, op. cit.
9

de finances lors de sa prsentation aux parlementaires, les RAP sont annexs au projet de loi de rglement et rendent compte de la qualit de lexcution budgtaire en mme temps que des rsultats en termes de performance. Etant le pendant du PAP, le RAP est prsent selon une structure identique afin de permettre le rapprochement des documents. Le RAP expose donc, pour chaque programme, les activits et les rsultats, et surtout linterprtation et lanalyse de ceux-ci : explication des carts entre objectifs et ralisations, poids du contexte, nouveaux leviers daction mobiliser, etc. Il fournit donc des lments fort utiles la prparation du projet de performance suivant. Cest pourquoi il est souhaitable que le RAP du budget n-1 soit disponible pour la prparation du budget n+1, c'est--dire au plus tard en mai de lanne n. Le tableau ci-aprs prsente un plan type de RAP pour un ministre.

Ministre X

Rsum de lactivit du ministre au cours de lanne : les faits marquants et les rsultats les plus importants survenus au cours de lanne. Prsentation de quelques indicateurs stratgiques au niveau du ministre. Rsum de lexcution budgtaire (comparaison prvisions / ralisations) dans une ventilation par programme. Cette prsentation ne se substitue ni au CDMT ni la loi de rglement. Prsentation par programme Programme A Bilan stratgique du programme Cette introduction est le pendant de la prsentation stratgique du programme du PAP. Elle vise expliquer le droulement des activits du programme et situer ces activits par rapport aux principaux axes stratgiques. Tableau rsum des rsultats (par programme, objectif et indicateur) Ce tableau constitue le cur du RAP ; il synthtise les rsultats du programme en matire de performance. Il suit un format analogue celui du tableau correspondant du PAP. Analyse dtaille et explication des rsultats Les rsultats sont compars aux cibles fixes dans le PAP, et les carts sont expliqus. Lanalyse ne sarrte pas l. Les rsultats sont dsagrgs par rgion, par tablissement (sil y a lieu), par type de bnficiaire, par mode de ralisation du service. Des dtails particuliers seront fournis pour les rsultats particulirement dcevants.

6.3.2. Dclinaison du RAP dans la chane de responsabilits Sous-programmes On donnera les rsultats par objectif et indicateur selon un modle analogue celui du programme. Ces rsultats seront prcd dun rapport dactivit et dun rsum des ralisations budgtaires.

Entits rgionales Le rapport de performance suivra le format du tableau de bord adopt ce niveau. Par exemple, pour un CRDA, le rapport de performance donnera les rsultats des indicateurs par programme (et, dans certains cas, par sous-programmes). Ces rsultats seront prcdsdun rapport dactivit et dun rsum des ralisations budgtaires.

6.4.

Des contrles a posteriori cibls : contrle interne, audit, valuation

Comme le contrle de gestion, dont il est proche, le contrle interne, traduit du terme anglais internal control , dsigne des processus permanents, intgrs au fonctionnement continu dune institution, impliquant lensemble de ses cadres, en vue de scuriser certaines oprations. Laudit et lvaluation constituent revanche des interventions ponctuelles, alatoires ou non, consistant confier des quipes spcialises et indpendantes, lexamen dactions, de pratiques ou dorganisations, en vue de formuler un jugement sur celles-ci, dans une optique de conseil, aux fins damlioration de ces pratiques et organisations. Ces notions daudit et dvaluation se recoupent partiellement, dautant quelles prennent des formes et des objets varis, la faveur du fort dveloppement quelles connaissent dans les administrations publiques, tout particulirement dans le cadre de la GBO, ainsi quon le constate dans les pays de lOCDE ou dAmrique latine plus avancs sur cette voie. Le dveloppement de laudit, notamment de laudit de performance , interne ou externe, apporte en effet, dans ce contexte, des informations et analyses objectives importantes pour clairer le pilotage par la performance et nourrir le dialogue de gestion. 6.4.1. Le contrle interne Le contrle interne est un ensemble de dispositifs pratiques, organiss, formaliss et permanents, mis en uvre par lencadrement tous les niveaux, destins fournir une assurance raisonnable quant la ralisation et loptimisation des oprations, la protection des actifs et des ressources financires, la qualit des informations, en particulier comptables et budgtaires, et la conformit aux lois et rglements 10 . Le contrle interne comptable en forme une subdivision. Il incombe lautorit charge du paiement des dpenses et il consiste en la mise en place de dispositifs prennes au sein des administrations afin dassurer : la scurisation des circuits comptables et financiers ; lutilisation de la comptabilit comme outil de contrle et de

10

Cf. Mon service dans la LOLF : limpact de la rforme des processus budgtaires et comptables, Direction gnrale de la modernisation de lEtat, Paris, dcembre 2007.

pilotage ; le respect des exigences lies la certification par la Cour des comptes 11. Cela inclut le diagnostic et la mise en conformit des procdures, la vrification de cellesci par chantillons et la conservation de toutes les pices collectes lors de ces contrles sur chantillons lesquels seront revus ensuite par la Cour des Comptes dans son propre travail de vrification des comptes. Il revient aussi aux gestionnaires ordonnateurs RdP, RdSP, DR de sassurer du bon respect des rgles de gestion dans leur champ de responsabilit. Ces responsabilits devraient tre rappeles et dtailles dans les manuels de fonction correspondant ces postes. Le contrle interne devient ainsi la contrepartie de lassouplissement du contrle a priori des dpenses. 6.4.2. Laudit interne Laudit interne peut porter sur : la rgularit/fiabilit/sincrit/conformit, lefficacit et lefficience (audit de performance), la qualit du management et du cadre organisationnel. Son champ dintervention est vari : tout ou partie dun ministre, dun programme, dun chelon administratif ou dun service, au niveau central ou dconcentr. Ses sujets le sont tout autant : degr dadquation du cadre organisationnel de lentit audite par rapport ses missions, correcte application des procdures, fiabilit et adquation des systmes dinformation, etc. Dcide par le ministre concern et ventuellement dautres ministres associs, la mission daudit est gnralement conduite selon une procdure contradictoire qui permet linstitution audite de faire valoir ses observations et rponses aux constats et recommandations des auditeurs. Elle aboutit un rapport comportant la fois les analyses et conclusions de lquipe daudit et les rponses de linstitution concerne. Ce rapport est remis linstitution audite ainsi quaux autorits hirarchiques ou de tutelle et lensemble des commanditaires de la mission. Il est la disposition dautres demandeurs ventuels voire publi selon la rglementation en vigueur concernant la communication des rapports. La cration dun comit daudit ministriel ou interministriel est prconise afin de valider les zones de risques et le programme daudit en lien avec les priorits de chaque ministre. Un tel comit aurait en outre vocation fixer les orientations en matire de contrle interne et suivre la mise en uvre des recommandations formules lors des missions daudit.

Cf. Mon service dans la LOLF : limpact de la rforme des processus budgtaires et comptables, op. cit.

11

La constitution dun tat-major de laudit, en quelque sorte, implique de bien dfinir la place et le rle respectifs des corps de contrle interne existants en Tunisie (notamment le Contrle gnral des finances -rattach au Ministre des finances- et le Contrle gnral des services publics -rattach au Premier Ministre- et les inspections gnrales ministrielles en place) et des corps de contrle susceptibles dtre crs (nouvelles inspections gnrales ministrielles par exemple ?).

Les comptences propres de la Cour des Comptes restent intouches et capitales ; elles se dfinissent comme de laudit externe, dans un cadre juridictionnel. Elles sont galement appeles connatre une expansion sous langle de lvaluation des politiques publiques, dune part, et de lexamen de la gestion de ladministration, dautre part ; cest une contrepartie la diminution des contrles a priori.

Le Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) en France Rle du CIAP Le Comit interministriel daudit des programmes, cr en novembre 2001, est une structure daudit interne ladministration, investie dune double mission: dune part, aider, au niveau de chaque programme, la meilleure application possible des principes poss par la LOLF, dautre part, garantir la pertinence et la fiabilit des informations qui sont jointes aux projets de loi de finances pour clairer les dbats au Parlement. Le CIAP sattache donc apprcier notamment : le primtre et la rpartition des crdits de chaque programme ; le systme de management de la performance mis en place dans chaque programme ; la fiabilit des rsultats de performance prsents dans les RAP ainsi que la qualit des analyses des carts entre cibles et rsultats. Fonctionnement du CIAP Prsid par un inspecteur gnral des finances, le CIAP runit lexpertise des inspections gnrales ministrielles. Celles-ci composent le CIAP raison dun membre par ministre (soit 16 membres au total actuellement, outre le prsident et le secrtaire gnral). Chaque anne, en concertation avec la Cour des comptes, le CIAP dresse et diffuse la liste des programmes qui vont faire lobjet dun audit. Chaque audit est ralis par une quipe de trois auditeurs, lun dentre eux appartenant au ministre dont le programme est audit ; tous utilisent un guide d'audit commun lensemble des administrations. Chaque mission se conclut par un rapport qui prsente les constats et formule des recommandations au ministre concern pour amliorer la gestion de programme et la qualit de linformation produite.

Les procdures daudit du CIAP sont contradictoires : le ministre est donc invit formuler ses observations sur les constats et propositions contenus dans le rapport. Le CIAP rend ensuite, pour chaque audit, un avis collgial, sur la base du rapport et des rponses du ministre. Conduits par les corps dinspection ministriels, les travaux du CIAP sont destins ceux-ci et ne sont pas publis. En revanche, le Parlement et la Cour des comptes peuvent recevoir ces rapports et avis daudit, en vertu du droit de communication dont ils disposent. Par ailleurs, le CIAP publie un rapport annuel dactivit dans lequel il prsente les principaux enseignements tirs de chaque campagne daudits. Principales conclusions du 5me rapport dactivit du CIAP (2008) : Sur la gestion de programme en gnral : la mise en uvre de la LOLF doit sintgrer plus profondment la ralit oprationnelle des administrations. Cela doit se traduire notamment par une meilleure liaison entre la chane de traitement des indicateurs de performance et les systmes de contrle de gestion, de manire viter la juxtaposition de dispositifs, lourde et peu propice un dialogue de gestion efficace. Sur la structuration des missions et des programmes : recommandations de suppressions ou fusions de certains programmes. Sur le dispositif de performance attach chaque programme : recommandations damlioration de certains indicateurs pour les recentrer sur les leviers daction rels des administrations et pour mieux distinguer la performance des services par rapport aux effets de contexte ; recommandations relatives la fiabilisation de la chane de renseignement des indicateurs et au dveloppement de lanalyse des carts entre cibles et ralisations.

Laudit de performance sapplique un programme dont il cherche examiner, sur pices et sur place, les composantes et les modes opratoires afin dapprcier son efficacit et son efficience et de proposer des mesures damlioration. Il recouvre une grande varit de sujets (dont celui, technique, de la certification des donnes) et se droule sur la base dun programme daudit annuel ou pluriannuel. Dcide par le(s) ministre(s) concern(s) (conjointement dans le cas de co-tutelle comme pour la politique de sant scolaire par exemple), la mission daudit de performance respectera le principe de la procdure contradictoire et les rgles en vigueur concernant la transmission des rapports. Dans la phase initiale de mise en place du pilotage par la performance, laudit sattachera larchitecture densemble des programmes, du dialogue de gestion et du pilotage de la performance ; plus particulirement, cet audit initial des programmes aura vrifier :

ladquation de larchitecture du programme avec la ralit des leviers daction et des ressources de lentit concerne ; lquilibre du compromis entre autonomie de gestion, responsabilit et compterendu ; la pertinence de la slection des objectifs de performance au regard des principaux enjeux du programme ; la qualit des indicateurs au regard des principes cls ; lquilibre entre ambition et ralisme des cibles de rsultat ; la capacit du systme de dclinaison oprationnelle des programmes rpondre la fois aux spcificits des territoires et au besoin dagrgation du responsable de programme ; le caractre opratoire des modalits du pilotage par objectifs et du dialogue de gestion ; la liaison entre pilotage de la performance, information sur la performance et cycle budgtaire ; lexistence dun systme dinformation sur la performance. Les missions daudit sappuieront sur un guide daudit (de prfrence interministriel) constitu de fiches-questionnaires assorties de commentaires (fiches comparables aux grilles dauto-valuation prsentes dans ce rapport), dune identification des facteurs de risques ou de progrs, dune liste type des interlocuteurs rencontrer, des documents demander et des documents consulter pralablement la mission. En rgime de croisire, laudit de performance, troitement li aux RAP, est essentiellement destin valider les informations de performance fournies par les ministres : vracit de linformation de performance fournie par les responsables, au respect de la mthodologie de collecte / retraitement / calcul / agrgation des informations, qualit de linterprtation et de la prsentation des informations de performance, et pour aller ventuellement un peu plus loin, niveau dexploitation des informations dans la prise de dcision et dans le management concret de la performance. La typologie des misions daudit ne doit cependant pas dissimuler la grande diversit des missions, souvent hybrides, couvrant des sujets lintersection de la performance, de lorganisation et du management des institutions. Tel est le cas des audits de modernisation raliss en France. Exemple : audit de modernisation : rapport sur le pilotage du systme ducatif dans les acadmies lpreuve de la LOLF , mission conjointe de lInspection gnrale des finances, lInspection gnrale de lducation nationale et lInspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche, mars 2007 (cf. annexe n 13). 6.4.3. Lvaluation La notion dvaluation est plus large que celle daudit, dont elle reprend nombre de caractristiques, en ayant pour objet gnralement tout ou partie dune politique publique

ou dun programme, mais en suivant des angles danalyse et des problmatiques trs varis. On nvoquera ici que quelques applications. Lvaluation de programme Il sagit de la conception la plus frquente de lvaluation. Elle consiste en une analyse et une interprtation des rsultats dun programme son objet est donc trs proche de celui dun audit de programme (cf. supra). Lvaluation peut tre ralise par un service dinspection gnrale de lEtat, ou par la Cour des Comptes, ou encore par un prestataire extrieur. Lexprience montre que lvaluation est plus productive lorsquelle est mene de faon constructive, cest--dire dans un esprit de conseil plutt que de sanction.

Lvaluation dimpact La mesure des effets, positifs ou ngatifs, de laction publique rpond parfois une interrogation de fond suscite par le suivi de la performance ; cette interrogation porte non pas sur les processus internes mais sur lincidence socio-conomique dun programme, sur lutilit mme de telle ou telle intervention publique, sur lexistence ventuelle deffets pervers contrariant les objectifs fixs (par exemple, la distribution dune aide publique permet-elle aux bnficiaires de sortir dune situation momentanment difficile ou cre-t-elle une dpendance durable son gard ?). Lvaluation dimpact est amene considrer la population cible dune intervention, le comportement de cette population et les effets recherchs travers la politique considre, par exemple : comment est reu un message dducation la sant ? Comment est-il mmoris ? Provoque-t-il un rejet, une adhsion? Ou encore, comment expliquer les attitudes envers le port de la ceinture de scurit ? Complexe et dlicate mener, lvaluation dimpact doit surmonter la redoutable difficult dtablir les relations de cause effets, en distinguant les dynamiques, qualits et dfauts propres la politique value, et les facteurs exognes. Pour ce faire, les mthodologies ne manquent pas. Inspires des pratiques de la recherche scientifique, elles reviennent toutes plus ou moins comparer deux situations : lune avec application de la politique considre, lautre sans cette politique. Courante dans la recherche, cette manire de procder se fonde sur des chantillons reprsentatifs de la population, lun bnficiant de la politique publique value, lautre nen bnficiant pas. Cependant, cette mthode exigeante nest pas toujours applicable et cest pourquoi on recourt souvent des techniques moins probantes mais plus aises mettre en uvre : comparaison avant-aprs : observation dun mme groupe avant la mise en uvre de la politique et aprs ; malheureusement, entre les deux priodes, le contexte a pu se modifier et interfrer avec les effets de la politique publique ; populations concernes des degrs divers : recherche et observation de lieux, de services, de groupes pour lesquels lexcution du programme sest droule de

manire contraste, par exemple avec un dcalage dans le temps, ou bien avec une composante prsente dun ct et absente de lautre ; lanalyse des diffrences est susceptible dclairer linfluence des paramtres considrs ; enqute auprs dun chantillon de personnes ayant eu lexprience de la mise en uvre de la politique (analyse rtrospective) ; entretiens individuels ou collectifs ; avis dexperts. Portant sur des enchanements de cause effet qui se dploient dans la dure, ces analyses ncessitent du recul, une grande rigueur mthodologique, un souci objectivit etde la patience car une mission dvaluation dimpact peut elle-mme tre longue livrer ses rsultats.

Lauto-valuation Lauto-valuation de service Lvaluation dune politique publique ou dune institution peut tre conduite par les services concerns eux-mmes ; on parle alors dauto-valuation. Celle-ci est un complment naturel du management de la performance. En effet, incits rviser leur fonctionnement, leur efficacit et leur efficience, les acteurs dun programme seront assez spontanment amens se poser ces questions et entreprendre lvaluation eux-mmes. Cette dmarche apporte un feed-back interne prcieux ; elle permet aux services de se situer par rapport aux normes et rfrences nationales ou rgionales et dapprofondir la comprhension des dterminants de la performance ; elle favorise en outre lappropriation par les services de la logique de performance or les expriences trangres montrent bien que cette appropriation par les agents est essentielle au succs du dialogue de gestion et du pilotage par la performance, dt-elle prendre du temps. La dmarche dauto-valuation est donc encourager. Elle peut prendre appui sur un manuel dauto-valuation. Lorsque lauto-valuation vise accompagner le dploiement de systmes dassurance qualit les manuels dauto-valuation intgrent des normes de qualit internationales (telles que ISO 9000). Menes jusqu leur terme et traduites en manuels doprations et en formation des agents, ces auto-valuations - qualit peuvent jouer un rle important dans les progrs raliss par les services publics. Lauto-valuation individuelle Lautovaluation individuelle obit la mme logique que lauto-valuation de service, en sappliquant un agent considr individuellement. Elle favorise la recherche, par cet agent, des manires les plus sres et les plus efficaces dexercer son mtier. Souvent, une telle dmarche suit un protocole dfini par la profession (avec des grilles de questions examiner). Elle contribue lamlioration des pratiques professionnelles, sans devoir surmonter les rsistances que peut susciter lvaluation individuelle par un tiers.

Caractristiques des valuations/audits de programmes au Chili (cf. annexe n14) : piliers importants de la gestion de programme et du pilotage par la performance au Chili ; valuent les programmes en cours, au regard de leurs objectifs et des rsultats attendus ; sont raliss par des valuateurs indpendants slectionns par appel doffres avec des interlocuteurs bien identifis dans les ministres / agences concerns ; dmarrage en 1997 ; en moyenne 13 missions par an au cours des 5 dernires annes ; plan daudit arrt conjointement par le gouvernement et le parlement ; rapports transmis au ministre du budget, au parlement et au public ; rapports suivis daccords formaliss entre linstitution et le ministre du budget.

Exemple de mission dvaluation : lAgence nationale des uvres universitaires et scolaires12 / Programme de sant dentaire / Chili Description du programme Justification :
affections dentaires endmiques dans la population tudiante ; politique de prvention et de promotion de la sant dentaire auprs des tudiants. amlioration de la sant dentaire des tudiants du secteur public travers des actions de soins et dducation-prvention. (1) service complet de soins dentaires pour les tudiants : ducation la sant, prvention, soins curatifs ; (2) actions de promotion de la sant dentaire dans les tablissements subventionns (Healthy School Plan) ; (3) adjonction de fluor dans le lait distribu travers le School Meals Program dans les tablissements subventionns des zones rurales qui nont pas accs leau fluore.

Objectifs :

Composantes :
-

Principaux constats de lvaluation (2004) Conception :


problme correctement identifi; diagnostic initial adquat; ciblage adquat; conception du programme adquate. structure organisationnelle, procdures de coordination et distribution des responsabilits satisfaisantes ; procdures de pilotage, de contrle et dvaluation adquates mais problme de retard, de qualit et de champ de linformation de gestion produite ; ciblage non satisfaisant pour la composante (1). faible couverture de la population vise ; rpartition rgionale des services inadquate.

Organisation & management:

Effectivit et qualit : -

Efficience : - charges dadministration gnrale autour de 8%, correspondant aux standards admis pour les
agences publiques.

Justification :
persistance ncessaire pour tous les types dactions (soins curatifs et prventifs et promotion de la sant) ; cots unitaires plus faibles que ceux du ministre de la sant.

12

National Agency for Scholarships and Student Support.

Suites de lvaluation Consquences budgtaires :


accroissement de 20% du budget lanne suivante ; synergie et contractualisation avec le ministre de la sant pour la sant dentaire des enfants.

Engagements de linstitution :
Conception du programme : rvision des critres de ciblage de la composante (1) ; extension de la couverture pour la composante (1) ; rvision de la formulation de la composante (2). Organisation & management : coordination avec le ministre de la sant ; analyse des cots de la composante (1) ; valuation de leffectivit de la composante (2) ; recherche de contributions de tiers dans la mise en uvre de la composante (2) ; extension de la couverture de la composante (3) ; amlioration du systme dindicateurs ; plus grande publicit du programme.

7. Pilotage gnral du dialogue de gestion et de la gestion de programmes


La difficult dune rforme telle que celle de la GBO et du dialogue de gestion qui laccompagne est quil faut agir plusieurs chelles en mme temps : lchelle interministrielle (impliquant notamment certains services du Premier ministre et le ministre des finances), lchelle de chaque ministre (ou du moins de chaque pilote dans un premier temps), lchelle des grandes directions dadministration centrale et des entits oprationnelles territoriales dans chacun de ces ministres. La combinaison dinitiatives, la continuit dans le temps de la dmarche, lidentification des outils qui marchent sont donc importantes. Non moins importante est lidentification des principaux dfis surmonter dans chaque ministre, dont les situations diffrent videmment nettement. 7.1 Dfis communs lensemble de ladministration

Regrouper, au niveau de chaque programme, un ensemble suffisamment large de ressources budgtaires et un ensemble cohrent de leviers daction. Les entorses au principe de rattachement des ressources aux programmes, acceptes par souci de simplicit par ladministration tunisienne (regroupement dans un programme support de vastes blocs de crdits de personnel ou dadministration centrale), restreignent le champ de la fongibilit des moyens et le champ de la responsabilit des gestionnaires de programmes. Il faut donc garder lesprit la possibilit dlargir moyen terme le contenu budgtaire des programmes. Faire converger le cadre de performance national du programme et les cadres de performance locaux des services sur le terrainsans que ces derniers perdent la finesse de gestion et ladaptation aux ralits rgionales dont ils ont besoin. Affiner progressivement les indicateurs pour quils refltent les priorits de chaque ministre et expriment bien la performance des services et le moins possible leffet de facteurs exognes. Dvelopper progressivement une culture de responsabilit, de compte-rendu et de contrle a posteriori au sein des ministres. Dans le cas de la Tunisie, il faut tre conscient des risques de blocage lis laversion au risque dune partie des personnels administratifs, notamment des ordonnateurs, et lintensit des contrles a priori pesant sur les dpenses publiques ; de tels blocages ont t observs en Turquie par exemple, dont le systme administratif partage ces deux caractristiques. La notion de performance est indissociable de la responsabilisation des ordonnateurs et des gestionnaires des politiques, centraux et dconcentrs. Cela suppose des changements

importants au niveau des gestionnaires, dont le rle et la culture doivent adopter cette extension de leurs missions. Toutes actions susceptibles dy contribuer (groupes de travail, formations, appui technique, changements dorganisation, changements rglementaires, etc.) seront donc pertinentes. De plus, le renforcement du suivi, du contrle a posteriori et de lvaluation font clairement partie de lagenda de la rforme en Tunisie et limplication des corps/services de contrle est un facteur cl de succs de la nouvelle gestion publique. Appliquer aux fonctions financires la logique du dialogue de gestion et de la performance. Cela concerne dabord le mtier du contrle des dpenses publiques, qui doit voluer pour concilier la matrise des risques financiers et lefficacit administrative. Cela concerne aussi le Comit gnral du budget qui, dans lexercice de ses fonctions budgtaires, doit contribuer au dialogue de gestion et au soutien de la performance administrative. Pour ce faire, les calendriers, procdures et nomenclatures budgtaires doivent tre adaptes aux exigences de la gestion par programme et au besoin de visibilit des gestionnaires ; les ngociations budgtaires devront progressivement intgrer linformation sur la performance. La logique du dialogue de gestion et de la performance affecte enfin la distribution des comptences juridiques dordonnancement, qui doit devenir moins concentre, au bnfice des responsables de programmes et des gestionnaires dconcentrssans pour autant tre excessivement disperse (cf. chapitre 5.3. sur ce sujet). Un effort de formation est probablement ncessaire afin que soient diffuses plus largement les comptences techniques en matire de gestion budgtaire et dexcution de la dpense publique. Rflchir la gestion des ressources humaines moyen terme La forte centralisation de la gestion des ressources humaines (gestion administrative des personnels et gestion des crdits correspondants) dans lensemble de ladministration tunisienne est une donne. Cest un atout certains gards car cela permet de conomies dchelle sur les fonctions standardises (paie, enregistrement des volutions mcaniques lies lanciennet ou aux revalorisations statutaires,) et cela scurise la connaissance, le suivi et la prvision de la masse salariale ministrielle. Cela pose en revanche certains problmes ds lors quun responsable de programme souhaite utiliser de faon plus souple la GRH pour augmenter lefficacit de ses services. Par consquent, si le statu quo dans ce domaine est raisonnable dans un premier temps, il faudra rflchir lintroduction, moyen terme, de certaines prrogatives de GRH dans le champ de responsabilit des RdP. Trouver le juste quilibre entre le souci de simplicit et de pragmatisme, qui permet dviter certains obstacles la rforme, et le souci que celle-ci soit rellement source de changements et de progrs. Cela sapplique de nombreux aspects du dialogue de gestion et du pilotage de la performance : la structuration des programmes, lvolution des organigrammes et lorganisation des responsabilits, la rpartition des ressources, la dfinition de la

performance, les systmes dinformation, les contrles et valuations. Cest une des grandes difficults du pilotage de cette rforme que de trouver le juste compromis entre la ncessaire simplification dune dmarche qui pourrait devenir excessivement bureaucratique et formelle, dune part, et laffirmation des actions les plus srement sources de changements et de performance, dautre part.

7.2 . La conduite de la rforme


7.2.1. Les principaux acteurs de la conduite de la rforme Il ny a pas de modle uniforme quant la conduite dune telle rforme. Le contexte administratif, institutionnel, culturel et politique compte beaucoup. Cependant, au vu des expriences trangres, on peut souligner le rle particulirement important de certains acteurs. Le ministre des finances dtient un rle cl dans la conduite des changements relatifs aux procdures budgtaires et de performance, comme le montrent les cas du Royaume Uni, de la France, du Canada, de la Nouvelle-Zlande, du Portugal, du Chili ou du Mexique. En Tunisie, un rle essentiel revient la fois : au Comit gnral du budget : pour lintgration des informations sur la performance dans les ngociations budgtaires, mais aussi pour ladaptation des calendriers, procdures et nomenclatures budgtaires aux exigences de la gestion par programme et aux exigences de visibilit des gestionnaires ; la structure de pilotage de la GBO (unit GBO des finances + Commission de suivi et dvaluation13 prside par le Ministre des finances): pour la formalisation et la diffusion des outils daide la mise en uvre de la GBO, la liaison avec les units GBO ministrielles et la production dlments de cadrage et dharmonisation des pratiques en matire de dialogue de gestion, de management de la performance et dexcution budgtaire. Lexistence dune structure ddie au pilotage de la rforme, et en pleine capacit pour ce faire, est un facteur cl de succs. Ce pilotage devra tre exerc avec dtermination mais il devra aussi rechercher le bon quilibre entre le besoin de cadrage mthodologique interministriel (surtout dans la phase de dmarrage), dune part, et le besoin de souplesse au niveau de chaque ministre, dautre part. Les DAF ont un rle capital: ils sont appels prparer, en lien avec les responsables de programme, les dcisions et arbitrages dans le domaine budgtaire ; dfinir une doctrine ministrielle de gestion budgtaire (par exemple sur la fongibilit des
Commission de suivi et dvaluation de la GBO : prside par le Ministre des finances, de composition relativement large incluant notamment des reprsentants du Premier ministre et du ministre du dveloppement et de la coopration internationale, de la Cour des Comptes et du Contrle gnral des dpenses ; elle est charge du suivi technique de la rforme et de sa coordination oprationnelle ; il lui revient donc ce titre de valider les nouveaux outils et procdures de gestion budgtaire et de dialogue de gestion.
13

crdits de fonctionnement ou lengagement provisionnel) et dutilisation des ressources (politique dachats, politique immobilire par exemple). En labsence de secrtaire gnral, ils sont appels coordonner et consolider les comptes rendus dexcution des responsables de programme et ils devront organiser avec eux le contrle de gestion et laudit. Leurs fonctions de conseil, dexpertise et dassistance auprs des services gestionnaires, centraux ou dconcentrs, seront importantes, surtout durant les annes dapprentissage de la rforme. Enfin, dans le cadre de la GBO, les DAF demeurent les interlocuteurs attitrs du Comit gnral du budget, du Contrle gnral des dpenses et des comptables publics. Dans un deuxime temps, il faudra se poser la question de larticulation des directions des affaires financires avec les directions des investissements lorsquelles existent, avec le souci de bien coordonner la rpartition des ressources financires ainsi que lexcution des volets fonctionnement et investissement des projets. La responsabilit de la concrtisation et de lanimation du dialogue de gestion au quotidien revient naturellement aux responsables de programmes et de sousprogrammes. Les units GBO des ministres ont, ds la phase de transition, un rle important jouer, condition quelles soient bien connectes au reste de leur ministre et lunit GBO des Finances. Ds prsent, lexprience des ministres pilotes montre que les units GBO contribuent activement llaboration des indicateurs de performance et aux travaux de prparation budgtaire. Au-del, elles doivent contribuer donner confiance dans la rforme par la diffusion des concepts et principes du dialogue de gestion, par un soutien mthodologique, par un effort dharmonisation des outils, et par la constitution de rseaux professionnels au sein de leurs ministres respectifs. Par ailleurs, pour le dessin gnral de la rforme, il faut souligner limportance des groupes de travail thmatiques prvus, en particulier au sujet des contrles, de la lgislation et de la nomenclature budgtaire. On soulignera aussi la ncessit de conduire la rforme sur un mode coopratif, en favorisant lmergence de rseaux professionnels au sein de chaque institution (ministres, acadmies, CHU, hpitaux rgionaux, etc.) et lchelle interministrielle, et en instituant des lieux et procdures crdibles de concertation, de coordination et de proposition (exemples en France : le Club des gestionnaires et le Collge des DAF cf. infra). Lexistence, au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche tunisien, de lieux et procdures bien tablies de concertation, tels que le Conseil des universits et ses comits dexperts, au niveau central, ou les Conseils universitaires auprs de chaque prsident duniversit, constituent un atout car ils pourront utilement contribuer la mise en uvre du dialogue de gestion dans ce secteur. La Cour des Comptes et le Parlement ne participent pas directement au dialogue de gestion de ladministration au quotidien ; cependant, dans le cadre de leurs attributions respectives, juridictionnelles pour lune, politiques et constitutionnelles pour lautre, ces deux institutions devront soutenir activement la rforme travers leurs demandes

dinformation, leurs retours dinformation, leurs propres contrles, et leur appui technique ou politique.

Rappelons enfin quil sagit dune rforme graduelle et de longue haleine. Lintgration du dialogue de gestion, du contrle de gestion, des logiques de rsultat dans les pratiques administratives prendra du temps. Elle requiert donc continuit et persistance dans son pilotage, ainsi que la mobilisation des ministres et des cadres centraux et dconcentrs du ministre. Do la ncessit de consacrer du temps et des moyens lappropriation de la rforme, la formation des acteurs et leur appui technique ; do galement le rle essentiel du Comit interministriel de pilotage de la GBO, prsid par le Premier ministre, dans la consolidation de cette dynamique de changement.

Le Collge des DAF, instrument dune collgialit interministrielle En France, un Collge des directeurs financiers de l'tat runit, tous les mois, autour du directeur du budget, l'ensemble des directeurs chargs des affaires budgtaires et financires des diffrents ministres. Cette instance interministrielle, de concertation et de proposition, vise promouvoir une approche plus collgiale des finances publiques. Elle permet d'informer les ministres sur la situation budgtaire d'ensemble, fait connatre les bonnes pratiques et poursuit le travail de coordination et d'animation pour la mise en uvre de la LOLF. A ce titre, participent aussi au Collge la direction gnrale des finances publiques pour le volet comptable, la direction gnrale de la modernisation de l'tat, l'Agence pour l'informatique financire de l'tat et le Comit interministriel d'audit des programmes. Le Club des gestionnaires en France Le Club des gestionnaires est compos dune quarantaine de membres issus des administrations centrales et des services dconcentrs des ministres, reprsentant les diffrents mtiers de la fonction financire de ltat. Ce forum interministriel de gestionnaires de politiques publiques a accompagn la mise en uvre de la LOLF en se penchant sur des thmatiques et des difficults concrtes de la nouvelle gestion publique, dans le cadre de groupes de travail, constitus chacun dune dizaine de membres issus des diffrents ministres et dun rapporteur issu de la direction du budget, de la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique, ou de la direction gnrale de la modernisation de lEtat. Tous les six mois environ, ses groupes de travail ont ainsi approfondi un nouveau thme choisi par le Club, par exemple : le dialogue de gestion (2006), la cartographie des BOP (2006), les documents prvisionnels de gestion (2006), les items des chartes de gestion (2007), les dlgations et subdlgations de signature (2008), les comptes-rendus de gestion (2008) et le premier bilan des BOP 2006-2008. Ce faisant, cette instance a su proposer des pistes concrtes damlioration qui

ont effectivement contribu clarifier et simplifier la nouvelle gestion publique. Depuis 2008, le Club des gestionnaires est anim par la direction du budget. Il continue se runir deux fois par an.

7.2.2

Outils et procdures de conduite de la rforme

Il faut tout dabord souligner nouveau ici le ncessaire effort de sensibilisation trs large des services, de diffusion des concepts et de la logique du dialogue de gestion et du pilotage de la performance, de formation des cadres centraux et dconcentrs directement impliqus dans la mise en uvre de ces changement. Cela est essentiel la fois pour lappropriation de la rforme, lvolution effective des pratiques de travail et le renforcement des comptences des agents. A lappui de ce travail de diffusion, la constitution de centres de ressources en ligne, par internet ou intranet, est prconise, sous forme de portail ministriel (condens des rgles et chances de la gestion ministrielle cf. architecture type ci-dessous) ou sous forme de site interministriel limage du site internet franais www.performancepublique.gouv.fr, dont la richesse et lutilit de la rubrique ressources documentaires doit tre souligne, tout particulirement celle des guides pratiques ainsi accessibles. Enfin, la rforme comportant une premire phase dexprimentation circonscrite quelques ministres pilotes, llaboration dun protocole dexprimentation apparat souhaitable. Lintrt dun protocole dexprimentation , qui serait pass entre le Premier ministre, le ministre des finances et les ministres pilotes, serait damnager des conditions drogatoires au droit commun (en matire de prsentation budgtaire ou dexcution - contrle de la dpense publique, par exemple) afin la fois de scuriser le cadre rglementaire applicable aux pilotes et de rendre leur exprimentation plus significative par rapport la gnralisation future de la dmarche.

Architecture possible dun portail ministriel :


Thmatiques: 1. Rle des acteurs 2. Performance 3. Budget [ 4. RH]

Autres fonctionnalits: Actualit Questions Rponses Annuaire Mars Avr

Calendrier dexcution: Janv Fv Gestion N-1 N N+1

Acteurs: RdProg, directeurs adm. centrale, DAF, DRH, chefs de services dconcentrs, contrleurs des dpenses, dir. EP, oprateurs

Livrables: Programmation budgtaire, programmation des activits, cadre de performance, compterendu de gestion, PAP, RAP

Centre de ressource & base documentaire Recherche Illustrations, cas pratiques Formations Documents-types, maquettes Autres outils de gestion

Processus: Budgtaires, comptables, performance, RH,

Aperu des rubriques disponibles sur le site internet www.performancepublique.gouv.fr : Enjeux des finances publiques
Soutenabilit des finances de lEtat. Programmation moyen terme. Financement des politiques publiques. Situation des finances publiques.

Budget et comptes de lEtat


Budget de lEtat. Comment est labor le budget de lEtat. Budget de programmes. Autorisations dengagement et crdits de paiement. Comptabilit de lEtat . Certification des comptes.

Performance de Acteurs de la laction performance publique


Comprendre la GBO. Guide pratique de la GBO. Le passage dune logique de moyens une logique de rsultat. La notion de responsabilit. Contrle de gestion. Systmes dinformation de performance et de gestion. Audits de modernisation / de performance. Au ministre des finances. Dans les autres ministres. Club des gestionnaires. Autres institutions publiques (Parlement, Cour des Comptes).

Ressources documentaires

Rapports. Lois de financement et documents annexs. Circulaires budgtaires. Rfrentiels comptables et nomenclature budgtaire. Guides pratiques.

Supports de formation.

Loi de rglement. Contrle rnov des dpenses publiques.

Les textes. Rapports publics et rsultats des audits de modernisation.

Mise en uvre du dialogue de gestion et du management de la performance au Canada: quelques leons simples La rforme continue et opinitre sur plusieurs annes est ncessaire et ce nest jamais parfait. Un leadership central est ncessaire pour construire les capacits nouvelles requises et tablir de faon crdible les nouvelles rgles du jeu et les tapes du changement. Une bonne comprhension de la structure et de la logique de programme est essentielle. Les systmes dinformation sont toujours un dfi. Si le gradualisme peut faciliter ladaptation des acteurs, il ne faut pas perdre de vue la ncessit dlaborer un cadre gnral de prvision et de reporting pour lensemble de ladministration. Le dveloppement de lvaluation requiert fermet, points dappui et soutien mthodologique. Au Canada, le Parlement et les corps de contrle externes demandent une meilleure information sur la performance du secteur public ; cest une bonne chose ; cela conforte la dynamique de la rforme. Il ny a pas de management par objectifs sans bonnes pratiques de management. Des tapes et des buts prcis doivent tre fixs aux responsables concerns et les progrs doivent tre mesurs rgulirement.

Grandes tapes de mise en place de la GBO et du management de la performance au Chili : 1993 : 1997 : 1997 : 1998 : Indicateurs de performance. Evaluation/audit de programmes. Rapports de performance et de gestion. Plan de modernisation du management (gestion des ressources humaines, bonus salariaux, contrle de gestion, dcentralisation). Fonds incitatif linnovation et la qualit. Evaluation dimpact. Plans stratgiques ministriels ; prsentation des programmes au ministre du budget. Revue gnrale de dpenses publiques. Deuxime tape du plan de modernisation du management (mcanismes salariaux incitatifs surtout). Extension du champ et intensification de lvaluation. Programme-cadre Qualit.

2000 : 2001 : 2001 : 2002 : 2003 : 2006 : 2009 :

La mise en place dune gestion budgtaire par programme et dun pilotage par la performance au Chili compte deux points forts : le dispositif de suivi - valuation et sa connexion avec les discussions budgtaires, dune part ; le plan de modernisation du management,

particulirement de la gestion des ressources humaines, devenue plus incitative, dautre part. On rappellera cependant combien le contexte institutionnel, culturel et politique du Chili est diffrent de celui de la Tunisie.

LISTE DES ABREVIATIONS


AC / SD ATFP BOP CBCM CDMT CIAP CRDA DAF DRH DSI EP GBO GRH LOLF MDCI OCDE PAP PLF RAP RdP RdSP SI UO Administration centrale / services dconcentrs Agence tunisienne de la formation professionnelle Budget oprationnel de programme Contrle budgtaire et comptable ministriel Cadre de dpenses moyen terme Comit interministriel daudit des programmes (France) Commissariat rgional au dveloppement agricole Direction des affaires financires Direction des ressources humaines Direction des systmes dinformation Etablissement public Gestion budgtaire par objectifs Gestion des ressources humaines Loi organique relative aux finances publiques, du 1er aot 2001 (France) Ministre du dveloppement et de la coopration internationale Organisation pour la coopration et le dveloppement conomique Projet annuel de performance Projet de loi de finances Rapport annuel de performance Responsable de programme Responsable de sous-programme Systme dinformation Unit oprationnelle

GLOSSAIRE
Audit de performance : audit interne ladministration portant sur le dispositif de suivi de la performance dun ministre ou dun programme : vrification du respect des instructions ministrielles ou interministrielles applicables lorganisation du suivi de la performance, de la fiabilit des indicateurs fournis, de la cohrence des cadres de performance nationaux et locaux, enfin, du caractre oprationnel de la chane allant de la production des informations de performance au pilotage du programme et aux dcisions dajustement de celui-ci. Charte de gestion : document explicitant et formalisant les rgles du jeu entre le responsable de programme et les acteurs participant sa mise en uvre (services centraux en charge des affaires financires, des ressources humaines ou de lquipement, contrleurs des dpenses, services dconcentrs, tablissements publics, oprateurs), labor gnralement lchelle de chaque ministre. A ce titre, une charte de gestion prcise notamment : les espaces dautonomie de chaque acteur (globalisation des crdits et modalits dexercice de la fongibilit, cadre de gestion de la performance, etc.), les espaces de responsabilit de chaque acteur (engagements sur les objectifs ou sur certains dlais de procdure, mise a disposition des crdits, etc.), les rgles de circulation de linformation, ainsi que les supports et principales chances du dialogue de gestion. Dautres supports ministriels, peuvent avoir le mme usage (circulaire de cadrage du dialogue de gestion /ou de la gestion des programmes, directive nationale dorientation pour la gestion de la performance). Cible (de rsultat) : rsultat attendu (valeur chiffre dun indicateur par exemple) une chance temporelle dfinie. Contrat de performance / de programme : document crit, non juridique, pass entre un service administratifs ou une agence et son autorit de tutelle, fixant les objectifs et les obligations de chacune des parties pour la priode venir. Sil sagit bien dengagements rciproques, de nature quasi-contractuelle, ces engagements, tant internes lEtat, nont toutefois pas la porte juridique des vritables contrats, qui sont passs entre deux personnes morales distinctes. Leur force et leur autorit dpendent finalement de la volont des parties respect de manire effective leurs engagements ; cest la pratique, ds les premires annes de mise en uvre de tels contrats, qui leur confre force et autorit ou qui les disqualifie. Contrle de gestion : outils et processus visant mieux connatre et mieux matriser les activits, les cots, les rsultats et les rapports entre eux caractrisant les notions defficacit et defficience. Contrairement ce que laisse penser ce mot, il ne sagit pas dun contrle mais plutt dun lment du pilotage dune institution ou dun programme. Dans le cadre de la GBO, le contrle de gestion a vocation alimenter en donns objectives le dialogue de gestion entre les diffrents niveaux de ladministration, en clairant les enjeux de performance.

Dialogue de gestion : processus d'changes et de dcision institu entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonns, concernant les moyens mis disposition des entits subordonnes, la mise en uvre des actions et les objectifs qui leur sont assigns, et plus gnralement la notion de performance applicable aux politiques publiques considres. On parle aussi danimation de gestion . Le responsable de programme est gardien et animateur du dialogue de gestion, qui stablit la fois selon un axe horizontal et selon un axe vertical. Efficacit : rapport entre les rsultats obtenus et les objectifs initialement fixs. Efficience : rapport entre les rsultats obtenus et les moyens utiliss. Fonctions dappui / de support : ensemble des fonctions dites dtat major (direction gnrale, tudes et recherche, communication, conseil juridique, contrles internes) et aux fonctions de gestion des moyens (personnel, budget-finances, immobilier et quipement, informatique, systmes dinformation, etc.) dune institution. Fongibilit des crdits (ou globalisation des crdits) : rgle selon laquelle les ordonnateurs peuvent utiliser indiffremment les crdits relevant de plusieurs lignes budgtaires (paragraphes, articles voire chapitres actuels, au sein dune mme partie par exemple) figurant dans le primtre de la fongibilit dcrt. La fongibilit confre lordonnateur dimportantes marges de manuvre pour mobiliser et combiner des ressources et modes dintervention quil juge les plus appropris aux circonstances. Se trouvent ainsi allges certaines contraintes traditionnelles du processus dexcution de la dpense publique, telles que les rgles et restrictions aux virements, ou les contraintes lies la disponibilit des crdits et la bonne imputation des dpenses. Des modalits dencadrement allges de la fongibilit peuvent nanmoins tre dictes au niveau interministriel ou ministriel. En outre, la nomenclature budgtaire doit tre adapte pour assurer la cohrence des catgories de crdits, et les ordonnateurs comme les comptables doivent fournir les informations permettant un contrle a posteriori. Indicateur de performance : reprsentation chiffre qui mesure la ralisation dun objectif et permet dapprcier le plus objectivement et le plus fidlement possible le niveau de performance dune institution ou dun service. Un bon indicateur doit tre pertinent (cest--dire spcifique et reprsentatif), pratique (cest--dire simple, comprhensible, produit annuellement un cot raisonnable), mesurable et fiable (bien dfini en termes mthodologiques, prcis, sensible la ralit mesure mais non manipulable, enfin, vrifiable). LOLF : loi organique relative aux finances publiques du 1er aout 2001 qui rforme, en France, le cadre budgtaire de lEtat pour y introduire la logique de programmes et de gestion par la performance. La mise en place du nouveau cadre prendra environ quatre ans jusqu ladoption de la premire loi de finances selon ce format (PLF pour 2006). Depuis 2006, le budget gnral de lEtat est dcoup en 34 41 missions (dont la plupart ministrielles et une dizaine interministrielles), en 130 programmes environ (chaque programme relevant dun seul ministre) et en un peu moins de 600 actions (lesquelles

identifient plus prcisment les composantes des politiques publiques). Ces 130 programmes succdent donc aux 848 chapitres budgtaires utiliss antrieurement. Ils constituent la fois lunit de spcialit des crdits (la sous-rpartition des crdits en leur sein nest quindicative) et le cadre de la gestion oprationnelle des politiques publiques. Dans les administrations, la LOLF se traduit par la dfinition dobjectifs et dindicateurs de performance pour chaque programme, de nouvelles modalits de prparation et dexcution budgtaires, la production dune information plus stratgique et plus prcise quauparavant sur les politiques publiques, et le dveloppement (plus lent et plus ingal selon les secteurs) du dialogue de gestion et du contrle de gestion. Le surcrot de transparence de laction administrative est net et tangible. Paralllement, la rforme du contrle financier intervenue en 2005 accompagne le dploiement de la logique de responsabilit contenue dans la LOLF. Pour le Parlement, la LOLF apporte non seulement une information plus stratgique mais aussi des pouvoirs accrus sur le budget de lEtat. Pour les corps de contrle, le dveloppement des contrles a posteriori et de laudit impliqus par la LOLF signifie une expansion et une diversification de leurs missions. Nomenclature budgtaire : mode de classement des crdits budgtaires par titre, partie, chapitre, article, paragraphe et sous-paragraphe. Le classement des crdits dans ces catgories peut suivre diffrents critres : un classement par destination (programmes, activits) et un classement par nature de dpenses (dpenses de personnel, autres moyens de fonctionnement, interventions de lEtat, investissements). Programme : le programme au sens de la GBO est plus spcifique que le sens que lon donne couramment ce mot. Dans le cadre de la GBO, le programme est un regroupement de crdits destins mettre en uvre un ensemble cohrent dactivits dun ministre, poursuivant une mme finalit et places sous la responsabilit dun cadre suprieur, responsable de programme avec lequel pourra tre engag un dialogue de performance . A chaque programme sont associs des objectifs spcifiques, des indicateurs et des cibles chiffres de performance, dont la ralisation effective sera value. Un programme peut englober plusieurs services administratifs et mme plusieurs directions gnrales ; il peut aussi correspondre une partie de service seulement. Projet annuel de performance : le projet annuel de performance (PAP) de chaque ministre accompagne le projet de budget de lanne n+1 et constitue une annexe la loi de finances. Si le PAP est prpar par chaque ministre, sa prsentation suit le dcoupage par programmes, pour en exposer, les orientations stratgiques, les objectifs, les cibles et indicateurs de performance correspondants. Rapport annuel de performance : annexs au projet de loi de rglement, les rapports annuels de performances (RAP) rendent compte, pour chaque programme, de lexcution des engagements pris dans les PAP, tant en termes dexcution des crdits que de comptes-rendus en matire dactivit et de performance. Etant les pendants des PAP, les RAP sont prsents selon une structure identique pour faciliter le rapprochement des documents. Aussi importante que lexpos des rsultats est lanalyse, linterprtation de ceux-ci : explication des carts entre objectifs (ou cibles) et ralisations, poids du

contexte, nouveaux leviers daction mobiliser, etc. Cest ainsi que les RAP fournissent des lments fort utiles la prparation des projets de performance ultrieurs par ladministration autant qu linformation du Parlement. Reporting : ce terme anglais dsigne, dune part, le processus de remonte dinformations des entits dune organisation vers les chelons suprieurs de la hirarchie et, dautre part, les informations ainsi transmises. Il doit tre organis dans le cadre du dialogue de gestion par programme, de manire ce que chaque niveau de responsabilit dispose des informations ncessaires pour assumer ses responsabilits. Responsable de programme : haut fonctionnaire dsign par le ministre pour coordonner la mise en uvre du programme dont il a la charge. Sur la base dune large concertation avec les acteurs concerns, le responsable de programme arrte la stratgie et le budget du programme, ainsi que ses objectifs et cibles de performance sur lesquels il sengage ; il organise le dialogue de gestion et la cohrence des cadres nationaux et locaux de pilotage de la performance ; il suit les aspects de mise en uvre oprationnelle et rend compte des rsultats annuels du programme. Il est formellement responsable de la production du PAP et du RAP pour son programme. Au-del de son propre champ, il participe aux travaux permettant de perfectionner progressivement les outils de gestion et les systmes dinformation du ministre. Ce faisant, le responsable de programme est en quelque sorte un chef dorchestre, ou un matre duvre, qui doit certes prendre des dcisions pour le programme et simpliquer personnellement, mais aussi et cest essentiel susciter une large concertation, faciliter la mobilisation des divers acteurs, et organiser une coordination efficace entre les diffrents aspects de la gestion de la performance. Systme dinformations : ensemble ordonn dinformations collectes, traites, mmorises, et diffuses au sein dune institution. Le systme dinformation comprend des applications de gestion, de statistique, de suivi dactivit, de comptabilit, etc., utilisant ou non linformatique, et organises en fichiers simples ou en bases de donnes. Tableau de bord : ensemble dindicateurs, financiers ou non, qui se rapportent une institution, qui ont t slectionns par le responsable de cette institution et qui lui sont destins. Outil de lecture synthtique, global et rapide, le tableau de bord est utilis des fins de mesure et de matrise des grands processus de fonctionnement de cette institution et de sa performance ; il a vocation aider le responsable prendre des dcisions ; il doit donc contenir des informations utiles cette fin.

ANN E XES

LISTE DES ANNEXES


Annexe n1 : Bote outils : Grilles dauto-valuation relative larchitecture des programmes Grille dauto-valuation relative aux objectifs et aux indicateurs de performance des programmes

Annexe n2 : Deux exemples de chartes de gestion ministrielles Annexe n3 : Architecture et cadre de performance des programmes : quelques exemples en France Annexe n4 : deux exemples de prsentation stratgique de programmes (France, PLF 2009) Annexe n6: Organisation des travaux relatifs au volet performance des PAP : circulaire du ministre du budget du 23 avril 2009 relative la prparation des PAP 2010 (France) Annexe n7 : Exemple de cadrage de la prparation budgtaire : circulaire du ministre des finances du 28 juillet 2006 relative aux budgets de programme (France) Annexe n8: Organisation du dialogue budgtaire : circulaire du ministre du budget du 26 janvier 2009 de lancement de la procdure budgtaire pour le PLF 2010 (France) Annexe n9 : Articulation entre linformation sur la performance et le processus budgtaire dans quelques pays de lOCDE Annexe n10 : Calendrier de gestion de la performance et cycle budgtaire au Chili Annexe n11 : Exemple de dlgation de gestion entre directions dadministration centrale : organisation des comptences dengagement de la dpense Annexe n12 : Localisation des fonctions relatives au dialogue de gestion dans un organigramme administratif : un exemple Annexe n13 : Rapport de la mission daudit de modernisation sur les acadmies et le pilotage du systme ducatif dans le cadre de la LOLF (France, 2007) : synthse des conclusions et sommaire Annexe n14 : Evaluation et audit de programme au Chili

Annexe n1

BOITE A OUTILS Grilles dautovaluation14 relatives larchitecture et au cadre de performance des programmes

1. Grille dauto-valuation concernant le primtre administratif et budgtaire des programmes

Sassurer que le primtre et la composition de chaque programme sont lisibles, cohrents et stables. Sassurer que chaque programme regroupe lensemble des moyens qui contribuent ses objectifs (ou que les exceptions ce principe sont justifies).

Check-list Le primtre de chaque programme est-il clair et cohrent avec lorganisation des politiques publiques ? Chaque programme rpond-t-il une ou des politique(s) publique(s) bien dfinie(s)? Ses finalits sont-elles claires ? Peut-on assigner aisment chaque programme des objectifs propres et des indicateurs de performance correspondants? La dnomination de chaque programme est-elle parlante et reprsentative de son contenu? La taille des programmes est-elle relativement homogne et le nombre de programmes est-il raisonnable (norme gnralement retenue: entre 3 et 7 par ministre)? La stabilit de la structure de programmes est-elle assure dans lhypothse dune recomposition du gouvernement? La problmatique de larticulation programme / organigramme a-t-elle t traite? A-t-elle conduit des changements d'organisation ou ceux-ci sont-ils envisags? Peut-on identifier aisment et de manire exhaustive le responsable, le service charg du pilotage et les services chargs de la mise en uvre de chaque programme au sein des organigrammes en vigueur ? Autrement dit, la correspondance programmeorganigramme se prte-t-elle une chane de responsabilits bien tablie ? Y-a-t-il des programmes associs (au sein dun mme ministre) ou connexes (relevant de diffrents ministres)? Si oui, leurs primtres respectifs sont-ils clairs ? Existe-t-il un dispositif de coordination entre les programmes concourant une mme finalit?
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Adapte du guide daudit du Comit interministriel de laudit des programmes (CIAP) en France.

Le primtre de chaque programme intgre-t-il bien lensemble des moyens et activits qui contribuent aux politiques publiques sous-jacentes ? Les crdits prvus au programme correspondent-ils bien aux actions qui le constituent ? Comment le problme des fonctions de support est-il trait? Si celles-ci constituent un programme spcifique, le primtre de celui-ci est-il bien circonscrit aux activits de support indivises ? (cf. infra) Dans le cas de services polyvalents (gestionnaires de plusieurs programmes), leurs moyens de fonctionnement sont-ils rpartis entre les programmes auxquels ils participent ou sont-ils regroups dans un programme spcifique? (cf. infra) Certaines activits qui poursuivent les mmes finalits sont-elles en dehors du programme? Pour quelles raisons ? Les modalits dexcution budgtaire du programme (nomenclature dexcution) sont-elles claires, simples et cohrentes avec son dcoupage? La ventilation du budget par programme peut-elle se faire aisment, et sans employer de cls de rpartition? Le niveau dexcution retenu permet-il aux services gestionnaires dimputer les dpenses sans risque derreur ou de confusion? Les dpenses de personnel peuvent-elles tre clairement imputes ? Laffectation du personnel entre programmes peut-elle se faire sans ambigut et sans contradiction avec la chane de responsabilit? Les personnels affects au programme assument-ils des fonctions qui en relvent effectivement? Les rgles dimputation des dpenses de personnel aux sous-programmes (ou autres subdivisions du programme) sont-elles explicites? Ces rgles dimputation sont-elles claires? Posent-elles des difficults spcifiques dapplication ? Traitement des fonctions de support Les fonctions de support dun programme sont-elle intgres dans celui-ci et selon quelles modalits (imputation directe aux sous-programmes lorsque cela est possible ou regroupement dans un sous-programme ad hoc)? Quelle est lorganisation retenue par les responsables de programme pour la gestion des crdits correspondants ces fonctions de support (gestion directe ou gestion confie un service fonctionnel extrieur leur programme)? Si des fonctions de support sont rassembles dans un programme propre (programme support ou administration gnrale), leur primtre est-il bien limit aux seules fonctions indivises (communes plusieurs programmes)? Une volution du primtre du programme hbergeant les fonctions de support estelle envisage? Les objectifs du programme hbergeant les fonctions de support ontils t discuts et arrts avec les responsables des programmes techniques bnficiaires de ces prestations de service ? Traduisent-ils bien le rle de prestataire de services des directions fonctionnelles et ses principaux enjeux ?

Traitement des services polyvalents (gestionnaires de plusieurs politiques faisant lobjet de programmes distincts) Sagissant de certains services chargs de mettre en uvre plusieurs programmes: - comment les moyens de ces services sont-ils traits ? - quel est le degr de polyvalence effective de leurs personnels ? - si tout ou partie de ces personnels sont spcialiss, leur rpartition formelle entre les diffrents programmes concerns entranerait-elle des rigidits excessives de gestion ? Le programme de rattachement des services polyvalents comporte-t-il des subdivisions qui refltent les diffrents programmes auxquels ceux-ci contribuent (structure miroir) ? Les modalits de management des services polyvalents sont-elles formalises (ou au moins discutes et clarifies) entre les responsables des programmes techniques auxquels ces services contribuent et le responsable du programme gnral auquel ceux-ci sont rattachs? Indicateurs de risques Dfinition des programmes en fonction de l'organigramme existant plus que des politiques publiques et de leurs finalits. Dcalages entre les contours des politiques publiques, les contours des programmes et la localisation des moyens daction. Rflexion insuffisante sur l'articulation avec d'ventuels programmes connexes. Absence de concertation avec les services dconcentrs et autres entits oprationnelles sur la composition du programme. Confusion dans limputation des dpenses entre deux programmes, deux sousprogrammes, voire au niveau plus fin dexcution retenu. Poids prpondrant du programme support par rapport aux programmes de politiques. Intgration insuffisante des fonctions de support dans ces programmes. Absence de document formalis identifiant clairement les responsabilits, les objectifs, les moyens et les contraintes des services techniques et des services fonctionnels (sujets traits dans une charte de gestion ministrielle par exemple). Connaissance insuffisante de lorganisation et de la rpartition des activits au sein des services polyvalents. Indicateurs de progrs Rflexion stratgique pour dfinir ou affiner les programmes et leur composition. Rflexion en cours sur un schma dvolution des organisations ministrielles de nature conforter le pilotage des programmes. Mise en place de procdures appropries, lors de la prparation du budget, pour que les services techniques et les services fonctionnels puissent ngocier leurs objectifs respectifs. Engagement de service formalis entre services fonctionnels et services techniques, ou exprimentation de dlgations de gestion pour certaines fonctions de support.

2. Grille dautovaluation concernant les responsabilits lies aux programmes

S'assurer que le responsable dun programme est en situation den assurer la gouvernance, et que la chane de responsabilit est identifie pour le mettre en uvre.

Check-list Le responsable de chaque programme est-il identifi en tant que tel ? Le mode de gouvernance des programmes fait-il lobjet dune dfinition prcise dans la charte de gestion ministrielle (ou dans tout autre document quivalent)? Estil raliste ? Le responsable de programme est-il en capacit dexercer ses responsabilits lorsque son programme implique plusieurs directions dadministration centrale? Les modalits de rmunrations indemnitaires des directeurs dadministration centrale permettent-elles daccompagner la charge de travail supplmentaire que reprsente la responsabilit dun programme? Comment se prsente la chane de responsabilit de chaque programme: responsable du programme, autres responsables participant au pilotage du programme, responsables de sous-programmes, responsables dentits oprationnelles, oprateurs et autres acteurs spcifiques, acteurs polyvalents (cabinet du ministre, gouverneurs, chefs de services dconcentrs), rle ventuel dorganismes privs participant au programme? La nature des relations au sein de la chane de responsabilit est-elle claire (relations hirarchiques, fonctionnelles, contractuelles, de tutelle) ? De quelle organisation et de quels moyens juridiques, humains et financiers est dot chaque responsable pour assurer sa mission ? Comment le responsable du programme en assure-t-il le pilotage global ? Au sein de la chane de responsabilit, les responsables des sous-programmes sont-ils identifis en tant que tels ? Indicateurs de risques Absence de rflexion sur l'organisation optimale de la chane de responsabilit (flou des responsabilits, cart entre la chane de responsabilit affiche et les responsabilits effectives...). Absence de dlgation des responsabilits (centralisation excessive) ou risque de dilution des responsabilits et de concurrence entre des acteurs multiprogrammes.

Absence de formalisation des relations entre les diffrents niveaux de la chane de responsabilit. Manque d'informations destines aux acteurs de chaque programme et leurs partenaires publics sur la chane de responsabilit du programme. Imprcisions entourant ce sur quoi chaque responsable devra rendre compte. Absence de dispositif de contrle interne ou dune fonction contrle de gestion place auprs des responsables de programme ou, tout au moins, auprs du secrtaire gnral du ministre. Indicateurs de progrs Organisation des responsabilits au sein des programmes sur la base d'une analyse des missions et fonctions de chaque acteur. Choix justifi du bon niveau d'exercice des responsabilits (dconcentration/sous-traitance). Effort de formalisation et de communication dans chaque ministre sur les chanes de responsabilit respectives des programmes. Animation par chaque responsable de programme des responsables oprationnels. Initiatives des responsables oprationnels dans la dfinition des modalits de pilotage et dans l'valuation de leurs actions. Participation des responsables oprationnels la rflexion sur la dclinaison de la logique de performance et le pilotage densemble des programmes les concernant. Mise en place d'un projet de service / projet dtablissement associ la gestion du programme. Actions ou projets de structuration et dinformatisation des informations ncessaires au pilotage des programmes.

3. Grille dautovaluation concernant les objectifs et les indicateurs de performance des programmes
Sassurer que les objectifs retenus pour le programme sont mobilisateurs et refltent une approche stratgique des politiques publiques concernes.

Check-list Les objectifs retenus pour le projet annuel de performances : Ont-ils t fixs partir dune rflexion concerte sur les finalits du programme, sur les rsultats antrieurement atteints dans ce domaine, sur le contexte et les contraintes dans lesquels le programme sexerce, sur les leviers daction mobilisables? Traduisent-ils les priorits du ministre et les enjeux essentiels du programme? Sont-ils suffisamment synthtiques et en nombre suffisamment restreint? Sappuient-ils sur des leviers daction imputables pour lessentiel au programme?

Les objectifs retenus expriment-ils une mesure dactivit, de rsultat intermdiaire ou dimpact socio-conomique15 ? Ces choix sont-ils adapts aux politiques considres ? Les objectifs retenus traduisent-ils les finalits de laction publique, la qualit du service fourni, ou lconomie des moyens en rapport avec les rsultats attendus? Ces choix sont-ils adapts aux politiques considres ? Sil existe des objectifs propres aux diffrents sous-programmes, leur lien logique avec les objectifs du programme est-il bien tabli ? Les objectifs retenus ont-ils du sens et sont-ils mobilisateurs pour les personnels chargs de les mettre en uvre? Les objectifs du programme sont-ils comprhensibles et ont-ils du sens pour les diffrents publics intresss : les bnficiaires ? les citoyens et leurs reprsentants au Parlement ? les partenaires de ltat ? Indicateurs de risques Objectifs trop nombreux, peu synthtiques ou sans lien avec les enjeux et finalits du programme. Objectifs refltant davantage les moyens que les rsultats. Dans le cas dune politique dintervention, prise en compte insuffisante de limpact socio-conomique dans la dfinition des objectifs ; dans le cas dune fonction de soutien, dsquilibre (voire contradiction) entre les objectifs defficacit et les objectifs defficience. Objectifs dont la ralisation dpendrait beaucoup plus de facteurs exognes (volution du contexte, stratgie dautres acteurs) que de la performance des services de ltat travers le programme considr. Objectifs labors sans concertation ou consultation en amont avec les services administratifs appels les mettre en uvre, les partenaires de ltat directement associs leur ralisation et les bnficiaires du programme. Absence de description dans le PAP des leviers daction la disposition du responsable du programme. Indicateurs de progrs Association des services oprationnels la rvision et lamlioration des objectifs, indicateurs et cibles de rsultats figurant dans le PAP. Identification claire des bnficiaires du programme et valuation priodique de leurs attentes.

Les rsultats intermdiaires correspondent aux changements spcifiques, directement imputables au programme cependant que les rsultats finals ou impacts correspondent aux volutions ultimes recherches qui ne peuvent gnralement tre entirement imputables au programme considr.

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Existence dun plan de communication sur les activits, priorits et objectifs du ministre, tels quinscrits dans les programmes, pour en favoriser lappropriation par les acteurs et les bnficiaires. Lancement dtudes destines clairer i) limpact socio-conomique des interventions considres ; ii) lincidence des facteurs de contexte et des interventions dautres acteurs sur les rsultats du programme. Amlioration de la prsentation dans le PAP des liens entre la stratgie du programme et la slection dobjectifs et dindicateurs de performance.

Sassurer que les objectifs retenus sont cohrents avec ceux des programmes associs ou connexes, et avec les interventions des acteurs extrieurs Check-list Programmes associs ou connexes : Les objectifs du programme sont-il cohrents avec ceux des autres programmes du ministre ( programmes associs ), notamment ceux des programmes de soutien lorsque ceux-ci hbergent tout ou partie de ses ressources ? La mise en uvre du programme est-elle susceptible dtre significativement influence par un autre programme en dehors du ministre ( programme connexe ) ? Si tel est le cas, les objectifs poursuivis par ce(s) programme(s) connexe(s) sont-ils cohrents avec ceux du programme considr ? Une concertation et des changes dinformation sont-ils prvus entre le responsable du programme et ceux des programmes associs ou connexes ? Faut-il les formaliser davantage ? Acteurs ou ressources extrieurs lEtat (bailleurs notamment): Des acteurs et/ou des ressources extrieurs lEtat (ex : financements de bailleurs, systmes dinformation labors avec lappui de bailleurs) contribuent-ils de manire significative aux objectifs du programme ? Si tel est le cas, ces contributions sontelles cohrentes avec les objectifs et chances du programme? Sont-elles inscrites dans le PAP (et dans le RAP) ? Indicateurs de risques Manque de coordination avec les programmes associs ou connexes, au niveau central ou dconcentr ; incohrences, voire contradictions, entre leurs objectifs. Sagissant des programmes susceptibles dtre affects par des acteurs externes ltat : manque de garanties sur la synergie entre ces contributions et les objectifs du programme ; absence de mention dans le PAP (et le RAP) des ressources et interventions externes concourant significativement la ralisation des objectifs du programme.

Indicateurs de progrs Amlioration en cours de la coordination avec les programmes associs et connexes.

Sassurer de la pertinence, de la faisabilit et de la lisibilit des indicateurs de performance des programmes. Check-list16 : Les indicateurs rendent-ils compte des objectifs retenus pour le programme : de faon pertinente, cest--dire la mieux mme de traduire les objectifs auxquels ils se rapportent (indicateurs spcifiques, reprsentatifs, et sans biais) ? de faon synthtique (nombre rduit dindicateurs et complmentarit des indicateurs entre eux) ? de faon pratique (indicateurs simples et comprhensibles, produits un cot raisonnable, annuellement et dans le dlai requis pour suivre la performance) ? de faon quantifie (indicateurs chiffrs et prcis) ? Dans le cas o un indicateur qualitatif est souhaitable, celui-ci est-il apprci sur une chelle de valeur bien dfinie ? Les indicateurs quantitatifs sont-ils exprims le plus souvent sous forme de ratio ou de pourcentage (plutt quen valeur absolue) ? Des valeurs cibles, assorties dchances, ont-elles t dfinies pour certains indicateurs? Le choix des indicateurs et de leurs ventuelles valeurs cibles repose-t-il sur une rflexion concerte avec les services oprationnels concerns (services chargs de la mise en uvre du programme et de la fourniture des indicateurs) ? Sont-ils lgitimes auprs de ces services ? Les indicateurs choisis reposent-ils sur une mthodologie bien dfinie et sur des donnes disponibles et fiables ? La mthode de construction et de production de chaque indicateur est-elle claire et connue des services concerns de manire assurer le caractre vrifiable de lindicateur, dune part, et permettre lanalyse et linterprtation juste de sa valeur, dautre part ? Les donnes utilises sont-elles disponibles (dans les dlais requis) et fiables ? La mthode de production et les sources de donnes de chaque indicateur sont-elles explicites dans une fiche de documentation ?

Conformment aux recommandations de la mission dassistance technique de lUnion Europenne relative aux indicateurs de performance pour la GBO.

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La documentation des indicateurs, par sa qualit et sa diffusion, garantit-elle lapplication uniforme sur le territoire des mthodes de collecte et de calcul, ainsi que leur stabilit dans le temps? (Cf. infra, fiche type de documentation des indicateurs). Les indicateurs sont-ils effectivement exploits aux fins de pilotage du programme? Les responsabilits et modalits dexploitation de ces indicateurs au niveau du programme sont-elles claires ? Les indicateurs sont-ils comprhensibles pour les diffrents publics intresss : les bnficiaires ? les citoyens et leurs reprsentants au Parlement ? les partenaires de ltat ?

Indicateurs de risques Indicateurs et cibles labors sans concertation avec les acteurs directs du programme ; manque de justification des cibles de performance et des chances temporelles associes. Indicateurs trop nombreux, trop complexes, sans lien suffisant avec les objectifs du programme, ou dont lvolution dpend fortement de facteurs externes. Indicateurs susceptibles dinduire des effets pervers qui pourraient terme contrarier la mise en uvre du programme (ex : abandon de certaines tches non prises en compte par les indicateurs et pourtant utiles la ralisation des objectifs). Fiches de documentation des indicateurs inexistantes ou imprcises. Incertitude forte sur la qualit et lhomognit des donnes servant tablir les indicateurs. Indicateurs non stabiliss ne permettant pas des comparaisons dans le temps. Absence, auprs du responsable de programme, dune fonction de centralisation, de suivi et dinterprtation des indicateurs de performance. Absence de prsentation dans le PAP des grands principes mthodologiques retenus pour calculer les indicateurs. Indicateurs de progrs Dmarche visant mieux faire connatre et partager les indicateurs et les cibles de rsultats entre les acteurs du programme (information, rseau, bilans rguliers, ), ainsi qu conforter leur pertinence, leur faisabilit et leur lisibilit. Consolidation des mthodes de calcul des indicateurs. Dveloppement dun systme dinformation adapt au pilotage de la performance. Analyse en cours des processus internes. Rflexion destine comparer les rsultats entre structures comparables.

Complment : Fiche - type de documentation des indicateurs (cf. page suivante)

Fiche - type de documentation des indicateurs :


FICHE DE DOCUMENTATION DES INDICATEURS
Indicateur Programme Sous-programme Objectif Catgorie Service responsable Unit de mesure Priodicit de la mesure Dernier rsultat connu Dclinaison de lindicateur Dclinaison au niveau des services oprationnels ELABORATION ET QUALITE DE LINDICATEUR Nature des donnes de base Donnes utilises pour le numrateur / dnominateur ; champ couvert ; mode de rattachement des donnes lanne considre. Mode de collecte des donns de Systme automatis, comptage manuel (modalits), enqute, etc. base Retraitements ventuels. Services/organismes responsables de la collecte des donnes de base Service responsable de la Centralisation synthse production de lindicateur national synthse des donnes Validation de lindicateur Mode de calcul Mode de calcul partir des donnes de base : formule, pondration ventuelle des donnes locales, etc. Dure, rgles, responsabilit de la conservation (ncessaire en vue Modalits de conservation des donnes dun audit) INTERPRETATION DE LINDICATEUR Limites et biais connus Modalits dinterprtation Sens de lvolution souhaite PLAN DE DOCUMENTATION DE LINDICATEUR Date de livraison de lindicateur Date de livraison prvue du nouvel indicateur ou indicateur dj disponible depuis (anne) Plan de documentation ou Travail prvu pour construire ou amliorer la documentation de damlioration de lindicateur lindicateur. COMMENTAIRES DESCRIPTION DE lINDICATEUR Jours, %... Frquence de calcul, de collecte et de publication de lindicateur

Efficacit socio-conomique / production / qualit de service / efficience

Tir de : Circulaire du 23 avril 2009 relative la prparation du PLF 2010, volet performance des PAP (France

Annexe n2 Deux exemples de chartes de gestion ministrielles


Sommaire de la charte de gestion du ministre de la jeunesse et des sports (2006)

I. PRESENTATION DE LA CHARTE. II. LE SCHEMA DORGANISATION FINANCIERE ET LA CARTOGRAPHIE DES BUDGETS PERATIONNELS DE PROGRAMME 2.1. Le schma dorganisation financire (SOF). 2.2. La cartographie des Budgets Oprationnels de Programme (BOP) et des Units Oprationnelles (UO) au sein du ministre III. LES RESPONSABILITES PROPRES DES ACTEURS. 3.1. Les responsables de programme : responsabilits gnrales. Dfinir les orientations stratgiques et mettre en uvre la dmarche de performance. Prparer et arrter le suivi comptable et budgtaire. Coordonner la gestion des BOP (rpartir les moyens, dlguer les crdits, approuver les BOP). Organiser le dialogue de gestion. 3.2. Le responsable du programme conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative : responsabilits particulires. Les responsabilits lies lexercice des fonctions de secrtaire gnral. Les responsabilits de gestionnaire et de prestataire. Les responsabilits lies la fonction de rgulation. Les responsabilits danimation du pilotage stratgique. 3.3. Les responsables de BOP et dUO. 3.4. Le prfet. 3.5. Le contrleur financier. IV. LES RELATIONS ENTRE LES ACTEURS DE NIVEAU CENTRAL. 4.1 Les relations entre responsables de programme : le comit inter-programmes. Sa composition. Sa vocation. La priodicit de ses runions. 4.2. Les relations entre responsables de programme en dehors du comit interprogrammes. Conduite de politiques transverses plusieurs programmes. Gestion des dotations / droits de tirages. Relations avec les oprateurs de lEtat (tablissements publics nationaux).

V. LES RELATIONS ENTRE RESPONSABLES DE PROGRAMME ET RESPONSABLES DE BOP : LE DIALOGUE DE GESTION. 5.1. Les principes et les rgles dorganisation du dialogue de gestion : autonomie, cohrence inter-programmes, forme et calendrier du dialogue de gestion. 5.2. Le dialogue de performance. 5.3. Le cadrage annuel des budgets oprationnels de programme et llaboration des plans daction. La directive nationale dorientation. Le projet annuel de performance. Les maquettes de BOP. Les dotations. 5.4. Lapprobation des BOP par les responsables de programme et la mise disposition des crdits. La concertation entre responsable de BOP et responsable de programme avant validation prfectorale. Les modalits pratiques de transmission des informations. 5.5. Le suivi dexcution. Contenu du compte rendu dexcution. Priodicit de la transmission. 5.6. La formalisation des relations entre les acteurs : les schmas dlaboration et dexcution des BOP VI. LES RELATIONS ENTRE LES RESPONSABLES DE BOP ET LES UO. 6.1. Dans le cadre de llaboration des BOP. 6.2. Dans le cadre de lexcution des BOP. VII. LA GESTION DES EFFECTIFS ET LE TRAITEMENT DES DEPENSES DE PERSONNEL : LES PRINCIPES ET LES REGLES DE GESTION INTERNES. 7.1. Les conditions de gestion du plafond demplois et de la masse salariale aux niveaux national et local. 7.2. Les orientations ministrielles relatives la politique des ressources humaines 7.3. Le contrle de la masse salariale. VIII. LES OUTILS DE SUIVI DE GESTION ET LEVOLUTION DES SYSTEMES DINFORMATION. 8.1. Les outils de suivi et de pilotage de la masse salariale. 8.2. Le systme dinformation de pilotage des programmes.

Sommaire de la charte de gestion du ministre de lintrieur et de lamnagement du territoire (2006)

Annexe n3 Architecture et cadre de performance des programmes : quelques exemples en France


Source : PAP / Loi de Finances 2009

Annexe 4A : dans le domaine de la sant


Programmes et actions de la Mission Sant :
Programme 1. Prvention et scurit sanitaire17 Responsable Didier HOUSSIN Directeur gnral de la sant Actions - Pilotage de la politique de sant publique - Accs la sant et ducation la sant - Prvention des risques infectieux et des risques lis aux soins - Prvention des maladies chroniques et qualit de vie des malades - Prvention des risques lis lenvironnement, au travail et lalimentation - Rponse aux alertes et gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises sanitaires - Qualit, scurit et gestion des produits de sant et du corps humain.

2. Offre de soins et qualit du systme de soins

Annie PODEUR Directrice de lhospitalisation et de loffre de soins Dominique LIBAULT Directeur de la scurit sociale

- Niveau et qualit de loffre de soins - Modernisation du systme de soins

3. Protection maladie

- Accs la protection maladie complmentaire - Aide mdicale de lEtat - Fonds dindemnisation des victimes de lamiante

Objectifs et indicateurs par programme : Programme 1 : Prvention et scurit sanitaire :


Objectifs 1. Mettre en uvre la politique de sant en ladaptant aux spcificits des territoires 2. Rduire les ingalits de sant Indicateurs - Taux dactions de sant values . - Taux de participation des associations aux instances auxquelles elles doivent participer. Taux de reconnaissance des campagnes de prvention de l'Institut National de Prvention et d'Education pour la Sant. Nombre de contaminations rcentes parmi les nouveaux diagnostics dinfection par le VIH (<6 mois).

3. Rduire la contamination par les infections sexuellement transmissibles

Nouveau programme, issu de la fusion des programmes sant publique et prvention et veille et scurit sanitaires . Il concentre lensemble des moyens dintervention budgtaires de ltat en matire de sant publique.

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4. Rduire la mortalit vitable attribue au cancer

5. Dvelopper les bonnes pratiques alimentaires et la pratique dune activit physique 6. Rduire les risques lis des facteurs environnementaux

- Taux de participation au dpistage organis du cancer du sein dans la population cible. - Consommation annuelle dalcool par habitant de plus de 15 ans. - Pourcentage de la prvalence du tabagisme quotidien dans la population (par sexe ; pour les jeunes). Nombre de villes actives adhrentes la charte de Programme National Nutrition Sant . - Evolution de la proportion de la population alimente par de leau non conforme pour les paramtres microbiologiques et pesticides. - Evolution du pourcentage de captages deau destins la consommation humaine protgs par un primtre de protection. - Nombre dpisodes dintoxication au monoxyde de carbone. - Pourcentage de plans nationaux et de procdures ayant fait lobjet dun retour dexprience au cours des trois dernires annes. - Pourcentage dagents assurant des astreintes forms la gestion des alertes sanitaires. - Pourcentage du cot de fonctionnement de lEtablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires par rapport son budget total. Nombre de greffes dorganes. - Dlai de traitement des autorisations de mise sur le march.

7. Amliorer le systme de dfense sanitaire en vue de faire face aux menaces

8. Amliorer laccs la greffe 9. Amliorer les fonctions de contrle et de police sanitaire

Programme 2: Offre de soins et qualit du systme de soins18 :


Objectifs 1. Optimiser le pilotage de loffre de soins Indicateurs -Taux datteinte des objectifs nationaux quantifis figurant dans les contrats passs entre lEtat et les Agences rgionales de lhospitalisation. - Taux dvolution des dlais compris entre le recueil des donnes du dernier tablissement et la production de lchelle nationale des cots par lAgence technique de linformation sur lhospitalisation. Taux de leve des conditions mises la certification par la Haute Autorit de Sant. Taux dinternes ayant effectu lanne-recherche qui participent des fonctions de recherche un an et cinq ans. - Taux de satisfaction, mesur huit mois et cinq ans aprs la fin des tudes, relatif aux stages extrahospitaliers des tudiants en troisime cycle des tudes mdicales.

2. Amliorer limpact de lvaluation du systme de sant 3. Promouvoir la recherche mdicale

4. Adapter la formation des tudiants en fonction des besoins de sant

Il faut rappeler que, si la rglementation et le contrle qualit des tablissements hospitaliers en France relvent de lEtat, leur financement relve en revanche de lAssurance maladie.

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- Pourcentage des tudiants en mdecine sorientant vers la mdecine gnrale.

Programme 3: Protection maladie


Objectifs 1. Garantir laccs aux soins des personnes disposant de faibles ressources Indicateurs de performance - Indices de satisfaction. - Poids des organismes complmentaires participant au dispositif de la Couverture Maladie Universelle Complmentaire (CMUc). - Contrles des bnficiaires de la CMUc. - Comparaison des dpenses entre bnficiaires du rgime gnral et de la CMUc. - Dlai moyen dinstruction des dossiers. - Taux de contrle des dossiers des bnficiaires de laide mdicale de lEtat par la Caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris. - Pourcentage des offres prsentes dans un dlai maximum de 4 mois pour les pathologies Malignes. - Pourcentage des offres payes dans un dlai infrieur 1 mois.

2. Renforcer le contrle du dispositif de la CMUc et amliorer la gestion du risque 3. Assurer la dlivrance de laide mdicale de lEtat dans des conditions appropries de dlais et de contrles 4. Rduire les dlais de prsentation et de paiement des offres dindemnisation du Fonds dIndemnisation des Victimes de lAmiante.

Programmes de la Mission Solidarit et intgration (mission inter-ministrielle couvrant notamment le secteur de la sant) :
Programme Lutte contre la pauvret : Revenu de Solidarit Active et exprimentations sociales Actions en faveur des familles vulnrables Responsable Jean-Jacques TREGOAT Directeur gnral de laction sociale Jean-Jacques TREGOAT Directeur gnral de laction sociale Jean-Jacques TREGOAT Directeur gnral de laction sociale Jolle VOISIN Chef du service des droits des femmes et de lgalit Etienne MARIE Directeur de ladministration gnrale, du personnel et du budget

Handicap et dpendance

Egalit entre hommes et femmes

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales (1)

(1) Dcomposition par actions du programme Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales : - Etat-major de ladministration sanitaire et sociale - Statistiques, tudes et recherche - Gestion des politiques sociales - Gestion des politiques sanitaires - Pilotage de la scurit sociale - Soutien de ladministration sanitaire et sociale

(1) Objectifs et indicateurs du programme Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales :
Objectifs 1. Constituer les agences rgionales de sant dans les dlais prvus 2. Accrotre la qualit et lefficacit des campagnes de communication 3. Mettre en uvre rapidement les nouvelles normes dans le champ des politiques sanitaires et sociales 4. Respecter les engagements pris en termes de dlais de production et de mise disposition de donnes statistiques relatives la sant et la protection sociale 5. Amliorer le pilotage de la scurit sociale pour assurer la couverture la plus efficace des risques sociaux dans le cadre dun quilibre financier durable. Indicateurs de performance Taux de personnels de DRASS et de DDASS ayant vocation rejoindre les ARS, affects au 31/12/2009. Impact des campagnes nationales. - Dpassement moyen du dlai de transposition des directives. - Dlai moyen dapplication des lois et ordonnances. Ecart moyen entre les dates de mise disposition ayant fait lobjet dun engagement et les dates effectives de mise disposition. - Performance du pilotage des objectifs de gestion du rgime gnral de scurit sociale fixs dans les conventions dobjectifs et de gestion. - Proportion des indicateurs des programmes de qualit et defficience auxquels une trajectoire dvolution a t assigne. Dlai moyen de pourvoiement des emplois.

6. Mettre la disposition des services les bonnes comptences, au bon moment, au bon endroit pour assurer la mise en uvre des politiques sanitaires et sociales. 7. Dlivrer au plus juste cot les ressources ncessaires la mise en uvre des politiques sanitaires et sociales

- Dpenses de fonctionnement - Cot dexploitation et dentretien - maintenance au m.

Annexe 4B : dans le domaine de la formation professionnelle


Programmes et actions de la Mission Travail & Emploi :
Programme 1. Accs et retour lemploi Responsable Bertrand MARTINOT Dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle Actions - Amlioration de lefficacit du service public de lemploi - Amlioration des dispositifs en faveur de lemploi des personnes les plus loignes du march du travail - Anticipation et accompagnement des consquences des mutations conomiques sur lemploi - Amlioration de linsertion dans lemploi par ladaptation des qualifications et la reconnaissance des comptences - Dveloppement de lemploi - Sant et scurit au travail - Qualit et effectivit du droit - Dialogue social et dmocratie sociale - Lutte contre le travail illgal - Gestion du programme accs et retour lemploi - Gestion du programme accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi - Gestion du programme amlioration de la qualit de lemploi et des relations du travail - Soutien - tudes, statistiques, valuation et Recherche - Fonds social europen - Assistance technique

2. Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi

Bertrand MARTINOT Dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle

3. Amlioration de la qualit de lemploi et des relations du travail

Jean-Denis COMBREXELLE Directeur gnral du travail

4. Conception, gestion et valuation des politiques de lemploi et du travail

Jean-Ren MASSON, Directeur de ladministration gnrale et de la modernisation des services

La formation professionnelle relve essentiellement du programme 2 Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi . Encore nest-elle quune des composantes de ce programme.

Objectifs et indicateurs du programme 2 Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi :


Objectifs 1. Assurer leffectivit du contrle de la formation professionnelle. Indicateurs de performance - Part de la masse financire contrle sur la masse contrlable. - Nombre dentits contrles sur le nombre dentits contrlables. - Part des entreprises de moins de 300 salaris ayant engag une dmarche de GPEC, six mois aprs avoir bnfici dun appui / conseil. - Nombre de salaris couverts par une dmarche dappui / conseil en GPEC. - Part des salaris les plus fragiliss dans les publics bnficiaires des actions de dveloppement de lemploi et des comptences. - Nombre demplois crs par rapport au nombre demplois supprims, lchance des conventions de revitalisation.

2. Dvelopper la Gestion Prvisionnelle des Emplois et des Comptences (GPEC) dans les PME au bnfice des salaris les plus fragiliss par les mutations conomiques.

3. Contribuer la revitalisation des territoires et au reclassement des salaris licencis pour motif conomique.

Faciliter linsertion dans lemploi par le dveloppement de lalternance, laccs aux comptences-clefs et la validation des acquis de lexprience.

Favoriser lembauche dans des secteurs dactivit spcifiques.

Stimuler la cration et la reprise des trs petites entreprises.

- Taux de plans de sauvegarde de lemploi comportant la mise en place dune cellule de reclassement. - Taux de reclassement des salaris bnficiaires dune cellule de reclassement. - Taux de reclassement lissue de la convention de reclassement personnalis. - Taux dinsertion dans lemploi lissue du contrat dapprentissage. - Taux dinsertion dans lemploi lissue du contrat de professionnalisation (par tranche dge : <26 ans, 26-45 ans, >45 ans) . - Taux daccs lemploi ou une formation qualifiante lissue dune formation aux comptences clefs. - Nombre de certifis par la voie de la Validation des Acquis de lExprience. - Taux de croissance compar de lemploi dans le secteur htellerie - caf - restauration et dans le secteur tertiaire marchand. - Taux de croissance annuel du nombre dheures travailles dans le secteur des services la personne. Taux demplois crs la cration, un an et trois ans, dans les entreprises cres et accompagnes.

Annexe 4C : dans le domaine de lenseignement suprieur et de la recherche


Programmes et actions de la mission interministrielle Recherche & Enseignement suprieur :
Programme 1. Formations suprieures et recherche universitaire Responsable Patrick HETZEL Directeur gnral de lenseignement suprieur (MESR) Actions - Formation initiale et continue du baccalaurat la licence - Formation initiale et continue de niveau master - Formation initiale et continue de niveau doctorat - tablissements denseignement Privs - Bibliothques et documentation - Recherche universitaire en sciences de la vie, biotechnologies et sant - Recherche universitaire en mathmatiques, sciences et techniques de linformation et de la communication, micro et nanotechnologies - Recherche universitaire en physique, chimie et sciences pour lingnieur - Recherche universitaire en physique nuclaire et hautes nergies - Recherche universitaire en sciences de la terre, de lunivers et de lenvironnement - Recherche universitaire en sciences de lhomme et de la socit - Recherche universitaire interdisciplinaire et transversale - Diffusion des savoirs et muses - Immobilier - Pilotage et support du programme.

2. Vie tudiante

Patrick HETZEL Directeur gnral de lenseignement suprieur (MESR)

Aides directes Aides indirectes Sant des tudiants et activits culturelles et sportives Pilotage et animation du programme

3. Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

Gilles BLOCH Directeur gnral de la recherche et de linnovation (MESR)

- Pilotage et animation - Agence nationale de la recherche - Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie, biotechnologies et sant - Recherches scientifiques et technologiques en mathmatiques, sciences et techniques de linformation et de la communication, micro et nanotechnologies - Recherches scientifiques et technologiques en physique, chimie et sciences pour lingnieur - Recherches scientifiques et technologiques en physique nuclaire et hautes nergies - Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la terre, de lunivers et de lenvironnement - Recherches scientifiques en sciences de lhomme et de la socit - Recherches interdisciplinaires et transversales - Diffusion, valorisation et transfert des connaissances et des technologies - Grandes infrastructures de recherche - Moyens gnraux et dappui la recherche

4. Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

Gilles BLOCH Directeur gnral de la recherche et de linnovation (MESR)

- Recherches scientifiques et technologiques sur les ressources, les milieux et leur biodiversit - Recherches scientifiques et technologiques sur les systmes de production et de transformation

- Recherches scientifiques et technologiques sur les systmes socio-conomiques associs - Recherches scientifiques et technologiques sur lalimentation, ses produits et leurs effets sur le bien-tre - Recherches scientifiques et technologiques pour la scurit alimentaire, sanitaire, environnementale et sur les risques naturels - Diffusion, valorisation et transfert des connaissances et des technologies - Grandes infrastructures de recherche - Moyens gnraux et dappui la recherche

5. Recherche spatiale

Gilles BLOCH Directeur gnral de la recherche et de linnovation (MESR)

- Dveloppement de la technologie spatiale au service de la science - Dveloppement de la technologie spatiale au service de lobservation de la terre - Dveloppement de la technologie spatiale au service de linformation et de la communication - Matrise de laccs lespace - Matrise des technologies orbitales et de linnovation technologique - Moyens gnraux et dappui la recherche - Dveloppement des satellites de mtorologie

6. Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

Rgine BREHIER Directrice de la recherche et de linnovation (MEEDDAT)

- Recherche sur lvaluation et la prvention des risques technologiques et des pollutions - Recherche sur lvaluation et la prvention des risques sanitaires environnementaux - Evaluation et prvention des risques nuclaires - Recherche et dveloppement dans le domaine de lenvironnement et de la matrise de lnergie - Pilotage du programme et recherche partenariale en appui aux politiques publiques de lcologie et du dveloppement durable

7. Recherche dans le domaine de lnergie

Pierre-Franck CHEVET Directeur gnral de lnergie et du climat (MEEDDAT)

- Comptitivit, scurit et dveloppement de lnergie nuclaire - Nouvelles technologies de lnergie - Comptitivit et dveloppement du secteur des hydrocarbures et de ses infrastructures

8. Recherche et enseignement suprieur en matire conomique et industrielle 9. Recherche dans le domaine des transports, de lquipement et de lhabitat

Luc ROUSSEAU Directeur gnral des entreprises (MEIE)

- Organismes de formation suprieure et de recherche - Soutien et diffusion de linnovation technologique - Soutien de la recherche industrielle stratgique

Rgine BREHIER Directrice de la recherche et de lanimation scientifique et technique (MEEDDAT)

R&D R&D R&D R&D

dans dans dans dans

le le le le

domaine domaine domaine domaine

du gnie civil de laronautique civile des transports de lurbanisme et du logement

10. Recherche duale (civile et militaire)

Laurent COLLET-BILLON Dlgu gnral pour larmement (MD)

- Recherche duale en sciences du vivant - Recherche duale en sciences et techniques de linformation et de la communication - Recherche duale dans le domaine arospatial - Autres R&D en technologies duales

11. Recherche culturelle et scientifique

J.-F. CHAINTREAU Dlgu adjoint au dveloppement et aux affaires internationales (MCC) Jean-Louis BUR Directeur gnral de lenseignement et de la recherche (MAP)

Recherche en faveur des patrimoines Recherche en faveur de la cration Oprateurs de la culture scientifique et technique Recherches transversales et pilotage du programme

12. Enseignement suprieur et recherche agricoles

- Enseignement suprieur - Recherche, dveloppement et transfert de technologie

Ministres concerns : MESR : Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche MEEDDAT : Ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire MEIE : Ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi MD : Ministre de la dfense MCC : Ministre de la culture et de la communication MAP : Ministre de lagriculture et de la pche

Objectifs et indicateurs pour quelques programmes : Programme 1 : Formations suprieures et recherche universitaire
Objectifs 1. Rpondre aux besoins de qualification suprieure Indicateurs - 1.1 Pourcentage dune classe dge titulaire dun diplme de lenseignement suprieur. - 1.2 Insertion professionnelle des jeunes diplms trois ans aprs leur sortie de formation initiale. - 1.3 Pourcentage dune classe dge accdant aux diffrents niveaux de diplme de lenseignement suprieur. - 2.1 Part des inscrits dans les formations professionnelles courtes STS et IUT parmi les bacheliers technologiques et professionnels poursuivant leurs tudes dans lenseignement suprieur. - 2.2 Jeunes sortis non diplms de lenseignement suprieur. - 2.3 Part des licences obtenues trois ans aprs une premire inscription en L1 (1re anne de licence ou de Deug, ou dIUT) ou en STS dans le total des licencis. - 2.4 Russite au DUT et BTS selon le bac dorigine. - 2.5 Taux dusage de la procdure du dossier unique. - 2.6 Pourcentage des doctorants allocataires soutenant leur thse en trois ans au plus. - 3.1 Pourcentage de sites secondaires dont le nombre dtudiants est infrieur 1000. - 3.2 Part des mentions faibles effectifs (L et M). - 4.1 Pourcentage de diplms en formation continue par rapport au nombre total de diplms. - 4.2 Nombre des validations des acquis de lexprience dans les universits et au CNAM. - 5.1 Part des tudiants trangers inscrits en Master et en Doctorat (non titulaires du baccalaurat en France). - 5.2 Ratio de russite compar des tudiants trangers par rapport aux tudiants franais en licence, master. - 5.3 Nombre de diplmes conjoints aux niveaux Master et Doctorat. - 6.1 Mesure de la disponibilit hebdomadaire des places de bibliothque. - 6.2 Taux de frquentation des bibliothques par lecteur inscrit. - 6.3 Consultation des ressources lectroniques : nombre de

2. Amliorer la russite tous les niveaux de formation

3. Matriser loffre de formation

4. Faire de lenseignement suprieur un outil performant de formation tout au long de la vie 5. Accrotre lattractivit internationale de loffre franaise de formation et son intgration dans le systme europen et mondial 6. Optimiser laccs aux ressources documentaires pour la formation et la recherche

documents tlchargs et taux de demandes satisfaites. 7. Produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau international 8. Dvelopper le dynamisme et la ractivit de la recherche universitaire - 7.1 Production scientifique des oprateurs du programme. - 7.2 Reconnaissance scientifique des oprateurs du programme. - 8.1 Proportion denseignants chercheurs et de chercheurs dans les units de recherche classes A+ et A. - 8.2 Part des publications des oprateurs du programme dans les domaines de pointe de la recherche. - 9.1 Efficience de la valorisation : nombre de brevets dposs par dizaine de millions deuros dpenss. - 9.2 Part des ressources apportes aux oprateurs par les redevances sur titre de proprit intellectuelle. - 9.3 Part des contrats de recherche passs avec les entreprises dans les ressources des oprateurs. - 10.1 Attractivit des oprateurs du programme.

9. Contribuer lamlioration de la comptitivit de lconomie nationale par le transfert et la valorisation des rsultats de la recherche

10. Concourir au dveloppement de lattractivit internationale de la recherche franaise 11. Consolider lEurope de la recherche

- 11.1 Taux de participation des oprateurs du programme dans les projets financs par les programmes cadres de R & D de lUnion europenne. - 11.2 Taux de coordination des oprateurs du programme dans les projets financs par les programmes cadres de R & D de lUnion europenne. - 11.3 Part des articles co-publis avec un pays membre de lUnion europenne (UE 25) dans les articles des oprateurs du programme. - 12.1 Pourcentage dtablissements disposant dun dispositif dautovaluation ou dassurance qualit. - 12.2 Montant des ressources propres procures par les prestations de services. - 12.3 Part des ressources propres lies des prestations de services sur les recettes totales des tablissements. - 12.4 Taux doccupation des locaux.

12. Optimiser la gestion des tablissements de lenseignement suprieur et lvolution du patrimoine immobilier

Programme 2: Vie tudiante


Objectifs 1. Contribuer promouvoir lgalit des chances pour laccs aux formations de lenseignement suprieur des diffrentes classes sociales Indicateurs - 1.1 Accs lenseignement suprieur des jeunes de 20/21 ans selon leur origine sociale. - 1.2 Evolution de la reprsentation des origines socioprofessionnelles des tudiants selon le niveau de formation. - 1.3 Taux de russite des boursiers par rapport aux non-boursiers. - 1.4 Taux de paiement des bourses sur critres sociaux pour les mois de novembre et de dcembre. - 2.1 Rpartition de la couverture des besoins en logements. - 2.2 Bilan des enqutes de satisfaction sur le logement et la restauration relevant du rseau des uvres. - 2.3 Taux de couverture des dpenses dhbergement et de restauration par des ressources propres.

2. Amliorer les conditions de vie et de travail des tudiants en optimisant les cots

3. Dvelopper la prvention dans le domaine de la sant

- 3.1 Pourcentage des tudiants du cursus licence ayant bnfici dune visite mdicale au cours de lanne.

Programme 3: Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires


Objectifs 1. Produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau international Indicateurs de performance - 1.1 Production scientifique des oprateurs du programme. - 1.2 Reconnaissance scientifique des oprateurs du programme. - 1.3 Efficience de la production scientifique: indice de cot dune publication bonne visibilit internationale. - 2.1 Rapport entre le financement sur projets et le financement rcurrent. - 2.2 Part des crdits de recherche de la mission consacre chacun des domaines prioritaires de laction gouvernementale dfinis en comit interministriel (sciences du vivant et sciences et technologies de linformation et de la communication). - 2.3 Part des publications des oprateurs du programme dans les domaines de pointe de la recherche. - 3.1 Efficience de la valorisation : nombre de brevets dposs par dizaine de millions deuros dpenss. - 3.2 Part des ressources apportes aux oprateurs par les redevances sur titre de proprit intellectuelle. - 3.3 Part des contrats de recherche passs avec des entreprises dans les ressources des oprateurs. - 3.4 Effet de levier des moyens incitatifs publics mobiliss en faveur de la cration dentreprises. - 3.5 Dpenses de R&D prive supplmentaires par euro de crdit dimpt recherche. - 4.1 Taux de participation des oprateurs du programme dans les projets financs par les programmes cadres de R&D de lUnion europenne (PCRD). - 4.2 Taux de coordination des oprateurs du programme dans les projets financs par les programmes cadres de R&D de lUnion europenne (PCRD). - 4.3 Part des articles co-publis avec un pays membre de lUnion europenne (UE 25) dans les articles des oprateurs du programme. - 4.4 Part du PCRD attribue des quipes franaises. - 5.1 Pourcentage de chercheurs des tablissements publics de recherche ayant rejoint lenseignement suprieur dans lanne. - 5.2 Nombre de chercheurs du secteur public ayant rejoint une entreprise dans lanne. - 6.1 Evolution du nombre de chercheurs trangers.

2. Accrotre le dynamisme des quipes de recherche

3. Contribuer lamlioration de la comptitivit de lconomie nationale par la valorisation des rsultats de la recherche et le soutien linnovation dans les entreprises

4. Participer activement la construction de lEurope de la recherche

5. Accrotre la mobilit des chercheurs vers lenseignement suprieur et lentreprise 6. Concourir au dveloppement de lattractivit internationale de la recherche franaise

Annexe n5 Deux exemples de prsentation stratgique de programmes


Source : PAP / Loi de Finances 2009 (France)

Mission Sant
Programme n 171 : Offre de soins et qualit du systme de soins PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES Annie PODEUR, Directrice de lhospitalisation et de lorganisation des soins Responsable du programme n 171 : Offre de soins et qualit du systme de soins

PRESENTATION PERFORMANCES

STRATEGIQUE

DU

PROJET

ANNUEL

DE

Le prsent programme retrace la participation de ltat lorganisation dune offre de soins de qualit en France. Bien que minoritaire par rapport au financement apport dans ce domaine par lAssurance maladie dans le cadre du projet de loi de financement de la scurit sociale, les crdits inscrits au programme Offre de soins et qualit du systme de soins nen ont pas moins un rle stratgique essentiel. En effet, ils assurent dune part le financement des agences rgionales de lhospitalisation, rgulatrices rgionales de loffre de soins, dautre part des formations mdicales des futurs mdecins dont les gnralistes, qui constitueront demain le pivot de loffre de soins de premier recours telle quelle a t dessine par les tats gnraux de lorganisation de la sant. Garantir la meilleure offre de soins, cest assurer tout dabord une offre de soins de qualit et, dautre part, une offre de soins suffisante et rpartie de manire tre accessible aux usagers, dans le cadre du respect des objectifs de dpense dtermins par le lgislateur. Ce constat fonde les deux actions stratgiques mises en uvre au sein de ce programme par le ministre de la sant : - Garantir le niveau et la qualit de loffre de soins (action 1), ce qui implique dassurer un bon niveau de formation des professionnels de sant, de promouvoir la recherche en mdecine, doptimiser lorganisation des soins, de garantir lefficacit des mcanismes daccrditation et dvaluation, de sadapter lvolution

scientifique et technique et de garantir la scurit des patients lorsquils reoivent des soins. Sagissant de la formation des professionnels de sant, linscription et le pilotage des crdits de la formation mdicale initiale au sein du programme rpondent des objectifs stratgiques essentiels en matire de sant publique. Ils traduisent la volont doffrir aux futurs mdecins une formation clinique diversifie et de qualit afin de rpondre aux besoins de sant publique et cela dans le cadre des orientations de politiques de sant retenues. Ces crdits visent galement valoriser un parcours dexcellence et de formation la plus adapte lexercice vis par chaque tudiant en mdecine et promouvoir la mdecine gnrale dans une logique de parcours de soins et daccs aux soins de premiers recours. - Moderniser notre systme de soins en assurant notamment aux oprateurs du programme les conditions de la russite des missions qui leur sont dvolues. A cet gard, la priorit en 2009 sera constitue par la mise en place des agences rgionales de sant, rforme institutionnelle majeure qui a pour objectif de mettre fin la multiplicit des structures porteuses des actions de sant prventives et curatives afin de leur substituer un organisme unifi, ayant vocation optimiser la complmentarit des politiques menes par ltat et lAssurance maladie en matire de sant et daction mdicosociale. En effet, les moyens des ARH, lesquelles constituent dj un point de rencontre des services de ltat et de lAssurance maladie, seront transfrs aux futures ARS. Le programme concourt ainsi la rponse apporte par ltat aux besoins de sant de la population au travers de loffre de soins et de la qualit du systme de soins. Ainsi, les orientations stratgiques de ce programme sont dclines travers quatre objectifs dcomposs en six indicateurs (cf. ci-dessous). Ces objectifs/indicateurs visent garantir lefficacit et la performance des politiques publiques dveloppes au travers de ce programme tout en favorisant la qualit de notre systme de sant.

Mission Recherche & Enseignement suprieur


Programme n 150 : Formations suprieures et recherche universitaire PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES Patrick HETZEL, Directeur gnral de lenseignement suprieur Responsable du programme n 150 : Formations suprieures et recherche universitaire

PRESENTATION STRATEGIQUE DU PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES PRSENTATION STRATGIQUE DU PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES Le programme Formations suprieures et recherche universitaire est engag dans un effort important damlioration de ses performances afin de mieux rpondre aux besoins de qualifications suprieures du pays et damliorer lefficacit de la recherche universitaire, en vue de porter la France au meilleur niveau mondial dans ces domaines. Cette ambition saccompagne dune recherche defficience accrue. Ces orientations stratgiques se dclinent en plusieurs objectifs qui les traduisent de manire oprationnelle, mesurs par diffrents indicateurs qui permettent den apprcier la progression sous diffrents angles et selon des temporalits diffrentes. Mieux rpondre aux besoins de qualifications suprieures du pays La comptition internationale impose lensemble des tats europens de fonder leur conomie sur la connaissance et linnovation. Pour relever ce dfi, la loi sur lcole fixe pour objectif de porter la proportion de diplms de lenseignement suprieur 50% dune gnration. Actuellement, ce pourcentage slve 43,8% (2006) et la stratgie de performance mise en uvre doit permettre datteindre la cible de 50% en 2012. Accrotre la proportion dune gnration diplme de lenseignement suprieur suppose dabord lamlioration de la russite des tudiants. Le Plan pour la russite en Licence permet de concentrer les efforts budgtaires des quatre prochaines annes sur le premier cycle dtudes qui concentre les taux dchec les plus importants. Les crdits sont allous en fonction de la fragilit des tudiants et de la qualit des projets prsents par les tablissements, en matire daccompagnement des tudiants, daide lorientation et de renforcement des savoirs prparant linsertion professionnelle ou la poursuite dtudes. Afin de mesurer leffet du Plan licence, un nouvel indicateur est propos au PAP 2009, la part des inscrits en premire anne de licence passant en seconde anne. Le Plan pour la russite en Licence prvoit galement la diversification du recrutement en filire professionnelle, STS et IUT, afin de les ouvrir davantage aux bacheliers technologiques et professionnels qui y ont de meilleures chances de russite. Laccroissement du taux de diplms de lenseignement suprieur dpend galement du taux de poursuite dtudes dans lenseignement suprieur des nouveaux bacheliers.

Lensemble des mesures mises en uvre pour la rforme de lenseignement suprieur doit en amliorer lattractivit. Les efforts faits en matire de formation continue permettent galement dattirer davantage dactifs dans lenseignement suprieur, ce qui accrot encore le niveau de qualification de la population. Pour que la hausse du niveau de comptence de la population rponde vritablement aux besoins de lconomie, il convient de sassurer de la bonne insertion professionnelle des diplms. Plusieurs indicateurs la mesurent. Un chantier dharmonisation des mthodes de mesure ralise lchelle de chaque tablissement sera lanc lautomne 2008 en vue de permettre des mesures harmonises en 2009-2010. Amliorer lefficacit de la recherche universitaire Le classement des tablissements denseignement suprieur et de recherche tabli par luniversit Jio Tong de Shangai en fonction de critres relatifs leur activit de recherche, la place de la France diminue (3 tablissements suprieurs franais classs parmi les 100 premiers du classement en 2008 contre 4 en 2007). Cependant, les performances du programme en matire de publications scientifiques et de dpts des brevets samliorent (voir le RAP 2007). Cela atteste lintensit de la comptition mondiale dans laquelle se situe la recherche franaise et lenjeu damliorer encore davantage les performances du programme dans ce domaine. Les cibles retenues traduisent cette volont. Les mesures prises ces dernires annes dans le cadre notamment de la loi de programmation pour la recherche et celles qui le seront en 2009 devraient permettre de les raliser. Leffort de regroupement et de mise en cohrence des diffrents tablissements proches dans le cadre des ples de recherche et denseignement suprieur doit notamment y contribuer, en permettant une mise en synergie des quipes de recherche. Amliorer lefficience Plusieurs objectifs traduisent leffort defficience accru, en matire de rationalisation de loccupation des locaux, de recherche de ressources propres, de diminution des filires faibles effectifs, de rduction de la dure dobtention des diplmes. Un nouvel indicateur permet galement de mesurer laccroissement de la proportion des enseignantschercheurs effectuant leurs recherches dans des units de recherche de haut niveau. Les leviers daction communs aux diffrents objectifs Outre les diffrents leviers daction principaux dj cits, en appui des diffrents objectifs prcdemment mentionns, dautres leviers permettent dagir sur lensemble des objectifs : La revalorisation de la situation des personnels

Le rapport de la Commission relative lavenir des personnels de luniversit prside par Rmy Schwartz, remis le 8 juillet 2008 la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, contient des propositions de nature revaloriser les mtiers de lenseignement suprieur afin den amliorer lattractivit et de diffuser la culture du rsultat. Le budget 2009 devrait permettre de mettre en uvre plusieurs de ces prconisations. Lamlioration des conditions matrielles dexercice des missions Le chantier sur les conditions dexercice des missions denseignement et de recherche de luniversit doit permettre aux personnels de bnficier de meilleures conditions matrielles de travail qui contribueront amliorer lattractivit et lefficacit de lenseignement suprieur et de la recherche universitaire. Lopration Campus permet ainsi, grce laffectation du produit de la vente dactions dEDF, de financer la rnovation de 10 Campus. Afin de maximiser leffet de ces crdits, les oprations retenues sont trs cibles et rpondent un cahier des charges qui garantit que leffort accompli en matire immobilire sert des projets denseignement suprieur et de recherche, qui permettront de donner ces sites une visibilit internationale et damliorer les performances globales du programme. Lautonomie accrue des tablissements La loi relative aux liberts et aux responsabilits des universits adopte en 2007 vise renforcer les marges de manuvre des tablissements en les dotant dun budget global incluant les rmunrations de personnel jusquici verses par ltat, en assouplissant les modalits de recrutement et de gestion des personnels et en facilitant les partenariats (fondations, mcnat). Les tablissements, au plus prs des ralits du terrain, auront ainsi en mains tous les leviers pour conduire les stratgies les plus adaptes leur contexte afin damliorer leurs performances. La loi a par ailleurs renforc la gouvernance des tablissements afin de mettre leurs responsables en situation de tirer pleinement profit de ces marges de manuvre. Dici 2012, la totalit des 85 universits seront passes aux comptences largies. La mise en uvre effective de la loi se fait un rythme soutenu puisque, ds 2009, 20 universits bnficieront du nouveau rgime. Des crdits ont t par ailleurs consacrs en 2008 la requalification des emplois des tablissements pour les doter des comptences ncessaires la prise en charge des nouvelles responsabilits. Ladministration centrale devra galement voluer, rduire ses tches de gestion dsormais transfres aux tablissements et dvelopper les capacits de pilotage, dvaluation et prvention des risques. Une rorganisation est prvue cette fin en 2009. Les rectorats doivent galement jouer un rle accru en matire de contrle budgtaire et de lgalit. Un nouveau dispositif dallocation des moyens Un nouveau dispositif dallocation des moyens permettra ds 2009 une rpartition des dotations entre tablissements plus quitable et qui incitera lamlioration des performances. En fondant le financement lactivit sur le nombre dtudiants prsents, il conduira les tablissements attirer davantage de bacheliers dans lenseignement suprieur. En fondant le financement de la recherche sur le nombre denseignants chercheurs publiant un haut niveau, il rpartira les moyens de recherche proportion de

lintensit de lactivit de recherche. La proportion de crdits allous en fonction de critres de performance augmentera sensiblement. Les critres de performance permettront notamment, en matire de recherche, de financer davantage les universits qui bnficieront des meilleurs valuations de lAgence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur (AERES). En matire de formation, la rpartition du financement en fonction de la performance se fondera notamment sur les valuations des formations ralises par lAERES, sur la russite en licence en tenant compte de la valeur ajoute par les tablissements au regard des antcdents scolaires des tudiants, et sur linsertion professionnelle. Ladaptation de la procdure contractuelle Le programme est excut par 200 oprateurs aux statuts varis : universits, grands tablissements, coles lis ltat par des contrats quadriennaux. Cest donc essentiellement par le biais des engagements pris par les tablissements dans ce cadre que les objectifs du programme sont dclins oprationnellement. Depuis une quinzaine dannes, la procdure contractuelle a considrablement volu. Elle permet, sur la base dun bilan tabli par ltablissement et dune valuation ralise dsormais par lAERES, de dfinir des objectifs rpondant la fois aux enjeux stratgiques de ltablissement et aux priorits de ltat, et daccorder des moyens en consquence. La loi relative aux liberts et responsabilits des universits a consacr lintrt que reprsente le contrat en tant quoutil permettant de sassurer que les marges de manuvre offertes aux tablissements seront utilises pour raliser des objectifs contribuant aux performances du programme. Le nouveau dcret relatif au rgime financier des EPSCP passs aux comptences largies prvoit par ailleurs que le budget et le compte financier de ltablissement devront comporter une annexe dclinant les objectifs de performance du contrat. La discussion contractuelle va voluer, pour sinscrire dans le nouveau dispositif dallocation des moyens. Elle sera plus stratgique cest--dire quelle portera sur un nombre restreint dobjectifs relatifs aux rsultats finaux attendus, tiendra davantage compte de lvaluation, et objectivera davantage les cibles accompagnant les objectifs attribus aux tablissements. Cette amlioration sappuiera sur lacquis de lexprience dveloppe jusqu prsent, et qui a notamment permis la mise en place du LMD puis le resserrement et la mise en cohrence de loffre de formation, la mise en place de politiques de site communes plusieurs tablissements en matire de recherche et de formation, larticulation de la recherche avec la formation doctorale. Lensemble des objectifs et des indicateurs sont comments plus prcisment dans les pages suivantes.

Annexe n6 Organisation des travaux relatifs au volet performance des PAP : Circulaire du ministre du budget du 23 avril 2009 relative la prparation des PAP 2010 (France)

Annexe n7 Exemple de cadrage de la prparation budgtaire : Circulaire du ministre des finances du 28 juillet 2006 relative aux budgets de programme (France)

Annexe n8 Organisation du dialogue budgtaire : Circulaire du ministre du budget du 26 janvier 2009 de lancement de la procdure budgtaire pour le PLF 2010 (France)

Annexe n9 Articulation entre linformation sur la performance et le processus budgtaire dans quelques pays de lOCDE
Modification de la structure du budget (ex: Australie, Pays-Bas, Nouvelle Zlande, Royaume Uni): ne change pas ncessairement le processus de dcision budgtaire si la rforme nest pas accompagne de changements des rgles du jeu budgtaire et de nouvelles incitations pour les acteurs. Utilisation de linformation sur la performance dans les ngociations budgtaires entre le ministre des finances et les ministres dpensiers: diverses modalits dintgration de cette information (cf. tableau suivant). Utilisation de linformation sur la performance dans les ngociations budgtaires entre les ministres dpensiers et leurs agences/oprateurs: dans le cadre de contrats de performance avec les agences (ex: Australie, Pays-Bas, NZ, pays scandinaves), incidence de linformation sur les dcisions trs variable selon la qualit de celle-ci, le contexte politique, lorganisation et lautorit de ladministration de tutelle.

Articulation entre linformation sur la performance et le processus budgtaire

Modification de la structure du budget.

Utilisation de linformation sur la performance dans les ngociations budgtaires entre ministre des finances et ministres dpensiers.

Utilisation de linformation sur la performance dans les ngociations budgtaires entre les ministres dpensiers et leurs oprateurs.

Utilisation de linformation sur la performance dans les ngociations budgtaires :


Rfrence la performance pour simple prsentation Lien entre la performance et les crdits Performance de rfrence Principal intrt de la dmarche Application Aucun lien formel Intgration de la performance dans linformation des choix budgtaires Lien souple/ indirect Budget directement fond sur la performance

Lien troit / direct

Cibles ou rsultats Responsabilisation /culture du rsultat Danemark, Sude

Cibles ou rsultats Planification + Responsabilisation / culture du rsultat Liaison souple entre objectifs de performance, rsultats et crdits : ex : NZ, UK, Australie. Poids donn linformation sur la performance, variable selon les politiques publiques, la disponibilit de linformation, et le contexte conomique et politique. Exercices dvaluation ad hoc (ex : Canada, 1995-96 et 1998-99) ou systmatiques (ex: Pays-Bas) ou encore conditionn certaines tensions budgtaires.

Rsultats Allocation des ressources + Responsabilisation / culture du rsultat Liaison directe et explicite Entre rsultats et allocation budgtaire. Application limite certains secteurs, tels que la sant (financement par groupes homognes de pathologies). Requiert une mesure claire, fiable et lgitime sur la production et sur les cots unitaires. Difficults relatives la prise en compte de la qualit et des charges spcifiques, la fixation des prix unitaires, aux stratgies dadaptation des prestataires (crmage, spcialisation) et aux consquences sur la structure du secteur.

Annexe n10

Calendrier de gestion de la performance et cycle budgtaire au Chili

Mois
Janvier

Cycle budgtaire
- Collecte des dernires informations sur lexcution du budget de lanne t-1.

Pilotage de la performance
- Recrutement des quipes dvaluation et des panels dexperts. - Dbut des travaux dvaluation. - Remise des rapports des agences sur le plan de modernisation du management. - Rapports finaliss des missions dvaluation dimpact et de programme slectionnes pour lanne t-2. - Validation des rsultats du plan de modernisation du management. - Disponibilit des indicateurs de performance relatifs lanne t-1. Comparaison entre ralisations et cibles ; analyse. - Paiement des bonus de performance. - Dbut des valuations dimpact et de programmes slectionnes pour lanne t-1. - Accords entre ministre du budget et agences sur les suites donner aux recommandations des rapports dvaluation relatifs t-2. - Projets dinvestissement soumis au service de Planification.

Fvrier

Publication des statistiques fiscales pour lanne t-1.

Mars

Evaluation de lexcution budgtaire de t-1.

Avril

Mai

- Calcul des dpenses tendancielles par les services du Budget. - Transmission des rapports financiers pour t-1 au Parlement. - Prparation du nouveau budget : transmission aux ministres dpensiers de leurs plafonds de dpenses tendancielles, ainsi que des grilles et directives budgtaires. - Demandes dajustement des dpenses tendancielles par les ministres, allocation des marges de manuvre aux priorits ministrielles, prsentation de projets au Fonds innovation qualit. - Runions techniques entre Budget et ministres dpensiers.

- Transmission des rapports de performance au Parlement. - Engagements damlioration suite aux valuations au titre de t-2 : information des ministres concerns. - Dfinition des critres dattribution du Fonds de soutien linnovation et la qualit ; validation par le ministre de la planification.

Juin

Juillet

Rapport sur le degr de mise en uvre des recommandations issues des missions dvaluations.

Aot

- Etablissement du cadrage macroconomique sur la base de la politique fiscale et des recommandations des panels dexperts indpendants. - Dtermination de la taille du Fonds innovation qualit. - Allocation des ressources du Fonds innovation qualit. - Runions budgtaires bilatrales avec les ministres, accords de redploiements. - Prsentation du projet de budget au Parlement. - Discours de politique macroconomique du ministre. - Prsentation du rapport sur les finances publiques la commission parlementaire des finances. - Analyse du budget en sous-comits. - Ngociation du protocole budgtaire. - Vote du budget par le comit des finances, la Chambre des dputs et le Snat. - Signature du protocole budgtaire.

- Proposition par les ministres de leurs indicateurs de performance.

Septembre

- Slection des indicateurs de performance et des cibles.

Octobre

- Prsentation au Parlement des indicateurs de performance, rsultats dvaluations et plans de modernisation du management.

Novembre

- Projet de liste de programmes valuer. - Slection des programmes soumis valuation. - Dfinition des objectifs pour le plan de modernisation du management.

Dcembre

- Budget promulgu. - Clture de lexercice budgtaire.

- Appel experts et valuateurs.

Annexe n11 Exemple de dlgation de gestion entre directions dadministration centrale : organisation des comptences dengagement de la dpense

Charte relative lorganisation du pouvoir adjudicateur et la dfinition des rgles dengagement de la dpense pour la Dlgation linformation et la communication (DICOM) du ministre du travail et de la solidarit (Programme 15519)

Entre M. XXX, Directeur de lAdministration Gnrale et de la Modernisation (DAGEMO), reprsentant de lordonnateur principal et directeur des affaires financires, dsign sous le terme de dlgant , dune part, Et M. YYY, Dlgu linformation et la communication (DICOM), dsign sous le terme de dlgataire , dautre part ; Vu la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 ; Vu le dcret n2006-975 du 1er aot 2006 portant code des marchs publics ; Vu le dcret n 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrle financier au sein des administrations de lEtat ; Vu le dcret n90-665 du 30 juillet 1990 relatif lorganisation de ladministration centrale du ministre du travail, de lemploi et de la formation professionnelle et du ministre de la solidarit, de la sant et de la protection sociale Vu larrt du 29 dcembre 2005 relatif au contrle financier des services du ministre de lemploi, de la cohsion sociale et du logement ; Vu larticle 4 de larrt du 25 avril 2003 relatif lorganisation de la direction de ladministration gnrale et de la modernisation des services en sous directions ;

Considrant la ncessit dadapter la chane de la responsabilit en cohrence avec les nouveaux rles dfinis par la loi organique relative aux lois de finances de 2001 ;
19

Programme 155 : Conception, gestion et valuation des politiques de lemploi et du travail , Mission Travail-Emploi (France).

Considrant la ncessit dtablir des rgles de gestion rnoves en adquation avec les exigences du code des marchs publics et du contrle interne pour assurer lexcution du programme 155; Considrant la sensibilit des crdits de communication et leur impact sur lensemble du budget du programme 155 ; Il a t convenu ce qui suit : Article 1er : Objet de la prsente dlgation de gestion Par la prsente charte de dlgation de gestion, le dlgant confie au dlgataire la validation des actes relatifs la gestion et la consommation des crdits dautorisations d'engagement (AE) et crdits de paiement (CP) pour lensemble des dpenses de lUnit Oprationnelle Communication et le pouvoir adjudicateur en ce qui concerne les segments dachat relevant de la comptence de la DICOM.

Article 2 : Prestations confies au dlgataire


Le dlgant confie au dlgataire, dans les conditions fixes ci-aprs, la validation des engagements juridiques, la certification du service fait et le pouvoir adjudicateur en ce qui concerne les segments dachat relevant de sa comptence. La liste des segments propres chacun des reprsentants du pouvoir adjudicateur est annexe la prsente charte. Au titre du pouvoir adjudicateur, le dlgataire: - assure tous les ans le recensement ministriel des besoins sur les segments qui lui sont rattachs ; - alimente le recensement ministriel des besoins des autres responsables de segment ; - dfinit et organise au sein de ses services, ou par dlgation expresse au profit dun autre reprsentant du pouvoir adjudicateur, les modalits de passation des marchs qui relvent de ses segments ; - signe les actes de procdure et dfinit formellement les niveaux de dlgation de signature applicables dans son service ; - procde au recensement conomique des marchs publics suprieurs 90 000 HT auprs du comptable20 ; - transmet les dcisions de reconduction au Contrle budgtaire.

Article 3 : Obligations du dlgataire


Le dlgataire est charg d'excuter les dpenses prvues dans les conditions et limites fixes par le prsent document notamment : 3.1 Le dlgataire fournit un tableau des dpenses prvisionnelles dtailles par ligne du budget en vue de la ralisation du BOP. Ce tableau est actualis mensuellement. 3.2 Il soumet lavis du bureau de la comptabilit et de la commande publique (BCCP), lensemble des projets dengagement juridique21 suprieurs 90 000 HT et tous les avenants sur
20 21

Dcret n 2006-1071 du 28 aot 2006 relatif au recensement des marchs publics Marchs publics, subventions, conventions, bons de commande, etc.

les dossiers affrents. Les marchs publics sont soumis au contrle deux tapes : avant publicit de la procdure et avant notification. Aux fins du contrle budgtaire, les dossiers dengagement juridique communiqus par la DICOM au BCCP comprennent une fiche financire prcisant limpact prvisionnel en AE-CP sur la dure de vie de lengagement. Cette fiche est transmise sans dlais par le BCCP au bureau de la prvision et du financement (BPF). Au vu des observations du BCCP, le dlgataire communiquera par voie lectronique dans les deux jours ouvrs les suites donner sur le projet (attente pour corrections, validation en ltat, transmission au CB,). Limpact en AE dans loutil Accord ninterviendra quaprs accord express du bureau de la prvision et du financement, dans les 6 jours suivant la communication du dossier la DAGEMO. Le non-respect de cette modalit pourra amener le DAGEMO remettre en cause le paramtrage Accord /LOLF pour la validation des engagements juridiques. Les dossiers devant faire lobjet dun visa du Contrle budgtaire, en application de larrt du 29 dcembre 2005 relatif au contrle financier des services du ministre de lemploi, lui sont communiqus par le BCCP. 3.3 Il met en place un circuit de validation interne permettant dassurer les contrles ncessaires. Les contrles internes sont librement dfinis22 et doivent permettre dassurer un contrle de fond (notamment sur le respect des obligations de mise en concurrence) en ce qui concerne les engagements juridiques infrieurs 90 000 HT. 3.4 Il met disposition les quipes et lensemble des pices justificatives ncessaires aux contrles a posteriori mentionns larticle 4 de la prsente charte. 3.5 Au titre de lanimation du contrle interne : - Il dsigne au sein de son service un rfrent du contrle interne, interlocuteur du bureau de la comptabilit et de la commande publique sur lensemble des problmatiques lies au circuit et lexcution de la dpense. - Il assure la mise en uvre dun plan annuel de contrle interne au sein de son service. - Il participe activement la ralisation du Plan dAction Ministriel de contrle interne et la rdaction des supports de contrle interne (rfrentiels, guide de procdure, etc.) pilots par le BCCP. Article 4 : Obligations du dlgant 4.1 Les avis rendus en application de larticle 3.1 de la prsente charte sont mis par crit dans les 6 jours ouvrs suivant la communication du dossier complet. 4.2 Le bureau de la comptabilit et de la commande publique se tient disposition du dlgataire pour toute demande dexpertise relative la dpense. 4.3 Le bureau de la comptabilit et de la commande publique ralisera des contrles sur pice et sur place, ponctuels, principalement dans le champ des comptences dlgues (certification du service fait, rgularit juridique des actes de dpense infrieurs 90 000 , recensements
22

Exhaustifs ou par sondage, hirarchiques ou mutuels.

comptables, etc.), dans le respect de la prsente Charte23. Formalis par une feuille de route, tout plan de contrle fera lobjet dun rapport remis au responsable du service. 4.4 Le dlgant anime les travaux de contrle interne et apporte un appui aux services pour la mise en uvre de leurs plans de contrle interne, mentionns au 3.5. 4.5 Le BCCP participe avec voix consultative aux commissions dappel doffre. 4.6 Aprs signature du prsent document, le dlgant en adresse une copie au Contrleur budgtaire et comptable du ministre.

Article 5 : Suivi de la dlgation


Le suivi de la dlgation est assur par le Comit de Pilotage du Contrle Interne qui se runit une fois par trimestre, sous la prsidence du Chef de service de la DAGEMO. Le dlgataire assure sa reprsentation au sein du Comit. Article 6 : Modification de la dlgation Toute modification des conditions ou des modalits dexcution du prsent document, dfinie dun commun accord entre les parties, fait lobjet dun avenant dont une copie est transmise au Contrleur budgtaire et comptable. Article 7 : Dure de la dlgation La prsente charte est applicable du 1er janvier 2008 au 31 dcembre 2008. Elle sera reconduite tacitement sous rserve des conclusions dun bilan dapplication qui sera dress contradictoirement et soumis au Comit de Pilotage du Contrle Interne au cours du dernier trimestre 2008. Article 8 : Conservation et archivage des dossiers Le dlgataire assure et met en place les procdures relatives la conservation des pices constituant les dossiers de gestion (actes de procdure, engagements juridiques, services faits).

Le Directeur de lAdministration Gnrale et de la Modernisation des services

Le Dlgu lInformation et la Communication

Respect notamment de lobligation de transmission systmatique des engagements juridiques suprieurs 90 000 au BCCP.

23

Cartographie des segments d'achat et des services responsables :


Nature d'achat Segments
Abonnement et documentation Affranchissement Dplacement

Sous-segments
Abonnements journaux et magazines Enregistrements audio & informatiques Documentation technique et gnrale Affranchissement et expdition Matriel daffranchissement Agence de voyage et autres services de dplacement Fourniture et petit matriel de bureaux Matriel de surveillance Fourniture de papier et drivs (enveloppes) Nettoyage des locaux Matriel lectrique Outillage Frais de reprsentation et de manifestation, locations de salles Formations gnrales des agents du ministre Formations informatiques l'attention des informaticiens de l'AC Dmarche qualit, audit conseil, tudes Services juridiques

Responsable
DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC INTEFP SDSI DAC SDCC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM DICOM

Fonctionnement courant
Prestations gnrales

Restauration Transport

Fonctionnement courant

Vhicules

Evnementiel

Communication

Oprations de communication

Restauration collective Transport de personnes Transport de matriel, marchandises Achat et location de vhicules lgers Entretien de vhicules lgers Carburants, lubrifiants Matriel de transport Vhicules spcifiques Assurances automobiles Contrle technique automobile Colloques, sminaires et rencontres Ralisation de stands (salons, foires.) Confrences et revues de presse Achat et gestion despaces publicitaires Campagnes de communication Plates-formes de renseignement tlphonique Publications d'ouvrages Services dagence de presse crite, photographique, radio ou tldiffuse Services de conception dexpositions Service de cration graphique et multimdia Sondages et tudes dopinion Etudes pralables et postrieures aux actions nationales dinformation Etudes de lectorat, valuation de publications Action dvaluation des campagnes

Etudes de communication

Etudes, valuations et recherches de la mission Travail & Emploi

Etudes, valuations et recherches inscrites au programme de travail de la DARES

DARES

Etudes
Etudes, valuations et recherches sur les conditions de travail Loyers et charges locatives Prestations de services dtudes scientifiques et mdicales sur les conditions de travail, la protection de la sant et de la scurit en milieu de travail Locations immobilires Charges connexes aux loyers Amnagement de locaux Scurit incendie Entretiens immobiliers Equipement lectrique et dclairage Services darchitecture Eau, lectricit, gaz Chauffage et climatisation Equipement et maintenance de matriel Services de tlphonie filaire et mobile (abonnements et communications) Equipement et maintenance de matriel Services de rseaux de transmission de donnes (abonnements et communications) Conception, ralisation et maintenance des sites Internet grand public Internet Conception, ralisation et maintenance des sites Internet mtier Acquisition et maintenance des logiciels et progiciel Matriel informatique Maintenance matriel informatique Consommables informatiques Matriel informatique dinfrastructure nationale (rseau, routeurs, serveurs hbergeant les applications nationales) Maintenance et entretien des serveurs AMO informatique Prestations danalyse et de dveloppement des systmes dinformation Autres services informatiques Assistance informatique Prestations de services d'tudes informatiques Impression Routage Matriel de reprographie (achat et location) Maintenance de reprographie DGT

Immobilier

Prestations de btiments

Energie et fluide

DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC DAC SDSI SDSI DICOM SDSI SDSI SDSI SDSI DAC SDSI SDSI SDSI SDSI SDSI SDSI SDSI DAC Tous DAC DAC

Tlphonie

Tlcommunication
Rseau

Logiciels

Informatique

Matriel informatique

Prestations informatiques

Etudes informatiques

Reprographie

Impression Reprographie

Annexe n12 Localisation des fonctions relatives au dialogue de gestion dans un organigramme : un exemple

Organigramme de la direction de ladministration gnrale et de la modernisation des services (DAGEMO) du ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarit et de la ville (France)

Direction de ladministration gnrale et de la modernisation des services Ministre du Travail

Directeur _________ Chef de service

Cellule Communication

Sous-Dir. Finances et dialogue de gestion

Sous-Dir. Moyens des services

Sous-Dir. Carrires et comptences

Sous-Dir. Systmes dinformation

Division de ladministration centrale

Bureau Budget & dialogue de gestion

Bureau Contrle de gestion

Bureau Programmation & financement

Bureau de ladministration territoriale

Bureau Relations sociales & des statuts

Bureau Gestion des personnels des SD

Bureau des projets SI

Bureau de la cohrence des SI

Bureau des RH et de laction sociale

Bureau dtudes en technologies de linformatio n

Bureau Comptabilit & commande publique

Mission Modernisation des services

Bureau Gestion prv., valuation, formation

Bureau Action sociale & conditions de travail

Bureau Fonctionnement et scurit des SI

Bureau des affaires financires et juridiques

Bureau Logistique & vnements

Bureau Allocation des ressources & animation

Bureau du contentieux

Bureau Systmes dinformation des RH

Annexe n13 Rapport de la mission daudit de modernisation sur les acadmies et le pilotage du systme ducatif dans le cadre de la LOLF (France, 2007) - Synthse des conclusions et sommaire -

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance

165

Inspection gnrale des finances n 2006-M-052-02

Inspection gnrale de lducation nationale n 2006-085

Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche n 2006-085

Mission daudit de modernisation

Rapport
sur le pilotage du systme ducatif dans les acadmies lpreuve de la LOLF

tabli par

Pierre LEPETIT Inspecteur gnral des finances

Bernard SIMLER Inspecteur gnral de lducation nationale

Jean-Pierre LACOSTE Inspecteur gnral de ladministration de lducation nationale et de la recherche Pierre RENEAUDINEAU Inspecteur gnral de ladministration de lducation nationale et de la recherche

Arnaud POLAILLON Administrateur civil

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance

166

- Mars 2007 -

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance

167

Synthse
1. Cadre de laudit
La LOLF a confi de nouvelles responsabilits aux acadmies qui dsormais jouent un rle pivot dans le pilotage de la masse salariale et le respect par le ministre du plafond demplois. Se pose ds lors la question de larticulation et de la convergence entre les outils traditionnels de gestion utiliss par lducation nationale, les nouveaux concepts introduits par la LOLF et la construction des indicateurs qui en sont la traduction concrte et accessible tous. Laudit avait pour objectifs: De procder une revue critique des dispositifs de pilotage existants, dans les diffrents territoires de lacadmie dont elle apprciera la pertinence. Didentifier les facteurs susceptibles damliorer le pilotage de la performance tous les niveaux: tablissements, services acadmiques (rectorat et inspection dacadmie) et administration centrale. De faire des propositions tendant amliorer le dialogue de gestion entre ces diffrents niveaux, dans lensemble des domaines pdagogique, budgtaire, de gestion, en sattachant en particulier la gestion de la masse salariale et des emplois.

2. Constat
Le MENESR nest pas encore en mesure de mettre pleinement en uvre la LOLF Lorganisation budgtaire reste inacheve. Les objectifs et indicateurs, qui restent trop nombreux, ne sont pas suffisamment orients vers lvaluation de la performance, et traduisent davantage les attentes de la socit que les priorits assignes aux responsables. Le pilotage de la performance ne dispose pas des outils requis et nest pas au centre du dialogue de gestion. Les informations sont abondantes mais ne permettent pas de construire le tableau de bord du systme ducatif. Lorganisation de ladministration centrale et des acadmies ne rpondent pas aux exigences dun pilotage par la performance.

3. Recommandations
Organiser les responsabilits et les structures pour permettre une gestion dynamique de la performance : Rendre plus transparente, complte et autonome la gestion des budgets par les acadmies. Choisir des indicateurs utiles pour piloter le changement. Organiser lvaluation de la performance et structurer le dialogue de gestion. Rnover le mode du management du systme ducatif, notamment en affirmant la responsabilit de la direction de programme et en organisant un chelon de proximit dans les acadmies pour la gestion de la performance.

4. Impacts attendus

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance

168

Un pilotage du systme ducatif par les objectifs et lvaluation qui donnent de relles marges dautonomie aux tablissements. Une offre ducative plus adapte aux besoins des lves et plus quitable.

Sommaire
I. LE CONSTAT : LE MENESR NEST PAS ENCORE EN MESURE DE METTRE PLEINEMENT EN OEUVRE LA LOLF A. LORGANISATION BUDGETAIRE RESTE INACHEVEE ............... 7 1. La construction des BOP acadmiques a t une tape techniquement russie mais la visibilit des recteurs d'acadmie sur leur gestion reste imparfaite ................ 7
a) Pour la construction des BOP, tous les crdits ne sont pas compltement rpartis. . 7 b) Ltalement dans le temps des dlgations des crdits dans les rectorats sajoute la question de laffectation de lintgralit des crdits. ................................................................. 7 c) La prise en compte tardive des mesures dites de rentre dans des BOP "modificatifs" rend inoprant le pilotage par une acadmie de son budget....................................................... 8 d) Le financement des surnombres et des mesures exognes perturbe la logique de responsabilit des gestionnaires locaux. .................................................. ................................. 9

2. Une gestion dynamique de la masse salariale peine se mettre en place. ................... 9


a) Les acadmies ne matrisent pas encore tous les outils pour grer la masse salariale .. 9 b) Les marges de gestion des composantes de la masse salariale sont ingalement utilises ...10

3. La direction gnrale de l'enseignement scolaire (DGESCO) rpartit toujours les moyens selon ses pratiques traditionnelles....................................................................... 10 B. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS NE SONT PAS ORIENTES VERS LEVALUATION DE LA PERFORMANCE ................................................................ 11 1. Les objectifs et les indicateurs expriment plus les multiples attentes de la socit lgard du systme ducatif que les priorits assignes ses responsables. .................. 12 2. La rdaction des objectifs traduit les difficults du systme ducatif mettre en place une dmarche dvaluation de la performance .............................................................. 13 3. Les indicateurs sont trop nombreux, imprcis et souvent mal adapts aux objectifs ..14 C. LE PILOTAGE DE LA PERFORMANCE NE DISPOSE PAS DES OUTILS REQUIS ET IL N'EST PAS AU CENTRE DU DIALOGUE DE GESTION ............... 15 1. Le ministre de l'ducation nationale, de l'enseignement suprieur et de la recherche produit des informations abondantes mais elles ne permettent pas de construire un tableau de bord du systme ducatif ............................................................................. 15 2. Le systme dinformation nest pas adapt au pilotage de la performance .............. 16 3. Une grande confusion rgne dans les concepts utiliss pour dcrire les instruments de gestion de la performance .........................................................................................16 4. Dans le dialogue de gestion, la performance n'est pas en position centrale ..............17

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance

169

D. LORGANISATION DE LADMINISTRATION CENTRALE ET DES ACADEMIES NE REPOND PAS AUX EXIGENCES D'UN PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE 18 1. La responsabilit des directeurs de programme est limite par le poids des directions fonctionnelles ................................................................................................................. 18 2. La DGESCO nest pas suffisamment structure en fonction de la performance ........ 19 3. Lorganisation des acadmies nest pas suffisamment adapte une gestion active de la performance ................................................................................................................ 19 II. LES PROPOSITIONS : ORGANISER LES RESPONSABILITES ET LES STRUCTURES POUR PERMETTRE UNE GESTION DYNAMIQUE DE LA PERFORMANCE A. RENDRE PLUS TRANSPARENTE, COMPLETE ET AUTONOME LA GESTION DES BOP PAR LES ACADEMIES. .............................................................................. 21 1. Dfinir dautres modalits de construction et dexcution des BOP ......................... 21 2. Revoir les modalits de recrutement des personnels enseignants et d'ducation du second degr ... 22
a) Une consolidation par le DGESCO des besoins de titulaires. ............... ............................. 22 b) Des concours nationaux recrutement acadmique. ........................................................... 22

B. CHOISIR DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS UTILES POUR PILOTER LE CHANGEMENT .23 1. Dfinir en concertation un nombre limit dobjectifs de progrs communs lensemble du systme ducatif ..................................................................................... 23 2. Construire une bibliothque dindicateurs partags permettant aux acadmies denrichir leur projet de performance en fonction des ralits locales tout en les mettant en tat de rpondre aux demandes ministrielles .......................................................... 24 C. ORGANISER LE CONTROLE ET L'EVALUATION DE LA PERFORMANCE ET STRUCTURER LE DIALOGUE DE GESTION .......................................................... 24 1. Adapter le schma stratgique des systmes d'information et des tlcommunications pour donner la priorit au contrle budgtaire et au contrle de gestion et organiser la matrise d'ouvrage cet effet .................................................................................... 24 2. Construire un tableau de bord unique et transparent du contrle de gestion ........ 25 3. Organiser un dialogue de gestion alliant sa composante budgtaire et sa composante stratgique .. ........................................................................................................ 26
a) Une dmarche budgtaire globale et stratgique. ............................................................... 26 b) Un calendrier rnov............................................................................................................ 27

D. RENOVER LE MODE DE MANAGEMENT DU SYSTEME EDUCATIF ....27 1. Raffirmer la responsabilit de direction de programme de la DGESCO et revoir son organisation interne .................................................................................... 27 2. Afficher plus clairement la recherche et l'valuation de la performance dans le

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance mode de management des acadmies ................................................................ 28 3. Constituer dans les rectorats un "ple" valuation qui fdre l'ensemble des structures et des personnes ddies cette fonction .................................................... 29 4. Privilgier pour l'animation et le suivi acadmique de la gestion de la performance un chelon de proximit dot de relles capacits de rgulation .................................. 30 5. Faire voluer le recrutement et les parcours professionnels des corps dinspection...31 OBSERVATIONS DU MINISTERE ............................................................................35 REPONSES DE LA MISSION ......................................................................................42 ANNEXES ......................................................................................................56

170

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance

171

Annexe n14 Evaluation et audit de programme au Chili


Types dvaluation:
Audit de programme ( program review ) - Examine la cohrence entre conception, excution et reporting. - Fond sur cadre mthodologique rigoureux et formalis. - Ralis par des panels de 3 experts indpendants, slectionns par appel doffres. - Rapport final rendu dans un dlai de 6 mois. Evaluation dimpact ( impact evaluation ) - Evalue leffectivit dun programme sur la base dune mesure dimpact. - Sa mthodologie inclut une ample collecte de donnes, des modes de mesure sophistiqus avec recours des groupes de contrle. - Ralise par des firmes de consultants spcialises ou des quipes universitaires, slectionnes par appel doffres. - Rapport final rendu dans un dlai de 1 1 ans. Revue gnrale de dpenses publiques ( comprehensive expenditure review ) - Evalue la cohrence du portefeuille dactivits et de programmes dun ministre ou dune agence. - Recherche les ventuelles redondances ou contradictions ainsi que les sources possibles de synergies et dconomies.

Activit dvaluation dans le cadre de la GBO 1997 - 2006 :


1997-2000 Audits de programme Evaluations dimpact Revues de dpenses publiques Total 100 0 0 100 2001 18 2 0 20 2002 14 4 1 19 2003 13 4 2 19 2004 13 4 2 19 2005 14 2 21 37 2006 13 3 2 18 Total 185 19 28 232

Consquences des valuations/audits de programme : Consquences Proportion des programmes


Ajustements mineurs Changements importants dans la conception du programme ou les modes de management Redfinition majeure du programme Transfert vers une autre institution 24% 39% 21% 6%

Dialogue de Gestion Et Pilotage de la Performance


Fermeture du programme Total 10% 100%

172