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3.2.

La gouvernance dmocratique et lvaluation des politiques publiques : enjeux, contraintes, et ressources Fred CONSTANT, Recteur de luniversit Senghor.

Ces dernires dcennies, la rflexion concernant lvaluation de lintervention publique en gnral et les politiques de dveloppement en particulier, a considrablement volu (Bar, 2001). Il est permis de distinguer au moins trois aspects de cette volution : la diffusion du concept de bonne gouvernance , les dbats nous autour de son application et lapparition dune approche nouvelle des conditionnalits politiques (en termes de gouvernance dmocratique ) ; lappropriation progressive par les sciences humaines dune activit jusque-la domine par lconomtrie et la science administrative ; lextension de lactivit dvaluation des domaines quelle navait pas pour tradition de traiter. La littrature spcialise fournit ici des repres commodes du renouvellement en cours. En se limitant quelques titres majeurs, on pourrait utilement mentionner les travaux issus du congrs international Evaluation et Dveloppement organis par la Banque Mondiale en 1994 (actes publis sous la direction de Piccioto et Rist en 1995) ; le livre inspir du colloque Lvaluation des politiques publiques tenu en 1997 (dit sous la responsabilit de Kessler, Lascoumes, Setbon,Thoenig en 1998) ; louvrage de Piccioto, directeur du dpartement Evaluation des oprations de la Banque Mondiale, en collaboration avec Eduardo Wiesner (Piccioto et Wiesner 1998). Dans ce cadre, cette communication poursuit au moins un triple objectif : Tout dabord, appeler lattention sur une dimension parfois nglige de la bonne gouvernance , savoir lvaluation de laction publique, alors mme quelle en constitue le maillon permettant de boucler le cycle de rtroaction dmocratique, cest--dire le moment privilgi o les autorits publiques sont invites, directement ou indirectement, mesurer les effets concrets dune politique donne par rfrence aux objectifs qui lui ont t assigns, et en rendre compte aux citoyens qui les ont lus et auxquels elle sadresse. Ensuite, souligner combien lvaluation de laction publique, condition dtre pratique selon une mthodologie approprie, peut favoriser une plus grande transparence dans la gestion des affaires publiques, contribuant ainsi lamlioration du niveau dattractivit des pays concerns sur le march trs concurrentiel du financement international de leur dveloppement, quil soit dorigine publique ou prive, bilatrale ou multilatrale. Enfin, formuler quelques recommandations pratiques visant promouvoir sur le terrain lactivit valuative la fois comme un aspect essentiel de la gouvernance dmocratique et un atout incontestable pour laccs aux moyens de financement de celle-ci. En rsum, la lisibilit et la transparence de laction publique participent dun renforcement des processus de dmocratisation. Elles passent galement par le dveloppement dune culture de lvaluation qui apparat, de plus en plus, lune des conditions majeures daccs aux ressources, nationales ou internationales, prives ou publiques. Par consquent, il sagit de montrer, dune part, en quoi et comment lvaluation de laction publique est une condition sine qua non de la gouvernance dmocratique et, dautre part, en quoi et comment elle est susceptible de favoriser la mobilisation des moyens ncessaires au financement de celle-ci.

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LVALUATION DE LACTION PUBLIQUE CONSTITUE UN VOLET CAPITAL DE LA GOUVERNANCE DMOCRATIQUE


Le paradoxe de la raret dun rflexe naturel ; Lactivit valuative napparat pas pour autant un rflexe naturel et normal de laction publique. Dans la plupart des pays mergents, labsence dvaluation ou lexistence dvaluations limites sont frquentes. Cest peut-tre mme la caractristique la plus frquente de laction publique prvalant dans les pays considrs. Pourquoi les autorits publiques ne se proccupent-t-elles pas systmatiquement de mesurer lefficacit de leurs actions au moins sous le rapport des objectifs proclams ? Ce paradoxe est hautement significatif. Il traduit non seulement les contradictions, enjeux et anomalies de laction des pouvoirs publics mais aussi les difficults et obstacles de lexercice valuatif. Difficults et obstacles ; Parmi dautres, il importe de mentionner brivement les conditions dapparition du souci valuatif dans les pays mergents, les difficults dapparence technique qui lui sont corollaires, les problmes dordre social et politique qui en limitent la porte. Lmergence de proccupations et de pratiques dvaluation dans les pays mergents est gnralement le rsultat des exigences des bailleurs de fonds internationaux. Dans la plupart des cas, le souci valuatif nest donc pas une rponse endogne (cest--dire, gouvern par des normes nationales) face un problme donn mais, au contraire, une contrainte exogne (cest--dire, gouvern par les normes spcifiques des organismes bailleurs), rput commander laccs aux financements convoits. Pour ce qui est des difficults dapparence technique, lactivit valuative est soumise aux mmes problmes pratiques que les sciences humaines en gnral, savoir celui du dcoupage de lobjet, celui de lexprimentation, celui de la causalit, particulirement dlicat ici, tant entendu quapprcier les effets dune politique, cest procder des valuations, et interprter ces mesures afin de dterminer quelle variation dune situation est due spcifiquement cette politique et elle seule. Elle se heurte nanmoins, dans de nombreux cas, un protocole parfois aussi sophistiqu que faiblement adapt aux ralits multiformes et souvent originales de la politique valuer. A ces limites techniques, il convient dajouter les obstacles sociaux nous autour des intrts la non valuation ou aux dtournements des finalits qui lui sont officiellement assignes. En effet, nombreux sont ceux qui ont ainsi de bonnes raisons de ne pas procder une analyse dtaille de limpact de tel ou tel programme de dveloppement. Sans que ce rsultat soit toujours intentionnellement recherch, labsence dvaluation contribue alors occulter lcart existant entre lampleur des problmes rsoudre, les objectifs affichs et les moyens mobiliss pour les raliser. Par ailleurs, en dpit des changements en cours, beaucoup de fonctionnaires nont pas t forms la pratique de lvaluation et se trouvent dans limpossibilit den discuter les termes avec les experts internationaux. Dans dautres situations, labsence dvaluation permet de poursuivre un programme sans questionner son utilit ou son efficacit. En quoi lvaluation de laction publique est-elle un volet essentiel de la gouvernance dmocratique ? Si par gouvernance dmocratique, on entend lensemble des pratiques publiques permettant la fois de garantir un comportement dmocratique et responsable des autorits politiques dun pays et une capacit pour les citoyens de sexprimer, de participer au processus de dcision et dexercer leur capacit de contrle sur les

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pratiques et institutions publiques, alors lvaluation de laction publique en constitue une dimension doublement importante : dune part, elle apparat un facteur daccroissement de la lisibilit et de la transparence de laction publique ; dautre part, elle offre aux gouvernants la possibilit de rendre compte aux citoyens de la qualit de leurs actions ; Sur le premier point, le dveloppement et la promotion dune culture de lvaluation constituent un outil irremplaable de rationalisation de laction publique. Elle autorise une approche de laction publique et, partant de laide au dveloppement, en termes defficacit. Elle est parfaitement cohrente avec les nouveaux paradigmes du dveloppement, privilgiant dsormais lorientation vers les rsultats, lappropriation par les nationaux des rformes engages, le partenariat entre les gouvernements, le secteur priv et la socit civile, dans une vision globale de long terme. Cette nouvelle vision du dveloppement des pays mergents rend non seulement indispensable la diffusion dune culture des rsultats mais appelle galement ladaptation des mthodes dvaluation. Aujourdhui, celles-ci ne peuvent sen tenir aux analyses classiques en termes de cots/bnfices. Elles doivent dsormais porter sur les politiques, intgrant lanalyse de risques, dans une dmarche participative face aux nouvelles approches du dveloppement dans lesquelles la priorit est donne aux besoins du pays, aux politiques douverture conomique et la prise en compte des performances raisonnables susceptibles dtre atteintes, dans le cadre dun processus de dcentralisation des dcisions. Ainsi, la Banque mondiale a dfini une mthode dvaluation par objectifs base sur cinq critres : les rsultats (validit des objectifs par rapport aux besoins et priorits du pays bnficiaire, efficacit en termes de ralisation des objectifs de dveloppement, productivit des ressources employes au sens dutilisation de ressources non excessives) ; la durabilit, cest--dire la rsistance aux risques des flux nets des futurs bnfices ; les effets sur le dveloppement institutionnel du pays bnficiaire (capacity building) ; la performance de la banque en termes de qualit de dfinition, dexcution et de supervision des activits ; la performance de lemprunteur, entendue comme lappropriation par le bnficiaire (prparation, excution des obligations et accomplissement des objectifs de dveloppement et de durabilit). En outre, la rtroaction des valuations participe, au-del de la rationalisation de la gestion de laction publique, du renforcement des processus de dmocratisation, en accroissant la fois la visibilit, la crdibilit et la lgitimit de laction publique. Somme toute, lvaluation, souvent perue ou vcue comme une contrainte externe par les gouvernants, peut, en ralit, leur offrir une ressource interne pour renforcer le caractre dmocratique de leurs actions, en transposant au plan interne les bnfices tirs de leur mise en conformit par rapport des normes externes. Sous cet angle, quelle intervienne comme aide la dcision ou comme instrument de mesure des effets dune politique, lvaluation est davantage une ressource de pouvoir que la simple production dune expertise. Contrler les procdures dvaluation revient, dans bien des cas, dterminer les cadres du dbat. Et ce dautant plus que les projets de dveloppement peuvent tre dfinis comme des ensembles dinteractions, mettant en relation diffrentes catgories dacteurs, situs dans des relations spcifiques entre eux comme avec les gestionnaires de ces projets. Sous cet angle, la rappropriation nationale de lactivit valuative, souvent perue comme une contrainte externe, offre la possibilit aux citoyens dexercer leur capacit de contrle sur lefficacit dune action rapporte ses finalits, dans une dmarche participative et plura-

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liste particulirement prise. Sous une apparence technique, lactivit valuative revt une dimension politique de premier plan. Pour toutes ces raisons, lvaluation de laction publique constitue un atout majeur daccs aux financements internationaux. Une mise en conformit par rapport aux normes internationales des bailleurs de fonds ; Le souci dvaluer les rsultats certaines tapes dfinies lavance est devenu une exigence de la quasi-totalit des bailleurs de fonds multilatraux ou bilatraux, publics ou privs. Il importe ici de promouvoir davantage des mthodologies adaptes au contexte socio-conomique, politique et culturel, en sattachant travailler avec des experts locaux pour apprhender plus justement les contextes locaux. Aujourdhui, il existe une vritable marge de ngociation avec les bailleurs. Cette opportunit doit tre saisie pour laborer une batterie dindicateurs adapts aux contextes locaux. Un facteur dattractivit des ressources prives ; Lvaluation ne serait-ce que des rsultats financiers -, la correction, ladaptation sont des rflexes habituels du management priv. Le souci valuatif, affich par des autorits politiques, est incontestablement un signal positif, quand il sallie un niveau de matrise technique suffisant, pour attirer linvestissement priv. Certes, il nest quun aspect de lamlioration de lenvironnement juridique, conomique, des quipements susceptible dattirer les promoteurs de projets privs mais il en constitue un aspect non ngligeable. Un vecteur privilgi de mesure de limpact des ressources mobilises sur le dveloppement ; Le souci valuatif, tant maintenant partag par tous les bailleurs de fonds, les pays bnficiaires ne peuvent que gagner se lapproprier pour en faire un outil damlioration du pilotage de leurs projets de dveloppement mais aussi un vecteur de rtroaction dmocratique, dans une dmarche participative. La gnralisation dun rflexe valuatif adapt entre pleinement en cohrence avec linflexion rcente des approches du dveloppement, notamment lorientation vers les rsultats, la recherche dun partenariat entre les gouvernements, le secteur priv et la socit civile, dans une vision globale de long terme. Un processus de capitalisation des expriences bas sur les rsultats ; La gnralisation du souci et de la pratique de lvaluation pourrait permettre ici de remdier au dficit dapprentissage ( partir des succs et des checs enregistrs) qui caractrise encore trop souvent le pilotage du dveloppement (souvent introuvable) dans les pays les moins avancs. Tout se passe comme si le systme en vigueur napprenait pas (ou pas suffisamment), patinait littralement, accumulant des micro-expriences (qui russissent parfois et qui chouent trs souvent), sans pour autant vritablement apprendre et construire (en sappropriant) un modle endogne de dveloppement durable et crdible, efficace et reproductible. L encore, lactivit valuative peut offrir des ressources prcieuses.

RECOMMANDATIONS
En guise de conclusion, je voudrais formuler quelques recommandations qui reprennent lessentiel de mon petit plaidoyer en faveur de la gnralisation de la proccupation et de la pratique de lvaluation qui apparat, mes yeux, un vecteur de renforcement de la gouvernance dmocratique et, partant, un atout pour laccs aux moyens de financement de celle-ci.

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renforcer la culture de lvaluation en dveloppant les intrts lvaluation non seulement au plan de la rationalisation de laction publique qu celui de la promotion de la gouvernance dmocratique ; diffuser une culture du rsultat en renforant les savoir-faire professionnels (vertueux), la formation tant la cl de vote de llvation du niveau dexpertise locale ; encourager un processus dappropriation locale des mthodologies valuatives exportes, en favorisant la mise en place dindicateurs pertinents par rapport au contexte local ; privilgier une approche pluraliste en associant toutes les parties intresses aux procdures dvaluation, en favorisant ainsi les mcanismes de rtroaction dmocratique ; Accrotre la lisibilit et la transparence des modalits dallocation de laide publique internationale au dveloppement (notamment bilatrale) afin de mieux soutenir les processus de dmocratisation en cours.

RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES
Jean-Franois Bar dir. Lvaluation des politiques de dveloppement, Paris : LHarmattan, 2001. Daniel Gaxie, Pascale Laborier Des obstacles lvaluation des actions publiques et quelques pistes pour tenter de les surmonter dans Pierre Favre et alii. Etre Gouvern. Etudes pour Jean Leca, Paris : Presses de Sciences Po., 2002 :201-225 Marie-Christine Kessler et alii. Lvaluation des politiques publiques, Paris : LHarmattan, 1998. Robert Piccioto et Richard Rist dir. Evaluation and Development. Proceedings of the 1994 World Bank Conference, Washington: Banque Mondiale (OED), 1995. Robert Picciotto et Eduardo Wiesner dir. Evaluation and Development.The Institutional Dimension, Washington: Banque Mondiale (OED), 1998.

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