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La poltica pblica y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos

Informe Social 2010: La Poltica Pblica y el Control Fiscal de la Parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos, 2006-2009 (Versin Corregida)

Contralora General de la Repblica Contralora Delegada para el Sector Social

Agosto 2010

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La poltica pblica y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos

CONTRALORA
GENERAL DE LA REPBLICA

Julio Cesar Turbay Quintero Contralor General de la Repblica Roberto Pablo Hoyos Botero Vicecontralor Lina Mara Sinisterra Mazariegos Secretaria Privada Julio Cesar Crdenas Uribe Contralor Delegado para el sector Agropecuario Carmen Ins Vsquez Camacho Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad Laura Emilce Marulanda Tobn Contralor Delegado para Gestin Pblica e Instituciones Financieras Jos David Bohrquez Zea Contralor Delegado para el sector de Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional Jos Gregorio Manga Certain Contralor Delegado para Medio Ambiente Octavio Rafael Garca Guerrero Contralor Delegado para el sector Mina y Energa Gladys Estella Ceballos Lpez Contralora Delegada para el sector Social Nicolai Rossiasco Pirajn Contralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas Tatiana Gonzlez Torres Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva Hctor Manuel Echeverri Lara Contralor Delegada para la Participacin Ciudadana Luis Fernando Ayala Pabn Director Oficina de Planeacin Jaime Prieto Len Director Oficina de Sistemas e Informtica lvaro Ruiz Castro Director Oficina de Control Interno Luz Stella Higuera Fandio Director Oficina de Control Disciplinario Luis Guillermo Candela Campo Director Oficina Jurdica Nina Clara Blanco Arias Director Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa y Cooperacin Tcnica Internacionales Marisol Rojas Izquierdo Director Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Jos Martin Hernndez Maldonado Gerente del Talento Humano Cesar Torrente Bayona Gerente de Gestin Administrativa y Financiera

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REPBLICA DE COLOMBIA Contralora General de la Repblica Contralor General de la Repblica


Julio Cesar Turbay Quintero

Vicecontralor
Roberto Pablo Hoyos Botero Secretaria Privada Lina Sinisterra Mazariegos

Contralora Delegada para el Sector Social


Gladys Estella Ceballos Lpez

Coordinacin y direccin general de este documento


Catalina Cuervo Delgado

Directora de Estudios Sectoriales del Sector Social


Compilacin y correccin Marcela Martha Corredor Moyano Profesional grado 04 Direccin de Estudios Sectoriales del Sector Social

Autores del Informe Contralora Delegada para el Sector Social


Jess Efrn Saa Valles Lucy Prez Araujo Martha Lucia Amaya Vargas Martha Cecilia Molina Hoyos Edgar Zamudio Pulido Mara Mercedes Gmez Ricardo Beatriz Helena Hernndez Varn Marcela Martha Corredor Moyano Catalina Cuervo Delgado Contralora Delegada para Economa y Finanzas Pblicas Jorge Enrique Esptia Zamora Luis Guillermo Gaitn Can

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TABLA DE CONTENIDO Presentacin ................................................................................................... 6 Introduccin .................................................................................................... 9 La parafiscalidad en la estructura jurdica colombiana ................................. 15 Orgenes del concepto parafiscalidad en el mbito internacional.............. 15 Origen y desarrollo de las contribuciones parafiscales en Colombia ........ 19 Parafiscalidad en la Constitucin Poltica y el Estatuto Orgnico del Presupuesto .............................................................................................. 22 Diferencias de la parafiscalidad frente a otros tipos de tributos ................ 25 Parafiscalidad y control fiscal .................................................................... 28 Algunas Controversias en torno a la figura de la parafiscalidad ................ 29 Cambiar el financiamiento de los parafiscales laborales y de seguridad social es la solucin al desempleo? .............................................................. 32 El desempleo, los costos laborales y los parafiscales ............................... 36 Disminuir la desercin escolar................................................................... 42 Reducir los costos laborales...................................................................... 42 Cmo cubrir la prdida? .......................................................................... 46 El peso de los parafiscales en las empresas............................................. 48 Parafiscalidad laboral y control fiscal ............................................................ 55 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ............................................... 55 Evolucin de la normativa de la parafiscalidad destinada al ICBF ......... 55 Evolucin de la estructura funcional, 2002-2006 ................................... 60 Estructura y evolucin de los ingresos, 2006-2009 ............................... 63 Lineamientos de poltica para el periodo 20062010 ............................ 68

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Estructura de uso de los recursos del ICBF, 2006-2009........................ 70 Resultados sociales en el periodo 2002-2009 ....................................... 74 Conclusiones ......................................................................................... 78 Bibliografa ............................................................................................. 80 Servicio Nacional de Aprendizaje ................................................................. 81 Evolucin normativa del Sena y los recursos parafiscales .................... 81 Lineamientos de Poltica, 2002-2009..................................................... 87 Estructura de los Ingresos ..................................................................... 90 Resultados Sociales en los dos ltimos periodos gubernamentales ..... 91 Conclusiones ......................................................................................... 94 Bibliografa ............................................................................................. 94 Cajas de Compensacin Familiar.............................................................. 95 La normativa de las Cajas de Compensacin Familiar .......................... 95 Parafiscalidad de los aportes ................................................................. 96 Uso y destinacin de los recursos en las Cajas de Compensacin ....... 96 La funcin de inspeccin y vigilancia vs. el control fiscal ....................... 97 Resultados del Control Fiscal ................................................................ 98 Las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 ........................ 108 Resumen estadstico de las Cajas de Compensacin Familiar CCF ... 110 Bibliografa ........................................................................................... 118 Parafiscalidad de la Seguridad Social y control fiscal ................................. 120 Las empresas promotoras de salud ........................................................ 120 El Sistema de Salud Colombiano: generalidades ................................ 122

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Marco legal y funciones ....................................................................... 123 Las Cotizaciones y el financiamiento ................................................... 124 Parafiscalidad de los recursos del SGSSS .......................................... 125 Cobertura de las EPS, recursos parafiscales de las EPS vs. nmero de beneficiarios......................................................................................... 128 Poltica pblica del financiamiento, Rgimen Contributivo................... 132 Poltica pblica del financiamiento, Rgimen subsidiado..................... 135 Poltica pblica del financiamiento, poblacin vinculada...................... 136 Flujo de recursos del SGSSS .............................................................. 136 Plan General de Auditoria 2009, realizado a las EPS .......................... 145 Las Administradoras de Fondos de Pensiones ....................................... 158 Marco Normativo del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones ............................................................................................ 158 Lineamientos recientes de poltica en la seguridad social integral en lo pertinente al Subsector de pensiones .................................................. 161 Estructura de uso de los recursos de las pensiones ............................ 164 Resultados sociales obtenidos en las ltimas tres vigencias ............... 167 Debilidades y fortalezas en el cumplimiento de los fines sociales del Sistema de pensiones.......................................................................... 169 Parafiscalidad y control fiscal a los fondos de pensiones .................... 172

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Presentacin
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entreg el primer Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe 2010 cuyo tema central es la desigualdad de las comunidades al interior de los pases y ms precisamente lo que denominan los autores la trampa de la desigualdad, la cual implica una condicin constante convertida en un crculo vicioso muy difcil de romper, que se trasmite de generacin en generacin y que impide la movilidad social. Tal como lo expresa el subttulo del documento, Actuar sobre el futuro: romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad, se trata entonces de tomar decisiones de poltica pblica que deriven en una agenda programtica en favor de dar pasos para solucionar esa desigualdad. La Contralora General de la Repblica ha venido indicando que en un Estado Social de Derecho corresponde a las entidades estatales y al propio gobierno implantar polticas pblicas que beneficien a las clases menos pudientes para integrarlas al proceso de desarrollo social y econmico en pro de la equidad y de la convivencia y cohesin sociales. El mvil de esta lnea que ha seguido en muchos aos la CGR, es el reconocimiento de la profunda desigualdad de la sociedad colombiana y la necesidad urgente de cambiar este rumbo hacia uno de mayor igualdad. Como se aprecia esta propuesta de equidad y agenda pblica es comn para la Contralora y el PNUD; por ello, con beneplcito entregamos hoy al pas y en particular a los hacedores de la poltica pblica nacional, este Informe Social 2010 sobre un tema polmico para el momento crucial de cambio de gobierno, los aportes parafiscales de nmina. Sabemos que los recursos que involucran estos parafiscales son cuantiosos pero tambin conocemos de los beneficios sociales que reciben las comunidades colombianas con las acciones que se realizan mediante su uso. Por ello es importante establecer las ventajas que se derivan del manejo y administracin de los parafiscales cuando se trate de tomar decisiones sobre su continuidad o su eliminacin. Este es precisamente uno de las cualidades de este trabajo, hemos identificado las acciones y logros de entidades que como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar prestan a las comunidades menos favorecidas y con ello justifican ya su existencia y la de los aportes que les financian. O el beneficio que a los trabajadores brinda el Servicio Nacional de Aprendizaje cuando permite el acceso de poblaciones excluidas de la educacin superior, a una educacin de alta calidad y con buenas perspectivas de empleo. Lo mismo puede decirse de las Cajas de Compensacin Familiar que, aunque en pequea medida, mejoran el ingreso de los trabajadores con niveles salariales ms bajos y, entregan servicios

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como los crediticios o de subsidios a las familias menos favorecidas entre las asalariadas. Es innegable que todas estas circunstancias favorecen la bsqueda de una sociedad menos excluyente y ms equitativa. Desde otro ngulo, el debate de los parafiscales atae a la capacidad que podran tener los empresarios para crear puestos de trabajo si se les libera del compromiso del pago de los parafiscales, el anlisis al respecto en este trabajo demuestra que el peso en la nmina y en ciertas variables contables de las empresas no tiene un gran significado y por lo tanto el empleo que podra generar sera nfimo y no justificara la prdida de los beneficios sociales. Entendemos, en cambio, que es necesaria una poltica de empleo incluyente que propicie estrategias que hagan posible la inclusin de toda la mano de obra al mercado de trabajo y conviertan los ingresos de las personas en salarios mejores y equitativos para propiciar a ellos y a sus familias condiciones de vida ms dignificantes. Adems, no puede olvidarse que el aseguramiento en pensiones y en salud, constituyen fenmenos que responden a las caractersticas y evolucin del mercado de trabajo, y que por lo tanto, requiere para su solucin de polticas activas de empleo. En ese camino sera necesario separar el actual Ministerio de la Proteccin Social en los correspondientes de Trabajo y Seguridad Social y al de Salud porque cada uno tendra que atender su propia gama de urgencias ante tambin gamas diferentes de dificultades. El estudio denominado La poltica pblica y el control fiscal en los sectores laboral y de seguridad social colombianos 2006-2009, aborda de la parafiscalidad los cambios institucionales y funcionales y los logros sociales recientes que han permitido el mejoramiento de algunas condiciones de vida de la poblacin nacional como, por ejemplo, el cubrimiento ampliado en servicios sociales prestados por las entidades mencionadas pero tambin por las formas actuales de la seguridad social en salud y en pensiones. Al presentar a consideracin del nuevo Congreso de la Repblica y del nuevo gobierno este estudio, lo mismo que a la comunidad acadmica y de investigadores sociales quiero, expresar mis reconocimientos y agradecimientos a los investigadores que realizaron este trabajo: un grupo de profesionales de la Contralora Delegada del Sector Social y de Economa y Finanzas cuyo empeo consisti en aportar elementos al debate de la parafiscalidad y sus consecuencias econmicas y sociales, para que las decisiones de poltica pblica que se tomen en relacin con el tema sean propicias a la equidad y no vulneren a los grupos poblacionales menos aventajados. As las cosas, las nuevas generaciones colombianas quiz, puedan disfrutar de mayor igualdad y los pueblos tengan condiciones de vida dignas ms generalizadas y sin distincin de raza, gnero, credo, posicin econmica, estatus social, que son, entre otros, los aspectos originarios de las diferencias. La cuestin no slo tiene una connotacin tica sino

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econmica porque la desigualdad per se es un obstculo para el avance del desarrollo humano y sin ese desarrollo de los seres humanos es imposible el avance econmico de las naciones. JULIO CSAR TURBAY QUINTERO Contralor General de la Repblica

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Introduccin
El artculo primero de la Constitucin Poltica de 1991 expresa que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. El hecho de haber consagrado al pas como un Estado Social de Derecho (ESD), tiene implicaciones tanto en relacin con los principios que fundamentan el ejercicio del poder y del gobierno como con el tipo de polticas pblicas que promocione y realice. En efecto, la Corte Constitucional, por ejemplo, afirm en la Sentencia 220 de 1997 del Estado Social de Derecho:
un estado democrtico regulado por la ley, en el que priman los principios de igualdad, participacin y pluralidad, y en el que el individuo se erige como epicentro de las acciones del Estado, las cuales sern legtimas en cuanto propendan por su bienestar y evolucin, permitindole un desarrollo autnomo, singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda, efectivamente, realizar sus derechos fundamentales.

Por su parte Amartya Sen, analista del bienestar humano y premio Nobel de Economa en 1998, establece que la puesta en marcha del ESD implica el impulso de acciones que propicien el mejoramiento de las condiciones de vida, la progresiva inclusin social, la profundizacin, extensin y mejora del proceso educativo, la recuperacin del medio ambiente, entre otras, porque a la ciencia econmica no le conciernen slo el ingreso y la riqueza, sino tambin el modo de emplear tales recursos para lograr fines valiosos como la promocin y el disfrute de vidas largas y dignas.1 Histricamente, el Estado Social surge como resultado de la necesidad de contrarrestar los efectos nocivos que trajo consigo la forma del Estado liberal burgus y de las crticas que desataron tanto ese tipo de Estado, como la misma organizacin capitalista. La cuestin bsica es que la sociedad, dejada a sus mecanismos autorreguladores, se hace irracional y slo la accin del Estado puede neutralizar los efectos negativos de un desarrollo econmico y social no controlado. Por ello el Estado, cuya fortaleza depende del nivel moral y material de los ciudadanos, se erige como el regulador del sistema social y ha de liderar la tarea de corregir las disfunciones de un capitalismo empobrecedor de muchos y
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Amartya Sen, La vida y la muerte como indicadores econmicos, www.unrc.edu.ar/

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concentrador de la riqueza en pocos2. La accin, en este sentido, no es slo una exigencia tica sino tambin una necesidad histrica en pos de enfrentar la pobreza de la poblacin y la derivada crisis socio-poltica posible. La nueva forma o Estado Social implica aadir a los derechos civiles y polticos los sociales, culturales y econmicos y, en general, los derivados de la funcin de procurar los bienes para la existencia asumiendo la responsabilidad de debilitar los desequilibrios sociales mediante la redistribucin de rentas. En tal contexto, la necesidad de atender la multiplicidad de tareas derivadas de las nuevas responsabilidades afianza el intervencionismo de Estado.3 El Estado liberal estaba basado en la justicia conmutativa cuyos valores bsicos fueron los derechos individuales y, su agenda, la propiedad privada, las titularidades y los contratos; en contraste, el Estado Social se sustenta en la justicia distributiva, centrando su atencin en la distribucin del producto nacional en pro de la equidad mediante la utilizacin adecuada de la potestad fiscal que involucra tanto al sistema tributario como a los ingresos y los gastos pblicos. El ejercicio de tal potestad fiscal debe servir, no slo, para fomentar y garantizar los derechos econmicos normalmente consagrados en la Constitucin Poltica, sino tambin para propender por la equidad y los derechos de la ciudadana social 4 mediante las polticas pblicas y las prestaciones estatales, en particular, dentro del crculo de la cuestin social que, en las sociedades democrticas, suele ser administrada, financiada y/o garantizada por el Estado bajo los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, de acuerdo con la propuesta de la Cepal que entiende la equidad como la reduccin de la desigualdad social en sus mltiples manifestaciones de suerte que la sociedad busque el desarrollo guardando valores primordiales como la igualdad, la solidaridad y la no discriminacin5. Tanto la justicia distributiva como la prioridad de la equidad exigen para su realizacin del concurso eficaz de las polticas para contrarrestar las injusticias sociales. As las cosas, una de las formas posibles de la actuacin estatal es la promocin de acciones que mejoren el bienestar de la sociedad, en particular de las capas sociales excluidas de los beneficios del desarrollo. En ese mbito, los
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Vito Tanzi, El papel del Estado y la calidad del sector pblico, Revista de la Cepal, N. 71, agosto 2000, p. 19. 3 Alfredo de la Ossa Steer y Pierre Lpez Gmez en Anlisis de la imposicin parafiscal, Tesis de Grado, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2008, p. 13. 4 Forma adjetiva utilizada por la Cepal en Equidad, desarrollo y ciudadana, Naciones Unidas, 2000, p. 49. Aboga porque una vez que los derechos econmicos, sociales y culturales son consagrados como derechos inalienables y ratificados por los gobiernos, la ciudadana social ya no puede plantearse ni como posterior ni como secundaria respecto de la ciudadana civil o poltica. 5 Ibid., pp. 15, 16 y 45.

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ingresos provenientes de la tributacin y de otras formas contributivas pueden ser aplicados al cumplimiento de la poltica social de manera general como es el caso de la educacin y de la salud que, en muchos pases, son de carcter pblico y, por su connotacin como derechos bsicos, revisten gratuidad total o parcial. Tambin es posible afianzar la poltica pblica encaminada a la equidad, utilizando como fuentes de financiacin recursos que aportan miembros de los grupos sociales o econmicos para beneficio propio, lo cual sita las diversas acciones en el campo de la parafiscalidad cuyos orgenes en Colombia se remontan a la primera mitad del siglo XX. Una acepcin muy general del vocablo establece que la parafiscalidad es la imposicin de gravmenes corporativos que se perciben en provecho de instituciones pblicas o privadas de carcter colectivo y que pretenden impulsar una actividad econmica especfica o procurar un servicio social para cuya realizacin es necesario proveer ciertos fondos de financiamiento. La promulgacin de la Constitucin de 1991, afianz el desarrollo de la figura en cuestin que, sin embargo, ya tena uso en la legalidad colombiana aunque no contena explcitamente la palabra parafiscalidad. Los aportes parafiscales concebidos como contribuciones corporativas para afianzar el sector respectivo, han sido tambin importantes formas de intervencin del Estado en favor de sectores que deban protegerse o compensarse. Es el caso de la educacin para el trabajo cuya institucin ms destacable es el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena); tambin el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF) cuyo propsito ha sido la proteccin de la familia y en particular la infancia; desde el ngulo de la compensacin de ingresos de los trabajadores operativos, la institucionalidad es el sistema de compensacin familiar que aglutina las denominadas Cajas de Compensacin Familiar (CCF); desde la rbita de la seguridad social los sectores ms representativos son las empresas promotoras de salud (EPS) y las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Todos ellos tienen objetivos claros a favor del cumplimiento de derechos sociales especficos y del fomento de actividades para el bienestar de la poblacin. En este contexto, el presente estudio tiene como objetivo analizar la evolucin reciente de la parafiscalidad social durante el periodo 2006-2009, tanto en el mbito laboral como en el sector de la seguridad social. Esto implica revisar la gestin y destinacin de los recursos parafiscales en cada una de las entidades o sectores, desde dos perspectivas: la manera como se han utilizado y administrado los parafiscales respectivos para tratar de establecer si atienden los fines sociales que les sustentan y, el control fiscal que por ley ejerce la Contralora General de la Repblica (CGR) para encontrar las falencias y desajustes que hayan ocurrido en las entidades auditadas durante las vigencias respectivas, en orden a

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solucionarlas y, con ello, mejorar el uso de estos recursos pblicos. El anlisis aborda la gestin reciente del grupo de entidades que maneja los parafiscales de carcter eminentemente laboral: el ICBF, el Sena y las CCF. En el campo de la proteccin social y, ms especficamente de la salud y las pensiones, refiere tambin las condiciones de los recursos que son utilizados por las EPS y las AFP. La cuestin es de importancia trascendental porque alrededor de los parafiscales coexisten claramente dos debates que an no han sido zanjados, desde las obligaciones pecuniarias de las empresas, la afectacin del empleo por los costos de nmina no salariales que desestimulan al empresariado en la creacin de nuevos puestos de trabajo, debate que aborda este estudio y, desde las competencias misionales del ICBF, el SENA y las CCF, la disyuntiva entre eficiencia y equidad de los recursos destinados a los propsitos sociales que cubren, -cuidado de la infancia, educacin para el trabajo, compensacin de ingresos bajos de los trabajadores-. De otra parte, las dificultades de las entidades de proteccin se resumen en la sostenibilidad financiera de los regmenes tanto de pensiones como de salud y por lo tanto, la necesidad de sus reformas. No est de ms advertir que los recursos manejados en cada uno de estos frentes, no son menores, como se establece ms adelante. Compete al Estado, como garante del cumplimiento de los derechos sociales de los colombianos, afianzar su obligacin de controlar y propiciar la equidad y la eficiencia de los recursos que dispone para salvaguardarlos. Por supuesto, la CGR, en su doble papel constitucional de garantizadora de la equidad del uso de los recursos y controladora del gasto pblico eficiente, tiene la obligacin de estar atenta a estos desenvolvimientos en aras del cumplimiento de los objetivos, que en este caso son eminentemente sociales. Su deber es garantizar el buen uso de los aportes parafiscales, para lo cual es imprescindible su intervencin activa tanto en los organismos pblicos como en las entidades privadas que prestan esos servicios. De tal suerte que cuando se presente utilizacin inadecuada de los recursos o cuando el uso de los mismos implique resultados que atentan contra la equidad o la eficiencia, es su obligacin advertir sobre los hechos y contribuir en el desarrollo de las acciones encaminadas al mejoramiento de la proteccin social y a la guarda de los derechos de la poblacin que, por accin del mercado, no estn al alcance de los ms vulnerables y por lo tanto deben serles garantizados por el Estado Social de Derecho. La parafiscalidad proviene de una institucin anglosajona muy antigua cuya aparicin fctica surge en la primera mitad del siglo XVI en Gran Bretaa donde se cobraba la utilizacin de los faros a los propietarios de los buques marinos. La primera referencia explcita del trmino parafiscalidad ocurre en Francia en 1954, con el propsito de ordenar el sistema tributario.

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En Colombia la Corte Constitucional la considera una tcnica del Estado destinada a extraer ciertos recursos de un sector econmico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En la normatividad, la primera aplicacin data de 1927 cuando la Ley 72 cre el impuesto al caf, primer gravamen con las caractersticas de una contribucin parafiscal. Por su parte, los debates adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, traen a colacin nuevamente el tema parafiscal solicitando con urgencia introducirlo en la nueva constitucin. La posterior promulgacin de la Constitucin Poltica marc un paso decisivo para el afianzamiento de la figura dentro de la estructura tributaria del pas, pues consagr expresamente tales contribuciones en los artculos 150, 179 y 338. Este estudio se compone de cuatro captulos: El primero, relaciona brevemente la evolucin de la parafiscalidad en Colombia, al tiempo que aborda los aspectos legales y jurdicos sobre el tema, estableciendo que tanto los aportes al Sena, ICBF y Cajas de Compensacin como los de la seguridad social son parafiscales y deben ser controlados por la CGR. El segundo, realiza un ejercicio para identificar el peso que tienen los parafiscales sociales en los gastos de nmina de las empresas colombianas y aproximarse a la influencia que pueden tener en el mayor o menor desempleo; tambin estima las modificaciones tributarias necesarias para trasladar estos costos de las nminas empresariales a las arcas gubernamentales encontrando en el primer caso, que el peso relativo de los parafiscales no es muy significativo para suponer que ser puerta de entrada al empleo masivo y en el segundo, que la variacin necesaria de las tasas de renta, IVA, patrimonio, entre otras, tendran que ser considerables, lo cual acarreara problemas de equidad e inconformidad. El tercero, analiza el comportamiento reciente del uso y destinacin de los recursos parafiscales del sector laboral, vale decir, las CCF y las dos entidades estales ms caracterizadas dentro del mbito de la parafiscalidad, el Sena y el ICBF, advirtiendo que si bien los recursos que utilizan son apreciables, los beneficios sociales y de equidad con las acciones que estos entes realizan son notorios y deben tenerse en cuenta cuando se tomen decisiones sobre su continuidad y formas posibles de financiamiento. El cuarto, aborda in extenso la situacin de los recursos parafiscales en las EPS y hace lo propio con las AFP. La sostenibilidad de los sistemas es la preocupacin ms sentida entre los actores de estos frentes y necesita de soluciones que habrn de convertirse en retos para el nuevo gobierno.

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Los dos captulos finales, abordan temas como el mbito jurdico, la poltica pblica respectiva, los recursos y su aplicacin, las ventajas, beneficios y falencias de los resultados en el cumplimiento de los fines sociales que pretende cada sector y presentan, cada uno, los resultados del proceso auditor realizado por la CGR en el mbito de su Programa General de Auditora (PGA) anual. Al final, las principales conclusiones.

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La parafiscalidad en la estructura jurdica colombiana


Orgenes del concepto parafiscalidad en el mbito internacional Las contribuciones parafiscales son un fenmeno importante de la hacienda pblica y el derecho tributario modernos. Desde sus orgenes, el concepto ha sido asociado a las fuentes de financiamiento fiscal: rentas, tributos, exacciones, contribuciones, aportes, impuestos. A continuacin algunas consideraciones histricas al respecto. A lo largo del siglo XX, Europa asisti a importantes transformaciones polticas, sociales y econmicas como consecuencia de la transicin del Estado liberal al Estado de Bienestar que precedi al Estado Social de Derecho y se convirti en fundamento de las democracias modernas. Esta forma estatal implica un cierto colectivismo por parte de la sociedad, ya que exige gobiernos que pongan en prctica polticas econmicas que beneficien al conjunto de la sociedad, manteniendo el pleno empleo, facilitando el acceso a la vivienda, cuidando el medio ambiente, y financiando un sistema educativo que garantice la igualdad de oportunidades.6 La postulacin del nuevo enfoque replantea los fines esenciales del Estado -salud, educacin, economa, servicios pblicos, seguridad social- que asume nuevas responsabilidades teniendo como meta fundamental el bienestar general, lo cual est de acuerdo con los principios democrticos de una sociedad, que en aras de la productividad exige bienestar creciente, por lo cual aade los derechos sociales y econmicos y, en general, los derivados de la funcin de procurar los bienes para la existencia, asumiendo la responsabilidad de superar los desequilibrios de la sociedad mediante la redistribucin de rentas. Su desarrollo y consolidacin implic, adems, un cambio en la concepcin de las finanzas pblicas y en los objetivos de la poltica fiscal, lo cual transform tambin la visin del Estado que desde entonces se preocupa por la equidad, la estabilidad y el crecimiento, subordinando el equilibrio presupuestal y la estabilidad monetaria. En ese sentido, una accin de gran importancia es la redistribucin del producto nacional mediante la utilizacin adecuada de la potestad fiscal que involucra tanto al sistema tributario como a los ingresos y los gastos pblicos. Los impuestos, por ejemplo, se convierten en instrumentos anticclicos y redistributivos, al tiempo que
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Es producto del desarrollo y la generalizacin del intervencionismo del Estado y se le denomin tambin Welfare State o Estado Benefactor. El trmino aparece por oposicin al Warfare nazi, en la Gran Bretaa por entonces en guerra (1941). Francisco Camn citado por De la Ossa y Lpez, Ob. Cit., pp. 13 y 14.

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se pone en marcha una etapa con empresas pblicas y organismos en pro de la seguridad social general. En tal contexto, se hace posible afianzar la poltica pblica encaminada a la equidad, utilizando como fuentes de financiacin recursos que aportan miembros de los grupos sociales o econmicos para beneficio propio, lo cual sita las diversas acciones en el campo de la parafiscalidad, cuyos orgenes en Colombia se remontan a la primera mitad del siglo XX. Una acepcin muy general del vocablo establece que la parafiscalidad es la imposicin de gravmenes corporativos que se perciben en provecho de instituciones pblicas o privadas de carcter colectivo, y que pretenden impulsar una actividad econmica especfica o procurar un servicio social para cuya realizacin es necesario proveer ciertos fondos de financiamiento. En ese contexto de la hacienda pblica y de lo tributario, los investigadores coinciden en afirmar que, antes de la aparicin del vocablo, ya existan gravmenes con las caractersticas de los parafiscales. En ese sentido, algunos consideran que la parafiscalidad es una institucin anglosajona muy antigua cuya aparicin fctica surge en la primera mitad del siglo XVI en Gran Bretaa donde se cobraba la utilizacin de los faros a los propietarios de los buques. Este intento de rastrear la gnesis de la parafiscalidad tiene la debilidad de confundir tasas con parafiscales, segn la tipificacin tributaria contempornea de estos conceptos. Ms congruentes con las definiciones que se dan actualmente del tributo parafiscal, son los datos que le ubican en la Espaa de mediados del siglo XIX segn reza el siguiente texto:
En la evolucin del rgimen jurdico de la parafiscalidad () pueden distinguirse tres etapas claramente definidas. En un primer momento, que se extiende desde mediados del siglo pasado [XIX] hasta la Guerra Civil (1936 1939), aparecen de forma tmida y siempre mediante ley una serie de disposiciones en las que para financiar servicios particularmente referidos a determinadas personas, se acude al expediente de cobrar por ello unos derechos a los interesados7.

Sin embargo, es de comn aceptacin entre los expertos, que la primera referencia explcita del trmino parafiscalidad ocurre en Francia en 1954, cuando el Ministro de Hacienda Robert Shuman present un informe para definir y ordenar el sistema tributario de su pas cuya proliferacin de gravmenes y tributos estaba, en algunos casos, fuera del presupuesto estatal y del control parlamentario y, en otros, al margen del principio de legalidad. El efecto inmediato y evidente de estas medidas fue el mayor grado de institucionalizacin y legalidad que alcanzaron los gravmenes parafiscales, tanto en Francia como en otros pases europeos, lo que
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Gonzlez, citado por De la Ossa y Lpez, Ob. Cit. p. 15.

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impuls el surgimiento de leyes que explcitamente comenzaron a crearlos y a regularlos. De todo lo expuesto, puede deducirse que son diversas las causas del surgimiento y desarrollo de la parafiscalidad. Restrepo8 las identifica de la siguiente manera: i) De carcter poltico u originadas por el crecimiento y extensin de las actividades y funciones del Estado moderno. ii) Administrativas, pues derivan de la descentralizacin y el florecimiento de organismos autnomos dentro del Estado, con funciones y actividades cada vez mayores y ms semejantes a las del sector privado. iii) Poltico-administrativas, alimentadas por la idea del Estado-empresa que configura nuevos perfiles de actividad poltico-administrativa. iv) De ndole financiera, por el agotamiento de las fuentes tradicionales de imposicin y la insuficiencia de asignaciones presupuestales frente al crecimiento del gasto pblico, lo cual obliga a buscar recursos adicionales a los ingresos de tipo tradicional. Otros hablan incluso de causas sociolgicas y psicolgicas como la predisposicin del contribuyente a pagar el costo de un servicio especfico que se le presta de modo directo. A pesar de los avances en la institucionalizacin de la parafiscalidad, la figura ha seguido enfrentando dificultades de orden conceptual y de implantacin, tanto donde se adopt como nueva figura de la poltica fiscal, como donde se asumi con las formas existentes. Aunque hay relativo consenso sobre sus caractersticas esenciales y los objetivos que persiguen estos gravmenes, en realidad las definiciones que ofrece la literatura especializada estn colmadas de matices y particularidades que obstaculizan la admisin de un concepto unvoco. Valga el ejemplo siguiente que data de la misma poca en que naci el trmino:
El Consejo de Estado francs, en recomendacin del 11 de mayo de 1954, plantea lo siguiente: Resulta de los trabajos preparatorios de la ley de 25 de julio de 1953 que el legislador, reconociendo la extrema dificultad de dar una definicin precisa de parafiscalidad, ha considerado () como tasas parafiscales las exacciones obligatorias, afectadas a un fin determinado, instituidas de forma autoritaria, generalmente con el objetivo de orden econmico, profesional o social, y que escapan total o parcialmente a las reglas de la legislacin presupuestaria y fiscal, por lo que respecta a las condiciones de creacin del ingreso, de su determinacin de sus base y tipo, del procedimiento de 9 recaudacin y del control de su empleo

8 9

Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pblica, Universidad Externado de Colombia, 1992. De la Ossa, Op. Cit. p. 21.

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Por su parte Maurice Duverger seala que la parafiscalidad es una institucin intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto y que en sntesis, est constituida por una serie de impuestos corporativos, percibidos en provecho de instituciones pblicas o privadas que tiene el carcter de colectividades; tales impuestos son para stas lo mismo que los impuestos locales son para los municipios y provincias. Precisa el autor que
se califican de parafiscales las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos pblicos o semipblicos, econmicos o sociales, para asegurar su financiacin autnoma: las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo ms importante. Hay adems otros muchos organismos beneficiarios de estas tasas: colegios y cmaras profesionales, comits, centros tcnicos, etc.10.

El profesor Lucien Mehl propone:


Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provechos de organismos pblicos (distintos de las colectividades territoriales), o de asociaciones de inters general, sobre sus usuarios o afiliados, por medio de los mismos organismos o de la administracin y que no integradas en el presupuesto general del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos.

Alain Barrere, catedrtico de hacienda en la Facultad de Derecho y Ciencias Econmicas de Pars expone:
Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias que tienen una destinacin especial instituidas por va de autoridad con un fin de orden econmico, profesional o social, y escapan en todo o en parte de las reglas de la legislacin presupuestaria o fiscal en lo concerniente a la creacin del recurso o de la renta, la determinacin de su base imponible y de su cuanta y de los procedimiento de recaudo y control de su desembolso.11

A su vez la Corte Constitucional colombiana afirma que se trata de una tcnica del Estado en la economa, destinada a extraer ciertos recursos de un sector econmico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional.12 Roberto Junguito ex ministro de hacienda hace una buena sntesis del concepto cuando afirma las rentas parafiscales se refieren a contribuciones o cargas impuestas a los productores de una actividad especfica que han sido solicitadas por ellos mismos para beneficio exclusivo de su propio grupo. Este es
10

http://www.dmsjuridica.com/JURISPRUDENCIA/CONSEJO_DE_ESTADO/docs/SALA_DE_CON SULTA/1996/CE-SC-RAD1996-N923.doc
11

Citado en Gaceta del Congreso Colombiano, No. 79. Corte Constitucional, Sentencia 040 de 1993.

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el caso de los antiguos impuestos a la exportacin de caf que surgieron con la Federacin Nacional de Cafeteros en 192713 En cuanto a la implantacin de su uso, la aceptacin de la parafiscalidad en los sistemas tributarios no ha estado exenta de resistencias en diversos pases europeos y latinoamericanos por razones ideolgicas y jurdicas. En la esfera ideolgica el rechazo ocurre por tildarse la parafiscalidad como va propicia para acentuar el intervencionismo estatal, lo cual genera externalidades negativas a la accin econmica privada. Este argumento ofrece a los opositores la oportunidad para demandar que las actividades financiadas con ella queden a cargo del presupuesto general del Estado. En lo jurdico se argumenta que la parafiscalidad es nociva y anmala, esencialmente, porque no est integrada al presupuesto general y, por ende, vulnera los principios clsicos de la hacienda, como son la universalidad, la no afectacin y la unidad de caja.14 Origen y desarrollo de las contribuciones parafiscales en Colombia En Colombia, los tributos parafiscales surgieron dentro del marco legal, al contrario de lo que generalmente sucedi en Europa. As lo corrobora la Ley 72 de 1927 que cre el impuesto al caf, primer gravamen con las caractersticas de una contribucin parafiscal y clasificado como impuesto porque en ese momento no exista an la tipologa en cuestin. En este contexto, puede decirse que Colombia introdujo la parafiscalidad antes de que Europa expusiera los lineamientos bsicos al respecto, los cuales son posteriores a 1927. Mucho despus, con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, Colombia cambiara el gravamen de la categora de impuesto a la de contribucin parafiscal, como puede colegirse de la jurisprudencia plasmada en las sentencias de la Corte Constitucional: C-449 de 1992, C-490 de 1993, C-303 de 1994, entre otras. Esta especie de parafiscalidad en la industria cafetera se erigi en modelo para otras creadas en el sector agropecuario antes de 1991. Nacieron as las cuotas de fomento: arrocero, con la Ley 101 de 1963; cacaotero, por medio de la Ley 31 de1965; cerealista, mediante la Ley 51 de 1966; la cuota de fomento panelero, Ley 40 de 1990 y la cuota de fomento del fique con la Ley 9 de 1983.
13 14

Rentas de destinacin especfica, Diario Portafolio, febrero 27 de 2008. Espaa por ejemplo, ha propuesto eliminar esta modalidad de ingresos pblicos, por considerarla nociva para las finanzas estatales y contraria a los pilares del Estado de Derecho; adems dicen que afecta al ciudadano toda vez que se ve obligado a pagar unos tributos sin que se disponga de los medios de reaccin admisibles contra cualquier acto administrativo de liquidacin tributaria. Juan Martn Queralt citado por de la Ossa Steer, Ob. Cit.

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En el mbito de la seguridad social, la Ley 90 de1946 cre el Instituto de los Seguros Sociales y estableci los aportes a la seguridad social que son considerados formas parafiscales. De hecho para el tratadista Duverger, las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo ms importante de esa clase de recursos. El Decreto legislativo 118 de 1957 estableci el subsidio familiar obligatorio y cre el Sena, dos tipos especiales de parafiscales. El carcter parafiscal de los aportes a las CCF -administradoras del subsidio y al Seguro Social, fue reconocido antes de la Constitucin de 1991 en sentencia del Consejo de Estado. En efecto, en abril de 1984 la Seccin 4a, refirindose al artculo 289 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, afirmo: Es claro del tenor de esta disposicin que la obligacin de cancelar aportes parafiscales a las Cajas de Compensacin Familiar y al Instituto Colombiano de Seguros Sociales nace del carcter permanente de los trabajadores a ellas vinculados. La Ley 27 de 1974 estableci la contribucin para el ICBF, modificada luego por la Ley 7 de 1979 (Artculo 39) y la Ley 89 de 1988. Sobre su carcter de parafiscal no hay duda, por cuanto el legislador en el artculo 25 de la ley 225 de 1995 orgnica del presupuesto-, compilado como artculo 125 del Decreto 111 de 1996, adicion las Leyes 7 de 1979, 89 de 1988 y 119 de 1994 con la siguiente frase: Los aportes de que trata el numeral 4 de estos artculos son contribuciones parafiscales. El ltimo tributo parafiscal creado antes de la Constitucin de 1991 obedeci a la Ley 26 de 1989 que fuera reglamentada por el decreto 844 del mismo ao y que, cre el Fondo de Proteccin Solidaria Soldicom- para beneficio de los distribuidores minoristas de combustibles lquidos derivados del petrleo.

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Cuadro No. 1 Contribuciones Parafiscales en la normatividad colombiana


AO 1927 1946 1953 1957 1957 1963 1965 1966 1974 1985 1989 1990 1993 1994 1994 1994 1994 1994 1995 1996 1996 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2001 CONTRIBUCIN PARAFISCAL Impuesto al Caf Aportes para la seguridad social por parte del empleador y el trabajador Fondo Especial de Becas del ministerio de Minas y Energa Subsidio Familiar Servicio Nacional de Aprendizaje SENA Cuota de fomento arrocero Cuota de fomento cacaotero Cuota de fomento cerealista Aporte de los empleadores al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Fondo de fomento fiquero Fondo de Proteccin Solidaria Soldicom Cuota de fomento panelero Cuota de fomento ganadero y lechero Cuota de fomento frijol soya Cuota de fomento de leguminosas de grano diferentes del frijol soya Cuota de fomento avcola Cuota de fomento hortifrutcola Cuota para el fomento de la agroindustria de la palma de aceite Cuota de fomento algodonero Cuota de fomento porcino Contribucin parafiscal con destino a la promocin del turismo Fondo de desarrollo de la televisin pblica Fondo especial, administrado y manejado por la junta directiva de Ecogas Contribucin parafiscal a cargo de los exportadores de esmeraldas sin engastar Cuota de fomento para la modernizacin y diversificacin del subsector tabacalero Fondo de apoyo financiero para la energizacin de las zonas no interconectadas Cuota de fomento cauchero. Fondo de fomento cauchero Fondo de reposicin y renovacin del parque automotor de servicio pblico de transporte terrestre de pasajeros Cuota para el desarrollo cinematogrfico NORMA Ley 76 de 1927 Ley 90 de 1946 Decreto Ley 1056 de 1953 Decreto legislativo118 de de 1957 Decreto-Ley 118 de 1957. Ley 101 de 1963 Ley 31 de 1965 Ley 51 de 1966 Ley 27 de 1974 Ley 9 de 1983 Ley 26 de 1989 Ley 40 de 1990 Ley 89 de 1993 Ley 114 de 1994 Ley 114 de 1994 Ley 117 de 1994 Ley 118 de 1994 Ley 138 de 1994 Ley 219 de 1995 Ley 272 de 1996 Ley 300 de 1996 Ley 335 de 1996 Ley 401 de de 1997 Ley 488 de de 1998 Ley 534 de 1999 Ley 633 de 2000 Ley 686 de 2001 Ley 688 de 2001

2003

Ley 814 de 2003

Elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales de la Contralora Delegada para el Sector Social 2009

A partir de la expedicin de la Constitucin vigente y hasta la fecha se han establecido varias contribuciones parafiscales ms, con el fin de impulsar una gran

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variedad de sub-sectores econmicos, pero particularmente el agropecuario, como se detalla en el cuadro N. 1, que especifica los tributos parafiscales colombianos. Parafiscalidad en la Constitucin Poltica y el Estatuto Orgnico del Presupuesto Pese a que la Constitucin de 1886 no trat el tema de manera especfica, durante su vigencia se crean rentas con destinacin especial15, en particular las de ndole parafiscal. De modo que las exacciones que gravaban un determinado sector econmico o social no se regulaban, lo cual obraba en favor del mismo sector. Hoy esa categora se denomina contribuciones parafiscales. El asunto comenz a tratarse de manera sistemtica a partir del ao 1991 y en particular en los debates adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente que precedi el nacimiento de la Constitucin Poltica actual. En efecto, el tema parafiscal aparece por primera vez en la ponencia sobre La funcin legislativa16, que vers sobre las competencias que tena el Congreso de la Repblica desde 1886 y la estructura funcional de las ramas legislativa y ejecutiva. La cuestin principal se refera a las atribuciones en materia legislativa y la delegacin parcial al ejecutivo de tales funciones, dado el poder derivado de ser legislador. As las cosas, pareca bastante razonable que las facultades del Congreso no fueran delegables y que la rama legislativa mantuviera la plenitud de su soberana en esta materia, que cuando se delega puede tornarse confusa. Es en este contexto donde aparece el tema de la parafiscalidad, especificando que hay dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal.17 En este ltimo tema, la subcomisin respectiva consider que constituira un avance en la legislacin hacendista introducir el concepto; de modo que se orden al Congreso establecer contribuciones fiscales y parafiscales. De igual manera, los debates en la Asamblea Nacional Constituyente plasmados en la Gaceta No. 083 de 1991, dan cuenta de la aprobacin en la Comisin Tercera, del articulado que versaba sobre Facultades Impositivas, el cual expresaba entre otras cosas: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales y Distritales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. El tema, no qued clausurado y seguira generando disconformidad por tratarse de algo novedoso tanto en su referente constitucional como en lo fiscal y tributario; en particular por el tratamiento singular que se daba al recaudo y a la destinacin de los parafiscales, lo que los haca diferentes a los impuestos y a las tasas.
15 16

De acuerdo con la Carta Poltica vigente, la categora est prohibida por el artculo 359. Gaceta 51del 16 de abril de 1991, ponencia colectiva del grupo de la Comisin Tercera. 17 Gaceta constitucional No. 51, p. 35.

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El constituyente Alfonso Palacio Rudas hizo una defensa del tema, reiterando la importancia de incorporar los parafiscales en la nueva Constitucin Poltica. Deca:
Constituira, un positivo avance en nuestra legislacin hacendstica, introducir el concepto de la parafiscalidad Ciertamente, aunque de tiempo atrs se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorpor el vocablo al articulado de los estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo (ejemplos claros son la retencin cafetera, las cuotas para los seguros sociales, las cuotas de fomento arrocero, etc.).18

y continuaba, En Colombia estn en pleno vigor las exacciones parafiscales de las ms variadas especies y ms diversas formas sin que obedezcan a normas ni regulacin genrica fundamental de ninguna clase. Adems agregaba,
"La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carcter de imposicin social y econmica radica en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes econmicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad poltica general, para quienes el peso de la tributacin tradicional sera insoportable. Dado lo anterior, la imposicin parafiscal exhibe una imagen de la originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".

El constituyente deca, citando a Merigot:


La parafiscalidad es una tcnica, en rgimen estatal de intervencionismo econmico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectacin (destinacin especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de rganos de la economa dirigida, de organizacin profesional o de provisin social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales.

La promulgacin de la Constitucin de 1991 marc un paso decisivo para el afianzamiento de la figura parafiscal dentro de la estructura tributaria del pas, pues consagr expresamente las contribuciones parafiscales en los artculos 150, 179 y 338, confiriendo al Congreso, en el primero de esos artculos, la facultad de establecer excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y de acuerdo con las condiciones determinadas por la misma ley, y en el segundo, extendiendo esta facultad a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales. Taxativamente los artculos plasman los siguientes mandatos:
18

Gaceta 089, junio 4 de 1991.

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ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones () Numeral 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. ARTICULO 179. No podrn ser congresistas () Numeral 3. Quienes hayan intervenido en gestin de negocios ante entidades pblicas, o en la celebracin de contratos con ellas e inters propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la eleccin. ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Desde la perspectiva presupuestal, es necesario recordar que el Presupuesto General de la Nacin (PGN) define las reglas correspondientes a la planificacin econmica y social de la Nacin tanto desde el ngulo constitucional que implica el contrato social19; como desde la economa poltica presupuestal propiamente, que refleja la ordenacin de los diversos intereses y necesidades de los grupos sociales. Es por esto que en definitiva, las polticas pblicas: social y econmica, que de suyo involucran la poltica fiscal, se visualizan a travs de la lente del presupuesto que contiene la distribucin y asignacin del gasto, pero tambin las formas y razones para la generacin de ingresos. En ese mbito, el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgnico del Presupuesto (EOP)20 integra una serie de elementos conceptuales relacionados con la parafiscalidad. En efecto, el EOP explicita que las contribuciones parafiscales hacen parte de las rentas21 presupuestales pues el artculo 11 dispone que el presupuesto de rentas est conformado por los siguientes conceptos: 1. Los ingresos corrientes de la nacin; 2. las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto; 3. los fondos especiales; 4. Los recursos de capital; y, 5. los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional. Adems, establece en el artculo 16, que con el
19

La constitucin es el conjunto de reglas que establecen el entramando dentro del que tienen lugar todos los tipos de interaccin individual. Geoffrey Brenan y James Buchanan, El poder fiscal, Ediciones Folio S.A., 1997, Barcelona, p. 26. 20 Compilacin de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. 21 Las "rentas nacionales" corresponden a los ingresos con los cuales el Estado atiende los gastos que ocasiona la ejecucin de los programas y proyectos adoptados en el plan de inversiones de entidades pblicas del orden nacional. Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2001.

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recaudo de tales rentas y los recursos de capital ser posible atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el PGN. Por su parte, el artculo 29 define el concepto cuando afirma que las contribuciones parafiscales son gravmenes establecidos por ley, de carcter obligatorio a un grupo social y econmico determinado y utilizados en beneficio del mismo sector. De tal suerte que, el manejo, administracin y ejecucin de los recursos respectivos se hace exclusivamente como la ley disponga y se destinan solamente al objeto previsto; los rendimientos y excedentes financieros generados por el ejercicio contable tienen tambin ese uso exclusivo. As que, el pargrafo 1 del artculo 16 excepta los excedentes financieros derivados de las contribuciones parafiscales de pertenecer a la Nacin, como es el caso de aquellos pertenecientes a los establecimientos pblicos del orden nacional. El mismo artculo 29 advierte que las contribuciones parafiscales administradas por los rganos que forman parte del presupuesto general sern incorporadas al presupuesto slo para registrar la estimacin de su cuanta y estarn separadas de las rentas fiscales. Su recaudo es una obligacin de las entidades que las administran22. Finalmente, el artculo 125 del Estatuto identifica como rentas parafiscales las respectivas del ICBF y del Sena23. Diferencias de la parafiscalidad frente a otros tipos de tributos La institucionalizacin alcanzada por la parafiscalidad llev a ampliar la clasificacin tradicional del sistema tributario, agregando una nueva especie de gravamen cuyas particularidades la diferencian de las tasas e impuestos. Al respecto, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 sent doctrina frente a la concepcin de parafiscalidad aclarando que son contribuciones distintas a las tasas o impuestos y se caracterizan por su singularidad. Es un gravamen fruto de la soberana fiscal del Estado, cobrado de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, pudiendo recogerse de manera coercitiva. Los recursos extrados del sector o sectores econmicos o sociales determinados, se revierten en beneficio exclusivo del propio sector. Los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional y pueden ser recaudados, verificados y administrados tanto por entes pblicos como por personas de derecho privado.24
22 23

Colombia, Ley 179 de 1994, art. 12; Ley 225 de 1995, art. 2. Artculos 39 de la Ley 7 de 1979, artculo 1 de la Ley 89 de 1988 y artculo 30 de la Ley 119 de 1994. 24 Corte Constitucional, Sentencia 0407 de 1993.

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Por su parte, las tasas son contribuciones econmicas que hacen los usuarios de un servicio prestado por el Estado. Son ingresos tributarios que se hacen exigibles slo en el caso de que el particular decida utilizar el servicio pblico correspondiente; es decir, se trata de una recuperacin total o parcial de los costos que genera la prestacin de un servicio pblico, de manera que el servicio se autofinancia mediante la remuneracin pagada a la entidad administrativa que lo presta. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza por la utilizacin de un servicio y, por ende, si el servicio no es utilizado, no existe la obligacin de pagar. La relacin supone una retribucin por el pago; es decir, se paga la tasa y a cambio se recibe un servicio, una contraprestacin. Tal relacin no sucede con los impuestos o con las contribuciones cuyos pagos tienen carcter obligatorio pero no implican contraprestacin ninguna. Al respecto de las tasas, la Sentencia C-040 de 1993 de la Corte Constitucional expres: En hacienda pblica se denomina tasa a un gravamen que cumpla con las siguientes caractersticas: i) El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido. ii) El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relacin directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. iii) El particular tiene la opcin de adquirir o no el bien o servicio. iv) El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizacin y crecimiento de la inversin. v) Ocasionalmente, caben criterios distributivos, por ejemplo cuando hay tarifas diferenciales como sucede normalmente con los precios de los servicios pblicos urbanos de energa, aseo, acueducto, entre otros. La Corte Constitucional colombiana tambin ha establecido:
las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discrecin del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribucin es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestacin directa y equivalente por parte del Estado. Este 25 no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.

Desde el ngulo de los impuestos, hay dos caractersticas que asimilan la parafiscalidad al impuesto: la obligatoriedad y la falta de proporcionalidad. Afirma Duverger26:
Por una parte, los pagos tiene un carcter obligatorio, es decir, que el usuario del servicio pblico no tiene posibilidad de elegir: todo trabajador est sujeto a

25

Citada por la Sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, junio 6 de 2002, en www.gerencia.com/parafiscalidad-en-colombia.html 26 http://www.dmsjuridica.com/JURISPRUDENCIA/CONSEJO_DE_ESTADO/ docs/SALA_DE_CONSULTA/1996/CE-SC-RAD1996-N923.doc

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la Seguridad Social; todo productor de trigo debe pagar las cuotas y tasas recaudadas en beneficio del servicio nacional interprofesional de los cereales, etc. Nadie puede rehusar las ventajas del servicio ni negarse, consiguientemente, a contribuir a sus cargas. Por otra parte, no hay proporcionalidad entre las cantidades pagadas y las contrapartidas obtenidas; los beneficios de la Seguridad Social no son otorgados, de acuerdo con lo que se ha pagado, sino segn la necesidad que se tenga de ellos

Las diferencias entre los impuestos y las contribuciones parafiscales son bsicamente dos. La primera consiste en que los impuestos se cobran a todos los ciudadanos en general, mientras que las contribuciones parafiscales slo obligan a los miembros de un sector econmico o social especfico. La segunda, radica en que el producto de los impuestos se destina a beneficiar a la totalidad de la Nacin, en tanto que los recaudos provenientes de las contribuciones parafiscales se invierten en favor exclusivamente del gremio o grupo aportante. Otros aspectos que hacen diferentes a los impuestos de la exaccin parafiscal es que aquellos no pueden ser afectados, lo cual implica que no sean destinados a financiar ninguna actividad pblica particular o a otros fines previamente especificados, salvo cuando se trata de excepciones constitucionales.27 El producto de los impuestos debe constituir una caja comn, con la cual se atiende el pago y financiamiento del gasto pblico en general, excluyendo cualquier componente contraprestacional.28 En resumen, de acuerdo con la Constitucin, la Ley Orgnica de Presupuesto y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las caractersticas de los parafiscales son:29 Gravan nicamente un grupo, o sector econmico. Son obligatorios porque se exigen como todos los impuestos y contribuciones en ejercicio del poder coercitivo del Estado. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, o sector econmico que las tributa. Son recursos pblicos. Un principio esencial de la parafiscalidad es que estas rentas no pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Nacin.

27 Entre estas excepciones figuran las participaciones en favor de los departamentos, distritos y municipios, las destinadas para inversin social y las que, con base en leyes anteriores, la Nacin asigna a entidades de previsin social y a las antiguas intendencias y comisaras, as como las denominadas contribuciones parafiscales. Roberto Junguito, Op. Cit. 28 de la Ossa y Lpez, Op. Cit. 29 Sentencias C-253/95 de junio 7 de 1995 y C-273/96 de junio 20 de 1996, entre otras.

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De conformidad con la ley que crea las contribuciones, el manejo, administracin y ejecucin de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurdicas de derecho privado o por los rganos que forman parte del PGN. Son excepcionales.

Parafiscalidad y control fiscal El control fiscal es una funcin pblica que ejerce la CGR, la cual vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin.30 La Ley 42 de 1993 establece en su artculo 2 que son sujetos de control fiscal los rganos que integran las ramas ejecutiva y judicial, los rganos autnomos e independientes como los de control y electorales, los organismos que hacen parte de la estructura de la administracin nacional y dems entidades nacionales, los organismos creados por la Constitucin Nacional y la ley que tienen rgimen especial, las sociedades de economa mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurdicas y cualquier otro tipo de organizacin o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con stos, y el Banco de la Repblica. De otra parte, mediante Sentencia C-655 de 2003, la Corte Constitucional, considerando la naturaleza jurdica de los recursos de la seguridad social, sostiene en forma unvoca que los recursos del Sistema General de la Seguridad Social, son rentas de naturaleza parafiscal y deben utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. Constituyen un instrumento para la generacin de ingresos pblicos y tienen forma de gravamen establecido con carcter impositivo por la ley para afectar un determinado y nico grupo social o econmico. La citada sentencia tambin estableci que entre las caractersticas de los recursos parafiscales se destacan su obligatoriedad, determinacin o singularidad; su destinacin especfica; el tener condicin de contribucin; su naturaleza pblica; la regulacin excepcional y el sometimiento al control fiscal por tratarse de recursos pblicos. As que la Corte enfatiza en que, el control fiscal a los recursos originados en las contribuciones parafiscales, compete a la CGR; por lo tanto, directamente o, a travs de las contraloras territoriales, debe verificar que sean invertidos de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean.
30 El artculo 267 de la Constitucin seala que: La vigilancia de la gestin fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralora podr ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.

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Sobre los recursos que manejan las EPS y las CCF, la misma Corte en la sentencia citada, manifest que las Unidades de Pago por Capitacin (UPC) conservan la naturaleza de parafiscales y en ningn momento son recursos privados, por cuanto se encuentran en el ciclo de uso de los recursos dispuestos para garantizar el servicio de la Seguridad Social en Salud. Mediante Resolucin Orgnica 6001 del 24 de octubre de 2008, la CGR actualiz la sectorizacin y categorizacin de los sujetos de control fiscal, asignando competencias para la vigilancia de la gestin fiscal a las contraloras delegadas sectoriales. Con el fin de asumir la responsabilidad que se desprende de la Resolucin Orgnica referida, la cual ampla el nmero de sujetos de control a cargo de la Contralora Delegada para el Sector Social, al incluir el total de Cajas de Compensacin, Empresas Promotoras de Salud y Fondos de Pensiones, la Delegada para el Sector Social, defini el alcance, competencia y estructuracin de los programas de auditora para aplicarlos a estas entidades.31 Algunas Controversias en torno a la figura de la parafiscalidad Como ha podido observarse a lo largo de este anlisis, el tema de la parafiscalidad es muy polmico desde las distintas perspectivas. La CGR quiere contribuir al debate y seala algunas posiciones que empieza a desarrollar en este aparte. Desde el ngulo de la equidad, la parafiscalidad tiene un significado restringido por cuanto los beneficios que de ella se derivan no son extensivos a toda la sociedad; en ese orden, la doctrina sostiene que el tributo parafiscal es equitativo siempre y cuando beneficie a los mismos sujetos gravados. La Sentencia C253 de 1995 seala que: la parafiscalidad se basa en la pretensin bsica de que los sujetos gravados, en ltimas terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violara la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma. De otra parte, el artculo 48 de la Constitucin se refiere a la equidad como una dimensin importante de la parafiscalidad, en el caso de la seguridad social: La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley. As,

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CGR, Informe de Gestin al Congreso y al Presidente de la Repblica 2008-2009, Julio Csar Turbay Quintero.

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aunque no se hace mencin del concepto equidad, el de solidaridad que es subyacente, si se nombra. Desde otro ngulo y dada la insistencia de algunos gremios que reciben parafiscales, es preciso abordar la cuestin de si Deben figurar los parafiscales en el presupuesto nacional? Para empezar debe establecerse que se distinguen dos clases de contribuciones parafiscales: las administradas por particulares en virtud de contratos celebrados por la Nacin con asociaciones gremiales y las que se administran de manera directa por rganos que forman parte del PGN. Las unas y las otras originan recursos pblicos del Estado. Pero las primeras no se incorporan en el presupuesto de la Nacin, al paso que las segundas se incluyen; pero solamente para registrar la estimacin de su cuanta y en captulo separado de las rentas fiscales".32 Enseguida algunos pronunciamientos sobre el tema pero primero debe establecerse que algunos parafiscales, como los agropecuarios y los pesqueros estn por ley (101 de 1993) fuera del presupuesto: La Corte Constitucional ha conceptuado que:
Las contribuciones parafiscales por definicin tienen una asignacin especfica, y por lo tanto no tienen el carcter de recursos tributarios (...) se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un rgimen jurdico especial y por lo tanto no pueden entenderse como recursos fiscales del Estado (...) "incluirlas en la Ley Anual de Presupuesto, confundidas con los recursos 33 fiscales, las desvirta como tales.

Igualmente ha admitido la Corte que las contribuciones parafiscales se incorporen en el PGN; no obstante, ha hecho nfasis en que ello no significa, que por ese slo hecho transformen su naturaleza, por eso enfatiza en que la incorporacin slo puede operar para efectos de su administracin, sin que con ello se modifique su origen y destinacin. Restrepo en la obra citada concepta que en virtud del principio de universalidad presupuestal34, es conveniente que las rentas parafiscales figuren en el presupuesto nacional. Sin embargo, siguiendo la Sentencia C-546 de 1994 afirma
32 33

Sentencia No. C - 152/97 Sentencia No. C-369 de 1996 34 Hace referencia a que todos los gastos figuren en el presupuesto; de forma que ninguna autoridad podr efectuar gastos pblicos que no figuren en la ley respectiva. Para el control poltico fiscal se requiere la universalidad y no la parcialidad.

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que la figuracin en el PGN no implica que la ejecucin de dichos recursos deba someterse a las normas generales de ejecucin presupuestal en razn a que los receptores de dichas contribuciones deben tener autonoma para el gasto de acuerdo con la ley que les autoriz y de sus reglamentos internos. Para la Contralora General de la Repblica es claro que las contribuciones parafiscales pueden ser administradas por particulares o entidades pblicas, pero considera que en aras del ejercicio de control, no slo de los recursos, sino de la poltica pblica social que constituye su competencia ms importante, es adecuado que queden registradas en un anexo del PGN. Esta forma tendra como objetivo que tanto el Estado como los rganos de control tengan claridad de la cuanta, porque se trata de recursos pblicos y corresponde a la Contralora velar porque se inviertan de conformidad con las normas que las crearon y las regulan. As lo expresa la Sentencia C-152 cuando afirma: El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contralora General de la Repblica.

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Cambiar el financiamiento de los parafiscales laborales y de seguridad social es la solucin al desempleo?


El tema de la reduccin de las cargas laborales parece un tema central y nada fcil de abordar. El objetivo de su creacin ha venido evolucionando en la medida en que los recursos se garantizan y son crecientes. Sin embargo, la situacin deficitaria del gobierno nacional central (GNC) no permite cambios sustanciales en la poltica presupuestal que facilite la financiacin de programas sociales con ingresos corrientes; de ah que para la Nacin los recursos parafiscales y de la seguridad social son de suma importancia en la financiacin de ciertos programas sociales e incluso como recursos que contribuyen a financiar el dficit fiscal. La eliminacin de estos recursos puede implicar cambios significativos en el actual sistema tributario si la intencin es mantener los programas que con ellos se financian, lo cual profundizara la presin fiscal si no hay cambios en las bases tributarias. En este contexto la influencia del los costos de nmina en la generacin de empleo est nuevamente a la orden del da; de suerte que, hay propuestas como que los impuestos parafiscales deben financiarse por medio de impuestos generales para que el empresario formal baje sus costos. No implica eliminar al Sena, ICBF o cajas, sino financiarlas con otras fuentes. Al respecto, la Asociacin Nacional de Cajas de Compensacin Familiar (Asocajas) afirma que No existen estudios ni evidencias suficientes para asegurar un efecto favorable y sustentado en empleo por reduccin del aporte al sistema de SSF. Otro analista demuestra, segn el grfico siguiente, que no hay correlacin entre las variables tasa de desempleo y aportes a las CCF y expresa35:
An si se aceptara que la introduccin (aumento) de los gravmenes a la nmina reduce el empleo, as como lo sostiene la literatura econmica nacional, no se puede garantizar que, automticamente, la eliminacin (disminucin) de los mismos lleve a aumentos de la ocupacin. En pases como Suecia, Finlandia, Argentina y Chile, donde se disminuyeron los impuestos a la nmina, no se encontraron evidencias estadsticas significativas a favor de un aumento de la ocupacin

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Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social, presentacin,Parafiscalidad y Empleo Stefano Farn , Bogot, 24 de Marzo de 2010

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Grfico N. 1. Aportes a CCF como proporcin del salario bsico y tasa de desempleo 1976-2009
18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Tasa Desempleo

CCF

Fuente: Observatorio del Mercado de Trabajo y la seguridad social, Parafiscalidad y Empleo, Stefano Farn, Bogot, 24 de Marzo de 2010.

Los objetivos principales de este captulo apuntan a presentar el peso que tienen los parafiscales en los costos de las empresas (Personas Jurdicas) y los cambios que pueden tener las actuales tarifas fiscales si ocurre el evento de canjear los recursos que se recaudan para el Sena, el ICBF y las Cajas de Compensacin, va nmina de las entidades, por impuestos nacionales. El gravamen a empresas, patronos o subsectores econmicos para auto financiar actividades tiene como antecedente la retencin cafetera regulada por el Decreto 281 de 1957, norma que recoge lo bsico de su creacin dispuesto en la Ley 76 de 1927. Este recurso cobra importancia por su participacin en los presupuestos y avance en el tratamiento jurdico dentro de la categora de parafiscales, al establecer que estn sometidos en su administracin y afectacin, a la destinacin especfica prevista en la norma creadora. El gobierno nacional, habiendo reconocido su papel complementario en la capacitacin tcnica de los trabajadores en corresponsabilidad con los empresarios; lo mismo que, en el cuidado de los infantes hasta de dos aos hijos

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de las trabajadoras36, firm el Decreto Legislativo 0118 de 1957 que orden a los patronos cotizar al Sena, el uno por ciento sobre el valor de la nmina, para cubrir la capacitacin tcnica del obrero. Hizo lo propio con la Ley 27 de 1974 mediante la cual instituy la contribucin al ICBF (2% de la nmina) a cargo de todos los patronos y entidades pblicas y privadas, para atender la creacin y sostenimiento de Centros de Atencin Integral al Pre-escolar (CAIP), para menores de 7 aos hijos de empleados pblicos y de trabajadores oficiales y privados. Creadas las contribuciones, el ICBF y el Sena aseguraron el financiamiento de sus programas. Desde entonces, las normas y funciones de las instituciones han sido modificadas para adecuarlas a las demandas sociales, lo cual implica cambios en la orientacin del gasto y en el manejo del recurso, que impactan la destinacin especfica en no pocas ocasiones. As las cosas, se crea incertidumbre respecto a la competencia ejercida, lo cual ocurre porque los objetivos son definidos de manera amplia y general, por ejemplo: Ofrecer y ejecutar formacin profesional integral para la incorporacin y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, econmico y tecnolgico del pas (Ley 119 de 1994) o Fortalecer la integracin y el desarrollo armnico de la familia, proteger al menor de edad y garantizar sus derechos (Decreto 1138 de 1999). Ms que objetivos son postulados, que admiten cualquier programa relacionado con la problemtica de la poblacin o sustentado en la solidaridad y cuya financiacin se pretende con los recursos parafiscales37. En otras palabras, el cambio de la normatividad no slo da giros al presupuesto central relacionado con los parafiscales, sino que stos se conciben como un ingreso permanente que puede ser usado para sufragar programas sociales que el presupuesto nacional no financia dada la situacin del GNC. Los cuadros siguientes ilustran sobre las modificaciones normativas tanto en el Sena como en el ICBF.

36

Ley 141 de 1961, Cdigo Sustantivo de Trabajo, artculo 245 derogado por la Ley 27 de 1974, artculo 11. 37 El artculo 125 del Decreto 1471 de 1990 estableci como poblacin objetivo a quien se encuentre en situacin de mayor vulnerabilidad socioeconmica, nutricional, psicoafectiva, moral y en las situaciones irregulares previstas en el Cdigo del Menor (artculos 29 y ss). El Decreto 1139 de 1999 seal que la institucin debe propender y fortalecer la integracin y el desarrollo armnico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos. Las decisiones cubren la problemtica total de la familia, sin precisar si los beneficios son para los nios o para los adultos que conforman las familias. Otro aspecto relevante lo signa la integracin institucional, de manera que, cofinanciar actividades de otras entidades es posible, llmese Ministerio de Proteccin, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Educacin o Accin Social; un buen ejemplo es el 37 programa Pacto por la Vivienda con Bienestar que involucra al ICBF a travs de convenios interinstitucionales a financiar proyectos de vivienda y a la Red Juntos.

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En suma, los cambios normativos han buscado mantener y consolidar los recursos parafiscales que van al Sena, al ICBF y a las Cajas de Compensacin de tal manera que permitan financiar proyectos y programas de gobierno que no pueden ser financiados por el Presupuesto Nacional dada la situacin financiera deficitaria que presenta la Nacin. Hoy se abre nuevamente la discusin sobre parafiscales de nmina, en la medida en que no se pudo contener la tasa de desempleo durante el periodo de crecimiento econmico sostenido en el pas. Cuadro N. 2. Evolucin Normativa en el ICBF
FUNCIONES
Atencin integral al menor de 7 aos Alimentacin y nutricin Nios y Mujeres Rest escolares, suplemnto alimenticio Suministro escuela y nutricin escolar Educacin pre escolar. Atencin integral Sub.alimenticio, promocin salud. L.100/93 Proteccin preventiva y especial al menor Crea Hogares comunitarios de bienestar Crea red de HCB, centros de familia limitados Des. fisico mental nio proteccin famila Manejo y tratamiento retardo infantil C. rehabilitacin menores. Prevencin delito Defensoria de menores Prev.poblacin juvenil, proteccin mujer Medicina preventiva escolar Mejoramiento estabilidad y bienestar famlia Prog.Plan Nacional Nutricin y problemtica Analisis e investigaciones en nutricin Apoyo regulacin trabajo de menores Extensin agropecuaria tipo familiar escolar Sistema Nacional de Bienestar Familiar Socorro a niez en caso de desastres Cofinanciacin programas grupos vulnerables Inspeccin y vigilancia inst proteccin Desarrollo, requisitos y control adopcin L75/68 D2388/79 L7/79 L89/88 L28/91 L361/97 D1138/99 D1137/99 L715/01 D3264/02 D2509/03

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

x x

x x

x x

x x

x x x x x x x x

Elabor: CGR-CDEF

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Cuadro N. 3. Evolucin de funciones en el Sena


FUNCIONES
Formacin profesional integral para el trabajo Crea Sistema Nacional de aprendizaje Crea y administra sistema de informacin laboral Regula contrato de aprendizaje Incluye universitarios y bachilleres como aprendices FPI desempleados, sub empleados y discapacitados FPI poblacin desprotegida y desplazada FPI para el recurso humano y gestin de empleo FPI para todos los grupos poblacionales Formacin para produccin e incremento de ingreso Formacin tecnolgica y tcnica profesional Programas de readaptacin laboral Relaciones nacionales e internacionales en FPI Capacita sector informal urbano y rural Programas de extensin rural y agrcola Estrategias innovadoras y gestin de empresas Desarrolla programas emprendimiento Crea Fondo Emprender Financia proyectos empresariales Fortalecimiento de incubadoras Desarrollo de investigacin Politica desarrollo tecnolgico y competitividad Disea normas sobre competencia laboral Evaluacin y certificacin aptitud profesional Gestin servicio pblico de empleo Diseo programas de educ media tcnica x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x D.1847/68 D.27/90 L.30/92 L. 119/94 D.1120/96 L.387/97 L.789/02 D.249/04 x x x x x x x x x x x x x x x x

Elabor: CGR-CDEF

El desempleo, los costos laborales y los parafiscales El fenmeno del desempleo es de carcter global. La OIT estima que en 2009, el nmero de desempleados en el mundo habra aumentado entre 30 y 50 millones en relacin con 2008; Latinoamrica contribuira con unos 4 a 6 millones.38 Los grupos de mayor prdida de empleo son los jvenes, las mujeres y la mano de obra de menor capacitacin, de manera que la poblacin vulnerable asume una parte considerable del costo de la crisis, no solamente porque tienen mayor riesgo de caer en la pobreza, sino porque la distribucin del ingreso tiende a deteriorarse ms.39

38

http://www.usergioarboleda.edu.co/observatorio_economico/reporte_macroeconomico/2009/mayo /mayo desempleo-en-colombia-coyuntura-estructura.htm, consultado marzo 10 2010 39 OIT, Global Employment Trends-Update, May 2009 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/dgreports/dcomm/documents/publication/wcms_106504.p df

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Colombia no es ajena al fenmeno y las cifras divulgadas por el Dane muestran que el desempleo en Colombia est lejos de poder ser controlado lo cual afecta normalmente a los grupos poblacionales ms pobres y de menor calificacin. El panorama laboral es complicado por los efectos de la recesin econmica y otros fenmenos estructurales que han hecho que la insercin laboral de los individuos con menor nivel educativo sea cada vez ms difcil. A pesar de los sntomas de mejora en la industria y el comercio despus de la crisis de 2009, el desempleo sigue arrojando cifras preocupantes. De hecho la tasa ha aumentado desde entonces pasando de 12,4% a 12,8%. Grfico N. 2.

Fuente: DANE abril 2010

El comportamiento reciente es algo ms esperanzador pues, en el trimestre mvil diciembre 2009febrero 2010 la tasa global de participacin fue 62,4%, la de ocupacin 54,4% y la de desempleo 12,8%. En el mismo perodo, la rama de actividad que concentr el mayor nmero de ocupados fue comercio, restaurantes y hoteles (27,1%); mientras que la posicin ocupacional que registr mayor participacin fue trabajador por cuenta propia (43,5%).40 En promedio para los doce meses, marzo 2009 febrero 2010, la tasa de desempleo fue de 12,1%, y solo en febrero fue 13,4%. Las poblaciones ms vulnerables sufren mayores efectos: el grfico N. 3 da cuenta de las tasas de variacin de los ocupados segn desempeo ocupacional y es notorio el crecimiento de grupos vulnerables como los trabajadores sin
40

http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/bol_ech_feb10.pdf abril 16 2010.

consultado

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remuneracin (32%), patrono o empleador (13,6%), empleado domstico (11,6%). Por su parte, el nmero de trabajadores independientes ha aumentado considerablemente, lo cual es consistente con el fenmeno de informalidad creciente, como en las ocupaciones descritas. Grfico N. 3.

Fuente: DANE abril 2010

En el largo plazo, el comportamiento del desempleo es mejor, pues la tasa disminuye de 15,9% a 12% entre marzo de 2001 y marzo de 2009 (Grfico N. 4).

Grfico N. 4.

Fuente: DANE

El tema del desempleo es crucial para los ciudadanos colombianos, sobre todo porque analistas de diversas vertientes ideolgicas, polticas o escuelas de

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pensamiento econmico, observan que durante el ltimo periodo de crecimiento econmico sostenido, la evolucin de la tasa de desempleo tuvo cambios mnimos, por no decir irrisorios, cuando se compara su comportamiento con pocas de contraccin econmica. Cuadro N. 4. Evolucin de los ocupados y los desocupados
2000 CONCEPTO (Miles personas) Poblacin total Poblacin en edad de trabajar 2006 2007 2008 2009 IV IV IV IV IV 39.446 42.416 42.920 43.428 43,94 29.505 32.744 33.305 33.867 34,42

Poblacin econmicamente activa 18.966 18.884 19.378 19.783 21.535 Ocupados Desocupados 15.791 16.658 17.461 17.685 19.101 3.175 2.226 1.917 2.099 2.434

Fuente: DANE.

As, mientras que durante el periodo 2000-IV y 2007-IV el Producto Interno Bruto creci a una tasa promedio de 1,27% por trimestre, el nmero de ocupados aument a 0,36%, pero el nmero de desempleados descendi en promedio 1,79%. Cabe sealar, que en este mismo lapso la tasa de crecimiento promedio de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) (Ocupados ms Desocupados) fue de tan slo 0,08% y la de la Poblacin en Edad de Trabajar (PET) de 0,43% (Cuadros Ns. 4 y 5; Grficos Ns. 5 y 6). Grfico N. 5. Desocupados y PIB.
Numero de Desocupados y PIB
3,100 2,900 2,700 2,500 2,300 2,100 1,900 1,700 1,500 75,000,000 70,000,000 65,000,000 60,000,000 55,000,000 50,000,000
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV P IB(M ill $ )

D e s o c u p a d o s

45,000,000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 2008*2009*


Des ocupados Serie1 Polinm ica (Des ocupados )

Fuente: DANE.

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Grfico N. 6.
Numero de Ocupados y PIB
19,500 19,000 18,500 18,000 17,500 17,000 16,500 16,000 15,500 15,000 75,000,000 70,000,000 65,000,000 60,000,000 55,000,000 50,000,000
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV P IBM ill $

O c u p a d o s

45,000,000

2001 2002 2003 2004 2005 20062007*2008* 2009*


Ocupados Serie1 Polinmica (Ocupados)

Fuente: DANE.

Ahora bien, al observar estas mismas variables para el periodo comprendido entre el cuarto trimestre de 2007 y el mismo periodo de 2009, encontramos que el PIB trimestral creci en promedio 0,18%, una tasa siete veces menor que la del periodo anterior. Entre tanto, el nmero de ocupados y desocupados creci 1,1% y 3,0%, respectivamente. Si bien, el nmero de ocupados aument, la tasa fue muy inferior a la de los desempleados. La PEA en este lapso de desaceleracin econmica creci 1,3%, tasa tres veces superior a la del periodo anterior, mientras que la PET, lo hizo al 0,41%. Cuadro N. 5. Evolucin del PIB
2000 CONCEPTO (Millones de $ de 2000) Producto interno bruto Importaciones totales TOTAL OFERTA FINAL Consumo final Formacin bruta de capital 1 Exportaciones totales TOTAL DEMANDA FINAL CONCEPTO (Millones de $ 2000) IV FORMACION FIJO BRUTA DE CAPITAL 6,326,241 y 198,895 2,061,603 442,674 1,233,555 2,140,197 249,317 318,656 6,260,905 1,802,738 3,453,913 4,804,652 476,667 322,568 6,882,919 1,546,524 3,419,117 3,916,769 481,02 346,867 5,535,618 1,429,515 3,155,431 5,667,565 480,434 17,117,531 16,568,917 16,615,430 IV 49,354,127 9,555,314 58,909,441 42,488,587 7,805,340 8,615,514 58,909,441 2000 IV IV 70,237,754 19,665,236 89,902,990 58,312,406 18,493,279 13,097,305 89,902,990 2007 IV 2007 IV 69,531,039 21,328,596 90,859,635 58,916,952 18,460,391 13,482,292 90,859,635 2008 IV 2008 IV 71,235,972 18,904,175 90,140,147 60,072,540 19,005,585 11,062,022 90,140,147 2009 2009

Agropecuario,silvicultura,caza pesca Maquinaria y equipo Equipo de transporte Construccin y edificaciones Obras civiles Servicios

Fuente: DANE.

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As pues, frente a una desaceleracin econmica la PEA aumenta, con lo cual se presionan las plazas ofrecidas con las consabidas consecuencias. En otras palabras, al mercado de trabajo le es imposible mantener relativamente estable la PEA, entre otras razones, porque un alto porcentaje de jvenes est entrando anualmente en la competencia laboral. En 2009, el grupo de desempleados jvenes represent el 47% del total nacional. Este comportamiento se explica, en buena medida, por la poca efectividad de las polticas pbicas para ampliar la cobertura estudiantil o para retener a los nios, adolescentes y jvenes en el sistema escolar o universitario. Las mediciones ms recientes de desercin para el sector de la educacin superior la estiman en un 49%, tasa que incluye la desercin en el nivel tcnico profesional, tecnolgico y profesional universitario. La desercin difiere entre niveles de ingreso. Estudiantes que provienen de familias con ingresos mayores de nueve salarios mnimos alcanzan una desercin del 42% y aquellos que provienen de familias de menores ingresos es cercana al 50%. Otra variable que afecta la desercin en la educacin superior corresponde con el resultado obtenido en los exmenes del Icfes. Mientras que el 57% de los que han obtenido un puntaje bajo han desertado a dcimo semestre, el 35% son de los que han obtenido un puntaje alto. Pero, adems, est tendencia se relaciona con el deterioro de las condiciones econmicas de los hogares, como una consecuencia directa de la prdida del empleo de la cabeza de hogar. A finales de 2007, la tasa de desempleo de los jefes de hogar se ubicaba en un 4,6%, en 2009 en 5,6% y en lo corrido de 2010 en 7,0%. Ello sin mencionar los altos niveles de informalidad (51%) (Grfico N. 7), una condicin que mantiene a la poblacin en empleos de baja calidad, sin prestaciones y con salarios precarios. Grfico N. 7.
Proporcin de Informalidad (13 principales ciudades)
53.0 52.5 52.0 51.5 51.0 50.5 50.0 49.5 49.0

O c tN o v D icE n e F e b M a r A b rM a y J u nJ u lA g o S e p O c tN o v D ic E n e F e b -

20062007

2007

2007/2008

2008

Ocupados Informal T5

Fuente: DANE.

M a r A b r M a y J u nJ u lA g o S e p O c tN o v D icE n e F e b M a r A b rM a y J u nJ u lA g o S e p O c tN o v D ic-

20082009

2009

2009/2010

Polinmica (Ocupados Informal T5)

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Disminuir la desercin escolar Si una alternativa para evitar el aumento de la PEA es mantener a los estudiantes en los centros educativos, resulta un imperativo que el Estado identifique acciones para evitar la desercin escolar, que se incrementa en periodos de crisis. Es decir, se requieren polticas activas orientadas al sector educativo e incrementar sus recursos, pues si algo demuestran los resultados es que la reduccin del monto de las transferencias intergubernamentales que financian buena parte de los gastos del sector educativo no permiti ampliar la cobertura en la educacin primaria y media. En el caso de la Educacin Superior la cobertura bruta en 2009 fue del 35% y cerca de un milln y medio de matriculados en 282 instituciones educativas. El mayor incremento de matriculas que se ha dado en la educacin superior ha sido en los niveles de formacin tcnica y tecnolgica que pasaron de representar en 2002 el 18.3% del total de la matrcula en educacin superior a cerca del 35% en 2009. Reducir los costos laborales El desempleo conlleva dilapidar el recurso humano que en otro mbito podra estar produciendo bienes y servicios para satisfacer las necesidades de la sociedad o capacitndose para hacer frente al mercado laboral en un futuro no lejano de manera ms productiva, o por qu no, disfrutando del ocio con calidad de vida. De igual manera y en la medida en que el principal ingreso de los hogares es el ingreso laboral, el desempleo significa extrema penuria, y cuando esta se prolonga en el tiempo, genera crculos viciosos que estancan el crecimiento econmico y el desarrollo. Son varias las aproximaciones tericas y conceptuales del desempleo, y su comprensin contribuye a entender las propuestas que se discuten, de ah que a continuacin se procure esbozar cada uno de los elementos que a ellas las caracteriza. Adam Smith esboza el problema del empleo en el contexto de su teora del salario. Para Smith existe una estrecha relacin entre la variacin del salario y el nivel de empleo, as: i) Los salarios varan en proporcin inversa al empleo; ii) Los salarios varan en proporcin directa al costo de su aprendizaje como la educacin en las

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artes y en las profesiones liberales, para las cuales es an ms largo y costoso; iii) Los salarios varan en proporcin inversa a la continuidad del empleo41. Para Ricardo las mquinas sustituyen a la mano de obra. A su vez crea que esa mano de obra sustituida, encontrara trabajo ms adelante, aunque en los primeros momentos le traera problemas de ingreso. Los neoclsicos le otorgan un papel fundamental al mercado. El desempleo se debe, a la interferencia de los agentes en el libre juego de las fuerzas del mercado: impuestos o regulaciones del gobierno o a prcticas monopolistas de los trabajadores organizados (sindicatos). El desempleo surge porque los salarios han subido gracias a la intervencin de los sindicatos, o por la regulacin de un mnimo vital por parte del Estado. Si se suprime todo tipo de intervenciones, la libre competencia obligara a los salarios a descender hasta el nivel en que resultara provechoso para los empresarios emplear ms trabajo. Keynes para explicar las causas del desempleo se basa en el principio de la demanda efectiva, la cual plantea que los hombres estn dispuestos a aumentar su consumo a medida que su ingreso crezca, aunque no en la misma proporcin. Para Keynes el nivel de ocupacin queda determinado por el equilibrio entre la oferta global y la demanda global. La demanda global expresa el nivel de ingresos. La oferta expresa el nivel de rendimiento que se obtiene a medida que vara el nivel de ocupacin. Mientras que la demanda sea mayor que la oferta o los ingresos mayores que los rendimientos, no existir desempleo (ceteris paribus). Entonces en el punto donde la demanda es igual a la oferta, los ingresos obtenidos coinciden con los rendimientos; quedando as fijado el nivel de ocupacin. Por lo que si los empresarios desean seguir teniendo beneficios tendrn que variar otros factores que intervengan en la produccin como el capital, la tierra, la tecnologa, etc. Para Keynes la brecha que determina el nivel de desempleo se elimina mediante el incentivo del consumo y de la inversin, pues al aumentar estos componentes, aumentara la demanda global, (demanda de consumo ms demanda de inversin). Kalecki seala que, an en un sistema capitalista, el empleo pleno puede alcanzarse mediante un programa de gastos del gobierno, siempre que haya
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Muchos de los elementos expuestos aqu tienen como base a Cols Grin, S. (2007). Diferentes enfoques del anlisis del empleo en la teora econmica" en Contribuciones a la Economa. Texto completo en http://www.eumed.net/ce/; as como el artculo de M. Kalecki. (1943). Political aspects of fulI employment, Political Quarterly, vol. 14, pp. 322-331.

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recursos suficientes para emplear toda la fuerza de trabajo existente y siempre que puedan obtenerse las dotaciones necesarias de materias primas extranjeras a cambio de exportaciones. Si el gobierno realiza inversin pblica o subsidia el consumo masivo (mediante la reduccin de la tributacin indirecta o subsidios para mantener bajos los precios de los artculos de primera necesidad); si, adems, este gasto se financia con prstamos y no con impuestos, la demanda efectiva de bienes y servicios puede aumentarse hasta un punto en que se logre el pleno empleo. Adicionalmente, el aumento del empleo que genera el gasto del gobierno es directo e indirecto, pues los mayores ingresos que genera se traducen en un aumento secundario de la demanda de bienes de consumo y de inversin. Una pregunta que de ste anlisis resulta es: De dnde obtendr el pblico el dinero para prestarle al gobierno si no reduce su inversin ni su consumo? El Estado financia el proceso con valores gubernamentales. En general, los proveedores no retendrn estos valores sino que los pondrn en circulacin al comprar otros bienes y servicios, y as sucesivamente, hasta que finalmente estos valores lleguen a personas o empresas que los conserven como activos que rinden intereses. En este proceso, el aumento total de valores gubernamentales en posesin de personas y empresas ser igual a los bienes y servicios vendidos al gobierno. As, lo que la economa presta al gobierno son bienes y servicios cuya produccin se financia con valores gubernamentales. Marx trata el problema de empleo a partir del anlisis del proceso de acumulacin capitalista. La acumulacin capitalista genera un proceso de exclusin de mano de obra (ejercito industrial de reserva), a travs de una progresiva sustitucin de mano de obra por maquinaria (Ricardo). Ello posibilita frenar la tendencia alcista de los salarios. Este ejrcito sirve como reserva en s misma para los perodos de expansin capitalista y a la vez como mecanismo de presin para la baja de los salarios. La acumulacin genera un excedente de mano de obra, pero a la vez, precisa de l para continuar la acumulacin: es causa y condicin de la acumulacin capitalista. Los salarios tienen una relacin inversa con las ganancias de los capitalistas o empresarios, pues el aumento de los salarios genera una baja de la tasa de ganancias. Esta situacin trae como consecuencia que los empresarios tengan que decidirse entre invertir ms o no. Si toman la primera opcin el volumen global de ganancias obtenidas puede compensar la disminucin porcentual de la tasa de ganancia y, la disminucin de la inversin capitalista inicia un ciclo descendente de la economa, un excedente de trabajadores y, finalmente, una baja de los salarios y una recuperacin de la tasa de ganancias.

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En la medida en que no vare la composicin del capital (en su componente variable - fuerza de trabajo- y constante -bienes de capital), las crisis son el automecanismo de generar desempleo coyuntural para reducir los salarios y mantener las ganancias. Pero ello no alcanza, es decir, en el propio proceso de acumulacin se genera un mecanismo de ajuste de la relacin salario-ganancia y no se puede esperar a que se produzca la crisis. En la discusin de cmo reducir la tasa de desempleo, la propuesta de algunos analistas se ha centrado en los costos laborales, lo cual parece un nico punto de vista de acuerdo con los marcos conceptuales anteriormente vistos. En el concepto de ellos, si stos se reducen se incrementa el empleo. Lo cual no es siempre cierto, tal y como los mostr la ltima reforma laboral. La Ley 789 de 2002 elimin costos: prolong la jornada diurna de las seis de la maana hasta las diez de la noche, y recort los recargos sobre la remuneracin de los dominicales y festivos, entre otros, con la idea de que las empresas generaran empleo. No obstante, aunque estos desmontes significaron una reduccin del salario de los trabajadores, la creacin de empleo fue nimia, al menos no en los montos en que el Gobierno Nacional lo previ. Por ejemplo, mientras que el ndice de la produccin real de la industria manufacturera creci en un 44%, el del empleo total descendi en un 2% producto del aumento de los trabajadores temporales (12%) y el descenso de los trabajadores permanentes (10%). En general, las cifras del mercado laboral sealan que, para el periodo 2002-2009, la poblacin aument en un 8,7% al pasar de 40,4 millones de personas en 2002 a 43,9 millones en 2009; el crecimiento de las Personas en Edad de Trabajar fue de 12,7 (8,0% lo explica la PEA y el restante 4,7% las Personas Inactivas). Ahora bien, el nmero de personas ocupadas aument en un 19% que equivale a cerca de tres millones de personas, de los cuales el 82% lo explica el aumento de la PEA y el restante 18% la reduccin del nmero de desempleados. Era esto lo que esperaba la Reforma Laboral? No obstante, la discusin se mantiene. En sta lnea, hay quienes plantean la necesidad de reducir an ms los costos asociados a la nmina, entre ellos los denominados parafiscales - pagos al Sena, al ICBF, las CCF. E incluso, hay quienes van un poco ms lejos y proponen eliminar las contribuciones de los empleadores a las pensiones, la salud, los riesgos profesionales, entre otros; en la medida en que son bienes pblicos esenciales que debe proveer el Estado con impuestos generales. Para el anlisis de los denominados costos de nmina debemos tener en cuenta, por un lado, que stos se dividen en dos grupos: i) los aportes al Sena, al ICBF y las CCF (Parafiscales) y, ii) los Aportes al Sistema de Seguridad Social. De acuerdo con el Presupuesto General de la Nacin se recaudaron $3,3 billones en 2009 y se espera recaudar cerca de $3,9 billones en 2010 por dichos conceptos.

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As mismo y segn los micro datos de las declaraciones de renta que publica la Dian, los denominados parafiscales ascienden a cerca de $3,6 billones para el grupo de Personas Jurdicas. En otras palabras, este sub-grupo de declarantes es bastante representativo. A su vez, los aportes al Sistema de Seguridad Social de este grupo, ascienden a cerca de $9,9 billones. El Total de Gastos de Nmina que reporta este sub-grupo de declarantes asciende a $64 billones, con lo cual las tarifas efectivas de los aportes parafiscales ascienden al 5,7% de la nmina y los de seguridad social al 15,4%. Estos montos as poco dicen, de ah la necesidad de matizarlos con otras variables de la declaracin, de tal forma que permitan calificar an ms la propuesta. En esta lnea, los parafiscales representan el 0,7% del Patrimonio Lquido y el 0,5% del Ingreso Neto de estos declarantes. Entre tanto, los aportes a la Seguridad Social corresponden al 2,0% y al 1,5% del patrimonio lquido y de los ingresos netos respectivamente. Mirando la representatividad de cada uno de estos tems, no resulta extrao que los empresarios estn ms con la idea de eliminar la carga correspondiente a los aportes al Sistema de Seguridad Social que el de los parafiscales, por el peso que stos representan. Sin embargo, si eliminan cualquiera de los dos, para ellos es una ganancia. Cmo cubrir la prdida? En el evento de eliminar estas cargas a los empresarios, la pregunta que surge es, entonces, de dnde obtener los recursos para financiar los actuales programas que tienen como fuente los recursos parafiscales o los aportes a la Seguridad Social. Por esta va se podra argumentar el Impuesto de Renta, el IVA interno, impuesto a las transacciones financieras, el Impuesto al Patrimonio o las exenciones fiscales. Pero cul es el ms viable y consecuente con el fin ltimo que se persigue? Para empezar, la cuantificacin de cada uno de estos tem, arroja una idea de cunto debera ser el nuevo recaudo del Impuesto de Renta, si es que se buscara por esta va recuperar esos recursos. Transferir el desmonte de los parafiscales de la nmina al Impuesto de Renta, ira en contra de la propuesta de liberar a los grandes empresarios (Personas Jurdicas) de estas cargas. La segunda alternativa: incrementar el IVA interno. Para tener una idea de que quiere decir esto, se requiere considerar que el Gobierno Nacional debera incrementar la tarifa del IVA de una tasa del 16,0% al 18,5% sobre la misma base fiscal, para recaudar el monto de los parafiscales, al 22% para recaudar lo correspondiente a la Seguridad Social y al 25% para recaudar los dos.

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A su turno, si se piensa en aumentar el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), ello significara pasar del 4xmil al 8xmil para recaudar la parte de los parafiscales, al 10xmil para recaudar Seguridad Social o al 18xmil para recaudar a los dos. Sin embargo, como el IVA grava fuertemente a las familias, en especial las de bajos recursos, sera del todo antipopular y es muy factible que enfrente una fuerte resistencia ciudadana. En tanto que la posibilidad de modificar el GMF recibira la oposicin del sistema financiero e incluso de quienes lo califican como un impuesto antitcnico. Si se piensa en recuperar estos recursos va el impuesto al patrimonio, las Personas Jurdicas tendran que pagar una tarifa mayor de 1,2% a 2,5%, si tan slo fuera el monto actual de los parafiscales y cerca de 5% para recuperar el monto de los Aportes a la Seguridad Social. Es obvio que sern los grandes empresarios quienes ms se opondran a este cambio. Finalmente, y como ltimo recurso se podra pensar en el desmonte de las exenciones fiscales, las cuales ascienden para las Personas Jurdicas a $8,0 billones (deducciones por inversiones en activos fijos). De todas las alternativas sta podra ser la ms equitativa desde el punto de vista del sistema tributario en la medida en que se trata de prebendas que, en la mayora de los casos, favorecen a los grandes capitales y su dinmica infiere un fuerte componente de inequidad. Pero ste tambin es un debate de nunca acabar. Lo anterior, permite mostrar que no es sencillo eliminar los Parafiscales o los Aportes a la Seguridad Social, sin hacer un anlisis al interior de los microdatos de manera integral, pues cambios en esta lnea pueden profundizar la inequidad horizontal y vertical que actualmente presenta el Sistema Tributario colombiano. Por ejemplo, en cerca de 6.600 declaraciones de Personas Jurdicas se encontr que, con respecto a la renta lquida declarada, la tarifa del impuesto a la renta para el 29% de ellas es del 34,2%; las deducciones, del 6%; la nmina, el 122% y los aportes a las entidades (ICBF, Sena y Cajas de Compensacin) del 8%. Para el 27% de estos declarantes la tarifa implcita fue del 27,9%, las deducciones el 9%, la nmina representa el 25% y los aportes el 1,7%. Para un 19%, las cuentas son del 33%, el 14%, el 250% y el 16%, respectivamente (Cuadro N. 6). De igual manera, hay un clster (grupo 4) intermedio, donde la tarifa implcita es el 30% y las deducciones del 25%, lo cual genera inequidades en el tratamiento respecto al primer grupo por ejemplo.

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Cuadro N. 6. Personas Jurdicas


Deducciones Tarifa implcita /Renta Liquida (%) (%) Clase 1 2 3 4 5 6 34.21 27.86 32.70 30.21 39.68 133.85 6.34 8.87 14.38 24.72 240.62 547.43 NOMINA/RENT A LIQUIDA (%) 122.5 24.9 250.6 523.1 2104.0 262.1.5 APORTE ENT /RENTA LIQUIDA (%) 8.1 1.7 16.2 33.1 130.1 1475.5 Declaraciones % Declaraciones 1938 1826 1258 971 593 127 29% 27% 19% 14% 9% 2%

Fuente: Dian y Clculos de CGR-CDEF.

No se puede descartar que la poltica que hay detrs de toda esta estrategia sea la de marchitar las entidades que hoy se lucran de los parafiscales (SENA, ICBF, Cajas de Compensacin) o acabar con programas asociados (madres comunitarias, hogares infantiles, capacitacin laboral, recreacin entre otros). Pero, si no es esta la intencin sino la de mejorar la eficiencia, eficacia, efectividad y equidad de los programas, la discusin se debe dar en otra va y se tendrn que particularizar las inferencias en cada caso, pues no es lo mismo, desde el punto de vista de la tecnologa a utilizar, evaluar un plan de capacitacin laboral que el programa de familias comunitarias. Por otra parte, cabe la pregunta de si el desmonte de los parafiscales realmente garantiza que se traduzca efectivamente en empleo y no volvamos a caer en el crculo de darle ms a los empresarios a cambio de nada; ms an cuando los indicadores sealan que estos realmente pesan muy poco dentro de la estructura de costos de las empresas; los ingresos de las mismas o de sus patrimonios lquidos, tal y como se muestra a continuacin. El peso de los parafiscales en las empresas Con el nimo de introducir ms elementos al debate sobre los parafiscales y matizar el diagnstico, aqu se presentan las micro variables que los determinan, entre otras: gastos de la nmina; aportes a la seguridad social; aportes parafiscales (SENA, ICBF y Cajas de Compensacin) los que se relacionan a su vez con los costos totales e ingresos brutos de las sociedades. Todo ello se

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realiza con base en los registros administrativos que la DIAN publica en su pgina web para los aos 2003 - 200942. Es importante llamar la atencin sobre que son muy pocas las investigaciones que han usado de esta fuente de informacin. La DIAN en su pgina web publica los microdatos de las declaraciones del impuesto de renta y complementarios de las personas jurdicas. Sobre los parafiscales, clasifica los registros administrativos por sectores econmicos y modalidad de contribuyente. El sector econmico es el mayor nivel de agregacin en la economa, y corresponde al conjunto de subsectores econmicos que emplean los mismos procedimientos de produccin y similar combinacin de factores productivos. Se incluyen 10 sectores en dicha clasificacin econmica: No clasificable (0); agropecuario, silvicultura y pesca (1); minero (2); manufactura alimentos (3); electricidad, gas y vapor (4); construccin (5); comercio (6); transporte, almacenamiento y comunicaciones (7); servicios financieros (8); y, otros servicios (9). La modalidad hace referencia a la clasificacin de los contribuyentes. Dentro de las personas jurdicas existen dos tipos de contribuyentes: los Grandes Contribuyentes definidos mediante resolucin anual y, las dems personas jurdicas. A partir del ao 2003, la DIAN publica el registro de los gastos de nmina; los aportes a la seguridad social; y, los aportes al Sena, ICBF y Cajas de Compensacin que los contribuyentes presentan en cada una de sus declaraciones. Las variables adicionales seleccionadas para el anlisis, corresponde a los Costos Totales (CT), los Ingresos Brutos (IV), los Ingresos Netos (IG), el Patrimonio lquido (PI); y el total de Deducciones (DT) que nos van a servir de proxi del tamao del sector. Los clculos que aqu se presentan relacionan los aportes al Sistema de Seguridad Social y los aportes al Sena, ICBF y Cajas de compensacin en el total de gastos de nmina. De esta manera, se encuentra el peso porcentual de cada uno de estos aportes en el total de la nmina (Cuadro N. 7). De igual manera y buscando saber cul es el peso de la nmina y de los aportes en las variables macroeconmicas del sector, se relacionan cada una de ellas con los Costos Totales (CT), los Ingresos Brutos (IV), los Ingresos Netos (IG), el Patrimonio lquido (PI); y el total de Deducciones (DT), ello seguramente nos permite valorar el peso especfico de los parafiscales y de los aportes a la seguridad social al interior de las empresas que declaran ante la DIAN. Los clculos se realizan para el periodo 2003-2009 a partir del formulario de renta para las personas jurdicas.
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En el desarrollo del trabajo se calcul el peso de cada una de las variables de referencia en la utilidad operacional sectorial (Ingresos Brutos Operacionales menos gastos administrativos operacionales y menos gastos operacionales de ventas). Por no observarse cambios relevantes respecto a los indicadores que aqu se muestran no se incluyen.

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Cuadro N. 7. El peso de los aportes parafiscales y la seguridad social en los gastos de nmina
Nmina Sector Datos 2009 Nmina 2003

Agropecuario, Silvicultura y Pesca Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Comercio Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Construccin Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Electricidad, Gas y Gastos nmina Vapor Aportes Entidades Aportes Seguridad Manufactura Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Minero Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad No Clasificado Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Otros Servicios Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Servicio de Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Servicios Financieros Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Total Gastos nmina Aportes Entidades

100 6,1 17,8 100 5,9 15,2 100 6,4 19,6 100 4,8 18,8 100 3,1 12,6 100 3,5 9,4 100 6,1 15,6 100 5,8 16,2

100 6,8 18,2 100 6,1 13,6 100 6,5 16,6 100 4,4 21 100 6,2 14,4 100 4,1 8,1 100 5,7 13,5 100 5,9 14,1

100 3,1 9,1 100 4,8 11,8 100 4,7

100 4,3 12,4 100 5,4 11,9 100 5,7

Fuente: Dian y Clculos de CGR-CDEF.

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De acuerdo con los resultados, se observa que el conjunto de aportes, a las entidades y al sistema de seguridad social pesan en los gastos de nmina el 4,7% y el 14,0%, respectivamente. Se observa una reduccin en la primera relacin entre 2003 y 2009. Los sectores que se encuentran por encima del valor medio que arroja el agregado en 2009 en cuanto los aportes a las entidades (Sena, ICBF y Cajas de Compensacin) estn: servicios financieros (4,8%); otros servicios (5,8%); no clasificados (6,1%); electricidad, gas y vapor (4,8%); construccin (6,4%); comercio (5,9%) y agropecuario, silvicultura y pesca (6,1%). Estos mismos sectores, exceptuando los servicios financieros presentan un valor superior a la media del agregado en los aportes a la Seguridad Social. Estas relaciones se encuentran dentro del rango que la norma estipula, de ah que la volatilidad del indicador sea relativamente baja. Lo que resulta interesante para ver cul es el peso microeconmico de stos aportes a la hora de tomar la decisin de contratar a un nuevo trabajador sobre la base de los sobre-costos que ello genera; entonces consideramos importante relacionarlos con los costos totales; los ingresos netos y brutos, el patrimonio o el total de deducciones (Cuadro N. 8). Cuadro N. 8. Peso de los gastos de nmina y los aportes en el agregado de las Personas Jurdicas
IV 2009 Total Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad 11,7 0,6 1,6 IG 2009 12,1 0,6 1,7 CT 2009 21,6 1 3 PI 2009 18,4 0,9 2,6 DT 2009 33,6 1,6 4,7 IV 2003 9,6 0,5 1,3 IG 2003 9,9 0,6 1,4 CT 2003 17,2 1 2,4 PI 2003 12,7 0,7 1,8 DT 2003 28,2 1,6 3,9

Fuente: WWW.dian.gov.co, clculo de los autores

Del cuadro se observa que para los contribuyentes que la DIAN clasifica como personas jurdicas, los gastos de la nmina tan slo representan el 12% de los ingresos; el 22% de los costos totales; el 18% del patrimonio lquido y el 34% de las deducciones fiscales. Esto, nos permite sealar que los parafiscales no son la causa del desempleo que hay en Colombia y mucho menos llegar a pensar que con la eliminacin de los parafiscales se va a reactivar el mercado laboral y alcanzar un tasa de desempleo de un dgito, pues la informacin que reportan a la DIAN las personas jurdicas indican que los aportes a las entidades (Esap, ICBF y Cajas de Compensacin) representan el 0,6% de sus ingresos, el 1% de sus costos totales, el 0,9% de su patrimonio liquido y el 1,6% de las deducciones fiscales que realizan las empresas. Ahora bien, si se mira con cuidado el posible impacto de estos aportes en los sectores intensivos en mano de obra (Cuadro N. 9 y Grfico N. 8) se llega a la misma conclusin: para las empresas, que pagan el impuesto de renta y son

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clasificadas como personas jurdicas por la DIAN, no es determinante la contratacin de un nuevo trabajador por el peso de los aportes parafiscales pues estos son poco significativos dentro de su estructura de costos, entre otros, tal y como los sealan otros marcos conceptuales de la ciencia econmica.

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Cuadro N. 9. El peso de los gastos de nmina y los aportes en las variables de las empresas
IV 2009 Sector Agropecuario, Silvicultura y Pesca Datos Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Comercio Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Construccin Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Electricidad, Gas y Vapor Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Manufactura Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Minero Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad No Clasificado Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Otros Servicios Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Servicio de Transporte, Comunicaciones Almacenamiento y Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Servicios Financieros Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad Total Gastos nmina Aportes Entidades Aportes Seguridad 16,7 0,5 1,5 7 0,3 0,8 11,7 0,6 1,6 IV Nmina IV IG CT PI DT Gastos nmina Ingresos Brutos Ingresos Netos Costo Total Patrimonio Lquido Total Deducciones 17,1 0,5 1,6 7,3 0,3 0,9 12,1 0,6 1,7 IG 41,5 1,3 3,8 33,9 1,6 4 21,6 1 3 CT 31,3 1 2,8 5,5 0,3 0,6 18,4 0,9 2,6 PI 31,1 1 2,8 10,7 0,5 1,3 33,6 1,6 4,7 DT 12 0,5 1,5 7,1 0,4 0,8 9,6 0,5 1,3 IV 12,4 0,5 1,5 7,3 0,4 0,9 9,9 0,6 1,4 IG 35,1 1,5 4,3 28,2 1,5 3,4 17,2 1 2,4 CT 21,3 0,9 2,6 3,4 0,2 0,4 12,7 0,7 1,8 PI 21,2 0,9 2,6 11,6 0,6 1,4 28,2 1,6 3,9 DT 13,4 0,8 2,4 4,7 0,3 0,7 7,6 0,5 1,5 5,9 0,3 1,1 14,8 0,5 1,9 5,8 0,2 0,5 10,6 0,6 1,7 23,5 1,4 3,8 13,7 0,8 2,4 4,9 0,3 0,7 7,7 0,5 1,5 6,2 0,3 1,2 15,3 0,5 1,9 5,8 0,2 0,5 10,9 0,7 1,7 24,7 1,4 4 17,9 1,1 3,2 6,3 0,4 1 10,3 0,7 2 9,8 0,5 1,8 22,8 0,7 2,9 13,4 0,5 1,3 22,7 1,4 3,5 55,8 3,3 9,1 22,7 1,4 4 24,9 1,5 3,8 12,4 0,8 2,4 4,4 0,2 0,8 40,7 1,3 5,1 9,3 0,3 0,9 10,1 0,6 1,6 24,2 1,4 3,9 63,3 3,9 11,3 24,6 1,4 3,7 45,1 2,9 8,8 25 1,2 4,7 53,7 1,7 6,8 19,1 0,7 1,8 26,4 1,6 4,1 51,9 3 8,4 14,5 1 2,6 4,7 0,3 0,6 7,1 0,5 1,2 7,3 0,3 1,5 8,5 0,5 1,2 5,9 0,2 0,5 9,2 0,5 1,2 20,5 1,2 2,9 14,7 1 2,7 4,8 0,3 0,7 7,2 0,5 1,2 7,4 0,3 1,6 8,9 0,5 1,3 5,9 0,2 0,5 9,4 0,5 1,3 22 1,3 3,1 19,5 1,3 3,6 6,1 0,4 0,8 10,1 0,7 1,7 12,8 0,6 2,7 12,8 0,8 1,8 10,3 0,4 0,8 15 0,9 2 53,5 3,1 7,6 21 1,4 3,8 26,2 1,6 3,6 7,2 0,5 1,2 4,7 0,2 1 23,3 1,4 3,4 9,6 0,4 0,8 14,6 0,8 2 20,2 1,2 2,9 70,2 4,8 12,8 25,3 1,5 3,5 35,5 2,3 5,9 21,5 1 4,5 36,4 2,2 5,3 32,4 1,3 2,6 26,7 1,5 3,6 40,9 2,4 5,8 IG 2009 CT 2009 PI 2009 DT 2009 IV 2003 IG 2003 CT 2003 PI 2003 DT 2003

Fuente: Dian y Clculos de CGR-CDEF.

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Grfico N. 8.

D i s tri b uc i n S e c to ri a l d e l E m p le o F o rm a l
0% 2% 1% 19% 38% 1% 4% 10% 4% 8% 13% N o in fo rm a A g ric u ltu ra M in a s y c a n t e ra s In d u s tria E le c t ric . -g a s -a g u a C o n s tru c c io n C o m e rc io Tra n s p . y c o m u n ic . S . fin a n c ie ro s A c tivid a d e s in m o b . S e rvic io s
Fuente: DANE

En suma, los clculos que aqu se presentan a partir de los registros administrativos de la Dian, permiten matizar la idea de que los aportes parafiscales son una restriccin que tienen las empresas para generar empleo; ms an, el nivel de los indicadores lleva a pensar que esa no es la barrera fundamental que tienen los empresarios para generar una nueva plaza de trabajo, de ah la necesidad que existe de generar, a partir de los especialistas en el tema, cierto consenso calificado sobre el tema de los parafiscales. Finalmente, hay que decir que los aportes al Sena, al ICBF y a las Cajas de Compensacin son fuentes que financian bienes pblicos esenciales y servicios a los trabajadores tal y como se acord desde un principio y, por ende, pueden ser considerados como parte del ingreso laboral de los mismos. Sin embargo, lo que debe replantearse es la urgencia de que la institucionalidad colombiana y los organismos de control fiscal se preocupen por realizar un mayor esfuerzo para evaluar la calidad e impacto de los programas de que estas entidades realizan. De igual manera, y como se mostr arriba, su eliminacin y reemplazo por impuestos directos como el gravamen a los movimientos financieros o el impuesto al patrimonio o, indirectos como el IVA, pueden generar problemas de equidad.

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Parafiscalidad laboral y control fiscal


El captulo aborda las situaciones presupuestales y, de poltica pblica y resultados, que durante el periodo reseado han delimitado las acciones de las dos entidades gubernamentales ms representativas de la parafiscalidad laboral, el ICBF y el Sena; de igual manera analiza tpicos generales de las Cajas de Compensacin en conjunto. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Este aparte presenta un anlisis de la parafiscalidad en el ICBF, con el doble fin de establecer en qu medida los recursos que genera desarrollan el objetivo que justific su origen y qu resultados sociales ha producido; asimismo, busca identificar los cambios hechos al objetivo inicial de la entidad en el tiempo. Se hace nfasis en el periodo 20062009 con el propsito de que la evaluacin est enmarcada en la poltica pblica de familia y niez del actual gobierno; no obstante, para una mejor comprensin de la evolucin que se ha producido, en ciertos aspectos del anlisis se abarc un periodo de tiempo mayor. El anlisis tiene seis componentes: el primero, ensea la evolucin de la normativa parafiscal del ICBF desde su origen, destacando las principales normas; el segundo, muestra los cambios que tuvo la estructura funcional de la entidad entre los aos 2002 y 2009; el tercero, detalla la estructura y evolucin de los ingresos del Instituto en el periodo 2006 2009; el cuarto, describe los lineamientos de poltica que para el ICBF se fijaron en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006 2010; el quinto, informa de cmo se utilizaron los recursos entre los aos 2006 y 2009 en cumplimiento de la poltica; y el sexto, seala los resultados sociales y de gestin alcanzados. Finalmente, se presentan algunas conclusiones a partir de los datos que arroj la evaluacin. Evolucin de la normativa de la parafiscalidad destinada al ICBF El ICBF fue creado por medio de la Ley 75 de 1968 como un organismo nacional de carcter pblico, dotado de personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, con el fin esencial de velar por la proteccin del menor, la poblacin juvenil y, en general, por el mejoramiento de la estabilidad y el bienestar de las familias colombianas43. Cabe sealar que antes de la creacin del ICBF los temas de la infancia estaban a cargo del Consejo Colombiano de Proteccin Social del Menor y de la Familia y el
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Ley 75 de 1968, Artculo 53.

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Instituto Nacional de Nutricin, los cuales se suprimieron o se anexaron a la nueva entidad que asumi las funciones que desarrollaban junto con los bienes y recursos con que contaban. En un principio el ICBF no dispuso del recurso parafiscal como fuente de financiacin pues sus recursos estaban constituidos por: i) Las sumas que le incluyeran anualmente en el PGN; ii) Los bonos y el respectivo rendimiento que con destino al Instituto orden emitir la Ley 75; iii) Los bienes y rentas que pertenecan a las entidades que se incorporaron al Instituto; iv) El producto de los emprstitos que el Instituto o el gobierno contratasen con destino al mismo instituto; v) El producto de las donaciones, ayudas o subvenciones procedentes de entidades internacionales, gobiernos extranjeros, fundaciones o cualesquier otras personas naturales o jurdicas; vi) Los bienes recibidos como heredero o legatario y; vii) El 12% de los recursos derivados de la venta de sal44. Es seis aos ms tarde cuando se establece que el ICBF tenga como fuente de financiacin un aporte parafiscal, aunque en su momento no se le identific con ese nombre, ordenado por medio de la Ley 27 de 1974 con el objetivo concreto de financiar la creacin y sostenimiento de Centros de atencin integral de Preescolar para los hijos menores de 7 aos de empleados y trabajadores de los sectores pblicos y privados. En este sentido, el artculo 2 de la ley en mencin determin que todos los patronos y entidades pblicas y privadas destinarn una suma equivalente al 2% de su nmina mensual de salarios para que el ICBF atienda esos preescolares. Como se observa, en un inicio esta nueva partida de recursos tena un uso restringido, lo cual, sin estar expresamente sealado en esa ley acoga lo que la literatura hacendstica y tributaria define bajo el concepto de parafiscalidad: aportes obligatorios que afectan a determinados sectores sociales econmicos y se revierten en beneficio exclusivo de los mismos. Sin embargo, con la expedicin de la Ley 7 de 1979 el carcter de destinacin exclusiva de esos recursos parafiscales se suprimi, por cuanto parte de ellos empezaron a utilizarse en otros servicios sociales y ya no solamente en los centros preescolares. Esto fue motivado principalmente porque la citada norma tambin reorganiz al ICBF y le asign nuevas funciones sin dotarlo de fuentes adicionales de recursos; por el contrario, se debilitaron las que junto a los recursos parafiscales lo sustentaban. De tal manera, la entidad qued como responsable principal de la prestacin del servicio de Bienestar Familiar, que se defini como un servicio pblico a cargo del Estado y que se prestara a travs del
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Los recursos derivados de la venta de sal fueron suprimidos por medio del Artculo 40 de la Ley 6 de 1992.

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simultneamente creado Sistema Nacional de Bienestar Familiar - Snbf. Esta ley estableci al ICBF como la entidad coordinadora del Sistema45, cuyos objetivos son: tutelar los derechos de los nios, nias, jvenes y familias; asegurar y apoyar el cumplimiento de los deberes u obligaciones de sus miembros; fortalecer los lazos familiares y brindar proteccin, bajo los principios de universalidad, continuidad, obligatoriedad e igualdad. As que, en concordancia con los nuevos postulados y funciones establecidos por la Ley 7 de 1979 qued determinado que en adelante el Instituto extendera sus programas y servicios indistintamente a toda la poblacin menor de 7 aos, lo cual incluy a los hijos de trabajadores independientes y a los de los padres en estado de desempleo, quienes adems no pagaran por el servicio. El nuevo mandato estipul con toda claridad que el ICBF deba velar por todos los nios en estado de vulnerabilidad y no slo por los hijos de empleados vinculados a una entidad que aporta la contribucin parafiscal. La ley transform el parafiscal del ICBF en lo que posteriormente se ha denominado renta parafiscal atpica, anticipndose a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que a partir de los aos noventa introdujo y desarroll esa figura, sin que el asunto haya sido objeto de polmica en ese momento por cuanto esos recursos no se clasificaban bajo esa denominacin. La parafiscalidad atpica se caracteriza especficamente porque los recursos no tienen una destinacin exclusivamente sectorial, definicin que ha quedado plasmada en varias sentencias de la Corte Constitucional. Ejemplo de esto se halla en la sentencia C-183 de 1997, en la que Corte Constitucional resolvi una demanda instaurada contra el artculo 217 de la Ley 100 de 1993, el que fijaba que las CCF deban destinar un 5% de lo recaudado por concepto del subsidio familiar a financiar el rgimen de subsidios en salud.
La norma fue demandada, entre otras razones, porque de ella se derivaba que parte de los recursos del subsidio familiar fueran destinados a satisfacer necesidades de un grupo distinto a los trabajadores afiliados a las cajas de compensacin familiar. En esa oportunidad, la Corte reiter que el Legislador haba actuado dentro de su margen de configuracin para modificar el destino de los recursos y que el uso de un porcentaje de ellos para atender personas no vinculadas a las cajas constitua una forma de materializacin del principio constitucional de la solidaridad sin desvirtuar por ello el propsito bsico de la prestacin social.

De esa forma el Estado garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector econmico, y los generales46.
45

Definido como el conjunto de organismos, instituciones y entidades de carcter pblico o privado que de acuerdo con su objeto de constitucin estn legalmente autorizadas para prestar el Servicio Pblico de Bienestar Familiar. 46 Sentencia C-152 de 1997, la que reitera el criterio ya establecido en las sentencias, C-490 de 1993, Sentencia C-253 de 1995.

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Resulta evidente que la Ley 7 introdujo cambios positivos pero tambin gener situaciones conflictivas en la operacin del Instituto, circunstancias que llevaron a una nueva modificacin del parafiscal una dcada despus. Respecto a lo positivo, esa reforma trajo importantes avances en la atencin de la infancia por cuanto se incrementaron las coberturas al abrirse la posibilidad del servicio a nuevos usuarios en vista de que se elimin la restriccin de entrada a los no aportantes; pero por la otra parte, tambin devel muchas restricciones del ICBF en lo administrativo y financiero que limitaban su capacidad para atender todo el potencial de usuarios. Dos factores principalmente, acrecentaron los problemas: el primero fue la escasez de recursos por la supresin o disminucin drstica de las partidas provenientes del Presupuesto General de la Nacin y de las otras fuentes ya descritas, quedando la financiacin de los programas sociales y el gasto de funcionamiento a cargo casi exclusivo del recurso parafiscal; el segundo factor se encuentra en las medidas que desencaden el hecho de haberse optado por la integralidad y masificacin de los servicios sociales hacia la infancia que condujo a la exploracin de nuevas modalidades de atencin, cristalizando una de ellas en la creacin de los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) en el ao 198747 sin haberse considerado el contexto de restriccin presupuestal en que estaba el Instituto, circunstancia que lo condujo progresivamente a su debilitamiento. El paso adoptado para enfrentar el desafo financiero y para sostener la estrategia de accin que vena impulsando el ICBF fue la expedicin de la Ley 89 de 1988, por medio de la cual se increment el parafiscal elevando la tarifa al 3% de las nminas mensuales de las empresas pblicas y privadas, exigiendo que el 1% adicional se destinara exclusivamente a los recin creados HCB. La nueva fuente de recursos exclusiva para los hogares comunitarios cambi la configuracin tradicional de los beneficiarios del ICBF, dado que la mayora de los nuevos usuarios empezaron a ser los hijos de los trabajadores del sector informal (...) De hecho, sondeos realizados entre 1991 y 1992, evidenciaron una distribucin en la que ms del 70% de las familias usuarias del programa obtenan sus ingresos del sector informal48. La decisin de extender los beneficios que genera el Instituto a los nios pertenecientes a estratos sociales pobres atenda sin duda el reclamo por una mayor solidaridad social pero, a la vez, lo apart an ms de su condicin de
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Creados como parte de la estrategia de lucha contra la pobreza que promova el gobierno de Virgilio Barco. 48 De Castillo Matamoros, Sara Elosa. La Gnesis del Programa Hogares Comunitarios del Instituto de Bienestar Familiar, Trabajo de grado, Manizales, 2009, pgina 113.

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tpica institucin parafiscal evolucionando su identidad hacia una de carcter ms comunitario, pues qued establecido que la operacin de los HBC debera producirse a travs de la accin mancomunada de los vecinos y con una alta utilizacin de recursos locales49. Este alejamiento progresivo de la filosofa y las obligaciones impuestas en el ao de 1974 por la norma, de generar beneficios exclusivos para el sector socioeconmico aportante, se hace evidente por el hecho de que los recursos parafiscales y otros recursos propios, componen cada vez ms la mayor parte del presupuesto del ICBF, los que en conjunto representaron en promedio el 96% del total del presupuesto durante los ocho aos que se muestran en el cuadro N.10. Cuadro N. 10. Presupuesto del ICBF: 2002 - 2006 ( En millones y precios corrientes)
Montos Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Presupuesto Total 1.057.387 1.132.634 1.228.987 1.397.774 2.092.075 2.180.769 2.999.778 3.374.949 Recursos Nacin 14.705 8.780 28.301 121.225 217.502 156.380 69.918 27.852 Recursos Propios 1.042.682 1.123.854 1.200.686 1.276.549 1.874.575 2.024.389 2.929.859 3.347.097 1,4 0,8 2,3 8,7 10,4 7,2 2,3 0,8 En porcentajes Recursos Nacin Recursos Propios 98,6 99,2 97,7 91,3 89,6 92,8 97,7 99,2

Fuente: SIIF, elabor CGR, DES Social

Desde 1988 el parafiscal que sustenta financieramente al ICBF no ha experimentado modificaciones en su cuanta, pero s en el uso dado a los recursos y el tipo de beneficiario de los servicios sociales que presta, lo cual reconfigur totalmente el carcter de la entidad. En ese sentido, pertenecer al grupo econmico que aporta el parafiscal dej de ser la regla decisiva para recibir los beneficios, entrando a primar paulatinamente otros nuevos criterios como: estar clasificado como poblacin 1 y 2 del Sisben, estar en situacin de desplazamiento forzado, ser adulto mayor desprotegido o nio o adolescente sujeto de proteccin de sus derechos. La consecuencia derivada de esta decisin es el desvanecimiento casi total de la figura de la contribucin parafiscal, como tambin la de parafiscal atpico, por cuanto las personas ajenas al grupo socioeconmico aportante estn consumiendo la mayor porcin de los recursos, situacin que da argumentos a los crticos que proponen que los parafiscales desaparezcan, por cuanto advierten
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Ley 89 de 1988, Pargrafo 2 del Artculo 1.

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que aquellos no vienen cumpliendo la funcin para la que fueron creados. Independiente de la situacin anteriormente anotada, el hecho es que los recursos parafiscales siguieron creciendo junto a las coberturas, circunstancias que se convirtieron en factores decisivos para los ajustes funcionales a los que fue sometida la estructura del Instituto. Evolucin de la estructura funcional, 2002-2006 Es en la dinmica de la sociedad y en los consecuentes efectos de ese acontecer sobre la administracin del Estado, en donde estn las razones de los cambios sufridos por el ICBF hasta alcanzar su actual estructura, factores estos que se pueden clasificar como de orden interno y externo. Lo ms significativo entre los internos fue la adopcin por parte del ICBF de un nuevo enfoque en la atencin a la infancia, impulsado en los aos 80 y particularmente desde la creacin de los HCB, cuando se opt por la oferta institucional masiva en la atencin a nios motivada, a su vez, por los altos ndices de pobreza que presentaba el pas50. Entre los factores externos y en orden cronolgico estn: los compromisos internacionales derivados de la Convencin sobre los Derechos del Nio de 1989; las obligaciones que estableci el mandato constitucional de 1991 el cual determin la descentralizacin de la gestin en el orden administrativo y, en lo misional un ajuste para atender la proteccin a la familia, que incluye la institucin familiar como tal, particularmente, los nios, los jvenes, los ancianos, las mujeres (especialmente las madres y las gestantes); la implantacin de los Sistemas de Proteccin Social y de Promocin Social de los cuales el ICBF hace parte; la puesta en marcha del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (Prap) en el ao 2002, cuando se llev a cabo una reestructuracin de muchas entidades por cuanto el diagnstico sealaba que el aumento del gasto en el sector pblico no financiero amenazaba la sostenibilidad de las finanzas pblicas y no redundaba en mejores resultados sociales; finalmente, la expedicin del Cdigo de infancia y de la adolescencia en 2006. Como consecuencia, el Instituto fue objeto de varas reestructuraciones durante los ltimos diez aos, la primera se realiz en 1999 mediante los Decretos 1137 y 1138 y busc fortalecer el SNBF y generar las condiciones para la operacin descentralizada del ICBF a travs de los comits municipales y departamentales de poltica social, instancias encargadas de articular la poltica de familia y niez y las actividades de educacin y salud.
50

En 1985 y segn la medida de las NBI (Necesidades Bsicas Insatisfechas), el 45% de la poblacin era pobre, mientras el 23% estaba en miseria. DNP, Metodologa de medicin y magnitud de la pobreza en Colombia, Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad, Bogot, febrero de 2006

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El Decreto 1137 organiz el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar y reestructur el ICBF; por su parte, el Decreto 1138 estableci la organizacin interna del Instituto, la cual qued conformada por dos grandes direcciones: una Tcnica, encargada de los proyectos y programas misionales y otra, de Gestin Territorial, encargada de promover la articulacin del Sistema en todos los municipios y departamentos del pas. La siguiente reestructuracin busc fortalecer la estructura central del Instituto con el fin de hacer ms eficiente la gestin; se realiz en el ao 2002 mediante los Decretos 3264 y 3265 y coincidi con el Prap que, a su vez, buscaba disminuir los costos operacionales del Estado, aumentar su eficiencia, mejorar la asignacin de recursos y aumentar el impacto social de las inversiones. As, con el primero de los decretos se modific la estructura del nivel central del ICBF, fusionando la Direccin Tcnica con la Direccin de Gestin Territorial y creando la Direccin de Planeacin encargada de coordinar el desarrollo de polticas y programas para el cumplimiento de la misin institucional y, la Direccin de Evaluacin encargada de realizar investigaciones, seguimiento y evaluacin de los servicios de atencin a la niez y a la familia. Igualmente transform en Direcciones tanto la Divisin de Talento Humano como las subdirecciones Administrativa y Financiera, quedando conformado por seis direcciones. El Decreto 3265 de 2002 modific la planta de personal suprimiendo 652 cargos por lo cual quedaron en nmina 4.434 funcionarios. Luego ocurri un pequeo ajuste con el Decreto 1020 de 2003, que elimin siete cargos y cre cuatro; la planta finalmente sum un total de 4.431 empleos. No obstante esas reformas, la expedicin del Cdigo de la Infancia y la Adolescencia en 2006 configur una nueva situacin pues le asign obligaciones adicionales al ICBF, hecho que hizo necesario realizar una nueva adecuacin de su planta y reorganizar la estructura del nivel central. Con ese propsito se expidi el Decreto 423 de 2008 para aprobar la modificacin de la planta, amplindola con 380 Defensores de Familia y 174 profesionales especializados. Pero la situacin no qued resuelta con esas medidas, por lo que se hizo indispensable un nuevo ajuste; por ello, en el ao 2009 se efecta otra modificacin a la planta por medio del Decreto 4482 que suprimi 359 cargos de profesionales y de personal del rea de servicios con el fin de seguir fortaleciendo el cuerpo de Defensores de Familia que logr 244 nuevos cargos. La estructura tambin fue modificada, lo que se hizo por medio del Decreto 117 de 2010. Actualmente el Instituto cuenta con 4.871 funcionarios organizados segn muestra el siguiente organigrama.

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Fuente: ICBF

Esta nueva estructura refleja, esencialmente, el nivel de complejidad que han adquirido las funciones del ICBF, especialmente por la descentralizacin de su gestin; la ampliacin de coberturas; la diversificacin de la poblacin atendida; la implementacin de los mandatos que ordena el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia. Estas circunstancias se plasman en hechos como la creacin de la Direccin de Regionales y la Direccin de Proteccin: la primera para coordinar y asesorar todo el trabajo descentralizado, y la segunda, para atender las medidas de restitucin de derechos de infantes y adolescentes y el sistema penal para adolescentes. Tambin se crearon o fortalecieron subdirecciones necesarias para lograr cumplir con otras funciones asignadas como la atencin de los adultos mayores y los desplazados por el conflicto.

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A pesar de los cambios sufridos por el ICBF desde la Constitucin de 1991, relacionados con el aumento de sus funciones y con su estructura funcional, el porcentaje de los aportes parafiscales no fue aumentado ni la entidad obtuvo de manera significativa nuevos recursos de otras fuentes. Revelador es el hecho de que el profundo cambio que se present en la descentralizacin de la salud y la educacin por la va de las transferencias intergubernamentales no benefici de ninguna manera al ICBF, a pesar de que tiene a su cargo temas de prevencin y proteccin en las mismas poblaciones beneficiarias de las transferencias; adems, gran proporcin de su presupuesto est sujeta al vaivn del ciclo econmico, pues es bien sabido que el monto del recaudo parafiscal est altamente correlacionado con tal comportamiento. Estructura y evolucin de los ingresos, 2006-2009 Los grficos y los cuadros que siguen sintetizan e ilustran con claridad la tendencia de la estructura de financiacin del Instituto. sta depende de manera casi exclusiva de los aportes parafiscales (3% de la nmina de las empresas) y los recursos de tesorera, por tal razn, habra que considerar que sus recursos ms que un gasto gubernamental provienen de un impuesto con destinacin especfica. No obstante, este hecho le confiere un carcter progresivo a su financiacin pues la medida contribuye a la redistribucin del ingreso. Sin embargo, la dependencia casi exclusiva de los parafiscales sigue atando los ingresos del Instituto a la dinmica salarial del sector formal de la economa, por lo que su ritmo de crecimiento est altamente correlacionado con el ciclo econmico y la calidad del empleo. Tal comportamiento ha llevado a que los aportes del PGN representen en promedio solo una dcima parte de los rubros del gasto, lo que por otra parte significa que el gobierno nacional no financia suficientemente con sus recursos los gastos de la niez y las familias ms desprotegidas del pas, grfico N. 9.

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Grfico N. 9.
Presupuesto apropiado por el ICBF en las vigencias 2002 - 2009 (En millones y pesos corrientes) 4.000.000 3.500.000 3.000.000
Millones

2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Recursos Nacin

Recursos Propios

Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

Las contribuciones parafiscales del ICBF representaron en promedio cerca del 78% de los recursos apropiados durante los cuatro aos que se analizan, 2006 2009. Hay igualmente otras partidas del presupuesto clasificadas como otros recursos de tesorera, que tambin corresponderan a parafiscales pues son en buena medida recursos que se encontraban invertidos en TES, a los que se les ha comenzado a dar el uso para los que fueron creados. Esto elevara a 92%, en promedio, la participacin de los aportes parafiscales en el presupuesto total de la entidad. (Ver cuadro N. 11). Cuadro N. 11 Participacin de las fuentes de recursos apropiados en el presupuesto del ICBF: 2006 2009
(Millones de pesos corrientes y participacin en porcentajes) Montos Descripcin /Ao Recursos corrientes C.S.F* Ingresos corrientes Otros recursos del tesoro Donaciones Otros recursos de tesorera Rentas parafiscales TOTAL 2006 6.263 0 141.237 7.244 141.553 1.440.540 1.736.837 2007 0 30.605 156.380 2.839 287.647 1.703.298 2.180.769 2008 26.975 264.864 0 556 328.340 1.990.324 2.611.060 2009 0 223.778 27.852 3.030 639.813 2.228.013 3.122.486 2006 0,4 0 8,1 0,4 8,2 82,9 100 Participacin. % 2007 0 1,4 7,2 0,1 13,2 78,1 100 2008 1 10,1 0 0 12,6 76,2 100 2009 0 7,2 0,9 0,1 20,5 71,4 100

*C.S.F. Con situacin de fondos Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

Sin embargo, hay que advertir que el recaudo parafiscal no se invierte en su totalidad durante la misma vigencia. Esto tiene explicacin por dos circunstancias

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completamente diferentes: la primera obedece a que la apropiacin definitiva se efecta antes de producirse el recaudo efectivo, por lo que el clculo de su monto puede errar por exceso o por defecto; el otro motivo se encuentra en el campo de la gestin de la entidad, por el hecho de no cumplir con la totalidad de lo programado en algunas de las metas. Lo cierto es que del recaudo se apropi en promedio el 94.3%, durante los ltimos cuatro aos y se comprometi slo el 92.9%, en promedio; esta situacin puede apreciarse en el cuadro N 12. Cuadro N. 12. Uso de los recursos parafiscales en el ICBF: 2006 - 2009
Ao 2006 2007 2008 2009 Recaudo
1.632.071.700.000 1.802.893.000.000 2.035.109.000.000 2.302.149.000.000

Montos en pesos Apropiacin


1.440.540.050.000 1.703.298.300.000 1.990.324.300.000 2.228.012.527.090

En porcentajes

Compromisos
1.428.555.469.157 1.665.193.221.459 1.963.544.130.243 2.193.931.175.366

Recaudo Apropiacin 100 88,3 100 94,5 100 97,8 100 96,8

Compromisos 87,5 92,4 96,5 95,3

Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

Por otra parte, se debe advertir que en precios constantes de 2009 el rubro parafiscal apropiado cada ao por el ICBF ha disminuido su participacin en el presupuesto total de la entidad cayendo aproximadamente en 12 puntos porcentuales. En 2006, significaba un 82.9%; mientras en 2009, slo representaba un 70.4%, situacin que se ha compensado con la utilizacin de los recursos de tesorera, cuya participacin ha aumentado progresivamente. En efecto, pasan de representar el 8.2% en 2006 para constituir el 20,2% del presupuesto total en 2009, como se aprecia en el grfico N 10.

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Grfico N. 10.
Participacin de las fuentes de recursos en el presupuesto del ICBF. 2006 - 2009 90 80 70 60
Porcentaje
Recursos corrientes C.S.F* Ingresos corrientes Otros recursos del tesoro

50 40 30 20 10 0 2006 2007 2008 2009

Donaciones Otros recursos de tesorera Rentas parafiscales

Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

La cada del mayor rubro de ingresos de la entidad, analizada en precios constantes de 2009, contrasta con el buen crecimiento del presupuesto total del Instituto cuando se le compara con las cifras de crecimiento del PIB y el PGN. En 2003, el crecimiento del presupuesto del ICBF se situaba por debajo del que mostraban las dos variables mencionadas con solo un 0.6% de variacin51, pero en adelante la situacin se alter revelando un ritmo de crecimiento superior al PIB y al PGN hasta superarlos en el ao 2006 cuando creci 18.9%. En los aos posteriores, el comportamiento subsisti aunque a tasas menores de la de 2006 (grfico N 11).

51

Para este caso se tom como ao base el 2000 con el fin de acoger la metodologa de clculo de crecimiento del PIB que elabora el DANE.

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Grfico N. 11.
Comparativo de los crecimientos del PIB, PGN y presupuesto ICBF. (Precios de 2009) 20

Crecimiento porcentual

15 10 5 0 -5 2003 PIB PGN ICBF 6,38 0,9 0,6 2004 7,4 7,9 2,9 2005 7,0 9,1 8,5 2006 9,3 8,5 18,9 2007 6,6 4,7 18,8 2008 2,9 -0,7 11,2 2009 2,1 11,1 17,2

Fuente: CONFIS, ICBF, SIIF. Elabor CGR, DES Social

Hay razones plausibles que explican tal comportamiento: el crecimiento que present la economa durante los aos analizados, hecho que incide directamente sobre el recaudo parafiscal como qued establecido; la implementacin de la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes (PILA)52 que impact directamente sobre el recaudo al propiciar una reduccin significativa de la evasin y la elusin, pues los recaudos mensuales crecieron desde $ 105 mil millones en febrero de 2006 hasta $ 2,8 billones en diciembre de 2010, lo cual benefici a todas las entidades y sistemas que se nutren de estos recursos; tambin se dieron otros hechos que aportaron recursos como la suscripcin del convenio celebrado con los Ministerios de la Proteccin Social y de Educacin Nacional, ms la donacin realizada por la Comunidad de Madrid53. La dinmica de crecimiento de los aportes parafiscales del ICBF permiti que su participacin en el PIB tuviera un pequeo aumento, pas de ser el 0.5% en 2002 a representar el 0.6 % en 2006. Respecto al peso del presupuesto de ICBF en el PGN, el incremento fue mayor, pues representaba el 1.5% en 2002 y ascendi hasta el 2.1% en el ao 2009, segn se puede apreciar en el grfico N 12.

52

Creada por la Ley 797 de 2003, permite la integracin de los pagos de cotizaciones y aportes parafiscales. 53 CGR, Informe de Auditora, vigencia 2008.

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Grfico N. 12.
Presupuesto del ICBF 2002 - 2009 (Como porcentaje del PIB y del PGN) 2,5 2

Porcentaje

1,5 1 0,5 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Como porcentaje del PIB

Como porcentaje del PGN

Fuente: CONFIS, ICBF, SIIF. Elabor CGR, DES Social

A pesar de que los aportes parafiscales a precios constantes de 2009, han reducido su participacin en el presupuesto del ICBF, resulta evidente que la relativa solidez financiera de la entidad sigue soportada en ellos, fundamentalmente. Los parafiscales han facilitado la ampliacin anual de las coberturas y la adicin de nuevos programas dirigidos a diversos grupos de poblacin, hecho que viene ocurriendo desde la poca en que se crearon los Hogares Comunitarios, situacin que no fue bice para que la poltica pblica que desarrolla el Instituto propusiera impulsar una nueva expansin de las coberturas en el periodo 2006 2009, lo que signific pasar de 10.936.923 a un total de 11.279.310 de beneficiarios. Lineamientos de poltica para el periodo 20062010 La poltica pblica de familia y niez, rea de gestin principal del ICBF, tuvo continuidad entre los aos 2002 y 2010, lapso que corresponde a los dos ltimos periodos constitucionales de gobierno. El principal objetivo de la poltica durante el primero, fue impulsar la construccin de la equidad social, accin que desarroll el ICBF en paralelo con su adecuacin funcional, pues tambin constituye pieza vital del sistema de proteccin social. Esta circunstancia se aprovech para asignarle nuevas responsabilidades como la ejecucin de programas dirigidos a otros segmentos de poblacin pobre y vulnerable, especialmente, desplazados por el conflicto y adultos mayores desprotegidos. El hecho que gravit para impulsar este enfoque de poltica y el aumento de funciones al ICBF fue el grave deterioro que presentaban los indicadores sociales a comienzo de la dcada, situacin que oblig al gobierno a reorganizar toda la

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institucionalidad responsable de la poltica social, contexto en el cual el Instituto resultaba trascendental por el rol que vena cumpliendo dada su relativa fortaleza institucional y financiera y por la inexistencia de entidades que pudieran asumir los nuevos retos. Al ICBF correspondi impulsar medidas puntuales como la promocin de la atencin de la infancia en medio familiar y social comunitario antes que en medio institucional e internado, el traslado paulatino de la ejecucin de los programas a las entidades territoriales y organizaciones comunitarias, la cofinanciacin de programas, la ampliacin de cupos de desayunos y almuerzos en continuidad del plan nacional de alimentacin y nutricin y, la restructuracin del ICBF para cumplir mejor su funcin. En el periodo de gobierno 2006-2010, continu en la misma lnea de accin pero haciendo nfasis en la ampliacin de los programas sociales, con el fin de llegar a los colombianos que ms lo necesitan, accin que se tratara de lograr con la insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social, particularmente en el subsistema de Promocin Social. Con esta ltima meta se busc adicionalmente: trascender la atencin individual de los nios y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social y activar procesos de participacin y de corresponsabilidad con la familia 54. Se resolvi entonces que:
El ICBF ampliar las coberturas de sus programas dirigidos a la poblacin infantil, adolescente y a la familia, en particular los programas de restaurantes escolares y desayunos infantiles, con enfoque integral... Igualmente, continuar con la conversin progresiva de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar tradicionales, en hogares mltiples y agrupados, con la participacin de los entes territoriales, cooperacin internacional, ONG, y empresa privada. Adems, optimizar el componente educativo en hogares comunitarios de bienestar, Hogares Fami, materno infantil y Desayunos Infantiles.55

El resultado neto de estas medidas fue el incremento extraordinario de las coberturas, fenmeno que se present particularmente en aquellos programas dedicados a ofrecer nutricin a nios y adultos mayores, posiblemente en detrimento de aquellos programas que en teora brindan una atencin ms integral como los hogares comunitarios o los hogares infantiles. Al parecer se privilegiaron aquellas iniciativas que, en costo per cpita, resultan ms econmicas. La excepcin a esta tendencia se encuentra en los programas destinados a la
54 55

Plan Nacional de Desarrollo, Estado comunitario, Desarrollo para todos 2006 2010. Ibid.

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proteccin donde hubo un incremento de coberturas a pesar del alto costo por persona que tienen; no obstante, el hecho debe atribuirse fundamentalmente a las obligaciones que el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia impuso. Estructura de uso de los recursos del ICBF, 2006-2009 Al descomponer el gasto del presupuesto de la entidad segn los principales programas, la mayor participacin la tiene el componente de primera infancia, aunque su peso disminuy a lo largo del periodo. As que, en 2006 representaba el 39.2% del gasto del ICBF mientras en 2009 ya slo era del 29.7%. El porcentaje perdido por primera infancia lo gan sustancialmente el programa denominado Otros programas que mejor su participacin de 9.6% a 24.7% entre 2006 y 2009. (Ver grfico N 13). Grfico N. 13.
Participacin en el gasto de los principales programas del ICBF: 2006 2009
40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

Porcentajes

Primera infancia Niez y adolescencia Proteccin Otros programas Funcionamiento Adulto mayor Otros programas prevencin Familia

2006 39,2 16,0 14,9 9,6 8,6 6,6 3,1 1,9

2007 31,4 13,8 12,0 23,1 6,6 7,4 3,9 2,0

2008 37,9 14,5 13,9 15,4 7,4 6,9 2,1 1,9

2009 29,7 15,0 13,5 24,7 7,8 6,6 1,8 0,9

Fuente: ICBF. Elabor CGR, DES Social

De manera general, puede decirse que los usuarios de los programas del Instituto se han favorecido en los cuatro aos analizados, por cuanto el gasto per cpita56 anual a precios constantes de 2009, presenta un incremento sostenido. En 2006
56

Se calcul dividendo el presupuesto total apropiado por la entidad por el nmero total de beneficiarios.

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era de $183.000, mientras que en 2009 haba ascendido a $274.800. Cuando la comparacin se hace considerando solamente la inversin, tambin exhibe crecimiento, aunque el monto anual por persona fue menor pasando de $167.000 a $253.000 en el mismo periodo. Sin embargo, cuando se examina el gasto per cpita anual en cada uno de los programa la situacin no es idntica. Particularmente, el gasto per cpita en primera infancia tuvo un descenso al final del periodo lo mismo que el tem denominado Otros Programas Prevencin que tambin son gastos dirigidos a la infancia, pues corresponden a recursos destinados a subprogramas como la compra de bienestarina. Todos los dems programas tienen incrementos como se observa en el grfico N14. Por otra parte, uno de los hechos que mejor refleja el cambio que se ha presentado en el ICBF en cuanto a su reorientacin hacia un enfoque de proteccin integral, con el fin de coadyuvar a la disminucin de la vulnerabilidad de todos los grupos poblacionales y a mejorar su calidad de vida, se encuentra en la inversin creciente que est haciendo el programa del adulto mayor desprotegido, por medio del cual brinda complementacin alimentaria a adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad o situacin de desplazamiento. El gasto per cpita anual en esta poblacin siempre fue superior al que se hace en los dems programas durante todo el periodo analizado, casi duplicando al de infancia que se ubica en el segundo lugar, ver grfico N 14. Grfico N. 14.
Evolucin del gasto per cpita en los principales programas del ICBF: 2006 - 2009 (En miles de pesos y precios constantes de 2009) 600,0 500,0
Miles de pesos

400,0 300,0 200,0 100,0 0,0 Primera infancia Niez y adoslecencia Familia Adulto mayor Otros programas prevencin Proteccin 2006 273,6 91,8 20,3 331,5 86,1 188,6 2007 268,6 91,1 23,8 488,0 154,4 196,1 2008 312,5 94,6 27,2 448,8 78,3 157,9 2009 269,1 114,7 38,1 490,8 79,9 211,7

Fuente: ICBF, elaboro CGR, DES Social

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Si el anlisis del gasto per cpita se descompone a nivel de subprogramas, el panorama vara nuevamente. Los mayores costos anuales por persona se concentran en los rubros de proteccin, especialmente de adolescentes, quienes ocupan los primeros seis lugares con cifras muy superiores a las de los otros subprogramas y superando el milln de pesos per cpita anual. El programa ms caro es el de Centros de Proteccin- Internado que se aproxima a nueve millones de pesos, costo anual por persona, como se detalla en el cuadro N. 13.

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Cuadro N. 13. Evolucin del gasto per cpita segn subprograma del ICBF: 2006 - 2009
(Precios constantes de 2009) DESCRIPCION PRESUPUESTO / TOTAL USUARIOS PRESUP INVERSION / TOTAL USUSARIOS 1 2 3 Centros de proteccin - internado. Hogares sustitutos Casa hogar de proteccin Centros para jvenes desvinculados de grupos armados irregulares Hogares gestores Centros para adolescentes en conflicto con la ley Hogares infantiles 2006 182.947 167.141 4.564.159 3.494.566 3.050.847 2007 214.917 200.746 4.372.720 3.499.793 4.347.574 2008 211.465 195.741 7.361.249 3.721.826 5.675.212 2009 274.816 253.312 8.903.727 4.980.065 6.995.201

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

2.618.827 2.235.278 1.390.772 1.231.577

2.855.611 1.883.446 2.086.131 1.215.251 887.825 540.232 547.884 543.163 566.770 486.053 409.061 494.537 488.009 393.676 158.050 145.513 94.016 123.902 88.739 73.028 135.840 20.281

1.413.594 1.877.350 1.974.611 1.222.821 1.056.978 642.761 652.746 655.854 650.243 539.933 380.791 592.596 448.766 548.608 113.922 151.604 120.501 96.313 93.615 84.382 149.643 20.798

2.871.612 2.183.549 3.547.386 1.319.980 1.134.331 687.032 689.496 691.291 680.005 564.661 396.840 693.530 490.833 475.121 131.774 161.192 90.506 89.661 113.689 104.095 161.865 31.687

Atencin a nios en establecimiento de reclusin de mujeres 958.995 HCB - Empresariales HCB - Grupales de tiempo completo HCB - Familiares tiempo completo HCB - Multiples tiempo completo Hogares ICBF Jardines comunitarios HCB - Familiares tiempo completo - Desplazados ADULTO MAYOR Centros de emergencia Clubes pre y juveniles Hogar comunitario FAMI Desayunos Infantiles Recuperacin Nutricional Restaurantes Escolares Grupos tnicos HOGAR Comunitario - FAMI - Desplazados Proteccin desplazados - Unidades mviles Orientacin psicosocial y atencin teraputica Familias en Emergencia FAMILIA Educador Familiar 575.075 555.327 551.074 549.426 491.189 406.980 341.525 331.458 302.005 167.766 140.503 106.785 95.733 89.643 80.791 71.664 42.447

26 27 28 29

39.009 26.093 20.308 10.040

47.507 21.607 23.773 9.321

14.481 20.696 27.154 11.895

31.615 8.142 38.085 28.140

30

Atencin en proceso administrativo de restablecimiento de derechos

7.765

2.194

5.695

3.616

Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

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El desempeo satisfactorio de la inversin en los diferentes programas es fruto del crecimiento del presupuesto pero tambin de la contencin del gasto en funcionamiento, medida que viene practicndose desde las reformas hechas al Instituto en el ao 2002. Esto ha llevado a que se den comportamientos inversos entre esas dos variables, como se observa en el grfico N 15. El ICBF puede esgrimir este dato como argumento para ensear eficiencia en su gestin. Grfico N 15.
Composicin del gasto en el ICBF segn funcionamiento e inversin: 2006 - 2009 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Funciona m iento Inversin 2006 8,6 91,4 2007 7,1 92,9 2008 7,4 92,6 2009 7,2 92,8

Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

Resultados sociales en el periodo 2002-2009 Indudablemente, los resultados sociales del ICBF son significativos pues durante el periodo 2002 2009 casi que duplic el nmero de usuarios de sus servicios: la cobertura pasa de 6,2 millones a 11,3 millones entre los dos aos. Sin embargo, son claramente identificables dos subperiodos: el primero va de 2002 a 2006 cuando el crecimiento del nmero de beneficiarios fue constante y con altas tasas en todos los tipos de usuarios. Esta tendencia comenz a modificarse a partir de ese ao cuando continu el crecimiento pero no de forma sostenida y a tasas ms bajas; el periodo total de anlisis concluye con un declive claro por cuanto el nmero total de usuarios disminuy en 1,2 millones de personas aproximadamente entre 2008 y 2009, como se ve en el cuadro N. 14 y el grfico N 16.

Porcentajes

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Cuadro N. 14. .Nmero de usuarios del ICBF por programas principales: 2002 - 2009
DESCRIPCION / AO
Primera infancia Niez y adolescencia Familia Adulto mayor Otros programas prevencin Proteccin Otros programas TOTAL USUARIOS

2002
1.791.912 2.318.694 712.287 0 110.484 643.359 620.527 6.197.263

2003
2.035.265 2.597.442 778.508 0 301.453 529.068 0 6.241.736

2004
2.278.419 2.834.911 1.099.484 0 0 1.107.409 0 7.320.223

2005
2.870.819 2.977.227 1.108.654 288.212 815.116 1.514.433 0 9.574.461

2006
2.870.314 3.492.471 1.872.168 400.008 721.957 1.580.005 0 10.936.923

2007
2.952.501 3.819.276 2.103.826 381.233 631.819 1.540.768 333.878 11.763.301

2008
3.173.116 4.008.588 1.783.769 400.008 692.322 2.301.278 0 12.359.081

2009
3.421.462 4.043.151 705.396 417.230 715.520 1.976.551 0 11.279.310

Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

Grfico N. 16
Total usuarios del ICBF 2002 -2009 14000000 12000000

Millones de usuarios

10000000 8000000 6000000 4000000 2000000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: ICBF, elabor CGR, DES Social

Otro aspecto que merece ser evaluado en la gestin del ICBF, corresponde al tema de construccin de equidad social, una de las aspiraciones cardinales que el presente gobierno se traz para llevar adelante. Esta intencin implica la necesidad de que el gasto social beneficie preferentemente a los ms pobres mediante intervenciones que privilegien su acceso a los diferentes servicios sociales del Estado. En el caso del ICBF todo su plan de accin observa ese compromiso y fue impulsado a travs de los diferentes programas implementados, con importantes resultados que se reflejan en las coberturas alcanzadas y en el incremento de la inversin; sin embargo, clculos hechos a partir de los resultados de las Encuestas de Calidad de Vida de los aos 2003 y 2008, sobre tipo de beneficiario

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de los servicios de primera infancia segn nivel socioeconmico, muestran tendencias que divergen de lo planeado. Una primera tendencia que se observa muestra que del total de la poblacin menor de 5 aos del pas, agrupada por quintiles de ingresos, los ms pobres (quintiles 1 y 2) vienen disminuyendo su vinculacin al Instituto. La encuesta de 2003 arroj que en los hogares entrevistados de esos quintiles, 1 y 2, el 21.6% de los nios menores de 5 aos eran usuarios del ICBF mientras en 2008 solamente lo eran el 20.3%, tendencia que es inversa en los quintiles 4 y 5 donde se increment el porcentaje de nios que se hacen usuarios. Esto llev a que el porcentaje de acceso en los primeros cuatro quintiles tendiera a nivelarse, como se observa en el cuadro N. 15. En la poblacin de edades entre 5 y 7 aos el hecho comentado es ms notorio, pues los nios del quintil 1 disminuyeron el acceso mientras en todos los otros quintiles se increment. Cuadro N. 15. Poblacin infantil que accede al ICBF por quintil de ingresos: 2003 y 2008
Quintiles de ingreso Porcentaje de poblacin menor de 5 aos que asisten a hogar comunitario, Ao/2003 1 2 3 4 5 21,6 24,7 21 18,6 9 20,3 Ao/2008 20,3 22 20,9 22,6 12,6 20,2 Porcentaje de poblacin entre 5 y 7 aos que asisten a hogar comunitario, guardera, jardn infantil o hogar infantil del ICBF segn quintil de ingreso Ao/2003 4,2 3,1 2,4 1,2 0,3 2,6 Ao/2008 3,7 3,7 3,6 2,8 1,7 3,3

Total

Fuente: ECV 2003-2008, procesado CGR-Des Social.

Tal situacin contradice uno de los propsitos del gobierno nacional en su esfuerzo por combatir la pobreza y la desigualdad, como es el de promover una mayor vinculacin al ICBF de los nios de las familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben, que es la poblacin equiparable a la aqu clasificada como del quintil 1 de la Encuesta de Calidad de Vida57. Cuando el universo sobre el que se hace la medicin se circunscribe exclusivamente a los nios que efectivamente acceden a los diferentes servicios sociales que ofrece el ICBF, la tendencia observada se confirma, pues la participacin de los nios de los quintiles 3, 4 y 5 se increment entre los dos aos analizados. Tal evolucin hace que hoy en da el nmero de nios menores de 5 aos pertenecientes a cada uno de los primeros cuatro quintiles que acceden al ICBF sea casi idntica. Entre la poblacin de 5 a 7 aos la tendencia a la
57

Son poblaciones similares pero no iguales por cuanto los criterios de medicin son diferentes

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convergencia de porcentajes es mucho mayor, como se puede detallar en el cuadro N 16 y el grfico N 17. Cuadro N. 16. Distribucin por quintiles de ingreso de los nios que asisten al ICBF: 2003 y 2008
Quintiles de ingreso Distribucin por quintiles de ingreso de nios Distribucin por quintiles de ingreso de nios entre 5 y 7 aos que asisten menores de 5 aos que asisten a hogar comunitario, a hogar comunitario, guardera o jardn del ICBF guardera, jardn infantil o hogar infantil del ICBF Ao/2003 Ao/2008 Ao/2003 Ao/2008 28,7 28,8 20,7 17 4,8 100 22,7 26 22,2 20,6 8,4 100 43,5 28,5 19,3 7,6 1,1 100 24 23,8 20,5 17,8 14 100

1 2 3 4 5

Total

Fuente: DANE, ECV 2003-2008, procesado CGR-Des Social.

Grfico N. 17.
Acceso de nios menores de 5 aos al ICBF segn quintil de ingresos Aos 2003 y 2008 30

25

20

Porcentajes

Quintil 1 15 Quintil 2 Quintil 3 10 Quintil 4 Quintil 5 5

0 Ao/2003 Ao/2008

Fuente: DANE, ECV 2003- 2008, procesado CGR-Des Social

A manera de cierre, hay que destacar la importante labor que en pro de la familia y la niez y otros grupos poblacionales vulnerables ha desarrollado el ICBF a lo largo de todo el pas desde su creacin en 1968; sin embargo, dos situaciones analizadas en este trabajo ameritan ser clarificadas y justificadas con el fin de evitar tropiezos a la importante labor misional de la entidad. En primer lugar, el importante acceso que han logrado los nios de las familias con mayores ingresos econmicos, quintiles 4 y 5, no debe ser objeto de crtica por cuanto es un camino para garantizar los derechos fundamentales a todos los

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nios que lo requieran indistintamente del nivel socioeconmico al que pertenezcan (universalidad). Lo importante es no abandonar el empeo por aumentar la cobertura de servicios hacia los nios ms pobres con el fin de que tambin gocen de sus derechos fundamentales. Ellos hoy en da, son la razn principal que justifica la existencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En segundo lugar, la denominacin del aporte parafiscal debera cambiarse, pues objetivamente ha dejado de serlo, por cuanto tales recursos poco benefician a los sujetos que justificaron su creacin o sea los hijos de los trabajadores de las empresas privadas y las entidades pblicas. Ante tal circunstancia, lo procedente es sincerar el hecho y ms bien justificar la existencia y permanencia del impuesto por el efecto positivo que genera sobre la redistribucin del ingreso. Conclusiones La observacin y anlisis desarrollados a lo largo del presente trabajo permiten concluir que la decisin de crear el aporte parafiscal para financiar programas a favor de la infancia fue una medida acertada, pues el manejo dado a los recursos por esta va ha arrojado resultados satisfactorios en la atencin de la poblacin objetivo, para la cual la sociedad demanda de forma creciente, mejores servicios sociales y la realizacin efectiva de sus derechos fundamentales. Aunque el parafiscal del ICBF se cre con el fin de satisfacer las necesidades de los hijos de los trabajadores del sector formal de la economa, la decisin de modificarlo para extender los beneficios sociales hacia los nios pobres que no contaban con ningn tipo de proteccin social fue una medida atinada. La financiacin exclusiva de sus necesidades con recursos del presupuesto de la nacin y de los entes territoriales difcilmente hubiese producido el mismo grado de avance social que presenta hoy Colombia, frente a lo que ocurra en los aos previos a la existencia del parafiscal. Adicionalmente, esta forma de financiamiento le ha permitido al Estado acercarse con mayor celeridad al cumplimiento de los compromisos internacionales sobre la infancia y los que le fij la Constitucin de 1991 en esa misma materia. Por otra parte, el estar exento el principal rubro de financiacin del ICBF de las disputas que normalmente se presentan en la definicin del presupuesto, le ha permitido tener un desarrollo relativamente armnico, tanto en el plano funcional como en la expansin de las coberturas de beneficiarios, y especialmente, la poltica de infancia no ha quedado supeditada al vaivn de recortes presupuestales por las mltiples demandas de otras necesidades sociales que tambin apremian.

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De otro lado, una de las principales crticas al Instituto alude al relativo estancamiento que muestran algunos de los programas. Los hogares comunitarios y los hogares infantiles ofrecen una atencin ms integral y por lo mismo demandan mayores recursos; pero en cambio se ha privilegiado otros de menor costo per cpita como los desayunos escolares. Al parecer, el criterio que se est imponiendo en trminos de gestin es el favorecimiento del incremento de la cobertura en menoscabo de la calidad de los programas. Otro aspecto que es crtico y merece revisin corresponde a la prdida de especializacin en su labor misional por parte del ICBF, por cuanto se le ha hecho responsable de varios programas y funciones que le restan recursos y le distraen atencin de su principal misin, que es lograr el bienestar para los nios. Programas como los de adulto mayor, atencin a poblacin desplazada y la realizacin de pruebas genticas, por ejemplo, deberan estar a cargo de otras entidades especializadas en tales funciones. Tambin se evidencian grandes desfases entre la programacin y la ejecucin presupuestales debido a las importantes diferencias que hay entre los estimativos de ingresos por aportes parafiscales y los recaudos efectivos, lo que genera cuantiosos excedentes de liquidez que finalmente deben ser invertidos en Ttulos de Tesorera, TES. Estos, por lo dems, tienden a ser colocados con largos plazos de vencimiento, lo cual desvirta el objeto del presupuesto como principal herramienta de la planeacin y, el fin para el que se generan los recursos. Ante tal situacin, el Instituto debera contar con una normativa especial que lo obligue a que el reaforo de estos valores se incluya en el presupuesto de la vigencia inmediatamente siguiente con el cometido de que se inviertan oportunamente en su poblacin objetivo. Finalmente, ante la continua peticin de voces que reclaman por la desaparicin del recurso parafiscal del ICBF resulta necesario reorientar el debate mostrando los significativos resultados sociales que ha producido desde su creacin y que han quedado reseados en el presente trabajo. Adicionalmente, debe ensearse su relevancia como herramienta generadora de equidad social, por el notorio efecto que sobre la redistribucin del ingreso producen.

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Bibliografa
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Servicio Nacional de Aprendizaje El aparte presenta, en primer lugar, una descripcin de la historia del Sena58 que se aborda, simultneamente, con la evolucin normativa de sus parafiscales; luego presenta la poltica pblica desarrollada al respecto, especialmente en el Plan de Desarrollo 2006-2009 Estado Comunitario Desarrollo para Todos, evaluando los resultados que dicha poltica ha producido en la poblacin objetivo. En segundo lugar, detalla el total de recursos obtenidos por aportes parafiscales59 y los logros que estos han contribuido a producir en los programas desarrollados por el Sena; Finalmente, esboza algunas conclusiones. Evolucin normativa del Sena y los recursos parafiscales El Sena surgi a finales de los aos 50 mediante el Decreto-Ley 118 de 195760, ante la necesidad de incrementar la productividad del pas, debido a la ampliacin del mercado interno, el proceso de industrializacin y el estmulo al mercado externo. La motivacin fue cubrir la insuficiencia de las empresas en el desarrollo tcnico del recurso humano; reparar carencias en capacitacin y bienestar y estructurar armnicamente las relaciones laborales entre trabajadores y empleadores, propsito que recogi el Decreto 164 de 1957, al sealar cmo objetivo la capacitacin tcnica del obrero colombiano. Tal objetivo pronto se listo en el proceso de modificacin sucesiva con cada norma expedida61 y encontr como formula integradora de las acciones programadas, la transformacin idiomtica de la capacitacin en Formacin Profesional Integral como se ver ms adelante. El cambio ha permitido financiar la creacin de unidades productivas y ofrecer subsidios, al considerarlos como parte del ciclo terico prctico de la enseanza. No obstante, algunos de los cambios normativos
58

El Sena es un establecimiento pblico, con financiamiento propio, derivado de los aportes de los empresarios, que ofrece instruccin gratuita a millones de personas que se benefician con programas de formacin complementaria y titulada y jalona el desarrollo tecnolgico para las pequeas y medianas empresas para que sean altamente productivas y competitivas. Tomado de www.Sena.edu.co/portal/.../Historia del Sena, abril 2010. 59 Los Aportes Parafiscales son una de las fuentes de financiacin con que cuenta el Sena para poder cumplir con sus objetivos, aportes que deben hacer todos los empresarios [personas naturales o jurdicas] que contraten uno o ms trabajadores permanentes, Ley 119 de 1994. 60 Por el cual se decretan: Aumentos de salarios, subsidio familiar y se crea el Sena. 61 WWW Sena: Medio siglo en dinmica de cambio: Su fin era proporcionar instruccin tcnica al empleado, formacin acelerada para los adultos y ayudarles a los empleadores y trabajadores a establecer un sistema nacional de aprendizaje. Adems, organizar y mantener la enseanza terica y prctica relacionada con diferentes oficios; seleccionar los candidatos al aprendizaje; realizar cursos complementarios de preparacin, perfeccionamiento y adiestramiento para trabajadores tcnicos; y contribuir con el desarrollo de investigaciones relacionadas con la organizacin cientfica, entre otras.

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registrados han definido la reasignacin de los recursos hacia asuntos no dispuestos en los actos que crearon o modificaron la contribucin, reorientando su destinacin y focalizacin, que prcticamente ha desaparecido al dar acceso en los programas a toda la poblacin. As que desde su creacin, el Sena ha estado marcado por una serie de hitos jurdicos que han determinado su quehacer y ocasionado virajes en los objetivos y la gestin. La primera dcada (1958-1968) fue de organizacin administrativa e instalacin de infraestructura pedaggica, fsica y tecnolgica (centros de formacin), acompaada del estudio de la mano de obra para identificar necesidades de capacitacin y de asesora a empresarios. Esa accin direccion la formacin, al determinar que la capacitacin tcnica no es suficiente para lograr el desarrollo tecnolgico y la competitividad que exige el crecimiento de las empresas; en respuesta, hubo diseo de programas orientado por la demanda de competencias laborales, para equilibrar el mercado laboral. Al apropiarse de la atencin integral de sus responsabilidades y acciones, el Sena empez a diversificar la oferta de programas y gastar ms en capacitacin, como estrategia para abordar la pobreza y dar espacio a la atencin de vctimas, entre otros; compromiso que increment el gasto hasta su lmite y forz a aumentar la contribucin al 2%62 para financiar la tecnificacin y preparacin de trabajadores con cobertura a la pequea y mediana industria, de acuerdo con la Ley 58 de 1963, lo cual contribuy a elevar el nmero de alumnos en 40% cada ao y crear nuevos centros de formacin en todo el pas pasando de 31 a 50. El decreto 1847 de 1968 redireccion la destinacin dispuesta por la norma de creacin, al asignar recursos para financiar la investigacin tecnolgica, administrar el sistema de informacin sobre demanda laboral, realizar la gestin pblica de empleo, validar programas de formacin y regular competencias laborales. A finales de la dcada, el Sena incursion en la formacin de tcnicos y de mandos medios en diferentes sectores econmicos -industria, comercio, agricultura-, inici los cursos de aprendizaje industrial; a partir de lo cual, la formacin no tradicional pas a representar el 35% del total de la educacin nacional. La reasignacin sera legalizada posteriormente, mediante la Ley 119 de 1974 cuyo artculo 32 expresa El Sena acopiar la totalidad de los recursos de

62

El Decreto 875 de 1961 haba establecido que los patronos obligados, destinarn un cinco por ciento (5%) de su nmina mensual de salarios, que se distribuir en: un cuatro por ciento (4%) para el subsidio familiar y un uno por ciento (1%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje.

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la entidad para destinarlos al desarrollo de sus objetivos y funciones, en cumplimiento estricto de su misin de formacin profesional integral 63. La dcada de los setenta impone la Formacin Integral y la Innovacin con cambios en los procesos formativos y de investigacin, para atender a desempleados y subempleados en renglones modernos (metalmecnica, industria, electrnica y servicios). La atencin de la poblacin rural se articula con las tcnicas de produccin y comercializacin de proyectos productivos, que integran la capacitacin tcnica, la formacin para el empleo, para la produccin y para el trabajo; as se soporta la formacin profesional, que sirve para continuar el ciclo profesional en las universidades que lo acuerden por convenio. A finales de la dcada de los setenta, veinte aos despus de su fundacin, el Sena dio un giro importante acorde con todo el proceso de internacionalizacin que se daba en la economa, lo que favoreci la redefinicin de las polticas de la institucin generando una nueva reestructuracin administrativa. En los aos 80, el nfasis se puso en la implementacin de una poltica tcnicopedaggica de educacin permanente, individualizada y modular, medida que facilit el desarrollo de estrategias como la constitucin de empresas y la educacin a distancia para beneficiar especialmente a la poblacin del sector informal de la economa; al mismo tiempo, los recursos del Presupuesto Nacional asignados al Sena para ciencia y tecnologa fueron reducidos. La Ley 21 de 1982 asign recursos parafiscales para el mejoramiento de la infraestructura y dotacin de instituciones educativas y determin qu compromisos corresponda asumir a las entidades territoriales en la ejecucin. Dicha ley tambin decret que los aportes realizados al Sena eran deducibles para efectos de la liquidacin de impuesto sobre la renta y complementarios, lo que se ratificara en la Ley 6a. de 1992 especificando los entes obligados a pagar los aportes: la Nacin por intermedio de los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias64. Un aporte del medio por ciento (1/2%) adicional sera dado al Sena por la Nacin, los Departamentos, las Intendencias, las Comisaras, el Distrito Especial de Bogot y los municipios, con destino al financiamiento de programas especficos de formacin profesional acelerada para
63

Esto implica dominio operacional e instrumental de una ocupacin determinada, apropiacin de un saber tcnico y tecnolgico integrado a ella y capacidad de adaptacin dinmica a los cambios constantes de la productividad. 64 El artculo 8 seal que los departamentos, intendencias, comisaras, el Distrito Especial de Bogot y los municipios deban adems aportar el % para la Esap y el 1%, para las Escuelas Industriales e Institutos Tcnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales o Municipales. Tambin estableci que las universidades pblicas o privadas sin nimo de lucro y aprobadas por el Icfes, no estaban obligadas a efectuar el aporte al Sena.

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quienes prestaban el servicio militar obligatorio. Los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economa mixta de los rdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal y empleadores del sector privado que ocuparan uno o ms trabajadores permanentes aportaban el 2%. La globalizacin de los aos noventa exiga aumentar la competitividad empresarial, contexto dentro del cual se expide la Ley 119 de 199465 cuya finalidad fue aumentar la productividad, el desarrollo social, econmico y tecnolgico del pas66. Para tal efecto, se hizo necesario reestructurar la entidad, introduciendo cambios en sus objetivos y funciones misionales lo cual la convirti en una institucin educativa de formacin tcnica. Este paso incorpora dicha formacin dentro del contexto educativo nacional, promueve la integracin al sistema productivo de todas las reas econmicas como lo exige la internacionalizacin de la economa, a travs de un puesto de trabajo o generando su ingreso como independiente. El artculo 30 de la Ley diferenci nuevamente el porcentaje de los aportes quedando la Nacin y los entes territoriales con un 0.5% de la nmina y los empleadores particulares, establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta con 2%. A mediados de la dcada de los noventa y con el fin de darle una salida a la problemtica que se present por la reduccin de los recursos del Presupuesto Nacional que estaban destinados a ciencia y tecnologa, la Ley 344 de 1996 plante que el Sena destinara el 20% de sus ingresos para tal fin. En efecto, el artculo 16 dispuso: De los ingresos correspondientes a los aportes sobre las nminas de que trata el numeral cuarto del artculo 30 de la Ley 119 de 1994, el Sena destinar un 20% para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnolgico productivo. La situacin fragmenta de nuevo la destinacin especfica quitando recursos a los proyectos de formacin. Posteriormente, el artculo 75 de la Ley 812 de 2003 orden trasferir parte de esos recursos a Colciencias67 y los convirti en fuente de financiacin permanente para esa entidad.
65

Ley por la cual se reestructura el Sena, adscrito al nuevo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; deroga el Decreto 2149 de 1992 y dicta otras disposiciones. 66 En garanta de la calidad, el Decreto 27 de 1990 haba validado programas de formacin con diseo de normas sobre competencias laborales, certificacin de la aptitud profesional y acciones como gestor de empleo. 67 Artculo 75, Convenios Colciencias-Sena. Colciencias y el Sena, a travs de convenios especiales de cooperacin que celebren entre s, promovern y fomentarn la investigacin aplicada, la innovacin, el desarrollo tecnolgico, la apropiacin pblica de la ciencia, tecnologa e innovacin y en general la construccin de capacidades regionales de ciencia, tecnologa e

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En medio de los desarrollos descritos en el Sena, el pas presencia una grave crisis que trajo consigo una fuerte desaceleracin de la economa, manifiesta en una cada de 4,3% del PIB en 1999, frente a igual perodo de 1998. Entonces hubo una serie de consecuencias sociales negativas como el aumento de la tasa de desempleo, que super los 15 puntos porcentuales a final del ao. En respuesta a lo que ocurra, pero tambin en respuesta al proceso de globalizacin, el gobierno realiza un ajuste que, entre otros efectos estimul propuestas para propiciar una nueva organizacin del trabajo. El Sena fue convertido en el lder del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo dirigido especialmente a la poblacin desempleada, recogiendo para tal propsito lo que le sealaba el Documento Conpes 2945 de 1997, el que le encomendaba adecuarse para la competitividad y liderar la construccin de un sistema que articulara toda la oferta educativa tcnica pblica y privada del pas. Es as como la entidad se traz como meta redisearse para estar a tono con el momento68. Para ejecutar la nueva propuesta se cre el Fondo Emprender y el Sistema Nacional de Incubacin de Empresas, que le convierten en gestor de proyectos y responsable de apalancar la estrategia del Gobierno Nacional, de fomentar la cultura de emprendimiento y las actividades de promocin y cofinanciacin de proyectos69. Los cambios introducidos le llevaron a adoptar la siguiente estructura funcional que hoy es la vigente70. (Ver organigrama)

innovacin, para lo cual el Sena destinar, en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nminas de que trata el artculo 16 de la Ley 344 de 1996." 68 Entre 2001 y 2002, la entidad invirti $33 mil millones en teleinformtica, utiliz el servicio de videoconferencias en todo el pas y se desarrollaron seis grandes proyectos a saber: aulas abiertas, aulas itinerantes, nueva oferta educativa, comunidad virtual, videoconferencia y la pgina web; de manera que cuatro aos despus, existan 31 puntos en el pas: cuatro en Bogot y los dems en Medelln, Atlntico y otras regionales. 69 Decreto 249 de 2004 y Ley 1014 de 2006. 70 El cambio fue reglamentado por los Decretos 249 y 250 de 2004, por los cuales se modific la estructura y se adopt la nueva planta de personal. En 2005, se realiz la segunda fase de la renovacin integral que consisti en la ampliacin de la cobertura a todos los municipios del pas y mejoras en los niveles de calidad.

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ORGANIGRAMA SENA

En el Sena de hoy, la formacin es un insumo para incrementar la productividad laboral y una inversin cuya rentabilidad se realiza en el mercado de trabajo y la distribucin del ingreso. La entidad ensambl estrategias curriculares innovadoras71 de gestin empresarial con el Decreto 1120 de 1996: emprendimiento, empresarismo, cultura de calidad y normalizacin. Adems, con el compromiso de empinar la curva de aprendizaje, estableci los cursos cortos y diversific los medios con aulas abiertas, itinerantes, oferta educativa abierta, aprendizaje virtual, videoconferencia, pgina web y formacin extramuros. Entre otras, estas son las herramientas en prctica. En este contexto la entidad cuenta con una serie de programas de formacin y para el empleo, a saber: Jvenes Rurales, Atencin a Poblaciones Vulnerables y Especiales -desplazados, desmovilizados, discapacitados, indgenas, reclusos, etc.- Jvenes en Accin72, el Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo, el Plan de Accin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia a nivel
71

www.textil-c Resolucin de la cultura Institucional y organizacional para competir globalmente, Campo Elas Bernal.: La entidad (Sena) deber evitar caer en la confusin de querer manejar un sistema de innovacin dentro de esquemas institucionales complejos, en los que atiende mltiples problemticas que, pueden incluso, desviarle de su importante misin de formacin profesional. 72 Trasladado de la Presidencia de la Repblica al Sena a partir de 2003.

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nacional, Colombia certifica el Sena, Fondo emprender, Servicio nacional de empleo, Contrato de aprendizaje, Regulacin de cuotas de aprendizaje en las empresas, Formacin complementaria, entre otros. Lineamientos de Poltica, 2002-2009 Considerando que el desempleo73 segua siendo uno de los problemas ms graves y complejos que enfrentaba el pas y dado el incremento crtico de 12% en 1998 a 16% en junio de 2002, el Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario determin para la poltica de empleo cuatro programas prioritarios: Reforma a la empleabilidad, Programa de apoyo directo al empleo, Sistema de proteccin al cesante y Fortalecimiento de la capacitacin. La Reforma de la Empleabilidad, Ley 789 de 2002, se concret en tres medidas principalmente: la primera consisti en la eliminacin de los recargos salariales, la definicin de trabajo nocturno actual y la tasa de liquidacin de recargos por trabajo nocturno, horas extras, dominicales y festivos; la segunda, determin reducir los costos de despido que han sido altos en el pas: por ejemplo, con la Ley 50 de 1990 pasaron de 10,5 meses de salario a 13,5; la disminucin promovera la contratacin de trabajadores y aumentara la estabilidad laboral, de acuerdo con el PND. Sin embargo, la historia registra que el empleo aument en el perodo inicial pero present un ajuste a la baja. La reforma de 2002 decidi la reduccin de los aportes parafiscales en algunos casos, modificando el rgimen especial de aportes y exonerando a las empresas de realizar las contribuciones al Sena, al ICBF y a las Cajas de Compensacin Familiar si empleaban a ex presidiarios, personas con discapacidades, reinsertados, jvenes entre 18 y 25 aos, mayores de 50 aos y jefes de hogar. Se esperaba, segn el PND, que esta medida estimulara la contratacin de la poblacin ms vulnerable y permitiera la creacin de 50.000 empleos durante el primer ao y 19.000, 15.000 y 12.000 en los aos subsiguientes hasta 2005. No obstante, la tendencia creciente del desempleo fue contrarrestada, ms bien, con la recuperacin del crecimiento econmico a partir de 2003, por lo que la tasa de desempleo promedio anual a nivel nacional disminuy a 11,6% en 2005. La contribucin especfica del Sena a la reduccin del desempleo en ese lapso fue el impulso a la implantacin del Sistema Nacional de Incubacin de Empresas,
73

La problemtica del desempleo y su complejidad est en multiplicidad de causas asociadas tanto a los periodos recesivo (desempleo cclico) como con el desequilibrio entre las habilidades demandadas por el sector productivo y las encontradas en la fuerza de trabajo (desempleo estructural). DNP, Hacia el Estado Comunitario, Bogot: 2002, p. 31.

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como uno de los mecanismos no slo para crear empresas, sino tambin para la generacin de empleo productivo. Los logros se vieron en la consolidacin del sistema nacional con 34 incubadoras de empresas en 23 departamentos, crendose 801 empresas y generndose 6.901 empleos. Por su parte, con el Programa Empresas de Economa Solidaria, fueron constituidas 972 empresas cumpliendo as con el 97% de la meta (1.000 empresas) durante el periodo 2002 2005. Respecto al tercer punto de la reforma, el Sistema de Proteccin al Cesante, se destin medio punto del recaudo de la entidad a la capacitacin de la poblacin desempleada que tiene la posibilidad de insertarse laboralmente a travs del Servicio Pblico de Empleo (SPE) del Sena. Los resultados de este servicio se reflejan en el siguiente cuadro: Cuadro No. 17 Colocacin del Servicio Pblico de Empleo 2002 -2005
AO 2002 2003 2004 2005 INSCRITOS 237.817 320.113 407.673 409.892 VACANTES 106.760 130.632 153.160 178.493 TASA DE COLOCACIO N COLOCADOS ORIENTADOS 43.462 59.615 77.146 83.627 120.408 164.824 186.258 215.587 41% 46% 50% 47%

Fuente: Direccin de Empleo y Trabajo, Sena.

En cuanto al fortalecimiento de la capacitacin, en cumplimiento de las metas del cuatrienio y del plan estratgico institucional 2002-2006, Sena Conocimiento para todos los colombianos, se busc duplicar durante ese tiempo el nmero de personas a las cuales el Sena imparte capacitacin debido a que en 2001 se capacitaron cerca de 280.000 alumnos, lo cual representa aproximadamente 940.000 cursos cortos y 130.000 largos74. A pesar de que en 2006, el pas muestra una notable recuperacin econmica con un crecimiento de 6,8%, una reduccin de la pobreza en casi 10 puntos porcentuales (del 58% al 49%) y de la pobreza extrema, en 6 puntos porcentuales (del 21% al 14,7%) y, debido a que la mejora en estos indicadores de pobreza y desigualdad ha estado mediada por una recuperacin importante del empleo y los ingresos, pues, el desempleo, se redujo a niveles aproximados al 12% y los ingresos laborales crecieron cerca del 10% durante el perodo 2002-2006, segn
74

De acuerdo con la tipologa institucional segn la Ley 30 de 1992, el Sena no ha sido considerado instituto de educacin terciaria o superior, pero segn el Sistema Nacional de Informacin sobre Educacin Superior (SNIES), podra incluirse en la matricula terciaria a los estudiantes de programas de larga duracin. CGR, Informe Social 2008.

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lo que anunciaba el mismo PND, el gobierno, con el fin de continuar superando la pobreza como un aspecto prioritario, mantuvo como parte de las estrategias bsicas de la poltica pblica de empleo en el Plan 2006-2010: 1) impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo; y 2) construir equidad social. El primer aspecto se refiere a cmo lograr que la tasa de crecimiento econmico alcanzada en ese periodo fuera sostenible, considerando que ha sido una de las ms altas alcanzadas en los ltimos tiempos y, cmo garantizar que los recursos econmicos generados por un mayor crecimiento, efectivamente financien un mayor desarrollo econmico, social, ambiental y poltico. La pretensin es el equilibrio entre crecimiento y distribucin pues el plan intenta articular crecimiento con cohesin social, superando la pobreza y construyendo equidad social. Esta ltima es precisamente el elemento primordial del segundo aspecto, que buscaba mediante la ejecucin de las polticas pblicas, que todos los colombianos tuvieran acceso y calidad al conjunto bsico de servicios sociales que, en el futuro, permitieran que todos alcanzaran ingresos suficientes para llevar una vida digna. Por esta razn, se haca necesario contar con un Sistema de Proteccin Social (SPS)75 con capacidad institucional para responder a las necesidades de aseguramiento de la poblacin y apoyar a las familias ms pobres. El sistema creado mediante la Ley 789 de 2002 (Artculo 1) est constituido por el Sistema General de Seguridad Social (salud, pensiones y riesgos profesionales) y por el componente de la Asistencia Social, que incluye el Sistema de formacin profesional del Sena, tambin el ICBF y Accin Social, entre otros, lo cual articula las instituciones propias del SPS y las del mercado laboral. En ese contexto, el Sena logr pasar de un milln cien mil estudiantes en 2002 a cuatro millones en 2006 y, un incremento de ocho millones de horas enseadas. No obstante, valga recordar que al respecto hay una discusin de vieja data referida a cursos cortos y largos y usuarios mltiples.

75

Definido como el conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos, para obtener como mnimo el derecho a: la salud, la pensin y al trabajo.

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Estructura de los Ingresos Durante el periodo 20022009, el presupuesto total del Sena en pesos corrientes aument de $639.000 millones a $1,6 billones. En tal comportamiento, deben destacarse los recursos de capital y los ingresos corrientes de la entidad dado que los dineros procedentes del PGN siguen siendo insignificantes: 1,3% en 2009 (Grfico N. 18). Grfico N 18
Participacin de las fuentes de financiacin en el presupuesto del SENA: 2002 - 2009 100 90 80 70

Porcentajes

60 50 40 30 20 10 0
2002 85,8 6,8 7,4 0 2003 80,4 10,4 9,2 0 2004 74,4 15,8 9,8 0 2005 75,8 12,9 11,3 0 2006 82,0 9,7 8,3 0 2007 81,8 9,0 9,2 0 2008 80,1 9,8 10,1 0 2009 79,6 9,9 9,2 1,3

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES INGRESOS CORRIENTES RECURSOS DE CAPITAL APORTES DE LA NACION

Fuente: SENA, elabor CGR, DES Social.

Por otra parte, el crecimiento real del presupuesto total de la entidad fue en promedio de 8,7%, lo cual le permiti aumentar su participacin en el PIB pasando de 0,28% en 2006 a 0,32% en 2009 (Grfico N. 19). Grfico No. 19.
Participacin del presupuesto del SENA en el PIB y PGN: 2006 -2009
1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 Como porcentaje del PGN Como porcentaje del PIB

Porcentaje

2006 0,94 0,28

2007 1,04 0,28

2008 1,08 0,30

2009 1,08 0,32

Fuente: Datos presupuesto SENA y PGN SIIF. PIB DANE. Elabor CGR, DES Social

El ingreso de aportes parafiscales en valores nominales aument de $890.000 millones a $1,2 billones entre 2006 y 2009 (Cuadro N. 18), lo cual implic un crecimiento real promedio anual de 7,6%.

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Cuadro N 18 Ingresos y Gastos del Sena 2006 - 2009


Ingreso Ao 2006 2007 2008 total 1.085.186 1.217.506 1.427.163 Ingreso parafiscal 890.034 996.012 1.143.150 1.285.433 Ejecutado 1.002.858 1.094.743 1.295.215 1.503.055

2009 1.615.190 Fuente- Elabor CGR- DES- Social 2010.

Dos factores externos contribuyeron a la evolucin favorable descrita: primero, el comportamiento de la economa que como se sabe es un fenmeno que tiene relacin directa con los recaudos de parafiscales y segundo, la adopcin de la planilla PILA que ha logrado reducir los niveles de evasin y elusin. Resultados Sociales en los dos ltimos periodos gubernamentales El Sena desde su creacin y como resultado de la iniciativa conjunta de varios sectores de la sociedad con apoyo de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), ha ido construyendo y consolidando su estructura, la que ha extendido por todo el territorio nacional llegando actualmente a los 1.102 municipios del pas, con 33 Regionales, 115 Centros de Formacin Profesional y 45 aulas mviles, una oferta de ms de 522 programas y 66 mesas sectoriales76. Entre 2002 y 2005, hubo un incremento en la cobertura de cupos para alumnos en formacin, pues se pas de 1,1 millones a 3,9 respectivamente, lo cual coincide con el crecimiento del nmero de horas impartidas por la entidad, las que pasaron de 2,7 millones de horas en 2002 a 5,7 millones en 2005.

76

En las que convergen voluntariamente gremios, empresarios, sector pblico, organizaciones de trabajadores, centros de investigacin y oferentes educativos, con el objetivo de definir las reas prioritarias de atencin, elaborar normas de competencia laboral y mejorar la gestin del talento humano en las empresas a partir de procesos de certificacin del desempeo. Documento CONPES 2945 de 1997.

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Cuadro N 19 Formacin profesional integral EJECUCIN PROGRAMAS 2002 2003 2004 2005 176.164 192.531 265.994 355.613 Titulada 966.634 2.070.851 2.698.805 3.497.739 Complementaria 1.142.798 2.263.382 2.964.799 3.853.352 Total Cupos
Fuente: Gestin Acadmica de Centros SENA 2005

Debe destacarse el programa de Formacin Profesional Integral que se imparte a travs de los centros de formacin y de manera virtual, permiti una mayor cobertura (Cuadro N. 19). El programa cuenta con formacin titulada y complementaria y subprogramas como: formacin de operarios o auxiliares y formacin de tcnicos. Tambin se implementaron medidas de mejora de la calidad de sus cursos habida cuenta de que las tasas de desempleo y los retornos a la formacin de los egresados del Sena estn lejos de los promedios observados para individuos similares que han recibido capacitacin en otras instituciones77. Respecto a la formacin de tcnicos profesionales y tecnlogos, en 2005 el Sena form 78.360 tcnicos profesionales y 19.108 tecnlogos. En lo referente a las acciones de Desarrollo Tecnolgico, Innovacin y Emprendimiento la entidad invirti aproximadamente $475.226 millones entre 2002 y 2005, y para los alumnos formados a travs de convenios, contratos y alianzas, la inversin directa fue de $ 475.226 millones en el mismo periodo.78 En cuanto al programa de articulacin con la educacin media tcnica a diciembre de 2003, se alcanz una cobertura de 8.819 alumnos, 39.017 alumnos a diciembre 2004 y 106.155 alumnos a diciembre de 2005 en programas articulados con la educacin media tcnica, se firmaron convenios con 74 Secretarias de Educacin79. Durante 2007, la totalidad de aprendices formados fue de 5.153.188, estas cifras muestran un incremento promedio anual de 24,8% en este indicador durante el periodo. En 2008, se atendi un total de 6.043.428 cupos gratuitos en todos los
77

Gaviria A., Nuez J., Evaluating the Impact of Sena on Earnings and Employment", Banco Mundial, mimeo. El estudio muestra que los ingresos y la probabilidad de encontrar empleo de las personas capacitadas en el Sena es menor frente a los capacitados en otras entidades. 78 Direccin de Promocin y Relaciones Corporativas del Sena, 2005.
79 Sena, Gestin del Sena en el pas 2002 - 2005 y perspectivas 2006.

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programas, de los cuales 572.653 fueron cupos de programas con titulacin y de ellos a su vez, 249.654 eran cupos para tcnicos y tecnlogos. En el programa nacional de bilingismo, dedicado al idioma ingls, se asignaron 407.659 cupos y en programas en ambiente virtual, los cupos fueron 2.135.758 en los 1.102 municipios del pas.80 En cuanto a la evaluacin del impacto sobre los programas, el Decreto 249 de 2004 otorg a la entidad tal responsabilidad, a realizarse a travs de convenios. Para tal efecto, hay mecanismos jurdicos como el Acuerdo 008 de 2006 (Art. 15) y la Resolucin 668 de 2005 (Art. 5). Entre otros aspectos, establecen, por ejemplo que Dentro de las actividades de la interventora, esta debe participar en el desarrollo de un modelo de medicin de impacto para los programas y proyectos. A este respecto, la CGR en su informe de auditora seala que el Sena, no ha adelantado directamente estudios de impacto en el periodo comprendido entre el 2005 y el ao 200881. Solamente ha contratado dos estudios para tal fin, a travs de los convenios 248 del 29 de diciembre de 2005 y 53 del 3 de julio de 200882 correspondientes al DNP y Fedesarrollo respectivamente; este ltimo es prcticamente la continuidad del primero. El estudio de Fedesarrollo83 present una serie de conclusiones positivas respecto a la gestin del Sena, entre otras, que las posibilidades de estar empleados son superiores para quienes se forman en el Sena, entre 7,4 y 9,6 puntos porcentuales; hay impactos positivos en la calidad del empleo de entre 9% y 13% superiores para los egresados del Sena; los egresados tienen una probabilidad mayor de entre 14 y 19 puntos porcentuales, de que sus ingresos superen los del promedio o, pasen a un decil ms alto de ingresos.

80 Sena, Gestin del Sena en el pas 2002 2007. Ministerio de la Proteccin Social, Rendicin de cuentas ao 2008. 81

CGR, Informe de Auditora Gubernamental con Enfoque Integral al Sena, septiembre 2007 a agosto 2008.
82

Segn la auditora de la CGR, el primero es un convenio de cooperacin con el Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) del DNP para medir el impacto de las acciones efectuadas por el Sena concretamente desde el ao 2003, en el capital social del pas por un monto de $ 301.200.000. Por otra parte, con Fedesarrollo se adelant la evaluacin de impacto de 4 programas de la entidad, 2 de ellos son ejecutados directamente por el Sena (tcnico y tecnolgico y jvenes rurales) y los otros dos se efectuaron a travs de convenios con entidades externas (proyecto innovacin y desarrollo tecnolgico con el medio externo y alta especializacin del recurso humano), cuyos resultados finales aparecen en 2009.
83

Para el caso de los tcnicos y tecnlogos del Sena, se aplic 1.514 encuestas, 685 al grupo tratamiento o egresados y 829 al grupo control, no egresados.

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Conclusiones La presente evaluacin permite concluir que de acuerdo con la estructura de ingresos del Sena, el Estado colombiano deja la financiacin de la formacin para el trabajo a los parafiscales que representan alrededor del 80% del total de ingresos; mientras, los recursos del PGN son insignificantes. En buena medida el Estado ha podido apuntalar su poltica de formacin para el trabajo por el comportamiento que ha tenido el recaudo del aporte que tuvo buen crecimiento entre los aos 2006 a 2009. La CGR realiz auditora al Sena para la vigencia 2007-2008 y estableci que la entidad, pese a tener los mecanismos jurdicos, no ha adelantado los estudios de impacto. Contrat dos estudios con el DNP y Fedesarrollo, los cuales evalan programas parciales y, por tanto, no permiten ver el impacto general de la gestin. Fedesarrollo concluye, respecto a los tcnicos y tecnlogos, que las posibilidades de estar empleados son mejores para quienes se forman en la entidad y la calidad del empleo y de los ingresos que pueden conseguir es mejor al compararlos con egresados de otras instituciones tcnicas o tecnolgicas. Bibliografa
1. CGR, Informe Social 2008, inclusin y exclusin Social en Colombia: educacin, salud, y asistencia social , mercado y poltica social, Bogot, 2009 2. CGR, Informe de Auditora Gubernamental con Enfoque Integral al SENA- sep.2007 a agosto 2008. 3. Fedesarrollo, Evaluacin de impacto de 3 programas y lnea base de un programa del SENA informe final de 2009. 4. Gaviria A., Nuez J., Evaluating the Impact of Sena on Earnings and Employment", Banco Mundial, mimeo. 5. Plan Nacional de Desarrollo (2002- 2006) Bogot, 2002 consultado en htpp// www.dnp.gov.co. Mayo de 2010 6. Plan Nacional de Desarrollo (2006 - 2010) Bogot, 2006 consultado en htpp// www.dnp.gov.co. Mayo de 2010. 7. Sena, Gestin del Sena en el pas 2002 - 2005 y perspectivas 2006 8. Sena, Gestin del Sena en el pas 2002 2007. 9. Ministerio de la Proteccin Social, Rendicin de cuentas ao 2008. 10. www.textil-c Resolucin de la cultura Institucional y organizacional para competir globalmente, Campo Elas Bernal, mayo de 2010. 11. www.Sena.edu.co/Portal/.../Historia+del+SENA, abril 2010 12. www.Sena: Medio siglo en dinmica de cambio, abril de 2010 13. Sena, Un talento competente y competitivo peridico institucional, mayo 2010 14. Documento CONPES 2945 de 1997 15. Decreto 875 de 1961 16. Leyes 6a. de 1992, 119 de 1994, 789 de 2002, 344 de 1996

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Cajas de Compensacin Familiar Las cajas nacen como mecanismo protector de la clase asalariada, tuvieron sus inicios en Europa hacia el ao 1891, sin embargo, en Amrica Latina fueron creadas en los aos 50: en Chile, a partir de 1953 y en Colombia un ao despus84. Es de anotar que su implantacin obedece en gran parte a la bsqueda de soluciones para enmendar la situacin de pobreza de la clase obrera y sin la finalidad de perseguir lucro. De hecho en Europa buscaban enmendar las consecuencias de la revolucin Industrial que gener repercusiones en materia econmica, tecnolgica y cultural. La normativa de las Cajas de Compensacin Familiar El artculo 39 de la ley 21 de 1982 define a las Cajas como personas jurdicas de derecho privado sin nimo de lucro, organizadas como corporaciones que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del estado. Inicialmente, las CCF operaban sin reglamentacin alguna; es decir, su finalidad estaba dirigida nicamente a la solucin de un problema econmico-social. Posteriormente, la Ley 21 de 1982, en su artculo 1, precis que el subsidio familiar es: Una prestacin social pagada en dinero, especie y servicio a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporcin al nmero de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas econmicas que representa el sostenimiento de la familia, como ncleo bsico de la sociedad. Es relevante el valor agregado de esta ley en el nuevo sendero normativo para la poblacin asalariada nacional pues, enmarca la relacin laboral con el empleador dentro del concepto de subsidio familiar y seguridad social, replicando el sentido corporativo de las cajas de compensacin familiar de forma reordenada. El Decreto 784 de 1989 expresa en el artculo 14 que las CCF podrn reconocer subsidio familiar en especie, consistente en i) servicios: salud, los servicios sociales de nutricin y mercadeo; ii) programas de educacin y capacitacin; iii) programas sociales de vivienda; iv) crdito de fomento para industrias familiares; v) servicios de recreacin social y vacaciones, entre otros. En ese mbito la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1902 de 1994 orientan el tema del subsidio familiar no formal y programas de educacin media de las CCF (Artculos 39 y 190). La Ley
84

http://www.cajasdecompensacion.cl/inicio/cajas-de-compensacion/historia/cajas-en-el-mundo, fecha :10 de Febrero de 2010

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633 de 2000, artculo 63, dispone: El Fondo Obligatorio para Vivienda de Inters Social, Fovis, estar constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente CCF, los cuales continuarn administrados directamente por las Cajas en forma autnoma en sus etapas de postulacin, calificacin, asignacin y pago La Ley 789 de 2002 y sus decreto reglamentarios (827 y 2340 de 2003), reordenan el funcionamiento de las CCF, as como las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar (SSF), asignando a las cajas la administracin del Fondo de promocin al empleo y de proteccin al desempleado, Fonede, que genera crditos para la micro, pequea y mediana empresa y del Fondo de Atencin Integral a la Niez (Foniez) y la jornada escolar complementaria. Parafiscalidad de los aportes Los aportes patronales a las Cajas de Compensacin renen las caractersticas de un parafiscal pero sus condiciones particulares y la jurisprudencia les han otorgado la calificacin de parafiscal atpico, como puede colegirse del apartado siguiente cuya fuente es la Sentencia C-1173 de 2001, la que aclar que los recursos de las CCF no provenan de una exaccin parafiscal ordinaria, sino atpica estableciendo:
No obstante, habra que precisar que estas contribuciones son rentas parafiscales atpicas si se repara en el elemento de la destinacin sectorial,toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de determinado grupo socio econmico -los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socio-econmico supera la nocin de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribucin no slo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que tambin puede extenderse a quienes en razn de los vnculos jurdicos, econmicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden vlidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administracin y ejecucin de tales contribuciones.

Uso y destinacin de los recursos en las Cajas de Compensacin El financiamiento de las CCF se alimenta de los aportes correspondientes al 9% provenientes del total de la nmina de todo patrono pblico o privado que ocupe a uno o ms trabajadores permanentes, el que se distribuye entre las CCF (4%), ICBF (3%), y Sena (2%). El uso establecido para la contribucin parafiscal del 4% est determinado por las Leyes 21 de 1982, 49 de 1990, 100 de 1993, 633 de

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2000 y 789 de 2002. La destinacin actual de los recursos del 4% de las cajas puede apreciarse en el esquema siguiente.85

SENA 2%

ICBF 3% Reserva Legal para liquidez Fonede Fovis Fondos Foniez Fosyga Cuota monetaria Educacin bsica y media Servicios Sociales (Recreacin, educacin no formal)

Parafiscales 9 %

CCF 4%

Al respecto, es preciso advertir que si bien las CCF ofrecen beneficios a sectores necesitados de la poblacin, tambin es cierto que existen vacos en materia de normatividad, conceptualizacin imprecisa respecto a la nocin de recurso parafiscal y falta de claridad respecto a la destinacin exacta de los recursos, situaciones que dificultan la evaluacin de la eficiencia, eficacia, efectividad en el manejo de los recursos y sobre todo, limita la planeacin de mejoras en materia de formulacin de polticas pblicas. La funcin de inspeccin y vigilancia vs. el control fiscal La Superintendencia del Subsidio Familiar, creada mediante la Ley 25 de 1981, ejerce la inspeccin y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el propsito de que su constitucin y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos. Adems, el artculo 48 de la Constitucin Poltica establece que La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley.

85

CGR, Informe de Auditora prototipo o piloto, Caja de compensacin familiar Cafam 2009, pgs. 7 y 8.

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Por su parte, el artculo 267 de la misma Constitucin seala que: El control fiscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la Repblica, la cual vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin. En ese contexto, la Sentencia C-655 de 2003 decide una demanda y resuelve como exequible el inciso 2 del artculo 20 de la Ley 789 de 2002 estableciendo desde entonces que es competencia de la CGR el ejercicio del control fiscal sobre los recursos parafiscales que recaudan las CCF. El artculo en cuestin dice:
Corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar, frente a los recursos que administran las Cajas de Compensacin Familiar y a la Superintendencia Nacional de Salud frente a los recursos que administran las entidades promotoras de salud, la inspeccin, vigilancia y control. Las entidades mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinacin de los recursos de la seguridad social, conforme lo previsto en el artculo 48 de la Constitucin Nacional no estarn obligadas a cancelar contribuciones a las Contraloras.

El control fiscal de la Contralora se diferencia de la inspeccin y vigilancia a cargo de la Superintendencia, en cuanto a que el control de esta ltima, es de orden administrativo y preventivo; en tanto que el control fiscal est asignado por la Constitucin y la ley, de manera privativa, a la Contralora General y a las contraloras departamentales, distritales y municipales, que lo ejercen en forma posterior y selectiva de conformidad con los procedimientos, sistemas y principios que se establecen en las normas que regulan la materia86. Resultados del Control Fiscal El PGA 2010 incluy 24 auditoras en la modalidad Especial a las Cajas de Compensacin Familiar de un total de 46 que se encontraban activas en 2009. El alcance de la auditora integral (control de legalidad, financiero y de gestin) incluy la evaluacin a la administracin (recaudo, distribucin, inversin y aplicacin) de los recursos parafiscales puestos a disposicin de las CCF, de modo que se realicen conforme a las disposiciones que rigen al Subsidio Familiar, as como, la cobertura de los servicios que se ofrecen y el adecuado registro de informacin financiera.

86

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6906, Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, 18 de marzo de 2010.

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Cuadro N. 20 Consolidacin Informes de Auditora Cajas de Compensacin Familiar vigencia 2009


Trabajadores afiliados dependientes 410 3.418

N 1

Entidad auditada Caja de Compensacin Familiar del Amazonas CAFAMAZ Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Antioquia Caja de Compensacin Familiar de Arauca COMFIAR Caja de Compensacin Familiar Atlntico Caja de Compensacin Familiar del Cesar -COMFACESAR Caja de Compensacin Familiar del Choc -COMFACHOC Caja de Compensacin Familiar de Crdoba COMFACOR Caja de Compensacin Familiar del Huila -COMFAMILIAR Huila Caja de Compensacin Familiar Regional del Meta -COFREM Caja de Compensacin Familiar del Putumayo -COMFAMILIAR PUTUMAYO Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Quindo Caja de Compensacin Familiar de Risaralda -COMFAMILIAR RISARALDA Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Santander Caja de Compensacin Familiar de Sucre -COMFASUCRE Caja de Compensacin COMFENALCO Tolima Caja de Compensacin Familiar del Valle del Cauca COMFAMILIAR ANDI COMFANDI Caja de Compensacin Familiar de Caldas Caja de Compensacin Familiar del Magdalena CAJAMAG Caja de Compensacin Familiar de COMFENALCO Cartagena Caja de Compensacin Familiar COMPENSAR Caja de Compensacin Familiar de Cundinamarca COMFACUNDICaja de Compensacin Familiar COLSUBSIDIO Caja de Compensacin Familiar COMFABOY Caja de Compensacin Familiar del Caquet COMFACA TOTALES

Ingresos por parafiscales 2.070.557

Ingresos Totales 2.521.992

Participacin 82%

Empresas afiliadas

138.658.849

678.356.693

20%

12.913

279.408

7.455.155

9.312.018

80%

1.711

8.978

4 5

67.174.288 35.013.290

91.215.238 38.702.310

74% 90%

8.044 4.853

138.845 70.167

9.075.263

52.770.900

17%

921

12.431

38.042.602

137.252.163

28%

4.611

51.290

36.837.659

213.046.387

17%

11.602

67.145

36.920.958

45.196.065

82%

7.327

59.384

10

7.289.087

19.519.211

37%

1.568

14.143

11

22.514.502

104.112.912

22%

4.949

50.582

12

47.749.686

117.833.924

41%

8.204

114.272

13

54.462.971

110.622.335

49%

10.246

118.383

14

19.668.580

49.529.627

40%

2.845

32.854

15 16

29.468.645 177.450.823

77.709.827 814.132.059

38% 22%

4.179 21.804

53.964 361.982

17 18

45.204.490 35.606.325

121.548.026 40.063.613

37% 89%

6.835 4.695

83.729 59.902

19

57.106.076

73.507.245

78%

7.508

120.314

20 21

385.449.608 12.017.609

1.175.200.754 58.659.015

33% 20%

31.075 2.613

670.456 33.096

22 23 24

441.772.991 51.965.476 10.629.552

1.671.577.355 97.189.183 35.803.552

26% 53% 30%

28.890 10.161 1.769

736.766 99.016 17.599

1.769.605.042

5.835.382.404

30%

199.733

3.258.124

Fuente: Informe Estadstico: Poblacin, Aportes y Subsidio Monetario Ao 2009, Superintendencia del Subsidio Familiar. Elabor: CGR - CDSS. DES SOCIAL

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Como resultado de los procesos de auditora, se establece que el 88% de las Cajas de Compensacin Familiar cumplen con los principios de Eficiencia, Eficacia, Economa y Equidad y el 12% cumplen parcialmente con estos principios. Cuadro N. 21 Cumplimiento de los principios del control fiscal en las CCF
Concepto sobre cumplimiento de los principios de control fiscal Cumple Cumple Cumple Cumple parcialmente Cumple Cumple Cumple Cumple Cumple Cumple parcialmente Cumple Cumple Cumple Cumple parcialmente Cumple Cumple Cumple Cumple Cumple parcialmente Cumple Cumple Cumple Cumple Cumple

N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Entidad Auditada Caja de Compensacin Familiar del Amazonas -CAFAMAZ Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Antioquia Caja de Compensacin Familiar de Arauca -COMFIAR Caja de Compensacin Familiar Atlntico Caja de Compensacin Familiar del Cesar -COMFACESAR Caja de Compensacin Familiar del Choc -COMFACHOC Caja de Compensacin Familiar de Crdoba -COMFACOR Caja de Compensacin Familiar del Huila -COMFAMILIAR Huila Caja de Compensacin Familiar Regional del Meta COFREM Caja de Compensacin Familiar del Putumayo -COMFAMILIAR PUTUMAYO Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Quindo Caja de Compensacin Familiar de Risaralda -COMFAMILIAR RISARALDA Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Santander Caja de Compensacin Familiar de Sucre -COMFASUCRE Caja de Compensacin COMFENALCO Tolima Caja de Compensacin Familiar del Valle del Cauca COMFAMILIAR ANDI COMFANDI Caja de Compensacin Familiar de Caldas Caja de Compensacin Familiar del Magdalena -CAJAMAG Caja de Compensacin Familiar de COMFENALCO Cartagena Caja de Compensacin Familiar COMPENSAR Caja de Compensacin Familiar de Cundinamarca -COMFACUNDICaja de Compensacin Familiar COLSUBSIDIO Caja de Compensacin Familiar COMFABOY Caja de Compensacin Familiar del Caquet -COMFACA

Fuente: CGR-Informes de Auditora a las Cajas de Compensacin Familiar Modalidad Especial PGA 2010. Elabor: DES Social

Para emitir concepto sobre el cumplimiento de los principios de control fiscal, se consider:

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1. Consistencia del recaudo de aportes parafiscales entre contabilidad y tesorera; 2. Gestin de recuperacin de aportes parafiscales de empresas morosas; 3. Aplicacin de procedimiento para suspensin o expulsin de empresas; 4. Distribucin de recursos de acuerdo con los porcentajes de Ley; 5. Inversin, mantenimiento y uso de recursos de la reserva legal de liquidez; 6. Facilidad para el acceso al subsidio (medios de pago); 7. Divulgacin a beneficiarios sobre requisitos para acceder a cuota monetaria, subsidios en especie, de vivienda y desempleo; 8. Cumplimiento de criterios de los beneficiarios en cuota monetaria, subsidio en especie, subsidios de vivienda de inters social y de apoyo al desempleo; 9. Adecuacin y resultados alcanzados en la asignacin del subsidio en especie; 10. Ejecucin de los recursos de los fondos Fonede, Fovis, Foniez y Fosyga; 11. Oportunidad en transferencia de recursos del Fosyga a la EPS-S cuando los recursos se administran directamente por la Caja; 12. Cobertura de poblacin estudiantil potencial (en servicios o en especie); 13. Mecanismos de verificacin para la insercin social y/o compensacin familiar; 14. Evaluacin de satisfaccin de los usuarios de los servicios sociales; 15. Cumplimiento de metas del Plan Estratgico o de Accin de la Caja. De los procesos de auditora, se infieren las siguientes conclusiones: Los recursos sobre los cuales ejerce el control fiscal la CGR ante las Cajas de Compensacin Familiar son parafiscales del 4% que son pagados por los empleadores afiliados. Por otra parte, el artculo 19 de la Ley 789 de 2002 que clarifica el rgimen de afiliacin voluntaria para expansin de cobertura de servicios sociales permite que los pensionados, independientes, desempleados y voluntarios puedan realizar aportes a las CCF, sin que dicha suma otorgue derechos para el pago de subsidio; no obstante, pueden acceder a los servicios sociales, y pueden postularse para recibir el subsidio de vivienda de inters social. Al respecto es materia de discusin, la competencia de la CGR sobre los aportes de los pensionados, independientes, desempleados y voluntarios, porque no se ajustan a las caractersticas de un recurso parafiscal (obligatoriedad, destinacin especfica,

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condicin de contribucin, regulacin excepcional, etc.), aunque se benefician de los recursos parafiscales a travs de los subsidios en servicios y de vivienda de inters social. Conforme a la descripcin contable del Plan nico de Cuentas para el Sistema de Subsidio Familiar en Colombia 2009, los ingresos se registran mediante el sistema contable de causacin, con excepcin de los aportes, los cuales se registran por el sistema de caja, es decir, cuando se reciben. Esta situacin conlleva que en algunas Cajas no haya una adecuada gestin de cobro de los recursos parafiscales a las empresas afiliadas que se encuentran en mora, debido a falta de controles y a polticas flexibles de las Administraciones que no aplican los mecanismos de suspensin y expulsin. As mismo, las bases de datos de empresas afiliadas, en algunos casos, incluyen empresas activas y no activas, lo que puede conducir a alterar las estimaciones de la Superintendencia de Subsidio Familiar para determinar el cociente nacional. Esto impacta finalmente en la distribucin de los recursos parafiscales al interior de cada caja de compensacin familiar. En trminos generales, las CCF se han ajustado a los porcentajes de distribucin establecidos por la normatividad vigente, lo que se evidencia en las fuentes de los fondos de destinacin especfica y los disponibles para el pago de la cuota monetaria. Esta, en general, la pagan a los beneficiarios que cumplen con los requisitos establecidos en la ley y de acuerdo con las modalidades de abono en la tarjeta, que se entrega para identificarse y acceder a los servicios sociales, giro de cheques, y abono en cuenta de grandes empresas que se encargan de entregar el dinero a los trabajadores o que se encuentran en localidades diferentes a la sede principal de la Caja. En la mayora de las Cajas se presentan excedentes de los recursos apropiados para cuota monetaria, en razn a que no todos los trabajadores afiliados cuentan con beneficiarios que tengan derecho a este subsidio en dinero. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 1769 de 2003, cuando una Caja de Compensacin Familiar despus de pagar las cuotas monetarias que le correspondan no supera el porcentaje obligatorio del 55%, la diferencia con respecto a la cuota de referencia ser girada a las Cajas de Compensacin Familiar cuyo porcentaje sea inferior a la cuota de referencia, con el objeto de lograr la cuota monetaria equitativa al interior de cada departamento, teniendo en cuenta los criterios de ingresos, cociente y nivel de desarrollo socioeconmico de los mismos. Esta transferencia entre Cajas, es determinada por la Superintendencia de Subsidio Familiar a travs de acto administrativo, o los excedentes del 55% apropiados para cuota monetaria sern destinados para aumentar los subsidios en los programas de inversin social de la misma Caja.

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Para la vigencia 2009, la Superintendencia del Subsidio Familiar87 estableci que en la mayora de las Cajas de Compensacin Familiar los subsidios en dinero adjudicados corresponden aproximadamente al 50% del total apropiado para esta destinacin. En 2008, el saldo final de recursos disponibles en el Fonede fue de $123.346,1 millones, y en 2009, de $156.629,2 millones, lo que evidencia un incremento del 27%. Lo anterior permite inferir, que se realizaron menores apropiaciones en el Fonede para la vigencia 2009, y por ende una menor ejecucin; pese a que de los recursos de este fondo se realizaron transferencias al Fovis, en algunas cajas. Esto de acuerdo con la ley88 que establece Una vez surtidos los traslados de recursos de los desempleados, sin discriminacin con o sin vinculacin anterior a las cajas de compensacin familiar, los saldos no ejecutados durante la respectiva vigencia fiscal, de todos los recursos del fondo para apoyar el empleo y la proteccin del desempleado, sern destinados para el fondo obligatorio para el subsidio familiar de vivienda de inters social de las cajas, Fovis, de conformidad con la regulacin sobre la materia". Las Cajas de Compensacin Familiar conforme a la regulacin prevista para el Fonede, deben realizar operaciones de crdito para la microempresa y la pequea y mediana empresa, con el objeto de promover la creacin de empleo adicional. En ese mbito, las Cajas otorgan beneficio a una parte del crdito que es no reembolsable, en el equivalente al cien por ciento de las cotizaciones parafiscales a salud, pensiones y riesgos profesionales por un perodo de contratacin equivalente a cuatro meses, siempre que el empleador demuestre que mantiene la relacin laboral durante un perodo adicional igual al del subsidio89. La ejecucin de los recursos destinados a los programas de microcrdito del Fonede es baja en la mayora de las Cajas, porque los medianos, pequeos y microempresarios no acceden a ellos por falta de divulgacin del programa o porque consideran el beneficio poco atractivo. Adems, los pocos microcrditos otorgados con recursos de Fonede, no estn encaminados a la creacin de puestos de trabajo, como se evidencia desde la radicacin de las solicitudes de los microcrditos, en la mayora de los casos revisados, por lo que no se logra el impacto que dio origen al fondo y al programa de microcrdito.

87 88

Resolucin 0169 del 12 de abril de 2010. Pargrafo, numeral 14.8, Artculo 1. la Ley 920 de 2004 que adicion el artculo 6 de la Ley 789 de 2002. 89 Artculo 7 de la Ley 789 de 2002.

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El artculo 10 de la Ley 789 de 2002 sobre el rgimen de apoyo para desempleados con vinculacin anterior a las cajas de compensacin familiar, define que los jefes cabeza de hogar que se encuentren en situacin de desempleo luego de haber estado vinculados al sistema por un perodo no menor a un ao dentro de los tres aos anteriores a la solicitud de apoyo, tendrn derecho con cargo a los recursos de FONEDE a los siguientes beneficios: a) Subsidio equivalente a un salario y medio mnimo legal mensual, el cual se dividir y otorgar en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se podrn hacer efectivas en aportes al sistema de salud, bonos alimenticios y/o educacin, segn la eleccin del beneficiario; b) Capacitacin para el proceso de insercin laboral. Para este rgimen de subsidios a desempleados con vinculacin anterior, se destina el 30% de los recursos administrados en Fonede y para capacitacin en el proceso de insercin laboral, el 25%. Por su parte, el artculo 11 de la Ley 789 sobre el rgimen de apoyo para desempleados sin vinculacin anterior a cajas de compensacin familiar, establece que los jefes cabeza de hogar que se encuentren en situacin de desempleo, podrn acceder al subsidio equivalente a un salario y medio mnimo legal mensual, el cual se otorgar en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se podrn hacer efectivas a travs de aportes al sistema de salud, bonos alimenticios o educacin, segn la eleccin del beneficiario. Para este rgimen de subsidio a desempleados sin vinculacin anterior a cajas de compensacin familiar se destina el 5% de los recursos administrados por Fonede. A 30 de junio de 2009, existen recursos disponibles del Fonede por $214,2 millones, de los cuales se descont el valor de sus propios postulantes y luego se ordena trasladar entre Cajas $210,4 millones para pago de subsidios, siendo receptoras Combarranquilla, Comfaca, Compensar, Cafasur y Comfiar90. No obstante, los traslados de compensacin entre Cajas, se evidencia que los recursos para los regmenes de apoyo al desempleo no son suficientes para cubrir la totalidad de postulantes a nivel nacional, porque se consolidan 140.299 postulantes que equivalen a subsidios a desempleados por $104.571,9 millones. A diciembre 31 de 2009, se presenta una situacin an ms preocupante, porque los recursos disponibles suman $396,0 millones; mientras que el consolidado a nivel nacional presenta 143.252 postulantes con subsidios por $110.662,2 millones. En la mayora de las Cajas de Compensacin Familiar se evidencia desarticulacin entre el programa de capacitacin para la insercin laboral y el programa de microcrdito o la bolsa de empleo del SENA que es la regla a seguir establecida en el numeral 5 del artculo 19 del Decreto 2340 de 2003.
90

Resolucin 398 de 2009 de la Superintendencia del Subsidio Familiar

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El Fovis est constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente Caja de Compensacin Familiar (Ley 633 de 2000). Antes la Ley 3 de 1991 estableci que el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solucin de vivienda de inters social. Las familias con ingresos inferiores a dos salarios mnimos legales mensuales podrn acceder al subsidio de vivienda sin el requisito del ahorro programado siempre y cuando tengan garantizada la financiacin completa de la solucin de vivienda a la que aspiran91. Se observ que despus de haber sido asignados los subsidios de vivienda, algunos beneficiarios rechazan el subsidio o se vence el plazo para ser reclamado, porque no logran obtener la totalidad de recursos para financiar su vivienda, no cuentan con la cultura del ahorro, no pueden comprometer recursos para un ahorro programado, o la vivienda que haban considerado adquirir no cumple con los requisitos de ley (por ejemplo sismo-resistencia, existencia de planos, etc.). Durante la vigencia 2009, se vencieron o rechazaron 6.099 subsidios de vivienda de inters social que ascienden a $48.979.166 (ver cuadro 22). Cuadro N. 22. Subsidios vencidos o rechazados
N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Entidad auditada Caja de Compensacin Familiar del Amazonas CAFAMAZ Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Antioquia Caja de Compensacin Familiar de Arauca COMFIAR Caja de Compensacin Familiar Atlntico Caja de Compensacin Familiar del Cesar COMFACESAR Caja de Compensacin Familiar del Choc COMFACHOC Caja de Compensacin Familiar de Crdoba COMFACOR Caja de Compensacin Familiar del Huila -COMFAMILIAR Huila Caja de Compensacin Familiar Regional del Meta COFREM Caja de Compensacin Familiar del Putumayo -COMFAMILIAR PUTUMAYO Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Quindo Caja de Compensacin Familiar de Risaralda -COMFAMILIAR RISARALDA Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO Santander Caja de Compensacin Familiar de Sucre COMFASUCRE Caja de Compensacin COMFENALCO Tolima Caja de Compensacin Familiar del Valle del Cauca COMFAMILIAR ANDI COMFANDI Caja de Compensacin Familiar de Caldas Caja de Compensacin Familiar del Magdalena CAJAMAG Caja de Compensacin Familiar de COMFENALCO Cartagena Caja de Compensacin Familiar COMPENSAR Caja de Compensacin Familiar de Cundinamarca -COMFACUNDICaja de Compensacin Familiar COLSUBSIDIO Caja de Compensacin Familiar COMFABOY Caja de Compensacin Familiar del Caquet COMFACA TOTALES

N Subsidios vencidos o rechazados 1 122 6 2 4 32 27 3 33 118 30 20 669 151 13 4 1.926 45 2.856 37 6.099

Valor 9.108 883.993 47.194 19.500 45.838 292.310 202.275 30.559 299.759 1.030.710 237.965 156.816 5.447.221 1.065.126 107.707 38.847 14.952.068 333.230 23.461.945 316.995 48.979.166

Fuente: Datos calculados por la CGR DES Social con base en informes de auditora de los Informes de Ejecucin del FOVIS suministrados por la Superintendencia del Subsidio Familiar, sobre las 24 Cajas de Compensacin Familiar auditadas.

91

Artculo 69, Ley 633 de 2000.

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El Fondo para la Atencin integral de la niez y Jornada escolar, se cre con la Ley 789 de 2002 y se financia con los recursos que se autorizaron en la Ley 633 de 2000, los cuales se invierten en programas abiertos a la comunidad. Los programas que se ejecuten a travs de Foniez deben atender a la poblacin ms pobre y vulnerable, dando prioridad a los nios, nias y jvenes de los niveles I y II del Sisben o en situacin de exclusin social o vulnerabilidad, haciendo nfasis en aquellos que se encuentren en condicin de discapacidad o desplazamiento92. Adems, los programas de atencin integral de la niez deben beneficiar a los nios y nias desde los cero hasta los seis aos de edad93. Los programas de jornada escolar complementaria benefician a los nios, nias y jvenes que estn matriculados en algn grado del nivel de educacin bsica y media en un establecimiento educativo. Los programas de las Cajas a este respecto deben contribuir con el adecuado desarrollo integral, fsico, cognitivo, social y emocional de los nios, nias y jvenes, con la participacin activa de la comunidad y de la familia en su ejecucin y seguimiento. En general, las actividades realizadas por las Cajas de Compensacin Familiar para la vigencia 2009 con cargo al Foniez se adecuan a los objetivos especficos definidos para los programas, con un alto nfasis en nutricin, bibliotecas y actividades culturales. Establece tambin la reglamentacin que, por tratarse de poblacin pobre y vulnerable, en estos programas no deber cobrarse ninguna cuota a los beneficiarios; sin embargo, en algunas Cajas se establecen tarifas para acceder a los programas, principalmente una cuota reguladora de los programas de nutricin. El artculo 217 de la Ley 100 de 1993 establece que las CCF destinen recursos de los recaudados por subsidio familiar, para financiar el rgimen de subsidios en salud. De tal suerte pueden administrar directamente, de acuerdo con la reglamentacin que se expida para el efecto, los recursos del rgimen subsidiado. Aquellas Cajas que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentacin, deben girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garanta. En este contexto, de las 24 Cajas auditadas, 15 que equivalen al 62.5% giran los recursos a la subcuenta del Fosyga administrado por el Ministerio de Proteccin Social, y 9 que equivalen al 37.5%, administran los recursos directamente a travs de las EPS-S en convenios con los entes territoriales para la atencin del rgimen subsidiado 94. Al cierre de la vigencia 2009, se estableci que existen recursos disponibles (saldo final a diciembre 31) en el Fosyga administrados directamente por las Cajas, que ascienden a $149.335,9 millones, que frente al saldo final de 2008, $96.562,6
92

En el Decreto 1729 de 2008 se reglamenta lo pertinente al Foniez Artculo 29 de la Ley 1098 de 2006 o Cdigo de Infancia y Adolescencia. Tomado de los informes de auditoria modalidad especial, con base en el PGA 2010

93 94

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millones, presenta un incremento del 54,7%. Lo anterior, evidencia que las CCF cuentan con recursos disponibles para aumentar la cobertura del rgimen subsidiado en Colombia; no obstante, han manifestado que las bases de datos de los entes territoriales no se encuentran depuradas, lo que dificulta el incremento de la cobertura. Los programas de educacin y servicios sociales se evaluaron en cuanto a la cobertura, en razn a que no existe disposicin normativa o regulatoria que exija la diferenciacin de los recursos parafiscales del 4% de los ingresos con otras fuentes que se aplican en obras y programas sociales, lo que limit la evaluacin financiera. De acuerdo con la categorizacin establecida en el artculo 5 del Decreto 827 de 2003, los Consejos Directivos de las Cajas de compensacin familiar, definen las tarifas para acceder a los servicios sociales, las cuales deben ser diferenciales, notorias y tangibles con subsidios inversamente proporcionales a los salarios devengados por el usuario, sin detrimento de la eficiencia y eficacia de los mismos. El numeral 7 del captulo IV Tarifas de la Circular 23 de 2003 expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar establece que El incremento del IPC, no los costos, son el referente ms importante para la fijacin de tarifas y los subsidios se establecen con relacin a stos, poltica vlida para la totalidad de servicios, excepto para los de tarifas reguladas, los cuales se someten a la normatividad legal vigente, tal es el caso del Rgimen Subsidiado, Rgimen Contributivo, tiquetes areos, educacin, entre otros. Al respecto es importante aclarar, que cuando el servicio o el programa son nuevos, se debe contar con el estudio de costos reales, para la fijacin de las tarifas y aprobacin de la Superintendencia. En complemento al rgimen tarifario, los Consejos Directivos deben aprobar y autorizar los presupuestos como gua de referencia para el manejo financiero de las Cajas, y velar por la correcta aplicacin de los recursos en cada uno de los programas conforme con los principios de legalidad, equilibrio financiero y eficiencia. Se observ que las CCF incluyen las proyecciones de los ingresos por recaudos de parafiscales del 4%, aportes de pensionados, independientes, desempleados y voluntarios, y los ingresos pagados por los usuarios de los servicios sociales, entre otros. En relacin con la estimacin de los gastos de administracin, instalacin y funcionamiento y costos operativos para los servicios sociales se definen en un estudio tcnico, con base en el cual, se fijan las tarifas de los servicios sociales, en los cuales se identifica el valor a pagar por el usuario y la proporcin subsidiada de acuerdo con las categoras.

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Del anlisis realizado sobre coberturas frente a las tarifas, se establece que el subsidio aplicado a los servicios sociales, en la mayora de las Cajas de compensacin familiar no corresponde a los estimados presupuestalmente, porque depende de la demanda por categoras, la cual se ve afectada por la situacin econmica, de seguridad, temporadas vacacionales y climticas, entre otras. Al realizar un clculo de los usos efectivos por categora frente a las tarifas, se obtiene un valor equivalente al subsidio en servicios, que en la mayora de las Cajas es inferior al valor establecido por la diferencia entre los ingresos de los usuarios y, los costos operativos y gastos de administracin, instalacin y funcionamiento; por lo que generalmente, termina aplicndose un mayor valor de recursos parafiscales para el sostenimiento de los programas sociales (educacin, recreacin, etc.) Se ha observado que los colegios de las CCF presentan tarifas de matrcula y pensin aparentemente altas en relacin con los ingresos de los trabajadores afiliados. Por ejemplo para la categora A (personas que devengan hasta 2 salarios mnimos mensuales legales vigentes) oscilan entre $60.000 y $120.000 por estudiante, ya aplicado el subsidio. Los recursos parafiscales que se recaudan y se distribuyen a los fondos Fonede, Foniez, Fosyga y Fovis, se mantienen en inversiones que generan rendimientos financieros, los cuales en su mayora se incorporan a estos; sin embargo, las Cajas de Compensacin Familiar asumen un principio de unidad de caja para manejar los dems recursos parafiscales, que se invierten junto con los de otras fuentes, generando rendimientos que posteriormente no se diferencian en su destinacin, sino que se llevan de acuerdo con el Plan nico de Cuentas del Subsidio Familiar como un incremento de los ingresos no operacionales, y por ende engrosan los remanentes. Finalmente, en la mayora de las Cajas de Compensacin Familiar no se tiene diferenciada la fuente de los recursos que llevaron a la construccin y/o adquisicin de activos, por lo que no se aplic el programa de Activos Fijos. Las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 Los grandes retos para reducir los actuales niveles de pobreza y desigualdad son95: 1. Articular el Sistema de Proteccin Social para que sea un sistema integrado, con capacidad institucional, que responda a las necesidades de aseguramiento de la poblacin y apoye a las familias ms pobres.
95

PND 2006-2010, Pg.113

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2. Fortalecer la Promocin Social para la reduccin de desigualdades socioeconmicas, racionalizando la oferta de servicios, y teniendo a la familia como sujeto de intervencin. 3. Mejorar la focalizacin de subsidios, llevando a cabo una reingeniera de procesos de focalizacin en los programas sociales. El Conpes Social 100 recomend a los Ministerios y dems entidades ejecutoras, desarrollar en este cuatrienio lo siguiente: (1) revisar los procesos de identificacin, seleccin y asignacin de recursos de los programas sociales existentes; (2) avanzar en la sistematizacin de los registros administrativos de beneficiarios; (3) avanzar en el diseo e implementacin de una estructura articulada entre los diferentes programas sociales, que facilite el monitoreo de los procesos de seleccin y asignacin de subsidios; (4) evaluar las metodologas de focalizacin e implementar acciones que garanticen su actualizacin y su aplicacin y administracin transparente. As mismo, en materia de subsidios al desempleo entregados, los indicadores del Sistema de gestin y seguimiento de las metas del gobierno (SIGOB), arrojan que la meta proyectada para el cuatrienio 2006- 2010 fue de 322.804, siendo el resultado con corte a 31 de marzo de 2010 de 319.159, lo que constituye un avance del 98.9% Cuadro N. 23. Subsidios al desempleo entregados, avances del cuatrienio 20062010 Periodo Meta Resultado Avance Cuatrienio 322.804 319.159 98.87% 2006-2010
Fecha de actualizacin: 10/05/2010 Fecha de corte: 31/03/2010 Fuente: SIGOB

En cuanto a los indicadores de avances, correspondiente al nmero de afiliados, durante el cuatrienio se observa un avance del 86.1%.

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Cuadro N. 24. Acumulado de afiliados a las CCF, avances del cuatrienio 2006-2010 Periodo Meta Resultado Avance Cuatrienio 6.800.000 5.854.752 86.1% 2006-2010
Fuente: SIGOB, fecha de actualizacin: 19/05/2010 Fecha de corte: 30/04/2010

Durante el cuatrienio, las empresas afiliadas a las Cajas de Compensacin superaron la meta propuesta en un 122.1% Cuadro N. 25. Acumulado de empresas afiliadas a las CCF, avances del cuatrienio 20062010
Periodo Cuatrienio 2006-2010 Meta 274.000 Resultado 334.658 Avance 122,14%

Fuente: SIGOB, fecha de actualizacin: 19/05/2010 fecha de corte: 30/04/2010

Resumen estadstico de las Cajas de Compensacin Familiar CCF

Durante el periodo 2006 a 2010 el nmero de Cajas de Compensacin familiar, que operan en el pas han variado su cantidad de la siguiente manera: Cuadro N. 26. Variacin absoluta de CCF, 2006-2010 Perodo Nmero de CCF en el pas 2006 50 2007 50 2008 48 2009 46 2010 44
Fuente: Superintendencia del subsidio familiar.

La variacin del nmero de cajas se debe a que en los ltimos cuatro aos se han fusionado las siguiente: 96: Comfamiliar Cartago con Combando Valle; Comfamiliar Afidro con Compensar; Comfaminorte Honda con Comfenalco Tolima; Comfamar
96

Superintendencia del subsidio familiar oficio 2010ER31800, destino a DES social Contralora General de la Repblica

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Buenaventura con Comfenalco Valle; Comfaunin Palmira con Comfandi Valle, Comfamiliar Tula con Comfandi Valle. Cuadro N 27 Cajas de Compensacin Familiar Poblacin Cubierta 2006-2009

Variables Empresas Afiliadas Total Afiliados** Total Poblacin Cubierta * Total Aportes Ao- (miles de pesos) Total Subsidio Monetario Pagado (miles de pesos) Cuota Promedio Mes Persona a cargo

Diciembre 2006

Diciembre 2007

Diciembre 2008

Diciembre 2009

229.324 277.736 325.902 331.342 4.858.857 5.340.618 5.665.950 5.781.793 12.399.123 13.380.908 14.065.633 14.583.337 2.000.035.986 2.267.081.122 2.596.384.679 2.897.333.182 662.184.738 724.666.529 809.147.549 900.133.350 15.044 15.760 16.712 18.592

Variacin Prom 2006/2009 20,20 9,08 8,45 20,36 16,59 11,17

Fuente: Informes Estadsticos Mensuales enero a diciembre 2006 a 2009 Superintendencia del Subsidio Familiar. Elabor: CGR (DES Social) ** Incluye trabajadores dependientes, facultativos, pensionados, voluntarios, por fidelidad con exencin.*Incluye personas a cargo y cnyuges

Grfico N 20.

Fuente: Informes Estadsticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009 - Superintendencia del Subsidio Familiar. Elabor: CGR (DES Social)

En relacin con las empresas afiliadas se observa un incremento durante el periodo 2006 a 2009, significando una variacin promedio del 20,2%, lo que corresponde al mayor nmero de afiliados y por ende, de cobertura. As mismo, durante este periodo se justifica el incremento en la escala de aportes y en

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consecuencia un mayor subsidio monetario pagado. La grafica muestra una ampliacin de cobertura ao tras ao. El aumento entre 2006 y 2009 corresponde a 102.018 empresas nuevas afiliadas, debido en gran parte a la exigencia legal y formal de la aplicacin de de la planilla PILA, sistema que favoreci el control y cruce de informacin reportada por los aportantes y disminuy la evasin y elusin de aportes. Grfico N. 21.

/ Fuente: Informes Estadsticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009 - Superintendencia del Subsidio Familiar, elabor CGR - DES Social ** incluye trabajadores dependientes, facultativos, pensionados, voluntarios, por fidelidad, con exencin.

Se observa que durante el periodo 2006-2009, los afiliados pasan de 4.858.857 a 5.781793, lo que corresponde a 922.936 nuevos trabajadores afiliados, esto incluye a beneficiarios y no beneficiarios. Grfico N. 22.

Fuente: Informes Estadsticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, SSF, Elabor: CGR (DES Social) *incluye personas a cargo y cnyuges

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En el grfico 22, es notable el aumento de la cobertura de la poblacin debido al crecimiento de la economa del pas al inicio del ltimo cuatrienio de gobierno. Grfico N. 23.

Fuente: Informes Estadsticos mensuales enero a diciembre 2006 a 2009 - Superintendencia del Subsidio Familiar. Elabor: CGR (DES Social).

La variacin en el total de aportes por ao aumenta de $2.000.035.986 en el ao 2006 a $2.897.333.182 en el ao 2009, arrojando una diferencia en ascenso de $897.297.196. Grfico N. 24.

Fuente: Informes Estadsticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, Superintendencia del Subsidio Familiar. Elaboro: CGR (DES Social)

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El pago del subsidio monetario asciende de $662.184.738 en el 2006 a $900.133.350 en el 2009, observndose una diferencia de $237.948.612 correspondiente a subsidios monetarios pagados. Grfico N. 25.

Fuente: Informes Estadsticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, Superintendencia del Subsidio Familiar. Elaboro: CGR (DES Social)

La cuota promedio mensual por persona a cargo ascendi de $15.044 en el ao 2006 a $18.592 en el ao 2009, presentando una diferencia de $3.548. Grfico N. 26.

Fuente: Informes Estadsticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, Superintendencia del Subsidio Familiar. Elabor: CGR (DES Social)

Es notable el cambio observado durante el periodo 2006 -2009, cuando aumenta la cobertura en las empresas afiliadas y consecuentemente el total de afiliados, el total de poblacin cubierta, el total de aportes y as mismo el total del subsidio monetario entregado, debido al crecimiento de la economa del pas al inicio del ao 2006 que

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trajo consigo generacin de empresas, a pesar de que ese crecimiento econmico no correspondi con la baja en el desempleo97. Tambin, es relevante el aporte de la planilla integrada de liquidacin de aportes, PILA, por cuanto este sistema permite mayor organizacin, fidelidad en el pago de los aportes y sobre todo un mejor control de evasin y elusin. Las empresas muestran una variacin promedio total de 20,2% durante el periodo comprendido entre 2006 y 2009, cuando los cambios ms significativos se producen en Bogot y la Costa Atlntica. Grfico N. 27.

Fuente: Informes estadsticos mensuales a diciembre de 2009, Cajas de Compensacin Familiar y Supersubsidio. Elabor: CGR (DES Social)
97

http://www.elempleo.com/Clientes/news_cli.asp?not_id=2459, fecha de consulta: mayo 13 de 2010 pese a que durante 2005 y 2007 la tasa de desempleo haba presentado una tendencia a la baja, sta no parece haber respondido en gran medida al mayor ritmo de crecimiento econmico experimentado durante este perodo: un incremento de 6,15 puntos porcentuales en el crecimiento anual del PIB entre esos aos se tradujo en una cada de 0,60 puntos porcentuales en la tasa de desempleo (promedio mvil 12 meses). Sin embargo, ante un proceso de desaceleracin econmica, el empleo muestra una reaccin importante a la baja: entre septiembre del 2007 y septiembre del 2008, el ritmo de crecimiento del PIB present una cada de 3,8 puntos porcentuales, que se tradujo en un incremento de 0,85 puntos porcentuales en la tasa de desempleo. De esta manera, entre los pases de la regin que experimentaron reducciones en su ritmo de crecimiento econmico durante el ltimo ao, Colombia present el mayor deterioro en trminos de ocupacin laboral. Si bien es importante resaltar que Colombia es el segundo pas de la regin que en el 2008 present una mayor desaceleracin del PIB, debe tenerse en cuenta que la tasa de desempleo del pas se encuentra 5,24 puntos porcentuales por encima de la tasa promedio de desempleo de los pases de la regin (8,99 por ciento).

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La Regin de Occidente muestra mayor nivel de compensacin frente a las otras, siguindole Bogot, Centro Oriente y Costa Atlntica, el mbito de operacin de las Cajas es de carcter regional exceptuando a la Caja de Compensacin Familiar -COMCAJA, que opera a nivel nacional. Las empresas afiliadas por presentan una variacin promedio total de 9.08 % durante el periodo comprendido 2006 -2009, se observa que la mayor variacin se presenta en la Orinoqua que pasa de 82.858 trabajadores afiliados en el ao 2006 a 118.859 en el 2009. Grfico N. 28.

Fuente: Informes estadsticos mensuales a diciembre 2009 - Cajas de Compensacin Familiar Superintendencia de Subsidio, elabor CGR -DES Social

Se observa concentracin por regiones, debido a que su desarrollo o tamao es directamente proporcional a la evolucin econmica de la regin que representa, situacin que hace la diferencia entre los sectores urbano, rural y su participacin en la estructura econmica. El nmero de beneficiarios ha disminuido sustancialmente durante el periodo 2006- 2009,( ver grfico No. 29) notndose su mayor variacin en el orden 2, que corresponde al requisito de hasta 2 salarios mnimos mensuales, seguido del orden 1, que corresponde hasta 1 salario mnimo, situacin que denota que en las empresas la mayora de sus empleados devengan entre 1 y 2 salarios MLV.

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Grfico N. 29.

Fuente: Informe mensual diciembre 2006 2009, Cajas de Compensacin Familiar y Superintendencia de Subsidio, elabor CGR - DES Social

El grfico anterior muestra que el ao 2006 representa el periodo de mayor cobertura y predominan los afiliados que devengan entre 1 y 2 salarios mmlv, rango de salario que sigue marcando los periodos subsiguientes de 2007, 2008 y 2009. Conclusiones

Es de gran importancia efectuar una revisin del sistema normativo que rige el manejo, y distribucin de recursos que administran las Cajas de Compensacin Familiar por cuanto la reglamentacin vigente adolece de poca claridad en muchos aspectos. En materia contable, se presentan grandes confusiones en la identificacin financiera de los recursos propios y recursos de orden parafiscal, generando dificultades en el proceso de control y seguimiento al manejo de las contribuciones. Las Cajas deben caracterizarse por ser un sistema de inclusin social donde su principal funcin sea la efectividad de la prestacin de sus servicios, orientada a mejorar la calidad de vida de la sociedad, sobre todo de la poblacin ms vulnerable y de menor acceso geogrfico, como aquellas poblaciones rurales apartadas por problemas de movilidad. El debate que se suscita con respecto al manejo de las CCF, es si se eliminan, siguen como estn o se modifican algunos aspectos de su funcionamiento e inclusive de su financiamiento. Para muchos el 4% constituye un aspecto negativo sobre los costos de produccin y en contra de la generacin de empleo, pero desde la ptica del empleado de menores ingresos, se convierte en un incentivo y

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sobre todo en un ingreso laboral que compensa el bajo ingreso en la nmina. El debate finalmente versa sobre la disyuntiva entre tasa de ganancia y tasa salarial. No se puede olvidar que las Cajas de Compensacin Familiar, se definen como entes jurdicos de naturaleza especialsima, cuya funcin predeterminada es el pago del subsidio familiar, entendida sta como una prestacin social de obligatorio pago por parte de todos los empleadores del sector pblico o privado que tuvieran uno o ms trabajadores de carcter permanente. Actividad que cumplen en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de los recaudos del subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 789 de 2002 le han asignado y que, en todo caso, estn relacionadas con el rgimen subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la seguridad social. Bibliografa 1. El sistema de subsidio familiar en la seguridad social en Colombia, 2003, Gerardo Arenas Monsalve, Universitas, diciembre No. 106, Pontificia universidad Javeriana, Bogot 2. http://www.cajasdecompensacion.cl/inicio/cajas-decompensacion/historia/cajas-en-el-mundo, fecha :10 de Febrero de 2010 3. http://www.minproteccionsocial.gov.co/VBeContent/library/documents/DocN ewsNo14838DocumentNo1493.PDF, 18 de marzo de 2010. 4. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6906, consejo de estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponente: Augusto Trejos Jaramillo, 18 de marzo de 2010 5. http://www.dansocial.gov.co/capturasiss/files/Dansocial_Informe_Comparativo_Caj as_Compensacion_Familiar.pdf, fecha: 5 de marzo de 2010, direccin de planeacin, polticas e investigacin, grupo de educacin e investigacin, eje de trabajo: estadstica, informe comparativo cajas de compensacin familiar 2007 2008 6. http://www.colsubsidio.com/es_caja/index.html fecha: 10 de Febrero de 2010 7. Informe de Auditora CGR, Modalidad Especial PGA 2010 8. Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 9. www.dane.gov.co, consultado 2 de junio de 2010 10. http://www.cajasdecompensacion.cl/inicio/cajas-de-compensacion/historia/linea-detiempo, fecha: 15 de abril de 2010 11. Informe de auditora prototipo o piloto, Caja de compensacin familiar, Cafam 2009 Contralora General de la Repblica., pgs. 7 y 8. 12. Evaluacin Ejecutiva de la poltica del fondo para el fomento del empleo y proteccin al desempleado (Fonede) Descripcin del programa, Emilio A. Carrasco G., 02/11/2009.

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13. Evolucin sectorial y nacional de las contribuciones parafiscales y aportes a la seguridad social por Carlos Javier Barbosa Castaeda con la colaboracin de Liliana Morales Hurtado 14. Revista Economa Colombiana de la Contralora General de la Repblica, edicin 319, julio de 2007 - Poltica cambiaria: Revaluacin y crecimiento econmico, pg. 111-123 15. Informalidad empresarial en Colombia: alternativas para impulsar la productividad, el empleo y los ingresos Mauricio Santa Mara Salamanca- Retos y perspectivas de la institucionalidad laboral de Amrica Latina Jrgen Weller La formalizacin empresarial, prioridad para la competitividad Hernando Jos Gmez Restrepo 16. http://www.secretariaSenado.gov.co/estudiosARD/041%20CAJAS%20DE%20COMPENSACI%D3N%20FAMILIAR%20EN% 20COLOMBIA.pdf, consultado 31 de mayo de 2010 17. http://www.cajasdecompensacion.cl/inicio/cajas-de-compensacion/historia/cajas-enel-mundo, fecha :10 de Febrero de 2010
18. http://www.losheroes.cl/Contenido/navegacionapoyo/9-preguntas_frecuentes.aspx, Abril de 2010 fecha: 15 de

19. http://camara.ccb.org.co/documentos/5756_foro_experiencias_en_formalizacion_empresarial_y_lab oral_Parte_2.pdf, fecha: 22 de mayo de 2010 IMPACTO DE LA INFORMALIDAD EMPRESARIAL EN El CRECIMIENTO Y LA PRODUCTIVIDAD 20. Asociacin Nacional de Cajas de Compensacin Familiar- Asocajas, presentacin, centro de pensamiento y observatorio, Reflexiones sobre la parafiscalidad laboral en Colombia. 21. Stefano Farn, Presentacin Parafiscalidad y Empleo, Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social, U. Externado de Colombia, Bogot, Marzo de 2010. 22. http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR_PORTA-6522567.html

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Parafiscalidad de la Seguridad Social y control fiscal


Las empresas promotoras de salud La poltica pblica constituye un esfuerzo del Estado y una estrategia de solucin a problemas socialmente relevantes para procurar la cohesin e inclusin sociales. En la dcada de los noventa el Sistema de Salud Colombiano experiment transformaciones radicales pues pas de ser un Sistema Nacional de Salud (SNS) a un Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Ley 100 de 1993, cuyos principios se basan en que la salud es un derecho fundamental98, cre regmenes y actores nuevos con funciones determinadas en pro de la universalizacin del acceso a los servicios. Hoy existe una amplia preocupacin por la crisis que presenta el sector, cuyas manifestaciones, desde hace algn tiempo, son: dificultades con la liquidez y el flujo de los recursos lo cual ha conducido a un dficit consolidado de los hospitales, una cartera muy importante de las EPS con las IPS y de estos con sus proveedores; evasin y elusin en los aportes y en el proceso de compensacin por los errores de informacin; situaciones no comprobables sobre ingresos y egresos que difieren de las condiciones verdaderas de afiliacin; recobros al Fosyga no correspondientes en cantidades y precios de medicamentos, entre otras. Todo lo anterior hace temer por el futuro del sistema pues la iliquidez amenaza la permanencia de los prestadores tanto pblicos como privados, de proveedores y en general del cuerpo mdico asistencial. Esa falta de liquidez ha superado la capacidad de accin y reaccin de los gremios, de las entidades adscritas, de los responsables de la direccin y control y en general ha afectado a todos los actores que participan en las acciones y procesos del sector salud. Adems, 15% de la poblacin colombiana carece de cobertura y an no se logra la universalidad; los planes obligatorios de los dos regmenes (POS-Contributivo y POS-Subsidiado) son diferentes aunque se han dado pasos dirigidos a igualarlos; hay deficiencias notorias en calidad en la salud pblica pero tambin en la privada y, no todos los hospitales pblicos se han modernizado. Adicionalmente, la intermediacin de las EPS es motivo de crtica y denuncias permanentes, que la

98

Artculo 25 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948); Proclamacin de los derechos de los nios en la Asamblea General de las Naciones Unidas (1959)

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califican de costosa, ineficiente y de constituirse en barrera de acceso entre el usuario y los mdicos o los hospitales.99 La situacin podra empeorar por las circunstancias econmicas del pas, y en particular, por el desempleo y la evasin que restringen las cotizaciones obligatorias al rgimen contributivo (RC). El panorama laboral colombiano es complicado tanto por la situacin econmica (interna y externa) como tambin por fenmenos estructurales que han hecho que la insercin laboral de los individuos con menor nivel educativo sea cada vez ms difcil. A pesar de los sntomas de mejora en la industria y el comercio despus de la crisis de 2009, el desempleo sigue arrojando cifras preocupantes que afectan el nmero de cotizantes del rgimen contributivo y por ende, los recursos del sistema; con el agravante del aumento de los afiliados al rgimen subsidiado (RS). El modelo del SGSSS se hizo sobre el supuesto de que el sector formal de la economa sera el principal generador de empleo y, por lo tanto, de recursos a travs del rgimen contributivo, lo cual permitira cubrir a la mayor parte de la poblacin. Entre tanto, el rgimen subsidiado dependera de los recursos de solidaridad del contributivo. Pero esto no ha ocurrido; actualmente, este rgimen apenas logra cubrir un 40%100. El aumento del desempleo y la informalidad han contribuido al estancamiento del rgimen contributivo pues tienen efectos directos sobre su funcionamiento en el ejercicio (o saldo) de la cuenta de compensacin del Fosyga, que constituye la base de su sostenibilidad. Como consecuencia, hay mayor presin sobre el gasto pblico en salud y sobre las finanzas pblicas que deben asumir el financiamiento de los servicios prestados a la poblacin que no pertenece al contributivo. A pesar del esfuerzo fiscal para ampliar la cobertura y la prestacin de servicios del rgimen subsidiado, la proporcin que el Gobierno destina de su presupuesto para la financiacin de la salud a travs de los entes territoriales ha venido disminuyendo desde el ao 2000. La Ley 715 de 2001 orden que los departamentos asumieran el pago de los servicios no incluidos en el POS que reclaman los afiliados. Esto trajo consigo una progresiva reduccin de los recursos que financian la porcin de servicios no POS, mediante transferencias de la Nacin a los departamentos, mientras que se ha tratado de mantener la ampliacin de la cobertura del rgimen subsidiado. Esto
99

Ronderos, Mara Teresa. Lo mejor y lo ms dbil del sistema de salud colombiano. Entrevista a expertos internacionales. Revista Semana. Lunes 6 Julio 2009
100

http://www.asivamosensalud.org/index.php?option=com_content&view=article&id=199:porcentajede -cobertura-de-afiliacion-al-regimen-contributivo&catid=59:Indicadores&Itemid=73. Consultado abril 2010.

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ha creado una crisis en las finanzas de los entes territoriales que se refleja en el dficit de 600.000 millones de pesos observado en 2009. Como es obvio esta situacin desencadena una interrupcin en el flujo normal de los recursos que afecta entre otros, los pagos de las EPS y las IPS pblicas y privadas. En el contexto descrito, uno de los objetivos de este aparte es lograr una aproximacin a las circunstancias de la poltica pblica que involucra a los recursos parafiscales de las EPS en el periodo 20062009; pero tambin, hacer una revisin y compilacin del control fiscal que, de acuerdo con la ley, la CGR ha ejercido recientemente sobre algunas de estas empresas. El Sistema de Salud Colombiano: generalidades Antes de la aparicin del SGSSS, exista en Colombia el SNS creado formalmente en 1975 mediante el decreto 56 de enero del mismo ao. La funcin del SNS fue articular un conjunto de actores que funcionaban separadamente para procurar la salud de la comunidad en los aspectos de promocin, prevencin, recuperacin y rehabilitacin101. El SNS comprenda los subsistemas privado (poblacin con capacidad de pago que poda acceder a una asistencia en salud de forma particular), de seguridad social (trabajadores) y pblico (sector oficial encabezado por el Ministerio de Salud y servicios seccionales de salud, con prestaciones a travs de los hospitales pblicos)102 pero el SNS tena problemas de cobertura y acceso, que condujeron a reformarlo varias veces y a su desmonte en 1993 103. Este fue precedido por la Ley 10 de 1990 que inici la reorganizacin de la salud en el marco de la descentralizacin. La Constitucin Poltica de 1991 consagr el derecho a la salud al determinar que el Estado deba garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes en el marco de un Estado Social de Derecho (Artculos 1 y 2), enunci el derecho irrenunciable a la seguridad social (Artculo 48), estableci que la Seguridad Social podra ser prestada por entidades pblicas o privadas y que no se podran destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. Adems, formaliz las bases fundamentales para el nuevo sistema de seguridad social descentralizado y con la participacin de actores privados, aseguradores, prestadores, donde el Estado se dedicara a dirigir y establecer polticas.104
101 102

Decreto 56 de 1975. Jorge Vivas Reyna, El Sistema Nacional de Salud, Fedesarrollo, Bogot, 1998, p. 17. 103 Yuri Gorbaneff, Torres, Sergio y col. Flujo de recursos en el Sistema de salud. Anlisis Del Proyecto De Ley 052. Revista Gerencia y Polticas de salud, diciembre de 2005. p 101. 104 Contralora General de la Repblica, Inclusin y exclusin Social en Colombia, Informe social, 2008, p. 24.

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Al analizar los resultados a 2003, diez aos despus de haber entrado a funcionar el SGSSS, se observ que los recursos pblicos y privados del sector salud en 1994-2000 crecieron en 39,1%, pasando de 6,3% del PIB en 1994 a 8,2% en 2000105; sin embargo, estos recursos y la aplicacin del mecanismo de mercado no permitieron mejorar sustancialmente la salud ni la cobertura. Por eso en 2004 se presentaron catorce proyectos para la reforma del SGSSS.106 Posteriormente, fue promulgada la Ley 1122 de 2007 que hizo algunas modificaciones al sistema implantado en 1993 y cuyo objetivo fue realizar ajustes para mejorar la prestacin de los servicios. La reforma afect aspectos de direccin, universalizacin, financiacin, equilibrio entre los actores del sistema, racionalizacin, mejoramiento en la prestacin de servicios de salud, fortalecimiento de los programas de salud pblica y de las funciones de inspeccin, vigilancia y control. El Sistema est basado en el aseguramiento, la competencia de las administradoras del seguro y de las prestadoras de servicios y la solidaridad redistributiva para financiar a los ciudadanos ms desposedos. Son reglas del servicio pblico de salud: la obligatoriedad, la proteccin integral, la libre escogencia, la autonoma de instituciones, la descentralizacin administrativa, la participacin social, la concertacin y la calidad.107 El Sistema comprende: i) Organismos de Direccin, Vigilancia y Control: Ministerio de la Proteccin Social, la Superintendencia Nacional en Salud, la Comisin de Regulacin en Salud (CRES). ii) Organismos de Administracin y Financiacin: Entidades Promotoras de Salud; Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud; y el Fondo de solidaridad y garanta, Fosyga. iii) Instituciones prestadoras de servicios de salud, pblicas, mixtas o privadas. iv) Empleadores, trabajadores dependientes y sus organizaciones y trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo, los pensionados y los beneficiarios del SGSSS en todas sus modalidades. Marco legal y funciones Como se ha mencionado, el marco legal que rige la actividad de las EPS est determinado por la Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y sus decretos complementarios. De acuerdo con estos ordenamientos, las EPS tienen las siguientes funciones: Ser delegatarias del Fosyga para la captacin de los aportes de los afiliados al Sistema.

105 106

Documento Conpes 2002:3. Gorbaneff, Yuri; Torres, op. cit., pag 101. 107 Ley 100 de 1993, Libro II, titulo 1 capitulo 1.

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Promover la afiliacin de grupos de poblacin no cubiertos. Organizar la forma y mecanismos a travs de los cuales los afiliados y sus familias puedan acceder a los servicios de salud en todo el territorio nacional. Definir procedimientos para garantizar el libre acceso de los afiliados y sus familias a las IPS. Establecer procedimientos para controlar la atencin integral, eficiente, oportuna y de calidad en los servicios prestados por las IPS. Remitir al Fondo de Solidaridad y Compensacin la informacin relativa a la afiliacin del trabajador y su familia, las novedades laborales, los recaudos por cotizaciones y los desembolsos por el pago de la prestacin de servicios.108 La Ley 1122 estableci la regulacin de la integracin vertical patrimonial. Declar que las EPS no pueden contratar, directamente o a travs de terceros, con sus propias IPS ms del 30% del valor del gasto en salud. Tambin determin que las EPS del RS deben contratar obligatoria y efectivamente un mnimo porcentual del 60% del gasto en salud con las Empresas Sociales del Estado (ESE) debidamente habilitadas en el municipio de residencia del afiliado, siempre y cuando exista all la correspondiente capacidad resolutiva.

Las Cotizaciones y el financiamiento La Ley 100 organiz y configur un nuevo sistema de salud en Colombia. Tom sus fundamentos del modelo del pluralismo estructurado que, respecto a la financiacin y los recursos, plantea explcitamente:
En un sentido estricto, el financiamiento se refiere a la movilizacin de dinero de fuentes primarias (hogares y empresas) y de fuentes secundarias (el gobierno en todos los niveles y los organismos internacionales), y a su acumulacin en fondos reales o virtuales (por ejemplo, fondos para el aseguramiento pblico, presupuestos pblicos para la atencin a la salud, ahorros familiares), que pueden entonces ser asignados a travs de diversos arreglos institucionales para la produccin de servicios. A su vez, la funcin de prestacin se refiere a la combinacin de insumos dentro de un proceso de produccin, la cual ocurre en una estructura organizacional particular y conduce a una serie de productos (i.e., servicios de salud) que generan un resultado (i.e., 109 cambios en el estado de salud del usuario)

En el sistema colombiano actual, los subsidios pasan de entregarse a la oferta para trasladarse a la demanda. El Fosyga, creado para administrar los recursos de la salud pblica y de la seguridad social110, por encargo fiduciario maneja las
108 109

Ley 100 de 1993 Juan Luis Londoo y Julio Frenk, Pluralismo estructurado Hacia un modelo innovador para la reforma de los sistemas de salud de Amrica Latina, BID, 1997. p 8. 110 Artculos 218 de la ley 100 y 1. del Decreto 1283 de 1996.

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cotizaciones obligatorias de los trabajadores dependientes e independientes y de las empresas; igualmente, se encarga de gestionar los recursos para hacer efectivo el principio de solidaridad con el rgimen subsidiado y parte de la salud pblica. Las cotizaciones que recaudan las EPS pertenecen al SGSSS. Para la organizacin y garanta de la prestacin de los servicios incluidos en el POS a cada afiliado, el SGSSS reconoce a la EPS un valor per cpita o unidad de pago por capitacin, UPC. Esta unidad es una tarifa fija que se paga segn su edad y gnero e independientemente de si utiliza o no los servicios; se establece en funcin del perfil epidemiolgico de la poblacin relevante, de los riegos cubiertos y de los costos de prestacin del servicio en condiciones medias de calidad, tecnologa y hotelera. La Ley 1122 de 2007 aument la cotizacin al rgimen contributivo y hoy es de 12,5% sobre el ingreso o salario base de cotizacin. Uno punto cinco (1,5) de la cotizacin es trasladado a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir al rgimen subsidiado. Las cotizaciones de los regmenes especiales y de excepcin se incrementaron en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que es destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco mencionado111. De acuerdo con la Ley 100, las EPS deben manejar los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema, en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad. Las empresas recaudan las cotizaciones obligatorias de los afiliados por delegacin del Fosyga, del monto recaudado descuentan el valor de las UPC fijadas para el POS y trasladan la diferencia al Fosyga. En caso de que la suma de las UPC que deben recibir segn las circunstancias de sus afiliados (sexo y grupo etreo) sea mayor que los ingresos por cotizaciones, el Fosyga deber cancelar la diferencia a las EPS que as lo reporten. Parafiscalidad de los recursos del SGSSS Para analizar la esencia de parafiscalidad que tienen los recursos del SGSSS es preciso remitirse al artculo 29 del Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que seala textualmente:
Son contribuciones parafiscales los gravmenes establecidos con carcter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y nico grupo social o econmico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,

111

El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual slo fue incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%).

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administracin y ejecucin de estos recursos se har exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarn slo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los rganos que formen parte del Presupuesto General de la Nacin se incorporarn al presupuesto solamente para registrar la estimacin de su cuanta y en captulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser efectuado por los rganos encargados de su administracin .

Claramente, los recursos del SGSSS encajan en esta descripcin por lo que deben considerarse y manejarse como recursos parafiscales. Adems del EOP, hay varias sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la parafiscalidad de los recursos del SGSSS. A continuacin se revisan algunas de las ms relevantes para este estudio. La Corte observando los recursos que manejan las EPS y las Cajas de Compensacin Familiar respecto a las UPC, manifest mediante Sentencia C-655 de agosto de 2003, que stos conservan la naturaleza de parafiscales y en ningn caso pasan a ser privados, por cuanto se encuentran en el ciclo de uso de los recursos dispuestos para garantizar el servicio de la seguridad social en salud. Adems, aclar que los recursos destinados al POS pertenecen al sistema y no pueden calificarse como rentas propias de las EPS por cuanto no configuran el simple pago por los servicios administrativos que ellas prestan, sino que fundamentalmente representan el clculo de los costos para la adecuada prestacin del servicio.
en nuestro ordenamiento jurdico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generacin de ingresos pblicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto aunque en ocasiones se registre en l- afecto a una destinacin especial de carcter econmico, gremial o de previsin social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administracin, segn razones de conveniencia legal, de un organismo autnomo, oficial privado. No es con todo, un ingreso de la Nacin y ello explica porqu no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberana fiscal, de manera que slo el Estado a travs de los mecanismos constitucionalmente diseados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre tambin con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinacin, en los beneficiarios potenciales y en la determinacin de los sujetos gravados. 112

112

Corte Constitucional, Sentencia C-30B del 7 de julio de 1994.

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Las Sentencias C-577 y SU-480 de 1997; T-569 de 1999; C-821 de 2001; C-1040 de 2003, entre otras han puntualizado, que en la medida en que los recursos econmicos que soportan el Sistema, particularmente los que provienen de las cotizaciones al POS, conllevan una naturaleza particular determinada por su finalidad social, no pueden ser objeto de destinacin ni utilizacin diferente al sistema integral de seguridad social en salud, definindolos por sus caractersticas y elementos constitutivos, como una tpica contribucin de carcter parafiscal con destinacin especfica. Reafirmando el concepto de parafiscalidad la Sentencia C-655 dice textualmente:
Respecto de las UPC, es decir, respecto de los recursos que manejan y administran las EPS, hay que decir que estos conservan la naturaleza de parafiscales, y en ningn caso pasan a ser privados, por cuanto se encuentran en el ciclo del uso de los recursos dispuestos para garantizar el servicio de la Seguridad Social en Salud. En reciente pronunciamiento la Corte, interpretando el contenido de las disposiciones que regulan el sistema de seguridad social en salud, y siguiendo el precedente fijado en las sentencias SU-480 de 1997, C-139 de 1999 y C-363 de 2001, aclar que los recursos destinados al plan obligatorio de salud, pertenecen al sistema, y que no pueden calificarse como rentas propias de las EPS por cuanto no configuran el simple pago por los servicios administrativos que ellas prestan, sino que fundamentalmente representan el clculo de los costos para la adecuada prestacin del servicio.

Por otro lado y examinando la embargabilidad de estos recursos parafiscales la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 1997 establece:
En primer lugar, los recursos provenientes de contribuciones parafiscales no son rentas que se hallen incorporadas en el Presupuesto General de la Nacin; en segundo lugar, por disposicin legal los recursos provenientes de contribuciones parafiscales tienen una destinacin especfica determinada en la misma ley; y, en tercer lugar, las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (no a la entidad que los administra). Entonces, se concluye, dichos recursos no son inembargables por no estar incluidos en el Presupuesto Nacional pero, por tener destinacin especfica, slo pueden ser pasibles de medidas cautelares en procesos que se adelanten para el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurdicas que tengan por objeto el desarrollo de esa destinacin especfica, esto es, la prestacin de servicios de salud....

El fin ltimo de un pronunciamiento tal, implica la proteccin de estos recursos recaudados en caso de algn embargo o proceso en contra de una determinada EPS; as que, puede garantizarse la continuidad de la prestacin de los servicios a los afiliados.

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Cobertura de las EPS, recursos parafiscales de las EPS vs. nmero de beneficiarios En cobertura, pese al panorama descrito antes, hay importantes logros: en 2007 alcanz cerca del 76% de la poblacin objetivo, lo cual sumado a los regmenes especiales alcanza entre el 80% y el 85% de la poblacin113. De todas formas es importante recordar que la cobertura (usuarios afiliados a los dos regmenes), no garantiza el acceso real y oportuno a la atencin en salud. El grfico presenta la evolucin de la afiliacin al SGSSS observndose un gran aumento de cupos en el rgimen subsidiado vs. la poblacin cotizante del rgimen contributivo (casi un 60% en el primero frente a un 40% en el contributivo). Grfico N. 30.
Evolucin de la distribucin porcentual de afiliacin al SGSSS, Colombia, 2001-2008
100% 80%
P o rc e n ta je

60% 40%

20% 0%
R.Cont ribut ivo R.Subsidiado

1 1 3.335.932 1 1 .069.1 82

2 1 3 .1 65.4 63 1 1 .444 .0 03

3 1 3 .8 05.201 1 1 .867.94 7

4 1 4.857.250 1 5.553.474

5 1 5.533.582 1 8.581 .41 0

6 1 6 .0 29.505 20.1 07.223

7 1 7.1 65.88 3 21 .598.932

8 1 7.476.025 23.60 1 .000

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social. Elabor DES Social.

Esta situacin genera desbalance financiero porque la poblacin subsidiada es ms que la cotizante y, aunque el fenmeno apuntara a lograr cobertura universal, puede llegar un momento en el que no sea viable la financiacin solidaria. En efecto, la tendencia de la afiliacin al RC ha sido diferente de aquella del RS: el mayor crecimiento se present en los aos 2004 y 2006 con un incremento aproximado del 3 y 2,9%, con respecto a los aos anteriores respectivos. En 2007, se present un crecimiento negativo de -0,4%. Uno de los principales factores que han afectado la afiliacin al RC es que las personas que han perdido su empleo no tienen la capacidad de realizar los aportes a la seguridad social, con el agravante de que tampoco pueden acceder al rgimen subsidiado, pues segn la encuesta del Sisben, tienen haberes que les impiden ser beneficiarios de los subsidios. Adems, el nmero de trabajadores independientes es creciente, lo cual afecta tambin el recaudo del contributivo porque, en general, ellos cotizan sobre ingresos menores a los verdaderos.
113

Barn Leguizamn, Gilberto. Colombia: Cuenta de Seguridad Social. Centrgolo, Oscar (Editor), La Seguridad Social en Amrica Latina y el Caribe Una propuesta metodolgica para su medicin y aplicacin a los casos de argentina, Chile y Colombia, Cepal y Naciones Unidas, 2009.

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Grfico N. 31.
VICHADA

Afiliados al SGSSS por depto y regimen

VAUPES VALLE TOLIMA SUCRE SANTANDER SAN ANDRES RISARALDA

TOTAL AFILIADOS

QUINDIO PUTUMAYO NORTE DE SANTANDER NARINO META MAGDALENA LA GUAJIRA HUILA GUAVIARE

SUBSIDIADO

GUAINIA CUNDINAMARCA CORDOBA CHOCO CESAR CAUCA CASANARE CAQUETA CALDAS BOYACA BOLIVAR BOGOTA D.C. ATLANTICO ARAUCA ANTIOQUIA

CONTRIBUTIVO

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

7000000

AMAZONAS

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30 de abril de 2010. Elabor CGR. DES- Social.

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Grfico N. 32.
Afiliados por grupo etareo y regimen
20000000

18000000

16000000

14000000

12000000

10000000

8000000

0 A 4 AOS 5 A 14 AOS 15 A 44 AOS 45 A 64 AOS MAS DE 65 AOS

6000000

4000000

2000000

0 CONTRIBUTIVO SUBSIDIADO TOTAL AFILIADOS

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30 de abril de 2010. Elabor CGR. DES Social.

Grfico N. 33.
Afiliados por genero y regimen
25000000

20000000

15000000 FEMENINO MASCULINO 10000000

5000000

0 CONTRIBUTIVO SUBSIDIADO TOTAL AFILIADOS

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30 de abril de 2010. Elabor CGR. DES Social.

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Grfico N. 34.
Afiliados por regimen, genero y gruo etareo

TOTAL AFILIADOS

MASCULINO MAS DE 65 AOS MASCULINO DE 45 A 64 AOS MASCULINO DE 15 A 44 AOS MASCULINO DE 5 A 14 AOS SUBSIDIADO MASCULINO DE O A 4 AOS FEMENINO MAS DE 65 AOS FEMENINO DE 45 A 64 AOS FEMENINO DE 15 A 44 AOS FEMENINO DE 5 A 14 AOS FEMENINO DE O A 4 AOS

CONTRIBUTIVO

1E+06

2E+06

3E+06

4E+06

5E+06

6E+06

7E+06

8E+06

9E+06

1E+07

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30 de abril de 2010. Elabor CGR. DES Social.

Grfico N. 35.
Afiliados R. Contributivo por tipo
10000000

9000000

8000000

7000000

6000000

5000000

Serie1

4000000

3000000

2000000

1000000

0 TIPO C TIPO B TIPO A

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30 de abril de 2010. Elabor CGR.DES Social.

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Grfico N. 36.
Afiliados Regimen subsidiado por tipo
20000000

18000000

16000000

14000000

12000000

10000000

Serie1

8000000

6000000

4000000

2000000

0 TIPO F TIPO O

Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30 de abril de 2010. Elabor CGR. CDSS. DES Social.

En estos grficos se observa que el grupo de mayor cobertura en el sistema de salud son las mujeres de 15 a 44 aos, seguidos por los hombres de ese mismo grupo etreo. Los afiliados al rgimen subsidiado son ms que los del contributivo y, los cotizantes del contributivo apenas superan los ocho millones, lo cual sugiere que la financiacin del sistema est lejos de ser viable pues el grupo de poblacin que depende de los cotizantes es ms del doble. Adems, muestran que en los departamentos con mayor desarrollo hay mayor cobertura, especialmente del rgimen contributivo. Poltica pblica del financiamiento, Rgimen Contributivo a) Subcuenta de compensacin Los recursos que financian la compensacin en el rgimen contributivo provienen de la diferencia entre los ingresos por cotizacin de sus afiliados y el valor de las UPC, que le son reconocidos por el Sistema a cada EPS. Las entidades cuyos ingresos por cotizacin sean mayores que las UPC reconocidas trasladarn estos recursos a la subcuenta de compensacin, para financiar a las entidades en las que aqullos sean menores que las ltimas.

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Grfico N. 37. Crecimiento de los recursos de gastos en la subcuenta de compensacin del Fosyga
$1 0 ,00 0,000 $9 ,00 0,000 $8 ,00 0,000 $7,00 0,000 $6 ,00 0,000 $5,00 0,000 $4 ,00 0,000 $3 ,00 0,000 $2 ,00 0,000 $1,00 0,000 $0

Proceso de compensaci n $6 ,555,285 $8 ,04 1 ,877 $8 ,916,816

Incapacidades $1 66 ,126 $1 98 ,8 66 $1 97,795

Licencias $1 2 0,668 $304 ,587 $205,775

M adres co munit arias $3 5,360 $56,930 $50,038

Ot ros event os y fallos d e tutela $300 ,0 00 $78 9,296 $1,2 1 0,678

Remuneraci n f iduciaria $12,736 $19,995 $25,751

Rendimient os f inanciero s $4 ,783 $5,418 $5,66 5

20 07 20 08 20 09

200 7

200 8

200 9

Fuente: Ministerio de Proteccin Social. Acuerdo Presupuesto de Fosyga 2009. Elaborado por la DES Social.

Grfico N. 38. Crecimiento porcentual de los recursos en Subcuenta de Compensacin

Fuente: Ministerio de Proteccin Social. Acuerdo Presupuesto de Fosyga 2009. Elabor CGR. CDSS. DES Social.

La Superintendencia Nacional de Salud debe realizar el control de las sumas declaradas y tiene la facultad de imponer las multas que defina el respectivo reglamento. b) Subcuenta de solidaridad Para cofinanciar con los entes territoriales los subsidios a los usuarios afiliados segn las normas del rgimen subsidiado, el Fosyga cuenta con los siguientes recursos: Un punto de la cotizacin de solidaridad del rgimen contributivo.

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El monto que las Cajas de Compensacin Familiar destinen a los subsidios de salud. Un aporte del presupuesto nacional. Los rendimientos financieros generados por la inversin de los anteriores recursos. Los rendimientos financieros de la inversin de los ingresos derivados de la enajenacin de las acciones y participaciones de la nacin en las empresas pblicas o mixtas que se destinen a este fin por el CONPES. Los recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras correspondientes a la produccin de la zona Cusiana y Cupiagua. Los recursos del IVA social destinados a los planes de ampliacin de la cobertura de seguridad social a las madres comunitarias del ICBF de que trata la Ley 6 de 1992.

Los recursos de solidaridad se deben transferir a la cuenta especial en los fondos seccionales, distritales y locales para el manejo de los subsidios en salud. Anualmente, en el Presupuesto General de la Nacin, se debe incluir la partida correspondiente a los aportes que debe hacer el gobierno nacional al Fosyga. Para definir el monto de las apropiaciones se toma como base lo reportado por el Fosyga en la vigencia inmediatamente anterior al de preparacin y aprobacin de la Ley de presupuesto y ajustados con base en la variacin del ndice de precios al consumidor, certificado por el Dane. c) Subcuenta de promocin de la salud Para la financiacin de las actividades de educacin, informacin y fomento de la salud y de prevencin secundaria y terciaria de la enfermedad se definir el porcentaje del total de los recaudos por cotizacin que se destinar a este fin, el cual no podr ser superior a un punto de la cotizacin del rgimen contributivo. Estos recursos se podrn destinar al pago de las actividades que realicen las EPS y que se consideren de mayor impacto en la prevencin de enfermedades. d) Subcuenta de enfermedades catastrficas y accidentes de trnsito El cubrimiento de las enfermedades catastrficas se financia con: Los recursos del Fonsat. Una contribucin equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el seguro obligatorio de accidente de trnsito, que se cobra en adicin a ella. Impuesto social a las armas y municiones. A partir del 1 de enero de 1996 se crea el impuesto social a las armas de fuego que ser pagado por quienes las porten en el territorio nacional y que ser cobrado con la expedicin o

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renovacin del respectivo permiso y por el trmino de ste. El impuesto tendr un monto equivalente al 10% de un salario mnimo mensual. Impuesto social a las municiones y explosivos que se cobrara como un impuesto ad valorem con una tasa del 5 %.

Poltica pblica del financiamiento, Rgimen subsidiado De acuerdo con la Ley 1122 de 2007 el rgimen subsidiado se financia con los siguientes recursos: a) De las entidades territoriales - Los recursos del Sistema General de Participaciones en salud (SGP-S) que se destinarn previo concepto del CONPES, y en una forma progresiva al rgimen subsidiado en salud: en el ao 2007 el 56%, en el ao 2008 el 61% y a partir del ao 2009 el 65%, porcentaje que no podr ser superado. El porcentaje restante se destinar, de acuerdo a la reglamentacin que expida el Gobierno Nacional para financiar la atencin de la poblacin pobre no asegurada, las actividades no cubiertas por subsidio a la demanda y a las acciones en salud pblica. - Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar y los recursos transferidos por Etesa (ahora en liquidacin) a las entidades territoriales, que no estn asignados por ley a pensiones, funcionamiento e investigacin. Estos recursos se contabilizarn como esfuerzo propio territorial. - Sin perjuicio de lo previsto en el primer inciso del artculo 60 de la Ley 715 de 2001, a partir del ao 2009, del monto total de las rentas cedidas destinadas a salud de los departamentos y el Distrito Capital, se destinarn por lo menos el 25% a la financiacin del rgimen subsidiado o el porcentaje que a la entrada en vigencia de la Ley estn asignando, si ste es mayor. Estos recursos se contabilizarn como esfuerzo propio territorial. Para los aos 2007 y 2008 se mantendra en pesos constantes el monto de los recursos de rentas cedidas asignados al rgimen subsidiado en la vigencia 2006. - Otros recursos propios de las entidades territoriales que hoy destinan o que puedan destinar en el futuro a la financiacin del rgimen subsidiado. - Los recursos propios y los dems que asignen las entidades territoriales al rgimen subsidiado, diferentes a los que deben destinar por Ley, debern estar garantizados de manera permanente. b) Del Fosyga

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- Uno punto cinco de la cotizacin del rgimen contributivo y de los regmenes especiales y de excepcin. - El gobierno nacional aportar un monto por lo menos igual en pesos constantes ms un punto anual adicional a lo aprobado en el presupuesto de la vigencia del ao 2007 cuyo monto fue $286.953.000.000. En todo caso el gobierno nacional garantizar los recursos necesarios para cumplir con el proceso de universalizacin de la poblacin de SISBEN I, II y III en los trminos establecidos en la presente ley. - El monto de las cajas de compensacin familiar de que trata el Artculo 217 de la Ley 100 de 1993. c) Otros - Los recursos que para tal efecto sean aportados por gremios, asociaciones y otras organizaciones. - Los rendimientos financieros que produzcan las diferentes fuentes que financian el rgimen subsidiado. - El 15% de los recursos adicionales que a partir de 2007 reciban los municipios, distritos y departamentos como participacin y transferencias por concepto de impuesto de rentas sobre la produccin de las empresas de la industria petrolera causada en la zona de Cupiagua y Cusiana. - Los recursos que aporten los afiliados que tienen derecho a subsidio parcial y que quieran optar al subsidio pleno o al POS del rgimen contributivo. - Los recursos del rgimen subsidiado de salud transferidos por el Sistema General de Participaciones y el Fosyga se distribuirn dentro de los municipios y distritos con criterio de equidad territorial. En todo caso, se garantizar la continuidad del aseguramiento de quienes lo han adquirido, siempre y cuando cumplan los requisitos para estar en el rgimen subsidiado. Poltica pblica del financiamiento, poblacin vinculada El artculo 20 de la Ley 1122 estableci que las entidades territoriales deben contratar con empresas sociales del Estado debidamente habilitadas, la atencin de la poblacin pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su rea de influencia, la entidad territorial, previa autorizacin del Ministerio de la Proteccin Social o por quien delegue, podr contratar con otras instituciones prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas. Flujo de recursos del SGSSS Si hay algo que caracteriza el SGSSS son los mltiples eslabones que componen su cadena y los trmites que tienen que realizar los integrantes para acceder a los

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recursos. Los recursos, sin embargo, existen. El ideal sera lograr en un esquema que permita una aplicacin adecuada de los mismos en los tiempos oportunos. El siguiente cuadro presenta los recursos del SGSSS y permite deducir que recursos si hay, el problema es el flujo de los mismos a travs de todos los entes y participantes. Cuadro N. 28. Recursos del sistema de seguridad social en salud 2009
Rgimen Contributivo Cotizacin Recobros Rgimen Subsidiado Transferencias Fosyga Esfuerzo Propio Recobros Recursos de Oferta Transferencias Rentas cedidas Ecat-SOAT Otros Usos TOTAL Fuente: Tomado de ANDI, Emergencia social en Salud, febrero 2010 $11.5 billones $10.3 billones $1.2 billones $6.8 billones $3.2 billones $2.9 billones $629 mm $41 mm $1.4 billones $879 mm $372 mm $112 mm $4,13 billones $27.59 billones

La Ley 1122 avanz en la organizacin del sistema pero fue insuficiente. El flujo de recursos es deficiente, burocrtico e ineficiente. La mayora de las dificultades que existen en el Sistema se derivan de una demora en el flujo de los recursos, los cuales no llegan oportunamente a las entidades y personas que prestan los servicios. Los entes territoriales tienen dificultades econmicas que impactan a las EPS-S y a las IPS pblicas y privadas, poniendo en riesgo el acceso al servicio. Segn Gestar Salud114, en marzo de 2009 las cuentas por cobrar de sus EPS-S asociadas a los entes territoriales por eventos No-POS ascenda a $3.726 millones y en septiembre subieron a $37.226 millones (aumento de 899% en 6 meses). Los procedimientos y mecanismos legales para distribucin y giro son insuficientes, lo que conlleva ineficiencias y desvo de recursos que perjudican a los actores del sistema, encarece su financiacin y acenta la grave iliquidez denunciada por EPS e IPS. Como consecuencia, en los ltimos meses se agrav
114

http://www.gestarsalud.com/cms/index.php?section=1

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de manera profunda su situacin financiera, lo cual se corrobora con un estudio de la Asociacin Colombiana de Hospitales y Clnicas (ACHC) a junio de 2009, segn el cual las cuentas por cobrar de sus 115 IPS afiliadas a entes territoriales asciende a $529.000 millones, de los cuales el 59% tiene atraso mayor a 90 das; esto demuestra el crecimiento ostensible de la cartera hospitalaria en todo el pas. Las IPS advierten que la cartera con EPS del rgimen contributivo crece significativamente por prestacin de servicios incluidos y no incluidos en el POS, reflejando un cambio sbito en la tendencia a la disminucin que traa dicha cartera en los ltimos aos; segn el estudio de ACHC, las cuentas por cobrar alcanzan $3,57 billones, de los cuales 51.2% es cartera con ms de 90 das de antigedad; el deterioro de la cartera es evidente a junio de 2009, cuando en el contributivo el porcentaje de cartera con ms de 90 das de vencida aument 15 puntos porcentuales y la del subsidiado en 8. En la composicin del financiamiento, el gasto pblico, que incluye seguridad social, representa ms del 80% del gasto total en salud; mientras que la proporcin de desembolsos directos es muy baja.115 Los subsidios han tenido un importante efecto redistributivo. Algunos recursos disponibles para financiacin del sistema no se incorporaron al flujo de recursos, por falta o insuficiencia de trmites y mecanismos para su reconocimiento, lo que agrava la iliquidez de EPS e IPS. Se reconoce que frente al aumento de gastos, los ingresos del sistema son insuficientes para atender la demanda de servicios incluidos y no incluidos en los planes de beneficios, adems de que el sistema debe sostener los niveles de aseguramiento logrados y cumplir con la universalizacin de cobertura y el diseo de un plan de beneficios comn a ambos regmenes que comprenda las prioridades bsicas en salud, como orden la Corte Constitucional. Y de mantenerse la tendencia al aumento de eventos No-POS, en el contributivo en el primer semestre de 2010 los excedentes a los que recurri Fosyga para atender esa demanda, se agotarn. a) Problemas en el flujo de recursos POS y NO POS. A pesar de que los hospitales han recibido apoyo para su gestin y sostenibilidad, algunos de ellos no han logrado superar problemas antiguos como la capacidad desbordada de atencin, congestin de urgencias, demora de las citas de las EPS y problemas de liquidez por el flujo intrincado de recursos del sistema. Por lo tanto, la demora en los pagos del sistema a las EPS se traslada a los hospitales; pero a su vez, los departamentos y los municipios tampoco pagan a estos por los
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Glassman, Amanda L. et al, editores. From few to many: ten years of health insurance expansion in Colombia. Banco Interamericano de Desarrollo - BID y Brookings Institution. NY 2009.

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pacientes pobres que obligatoriamente deben atender y, adems, el Fosyga tambin adeuda a los hospitales casi $250.000 millones por servicios que deban cubrirse con recursos de la cuenta de eventos catastrficos y accidentes de trnsito (ECAT). Partiendo de la base que una persona en el rgimen contributivo le cuesta al sistema alrededor de $500.000 anuales, con $22 billones puede otorgarse atencin a la totalidad de la poblacin, lo que en teora dira que es viable la financiacin del sistema, pero tiene tantos escalones y trmites que el flujo no llega oportunamente a ninguno de los actores del sistema. Para la financiacin de los eventos NO POS del Rgimen se expidi la Resolucin 005334 del 26 de diciembre de 2008, la cual en su Artculo cuarto establece: Financiacin de la atencin de eventos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del Rgimen Subsidiado No POS-S. La atencin de los eventos NO POS-S, se financiar por las entidades territoriales con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones Sector Salud Prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, y los dems recursos previstos en las normas legales vigentes, garantizando el goce efectivo del derecho a la salud de esta poblacin. Los pagos correspondientes se realizarn de conformidad con los procedimientos presupuestales correspondientes. a) Flujo de recursos del Rgimen Subsidiado Segn lo establecido en los numerales c) y d) del artculo 13 de la Ley 1122 de 2007, las EPS pagarn los servicios a los Prestadores de Servicios de Salud habilitados, EPS de ambos regmenes, por anticipado, pero por otro lado, los pagos efectuados por la entidad territorial a las EPS del Rgimen Subsidiado, se harn bimestre anticipado, dentro de los primeros 10 das de cada bimestre. El artculo 45 del Acuerdo 244 de 2003 del CNSSS, que establece que para administrar los recursos del Rgimen Subsidiado y proveer el aseguramiento de la poblacin afiliada a este rgimen, la entidad territorial suscribir un solo contrato con cada administradora del Rgimen Subsidiado, por el nmero de afiliados carnetizados que incluye la poblacin trasladada, la nueva por ampliacin de cobertura y la poblacin de continuidad. Los artculos 17 y 18 del Acuerdo 244 de 2003, consagran que para el reconocimiento de la UPC-s ser requisito indispensable la carnetizacin.

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Los problemas globales de la financiacin del rgimen subsidiado que inciden, condicionan y enmarcan los problemas de manejo presupuestal propiamente dicho, pueden describirse as: La suficiencia de los recursos La evasin estatal, la desviacin de recursos y los pasivos ocultos La complejidad del manejo y la multiplicidad de rutas116 Corrupcin Falta de control del Estado Evasin de aportes y desempleo Tutelas y fallos de la Corte Constitucional b) Flujo de recursos del Rgimen Contributivo La arquitectura del flujo de recursos en el sistema, es muy compleja, impone pasos y retenes innecesarios a los mismos, trmites que no agregan valor y que facilitan prcticas especulativas con los dineros de la salud, haciendo el sistema sensible e indefenso ante la corrupcin.117 Los afiliados y empleadores pagan 10,3 puntos de la cotizacin obligatoria de 12,5% de los ingresos a las EPS (artculo 8). Los afiliados pagan de manera adicional las cuotas moderadoras y copagos (artculo 21). La tercera fuente es 0,25 puntos de la cotizacin de 12,5% que va directamente a la cuenta de las incapacidades por las enfermedades generales en las EPS (artculo 8). Una vez cobradas las cotizaciones obligatorias, las EPS realizan la compensacin, quiere decir se quedan con una UPC por cada afiliado y devuelven el exceso a la subcuenta de compensacin interna del rgimen contributivo de Fosyga (artculo 21). Cuando los aportes que reciben las EPS, no alcanzan a representar una UPC por afiliado, las EPS reciben la diferencia de la misma subcuenta de compensacin interna del rgimen contributivo del Fosyga. Dentro del rgimen contributivo funciona el principio de solidaridad. Los afiliados a este rgimen contributivo pagan poco o mucho, siempre segn sus ingresos, y a pesar de las diferencias de aportes, reciben el mismo POS contributivo. Quiere decir, los afiliados con mayores ingresos ayudan a aquellos con menores ingresos y todos en forma solidaria pagan los servicios de la salud para los afiliados al rgimen contributivo.118
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Jaramillo, Ivn. Hay recursos para los ms pobres? Revista Va Salud. Cuarto Trimestre de 1998 117 Bentez, E; y otros, Ponencia para el segundo debate al proyecto de ley 052 de 2004, Senado de la Repblica, mayo de 2005. Bogot.
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Gorbaneff, Op cit., p 101

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Cuadro N. 29. Recursos del rgimen contributivo


Origen de los recursos Afiliados y empleadores pagan 0,25 puntos de 12,5% de cotizacin para las incapacidades Por enfermedad general (art. 8) Afiliados y empleadores pagan 10,3 puntos De 12,5% de cotizacin (art. 8) Afiliados pagan copagos y cuotas moderadoras (art .8) Fonsal paga los recursos segn decreto 1032/1991 (art. 14) Los compradores de Soat pagan el equivalente a 50% de la prima de Soat (Art. 14) Fuente: Proyecto de ley 052, 2005. Destino de los recursos EPS

EPS, para fines de la compensacin con Fosyga (subcuenta compensacin interna) EPS Fosyga (subcuenta Ecat) Fosyga (subcuenta Ecat)

El proceso de la compensacin crea incentivos a las EPS superavitarias para demorar las transacciones y saldar sus cuentas con el Fosyga tratando de obtener la utilidad financiera de las diferencias entre cotizaciones y montos de las UPC totales. Los rendimientos financieros, generados por las cotizaciones, son propiedad de Fosyga mas no de las EPS que recaudan las cotizaciones. Las EPS pagan 2% de la UPC a la subcuenta de eventos catastrficos y enfermedades de alto costo Ecat de Fosyga (artculo 14). Es el reaseguro que normalmente asume la forma del exceso de prdida. Si bien este trmino es algo confuso, significa algo simple. Cualquier aseguradora est preparada en compensar a sus clientes en el caso del siniestro. Para la aseguradora es la prdida normal y planeada. Cuando la prdida supera lo previsto y lo presupuestado, se vuelve excesiva. De aqu viene el trmino del exceso de prdida Las aseguradoras se reaseguran con las reaseguradoras contra el exceso de prdida. El grfico presenta las EPS-C con mayor nmero de afiliados reportados en compensacin a 31de diciembre de 2008.

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Grfico N. 39. Compensacin de algunas EPS-C a 31 de diciembre de 2008

Fuente: Informe de auditora realizada por CGR a Famisanar vigencia 2008, PGA 2009. Elabor CGR. CDSS. DES Social.

El Estado establece y paga a las EPS la prima de seguro por la atencin de los usuarios y es el reasegurador para las EPS. De esta manera las funciones del aseguramiento que cumplen las EPS siguen siendo reducidas. La mecnica de este reaseguro consiste en que las EPS, para protegerse contra el riesgo de pagar las sumas inesperadas por las enfermedades de alto costo, compran el reaseguro, que por lo general asume la forma del reaseguro del exceso de prdida. Al comprarlo, las EPS responden ante los usuarios por cierto valor de la prdida previsible que se llama la retencin neta. Significa que esta parte de la prdida total es la responsabilidad exclusiva de la EPS. A su vez la EPS retiene, o absorbe esta prdida por cuenta propia. El valor de la retencin neta se pacta con la reaseguradora. Lo que supera la retencin neta, tambin lo paga ella. El riesgo moral es originado por la aseguradora primaria que se siente protegida y comienza a aceptar los riesgos que sin el reaseguro no lo hubiera hecho. Finalmente los recursos llegan a las IPS contratadas por las EPS para la prestacin de servicios. Llama la atencin la restriccin de la integracin vertical patrimonial EPS-IPS. Las EPS no podran contratar con la red propia ms del 30% del total de los servicios (artculo 27). El objetivo de esta restriccin es el de garantizar la igualdad de condiciones para las IPS en sus negociaciones con las EPS y promover la competencia. Para el periodo 2005 2008 se observan los siguientes resultados en los cotizantes y beneficiarios reportados para la compensacin en los departamentos:

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Grfico N. 40. Cotizantes y beneficiarios reportados para la compensacin

Fuente: Portal Fosyga. Elabor CGR. DES Social

Los afiliados fueron compensados por el Fosyga para 26 EPS-C. A diciembre de 2008 se puede observar: 6 de las 26 EPS-C superan individualmente ms del milln de personas, esto es, compensan 14.086.610 afiliados de los 20.708.527 que equivalen al 68,02%. 5 de las 26 EPS-C compensan un nmero de afiliados que oscila entre 500.000 y 1.000.000. En su conjunto a diciembre de 2008 reportaron un total de 4.053.401 compensados (el 15,57%). Las restantes 15 de las 26 EPS-C compensan individualmente un nmero de afiliados inferiores a 500.000. En total, ellas a 31/12/08 reportaron 2.568.516 compensados (el 12,4%del total).119

Segn la Asociacin Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi), las siguiente es la estadstica consolidada de los afiliados a las EPS-C con corte diciembre 31 de 2008, datos que no concuerdan con los informes de las auditoras realizadas por CGR a algunas EPS-C.

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Informe de auditora realizada por CGR a Famisanar vigencia 2008 bajo el PGA.

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Cuadro N. 30. Afiliados a EPS-C segn EPS a diciembre 31 de 2008


Colmdica EPS Salud Total EPS Cafesalud EPS EPS Sanitas Compensar EPS Comfenalco Antioquia EPS Sura Comfenalco Valle EPS SaludCoop EPS Humana Vivir EPS Colpatria Salud EPS Coomeva EPS Famisanar EPS Servicio Occidental de Salud EPS Cruz Blanca EPS Fuente: Tomado de portal de ACEMI, marzo 13 de 2010. 421,983 1,555,180 744,863 847,67 693,164 363,719 1,191,060 323,405 3,501,101 416,553 71,394 2,547,209 1,456,565 719,166 606,082

Los recursos del Fosyga, con la informacin actualizada a Febrero de 2010 se resumen en los siguientes grficos. Grfico N. 41. Recursos del Fosyga a febrero de 2010

Fuente: Portal Fosyga. Elabor CGR. DES Social

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Plan General de Auditoria 2009, realizado a las EPS La CGR, aplicando el Plan General de Auditoria (PGA), durante el ao 2009 realiz un proceso de auditora a varias EPS y EPS-S sobre la vigencia 2008, a continuacin se encontrarn los principales hallazgos de estas auditoras divididos en EPS del rgimen contributivo y EPS del rgimen subsidiado. Empresas promotoras de Salud Subsidiadas, EPS-S Se realiz auditoria de las siguientes EPS del rgimen subsidiado: Asmet, Mutualser, Pijaos, AIC Cauca, Dusakawi EPSI, Selvasalud, Ambuq, Ageime Coosalud. Se realizaron auditoras gubernamentales con enfoque integral modalidad especial, donde se evaluaron los principios de economa, eficiencia, eficacia y equidad con que se administr los recursos pblicos puestos a la disposicin de las EPSS y los resultados de las gestiones en los procesos examinados durante la vigencia 2008. Se examinaron los procesos de contratacin con los entes territoriales, el flujo de pagos tanto de los municipios como a la red prestadora, la gestin de la Empresa en el cumplimiento de sus indicadores y el manejo de las bases de datos. Se examinaron los procesos Financiero, de Gestin y Contratacin relacionados con las diferentes destinaciones de los recursos del Rgimen Subsidiado en la vigencia 2008. En el Proceso Financiero se verific el registro y manejo contable y presupuestal, de la proporcin de los recursos destinados a salud realizando las comparaciones entre saldos bancarios, contables y presupuestales. En el proceso de Gestin, la evaluacin se centr en el cumplimiento de los planes y los indicadores de calidad presentados. En cuanto a la ejecucin de los recursos se examin el proceso de contratacin con los municipios y con la red prestadora de servicios, analizndose las fases precontractual, contractual y el estado de liquidacin de los contratos. Se evaluaron los Mecanismos Internos de Control, con el fin de verificar si los mismos garantizan la efectiva administracin de los recursos.

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Cuadro N. 31. Hallazgos relevantes


EPS AUDITADA DUSAKAWI EPSI CONCEPTO CGR Favorable HALLAZGOS 14 administrativos, 3 a la SNS 13 administrativos, 3 presunta connotacin fiscal, 5 connotacin disciplinaria, 7 Funcin de Advertencia 16 administrativos, 2 disciplinarios 7 administrativos 20 administrativos, 1 connotacin penal, 3 incidencia disciplinaria MUTUAL SER EPS-S Con observaciones 10 administrativos, 7 alcance disciplinario, 1 penal y 6 alcance fiscal 32 administrativos 18 administrativos, 5 alcance fiscal, 7 disciplinarios, 4 incidencia penal

Desfavorable AGEIME COOSALUD EPS-S

AIC CAUCA EPSI AMBUQ EPS-S ASMET EPS-S

No cumple con los principios Cumple con los principios Desfavorable

PIJAOS EPSI SELVA SALUD EPS-S

Con observaciones Desfavorable

Fuente: CGR.CDSS. Informes de auditora.

Dentro de las auditorias se pueden destacar las siguientes observaciones generales de las EPS-S divididas en 7 grandes reas. Observaciones financieras generales. El rubro ms importante en los activos son las cuentas por cobrar netas al rgimen subsidiado. En la contabilidad se observaron gastos administrativos cargados a actividades de prestacin de servicios de salud. Costos cargados al concepto de promocin y prevencin que no tienen relacin con la prestacin de servicios salud, por corresponder a gastos operacionales de administracin, esto hace que los gastos operacionales estn subestimados y los costos operacionales sobrevalorados. Ej: registro de costos por la prestacin de servicios de salud a personal que realiza funciones administrativas pagos por salarios y prestaciones sociales. La informacin contable no es confiable en algunas EPS-S, hay inconsistencias producto de fallas del proceso de registro de facturacin y la aplicacin de pagos o abonos recibidos a los contratos, lo que conlleva sobreestimacin y/o subestimacin de los saldos de dichas cuentas; falta de parametrizacin de los costos y gastos del sistema de nmina con contabilidad.

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Las gestiones para obtener el reintegro efectivo de los recursos que las instituciones financieras descontaron por gravamen a los movimientos financieros han sido insuficientes. Ej.: Hubo retenciones en la fuente por debilidades en la identificacin de la cuenta. Constitucin de cuentas corrientes y encargo fiduciario, donde se depositan los recursos y no en cuenta maestra como ordena la Ley. Como caso especial se encuentra SELVA SALUD EPS-S, que el 27 de octubre de 2009 presentaba presunto incumplimiento en el margen de solvencia, el 11 de noviembre de 2009 presenta registrados embargos segn libros contables, procesos con sentencia judicial entablados por terceros. Esta EPS-S no registra recursos para hacer frente a sus obligaciones. Tiene constituidas 21 cuentas corrientes. Los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2008 no fueron aprobados por la asamblea general de accionistas; para los entes de control se elaboraron unos estados financieros y para los seores accionistas otros, lo que encaja fcilmente como un presunto delito contra la administracin pblica denominado falsedad ideolgica esto tiene connotacin penal, adems se observ presunto detrimento patrimonial por mayor valor cancelado en la contratacin. Por otro lado en contraste, en AMBUQ EPS-S, se verific la existencia de cuentas maestras, adecuada contabilidad y cuentas de bancos estn bajo parmetros de Ley, utilizan el plan nico de cuentas. Cumple con planes, programas, metas y objetivos propuestos. Los procesos de contratacin con los entes territoriales se efectuaron de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente

Observaciones al Flujo de recursos Falta de oportunidad en los pagos de los contratos y la red de prestadores, mora en el pago de las facturas a proveedores entre 30 y 419 da vencidos, glosas que no se cancelaron en el plazo establecido. Pago atrasado a prestadores y cobros atrasados por contratos no liquidados. No se observan gestiones eficaces para obtener el pago oportuno de los entes territoriales. Cartera vencida de ms de 180 das, el crecimiento de la cartera obedece a la no liquidacin de los contratos del rgimen subsidiado del presente ao y de aos anteriores. La facturacin para el primer desembolso no es oportuna, registra mora hasta de 45 das, los Municipios no realizaron los giros a la EPSS oportunamente, las EPSS estn omitiendo la obligacin de cobrar intereses de mora como ordena la Ley. Como caso especial se encuentra PIJAOS EPSI, quien durante la vigencia 2008, dej de trasladar dineros correspondientes a los recursos recibidos de los entes territoriales a la cuenta del Encargo Fiduciario-Pijaos Salud; lo que

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ocasion que no se efectuaran oportunamente pagos a los proveedores, existi desvo de los recursos pues tenan constituidas inversiones afectando el flujo normal de los recursos, incumpliendo con la norma. Los pagos realizados a los prestadores de servicios de salud, por el sistema de capitacin, se realizaron entre 11 y 139 das de mora, Tenan cuentas por cobrar a los municipios hasta de 360 das y no ha realizado cobros de intereses moratorios a los Entes Territoriales por el no pago oportuno de los recursos, los giros para efectuar los pagos por parte de los Entes Territoriales se realizaron entre 13 y 101 das despus del vencimiento. Y no se observ ninguna gestin al respecto. En SELVA SALUD EPS-S los pagos se realizan por fuera de los trminos, los recursos no son transferidos en forma oportuna por los entes territoriales para cancelar los servicios de salud prestados por los hospitales. Los Municipios del Departamento del Putumayo no han cumplido oportunamente con los pagos correspondientes al flujo de recursos de los contratos de aseguramiento, y aunque se cobran los intereses por pagos atrasados, se los apropian Ej.: se los dieron al abogado.

Observaciones a la contratacin de la red pblica y otros prestadores Se observan contratos con prestadores privados que no tienen implementado el modelo de prestacin de servicios, algunos inclusive sin estar habilitados. No se cumple con los porcentajes mnimos de contratacin con la red pblica que debe ser del 60%, se observan porcentajes que oscilan entre el 42% y el 47%. Esto trae como consecuencia que no se le preste la atencin oportuna al afiliado en su municipio de residencia. No se evidencia la prestacin del servicio de transporte asistencial bsico, no se evidencia el pago por concepto del aseguramiento de alto costo que debe constituir la EPSI a travs de una pliza. Las plizas de cumplimiento de los contratos se allegan al ente territorial en forma extempornea. Fallas en la oportunidad para la suscripcin de los contratos y remisin de documentos para la legalizacin de los mismos, retraso en el cobro anticipado. Inoportunidad en la celebracin de contratos de aseguramiento, con la red prestadora y expedicin de garantas, la firma de los contratos de aseguramiento no se realiza en la fecha que aparece estipulada, inconsistencias en la vigencia de las plizas de cumplimiento, inconsistencia en contratos el valor descontado es superior al pagado, disponibilidades presupuestales menores que el valor contratado. Persisten glosas de 2006, 2007 y anteriores a 31 de octubre de 2008, debido a que no se realizan oportunamente las conciliaciones sobre las glosas con los prestadores, no se manejan los tiempos de las plizas de garanta y cumplimiento, las carpetas de la contratacin no contienen la documentacin.

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Observaciones al proceso de Control Interno y de Interventora Existen debilidades en el proceso de facturacin, no se incluye el nmero del contrato que origina el cobro, tampoco se refleja en los Certificados de Registro Presupuestal; en las facturas que se registra el nmero del contrato, no se anota la vigencia de los mismos. Facturas se generan con base en el 100% de la poblacin asignada inicialmente en el contrato, aunque no estn carnetizados en su totalidad. Debilidades en las actividades de control que admiten operaciones contrarias a la normatividad vigente, ocasionando que recursos que corresponden a salud se destinen para financiar gastos administrativos y afectando el servicio de salud. Errores de digitacin y debilidades de control en los registros. En algunas EPSS no existe un Manual de Contratacin, tampoco hay procedimientos de control y seguimiento por parte de la oficina de Control Interno. Deficiencias en los mecanismos de verificacin y control y falta de seguimiento de las interventoras.

Observaciones al Proceso de Gestin y Liquidacin de contratos Solo AMBUQ EPS-S cumple con planes, programas, metas y objetivos propuestos. Duplicidades e inconsistencias en la base de datos, deficiencias en el proceso de planeacin, no hay evidencias de haberse desarrollado los indicadores y metas situacin que no permite evaluar su grado de cumplimiento. No hay plan de inversiones, no hay oportunidad en la asignacin de citas, porcentajes bajos de cobertura en vacunacin, bajos niveles de satisfaccin en los usuarios. Deficiencias en la entrega de medicamentos, medicamentos con fecha de expiracin vencida, en trminos generales con la formulacin de planes, programas diferencias significativas en los documentos soportes bajos porcentajes de cumplimiento no superan el 60%, las acciones correctivas de los planes de mejoramiento no han sido efectivas. Ineficacia en el logro de las metas sociales programadas, mnima cobertura en prevencin y proteccin en salud, indicadores de calidad no cumplieron con los estndares fijados, no se realizan oportunamente las conciliaciones sobre las glosas con los prestadores de servicios de salud, falta de gestiones de cobro eficaces. Usuarios insatisfechos porque no hay oportunidad en las citas mdicas, inconvenientes en la remisin a especialistas, a algunos afiliados no se proporciona los servicios de transporte y albergue al ser remitidos a otras ciudades y la inoportunidad en la entrega de medicamentos. Cumplimiento bajo en las actividades de promocin y prevencin, ausencia de gestin por parte

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del representante legal, cumplimiento bajo de metas de las actividades de promocin y prevencin. La liquidacin de contratos entre la DUSAKAWI EPSI y la red prestadora de servicios ha estado supeditada a la liquidacin de los contratos con el ente territorial, esta situacin ha demorado el proceso encontrndose sin liquidar gran parte de la contratacin correspondiente a las vigencias 2007 y 2008, originndose incumplimiento de los trminos establecidos en la clusula vigsima sptima del contrato, la cual establece cuatro meses para liquidar por mutuo acuerdo y un mes para la liquidacin unilateral, esto puede afectar el adecuado flujo de recursos y la prestacin de los servicios por parte de los prestadores de salud. Mora en la liquidacin de contratos de vigencias anteriores 2006, 2007.

Observaciones a los Sistemas de Informacin y bases de datos. En todas las EPSS se encontraron grandes y graves inconsistencias y falencias en las bases de datos. Deficiencias de control sobre las bases de datos de afiliados, duplicidades e inconsistencias, afiliados diferentes con el mismo nmero de registro civil, personas diferentes con el mismo nmero de cdula. Fallecidos aparecen activos en las bases de datos, doble afiliacin al rgimen subsidiado y contributivo, afiliacin de docentes del departamento, doble afiliacin en rgimen subsidiado. Falta de diligencia en el reporte de novedades Diferencias entre el nmero de afiliados involucrados en la contratacin con los entes territoriales y el aseguramiento. Inconsistencias en tipo de documento, afiliados no carnetizados, entre la poblacin contratada y la poblacin que contiene la base de datos razn por la cual es imposible carnetizar Multiafiliadas, personas con posible capacidad de pago con vnculo laboral vigente, no registran en las bases de datos del Sisben, multiafiliados en la misma EPS, La identificacin algunos no existen y otros corresponden a nombres de diferentes personas.

Observaciones al manejo de documentos y Archivo Los documentos no estn foliados ni ordenados, no tienen ndices que permita la identificacin del contenido. Falta de archivos debidamente organizados en la forma tcnica de acuerdo con la cronologa de produccin. Prdida y extravo de documentos, total desinters en el suministro de la informacin, administracin, custodia y conservacin de los contratos y dems documentos soportes no son

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adecuados y existe una total desorganizacin en la elaboracin, organizacin y conservacin del archivo. Empresas Promotoras de Salud Contributivo, (EPS-C) Se realiz auditoria a las siguientes EPS: Colmdica, Sura, Compensar, Humana Vivir, Nueva EPS, Salud Colpatria, Famisanar y Saludcoop. Se realizaron auditoras gubernamentales con enfoque integral modalidad especial del periodo de octubre y noviembre del 2008 donde se evaluaron de los principios de economa, eficiencia y eficacia, con que se administraron los recursos y los resultados de la gestin en los procesos de afiliacin, recaudo y compensacin del Plan Obligatorio de Salud, POS, y los resultados de la actividad realizada. Los aspectos ms relevantes que se tuvieron en cuenta para la auditoria se pueden resumir en 4 grandes grupos: Evaluacin de las EPS-C en su sistema de recaudo, su plan contable acorde con la Ley 100 de 1993, Ley 1122 de 2007, Decreto 2280 de 2004 y Resoluciones Reglamentarias emanadas de la SNS, as como dems normatividad vigente al respecto. Evaluacin del proceso de compensacin de conformidad con las normas vigentes. Anlisis financiero, margen de solvencia, patrimonio tcnico, indicadores de gestin. Anlisis de la organizacin de bases de datos de afiliados, las cuales soportan el trmite de los procesos de compensacin, glosas y rezagos.

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Cuadro N. 32. Hallazgos relevantes:


EPS AUDITADA COMPENSAR FAMISANAR SURA COLMEDICA HUMANA VIVIR NUEVA EPS SALUD COLPATRIA SALUDCOOP SALUD TOTAL CONCEPTO CGR SOBRE ADMON DE INFORMACION Debilidades Debilidades Favorable Debilidades Debilidades Debilidades Debilidades Cumple con salvedades sobre manejo de la informacin LA HALLAZGOS 3 administrativos 24 administrativos, 5 a SNS. 5 administrativos 6 administrativos 10 administrativas 19 administrativos 13 administrativos el 5 administrativos, 1 presunta incidencia fiscal

Fuente: CGR.CDDS. Informes de auditora.

Deben destacarse las siguientes observaciones de las EPS-C correspondientes a seis reas. Observaciones Financieras En algunas EPS no se puede establecer con certeza el valor del patrimonio tcnico de la entidad por inconsistencias en la informacin. Famisanar al cierre del 2008 registr insuficiencia en el patrimonio tcnico, en 2009 mejora por capitalizacin de utilidades no repartidas presenta una baja carga financiera que equivale solamente el 0.1%. Sura en las notas a los estados financieros de la vigencia 2008, no revel el traslado de $ 2.000 millones del POS a medicina prepagada. Colmdica tiene capital de trabajo positivo el cual se ha mejorado frente a las vigencias 2006 y 2007, situacin que se refleja en un ndice de liquidez de 1.13%. Presenta un dficit operacional esta lo cubre con los excedentes no operacionales, aceptable comportamiento operacional y satisfactoria situacin financiera en trminos generales. Humana Vivir a 31 de diciembre de 2008 no cumpla con el margen de solvencia. La SNS suspendi en junio 17 de 2009 el certificado de funcionamiento para la operacin y administracin del rgimen contributivo. Luego, cumple con el margen de solvencia y patrimonio tcnico a junio 30 de 2009, y se habilita de nuevo, la EPS no ha sido lo suficientemente diligente en la recuperacin de los ttulos judiciales, debido a que no se evidencia gestin efectiva para la recuperacin de los mismos, en consecuencia existen recursos inactivos que podan ser utilizados en el mejoramiento de la prestacin del servicio.

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En Nueva EPS hay incoherencia entre los diferentes reportes contables y entre estos y la informacin suministrada al oficio, traslados de fondos de las cuentas propias de la EPS a las cuentas recaudadoras de cotizaciones, al cruzar las cifras reflejadas con la informacin suministrada al FOSYGA en los formatos rendimientos y costos de recaudo y declaraciones de giro y compensacin se evidencian inconsistencias en la informacin reportada que demuestran debilidades de control interno y generan falta de credibilidad en los valores contabilizados y reportados, banco de occidente se pacta reciprocidad que implica la permanencia de recursos en cuentas corrientes que no generan rendimientos, lo cual contraviene la norma que establece que los dineros recaudados deben ser trasladados al da siguiente del recaudo de la cuenta corriente a la de ahorros, insuficiencia de patrimonio tcnico. En Salud Colpatria entre 2006 y 2008 hay prdidas netas y rentabilidad patrimonial negativa, evidencia suficiencia del patrimonio tcnico durante la vigencia 2008, debilidades en los registros contables, no se encuentran registros contables de saldos no compensados solamente en el momento en el que se recuperen, movimientos contables relacionados con traslados de fondos correspondientes a medicina prepagada. En Saludcoop hay diferencias entre las cifras reportadas y los valores de las cuentas auxiliares del libro mayor y balance en varias cuentas, - diferencias entre las cifras reportadas en los informes o documentos que emite la EPS sobre un mismo tema, diferencias frente a los saldos del libro mayor y de balance y frente a la informacin reportada en otros formatos y deficiencias en la presentacin de las cifras.

Observaciones del proceso de recaudo Las gestiones de cobranza adelantadas durante la vigencia 2008 por Famisanar, permitieron la recuperacin de $25.860,3 millones de 431.320 cotizantes, tienen buen sistema de recaudo y las cuentas de los bancos estn autorizadas. En Humana Vivir hay partidas conciliatorias en conciliaciones bancarias hasta de 90 das. A 15 de septiembre de 2009, figuran 436 embargos de los cuales 401 pertenecen a recursos de cotizaciones, procesos que datan de vigencias anteriores, inclusive desde el ao 2004. En algunas EPS hay diferencias en las cifras reflejadas que no permiten determinar el valor real del recaudo de las cotizaciones. Se presentan deficiencias en el sistema de recaudo, se observan saldos sin compensar de vigencias anteriores.

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Observaciones al proceso de compensacin Se observan cotizantes y beneficiarios que fueron compensados, pero que no figuran reportados como afiliados. Hay beneficiarios con compensaciones superiores a 30 das por perodo, beneficiarios compensados reportados como fallecidos, afiliados mayores a 85 aos con la indicacin de cancelada por muerte o baja por necrodactilia positiva. Hay afiliados que son compensados ms de una vez y personas fallecidas que han seguido siendo compensadas. Hay saldos no compensados de aos anteriores cerrados que no se deberan compensar. Cotizantes compensados que no aparecen en la base de datos de afiliados para el mismo mes, compensados con cdula cancelada.

Observaciones a los afiliados Famisanar no contaba con un acto administrativo que le autorizara la capacidad de afiliacin de 1.550.222 afiliados, tiene autorizados 1 milln, as como de la capacidad del rea geogrfico de influencia ampliada a 5 departamentos (Amazonas, Guainia, Guaviare, Putumayo y Vichada). Colmdica cumple con la capacidad de afiliacin excepto por los afiliados de la regional centro que sobrepas su capacidad en 7.162 afiliados, incumpliendo lo establecido en la circular 49 de 2008. Nueva EPS: Superior a la poblacin autorizada que indica que su capacidad es insuficiente para atender con los estndares de calidad a la poblacin afiliada, en diciembre de 2008 se realiz la solicitud respectiva con el fin de obtener mayor capacidad geogrfico y poblacin autorizada. Salud Colpatria: Incumplimiento de la obligacin de verificacin tanto de los cotizantes como de los beneficiarios, en la BDUA y el SIAM, no diligenciamiento de la declaracin de salud, falta de actualizacin en los documentos de identificacin. Saludcoop: La informacin de afiliados activos contenida en la certificacin de la revisora fiscal para los procesos de compensacin difiere de la reportada, la capacidad total autorizada no fue superada, a nivel de departamento se excedi, los departamentos de Guaviare, Vaups y Vichada no figuran en el oficio mediante el cual se aprob la capacidad pero registran afiliados, no hay soportes documentos de los afiliados.

Observaciones a los sistemas de informacin Hay registros compensados sobre afiliados fallecidos, inconsistencias de sexo, edad, fecha nacimiento, no hay actualizacin oportuna de novedades, debilidades en la informacin.

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Se observan afiliados con igual nmero de identificacin y fecha de nacimiento reportados 2 veces, cotizantes identificados como mayores a un ao sin identificar, beneficiarios sin correspondencia con un cotizante principal, hijos mayores de 18 aos que no presentan condiciones de discapacidad o escolaridad, deficiencias en nmero de identificacin, inconsistencias de parentesco, errores en la digitalizacin. La informacin de afiliados reportados difieren de los datos que sobre afiliados existen en su base de datos, cotizantes reportados con parentesco, cuando ellos deben reportarse sin parentesco, en los documentos de soporte informacin mal diligenciada en el formulario de afiliacin. Cotizantes con tipo de documento de identidad MS, TI y RC, afiliados que se encuentran ms de una vez, cotizantes independientes en los cuales el nmero de documento del aportante es diferente al del cotizante, afiliados cuya fecha de afiliacin al SGSSS es anterior a la fecha de nacimiento, cuadro, cotizantes con ms de cinco (5) beneficiarios, cotizantes y beneficiarios fallecidos. Existen inconsistencias ocasionadas por falta de control y seguimiento a los procesos relacionados con la alimentacin y actualizacin de las bases de datos, lo que genera que se estn realizando pagos por compensaciones que no le corresponden. Afiliados con doble identidad, nombres mal digitados y falta de documentacin soporte de la afiliacin, cotizantes compensados con una edad superior a 100 aos, compensacin de ms de 30 das en el periodo, duplicacin de registros en los afiliados beneficiarios, cotizantes y beneficiarios fallecidos. Afiliados menores con el nmero corresponde a la cdula de ciudadana de uno de los padres adicionando al final el dgito 1 o 2, afiliados mayores de siete aos de edad, con tipo de documento registro civil.

Glosas, Formulario 033, CTC Hay un alto porcentaje de glosas (60%); se observan inconsistencias en lo reportado y persistencia de glosas por inconsistencias en la informacin presentada. Faltan controles frente a la calidad de la informacin reportada a la SNS. La Glosas que ms se presentan son por error de nmero de identificacin y porque el afiliado existe en BDUA pero no le corresponde a la entidad o rgimen, o se encuentra en un estado no vlido para compensacin. Hay glosas por afiliados doblemente reportados, con condiciones diferentes, beneficiarios mayores de 18 aos que no presentan la condicin de estudiante o discapacitado, documentos de identidad de fallecidos. Beneficiarios que no poseen cotizantes compensados y afiliados que no existen en BDUA para el periodo en que se pretende compensar.

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Casi todas las glosas son de estructura, donde el afiliado existe en BDUA con diferente tipo y nmero de documento de identidad, afiliado ya existe en BDUA para rgimen contributivo, identificacin de fallecido.

Conclusiones No se ha logrado cumplir con los principios fundamentales de la Ley 100 y sus ideales despus de 17 aos de su implementacin. Aunque se ha avanzado en cuanto a la cobertura, que hoy supera el 90% de la poblacin del pas, y en la esperanza de vida, son ms los inconvenientes y dificultades del sistema que sus posibles soluciones. El sistema de salud requiere un cambio estructural que sobrepase los intereses particulares y coyunturales, una reforma que proponga garantizarles a los colombianos el goce efectivo del derecho fundamental de acceso a la salud. Esta reforma debe enmarcase dentro de los criterios de equidad, responsabilidad y racionalidad financiera. Debe ser fruto del estudio y la experiencia; con alternativas coherentes y prontas para resolver la situacin de crisis financiera que atraviesa el sistema; as como los problemas de corrupcin, cobertura, calidad, rectora y, vigilancia y control. La confiabilidad de la informacin es de vital importancia para el normal desarrollo de los procesos dentro del SGSSS. La administracin de esta informacin consignada en las bases de datos; en los procesos de afiliacin, recaudo y compensacin, presenta debilidades en la mayora de las EPS auditadas; esto afecta directamente el flujo normal de los recursos del SGSSS; dichas falencias son atribuibles tanto a la gestin propia de las EPS, como al Fosyga y a la Superintendencia Nacional de Salud. Cualquier error en la informacin puede originar el pago de una UPC diferente a la que corresponda al tipo de afiliado, o el pago sin tener derecho al mismo, o el no pago teniendo derecho. Las EPS y los Municipios no efectan los cruces y validaciones oportunas y efectivas entre los registros de sus afiliados. El alto porcentaje de registros glosados que se observan en varias EPS, lleva a que el proceso de compensacin se vuelva dispendioso y reiterativo, pues un elevado volumen de glosas va pasando al siguiente proceso y generalmente en las mismas condiciones. Esto por supuesto altera el flujo normal de los recursos. Uno de los aspectos que ms ha incidido en el sistema ha sido el alto desempleo, que afecta al cotizante y al grupo familiar, produciendo la mora en los aportes y la desafiliacin posterior; las personas se ven en la obligacin de cambiarse al rgimen subsidiado. Esto se observa en el mayor porcentaje de afiliados al

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rgimen subsidiado frente al rgimen contributivo y va en contrava a la manera, originalmente prevista, de financiar el sistema. Por no haber un POS unificado en el RC y RS; adems por los fallos de las tutelas y sentencias que obligan a prestar servicios fuera del POS, se podra suponer que la prestacin de los servicios del POS por la situacin financiera se vera afectada y esto impactara negativamente a todos los usuarios tanto en los servicios. Existe un claro deterioro de la liquidez de numerosas EPS e IPS que amenaza su viabilidad, generada por el crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no POS, que incluso compromete de manera significativa los recursos destinados al aseguramiento. Frente al aumento de los gastos, los ingresos del Sistema son insuficientes para la atencin y demanda de servicios POS y no POS, y de mantenerse la tendencia los excedentes a los cuales ha tenido que acudir el FOSYGA se agotaran prontamente. La situacin actual del rgimen subsidiado es particularmente crtica pues los recursos que reciben las entidades territoriales para cubrir mediante subsidios a la oferta lo NO POS, solo permiten financiar los servicios que forman parte del POS del rgimen contributivo mas no del subsidiado, dejando desfinanciados los servicios que excedan el POS del rgimen contributivo. Existe un gran dficit en las entidades territoriales por el incremento en la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el POS, lo cual ha trado como consecuencia un incremento significativo del valor estimado del dficit por servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En las EPSS y especialmente en las EPSI, se observan deficiencias respecto a la gestin administrativa de las mismas, lo que trae como consecuencia mal manejo de recursos. La ineficiente gestin en la liquidacin de los contratos con los entes territoriales de las EPS-S, conlleva mora en los pagos y liquidacin de los contratos suscritos con las IPS en la modalidad de capitacin, ya que en el contrato la forma de pago se encuentra condicionada al flujo de recursos por parte del ente territorial. Tambin se expone al cobro de intereses moratorios por parte de las IPS, adems de afectar la oportunidad en la prestacin del servicio de salud para los afiliados. La mora obstaculiza el adecuado flujo de fondos del rgimen subsidiado y expone a la entidad al pago de intereses, costas judiciales por parte de las IPS y de sanciones administrativas por parte de los entes territoriales como la no celebracin o renovacin de los contratos de Rgimen Subsidiado.

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Las Administradoras de Fondos de Pensiones La seguridad social constituye un derecho fundamental especialmente vinculado a la dignidad humana de que goza toda persona de acceder, por lo menos a la proteccin bsica para satisfacer estados de necesidad de la comunidad. Dentro de la clasificacin de los derechos fundamentales por conexidad, se encuentra el derecho a la seguridad social en pensiones; y su correspondiente derecho al pago oportuno de pensiones, en el entendido de que stas pensiones van dirigidas a personas de la tercera edad, donde hay imposibilidad para devengar otros ingresos dada la prdida de la capacidad laboral, lo que conlleva que su falta de pago termine atentando directamente contra el derecho a la vida. En Colombia luego de ms de tres lustros de las reformas al sistema de pensiones, que crearon un sistema general de carcter dual y excluyente integrado por el Rgimen de Prima Media y el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad, las perspectivas no son claras sobre los avances en cobertura y los esfuerzos para lograr la sostenibilidad financiera del sistema. La poltica pblica al respecto mantiene un enfoque fiscalista y la deuda social y los riesgos fiscales con los grupos sociales excluidos se siguen ampliando. Marco Normativo del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones A comienzos de los aos noventa el gobierno present un proyecto de ley que sirvi como fundamento para la promulgacin de la Ley 100 de 1993. Uno de los objetivos iniciales de la propuesta era eliminar el rgimen pblico de pensiones y reemplazarlo por un rgimen de capitalizacin individual, similar al modelo chileno. Esta iniciativa no prosper, y aunque se elimin el monopolio estatal en la administracin de la actividad, el resultado fue la configuracin de un sistema dual y de carcter excluyente entre s, con dos componentes principales: el Rgimen de Prima Media con Prestacin Definida (RPM), administrado por el Estado, y el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), administrado por fondos de pensiones de carcter privado120. El Rgimen Solidario de Prima Media es de carcter pblico y recoge en esencia el mismo mtodo de financiacin de pensiones que tena el pas desde antes del nacimiento de la Ley 100 de 1993, es decir, el mtodo de prima media escalonada con una cotizacin promedio aplicada a la poblacin asegurada. Su sostenibilidad
120

Como se deriva de su articulado, la promulgacin de la Ley 100 de 1993 tiene como objetivos generales: Equilibrio en el sistema, mayor cobertura y equidad, mejor manejo de los recursos, unificacin de los regmenes, control a la evasin y elusin, creacin del sistema dual pblico y privado, de prima media y de ahorro individual. La vigencia de la Ley inici el 1 de abril de 1994 para trabajadores particulares y a partir del 30 de junio de 1995 para los trabajadores del sector pblico en todos los niveles

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est condicionada a que la cotizacin se incremente gradualmente, para lograr un equilibrio entre la relacin cotizantes-pensionados, que permita generar reservas. Una de las fortalezas de RPM es la concepcin solidaria entre generaciones, porque las actuales pensiones se financian con los aportes de los actuales cotizantes y las futuras pensiones se pagaran con los aportes de los cotizantes futuros121. Por otra parte el Rgimen de Ahorro y Capitalizacin individual es administrado por el sector privado: las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Los beneficios que otorga son financiados con el ahorro y los retornos obtenidos de su inversin por parte de las entidades administradoras de pensiones. En este sentido, se considera un rgimen capitalizado en el cual los afiliados tienen derechos personales sobre sus cuentas de ahorro individual. A diferencia del RPM, el RAIS es un rgimen de contribuciones definidas que se considera financiado y en equilibrio actuarial. En este rgimen la pensin se causa cuando el afiliado logra ahorrar el capital necesario para financiar su pensin de vejez.

121

Gerardo Arenas Monsalve, El derecho colombiano de la seguridad social, Bogot, 2006, LEGIS Editores, pgs. 234 y sigs.

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Cuadro N. 33.
El Modelo Colombiano de Pensiones en Contexto
Comparacin con pases basados en capitalizacin individual de ahorros
PAS AO TIPO DE SISTEMA Mixto Integrado Mixto en Competencia

Unico AMRICA LATINA Chile Per Colombia Uruguay Bolivia Mxico El Salvador Costa Rica Panam 1981 1993 1994 1996 1997 1997 1998 2000 2002 X X X X X

X X X

Repblica Dominicana 2003 EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE Hungra Polonia Suecia Letonia Bulgaria Croacia Estonia Kosovo Federacin Rusa Lituania Eslovaquia Macedonia Rumania Ucrania ASIA Kazajstn India Brunei Armenia FRICA Nigeria Ghana 2005 2010 1998 2004 2010 1998 1999 1999 2001 2002 2002 2002 2002 2003 2004 2005 2006 2008

X X X X X X X X X X X X X

X X

X X

Fuente: Federacin Internacional de Administradores de Pensiones.

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La particularidad del modelo colombiano se aprecia en la cuadro N33. All se presenta una comparacin con pases que tienen sistemas pensionales basados en la capitalizacin individual de ahorros. Como se aprecia Colombia, junto con Per, son los dos nicos pases que tienen un Sistema Mixto en Competencia, es decir, un rgimen donde compiten el sistema de capitalizacin individual y el de reparto122. La tasa de cotizacin en el RGSSP es igual para ambos regmenes 16% del salario base de cotizacin, el 75% est a cargo del empleador y el 25% a cargo del afiliado; de forma adicional, quienes cotizan sobre un monto igual o superior a cuatro salarios mnimos hacen un aporte adicional del 1% al Fondo de Solidaridad Pensional123. En este aspecto las diferencias que se registran entre los regmenes se encuentran en la distribucin de los recursos al interior de cada uno. As, la cotizacin en el RAIS en un 11,5% se abona a la cuenta de capitalizacin individual, un 1,6% se destina como comisin a la administradora, un 1,4% se destina a la prima del seguro y el restante 1,5% ingresa al Fondo de Garanta de Pensin Mnima. La cotizacin para el Rgimen Solidario de Prima Media en un 13% se destina a financiar la pensin de vejez y la constitucin de reservas para tal efecto y el 3% restante a financiar los gastos de administracin y la pensin de invalidez y sobrevivencia. Lineamientos recientes de poltica en la seguridad social integral en lo pertinente al Subsector de pensiones El Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 aborda el tema de las pensiones como parte de la estrategia denominada Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad, y que tiene como uno de sus objetivos la Insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social. La meta de pensiones es aumentar la cobertura de afiliacin de una lnea base definida para 2005 en 25% para llegar a un tope de 38% en el ao 2010124. Los lineamientos del Plan se
122

Las categoras estn definidas por la FIAP en los siguientes trminos: Sistema nico: En la mayora de los casos la afiliacin al sistema es de carcter obligatorio para los trabajadores dependientes; Sistema Mixto Integrado: Coexiste el rgimen de capitalizacin individual y el de reparto; y Sistema Mixto en Competencia: El rgimen de capitalizacin individual y el de reparto compiten. Los trabajadores (tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estn obligados a elegir uno de estos regmenes 123 La Ley 797 autoriz a que el Gobierno a partir del ao 2008, podra incrementar un 1% adicional la tasa de cotizacin, siempre y cuando el crecimiento del PIB fuera igual o superior al 4% en promedio durante los dos aos anteriores. Sin embargo, la Ley 1122 redujo este incremento al 0,5% para destinar el complemento al aumento de cotizaciones en salud. 124 Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010. Estado Comunitario: Desarrollo para todos. pg. 142 y 632

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abordan dentro de las polticas transversales en particular bajo la ptica de la poltica pblica de envejecimiento y vejez, que est dirigida a enfrentar los procesos de transicin demogrfica, frente a un diagnstico que muestra como una gran proporcin de poblacin adulta se encuentra desprotegida econmicamente: slo una quinta parte recibe pensin de jubilacin125. No obstante, como se ver en el aparte tres de este documento la meta definida en el Plan de Desarrollo no se cumpli. El Plan de Desarrollo reconoce la importancia del ahorro del sistema de pensiones, en particular, el impacto del RAIS. Cuando se aborda la relacin entre Demografa y el desarrollo, dimensiona la relacin entre el crecimiento econmico y evolucin de la poblacin concluyendo que el proceso de transicin demogrfico es una gran oportunidad para incrementar el ahorro de la economa. En su momento, 2006, el ahorro en los Fondos de Pensiones Obligatorias llegaba 12,9% del PIB, hoy su crecimiento contina y en 2009 este ahorro ascendi a 16% del PIB126. En el primer cuatrienio de la administracin Uribe, el Gobierno impuls un esfuerzo legislativo que se concentr en la aprobacin de la Ley 797 de 2003, la Ley 860 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, normas que estaban encaminadas a asegurar la sostenibilidad del sistema para reducir el pasivo pensional en el largo plazo127. Como resultado de las reformas las estadsticas oficiales muestran que entre 2000 y 2008, el pasivo pensional se redujo en 115%. As, mientras en 1997 el valor de los pasivos pensionales, netos de cotizaciones, era $194 billones de pesos (156,5% del PIB), y el valor en 2000, cuando el gobierno impulsaba las reformas el pasivo fue valorado en 206% del PIB; en 2009 en el Marco Fiscal de Mediano la Plazo su monto asciende a 91,9% del PIB128. Los lineamientos de poltica de la segunda administracin Uribe han girado alrededor de cuatro aspectos: la estructuracin de Colpensiones, las propuestas sobre el Beneficio Econmico Peridico (BEP), el impulso dentro de la Reforma Financiera del sistema de Multifondos, y por ltimo, el impacto derivado de la Ley 1122 sobre el pasivo pensional.

125 126

Ibid. Plan Nacional de Desarrollo pg. 153 Plan Nacional de Desarrollo pg. 587 127 Cabe citar el Conpes Social nmero 82 que trata de la ampliacin de la cobertura del programa de proteccin social al adulto y los criterios para la distribucin de los recursos; el Conpes 3456 con las pautas para los servicios de aseguramiento; y el Conpes Social 70 de 2003, que unific los programas de proteccin social al adulto mayor, sealndole su infraestructura, misin institucional y adjudicando la administracin de los recursos al Icbf y el Administrador Fiduciario del FSP. 128 La revisin se realiza sobre los cuatro Marcos Fiscales de Mediano Plazo promulgados en el perodo 2006 a 2010.

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La ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), en su artculo 155 faculta al Gobierno para la liquidacin de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales como administradoras en pensiones, y por otra parte, crea Colpensiones como la Administradora del Rgimen de Prima Media con Prestacin Definida, para lo cual le confiere un carcter pblico de orden nacional y le asigna como objetivos de administrar el rgimen de prima media y la administracin de los Beneficios Econmicos Peridicos (BEP). As, la naciente Colpensiones tiene el encargo de administrar el RPM, de carcter contributivo y que se financia con cotizaciones, y de otra parte, el BEP, que tiene un carcter asistencial, que tendr como fuentes de financiamiento las cotizaciones de tipo solidario y los recursos del presupuesto nacional, y que se caracteriza por ser focalizado hacia la poblacin ms vulnerable. Pero al finalizar la administracin Uribe estas iniciativas an se encuentran en un estado incipiente, su situacin est relacionada con los desafos futuros. Por ejemplo, el desarrollo del Programa BEP, un instrumento an por implementar enfrentar, dadas las limitaciones del mercado de trabajo, un nmero creciente de personas que requerirn este apoyo, y por consiguiente, una amenaza de sostenibilidad del sistema. El tercer aspecto, es otro desafo que nace del impulso que el gobierno nacional dio para que en la Reforma Financiera se creara el Sistema de Multifondos para el RAIS129. De esta manera se permiti que las administradoras de pensiones puedan crear y manejar fondos con diferentes niveles de riesgo-retorno, con una composicin de los portafolios de inversin de los afiliados de acuerdo con sus preferencias de riesgo y rentabilidad. Frente a este nuevo reto para el sistema, y con el fin de prevenir costos fiscales y sociales, conviene tener presente las implicaciones que se derivan de la reciente experiencia chilena. No se puede olvidar que el esquema de Multifondos chileno present a diciembre 31 de 2008 un grave revs: el valor de los Fondos se redujo en US$ 21.566 millones. Por ltimo, el segundo gobierno de Uribe Vlez, impuls la promulgacin de la Ley 1122 de 2007, dirigida a modificar al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En su articulado, para lograr incrementos de la cobertura, se estableci destinar 0,5% del incremento de un punto porcentual aprobado para la cotizacin en pensiones en la Ley 797 de 2003. El resultado colateral de la aprobacin de la

129

Este Proyecto fue presentado con mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional en 2008, pero fue aplazado en la legislatura por la crisis financiera mundial y por los factores de orden interno que condujeron a la declaratoria del Estado de Conmocin Social por parte del Gobierno Nacional.

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ley, como lo reconoce el mismo gobierno en el Marco Fiscal, fue un aumento del VPN de la deuda pensional en 3,7% del PIB130. Estructura de uso de los recursos de las pensiones Los recursos del RGSSP han sido una preocupacin central desde el proceso mismo de la reforma en 1993. Por una parte, est la preocupacin permanente sobre la viabilidad y sostenibilidad de un sistema no financiado o de reparto, como el RPM, frente a un sistema capitalizado y fondeado, como el RAIS. De otra parte, se encuentra el papel que los recursos del sistema pensional pueden cumplir para lograr altas tasas de ahorro que permitan elevar las tasas de inversin, y de esta manera, lograr un crecimiento econmico sostenido. El cuadro N34 resume algunos indicadores contables bsicos que permiten formarse una idea general sobre la situacin en la ltima dcada del SGSSP. En primer lugar, destaca el crecimiento acelerado de los activos del RAIS que luego de representar un 4,1% del PIB en 2000, se cuadruplican y alcanza al 16,1% del PIB en 2009, con el consiguiente fortalecimiento patrimonial de los fondos de pensiones dado el bajo nivel de sus pasivos. Ms sorprendente an es el crecimiento de sus ingresos operacionales, los cuales en el mismo perodo se incrementan en 15 veces. En cuanto al RPM se evidencia el detrimento acaecido a mitad de la dcada (2004), cuando el agotamiento de las reservas del ISS impacta el balance consolidado del sistema de prima media, lo cual se acompaa de una cada en los ingresos operacionales. No obstante, en 2009 se nota que la tendencia comienza a revertirse porque el nmero de afiliados del RPM comienza a repuntar, y por consiguiente, lo hacen sus activos, ingresos y patrimonio.

130

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Marco Fiscal de Mediano Plazo, junio de 2007 pg.134

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Cuadro N. 34. Indicadores Contables del SGSSP RPM y RAIS


Cuenta 2000 2004
Miles de Millones de Pesos

RAIS 2009
79.943 78.608 46 79.898 18.211 18.212

2000
4,1 3,9 0,0 4,1 0,6 0,6

2004
% del PIB

2009
16,1 15,8 0,0 16,1 3,7 3,7

7.995 Activos 7.602 Inversiones 4 Pasivo 7.990 Patrimonio 1.211 Ingresos Operacionales 1.211 Gastos y Costos Operacionales

26.484 25.935 17 26.467 4.277 4.277

8,9 8,7 0,0 8,8 1,4 1,4

RPM
2,8 0,4 0,7 1.308 3.452 2,7 0,3 0,6 1.022 2.900 175 124 0,0 0,1 0,0 2,8 0,4 0,7 1.133 3.328 0,5 0,1 0,1 242 411 0,5 0,1 0,1 242 411 16,2 37,0 30,4 110.776 151.256 Fuente: Superintendencia Financiera El RAIS incluye la situacin financiera de los Fondos Privados. El RPM incluye el ISS, Cajanal, Caprecom, Fonprecon y Fondo Antioquia

Activos 5.477 Inversiones 5.377 45 Pasivo 5.432 Patrimonio Ingresos Operacionales 994 995 Gastos y Costos Operacionales 31.763 Clculo Actuarial

En el mbito del papel de los recursos del SGSSP a nivel macroeconmico, un argumento que se tuvo en cuenta al proponer la transicin del rgimen de reparto a uno de capitalizacin, es evidente el incremento del ahorro de la economa. El cuadro N35 muestra la creciente participacin de los recursos canalizados a travs de los fondos de pensiones privados, en la ltima dcada el valor de dichos fondos aument cerca de 14% del PIB. No sucede lo mismo con el RPM, a pesar del repunte de los ltimos aos, su valor en el mismo lapso de tiempo se redujo en cerca de 1% del PIB; situacin que como ya se sealo, se explica por el agotamiento de las reservas del ISS.

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Cuadro N. 35. Valor del Fondo de Pensiones RPM y RAIS


Cuenta 2000 2004
Miles de Millones de Pesos

RAIS 2009
21.599 20.326 13.018 11.560 9.387 3.856 79.746

2000
0,64 0,52 0,46 0,37 0,33 0,06 2,38 1,55 0,07 0,00 0,01 0,01 1,64

2004
% del PIB

2009
4,34 4,08 2,62 2,32 1,89 0,77 16,02 0,40 0,19 0,00 0,06 0,02 0,67

2.147 Porvenir 1.739 Proteccin 1.539 Horizonte 1.255 Citi Colfondos 1.097 ING Pensiones y Cesantas 213 Skandia Total 7.990

7.167 6.362 4.794 4.040 3.233 841 26.437

1,66 1,47 1,11 0,94 0,75 0,19 6,12 0,14 0,11 0,01 0,01 0,01 0,28

RPM ***
5.191 604 1.979 230 482 963 9 26 21 36 280 41 40 106 5.492 1.189 3.328 Fuente: Superintendencia Financiera (*) Liquidada el 12 de junio con Decreto 2196 de 2009. (**) Hasta 2008 Santander Pensiones (***) Corresponde al valor de las reservas

ISS Caprecom Cajanal * Fonprecon P. Antioquia Total

Los recursos de los fondos de pensiones han jugado un papel destacado en el desarrollo de mercado de capitales, generando una demanda por instrumentos financieros y ayudando al desarrollo del mercado de derivados con un impacto en el sector real. De igual manera, han tenido una participacin activa en privatizaciones y capitalizaciones, como por ejemplo con Ecopetrol, Isa, Isagen y ETB. A diciembre de 2009, tenan $33 billones de su inversin en instrumentos de renta variable, entre ellos, los instrumentos ms importantes se encontraban las inversiones en acciones de alta liquidez burstil y en ttulos emitidos por entidades en el exterior (Cuadro N36). En 2009 mantuvieron en instrumentos de renta fija $45,5 billones, de los cuales un 73,7% se encontraban invertidos en instrumentos de deuda pblica. Los recursos de los fondos de pensiones son sin duda una fuente central del financiamiento el dficit fiscal de gobierno nacional; sus inversiones en estos instrumentos ascendieron $33,5 billones, cerca de 7 puntos del PIB. Un monto importante estuvo representado en ttulos de Tesorera (TES), $28,6 billones, y el resto en ttulos de deuda pblica interna y externa garantizados por la Nacin.

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Cuadro N. 36.
Composicin del Portafolio de Inversiones
RAIS

Clasificacin Renta Fija

2000*

2004
Miles de Millones de Pesos

2009
45.533 33.574 127 4.761 4.091 2.981 33.075 18.271 8.486 6.318 1.337 (4) 79.941

2000
2,21 1,16 0,12 0,35 0,49 0,08 0,14 0,07 0,05 0,03 0,02 0,01 2,37

2004
% del PIB

2009
9,15 6,75 0,03 0,96 0,82 0,60 6,65 3,67 1,70 1,27 0,27 0,00 16,06

7.399 23.027 Total Deuda Pblica 3.889 12.834 Ttulos emitidos y garantizados por el FOGAFIN 412 960 Total Inst. vigiladas por 1.190 otro ente de 3.921 control Total Instituciones vigiladas 1.642 por la SFC 3.540 Total Inv. en titulos emitidos 266 entidades 1.772 ext. Renta Variable 486 2.882 Total Inst. vigiladas por otro 240 ente de 1.273 control Total Instituciones vigiladas 155 por la SFC 860 Total Inv. en titulos emitidos 90 entidades 749 ext. Depsitos Vista 84 243 Derivados posicin neta 23 295 Total 7.968 26.448

5,33 2,97 0,22 0,91 0,82 0,41 0,67 0,29 0,20 0,17 0,06 0,07 6,12

Fuente: Superintendencia Financiera (*) Corresponde a la reclasificacin realizada por la consultora de la informacin disponible en la Superintendencia Financiera

El ahorro canalizado a travs del RPM constituy en su totalidad un instrumento de financiacin del dficit fiscal del gobierno nacional, todos los recursos de las reservas de este rgimen fueron invertidos obligatoriamente en ttulos de deuda pblica. Resultados sociales obtenidos en las ltimas tres vigencias Los resultados obtenidos en las tres ltimas vigencias se pueden evaluar en trminos de las coberturas alcanzadas bajo dos tipos de criterios: uno, los aportes del trabajador al sistema, mediante indicadores de la poblacin potencialmente cubierta o cobertura de la fuerza laboral y otro, a travs de la capacidad del sistema para otorgar una pensin a los adultos mayores. El Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 estableci una meta solo para el primer criterio: el objetivo era aumentar la cobertura de afiliacin de 25% en 2005 a 38% en 2010. En diciembre de 2009, los afiliados en los dos regmenes eran 15,2 millones, con un incremento 3,8 millones de afiliados desde 2004, que se explica por un crecimiento de la afiliacin en 790 mil en el RPM y en cerca de 3 millones en el RAIS. Por otra parte, el nmero de afiliados cotizantes131, un indicador ms
131

El afiliado tienen condicin de cotizantes cuando ha realizado pagos de aportes a pensiones durante los ltimos seis meses

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preciso de la cobertura efectiva del sistema, fue en 2009 de 6 millones, es decir, 39,5% del total de los afiliados del sistema (cuadros 37 y 38). Cuadro N. 37. Afiliados y Cotizantes en el RPM
Afiliados P. Antioquia Fonprecon Cajanal (*) nd. nd. nd. 1.608 915 60.000 1.036 713 60.000 Cotizantes P. Antioquia Fonprecon Cajanal nd. nd. nd. 1.578 915 60.000 838 713 60.000

2000 2004 2009

ISS 4.458.895 5.629.088 6.424.597 ISS 2.145.369 1.900.239 1.976.381

Caprecom nd. 3.204 1.093 Caprecom nd. 3.203 487

Total 4.458.895 5.694.815 6.487.439 Total 2.145.369 1.965.935 2.038.419

2000 2004 2009

Fuente: Superintendencia Financiera (*) Liquidada el 12 de junio con Decreto 2196 de 2009.

As, el clculo del indicador de cobertura, definido como nmero de cotizantes al sistema Poblacin Econmica Activa (PEA), en 2009 llegaba a 28%; por tanto, sin desconocer que la cobertura efectiva se increment en 3 puntos porcentuales con respecto a la lnea base definida en el Plan de Desarrollo, el avance est por debajo de la meta establecida en el plan. Cuadro N. 38. Afiliados y Cotizantes en el RAIS
Afiliados
2000 2004
1.484.972 1.215.302 1.173.635 893.071 936.164 43.944

2009
2.698.751 1.893.999 1.586.946 1.397.161 1.091.808 72.461

Porvenir Proteccin Horizonte Citi Colfondos ING Pensiones Skandia Total

1.012.288 665.120 874.106 656.619 710.761 35.113

3.954.007

5.747.088 2004
630.617 512.755 390.399 366.187 316.539 24.088

8.741.126 2009
1.335.793 919.079 627.849 602.342 457.243 44.471

Cotizantes
2000

Porvenir Proteccin Horizonte Citi Colfondos ING Pensiones Skandia Total

500.139 400.697 361.425 323.428 310.353 20.157

1.916.199

2.240.585

3.986.777

Fuente: Superintendencia Financiera

Un segundo criterio para evaluar la cobertura del SGSSP, es la cantidad de personas que estando en edad de pensin, efectivamente la reciben. En la

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actualidad slo un 39.2% de ellas reciben una pensin, es decir, el 60.8% de los adultos mayores no tiene la proteccin del sistema pensional (Cuadros 39 y 40). Cuadro N. 39. Pensionados en el RPM
Pensionados ISS Caprecom P. Antioquia Fonprecon Cajanal (**) 2000 443.205 nd. nd. nd. 148.411 590.233 21.162 1.884 1.835 200.306 2004 2009 860.094 22.893 2.507 2.157 235.158 Fuente: Superintendencia Financiera (*) Liquidada el 12 de junio con Decreto 2196 de 2009. (**) Pensionados hasta Mayo de 2009 antes de su liquidacin. Ahora en FOPEP

Total 591.616 815.420 1.122.809

Cuadro N. 40. Pensionados en el RAIS


Pensionados
2000 2004
1.600 1.609 1.360 918 976 86 3.290 3.872 3.053 1.982 1.912 174

2009
8.523 9.817 7.362 4.939 4.817 706

Porvenir Proteccin Horizonte Citi Colfondos ING Pensiones Skandia Total Fuente: Superintendencia Financiera

6.549

14.283

36.164

Debilidades y fortalezas en el cumplimiento de los fines sociales del Sistema de pensiones Las debilidades y fortalezas del SGSSP para el cumplimiento de sus fines sociales giran alrededor de dos aspectos fundamentales. El sistema se fortalece en la medida que se logran avances en su sostenibilidad, tanto en el corto como en el largo plazo. Pero se debilita por las limitaciones que establecen las caractersticas del mercado de trabajo, que con presencia de altas tasas de informalidad y subempleo, constituye un freno a la posibilidad de ampliar cobertura. Un resultado de las normas legales y constitucionales aprobadas durante el primer cuatrienio de la administracin Uribe132, promulgadas con un enfoque
132

La aprobacin de la ley 797 de 2003, la ley 860 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005.

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primordialmente fiscalista, fue la reduccin del pasivo pensional en 115% entre 2000 y 2008. Sin duda, las medidas introducidas, que implicaron cambios en los parmetros del sistema como la tasa de cotizacin y las semanas requerdas para obtener la pensin de jubilacin, la introduccin del principio constitucional de sostenibilidad financiera del sistema, el tope de 25 salarios mnimos para las pensiones altas y la eliminacin de la mesada 14 para los nuevos pensionados, fortalecieron financieramente al sistema. A esto se agrega que en el corto plazo, existe un repunte de la afiliacin en el RPM, lo cual ha tenido el efecto de reducir la presin sobre las finanzas del gobierno nacional, por cuanto se han incrementado los ingresos operacionales del sistema. Por otra parte, el sistema muestra una gran debilidad debido a las caractersticas del mercado de trabajo, en particular, por la alta participacin del trabajo informal dentro del total de los ocupados. El grfico N42, parte A, muestra que el empleo informal en las trece reas metropolitanas representa en promedio ms del 58% de los ocupados, una situacin preocupante cuando se tiene en cuenta, como se aprecia en el mismo grfico, parte B, que la afiliacin de la poblacin ocupada informal, entre 2001 y 2007, es apenas de 8%. Grfico N. 42. Participacin de la Informalidad y Aseguramiento en Pensiones 2001 -2007

2009

2008

2007

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Formales con SS

Informales con SS

Formales sin SS

Informales sin SS

Fuente: Dane, ECH

En este punto es pertinente la siguiente aclaracin. Esta lectura se hace tomando como fuente la Encuesta Continua de Hogares en el mdulo de trabajo informal.

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Desafortunadamente la informacin sobre afiliacin a pensiones para los trabajadores informales slo est disponible hasta 2007, para los aos posteriores la informacin se presenta de manera agregada para la afiliacin al sistema de seguridad social en conjunto. As, despus de 2007, slo es posible realizar una inferencia general entre la calidad del trabajo y el aseguramiento en pensiones a partir de la informacin de la Gran Encuesta Integrada de Hogares. Grfico N. 43. Ocupados y Seguridad Social 2007 -2009

2009

2008

2007

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Formales con SS

Informales con SS

Formales sin SS

Informales sin SS

Fuente: GEIH, Dane

El Grfico N43 muestra que en 2009 slo un 42,4% de la poblacin ocupada, formal e informal de las trece reas metropolitanas, tiene seguridad social. Su complemento, es decir, 49,3% de los informales y 8,3% de los formales no tiene seguridad social. No obstante, esta cifra que es una proxy de la situacin de desproteccin de los trabajadores en trminos de aseguramiento en pensiones, evidencia que se trata de un porcentaje alto debido a que el aseguramiento en salud es mayor que el de pensiones. Este es un aspecto crucial porque, segn las estadsticas de 2009, no se encuentran vinculados a la seguridad social 5,1 millones de los ocupados en las trece reas metropolitanas. Es decir, en el futuro inmediato esta poblacin ser una carga para las finanzas pblicas que deber garantizarles dicho aseguramiento, y en particular, un ingreso de subsistencia para la vejez.

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Parafiscalidad y control fiscal a los fondos de pensiones La Carta Poltica, en su artculo 338 describe las directrices de competencia y construccin impositiva adoptando 3 principios de carcter fiscal a saber: el de la legalidad, el de la certeza y el de la irretroactividad del tributo. En cuanto a la legalidad, hace referencia que el tributo debe estar previamente establecido por ley que lo reconozca. En lo que hace a la certeza, indica que la ley debe fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. De igual manera frente a la irretroactividad, hace alusin a que la ley que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un perodo determinado, slo pueden aplicarse a partir del perodo que comience despus de iniciada la vigencia de la ley. Ahora bien, los aportes que se realizan para pensiones tienen las siguientes caractersticas: 1) Son de carcter obligatorio para empleadores y empleados, y sobre ellos el Estado tiene el poder coercitivo para velar por su cumplimiento; 2) El sujeto pasivo sobre el cual recaen son los empleadores y empleados, conformando un grupo socioeconmico definido; 3) El monto que arroja la recoleccin de esos aportes se invierte nica y exclusivamente para empleadores y empleados. De lo que se concluye que los aportes por concepto de seguridad social, salud y pensiones son de naturaleza parafiscal, toda vez que su connotacin es colectiva, siendo ste el elemento indicador de parafiscalidad. En cumplimiento de su misin de fiscalizacin de estos recursos parafiscales, la CGR realiz por primera vez auditora a dos fondos de pensiones: el Fondo de Pensiones Horizonte y Skandia. El alcance de la auditora fue definido y limitado en los siguientes trminos: la evaluacin a la gestin en desarrollo de actividades en afiliaciones, rezagos, cobranzas, reconocimiento de las prestaciones a que tienen derechos los afiliados al Rgimen de Ahorro individual con solidaridad RAIS y auxilios funerales. El Fondo Horizonte tena 1.563.000 afiliados en agosto del 2009, el 38% de ellos afiliados cotizantes y el 62% restante no cotizantes133; de los afiliados, el 78.9% (1233.195) eran dependientes y el 21.10% (329.805) independientes. En cuanto a los afiliados del Fondo Skandia eran 78.381 afiliados. En el caso de ambos Fondos, la CGR consider que la gestin en las reas, procesos o actividades auditadas fue favorable con observaciones como consecuencia del cumplimiento parcial de los principios de eficiencia y eficacia.

133

Se entiende como no cotizante el afiliado que no efectu la cotizacin durante el mes para el cual se reporta la informacin.

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Entre los principales hallazgos sealados por los grupos de auditora se pueden resaltar los siguientes: En el tema de las afiliaciones en el caso de AFP Horizonte se identificaron 375.270 multiafiliados, de los cuales el 15% estaban pendientes del proceso de depuracin. Con respecto a las prestaciones se encontraron cinco expedientes de solicitudes para reconocimiento de pensin, que fueron resueltos superando el trmino de 6 meses contemplado en el artculo 4 de la Ley 700 de 2001. En otros casos, se negaron solicitudes de reconocimiento bajo argumentos o condicionamientos que la Ley no establece, como por ejemplo: objetar el pago de auxilios funerarios por no estar causado el derecho de pensin o exigir fidelidad para ello u objetarlos cuando los gastos del sepelio se realizan a travs de pliza preexequial, pese a que al momento del siniestro el fallecido estaba afiliado y cotizando al sistema a travs de Skandia y el reclamante ha pagado los gastos exequiales (nicos requisitos exigidos) o en el caso de sobrevivencia, donde el reclamante son los padres, se niega la reclamacin no obstante estar demostrada la dependencia econmica. En el tema de los rezagos se encontraron inconvenientes porque: El saldo pendiente de planillas del fondo de pensiones Horizonte al 31 de Agosto de 2009 ($112.369.812 mil) muestra un aumento del 25% ($22.464.497 mil) frente al valor presentado al 31 de Diciembre de 2008 ($89.905.315 mil). La Administradora no ha sido eficaz en: a) acreditar los aportes en las cuentas individuales b) actualizacin de las historias laborales, ms del 80% de las planillas tienen ms de cuatro aos de antigedad c) ausencia de identificacin por antigedad de las cotizaciones desde 1994 y sus causas segn la CGR corresponden a que a 31 de diciembre de 2008, el 55% corresponde a No Existe Afiliado con saldo de $15.207.245.2 mil; seguido por el cdigo 3500 con 12% Nmero de documento y nombre de afiliado no informados en Planilla, por $3.271.895.2 mil. d) En cuanto a la depuracin de los rezagos en ocasiones no es oportuna, y e) no hay seguimiento a las comunicaciones, ni mecanismos que permitan ubicar o establecer una averiguacin ms eficiente con los empleadores. Por ltimo, las cobranzas que son clasificadas en reales y presuntas, en el caso de AFP Horizonte, las primeras a 31 de Agosto de 2009 disminuyeron en 33% ($47.712.065 mil) frente al valor presentado al 31 de Diciembre de 2008 ($71.432.391mil); mientras que la deuda presunta aument en el 11% al pasar de $961.712.285 mil en diciembre de 2008 a $1.073.448.450 mil agosto de 2009. A Agosto 31 de 2009, el 72% (221.158) de las empresas presentan mora en el pago de las cotizaciones que ascienden a

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$1.119.849.692 mil; de la misma la asignacin para cobro es de 49% lo que implica que el 51%, no est en cobro, es decir, $426.416.239 mil. Por su parte la AFP Skandia no ha realizado una eficiente gestin de recuperacin y depuracin de cartera por cotizaciones declaradas y no declaradas, al existir partidas que datan desde 1995, con lo cual se puede afectar la historia laboral de los afiliados. Conclusiones El SGSSP de Colombia cumple 16 aos y sus resultados siguen siendo limitados. La estructura institucional diseada con la Ley 100 de 1993, con su carcter dual y excluyente, sigue lejos de responder de la manera esperada a varios de sus principales desafos. En el caso del incremento en la cobertura, tanto en trminos de poblacin asegurada como de aquella que puede disfrutar de una pensin, los avances luego de tres lustros son mnimos. En este sentido, la solucin a estas restricciones pasa por el incremento de la calidad de los nuevos empleos generados. As, es importante crear empleos que garanticen el aseguramiento de las personas al SGSSP y que sean estables, porque el aseguramiento y el empleo continuo son la llave para incrementar de manera sostenida la cobertura del sistema. Tal como lo sostiene la OIT, el trabajo decente es la mejor manera de proporcionar ingresos a la poblacin en edad de trabajar. Uno de los avances del sistema para garantizar su viabilidad de largo plazo, es el reconocimiento y consagracin de la sostenibilidad financiera como nuevo principio pensional de carcter constitucional, mediante la promulgacin del Acto Legislativo 01 de 2005. Pero en contexto no se puede soslayar que, una cosa es reducir la presin sobre las finanzas pblicas y mejorar la sostenibilidad del sistema, y otra muy distinta, es hacerlo a costa de incrementar la deuda social de la Nacin, porque las nuevas condiciones del SGSSP no aseguran en el futuro un ingreso seguro para la vejez de gran parte de la poblacin. As, mientras las actuales condiciones se mantengan el sistema seguir acumulando una deuda social a mediano plazo con la pensin de los adultos mayores, una situacin que incrementar los costos de la asistencia social en el futuro. En trminos de la regulacin del sistema de pensiones es necesario contemplar dos aspectos: la creacin de una Superintendencia Especializada en Pensiones y la separacin del Ministerio de la Proteccin Social en los Ministerios de Salud y de Trabajo y Seguridad Social. Vale la pena recordar que la CGR, en su oportunidad, se pronunci en contra de fusionarlos desde el momento en que surgi el proyecto respectivo en 2002.

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El aseguramiento en pensiones, lo mismo que en salud, es un fenmeno que responde a las caractersticas y evolucin del mercado de trabajo, y que por tanto, requiere para su solucin de polticas activas de empleo y de una entidad al frente con tal propsito. Aunque en este sentido, no se tendra ningn avance si se contina con el manejo separado y no coordinado entre las medidas tendientes a incrementar el aseguramiento y las polticas activas de empleo.

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