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RAPPORT Monsieur le Premier ministre sur la fonction publique

Prsent par Bernard PCHEUR, Prsident de section au Conseil dEtat

Ralis avec lassistance de Pascal TROUILLY, matre des requtes et Nicolas LABRUNE, auditeur au Conseil dEtat

29 octobre 2013

Rsum excutif

La France a fait le choix la Libration de placer les fonctionnaires de lEtat sous un rgime lgislatif propre et de les doter dun statut gnral fixant leurs droits et leurs obligations dans le cadre dune fonction publique de carrire destine assurer la loyaut, lintgrit et la comptence des serviteurs de lEtat.

La dcentralisation de 1982 a conduit le lgislateur, en 1984 et en 1986, rformer le cadre demploi des agents territoriaux et hospitaliers, jusqualors rgis par des rglementations parses et peu cohrentes, en garantissant ces agents le mme systme de carrire que celui bnficiant aux agents de lEtat, avec le mme statut gnral, chaque entit -fonction publique de lEtat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalire- tant cependant rgie par des rgles particulires.

Le choix dune fonction publique statutaire demeure pertinent. Toutefois les drogations ne sont justifies que si et dans la mesure o lintrt public le commande. Lhygine et la scurit des travailleurs au travail, les rgles de reprsentativit syndicale, demain laction sociale, nont pas, sauf exception, de particularit imposant un rgime drogatoire. Particularit oui, mais sans particularisme.

Le choix dun rgime demploi fix unilatralement par le lgislateur ou lautorit rglementaire nest pas un archasme (il est prdominant en Europe : 21 pays sur 28) et le choix dune fonction publique de carrire nest pas davantage une exception franaise : cest mme le cas de la majorit des pays (12 Etats sur 28 ont un rgime de carrire, 9 un rgime combinant carrire et emploi, 7 un rgime demploi).

Quant au choix dune fonction publique unitaire et nationale englobant les agents territoriaux, cest galement celui de nombre de pays, y compris celui dun Etat fdral comme lAllemagne.

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Le cadre constitu entre 1983 et 1986 a des fondements solides et a fait preuve dune relle plasticit, se pliant toutes les fois que ncessaire aux priorits politiques (comme la dsinflation et la dsindexation conduites partir de 1984), accompagnant les rformes voire les grandes rformes comme lActe II de la dcentralisation de 2004 (135 000 fonctionnaires de lEtat ont t transfrs vers les collectivits territoriales) ou la loi HPST de 2009 (900 000 fonctionnaires hospitaliers ont chang, sinon demployeurs, du moins de collectivit de rattachement, puisque les tablissements publics de sant relvent dsormais de lEtat).

Le cadre lui-mme a volu, voire beaucoup volu, et dans lensemble plutt dans le bon sens. Plus que le nombre des modifications lgislatives intervenues en 30 ans, lon soulignera leffet positif des rformes ou novations introduites dans de nombreux domaines (formation continue partir de 1989 ; amnagement et contrle du travail partir de 2000 ; rgularisation des indemnits en 2002 ; politique active de fusion de corps lance en 2005 et accentue en 2008 ; loi mobilit de 2009 ; loi sur la rnovation du dialogue social de 2010).

Le statu quo nest cependant pas possible. Nombre dagents sinterrogent sur le sens de leur action. La gestion des fonctionnaires de lEtat reste marque par des insuffisances structurelles (centralisation et gestion trop uniforme). Les politiques salariales ont t conduites depuis une dizaine dannes sans perspective densemble, privilgiant les revalorisations catgorielles, comme le recours aux leviers indemnitaires. Par ailleurs, les contraintes budgtaires, au demeurant indispensables, ont conduit une progressive rosion de la grille des rmunrations (tassement des carrires ; resserrement des carts hirarchiques ; part croissante de lindemnitaire ; fortes ingalits entre corps et plus encore entre ministres). Enfin les contraintes budgtaires induites par les nouveaux schmas demploi, qui sont venus sajouter aux outils classiques de pilotage, ont rduit lhorizon et les marges de manuvre des gestionnaires. Lentropie du systme de gestion est de plus en plus forte.

Dans le mme temps se prsentent de nouveaux enjeux et de nouveaux dfis : une confiance publique dfaillante ; des missions publiques qui continueront de se transformer dans les dcennies venir ; la ncessit pour les collectivits publiques, confrontes des dparts nombreux, doffrir des carrires attractives pour attirer vers elles des candidats de qualit ; les risques de fracture au sein mme de la fonction publique.

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Ce constat, nuanc mais globalement inquitant, appelle des changements et une stratgie de long terme pour la fonction publique et le service public.

Donner du sens laction publique, assurer la confiance des citoyens dans les agents publics, amliorer la gouvernance de la fonction publique, poursuivre la rnovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction publique, dvelopper les responsabilits et mieux grer les ressources humaines, dfinir un cadre salarial plus motivant dans la dure et assurer des parcours professionnels de qualit, telles sont les principales orientations qui devraient tre au service de cette stratgie.

Sans exposer toutes les propositions du rapport (lesquelles sont rcapitules p.161 179), lon soulignera quelques uns des axes en rsultant.

1) Fixer le cap, donner du sens laction publique.

Les valeurs dintrt gnral sont des valeurs davenir dans une conomie de march. Le service public nest pas un monde vou lextinction. (Des assises nationales du service public, des assises rgionales, des consultations ouvertes sur internet, une communication adapte, une structure de pilotage clairement identifie).

2) Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics.

o Gnraliser les chartes de dontologie et les rfrents dontologiques. o Rendre plus transparents et plus objectifs les recrutements de contractuels ainsi que les recrutements, sans concours, de fonctionnaires de catgorie C. o Une bonne information du public sur le suivi des chartes de dontologie et lexercice du pouvoir disciplinaire dans les trois fonctions publiques. o Une valuation quinquennale de la dure et de lamnagement du temps de travail dans les trois fonctions publiques. o Garantir la transparence et la rgularit des rgimes indemnitaires et procder leur audit, tous les cinq ans, dans les trois fonctions publiques.

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3) Amliorer la gouvernance de la fonction publique.

o Une prospective de lemploi public moyen terme. o Mieux associer les employeurs publics la prparation des dcisions et ngociations. o Un Conseil commun de la fonction publique plus stratgique et prospectif.

4) Poursuivre la rnovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction publique.

o Une bourse commune de lemploi public et un rpertoire commun des emplois permettant dharmoniser les rpertoires demploi existant dans les diffrentes fonctions publiques. o Des cadres professionnels communs pour certaines professions trans-fonctions publiques . o Mieux encadrer les possibilits de recours des non titulaires.

5) Dvelopper les responsabilits et mieux grer les ressources humaines dans la fonction publique de lEtat.

o Dfinir des primtres ministriels administratifs stables, partir des champs de comptence des secrtaires gnraux de ministres. o Constituer les secrtariats gnraux et les grandes administrations oprationnelles de lEtat en centres de responsabilit et de gestion. o Clarifier la rpartition des responsabilits et comptences entre secrtaires gnraux, dune part, et directeurs gnraux et directeurs, dautre part. o Mener lgard des cadres suprieurs et dirigeants de la fonction publique de lEtat une politique reposant sur lexercice de responsabilits, le professionnalisme et les capacits danimation.

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o Relancer la politique de fusion des corps, crer dans certains cas des commissions administratives paritaires communes et dvelopper les corps interministriels gestion ministrielle, en en faisant des cadres professionnels interministriels . o Ouvrir la voie de vritables politiques de personnels grce des directives de gestion permettant dencadrer la dconcentration et de dvelopper les affectations sur profil. o Dvelopper les responsabilits et dconcentrer la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de lEtat, notamment dans les grandes administrations, riges en centres de responsabilit et de gestion. o Penser ladministration territoriale de lEtat (primtre REATE) comme un centre de responsabilits. o Revaloriser le rle des commissions administratives paritaires en les concentrant sur des missions essentielles. o Mieux prvoir et accompagner les restructurations des services.

6) Dfinir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualit.

o Repenser les structures des carrires et des classifications dans la perspective dune rnovation de la grille.

- Abandonner le critre exclusif du diplme et caractriser chaque corps ou cadre demploi par un niveau de fonctions . - Mettre en place pour chaque corps ou cadre demploi deux paliers de recrutement, le premier pour les personnes sans exprience professionnelle, le second pour celles ayant acquis une exprience professionnelle dans la fonction publique ou le secteur priv. - Privilgier les structures de corps ou cadres trois grades et reconsidrer lutilisation du mcanisme davancement promouvables/promus qui a souvent conduit dsquilibrer la structure par grades des diffrents corps.

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- Unifier le barme des traitements de la fonction publique en traduisant en indices chiffrs les chelles lettres. - Dvelopper les chelons fonctionnels et les chelons spciaux. - Donner davantage de sens aux avancements dchelons. - Prendre appui sur les politiques de fusion des corps, de cration de cadres professionnels interministriels et de cration de cadres professionnels transfonctions publiques . - Ouvrir la voie une rnovation de la grille en sappuyant sur les diffrents lments mentionns ci-dessus.

o Fixer les lignes directrices de la politique salariale.

- Ecarter toute forme dindexation mais suivre lvolution gnrale du pouvoir dachat de sorte que les fonctionnaires ne soient ni favoriss ni dcrochs par rapport aux salaris du secteur priv. - Recourir aux diffrents leviers dune politique salariale dynamique et responsable : rmunration indemnitaire, mesures catgorielles de grille, mais aussi mesures gnrales. - Rechercher la conclusion avec les organisations syndicales dun contrat social triennal . - Avoir des outils plus flexibles de prise en compte du SMIC. - Assurer la transparence indemnitaire dici fin 2014 et engager un mouvement de simplification et dharmonisation des rgimes et des niveaux indemnitaires dans la fonction publique de lEtat.

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SOMMAIRE

Introduction .......................................................................................................................... 11 Premire partie Des fondements solides, un cadre qui a fait preuve de plasticit, un systme qui a fait lobjet de nombreux remaniements .................................................................................. 19 A Un cadre aux fondements solides et qui a fait preuve de plasticit ........................ 19 B Les mises en question et les remaniements ................................................................ 24 Deuxime partie Limpossible immobilisme ................................................................................................. 32 A - Des questions non rgles ou mal rgles .................................................................. 34 1. Des fonctionnaires en qute de sens................................................................................. 34 2. La dstabilisation de la grille ........................................................................................... 37 2.1. La progressive perte de sens du classement en catgories ...................................... 37 2.2. Une politique salariale sous contrainte croissante mais, dans la dure, facteur de dstructuration ........................................................................................................... 40 2.3. Des rgimes indemnitaires trop nombreux et sources dingalits fortes dans la fonction publique de lEtat ......................................................................................... 44 3. Les rigidits de la gestion de la fonction publique de lEtat ............................................ 47 3.1. La gestion de la fonction publique de lEtat reste davantage une gestion statutaire , une gestion des corps , quune gestion des ressources humaines ou une gestion des personnes ................................................................................... 48 3.2. Les diffrentes mesures adoptes pour favoriser la mobilit ont complexifier, dans une certaine mesure, les tches des gestionnaires.................................................. 50 3.3. La dconcentration na pas rellement progress ................................................... 52 3.4. Les contraintes nouvelles introduites par les schmas prvisionnels de consommation des emplois ......................................................................................... 53 3.5. Les difficults induites par la mise en uvre de la rforme de ladministration territoriale de lEtat ........................................................................................................ 55 4. Le recours aux non titulaires, une question rcurrente et mal rgle............................... 56 B De nouveaux enjeux et de nouveaux dfis ................................................................. 57 1. Le premier des enjeux concerne la confiance politique : elle doit tre releve, conforte, garantie dans la dure.......................................................................................... 57 2. La fonction publique doit tre en capacit danticiper pour rpondre et sadapter aux mutations venir............................................................................................ 59

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3. Il est ncessaire dans la dure de rpondre aux aspirations des fonctionnaires et de lencadrement moyen et suprieur et doffrir des parcours professionnels diversifis et plus ouverts vers lextrieur. Il sagit dun enjeu de motivation et dune garantie dattractivit de la fonction publique ........................................................... 60 4. La fonction publique doit continuer jouer son rle de brassage social et contribuer lunit nationale................................................................................................ 63 Troisime partie Une stratgie pour la fonction publique et le service public .......................................... 65 A Les principes directeurs .............................................................................................. 66 1. Les choix du lgislateur de 1983 et 1984 furent ceux dune fonction publique statutaire, dune fonction publique unitaire, dune fonction publique de carrire. Ces choix demeurent aujourdhui pertinents........................................................................ 66 2. Le statut gnral des fonctionnaires fait sens et doit tre utilis comme un levier de motivation pour les agents............................................................................................... 70 3. La logique de carrire a sa cohrence et emporte des consquences en termes de gestion des ressources humaines quil faut rappeler et, en tant que de besoin, raffirmer.............................................................................................................................. 70 4. Le statut gnral couvrant les fonctionnaires des trois versants , facteur de cohrence.............................................................................................................................. 72 5. Le rgime demploi des agents publics doit droger au droit commun lorsque cela est ncessaire................................................................................................................. 72 B Les orientations ............................................................................................................ 73 1. Fixer le cap, donner du sens laction publique .............................................................. 73 2. Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics............................................... 75 3. Amliorer la gouvernance de la fonction publique .......................................................... 88 4. Poursuivre la rnovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction publique.................................................................................................................. 96 5. Dvelopper les responsabilits et mieux grer les ressources humaines dans la fonction publique de lEtat................................................................................................. 111 6. Dfinir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualit.... 136 Liste des propositions ...................................................................................................... 160 Annexes ............................................................................................................................. 179 Annexe 1 - Lettre de mission ............................................................................................. 180

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Annexe 2 - Liste des personnes rencontres ou auditionnes ............................................ 183 Annexe 3 Annexes techniques ........................................................................................ 188 1. Effectifs ................................................................................................................. 189 2. Dpenses de personnels......................................................................................... 193 3. Comparaison internationale................................................................................... 195 4. Modifications du statut gnral depuis 1983......................................................... 205 5. Accords dans la fonction publique depuis 1983.................................................... 210 6. Rmunrations....................................................................................................... 215

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Introduction

I. Le prsent rapport, demand par le Premier ministre le 13 mai 2013, concerne les trois fonctions publiques, cest--dire prs de 5 millions 1 de fonctionnaires et contractuels civils qui sont en fonction dans les services et tablissements publics de lEtat, dans ceux des collectivits territoriales ainsi que dans les hpitaux et tablissements mdico sociaux. 45 % dentre eux appartiennent la fonction publique de lEtat (rgie par la loi du 11 janvier 1984), 34 % la fonction publique territoriale (rgie par la loi du 26 janvier 1984) et 21 % la fonction publique hospitalire (rgie par la loi du 9 janvier 1986). Ces agents relvent par ailleurs dune loi commune, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Les quatre lois prcites constituent ce quil est convenu dappeler le statut gnral des fonctionnaires.

II. Le rapport se tiendra au champ ainsi dlimit et qui est conforme la lettre du Premier ministre du 13 mai 2013, notamment en ce qui concerne le cadre dontologique et juridique, larchitecture statutaire, les carrires et la gestion des ressources humaines. En revanche, les dveloppements consacrs la grille et la politique salariale intressent cependant directement ou indirectement plus de 330 000 autres agents publics : 320 000 militaires rgis par le statut gnral des militaires (Livre Ier de la 4me partie du code de la dfense), plus de 8 000 magistrats judiciaires rgis par lordonnance organique du 22 dcembre 1958 et plus de 3 500 agents et fonctionnaires de la direction gnrale de la scurit extrieure (DGSE), rgis par la loi du 3 fvrier 1953. Ceux-ci, quoique relevant dautres statuts gnraux et soumis des rgles diffrentes (que ce soit en termes dobligations, de carrire ou de gestion) voient leurs traitements voluer comme ceux des fonctionnaires puisque leurs corps, grades et emplois sont situs sur la mme grille de rmunration. En outre, les lments touchant la structure de leurs carrires sont parfois communs ou proches, si bien que des dcisions prises pour lun des ensembles statutaires, par exemple la fonction publique civile, peuvent avoir des rpercussions sur les autres fonctions publiques (militaires, magistrats ). Linverse est vrai galement.

Chiffres au 31 dcembre 2011 Rapport annuel sur ltat de la fonction publique (2012-2013).

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III. Le prsent rapport na pas pour ambition danalyser les particularits de tous les secteurs de la fonction publique et de rpondre aux questions qui se posent telle ou telle profession. Il na pas non plus pour objet dexposer le contenu dun plan de rforme de la fonction publique clefs en main . Ce serait empiter sur les prrogatives du Gouvernement et ce serait dailleurs mconnatre la mission impartie par le Premier ministre au rapporteur. Une telle rforme, que beaucoup souhaitent ou disent souhaiter, sans ncessairement saccorder, dailleurs, sur son sens, son contenu ou son ampleur, ne peut merger quaprs que le Gouvernement aura dfini ses priorits, fix ses objectifs, mesur les moyens quil peut y consacrer et dtermin son calendrier. Le rapport nentend pas, linverse, se borner offrir une bote outils dans laquelle les instruments de pilotage, de gestion et de rmunration, quil sera question plus loin de refondre, de rformer ou damnager, seraient quivalents ou substituables. Une rforme de la fonction publique doit obir une stratgie et, en tout cas, faire sens . La fonction publique est le systme de gestion des fonctionnaires civils placs sous lautorit des collectivits publiques, (Etat, collectivits territoriales, tablissements hospitaliers, tablissements mdico-sociaux). Ce systme a sa cohrence interne. Si cette cohrence a t, il est vrai, faonne par lhistoire politique et institutionnelle de notre pays et ne pourrait sans doute pas tre bouleverse, du jour au lendemain sans dommage, il ne sagit pas de dire que ldifice est intangible, mais seulement de souligner que les changements doivent sarticuler entre eux et tre cohrents. La construction de la fonction publique est, pour lessentiel, dans notre droit positif, luvre, dune part, du lgislateur et du pouvoir rglementaire, qui peuvent modifier les normes en vigueur, dautre part, de la jurisprudence du Conseil dEtat, laquelle volue. Autrement dit, et cest un constat qui va au rebours dune conviction assez rpandue, le cadre juridique de la fonction publique nest pas fig.

Il a mme beaucoup boug : on ne compte pas moins de 212 modifications apportes aux quatre lois de 1983-1986 (cf annexe technique 4) certaines ponctuelles dautres beaucoup moins : on pense cet gard la loi n 87-529 du 13 juillet 1987 qui a profondment modifi lquilibre de la fonction publique territoriale initialement dfini par la loi du 26 janvier 1984 en renforant le pouvoir des autorits locales. Dans les 10 dernires annes on ne compte pas moins de 44 lois ou ordonnances modifiant les lois de 1983-1986 et on relvera que, depuis 2007, le lgislateur est intervenu quatre reprises (2007, 2009, 2010 et 2012) pour apporter des changements substantiels aux lois de 1983-1986. Le statut gnral nest donc pas intangible.

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Il reste que les rformes envisageables en la matire seront dautant plus oprantes quelles seront acceptes ou, du moins, comprises par les agents. Cela est affaire de contenu et de cohrence, assurment, mais aussi affaire de respect : respect des hommes et des femmes qui servent lintrt gnral de leur mieux, respect de leur mission, respect aussi du temps ncessaire au dialogue avec les organisations syndicales reprsentatives.

Enfin, il convient de souligner les contraintes propres qui sattachent une politique publique dont lobjet est, sinon le service public lui-mme, du moins son premier et principal facteur de production, savoir les femmes et les hommes qui y travaillent. Les impratifs qui en dcoulent sont de deux ordres.

Le premier tient ltat des finances publiques, aux exigences du redressement des budgets et comptes publics et limpratif de dsendettement. Ces contraintes sont particulirement fortes dans le contexte actuel sachant quune augmentation de 1 % de la valeur du point dindice reprsente un cot de 1,8 milliard deuros pour les trois fonctions publiques, dont prs de 800 millions deuros pour la fonction publique de lEtat.

Le second impratif est une contrainte dordre organisationnel. La fonction publique nest pas une entit en apesanteur . Ni sa gestion ni son organisation ne peuvent tre apprhendes indpendamment des missions assignes aux pouvoirs publics, de larticulation de leurs comptences et du cadre juridique qui rgit lexcution de la dpense publique (loi organique relative aux lois de finances ; structure dexcution en missions et programmes des budgets vots par le Parlement ; libre administration des collectivits territoriales ; autonomie des tablissements publics).

IV. Pour clairer les choix venir, le rapport sattachera dresser un tat des lieux des politiques conduites en matire de fonction publique depuis 30 ans, exposer les principaux enjeux auxquels est confronte ou sera confronte la fonction publique franaise, enfin tracer les pistes de progrs quil parat possible, souhaitable ou ncessaire de proposer au regard de ces diffrents enjeux.

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Dans cette perspective, le rapporteur se bornera quelques remarques pralables, quil crot fondamentales, en tentant de ne pas dborder du cadre qui lui est assign et sans davantage anticiper sur le fond du rapport.

1) Il nest jamais ais de parler de la fonction publique et des fonctionnaires : ils nont jamais eu bonne presse et il peut tre tentant dopposer au fonctionnaire, selon le cas, et pour les besoins de la dmonstration, le citoyen, lusager ou le contribuable. Il est encore plus difficile dvoquer les questions de fonction publique aprs cinq annes dune crise bancaire, financire et conomique dune ampleur exceptionnelle, crise qui a fait crotre le chmage, jet le doute dans lesprit de nombre de salaris ou de non salaris quant la prennit de leur emploi, affect le pouvoir dachat de beaucoup de Franais, et mis en pril nos finances publiques.

Il est cependant ncessaire de parler des fonctionnaires et de la fonction publique et ceci pour trois raisons.

a) Derrire labstraction des caricatures ou des mots, lobservateur sans prjug reconnatra immdiatement une ralit aux multiples visages et qui lui est familire, celle des femmes et des hommes, exerant des professions indispensables notre vie de tous les jours et notre scurit, enseignants, personnels hospitaliers, policiers, agents des maisons de retraite et des centres de long sjour, personnels communaux, sapeurs pompiers professionnels, personnels de dadministration pnitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse Les agents publics ne sont pas des parasites, ils sont utiles aux citoyens.

b) Les fonctionnaires bnficient de la scurit de lemploi, ce qui constitue un avantage indniable en temps de crise. Ils sont parfois, ce titre, envis, mais ils nont pas t pargns : la valeur du point dindice, cest--dire des traitements, a t gele depuis 2010, les effectifs ont t rduits puis stabiliss, les mesures catgorielles ont t limites aux chelons les plus modestes. Ces mesures, ncessaires dans le contexte budgtaire de la France, ne sauraient tenir lieu, dans la dure, de politique de ressources humaines des administrations publiques.

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c) Si lEtat et les collectivits publiques sont engags dans un effort sans prcdent pour permettre notre pays de retrouver la matrise de ses finances publiques et prserver sa souverainet budgtaire, si le retour la croissance repose assurment sur le dynamisme des entreprises et des activits marchandes, il faut rappeler que les administrations publiques, rgaliennes ou non rgaliennes, produisent de la valeur, quelles participent directement au lien social et que lEtat est ncessaire comme garant de la cohsion nationale et territoriale. Ce double nonc suffit dmontrer que les politiques publiques, quelles quelles soient, passent par laction des agents publics et leur mobilisation au service du public.

2) On fait, il est vrai, aux fonctionnaires et ladministration le procs de limmobilisme.

Disons le tout net : le procs global est injuste mais les critiques des corps de contrle et dinspection, bien documentes et dpourvues de biais idologiques, ne sont pas rcusables.

On sait quil aura fallu plus de dix ans pour introduire finalement en 2002, dans le dcret relatif la notation, la pratique de lvaluation. On sait aussi que la centralisation de la gestion des fonctionnaires de lEtat demeure encore, trop souvent, la rgle. On rappellera encore lchec de la premire rforme des administrations fiscales la fin des annes 1990 ou les raidissements de certains corps ds lannonce de projets de rforme, lancs, il est vrai parfois, sans prparation ou sans aucune concertation.

Ces exemples ne doivent pas faire oublier que dimportantes rformes de comptences ou de structures se sont succdes depuis plus de dix ans 2 .

On rappellera, aussi, aprs dautres observateurs ou praticiens, que les mthodes et conditions de mise en uvre des rformes, pour certaines parfois improvises, -on pense lintroduction de lamnagement de la rduction du temps de travail dans les hpitaux en 2002- ou, pour dautres, ralises marche force -on songe la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) et la rforme de ladministration territoriale de lEtat (REATE)- ont t, souvent, la premire source des difficults rencontres. La mise en place des nouvelles directions

Acte II de la dcentralisation, REATE, RGPP, loi HPST,

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territoriales de lEtat, qui a affect des pans entiers de ladministration de lEtat, est emblmatique des risques daffaiblissement ou de dstabilisation de laction publique pouvant rsulter dun excs de prcipitation. A cet gard, nombre dinterlocuteurs de la mission, et pas seulement parmi les organisations syndicales, ont soulign que la mise en uvre de lacte III de la dcentralisation, en cours de discussion, pouvait comporter les mmes risques :

insuffisance de concertation, manque de lisibilit, perte de repres pour les agents.

3) Ce constat nest pas un appel au statu quo, moins encore une invitation au retour en arrire. Les processus de rforme ou les dmarches de changement - peu importe leur nom - ne doivent pas sinterrompre mais doivent tre penss et conduits autrement.

Si les fondements de notre fonction publique sont solides, si la comptence et lintgrit de nos fonctionnaires sont reconnues, souvent dailleurs plus par les observateurs trangers que par nos compatriotes, ce qui tout de mme fait question et devrait interpeller les fonctionnaires, les modes daction de ladministration franaise sont perfectibles, les procdures et formalits peuvent tre simplifies, les carences corriges ou les manquements redresss.

4) On ne saurait trop insister sur les conditions qui prsident la russite de ces dmarches.

a) Les fonctionnaires ne sont pas les seuls tre utiles leurs concitoyens et leur pays mais, comme tous les autres salaris, ils ont besoin de trouver du sens leur travail. Il se trouve que les fonctionnaires servent lintrt public et attendent, dabord, du gouvernement que celui-ci fixe le cap pour les services publics. Ceux-ci ne sont pas une exception voue lextinction mais une valeur davenir.

b) La modernisation de la fonction publique doit avoir deux catgories de destinataires : les fonctionnaires eux-mmes, car cette politique est un levier en matire de gestion des femmes et des hommes de la fonction publique, de motivation et de professionnalisation, mais galement nos concitoyens qui attendent des rformes, des retombes positives en termes defficience, defficacit et de qualit de service.

Sous ce double aspect, la politique de fonction publique nest pas sparable des politiques de modernisation de laction publique. Les modes daction de ladministration franaise

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doivent tre mis aux meilleurs standards en termes de qualit de service rendu, de cot et defficacit. Toutes les actions engages en matire de fonction publique doivent contribuer cet objectif.

Que cet impratif sappelle performance ou efficience importe peu. Si les mots ont naturellement du sens, ce qui compte, par-dessus tout, est que les responsables des politiques publiques disposent des leviers daction la hauteur des objectifs qui leur sont assigns, que les procdures soient allges et simplifies pour les citoyens et que les agents publics disposent de bons outils et de correctes conditions de travail.

5) Il ny a pas en effet de bonne gouvernance sans une bonne administration . Cet impratif de bonne administration , faut-il le rappeler, prend sa source dans larticle 15 de la Dclaration de 1789, la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration , et de cet nonc dcoulent tant lexigence de bon emploi des deniers publics que le principe gnral de la responsabilit administrative. La modernisation de ladministration, dont les priorits changent naturellement en fonction des inflexions de notre vie dmocratique et des options de lautorit publique, constitue cependant une dimension fondamentale de laction publique. Celle-ci doit tre en permanence mise au pas du temps.

Tel est le sens des actions conduites aujourdhui dans le cadre de la Modernisation de laction publique et, hier, des mesures intervenues au titre de la Rforme de lEtat ou encore du Renouveau du service public. Ces politiques de rnovation de la gestion publique sont ncessaires : lavenir de notre pays le commande, les Franais y aspirent, les fonctionnaires eux-mmes en ont besoin et, en tous cas, pour nombre dentre eux, le revendiquent.

V. Certaines des propositions du rapport nont pas de cot financier, mais dautres, si elles devaient tre dcides, auraient ncessairement un cot. Les amnagements de grille ou les mesures salariales sont du nombre. Dans tous les cas, les chantiers ouvrir devront sinscrire dans la dure car ils correspondent des rformes de fond. La compatibilit de ces mesures avec le cadre de lactuel triennat budgtaire (2012-2014) et du prochain triennat budgtaire (2015-2017) ne peut tre apprcie que par le Gouvernement. Mais une mise en ligne avec la trajectoire des finances publiques appelle ncessairement un horizon de plus long terme.

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Notre pays doit faire face, comme ses voisins partenaires et concurrents, dimmenses dfis, quelques uns antrieurs la crise, dautres apports ou aggravs par celle-ci. Sa souverainet budgtaire affecte par un endettement croissant depuis de longues annes, en butte aux injonctions contradictoires des agences de notation, est en question. La comptitivit de lconomie est dgrade. La cohsion de la socit est en danger. Le redressement de notre pays passe assurment par des entreprises plus fortes et un march dynamique. Mais cela ne se fera pas sans lEtat, sans les collectivits publiques, au premier rang desquelles les collectivits territoriales, et sans les fonctionnaires.

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PREMIERE PARTIE DES FONDEMENTS SOLIDES, UN CADRE QUI A FAIT PREUVE DE PLASTICITE, UN SYSTEME QUI A FAIT LOBJET DE NOMBREUX REMANIEMENTS

La loi du 19 octobre 1946 a, pour la premire fois, institu un statut gnral des fonctionnaires. Toutefois, cette loi, tout comme lordonnance du 4 fvrier 1959 qui lui a succd, concernait les seuls fonctionnaires de lEtat. Les agents des collectivits locales et de leurs tablissements publics demeuraient rgis par des dispositions lgislatives ou rglementaires parses. Lunification au sein dun mme statut gnral nest intervenue que quarante ans plus tard. Ce cadre a, dans lensemble, rsist lpreuve du temps. Mais si les lments de continuit doivent tre souligns, le systme a connu de nombreux remaniements.

A - Un cadre aux fondements solides et qui a fait preuve de plasticit 1. Les lois de 1983-1984 3 , dites lois Le Pors, se sont inscrites dans la continuit du statut du 19 octobre 1946 et de lordonnance du 4 fvrier 1959 et sont demeures fidles un systme de fonction publique de carrire. Dans ce systme, que lon oppose traditionnellement au systme de lemploi, le fonctionnaire est recrut dans un corps, cest-dire un ensemble de fonctionnaires soumis au mme statut particulier, divis en grades, dans lequel il progresse et fait carrire. Il est affect un emploi correspondant son grade. Il peut, ou doit parfois, changer demploi tout en conservant son grade et sans subir de consquence sur le droulement de sa carrire.

Mais les lois de 1983-1984 ont aussi constitu une rforme majeure ambitionnant, selon lexpos des motifs du projet de loi portant droits et obligations des fonctionnaires, de

Lois du 13 juillet 1983, 11 janvier 1984 et 26 janvier 1984

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constituer : une grande Fonction publique deux versants dans laquelle se retrouveront les quatre millions de fonctionnaires de lEtat, des communes, des dpartements, des rgions et de leurs tablissements publics administratifs .

Le mme expos des motifs ajoutait : Dsormais, les personnels des communes, des dpartements ou des rgions, ne se sentiront plus mis part dans une situation moins favorable. Il y aura partout, un titre gal, des serviteurs de la Rpublique .

Il sagissait ainsi de parachever la dcentralisation opre par les lois du 2 mars 1982 et du 7 janvier 1983 mais galement de permettre, en pratique, les transferts et partages de services, de personnels et de comptences en rsultant. A cet effet, les principes dunicit de statut et de parit furent mis en oeuvre dans les trois lois des 13 juillet 1983, 11 janvier 1984 et 26 janvier 1984, le caractre unitaire tant soulign par lexpos des motifs qui voquait les versants dune mme fonction publique. On remarquera cependant que le statut gnral ne mentionnait pas spcifiquement les fonctionnaires des hpitaux et des tablissements publics sanitaires et sociaux, alors mme que ceux-ci taient, en droit, demble inclus dans son champ dapplication. En outre lunicit du statut gnral ne sest pas traduite par lintgration de tous les agents dans un cadre statutaire unique, les rgles de recrutement, de gestion et de carrire applicables, dune part, aux fonctionnaires de lEtat et, dautre part, aux fonctionnaires des collectivits territoriales tant dfinies -et elles le sont encore-, par des lois diffrentes, respectivement la loi du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de lEtat et la loi du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale.

2. La construction initiale fut, quelques annes plus tard, modifie, le lgislateur intervenant deux reprises, pour la complter dabord, au dbut de lanne 1986, avant lalternance politique, pour la corriger ensuite, en 1987, aprs cette alternance.

Le lgislateur vint, en premier lieu, avec la loi du 9 janvier 1986, consacrer la spcificit de la fonction publique hospitalire et organiser, pour celle-ci, la conciliation de lautonomie de gestion des tablissements publics employeurs et des exigences inhrentes la gestion de corps nationaux.

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En second lieu, et quoique le Conseil constitutionnel ait reconnu, pour lessentiel, la conformit du titre III dans sa version originelle (dcision n 83-168 DC du 20 janvier 1984), la loi du 13 juillet 1987 (dite loi Galland ) a entendu simplifier la gestion de la fonction publique territoriale et renforcer le pouvoir des lus autorits locales en substituant la notion de cadres demplois celle de corps .

3. La fin des annes 1980 et la premire partie des annes 1990 marqurent lachvement de la construction statutaire avec deux grands chantiers statutaires.

Le premier porta sur la constitution des huit filires professionnelles de la fonction publique territoriale (administrative, technique, culturelle et artistique, sportive, mdicosociale, police municipale, incendie et secours) ;

Le second chantier porta sur la refonte des grilles de rmunration et lharmonisation des carrires des trois fonctions publiques. Ce fut lobjet des accords Durafour du 9 fvrier 1990, accords dont la mise en uvre sest chelonne sur 7 ans (1990-1997). La cause immdiate de cette refonte globale tait rechercher dans la ncessit de structurer et dharmoniser les carrires des trois fonctions publiques qui venaient dtre mises en place, carrires alors incohrentes et ingalitaires. Des causes plus anciennes sont galement son origine, notamment la dstabilisation de la catgorie B -axe central de la grille de la fonction publiquersultant des revalorisations catgorielles substantielles qui avaient bnfici aux militaires, au milieu des annes 70 (rforme de la condition militaire), puis aux instituteurs, au dbut des annes 80, et qui avaient ensuite provoqu une vague de revendications et de conflits en cascade, en 1988-1989, dans les corps du B type de lEtat (notamment au ministre des finances, dans les prfectures, et dans les hpitaux).

Une troisime innovation, de moindre importance mais qui mrite dtre releve, fut la cration, par le lgislateur, de deux instruments indemnitaires spcifiques, soumis retenue pour pension : lindemnit mensuelle de technicit des personnels des ministres conomiques et financiers, cre par la loi du 29 dcembre 1989, et la nouvelle bonification indiciaire, institue par la loi du 18 janvier 1991.

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4. Sur le plan de la conduite des politiques salariales, cette priode fut marque par la priorit donne la lutte contre linflation et par la contribution positive de la fonction publique la russite de cette politique.

Si la pratique des discussions salariales hrites des accords Oudinot de 1968 stait poursuivie dans les annes 70, les accords signs dans la fonction publique aprs 1984 marqurent une rupture plus dun titre avec les pratiques anciennes dindexation des salaires sur les prix.

En premier lieu, conformment la politique de dsinflation, les clauses dindexation furent abandonnes. Les augmentations de salaires seront, partir de 1985, programmes selon un chancier annuel fixe, tenant compte des prvisions de prix du Gouvernement et non plus dtermines, comme la fin des annes 70, tous les trois mois, par ajustement sur linflation constate. On notera quun premier accord salarial valable pour une priode de 2 ans fut, en outre, sign le 12 novembre 1991.

En deuxime lieu, si toute rfrence aux prix ne fut pas abandonne dans les accords (les clauses de rendez-vous annuels mentionnant une possible prise en compte des volutions de prix a posteriori), la mthodologie de la ngociation reposera dsormais sur des mesures en masse (pour les salaires) et en moyenne (pour les prix).

Par ailleurs, le Gouvernement a commenc sappuyer, ds le milieu des annes 80, sur des instruments plus novateurs, encore que contests par les organisations syndicales. Le premier intgre le cot des mesures catgorielles et du GVT solde (volution du salaire moyen par tte, tenant compte des effets de noria). Le second suit la rmunration moyenne des personnels en place (RMPP) et mesure les augmentations ayant bnfici aux personnels continment prsents sur la priode de rfrence (augmentations gnrales, catgorielles et individuelles).

5. Avec le recul du temps, cinq points mritent dtre souligns : a) Si 212 modifications lgislatives ont t apportes en 30 ans la construction initiale, certaines ponctuelles, dautres substantielles, le lgislateur na jamais remis en cause, en dpit des alternances politiques, le parti initial : un statut gnral unique, une grille

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unique, et un principe de mobilit entre fonctions publiques. Au contraire, lunicit et la mobilit ont t renforces par les mesures intervenues dans les annes 2007-2012 (unification des rgles rgissant les organisations consultatives ; cration dun Conseil commun aux trois versants de la fonction publique ; affirmation du principe de la participation des reprsentants des employeurs territoriaux et hospitaliers aux ngociations inter fonctions publiques ; gnralisation du principe douverture des corps et cadres demplois aux trois fonctions publiques).

b) Lobjectif de dcloisonnement de la fonction publique territoriale qui tait mis en avant par le gouvernement lors de la prsentation, au printemps 1983, du projet de titre Ier, qui deviendra la loi du 13 juillet 1983, a t atteint. Personne ne soutiendrait aujourdhui que la fonction publique territoriale ne serait pas lgale de la fonction publique de lEtat. Par ailleurs, la mise en place de passerelles professionnelles entre les diffrents versants de la fonction publique et la poursuite de lobjectif de mobilit demeurent des acquis du statut gnral de 1983.

c) La distinction que le lgislateur de 1987 entendait consacrer entre la fonction publique de lEtat, rgie par le modle de la carrire, et la fonction publique territoriale, rforme et transforme en fonction publique demploi , na gure eu de suite. En dpit des terminologies voulant marquer les diffrences ( corps dun ct, cadres demploi de lautre), les deux fonctions publiques, comme dailleurs la fonction publique hospitalire, sont des fonctions publiques de carrire. Toutefois, une diffrence importante tient lexistence dans la fonction publique territoriale de listes daptitude et non de listes de classement lissue des concours. Cette particularit de la fonction publique territoriale, bien que significative, ne suffit pas caractriser une diffrence de nature avec le systme de carrire. d) Sagissant des techniques et mthodologies salariales, la plupart des rfrences et outils encore en vigueur ont t forgs dans les annes 80, plus prcisment loccasion et pour les besoins de la dsinflation et de la dsindexation qui furent menes bien durant ces annes.

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e) On soulignera enfin que le statut gnral a rempli son office en permettant des rformes institutionnelles dimportance sans que les statuts des personnels ne viennent y faire obstacle.

Prolongeant la dcentralisation du dbut des annes 1980, lacte II de la dcentralisation (loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et aux responsabilits locales) a emport dimportants transferts de comptences et de personnels de lEtat, entre 2006 et 2008, vers les collectivits territoriales. Il a soulev des questions dordre financier ou structurel mais na rencontr aucun obstacle statutaire. 135 000 agents ont pu ainsi tre transfrs de lEtat aux rgions et dpartements et il est certain que lexistence dun statut gnral commun aux deux fonctions publiques a t un lment facilitateur de ces transferts.

Le mme constat peut-tre fait avec la loi du 21 juillet 2009, dite loi HPST. Si cette loi soulve par ailleurs dautres questions, on observera quelle a transform les tablissements publics de sant, qui ne sont plus dsormais des tablissements territoriaux mais des tablissements de lEtat, sans se heurter des difficults tenant au statut des personnels de la fonction publique hospitalire. Plus de 900 000 agents ont chang de collectivit publique de rattachement sans changer demployeur ou de statut.

Un autre exemple de la plasticit du cadre statutaire a t le processus douverture, opr partir de 1991, en faveur des ressortissants europens. Les critres de louverture, tels que dfinis par la jurisprudence de la Cour de justice de lUnion europenne, obissaient une logique strictement fonctionnelle (ne pouvaient tre ferms que les emplois

d administration publique , cest--dire insparables de lexercice de la souverainet ou comportant lexercice de prrogatives de puissance publique). Ils furent nanmoins rendus compatibles avec lorganisation des corps et des carrires.

B - Les mises en question et les remaniements oprs

1. Latonie du dialogue social dans un cadre statutaire a t souvent souligne, ce qui est globalement exact. On notera cependant la conclusion de quelques grands accords sociaux (21 depuis 1985, certains ayant un objet que salarial -formation continue, action sociale, rnovation du dialogue social, sant et scurit au travail, conditions de travail-), pratique que

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la loi du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social est venue, elle-mme, heureusement consacrer.

2. Un deuxime fait marquant a t la clarification opre la suite dun rapport demand par le Gouvernement en 1998 sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques.

Relayant des critiques de la Cour des Comptes, un audit gnral, fut ralis- le premier depuis la Libration- sur les rglementations et pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures supplmentaires. Cet audit, ralis par une mission prside par Mr Jacques Roch et remis en janvier 1999, a fait apparatre, outre certaines drives inacceptables dans des cas ponctuels , une trs grande diversit des rgimes de travail, y compris au sein des mmes entits administratives, une absence de rflexion globale sur lorganisation du travail, des dures relles gnralement infrieures aux obligations de service (phnomne plus marqu dans certaines collectivits territoriales ou certains ministres que dans la fonction publique hospitalire), une insuffisante prise en compte des besoins des usagers lors de la dfinition de certains amnagements du temps de travail.

Nombre de prconisations du rapport Roch furent mises en uvre lors du passage aux 35 heures.

Cette rduction du temps de travail rglementaire - par ailleurs objet de critiques ou de polmiques dont certaines demeurent actives- fut, ainsi que le recommandait le rapport, loccasion dune refonte du rgime applicable (uniformisation de la mesure du temps de travail dans les trois fonctions publiques, dcompte annuel, organisation des cycles, horaires variables et modulables, compte pargne temps, gnralisation des dispositifs de contrle des heures effectues) 4 .

3. En troisime lieu, alors que le cadre de gestion de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalire a paru globalement rsister lpreuve de la gestion, les critiques se concentrrent sur les rgimes de gestion de la fonction publique de lEtat.

Dcret n2000-815 du 25 aot 2000 pour la fonction publique de lEtat ; dcret n2001-623 du 12 juillet 2001 pour la fonction publique territoriale ; dcret n2002-9 du 4 janvier 2002 pour la fonction publique hospitalire.

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Si les problmatiques de gestion furent, dans lensemble, correctement prises en compte lors de llaboration des cadres lgislatifs applicables respectivement la fonction publique territoriale (avec la libre administration) et la fonction publique hospitalire (avec lautonomie des tablissements publics), si les problmatiques de gestion propres lEtat ne furent pas absentes de la loi du 13 juillet 1983, qui prend soin de noter que la gestion des corps peut tre dconcentre , la loi du 11 janvier 1984 se situe trs largement dans la continuit de lordonnance du 4 fvrier 1959.

De ce constat gnral, il serait erron de penser quil ny a plus de dbat sagissant, notamment, de la fonction publique territoriale. Le principe des reus-colls nest, en particulier, pas accept de tous. Lautorit territoriale puise en effet librement dans la liste daptitude tablie la suite dun concours, de sorte que linscription sur celle-ci nimplique pas ncessairement un recrutement. Au terme dune priode de trois ans dinscription, les laurats qui nont pas t recruts par une collectivit territoriale perdent le bnfice de leur russite au concours. Le pourcentage global des reus-colls a t valu par un rapport de lIGA moins de 10 % des laurats en 2012, mais il est sensiblement plus lev pour certains cadres demploi. Un ventuel abandon du mcanisme des reus-colls ne pourrait dailleurs, en tout tat de cause, tre envisag sans une rflexion globale devant tre mene par le Gouvernement avec les lus et les organisations syndicales et qui dpasse le cadre de ce rapport- sur lquilibre trouver entre la libre administration des collectivits territoriales et lencadrement des conditions demploi et de rmunration des fonctionnaires territoriaux. Ce dbat devrait alors inclure la question des rmunrations indemnitaires des fonctionnaires territoriaux (pertinence du principe de parit ; fixation ventuelle, par lEtat, de minima indemnitaires pour les fonctionnaires territoriaux, etc.).

En ce qui concerne la gestion des fonctionnaires de lEtat, on notera que celle-ci est reste trs centralise, bien que les gouvernements successifs, soucieux de dvelopper limplication des responsables des services, se fussent attachs promouvoir des politiques renforant la dconcentration de la gestion. Deux avis demands au Conseil dEtat par le Gouvernement (avis du 7 juin 1990 et avis du 30 mai 1996) permirent dexplorer les voies et limites de la dconcentration de la gestion des corps, notamment au regard du principe dgalit de traitement. La loi du 6 fvrier 1992 et le dcret du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration posrent de faon gnrale les rgles dune administration dconcentre et la

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procdure de dconcentration de la gestion des fonctionnaires fut elle-mme dfinie (des dcrets en Conseil dEtat fixant les dlgations de pouvoirs et pouvant dailleurs renvoyer cet effet des arrts ministriels). Le dcret du 9 mai 1997 enfin, vint, novation trs importante, reconnatre lexistence dune nouvelle catgorie de services, les services comptence nationale, constituant au sein de lEtat de vritables oprateurs dconcentrs auxquels peuvent tre dlgues des comptences de gestion.

En pratique toutefois, peu de progrs furent enregistrs en matire de dconcentration.

4. La gestion des fonctionnaires fut examine quelques annes plus tard, mais dans un cadre plus large, par la Cour des Comptes qui lui consacra, en 1999, un rapport thmatique global qui relevait la rigidit des systmes de gestion des corps et les drives des pratiques indemnitaires. La gestion de cinq ministres (Education Nationale, Economie et Finances, Intrieur, Justice, Emploi et solidarit) faisait lobjet dun examen critique et de nombreuses observations. La publication des textes rglementaires rgissant les primes de cabinet et la refondation des rgimes de primes du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie constituent une retombe directe de ce rapport de la Cour des comptes.

5. Le Conseil dEtat, son tour, consacra son rapport annuel, en 2003, la fonction publique de lEtat.

Tout en soulignant les qualits de comptence, dintgrit et de professionnalisme de la fonction publique, le rapport mit en vidence les insuffisances ou les rigidits des modes de gestion des fonctionnaires de lEtat : une gestion peu anticipatrice, une gestion privilgiant lapplication de normes abstraites et impersonnelles, une gestion excessivement galitaire et uniformisatrice, une utilisation dsordonne des souplesses et des instruments de flexibilit externe (comme labus de recours aux non titulaires).

Les causes de ces phnomnes devaient tre recherches, selon le Conseil dEtat, en premier lieu dans ce quil appelait une drive coutumire , rduisant ou neutralisant les marges de manuvre ou de libert ouvertes par le cadre statutaire (blocages syndicaux ; abandons du management ; recherche du consensus conduisant gommer les diffrenciations, indemnitaires ou de carrire ; ossification des pratiques des commissions administratives paritaires).

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Dautres causes, selon le Conseil dEtat, tenaient des facteurs organisationnels ou statutaires : - un encadrement statutaire et rglementaire trop pesant (trop de textes, trop contraignants) ; - des procdures consultatives trop lourdes ; - une organisation trop centralise des pouvoirs de gestion diluant les responsabilits ; - une architecture statutaire bloquante (des corps trop nombreux, trop cloisonns) conduisant privilgier les logiques juridiques sur les logiques fonctionnelles, freinant la mobilit des agents ainsi que la dconcentration de la gestion et du dialogue social.

Outre de nombreuses pistes visant fluidifier et dconcentrer la gestion, revivifier le dialogue social, favoriser la prise en compte du mrite, le rapport avait explor la voie dune refonte quasi complte de larchitecture des corps, limage de la reclassification statutaire opre en 1990 lors de la transformation de La Poste et de France Tlcom en exploitants publics.

Etendue la trs grande partie de la fonction publique de lEtat (exception faite des magistrats judiciaires, peut tre des juridictions administratives et de quelques autres corps), la rforme, alors prconise, aurait conduit substituer aux 900 corps vivants 50 cadres de fonctions regroups en 7 ou 8 grandes filires (administration gnrale, administration financire, scurit, culture, technique, mdico-sociale, enseignement et recherche), chaque filire comportant 4 5 niveaux de fonctions.

6. Cette voie fut nouveau tudie en 2008 dans le cadre dun Livre Blanc sur lavenir de la fonction publique demand par le Gouvernement. Aux 500 corps alors existants (auxquels le rapport envisageait dajouter les 200 statuts demplois qui auraient t galement supprims), il tait propos de substituer de lordre de 50 cadres statutaires rpartis en 7 filires et 4 niveaux fonctionnels classs par niveau de diplme (CAP ou BEP ; baccalaurat ; licence ; master).

Paralllement, le Livre Blanc proposait un plus large recours aux contractuels :

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- les emplois correspondant des missions de souverainet ou comportant des prrogatives de puissance publique seraient occups, titre principal, par des agents titulaires et titre complmentaire par des contractuels de droit public ; - les autres emplois des collectivits publiques seraient occups, titre principal, par des agents titulaires et par des contractuels de droit priv.

7. Nombre de prconisations des rapports prcits ont t mises en uvre en tout ou partie.

a) Introduite en avril 2002 (dcret n2002-682 du 29 avril 2002), la procdure de lentretien dvaluation a reu un nouvel lan partir de 2007. Une exprimentation conduite entre 2007 et 2011 a dbouch (dcret n2010-888 du 28 juillet 2010) sur la substitution de lentretien professionnel la notation sauf disposition contraire de certains statuts particuliers.

b) La formation continue, dans le sillage de la loi sur la formation professionnelle tout au long de la vie, a connu en 2007 et en 2008 de nouveaux dveloppements dans les trois fonctions publiques. Elle a bnfici de prolongements particulirement novateurs dans la fonction publique territoriale, avec le dcret n 2008-512 du 29 mai 2008 relatif la formation statutaire obligatoire, qui prend en compte quatre volets : les formations dintgration ; les formations de professionnalisation au premier emploi ; les formations tout au long de la carrire ; les formations la suite de laffectation un poste de responsabilit.

c) Dimportantes rformes ont t conduites paralllement concernant les rgimes indemnitaires de la fonction publique de lEtat.

Une prime de fonctions et de rsultat (PFR) a t cre pour les corps et emplois de la filire administrative. Une prime dintressement la performance collective a t introduite dans certains services et ministres, tandis quun fort accent tait mis sur laccompagnement des mobilits : indemnit temporaire de mobilit (2008), indemnit de dpart volontaire (2008), complment indemnitaire en cas de restructuration (2008), prime de restructuration de service et allocation daide la mobilit du conjoint (2008), indemnit daccompagnement la mobilit (2011).

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d) Par ailleurs, pour accompagner les restructurations, la situation de rorientation professionnelle a t cre par la loi du 3 aot 2009.

e) Une priorit a t enfin donne aux actions visant dcloisonner la gestion des agents. Ainsi, dans la fonction publique de lEtat, a t reconnue la possibilit pour tout fonctionnaire de lEtat de servir en position normale dactivit dans tous les services de lEtat, ce rgime transversal visant surmonter les obstacles tenant aux barrires statutaires entre les corps. (dcret n 2008-371 du 18 avril 2008). Pour les trois fonctions publiques, le lgislateur est intervenu, par la loi du 3 aot 2009, pour rendre tous les corps ou cadres demploi accessibles aux fonctionnaires et aux militaires par la voie du dtachement ou de lintgration directe. Il sest agi, l encore, de jeter de nouvelles passerelles entre les trois fonctions publiques et au sein de chacune de celles-ci.

8. Il est noter que sagissant de larchitecture statutaire de la fonction publique de lEtat, le Gouvernement, tout en renonant donner suite aux recommandations visant crer de grands cadres de fonctions, a prfr privilgier la voie de la fusion des corps. Lanc en 2005, ce mouvement de restructuration a t conduit avec une grande constance. Alors quil restait encore 700 corps vivants en 2005, il nen demeure aujourdhui que 342 : 519 corps ont t concerns par des fusions ; 358 corps ont t supprims, dont 47 corps de catgorie A, 47 corps de catgorie B, 264 corps de catgorie C.

Outre un objectif de simplification de la gestion et dlargissement des corps ainsi restructurs, cette politique sest attache rationaliser lorganisation des corps lintrieur des ministres (disparition des distinctions entre corps dadministration centrale et corps des services dconcentrs), faciliter les rformes statutaires en catgorie C (restructuration des chelles de rmunration ) et, sagissant de la catgorie B, rapprocher les caractristiques des corps, dans le cadre dun nouvel espace statutaire .

Une impulsion supplmentaire a t donne aprs qua t rendu un avis du Conseil dEtat en date des 28 et 29 mai 2009, permettant de mettre en place, novation trs importante, des corps interministriels gestion ministrielle, entits regroupes mais bnficiant dune gestion par ministre ou tablissement public.

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Depuis lors, quatre corps interministriels ou bi-ministriels gestion ministrielle ont t crs : le corps interministriel des attachs dadministration de lEtat par le dcret n20111137 du 17 octobre 2011 ; le corps interministriel des assistants de service social des administrations de lEtat par le dcret n2012-1098 du 28 septembre 2012 ; le corps interministriel des conseillers techniques de service social des administrations de lEtat par le dcret n2012-1099 du 28 septembre 2012 ; le corps des techniciens sanitaires et de scurit sanitaire par le dcret n2013-176 du 27 fvrier 2013.

9. Enfin la loi du 5 juillet 2010 a profondment rnov le cadre du dialogue social : rforme des critres de reprsentativit des organisations syndicales, linstar de la rforme intervenue en 2008 dans le code du travail ; recul du paritarisme ; lection directe des instances reprsentatives ; extension du champ des accords et dfinition de rgles de validit ; cration du Conseil commun de la fonction publique.

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DEUXIEME PARTIE LIMPOSSIBLE IMMOBILISME

Depuis une trentaine dannes, laction publique est mise en question : inspir des thories de la drgulation forges outre Atlantique et en Grande Bretagne, ce mouvement sest diffus en France comme dans les autres pays occidentaux dvelopps, mettant en cause jusqu la lgitimit mme de lintervention publique, au nom du postulat de lefficience du march.

De nouvelles techniques inspires des doctrines du new public management ont progressivement transform certain pans de la gestion publique, valorisant le pilotage par objectifs, le recours aux agences, la dcentralisation des centres de dcision et de production au sein de la sphre publique, le recours des mcanismes-types de march (dlgations de services, partenariats public priv). La France nest pas reste lcart, nombre de rformes ou de dmarches mises en uvre depuis 1990 pouvant se rattacher ce courant de pense.

Paralllement, lintgration europenne, ladoption de directives sectorielles dinspiration librale, la logique mme de lunification des marchs nationaux ont profondment affect parfois ngativement, parfois positivement, toujours profondment- le cadre daction des administrations nationales dont, bien entendu, ladministration franaise : dfinition des emplois relevant de ladministration publique au sens de la jurisprudence de la Cour de justice ; dlimitation des services dintrt gnral et des services dintrt conomique gnral ; encadrement des marchs et de la commande publique.

Tout laisse penser que de fortes pressions continueront sans doute de sexercer sur ladministration et la gestion publique.

Enfin, la brutalit de la crise bancaire de 2007-2008, la crise conomique qui en a rsult, la crise de leuro et des dettes souveraines qui en a constitu le contrecoup ont plac durablement limpratif de dsendettement au premier rang des priorits politiques.

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La demande adresse aux services publics, les attentes lgard des collectivits publiques nont cependant pas diminu, singulirement dans notre pays.

Depuis plus de trente ans, les pays dvelopps sont confronts une mutation majeure : dsindustrialisation de certaines rgions ou de certains pays, monte des ingalits territoriales et sociales, dlitement du lien social, recul de la protection sociale. Si les amortisseurs sociaux et laction des services publics ont russi en France protger la population, et plutt mieux que dans nombre dautres Etats, le pacte social y est comme ailleurs menac.

Alors que notre pays, on le sait, doit faire de considrables efforts pour recouvrer sa souverainet budgtaire et restaurer sa comptitivit, les besoins en matire de sant, la demande de scurit, les besoins en matire dducation et, de faon gnrale, les attentes lgard des collectivits publiques sont toujours aussi forts quand ils ne sont pas en croissance.

Dans les annes venir, laction publique devra faire face un triple dfi : matrise des finances publiques, cohsion sociale et comptitivit conomique. Il revient naturellement lautorit politique de fixer les objectifs et de dfinir les rponses appropries. Mais dans tous les cas, la fonction publique sera confronte un impratif de qualit, defficacit, defficience. Cet impratif impose que soient redresses des insuffisances anciennes ou plus nouvelles qui affectent le systme de gestion de la fonction publique, que la situation dgrade et le mal-tre des fonctionnaires soient eux-mmes pris en considration, afin que soient clairement identifis les chantiers porteurs des plus lourds enjeux pour lavenir.

La fonction publique, il est vrai, a connu de nombreuses rformes en trente annes et son cadre gnral a fait preuve dune relle plasticit. Le systme est donc robuste et volutif. Certaines questions anciennes, mal rsolues, ont reu des rponses positives ou ont pu dboucher grce de relles avances. Cependant, il nest pas possible de soutenir que ltat des lieux serait globalement satisfaisant et en tout cas nappellerait pas des changements substantiels.

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Certains chantiers, qui ont t ouverts, doivent tre poursuivis : ainsi dans la fonction publique de lEtat la politique de fusion de corps et de cration de corps interministriels gestion ministrielle.

Des politiques, dont les objectifs avaient pourtant t bien poss ou bien identifis, nont pas abouti ou sont encore loin du but. Ainsi pour la gestion des fonctionnaires de lEtat, trop rigide, trop formaliste, trop centralise, ouvrant encore peu despace une gestion plus individualise des carrires et des profils.

Dautres questions pourtant rcurrentes nont pas reu de rponses satisfaisantes : ainsi le recours massif des non titulaires dans les trois fonctions publiques alors que celles-ci sont en principe rgies par les rgles de lemploi titulaire et de la carrire, ou bien encore la perte de signification des trois catgories statutaires de classification des corps, cadres et emplois.

Bien que nuanc, ce constat impose que soient redresses des insuffisances anciennes ou plus rcentes, qui affectent le systme de gestion de la fonction publique, que la situation dgrade et le mal tre des fonctionnaires soient eux-mmes pris en considration, enfin que soient clairement identifis les chantiers porteurs des plus lourds enjeux pour lavenir.

A - Des questions non rgles ou mal rgles

1. Des fonctionnaires en qute de sens

Le procs fait ladministration et aux fonctionnaires est une figure classique et plus que sculaire du dbat public. Ces critiques, traditionnelles, se sont doubles depuis une vingtaine dannes dune mise en question du principe mme de la gestion publique et des services publics. Certains aspects de cette mise en question viennent dtre rappels et il ny a pas lieu ce stade dy revenir.

Le malaise des agents publics et le sentiment de dlgitimation qui les habitent, dont nombre dinterlocuteurs se sont fait lcho, ont cependant dautres causes quil convient, en revanche, de souligner, car elles ont des rpercussions plus directes sur le fonctionnement des services et sur le sens que les agents du service public ont besoin de trouver dans leurs missions.

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1. Un premier facteur de dsorientation rsulte de la succession des modes managriales, des schmas, des plans, des politiques, globales ou non, qui se proposent (contrairement aux schmas, plans, ou politiques prcdents ) de rformer, rviser, restructurer, moderniser. Le constat est dabord celui de lusure, lusure des mots, lusure des slogans, lusure des projets clefs en main quil faut mener marche force. Il est ensuite, dans certains cas, celui dun contraste entre les objectifs prns par certaines rformes et la ralit de leur mise en uvre. La formation professionnelle tout au long de la vie en constitue un exemple. Alors que la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique et ses dcrets dapplication entendaient donner la formation professionnelle une nouvelle impulsion, en reconnaissant notamment aux fonctionnaires un vritable droit cette formation, force est de constater, sous le poids de la contrainte budgtaire, une stagnation, voire une dcrue de la part des dpenses de formation dans la masse salariale, encore trs leves il est vrai. (7, 1 % de la masse salariale en 2011, contre 7,3 % en 2010, pour la fonction publique de lEtat). En moyenne, le nombre de jours de formation dans les ministres est pass de 10 en 2001 8 en 2011.

Un second facteur de trouble est la facilit, laquelle il est ais de succomber, de la mutualisation tous prix. La recherche defficience est naturellement indispensable, et elle doit tre conduite avec dtermination car elle se heurte souvent aux routines et aux intrts de chapelle . Pour autant, nombre des dmarches de restructuration ou de mutualisation -qui postulent toujours que la fusion est gnratrice dconomies immdiates- sous-estiment souvent les dlais de mise en uvre, les cots de transaction induits par la concentration ou lloignement des centres de moyens ou, encore, les risques de pertes de comptences.

Ces deux premiers constats ne sont pas un plaidoyer en faveur du statu quo . Contrairement certaines ides reues, les rformes sont mises en uvre par les fonctionnaires, comme ils en ont le devoir, mme lorsquils ne les approuvent pas au fond deux-mmes. Il suffit dexaminer tous les processus de rorganisation ou de ringnierie conduits depuis quinze ans pour sen convaincre. Les rsultats ne sont cependant pas toujours au rendez-vous, faute de dialogue, faute de temps et parce que les conomies escomptes sont souvent programmes ou budgtises avant mme la mise en uvre concrte des rformes.

2. Ce qui vient dtre dit prend dautant plus dimportance que notre pays doit se livrer un effort sans prcdent de redressement des finances publiques. De nouvelles

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rductions de dpenses sont ou seront dcides. Elles ne pourront pas toutes se faire structure et politique constantes. Les fonctionnaires de toutes catgories ont besoin que les changements qui en rsulteront soient expliqus et mis en perspective.

Il y a urgence car les fonctionnaires, qui se sentent ou se sont sentis souvent mal compris, parfois stigmatiss, ont besoin de croire en leur mission.

3. Si la dcentralisation, ralise en 1982, dveloppe en 2004 et dont le lgislateur devrait encore tendre la porte, ne suscite naturellement pas dinterrogations existentielles parmi les fonctionnaires territoriaux, les enjeux, pour les personnels, qui seront induits par la cration des nouvelles intercommunalits et des mtropoles ne doivent pas tre sous-estims. Les structures intercommunales emploient en effet dsormais plus de 240 000 agents et leurs effectifs croissent plus rapidement que ceux des communes, ce qui conduit dailleurs de nombreux tablissements de coopration intercommunale franchir le seuil au del duquel laffiliation un centre dpartemental de gestion nest pas obligatoire (350 agents).

Dautres processus ont t lancs qui ne manquent pas datteindre les agents dans leur identit professionnelle. Deux exemples serviront illustrer ce propos dans deux domaines sensibles.

Le premier exemple concerne les services dconcentrs de lEtat, cest--dire la chane de commandement et de contrle de lEtat sur le territoire national. Nombre dobservateurs saccordaient souligner quils taient la fois sur-structurs (trop de services, trop cloisonns et spcialiss) et sous-administrs (des effectifs trop peu nombreux pour trop de missions, elles-mmes trop disperses). Aussi la rforme de cette organisation en tuyau dorgue , tait-elle ncessaire, les regroupements de service indispensables.

Tel tait lobjectif poursuivi par la rforme de ladministration territoriale de lEtat (RATE), lance en 2010. Son impact rel a t diversement apprci par les diffrentes missions qui se sont attaches en valuer depuis les rsultats 5 , mais tous les rapports soulignent tantt le risque de dmotivation des quipes notamment lencadrement (Rapport de lIGF et de lIGA) , tantt une gestion inadapte des ressources humaines et le risque de dshrence
Rapport de linspection gnrale des finances et de linspection gnrale de ladministration n 1012-M-00901.
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de certaines missions (Rapport de la Cour des comptes) 6 , tantt le dsarroi, la lassitude et dsormais la faible motivation des agents , la mise en cause frontale de lidentit mme des agents (Rapport Weiss-Rebire) 7 . En contrepoint de ces diffrentes apprciations, les entretiens que le rapporteur a pu avoir lont convaincu que lEtat risquait, terme rapproch, de perdre une partie importante de ses capacits dexpertise et dintervention dans les domaines critiques touchant aux fonctions de contrle et de scurit (scurit sanitaire, scurit alimentaire, protection des populations ).

Un second exemple est tir de lvolution de lhpital public, motive par louverture la concurrence du secteur de la sant. Engag au dbut des annes 2000, un processus de dissolution du service public hospitalier a t mis en uvre selon lexpression de Didier Tabuteau 8 , laboutissement symbolique mais galement juridique de cette dissolution du service public [ayant t] la suppression de la notion mme de service public hospitalier par la loi hpital, patients, sant et territoires (HPST) du 21 juillet 2009 (ibidem). Il ne fait pas de doute que cette rupture dans lorganisation hospitalire ne manquera pas davoir des rpercussions importantes sur la perception que les professionnels ont de leurs missions et des tablissements publics qui les emploient. Les impacts en termes de ressources humaines nont aucun moment pes dans la prise de dcision.

2. La dstabilisation de la grille

2.1 La progressive perte de sens du classement en catgories 1. Les liens juridiques entre la classification des corps, les catgories 9 et les niveaux de diplme se sont progressivement resserrs.

Initialement, le statut gnral du 19 octobre 1946 se bornait numrer les 4 catgories A, B, C , D dans lordre hirarchique dcroissant et prcisait que les statuts particuliers prvoient le rattachement des corps une catgorie dans la mesure o les attributions de chaque administration ou service le rendent possible (article 24). Le statut gnral, par
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Rapport public thmatique de la Cour des comptes, Juillet 2013. Rapport au Premier ministre de MM. Rebire et Weiss, Juillet 2013. 8 Service public et sant , Editions de Sant Presse de Sciences Po, p. 13 et 14, 2012. 9 Initialement fixes au nombre de 4 (A, B, C, D) puis ramenes 3 aprs la suppression de la catgorie D par les accords Durafour.

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ailleurs, renvoyait, en principe, le recrutement des agents de catgorie C et D des concours propres chaque spcialit professionnelle (article 27). En aucun cas le niveau acadmique des diplmes dtenus par les candidats napparaissait comme critre de classification des corps, moins encore le niveau des diplmes effectivement dtenus par les agents du corps.

Cest une simple circulaire (instruction du 3 avril 1947) qui est venue dfinir les critres de classification, selon une approche exclusivement fonctionnelle, en distinguant les fonctions de direction et de conception, les fonctions dapplication et les fonctions dexcution. Le contenu de ces fonctions tait clairement dfini en termes de responsabilits, daptitudes et de connaissances requises, lexigence dun diplme de lenseignement du second degr tant pose, en principe, pour les seules fonctions dapplication plus techniques .

2. La classification caractrise par le niveau de recrutement nest apparue quavec lordonnance du 4 fvrier 1959 (article 17). Lexpression tait ambigu et elle aurait dailleurs pu fonder une classification tablie en fonction du niveau de recrutement requis pour lexercice des fonctions. Mais elle fut regarde, conformment la pratique, comme renvoyant aux seuls diplmes requis pour prsenter les concours externes de recrutement.

3. Le systme de classification fond sur le critre du diplme fait aujourdhui lobjet de fortes critiques qui, il est vrai, ne sont pas ncessairement convergentes.

Dun ct, certaines organisations syndicales relvent que la classification des corps et cadres ne correspond pas la ralit des diplmes effectivement dtenus par les agents, dont beaucoup sont surdiplms , et tirent un argument en faveur dun relvement du niveau indiciaire du corps.

A linverse, les gestionnaires mettent trois sries de critiques.

a) Les catgories sont devenues trs htrognes. Ainsi la catgorie A regroupe dsormais des corps pour lesquels la nature des fonctions exerces et le niveau de responsabilits sont loin dtre identiques. Llvation du niveau gnral des tudes et lmergence du systme LMD a largement contribu cette volution. Laccs des corps infirmiers la catgorie A, la suite de la revalorisation des tudes infirmires au niveau de la licence, est

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caractristique de cette volution. Il en va de mme de la catgorie C, qui regroupe deux voies de recrutement (lune sans diplme, lautre avec diplme) ou encore de la catgorie B.

b) Le maintien des trois catgories na t possible quen crant des entits intermdiaires aux frontires entre les catgories :

- statuts demplois de chefs de service intrieur ou dagents principaux des services techniques, jamais abrogs, accessibles aux agents de catgorie C, - corps de dbouchs, dits de petit A , pour certains corps de catgorie B (conseillers techniques de service social, chefs de service dinsertion et de probation) ou corps dassistants de recherche, - statuts demplois de chef de mission ou de conseillers dadministration pour les corps de A type, intermdiaires entre le A type et le A suprieur.

c) Enfin le critre du niveau de recrutement acadmique est trs souvent jug la fois rducteur (il a dtourn les administrations dune analyse plus fine des fonctions, de leurs volutions et des comptences attendues), inflationniste (il a pouss un relvement du niveau de diplme exigs des flux de recrutement) et inquitable (les mmes exigences de diplme ne sont pas requises pour les agents en fonction, pourtant eux-mmes revaloriss loccasion du relvement des exigences de diplme aux concours dentre).

4. Il est certain quune grille de rmunration tablie et gre de faon cohrente suppose lexistence dune classification ordonne permettant de positionner correctement et quitablement les grades, les emplois, les plages dembauche et de rmunration. La grille de la fonction publique, pas plus que les classifications des conventions collectives, nchappe cette exigence. Il ne sera donc pas propos dabandonner tout rfrentiel de classement, quelle que soit la dnomination retenue (catgorie, classe, niveau).

5. En revanche il parat indispensable de modifier les critres de classement, de dfinir des rgles du jeu en termes dlvation des niveaux de qualification et de faire voluer la structure mme de la classification.

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2.2. Une politique salariale sous contrainte croissante mais, dans la dure, facteur de dstructuration

La politique salariale, mene sous une contrainte budgtaire de plus en plus forte, contrainte elle-mme devenue imprative avec la crise des dettes souveraines, na pas obi une logique densemble, ce qui pose question dans la dure.

1) Sagissant du niveau de rmunrations des fonctionnaires, la situation est encore globalement satisfaisante mais recle de relles fragilits.

Les tudes de lOCDE montrent que les fonctionnaires franais ont une rmunration qui se situe dans la moyenne des Etats europens. Les comparaisons avec le secteur priv, quant elles, montrent que la rmunration des fonctionnaires na pas t, ce jour, dcroche de celles des salaris du secteur marchand, mme si la situation est contraste. Pour lensemble des trois fonctions publiques, les employs et les ouvriers sont en moyenne mieux rmunrs que leurs homologues du priv, tandis les professions intermdiaires bnficient de rmunrations globalement comparables dans la fonction publique ou le priv. En ce qui concerne les cadres, en revanche, les fonctionnaires sont moins bien rmunrs que leurs homologues du priv. Enfin, on doit rappeler que depuis 1999, lvolution annuelle moyenne de la RMPP (qui rend compte des augmentations individuelles toutes causes confondues, y compris avancements) dans les trois versants de la fonction publique est suprieure linflation.

En revanche, force est de constater que les volutions salariales rsultent principalement de mesures catgorielles, essentiellement indemnitaires, ainsi que de lavancement des agents. Ce phnomne est significatif sur la moyenne dure. Ainsi, en moyenne annuelle sur la priode 1999-2011, le point dindice na augment que de 0,79%, et lITB-GI de 1,0%, l o linflation tait, en moyenne annuelle sur la mme priode, de 1,64 %.

Sur une priode plus courte, on note un net ralentissement doubl dune ingale distribution. Sans entrer dans une analyse fine, par catgorie statutaire, catgorie de lINSEE ou versant de la fonction publique, on peut souligner quentre 2006 et 2010, si la moiti des agents ont vu leur salaire net progresser dau moins 1,9 % par an en euros constants, pour plus dun dixime dentre eux, le salaire net a baiss en euros constants. Par ailleurs, en moyenne,
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le salaire moyen des fonctionnaires na progress sur cette priode que de 0,5% par an, soit un rythme infrieur celui des salaires du priv.

On notera enfin que, dans la priode plus rcente, la transformation de la crise financire en crise conomique puis en crise budgtaire na pas pargn pas la fonction publique. Trois annes de gel du point dindice et de rduction continue des enveloppes catgorielles ont conduit une rosion de la situation des fonctionnaires. Ainsi, lanne 2011 a vu un retournement des volutions salariales dans la fonction publique : les salaires nets moyens en euros constants ont baiss dans les trois versants entre 2010 et 2011. Dans ses premiers constats sur les salaires de la fonction publique en 2011, lINSEE a prcis que, dans la fonction publique de ltat, le salaire net moyen en quivalent temps plein a augment de 2 % en euros courants, soit, compte tenu de linflation, une baisse de 0,1 % en termes constants. Le recul est encore plus marqu dans les deux autres versants de la fonction publique. Les agents territoriaux ont vu leur rmunration progresser de 1,3 % en euros courants, soit une baisse de 0,8 % en euros constants. Dans le secteur public hospitalier, on enregistre + 1,5 % en euros courants et - 0,6 % en euros constants. Les chiffres ne sont pas encore disponibles mais rien ne laisse penser que les rmunrations des fonctionnaires seraient reparties la hausse en 2012 et 2013.

En effet, le moteur catgoriel est aujourdhui enray : alors que les enveloppes catgorielles taient suprieures 500 M annuels sur la priode 2009-2012, elles ne seront probablement plus que de 260 M en 2014, dont 50 M seront consacrs au financement de mesures catgorielles interministrielles (notamment celles dcides dans le cadre de lagenda social en faveur de la catgorie C). En soi, ce phnomne na rien de regrettable : lexcs de catgoriel, sil rpond des attentes sectorielles, est souvent source de surenchres et lorigine dincohrences nouvelles. Toutefois, le ralentissement actuel doit, dans la dure, tre mis en balance avec le gel de la valeur du point.

Lvolution de la garantie individuelle du pouvoir dachat (GIPA) tmoigne de lrosion de la grille salariale. Dans la fonction publique de lEtat, plus de 137 000 agents ont bnfici en 2012 du filet de scurit de la GIPA contre un peu plus de 73 000 agents en 2011 (source : rapport annuel de la DGAFP).

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2) En termes de distribution, lon constate la fois un tassement gnral de la grille et une rosion de la hirarchie des salaires, rsultant du relvement du seul pied de la grille, pour suivre les revalorisations du SMIC, alors que les indices correspondant aux chelons et grades plus levs ntaient pas revaloriss.

Manifestation de lcrasement de la grille, les indices majors de dbut de carrire des diffrentes catgories se sont considrablement rapprochs. Entre 2000 et 2012, le nombre de points dindice major entre le bas de la grille de la catgorie C et celui de la catgorie B est pass de 35 8 points, celui entre le bas de la grille de la catgorie B et celui de la catgorie A de 52 39 points, tandis que lcart entre le bas de la grille de la catgorie C et celui de la catgorie A est pass de 87 47 points. Sans volution de la grille, le SMIC talonnera le bas de la grille de la catgorie B dici 2015 et celui de la catgorie A dici 2017.

En outre, le tassement de la grille se traduit par un aplatissement des carrires de nombreux agents, dont la rmunration nvolue que trs faiblement tout au long de leur vie professionnelle. Ce phnomne est particulirement marqu pour les agents de catgorie C, notamment dans la fonction publique territoriale, dautant que certaines collectivits nont pas mis en place un rgime indemnitaire propre compenser la faiblesse des rmunrations principales. Lon se bornera donner deux exemples. Ainsi, lamplitude du bornage indiciaire de lchelle 3 sest rduite de 27 points dindice majors entre 2002 (IM 263 IM 337) et 2012 (IM 308 IM 355). Un agent entrant aujourdhui en chelle 3 aura un gain dun point dindice major sur les 6 premiers chelons de sa carrire (reprsentant une dure de carrire de 11 ans), soit une amlioration de son traitement indiciaire mensuel brut de 23,15 . La prochaine rforme de la catgorie C ne corrige que trs partiellement ces difficults.

Enfin, il faut souligner lexistence dun cercle vicieux d labsence de rforme dampleur de la grille : chaque relvement du SMIC ncessite un relvement du bas de grille, qui dstructure encore plus larchitecture salariale, et se rvle de plus en plus coteux. Ainsi, lvolution du SMIC cote 650M par an pour les 3 fonctions publiques, dont 130 M pour la seule fonction publique de lEtat.

Le haut de la grille indiciaire na pas t modifi depuis le relvement, en 1977, de lindice 1000 lindice 1015. Lamplitude de lchelle des indices majors est passe de 4,18 en 1982 2,72 en 2012. En intgrant les chelles lettres dans la comparaison, la contraction de

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lchelle des rmunrations est encore plus frappante : il y a aujourdhui un cart de 4,85 entre le minimum de traitement (indice major 309) et la hors chelle G (indice major implicite 1501). Mme en tenant compte du fait que les primes et indemnits largissent lventail des rmunrations, il faut souligner que le systme salarial de la fonction publique franaise est aujourdhui extrmement - et sans doute trop - galitaire.

3) La part des primes dans la rmunration globale des fonctionnaires est devenue trop leve. En moyenne, elle dpasse aujourdhui 28% dans la fonction publique de lEtat, soit une augmentation de plus de 11 points depuis 2000. Dans la fonction publique territoriale, elle a augment de plus de 4 points sur la mme priode, pour atteindre aujourdhui, en moyenne, 18%. Quant la fonction publique hospitalire, si le taux de primes y est rest relativement stable ces dernires annes, il avoisine les 24%.

Cette volution indemnitaire rcente sexplique par la conjonction de trois facteurs. Il sagit, en premier lieu, de la volont politique, depuis plusieurs annes, de mettre laccent sur lindividualisation des rmunrations. En deuxime lieu, la politique de retour catgoriel , qui a accompagn durant la rvision gnrale des politiques publiques le non remplacement dun fonctionnaire sur deux partant en retraite, a contribu abonder les enveloppes catgorielles qui ont t utilises, en grande partie, sur le plan indemnitaire. Enfin, loutil indemnitaire a parfois tendance servir de substitut la rmunration indiciaire, en labsence de mesures gnrales.

Laugmentation du taux de primes nest pas sans consquences sur le niveau des pensions de retraite, ainsi que la dmontr le rapport de la commission pour lavenir des retraites, prside par Mme Moreau. A titre dexemple, les taux de remplacement mdians des salaris civils du secteur public ont baiss de 2 points pour les femmes et 4 points pour les hommes entre les gnrations 1934 et 1942, alors quil est plutt en lgre augmentation pour les salaris du secteur priv sur cette priode.

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2.3. Des rgimes indemnitaires trop nombreux et sources dingalits fortes dans la fonction publique de lEtat

On observe, dans la fonction publique de lEtat, une vritable drive des rgimes indemnitaires.

1) Ces rgimes sont, tout dabord, trop nombreux et morcels. Sil semble nexister nulle part de recensement prcis et exhaustif, lon peut estimer quil existe actuellement, dans la fonction publique de lEtat, plus de 1700 rgimes indemnitaires, dont certains constituent de vritables complments de salaire tandis que dautres ne jouent que sur des montants assez modestes, voire modiques.

Une telle multiplicit de rgimes nest pas sans poser problme. En premier lieu, la diversit et la complexit des outils indemnitaires sont sources de difficults de gestion. Un systme indemnitaire aussi complexe ne peut tre que coteux grer.

En deuxime lieu, la stratification de divers outils indemnitaires nuit la lisibilit et la cohrence de larchitecture salariale de la fonction publique. Certaines indemnits nont plus aujourdhui aucun sens faute davoir t rvalues. Dautres jouent un rle de complment du traitement indiciaire, sans toutefois entrer dans lassiette de cotisations sociales. En outre, la coexistence de plusieurs outils poursuivant des objectifs en partie analogues cre depuis plusieurs annes un sentiment de confusion. On peut citer, titre dexemple, le doublon apparent entre la nouvelle bonification indiciaire et la part F de la prime de fonctions et de rsultats (PFR).

En troisime lieu, la perspective que loprateur national de paye (ONP) devienne, relativement brve chance, le prestataire unique et centralis de la paye des agents de lEtat, rend indispensable une simplification pralable du paysage indemnitaire faute de quoi lEtat sera confront un risque de rupture systmique de la chane de paie.

2) Au-del de lclatement du paysage indemnitaire, les ingalits indemnitaires entre ministres employeurs demeurent, et se sont mme accrues ces dernires annes, sous leffet
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du retour catgoriel qui a accompagn la mise en uvre de la politique dite du un sur deux . La encore, il nexiste pas de description prcise et exhaustive. Mais quelques exemples donnent penser que la part des primes dans la rmunration des agents, niveau hirarchique quivalent, peut varier du simple au double dun ministre lautre, les diffrences rsultant moins des diffrences de corps que des diffrences de rattachement ministriel.

Ces disparits entre ministres nuisent de toute vidence au dveloppement de linterministrialit et de la mobilit. Elles sont, en outre, sources dingalits difficilement justifiables : si des diffrences quant aux conditions dexercice dun emploi (responsabilit, expertise, sujtions) peuvent lgitimement fonder des diffrences indemnitaires, le seul critre du ministre daffectation ne saurait tre pertinent.

Enfin, la dispersion des taux de primes au sein de la fonction publique aboutit des diffrences significatives de taux de remplacement. Le rapport de la commission pour lavenir des retraites en a donn un exemple frappant : le taux de remplacement est de 69% pour un cas-type dadjoint administratif de catgorie C et de 76% pour un cas-type de professeur certifi.

3) Si lon observe de plus prs chacune des grandes primes et indemnits de la fonction publique de lEtat, le bilan nest gure plus favorable.

En ce qui concerne le supplment familial de traitement (SFT), lon ne peut que constater la complexit du dispositif, associant une part forfaitaire et une part proportionnelle au traitement. En outre, il ne compense que trs partiellement la baisse du niveau de vie lie larrive denfants au foyer. A titre dexemple, le montant du SFT pour un enfant est de 2,29 mensuels, faute de revalorisation depuis 1967, ce qui ne reprsente que 1% du surcot de dpenses rsultant de la naissance dun enfant. Enfin, le SFT nest plus adapt aux volutions du modle familial (situations des familles monoparentales, garde partage des enfants). Compte tenu de lensemble des ces lments, il est permis de sinterroger aujourdhui sur lutilit du supplment familial de traitement.

Lindemnit de rsidence (IR), quant elle, repose sur un zonage dont les incohrences sont notoires, ds lors que les zones dattribution de lIR ne sont plus corrles avec le cot de la

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vie, qui dcoule principalement du budget logement et du prix des loyers, sans compter que son taux maximum est de 3%. Cela est dautant plus regrettable que lIR reprsente une dpense annuelle d1 milliard deuros pour les trois fonctions publiques.

La nouvelle bonification indiciaire (NBI), cre par les accords Durafour du 9 fvrier 1990, tait initialement un outil intressant, qui devait permettre de reconnatre, grce un systme de points, les technicits ou responsabilits particulires attaches certains emplois tout en constituant une rmunration entrant dans lassiette des cotisations sociales. Mais le dispositif a t progressivement dvoy. Alors quelle reprsente entre 0,3 % (fonction publique de ltat et fonction publique hospitalire) et 0,8 % (fonction publique territoriale) du total des dpenses de rmunration dactivit, pour un cot de 200 M pour la FPE, 500 M pour la FPT et 140 M pour la FPH et quelle avait t conue pour tre un dispositif cibl, la NBI concerne dsormais en moyenne un agent sur quatre en activit, pour un nombre de points relativement faible (18,6 points par agent en moyenne, soit un montant annuel net denviron 643 ).

En outre, la rpartition des points de NBI sest rigidifie, complexifiant la rforme des organisations : il est devenu trs difficile remettre en cause certains des choix dattribution initiaux (caractre contraint des enveloppes, lourdeur des procdures de modification, attachement individuel des agents ce complment de traitement) et ce dautant plus que le dispositif est victime de labsence de pilotage au niveau interministriel.

La NBI est devenue paradoxalement un facteur dfavorable la mobilit des agents : suffisamment leve pour retenir un agent sur son poste, mais insuffisamment attractive pour susciter une mobilit fonctionnelle ou gographique.

En revanche, la NBI encadrement suprieur , plus concentre sur les emplois fonctionnels et suprieurs, apparat correctement calibre et utilise. Elle doit tre conserve en tant que telle.

Enfin, en ce qui concerne la prime de fonctions et de rsultats (PFR), dailleurs actuellement en passe dtre transforme en un nouvel outil indemnitaire, prenant en compte la fonction, lexpertise et lengagement professionnel, le bilan est lui aussi mitig.

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Sur le plan des ralisations positives, la PFR a constitu un levier de revalorisation indemnitaire, sa mise en place stant accompagne dun gain financier pour la majorit des personnels concerns. On doit aussi souligner quil sagissait dun outil de simplification et de convergence indemnitaire qui a ouvert la voie une harmonisation, entre ministres ou lintrieur dun mme primtre ministriel, du niveau indemnitaire des agents exerant des responsabilits quivalentes. Enfin, la PFR sest rvl un instrument utile de gestion des ressources humaines: lexercice de cotation des postes a permis une cartographie fine des emplois et la dfinition de parcours professionnels.

Mais lon doit aussi pointer certaines faiblesses de la PFR. Il sagit tout dabord de lhtrognit des mthodes retenues pour la cotation des postes. Ensuite, les conditions de basculement des primes prexistantes dans la PFR ont conduit demble dformer la logique du systme : ces indemnits antrieures ont t prioritairement reverses partiellement sur la part F (fonction), le solde venant abonder la part R (rsultat) pour garantir un niveau de rmunration prenne, ce qui a pu conduire parfois un surcalibrage de cette part R. De nombreuses ingalits entre ministres ont vu le jour, certains allant mme jusqu ddoubler la part R en une part garantie et une part bonus , fonction de lentretien professionnel. Enfin, pour les agents dexcution, lier le versement de la part R latteinte dobjectifs sest souvent rvl inadapt.

3. Les rigidits de la gestion de la fonction publique de lEtat

On a rappel les critiques de ltude du Conseil dEtat de 2003 consacre la fonction publique ( perspectives pour la fonction publique ) et qui avait qualifi la gestion de la fonction publique de lEtat de bureaucratique , peu anticipatrice , exagrment galitariste .

Dix ans plus tard, les rigidits ainsi dnonces nont pas toutes disparu, loin sen faut. Les drives coutumires et la lourdeur de la mise en uvre du principe de participation restent des ralits. Les solutions retenues pour tenter dy remdier ont parfois cr, paradoxalement, de nouvelles formes de rigidit. La rforme de ladministration territoriale de lEtat (REATE) et le renforcement de la contrainte budgtaire ont induit de nouvelles difficults pour les gestionnaires.

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3.1. La gestion de la fonction publique de lEtat reste encore trop une gestion statutaire , une gestion des corps , bien plus quune gestion des ressources humaines ou une gestion des personnes .

a) La structuration de la fonction publique de lEtat en corps, si elle prsente des avantages en termes de recrutement et didentit, cre par nature des cloisonnements et des lourdeurs. Chaque corps est en effet dot dun statut particulier, avec ses rgles propres de recrutement et davancement. La jurisprudence relative au principe dgalit reflte cette structuration fondamentale : ce sont, sauf exceptions, les agents dun mme corps qui doivent tre traits de manire gale. Par ailleurs, lorsque les effectifs du corps sont trs faibles, la dconcentration de la gestion est impossible : le seuil de 50 agents tant considr par le Conseil dEtat comme leffectif minimal permettant lapprciation des mrites compars des agents, les effectifs prsents dans les services dconcentrs, lorsquils sont infrieurs ce seuil, restent ncessairement grs au niveau central.

Des progrs importants ont t accomplis, mais le nombre de corps est encore trop lev.

b) Ainsi, certains statuts particuliers ont t harmoniss grce ladoption de dcrets portant dispositions statutaires communes , que ce soit lchelle dune catgorie ou celle dun ensemble de corps. A titre dexemples peuvent tre cits les dcrets du

18 novembre 1994, puis du 11 novembre 2009, portant dispositions statutaires communes divers corps de fonctionnaires de la catgorie B de lEtat (le second correspondant la mise en uvre du nouvel espace statutaire de la catgorie B), les dcrets du 18 novembre 1994, puis du 19 mars 2010, fixant des dispositions statutaires communes applicables aux corps des secrtaires administratifs et certains corps analogues, ou encore le dcret du 9 mai 2012 portant dispositions statutaires communes aux corps dinfirmiers de catgorie A des administrations de lEtat.

Cette tendance au rapprochement entre les corps sest, dans certains cas, effectue par tapes progressives, conduisant, in fine, des fusions. Le cas des attachs est particulirement significatif. En 1995, un premier dcret portant dispositions statutaires communes est adopt pour les attachs dadministration centrale. Puis, en 2005, tous les corps dattachs sont rgis par des dispositions statutaires communes. (dcret n 2005-1215 du 26 septembre 2005). Le dcret n 2006-1779 du 23 dcembre 2006 fusionne quatre corps dattachs relevant du

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ministre de lintrieur (corps dattachs dadministration centrale du ministre de lintrieur, corps des attachs dadministration centrale du ministre de loutre-mer, corps dattachs de prfecture, corps des attachs de la police nationale). Ces volutions ont permis, en dernier lieu, la cration en 2011 dun corps interministriel gestion ministrielle (CIGEM).

Les dcrets portant dispositions statutaires communes ninterdisent pas, toutefois, au pouvoir rglementaire dy droger. Or, la plupart des dcrets statutaires des corps de catgorie B adopts ou modifis depuis 2009 comportent des drogations au dcret NES du 11 novembre 2009, en particulier en matire de recrutement.

c) Au-del des harmonisations statutaires, le nombre mme de corps a t rduit de manire spectaculaire au cours des annes rcentes, puisquil a t divis par 3 en dix ans, grce des fusions. .

Mais le constat doit tre nuanc. Sur les 358 corps vivants supprims entre 2005 et 2012, 264 taient de catgorie C. Les fusions de corps ont t beaucoup moins nombreuses en ce qui concerne la catgorie B (alors mme que lintgration des corps concerns dans le nouvel espace indiciaire tait parfois conditionne par une fusion) ainsi que la catgorie A.

Ces deux catgories, notamment la catgorie A si lon excepte les corps enseignants, ont encore un nombre de corps trop lev, dont certains ne comptent que des effectifs trs rduits.

Par ailleurs, la fusion de corps nest pas exempte dun certain artifice lorsquelle donne lieu la reconnaissance, au sein du nouveau corps, de spcialits se traduisant non seulement par des modalits de recrutement distinctes -ce qui est normal-, mais galement par des modalits de gestion distinctes. Il ne serait pas opportun, par exemple, de crer pour chacune des spcialits que comporte le corps une institution reprsentative du personnel spcifique, savoir une commission administrative paritaire intervenant avant la commission administrative paritaire du corps, sur le modle de ce que prvoient les statuts particuliers de quelques corps (par exemple le dcret du 24 mars 2004 relatif au statut particulier des conseillers techniques et pdagogiques suprieurs).

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d) Alors que les fusions aboutissent la cration de corps plus vastes, mais toujours rattachs, pour leur gestion, un ministre, la voie a t ouverte en 2009 pour la cration, dans la fonction publique de lEtat, de corps interministriels gestion ministrielle.(CIGEM). Comme on la vu, quatre corps interministriels gestion ministrielle ont t crs depuis 2011 :attachs dadministration de ltat (2011), assistants de service social des administrations de ltat (2012), conseillers techniques de service social des administrations de ltat (2012), et techniciens sanitaires et de scurit sanitaire (2013).

Trs rcemment, seize corps ont fusionn au sein du nouveau corps interministriel des attachs des administrations de lEtat (dcret n 2013-876 du 30 septembre 2013).

La mise en place de ces CIGEM, et notamment de celui des attachs, sest toutefois avre particulirement complexe, notamment pour dterminer les autorits de rattachement des membres du nouveau corps, en fonction de leur lieu d'affectation. En effet, les primtres ministriels sont mouvants, plusieurs tutelles sexercent parfois sur les tablissements publics de lEtat, et certains services (secrtariats gnraux aux affaires rgionales -SGAR-, autorits administratives indpendantes) peuvent recevoir en affectation des agents provenant de diverses administrations. Lannexe du dcret du 30 septembre 2013 est, cet gard, loquente. Par ailleurs, la dconcentration des actes de gestion doit se faire primtre par primtre et ne permet pas une gestion inter primtres lchelon rgional ou dpartemental.

Surtout, les diffrences qui subsistent, en matire indemnitaire, entre les diffrents ministres, conduisent sinterroger sur la viabilit terme des CIGEM, si les diffrences ne sont pas rsorbes.

3.2. Les diffrentes mesures adoptes pour favoriser la mobilit ont complexifi, dans une certaine mesure, les tches des gestionnaires.

Lorganisation de la fonction publique en corps constitue ncessairement un frein la mobilit, puisque le passage dun corps un autre implique, en principe, un dtachement.

Les principaux obstacles la mobilit ont toutefois, rcemment, t levs.

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La loi du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels a ainsi inscrit, larticle 13 bis du titre 1er du statut gnral, le principe selon lequel tous les corps et cadres demplois sont accessibles aux fonctionnaires civils par la voie du dtachement suivi, le cas chant, dune intgration, ou par la voie de lintgration directe. Les statuts particuliers ne peuvent plus exclure les dtachements. Ladministration dorigine ne peut sopposer un dtachement accept par ladministration daccueil.

Par ailleurs, les dispositions rglementaires qui limitaient laugmentation de la rmunration des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers en position de dtachement (seuil de 15 %) ont t supprimes par des dcrets des 23 juin et 2 juillet 2008.

Le dcret du 15 avril 2008 , dit dcret PNA , a largi, dans la fonction publique de lEtat, les possibilits daffectation des membres dun corps, quel que soit le ministre gestionnaire, lensemble des emplois des autres ministres et tablissements publics, dont les fonctions correspondent aux missions quils ont vocation accomplir. Il permet donc, dans certains cas, une mobilit, sans que le recours un dtachement ou une mise disposition soit ncessaire.

Ce dcret a, en principe, simplifi les dlgations de gestion des actes non soumis lavis pralable des CAP, du ministre gestionnaire du corps vers le ministre daffectation. Mais dans la mesure o il appartient ladministration daccueil de verser lagent sa rmunration, cela la conduit devoir faire application de trs nombreux rgimes indemnitaires.

Llargissement des possibilits de dtachement autoris par la loi du 3 aot 2009 a, par ailleurs, rendu difficile lexercice de comparaison entre corps et cadres demploi, en particulier pour lencadrement suprieur. Larticle 13 bis du titre premier du statut gnral dispose en effet dsormais que Le dtachement ou lintgration directe seffectue entre corps et cadres appartenant la mme catgorie et de niveau comparable, apprci au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions. , de sorte que les statuts particuliers ne peuvent retenir des rgles plus slectives en matire de dtachement. Or, compte tenu de lhypertrophie de la catgorie A et des dfinitions assez gnrales que donnent les statuts particuliers des missions des corps, de nombreux corps ou cadres demploi sont potentiellement de niveau comparable .

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De manire gnrale, lon saperoit ainsi que le desserrement des verrous la mobilit a t effectu sans rflexion concomitante sur la pertinence des catgories actuelles (A, B et C) et sans que la problmatique des carts de rmunrations indemnitaires entre les diffrentes administrations de lEtat nait t rsolue.

3.3. La dconcentration na pas rellement progress

Le rapport du Conseil dEtat de 2003 soulignait que La logique voudrait, sagissant de ltat, que les responsables oprationnels des services, en premier lieu les chefs de services dconcentrs, aient la pleine gestion du plus grand nombre de leurs agents, les ministres ayant la responsabilit de la rpartition territoriale de leurs moyens et de la dfinition de la politique du personnel quils entendent voir appliquer dans leur dpartement ministriel, tandis que relverait de lchelon interministriel uniquement ce qui touche la cohrence densemble de la politique gnrale de la fonction publique .

En ce qui concerne les agents affects dans les services dconcentrs, la dlgation de pouvoirs trouve son fondement dans larticle 14 du dcret n 92-604 du 1er juillet 1992 modifi portant charte de la dconcentration, selon lequel Des dcrets en Conseil dEtat fixeront, pour chaque ministre, aprs consultation des instances paritaires comptentes, les dlgations de pouvoirs accordes en matire de gestion des personnels exerant leurs fonctions dans les services dconcentrs de lEtat .

Pourtant, en 2013 comme en 2002, la gestion de la fonction publique de lEtat reste, en gnral, trs concentre au niveau ministriel, et en particulier pour les corps de catgorie A et de catgorie B. Non pas parce que les dcrets portant dlgation de pouvoirs en matire de recrutement et de gestion sont rares, mais plutt parce que les dlgations accordes aux chefs des services dconcentrs de lEtat ne concernent le plus souvent que des actes de gestion de proximit dont la porte est trs limite (congs, autorisations dabsence .).

Les actes de gestion requrant l'avis pralable dune commission administrative paritaire ne sont quasiment jamais dlgus, sauf pour des corps effectifs trs nombreux. Les sanctions disciplinaires, les valuations, les avancements, les changements de position statutaire ou mme daffectation continuent, trs souvent, tre dcids au niveau ministriel.

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Certes, cela est pour partie une consquence de lavis du 7 juin 1990 du Conseil dEtat, selon lequel le respect du principe dgalit ncessite une prise en compte quitable au plan local des mrites respectifs des agents : il ne serait pas raisonnable de dconcentrer des actes impliquant une apprciation des mrites respectifs des agents dun mme corps lorsque leffectif de ce corps au niveau local est infrieur 50.

Mais les rsistances la dconcentration reposent souvent sur des considrations autres que juridiques.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dont lambition tait de responsabiliser les chefs de service, na pas eu, cet gard, de rels effets en matire de dconcentration de la gestion. Les agents sont certes, dun point de vue budgtaire, rattachs un programme et une action, mais ils sont juridiquement affects dans un service.

Dans certains cas, lon a mme pu constater, la suite dune fusion de corps, une certaine reconcentration de la gestion, comme le montre lexemple de la direction gnrale des finances publiques. Or, le mouvement de fusion des corps devrait au contraire favoriser la dconcentration.

3.4 Les contraintes nouvelles introduites par les schmas prvisionnels de consommation des emplois

Sous le rgime de l'ordonnance de 1959, les emplois budgtaires d'un ministre taient dtaills dans les projets de loi de finances par corps et par grade, pour chaque chapitre et article de prvision.

Le cadre de la gestion publique a t profondment rform avec la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), adopte en 2001 et rellement applique partir de 2006. La LOLF a introduit une prsentation du budget en missions, programmes et actions et a fait passer ltat dune logique de moyens une logique de rsultats. En matire de dpenses de personnels, elle a entendu responsabiliser les gestionnaires, sous rserve de ne pas dpasser un plafond de dpenses. Ainsi, en principe, les gestionnaires bnficient de plus grandes souplesses dans la gestion de leur personnel, en

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choisissant, par exemple, de remplacer deux emplois de catgorie C par un emploi de catgorie A. Ils peuvent faire des arbitrages au sein de la rpartition des emplois.

Concrtement, chaque programme budgtaire se voit rattacher les moyens humains affects la politique publique correspondante par le biais du volume de dpenses de personnel, regroupes au sein du titre 2. Chaque ministre se voit ensuite affecter un plafond demplois rmunrs par ltat ne pas dpasser, libre lui de rpartir ce volume dquivalents temps plein travaill (ETPT) selon les besoins de laction publique.

La mise en uvre de ces principes sest accompagne, notamment, de la mise en place doutils de suivi et de dcompte des emplois, sous la forme de schmas prvisionnels de consommation des emplois et des crdits, transmis l'autorit charge du contrle financier.

Or, lintensification de la contrainte budgtaire a considrablement rduit les marges de manuvre des gestionnaires, en durcissant ces outils de contrle.

Le dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique (GBCP), reprenant un dispositif dj prvu auparavant par circulaire, a, dans ce contexte, consacr lexistence juridique du document prvisionnel de gestion des emplois et des crdits de personnels . Ce document annuel dcrit lvolution des personnels par ministre ainsi que lvolution de la masse salariale, notamment ses dterminants (dparts et recrutements, mesures gnrales portant sur les rmunrations, mesures statutaires ou indemnitaires, etc.). Chaque ministre doit prciser, pour les programmes dont les crdits et les emplois lui sont mis disposition, les prvisions mensuelles dentres et de sorties de personnels, de consommations demplois et de dpenses de personnel.

Ce document est conu comme le principal outil de pilotage et de suivi budgtaire en matire de personnels et de masse salariale.

Il rpond indniablement la proccupation de contrle de la dpense publique.

Il conduit toutefois un rtrcissement de lhorizon de gestion des responsables et freine la mobilit interservices. Lhorizon des gestionnaires na jamais t aussi court et les marges nont jamais t aussi restreintes.

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3.5. Les difficults induites par la mise en oeuvre de la rforme de ladministration territoriale de lEtat.

Ladministration territoriale de lEtat a connu rcemment un bouleversement sans prcdent. A t mise en place, au 1er janvier 2010 pour l'chelon dpartemental, puis de 2010 2011 pour l'chelon rgional une nouvelle organisation des services dconcentrs de l'Etat, dans le cadre de la Rforme de l'administration territoriale de l'Etat (Rate), avec comme objectifs affirms de restreindre le nombre de directions dpartementales et rgionales, de renforcer les rles de pilotage des prfets de dpartement et de rgion, et de conduire des synergies sources dconomies de moyens. Le nombre de directions dpartementales a t ramen 2 ou 3 selon les dpartements, et le nombre de directions rgionales 5. En outre, alors que les directions rgionales correspondent peu ou prou aux primtres ministriels, cest une logique territoriale qui a prvalu au niveau dpartemental et qui sest traduite par la cration de directions dpartementales interministrielles (DDI).

Mais cette rorganisation administrative na trouv quasiment aucune traduction en termes de gestion des personnels.

Dans les DDI travaillent ensemble, et souvent dans le mme bureau et sur des missions comparables, des agents appartenant des corps diffrents, rattachs des ministres diffrents, ayant des rgimes indemnitaires diffrents et des conditions de travail diffrentes. Ce morcellement statutaire est source de dsorganisation du service et dincomprhension des agents : faisant apparatre comme jamais les divergences entre ministres dans leur gestion des ressources humaines, il complique la tche des gestionnaires et donne aux agents une impression dingalit.

Le rapport remis il y a quelques mois au Premier ministre par Jean-Marc Rebire et JeanPierre Weiss ( La stratgie dorganisation cinq ans de ladministration territoriale de lEtat ) a mis laccent sur ces difficults : Certaines mesures sont particulirement attendues et depuis trop longtemps par les agents. Il sagit de lharmonisation promise des primes pour les agents exerant des tches comparables dans les mmes services, originaires d'administrations diffrentes et de corps diffrents et bnficiant en consquence de rgimes

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indemnitaires distincts. Il sagit aussi des tarifs de restauration, et plus largement de laction sociale ainsi que des rgimes du temps de travail.

En outre, alors que les agents sont placs sous lautorit des prfets, responsables au niveau territorial de la mise en uvre des politiques publiques, leur gestion reste ministrielle et souvent centralise, comme cela a dj t soulign plus haut. Sil est ncessaire de permettre aux nouveaux services de trouver leur assise, en revanche le systme de gestion ne peut durablement rester en ltat.

4. Le recours aux non titulaires, une question rcurrente et mal rgle

A trois reprises en moins de 20 ans (loi du 16 dcembre 1996, loi du 2 janvier 2001 et loi du 12 mars 2012), le Parlement sest attach encadrer les conditions de recours des agents non titulaires dans les trois fonctions publiques et offrir aux agents non titulaires des possibilits dy tre intgrs.

Alors que le principe est pos depuis 1946 que la fonction publique est constitue de fonctionnaires de carrire et que le recours non titulaires est lexception, lon observe que les volants de non titulaires demeurent ou se reconstituent et que la loi du 12 mars 2012 a t le 17me plan de titularisation depuis 1950. La rcurrence du phnomne interroge sur la pratique et sur ltat du droit. La part des non titulaires dans le total des emplois publics est passe de 14,3 % en 2001 16,8 % en 2011. En onze ans, le nombre de non titulaires a augment en moyenne de 2,5 % par an alors que dans le mme temps leffectif total progressait de 0,9 % par an. Cest dans la fonction publique territoriale que la part des non titulaires dans lemploi total est la plus leve (19,7 % des emplois), suivie par la fonction publique hospitalire (17,2 %) et la fonction publique de lEtat. (14, %). Lemploi de non titulaires embauchs dans des conditions rgulires sur la base de drogations autorise par la loi ou des dcrets, ou parfois dans des conditions irrgulires (CDD notamment), reste un phnomne de masse.

La loi du 12 mars 2012, qui a mis en uvre un accord inter fonction publique en date du 31 mars 2011 relatif la scurisation des parcours professionnels des agents contractuels, sest attache rduire les situations de prcarit, offrir des possibilits de titularisation
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certains contractuels justifiant dune dure de service suffisante, soit 4 annes, transformer en CDI les emplois anormalement maintenus en CDD. Ces mesures taient ncessaires. Il est trop tt pour dresser le bilan des titularisations opres sur le fondement de la loi du 12 mars 2012 mais les premires indications permettent de penser que les flux seront limits.

Le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, actuellement dpos devant le Parlement, entend resserrer les conditions de recours aux non titulaires et rappeler que lemploi des non titulaires est subordonn une vrification des capacits.

Ces orientations, qui vont dans le bons sens, devront dboucher sur une mise en uvre effective des nouvelles rgles par tous les employeurs publics et sur des rponses oprationnelles au besoin de remplacement dagents indisponibles, faute de quoi le volant de non titulaires recommencera crotre, pour de bonnes ou de mauvaises raisons.

B- De nouveaux enjeux et de nouveaux dfis

1. Le premier des enjeux concerne la confiance publique : elle doit tre releve, conforte, garantie dans la dure

Toute crise conomique est porteuse de doutes et de mises en cause. Dans un tel contexte, les dfaillances individuelles, toujours condamnables, ont un retentissement encore accru et peuvent, lorsquelles sont luvre de responsables publics, lus ou fonctionnaires, rejaillir sur toute la sphre publique.

Plus profondment, laction publique repose dans les Etats de droit sur la confiance publique dans lintgrit, limpartialit et le professionnalisme des fonctionnaires publics. Telle est lune des implications de larticle 15 de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen qui proclame que la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration .

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Ces objectifs dintgrit, dimpartialit et de professionnalisme taient ceux poursuivis par le premier statut gnral de 1946, ceux du deuxime statut gnral de 1959, ceux enfin dvelopps dans la rforme de 1983. Ces objectifs demeurent pleinement actuels. Dans le monde globalis qui est le ntre et face aux dangers des corporatismes et des communautarismes, les valeurs de dsintressement et de lacit, la neutralit du service public, la dontologie des administrations publiques constituent des atouts essentiels pour notre pays. Le statut gnral des fonctionnaires et le principe du mrite, lments fondateurs du pacte rpublicain, sont des lments essentiels dune bonne gouvernance tant au niveau du pouvoir central quau niveau des pouvoirs locaux. A cet gard, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, tout en prolongeant les statuts de 1946 et 1959, a fait des agents des collectivits territoriales des fonctionnaires de la Rpublique part entire, linstar des fonctionnaires de lEtat. Compte tenu de lampleur de la dcentralisation engage en 1982 et des transferts de pouvoirs qui nont cess depuis lors, cette grande rforme, loin de clore un cycle historique, sest avre une anticipation ncessaire. O quils exercent, les fonctionnaires doivent tre au service de lintrt gnral tel que dfini par les lus du suffrage universel. Lquilibre entre les droits qui protgent les agents et les obligations qui les lient constitue un socle de garanties pour les autorits lgitimes, pour les citoyens, pour les usagers, pour les fonctionnaires eux-mmes.

On sait dailleurs que, progressivement, la jurisprudence et le lgislateur lui-mme nont pas manqu de faire application de ces droits et obligations au-del de la sphre de la fonction publique stricto sensu et que les cas o ce corpus est applicable aux non titulaires ou invocable par eux constituent dsormais le droit commun et non plus lexception.

Ce processus na en vrit rien daccidentel : si le lgislateur a prvu la possibilit de recourir des agents non titulaires dans certaines circonstances et si leur gestion nobit pas aux mmes rgles que celles applicables aux titulaires, en revanche les uns comme les autres sont des agents publics et il est normal que, sauf exception, nombre de garanties et dobligations leur soient communes. Sans doute est-il ncessaire dinverser, ainsi que le fait le projet de loi relatif la dontologie des fonctionnaires, la logique dcriture du statut gnral et daffirmer que les agents non titulaires de lEtat, des collectivits territoriales et des hpitaux sont soumis aux dispositions des chapitres II et IV de la loi du 13 juillet 1983 sous rserve des adaptations prvues par dcret en Conseil dEtat, tenant compte des spcificits de leur tat.

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Lquilibre gnral des droits et obligations dfini par le lgislateur doit galement tre approfondi, dvelopp et dclin dans le cadre professionnel travers des chartes dontologiques, labores en concertation avec les reprsentants des personnels. Le dispositif de prvention des conflits dintrts doit tre complt afin de combler certaines lacunes injustifiables. Telles sont les options retenues par le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Ce choix qui, on doit le souligner et sen fliciter, se situe dans le sillage des droits et obligations dfinis par la loi du 13 juillet 1983, tait ncessaire.

Force cependant est de constater quil en faudra davantage pour combler la mfiance, traditionnelle mais aujourdhui plus forte, lgard des privilges des fonctionnaires, des drives en matire dhoraires de travail et de la faiblesse dune administration juge incapable de sanctionner. Ces procs constituent une figure classique des opinions publiques en France et dans nombre de grandes dmocraties. Globaux, ils sont injustes, mais ils se nourrissent parfois de faits vrais ou de drives inacceptables. Labsence de transparence concernant des sujets auxquels lopinion est juste titre sensible (les primes, les horaires, les sanctions) ne peuvent quentretenir la mfiance.

La fonction publique et les fonctionnaires ont tout gagner ce que la transparence soit faite et que les drives lorsquil y en a et il y en a- soient combattues.

2. La fonction publique doit tre en capacit danticiper pour rpondre et sadapter aux mutations venir

En 1980, si lon pouvait percevoir les perspectives ouvertes par la socit de linformation, la tlmatique et les rseaux, les mtiers de linformatique taient encore les hritiers de la mcanographie avec deux mtiers de base : lanalyse et la programmation. De nouvelles fonctions ont merg ensuite avec la gestion des bases de donnes et la gestion des systmes. Puis, avec lessor des nouvelles technologies de linformation partir du milieu des annes 1990, ce sont tous les mtiers publics qui, comme la vie quotidienne, ont t transforms.

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Ladministration, comme les entreprises, a su sadapter. Mais les innovations technologiques ne sarrteront probablement pas l, pas plus que leur impact ne cessera sur les mtiers de la sant, de lducation, de la scurit.

Pour autant, la demande de services la personne et de prsence physique ne se rduira pas ncessairement dans les mmes proportions.

Anticiper sur les mutations sociales, territoriales, conomiques et techniques, apprhender les rpercussions sur les professions publiques et leurs modes daction constitue sans aucun doute un enjeu de premier rang. La logique de la fonction publique de carrire implique en effet un engagement durable dagents, dans certains cas, pour plus de 40 ans, en tout cas pour trs longue dure. Cette caractristique, qui nest pas une faiblesse en elle-mme, doit en contrepartie saccompagner dune vigilance particulire en matire de prvision et plus largement de prospective. Force est de constater que lEtat sest progressivement dpouill des instruments permettant dclairer lavenir, en tous cas dallonger son horizon. A cet gard, la cration rcente du Commissariat gnral la stratgie et la prospective constitue un changement de cap et rpond un vritable besoin.

Dans le domaine de la fonction publique, lon constate que les outils ont presque toujours fait dfaut ou ont t supprims et quau contraire lhorizon des gestionnaires sest encore raccourci sous leffet de la contrainte budgtaire. Sans aucunement prempter le champ des lois de programmation des finances publiques, il est ncessaire de couvrir les angles morts rsultant de labsence doutils prospectifs moyen ou long terme dans le domaine de la fonction publique : volution des modes daction, volution des professions, besoins de renouvellement dmographique, disparition ou mergence de nouvelles missions.

3. Il est ncessaire dans la dure de rpondre aux aspirations des fonctionnaires et de lencadrement moyen et suprieur et doffrir des parcours professionnels diversifis et plus ouverts vers lextrieur. Il sagit l dun enjeu de motivation et dune garantie dattractivit de la fonction publique

Les questions poses par les volutions salariales ont dj t voques.

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Les efforts nont pas toujours t bien expliqus ou bien rpartis. La Cour des Comptes a dailleurs montr les effets pervers de la rgle du 1 sur 2 et les biais introduits dans la distribution des retours catgoriels . Quoiquil en soit, on redira que ces critiques, pour fondes quelles soient, ne conduisent pas remettre en cause la lgitimit des efforts demands et qui seront encore demands dans le cadre du redressement des finances publiques.

En revanche, rien ne serait plus dsesprant, pour les fonctionnaires et agents publics comme pour les militaires, que les efforts demands soient justifis, comme ils lont parfois t, dune part par les gains de pouvoir dachat rsultant des volutions de carrire et notamment des avancements de grade ou, dautre part, par le cot brut, cens dsormais tre prohibitif, de mesures gnrales visant tenir compte de lvolution des prix ou de la richesse nationale. Autrement dit, le blocage de la valeur du point ne saurait dans la dure tenir lieu de politique salariale.

La France, qui est un grand pays dvelopp, ne peut avoir pour ambition davoir des fonctionnaires et des militaires au rabais , une fonction publique sous-dveloppe. Sil y a trop de fonctionnaires, il faut en rduire le nombre et non pas les sous-payer.

Enjeu de motivation moyen terme, la question des rmunrations et des carrires est aussi un enjeu dattractivit.

Les besoins de recrutement sont en effet importants : en 2011 prs de 22 000 agents ont t recruts dans la fonction publique de lEtat (dont plus de 14 000 dans lducation, lenseignement suprieur et la recherche et 2000 au ministre de la justice) ; la mme anne la fonction publique territoriale a recrut prs de 36 500 agents et la fonction publique hospitalire environ 20 000 agents. Les armes, de leur ct, malgr la dflation des effectifs, ont recrut en 2012 prs de 12 000 militaires du rang et volontaires et plus de 3000 sousofficiers et officiers.

Dans les dix prochaines les collectivits publiques devront chaque anne remplacer plusieurs dizaines de milliers dagents, tous statuts confondus. La fonction publique territoriale, qui va connatre, dix ans aprs lEtat, dimportants dparts en retraite quil va falloir remplacer, se

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prsentera comme le plus grand offreur demplois sur le march du travail. Il est symptomatique quaucune prvision globale nexiste dans ce domaine.

Dans tous les cas, les employeurs publics seront en concurrence pour attirer des talents et des comptences en mme temps que -comme il est souhaitable- les entreprises elles-mmes chercheront satisfaire leurs besoins de main duvre qualifie en offrant des conditions de rmunration attractives.

Le niveau instantan des salaires ne sera jamais - sauf exception - un avantage comptitif que les collectivits publiques pourront mettre en avant pour recruter. Il existe dautres motifs pour attirer vers le service public : lenvie de servir aussi bien quune vocation professionnelle affirme, la garantie de lemploi comme les perspectives de carrire ou de mobilit constitueront autant de raisons valables qui, demain comme hier, pourront conduire un engagement dans la fonction publique. Dans tous les cas, cependant, et demain mieux quhier, les employeurs publics devront savoir recruter, former, fidliser, motiver et au besoin reconvertir leurs ressources humaines. Le dfi ne sera pas ais relever car il leur faudra dans le mme temps tirer les consquences de lallongement de la vie professionnelle et revoir cet gard les schmas de carrire qui ont t conus pour des dures de vie professionnelle plus courtes dau moins cinq ans.

Il est probable enfin que les regards ports sur le monde du public et le monde du priv seront lavenir moins cloisonns, que des passages de lun lautre, et pas seulement du public vers le priv, seront plus frquents et plus dsirs.

La dfinition mme des voies de recrutement devra tre revue afin de mnager des paliers dentre mi-carrire, aprs une exprience professionnelle en dehors de la fonction publique.

Favorises par louverture rciproque des emplois dadministration publique au sein de lUnion europenne, les mobilits entre fonctions publiques, aujourdhui possibles, seront demain recherches et devront tre accompagnes. Ladministration franaise doit sy prparer. Elle a de nombreux atouts.

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4. La fonction publique doit continuer jouer son rle de brassage social et contribuer lunit nationale

Historiquement la fonction publique a t, comme les armes, un lieu sans quivalent de promotion sociale, personnelle ou gnrationnelle. Il nest pas besoin de sy attarder tant ce phnomne a t dcrit et, juste titre, valoris.

Tout aussi remarquable a t le brassage national qui a rsult des mcanismes de concours nationaux : une ressource plus abondante au Sud, des besoins au Nord et dans lEst ; des candidatures nombreuses en provenance de lOutre-mer et des emplois offerts en mtropole. Tout cela est connu. Comme sont bien connues les obligations de mobilit gographique induites souvent par lentre dans une carrire publique et le sentiment de dracinement parfois prouv par de jeunes fonctionnaires. Sans sous-estimer en aucune faon les ressentis individuels, on doit souligner que lunit de notre pays serait moins forte quelle nest aujourdhui si la fonction publique navait pas jou son rle de ciment national .

La question de louverture la diversit de la fonction publique a t pose et a trouv des rponses substantielles et charges de symbole avec limplantation des premires classes prparatoires intgres dans la police nationale, commencer par lEcole Nationale Suprieure de la Police Nationale en janvier 2006, formule qui a ensuite servi de rfrence pour toutes les grandes coles du service public.

Si le constat est satisfaisant, si lascenseur social fonctionne encore (environ 20 000 fonctionnaires de catgorie C rejoignent chaque anne, par promotion interne, une catgorie suprieure), les risques de repli ou de fermeture sont rels. Il faudra se doter des indicateurs permettant de suivre ces phnomnes.

Un deuxime risque est celui de la fermeture de la fonction publique aux capacits, aptitudes et expriences autres que celles attestes par les diplmes. On sait la propension de la socit franaise survaloriser le diplme, et celle de la fonction publique faire de sa dtention le ssame daccs aux corps. On souligne souvent les tentations corporatistes qui poussent au relvement des conditions de diplme pour lentre dans les corps. On dit moins souvent les
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effets dviction sociale qui peuvent en rsulter, les moins diplms tant tenus lcart des concours externes de recrutement et des concours internes.

Lapprentissage, trop ignor aujourdhui par les employeurs publics, devrait pourtant, sans constituer une voie de recrutement, tre une manire pour les administrations dapporter leur contribution la formation des jeunes gnrations et dattirer de nouveaux candidats la fonction publique.

Enfin, lorsque lon constate que les trois fonctions publiques emploient prs dun agent sur 5 sur contrat et quen 2011, sur les 36 500 recrutements de la fonction publique territoriale, 23 500 ont t des recrutements directs sans concours, que les pressions pour accder lemploi sont vives, un autre danger est assurment le localisme ou le clientlisme.

Prserver la fonction de promotion sociale et dintgration nationale de la fonction publique, prserver la dtection et la slection des capacits et des talents, prvenir toute drive clientliste constituent sans aucun doute des dfis quil faudra relever.

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TROISIEME PARTIE UNE STRATEGIE POUR LA FONCTION PUBLIQUE ET LE SERVICE PUBLIC

LEtat a jou, on le sait, un rle essentiel dans la construction de la France et il a t, grce la Rpublique, un des acteurs de la dmocratisation de la socit. Toutefois, son poids dans lconomie a t critiqu, ses interventions ont pu entraver le dveloppement des marchs et laction des entreprises, sa prpondrance a pu longtemps freiner lmergence de la dmocratie locale.

La donne a aujourdhui fondamentalement chang. Dans le domaine conomique, on sait que lEtat nest pas et na pas la rponse tous les problmes et lUnion Europenne est devenue, dans beaucoup de secteurs, lacteur majeur. Par ailleurs, ladministration locale et les services publics de proximit qui en dpendent jouent un rle croissant dans la vie des Franais et la scurit sociale reprsente dsormais plus de 54 % des prlvements obligatoires contre 29,6 % pour lEtat et 13,5 % pour les administrations locales 10 .

Pour autant, le rle de lEtat nest pas devenu subsidiaire. LEtat joue un rle essentiel dans les domaines de lducation ou de la sant, de la cohsion sociale et territoriale, ainsi bien sr que dans les domaines rgaliens : la justice, la police, la dfense et la scurit nationale, les rgulations nationales, la prvention et la gestion de crise, y compris lorsque cette crise est circonscrite localement ou sectoriellement. De fait, lEtat, sil nest plus le grant et sil doit cooprer avec ses partenaires - les entreprises comme les collectivits publiques - est encore le garant du lien social et lassureur de dernier ressort 11 .

De leur ct, collectivits territoriales et tablissements hospitaliers et mdico-sociaux assurent la plus grande part des services de proximit, si essentiels dans la vie quotidienne des Franais. Or, les politiques publiques conduites par lEtat, les collectivits territoriales et leurs
PLF pour 2013, rapport sur les prlvements obligatoires Pour mmoire, lorsque la crise bancaire qui couvait depuis la mi 2007 a clat lautomne 2008, lEtat a t conduit apporter sa garantie aux banques pour viter leffondrement du systme financier. Si cette garantie na pas t globalement actionne, sa fonction dissuasive ayant opr, lengagement ntait pas thorique : il reprsentait prs de 18% du PIB, c'est--dire, si la garantie avait d jouer, 18 points de dette publique supplmentaire par rapport au PIB lui-mme.
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tablissements publics reposent trs largement sur leurs ressources humaines, cest--dire les fonctionnaires et agents publics qui y travaillent et sur leur mobilisation.

Une stratgie pour la fonction publique est donc dabord une stratgie pour le service public, c'est--dire pour la cit, pour les citoyens, les usagers, les entreprises. Dans cette stratgie, les agents de la fonction publique hospitalire, des collectivits territoriales, de lEtat doivent se reconnatre. Cest elle qui peut donner du sens la modernisation de laction publique et aux trajectoires quimposent le redressement et la matrise des finances publiques.

Cette stratgie pour la fonction publique doit dfinir de faon cohrente, lisible pour les agents comme pour les citoyens, les principes directeurs des rformes mener dans le domaine des ressources humaines et mettre en perspective les chantiers ouvrir dans les prochaines annes.

A- LES PRINCIPES DIRECTEURS

1. Les choix du lgislateur de 1983 et 1984 furent ceux dune fonction publique statutaire, dune fonction publique unitaire, dune fonction publique de carrire. Ces choix demeurent aujourdhui pertinents.

Au soutien de cette affirmation, il nest nul besoin dinvoquer la vigueur de la tradition juridique statutaire, encore quelle soit ancienne dans notre pays, ni lattachement de la grande majorit des fonctionnaires ce statut, encore que cette adhsion ait quelque poids, ni mme la circonstance que les choix oprs il y a trente ans ont t confirms par six majorits politiques diffrentes, ni, enfin, la circonstance que sur les 28 fonctions publiques de lUnion Europenne, 12 reposent sur la carrire et 9 sur un systme combinant carrire et emploi 12 .

En revanche, on rappellera que le statut gnral a montr sa robustesse et sa plasticit, que les insuffisances constates affectent, avant tout, le systme de gestion et on soulignera que les

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Cf. annexe technique 3

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rponses aux dfis venir passent dsormais moins par des rvisions juridiques que par des rponses de fond.

Toutefois, le particularisme du modle franais a t souvent relev, parfois caricatur. Il a donc paru ncessaire, pour tre complet, dexplorer les voies alternatives censes reposer sur des changements de paradigme 13 , voies dautant plus sduisantes quelles pourraient paratre globales et dfinitives.

a) Dans le systme franais, la fonction publique franaise est, on la dit, une fonction publique statutaire : les fonctionnaires sont placs dans une situation lgale et rglementaire, c'est--dire que le rgime demploi et de rmunration droge au droit commun et rsulte non du code du travail et des conventions collectives mais de la loi et du pouvoir rglementaire. Par rapport ce systme statutaire et rglementaire, un basculement pur et simple sous le rgime des conventions collectives de droit commun constituerait un changement radical.

Trois arguments sont parfois avancs en faveur de cette formule :

o Le premier serait de mettre un terme lemploi vie ; o Le deuxime serait dunifier le rgime du travail entre tous les salaris et de favoriser le passage entre secteurs marchands et non marchands ; o Le troisime serait li aux souplesses et flexibilits prtes au droit du travail. Le premier des avantages escompts est assez largement thorique. Le statut gnral des fonctionnaires ninterdit pas le licenciement collectif (loi de dgagement des cadres), ni le licenciement individuel pour faute (rvocation disciplinaire) ou pour insuffisance professionnelle. Il nest pas dmontr que dans un cadre qui serait celui du droit du travail, la pratique serait plus dveloppe ou plus aise.

Quant lobjectif de la mobilit, excellent dans son principe, il ne doit pas conduire ignorer que les mtiers de la fonction publique devraient tre confis, quel que soit leur rgime

Sans sattarder , ce stade, sur des considrations nanmoins trs importantes, juridiques (des modifications constitutionnelles seraient dans certains cas ncessaires), financires (le cot dun changement de systme est souvent lev) ou managriales (ds lors quil faudrait sans doute distinguer le stock des agents en place, dune part, le flux des nouveaux recruts ou des personnels optant pour le nouveau rgime, dautre part).

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demploi, des professionnels recruts et forms cet effet et auxquels des parcours professionnels devraient tre offerts aux fins de motivation et de fidlisation. Toutes les grandes entreprises sy attachent. Les employeurs publics devraient naturellement le faire galement.

Par ailleurs, on relvera que le principe dgalit, une fois le basculement effectu, serait sans doute oprant de faon transversale entre tous les agents dune mme catgorie relevant dun mme employeur (par exemple lEtat), ce qui ne serait pas ncessairement un facteur de souplesse et de moindre cot.

Enfin, le contrat ne permet pas ladministration daffecter lagent dans un nouvel emploi lorsque les besoins du service lexigent.

Lexemple de lItalie, o une rforme de privatisation de la fonction publique a t conduite partir de 1993 et o seuls 5% des emplois demeurent, en principe, rgis par des rapports de droit public, ne suffit pas, loin sen faut, convaincre du bien fond dune rupture. Les efforts attendus en termes defficacit, de simplicit et de performance nont pas encore t dmontrs.

b) La fonction publique franaise est une fonction publique unitaire : en principe, les agents permanents sont rgis par un mme statut.

Il peut paratre sduisant, en sappuyant, dailleurs pour ltendre, sur limportante exception que reprsente actuellement lemploi de contractuels, de circonscrire le champ de la fonction publique une partie seulement des emplois administratifs. Ce systme, parfois qualifi de dual , reviendrait rserver le statut de fonctionnaire aux agents occupant certaines fonctions spcifiques dtermines par la loi, les autres emplois des administrations tant occups par des employs rgis par le code du travail ou, autre option possible, par un rgime plus souple demploi de droit public. Ainsi que la relev le Livre Blanc sur lavenir de la Fonction publique de 2008, qui a cart cette solution, il nest pas possible de trouver un critre de sparation simple, pertinent et oprationnel .

Un critre fond sur la distinction entre les missions rgaliennes et les missions de production ou de prestation, qui ne serait pas sans rappeler la distinction quune partie de la doctrine

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oprait la fin du XIXme sicle entre fonctionnaires dautorit et fonctionnaires de gestion ferait basculer en dehors du statut plus de 4,5 millions dagents, y compris les enseignants.

Un autre critre, fond sur la distinction entre les agents des services publics constitutionnels (y compris lenseignement) et les autres services publics, accorderait la couverture statutaire une majorit dagents. Peu ou prou inspir du systme allemand (lequel distingue les fonctionnaires -y compris les enseignants- rgis par un statut lgal, des employs et ouvriers, rgis par les conventions collectives), ce dispositif aurait dans la dure plusieurs inconvnients majeurs : La frontire passerait au sein de la plupart des collectivits publiques et de nombreuses communauts de travail seraient fractures en deux blocs ; Les mobilits seraient rendues plus difficiles au sein de la sphre des administrations et services publics ; La gestion par les employeurs publics de rgimes htrognes ne serait sans doute pas stable, ni aise avec des risques de surenchre et dalignement sur les dispositifs les plus favorables dans chaque rgime. c) La fonction publique est, enfin, une fonction publique nationale.

La rgionalisation dau moins une partie des corps et cadres demploi pourrait paratre offrir des avantages en termes de ractivit et de mobilit. En effet, ces corps rgionaux pourraient tre grs par des centres de gestion inter fonctions publiques relevant des trois catgories demployeurs publics. Les mobilits infra rgionales au sein dun mme bassin territorial seraient rendues plus aises.

Cet avantage serait toutefois bien mince au regard de nombreux inconvnients. On en citera quatre sans prtendre dailleurs lexhaustivit : Ce systme dboucherait sur la juxtaposition de deux grands ensembles statutaires : une fonction publique nationale (regroupant les corps qui auraient vocation servir sur lensemble du territoire national ou linternational et 27 fonctions publiques rgionales (une pour chaque rgion en mtropole et 5 outre mer). La gestion de ces 27 ensembles serait assurment complexe et instable.

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Les parcours de carrire et la mobilit gographique des agents au del de la sphre rgionale seraient rendus plus difficiles. Alors que les trois versants de la fonction publique sont actuellement constitus de corps nationaux et jouent ainsi un rle important de brassage gographique et social, la cration de corps rgionaux serait un facteur daffaiblissement de lunit des politiques publiques et porterait en germe une mise en danger de la cohsion nationale ds lors quelle serait pratique sur une large chelle. On rappellera quen Allemagne, Etat fdral, la fonction publique de lEtat et celle des Lnder sont rgies par des statuts nationaux. En vrit, labandon du cadre statutaire, national et unitaire de la fonction publique serait davantage une fuite en avant quune rforme.

2. Le statut gnral des fonctionnaires fait sens et doit tre utilis comme un levier de motivation pour les agents.

Emanant directement du lgislateur, le statut gnral exprime le contrat existant entre la Nation et la fonction publique ; Il exprime les principes et valeurs qui fondent laction des agents des administrations publiques (intgrit, impartialit, loyaut) ; Il dfinit les garanties et les devoirs attachs aux fonctions et destines protger les citoyens, lautorit politique et bien sr les fonctionnaires eux-mmes; Il rappelle que lagent public intervient comme ses collgues, ses collaborateurs et ses chefs de service dans le cadre dune hirarchie administrative qui dpend du Gouvernement et des lus.

3. La logique de carrire a sa cohrence et emporte des consquences en termes de gestion des ressources humaines quil faut rappeler et, en tant que de besoin, raffirmer.

Le principe de la sparation de grade et de lemploi, qui est constitutif de la fonction publique de carrire, doit permettre de concilier deux exigences a priori contradictoires.

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Le fonctionnaire est protg dans son grade et sa situation statutaire est entoure de garanties qui visent encadrer le pouvoir discrtionnaire de ladministration (rgles en matire davancement, de position, de mutation, de discipline ). En revanche, laffectation aux emplois, la dtermination des attributions des agents, et lorganisation du service sont des prrogatives de lautorit publique commandes par lintrt du service.

Sans quil soit possible, ni dailleurs souhaitable, de dfinir une barrire tanche entre les deux sphres, lune qui serait totalement lie, lautre totalement discrtionnaire, il est ncessaire dlargir les marges de manuvre ou dapprciation des responsables et gestionnaires , alors que celles-ci se sont, au fil du temps, singulirement rduites. Lun des leviers de la modernisation de laction publique doit viser donner son plein effet ce principe de sparation du grade et de lemploi, sans porter atteinte aux droits et garanties statutaires des agents.

La logique de la carrire doit dans les trois fonctions publiques continuer prvaloir sur la logique de lemploi. Autrement dit loccupation des emplois des administrations par des agents sur contrat doit tre une exception, justifie, encadre et limite. Le cadre ainsi pos ne doit pas tre une ptition de principe, dautant plus ferme que la pratique serait laxiste. A cet gard il importe de corriger une tendance proccupante qui ferait de lembauche de non titulaires la voie normale du recrutement. La notion de fonction publique de carrire suppose quil soit donn une place la carrire cest--dire un dveloppement professionnel reposant tant sur le mrite que lexprience acquise, laquelle ne saurait toutefois et par principe se rduire la seule anciennet. Par ailleurs, une grande place devrait tre faite aux formations acqurir en cours de carrire, y compris comme pralable lavancement.

La logique de la fonction publique de carrire implique un engagement durable dagents, dans certains cas, pour plus de 40 ans, en tout cas pour une longue dure. Cette caractristique, qui nest pas une faiblesse en elle-mme doit, en contrepartie, saccompagner de capacits accrues dadaptation et dune vritable prospective de lemploi public.

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4. Le statut gnral couvrant les fonctionnaires des trois versants , facteur de cohrence.

La cration dun statut gnral couvrant les fonctionnaires civils des administrations de lEtat, des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics pose par la loi du 13 juillet 1983 et les consquences qui ont t tires dans les trois lois subsquentes (11 janvier 1984, 26 janvier 1984 et 9 janvier 1986) ont t un facteur de cohrence. On imagine dailleurs ce que serait, en labsence dlments fdrateurs, une sphre publique clate entre plus de 50 000 employeurs publics. Il est cependant ncessaire dviter les logiques duniformisation qui effaceraient les caractres propres des diffrentes fonctions publiques et mettraient en cause les responsabilits particulires des diffrentes catgories demployeurs : Etat, collectivits territoriales, tablissements du titre IV.

5. Le rgime demploi des agents publics doit droger au droit commun lorsque cela est ncessaire.

Les exigences de laction publique justifient que le rgime demploi des agents publics droge au droit commun du travail lorsque lapplication du droit commun pourrait mettre en question la mission dintrt gnral qui leur est confie ou lorsque la drogation au droit commun garantit une meilleure excution de cette mission. Cette considration, qui est essentielle, ne doit donc pas conduire distinguer, par principe et systmatiquement, la situation des agents publics de celle des salaris rgis par le code du travail.

Ltat des agents publics est rgi par des rgles drogatoires au droit commun du travail. Mais il est en effet des domaines o les drogations ne sont pas ou ne sont plus justifies : lhygine et la scurit, laction sociale doivent, au contraire, sauf exception (par exemple lexercice du droit de retrait pour certains corps chargs de fonction de protection et de scurit des populations) tre rgis par les mmes rgles ou par des rgles proches du droit commun. De

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faon gnrale, le particularisme de laction publique, mme lorsque lexception est ncessaire et fonde en droit, ne doit pas conduire lautorit publique sexonrer des obligations qui sont celles dun employeur responsable, quil soit priv ou public : le principe de proportionnalit doit tre, en la matire comme dans tous les domaines, le guide du comportement des autorits publiques.

B - LES ORIENTATIONS

1. FIXER LE CAP, DONNER DU SENS A LACTION PUBLIQUE

Une parole publique est ncessaire en direction des agents du service public, des citoyens et des responsables de laction publique.

1) Les services publics produisent de la valeur et ne peuvent tre apprhends exclusivement comme une charge pour la collectivit.

Ils produisent de la scurit, de la solidarit, de lutilit conomique, de la rgulation. Bref, ils produisent du lien social et de la cohsion conomique. Dans le cadre dune socit comme la socit franaise, qui a fait le choix de lconomie de march et de la solidarit, les services publics et le march, loin de sexclure mutuellement, sont ncessaires et complmentaires.

Les services publics participent ainsi lattractivit de la France : lexcellence de nos rseaux de transport, de communications, dnergie, la qualit de notre systme de sant, le niveau dducation et de qualification de la population, le professionnalisme de notre administration constituent des atouts (parfois dlibrment dprcis) qui doivent tre valoriss.

2) Les valeurs de solidarit, les objectifs dintrt gnral, les principes qui fondent ou encadrent laction des services publics (galit, continuit, adaptabilit) sont des valeurs davenir et non des archasmes.

3) Si les services publics produisent de la valeur, ils ont aussi un cot. La crise bancaire et financire, ses rpercussions en chane sur les dettes souveraines et la crise de leuro ont

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fait peser une menace de grande ampleur sur la prennit des services publics en Europe. Dautres pays, qui sont nos concurrents et aussi parfois nos partenaires, se sont lancs dans une logique de moins-disant fiscal ou social, elle-mme facteur de dstabilisation de laction publique.

Les pressions sont toujours vives et la rponse ne pouvait passer par la croissance continue de la dpense et lempilement de la dette. La rupture avec une tendance pluridcennale et non soutenable tait indispensable pour prserver la souverainet de la France. Elle impose la poursuite, dans la dure, des efforts de redressement et de matrise des finances publiques, mais elle ne peut signifier seulement que les fonctionnaires seraient dabord des charges quil faut rduire, les services publics un fardeau quil faudrait allger par principe. Sans dborder du cadre de sa mission, le rapporteur a la conviction que les femmes et les hommes qui servent lintrt public peuvent se reconnatre dans une stratgie dadaptation et de mobilisation du service public dans la dure, pourvu que le sens soit donn, le cap fix.

4) La confrence sociale et lagenda social programm par la ministre de la rforme de lEtat, de la dcentralisation et de la fonction publique sont des occasions privilgies dlaboration de cette stratgie puisque les interlocuteurs du Gouvernement sont les organisations syndicales reprsentatives.

Le Gouvernement doit aussi sadresser directement aux fonctionnaires, aux lus et, au-del deux, aux citoyens, pour expliquer et nourrir sa stratgie, dans trois domaines conjoints :

- la modernisation de laction publique - le redressement du service public - la mobilisation de la fonction publique.

1.1. Des assises nationales du service public devraient tre runies, rassemblant lus, partenaires syndicaux, responsables administratifs, entreprises et usagers, et permettant aux plus hautes autorits de notre pays dexposer la stratgie et la politique du Gouvernement.

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1.2. Des assises rgionales seraient organises pour rassembler responsables et cadres des trois fonctions publiques de chaque rgion autour de la ministre, accompagne chaque tape dun ou deux ministres. Ces assises seraient autant d tapes permettant de ponctuer la dmarche sur le territoire national et denrichir les travaux des administrations charges du pilotage des grands chantiers.

1.3. Paralllement, des consultations ouvertes sur internet seraient conduites sur des thmes choisis et feraient lobjet de restitutions et dun suivi rgulier.

1.4. Une communication adapte (journal des Assises du service public, site internet) serait mise en place.

1.5. Une structure de pilotage, dans laquelle la place de la DGAFP serait raffirme, serait clairement identifie pour mettre en uvre la politique du Gouvernement.

2. ASSURER LA CONFIANCE DES CITOYENS DANS LES AGENTS PUBLICS.

La confiance publique dans les fonctionnaires, a t rode, dans un contexte de crise conomique, au cours des annes rcentes.

La restauration de cette confiance implique un nonc plus clair des droits, mais aussi des obligations professionnelles des fonctionnaires. Le projet de loi relatif la dontologie comporte plusieurs dispositions reposant sur cette proccupation, et qui mritent sur certains points dtre compltes.

Au-del de ce travail dapprofondissement dontologique, il est propos dautres mesures de transparence, qui sont ncessaires afin de prvenir toutes drives ou dcarter les faux procs , que ce soit en matire de recrutements, de temps de travail, ou dindemnits.

2.1. Gnraliser les chartes de dontologie et les rfrents dontologiques

1) La dontologie constitue une exigence fondamentale pour la fonction publique. Certains outils sont traditionnels (responsabilit disciplinaire, commission de dontologie), dautres

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font lobjet du projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, lequel comporte dimportantes novations (dclarations dintrts, dclarations de patrimoine).

Lide consistant prciser pour certains corps ou services les obligations dcoulant de lexigence de dontologie nest pas neuve. Elle emprunte diffrentes formes.

Outre les professions de sant rglementes, trs prsentes dans la fonction publique hospitalire et rgies par des codes professionnels, existent dans dautres services des codes de dontologie , de valeur rglementaire (dcret en Conseil dEtat), qui concernent un corps ou un ensemble de corps rattachs une administration : code de dontologie de la police nationale, code de dontologie du service public pnitentiaire, code de dontologie de la police municipale, bientt code de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

Dautres documents relevant plutt du droit souple ont t institus par circulaire et sont dpourvus de valeur rglementaire ( chartes de dontologie , guides de dontologie ) : titre dexemples, le guide de dontologie des agents de la direction gnrale des finances publiques ou le guide de dontologie des membres de la juridiction administrative. Certaines chartes de dontologie prsentent mme un caractre inter fonctions publiques (circulaire du 26 avril 2007 portant charte de dontologie des conservateurs du patrimoine (fonction publique dEtat et territoriale) et autres responsables scientifiques des muses de France pour lapplication de larticle L. 442-8 du code du patrimoine : La prsente charte rassemble des principes de bonne conduite que chacun des conservateurs se doit de respecter ds qu'il entre dans la fonction et dans la limite des attributions qui sont les siennes au sein de linstitution dont il relve. La charte nexpose en aucune faon droger au principe hirarchique ).

Ces documents compltent les lois statutaires, en utilisant des exemples concrets propres la profession concerne : prvention des conflits dintrts ; devoir de rserve ; discrtion professionnelle ; cumul dactivit. Sils ne sont pas dots d'une force juridique contraignante, ils contribuent faire voluer et scuriser les pratiques professionnelles. Ils constituent aussi un instrument prcieux pour nourrir le dialogue dontologique qui doit s'tablir entre les agents publics et leurs responsables hirarchiques.

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2) Larticle 1er du projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires prvoit que Des dcrets en Conseil dEtat peuvent prciser les rgles dontologiques. Cette disposition ne fait pas obstacle au pouvoir de tout chef de service dadopter, aprs avis des reprsentants du personnel, des rgles dontologiques applicables aux agents placs sous son autorit .

Cette mention explicite, dans la loi statutaire, des rgles dontologiques pourrait tre complte par des orientations de gestion, de manire ce que chaque agent de lEtat soit couvert par une charte de dontologie. Sagissant des collectivits territoriales et des tablissements publics employant des agents relevant de la fonction publique hospitalire, il conviendrait dinciter ces employeurs publics sappuyer sur de tels documents. Des chartes propres aux diffrents cadres demploi, ou des chartes-type pourraient tre labores par le centre national de la fonction publique territoriale et diffuses auprs des collectivits et de leurs tablissements.

3) Par ailleurs, la loi pourrait tre complte afin de garantir le droit de tout agent de pouvoir bnficier dun conseil dontologique et sadresser un rfrent dontologique. Ce rfrent dontologique ne sidentifierait pas au chef de service ou lautorit territoriale. Il pourrait, le cas chant, prendre une forme collgiale (collge, comit de dontologie). Sagissant des collectivits territoriales, la fonction de conseil dontologique pourrait tre prise en charge par le centre dpartemental de gestion.

Dans tous les cas, le rfrent aurait vocation rpondre aux questions concrtes que se posent les agents en matire de dontologie, les rponses ntant pas transmises, sauf si lagent le souhaite, lautorit hirarchique. Lassistance, sur demande, la rdaction des dclarations dintrts et des dclarations de patrimoine, prvues par lactuel projet de loi, pourrait galement tre assure par le dontologue.

4) Enfin, la plus grande attention doit tre porte aux coles de service public afin quelles intgrent de manire suffisante la dontologie dans le programme de formation initiale et de formation continue.

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Mise en uvre : Rendre obligatoires, dans toutes les administrations de lEtat, les chartes de dontologie et inciter les collectivits territoriales ainsi que les tablissements publics employant des agents relevant de la fonction publique hospitalire se doter de tels documents (qui ne concerneraient pas les professions de sant dj soumises des rgles dontologiques propres). Garantir le droit de tout agent sadresser un rfrent dontologique. Veiller ce que les programmes de formation des coles de service public accordent toute sa place la dontologie professionnelle.

2.2. Rendre plus transparents et plus objectifs les recrutements de contractuels ainsi que les recrutements, sans concours, de fonctionnaires de catgorie C

1) Actuellement, dans la fonction publique territoriale, prs dun recrutement sur deux correspond un recrutement sans concours ou lembauche dun contractuel et plus de 21 000 recrutements directs sans concours ont t raliss en 2011, en catgorie C, dans la fonction publique territoriale.

Le recours aux agents non titulaires est galement trs significatif dans les administrations de lEtat ainsi que dans la fonction publique hospitalire.

Les modes de recrutement de ces agents peuvent, dans certains cas, soulever des questions : manque de lisibilit des critres retenus pour slectionner les candidats ; vrification insuffisante des capacits des candidats, ou, linverse, tendance recruter des candidats surqualifis au regard des exigences du poste propos...

2) Larticle 2 du projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires vient complter la rdaction de larticle 31 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983, afin de prvoir, notamment, que Les agents non titulaires de droit public sont recruts aprs apprciation de leur capacit exercer les fonctions pourvoir .

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Cette rdaction est fidle la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle le principe de l'gal accs des citoyens aux emplois publics, qui dcoule de larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, impose qu'il ne soit tenu compte, pour le recrutement lensemble des emplois publics, que de la capacit, des vertus et des talents (principe rappel encore, rcemment, dans la dcision n 2012-656 DC du 24 octobre 2012, propos de la loi portant cration des emplois davenir).

3) Ces exigences constitutionnelles nont pas pour effet dimposer que tous les agents publics soient recruts par concours. Elles ninterdisent pas davantage au lgislateur de diversifier les modes de recrutement, lexigence de capacit pouvant sapprcier diffremment selon les besoins du service public et le niveau de recrutement.

Dailleurs, les statuts des trois fonctions publiques admettent, sagissant du recrutement de fonctionnaires appels tre titulariss, plusieurs types de drogations au procd du concours. Des recrutements sans concours dans la catgorie C sont notamment possibles, dans la fonction publique de lEtat et la fonction publique territoriale, lorsque le statut particulier du corps ou du cadre demploi le prvoit, tout le moins pour laccs au premier grade du corps. Par ailleurs, les hypothses dans lesquelles des agents contractuels peuvent tre recruts sont devenues plus nombreuses au cours des annes rcentes (cf mesure 4.8).

Sagissant du recrutement sans concours, par lEtat, de fonctionnaires de catgorie C, ce sont des dcrets statutaires qui organisent actuellement les procdures de slection.

Ainsi, par exemple, le dcret n 2006-1760 du 23 dcembre 2006 relatif aux dispositions statutaires communes applicables aux corps dadjoints administratifs des administrations de lEtat organise de manire complte la procdure de slection : contenu des dossiers de candidatures, publication dun avis de recrutement en ligne et dans la presse, examen des dossiers de candidatures par une commission, compose d'au moins trois membres, dont un au moins appartient une administration ou un tablissement public autre que celles ou ceux dans lesquels les emplois sont pourvoir . Au terme de l'examen de l'ensemble des dossiers de candidatures dposs dans le dlai fix dans l'avis de recrutement, la commission procde la slection des candidats. Les candidats slectionns sont convoqus un entretien. Enfin, l'issue des entretiens, la commission arrte enfin, par ordre de mrite, la liste des candidats aptes au recrutement.

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La procdure organise par ce dcret statutaire garantit ainsi une valuation objective et transparente des capacits des candidats.

4) En revanche, lon notera que les dcrets statutaires concernant les cadres demploi de la fonction publique territoriale ne comportent aucune garantie particulire cet gard. Le dcret n 2006-1690 du 22 dcembre 2006 portant statut particulier du cadre demploi des adjoints administratifs territoriaux, et qui est le pendant du dcret voqu plus haut, se borne par exemple noncer que les adjoints administratifs territoriaux sont recruts sans concours dans le grade dadjoint administratif territorial de deuxime classe . Il en va de mme pour plusieurs autres cadres demplois : adjoints d'animation de 2me classe, adjoints du patrimoine de 2me classe, agents sociaux de 2me classe, adjoints techniques de 2me classe, adjoints techniques de 2me classe des tablissements d'enseignement.

5) En labsence de dispositions rglementaires, la procdure de recrutement prend des formes variables selon le centre de gestion ou la collectivit concerne. Lavis de recrutement invite en gnral les personnes intresses adresser une lettre de motivation accompagne dun curriculum vitae, et lentretien avec les candidats nest pas systmatique.

6) Afin de garantir le respect du principe constitutionnel qui dcoule de larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, il parat ncessaire dadopter, de manire transversale, tant pour la fonction publique de lEtat que pour la fonction publique territoriale, un dcret organisant la procdure de recrutement sans concours de fonctionnaires de catgorie C.

Ce dcret pourrait notamment prvoir : - le contenu des dossiers de candidature ; - le contenu de lavis de recrutement et les modalits de publication de celui-ci ; lavis devrait comporter, en particulier, pour rpondre lobjectif de transparence, un descriptif de la procdure de slection ; - lexamen des dossiers de candidatures par une commission dont un membre au moins nappartiendrait pas ladministration ou la collectivit concerne (et qui pourrait comporter par exemple, sagissant des collectivits territoriales, un lu, un fonctionnaire territorial et un reprsentant du centre dpartemental de gestion) ;

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Il ne sagit pas naturellement de recrer par ce moyen des concours et des jurys dots dun pouvoir souverain, ni dalourdir de manire excessive les procdures de recrutement, mais seulement de rendre la procdure de recrutement plus transparente et de garantir que des regards croiss soient ports sur les capacits des candidats et de prvenir tout favoritisme ou tout risque de favoritisme.

7) La procdure de recrutement des agents contractuels pourrait tre organise selon des modalits comparables, tout le moins pour loccupation demplois permanents. Les dcrets du 17 janvier 1986, du 15 fvrier 1988 et du 6 fvrier 1991 pourraient tre complts cette fin.

Mise en uvre : Adopter, tant pour la fonction publique de lEtat que pour la fonction publique territoriale, un dcret organisant la procdure de recrutement sans concours de fonctionnaires de catgorie C. Insrer, dans les dcrets relatifs aux agents non titulaires des trois fonctions publiques, des dispositions organisant la procdure de recrutement de contractuels.

2.3. Une bonne information du public sur le suivi des chartes de dontologie et lexercice du pouvoir disciplinaire dans les trois fonctions publiques

Il nest pas douteux que la Commission de dontologie dont la cration est prvue par le projet de loi prcit jouera un rle important pour clairer lopinion sur le suivi de la dontologie dans la fonction publique. Contrairement une ide reue, il y a des sanctions, y compris des rvocations, dans la fonction publique.

Par ailleurs, et sans quil y ait de confusion entre dontologie et discipline, le Gouvernement devrait veiller une bonne information du public sur lexercice du pouvoir disciplinaire.

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Dans la fonction publique de lEtat, ainsi quil ressort des rapports annuels, de lordre de 5000 sanctions disciplinaires interviennent chaque anne. En moyenne, de 150 200 fonctionnaires sont rvoqus ou mis la retraite doffice.

Les donnes statistiques ne sont toutefois disponibles et publies que pour la fonction publique de lEtat, dont le rapport annuel comporte des prcisions sur le niveau et les motifs des sanctions.

Si linformation des citoyens est ainsi assure pour la fonction publique de lEtat, tel nest pas le cas pour les deux autres fonctions publiques, o aucune comptabilisation globale des procdures disciplinaires nest aujourdhui ralise.

En effet, si larticle 33 de la loi du 26 janvier 1984 impose lautorit territoriale de prsenter au moins tous les deux ans au comit technique un rapport sur ltat de la collectivit , ce rapport, dont le contenu est prcis par un arrt du 6 janvier 2012, ninclut pas les sanctions disciplinaires.

Par ailleurs, les sanctions disciplinaires du premier groupe sont prononces par lautorit territoriale sans consultation pralable du conseil de discipline, de sorte que les centres de gestion nen nont pas connaissance.

Enfin, ni les avis rendus par les conseils de discipline, ni ceux rendus par les conseils de discipline de recours de la fonction publique territoriale, situs auprs des centres de gestion des chefs-lieux de rgion, ne paraissent faire lobjet dune comptabilisation globale.

Dans ces conditions, il nest pas possible de disposer dune vision globale de la mise en jeu de la responsabilit disciplinaire des agents territoriaux.

Il en va de mme pour la fonction publique hospitalire.

Il est noter que lalignement de lchelle des sanctions disciplinaires de la fonction publique territoriale sur celle de la fonction publique de lEtat et de la fonction publique hospitalire,

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prvu par le projet de loi relatif la dontologie, favoriserait les comparaisons inter fonctions publiques.

Il convient donc de mettre en place des outils complets et homognes de mesure, par la DGAFP, la DGCL et la DGOS, de la mise en uvre des procdures disciplinaires dans les trois fonctions publiques, en procdant notamment la collecte systmatique des informations dtenues par les centres dpartementaux de gestion, et de publier chaque anne un bilan particulier.

Linformation du public pourrait enfin stendre au suivi de la mise en place des chartes de dontologie voques plus haut (cf 2.1)

Mise en uvre : Mettre en place des outils complets et homognes de mesure, par la DGAFP, la DGCL et la DGOS, de la mise en uvre des procdures disciplinaires dans les trois fonctions publiques. Publier un bilan annuel, relatif la dontologie et la mise en uvre de la procdure disciplinaire dans les trois fonctions publiques.

2.4. Une valuation quinquennale de la dure et de lamnagement du temps de travail dans la fonction publique

En janvier 1999, une mission interministrielle sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques, prside par M. Jacques Roch, conseiller matre honoraire de la Cour des

comptes, avait t charge, dans le cadre de la rduction de la dure lgale du travail 35 heures, de raliser un tat des lieux de la dure du travail dans la fonction publique, exercice qui navait pas t men depuis la Libration, et de formuler des propositions.

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Cette mission interministrielle, aprs avoir relev la diversit trs importante de la dure du travail dans les trois fonctions publiques , avait notamment soulign que LARTT doit tre une formidable occasion dune remise plat de lorganisation actuelle du temps de travail dans les fonctions publiques dautant plus quon assiste une acclration des mutations technologiques modifiant lorganisation et les mthodes de travail et conduisant des gains de temps (induits par une plus grande efficacit). A la suite dune trs large concertation, une mesure commune et homogne de la dure du travail devrait tre mise en place dans les trois fonctions publiques qui permettrait un traitement galitaire de tous les fonctionnaires et faciliterait la mobilit. Un cadre national simpose, il doit saccompagner dun renvoi aux niveaux dconcentrs. Ce nest quaprs cette mise plat et cette nouvelle organisation que pourront tre dtermins les ajustements ncessaires, le cas chant, dans des secteurs dtermins.

Le rapport Roch avait mis en exergue un dcalage entre la dure affiche par les textes et la prsence effective des agents dans les services.

Aprs la remise de ce rapport, le dcret n 2000-815 du 25 aot 2000 relatif lamnagement et la rduction du temps de travail dans la fonction publique de lEtat et dans la magistrature a fix de nouvelles rgles applicables aux agents de lEtat, qui nont pas t modifies de manire significative depuis lors. La dure du travail effectif est fixe en principe 35 heures par semaine dans les services et tablissements publics administratifs de lEtat, ainsi que dans les tablissements publics locaux denseignement, le dcompte du temps de travail tant ralis sur la base dune dure annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans prjudice des heures supplmentaires susceptibles dtre effectues. La dure du travail peut tre amnage : le travail peut en effet tre organis selon des priodes de rfrence dnommes cycles de travail, les horaires de travail tant alors dfinis lintrieur du cycle, qui peut varier entre un cycle hebdomadaire et un cycle annuel. Des garanties sont prvues en faveur des agents, en termes de dure hebdomadaire, de dure quotidienne, damplitude de la journe de travail, de travail de nuit, de pause quotidienne, etc.

Le dcret du 25 aot 2000 a consacr, par ailleurs, la possibilit de travailler selon un horaire variable, individualis, sous rserve des ncessits du service, aprs consultation du comit technique paritaire. La mise en uvre de ce rgime est toutefois subordonne au respect de plusieurs conditions, lies notamment au contrle de la prsence de lagent (horodateurs).

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Les dcrets n 2001-623 du 12 juillet 2001 et n 2002-9 du 4 janvier 2002 ont transpos ces principes la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalire et la dure annuelle de travail effectif est identique dans les trois fonctions publiques.

Ladoption de ces textes rglementaires na pas puis la problmatique de la mesure de la dure du travail dans la fonction publique :

Dabord en raison de la notion mme de dure du travail effectif , dfinie par les textes prcits comme correspondant au temps pendant lequel les agents sont la disposition de leur employeur et doivent se conformer ses directives sans pouvoir se livrer des occupations personnelles. Cette dfinition laisse subsister des zones dincertitude, qui ne peuvent tre entirement rgles par un texte (le dcret relatif au temps de travail dans la fonction publique hospitalire prcise, par exemple que lorsque le port dune tenue de travail est obligatoire, le temps dhabillage et de dshabillage est considr comme un temps de travail effectif).

Ensuite, parce que la dure annuelle de travail effective de 1607 heures connat de nombreuses drogations. Ainsi, pour la fonction publique de lEtat, la dure annuelle peut tre rduite, par arrt interministriel, et aprs avis du comit technique ministriel, et le cas chant du comit dhygine, de scurit et des conditions de travail, pour tenir compte des sujtions lies la nature des missions et la dfinition des temps de travail qui en rsultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires dcals, de travail en quipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pnibles ou dangereux. Par ailleurs, une dure quivalente la dure lgale peut tre institue par voie rglementaire pour des corps ou emplois dont les missions impliquent un temps de prsence suprieur au temps de travail effectif.

Enfin, larticle 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, issu de la loi n 2001-2 du 3 janvier 2001, et qui constitue pour les collectivits territoriales la base lgale du dcret du 12 juillet 2001, a autoris le maintien des rgimes de travail mis en place par les collectivits territoriales antrieurement lentre en vigueur de cette loi, par dcision expresse de lorgane dlibrant de la collectivit ou dun tablissement, prise aprs avis du comit technique, sauf sils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matire de dure et damnagement de la dure du travail.

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Aussi, eu gard la diversit des rgimes de travail, et en dpit de lharmonisation poursuivie en 2001-2002, il parat ncessaire dorganiser, comme la mission Roch lavait elle-mme recommand, un suivi des pratiques des diffrentes administrations des trois fonctions publiques.

Ce suivi permettrait notamment de sassurer de leffectivit de la dure du travail, de vrifier la pertinence des actuels mcanismes de contrle, de sassurer que les horaires de travail rpondent aux besoins des usagers, enfin de mutualiser les expriences positives en matire damnagement de la dure du travail.

Ce suivi pourrait prendre la forme dune valuation de la dure et de lamnagement du temps de travail, effectue tous les cinq ans par les corps dinspection, en lien avec lune des commissions spcialises du Conseil commun de la fonction publique.

Mise en uvre : Procder, tous les 5 ans, linitiative du Gouvernement, une valuation de la dure et de lamnagement du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique.

2.5. Garantir la transparence et la rgularit des rgimes indemnitaires et procder leur audit, tous les cinq ans, dans les trois fonctions publiques.

1) Dans son rapport consacr la fonction publique de lEtat , la Cour des comptes avait relev, en 1999, que les rmunrations accessoires forment un ensemble particulirement complexe et opaque, qui nvolue pas dans le sens dune simplification mais dans celui de lajout de mesures catgorielles nouvelles . Un prcdent rapport, en 1996, avait dj dress un constat analogue. Ces rapports ont conduit, au cours des annes suivantes, la rgularisation de nombreux rgimes indemnitaires, dont certains ne reposaient sur aucune base lgale (tel tait le cas, par

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exemple, des primes de cabinet et nombre dindemnits verses au ministre de lconomie et des finances et de lindustrie).

Par ailleurs, la prime de fonctions et de rsultats (PFR), cre par le dcret n 2008-1533 du 22 dcembre 2008, a eu notamment pour objectif de se substituer, pour les corps non techniques, aux nombreux rgimes indemnitaires existants, et de fixer des montants de rfrence assortis de plafonds.

Tel est galement lun des objectifs recherchs par lIFEEP (indemnit de fonctions, dexpertise et dengagement professionnel), qui pourrait remplacer prochainement la PFR.

Globalement, le nombre de rgimes indemnitaires demeure beaucoup trop lev dans la fonction publique de lEtat (plus de 1700) et les montants verss aux agents restent trs extrmement variables dune administration lautre. Un agent peut voir sa rmunration totale augmenter ou baisser trs fortement en changeant de ministre, mme si certains dispositifs attnuent limpact de cette diversit des rgimes indemnitaires, dans le but de ne pas dissuader la mobilit : le dcret n 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions dexercice des fonctions, en position dactivit, dans les administrations de lEtat, permet notamment un agent affect en position dactivit dans un autre ministre de conserver son rgime indemnitaire.

2) Les rgimes indemnitaires de la fonction publique territoriale sont tout aussi htrognes. Selon larticle 88 de la loi du 26 janvier 1984, cest lassemble dlibrante de chaque collectivit territoriale ou le conseil dadministration dun tablissement public local qui fixe les rgimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bnficient les diffrents services de lEtat (principe dit de parit). La loi n 2010-751 du 5 juillet 2010 a prcis que lorsque les services de lEtat servant de rfrence bnficient dune prime de fonctions et de rsultats, le rgime indemnitaire que peut fixer lorgane dlibrant comprend une part lie la fonction et une part lie aux rsultats.

Indpendamment des mesures de simplification et de rforme des rgimes indemnitaires qui seront par ailleurs proposes, il est ncessaire de procder priodiquement (tous les 5 ans par exemple) un audit transversal des rgimes indemnitaires dans les trois fonctions publiques.

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Cet audit pourrait tre ralis linitiative du Gouvernement par la Cour des Comptes ou les corps de contrle. Ses rsultats seraient rendus publics.

Mise en uvre : Procder priodiquement, et de prfrence tous les cinq ans, un audit des rgimes indemnitaires dans les trois fonctions publiques.

3. AMELIORER LA GOUVERNANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE

3.1. La prospective de lemploi public

1) Le choix dun systme de fonction publique de carrire doit conduire engager une rflexion prospective priodique sur lemploi public et la fonction publique. En effet, un agent est recrut pour plusieurs dizaines dannes. Entre son entre dans le service et son dpart la retraite, un fonctionnaire verra ncessairement sa profession voluer, parce que les conditions dexercice des missions auront elles-mmes volu ainsi que la nature des besoins satisfaire.

2) Des efforts de prospective ont pu tre accomplis au cours des annes rcentes. Citons, entre autres, la cration de lObservatoire national des emplois et des mtiers de la fonction publique hospitalire, associ au Conseil suprieur de la fonction publique hospitalire (dcret n 2012-739 du 9 mai 2012), les 15 propositions pour la fonction publique territoriale avances par la Fdration nationale des centres de gestion en avril 2012, ou encore les 10 plans ministriels de gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences (GPEEC) labors en 2005. Mais ces dmarches prospectives restent trop parses et trop peu systmatiques. Elles sont, en outre, souvent plus quantitatives que qualitatives et trop peu axes sur le moyen et le long terme.

3) Par ailleurs, la loi organique du 15 avril 2009 issue de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, en imposant que les projets de loi soient dsormais accompagns dune tude dimpact, ont conduit mieux mesurer les impacts des projets de loi sur, notamment,
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lemploi public. Avec le recul de quatre annes de pratique, on constate que ces tudes apprhendent les impacts sur lemploi public en termes quantitatifs le plus souvent, ce qui est un progrs, mais plus rarement en termes de qualifications ou de besoins de formation, ce qui constitue une lacune regrettable. En outre, les tudes dimpact sont prpares en amont pour clairer le Parlement sur les projets de loi qui lui seront soumis, mais ne sont jamais rvalues ou actualises une fois les lois votes.

Mise en uvre : Conduire priodicit rgulire, en principe quinquennale, et sous lgide du Commissariat gnral la stratgie et la prospective, une rflexion prospective sur lemploi public et la fonction publique un horizon de 15 ans, en intgrant toutes les dimensions de laction publique (volution du service public, rle des diffrentes collectivits publiques, volution des missions et des modes dexercice des professions, volutions dmographiques, besoins nouveaux), en concertation avec les lus, les organisations syndicales et les acteurs de la socit civile. Dbattre, priodiquement, au sein du Conseil commun de la fonction publique des plans daction de moyen terme mener, notamment en matire de formation des agents, de modalits dexercice des professions, dorganisation du travail. Dvelopper, chez tous les employeurs publics, les dmarches de gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences. Prvoir un dbat annuel prospectif au sein des comits techniques ministriels, territoriaux et hospitaliers. Renforcer, dans les tudes dimpact accompagnant les projets de lois, lanalyse des consquences du texte en termes demploi public, en particulier en ce qui concerne les qualifications et les besoins de formation.

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Actualiser le volet emploi public des tudes dimpact une fois les lois votes, afin de mettre en perspective lvolution des besoins rsultant des amendements vots par le Parlement.

3.2. Mieux associer les employeurs publics la prparation des dcisions et ngociations

1) Larticle 8 bis du titre Ier du statut gnral des fonctionnaires prvoit le principe de ngociations relatives lvolution des rmunrations et du pouvoir dachat des agents publics, ngociations conduites avec les organisations syndicales de fonctionnaires par les reprsentants du Gouvernement, les reprsentants des employeurs publics territoriaux et les reprsentants des employeurs publics hospitaliers. Cette formulation soulve plusieurs questions.

En premier lieu, si elle prvoit juste titre la participation des lus, cest au Gouvernement quil revient de dfinir les arbitrages relatifs aux questions concernant les trois fonctions publiques.

En second lieu, cette rdaction de larticle 8 bis ne rend pas compte de la diversit des employeurs de lEtat, et assimile, dans une certaine mesure, le Gouvernement, qui il revient, en dernier ressort, de dcider, et les diverses administrations de lEtat. Il est pourtant ncessaire, surtout lorsque les ngociations portent sur des mesures interministrielles structurantes, telle que la grille, que les ministres employeurs soient associs en amont, lors dune concertation entre employeurs de lEtat, le comit de pilotage des directeurs des ressources humaines, mis en place et anim par la DGAFP, devant tre utilis en ce sens.

2) Le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires apporte une premire et utile rponse. Il corrige larticle 9 ter du titre Ier du statut gnral, relatif au Conseil commun de la fonction publique : si celui-ci demeure naturellement prsid par le ministre de la fonction publique, reprsentant le Gouvernement, il sera dsormais institu un collge unique des employeurs publics, constitus de reprsentants des administrations de lEtat, des employeurs territoriaux, et des employeurs hospitaliers. Mais, cette nouvelle rdaction de larticle 9 ter est pour lheure sans incidence sur larticle 8 bis et sur sa logique.

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3) Les modalits de lassociation des employeurs publics territoriaux au pilotage des politiques de fonction publique doivent tre rexamines.

Aux termes de larticle 10-1 de la loi n84-53 du 26 janvier 1984, les reprsentants des collectivits territoriales sigeant au Conseil suprieur de la fonction publique territoriale constituent le collge des employeurs publics territoriaux qui est consult par le Gouvernement sur toute question relative la politique salariale ou lemploi public territorial . Mais force est de constater quoutre le collge des employeurs publics territoriaux , les associations dlus - notamment lassociation des maires de France (AMF), lassociation des dpartements de France (ADF), lassociation des rgions de France (ARF) sont devenues des partenaires incontournables, tout comme le Comit des finances locales (CFL). La loi du 17 octobre 2013, qui transforme lancienne formation spcialise du CFL, la commission consultative dvaluation des normes, en un Conseil national dvaluation des normes applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics, incite rexaminer lensemble de la problmatique de la reprsentation des collectivits territoriales. Cette question a cependant paru dborder le champ de la mission, dautant que le Parlement dbat actuellement des projets de loi de dcentralisation.

4) La reprsentation des employeurs publics hospitaliers et leur association la prparation des dcisions mrite de mme dtre rexamine. Dans cette perspective, la transformation, rsultant de la loi HPST du 21 juillet 2009, des tablissements publics de sant en tablissements publics de lEtat conduirait naturellement renforcer le rle de la DGOS, sans gommer la spcificit des hpitaux publics (on pense au rle majeur des cinq plus grands centres hospitaliers franais, qui reprsentent 15 % de lobjectif national de dpenses dassurance-maladie), ni oublier que certains employeurs de fonctionnaires hospitaliers restent des tablissements publics territoriaux, ni carter la Fdration hospitalire de France du processus dlibratif.

5) Il est ncessaire, dans cette perspective, de conforter le rle jou par la DGAFP, en liaison avec la DGCL et la DGOS, charges plus spcifiquement des fonctions publiques territoriale et hospitalire. En effet, sil est ncessaire que ces directions disposent dune bonne vision des politiques publiques mises en uvre par les fonctions publiques dont elles assurent le suivi, il est indispensable que la DGAFP ait, de par son travail de coordination, un regard transversal sur les trois fonctions publiques.

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Mise en uvre : Inscrire dans la loi que les ngociations salariales auxquelles participent les organisations syndicales de fonctionnaires sont conduites par le Gouvernement, aprs consultation des reprsentants des administrations de lEtat, des employeurs publics territoriaux et des employeurs publics hospitaliers , en modifiant larticle 8 bis du titre Ier du statut gnral. Utiliser le comit de pilotage des DRH comme une instance de concertation entre employeurs de lEtat. Ce comit de pilotage devrait tre runi pralablement toute ngociation salariale, afin que les employeurs de lEtat - au premier rang desquels les ministres - coordonnent leurs positions. Examiner les modalits dune reprsentation des collectivits territoriales dans les ngociations sociales, la lumire des projets de loi de dcentralisation et de la loi du 17 octobre 2013 portant cration dun Conseil national dvaluation des normes. Examiner les modalits de la reprsentation des tablissements publics de sant dans les ngociations sociales, la lumire du nouveau statut dtablissement public de lEtat, qui rsulte de la loi HPST du 21 juillet 2009.

3.3. Un Conseil commun de la fonction publique plus stratgique et prospectif

1) La cration du Conseil commun de la fonction publique, qui sest voulue une rforme importante manifestant lunit des trois versants de la fonction publique, a t dfinie par la loi du 5 juillet 2010 et par son dcret dapplication n 2012-148 du 30 janvier 2012.

La mission du conseil commun est double: il est comptent la fois pour examiner les projets de textes communs aux trois fonctions publiques et pour examiner toute question dordre gnral intressant plusieurs fonctions publiques. Aprs 18 mois de fonctionnement, lon constate que la comptence dexamen des textes communs tend prendre le pas sur la mission de rflexion gnrale. Cette tendance devrait encore tre accentue par la rforme propose par le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations

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des fonctionnaires : le conseil commun serait dsormais saisi des projets de textes communs aux trois fonctions publiques, mais aussi de ceux communs seulement deux fonctions publiques. Il nest pas certain quune telle volution soit positive, car elle risque de centraliser le dialogue social, alors que les spcificits des trois versants doivent tre prises en compte dans les conseils suprieurs.

2) Pareillement, sil est souhaitable dviter quune rforme statutaire tarde tre mise en place dans une fonction publique alors quelle a dj t institue dans une autre, cette proccupation ne devrait pas conduire une centralisation excessive des consultations sur les textes, mais bien plutt ce que le conseil commun veille la cohrence du dploiement dans les trois fonctions publiques dune rforme devant tre dcline dans chacune dentre elles.

3) La vocation stratgique du Conseil commun devrait, par suite, tre conforte. Celuici gagnerait devenir un vritable lieu dchanges sur les volutions de la fonction publique ainsi quune instance dvaluation des orientations stratgiques, plutt quune instance dexamen de textes, sauf pour les textes relatifs au titre Ier du statut gnral, pour lequel sa consultation serait bien videmment pertinente et ncessaire.

Dans le cadre de sa mission de rflexion stratgique, le conseil commun pourrait, en particulier, dbattre de la prospective de lemploi public (cf. 3.1). Il serait galement linstance adquate pour discuter des cadres professionnels et des statuts demploi communs plusieurs fonctions publiques (cf. propositions 4.3 et 4.4).

Mise en uvre : Faire du Conseil commun de la fonction publique une vritable instance de discussion stratgique, conformment larticle 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 et larticle 3 du dcret du 30 janvier 2012, rle qui, pour le moment, a t insuffisamment rempli. Dbattre au sein du Conseil commun de la fonction publique, en lien avec la rflexion prospective conduite priodiquement, des plans daction de moyen terme

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mener, notamment en matire de formation des agents, de modalits dexercice des professions, dorganisation du travail (cf. proposition 3.1). Prvoir, lorsquune rforme a vocation tre dcline dans plusieurs fonctions publiques, un rapport annuel au Conseil commun sur le dploiement de cette rforme. Prvoir, au sein du Conseil commun de la fonction publique, un dbat annuel sur les cadres professionnels communs plusieurs fonctions publiques et les statuts demplois communs aux trois fonctions publiques (cf. propositions 4.3 et 4.4). Donner au Conseil commun de la fonction publique comptence pour connatre des projets de textes relatifs au titre Ier du statut gnral des fonctionnaires et le dcharger, au profit des conseils suprieurs, de ses autres missions consultatives sur les projets de textes. Cela ncessite de modifier larticle 9 ter de la loi du 13 juillet 1983, ainsi que larticle 2 du dcret du 30 janvier 2012.

3.4. Instituer au sein du Conseil suprieur de la fonction publique de lEtat (CSFPE) un collge des employeurs de lEtat

1) Au sein du Conseil suprieur de la fonction publique territoriale, sont recueillis les avis des reprsentants des organisations syndicales, dune part, des reprsentants des employeurs publics territoriaux, dautre part (art. 9 de la loi n84-53). Quant au Conseil suprieur de la fonction publique hospitalire, sy expriment officiellement, en vertu de larticle 11 de la loi n86-33, les reprsentants des employeurs publics hospitaliers et territoriaux ainsi que des organisations syndicales (les reprsentants des ministres comptents assistent mais ne participent pas aux avis).

2) Le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires corrige, par son article 40, une lacune qui affectait la reprsentation des employeurs de lEtat au sein du Conseil commun de la fonction publique, lacune qui figurait larticle 9 ter du titre Ier du statut gnral : les reprsentants de lEtat seront dsormais appels sexprimer alors que, jusqu prsent, seuls les reprsentants respectifs des organisations syndicales, des employeurs publics territoriaux et des employeurs publics hospitaliers, taient consults.

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3) En revanche, en ce qui concerne le CSFPE, larticle 13 de la loi du 11 janvier 1984 dispose que seuls les reprsentants des organisations syndicales sont appels prendre part aux votes. La prsence de reprsentants de ladministration est bien prvue par cet article 13, et larticle 5 du dcret du 16 fvrier 2012 (n 2012-225) prvoit mme que le prsident du CSFPE est assist par des reprsentants de ladministration particulirement concerns par les questions lordre du jour. Toutefois, hors le cas o la prsence des experts des administrations concernes est ainsi organise, les employeurs de lEtat ne sont pas, en tant que tels, reprsents au CSFPE, la DGAFP jouant la fois le rle de DRH groupe et de reprsentant des employeurs. Une telle situation est regrettable : il est ncessaire quexiste une instance dans laquelle les employeurs de lEtat, dans leur diversit, soient associs aux politiques de fonction publique et au dialogue social interministriel. Le comit de pilotage des DRH, dont la place doit tre conforte (cf. proposition 3.2) constitue une premire rponse, mais ne saurait, lui seul suffire.

Il parat ncessaire en effet dinstaurer au CSFPE le mme quilibre que dans les autres conseils suprieurs et dy donner toute leur place aux reprsentants de lEtat, dont lavis serait recueilli officiellement.

Mise en uvre : Instituer, au sein du CSFPE, un collge des employeurs de lEtat. Cela ncessite de modifier larticle 13 de la loi n84-16 ainsi que larticle 5 du dcret n 2012-225 du 16 fvrier 2012. Pour que lavis du CSFPE soit regard comme rendu, il faudrait dsormais recueillir lavis des reprsentants des organisations syndicales, dune part, et celui des reprsentants de ladministration, dautre part.

3.5. Confier au dpartement statistique de la DGAFP une fonction dintgration des donnes statistiques concernant non seulement lEtat, mais galement les collectivits territoriales et les tablissements publics employant des fonctionnaires hospitaliers.

Il apparat que si le rapport annuel sur ltat de la fonction publique publi par la DGAFP comporte un ensemble trs complet de statistiques concernant la fonction publique de lEtat,

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peu de donnes sont encore disponibles sagissant des deux autres fonctions publiques. Par ailleurs, mme dans ce cas, les donnes sont peu homognes.

Larticle 33 de la loi du 26 janvier 1984 oblige certes les autorits territoriales prsenter au moins tous les deux ans au comit technique de la collectivit - lorsquil existe- un rapport sur ltat de celle-ci. Le rapport indique les moyens budgtaires et en personnel dont dispose cette collectivit et inclut le bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation, des demandes de travail temps partiel ainsi que des conditions dans lesquelles la collectivit respecte ses obligations en matire de droit syndical . En vertu du dcret n 97443 du 25 avril 1997, le rapport et lavis du comit technique doivent tre transmis au centre dpartemental de gestion. Lorsque les collectivits et tablissements affilis un centre de gestion ne sont pas dots dun comit technique, le centre recueille auprs deux les informations ncessaires llaboration dun rapport commun. Les rapports et avis sont aussi adresss au prfet. Le Conseil suprieur de la fonction publique territoriale doit galement tre destinataire des rapports.

Un dispositif de recueil et de remonte des informations est donc dores et dj prvu, mais il est assez inoprant. Outre que certaines collectivits ne sacquittent pas systmatiquement de leurs obligations (aucune pnalit nest prvue), cette remonte dinformations ne parat pas, ce jour, correctement exploite. Il parat donc ncessaire de raffirmer les obligations statistiques pesant sur tous les employeurs publics et damliorer les outils de pilotage du Gouvernement.

4. POURSUIVRE LA RENOVATION DU CADRE COMMUN DE GESTION DES TROIS VERSANTS DE LA FONCTION PUBLIQUE

4.1. Une bourse commune de lemploi public.

Nombre des obstacles juridiques et statutaires la mobilit des fonctionnaires ont t levs. En revanche, lorganisation de la mobilit, quelle rponde un dsir des agents ou un besoin des administrations, se heurte encore souvent un obstacle concret : la difficult, voire limpossibilit de connatre les emplois publics vacants. La cration dune bourse de
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lemploi public, recensant les emplois vacants dans toutes les collectivits publiques, permettrait dassurer la transparence de loffre demploi dans les trois versants.

Le Livre blanc sur lavenir de la fonction publique avait dj propos de crer une telle bourse de lemploi public (proposition n21), mais cette proposition na t que trs imparfaitement mise en uvre depuis lors.

Les progrs sont rels et diffrentes bourses ont dores et dj t mises en place : bourse interministrielle de lemploi public (BIEP) et bourses rgionales

interministrielles de lemploi public (BRIEP) bourse des centres de gestion de la fonction publique territoriale gre par la Fdration nationale des centres de gestion (FNCDG) bourse du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) bourse demploi du centre interdpartemental de gestion de la petite couronne de la rgion Ile de France bourse demploi de la Fdration hospitalire de France (FHF) bourse demploi associe au portail des Agences rgionales de sant (ARS).

Mais la coexistence de ces diverses bourses ne suffit pas pour avoir, aisment, une vision globale et unifie de lemploi public. Seule une intgration de ces dispositifs permettrait une vritable transparence des vacances de postes. Lavantage dun tel dispositif serait double : pour les agents, il donnerait un accs quitable linformation, pour les services, il offrirait un accs au plus large vivier possible.

Mise en uvre : Crer un portail internet unique intgrant ou fdrant les portails des bourses existantes, et les compltant pour permettre davoir connaissance de tous les emplois publics vacants chaque instant. Dsigner la DGAFP comme chef de file et le cas chant crer un groupement dintrt public (GIP) pour suivre et administrer la bourse. Dans cette hypothse, le GIP pourrait tre compos des diffrents partenaires concerns (Etat, CNFPT, centres de gestion de la FPT fdrs par la FNCDG, FHF, Ple Emploi).

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Poser une obligation de dclaration et de publication des vacances laquelle seraient assujettis tous les services de lEtat, les centres de gestion de la fonction publique territoriale et les tablissements hospitaliers. Une telle obligation pse dj, en vertu de larticle 41 de la loi du 26 janvier 1984, sur les collectivits territoriales, qui doivent informer les centres de gestion de toute vacance de poste, et sur les autorits investies du pouvoir de nomination dans la fonction publique hospitalire, qui doivent, en vertu de larticle 36 de la loi du 9 janvier 1986, informer lautorit administrative comptente de lEtat des vacances de postes. Il sagirait donc dtendre cette obligation aux services de lEtat, et de faire remonter toutes les dclarations au GIP gestionnaire du portail internet.

4.2. Un rpertoire commun des emplois.

Un travail important a t conduit dans chaque fonction publique pour constituer des rfrentiels de comptence et des rpertoires demplois. Il est ncessaire et possible dharmoniser les rpertoires demploi existant dans les diffrentes fonctions publiques, pour faciliter la mobilit.

Ce chantier, quoique distinct de la bourse et nen constituant pas un pralable, rendrait naturellement plus aise lutilisation de la bourse de lemploi public.

4.3. Des cadres professionnels communs pour certaines professions trans-fonctions publiques

La gnralisation au sein de la fonction publique de lEtat de grands cadres statutaires organiss selon une logique de mtiers ou de filires (notions qui nont pas aujourdhui de consistance juridique, y compris dans la fonction publique territoriale) nest pas recommande. Une telle rforme aurait un cot important et se traduirait, pour les agents comme pour les employeurs publics, par une perte didentit professionnelle, ds lors que la cration de ces mtiers ou filires conduirait runir des corps aux missions par trop htrognes. A titre dexemple, il nexiste pas de filire scurit , mais bien diffrentes professions -de la police nationale, de ladministration pnitentiaire- qui nont ni les mmes

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missions, ni la mme formation, ni la mme dontologie. En outre, les rformes de ces dernires annes (dcret du 18 avril 2008 ; loi mobilit ; fusion de corps) privent une dmarche systmatique de la plus grande partie de son utilit.

En revanche, en analysant les missions et les contenus professionnels de certains corps et de certains cadres demploi, lon constate que certaines professions sont trs proches voire communes aux diffrentes fonctions publiques. Pour ces professions, dont le contenu et lidentit sont les mmes quelle que soit la fonction publique envisage, des rapprochements statutaires auraient du sens. Ils permettraient, sans diluer les identits professionnelles, de favoriser la mobilit des agents et de diversifier les parcours. Mais une telle dmarche ne saurait bien videmment tre gnralise tous les corps et cadres demploi de faon systmatique. A titre dexemple, si un psychologue de la fonction publique territoriale exerce la mme profession quun psychologue de la fonction publique hospitalire, force est de constater quen dpit de dnominations proches et de la circonstance que les agents concourent les uns comme les autres la police de proximit, police municipale et police nationale constituent aujourdhui deux professions diffrentes : leurs missions, sujtions et prrogatives ne se confondent pas.

Certains corps et cadres demploi se prteraient tout particulirement une exprimentation pour la cration dun cadre professionnel commun, ds lors que, bien quappartenant des fonctions publiques diffrentes, ils ont le mme contenu professionnel, ont dores et dj des drouls de carrire proches ou semblables, ainsi que des concours et des formations initiales voisins voire communs, sans compter que certains partagent dj la mme charte de dontologie. Sont par exemple dans une telle situation la plupart des corps et cadres demploi de fonctionnaires des bibliothques ou encore le corps (de lEtat) et le cadre demploi (de la fonction publique territoriale) de conservateur du patrimoine. A beaucoup dgards, les corps et cadres demploi dadministration gnrale sont dans la mme situation.

Cette dmarche, sans tre systmatise, supposerait que lEtat ait lui-mme poursuivi la dmarche de fusion de corps ou de cration de cadres professionnels interministriels.

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A terme, dautres cadres professionnels communs plusieurs fonctions publiques pourraient tre mis en place dans le secteur culturel, pour les professions sociales et mdico-sociales, et pour certaines professions techniques.

Mise en uvre : Modifier larticle 13 de la loi du 13 juillet 1983 pour y prvoir que des cadres professionnels communs deux ou trois fonctions publiques pourraient tre institus par dcret en Conseil dEtat. Ces cadres trans-fonctions publiques ont vocation runir, en les fusionnant, les corps ou cadres demploi qui, bien que relevant de fonctions publiques diffrentes, correspondent aux mmes professions. Les dcrets instituant les cadres professionnels pourraient droger, aprs avis des conseils suprieurs concerns, certaines des dispositions du statut gnral qui ne correspondraient pas aux besoins propres de la gestion de ces cadres professionnels. Au sein dun cadre professionnel, les fonctionnaires serviraient en situation normale dactivit. Ils seraient donc directement affects sur un emploi de lune des fonctions publiques concernes. Les mouvements sopreraient par mutation, y compris entre deux fonctions publiques. Au sein dun cadre professionnel, le fonctionnaire serait rgi par la loi du 13 juillet 1983, titre subsidiaire par la loi rgissant la collectivit publique qui lemploie (titres II, III ou IV), et par les dispositions du statut particulier. Pour les fonctionnaires appartenant ces cadres professionnels, les rgimes indemnitaires resteraient fixs par les rgles rgissant la collectivit publique employeuse. Chaque collectivit employeuse resterait galement libre de dcider des avancements des fonctionnaires affects en son sein. Les fonctionnaires appartenant un cadre professionnel seraient recruts par un concours unique. Le nombre de postes ouverts au concours serait gal la somme des besoins de chaque fonction publique concerne par le cadre professionnel. Le concours serait financ par chaque fonction publique au prorata des postes dont elle a

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demand louverture. Les formations seraient communes ou comporteraient des cycles communs. Les fonctionnaires recruts dans un cadre professionnel trans-fonctions publiques choisiraient, par ordre de mrite, la fonction publique dans laquelle ils dbuteraient leur carrire. Ils sengageraient rester dans leur premier poste durant 3 ans. Il ne serait cr ni CAP commune ni organe de gestion commun. En revanche le Conseil commun de la fonction publique procderait chaque anne un suivi gnral de la gestion des cadres communs et des questions de principe qui pourraient apparatre.

4.4. Des statuts demploi communs trans-fonctions publiques pour certaines spcialits

Certaines fonctions transverses spcialises se retrouvent dans les trois fonctions publiques et, au sein de chacune dentre elles, dans un grand nombre de services, comme par exemple lachat public ou les systmes dinformation.

Les administrations peuvent parfois recourir, pour pourvoir leurs besoins en la matire, des contractuels (parfois issus des administrations civiles ou des armes) ou au dtachement de fonctionnaires, pourvu que la structure des grades des corps daccueil le permette.

La gestion de ces fonctions spcialises serait rendue plus fluide si la spcialit tait ellemme reconnue. Il ne sagit nullement de proposer la cration de corps ou de cadres professionnels spcialiss qui deviendraient trs vite des impasses pour les agents qui y seraient intgrs.

Il faut au contraire partir du constat que ces spcialisations sont souvent acquises en cours de carrire par des agents appartenant des corps ou cadres ayant normalement une vocation plus large, soit administrative, soit technique, soit oprationnelle.

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Il serait opportun, si lon veut distinguer ces fonctions et les intgrer dans des parcours de carrire, dtablir des statuts demplois communs aux trois fonctions publiques.

Si la formule du statut demploi, qui est une mesure dorganisation du service et ne constitue pas un corps ou un grade, a t essentiellement utilise ce jour, dans la fonction publique de lEtat, pour des fonctions dencadrement, et en particulier dencadrement suprieur (par exemple pour les sous-directeurs dadministration centrale ou les directeurs de projet), elle pourrait en effet galement tre utilise pour identifier des emplois ncessitant une comptence technique particulire.

La cration de statuts demploi pour ces emplois spcialiss aurait une relle utilit, plus forte raison si ces statuts demplois sont communs aux trois fonctions publiques et permettent ainsi aux agents qui ont acquis une comptence technique de trouver des dbouchs et construire un parcours professionnel diversifi dans le domaine dans lequel ils se sont spcialiss.

Mise en uvre : La possibilit serait reconnue de crer, par dcret en Conseil dEtat, des statuts demplois communs aux trois fonctions publiques et ouverts aux militaires, pour les fonctions transverses spcialises. La dcision dimplanter des emplois de ce type relverait naturellement de chaque ministre, tablissement public ou collectivit territoriale. Les agents seraient dtachs dans un statut demploi commun pour une dure de 3 ans renouvelable deux fois.

4.5. Lever les derniers obstacles la mobilit entre les 3 fonctions publiques

1) La loi du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels a supprim les rgles qui, parfois, sopposaient ce quun agent de lune des fonctions publiques soit dtach dans un corps ou cadre demploi relevant dune autre fonction publique.

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Ainsi, en vertu de larticle 13 bis du titre 1er du statut gnral, tous les corps et cadres demplois sont accessibles aux fonctionnaires civils par la voie du dtachement suivi, le cas chant, dune intgration, ou par la voie de lintgration directe. Les statuts particuliers ne peuvent plus exclure les dtachements.

Par ailleurs, les dispositions rglementaires qui limitaient laugmentation de la rmunration des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers en position de dtachement (seuil de 15 %) ont t supprimes par des dcrets des 23 juin et 2 juillet 2008

2) Toutefois, les obstacles concrets la mobilit inter fonctions publiques nont pas tous disparu.

Le dtachement ou lintgration directe seffectue, en vertu de larticle 13 bis de la loi du 13 juillet 1983, entre corps et cadres demplois appartenant la mme catgorie et de niveau comparable, apprci au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions Or, cette apprciation de la comparabilit entre corps et cadres demploi savre dlicate, les statuts particuliers dfinissant souvent les missions du corps de manire trop imprcise. Une classification des corps et cadres demplois en six niveaux de fonctions (cf. proposition 6.1.1) faciliterait cette comparabilit.

3) Un autre obstacle est dordre financier. La contribution employeur (part patronale de la cotisation retraite) due par la collectivit territoriale auprs de laquelle un fonctionnaire d'tat est dtach est trs suprieur celui applicable aux fonctionnaires territoriaux affilis la CNRACL (74,28 % contre 28,85 %). Ces taux sont fixs, respectivement, par le dcret n 2012-1507 du 27 dcembre 2012 et par le dcret n 91-613 du 28 juin 1991.

Les collectivits territoriales peuvent alors tre dissuades de recruter des agents de l'tat en dtachement. En revanche, dans le cas o le fonctionnaire de l'Etat est intgr dans la fonction publique territoriale sans dtachement pralable, il est affili directement au rgime de retraite de la fonction publique territoriale.

La diffrence entre les deux taux de contribution des employeurs au rgime de retraite s'explique pour lessentiel par la situation dmographique propre chacun des deux rgimes de retraite. Il y a plus de retraits dans la fonction publique de l'Etat que dans la fonction

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publique territoriale et le rapport dmographique entre les actifs et les retraits est plus favorable la CNRACL. En outre, le rgime des fonctionnaires de l'Etat tant confront des flux de dparts en retraite importants, le taux de cotisation employeur qui vient en ajustement du compte d'affectation spciale Pensions charg de financer les pensions des fonctionnaires de l'Etat doit progresser sensiblement d'anne en anne pour faire face cette hausse et permettre l'quilibre du rgime prvu par la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances.

Cette difficult a t releve par un trs grand nombre dinterlocuteurs. Elle est galement mise en exergue par le rcent rapport sur laffectation et la mobilit des fonctionnaires sur les territoires, remis par la mission IGA/IGF/IGAS conduite par Mme Corinne Desforges.

Elle a dj fait lobjet de plusieurs questions parlementaires, sans quune solution ait pu tre trouve ce jour. Il convient pourtant de mettre en place, bref dlai, un mcanisme adquat. Dans la mesure o la mobilit entre fonctions publiques participe de lintrt gnral, le financement par lEtat, le cas chant par voie de remboursement, du surcot daffiliation pourrait tre envisag, limpact budgtaire de cette mesure restant modr.

Mise en oeuvre : Rduire le cot demploi des fonctionnaires de lEtat dtachs dans les deux autres fonctions publiques.

4.6. Restaurer la souplesse du dtachement

Il est actuellement prvu dans les trois fonctions publiques que le fonctionnaire rintgr dans son corps dorigine aprs un dtachement conserve le grade et lchelon dont il avait pu bnficier durant son dtachement. Cest le systme dit de la double carrire .

Ce dispositif, issu de la loi du 3 aot 2009, dont le but tait de promouvoir la mobilit des fonctionnaires, se rvle, lusage, fort problmatique. Alors quil brouille les rfrences et la distinction entre grade et emploi, il est crateur dingalits de traitement entre agents

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dun mme corps. Un agent peut, en effet, loccasion dun dtachement, bnficier dune progression de carrire beaucoup plus rapide que ses collgues du mme corps rests en activit au sein du corps.

Il parat donc ncessaire dabandonner ce dispositif de maintien des avantages acquis dans le cadre demplois de dtachement. L effet de cliquet gnrateur de dsordre dans les grilles a dautant moins de sens aujourdhui quil existe dsormais une possibilit, pour lagent dtach qui le souhaite, dtre intgr dans le corps daccueil lissue du dtachement.

Mise en oeuvre : Abroger les dispositions lgislatives qui prvoient que le fonctionnaire rintgr dans son corps dorigine aprs un dtachement conserve le grade et lchelon dont il avait pu bnficier durant son dtachement : o 9e alina de larticle 45 de la loi n 84-16 ; o 2e et 3e phrases du 2e alina de larticle 67 de la loi n84-53 o 2e alina de larticle 55 de la loi n 86-33

4.7. Renforcer les changes de fonctionnaires au sein de lUnion europenne

Depuis 1986, les Etats membres de lUnion europenne, dont la France, mettent la disposition des institutions europennes (Commission europenne, Parlement europen, Secrtariat gnral du Conseil de lUnion europenne, Cour de justice de lUnion europenne) des experts nationaux dtachs (END) . Ceux-ci apportent aux institutions une expertise professionnelle de haut niveau. Paralllement, ces experts acquirent au cours de leur mise disposition une exprience des affaires communautaires et europennes dont ils peuvent faire profiter leur administration dorigine leur retour, notamment en termes de rseau dinfluence. Les END sont recruts pour une dure de 6 mois au minimum avec un renouvellement possible jusqu une dure de 4 ans au maximum (6 ans exceptionnellement) et continuent tre rmunrs par leurs administrations dorigine.

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En France, cest le secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE) qui assure la publicit des vacances de postes et le suivi de laffectation des END, qui sont essentiellement des agents de catgorie A de lune ou lautre des trois fonctions publiques. Le dispositif des END revt aujourdhui une certaine ampleur, les institutions europennes publiant environ 500 fiches de postes dEND par an. Cette offre semble rpondre aux besoins des fonctionnaires franais.

A ct de ce dispositif, qui permet aux fonctionnaires franais daller exercer dans les institutions de lUnion, un programme dchanges de fonctionnaires, qui concerne neuf pays europens (Allemagne, Espagne, France, Hongrie, Italie, Irlande, Pologne, Portugal et Slovnie), a t lanc en 2004 par la Prsidence fdrale d'Allemagne. Il sagit du programme Bellevue gr, et partiellement financ, par la Fondation Robert Bosch de Stuttgart. Ces changes permettent aux fonctionnaires denrichir leur domaine dexpertise spcifique dune approche internationale, en plus de dvelopper leurs comptences linguistiques et dapprofondir leur connaissance du fonctionnement des autres administrations au sein de lUnion Europenne. La France a dcid en juin 2011 de se joindre au programme, qui sadresse plus particulirement des fonctionnaires relevant de la catgorie A (administrateurs civils, attachs, attachs principaux, fonctionnaires des corps techniques ou administratifs appartenant des corps et grades de niveau quivalent, agents contractuels exerant des fonctions de mme niveau) et justifiant dau moins six ans dexprience professionnelle, dont quatre dans la fonction publique. Des ministres franais (Ecologie, Finances et Fonction publique) accueillent ainsi trois fonctionnaires trangers venant du Portugal, d'Italie et de Pologne, depuis janvier 2013 et pour une dure dun an. Dans le cadre du cycle 2013-2014, les ministres des finances et de la justice accueilleront deux fonctionnaires italienne et portugaise, tandis que deux laurates franaises issues du ministre de l'cologie partiront pour la Pologne et l'Italie.

En France, cest la DGAFP qui pilote ce programme Bellevue, centralise les candidatures et participe au jury charg de la slection finale, tant entendu que le programme nest pas un change poste pour poste . Les candidats slectionns sont assurs doccuper des postes responsabilits dans ladministration daccueil. La dure de lchange est de 12 mois, prcds de trois mois consacrs des cours de langue, le fonctionnaire tant, durant toute cette priode, plac en position de mise disposition.

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Mais pour lheure, le programme Bellevue reste trs modeste. Chaque anne, il ne concerne au total que 12 fonctionnaires de lUnion europenne, chaque Etat membre ne pouvant prsenter quun maximum de quatre candidats. Il parat trs opportun que le programme prenne une toute autre ampleur.

Mise en uvre : Agir, au niveau de lUnion europenne, pour largir et dvelopper le programme dchanges de fonctionnaires Bellevue .

4.8. Mieux encadrer les possibilits de recours des non titulaires

1) Les possibilits de recours des agents non titulaires ont t sensiblement largies au cours des annes rcentes. Dans la fonction publique de lEtat, la loi du 3 aot 2009 a ajout aux hypothses traditionnelles (emplois de certains tablissements publics ou dautorits administratives indpendantes, absence de corps de fonctionnaires susceptibles dassurer les fonctions correspondantes, nature des fonctions ou besoins des services pour les fonctionnaires de catgorie A), le recrutement dagents non titulaires pour assurer le remplacement momentan de fonctionnaires en cong ou pour faire face, temporairement, pour une dure maximale dun an, la vacance dun emploi qui ne peut tre immdiatement pourvu.

Les lois du 26 janvier 1984 et du 9 janvier 1986 autorisent de mme, sous certaines conditions, le recrutement de contractuels dans de nombreuses hypothses, y compris pour occuper des emplois permanents de catgorie A ou pour remplacer momentanment des fonctionnaires indisponibles.

La part des non titulaires dans le total des emplois publics est passe de 14,3 % en 2001 16,8 % en 2011. En onze ans, le nombre de non titulaires a augment en moyenne de 2,5 % par an. Cest dans la fonction publique territoriale que la part des non titulaires dans lemploi total est la plus leve (prs de 20 % des emplois).

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2) Le Conseil dEtat a rappel, rcemment (CE, Section, 25 septembre 2013, Mme S., n 365139) que le lgislateur a entendu que les emplois civils permanents de l'Etat, des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics caractre administratif soient, en principe, occups par des fonctionnaires et qu'il n'a permis le recrutement d'agents contractuels qu' titre drogatoire et subsidiaire, dans les cas particuliers numrs par la loi, que ce recrutement prenne la forme de contrats dure dtermine ou, par application des dispositions issues de la loi n 2005-843 du 26 juillet 2005, de contrats dure indtermine. Il en a dduit quun agent contractuel ne peut tenir de son contrat le droit de conserver l'emploi pour lequel il a t recrut, lorsque l'autorit administrative entend affecter un fonctionnaire sur cet emploi. L'administration peut, pour ce motif, lgalement carter l'agent contractuel de cet emploi. Elle doit toutefois, avant de pouvoir prononcer le licenciement d'un agent contractuel recrut en vertu d'un contrat dure indtermine pour affecter un fonctionnaire sur l'emploi correspondant, chercher reclasser l'intress.

3) Dans ce contexte, lactuel projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires prvoit de restreindre le champ du dispositif drogatoire permettant certains tablissements publics de lEtat de recourir des contractuels pour occuper des emplois permanents, et de borner dans le temps la drogation ( les emplois de certains tablissements publics qui requirent des qualifications professionnelles particulires indispensables lexercice de leurs missions spcifiques et non dvolues des corps de fonctionnaires, inscrits pour une dure dtermine sur une liste tablie par dcret en Conseil dEtat, pris aprs avis du Conseil suprieur de la fonction publique de lEtat. Au terme de cette dure, linscription de ces emplois ou catgories demplois peut tre renouvele dans les mmes formes sils continuent de prsenter les caractristiques prcites, au regard notamment de lvolution des missions de ltablissement et de celles des statuts particuliers des corps de fonctionnaires. Les agents occupant ces emplois sont recruts par contrats dure dtermine . Par ailleurs, serait modifi le 2 de larticle 4 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984, qui autorise le recrutement de contractuels pour occuper des emplois permanents du niveau de la catgorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, afin de prciser que ces agents sont recruts par contrat dure dtermine.

4) Si les modifications ainsi envisages vont dans la bonne direction, il serait utile galement daligner la rdaction du 2 de larticle 4 de la loi du 11 janvier 1984 sur celle du 2 de

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larticle 3-3 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984, issue de la loi ANT du 12 mars 2012, afin de rappeler clairement que le recrutement de contractuels pour occuper des emplois permanents du niveau de la catgorie A est possible lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient, mais sous rserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu tre recrut. Une telle rdaction permet en effet de raffirmer quun emploi permanent doit en principe tre occup par un fonctionnaire. Elle est galement plus conforme la jurisprudence administrative, qui estime que les besoins du service justifient le recours un agent contractuel lorsque aucun fonctionnaire na prsent de candidature (CE, 15 janvier 1997, prfet du Nord).

5) Par ailleurs, dans la mesure o le recrutement de contractuels a souvent t justifi par la souplesse de gestion de ce type dagents, en particulier pour des administrations de lEtat faibles effectifs (tablissements publics administratifs, autorits administratives

indpendantes), il pourrait tre utile, paralllement la rvision de la liste des tablissements drogatoires, de crer un ou plusieurs centres de gestion des personnels non titulaires des autorits administratives indpendantes et des tablissements publics administratifs de lEtat demeurant inscrits sur cette liste. Ces centres de gestion bnficieraient aux tablissements publics et autorits administratives indpendantes dont les effectifs sont faibles et qui souhaitent y adhrer. Sans priver nullement les autorits de ces institutions de leurs comptences en matire de recrutement, de fixation des conditions demploi et de licenciement, ils permettraient, linstar des centres de gestion dpartementaux de la fonction publique territoriale, de mutualiser certaines tches (formation, par exemple), et pourraient favoriser la mobilit des agents entre tablissements publics et autorits administratives indpendantes.

6) Enfin, au regard de la ncessit dviter la croissance excessive du nombre dagents non titulaires, il convient de sinterroger sur la pertinence du dispositif de recours des intrimaires La loi du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels a, en effet, reconnu aux employeurs publics le droit demployer les salaris dentreprises dintrim, sous la forme dun contrat de mission dont la dure maximale est en principe de 18 mois. Le recours des intrimaires seffectue selon des modalits particulires fixes par le code du travail et dterminant, notamment, les cas dans lesquels les personnes publiques peuvent faire appel ces salaris (remplacement momentan dun agent en cong, vacances temporaire

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dun emploi qui ne peut tre immdiatement pourvu, accroissement temporaire dactivit, besoin occasionnel ou saisonnier).

A ce jour, et dfaut de statistiques globales fiables, il est difficile deffectuer un bilan du recours lintrim dans la fonction publique. Cette voie ne doit pas tre exclue par principe. En effet, les intrimaires, qui nont pas vocation tre titulariss, bnficient grce au code du travail dun statut souvent plus protecteur que celui des agents publics en contrat dure dtermine, qui ont t abusivement recruts dans un pass rcent.

Une valuation du recours lintrim pourrait tre utilement mene en 2014 ou 2015 afin de mesurer, au terme dune pratique denviron 5 annes, limpact du dispositif, son tendue et son utilit.

Mise en uvre : Affirmer dans la loi, pour les trois fonctions publiques, que le recrutement de contractuels pour occuper des emplois permanents du niveau de lactuelle catgorie A nest possible que sous rserve quaucun fonctionnaire nait pu tre recrut. Crer un centre de gestion des agents non titulaires des autorits administratives indpendantes et des tablissements publics administratifs de lEtat, pour les structures aux effectifs rduits. Ne pas exclure, aprs avoir men une valuation, de reconduire les dispositifs de recours lintrim, plutt que de laisser se reconstituer des effectifs trop nombreux de contractuels dure dtermine.

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5. DEVELOPPER LES RESPONSABILITES ET MIEUX GERER LES RESSOURCES HUMAINES DANS LA FONCTION PUBLIQUE DE LETAT

5.1. Dfinir des primtres ministriels administratifs stables, partir des champs de comptence des secrtaires gnraux de ministres

1) Des dcrets dfinissent lorganisation des services dadministration centrale, ce qui assure une relative stabilit des organigrammes ministriels. Mais, pour ce qui est de la gestion des personnels, un ministre ne se dfinit que comme lensemble des services et des corps placs sous lautorit hirarchique dun mme ministre. Cest donc aux dcrets relatifs la composition du Gouvernement, aux dcrets dattribution des ministres, et aux statuts particuliers des corps de fonctionnaires (qui dfinissent lautorit ministrielle dont relvent les corps intresss) quil faut se rfrer pour dterminer ce quest, pour la gestion du personnel, un dpartement ministriel . Cette dfinition strictement organique du dpartement ministriel , que le Conseil dEtat na pu que consacrer dans un avis du 18 juillet 2007, nest pas sans soulever certaines difficults.

Tout changement de larchitecture gouvernementale est en effet susceptible davoir des rpercussions sur les frontires des diffrents ministres et donc sur le primtre des comits techniques ministriels, institus, aux termes des articles 2 et 3 du dcret n 2011184 du 15 fvrier 2011, dans chaque dpartement ministriel . Un changement gouvernemental entranant une modification des frontires dun dpartement ministriel impose, en ltat actuel du droit, de procder linstitution dun ou plusieurs nouveaux comits techniques ministriels, et donc de procder de nouvelles lections, dans un dlai de 6 mois.

2) Au-del de ces difficults pratiques, lon constate une relle instabilit administrative du fait que le nombre et la comptence des ministres ne sont pas fixs et ne sont pas permanents. Sans porter atteinte ni la libert du Prsident de la Rpublique darrter comme il lentend la composition du Gouvernement, ni larticle 20 de la Constitution (selon lequel le Gouvernement dispose de ladministration ), il parat ncessaire dassurer aux ministres une unit et une stabilit sur le plan administratif.

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3) Linstitution, dsormais gnralise tous les ministres, de secrtaires gnraux, pourrait constituer cet outil de stabilit administrative. Dores et dj, le secrtaire gnral, et, ventuellement, le secrtariat gnral la tte duquel il est plac, constituent une rfrence pour laction administrative (runions priodiques sous la prsidence du Secrtaire gnral du Gouvernement) ou la rglementation. Cest aussi le cas dans des ministres qui peuvent tre, selon les gouvernements, plac sous lautorit dun ou plusieurs ministres. Le secrtaire gnral sert mme dj de rfrence dans certains textes rglementaires. A titre dexemple, cest le primtre des secrtariats gnraux de ministres qui sert de rfrence, aux termes de larticle 2 du dcret n 2012-601 du 30 avril 2012, pour dterminer les modalits de nominations de personnes de chaque sexe dans l'encadrement suprieur de la fonction publique de lEtat.

4) Il y aurait lieu de systmatiser cette dmarche et dtablir par dcret des primtres ministriels administratifs , dfinis comme l'ensemble des services dont un mme secrtaire gnral coordonne la gestion. Cest auprs du secrtaire gnral du ministre, qui le prsiderait, que serait dsormais plac le comit technique ministriel, le ou les ministres chargs du ou des dpartements ministriels restant bien videmment libres de venir le prsider sils le dsirent. Un tel schma ne priverait aucunement les ministres de leur autorit sur ladministration, ds lors quils auraient autorit sur le secrtaire gnral. En outre, la dfinition de ces primtres ministriels administratifs conforterait le rle des secrtaires gnraux dans le pilotage des politiques de ressources humaines.

La prsente proposition fait ainsi cho la proposition 5.2, relative la dfinition de centres de responsabilit.

Mise en uvre : Etablir par dcret des primtres ministriels administratifs, un tel primtre tant dfini comme l'ensemble des services dont un mme secrtaire gnral coordonne la gestion. Instituer un comit technique ministriel par primtre ministriel administratif.

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Confier au secrtaire gnral la prsidence du comit technique ministriel, le ou les ministres chargs des dpartements ministriels conservant la possibilit de prsider.

5.2. Constituer les secrtariats gnraux et les grandes administrations oprationnelles de lEtat en centres de responsabilit et de gestion

1) Au-del de la question des primtres des dpartements ministriels, se pose celle de lautorit de gestion des personnels. Les autorits de gestion tant aujourdhui les ministres, chaque modification gouvernementale peut avoir pour effet de faire passer un corps dune autorit ministrielle une autre. En outre, alors que les corps taient traditionnellement ministriels, la cration, ces dernires annes, de corps interministriels, et en particulier de corps interministriels gestion ministrielle, est un facteur supplmentaire de complexit car il est dsormais ncessaire de prciser, dans le dcret statutaire dun corps interministriel, pour chaque service, lautorit de gestion laquelle rattacher les agents, ce qui conduira lavenir, en cas de changements de lorganisation gouvernementale, revoir lensemble des dcrets statutaires relatifs aux CIGEM, pour y corriger les mentions des autorits de gestion.

2) Il est pourtant possible, constitutionnellement et lgalement, que la gestion des personnels ne soit pas assure directement par un ministre. Si larticle 13 de la Constitution prvoit que le Prsident de la Rpublique nomme aux emplois civils de lEtat, larticle 4 de lordonnance organique du 28 novembre 1958 (n 58-1136) prvoit la possibilit de dlguer le pouvoir de nomination non seulement aux ministres mais aussi aux autorits subordonnes , par mesure de simplification ou de dconcentration administratives . Le statut gnral des fonctionnaires ny fait pas obstacle : larticle 13 du titre Ier dispose que le recrutement et la gestion des corps peuvent tre dconcentrs, et cette dconcentration peut tre fonctionnelle aussi bien que territoriale. Cest ainsi quil a pu tre accord, par dcret, au directeur gnral des finances publiques - et non un ministre - dlgation pour recruter, nommer et grer les agents de corps de la direction gnrale des finances publiques comme par exemple les contrleurs des finances publiques.

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Un tel dispositif, dans lequel la gestion des personnels est confie directement un directeur dadministration centrale, nentame aucunement lautorit du ministre sur ses services. Il nest ni ncessaire, ni utile, quun ministre gre, en principe, les agents de son ministre, ds lors quil en dispose pour emploi et quil a autorit sur les autorits de gestion que sont les directeurs dadministration centrale.

Ce modle parat trs largement gnralisable et il est donc propos de dfinir par dcret des centres de responsabilit et de gestion auxquels les corps de fonctionnaires seraient rattachs administrativement. Ces centres de responsabilits et de gestion, qui assureraient les fonctions dautorit de rattachement aujourdhui dvolues aux ministres, seraient, dune part, les secrtaires gnraux de ministres, pour les services qui leur sont rattachs, dautre part, les directeurs gnraux et les directeurs des grandes administrations oprationnelles ou des grands rseaux administratifs nationaux (DGFIP, DGPN, administration pnitentiaire, DGCCRF, douanes Les services judiciaires, les juridictions administratives sous lgide du Conseil dEtat, les juridictions financires sous celle de la Cour des comptes seraient euxmmes rigs en centres de responsabilit et de gestion. Lducation nationale devrait naturellement bnficier dune organisation approprie.

Mise en uvre : Dfinir par dcret en Conseil dEtat des centres de responsabilit et de gestion auxquels les corps de fonctionnaires sont directement rattachs. Chaque centre de responsabilit et de gestion, plac sous lautorit dun secrtaire gnral de ministre, dun directeur gnral ou dun directeur, recruterait, nommerait et grerait les fonctionnaires des corps qui lui sont rattachs. Le statut particulier de chaque corps de fonctionnaires prciserait le centre de responsabilit et de gestion auquel il est rattach. Au sein dun primtre ministriel administratif, pourraient exister un ou plusieurs centres de responsabilit et de gestion. Par exemple, au sein dun ministre, certains corps, spcifiques telle ou telle direction oprationnelle, seraient

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rattachs au directeur gnral concern, tandis que dautres, plus transversaux, seraient rattachs au secrtaire gnral du ministre.

5.3. Clarifier par dcret la rpartition des responsabilits et comptences entre secrtaires gnraux, dune part, et directeurs gnraux et directeurs, dautre part

1) La gnralisation de la fonction de secrtaire gnral constitue un rel progrs pour la conduite de ladministration de lEtat, sous lautorit des ministres. Les secrtaires gnraux jouent dsormais un rle trs important dans la coordination du travail interministriel, sous limpulsion et lautorit du Secrtariat gnral du Gouvernement.

2) Par ailleurs, ils devraient tre appels incarner une stabilit administrative et assurer la coordination statutaire et budgtaire entre les services du ministre. Enfin leur rle en matire de prospective, de pilotage et dvaluation devrait tre renforc.

3) Enfin ils pourraient assurer, via les directions des ressources humaines ou les directeurs de moyens, la responsabilit de la gestion de certains corps ou de certaines fonctions transversales. Ce schma nest en rien contradictoire avec les responsabilits propres confies aux directeurs gnraux et aux directeurs chargs des grandes directions et services oprationnels, lesquels doivent tre en capacit, au service des politiques publiques dont ils assurent la mise en uvre, de grer les moyens et les agents qui sont mis leur disposition (cf. la proposition 5.2 relative aux centres de responsabilit et de gestion).

5.4. Mener lgard des cadres suprieurs et dirigeants de la fonction publique de lEtat une politique reposant sur lexercice de responsabilits, le professionnalisme et les capacits danimation

Des avances significatives ont t accomplies dans ce domaine. La procdure de choix des emplois la dcision du gouvernement saccompagne dsormais dun minimum de formalisation : sans aucunement empiter sur la libert de dcision du Prsident de la Rpublique qui doit demeurer entire, les ministres sont aujourdhui tenus de prsenter trois noms.

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Par ailleurs, sous limpulsion du Secrtaire gnral du Gouvernement, un vivier de futurs cadres dirigeants est en cours de constitution. Ce type dactions doit tre dvelopp. En effet, les cadres suprieurs et dirigeants de lEtat, ont, en administration centrale comme dans les services territoriaux, un rle dterminant jouer : ils ont la responsabilit du pilotage et de la mise en uvre des politiques publiques, de la conduite de projets dimension mtier ou transversale, de la modernisation et de laccompagnement des transformations, du dialogue et de la gestion des ressources humaines.

Lattention ncessaire porte leur parcours, et leur accompagnement dans lexercice de fonctions stratgiques, suppose :

Une capacit des organisations dtecter des potentiels et la constitution de viviers

assurant lexcellence des profils, en termes de mtier, dexpertise, de management, et de potentiel, la diversification et le dcloisonnement des viviers, dans le respect des objectifs de parit ;

Le dveloppement des capacits danticipation, et des outils de pilotage permettant

daffiner les modalits de slection et de gestion des cadres suprieurs et dirigeants ;

laccompagnement dans la carrire de ces cadres suprieurs, aux moments cls de leur

parcours, en sappuyant sur des dispositifs dvaluation, de formation, de suivi personnalis.

1) La dtection, la slection, le suivi et laccompagnement des cadres potentiel

LEtat sest engag lexemplarit dans la gestion de ses plus hauts cadres. Par ailleurs, en organisant le recul de lge de dpart la retraite, la loi du 9 novembre 2010 pose clairement la question de lorganisation de parcours professionnels motivants et dadaptation des emplois en troisime partie de carrire. Elle intervient dans un contexte o le droulement des carrires est en gnral planifi sur une trentaine dannes, mais jamais sur 40 45 ans, alors que les pratiques de gestion des talents ont progressivement conduit acclrer les parcours. Ce phnomne pose aujourdhui des problmes pour les populations de cadres, un sommet de carrire autour de 45-50 ans ne pouvant tre dnu de consquences en termes de fin de carrire.

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Ceci suppose que soit dfinie une vritable politique demploi des cadres suprieurs et dirigeants, qui volue vers un management des carrires sappuyant sur une stratgie densemble de gestion prvisionnelle des ressources humaines, ce qui requiert un certain nombre dexigences, notamment la leve de freins structurels et culturels : le dveloppement chez les gestionnaires et les cadres eux- mmes dune approche en termes de parcours et de gestion prvisionnelle et prospective prenant appui sur une vision dynamique de la carrire, intgrant la notion dalternance entre fonctions managriales et dexpertise, mais aussi de mobilit gographique.

En complment des dispositifs statutaires, propres chaque corps, et la gestion ministrielle des carrires et des parcours, il est pertinent de prvoir :

o Lidentification des postes de cadres suprieurs et dirigeants (emplois de direction, en administration centrale et en administration dconcentre, emplois la dcision du gouvernement), et les profils requis ; o Le dveloppement dune approche en termes de parcours et de gestion prvisionnelle, prenant appui sur une vision des mtiers, et de leur volution, au regard des besoins de lEtat, une analyse dmographique ; o La constitution de viviers de futurs cadres dirigeants et, plus largement, responsables (nationaux, dconcentrs.), et lorganisation de processus permettant la dtection des cadres suprieurs susceptibles dintgrer ces viviers.

Le processus de dtection des cadres suprieurs susceptibles dintgrer ces viviers devrait reposer sur :

o Un dispositif dvaluation permettant, outre les comptences mtiers requises, didentifier le potentiel managrial des intresss (le profil commun des comptences managriales dclin pour le vivier des cadres suprieurs, et lvaluation de directeurs en constituent des exemples intressant) ; o Lorganisation de revues des carrires, sous la responsabilit de chaque employeur privilgiant les regards croiss, en interne (directeurs, DRH, secrtaires gnraux, voire un regard extrieur).

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2) Un processus de nomination qui permette de progresser dans lanticipation des relves et la professionnalisation des nominations venir.

Sagissant des emplois la dcision du gouvernement, et dans le respect de la libert dapprciation des ministres, la meilleure visibilit sur les mouvement pourrait saccompagner, pour les emplois de direction des institutions administratives (coles, organismes culturels, tablissements scientifiques, de formation), par exemple, de procdures dappel profil, et de la mise en place de comits de slection, permettant dapprcier les profils proposs, dauditionner les candidats, en privilgiant les regards croiss. Ce processus peut tre galement dclin pour certains emplois spcifiques dadministration centrale (direction de projets complexes.), et venir scuriser les propositions initialement formules.

3) Un accompagnement des cadres suprieurs et dirigeants de lEtat, avec un triple objectif :

o Le dveloppement des comptences, o La prparation lexercice de responsabilits stratgiques, en tant porteur dune vision de long terme, o La transmission des valeurs de service public, dune culture de lvaluation et de la conduite du changement.

Le dveloppement cette fin de dispositifs individuels daccompagnent (de type coaching), permettant aux cadres didentifier leur points dappui, leurs champs de progrs, et le type de postes susceptibles de leur convenir, et de formations obligatoires au moment cl de la carrire (accs aux emplois de direction par exemple),les aidant acqurir une nouvelle dimension, serait particulirement pertinent. Ceci suppose que loffre de formation soit mise en cohrence, plus activement encore, avec les parcours et les enjeux managriaux ou daccompagnement poursuivis.

Il conviendrait de mettre en place un cycle de formation des cadres suprieurs ouvert un vivier de cadres haut potentiels slectionns dans les corps suprieurs de lEtat. Sans tre lquivalent de lEcole de Guerre en termes de dure et dintensit, ce cycle serait obligatoire pour les candidats qui auraient t slectionns et constituerait une des conditions daccs aux emplois fonctionnels de direction de lEtat (sous directeur, chef de service, directeur territorial

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de lEtat). Ce cycle serait ouvert titre facultatif des cadres haut potentiel de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalire.

5.5. Relancer la politique de fusion des corps et dvelopper les corps interministriels gestion ministrielle, en en faisant des cadres professionnels interministriels

1) A la suite du rapport du Conseil dtat de 2003, un important chantier de suppression des corps a t entrepris, afin dallger la gestion statutaire et daccrotre les possibilits daffectation et davancement des agents.

La rduction du nombre de corps a t favorise par la mise en uvre de rformes de larchitecture statutaire des corps de fonctionnaires de catgorie C, puis de catgorie B ( Nouvel espace statutaire ), qui ont harmonis les statuts particuliers et permis ladoption de dcrets portant dispositions statutaires communes .

Les fusions ont notamment permis de regrouper dans un mme ensemble des corps dadministration centrale et des corps regroupant les agents des services dconcentrs.

En 2005, la fonction publique de ltat comptait encore 700 corps vivants . Aujourdhui, le nombre de ces corps est denviron 330. Il a donc t divis par deux en 7 8 ans.

2) Le processus de fusion de corps a parfois t men trop rapidement, au prix, dans certains cas, dune dilution des identits professionnelles. Il sest parfois accompagn de la reconnaissance juridique de spcialits qui nuisent lhomognit du corps et lobjectif de fluidit recherch. Le processus a beaucoup plus concern les corps de catgorie C que ceux de catgorie A et B. Le nombre de corps dont leffectif est infrieur 150 agents reste significatif (une centaine pour les administrations de lEtat, sans compter les corps propres de certains tablissements publics).

Pour autant, les objectifs recherchs ont, globalement, t atteints.

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La politique de fusion de corps doit donc tre poursuivie, sans que lobjectif de 230 corps en 2015, qui avait t fix dans le cadre de la RGPP, ne constitue un impratif absolu.

3) Outre les fusions aboutissant la cration de corps plus vastes, mais toujours rattachs, pour leur gestion, un ministre, ont t crs, depuis quelques annes, dans la fonction publique de lEtat, des corps interministriels gestion ministrielle.

Conformment un avis rendu par le Conseil dtat en 2009, la loi n 2009-972 du 3 aot 2009 a modifi larticle 10 du titre II du statut gnral, afin de permettre aux statuts particuliers des corps interministriels de droger certaines dispositions du statut gnral, aprs avis du Conseil suprieur de la fonction publique de ltat. Un CIGEM nest pas, en consquence, obligatoirement dot dune commission administrative paritaire

interministrielle.

Depuis lors, quatre corps interministriels ou bi-ministriels gestion ministrielle ont t crs. o le corps interministriel des attachs dadministration de ltat, par le dcret n 2011-1137 du 17 octobre 2011, o le corps interministriel des assistants de service social des administrations de ltat, par le dcret n 2012-1098 du 28 septembre 2012, o le corps interministriel des conseillers techniques de service social des administrations de ltat, par le dcret n 2012-1099 du 28 septembre 2012, o le corps des techniciens sanitaires et de scurit sanitaire, par le dcret n 2013176 du 27 fvrier 2013.

Rcemment, 16 corps ont rejoint le nouveau corps interministriel des attachs des administrations de lEtat (dcret n 2013-877 du 30 septembre 2013).

4) La mise en place de ces CIGEM, et notamment de celui des attachs, ne se ralise pas sans difficults. Il convient, notamment de dterminer les autorits de rattachement des membres du nouveau corps, pour leur recrutement et leur gestion, en fonction de leur lieu d'affectation. Or, (cf. proposition 5.1), les primtres ministriels sont mouvants, plusieurs tutelles sexercent parfois sur les tablissements publics de lEtat, et certains services (SGAR,

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autorits administratives indpendantes) peuvent recevoir en affectation des agents provenant de diverses administrations. Par ailleurs, la dconcentration des actes de gestion doit se faire primtre par primtre et ne permet pas une gestion inter primtres lchelon rgional ou dpartemental.

5) De nouveaux CIGEM, ou plutt, des cadres professionnels interministriels pourraient tre utilement mis en place dans les prochaines annes, en veillant toutefois ne pas crer de grandes entits artificielles.

Les corps dont les rgles statutaires sont dores et dj en grande partie communes doivent naturellement tre privilgis (corps des secrtaires administratifs et corps analogues, par exemple).

6) La mise en place des CIGEM impose, comme le Conseil dEtat la soulign dans lavis rendu en 2009, une harmonisation des rgimes indemnitaires, en privilgiant des critres fonctionnels : le principe dgalit fait obstacle ce que soient consacres au sein dun corps interministriel des diffrences fondes sur le seul critre du ministre daffectation. En revanche, des diffrenciations fondes sur des ralits fonctionnelles, justifiables devant le juge administratif, sont possibles et devraient mme, lavenir, tre consacres si lintrt du service le commande.

7) La cration de nouveaux CIGEM nest pas contradictoire, loin de l, avec la constitution de cadres professionnels trans-fonctions publique (cf. proposition 4.3). Au contraire, les deux mesures sont complmentaires et participent de la mme logique. Il faut dailleurs relever que, si lon peut dores et dj envisager, pour certains corps dEtat et certains cadres demploi territoriaux, la constitution de cadres professionnels communs, pour dautres corps et cadres demploi, cette volution ne sera imaginable que si, dans un premier temps, les corps dEtat ont t runis au sein dun mme cadre professionnel interministriel. Pour certains corps, la constitution de tels cadres constituerait donc une premire tape vers, terme, la cration dun cadre professionnel trans-fonctions publique . Dans cette perspective, cest prcisment pour signifier la parent entre les logiques quil serait utile, en dpit des inconvnients inhrents un changement de dnomination, de renommer les CIGEM cadres professionnels interministriels .

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On rappellera toutefois quil faut se garder de tout esprit de systme. Certains corps de lEtat pourraient utilement tre fusionns au sein dun cadre professionnel interministriel sans que cela ne dbouche pour autant sur la cration terme dun cadre professionnel transfonctions publique . Inversement, certains corps de lEtat pourraient tre fusionns avec certains cadres demploi au sein dun cadre professionnel trans-fonctions publique , sans que cela ne passe au pralable par la constitution dun cadre professionnel interministriel.

8) Enfin, sagissant des corps faible effectifs non fusionns, ils serait opportun de favoriser la cration, permise par la loi, de CAP communes, pour des corps relevant du mme niveau de fonctions (cf. proposition 6.1.1) et du mme primtre ministriel administratif.

Mise en uvre :

Relancer et mener bien le processus de fusion des corps, en particulier pour les corps relevant des actuelles catgorie A et B. Crer des CAP communes pour les corps, faibles effectifs, ne pouvant tre fusionns, relevant du mme niveau de fonctions et du mme primtre ministriel administratif. Conforter

les

actuels

CIGEM,

renomms

cadres

professionnels

interministriels , en assurant, court terme, une harmonisation indemnitaire. Crer de nouveaux cadres professionnels interministriels (secrtaires administratifs, adjoints administratifs, filire mdico sociale, etc.).

5.6. Trouver les voies et moyens de vritables politiques de personnels grce des directives de gestion permettant dencadrer la dconcentration et de dvelopper les affectations sur profil

La dconcentration doit se doubler dune possibilit, pour les responsables nationaux, dencadrer la gestion pratique par les organes auxquels des dlgations ont t

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consenties. Un tel encadrement est ncessaire aussi bien pour garantir la cohrence des politiques de ressources humaines lchelle nationale que pour veiller ce que la dconcentration des pouvoirs de gestion ne provoque pas de rupture dgalit entre les agents.

Par ailleurs, certains emplois ncessitent de recourir des agents ayant une exprience ou un profil professionnel spcifique. Aussi la possibilit de dfinir des profils de postes et daffecter les agents en fonction de ces profils est un levier indispensable, mme si cette pratique na pas tre gnralise.

Il est toutefois difficile, en ltat du droit, de poursuivre ces deux objectifs de gestion. En effet, le pouvoir rglementaire de droit commun confi au Premier ministre par larticle 21 de la Constitution dune part, et le statut gnral des fonctionnaires dautre part, lequel renvoie essentiellement, pour dterminer ses modalits dapplication, des dcrets en Conseil dEtat, rduisent trs significativement les marges de manuvre des chefs de service, fondes sur le pouvoir hirarchique. Ce pouvoir nest susceptible de jouer que pour autant que les dispositions prendre ne prsentent pas un caractre statutaire. En outre, la notion de mesure caractre statutaire a t conue de faon extensive. Relvent ainsi du dcret en Conseil dEtat toutes les mesures relatives la carrire des fonctionnaires et aux garanties qui leur sont accordes ce titre (recrutement, valuation, avancement) ainsi que les mesures relatives laffectation aux emplois, la fixation des obligations de service, aux diffrentes positions, lexercice du pouvoir disciplinaire.

En fait, la jurisprudence, en retenant, une conception large de la mesure caractre statutaire, a ferm la voie linstitution, en matire de fonction publique, de directives de gestion (au sens de la dcision de Section du Conseil dEtat Crdit foncier de France, du 11 dcembre 1970), ces actes qui visent guider laction des services tout en rservant la possibilit de droger aux rgles quils proposent afin de tenir compte des particularits de certaines situations personnelles. La jurisprudence Si Moussa (CE Section, 4 novembre 1977) pose que, ds lors quune orientation de politique de gestion doit tre regarde comme ayant un caractre statutaire, un ministre -et plus largement tout chef de service- ne saurait comptemment ldicter.

Certains commentateurs ont vu une inflexion de cette jurisprudence, qui contraint troitement la possibilit pour les ministres de dfinir une politique de gestion de leur personnel, dans la

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dcision Roth (CE 16 juin 2000, n143038) : il y est en effet jug que, ds lors quelle prvoit expressment des exceptions ponctuelles fondes sur une apprciation au cas par cas des situations en cause, une orientation de politique de gestion ne prsente pas un caractre statutaire et peut donc tre comptemment prise par un ministre. Il sagit toutefois dune dcision isole et indite au recueil Lebon que le rapport du Conseil dEtat de 2003 prend cependant soin de mentionner comme une piste intressante.

En ce qui concerne plus spcifiquement la possibilit dinstituer des affectations sur profil, la jurisprudence est l aussi contraste. En effet, si une dcision CE, 23 fvrier 2000, Fdration justice CFDT, n199759 en admet la possibilit en estimant que, ce faisant, le ministre na pas dfini de rgle statutaire, la mme dcision juge galement que le ministre ntait pas comptent pour fixer une dure maximum daffectation des agents, ds lors quil na pas rserv la possibilit dexamen individuels.

Il est ncessaire, aujourdhui, de clarifier la situation, en permettant aux ministres, secrtaires gnraux ou directeurs dadministration centrale ddicter des directives de gestion du personnel. Cette prconisation rejoint une proposition faite par le Conseil dEtat dans son tude annuelle 2013, consacre au droit souple (proposition 3).

Mise en uvre : Complter larticle 8 du titre II du statut gnral des fonctionnaires par un alina disposant que: Les chefs de service peuvent dicter des lignes directrices par lesquelles ils dfinissent, sans renoncer leur pouvoir dapprciation, les orientations gnrales quils retiennent en ce qui concerne la gestion des fonctionnaires et agents publics . Dfinir, au moyen de ces lignes directrices, les conditions dans lesquelles les autorits dconcentres prennent leurs dcisions en matire de gestion des personnels, ces autorits restant libres dy droger pour tenir compte de situations particulires. Dfinir des affectations sur profils chaque fois que cela est ncessaire, au moyen de ces lignes directrices.

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5.7. Dconcentrer les responsabilits en matire de ressources humaines dans la fonction publique de lEtat, notamment dans les grandes administrations, riges en centres de responsabilit et de gestion

Les responsables oprationnels de la fonction publique de lEtat ne sont pas toujours investis des responsabilits en matire de ressources humaines. Ces responsabilits sont ingalement dconcentres et la mutualisation des fonctions support se traduit trop souvent par une nouvelle forme de centralisation du pouvoir de dcision, alors quil doit tre possible, en matire de personnels, de mutualiser les tches dexcution tout en dconcentrant le pouvoir de dcision pour les actes constituant des leviers de motivation.

La constitution de corps rgionaux nest pas souhaitable, pour des raisons de cohsion territoriale et dunit de la fonction publique. Mais, tout en conservant des corps nationaux, il est ncessaire de dconcentrer la gestion des ressources humaines pour progresser en termes de simplicit, de ractivit et de responsabilit.

Il napparat pas souhaitable de consacrer dans un dcret une rgle transversale qui imposerait la dconcentration de la gestion et obligerait, pour droger ce principe, prendre un nouveau dcret. Une telle logique - mise en uvre, pour ce qui concerne les dcisions administratives individuelles par le dcret n97-34 du 15 janvier 1997 - semble en effet inadapte la diversit des situations en matire de ressources humaines et la complexit persistante de larchitecture statutaire. Elle obligerait multiplier les dcrets drogatoires. Pour autant, le principe de subsidiarit devrait devenir un des principes directeurs de la gestion des personnels.

Le cadre juridique de la dconcentration de la gestion a t prcis par les avis dassemble gnrale du Conseil dEtat des 7 juin 1990 (n347712) et 30 mai 1996 (n358896). Les pouvoirs de gestion des personnels des corps de fonctionnaires doivent, en principe tre dvolus aux services dconcentrs mme si tout ou partie de ces pouvoirs peuvent tre retenus au niveau des administrations centrales, eu gard, notamment, la mission confie ces corps, la situation de leurs effectifs et la nature des actes de gestion en cause. Lorsque ces pouvoirs sont dlgus aux chelons dconcentrs, la dlgation doit,

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sauf raisons particulires, concerner semblablement toutes les circonscriptions de gestion (dpartementales, rgionales ou inter-rgionales). Enfin, le principe dgalit de traitement des agents dun mme corps ncessite que les actes de gestion pris lchelon local et ncessitant de prendre en compte les mrites respectifs des agents soient susceptibles de concerner un effectif suffisant de fonctionnaires (de lordre dune cinquantaine).

Mise en uvre : Poser en principe daction, dans une circulaire du Premier ministre, que les actes de gestion des personnels doivent tre dconcentrs si, et dans la mesure o cette dconcentration contribue au dveloppement des responsabilits. Une telle doctrine administrative parat indispensable pour fixer les rfrences de gestion dans les services de lEtat. Diriger nest pas ncessairement grer ; dvelopper les responsabilits nimplique pas forcment de grer. Mais ces deux fonctions impliquent que leur titulaire ait les moyens de se faire entendre du gestionnaire ; en bref, et sans tre caricatural, il faut que les chefs soient des patrons . Le dveloppement des responsabilits implique que le responsable ait en mains des leviers efficaces en matire de ressources humaines. La dconcentration doit se faire au niveau appropri, pour permettre la constitution de cellules professionnelles spcialises en matire de ressources humaines et disposant de la taille critique. La dconcentration ne doit pas correspondre, pour les administrations centrales, la voie de la facilit, conduisant transfrer aux chelons dconcentrs des comptences, sans transfert concomitant de moyens. Elle ne doit pas tre davantage loccasion de dsencombrer le centre en le dbarrassant des tches sans valeur ajoute. Autrement dit, la dconcentration doit tre pense comme un systme de dcision, comme un vecteur de ractivit, comme un facteur de simplification globale, et non comme un transfert de charges du centre vers la priphrie. Pour les actes de gestion des personnels autres que les mutations, y compris ceux impliquant de prendre en compte les mrites respectifs des agents :

o Rechercher, pour chaque administration, un chelon dconcentr (interrgional, rgional, interdpartemental ou dpartemental selon

ladministration concerne) pertinent pour la dconcentration de la gestion des

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ressources humaines et pour lequel leffectif de chaque corps est au moins gal 50 agents. o Dlguer, autant que possible, cet chelon dconcentr les pouvoirs de gestion des personnels, y compris ceux impliquant de prendre en compte les mrites respectifs des agents, et crer cet effet, au niveau de cet chelon dconcentr une CAP propre chaque corps, en premier lieu pour toutes les administrations hors du primtre de la Rate (Education nationale, Police, Finances publiques, Dfense, etc.), qui obissent une logique dorganisation ministrielle et nationale et dont les effectifs, sur le terrain, sont nombreux.

Pour les mutations

o Crer, dans chaque rgion, des CAP communes plusieurs corps (le regroupement pouvant tre soit par niveau, soit par profession), comme lautorise le deuxime alina de larticle 14 du titre II du statut gnral. Ces CAP auraient comptence pour se prononcer sur les mutations infra rgionales, autorisant ainsi la dconcentration au niveau rgional des mutations internes la rgion.

o Conserver au niveau central, les pouvoirs de gestion relatifs aux mutations interrgionales. Pour ces mutations, la CAP nationale propre chaque corps garderait sa comptence.

o Organiser, pour tous les agents, les mutations en deux phases successives. Un premier tour de mutation concernerait les mutations interrgionales, les dcisions de gestion tant prises au niveau central. Puis un deuxime tour concernerait les mutations infrargionales, les dcisions tant prises au niveau rgional. Les plateformes rgionales dappui la gestion des ressources humaines (PFRH) seraient charges de coordonner la phase de mutations infrargionales, notamment en ce qui concerne les calendriers de mutations de chaque corps.

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5.8. Penser ladministration territoriale de lEtat (primtre REATE ) comme un centre de responsabilits

Ladministration territoriale de lEtat a connu ces dernires annes un bouleversement sans prcdent. A t mis en place, au 1er janvier 2010 pour l'chelon dpartemental, puis de 2010 2011 pour l'chelon rgional une nouvelle organisation des services dconcentrs de l'Etat, dans le cadre de la Rate (Rforme de l'administration territoriale de l'Etat), avec comme objectifs affirms de resserrer le nombre de directions dpartementales et rgionales, de renforcer les rles de pilotage des prfets de dpartement et de rgion, et de permettre des synergies gnrant des conomies de moyens. Le nombre de directions dpartementales a t ramen 2 ou 3 selon les dpartements, et le nombre de directions rgionales 5.

En outre, alors que les directions rgionales correspondent, peu de choses prs, aux primtres ministriels, au niveau dpartemental, cest une logique territoriale qui a prvalu et sest traduite par la cration de directions dpartementales interministrielles (DDI).

Mais, ce jour, cette rorganisation administrative na trouv quasiment aucune traduction en termes de gestion des personnels. Dans les DDI travaillent ensemble, et souvent dans le mme bureau et sur des missions comparables, des agents appartenant des corps diffrents, rattachs des ministres diffrents, ayant des rgimes indemnitaires diffrents et des conditions de travail diffrentes. Ce morcellement statutaire est source de dsorganisation du service et dincomprhension des agents : faisant apparatre comme jamais les divergences entre ministres dans leur gestion des ressources humaines, il complique la tche des gestionnaires et donne aux agents une impression dingalit. En outre, alors que les agents sont placs sous lautorit des prfets, responsables au niveau territorial de la mise en uvre des politiques publiques, leur gestion reste ministrielle et souvent centralise.

Le primtre Rate , plac sous lautorit des prfets, reprsente en tout moins de 100 000 agents. Il serait donc erron de penser ladministration de lEtat comme un tout interministriel organis selon une logique territoriale. Au contraire, une grande majorit de fonctionnaires de lEtat exercent dans des administrations dont la logique reste ministrielle et nationale.

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Il nen reste pas moins que les difficults de gestion des personnels suscites par la Rate sont grandes et doivent tre rsolues.

La tentation dhorizontaliser compltement la gestion des fonctionnaires de lEtat exerant sous lautorit des prfets doit toutefois tre carte. Si la cration de corps interministriels de ladministration territoriale de lEtat rsoudrait certaines difficults, elle aurait ncessairement pour consquence de couper les personnels de leurs corps et de leurs ministres dorigine ce qui serait doublement problmatique. Dune part, cela risquerait de nuire la cohrence de certaines politiques publiques, qui doivent tre conduites sur tout le territoire national de faon homogne. Dautre part, cela provoquerait une trs regrettable perte didentit professionnelle et de comptences des agents exerant dans ladministration territoriale de lEtat. Or un prfet na pas besoin dune administration entirement gnraliste, il doit au contraire sappuyer sur des professionnels ayant une comptence technique solide dans leur domaine.

Mise en uvre :

Affirmer le rle des prfets dans les procdures de nomination des directeurs rgionaux et dpartementaux. Le dcret n2009-360 du 31 mars 2009 relatif aux emplois de direction de ladministration territoriale de lEtat prvoit une consultation des prfets concerns pralablement la nomination des directeurs rgionaux et directeurs rgionaux adjoints, dune part (article 10), des directeurs dpartementaux et directeurs dpartementaux adjoints, dautre part (article 12). Il convient que cet avis pralable du prfet soit pris en considration. Or aujourdhui, si cest le plus souvent le cas en ce qui concerne lchelon dpartemental, il est malheureusement frquent que la procdure, pour les directeurs rgionaux, reste assez formelle. Par ailleurs, lorsquun emploi de direction de ladministration territoriale de lEtat est vacant, le prfet concern devrait pouvoir dfinir, en amont de la nomination et pralablement sa consultation, un profil prfrentiel pour le poste pourvoir. Ces procdures permettant dassocier les prfets la procdure de choix de leurs principaux collaborateurs auraient naturellement vocation sappliquer la sphre Rate mais aussi et sans doute encore plus encore au sein mme du ministre de lintrieur, pour la nomination des chefs de service territoriaux de scurit publique.

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Prvoir que le prfet, aprs consultation du collge des chefs de service, donne un avis sur les avancements, notamment de grade, des cadres des services dconcentrs placs sous son autorit. Le pouvoir de gestion de ces agents resterait donc de la comptence de lautorit ministrielle centrale ou dconcentre laquelle ils sont rattachs, mais le prfet de rgion aurait la possibilit de donner un avis pralable toute dcision davancement concernant ces agents. Une telle procdure davis du prfet sur les avancements existe dores et dj pour les chefs de service dconcentrs (article 31 du dcret n2004-374 du 29 avril 2004), mais il semble opportun de ltendre en premier lieu aux cadres des services dconcentrs de lEtat.

Harmoniser, pour les agents du primtre Rate , les rgles relatives au temps de travail, aux conditions de travail et laction sociale.

En matire indemnitaire, rechercher rapidement, pour les agents du primtre Rate, une harmonisation des rgimes et des niveaux selon une approche fonctionnelle compatible avec les impratifs de gestion des ressources humaines de chaque ministre. A cet gard, il faut souligner que le dveloppement des cadres professionnels interministriels (proposition 5.5) devrait contribuer cet objectif puisquil se traduira ncessairement par une harmonisation indemnitaire. Il est rappel en effet quen vertu de lavis dassemble gnrale du Conseil dEtat des 28 et 29 mai 2009 (n382741), le seul critre du ministre daffectation ne peut fonder une diffrence de rgime indemnitaire au sein dun corps interministriel, ce qui impose dharmoniser, dans les cinq ans qui suive la cration du corps, la situation indemnitaire des agents selon une approche fonctionnelle et non ministrielle.

Raliser une valuation, fin 2014 au plus tard, de la mise en uvre des dcisions n 30, 31 et 32 du Comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Le comit interministriel pour la modernisation de laction publique du 17 juillet 2013 a dcid de ne pas lancer de nouvelle rorganisation des services de ladministration territoriale de lEtat mais plutt de se concentrer sur lamlioration de leur fonctionnement concret. Dans cette perspective, des dcisions ont t prises en ce qui concerne larchitecture budgtaire

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de lEtat : dsignation des prfets de rgion comme responsables de budgets oprationnels de programme (BOP) grs par les services placs sous leur autorit (n30), modification du calendrier du dialogue de gestion entre administration centrale et services dconcentrs (n31), simplification de la cartographie des programmes et des BOP (n33). Il sera ncessaire, lorsque ces dcisions auront t mises en uvre dvaluer dans quelle mesure elles auront permis de surmonter les difficults que cause aujourdhui ladministration territoriale de lEtat larchitecture budgtaire.

5.9. Revaloriser les commissions administratives paritaires en les concentrant sur des missions essentielles

Regardes comme des institutions essentielles de la fonction publique de lEtat depuis 1946, les commissions administratives paritaires sont, aux termes de larticle 14 du titre II du statut gnral, consultes sur les dcisions individuelles intressant les membres du ou des corps qui en relvent .

Toutefois, force est de constater que leur fonctionnement est devenu trs formel et bureaucratique. Dans certains ministres, les CAP durent parfois plusieurs jours, afin de pouvoir examiner les situations de centaines dagents, parfois sur des sujets trs mineurs, alors que la masse des dossiers et lloignement du terrain ne permettent pas toujours un vritable travail de fond. Cet tat de fait nest satisfaisant ni pour les gestionnaires, ni pour les organisations syndicales, ni pour les agents.

1) A cet gard, les critiques contre la drive coutumire , formules par le Conseil dEtat dans son rapport public de 2003, restent valides. Trop souvent, les CAP font lobjet de consultations alors mme que les textes ne les imposent pas. On peut citer comme exemple le cas des mutations : sauf quand un tableau priodique de mutation est dress, larticle 60 de la loi du 11 janvier 1984 nimpose de consulter la CAP que lorsque la mutation comporte changement de rsidence ou modification de la situation de lintress. Il arrive pourtant frquemment que les CAP soient consultes sur des mutations de trs faible porte, nayant pas de consquence significative sur la situation de lagent.

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2) Plusieurs des propositions formules par ailleurs sont de nature, si elles sont suivies, constituer une premire rponse. La poursuite de la politique de fusion de corps (proposition 5.5) aboutira une rduction du nombre de CAP, de mme que le dveloppement, dans certains cas, des CAP communes plusieurs corps (mme proposition). La simplification du mcanisme des avancements dchelons (proposition 6.1.6) devrait, quant elle, librer du temps, le dispositif actuel tant particulirement chronophage et assez largement priv de sens. Enfin, la dconcentration de la gestion des ressources humaines (proposition 5.7) devrait permettre de rapprocher les CAP des autorits demploi et dallger la charge des CAP centrales.

3) Au-del, il importe de rformer le travail mme des CAP. Lon peut tout dabord souhaiter que les CAP ne se consacrent pas exclusivement aux questions individuelles mais puissent suivre le pilotage collectif des corps pour lesquels elles sont comptentes. En effet, si les CAP sont comptentes pour les actes individuels, alors que les comits techniques le sont pour les questions relatives lorganisation et au fonctionnement des services , aucune instance nest vritablement charge du suivi collectif des corps de fonctionnaires. A loccasion de la rforme des comits techniques par le dcret n2011-184 du 15 fvrier 2011, la disposition existant dans le dcret de 1982, prvoyant la possibilit pour un CTP dentendre deux reprsentants du personnel la CAP du corps intress par une question statutaire examine par le CTP, na pas t reprise. Il serait donc intressant, sans empiter sur les comptences des comits techniques en matire statutaire, que les CAP se voient reconnatre une comptence consultative pour le suivi des questions intressant les corps de fonctionnaires.

4) Enfin, il est sans doute possible dallger les missions consultatives des CAP sans pour autant affaiblir le respect du principe constitutionnel de participation, consacr par le prambule de la Constitution de 1946, non plus que celui du principe dgalit de traitement entre agents dun mme corps.

Si, lheure actuelle, la plupart des actes de gestion soumis examen de la CAP lui sont soumis de droit et systmatiquement, il est envisageable que certains de ces actes ne lui soient soumis quen cas de demande en ce sens soit du fonctionnaire soit des organisations syndicales. Un tel dispositif garantirait les intrts du fonctionnaire comme

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ceux du corps, tout en permettant la CAP de ne pas sarrter sur des dcisions ne prsentant pas de vritable enjeu.

Pourraient faire lobjet dun tel dispositif les actes relatifs la rintgration dun agent aprs dtachement, ceux relatifs au dtachement dun agent (sauf dans le cas o le dtachement est prononc doffice), et ceux relatifs aux mutations, hormis le cas o est dress un tableau de mutation (qui, tant difficilement divisible, ne peut qutre examin tout entier). En pareil cas, la CAP devrait en revanche se prononcer sur les ventuels critres retenus pour dcider des mutations. Elle pourrait galement dbattre annuellement dun bilan des mobilits des agents du ou des corps pour lesquels elle est comptente.

Mise en uvre : Confier aux CAP une mission de suivi des volutions des missions, qualifications et besoins de formations des corps de fonctionnaires. Ceci ncessite une modification de larticle 14 de la loi du 11 janvier 1984 et de larticle 25 du dcret n 82-451 du 28 mai 1982. Lutter contre la drive coutumire en vitant de soumettre avis des CAP des actes de gestion que les textes nimposent pas de lui soumettre. Prvoir que les actes relatifs la rintgration dun agent aprs dtachement, relatifs au dtachement dun agent, et relatifs aux mutations (hormis le cas o est dress un tableau de mutation) ne sont soumis la CAP quen cas de demande en ce sens soit du fonctionnaire soit des organisations syndicales. Ceci ncessite de modifier les articles 60 de la loi du 11 janvier 1984 et 25 du dcret n82-451 du 28 mai 1982. Dbattre en CAP des ventuels critres retenus pour dcider des mutations. Dbattre en CAP, annuellement, dun bilan des mobilits des agents. Publier chaque anne, dans le bilan social des ministres, les indicateurs de suivi des CAP (nombre de sances, dure des sessions, effectifs en jours-agents consacrs par ladministration leur prparation et leur tenue).

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5.10. Mieux prvoir et accompagner les restructurations des services

1) Lexigence dadaptation des administrations publiques impliquera invitablement des restructurations de services, avec ou sans relocalisation. Dans cette optique, le statut gnral des fonctionnaires est, en principe, un atout pour ladministration aussi bien quune garantie pour les agents. En effet, il faut rappeler que, selon la formule traditionnelle, le fonctionnaire nest propritaire que de son grade, pas de son emploi, qui doit rester entre les mains de ladministration. Cest une diffrence fondamentale avec une situation contractuelle. Larticle 12 du titre 1er du statut gnral dispose dailleurs que En cas de suppression demploi, le fonctionnaire est affect dans un nouvel emploi dans les conditions prvues par les dispositions statutaires rgissant la fonction publique laquelle il appartient .

2) De la thorie la pratique il y a parfois, cependant, un cart que les responsables ont alors du mal surmonter faute doutils adquats daccompagnement des mobilits et mutations contraintes.

Le dispositif de rorientation professionnelle, cr dans la fonction publique de lEtat par la loi du 3 aot 2009 et organis par le dcret n 2010-1402 du 12 novembre 2010, na pas eu rellement loccasion dentrer en vigueur. Peut tre mal prsent, en tout cas mal reu, il a cr plus de polmique quil na rgl de problmes. On peut le regretter. Toujours est-il que, tout en abrogeant le dispositif de rorientation professionnelle, le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires prvoit de nouvelles rgles applicables en cas de restructurations de services. Est ainsi envisage, pour le fonctionnaire dont lemploi est supprim, une priorit de recrutement, sur sa demande, sous forme daffectation ou de dtachement, sur tout emploi correspondant son grade et vacant dans un service ou administration situe dans la mme zone gographique, aprs avis de la commission administrative paritaire comptente. Ces priorits de recrutement seront nonces aux articles 60 (pour laffectation) et 62 (pour le dtachement) de la loi du 11 janvier 1984.

Ce dispositif de priorit de recrutement peut constituer un levier utile pour accompagner les mutations au sein de la mme zone gographique. Mais il est ncessaire de rappeler que sil nest, pass un certain dlai, pas possible de faire jouer les priorits de recrutement dans la zone gographique concerne, faute demploi disponible, seule demeure ouverte la voie de

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laffectation doffice sur un emploi situ hors de cette zone gographique, le fonctionnaire ainsi affect doffice tant bien videmment tenu de se conformer cette affectation, faute de quoi il serait regard comme ayant abandonn son poste.

3) Ladministration ne peut cependant sabriter derrire des dispositifs purement juridiques soit de priorits, soit de contraintes. Elle doit se soumettre certaines des disciplines quen matire de restructurations la loi impose aux entreprises : gestion prvisionnelle consultation en amont des instances reprsentatives, en lespce les comits techniques concerns efforts de formation et dadaptation

Il sagit l dun domaine dans lequel le droit de la fonction publique pourrait utilement sinspirer du code du travail.

Par

ailleurs,

ladministration

devrait

pouvoir

disposer

dun

vritable

dispositif

daccompagnement des mutations. Les mcanismes indemnitaires qui ont pu tre institus ou jouer occasionnellement devraient faire lobjet dune valuation, laquelle pourrait dboucher sur un mcanisme permanent daccompagnement (logement, travail du conjoint) linstar de ce que beaucoup de grandes entreprises savent faire.

Mise en uvre : Concevoir, quand une restructuration est envisage, un plan daccompagnement des mobilits et des mutations. Prvoir, dans le titre II du statut gnral des fonctionnaires, un dispositif daffectation doffice pour le fonctionnaire dont lemploi est supprim, en complment des priorits de recrutement prvues par le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Il sagirait dintroduire dans la loi du 11 janvier 1984 un article 62 bis ainsi rdig : Si, dans un dlai raisonnable eu gard la nature de lemploi supprim et au grade du fonctionnaire affect sur cet emploi, ladministration nest pas en mesure, faute demploi disponible, de faire jouer les priorits daffectation ou de dtachement prvues aux derniers alinas des articles 60

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et 62, elle propose au fonctionnaire au moins trois emplois vacants correspondant son grade et laffecte dans celui de ces emplois que le fonctionnaire choisit. Doter

ladministration

des

moyens

daccompagner

les

mutations

des

fonctionnaires affects doffice suite une restructuration (formation, aide financire la mobilit, recherche de logement, travail du conjoint).

6. DEFINIR UN CADRE SALARIAL MOTIVANT ET ASSURER DES PARCOURS PROFESSIONNELS DE QUALITE

6.1. Repenser les structures des carrires et des classifications, dans la perspective dune rnovation de la grille

6.1.1 Caractriser chaque corps ou cadre demploi par un niveau de fonctions qui correspondrait soit au diplme dtenu, soit la nature des missions et des responsabilits exerces

Comme cela a t montr prcdemment, la classification actuelle des corps et cadres demplois en trois catgories, selon le critre exclusif du diplme universitaire, prsente de srieux inconvnients.

1) Une premire mesure de scurisation de la classification consisterait subordonner toute certification de la formation initiale dispense aux stagiaires, avant leur titularisation, un contreseing du ministre de la fonction publique.

2) Une deuxime mesure de nature clarifier la classification des corps consisterait abandonner, sinon la notion de catgorie elle-mme, du moins la rfrence exclusive au critre du diplme, sauf pour certains corps dans lesquels la possession dun diplme universitaire constitue un lment ncessaire pour apprcier laptitude dun agent exercer ses missions (corps enseignants, ingnieurs, professions rglementes). Pour la majorit des corps et cadres demploi, la classification rsulterait dautres critres, qui seraient

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cumulatifs : nature des missions, comptences et qualifications requises pour lexercice de ces missions, responsabilits exerces.

Dans cette hypothse, les actuelles catgories A, B et C seraient conserves, mais la loi serait modifie afin de mentionner expressment ces diffrents critres de classement. Une catgorie nouvelle devrait galement tre cre pour se superposer aux trois catgories actuelles : elle concernait les corps exerant les missions exigeant des comptences et qualifications particulirement leves.

Il appartiendrait ensuite aux diffrents statuts particuliers de fixer le classement de chaque corps dans lune des catgories, en slectionnant ou combinant les critres lgislatifs.

3) Une troisime mesure, plus ambitieuse et qui constituerait une autre option, consisterait remplacer les actuelles catgories par des niveaux de fonctions. Chaque corps ou cadre demploi serait caractris par un niveau de fonctions , soit eu gard au niveau du diplme pour les corps dans lesquels cet lment est incontournable (enseignants, par exemple), soit en tenant compte de la nature des missions exerces et du niveau de responsabilits.

Cinq niveaux de fonctions pourraient ainsi tre reconnus. Un sixime niveau, au sommet, correspondrait aux emplois de trs haut niveau de responsabilits. Aucun corps ou cadre demplois ne lui serait spcifiquement attach. Ce scnario reposant ainsi, au total, sur six niveaux de fonctions parat raliste et de nature rpondre aux exigences de professionnalisation.

6.1.2. Mettre en place pour chaque corps ou cadre demploi deux paliers de recrutement, le premier destination des personnes sans exprience professionnelle, le second destination des personnes ayant acquis une exprience professionnelle dans la fonction publique ou dans le secteur priv.

Dans le schma propos ci-dessus, reposant sur la reconnaissance de niveaux de fonctions , les recrutements seraient effectus, pour les personnes sans exprience professionnelle, un premier palier, en pied de corps, par la voie du concours externe. Ces agents accderaient ainsi au premier grade du corps ou du cadre demploi.

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Un second palier de recrutement serait destin aux personnes dtenant dj une exprience professionnelle suffisante, acquise dans la fonction publique ou hors de celle-ci. Ce recrutement serait organis, selon le corps, par voie de concours interne (pouvant comporter des preuves de reconnaissance des acquis de lexprience professionnelle), de troisime concours , de nominations au tour extrieur. Les agents ainsi recruts accderaient directement au deuxime grade des corps organiss en trois grades, et au second et dernier grade des corps ne comportant que deux grades.

6.1.3. Privilgier les structures de corps ou de cadre demplois trois grades et reconsidrer lutilisation du mcanisme davancement promus/promouvables qui a souvent conduit dsquilibrer la structuration, par grades, des diffrents corps.

1) Sous rserve dexceptions tenant aux particularits de quelques corps ou cadres demplois, une structure de corps trois grades devrait tre privilgie, tout le moins pour les niveaux de fonctions moyens et suprieurs.

Dans ce schma, tout agent aurait vocation accder au deuxime grade. Pour autant, les avancements de grade, rsultant de linscription un tableau davancement, devraient continuer reposer sur lapprciation de la valeur professionnelle des agents ainsi que sur les acquis de lexprience professionnelle.

2) Par ailleurs, les avancements ne devraient pas conduire dsquilibrer la structure des corps par grades. Force est de constater, cet gard, que le mcanisme des taux de promotion (ration promus/promouvables), institu dans la fonction publique de lEtat par le dcret n 2005-1090 du 1er septembre 2005, na pas tenu toutes ses promesses. Selon ce dcret, le nombre maximum des fonctionnaires appartenant un corps et pouvant tre promus lun des grades davancement de ce corps est dtermin par application dun taux de promotion leffectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade. Or, les taux de promotion, devenus un simple enjeu de ngociation, ont souvent t fixs par les ministres, au cours des annes rcentes, sans relle proccupation de gestion prvisionnelle des effectifs. Il en est rsult, dans certains cas, une structure de corps dsquilibre, dans laquelle la part des agents relevant du grade suprieur est devenue excessive. Un dispositif

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davancement plus pertinent consisterait associer un pyramidage fix par le dcret statutaire un mcanisme de taux davancement de sauvegarde qui permettrait dviter que le nombre davancements soit frein, lexcs, par la faiblesse du nombre de dparts dagents du grade suprieur.

3) Le troisime grade, lorsquil serait cr, permettrait de reconnatre les capacits particulires de certains agents. Selon les professions et les niveaux, les critres retenir pour laccs au troisime grade pourraient inclure le degr dexpertise ou de technicit, lampleur des responsabilits exerces en termes dencadrement, de gestion budgtaire, ou encore le caractre expos des fonctions.

Lavancement au troisime grade prendrait ncessairement la forme dun avancement au choix. Il ne parat pas opportun de revenir sur le dispositif des grades accs fonctionnels (GRAF) cr par la loi du 5 juillet 2010, et qui permet aux statuts particuliers de certains corps de catgorie A de la fonction publique de lEtat (corps recruts par la voie de lENA, corps interministriels.) ainsi que des corps et cadres demploi de catgorie A des deux autres versants de subordonner lavancement de grade lexercice pralable de certaines fonctions correspondant un niveau particulirement lev de responsabilits. Les corps des administrateurs civils et des attachs dadministration de lEtat sont, notamment, dots dsormais dun GRAF. Dans le schma propos plus haut, les GRAF concerneraient au premier chef les corps relevant des niveaux de fonctions levs.

4) Ce schma nexclurait en rien la possibilit daccder un corps suprieur par la voie de la promotion interne. Le concours interne ouvrirait mme, au contraire, frquemment, laccs au deuxime grade dun corps suprieur.

5) Larchitecture ainsi propose nimplique pas davantage la disparition des actuels statuts demploi, qui marquent la reconnaissance des responsabilits particulires attaches certains emplois et qui constituent une bonne utilisation de la distinction du grade et de lemploi.

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6.1.4. Unifier le barme des traitements de la fonction publique en traduisant en indices chiffrs les chelles lettres

1) La grille des classifications et des rmunrations des corps de fonctionnaires a t cre par le dcret du 10 juillet 1948. A lorigine, elle ne comportait que des indices chiffres.

Toutefois, la suite dune priode de malaise dans la haute fonction publique, un arrt du 29 aot 1957 a prvu que les fonctionnaires dont lindice net tait suprieur 650 (indice brut 1000) seraient revaloriss dans des groupes hors chelle.

Actuellement, ce sont les grades et emplois affects dun indice suprieur lindice brut 1015 qui sont classs hors chelle.

Il existe aujourdhui huit groupes hors chelle : A, B, B bis, C, D, E, F et G. A lexception des ces deux derniers, les groupes hors chelle comprennent des chevrons qui constituent, pour un mme chelon, diffrents niveaux de rmunration. la diffrence de l'chelon, le chevron exige la perception effective pendant un an de la rmunration correspondante pour passer au chevron suprieur. La jurisprudence a toujours estim que l'attribution des chevrons restait sans relation avec l'avancement des agents dans les corps auxquels ils appartiennent (CE, 13 novembre 1998, Mullender). Aux chelles lettres sont associs, en gestion, des indices implicites (indice major et indice brut).

Le barme des traitements classs hors chelle navait pas t conu pour tre publi. De fait, de 1957 1981, ses revalorisations ne furent pas rendues publiques. La dcision de rendre public ce barme fut prise la fin de lanne 1981 et, depuis lors, la transparence est donc assure.

Il nen demeure pas moins que la grille indiciaire demeure formellement spare entre une grille indiciaire proprement dite couvrant les chelles chiffre, et un barme spcifique des traitements hors chelle.

Ce mcanisme est complexe et demeure source dambigut. Il est donc propos dunifier compltement la grille indiciaire en y intgrant les indices implicites associs aux chelles lettre. Le principe des chevrons serait maintenu.

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Les indices correspondant aux chelles lettre sont actuellement les suivants :
Indice major Hors chelle lettre Chevron Indice brut

881

1100

916

1150

963

1216

963

1216

1004

1275

1058

1350

1058

BB

1350

1086

BB

1390

1115

BB

1430

1115

1430

1139

1465

1164

1500

1164

1500

1217

1575

1270

1650

1270

1650

E 1320

1725

1369

1800

1501

2000

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Il est intressant, cet gard, de relever que lcart indiciaire extrme, cest--dire lcart des traitements indiciaires, entre les sommet de grille (hors chelle G, soit indice major 1501) et le minimum de traitement (soit lindice major 309) est infrieur 5.

6.1.5. Dvelopper les chelons fonctionnels et les chelons spciaux

1) La notion dchelon nest pas prvue par le titre Ier du statut gnral, qui ne se rfre, larticle 12, quau grade, en posant le principe de la distinction entre le grade et lemploi.

Ce sont les trois lois propres chacune des fonctions publiques qui offrent au pouvoir rglementaire la possibilit de dterminer, pour chaque grade dun corps, un certain nombre dchelons et qui lui confient le soin dorganiser les rgles davancement dchelon. Larticle 30 de la loi du 11 janvier 1984 prvoit ainsi que : La hirarchie des grades dans chaque corps, le nombre dchelons dans chaque corps, les rgles davancement dchelon et de promotion au grade suprieur sont fixs par les statuts particuliers , et son article 56 que lavancement .des fonctionnaires comprend lavancement dchelon et lavancement de grade . Lchelon dtermine la rmunration indiciaire de lagent.

2) Le systme de la carrire impliquant seulement que le fonctionnaire soit propritaire de son grade, il serait possible, sans mconnatre la Constitution, denvisager la disparition pure et simple des chelons, par modification des statuts des trois fonctions publiques. Les partisans dune telle option mettent en avant limportance de la prise en compte de lanciennet dans les mcanismes davancement et, par suite, le caractre trop linaire et galitaire des droulements de carrire.

Si elle tait retenue, cette option impliquerait, mme si elle ntait applique quaux agents entrant dans la fonction publique, de remplacer les chelons par des indemnits ou des bonifications lies lanciennet. Il nest pas envisageable, en effet, dimaginer que les avancements, au cours de la carrire dun fonctionnement, prennent uniquement la forme davancements de grade ou doccupation demplois fonctionnels (lesquels ne sont dailleurs pas gnralisables lensemble de la fonction publique). Lattractivit de la fonction publique implique que les agents puissent escompter un droulement de carrire indpendamment des

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avancements de grade, lesquels ninterviennent en gnral au mieux quau terme de 10 ou 15 ans, et de changements de corps, normalement moins frquents.

Il est donc prconis de conserver la notion dchelons, condition de maintenir ou de dvelopper certains dchelon. dispositifs spcifiques permettant de mieux grer les avancements

3) En premier lieu, la valeur professionnelle et lengagement des agents doivent tre mieux pris en compte pour les avancements dchelon (cf. proposition 6.1.6).

4) En deuxime lieu, il convient de dvelopper, pour les corps relevant des actuelles catgories A et B, les chelons fonctionnels, cest--dire dchelons ne bnficiant quaux agents occupant certaines fonctions de responsabilit. Ces chelons fonctionnels existent dores et dj pour le grade suprieur de certains corps, comme le corps interministriel des attachs, ou le corps des directeurs dtablissements sanitaires, sociaux et mdico-sociaux de la fonction publique hospitalire,

Selon la jurisprudence, les nominations l'chelon fonctionnel d'un grade ont pour effet, non de confrer leurs bnficiaires un grade ou des chelons dans un grade prvus l'article 27 de l'ordonnance du 4 fvrier 1959, mais de leur attribuer un emploi. (CE, 24 juillet 1981, Fdration autonome des syndicats de police). Il convient de sappuyer sur ce levier.

5) Enfin, il conviendrait de gnraliser aux corps de lactuelle catgorie A les chelons spciaux, qui existent dj au somme des grades de certains corps (attachs, administrateurs civils, contrle gnral conomique et financier), et qui consistent conditionner laccs ces chelons, contingents, linscription sur un tableau davancement. La jurisprudence a assimil ces chelons spciaux des grades (CE, 28 janvier 2013, Union fdrale des fonctionnaires et assimils).

6.1.6. Donner davantage de sens aux avancements dchelons

1) Larticle 57 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984 prvoit aujourdhui que lavancement dchelon, au sein de la fonction publique de lEtat, est fonction la fois de lanciennet et

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de la valeur professionnelle des fonctionnaires, telle quest dfinie larticle 17 du titre 1er du statut gnral .

Le statut particulier de chaque corps prvoit la dure de services ncessaire pour passer d'un chelon lchelon suprieur. Il est, le plus souvent, prvu une dure minimale et une dure moyenne. (sauf dans les corps de lducation nationale, o les avancements dchelon se font au grand choix , au petit choix ou l anciennet ).

Les dispositions rglementaires relatives la notation, puis lvaluation des fonctionnaires de lEtat ont toujours organis un lien entre la valeur professionnelle de lagent et la plus ou moins grande rapidit de lavancement dchelon. Ainsi, sous lempire de lancien dcret de 1959, la moiti de leffectif not pouvait bnficier dune rduction danciennet.

Aujourdhui, larticle 7 du dcret n 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions gnrales de lapprciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de lEtat prvoit quau vu de leur valeur professionnelle, il est attribu annuellement aux fonctionnaires, dans chaque corps, des rductions ou des majorations danciennet par rapport lanciennet moyenne exige par le statut du corps pour accder dun chelon lchelon suprieur. Il ne peut tre attribu chaque anne au mme agent plus de trois mois de rduction ou de majoration danciennet. Aprs avis de la commission administrative paritaire, il est rparti annuellement, entre les fonctionnaires appartenant un mme corps, un ou plusieurs mois de rduction danciennet, sur la base de 90 mois pour un effectif de 100 agents. Des majorations de la dure de service requise pour accder dun chelon un chelon suprieur peuvent, aprs avis de la CAP, tre appliques aux fonctionnaires dont la valeur professionnelle est insuffisante, par dcision du chef de service. Le nombre des mois de majoration est ajout au nombre de mois de rduction danciennet rpartir.

Certains dcrets statutaires, au demeurant de plus en plus nombreux, prvoient toutefois des dures fixes de temps pass dans lchelon infrieur ; sont concerns les administrateurs civils, les attachs d'administration de l'Etat, les conservateurs du patrimoine, les psychologues de la protection judiciaire de la jeunesse. (cette dure fixe tant justifie, sagissant du corps des attachs, devenu rcemment un corps interministriel gestion interministrielle, par labsence de commission paritaire comptente pour lensemble du corps.)

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2) Les articles 78 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 et 67 de la loi n 86-33 du 9 janvier 1986 retiennent la mme dfinition de lavancement dchelon pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalire, mais prcisent que Lavancement dchelon lanciennet maximale est accord de plein droit. Lavancement dchelon lanciennet minimale peut tre accord au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie . Le mcanisme est donc diffrent, et les dcrets portant statut particulier des diffrents cadres demplois prvoient en consquence lanciennet maximale et lanciennet minimale permettant daccder lchelon suprieur. Lavancement une anciennet intermdiaire a toutefois t admis par la jurisprudence (CE, 31 juillet 1992, Commune de Saint-Gratien).

3) La prise en compte de la valeur professionnelle de lagent pour lavancement dchelon est, dans son principe, saine et irrcusable. Toutefois, elle implique, pour les employeurs publics, une importante mobilisation de moyens en termes de gestion et de consultations, disproportionne au regard de la porte concrte du dispositif. En effet, le plus souvent, dans la fonction publique de lEtat, les gestionnaires rpartissent le bnfice des majorations danciennet selon la pratique dite du tourniquet , en veillant ce que tous les agents, tour de rle et selon une cadence rgulire, bnficient dun gain en termes davancement. Le dispositif contribue par ailleurs la lourdeur du fonctionnement des commissions administratives paritaires.

4) Plusieurs orientations paraissent alors envisageables.

a) La premire consisterait supprimer purement et simplement le mcanisme des rductions ou majorations danciennet et conduirait ce que les dures de service exiges, pour un saut dchelon, par les statuts particuliers des corps et cadres demplois, soient fixes. Cette orientation correspondrait la gnralisation du dispositif dj retenu par certains statuts particuliers (cf. supra) Lavancement dchelon serait alors fonction uniquement de lanciennet, ce qui impliquerait de modifier non seulement les statuts particuliers et le dcret relatif lvaluation des fonctionnaires de lEtat, mais galement les articles lgislatifs relatifs lavancement dchelon. Cette voie serait celle qui allgerait au maximum les tches de gestion, mais elle pourrait tre trs mal reue par lopinion publique. La gnralisation des avancements dchelon dure fixe impliquerait de pouvoir prendre en compte, dautres manires, la valeur professionnelle de chaque agent, en labsence de laquelle la carrire des

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fonctionnaires comporterait une prvisibilit et une dimension galitaire qui ne seraient comprises ni par les citoyens, ni par une partie des agents concerns.

Or, cette ambition se heurte plusieurs obstacles :

Dune part, si les avancements de grade doivent constituer en principe le moment privilgi de la prise en compte de la valeur professionnelle des agents, ils ninterviennent qu une, deux ou trois occasions au cours de la carrire dun fonctionnaire. Dautre part, les grades accs fonctionnels ne sont pas adapts une partie de la fonction publique.

Enfin, le maintien, voire le renforcement de la prise en compte de la valeur professionnelle de lagent lors de la fixation du montant de sa rmunration indemnitaire, trouve lui aussi ses limites, que ce soit sur le plan thorique (les agents qui font preuve dun rel engagement professionnel doivent tre rcompenss non seulement en termes de rmunration, mais galement en termes de carrire), ou sur le plan pratique (la part des indemnits dans le total de la rmunration ne doit pas tre excessive ).

b) La deuxime orientation consisterait simplifier le dispositif actuellement applicable, pour la fonction publique de lEtat.

Le dispositif actuel applicable dans la fonction publique de lEtat (dcret du 28 juillet 2010) permet dattribuer un agent un, deux, ou trois mois de majorations danciennet en fonction de son valuation et autorise donc, en principe, une corrlation prcise entre la valeur de lagent et lacclration de sa carrire. Il est moins rigide que le dispositif antrieur (dcret du 29 avril 2002), dans lequel la variation de la notation dun agent par rapport sa notation prcdente entranait une rduction danciennet automatique pour son avancement dchelon. Mais il na en rien allg la lourdeur des tches de gestion, ni lencombrement des CAP.

Sauf abandonner le principe des contingents de mois de rductions distribuer, lintervention des CAP semble incontournable, puisque ce qui bnficie un agent ne bnficie pas un autre. Lon peut toutefois relever que cette comptence ne rsulte pas dune obligation lgislative. Larticle 55 de la loi du 11 janvier 1984 dispose seulement que Les CAP ont connaissance des notes et apprciations ; la demande de lintress, elles peuvent

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proposer la rvision de la notation . Larticle 57, relatif lavancement dchelon, ne prvoit pas la consultation des CAP, la diffrence de larticle 58 qui, lui, concerne lavancement de grade. Cest en ralit le dcret du 28 juillet 2010, relatif aux conditions gnrales de lapprciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de lEtat qui dispose que la rpartition annuelle, entre les fonctionnaires dun mme corps, du contingent de mois de rduction danciennets, est effectue aprs avis de la CAP comptente.

Dans ces conditions, certains ministres ont simplifi le processus dattribution des rductions danciennet. Le principe retenu consiste attribuer un mois de rduction danciennet chaque agent, sous rserve du respect de lenveloppe de mois disponibles par corps, sauf aux agents dont la valeur professionnelle na pas t reconnue comme suffisante. Il nest plus possible, dans ce dispositif, de distribuer deux ou trois mois de rductions danciennet un agent. Si lenveloppe de mois rpartir est insuffisante par rapport au nombre dagents bonifier, des critres de non attribution de rduction danciennet doivent tre soumis pour avis la CAP.

La gnralisation de ce type de dispositif (par modification du dcret du 28 juillet 2010), plus simple en termes de gestion, et plus proche de celui qui prvaut pour les fonctions publiques territoriales et hospitalires, pourrait tre envisage. En dpit de son caractre un peu manichen, elle permettrait en effet de simplifier la gestion des avancements dchelon, tout en vitant que les avancements dchelon seffectuent selon le seul critre de lanciennet. Mais elle ne rsoudrait pas entirement la pratique du tourniquet et conserverait une dimension trs galitariste.

c) Aussi, une troisime orientation, consistant donner plus de flexibilit au mcanisme de rductions danciennet, parat devoir tre prconise.

Elle conviendrait :

- renforcer la slectivit du dispositif en attribuant trois mois de rduction danciennet aux seuls agents dont la valeur professionnelle a t reconnue comme particulirement remarquable, en maintenant la possibilit dune majoration danciennet pour les agents dont la valeur professionnelle nest pas suffisante, et nen attribuant ni rduction ni majoration aux autres agents ;

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- rendre flexible lenveloppe des bonifications.: Actuellement, la rpartition annuelle, entre les fonctionnaires dun mme corps, seffectue, selon le dcret du 28 juillet 2010, sur la base de 90 mois pour un effectif de 100 agents ; ce ratio annuel (qui tait gal 75 mois pour 100 agents entre 1959 et 2002) devrait tre fix, chaque anne, par dcret, pour tous les corps, ou bien, pour chaque corps, par arrt conjoint du ministre concern ou de lautorit investie du pouvoir de gestion du corps concern, dune part, et du ministre charg de la fonction publique, dautre part, aprs avis du comit technique, en fonction, notamment, du pyramidage de ce corps. - supprimer le lien qui existe actuellement entre le nombre de majorations danciennet et le nombre de rductions (les mois de majoration viennent abonder lenveloppe des mois de rduction rpartir), mais qui ne repose sur aucune logique autre que budgtaire ;

Les articles 7 et suivants du dcret du 28 juillet 2010 devraient alors tre modifis en ce sens.

5) Cette orientation ne ferait pas obstacle au maintien, voire au dveloppement des bonifications danciennet lies loccupation, pendant une dure significative, demplois localiss dans des territoires estims difficiles ou faible attractivit. Les bonifications danciennet qui sattachent aujourdhui aux emplois situs en zone urbaine sensible (un mois pour chacune des trois annes devant tre accomplies, deux mois par anne accomplie au-del de la troisime anne) apparaissent, par exemple, lgitimes. Le rcent rapport IGA/IGF/IGAS conduit par Mme Corinne Desforges tmoigne de lacuit des difficults rencontres par certaines administrations en matire daffectation. La faible attractivit de certains dpartements ou de certaines villes rsulte parfois du cot de la vie (logement notamment), dautant que lindemnit de rsidence a cess progressivement, au fil du temps, de jouer efficacement son rle.

Il convient de souligner que la jurisprudence admet parfaitement que lanciennet soit prise en compte de manire diffrencie selon les emplois occups, par le biais de bonifications danciennet. Il a ainsi t admis, par exemple, des bonifications danciennet pour rcompenser la mobilit (CE, 2 mars 1988, Fdration des syndicats gnraux de lducation nationale CFDT) ou pour des fonctionnaires ayant exerc des fonctions de chef

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dtablissement, compte tenu des responsabilits et sujtions lies de telles fonctions (CE, 17 dcembre 2003, Syndicat autonome du personnel enseignant des sciences juridiques, politiques, conomiques et de gestion des universits).

6) Enfin, sagissant des collectivits territoriales, si le principe de libre administration implique que les autorits territoriales demeurent libres de dcider du rythme et du nombre des avancements, il est prconis de substituer au mcanisme actuel davancement lanciennet minimale ou lanciennet maximale (qui conduit trs souvent, pour lautorit territoriale, retenir le premier), un mcanisme plus proche de celui de lEtat et reposant sur des dures moyennes, corriges le cas chant par des rductions ou des majorations danciennet significatives. Il en irait de mme pour la fonction publique hospitalire.

Mise en uvre : Un mcanisme davancement dchelon plus slectif et plus flexible : rduction danciennet de 3 mois ou avancement la dure moyenne ; fixation annuelle de lenveloppe des rductions danciennet, soit de faon uniforme pour tous les corps, soit en fonction des caractristiques propres de chaque corps. Ceci ncessite de modifier le dcret du 28 juillet 2010 relatif aux conditions gnrales de lapprciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de lEtat Rapprocher les mcanismes davancement dchelon dans les fonctions publiques territoriale et hospitalire du dispositif applicable aux fonctionnaires de lEtat, en modifiant les titres III et IV du statut gnral. Maintenir, voire dvelopper les bonifications danciennet afin de remdier aux difficults daffectation des fonctionnaires dans des territoires difficiles ou faible attractivit.

6.1.7. Prendre appui sur les politiques de fusion de corps (proposition n 5.5), de cration de cadres professionnels interministriels (mme proposition) et de cration de cadres professionnels trans-fonctions publiques (proposition 4.3).

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6.1.8. Ouvrir la voie une rnovation de la grille, en sappuyant sur les leviers qui viennent dtre dcrits.

1) La rnovation de la grille indiciaire devrait permettre de recrer des espaces indiciaires suffisants, autrement dit des carts accrus entre le dbut et la fin de carrire des agents, et cela pour chacun des niveaux de fonctions. Elle devrait galement se traduire par le retour des carts significatifs entre les diffrents niveaux de fonctions.

De mme, lventail de la grille indiciaire est trop resserr ; sil nest pas envisageable ni dailleurs souhaitable de retrouver lamplitude indiciaire du classement de 1948 (1 8), ni mme celui de 1987 (1 7), lon avouera que lcart constat aujourdhui (1 4,85) fait question. En effet, cet cart est celui qui spare les traitements de la dizaine de titulaires des plus hauts emplois de la haute administration du traitement de lagent qui vient dtre recrut au premier chelon du premier grade de la fonction publique. Mme si les primes viennent temprer ce constat, lon admettra que lcart nest pas excessif et quil devrait au contraire tre rouvert. Si la priorit politique est normalement, et surtout en priode de difficults conomiques, de revaloriser les plus bas salaires, ce que chacun peut comprendre, et tout dabord les hauts fonctionnaires eux-mmes, le moment devra venir de revaloriser galement le milieu et le haut de la grille des salaires..

2) Lallongement de la dure de vie professionnelle rend invitable un allongement de la dure des carrires. Laccs au deuxime grade du corps ne devrait pas, notamment, intervenir de manire trop rapide. Il importe toutefois de ne pas prvoir des droulements de carrire excessivement longs, qui nuiraient lattractivit de la fonction publique. A ce titre, des dures de trente ans apparaissent comme raisonnables.

3) La restructuration de la grille devrait ncessairement, compte tenu des impratifs et des enjeux trs lourds, sinscrire sur une priode de plusieurs annes. Elle doit permettre dintgrer une partie des actuelles rmunrations indemnitaires.

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6.2. Fixer les lignes directrices de la politique salariale

1) Les accords du 21 fvrier 2008 avaient dfini une mthodologie de la ngociation dont il ny a pas lieu de scarter pour lessentiel, en particulier en ce qui concerne le calendrier cal sur deux types dchances : Le premier serait, en principe, dtermin en fonction dun rythme triennal permettant de fixer les grandes orientations en tenant compte de la programmation budgtaire elle-mme triennale ; Le second type dchance serait constitu de points dtapes fixs selon un rythme annuel.

2) En termes de contenu, les discussions salariales ne devraient pas tre dcouples des autres chantiers transversaux incidence budgtaire (ajustements de grille, rformes indemnitaires ayant une dimension transversale, action sociale ) et pourraient sinsrer dans un contrat social triennal, ngoci dans le cadre de larticle 8 bis de la loi du 13 juillet 1983.

3) Les indicateurs de suivi des salaris devraient prendre en compte plusieurs dimensions : a) lvolution de la grille des salaires, cest--dire la valeur du point et des mesures de grille (lindicateur tant lITB - GI), b) lvolution du salaire moyen par tte (lindicateur tant le SMPT), c) les augmentations individuelles toutes causes confondues (lindicateur tant la RMPP), d) lvolution de la GIPA.

4) Si aucun retour des clauses dindexation nest envisageable, la politique salariale ne peut ignorer durablement lvolution des prix et ignorer les tendances en termes de pouvoir dachat des agents.

5) La mesure de ces volutions repose sur les 3 indicateurs qui ont t mentionns ci-dessus. Ceux-ci sont adquats mais aucun deux nest absolument synthtique et pertinent lui seul :

Lindice de Traitement Brut - Grille Indiciaire (ITB-GI) mesure limpact des mesures gnrales (volution du point dindice, relvement du minimum de traitement de la

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fonction publique et attribution de points uniformes) dune part, et de toutes les rformes statutaires intervenues sur la priode dautre part, sur le traitement indiciaire des agents titulaires des ministres. En revanche, cet indicateur nintgre aucun lment de nature indemnitaire, ni les impacts des GVT positif et ngatif

La rmunration moyenne des personnes en place (RMPP) retrace lvolution de la feuille de paye des agents prsents deux annes conscutives compltes chez le mme employeur avec la mme quotit de travail. Lvolution de la RMPP nest pas affecte par les effets des entres-sorties. Elle reflte les mesures portant sur la valeur du point, les mesures statutaires et indemnitaires, limpact des mesures davancement individuel et des promotions (GVT positif) et les autres lments susceptibles dimpacter la feuille de paye (requalification des emplois, par exemple). Lobservation de la seule RMMP peut donc tre trompeuse : un agent dont la progression salariale nest due qu ses avancements voit sa RMPP augmenter, alors mme que les avancements dont il bnficie ne font que lui maintenir son pouvoir dachat, sans lui permettre de laccrotre. Un gestionnaire qui se contenterait, sur le long terme, de ce que la RMPP de ses agents progresse laisserait ses agents drouler des carrires plates.

Le salaire moyen par tte (SMPT) correspond au salaire moyen dun agent en quivalent temps plein annualis pendant un an. Lvolution du SMPT prend en compte leffet des mouvements dentres-sorties (recrutements ; dparts dont dparts la retraite) et des modifications de structure (par exemple, modification de la qualification des agents et de leur rmunration). Leffet entres-sorties se caractrise gnralement par la diminution de la masse salariale induite par le dpart dune population ge (en fin de carrire) dont le salaire est suprieur celui des remplaants plus jeunes (en dbut de carrire). La lecture du SMPT doit donc se faire laune de ces effets de structure : on peut observer dune anne sur lautre une baisse du SMPT non pas en raison de la diminution de la rmunration individuelle des agents, mais en raison du dpart en nombre important des salaris les mieux pays, remplacs par de jeunes diplms en dbut de carrire.

Il est donc ncessaire de suivre ces 3 indicateurs conjointement. Il est galement ncessaire de pouvoir les amliorer.

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LITB-GI, qui couvre actuellement la seule fonction publique de lEtat, doit tre tendu aux deux autres fonctions publiques, pour permettre un suivi transversal des rmunrations dans les trois fonctions publiques.

La RMPP, qui couvre aujourdhui les 3 fonctions publiques, doit couvrir galement le secteur marchand, afin de faciliter les comparaisons entre public et priv. La rpartition de la RMPP par ministre devrait tre disponible galement.

En outre, il serait opportun de pouvoir, dans un proche avenir, de disposer dune dcomposition du glissement - vieillissement - technicit dans les 3 fonctions publiques en distinguant les avancements de grade ou les changements de catgorie et les autres volutions notamment les changements dchelon.

6) Il est essentiel de poser comme principe quen matire de rmunration, la fonction publique na vocation ni tre privilgie, ni tre dcroche par rapport au secteur priv. Dans cette perspective, la politique salariale de la fonction publique ne peut reposer sur le seul outil indemnitaire (au risque de dgrader le taux de remplacement des retraites des fonctionnaires), sur les seules mesures catgorielles (au risque de dstructurer la grille et de crer des ingalits), non plus que se borner la prise en compte des avancements (sans quoi les agents auraient des carrires plates, les avancements ne servant qu maintenir le pouvoir dachat). Il est donc indispensable de souligner que, dans la dure, pour faire vivre une grille de rmunration de la fonction publique cohrente et assurer une politique salariale responsable, des mesures gnrales sont ncessaires. Le gel du point en vigueur depuis 2010 est tout fait lgitime dans le contexte budgtaire actuel, mais il ne saurait tenir lieu de boussole unique en matire de politique salariale.

7) Enfin, si les ngociations triennales, on la dit, devraient avoir pour vocation dapprhender lensemble des lments affectant de faon transversale la situation des fonctionnaires, ces ngociations ne devraient pas tre le ple de convergence de toutes les politiques de fonction publique : dune part, certains chantiers mritent dtre traits en tant que tels (hygine et scurit, formation, droits sociaux )

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dautre part, certaines actions appellent une approche plus dcentralise afin dapprhender les spcificits de chacune des trois fonctions publiques ou encore les finalits des diffrentes politiques ministrielles.

Mise en uvre : 6.2.1. Ecarter toute forme dindexation mais suivre lvolution gnrale du pouvoir dachat de sorte que les fonctionnaires ne soit ni favoriss ni dcrochs par rapport aux salaris du secteur priv.

6.2.2. Utiliser conjointement, et sans en privilgier aucun, les trois indicateurs salariaux de la fonction publique.

6.2.3. Poursuivre lamlioration de ces indicateurs salariaux de la fonction publique (extension de lITB-GI la FPT et la FPH) et tendre la mesure de la RMPP la sphre prive pour favoriser les comparaisons.

6.2.4. Recourir aux diffrents leviers dune politique salariale dynamique et responsable : rmunration indemnitaire, mesures catgorielles de grille, mais aussi mesures gnrales.

6.2.5. Conserver aux divers employeurs publics une marge de ngociation salariale propre.

6.2.6. Dans le cadre de ces lignes directrices, rechercher la conclusion avec les organisations syndicales dun contrat social triennal , sur le fondement de larticle 8 bis de la loi du 13 juillet 1983 ; ce contrat social triennal porterait sur les grandes orientations salariales et les autres chantiers transversaux incidence budgtaire (ajustements de grille, rformes indemnitaires ayant une dimension transversale, action sociale ) ; un point dtape serait dress annuellement avec les organisations syndicales.

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6.3. Revoir les modalits de prise en compte du SMIC

1) Selon un principe gnral du droit (dgag par CE Sect. 23 avril 1982, Ville de Toulouse c/ Mme Aragnou, n36851), la rmunration dun agent public ne saurait tre infrieure au SMIC fix par le code du travail. La pratique, dans la fonction publique, a consist jusqu prsent assurer que le minimum de traitement indiciaire brut (1er chelon de la catgorie C) soit suprieur ou gal au montant du SMIC.

2) Dans un contexte conomique et budgtaire normal, cest gnralement laugmentation de la valeur du point dindice qui assure au bas de la grille de rester au moins au niveau du SMIC. Mais, du fait de la faiblesse des revalorisations du point dindice depuis une dizaine dannes, et de son gel depuis juillet 2010, il a fallu procder autrement et il a t assur ces dernires annes une quivalence entre le minimum de traitement indiciaire brut et le SMIC, au moyen dun relvement continu du bas de la grille.

3) Cette politique dalignement systmatique est problmatique plus dun titre. Elle contribue la dstructuration de la grille en resserrant chaque anne lcart entre le bas de la grille de la catgorie C et celui des catgories B et A. A cadre juridique et pratique inchang, cette politique conduira, dici 2017, aligner le bas de la grille de la catgorie A sur le SMIC. En outre, le relvement du bas de la grille reprsente un cot considrable de 650 M par an pour les trois fonctions publiques, dont 130 M pour la seule fonction publique de lEtat.

4) Enfin, lalignement du minimum de traitement indiciaire sur le SMIC est critiquable en ce quil retient pour les fonctionnaires une assiette de vrification du SMIC diffrente de celle des salaris du secteur priv. En effet, cette mthode ne tient compte que du traitement indiciaire des fonctionnaires et aucunement de la part indemnitaire de leur rmunration, alors que cette part peut tre significative. Il en rsulte que beaucoup de fonctionnaires au minimum de traitement indiciaire ont en ralit une rmunration totale suprieure, voire nettement suprieure au SMIC. Or, sil ny a aucune raison que les fonctionnaires soient dfavoriss par rapport aux salaris, il ny a aucune raison non plus pour quils soient favoriss.

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Il serait donc opportun de ne plus comparer au SMIC le seul traitement indiciaire minimal, mais de tenir compte, dans la comparaison, des indemnits verses en contrepartie dun travail effectif. La dfinition des primes entrant en compte dans lassiette de comparaison entre rmunration de lagent public et SMIC aurait vocation assurer une homognit de traitement entre agents publics et agents privs, en excluant notamment un certain nombre dlments de rmunrations qui ne constituent pas la rmunration habituelle de lagent.

En effet, pour un salari priv, il est tenu compte de toutes les rmunrations correspondant un travail effectif, soit le salaire de base, ainsi que les majorations diverses et les avantages en nature ayant le caractre de complment de salaire. En revanche, les sommes verses titre de remboursement de frais, les majorations pour heures supplmentaires et la prime de transport ne sont pas inclues dans lassiette de vrification du SMIC.

Il sagirait donc, pour les fonctionnaires, de comparer dsormais au SMIC non plus le seul traitement indiciaire mais aussi les indemnits verses en contrepartie dun travail effectif.

5) Ce changement quant aux modalits de prise en compte du SMIC ncessiterait, compte tenu des grandes disparits des taux de primes entre agents, de ne plus prendre en compte lvolution du SMIC en rehaussant le minimum de traitement indiciaire, mais plutt de laisser jouer le mcanisme dindemnit diffrentielle prvu par le dcret n91-769 du 2 aot 1991, en le modifiant pour inclure dans lassiette de vrification du SMIC les indemnits qui viennent dtre listes ( lheure actuelle, ce mcanisme compense lcart du traitement brut au SMIC brut). Ce mcanisme dindemnit diffrentielle na t utilis que de faon trs limite depuis une dizaine dannes, mais il pourrait devenir la garantie de droit commun quun agent public peroit une rmunration au moins gale au SMIC, tant entendu quil devrait jouer comme clause de sauvegarde , cest--dire lorsque le contexte budgtaire ne permet pas de mesures de revalorisation assurant une progression suffisante des traitements les plus bas.

6) Il ne semble, en revanche, pas souhaitable de raisonner en termes, non pas de SMIC brut, mais de SMIC net. Cette hypothse a pu tre avance en raison de ce que le taux de charges salariales pour les fonctionnaires est aujourdhui plus faible que pour les salaris du priv, ce qui aboutit concrtement ce que le SMIC net des fonctionnaires soit suprieur celui des salaris du priv. Mais, outre que le SMIC net na pas de contenu juridique

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vritable, le code du travail ne connaissant que le SMIC brut, prendre en compte le SMIC net prsenterait plusieurs inconvnients srieux :

cela naurait dintrt que temporairement puisque, du fait de la rforme des retraites de 2010, les taux de cotisation retraite applicables la fonction publique sont appels rejoindre ceux du secteur priv dici 2020 ;

cela serait trs difficile mettre en uvre concrtement, car supposant un suivi par les services de paye de lvolution des taux de cotisations sociales dans le secteur priv ;

il existe des diffrences de rgime applicables entre fonctionnaires et secteur priv justifiant lcart de cotisation, en particulier en ce qui concerne lassurance-chmage.

Mise en uvre : Lorsque le contexte budgtaire ne permet pas que des mesures gnrales suffisent assurer une progression suffisante des traitements les plus bas, laisser jouer le mcanisme dindemnit diffrentielle du dcret n91-769 du 2 aot 1991 ainsi modifie, plutt que de relever le bas de la grille pour aligner le minimum de traitement indiciaire sur le SMIC. Modifier le dcret n91-769 du 2 aot 1991 pour inclure dans lassiette de comparaison entre rmunration de lagent public et SMIC, outre le traitement indiciaire, les indemnits correspondant un travail effectif.

6.4. Assurer la transparence indemnitaire dici fin 2014 et engager un mouvement de simplification et dharmonisation dans la fonction publique de lEtat

On constate aujourdhui, ainsi quil a prcdemment t expos, une vritable drive des rgimes indemnitaires de la fonction publique de lEtat. Rappelons que lon compte lheure actuelle pas moins de 1700 rgimes indemnitaires.

Une telle multiplicit de rgimes pose un triple problme. Elle est, tout dabord, source de complexit et son cot de gestion en est augment. Elle nuit, ensuite, la lisibilit du systme

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indemnitaire : se multiplier, les indemnits perdent de leur sens, certaines deviennent en ralit des substituts de rmunration indiciaire, et les dispositifs se chevauchent, plusieurs outils indemnitaires poursuivant le mme but. Enfin, dans la perspective de la mise en place de loprateur national de paie (ONP), il est indispensable de simplifier et de rationaliser le systme, sous peine de sexposer de srieux risques de rupture. La diminution du nombre de rgimes indemnitaires est donc une priorit.

Par ailleurs, il existe des diffrences - et de fortes ingalits - indemnitaires entre les employeurs de lEtat. Si lon ne dispose pas, ce jour, dlments chiffrs suffisamment gnraux et prcis, on peut, sans risque derreur, estimer que la part des primes dans la rmunration des agents, niveau hirarchique quivalent, peut varier du simple au double dun ministre lautre. De telles divergences indemnitaires ne sont pas acceptables : si des diffrences quant aux conditions dexercice dun emploi (responsabilit, expertise, sujtions) peuvent lgitimement fonder des diffrences indemnitaires, le seul critre du ministre daffectation ne saurait tre pertinent.

Il importe donc, pour lancer un mouvement de simplification et dharmonisation indemnitaire, de commencer par tablir une analyse approfondie du paysage indemnitaire, afin de pouvoir, sur cette base, engager la rforme.

En outre, engager un tel chantier de remise plat du systme indemnitaire serait loccasion de lui redonner du sens. Il sagirait, tout dabord, de supprimer la partie des indemnits verses, aprs service fait, indpendamment des fonctions exerces par un agent. De telles indemnits, qui servent en ralit de substitut au traitement principal, nont en effet gure de sens. Mais il sagirait aussi, ensuite, de transformer certains des outils indemnitaires actuels qui, pertinents dans leur principe, nen ont pas moins aujourdhui de rels problmes de mise en uvre. Ce second axe de rforme des rgimes indemnitaires pourrait tre suivi indpendamment des axes prcdemment esquisss, mais cest bien dans le cadre plus large dun chantier global de refonte des rgimes indemnitaires quil serait le plus opportun de laborder, une partie du cot de cette rforme tant gage par la suppression dune partie des indemnits purement factices.

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Mise en uvre : Dici fin 2014, dresser un panorama complet du paysage indemnitaire, et, en particulier des diffrences indemnitaires existant entre les diffrents employeurs publics de lEtat, au premier rang desquels les diffrents ministres. Rendre public ce panorama indemnitaire. Engager sur cette base un chantier de simplification et dharmonisation indemnitaire. Le but de ce chantier serait quadruple : rduction du nombre de rgimes indemnitaires ; harmonisation interministrielle des rgimes ; suppression des outils indemnitaires dpourvus de sens ; prservation, en les rnovant, des outils indemnitaires rpondant lexercice de responsabilits particulires, des sujtions particulires lagent, ou qui sont modulables en fonction de la qualit du travail.

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LISTE DES PROPOSITIONS


1. Fixer le cap, donner du sens laction publique.

1.1. Des assises nationales du service public, occasion pour les plus hautes autorits de notre pays dexposer la stratgie et la politique du Gouvernement.

1.2 Des assises rgionales, rassemblant responsables et cadres des trois fonctions publiques de chaque rgion autour de la ministre, accompagne chaque tape dun ou deux ministres, permettant de ponctuer la dmarche sur le terrain et denrichir le pilotage des grands chantiers.

1.3. Des consultations ouvertes sur internet sur des thmes choisis, faisant lobjet dun suivi rgulier.

1.4. Une communication adapte (journal des Assises du service public, site internet).

1.5. Une structure de pilotage clairement identifie, dans laquelle la place de la DGAFP serait raffirme, pour mettre en uvre la stratgie du Gouvernement.

2. Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics.

2.1 Gnraliser les chartes de dontologie et les rfrents dontologiques. o Rendre obligatoires, dans toutes les administrations de lEtat, les chartes de dontologie et inciter les collectivits territoriales ainsi que les tablissements publics employant des agents relevant de la fonction publique hospitalire se doter de tels documents (qui ne concerneraient pas les professions de sant dj soumises des rgles dontologiques propres). o Garantir le droit de tout agent sadresser un rfrent dontologique.

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o Veiller ce que les programmes de formation des coles administratives accordent toute sa place la dontologie professionnelle.

Rendre plus transparents et plus objectifs les recrutements de contractuels ainsi que les recrutements, sans concours, de fonctionnaires de catgorie C. o Adopter tant pour la fonction publique de lEtat que pour la fonction publique territoriale un dcret organisant la procdure de recrutement sans concours de fonctionnaires de catgorie C. o Insrer dans les dcrets relatifs aux agents non titulaires des trois fonctions publiques des dispositions encadrant la procdure de recrutement de contractuels.

2.3 Une bonne information du public sur le suivi des chartes de dontologie et lexercice du pouvoir disciplinaire dans les trois fonctions publiques. o Mettre en place des outils complets et homognes de mesure, par la DGAFP, la DGCL et la DGOS, de la mise en uvre des procdures disciplinaires dans les trois fonctions publiques. o Un rapport annuel rendu public.

2.4. Une valuation quinquennale de la dure et de lamnagement du temps de travail dans les trois fonctions publiques.

2.5. Garantir la transparence et la rgularit des rgimes indemnitaires et procder leur audit, tous les cinq ans, dans les trois fonctions publiques.

3. Amliorer la gouvernance de la fonction publique.

Une prospective de lemploi public.

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o Conduire priodicit rgulire, en principe quinquennale, et sous lgide du Commissariat gnral la stratgie et la prospective, une rflexion prospective sur laction publique et la fonction publique un horizon de 15 ans (volution du service public, rle des diffrentes collectivits publiques, volution des missions et des modes dexercice des professions, volution dmographiques, besoins nouveaux), en concertation avec les lus, les organisations syndicales, et les acteurs de la socit civile. o Dbattre priodiquement, au sein du Conseil commun de la fonction publique, des plans daction de moyen terme mener, notamment en matire de formation des agents, de modalits dexercice des professions, dorganisation du travail. o Dvelopper les dmarches de gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences. o Prvoir un dbat annuel prospectif au sein des comits techniques ministriels, territoriaux et hospitaliers. o Renforcer, dans les tudes dimpact accompagnant les projets de lois, lanalyse des consquences du texte en termes demploi public, en particulier en ce qui concerne les qualifications et les besoins de formation. o Actualiser le volet emploi public des tudes dimpact une fois les lois votes, afin de mettre en perspective lvolution des besoins rsultant des amendements vots par le Parlement.

Mieux associer les employeurs publics la prparation des dcisions et ngociations.

o Inscrire dans la loi que les ngociations salariales auxquelles participent les organisations syndicales de fonctionnaires sont conduites par le

Gouvernement, aprs consultation des reprsentants des administrations de lEtat, des employeurs publics territoriaux et des employeurs publics hospitaliers , en modifiant larticle 8 bis du titre Ier du statut gnral.

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o Utiliser le comit de pilotage des DRH comme une instance de concertation entre employeurs de lEtat, ce comit tant runi avant toute ngociation sociale, afin de coordonner les positions des diffrentes administrations. o Examiner les modalits de la reprsentation des collectivits territoriales dans les ngociations sociales la lumire des projets de loi de dcentralisation et de la loi du 17 octobre 2013 portant cration dun Conseil national dvaluation des normes. o Examiner les modalits de la reprsentation des tablissements publics de sant dans les ngociations sociales, la lumire du nouveau statut dtablissement public de lEtat, qui rsulte de la loi HPST du 21 juillet 2009.

3.3 Un Conseil commun de la fonction publique plus stratgique et prospectif.

o Faire du Conseil commun de la fonction publique une instance de discussion stratgique. o Dbattre au sein du Conseil commun de la fonction publique, en lien avec la rflexion prospective conduite priodiquement, des plans daction de moyen terme mener, notamment en matire de formation des agents, de modalits dexercice des professions, dorganisation du travail. o Prvoir, lorsquune rforme a vocation tre dcline dans plusieurs fonctions publiques, un rapport annuel au conseil commun sur le dploiement de cette rforme. o Prvoir, au sein du Conseil commun de la fonction publique, un dbat annuel sur les cadres professionnels communs plusieurs fonctions publiques et les statuts demploi communs aux trois fonctions publiques (cf. mesures n 4.3 et 4.4). o Donner au Conseil commun de la fonction publique comptence pour connatre des projets de textes relatifs au titre Ier du statut gnral des fonctionnaires et le dcharger, au profit des conseils suprieurs, de ses autres missions consultatives sur les projets de textes. Cela ncessite de modifier

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larticle 9 ter de la loi du 13 juillet 1983, ainsi que larticle 2 du dcret du 30 janvier 2012.

3.4. Instituer, au sein du Conseil suprieur de la fonction publique de lEtat (CSFPE), un collge des employeurs de lEtat, et modifier en consquence larticle 13 de la loi du 11 janvier 1984 ainsi que larticle 5 du dcret n 2012-225 du 16 fvrier 2012, afin que doit dsormais recueilli lavis des reprsentants des organisations syndicales, dune part, et celui des reprsentants de ladministration, dautre part.

3.5. Confier au dpartement des tudes et des statistiques de la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP) une fonction dintgration des donnes statistiques concernant non seulement lEtat, mais galement les collectivits territoriales et les tablissements de la fonction publique hospitalire.

4. Poursuivre la rnovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction publique.

4.1 Une bourse commune de lemploi public .

o Crer un portail internet unique qui intgre ou fdre les portails existants de bourse et les complte pour permettre davoir connaissance de tous les emplois publics vacants chaque instant. o Dsigner la DGAFP comme chef de file et, le cas chant, crer un groupement dintrt public (GIP) pour suivre et administrer la bourse, ce GIP pouvant alors tre compos des diffrents partenaires concerns (Etat, Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), centres de gestion de la fonction publique territoriale fdrs par la Fdration nationale des centres de gestion, Fdration hospitalire de France, Ple Emploi).

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o Poser une obligation de dclaration et de publication des vacances laquelle seraient assujettis tous les services de lEtat, les centres de gestion de la FPT et les tablissements hospitaliers. Une telle obligation pse dj, en vertu de lart. 41 de la loi du 26 janvier 1984, sur les collectivits territoriales, qui doivent informer les centres de gestion de toute vacance de poste, et sur les autorits investies du pouvoir de nomination dans la fonction publique hospitalire, qui doivent, en vertu de larticle 36 de la loi n86-33, informer lautorit administrative comptente de lEtat des vacances de postes. Il sagirait donc dtendre cette obligation aux services de lEtat, et de faire remonter toutes les dclarations au GIP gestionnaire du portail internet.

4.2. Un rpertoire commun des emplois permettant dharmoniser les rpertoires demploi existant dans les diffrentes fonctions publiques.

4.3 Des cadres professionnels communs pour certaines professions trans-fonctions publiques .

Larticle 13 de la loi du 13 juillet 1983 serait modifi pour autoriser linstitution, par dcret en Conseil dEtat, de cadres professionnels communs deux ou trois fonctions publiques Ces cadres professionnels trans-fonctions publiques ont vocation runir, en les fusionnant, les corps ou cadres demploi qui, bien que relevant de fonctions publiques diffrentes, correspondent aux mmes professions. Les dcrets instituant les cadres professionnels pourraient droger, aprs avis des conseils suprieurs concerns, certaines des dispositions du statut gnral qui ne correspondraient pas aux besoins propres de la gestion de ces cadres professionnels. Au sein dun cadre professionnel, les fonctionnaires serviraient en situation normale dactivit. Ils seraient donc directement affects sur un emploi de lune des fonctions publiques concernes. Les mouvements sopreraient par mutation, y compris entre deux fonctions publiques.

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Au sein dun cadre professionnel, le fonctionnaire serait rgi par la loi du 13 juillet 1983, titre subsidiaire par la loi rgissant la collectivit publique qui lemploie (titres II, III ou IV), et par les dispositions du statut particulier. Pour les fonctionnaires appartenant ces cadres professionnels, les rgimes indemnitaires resteraient fixs par les rgles rgissant la collectivit publique employeuse. Chaque collectivit employeuse resterait galement libre de dcider des avancements des fonctionnaires affects en son sein. Les fonctionnaires appartenant un cadre professionnel seraient recruts par un concours unique. Le nombre de postes ouverts au concours serait gal la somme des besoins de chaque fonction publique concerne par le cadre professionnel. Le concours serait financ par chaque fonction publique au prorata des postes dont elle a demand louverture. Les formations seraient communes ou comporteraient des cycles communs. Les fonctionnaires recruts dans un cadre professionnel trans-fonctions publiques choisiraient, par ordre de mrite, la fonction publique dans laquelle ils dbuteraient leur carrire. Ils sengageraient rester dans leur premier poste durant 3 ans. Il ne serait cr ni commission administrative paritaire commune, ni organe de gestion commun. En revanche le Conseil commun de la fonction publique procderait chaque anne un suivi gnral de la gestion des cadres communs et des questions de principe qui pourraient apparatre.

4.4. Des statuts demploi communs trans-fonctions publiques pour certaines spcialits.

La loi reconnatrait la possibilit de crer, par dcret en Conseil dEtat, des statuts demplois communs aux trois fonctions publiques et ouverts aux militaires, pour les fonctions transverses spcialises. La dcision dimplanter des emplois de ce type relverait naturellement de chaque ministre, tablissement public ou collectivit territoriale. Les agents seraient dtachs dans un statut demploi commun pour une dure de 3 ans renouvelable deux fois.

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4.5. Lever les derniers obstacles la mobilit entre les trois fonctions publiques.

o Rduire le cot demploi des fonctionnaires de lEtat dtachs dans les deux autres fonctions publiques.

4.6. Restaurer la souplesse du dtachement.

o Abroger les dispositions lgislatives qui prvoient que le fonctionnaire rintgr dans son corps dorigine aprs un dtachement conserve le grade et lchelon dont il avait pu bnficier durant son dtachement (9e alina de larticle 45 de la loi n 84-16 ; 2e et 3e phrases du 2e alina de larticle 67 de la loi n84-53 ; 2e alina de larticle 55 de la loi n86-33).

4.7. Renforcer les changes de fonctionnaires au sein de lUnion europenne.

4.8. Mieux encadrer les possibilits de recours des non titulaires.

o Affirmer dans la loi, pour les trois fonctions publiques, que le recrutement de contractuels pour occuper des emplois permanents du niveau de lactuelle catgorie A nest possible que sous rserve quaucun fonctionnaire nait pu tre recrut. o Crer un centre de gestion des agents non titulaires des autorits administratives indpendantes et des tablissements publics administratifs de lEtat, pour les structures aux effectifs rduits. o Ne pas exclure, aprs avoir men une valuation, de reconduire les dispositifs de recours lintrim, plutt que de laisser se reconstituer des effectifs trop nombreux de contractuels dure dtermine.

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5. Dvelopper les responsabilits et mieux grer les ressources humaines dans la fonction publique de lEtat.

5.1. Dfinir des primtres ministriels administratifs stables, partir des champs de comptence des secrtaires gnraux de ministres.

o Etablir par dcret des primtres ministriels administratifs, un tel primtre tant dfini comme l'ensemble des services dont un mme secrtaire gnral coordonne l'action. o Instituer un comit technique ministriel par primtre ministriel administratif. o Confier au secrtaire gnral la prsidence du comit technique ministriel, le ou les ministres chargs des dpartements ministriels conservant la possibilit de prsider.

5.2. Constituer

les

secrtariats

gnraux

et

les

grandes

administrations

oprationnelles de lEtat en centres de responsabilit et de gestion.

o Dfinir par dcret en Conseil dEtat des centres de responsabilit et de gestion auxquels les corps de fonctionnaires sont directement rattachs. o Chaque centre de responsabilit et de gestion, plac sous lautorit dun secrtaire gnral de ministre, dun directeur gnral ou dun directeur, recruterait, nommerait et grerait les fonctionnaires des corps qui lui sont rattachs. o Le statut particulier de chaque corps de fonctionnaires prciserait le centre de responsabilit et de gestion auquel il est rattach. o Au sein dun primtre ministriel administratif pourraient exister un ou plusieurs centres de responsabilit et de gestion. Par exemple, au sein dun ministre, certains corps, spcifiques telle ou telle direction oprationnelle, seraient rattachs au directeur dadministration centrale concern, tandis que dautres, plus transversaux, seraient rattachs au secrtaire gnral du ministre.

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5.3. Clarifier par dcret

la rpartition des responsabilits et comptences entre

secrtaires gnraux, dune part, et directeurs gnraux et directeurs, dautre part.

5.4. Mener lgard des cadres suprieurs et dirigeants de la fonction publique de lEtat une politique reposant sur lexercice de responsabilits, le

professionnalisme et les capacits danimation.

o Faire vivre le vivier de futurs cadres dirigeants actuellement en cours de constitution. o Mettre en place un cycle de formation des cadres suprieurs et en faire une condition daccs aux emplois fonctionnels de direction de lEtat. o Objectiver les critres et procdures de nomination dans certains emplois

5.5. Relancer la politique de fusion des corps, crer dans certains cas des commissions administratives paritaires communes et dvelopper les corps interministriels gestion ministrielle, en en faisant des cadres professionnels interministriels .

o Relancer et mener bien le processus de fusion des corps, en particulier pour les corps relevant des actuelles catgorie A et B. o Crer des CAP communes pour les corps, faibles effectifs, ne pouvant tre fusionns, relevant du mme niveau de fonctions et du mme primtre ministriel administratif. o Conforter les actuels CIGEM, renomms cadres professionnels

interministriels en assurant, court terme, une harmonisation indemnitaire sur la base de critres exclusivement fonctionnels. o Crer de nouveaux cadres professionnels interministriels .

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5.6. Trouver les voies et moyens de vritables politiques de personnels grce des directives de gestion permettant dencadrer la dconcentration et de dvelopper les affectations sur profil.

o Dfinir, au moyen de lignes directrices de gestion, les conditions dans lesquelles les autorits dconcentres prennent leurs dcisions en matire de gestion des personnels, ces autorits restant libre dy droger pour tenir compte de situations particulires. o Dfinir des affectations sur profils chaque fois que cela est ncessaire, au moyen de ces lignes directrices.

5.7. Dconcentrer la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de lEtat, notamment dans les grandes administrations, riges en centres de responsabilit et de gestion.

o Elaborer une doctrine administrative cohrente en ce qui concerne les axes de laction administrative et leur articulation respective : le dveloppement des responsabilits ; les voies, moyens et limites de la dconcentration de la gestion ; le bon usage de la mutualisation ; la professionnalisation des fonctions RH.

o Pour les actes de gestion des personnels autres que les mutations, y compris ceux impliquant de prendre en compte les mrites respectifs des agents.

Rechercher,

pour

chaque

administration,

un ou

chelon

dconcentr selon

(interrgional,

rgional,

interdpartemental

dpartemental

ladministration concerne) pertinent pour la dconcentration de la gestion des

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ressources humaines et pour lequel leffectif de chaque corps est au moins gal 50 agents.

- Dlguer, autant que possible, cet chelon dconcentr les pouvoirs de gestion des personnels, y compris ceux impliquant de prendre en compte les mrites respectifs des agents, et crer cet effet, au niveau de cet chelon dconcentr une commission administrative paritaire propre chaque corps, en premier lieu pour toutes les administrations hors du primtre de la Rate (Education nationale, Police, Finances publiques, Dfense, etc.), qui obissent une logique dorganisation ministrielle et nationale et dont les effectifs, sur le terrain, sont nombreux.

o Pour les mutations : - Crer, dans chaque rgion, des CAP communes plusieurs corps (le regroupement pouvant tre soit par niveau, soit par profession), comme lautorise le deuxime alina de larticle 14 du titre II du statut gnral. Ces CAP auraient comptence pour se prononcer sur les mutations infra rgionales, autorisant ainsi la dconcentration au niveau rgional des mutations internes la rgion.

- Conserver au niveau central, les pouvoirs de gestion relatifs aux mutations interrgionales. Pour ces mutations, la CAP nationale propre chaque corps garderait sa comptence.

- Organiser, pour tous les agents, les mutations en deux phases successives. Un premier tour de mutation concernerait les mutations interrgionales, les dcisions de gestion tant prises au niveau central. Puis un deuxime tour concernerait les mutations infrargionales, les dcisions tant prises au niveau rgional. Les plateformes rgionales dappui la gestion des ressources humaines (PFRH) seraient charges de coordonner la phase de mutations

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infrargionales, notamment en ce qui concerne les calendriers de mutations de chaque corps.

5.8 Penser ladministration territoriale de lEtat (primtre REATE) comme un centre de responsabilits.

o Affirmer le rle des prfets dans les procdures de nomination des directeurs rgionaux et dpartementaux. Le dcret n 2009-360 du 31 mars 2009 relatif aux emplois de direction de ladministration territoriale de lEtat prvoit une consultation des prfets concerns pralablement la nomination des directeurs rgionaux et directeurs rgionaux adjoints, dune part (article 10), des directeurs dpartementaux et directeurs dpartementaux adjoints, dautre part (article 12). Il convient que cet avis pralable du prfet soit pris en considration. Or aujourdhui, si cest le plus souvent le cas en ce qui concerne lchelon dpartemental, il est malheureusement frquent que la procdure, pour les directeurs rgionaux, reste assez formelle. Par ailleurs, lorsquun emploi de direction de ladministration territoriale de lEtat est vacant, le prfet concern dfinirait, en amont de la nomination et pralablement sa consultation, un profil pour le poste pourvoir. Ces procdures permettant dassocier les prfets la procdure de choix de leurs principaux collaborateurs auraient naturellement vocation sappliquer la sphre Rate mais aussi et sans doute encore plus encore au sein mme du ministre de lintrieur, pour la nomination des chefs de service territoriaux de scurit publique. o Prvoir que le prfet, aprs consultation du collge des chefs de service, donne un avis sur les avancements, notamment de grade, des cadres des services dconcentrs placs sous son autorit. Le pouvoir de gestion de ces agents resterait donc entre les mains de lautorit ministrielle centrale laquelle ils sont rattachs, mais le prfet de rgion se verrait octroyer la possibilit de donner un avis pralable toute dcision davancement concernant ces agents. Une telle procdure davis du prfet sur les avancements existe dores et dj pour les chefs de service dconcentrs (article 31 du dcret n2004-374 du

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29 avril 2004), mais il semble opportun de ltendre en premier lieu aux cadres des services dconcentrs de lEtat. o Harmoniser, pour les agents du primtre Rate, les rgles relatives au temps de travail, aux conditions de travail et laction sociale. o En matire indemnitaire, aller, pour les agents du primtre Rate, vers une harmonisation des rgimes, dans toute la mesure o cela est compatible avec les impratifs de gestion des ressources humaines de chaque ministre. A cet gard, il faut souligner que le dveloppement des cadres professionnels interministriels (proposition 5.5) devrait contribuer cet objectif puisquil se traduira ncessairement par une harmonisation indemnitaire. Il est rappel en effet quen vertu de lavis dassemble gnrale du Conseil dEtat des 28 et 29 mai 2009 (n382741), le seul critre du ministre daffectation ne peut fonder une diffrence de rgime indemnitaire au sein dun corps interministriel, ce qui impose dharmoniser, dans les cinq ans qui suive la cration du corps, la situation indemnitaire des agents selon une approche fonctionnelle et non ministrielle. o Raliser une valuation, fin 2014 au plus tard, de la mise en uvre des dcisions n 30, 31 et 32 du Comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Le comit interministriel pour la modernisation de laction publique du 17 juillet 2013 a dcid de ne pas lancer de nouvelle rorganisation des services de ladministration territoriale de lEtat mais plutt de se concentrer sur lamlioration de son fonctionnement concret. Dans cette perspective, des dcisions ont t prises en ce qui concerne larchitecture budgtaire de lEtat : dsignation des prfets de rgion comme responsables de budgets oprationnels de programme (BOP) grs par les services placs sous leur autorit (n30), modification du calendrier du dialogue de gestion entre administration centrale et services dconcentrs (n31), simplification de la cartographie des programmes et des BOP (n33). Il sera ncessaire, lorsque ces dcisions auront t mises en uvre dvaluer dans quelle mesure elles auront permis de surmonter les difficults que cause aujourdhui ladministration territoriale de lEtat larchitecture budgtaire.

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5.9. Revaloriser les commissions administratives paritaires en les concentrant sur des missions essentielles.

o Confier aux CAP une mission de suivi des volutions des missions, qualifications et besoins de formations des corps de fonctionnaires. Ceci ncessite une modification de larticle 14 de la loi du 11 janvier 1984 et de larticle 25 du dcret n82-451 du 28 mai 1982. o Lutter contre la drive coutumire en vitant de soumettre avis des CAP des actes de gestion que les textes nimposent pas de lui soumettre. o Prvoir que les actes relatifs la rintgration dun agent aprs dtachement, relatifs au dtachement dun agent, et relatifs aux mutations (hormis le cas o est dress un tableau de mutation) ne sont soumis la CAP quen cas de demande en ce sens soit du fonctionnaire soit des organisations syndicales. Ceci ncessite de modifier les articles 60 de la loi du 11 janvier 1984 et 25 du dcret n82-451 du 28 mai 1982. o Dbattre en CAP des ventuels critres retenus pour dcider des mutations. o Dbattre en CAP, annuellement, dun bilan des mobilits des agents. o Publier chaque anne, dans le bilan social des ministres, les indicateurs de suivi des CAP (nombre de sances, dure des sessions, effectifs en jours-agents consacrs par ladministration leur prparation et leur tenue).

5.10. Mieux prvoir et accompagner les restructurations des services.

o Concevoir, quand une restructuration est envisage, un plan daccompagnement des mobilits et des mutations. o Prvoir, dans le titre II du statut gnral des fonctionnaires, un dispositif daffectation doffice pour le fonctionnaire dont lemploi est supprim, en complment des priorits de recrutement prvues par le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et

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obligations des fonctionnaires. Il sagirait dintroduire dans la loi du 11 janvier 1984 un article 62 bis ainsi rdig : Si, dans un dlai raisonnable eu gard la nature de lemploi supprim et au grade du fonctionnaire affect sur cet emploi, ladministration nest pas en mesure, faute demploi disponible, de faire jouer les priorits daffectation ou de dtachement prvues aux derniers alinas des articles 60 et 62, elle propose au fonctionnaire au moins trois emplois vacants correspondant son grade et laffecte dans celui de ces emplois que le fonctionnaire choisit. o Doter ladministration des moyens daccompagner les mutations des fonctionnaires affects doffice suite une restructuration (formation, aide financire la mobilit, recherche de logement, travail du conjoint).

6. Dfinir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualit.

6.1 Repenser les structures des carrires et des classifications dans la perspective dune rnovation de la grille.

6.1.1 Caractriser chaque corps ou cadre demploi par un niveau de fonctions qui correspondrait, selon le cas, soit au diplme dtenu, soit la nature des missions et des responsabilits exerces.

6.1.2. Mettre en place pour chaque corps ou cadre demploi deux paliers de recrutement, le premier pour les personnes sans exprience professionnelle, le second pour celles ayant acquis une exprience professionnelle dans la fonction publique ou le secteur priv.

6.1.3. Privilgier les structures de corps ou cadres trois grades et reconsidrer lutilisation du mcanisme davancement promouvables/promus qui a souvent conduit dsquilibrer la structure par grades des diffrents corps.

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6.1.4. Unifier le barme des traitements de la fonction publique en intgrant dans une mme grille les chelles chiffre et les chelles lettre .

6.1.5. Dvelopper les chelons fonctionnels et les chelons spciaux.

6.1.6. Donner davantage de sens aux avancements dchelons.

o Un mcanisme davancement dchelon plus slectif et plus flexible : rduction danciennet de 3 mois, avancement la dure moyenne ou majoration danciennet de trois mois ; fixation annuelle, pour mieux matriser le GVT , des contingents de rduction, soit de faon uniforme pour tous les corps, soit en fonction des caractristiques propres de chaque corps. o Rapprocher les mcanismes davancement dchelon dans les fonctions publiques territoriale et hospitalire du dispositif applicable aux fonctionnaires de lEtat, en modifiant les titres III et IV du statut gnral. o Maintenir, voire dvelopper les bonifications danciennet afin de remdier aux difficults daffectation des fonctionnaires dans des territoires difficiles ou faible attractivit.

6.1.7. Prendre appui sur les politiques de fusion des corps (mesure n 5.5), de cration de cadres professionnels interministriels (mme mesure) et de cration de cadres professionnels trans-fonctions publiques (mesure n 4.3).

6.1.8. Ouvrir la voie une rnovation de la grille, en sappuyant sur les leviers qui viennent dtre dcrits. o Cette rnovation devrait ncessairement se traduire par un allongement des dures des carrires et la transformation dune partie des rmunrations indemnitaires en rmunration indiciaires.

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o Elle devrait permettre de recrer des espaces indiciaires suffisants entre les dbuts et les fins de carrire, dune part, les diffrents niveaux de fonctions, dautre part, le bas et le sommet de la grille, enfin. o La mise en place dune telle rnovation devrait ncessairement staler sur une priode de plusieurs annes.

6.2. Fixer les lignes directrices de la politique salariale.

6.2.1. Ecarter toute forme dindexation mais suivre lvolution gnrale du pouvoir dachat de sorte que les fonctionnaires ne soient ni favoriss ni dcrochs par rapport aux salaris du secteur priv.

6.2.2. Utiliser conjointement, et sans en privilgier aucun, les trois indicateurs salariaux de la fonction publique.

6.2.3.Poursuivre lamlioration de ces indicateurs salariaux de la fonction publique (extension de lITB-GI la FPT et la FPH) et tendre la mesure de la RMPP la sphre prive pour favoriser les comparaisons.

6.2.4. Recourir aux diffrents leviers dune politique salariale dynamique et responsable : rmunration indemnitaire, mesures catgorielles de grille, mais aussi mesures gnrales.

6.2.5. Conserver aux divers employeurs publics une marge de ngociation salariale propre.

6.2.6. Dans le cadre de ces lignes directrices, rechercher la conclusion avec les organisations syndicales dun contrat social triennal , sur le fondement de larticle 8 bis de la loi du 13 juillet 1983 ; ce contrat social triennal porterait sur les grandes orientations salariales et les autres chantiers transversaux incidence budgtaire (ajustements de grille, rformes indemnitaires ayant une dimension transversale, action

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sociale ) ; un point dtape serait dress annuellement avec les organisations syndicales.

6.3. Avoir des outils plus flexibles de prise en compte du SMIC afin de mieux sadapter la conjoncture conomique et budgtaire sans affecter la structure mme de la grille.

o Lorsque le contexte conomique et budgtaire ne permet pas dadopter des mesures gnrales assurant une progression suffisante des traitements les plus bas, laisser jouer titre conservatoire le mcanisme dindemnit diffrentielle du dcret n91-769 du aot 1991 ainsi modifie, plutt que de relever le bas de la grille pour aligner le minimum de traitement indiciaire sur le SMIC. o Modifier le dcret n91-769 du 2 aot 1991 pour inclure dans lassiette de comparaison entre la rmunration de lagent public et le SMIC, outre le traitement indiciaire, les indemnits correspondant un travail effectif.

6.4. Assurer la transparence indemnitaire dici fin 2014 et engager un mouvement de simplification et dharmonisation des niveaux et rgimes indemnitaires, sur la base de critres fonctionnels, dans la fonction publique de lEtat.

o Dici fin 2014, dresser un audit complet des dispositifs indemnitaires. o Rendre public cet audit indemnitaire. o Engager sur cette base un chantier de simplification et dharmonisation indemnitaire.

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ANNEXES

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Annexe 1 Lettre de mission

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Annexe 2 Liste des personnes rencontres ou auditionnes Prsidence de la Rpublique Michel Yahiel, conseiller social Sophie Brocas, conseillre administration et service public Premier ministre Marie-Anne Lvque, conseillre pour la fonction publique, cabinet du Premier ministre Serge Lasvigne, Secrtaire gnral du Gouvernement Isabelle Saurat, Directrice des services administratifs et financiers du Premier ministre Isabelle Roux-Trescases, Dlgue pour la rnovation de l'encadrement dirigeant de ltat Colonel Arnaud Martin, charg de mission auprs de la dlgue pour la rnovation de l'encadrement dirigeant de ltat Jrme Filippini, Secrtaire gnral pour la modernisation de laction publique Serge Bossini, Directeur, adjoint au Secrtaire gnral pour la modernisation de laction publique Thomas Lesueur, Chef du service Pilotage et matrise des risques , Direction interministrielle des systmes dinformation et de communication, SGMAP Ministre de la rforme de lEtat, de la dcentralisation et de la fonction publique Laurent de Jekhowsky, directeur du cabinet Jean-Yves Raude, directeur du cabinet Nathalie Collin, directrice adjointe du cabinet Myriam Bernard, directrice adjointe du cabinet Sophie Lebret, conseillre fonction publique Harold Huwart, conseiller fonction publique Jean-Franois Verdier, Directeur gnral de ladministration et de la fonction publique Marie-Anne Lvque, Directrice gnrale de ladministration et de la fonction publique Thomas Campeaux, Directeur, adjoint au directeur gnral, DGAFP Myriam Bernard, Sous-directrice, Sous-direction des statuts et de lencadrement suprieur, DGAFP Laurent Gravelaine, Sous directeur, Sous-direction de lanimation interministrielle, des politiques de ressources humaines, DGAFP Christine Gonzalez-Demichel, Dpartement des tudes et des statistiques, DGAFP Christophe Landour, Chef du bureau de la politique salariale, des retraites et du temps de travail, DGAFP Jean-Louis Pastor, Chef du bureau des statuts particuliers, DGAFP Conseil dEtat Jean-Marc Sauv, Vice-prsident du Conseil dEtat Bernard Stirn, Prsident de la Section du contentieux du Conseil dEtat Christian Vigouroux, Prsident de la Section du rapport et des tudes du Conseil dEtat

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Cour des comptes Christian Babusiaux, Prsident de chambre honoraire la Cour des comptes Organisations syndicales UNSA FSU FGF FO FP CGC CFDT UGFF FD des Services publics UFFA CFDT SMPS FA FPT Employeurs territoriaux Philippe Laurent, prsident du Conseil suprieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) Jean-Robert Massimi, directeur gnral du CSFPT Franois Deluga, Prsident du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) Jacques Goubin, directeur du cabinet du prsident, CNFPT Michel Hiriart, Prsident de la Fdration nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale (FNCDG) Olivier Aymard, Directeur gnral de la FNCDG Gilles Mergy, Association des rgions de France (ARF), Dlgu gnral Guillaume Basset, administrateur territorial, charg de mission, Association des rgions de France (ARF) Christian Namy, Snateur, Prsident du conseil gnral de la Meuse, prsident de la commission Fonction publique territoriale de lAssemble des dpartements de France (ADF) Frdric Eon, conseiller technique charg des dossiers de fonction publique territoriale, Assemble des dpartements de France (ADF) Laurent Bourguignat, conseiller du 1er vice-prsident, Assemble des dpartements de France (ADF) Geoffroy Adamczyk, charg de mission auprs du Prsident, Association des maires de France (AMF) Employeurs hospitaliers Grard Vincent, Dlgu gnral, Fdration hospitalire de France (FHF) Christian Poimboeuf, Directeur des ressources humaines, Assistance publique des hpitaux de Paris (APHP)

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Employeurs de lEtat Ministre de lducation nationale et ministre de lenseignement suprieur et de la recherche Catherine Gaudy, Directrice gnrale des ressources humaines, Secrtariat gnral Henri Ribieras, chef du service des personnels enseignants de lenseignement scolaire, adjoint la directrice gnrale des ressources humaines, Secrtariat gnral Ministre de la justice Florence Dubo, Sous directrice, Sous-direction de la synthse des ressources humaines, Secrtariat gnral Isabelle Rineau, adjointe la Sous-directrice, Sous-direction de la synthse des ressources humaines, Secrtariat gnral Ministre de lconomie et des finances Laurent de Jekhowsky, Secrtaire gnral Michle Fejoz, Directrice des ressources humaines, Secrtariat gnral Julien Dubertret, Directeur du budget Anne Duclos-Grisier, Sous-directrice Politique salariale, contrle budgtaire, systmes dinformation et performance de la gestion publique , Direction du budget Jrme Bonherbe, chef du bureau 2BPSS (politique salariale et synthse statutaire), Direction du budget Ministres chargs des affaires sociales Jean Debeaupuis, Directeur gnral de loffre de soins Phlippe Sanson, Directeur, Direction des ressources humaines, Secrtariat gnral Jol Blondel, Directeur de ladministration gnrale du ministre du travail, Secrtariat gnral Jean-Henri Pyronnet, adjoint la sous-directrice, Sous-direction des relations individuelles et collectives du travail, Direction gnrale du travail Ministre de lintrieur Didier Lallement, Secrtaire gnral Nathalie Collin, Directrice des ressources humaines Serge Morvan, Directeur gnral des collectivits locales Christophe Peyrel, Sous directeur des lus locaux et de la FPT, DGCL Henri-Michel Comet, prfet de la rgion Midi-Pyrnes, prfet de la Haute-Garonne Michle Kirry, Prfte de la Nivre, ancienne DRH des ministres chargs des affaires sociales

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Ministre de l'cologie, du dveloppement durable et de l'nergie et ministre de l'galit des territoires et du logement Vincent Mazauric, Secrtaire gnral Franois Cazottes, Directeur des ressources humaines, Secrtariat gnral Ministre de la dfense Gnral de Saint-Salvy, sous-chef dtat major Ressources humaines , Etat major des armes Colonel Marc Boileau, Etat major des armes Jacques Feytis, Directeur des ressources humaines Marc Trglia, chef du service des ressources humaines civiles, Direction des ressources humaines Ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort Philippe Mrillon, chef du service des ressources humaines, secrtariat gnral Michel Levque, sous-directeur, sous-direction du dveloppement professionnel et des relations sociales, service des ressources humaines Juridictions administratives Franois Sners, Secrtaire gnral du Conseil dEtat Matthieu Schlesinger, Secrtaire gnral adjoint du Conseil dEtat Arnaud Freyder, Directeur des ressources humaines, Secrtariat gnral du Conseil dEtat Juridictions financires Jean-Yves Marquet, Secrtaire gnral adjoint de la Cour des comptes Grgory Brousseaud, Directeur des ressources humaines et de la formation, Cour des comptes Responsables dentreprises Paul Peny, Directeur gnral adjoint de la RATP, ancien DGAFP Vronique Rouzaud, Directrice des ressources humaines, Areva Olivier Burger, Direction des ressources humaines Areva Marianne Laigneau, Directrice des ressources humaines, EDF Catherine Delpirou, Directrice Reconnaissance et vie au travail, EDF Jean-Cme Romain, Responsable du ple rmunration globale, EDF Associations professionnelles Valrie Chatel, prsidente de lassociation nationale des DRH de grandes collectivits, DGA de la rgion Rhne-Alpes Jean Poulit, Prsident du G 16 , Association de la Haute fonction publique Jean-Pascal Lanuit, directeur rgional adjoint des affaires culturelles Ile-de-France
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Didier Coulomb, directeur de lInstitut international du froid Fabrice Dambrine, ingnieur gnral des mines Batrice Buguet, inspectrice gnrale des affaires sociales Personnalits qualifies Olivier Schrameck, Prsident du Conseil suprieur de laudiovisuel, prsident de section au Conseil dEtat Michel Pinault, ancien prsident de la section de ladministration du Conseil dEtat Jean-Ludovic Silicani, prsident de lARCEP, rapporteur gnral du livre blanc sur lavenir de la fonction publique de 2008, conseiller dEtat Anicet Le Pors, ancien ministre de la fonction publique, conseiller dEtat Jacky Richard, ancien directeur gnral de ladministration et de la fonction publique, conseiller dEtat Marcel Pochard, ancien directeur gnral de ladministration et de la fonction publique, conseiller dEtat Francis Lamy, ancien prfet, conseiller dEtat Patrick Grard, ancien recteur, conseiller dEtat Philippe Josse, ancien directeur du budget, conseiller dEtat Michel Bart, ancien secrtaire gnral du ministre de lintrieur, conseiller dEtat Jacques Reiller, ancien prfet, conseiller dEtat Fabrice Melleray, professeur des universits Jean-Marc Rebire, Prsident du Conseil suprieur de ladministration territoriale

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Annexe 3 Annexes techniques

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1. Effectifs
Figure 1.1 : Effectifs : Fonction publique, service public et emploi total au 31 dcembre 2011 en France (Mtropole + DOM)

Organismes publics Organismes privs hors fonction publique financement public 0,6% prdominant 1,8% Bnficiaires de contrats aids dans la fonction publique 0,5%

Entreprises publiques 2,6%

Fonction publique hors bnficiaires de contrats aids. 19,9% Emploi priv hors service public 74,5%

Sources : SIASP, DADS, Recme, Insee ; enqute SAE, Drees. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger)

Figure 1.2 : Effectifs physiques, effectifs en quivalents temps plein (ETP) et en quivalents temps plein annualiss par type d'employeur en 2011 en France (Mtropole + DOM)
Effectifs physiques au 31/12/2011 Ministres Epa Total FPE Rgions Dpartements et tablissements dpartementaux Secteur communal (1) Total FPT Hpitaux Etablissements d'hbergement pour personnes ges Autres tablissements mdico-sociaux Total FPH Total 3FP 1 965 867 432 805 2 398 672 80 037 358 204 1 392 422 1 830 663 1 020 554 76 266 32 618 1 129 438 5 358 773 ETP au 31/12/2011 1 888 528 392 320 2 280 848 76 884 336 974 1 249 997 1 663 854 942 661 69 726 27 865 1 040 252 4 984 954 EQTP annualiss en 2011 1 905 989 409 375 2 315 364 76 418 342 303 1 285 660 1 704 381 951 933 69 481 27 946 1 049 360 5 069 105

Source : SIASP, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bnficiaires de contrats aids. France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger). Pour les EQTP annualiss le champ comprend tous les postes actifs de lanne. FPE : France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger). FPT : France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger). FPH : France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger) ; y compris internes et rsidents, non-titulaires sur crdits de remplacement. Non compris les mdecins libraux. (1) Le secteur communal comprend les communes, les tablissements intercommunaux et dautres pa locaux tels que les OPHLM, les caisses de crdit municipal, les rgies ....

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Figure 1.3 : volution des effectifs des trois fonctions publiques depuis 2000 en France (Mtropole + DOM)
(base 100 au 31 dcembre 2000)
150 140 130 120 110 100 90 2000 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 FPE FPT FPH 3FP Emploi total (1)

Sources : Colter, DADS, SIASP, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ 3FP : emplois principaux, tous statuts. Hors bnficiaires de contrats aids. France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger). Champ emploi total : salaris et non-salaris des secteurs public et priv, y compris bnficiaires de contrats aids.

Figure 1.4 : volution des effectifs des trois fonctions publiques entre 2000 et 2011 en France (Mtropole + DOM)
volution en moyenne annuelle entre 2000 et 2011 (en %) Fonction publique de l'tat Fonction publique territoriale Fonction publique hospitalire Trois fonctions publiques -0,6 3,0 1,8 0,9 volution 2009-2010 En % -1,0 0,3 1,3 -0,1 En effectifs -25 652 4 542 14 753 -6 357 volution 2010-2011 En % -2,4 1,1 1,7 -0,4 En effectifs -59 398 19 638 18 884 -20 876

Source : SIASP, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bnficiaires de contrats aids. France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger).

Figure 1.5 : Rpartition des effectifs des ministres en France (Mtropole + DOM) en 2011 (en %)

Ecologie, Energie, Dveloppement durable et Mer 3,7 Justice et Liberts 3,9 Ministres conomique et financier 8,1 Intrieur,Outre-mer et Collectivits territoriales 14,6 Dfense et anciens combattants 14,5

Autres ministres 4,1

Education nationale 50,1

Enseignement suprieur et Recherche 1,1

Ministres de l'enseignement 51,2 %

Source : SIASP, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bnficiaires de contrats aids. France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger). Note : les primtres des ministres varient selon les annes. Pour permettre les comparaisons dans le temps, on procde certains regroupements : les ministres conomique et financier comprennent les ministres du Budget, Comptes publics et Fonction publique et Rforme de l'Etat et de lconomie, Industrie et Emploi ; les ministres de l'enseignement correspondent l'ducation nationale, l'Enseignement suprieur et la Recherche ; les autres appellations des ministres renvoient la nomenclature dexcution de la loi de finances initiale de la dernire anne considre. Les effectifs du budget annexe des Publications officielles et de linformation administrative sont rattachs aux Services du Premier ministre. Ceux du budget annexe de lAviation civile sont dcompts parmi les effectifs du ministre de lcologie, dveloppement durable, transports et logement.

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Figure 1.6 : volution des effectifs des principaux ministres en France (Mtropole + DOM) entre 2000 et 2011 (*)
(base 100 au 31 dcembre 2000)
170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60

2000

2002

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ministres de l'enseignement (1) cologie, dveloppement durable, transports et logement Ministres conomique et financier Justice et Liberts Intrieur, Outre-mer, Collectivits territoriales et Immigration (2)(3) Dfense et anciens combattants (3) Ensemble

Source : SIASP, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ : emplois principaux des ministres, tous statuts. Hors bnficiaires de contrats aids. France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger). Note : Des modifications de primtres sont intervenues dans la fonction publique de lEtat partir de 2007 notamment dans le cadre de la rvision gnrale des publiques (RGPP). Pour permettre les comparaisons dans le temps, on procde certains regroupements : les ministres conomique et financier comprennent les ministres du Budget, Comptes publics et Fonction publique et Rforme de l'Etat et de lconomie, Industrie et Emploi ; les ministres de l'enseignement correspondent l'ducation nationale, l'Enseignement suprieur et la Recherche ; les autres appellations des ministres renvoient la nomenclature dexcution de la loi de finances initiale de la dernire anne considre. Les effectifs du budget annexe des Publications officielles et de linformation administrative sont rattachs aux Services du Premier ministre. Ceux du budget annexe de lAviation civile sont dcompts parmi les effectifs du ministre de lcologie, dveloppement durable, transports et logement. (*) Rvision de la srie par rapport l'dition prcdente avec l'intgration, dans des ministres de l'enseignement, des enseignants et documentalistes des tablissements privs sous contrat (140 000 environ en 2011) et d'un pa de 8 000 agents sous tutelle des ministres sociaux. (1) Dans le cadre de la loi LRU de 2007, les universits qui accdent l'autonomie rmunrent directement des personnels qui taient pays par le ministre de lEnseignement suprieur et de la recherche. Au 1er janvier 2011, 73 universits franaises sont devenues autonomes. (2) Les adjoints de scurit (Police nationale) sont intgrs partir de 2002. (3) Les effectifs du programme 152 Gendarmerie nationale ont t transfrs du ministre de la Dfense vers le ministre de l'Intrieur, de l'Outre-mer et des Collectivits territoriales au cours de l'anne 2009.

Figure 1.7 : Rpartition des agents rmunrs sur le budget des ministres civils selon le type de service d'affectation au 31 dcembre 2011 en France mtropolitaine
(en )
Total Travail, emploi et sant Justice et Liberts Enseignement suprieur et Recherche ducation nationale, jeunesse et vie associative cologie, dveloppement durable, transports et logement conomie, finances et industrie Budget, Comptes publics et Fonction publique et Rforme de l'Etat Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Culture et Communication Services du Premier ministre Affaires trangres et europennes (*) Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration
0% Administration centrale tablissements publics locaux d'enseignement Services dconcentrs tablissements publics administratifs 20% 40% 60% 80% 100%

Services comptence nationale

Source : Siasp, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques Champ : Agents civils rmunrs par des ministres civils (Hors pa, hors Dfense). Emplois principaux, tous statuts, hors bnficiaires de contrats aids, enseignants et documentalistes des tablissements privs sous contrat et hors militaires. France mtropolitaine. Note : lappellation des ministres renvoie la nomenclature dexcution de la loi de finances initiale de lanne. Les effectifs du budget annexe des publications officielles et de linformation administrative sont dcompts avec ceux des Services du Premier ministre. (*) Les effectifs du ministre des affaires trangres et europennes localiss l'tranger ne sont pas pris en compte.

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Figure 1.8 : volution des effectifs de la fonction publique territoriale entre 2000 et 2011 en France (Mtropole + DOM)
2000 (1) Part (en %) 67,6 12,6 0,8 81,0 6,7 7,5 3,1 1,7 19,0 100,0 83,5 2010 (1) Part (en %) 2011 Part (en %) 55,3 16,0 4,4 75,7 7,0 13,4 3,6 0,3 24,3 100,0 76,1 volution annuelle moyenne sur 2000-2011 (en %) 1,1 5,2 20,2 2,3 3,4 8,5 4,4 -11,5 5,3 3,0 2,1 volution 2010-2011 (en %) 0,6 0,7 0,4 0,6 0,6 4,8 0,4 -12,1 2,7 1,1 1,2

Effectifs

Effectifs

Effectifs

Communes * Dpartements Rgions Toutes collectivits territoriales, hors PA tablissements communaux * tablissements intercommunaux * tablissements dpartemenatux Autres PA locaux Total PA Total FPT Dont secteur communal (2)

898 160 167 188 10 535 1 075 883 89 098 99 926 40 785 22 235 252 044 1 327 926 1 109 419

1 006 843 290 536 79 719 1 377 098 127 646 234 182 65 458 6 641 433 927 1 811 025 1 375 312

55,6 1 012 690 16,0 292 458 4,4 80 037 76,0 1 385 185 7,0 128 468 12,9 245 429 3,6 65 746 0,4 5 835 24,0 445 478 100,0 1 830 663 75,9 1 392 422

Source : Colter, DADS, SIASP, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bnficiaires de contrats aids. France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger). (*) Les volutions concernant les effectifs des communes et des tablissements communaux et intercommunaux doivent tre interprtes avec prcaution compte tenu de possibles modifications dans le mode de dclaration des collectivits (regroupement notamment) en relation avec la mise en place de structures intercommunales. (1) Chiffres actualiss par rapport l'anne prcdente. (2) Le secteur communal comprend les communes, les tablissements intercommunaux et dautres pa locaux tels que les OPHLM, les caisses de crdit municipal, les rgies, etc.

Figure 1.9 : volution des effectifs de la fonction publique hospitalire entre 2000 et 2011 en France (Mtropole + DOM).
2000 2010 2011 2000-2011 volution annuelle moyenne des effectifs (en %) 1,6 1,5 1,6 4,1 1,9 1,8 2010-2011 volution des effectifs (en %) 1,6 2,0 1,5 4,5 -0,9 1,7

Effectifs physiques Total hpitaux Mdecins Personnel non mdical tablissements d'hbergements pour personnes ges Autres tablissements mdico-sociaux Total fonction publique hospitalire 855 325 90 613 764 712 48 958 26 438 930 721

Effectifs physiques 1 004 684 104 389 900 295 72 966 32 904 1 110 554

Effectifs physiques 1 020 554 106 489 914 065 76 266 32 618 1 129 438

Source : enqute SAE, Drees ; DADS, SIASP, Insee. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bnficiaires de contrats aids. France entire = Mtropole + DOM (hors COM et tranger).

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2. Dpenses de personnels
Figure 2.1 : Dpenses de personnel dans le budget de l'tat en 2012 (nettes des remboursements et dgrvements d'impts)
Titre 1 - Dotations des pouvoirs publics 0,3% 0,99 Md

Titre 7 - Dpenses d'oprations financires 0,4% 1,22 Md Titre 6 - Dpenses d'intervention 22,1% 66,15 Md Titre 5 - Dpenses d'investissement 3,7% 11,03 Md

Titre 2 - Rmunrations d'activit 23,2% 69,47Md

Titre 2 - Cotisations et contributions sociales employeur 16,3% 48,83 Md Titre 2 - Prestations sociales 0,3% 0,76 Md

Les dpenses de personnel ont reprsent 5,9 % du PIB en 2012

Titre 4 - Charges de la dette de l'Etat 15,5% 46,30 Md Titre 3 - Dpenses de fonctionnement 18,3% 54,79 Md

Total du budget de l'tat : 299,5 milliards d'euros

Primtre : Budget gnral Source : Budget d'excution, Direction du budget. Traitement DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques.

Figure 2.2 : Bilan des enveloppes catgorielles depuis 1995 (1)


900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
excution excution excution excution LFI LFI LFI LFI LFI LFI

805 644 554 463 456 320 352 499 492 404 455 408 439 474 450 404 605
547 544

562

522 438 313

274

LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI LFI 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

2009

2010

2011

2012

2013 2014

Transformations d'emplois

Mesures statutaires

Mesures indemnitaires

Effet extensions anne pleine

Sources : LFI, RAP depuis 2009, Direction du Budget. (1) Les donnes d'excution budgtaire ne sont disponibles qu' partir de 2009.

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Figure 2.3 : volution des dpenses de personnel et dpenses totales des collectivits locales de 1998 2012
(1)

Dpenses de personnel (rmunrations + charges sociales employeur)

Total des autres dpenses

Le pourcentage reprsente la part des dpenses de personnel dans l'ensemble des dpenses. (en milliards d'euros) 220 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 21,9% 21,5% 22,1% 22,4% 22,7% 22,8% 2003 21,9% 2004 21,7% 2005 21,7% 2006 22,2% 2007 23,2% 2008 23,5% 2009 24,3% 2010 24,2% 2011 24,2% 2012

Sources : DGCL et DGFiP. (1) Rsultats 2012 provisoires. Dpenses totales hors gestion active de la dette partir de 2003.

Figure 2.4 : volution des dpenses de personnel et des charges totales des tablissements publics de sant de 1998 2011
Dpenses de personnel (rmunrations + charges sociales employeur) Total des autres dpenses

Le pourcentage reprsente la part des dpenses de personnel dans l'ensemble des dpenses. (en milliards d'euros) 60 50 40 30 20 10 0 68,5% 1998 68,3% 1999 68,5% 2000 68,1% 2001 67,8% 2002 67,3% 2003 66,4% 2004 66,3% 2005 66,0% 2006 66,1% 2007 65,1% 2008 64,9 % 2009 64,7 % 2010 63,8% 2011

Sources : DGOS et DGFiP.

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3. Comparaison internationale

Figure 3.1 : Tableau rcapitulatif des modles europens de modles de fonction publique Rgime unilatral pur Systme unilatral prdominant France/ Espagne/ Portugal/ Chypre/ Croatie Pays-Bas/ Allemagne/ Luxembourg/ Autriche/ Belgique/ Bulgarie/ Estonie/ Grce/ Hongrie/ Roumanie Finlande/ Irlande/ Slovaquie Danemark/ Italie/ Pologne/ Sude/ Lituanie/ Lettonie/ Royaume-Uni Malte/ Rpublique Tchque/ Slovnie

Systme combinant rgime unilatral et droit commun Droit commun prdominant

Droit commun pur

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Figure 3.2 : Panorama des diffrents cadres demploi que lon retrouve dans les pays de lUnion europenne - organisation administrative, fonction publique demploi ou de carrire, cadre juridique (droit public/ droit priv) et statut des agents publics (source DGAFP) PAYS 1Allemagne Cadre demploi

a) Organisation administrative : fdrale. - 1er niveau : Etat fdral ; - 2eme niveau : les Lnder. b) Fonction publique de carrire : Le recrutement des fonctionnaires seffectue par concours, les postes pourvoir ne peuvent pas faire lobjet de candidatures externes. Les fonctionnaires bnficient de lemploi garanti vie. c) Cadre juridique de la fonction publique et statuts des agents : Il existe deux catgories dagents : - Les fonctionnaires : ils sont soumis la Loi sur les Fonctionnaires Fdraux. Leur statut est inscrit dans la constitution allemande. - Les agents publics : ils sont soumis aux rgles de droit priv, mais disposent dans les faits dune assez grande scurit de lemploi.

2 Autriche

a) Organisation administrative : fdrale. - 1er niveau : Etat fdral ; - 2eme niveau : les Lnder. b) Fonction publique de carrire : Lemploi vie est garanti aux fonctionnaires. Les agents contractuels sont eux rgis par les rgles comparables au secteur priv. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : Deux dispositifs juridiques cohabitent : - un dispositif applicable aux fonctionnaires, compos de deux lois (Code de Service pour les fonctionnaires de 1979 et la Loi sur la Rmunration de 1956), - un dispositif applicable aux agents contractuels (Loi sur le Personnel Contractuel de 1948). Les agents publics des tats et municipalits sont soumis aux lois spcifiques chaque tat.

3Belgique

a) Organisation administrative : fdrale. - 1er niveau : Etat fdral, Communauts et Rgions ; - 2eme niveau : Provinces ; - 3eme niveau : Communes. b) Fonction publique de carrire : Le recrutement deffectue par concours dans la majorit des cas. Certains postes sont ouverts des candidats externes, avec un entretien. Lemploi vie est garanti aux fonctionnaires. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: Lensemble du personnel public est rgi par le Dcret royal du 22 dcembre 2000 qui dfinit les principes gnraux relatifs la gestion

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et la rmunration des agents des autorits et services rgionaux et locaux. Le statut des agents de lEtat est fix par lArrt royal du 2 octobre 1937, rgulirement amend. La fonction publique est compose majoritairement de fonctionnaires. Il existe toutefois un certain nombre dagents contractuels (27% des agents en 2010), soumis au droit priv. 4Bulgarie

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : les fonctionnaires sont rgis par la Loi de la fonction publique (1999). Les agents contractuels (CDI ou CDD) relvent du droit priv.

5Chypre

a) Organisation administrative : centralise. b) Fonction publique de carrire. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : Loi du service public (1990 2006) qui concerne tous les agents publics lexception des officiers judiciaires, de lducation, forces armes et de scurit, soumis une lgislation spcifique. Les employs des collectivits locales disposent eux-aussi de statuts diffrents. Les agents publics se rpartissent entre agents permanents et agents temporaires.

6Croatie

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Fonction publique de carrire. La rgle gnrale est le recrutement par concours. c) Cadre juridique de la fonction publique : Lensemble des rgles applicables aux fonctionnaires sont dfinies par la Loi sur la Fonction publique (date dapplication : 1er janvier 2006). Cette loi sapplique lensemble des agents exerant dans les services de lEtat (administration dEtat, institutions judiciaires et pnales, services administratifs du Bureau du Prsident, du Parlement, des Mdiateurs, de la Cour des Comptes, etc.).

7Danemark

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Fonction publique demploi : lentre dans la fonction publique seffectue par candidature directe, sur un poste donn. Toutes les offres sont ouvertes aux candidats externes la fonction publique. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: La fonction publique danoise est compose : - dagents soumis des conventions collectives (78% du personnel) qui prvoient des dispositions concernant le systme de rmunration, de congs et autres conditions demploi. Leur gestion est rgie par la mme lgislation que celle applicable au secteur priv. - dune minorit de fonctionnaires (19% du personnel),

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principalement pour des fonctions dencadrement suprieur, et dont la gestion est rgie par la Loi sur la Fonction publique de 1969. Dagents sous contrats individuels, qui constituent une exception.

8Espagne

a) Organisation administrative : rgionale. - 1er niveau : Etat ; - 2eme niveau : Communauts autonomes et cits autonomes ; - 3eme niveau : Provinces et Municipalits. b) Fonction publique de carrire : Lintgration dans la fonction publique se fait par la voie dun concours, le recrutement est gr au niveau central. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : Lensemble de la fonction publique (fonction publique dtat, rgionale et locale) est rgie par le Statut Basique de lEmploi Public. Ce texte couvre la fois les fonctionnaires et les agents contractuels. Il dfinit les rgles applicables pour les trois chelons administratifs.

9Estonie

a) Organisation administrative : centralise. b) Fonction publique demploi : Le recrutement est largement dcentralis. Lintgration dans la fonction publique se fait par candidature directe, sur un poste donn, avec entretien(s). c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : La fonction publique estonienne est divise en trois catgories : - les fonctionnaires, au service de lEtat ou des gouvernements locaux. Ils sont soumis la Loi sur la Fonction publique. - les fonctions de support - les personnels externes (contrats dure dtermine) Ces deux dernires catgories sont soumises au Code gnral du travail, dans le cadre de contrats individuels de droit priv.

10Finlande

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Fonction publique demploi : Lintgration dans la fonction publique seffectue par candidature directe et entretien, pour un poste donn. Lensemble des postes sont ouverts au recrutement interne et externe. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: Il existe deux catgories dagents publics : les fonctionnaires, soumis la Loi sur la fonction publique, et les contractuels, soumis la Loi sur les contrats demploi. Les rgles qui leur sont applicables sont similaires Il existe en plus deux accords collectifs pour ces deux catgories. Les contractuels sont employs en CDI ou CDD de droit public.

11Grce

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Fonction publique de carrire : Lintgration dans la fonction publique sopre par concours. Les

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postes ouverts ne peuvent tre pourvus par voie externe. Lemploi vie est garanti aux fonctionnaires. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: Les fonctionnaires sont rgis par la Constitution de la Grce (article 103), qui garantit lemploi vie, ainsi que par plusieurs lois propres la fonction publique grecque (dont le Code pour les employs des administrations publique et des institutions judiciaires publiques). La fonction publique comprend galement des agents avec contrat dure indtermine, rgis par des rgles de droit priv. Des agents dure dtermine peuvent tre galement recruts de manire occasionnelle sous des procdures dfinies par le Bureau du recrutement du personnel, avec le plus souvent des CDD de droit priv.

12Hongrie

a) Organisation administrative : centralise. b) Fonction publique demploi : Lintgration dans la fonction publique seffectue par le biais dune candidature et dun entretien, sur un poste donn. Tous les postes sont ouverts des candidats externes. Lemploi vie nest pas garanti. c) Cadre juridique de la fonction publique : Lemploi dans la fonction publique est rgi par une loi spcifique (Loi CXCIX/2011). Un petit nombre dagents sur des fonctions techniques ou de support ne sont pas soumis cette loi, et sont rgis par le droit priv.

13Irlande

a) Organisation administrative : centralise. b) Fonction publique de carrire : La majorit des recrutements seffectue par concours. Toutefois, certains postes sont ouverts des candidatures externes. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : Deux dispositifs de rgles applicables aux agents publics coexistent : - des rgles statutaires, contenues dans 4 statuts ; - des rgles non-statutaires, dfinies dans des circulaires. Ces rgles sappliquent la fois aux agents fonctionnaires et aux agents contractuels.

14Italie

a) Organisation administrative : rgionale. -1er niveau : Etat ; - 2eme niveau : Rgions ; - 3eme niveau : Cits mtropolitaines ; - 4eme niveau : Provinces ; - 5eme niveau : Municipalits. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi. Le recrutement seffectue gnralement par concours. Lemploi est garanti vie pour les fonctionnaires.

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c) Cadre juridique de la fonction publique : La fonction publique est rgie par des textes propres (dcret lgislatif nr. 165/2001, amend par la Rforme sur lEmploi public nr. 15/2009). Le statut de la fonction publique a t rform en 1993 : les agents publics sont dsormais rgis par le droit priv (conventions collectives), lexception des militaires, policiers, magistrats, universitaires, diplomates et membres du corps prfectoral. Ces derniers nont pas t soumis au droit priv afin de prserver leur indpendance. Ils sont rgis par le Dcret-loi n165 du 30 mars 2001. Le recrutement de personnel contractuel est devenu la norme depuis 2001 ( lexception de postes dencadrement suprieur, au niveau de secrtaire gnral, pourvus depuis 2002 par dcrets).

Aujourdhui, 85% des agents publics disposent de contrats de droit priv en Italie. 15Lettonie

a) Organisation administrative : centralise. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : Il existe deux catgories dagents au sein de la fonction publique dEtat. - Les fonctionnaires (13%) sont rgis par la Loi sur la fonction publique dEtat de 2001. Cette loi sapplique aux agents fonctionnaires denviron 116 institutions (ministres et agences) ; - Les employs publics (87%) sont sous contrats et relvent du droit commun du travail. Le statut de fonctionnaire nexiste pas dans les collectivits locales. Ces dernires dterminent le statut de leurs agents de faon autonome en respectant la Loi sur la prvention des conflits dintrt dans les activits de la fonction publique.

16Lituanie

a) Organisation administrative : centralise. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : La Constitution et la Loi de la fonction publique (2002) dfinissent le statut des fonctionnaires. Les agents publics se rpartissent entre fonctionnaires, soumis ce statut, et employs sous contrats de droit priv, largement majoritaires.

17Luxembourg

a) Organisation administrative : centralise. b) Fonction publique de carrire. c) Cadre juridique de la fonction publique : Le droit administratif luxembourgeois distingue diffrentes catgories de personnel. - Les fonctionnaires dEtat sont soumis au statut fix dans les lois du 16 avril 1979 et du 22 juin 1963 modifies.

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- Les employs publics sont soumis un statut dfini par un ensemble de rglements alternatifs ou complmentaires au statut des fonctionnaires. - Les ouvriers de lEtat sont couverts par une convention collective. Les fonctionnaires communaux sont quant eux soumis un statut fix par la loi du 24 dcembre 1985 modifie. 18Malte

a) Organisation administrative : centralise. b) Systme hybride entre fonction publique de carrire et demploi. c) Cadre juridique de la fonction publique : la Constitution et Loi sur les membres du Parlement (2004 ou loi sur le service public). Les agents publics se divisent en deux catgories : - 70% des agents publics sont employs au sein des administrations centrales. Leur statut est rgi par une convention collective qui fixe le niveau de salaire et les conditions demploi. Des accords de catgorie rgissent les aspects plus prcis de lemploi pour chaque classe dagent. - Environ 30% des agents publics sont au service dagences gouvernementales ou dautres entits de droit public. Chaque entit dfinit les conditions demploi de son personnel par le biais dune convention collective. Un effort dharmonisation est men au niveau central, afin dviter de trop fortes disparits entre les statuts des agents de ces entits.

19Pays-Bas

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Fonction publique demploi : Les fonctionnaires ne sont pas titulaires de leur poste et ne disposent pas dun droit faire carrire dans ladministration. Laccs aux postes se fait par candidature directe, avec entretien(s). Il est ouvert en interne et le plus souvent en externe. Lemploi vie nest pas garanti. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: Il existe deux catgories dagents : - Les fonctionnaires, qui disposent dun statut de droit public (dfinies par deux lois : Loi sur la Fonction Publique de 1929 et le Rglement sur les fonctionnaires du Gouvernement Central de 1931). Leurs conditions demploi sont trs proches de celles des salaris de droit priv, et incluent la possibilit dtre licenci. La majorit des agents publics du Royaume disposent du statut de fonctionnaire. - Les contractuels, qui sont employs sur la base de contrats de droit priv. Ce type de contrats ayant t supprim en 1993, cette catgorie dagents est amene disparatre.

20Pologne

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi. Le recrutement est trs dcentralis et sopre par candidature directe, sur entretien. Il est ouvert aux candidats internes et externes. Il existe galement un concours destin recruter les membres de la haute fonction publique, auquel les candidats issus du secteur priv peuvent participer.

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c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: La fonction publique polonaise est rgie par la Loi sur la Fonction publique de 2008, qui dfinit un certain nombre de domaines (organisation et fonctionnement de la fonction publique). Tous les aspects non couverts par cette Loi relvent du Code du travail La fonction publique est compose de deux catgories dagents : - les fonctionnaires (environ 6%), qui bnficient dune garantie demploi vie - des agents publics, dont lemploi vie nest pas garanti et qui relvent de manire gnrale du Code du travail. Les agents des collectivits locales ne font pas partie de la fonction publique et sont rgis par une loi de 1990. 21Portugal

a) Organisation administrative : centralise. b) Fonction publique de carrire. Le recrutement seffectue par concours. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: La fonction publique est rgie par un ensemble de normes constitutionnelles, lgislatives (dont la Loi 12-A/2008) et rglementaires. Il sapplique lensemble des agents fonctionnaires et contractuels.

22Rpublique Tchque

a) Organisation administrative : rgionale. - 1er niveau : Etat ; - 2eme niveau : Rgions ; - 3eme niveau : Municipalits. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi Lintgration dans la fonction publique sopre par le biais dun concours. Mais les offres demploi sont ouvertes en interne comme en externe (candidature directe). c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: Il nexiste pas de loi propre la fonction publique : lensemble des salaris des secteurs public et priv sont soumis au Code du travail de 2006. Il existe deux groupes dagents publics en Rpublique Tchque : - Les agents de lEtat employs au sein des administrations centrales reprsentent 43% des agents publics ; - Les agents des collectivits territoriales (communes et rgions) reprsentent 57% des agents publics. Leur statut est dfinit dans la loi sur les agents des collectivits territoriales de 2002. Cette loi organise les conditions demploi, et le niveau de formation exig des employs des collectivits territoriales.

23Roumanie

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Fonction publique de carrire. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: Il existe trois catgories dagent en Roumanie : - les fonctionnaires qui sont grs et contrls par lagence nationale

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des fonctionnaires. Leur statut est dfinit par la Loi du 8 dcembre 1999 modifie par la Loi du 4 juillet 2006 ; - les fonctionnaires statut particulier, dont certains sont grs par lagence nationale des fonctionnaires et dautres par les ministres dont ils dpendent ; - les contractuels, dont le statut est rgi par le Code du travail et le Code du contrat pour les employs contractuels dinstitutions publiques. Les agents des services mdicaux et des services ducatifs sont des agents publics soumis au droit commun du travail. Les agents publics sont soumis en matire de droits et obligation la Loi 188/1999 sur le statut des fonctionnaires et Loi 7/2004 sur le code de conduite des fonctionnaires. 24Royaume-Uni

a) Organisation administrative : rgionale. - 1er niveau : Etat ; - 2eme niveau : Rgional (Ecosse, Pays de Gales, Irlande du Nord, Angleterre); - 3eme niveau : Local (Counties an Metropolitan Disctricts). b) Fonction publique demploi. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents: Les textes juridiques relatifs la fonction publique sont le code de la fonction publique de 2006 et le code de gestion de la fonction publique de 1996. Le statut des fonctionnaires (gestion, recrutement, nomination, etc.) a t formalis dans la Loi sur la Rforme Constitutionnelle et le Gouvernement (Constitutional Reform and Governance Act) de 2010. Seule une faible partie des agents publics au R.-U. sont des fonctionnaires (environ 9%). Ces derniers sont rpartis entre les agents permanents (eux-mmes disposant de CDI ou de CDD de 12 mois ou plus), et les agents temporaires employs de manire occasionnelle ou disposant de CDD de moins de 12 mois. Le recours aux intrimaires, aux experts extrieurs et aux consultants soumis au droit priv est limit. Il nexiste pas de garantie en matire demploi vie. La majorit des agents publics sont employs sur une base contractuelle et sont soumis la lgislation du travail de droit commun. Les conditions demploi sont trs variables entre les employeurs publics.

25Slovaquie

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : Les fonctionnaires sont rgis par la Loi sur la fonction publique n312/2001 et par certaines dispositions du Code du Travail. Les agents contractuels sont soumis la Loi n 552/2003 sur le travail dintrt gnral, la Loi n553/2003 sur la rmunration et galement certaines dispositions du Code du Travail. Certains fonctionnaires de lEtat, tels que les agents de la police, de larme ou des douanes sont soumis un statut particulier.

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Tous les agents contractuels sont employs sur la base de contrats de droit priv. Cependant, leurs conditions demploi rsultent des textes de lois susmentionns et sont donc un mlange de droit priv et de droit public. 26Slovnie a) Organisation administrative : centralis. b) Systme combinant fonction publique de carrire et demploi : Chaque organisme dadministration centrale est responsable de la procdure de recrutement, toutefois la rgle est le concours pour les postes dencadrement suprieur. Il nexiste pas de garantie demploi vie. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : La fonction publique slovne se caractrise par le fait que les conditions gnrales de lemploi dans le secteur public sont dtermines, comme dans le secteur priv par la loi relative aux relations de travail en vigueur depuis le 1er janvier 2003. La majorit des agents sont donc recruts sur des contrats de droit priv, gnralement dure indtermine. Seuls les employs de ladministration dEtat, des gouvernements locaux et des tablissements publics administratifs sont soumis des dispositions particulires sur la fonction publique. Lemployeur public est soumis un ensemble de rgles qui sont consignes dans la loi relative ladministration dEtat du 31 mai 2002, la loi relative aux employs de la fonction publique du 11 juin 2002 et dans la loi relative au systme salarial dans la fonction publique du 26 avril 2002. 27Sude

a) Organisation administrative : dcentralise. b) Fonction publique demploi. c) Cadre juridique de la fonction publique et statut des agents : Le droit du travail en Sude est trs similaire entre le secteur public et le secteur priv. Il existe des dispositions particulires en matire dabus de la puissance publique (Loi sur la fonction publique de 1994 qui fixe les droits et obligations de fonctionnaires et la Loi sur lemploi public de 1994 qui fixe les mesures disciplinaires) qui sappliquent au secteur public. Le statut de fonctionnaire a t aboli dans les annes 1990 pour presque tous les agents publics et ceux-ci sont dsormais sous contrats de droit priv ( lexception des militaires, policiers, magistrats et professeurs de lenseignement suprieur). De ce fait, moins d1% de lemploi public est statutaire. La dure des CDD varie de quelques mois plusieurs annes leurs conditions sont peu diffrentes des celles des CDI. Lutilisation dune classification et de grades est trs peu rpandue et les carrires nexistent quasiment pas.

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4. Modifications du statut gnral depuis 1983


Titre I : Loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires Titre II : Loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de ltat Titre III : Loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions Titre I statutaires relatives la fonction publique territoriale Titre IV : Loi n86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique hospitalire FONCTION PUBLIQUE 1 - Loi n84-594 du 12 juillet 1984 relative la formation des agents de la fonction publique territoriale et compltant la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale 2 - Loi n85-1221 du 22 novembre 1985 compltant et modifiant la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale et la loi n 84-594 du 12 juillet 1984 relative la formation des agents de la fonction publique territoriale 3 - Loi n86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique hospitalire 4 - Loi n 86-1304 du 23 dcembre 1986 relative la limite d'ge et aux modalits de recrutement de certains fonctionnaires civils de l'Etat 5 - Loi n87-529 du 13 juillet 1987 dite Galland modifiant les dispositions relatives la fonction publique territoriale 6 - Loi n90-1067 du 28 novembre 1990 relative la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes 7 - Loi n91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives la fonction publique 8 - Loi n94-628 du 25 juillet 1994 relative l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique 9 - Loi n94-1134 du 27 dcembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives la fonction publique territoriale 10 - Loi n96-1093 du 16 dcembre 1996 relative l'emploi dans la fonction publique et diverses mesures d'ordre statutaire 11 - Loi n2001-2 du 3 janvier 2001 relative la rsorption de l'emploi prcaire et la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale 12 - Loi n2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire la fonction publique 13 - Ordonnance n2005-901 du 2 aot 2005 relative aux conditions d'ge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accs aux carrires de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalire et de la fonction publique de l'Etat 14 - Loi n2007-148 du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique 15 - Loi n2007-209 du 19 fvrier 2007 relative la fonction publique territoriale

Titre II

Titre III

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16 - Loi n2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique 17 - Loi n2010-751 du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives la fonction publique 18 - Loi n2012-347 du 12 mars 2012 relative l'accs l'emploi titulaire et l'amlioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction REFORMES TERRITORIALES 19 - Loi n85-97 du 25 janvier 1985 dite Chevnement modifiant et compltant la loi n 83-663 du 22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l'Etat et les collectivits territoriales 20 - Loi n85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon 21 - Loi n85-1098 du 11 octobre 1985 relative la prise en charge par l'Etat, les dpartements et les rgions des dpenses de personnel, de fonctionnement et d'quipement des services placs sous leur autorit 22 - Loi n86-29 du 9 janvier 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivits locales 23 - Loi n86-972 du 19 aot 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivits locales 24 - Loi n88-13 du 5 janvier 1988 d'amlioration de la dcentralisation 25 - Loi n89-19 du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions relatives aux collectivits territoriales 26 - Loi n92-125 du 6 fvrier 1992 relative l'administration territoriale de la Rpublique 27 - Loi n2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales 28 - Ordonnance n2005-432 du 6 mai 2005 relative au rgime communal et au statut des lus de certaines collectivits d'outre-mer et de Nouvelle-Caldonie 29 - Loi n99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale 30 - Loi n2007-224 du 21 fvrier 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives l'outre-mer 31 - Loi n2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales AFFAIRES SOCIALES ET SANT 32 - Loi n85-10 du 3 janvier 1985 portant diverses dispositions d'ordre social 33 - Loi n87-39 du 27 janvier 1987 portant diverses mesures *dispositions* d'ordre social 34 - Loi n87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social 35 - Loi n89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social 36 - Loi n89-474 du 10 juillet 1989 portant dispositions relatives la scurit sociale et la formation continue des personnels hospitaliers

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37 - Loi n90-86 du 23 janvier 1990 portant diverses dispositions relatives la scurit sociale et la sant 38 - Loi n91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives la sant publique et aux assurances sociales 39 - Loi n91-748 du 31 juillet 1991 portant rforme hospitalire 40 - Loi n91-1406 du 31 dcembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social 41 - Loi n93-121 du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social *DMOS* 42 - Loi n94-43 du 18 janvier 1994 relative la sant publique et la protection sociale 43 - Loi n94-629 du 25 juillet 1994 relative la famille 44 - Loi n95-116 du 4 fvrier 1995 portant diverses dispositions d'ordre social 45 - Loi n96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire 46 - Loi n99-477 du 9 juin 1999 visant garantir le droit l'accs aux soins palliatifs 47 - Loi n99-641 du 27 juillet 1999 portant cration d'une couverture maladie universelle 48 - Ordonnance n2000-1249 du 21 dcembre 2000 relative la partie Lgislative du code de l'action sociale et des familles 49 - Loi n 2000-1257 du 23 dcembre 2000 de financement de la scurit sociale pour 2001 50 - Loi n2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, ducatif et culturel 51 - Loi n2001-1246 du 21 dcembre 2001 de financement de la scurit sociale pour 2002 52 - Loi n2002-2 du 2 janvier 2002 rnovant l'action sociale et mdico-sociale 53 - Loi n2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale 54 - Loi n2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites 55 - Loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour l'galit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes 56 - Ordonnance n2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le rgime juridique des tablissements de sant 57 - Ordonnance n2005-1112 du 1 septembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux tablissements de sant et certains personnels de la fonction publique hospitalire 58 - Loi n2005-1579 du 19 dcembre 2005 de financement de la scurit sociale pour 2006 59 - Loi n2007-294 du 5 mars 2007 relative la prparation du systme de sant des menaces sanitaires de grande ampleur 60 - Loi n2007-1786 du 19 dcembre 2007 de financement de la scurit sociale pour 2008 61 - Loi n2009-879 du 21 juillet 2009 portant rforme de l'hpital et relative aux patients, la sant et aux territoires 62 - Ordonnance n2010-177 du 23 fvrier 2010 de coordination avec la loi n 2009-879 du 21 juillet 2009 portant rforme de l'hpital et relative aux patients, la sant et aux territoires 63 - Loi n2010-209 du 2 mars 2010 visant crer une allocation journalire d'accompagnement d'une personne en fin de vie 64 - Loi n2010-1330 du 9 novembre 2010 portant rforme des

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retraites 65 - Loi n2011-901 du 28 juillet 2011 tendant amliorer le fonctionnement des maisons dpartementales des personnes handicapes et portant diverses dispositions relatives la politique du handicap 66 - Loi n2012-1404 du 17 dcembre 2012 de financement de la scurit sociale pour 2013 AUTRES 67 - Loi n85-30 du 9 janvier 1985 relative au dveloppement et la protection de la montagne 68 - Loi n87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicaps 69 - Loi n90-55 du 15 janvier 1990 relative la limitation des dpenses lectorales et la clarification du financement des activits politiques 70 - Loi n92-108 du 3 fvrier 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux 71 - Loi n92-518 du 15 juin 1992 relative aux caisses de crdit municipal 72 - Loi n92-1179 du 2 novembre 1992 relative l'abus d'autorit en matire sexuelle dans les relations de travail et modifiant le code du travail et le code de procdure pnale 73 - Loi n93-1420 du 31 dcembre 1993 portant modification de diverses dispositions pour la mise en oeuvre de l'accord sur l'Espace conomique europen et du trait sur l'Union europenne 74 - Loi n94-1040 du 2 dcembre 1994 relative la partie Lgislative des livres Ier et II du code des juridictions financires 75 - Loi n96-393 du 13 mai 1996 relative la responsabilit pnale pour des faits d'imprudence ou de ngligence 76 - Loi n96-604 du 5 juillet 1996 relative l'adoption 77 - Loi n98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre conomique et financier 78 - Loi n98-1266 du 30 dcembre 1998 de finances pour 1999 79 - Loi n99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la rserve militaire et du service de dfense 80 - Loi n99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarit 81 - Loi n 99-1172 du 30 dcembre 1999 de finances pour 2000 82 - Loi n2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations 83 - Loi n2000-647 du 10 juillet 2000 tendant prciser la dfinition des dlits non intentionnels 84 - Loi n2000-1207 du 13 dcembre 2000 d'orientation pour l'outremer 85 - Loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains 86 - Ordonnance 2001-350 du 19 avril 2001 relative au code de la mutualit et transposant les directives 92/49/ CEE et 92/96/ CEE du Conseil des 18 juin et 10 novembre 1992 87 - Loi n2001-397 du 9 mai 2001 relative l'galit professionnelle entre les femmes et les hommes 88 - Loi n2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la fort

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89 - Loi n2001-1066 du 16 novembre 2001 relative la lutte contre les discriminations 90 - Loi n2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit 91 - Loi n2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d'ducation 92 - Loi n2003-710 du 1 aot 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine 93 - Loi n2004-805 du 9 aot 2004 tendant modifier la loi n 82471 du 7 juin 1982 relative au Conseil suprieur des Franais de l'tranger 94 - Loi n2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile 95 - Loi n2004-1343 du 9 dcembre 2004 de simplification du droit 96 - Loi n2005-157 du 23 fvrier 2005 relative au dveloppement des territoires ruraux 97 - Loi n2005-1719 du 30 dcembre 2005 de finances pour 2006 98 - Loi n2006-437 du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme 99 - Loi n2006-449 du 18 avril 2006 modifiant la loi n 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la rserve militaire et du service de dfense 100 - Loi n2006-728 du 23 juin 2006 portant rforme des successions et des libralits 101 - Ordonnance n2007-137 du 1er fvrier 2007 relative aux offices publics de l'habitat 102 - Loi n2007-1824 du 25 dcembre 2007 de finances rectificative pour 2007 103 - Loi n2008-561 du 17 juin 2008 portant rforme de la prescription en matire civile 104 - Loi n2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion 105 - Ordonnance n2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorits d'agrment et de contrle de la banque et de l'assurance 106 - Loi organique n 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil conomique, social et environnemental 107 - Ordonnance n2010-1180 du 7 octobre 2010 portant extension et adaptation en Polynsie franaise, Saint-Barthlemy, SaintMartin et Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions de nature lgislative 108 - Loi n2010-1249 du 22 octobre 2010 de rgulation bancaire et financire 109 - Loi n2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure 110 - Loi n2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amlioration de la qualit du droit 111 - Loi n2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 112 - Loi n2012-954 du 6 aot 2012 relative au harclement sexuel 113 - Loi n2012-958 du 16 aot 2012 de finances rectificative pour 2012

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5. Accords dans la fonction publique depuis 1983

Date 13 fvrier 1985

Observations complmentaires Hausse des traitements de 4,5 % et prvision d'une clause Pas dchancier de sauvegarde pour assurer le maintien du pouvoir dachat face linflation. Le traitement de base a t revaloris trois fois de 1,5%: le 1er fvrier, le 1er juillet et le 1er novembre. Diverses mesures catgorielles ont t adoptes, notamment en faveur des catgories C et D : - relvement du minimum de l'indice net de 211 213 au 1er janvier, puis 215 au 1er juillet - ramnagement du groupe III de la catgorie C au 1er janvier se traduisant par des gains d'indice net compris entre zro et deux points - amlioration du chevronnement qui autorise une proportion accrue d'agents tre classs dans l'chelle suprieure de leur grade - ramnagement de l'chelle 1, qui concerne l'ensemble de la catgorie D, se traduisant par des gains pouvant atteindre neuf points d'indice net. Pluriannuel Accord salarial 1988 : majoration des traitements de 1% au 1er mars et au 1er septembre. 1989 : pour le traitement des personnels civils et militaires de lEtat, majoration de 1% au 1er mars 1989 et 1,2% au 1er septembre 1989. Attribution de points dindice major : deux points au 1er octobre 1988 ; un point au 1er fvrier 1989. Mesures damlioration de passage de catgorie D en catgorie C, maintien des rductions danciennet en cas de promotion de grade. 1er accord-cadre interministriel sur la formation continue Conclusion daccords dans la fonction publique de lEtat drivs au sein de - laboration des plans et des programmes de chaque ministre formation Parvenir une vritable programmation de la formation, concerte, pluriannuelle et appuye sur un recensement exact des besoins des services et des agents. - les moyens de la formation Principe dun seuil minimal de dpenses consacres chaque anne la formation (2%). Meilleure rpartition des dpenses, notamment au profit des catgories C et D. - formation et gestion des carrires Meilleure prise en compte de la formation dans la carrire des agents et constitution dun vritable droit la formation

Principales dcisions

17 novembre 1988

29 juin 1989

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(galit daccs) : gnralisation de la fiche de formation, droit pour chaque agent une dure minimale de formation, amlioration du rgime de cong de formation. 9 fvrier 1990 Rnover la grille des classifications et des rmunrations des trois fonctions publiques. Sa mise en uvre s'est tale sur sept tranches annuelles, dont les deux premires ont t inscrites dans la loi de finances pour 1991 et la dernire dans la loi de finances pour 1996, avec une tranche complmentaire en loi de finances pour 1997. Les corps spcifiques au ministre de l'emploi ont t restructurs en application des dispositions prvues par le protocole : - le corps des inspecteurs de la formation professionnelle (catgorie A) : les deux premires classes du grade d'inspecteur ont t fusionnes, le grade d'inspecteur principal a t scind en deux classes, et l'indice terminal du corps a t port l'indice bonifi 966 ; - le corps des contrleurs du travail (catgorie B) : une nouvelle structure trois grades a t mise en place : le premier grade nouveau est issu de la fusion des deux premiers grades avec relvement des dbuts de carrire, le deuxime grade nouveau, revaloris, a t pyramid 25 %, et un troisime grade a t cr ; pour ce seul corps, le cot de la transposition des mesures prvues par le protocole est de l'ordre de 18 millions de francs. La nouvelle bonification indiciaire (NBI), qui visait apporter une logique fonctionnelle la fonction publique, a galement t mise en uvre au ministre de l'emploi. Accord salarial : majoration de 1,5% et deux points dindice. - bases de la suppression de la catgorie D dont la rsorption doit tre ralise sur sept ans partir du 1er aot 1990 - largissement des espaces indiciaires en catgorie C de 14 26 points dindices majors - attribution aux catgories B de 15 points majors en dbut de carrire et 25 points en fin de carrire - cration dun classement indiciaire intermdiaire plac entre les indices majors 297 et 528 entre les catgories A et B - cration de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), prise en compte pour le calcul de la retraite Pluriannuel : - sagissant de lvolution de la VPI (1991 1993) - Evolution de 1991 1996 des indices affrent aux chelons prvues des anciennes chelles 1 5 de la catgorie D et C)

12 novembre 1991

Prvu pour 1991-1992, clause de rendez-vous en 1993. Echancier : 1,3% au 1er fvrier 1992, 1,4% au 1er octobre 1992 et 1,8% au 1er fvrier 1993. Hausse moyenne des rmunrations et des pensions gale 6,5%.

10 juillet 1992

2me accord-cadre interministriel sur la formation continue Conclusion daccords - galit des chances dans laccs la formation drivs au sein de Objectif datteindre au plus tard en 1994 3,4% de la masse chaque ministre salarial de chaque ministre consacre aux dpenses de formation continue (alors de 2%)

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- qualit de la formation Meilleure reconnaissance et rmunration des formateurs internes (indemnits revalorises de 100% pour la prparation des catgories C et D aux concours et examens) ; cration dun cong de restructuration : rmunration des agents pendant un an (indemnit gale 100% du traitement brut et de lindemnit de rsidence) - mise en uvre concerte de la formation tous les niveaux de ladministration 9 novembre 1993 Revalorisations des traitements des fonctionnaires en 1994 Pluriannuel et 1995 : 0,7 % au 1er janvier 1994, 0,5 % au 1er aot 1994, 1,1 % au 1er dcembre 1994, 1,2 % au 1er mars 1995 et 1,4 % au 1er novembre 1995. Un crdit de 100 millions de francs a t affect en 1994 et 1995 des mesures en faveur du logement des fonctionnaires prouvant des difficults particulires se loger. 28 juillet 1994 Accord-cadre sur lhygine, la scurit et la mdecine de Pas dchancier prvention Meilleure prise en compte des notions de scurit dans le travail et de prvention des risques professionnels ; rduction des carts entre les salaris de droit commun et les fonctionnaires. - gnralisation des comits dhygine et de scurit dans les services de lEtat - renforcement des fonctions de contrle et de lindpendance des agents qui en sont chargs - introduction du droit de retrait en cas de danger grave et imminent au profit des agents publics - meilleure articulation des comptences entre comits techniques paritaires et comits dhygine et de scurit - accroissement de leffort en matire de prvention mdicale - tenue dune rflexion sur lvolution sur la situation des mdecins de prvention 3me accord-cadre interministriel sur la formation continue objectif de 3,8% de masse salariale minimum consacrs la formation. dure minimale de formation sur 3 ans augmente pour tous : de 3 5 jours pour les A et B ; de 4 6 jours pour les C. cong de formation facilit (mieux indemnis, refus de dpart motiv et remis lagent) valorisation des acquis de la formation raffirmation de lgal accs entre hommes et femmes Pluriannuel : 1996 1998 Conclusion daccords drivs au sein de chaque ministre

22 fvrier 1996

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personnalisation de la gestion de la formation meilleure valuation 14 mai 1996 Protocole daccord sur la rsorption de lemploi prcaire Pluriannuel : mise en place de concours rservs pour laccs aux 2000 corps de fonctionnaires, ouverts aux personnels non titulaires du niveau de la catgorie C ou aux personnels enseignants disposition de prvention : contrle renforc de lutilisation des emplois publics, laboration dinstruments danalyse et dinformation pour le suivi des conditions demplois des agents non titulaires amlioration des droits sociaux des non titulaires : clarification des procdures de recrutement sur contrat, tude de meilleures conditions dindemnisation du chmage. 1996

16 juillet 1996

Protocole daccord sur le cong de fin dactivit Pas dchancier Il favorise le dpart dactivit anticip pour lemploi des jeunes dans la fonction publique. - cration, pour la seule anne 1997, dun cong de fin dactivit pour les fonctionnaires et les non titulaires, sous certaines conditions dge, danciennet de service. - les bnficiaires du CFA ont un revenu de remplacement gal 75% du traitement brut pour les fonctionnaires ; 70% du salaire brut pour les non titulaires. Accord salarial: revalorisation des rmunrations des Pluriannuel fonctionnaires de 2,6 % sur 1998 et 1999. Accord salarial du 10 fvrier 1998 visait permettre un Annuel : Accord accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires, salarial conclu le 10 renforc pour les salaires les moins levs. fvrier 1998 dans la fonction publique a prvu, compter du 1er avril 1998, une restructuration de lchelle 1 de la catgorie D et un relvement des premiers indices des chelles de la catgorie C. Protocole daccord sur la rsorption de l'emploi prcaire et Pluriannuel : 2000 sur la modernisation de la gestion de l'emploi public 2005 Il prvoit l'accs des agents recruts titre prcaire et remplissant certaines conditions aux corps et cadres

29 janvier 1998 10 fvrier 1998

10 juillet 2000

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25 janvier 2006 21 novembre 2006

21 fvrier 2008 2 juin 2008 20 novembre 2009

31 mars 2011

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d'emplois correspondant aux fonctions qu'ils exercent, soit par des concours spcifiques dits " rservs ", soit par des examens professionnels, soit encore par la voie d'accs direct, selon les situations rencontres. Protocole daccord sur lamlioration des carrires et Pluriannuel lvolution de laction sociale dans la fonction publique en 2006-2008. Protocole daccord relatif la formation professionnelle Pluriannuel : tout au long de la vie. 2007-2008 : mise en uvre des outils et modifications rglementaires 2009 : bilan des instruments mis en uvre Rforme de la catgorie B, nouvel espace statutaire, mise Pluriannuel en place de la garantie individuelle du pouvoir dachat. Accords dits de Bercy sur la rnovation du dialogue social Pluriannuel Accord sur la sant et la scurit au travail dans la fonction Pluriannuel. Les publique. lments dchancier renvoient principalement la mise en place de groupes de travail ddis sans termes calendaires prcis. Protocole daccord portant sur la scurisation des parcours Pas dchancier professionnels des agents contractuels dans les 3 fonctions publiques : accs lemploi titulaire et amlioration des conditions demploi. Protocole d'accord relatif l'galit professionnelle entre les Pluriannuel femmes et les hommes dans la fonction publique Il s'articule autour de quatre axes : - le dialogue social comme lment structurant pour parvenir lgalit professionnelle - rendre effective lgalit entre les femmes et les hommes dans les rmunrations et les parcours professionnels de la fonction publique - la meilleure articulation entre la vie professionnelle et la vie personnelle - la prvention des violences faites aux agents sur leur lieu de travail.

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6. Rmunrations
6.1 - Panorama des indicateurs statistiques pour le suivi des rmunrations dans les trois versants de la fonction publique (source DGAFP) Le contexte : Depuis 2008, dans le cadre dun cahier des charges statistique (fvrier 2008), un panorama dindicateurs statistiques pour le suivi des rmunrations dans les trois versants de la fonction publique est systmatiquement produit et actualis chaque anne par le service statistique public : un groupe de travail (Insee, DGAFP/DES, Drees, DGCL/DESL), anim par lInsee et la DGAFP partir de lautomne 2008, a permis de garantir la faisabilit progressive dindicateurs pertinents et comparables sur chacun des versants de la fonction publique, tout en favorisant la comparabilit entre secteur public et priv. De faon progressive, le champ retenu pour le suivi des salaires slargit. Pour la FPE, le champ de suivi des salaires, prcdemment restreint aux agents des ministres, sest tendu aux agents des tablissements publics. Des travaux ont t engags afin damliorer le suivi des situations en matire de rmunration dune part avec le ministre de la Dfense pour les militaires et dautre part avec les ministres de lenseignement pour les enseignants et les chercheurs. Pour le versant territorial, le champ de suivi des salaires concerne les salaris des collectivits locales, hors assistants maternels et familiaux, avec un objectif de compltude du champ. Pour le versant hospitalier, le champ est actuellement circonscrit aux tablissements publics hospitaliers (salaris ayant exerc dans un tablissement public ayant une activit conomique principale hospitalire - APET 8610Z ou catgorie juridique 7364) et a vocation stendre aux tablissements sociaux et mdico-sociaux (cf. travaux en cours). Un chantier de rduction des dlais de production est en cours. Des premiers indicateurs sur les niveaux et les volutions de salaire 2010/2011 dans chacun des versants de la fonction publique ont t publis pour la premire fois en aot 2013. A terme, lobjectif vis est de produire des premiers rsultats sur les salaires relatifs lanne N au cours du premier trimestre de lanne N+2.

Les trois indicateurs types de suivi de l'volution des rmunrations sont les suivants : Le salaire moyen par tte (SMPT) correspond au salaire moyen dun agent en quivalent temps plein annualis pendant un an. Par rapport la RMPP qui permet de suivre dune anne sur lautre les mmes agents, lvolution du SMPT prend en compte leffet des mouvements dentres-sorties (recrutements ; dparts dont dparts la retraite) et des modifications de structure (par exemple, modification de la qualification des agents et de leur rmunration). Leffet entres-sorties se caractrise gnralement par la diminution de la masse salariale induite par le dpart dune population ge (en fin de carrire) dont le salaire est suprieur celui des remplaants plus jeunes (en dbut de carrire). La lecture du SMPT doit donc se faire laune de ces effets de structure : on peut observer dune anne sur lautre une baisse du SMPT non pas en raison de la diminution de la rmunration individuelle des agents, mais en raison de dparts importants des salaris les mieux pays, remplacs par de jeunes diplms en dbut de carrire. Cet indicateur historique couvre les trois versants de la fonction publique. Lvolution du salaire moyen structure constante de corps, grade et chelon permet de retracer la moyenne des volutions de salaire propres chaque poste de travail de la FPE. Pour enrichir linformation fournie par le niveau moyen de salaire, celui-ci est ventil dans chacun des versants de la fonction publique par statut ou situation demploi, par catgorie socioprofessionnelle (PCS-Insee), par grand type demployeur dans la FPE (ministres/tablissements publics) et la FPT, par sexe et ge. Par ailleurs, des lments de la distribution des salaires (dciles) sont calculs de plus en plus systmatiquement pour chaque versant de la fonction publique.

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De la mme faon, pour enrichir linformation fournie par les volutions de salaire moyen, celles-ci sont ventiles dans chacun des versants de la fonction publique par catgorie socioprofessionnelle (PCS-Insee), par grand type demployeur dans la FPE (ministres/tablissements publics) et la FPT. Cet indicateur est galement calcul pour le secteur priv, selon la mme mthodologie.

La rmunration moyenne des personnes en place (RMPP) retrace lvolution de la feuille de paye des agents prsents deux annes conscutives compltes chez le mme employeur avec la mme quotit de travail. Lvolution de la RMPP reflte les mesures portant sur la valeur du point, les mesures statutaires et indemnitaires, limpact des mesures davancement individuel et des promotions (GVT positif) et les autres lments susceptibles dimpacter la feuille de paye (requalification des emplois, par exemple).Par rapport au SMPT, lvolution de la RMPP nest pas affecte par les effets des entres-sorties. Cet indicateur couvre dsormais les trois versants de la fonction publique. La RMPP constitue une volution moyenne. Afin de dcrire lventail le plus large des situations, elle est dcline par catgorie socioprofessionnelle (PCS-Insee), par type demployeur dans la FPE (ministres/tablissements publics) et la FPT. Dans la FPE, la RMPP est accompagne de statistiques permettant didentifier la proportion dagents dont la rmunration a volu moins vite que linflation sur un an et sur cinq ans. Cet indicateur a dsormais vocation tre calcul pour le secteur priv.

LIndice de Traitement Brut - Grille Indiciaire (ITB-GI) et lIndice de Traitement Net-Grille Indiciaire (ITN-GI) dans la fonction publique de ltat mesurent limpact des mesures gnrales (volution du point dindice, relvement du minimum de traitement de la fonction publique et attribution de points uniformes) dune part, et de toutes les rformes statutaires intervenues sur la priode dautre part, sur le traitement indiciaire des agents titulaires des ministres, lITN-GI prenant en outre en compte limpact de lvolution des cotisations salariales assises sur le traitement indiciaire. En revanche, ces indicateurs nintgrent aucun lment de nature indemnitaire, ni les impacts des GVT positif et ngatif. Ces indicateurs couvrent actuellement la seule fonction publique de ltat. Ils rpondent un besoin complmentaire dinformation en matire dindicateurs statistiques sur les rmunrations dans la fonction publique, dans la mesure o il sont bass sur la grille indiciaire et o ils isolent leffet des mesures gnrales et catgorielles, sans prendre en compte les effets de carrire, comme plusieurs organisations syndicales ont pu le rappeler loccasion des runions tenues dans le cadre de lagenda social 2012-2013. Les pistes damliorations en cours : Le SMPT et la RMPP ont vocation tre dclins de manire plus dtaille : o Par type de population : par statut ou situation demploi (cest dj le cas dans la FPE) ; par catgorie socioprofessionnelle dtaille (croisant PCS-Insee et situation statutaire et hirarchique des agents, cest dores et dj le cas pour la FPE) ; o Par catgorie plus fine demployeur public (cest dj le cas dans la FPT) ; o Au-del de la moyenne, selon diffrents lments de distribution de la RMPP (comme cest dj le cas pour le SMPT) ; o Au niveau gographique. Estimer limpact des changements de situation sur les rmunrations : changement de statut, de catgorie hirarchique, de corps, de grade, demployeur public. Lidentification des populations dagents ayant vu leur rmunration augmenter moins vite que linflation au cours de lanne (cest dj le cas dans la FPE). Dcomposition consolide de la structure de la rmunration dans chaque versant de la fonction publique (cest dj le cas pour une partie des agents de la FPE, des premiers rsultats ont t publis pour une partie des agents de la FPT).

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LITB-GI et lITN-GI ont vocation livrer une information complmentaire en publiant les effectifs concerns chaque trimestre par les mesures prises en compte, ce qui permettrait notamment un suivi des agents concerns par la revalorisation du minimum de traitement. La production de ces indicateurs sappuie sur le suivi exhaustif des textes de nature rglementaire effectu par le bureau des statuts particuliers et des filires mtiers de la DGAFP. La question de lextension du primtre de suivi de ces deux indicateurs aux autres versants de la fonction publique se pose : elle ncessiterait, de la mme faon que pour la FPE, un suivi exhaustif des textes relatifs la FPT et la FPH, qui pourrait sappuyer sur une collaboration entre la DGAFP, la DGCL et la DGOS.

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6.2 - Dans les trois versants de la fonction publique, pour lensemble des agents 6.2.1- Lvolution de la valeur du point dindice

Evolution de la valeur du point dindice

(En %)

Source : DGAFP.

Evolution annuelle moyenne de la valeur du point d'indice au cours de diffrentes priodes

(En %)

Source : DGAFP. Traitement DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques.

6.2.2- Lvolution du salaire moyen par tte (SMPT)


Evolution en euros courants du salaire moyen par tte dans les trois versants de la fonction publique

(En %)

Source : fichier gnral de l'tat (FGE), DADS, SIASP, Insee, Drees. Traitement Insee, Drees, DGCL, dpartement des tudes et des statistiques locales et DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ FPE : France mtropolitaine jusqu'en 2009, France entire partir de 2010. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ FPT : France entire. Salaris temps complet des collectivits locales jusqu'en 2008, en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ SHP : France entire. Salaris temps complet jusqu'en 2008, en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. Note : Les volutions de salaire incluent leffet des transferts dagents depuis la FPE vers les collectivits locales, principalement des agents de catgorie C (de lordre de 50 000 transferts entre 2007 et 2008, 17 000 entre 2008 et 2009, 2 500 entre 2009 et 2010 et 500 entre 2010 et 2011). (*) A partir de 2010, les agents civils des DOM sont intgrs dans le champ de la FPE.

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Evolution annuelle moyenne en euros courants du salaire moyen par tte dans les trois versants de la fonction publique au cours de diffrentes priodes (En %)

Source : fichier gnral de l'tat (FGE), DADS, SIASP, Insee, Drees. Traitement Insee, Drees, DGCL, dpartement des tudes et des statistiques locales et DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ FPE : France mtropolitaine jusqu'en 2009, France entire partir de 2010. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ FPT : France entire. Salaris temps complet des collectivits locales jusqu'en 2008, en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ SHP : France entire. Salaris temps complet jusqu'en 2008, en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. Note : Les volutions de salaire incluent leffet des transferts dagents depuis la FPE vers les collectivits locales, principalement des agents de catgorie C (de lordre de 50 000 transferts entre 2007 et 2008, 17 000 entre 2008 et 2009, 2 500 entre 2009 et 2010 et 500 entre 2010 et 2011). (*) A partir de 2010, les agents civils des DOM sont intgrs dans le champ de la FPE.

6.2.3- Lvolution de la rmunration moyenne des personnes en place (RMPP)


Evolution en euros courants de la rmunration moyenne des personnes en place (1) (RMPP) dans les trois versants de la fonction publique

Sources : fichier gnral de l'tat (FGE), DADS, SIASP, Insee, Drees. Traitement Insee, Drees, DGCL, dpartement des tudes et des statistiques locales et DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. (1) Agents prsents 24 mois conscutifs chez le mme employeur avec la mme quotit de travail. Champ FPE : France mtropolitaine jusqu'en 2009, France entire partir de 2010. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. Estimations partir des fichiers mensuels de paye des agents de lEtat ; prvision partir de donnes budgtaires. Champ FPT : France entire. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ SHP : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. (*) A partir de 2010, les agents civils des DOM sont intgrs dans le champ de la FPE.

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Evolution annuelle moyenne en euros courants de la rmunration moyenne des personnes en place (1) (RMPP) dans les trois versants de la fonction publique au cours de diffrentes priodes

Sources : fichier gnral de l'tat (FGE), DADS, SIASP, Insee, Drees. Traitement Insee, Drees, DGCL, dpartement des tudes et des statistiques locales et DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. (1) Agents prsents 24 mois conscutifs chez le mme employeur avec la mme quotit de travail. Champ FPE : France mtropolitaine jusqu'en 2009, France entire partir de 2010. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. Estimations partir des fichiers mensuels de paye des agents de lEtat ; prvision partir de donnes budgtaires. Champ FPT : France entire. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ SHP : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. (*) A partir de 2010, les agents civils des DOM sont intgrs dans le champ de la FPE.

6.2.4- Lvolution de linflation


Evolution des prix la consommation (en moyenne annuelle) (En %)

Source : Insee, Indices des prix la consommation, France entire. * Source : Insee, Note de conjoncture de juin 2013.

Evolution annuelle moyenne des prix la consommation au cours de diffrentes priodes (En %)

Source : Insee, Indices des prix la consommation, France entire. Traitement DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques.

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6.3 Dans la fonction publique de ltat 6.3.1- LIndice de traitement brut-grille indiciaire (ITB-GI) et lindice net (ITN-GI)
volution moyenne de l'indice de traitement brut-grille indiciaire (ITB-GI) et de l'indice de traitement net-grille indiciaire (ITN-GI) (En %)

Source : Insee ; DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres.

volution annuelle moyenne de l'indice de traitement brut-grille indiciaire (ITB-GI) et de l'indice de traitement net-grille indiciaire (ITN-GI) au cours de diffrentes priodes (En %)

Source : Insee ; DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres.

Evolution (en glissement annuel) de lITB-GI (brut), de lITN-GI (net), de la valeur du point dindice et de lindice des prix la consommation (hors tabac)

(En %)
Glissement annuel, en % 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 2007 2008 ITB-GI Brut 2009 ITN-GI Net 2010 2011 Valeur du point 2012 IPC hors tabac 2013

Source : Insee ; DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres.

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6.3.2- Les facteurs de progression des rmunrations

Ventilation des facteurs de progression des rmunrations par type de mesure (hors heures supplmentaires et rachat de jours CET)
100% 16% 80% 31% 60% 25% 26% 25% 12% Mesures statutaires et indeminitaires 75% 53% 20% 57% 51% 52% 59% Mesures gnrales Mesures individuelles 18% 23% 23% 29% 25% 0%

40%

0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

Source : Direction du Budget. * : donnes provisoires

6.4 - Dans les trois versants de la fonction publique, par catgorie dagents
Les donnes reprises ici sont pour partie extraites des Insee Premire consacrs chaque anne au suivi des salaires dans la fonction publique de ltat et dans la fonction publique territoriale, ainsi que du Rapport annuel sur ltat de la fonction publique. Pour faciliter la comparaison, les volutions de salaire (SMPT partie 4.1 ou RMPP partie 4.2) prsentes en euros constants dans les Insee Premire ont t transformes en volutions en euros courants ( laide des sries dvolution de linflation y compris tabac). Selon les donnes disponibles, les volutions de salaires par catgorie dagents sont dclines par : - catgorie hirarchique pour les agents titulaires dans la fonction publique de ltat ; - catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique de ltat ; - regroupements spcifiques de catgories socioprofessionnelles sappuyant notamment sur la PCS Insee pour le secteur hospitalier public. Les volutions de rmunration dclines selon ces regroupements ne sont disponibles que depuis une priode plus rcente. Mentionnons que les catgories hirarchiques (A, B, C) et les catgories agrges de la PCS Insee (cadres, professions intermdiaires, employs et ouvriers) ne sont pas directement comparables. Par exemple dans la fonction publique de ltat, 54 % des agents classs dans la catgorie professions intermdiaires au sens de la PCS Insee relvent de la catgorie A, la plupart tant des enseignants (professeurs des coles notamment). De mme, 18 % des agents classs comme employs ou ouvriers au sens de la PCS Insee relvent de la catgorie B : ce sont principalement des agents des corps dencadrement et dapplication de la police nationale. Les indicateurs de salaire pour chaque versant de la fonction publique ont vocation tre dclins progressivement selon des critres facilitant les comparaisons (pour en savoir plus voir annexe).

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6.4.1- Lvolution du salaire net moyen par tte (SMPT)


Evolution en euros courants du salaire net moyen par tte par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) et par catgorie hirarchique pour les agents titulaires dans la fonction publique de ltat (ministres)

Sources : Insee, FGE et SIASP. Champ : France mtropolitaine jusquen 2009, France entire partir de 2010. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. (*) Les salaris des DOM sont inclus partir de 2010. Note : Les volutions de salaire incluent leffet des transferts dagents depuis la FPE vers les collectivits locales, principalement des agents de catgorie C (de lordre de 50 000 transferts entre 2007 et 2008, 17 000 entre 2008 et 2009, 2 500 entre 2009 et 2010 et 500 entre 2010 et 2011).

Evolution en euros courants du salaire net moyen par tte par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans la fonction publique territoriale

Source : Insee, DADS et SIASP. Champ : France entire. Salaris temps complet des collectivits locales jusqu'en 2008, en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Note : Les volutions de salaire incluent leffet des transferts dagents depuis la FPE vers les collectivits locales, principalement des agents de catgorie C (de lordre de 50 000 transferts entre 2007 et 2008, 17 000 entre 2008 et 2009, 2 500 entre 2009 et 2010 et 500 entre 2010 et 2011).

Evolution en euros courants du salaire net moyen par tte par catgorie socioprofessionnelle dans le secteur hospitalier public (En %)

Source : Insee, DADS et SIASP. Traitement Drees. Champ : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. ** PI : professions intermdiaires. Les professions intermdiaires soignantes sont constitues des infirmiers, des sages-femmes, des spcialistes de la rducation et des techniciens mdicaux. Les PI sociales regroupent les assistantes sociales et les ducateurs spcialiss. *** Les agents de service recouvrent les agents de services hospitaliers, les aides-soignants et les ambulanciers. **** y compris non ventils.

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Evolution annuelle moyenne en euros courants du salaire net moyen par tte, par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) et par catgorie hirarchique pour les agents titulaires dans la fonction publique de ltat (ministres) au cours de diffrentes priodes

Sources : Insee, FGE et SIASP. Champ : France mtropolitaine jusquen 2009, France entire partir de 2010. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. (*) Les salaris des DOM sont inclus partir de 2010. Note : Les volutions de salaire incluent leffet des transferts dagents depuis la FPE vers les collectivits locales, principalement des agents de catgorie C (de lordre de 50 000 transferts entre 2007 et 2008, 17 000 entre 2008 et 2009, 2 500 entre 2009 et 2010 et 500 entre 2010 et 2011).

Evolution annuelle moyenne en euros courants du salaire net moyen par tte, par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans la fonction publique territoriale au cours de diffrentes priodes

Source : Insee, DADS et SIASP. Champ : France entire. Salaris temps complet des collectivits locales jusqu'en 2008, en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Note : Les volutions de salaire incluent leffet des transferts dagents depuis la FPE vers les collectivits locales, principalement des agents de catgorie C (de lordre de 50 000 transferts entre 2007 et 2008, 17 000 entre 2008 et 2009, 2 500 entre 2009 et 2010 et 500 entre 2010 et 2011).

Evolution annuelle moyenne en euros courants du salaire net moyen par tte, par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans le secteur hospitalier public au cours de diffrentes priodes

Source : Insee, DADS et SIASP. Traitement Drees. Champ : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. ** PI : professions intermdiaires. Les professions intermdiaires soignantes sont constitues des infirmiers, des sages-femmes, des spcialistes de la rducation et des techniciens mdicaux. Les PI sociales regroupent les assistantes sociales et les ducateurs spcialiss. *** Les agents de service recouvrent les agents de services hospitaliers, les aides-soignants et les ambulanciers. **** y compris non ventils.

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6.4.2- Lvolution de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP)


Evolution en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) et par catgorie hirarchique pour les agents titulaires dans la fonction publique de ltat (ministres)

Sources : Insee, FGE et SIASP. Champ FPE : France mtropolitaine jusqu'en 2009, France entire partir de 2010. Agents prsents 24 mois conscutifs chez le mme employeur avec la mme quotit de travail. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. (*) Les salaris des DOM sont inclus partir de 2010.

Evolution en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans la fonction publique territoriale

Source : Insee, DADS et SIASP. Champ : France entire. Salaris temps complet jusquen 2008, salaris en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Agents prsents deux annes conscutives chez le mme employeur. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids.

Evolution en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) par catgorie socioprofessionnelle dans le secteur hospitalier public (En %)

Source : Insee, DADS et SIASP. Traitement Drees. Champ : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. Salaris ayant exerc deux annes conscutives dans le mme tablissement public ayant une activit conomique principale hospitalire (APET 8610Z ou catgorie juridique 7364) avec la mme quotit de travail. ** PI : professions intermdiaires. Les professions intermdiaires soignantes sont constitues des infirmiers, des sages-femmes, des spcialistes de la rducation et des techniciens mdicaux. Les PI sociales regroupent les assistantes sociales et les ducateurs spcialiss. *** Les agents de service , recouvrent les agents de services hospitaliers, les aides-soignants et les ambulanciers. **** y compris non ventils.

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Evolution annuelle moyenne en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) et par catgorie hirarchique pour les agents titulaires dans la fonction publique de ltat (ministres) au cours de diffrentes priodes

Sources : Insee, FGE et SIASP. Champ : France mtropolitaine jusqu'en 2009, France entire partir de 2010. Agents prsents 24 mois conscutifs chez le mme employeur avec la mme quotit de travail. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. (*) Les salaris des DOM sont inclus partir de 2010.

Evolution annuelle moyenne en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans la fonction publique territoriale au cours de diffrentes priodes

Source : Insee, DADS et SIASP. Champ : France entire. Salaris temps complet jusquen 2008, salaris en quivalent temps plein annualis partir de 2009. Agents prsents deux annes conscutives chez le mme employeur. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids.

Evolution annuelle moyenne en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) par catgorie socioprofessionnelle dans le secteur hospitalier public au cours de diffrentes priodes

Source : Insee, DADS et SIASP. Traitement Drees. Champ : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. Salaris ayant exerc deux annes conscutives dans le mme tablissement public ayant une activit conomique principale hospitalire (APET 8610Z ou catgorie juridique 7364) avec la mme quotit de travail. ** PI : professions intermdiaires. Les professions intermdiaires soignantes sont constitues des infirmiers, des sages-femmes, des spcialistes de la rducation et des techniciens mdicaux. Les PI sociales regroupent les assistantes sociales et les ducateurs spcialiss. *** Les agents de service , recouvrent les agents de services hospitaliers, les aides-soignants et les ambulanciers. **** y compris non ventils.

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6.5 Lvolution des rmunrations sur les priodes de rfrence retenues pour le versement de la GIPA
Les donnes reprises ici sont pour partie extraites des Insee Premire consacrs chaque anne au suivi des salaires dans la fonction publique de ltat et dans la fonction publique territoriale, ainsi que du Rapport annuel sur ltat de la fonction publique. Pour faciliter la comparaison, les volutions de salaire (RMPP partie 5.1) prsentes en euros constants dans les Insee Premire ont t transformes en volutions en euros courants ( laide des sries dvolution de linflation y compris tabac). Selon les donnes disponibles, les volutions de salaires par catgorie dagents sont dclines par : - catgorie hirarchique pour les agents titulaires dans la fonction publique de ltat ; - catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique de ltat ; Sagissant du secteur hospitalier public, les donnes ne sont pas disponibles sur une priode suffisamment longue pour tablir des volutions sur des priodes comparables. Mentionnons que les catgories hirarchiques (A, B, C) et les catgories agrges de la PCS Insee (cadres, professions intermdiaires, employs et ouvriers) ne sont pas directement comparables. Par exemple dans la fonction publique de ltat, 54 % des agents classs dans la catgorie professions intermdiaires au sens de la PCS Insee relvent de la catgorie A, la plupart tant des enseignants (professeurs des coles notamment). De mme, 18 % des agents classs comme employs ou ouvriers au sens de la PCS Insee relvent de la catgorie B : ce sont principalement des agents des corps dencadrement et dapplication de la police nationale. Les indicateurs de salaire pour chaque versant de la fonction publique ont vocation tre dclins progressivement selon des critres facilitant les comparaisons (pour en savoir plus voir annexe).

6.5.1 Les volutions annuelles moyennes de la rmunration des agents prsents lanne N et lanne N+4

Evolution annuelle moyenne en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) dans la fonction publique de ltat (ministres) au cours des priodes de rfrence pour le versement de la GIPA

Sources : Insee, FGE et SIASP. Champ : France mtropolitaine jusqu la priode 2005-2009, France entire partir de la priode 2006-2010. Agents prsents sur l'ensemble des deux annes chez le mme employeur et ayant la mme quotit de temps de travail les deux annes. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. (*) Les salaris des DOM sont inclus sur lensemble de la priode.

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Evolution annuelle moyenne en euros courants de la rmunration nette moyenne des personnes en place (RMPP nette) dans la fonction publique territoriale au cours des priodes de rfrence pour le versement de la GIPA

Source : Insee, DADS et SIASP. Champ : France entire. Agents prsents sur l'ensemble des deux annes chez le mme employeur avec la mme quotit. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. (*) A paratre dans la collection Insee Premire dici fin 2013.

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6.5.2 Traitement indiciaire brut dans la fonction publique de ltat : les lments de distribution des volutions sur les priodes de rfrence retenues pour le versement de la GIPA
Distribution des volutions de traitement indiciaire brut des agents titulaires civils des ministres et des tablissements publics de ltat entre 2007 et 2011 en euros courants
1er dcile 2me dcile 4,9% Inflation hors tabac 7,2%

3me dcile

8,3%

4me dcile 5me dcile

9,1% 9,9%

6me dcile

11,5%

7me dcile 8me dcile

13,7% 15,6%

9me dcile 0% 5% 6,5% 10% 15%

19,0% 20% 25%

Source : SIASP, Insee. Traitement Insee-DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres et des tablissements publics de l'Etat prsents toute l'anne en 2007 et 2011, dans le mme ministre et ayant la mme quotit de travail les deux annes. Note de lecture : 10 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 4,9 % ; 90 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 19,0 %.

Distribution des volutions de traitement indiciaire brut des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2007 et 2011 en euros courants
1er dcile 5,4% Inflation hors tabac 2me dcile 7,3%

3me dcile

8,3%

4me dcile

9,1%

5me dcile

9,9%

6me dcile

11,3%

7me dcile

13,5%

8me dcile

15,4%

9me dcile 0% 5% 6,5% 10% 15%

18,4% 20% 25%

Source : SIASP, Insee. Traitement Insee-DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres de l'Etat prsents toute l'anne en 2007 et 2011, dans le mme ministre et ayant la mme quotit de travail les deux annes. Note de lecture : 10 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 4,9 % ; 90 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 19,0 %.

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Distribution des volutions de traitement indiciaire brut des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2006 et 2010 en euros courants
1er dcile 2me dcile 3me dcile 4me dcile 5me dcile 6me dcile 7me dcile 8me dcile 9me dcile 0% 5% 5,9% 10% 15% 6,0% Inflation hors tabac 8,0% 9,0% 9,9% 10,6% 12,1% 14,2% 16,1% 19,0% 20% 25%

Source : SIASP, Insee. Traitement Insee-DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires prsents toute l'anne en 2006 et 2010, dans le mme ministre et ayant la mme quotit de travail les deux annes. Note de lecture : 10 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 6,0 % ; 90 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 19,0 %.

Distribution des volutions de traitement indiciaire brut des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2005 et 2009 en euros courants
1er dcile 2me dcile 3me dcile 4me dcile 5me dcile 6me dcile 7me dcile 8me dcile 9me dcile 0% 5% 6,2% 10% 15% 20% 7,6% Inflation hors tabac 9,5% 10,7% 11,8% 13,0% 14,8% 16,9% 19,1% 22,9% 25%

Source : fichier gnral de ltat (FGE), Insee. Traitement Insee-DGAFP, bureau des statistiques, des tudes et de lvaluation. Champ : titulaires en poste en mtropole temps complet, prsents en 2005 et en 2009. Note de lecture : 10 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 7,6 % ; 90 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 22,9 %.

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Distribution des volutions de traitement indiciaire brut des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2004 et 2008 en euros courants
1er dcile 2me dcile 3me dcile 4me dcile 5me dcile 6me dcile 7me dcile 8me dcile 9me dcile 0% 5% 7,9 % 10% 15% 20% 7,8% Inflation hors tabac 9,6% 10,9% 12,1% 13,7% 15,4% 17,2% 19,3% 23,1% 25%

Source : Insee. Traitement Insee-DGAFP. Champ : titulaires en poste en mtropole temps complet, prsents en 2004 et en 2008. Note de lecture : 10 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 7,8 % ; 90 % des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 23,1 %.

Distribution des volutions de traitement indiciaire brut des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2003 et 2007 en euros courants
1er dcile 2me dcile 7,8% Inflation hors tabac 9,7%

3me dcile 4me dcile

11,3% 12,4%

5me dcile

14,0% 15,7%

6me dcile 7me dcile

17,7% 20,0%

8me dcile 9me dcile 0% 5% 6,8 % 10% 15%

24,1% 20% 25%

Source : Insee. Traitement DGAFP. Champ : titulaires en poste en mtropole temps complet, prsents en 2003 et en 2007. Note de lecture : 10% des agents ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 7,8 %; 90 % ont vu leur traitement indiciaire progresser de moins de 24,1 %.

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6.5.3 Salaire net dans la fonction publique de ltat : la distribution des volutions sur les priodes de rfrence retenues pour le versement de la GIPA
Distribution des volutions de salaire net (*) des agents titulaires civils des ministres et des tablissements publics de ltat entre 2007 et 2011 en euros courants
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 4% 0% D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 Ensemble Catgorie A Catgorie B Catgorie C 4% 6% 4% 13% 14% 15% 11% Inflation hors tabac : +6,5 % 29% 30% 29% 25%

Source : SIASP, Insee. Traitement Insee et DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres et des tablissements publics de ltat prsents les deux annes en 2007 et 2011, dans le mme ministre et ayant la mme quotit de travail les deux annes. Note de lecture : 10 % des agents de catgorie A de 2007, prsents en 2007 et en 2011, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 4% ; 50 % des agents de catgorie B en 2007, prsents en 2007 et en 2011, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 15 % ; 90 % des agents de catgorie C prsents en 2007 et en 2011, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 25 %. (*) Exprim en quivalent temps plein annualis.

Distribution des volutions de salaire net (*) des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2007 et 2011 en euros courants
35% Inflation hors tabac : +6,5 % 30% 25% 20% 15% 15% 10% 6% 5% 4% 0% D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 Ensemble Catgorie A Catgorie B Catgorie C 4% 3% 13% 13% 11% 28% 28% 29% 24%

Source : SIASP, Insee. Traitement Insee et DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres prsents les deux annes en 2007 et 2011, dans le mme ministre et ayant la mme quotit de travail les deux annes. Note de lecture : 10 % des agents de catgorie A de 2007, prsents en 2007 et en 2011, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 4% ; 50 % des agents de catgorie B en 2007, prsents en 2007 et en 2011, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 15 % ; 90 % des agents de catgorie C prsents en 2007 et en 2011, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 24 %. (*) Exprim en quivalent temps plein annualis.

29 octobre 2013

232

Distribution des volutions de salaire net (*) des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2006 et 2010 en euros courants
Inflation hors tabac 21% Ensemble 9% 18% Catgorie C 9% 23% Catgorie B 11% 21% Catgorie A 9% 0% 5% 5,9 % 10% 15% 20% 25% 14% 16% 13% 3me quartile Mdiane 1er quartile 14%

Source : SIASP, Insee. Champ : France entire. Agents titulaires civils des ministres prsents les deux annes en 2006 et 2010, dans le mme ministre et ayant la mme quotit de travail les deux annes. Note de lecture : 25 % des agents de catgorie A de 2006, prsents en 2006 et en 2010, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 8,9 % ; 50 % des agents de catgorie B en 2006, prsents en 2006 et en 2010, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 16,2 % ; 75% des agents de catgorie C en 2006, prsents en 2006 et en 2010, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 18,2 %. (*) Exprim en quivalent temps plein annualis.

Distribution des volutions de salaire net des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2005 et 2009 en euros courants
Inflation hors tabac 21% Ensemble 10% 20% Catgorie C 10% 24% Catgorie B 11% 21% Catgorie A 9% 0% 5% 6,2 % 10% 15% 20% 25% 14% 17% 14% 3me quartile Mdiane 1er quartile 14%

Source : fichier gnral de l'tat (FGE), Insee. Champ : agents des ministres civils de ltat, titulaires temps complet, en poste en mtropole et prsents douze mois chacune des deux annes. Sont inclus les enseignants des tablissements denseignement priv sous contrat. Sont exclus les agents en cong de fin dactivit, les salaris des tablissements publics, ainsi que les fonctionnaires de La Poste et de France Tlcom. Note de lecture : 25 % des agents de catgorie A de 2005, prsents en 2005 et en 2009, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 9,3 % ; 50 % des agents de catgorie B en 2005, prsents en 2005 et en 2009, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 16,6 % ; 75% des agents de catgorie C en 2005, prsents en 2005 et en 2009, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 19,6 %.

29 octobre 2013

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Distribution des volutions de salaire net des agents titulaires civils des ministres de ltat entre 2004 et 2008 en euros courants
Inflation hors tabac 20% Ensemble 8% 18% Cat C 8% 23% Cat B 10% 20% Cat A 8% 0% 5% 7,9 % 10% 15% 20% 25% 13% 16% 12% 3me quartile mdiane 1er quartile 13%

Source : Fichier Gnral de l'tat (FGE), Insee. Champ : agents des ministres civils de l'tat, titulaires temps complet, en poste en mtropole et prsents 12 mois chacune des deux annes. Sont inclus les enseignants des tablissements d'enseignement priv sous contrat. Sont exclus les agents en cong de fin d'activit, les salaris des tablissements publics, ainsi que les fonctionnaires de La Poste et de France Tlcom. Note de lecture : 25 % des agents de catgorie A en 2004, prsents en 2004 et en 2008, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 7,8 % ; 50 % des agents de catgorie B en 2004, prsents en 2004 et en 2008, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 15,9 % ; 75 % des agents de catgorie C en 2004, prsents en 2004 et en 2008, ont eu une volution de salaire net infrieure ou gale 17,7 %.

29 octobre 2013

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6.6. Salaires nets mensuels moyens(*) par catgorie socioprofessionnelle (PCS Insee) dans les trois versants de la fonction publique et dans le secteur priv en 2011
(en euros)
5 000 Cadres administratifs 4 673 Mdecins FPE FPE hors enseignants 3 988 4 000 3 583 3 204 3 042 3 000 2 434 2 367 2 130 2 000 1 823 2 208 2 240 3 602 PI administratives Priv FPT Secteur hospitalier public PI soignantes et sociales

2 232 2 182 2 172 2 077

2 297 1 903

Agents de service Ouvriers

1 596 1 609

1 662 1 629

1 000

0 Ensem ble Cadres Professions interm diaires Em ploys et ouvriers

Sources : DADS, SIASP, Insee. Traitement Insee, Drees, DGCL-Desl et DGAFP, Dpartement des tudes et des statistiques. Champ pour la fonction publique de ltat : France entire. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ pour la fonction publique territoriale : France entire. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ pour le secteur hospitalier public : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. Champ pour le priv : France entire. Salaris du priv et des entreprises publiques, y compris bnficiaires de contrats aids. (*) Exprims en quivalent temps plein annualis.

6.7. Salaires nets mensuels moyens (*) par statut et situation d'emploi en 2011
FPE (Ministres et tablissements publics) FPT Secteur hospitalier public (SHP)

Structure des Structure des Structure des effectifs utiliss effectifs utiliss effectifs utiliss pour le calcul Salaire pour le calcul Salaire pour le calcul Salaire des salaires (en mensuel net des salaires (en mensuel net des salaires (en mensuel net %) moyen %) moyen %) moyen Titulaires Agents non-titulaires Autres catgories et statuts Ensemble hors bnficiaires de contrats aids Bnficiaires de contrats aids Ensemble y compris bnficiaires de contrats aids 74,4 14,6 8,5 97,5 2,5 100,0 2 586 1 989 2 238 2 466 1 150 2 434 79,9 17,3 0,4 97,7 2,3 100,0 1 886 1 622 1 818 1 839 1 159 1 823 77,0 15,0 8,0 100,0 2 050 1 536 5 011 2 208

Sources : SIASP, Insee. Traitement Insee, Drees, DGCL-Desl et DGAFP, dpartement des tudes et des statistiques. Champ pour la fonction publique de ltat : France entire. Hors militaires, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ pour la fonction publique territoriale : France entire. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bnficiaires de contrats aids. Champ pour le secteur hospitalier public : France entire. Hors bnficiaires de contrats aids, internes, externes, rsidents. (*) Exprims en quivalent temps plein

29 octobre 2013

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6.8 : Evolution de la part indemnitaire de la rmunration


Evolution du taux de primes moyen des agents titulaires temps complet des ministres
30% 28% 26% 24% 22% 20% 18% 16% 14% 12% 10% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 ancienne source nouvelle source

Sources : ancienne source : FGE-Insee ; nouvelle source : SIASP-Insee. Champ : agents titulaires des ministres civils et militaires temps complet, France mtropolitaine. Note : le taux de primes est dfini comme le rapport entre le montant des primes et le traitement brut indiciaire

Evolution de la part des primes dans fonction publique territoriale


30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 2001 2003 2005 2007 2009 Total emplois permanents

Sources : bilans sociaux 2001-2009, DGCL-CNFPT, Traitement DGCL-DESL Elles incluent le traitement brut annuel, les indemnits de rsidence, le supplment familial de traitement, les primes ou indemnits de toutes natures, ainsi que la NBI

29 octobre 2013

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personnels non mdicaux (titulaires et stagiaires) 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 2008 2009 2010 2011


personnels non mdicaux (titulaires et stagiaires)

Sources mentionnes : DGFIP, comptes 6411, 6413 et 6415 (2008, 2009, 2010 dfinitifs, 2011, 2me livraison.

6.9. Espaces indiciaires (pages suivantes)

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29 octobre 2013

238

29 octobre 2013

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29 octobre 2013

240

29 octobre 2013

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