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EUROsociAL – FISCALIDAD

SEMINARIO

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

EN LAS

ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

Grupo temático

Las experiencias de planificación en los países de

América Latina y España

ARGENTINA

31 de agosto al 4 de septiembre de 2009

Montevideo, Uruguay
EUROsociAL
Sector FISCALIDAD

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN

II. MARCO DE REFERENCIA

III. EL PLANEAMIENTO EN LA AFIP

IV. GESTIONANDO LA PLANIFICACIÓN

V. CONSIDERACIONES FINALES

Dirección de Planeamiento y Análisis de Gestión - AFIP 2


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I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como objetivo presentar la experiencia de la


Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de la República
Argentina en materia de planificación institucional.

Se pretende describir el sistema de planificación como marco para


entender la compleja interrelación de los procesos de planeamiento
estratégico y operativo en la Administración Tributaria. En tal sentido,
se analizarán los factores condicionantes y los criterios de diseño que
forman el modelo conceptual a través del cual se establece el puente
entre la estrategia definida y la operación cotidiana de las diversas
áreas que integran el organismo.

El énfasis estará puesto en la forma en que la AFIP gestiona la


planificación como un procedimiento sistemático que abarca el
planeamiento y el control de gestión a través de diversos
instrumentos institucionales: Plan Estratégico, planes de gestión
anuales, presupuestos anuales, planes sectoriales anuales y el portal
de seguimiento de gestión.

Por último, se expondrán algunas consideraciones finales derivadas


de la experiencia en la implementación del modelo de planificación
institucional en la AFIP, con la expectativa de que puedan resultar de
utilidad para aquellas administraciones que estén analizando la
posibilidad de avanzar en esta temática.

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II. MARCO DE REFERENCIA

La planificación en el ámbito de las administraciones públicas


adquiere ciertas particularidades. En primer lugar, en vez de la
maximización de beneficios económicos, planificar en el Estado
supone buscar el bien común. Esta primer visión trascendental es
fundamental a la hora de entender el esfuerzo gerenciador en las
organizaciones públicas, dirigido al bienestar de la comunidad, más
que a la satisfacción de demandas de accionistas y clientes.

Un segundo aspecto diferenciador es la magnitud de los recursos a


administrar. Ahora ya específicamente en lo que hace a la
Administración Tributaria, el presupuesto, la cantidad de empleados,
los puntos de contacto con el contribuyente, así como la presencia y
dispersión geográfica de sus locales y la trascendencia pública de sus
acciones tornan necesario disponer de herramientas acordes, ya sea
en términos de dispositivos –entendidos éstos como instrumentos
informáticos, tales como tableros de control, plataformas web, pool
de recursos para el desarrollo de aplicaciones tecnológicas, etc., y
circuitos formales de implementación- como en lo referente a la
capacitación del personal y el apoyo político que garantice la
sustentabilidad de las acciones y su perdurabilidad en el tiempo.

Esto nos conduce a un tercer elemento de relevancia: el margen de


maniobra para la toma de decisiones. Mientras que en el ámbito
privado los cuerpos directivos disponen de discrecionalidad para su
actuación, con el solo límite de la ley, en una organización pública los
procesos tienen que respetar pasos formales y burocráticos
determinados, quedando sujetos a múltiples instancias de supervisión
y revisión impuestas por el marco regulatorio vigente. A su vez, esto
preconfigura patrones culturales organizacionales distintos, que
juegan un rol fundamental a la hora de impulsar cambios hacia el
interior de este tipo de instituciones.

En la Argentina, el Gobierno Nacional estableció las pautas generales


que rigen para el sector público en materia de administración
financiera y sistemas de control -Ley Nº 24.156/1992-, haciendo
hincapié en los siguientes objetivos:

 Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera,


legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención de los
recursos públicos.

 Sistematizar las operaciones de programación, gestión y


evaluación de los recursos.

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 Establecer un adecuado sistema contable, un eficiente sistema de


control interno normativo, financiero, económico y de gestión, y
procedimientos para la conducción de las actividades
institucionales y la evaluación de los resultados.

En el año 1999 se instituyó el “Programa de Evaluación de Calidad del


Gasto”, bajo responsabilidad de la Jefatura de Gabinete de Ministros
-Ley Nº 25.152/1999-, con el objeto de incrementar la calidad de los
servicios a cargo del Estado mediante la evaluación sistemática de los
costos en relación a sus resultados, mejorar el desempeño gerencial
de los funcionarios y aumentar la eficiencia de los organismos
públicos.

A principios del año 2001 se inició un proceso de modernización y


reforma administrativa orientado a hacer más eficiente el
funcionamiento de la Administración Pública Nacional y a introducir en
la gestión de las organizaciones públicas el cumplimiento de
resultados mensurables y cuantificables -Decreto N° 103/2001-.

Durante el mismo año 2001, considerando la actividad estratégica de


la AFIP en el Estado a través de la determinación, liquidación y
recaudación de gravámenes para el financiamiento del gasto público,
se establecieron nuevas normas para la organización de su
funcionamiento, conformación de recursos, facultades y obligaciones
de gestión.

Así se estableció para la AFIP:

 Presupuesto: conformado por un porcentaje de la recaudación y


flexibilidad en la asignación y redistribución de los recursos.

 Gestión: estabilidad en el cargo del Administrador Federal


supeditado al cumplimiento de un Plan de Gestión.

 Ejecución y control: establecimiento de un Plan de Gestión Anual


elaborado por la Jefatura de Gabinete de Ministros y evaluación de
su cumplimiento por parte de un Consejo Asesor integrado por
representantes de los distintos sectores de la sociedad, tanto del
ámbito público como privado.

De esta manera, la Administración Tributaria adquiría autarquía


financiera, a la vez que era dotada de autonomía funcional para
desarrollar sus tareas.

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III. EL PLANEAMIENTO EN LA AFIP

Desde la creación de la AFIP, las actividades de planeamiento se han


visto reflejadas tanto en su estructura organizativa como en la
gestión basada en planes operativos.

Existe una unidad entre las acciones vinculadas con la programación


de actividades y las relacionadas con el análisis y control de gestión,
dado que una y otra se consideran englobadas en el ciclo de
planeamiento: no hay planeamiento efectivo sin control de
gestión.

El esquema utilizado se transforma así en un puente que une la


política de Estado con la estrategia de AFIP, su presupuesto y
operación. A los efectos de disponer de los recursos necesarios para
poder dar cumplimiento a los objetivos comprometidos, se han
diseñado procedimientos de coordinación para la programación y
seguimiento de las acciones relevantes que se realizan en los
distintos ámbitos del organismo, alineando los planes operativos y la
asignación presupuestaria a los objetivos y las estrategias definidos.

En su planteamiento se establecieron un conjunto de premisas


básicas que deben ser consideradas para lograr su implementación
con éxito:

 Visión integral: abarcar a todos los niveles, desde la alta


gerencia a los niveles de operación; a todas las áreas de la
AFIP, tanto actividades rutinarias y sistemáticas como de
soporte y desarrollo de proyectos; a todos los procesos que se
relacionen con la gestión de recaudación, cobranza,
fiscalización, servicios, y a aquellos transversales.

 Responsabilidad identificable: asignar responsabilidades


para todas las actividades planificadas. Para ello, en cada
actividad que se incluye en los planes operativos se define un
área responsable, siendo el directivo a cargo quien vela por su
cumplimiento y rinde cuentas por los avances producidos en los
distintos niveles involucrados.

 Aplicación sistemática: incorporar el hábito de gestionar por


resultados, la programación de actividades y la revisión
permanente de los temas y avances.

El modelo de planificación generado por la AFIP articula los planos de


definición de la estrategia con las necesidades de gestión operativa:

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 Plano político: disposiciones del gobierno nacional a partir de


las cuales se define el rol de la Administración Tributaria y los
objetivos a cumplir. Ello da lugar a la “Misión” de la AFIP, su
razón de ser, y fija la meta de recaudación anual.

 Plano estratégico: en función a la definición del plano político,


la AFIP establece su estrategia para el mediano y largo plazo,
definiendo su Visión, Valores, Objetivos y Estrategias.

 Plano operativo: identificación y desarrollo de actividades


específicas en el corto plazo alineadas con las estrategias
definidas para lograr el posicionamiento deseado y los
resultados esperados en el plano estratégico.

Gráfica conceptual del modelo

Indicadores
Indicadores

Visi
Visió
ónn
MISION
MISION Objetivos
Objetivos Estrategias
Estrategias
Valores
Iniciativas
Iniciativas

P lano P olí ti co P lano Opera tivo


P lano Estra té gico

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IV. GESTIONANDO LA PLANIFICACIÓN

Para transformar la planificación estratégica en acción, la AFIP trabaja


constantemente en la definición, actualización y control del
cumplimiento de un conjunto de instrumentos que hacen al ciclo de
planeamiento: Plan Estratégico, planes de gestión anuales,
presupuesto anual, planes sectoriales anuales y portal de seguimiento
de la gestión.

La puesta en vigencia de la Disposición N°42/09 (AFIP), en la que se


pautan los procesos que conforman la planificación institucional de la
organización, confirió un orden sistémico y formal a las prácticas de
planeamiento, seguimiento y evaluación del accionar del organismo y
a la asignación de responsables.

 Plan Estratégico

La AFIP formuló en el año 2007 su Plan Estratégico para un


plazo de cuatro años, presentando el marco referencial de su
accionar, en el que quedaron plasmadas las previsiones sobre el
futuro deseado para la organización.

En él se establecen los mandatos institucionales concebidos en


su definición tradicional de misión, visión, valores, objetivos y
estrategias, que constituyen la base estructurante para la
formulación de los sucesivos planes de gestión y los
presupuestos anuales (ver Anexo I).

Su definición se realizó mediante un proceso participativo que


requirió la activa intervención de todas las áreas y niveles del
organismo, aplicándose una metodología “de abajo hacia
arriba” para la generación y recopilación de ideas e inquietudes
que se transformaron en propuestas, que fueron luego
validadas por el grupo de alta dirección.

 Planes de gestión anuales

Los planes de gestión llevan los objetivos al campo de acción de


corto plazo, desarrollando las estrategias mediante acciones
específicas de un año o menos de duración, representadas en
indicadores de gestión e iniciativas de mejora.

Los indicadores comprenden la ejecución de acciones directas


de producción, relacionadas con las actividades y funciones
propias de cada área y proceso. Por su parte, las iniciativas
comprenden el desarrollo de nuevas acciones, procesos,
servicios, sistemas de información, herramientas de trabajo y

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cualquier otra actividad que contribuya al mejoramiento de la


gestión.

Cada uno de los indicadores se asocia directamente a un


objetivo como meta de desempeño general de AFIP, o a una
estrategia como indicador de gestión. Lo propio ocurre con cada
iniciativa de mejora, cuyo resultado debe ser susceptible de
medición mediante indicadores.

Los indicadores e iniciativas que se incluyen en los planes de


gestión anuales son una selección de los más representativos
de las situaciones a medir y gestionar.

A su vez, el ciclo de planeamiento se reinicia cada año con el


proceso de validación del Plan Estratégico (en el que se revisa
la vigencia y congruencia de los objetivos y estrategias),
seguido de la elaboración de un anteproyecto de plan de
gestión, en cuya formulación participan todas las áreas del
organismo y a través del cual se da cumplimiento a la
normativa para la presentación del “proyecto de presupuesto”,
que anualmente debe remitirse a la Oficina Nacional de
Presupuesto. En él se describen las principales líneas de acción
y actividades previstas para el año siguiente.

Con estos lineamientos como antecedente y atendiendo la


evolución de las acciones en desarrollo, se identifican las
actividades más relevantes que coadyuven al cumplimiento de
los objetivos y estrategias institucionales para la conformación
del “Proyecto de Plan de Gestión”, que es puesto a
consideración de Jefatura de Gabinete de Ministros.

 Presupuesto anual

La AFIP realiza anualmente la programación de recursos y


gastos necesarios para asignar y distribuir los recursos a
proyectos, programas, tareas y actividades, determinación de la
dotación de personal, su distribución y asignación a las distintas
unidades del organismo, y definición de las inversiones
necesarias para la mejor consecución de sus objetivos.

Esta programación se realiza asignando cada partida o línea


presupuestaria a los objetivos y estrategias institucionales
establecidas en el Plan Estratégico.

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 Planes sectoriales anuales

Complementando el plan de gestión y el presupuesto anual,


existe otro conjunto de planes operativos específicos que
abarcan la programación y seguimiento de las actividades en
los distintos ámbitos con mayor nivel de detalle,
mencionándose, por ejemplo, los de Gestión de Recaudación,
Gestión de Fiscalización, Gestión de Servicios, Gestión Judicial,
Plan de Sistemas y Plan de Dotaciones, entre otros.

Cada una de estas herramientas siguen la lógica y estructura


general de la planificación institucional, asignando
responsabilidades a distintos niveles y para los distintos
procesos.

 Portal de seguimiento de la gestión

A efectos de contar con una herramienta gerencial integral, que


permita aplicar la lógica general de planeamiento definida y
manejar la información necesaria para un correcto control de
gestión, se analizaron y compararon diversas plataformas que
ofrecía el mercado externo de soluciones informáticas. En una
primera instancia se realizaron pruebas con Balanced Scorecard
(BSC), sistema operativo bajo entorno Oracle, pero su
aplicación no se ajustaba a la cultura y necesidades del
organismo.

La capacidad tecnológica del organismo como factor


diferenciador permitió el desarrollo de un Sistema de
Información Ejecutiva respetando las pautas culturales de la
organización y siguiendo los criterios y experiencias
internacionales en términos de diseño de herramientas de
comunicación, planificación y seguimiento de actividades y
proyectos de mejora, control de gestión y seguridad de la
información.

A través del Sistema de Información Ejecutiva se puede


monitorear y proyectar en el tiempo el curso de acción de la
organización, realizar el seguimiento de los indicadores y
determinar el grado de avance de los proyectos de mejora
previstos en el plan de gestión por nivel y proceso.

Esta herramienta incorpora un sistema de alertas basado en las


premisas definidas institucionalmente en cuanto a razonabilidad
de cumplimiento, que vincula el planeamiento y el avance de la

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gestión en tiempo real1. Esta funcionalidad permite anticiparse


y tomar decisiones oportunas ante desvíos, en tanto que
maximiza su uso como sistema de medición, comunicación y
gestión estratégica.

La consolidación de los datos a partir del nuevo sistema facilitó


el control interno y permitió mejorar el análisis sobre la
evolución de los indicadores respecto de las metas
institucionales y el desempeño alcanzado por las iniciativas
incluidas en los planes operativos anuales. Asimismo,
contribuyó en la elaboración sistemática de reportes dinámicos
publicados periódicamente por la organización para informar
sobre la evolución de su gestión.

Gráfica conceptual del ciclo anual de planeamiento

Plan Estratégico

Actores
Actores Consejo
Consejo Comité
Comité Dirección
Dirección AFIP
AFIP Áreas
Áreas AFIP
AFIP JGM
JGM
Asesor
Asesor

Ante
Ante
Validación
Validación
Actividad proyecto
proyecto
Actividad Cierre
Cierre estratégica
estratégica Proyecto
PG PG
PG Proyecto PG
PG PG
PG
PG

Presupuesto
Presupuesto

Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic

Informe
Informe Informe
Informe Informe
Informe Informe
Informe Informe
Informe Reunión
Reunión
Segui-
Segui- Consejo
Consejo Consejo
Consejo Seguimiento
Seguimiento Consejo
Consejo Consejo
Consejo Anual
Anual
Asesor Asesor PG Asesor Asesor AFIP
miento
miento Asesor Asesor PG Asesor Asesor AFIP

Los actores involucrados en el proceso de planeamiento y gestión


evalúan periódicamente el avance y cumplimiento del Plan de
Gestión. El Consejo Asesor recibe reportes periódicos, realiza
reuniones con los niveles directivos de AFIP, y elabora un informe de
cierre para la Jefatura de Gabinete de Ministros en el que evalúa el
cumplimiento el Plan de Gestión. De esta manera, se genera una
fluida retroalimentación de la Administración Tributaria con el
contexto en el que desarrolla sus acciones.

1
Las alertas surgen de la comparación entre el avance real de las actividades y el avance
estimado para ese momento definido en la etapa de programación.

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V. CONSIDERACIONES FINALES

La experiencia adquirida en la AFIP a partir de los planes de gestión


anuales implementados desde el año 2002 permitió a la institución
consolidar una estrategia de largo plazo, plasmada en el Plan
Estratégico 2007-2010.

A diferencia de los mandatos institucionales definidos con


anterioridad, los lineamientos estratégicos planteados surgieron de un
debate ampliamente participativo en el que intervinieron todas las
áreas del organismo. Esto resultó fundamental para que el Plan
Estratégico no quedara reducido a un documento formal, sino que
-por el contrario- se tradujera en el principal eje de acción
institucional.

En el camino se debieron sortear numerosos obstáculos, que en su


mayor parte respondían a la existencia de una cultura organizacional
arraigada en la acción aislada y disgregada del conjunto, situación
que se vio acentuada al momento de creación de la AFIP como
agencia única.

Como aportes principales de la experiencia AFIP corresponde


mencionar el hecho de que el planeamiento institucional ha dotado de
mayor previsibilidad a las acciones y comportamientos de los
miembros de la organización, favoreciendo la generación de sinergias
y controles por oposición, y ha profundizado la transparencia y
calidad de gestión del organismo.

Para ello se debió prestar especial atención al establecimiento de


procesos lógicos y sistemáticos, trabajando fuertemente en la
articulación entre unidades operativas y entre éstas y las áreas
funcionales, así como en el desarrollo gerencial y en el fortalecimiento
de la cultura de la responsabilidad por la gestión y los resultados.

Este esfuerzo integral de la Administración se vio acompañado, desde


lo gerencial, por el desarrollo de tableros de control para todos los
niveles y funciones, el benchmarking nacional e internacional con
otros organismos del Estado y otras Administraciones Tributarias, la
implementación de sistemas de gestión de calidad tanto mediante
certificación de procesos clave bajo estándares de calidad
internacional como a través del establecimiento de estándares de
calidad AFIP para procesos internos, y por una práctica constante de
reingeniería y mejora continua.

Asimismo, en línea con la política nacional de gobierno electrónico, se


debe acentuar el crecimiento de la AFIP en materia tecnológica,

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ubicándose a la vanguardia de las aplicaciones informáticas para


sistemas gerenciales y operativos, que constituyen una herramienta
para facilitar la gestión y la toma de decisiones.

Por último, cabe destacar que el Plan Estratégico se ha constituido en


el marco general sobre el cual los instrumentos operativos y
presupuestarios se implementan como despliegue y operativización
de las estrategias, alineados con la programación de recursos y
gastos.

De esta manera, presupuesto y plan de gestión se conectan a través


de los objetivos y estrategias formando una unidad coherente,
interconectada y supervisada, capaz de rendir cuentas a la sociedad
de la que se busca estar cada vez más cerca, brindándole un mejor y
más eficiente servicio.

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ANEXO I

MANDATOS INSTITUCIONALES DEL PLAN ESTRATÉGICO AFIP


2007 -2010

Administrar la aplicación, percepción, control y fiscalización de los


tributos nacionales, los recursos de la seguridad social y las FACTORES CONDICIONANTES
MISIÓN actividades relacionadas con el comercio exterior; promoviendo el
cumplimiento voluntario, el desarrollo económico y la inclusión
social. - Globalización
- Complejidad de maniobras
fraudulentas
- Seguridad de las fronteras
La AFIP se posicionará como una institución de servicios de - Consolidación del Mercosur
excelencia orientada a favorecer la economía formal, el empleo - Actividad económica
VISIÓN registrado y la seguridad en el comercio exterior, desplegando sus
- Clima fiscal
capacidades para interactuar proactivamente en el contexto
- Estabilidad normativa
económico y social.
- Condiciones de informalidad
- Demanda de participación
ciudadana
Legalidad - Integridad - Vocación de servicio - Idoneidad –
VALORES Proactividad - Responsabilidad social

OBJETIVOS ESTRATEGIAS
ESTRATÉGICOS

1) Potenciar la administración del riesgo como principio ordenador de las acciones de control
CONTROLAR EL
2) Fortalecer las acciones de control primario para reducir la mora y el incumplimiento
CUMPLIMIENTO DE
LAS OBLIGACIONES
IMPOSITIVAS, 3) Potenciar las acciones de verificación y fiscalización para la prevención del fraude
ADUANERAS Y DE
LA SEGURIDAD 4) Mejorar los mecanismos de detección y registro de contribuyentes y operaciones informales
SOCIAL
5) Desarrollar nuevos mecanismos de inducción sistemática al cumplimiento

1) Desarrollar la escala de servicios de acuerdo a las necesidades de los ciudadanos

BRINDAR SERVICIOS 2) Uniformar los criterios de atención y prestación de servicios


DE CALIDAD QUE
APORTEN 3) Simplificar las normas, los trámites y la comunicación con los ciudadanos y las empresas
SOLUCIONES
CONCRETAS A LOS
4) Personalizar la relación con el contribuyente y usuario aduanero
CIUDADANOS
5) Facilitar el comercio exterior

1) Desarrollar procesos de calidad que fortalezcan el ambiente de control interno

2) Fomentar el desarrollo e integridad de los recursos humanos


POTENCIAR LA
CALIDAD Y 3) Utilizar los recursos financieros y materiales eficientemente
TRANSPARENCIA
ORGANIZACIONAL
4) Aplicar tecnología intensivamente

5) Profundizar la consolidación institucional

INFLUIR EN EL
CONTEXTO PARA 1) Fortalecer la cultura tributaria
FAVORECER EL
CUMPLIMIENTO DE 2) Contribuir al desarrollo económico y la inclusión social
LA MISIÓN Y
CONTRIBUIR AL 3) Fomentar alianzas con organismos nacionales e internacionales
DESARROLLO
ECONÓMICO Y 4) Actuar proactivamente en las definiciones de materia normativa
SOCIAL

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VI. REFERENCIAS NORMATIVAS2

 Ley Nº 24.156 (1992): Administración Financiera y de los


sistemas de control del Sector Público Nacional.

 Decreto N° 618 (1997): Administración Federal de Ingresos


Públicos - Organización y Competencia - Autoridades – Otros.

 Ley N° 25.152 (1999): Regulación de la administración de los


recursos públicos.

 Decreto Nº 103 (2001): Plan Nacional de Modernización.

 Decreto Nº 1399 (2001): Administración Federal de Ingresos


Públicos - Organismos autárquicos - Jerarquía administrativa.

 Decreto Nº 898 (2005): Administración Federal de Ingresos


Públicos - Estructura organizativa hasta el nivel de Subdirección
General

 Disposición AFIP Nº 42 (2009): Procedimiento de Planificación


Institucional. Su reglamentación

 Documentos internos AFIP

2
El texto completo y actualizado de las normas mencionadas puede obtenerse a través de la
siguiente página web: http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/mostrarBusquedaNormas.do

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