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1997 Presses de lUniversit du Qubec

difice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Qubec, Qubec G1V 2M2 Tl. : (418) 657-4399 www.puq.ca Tir : La gestion publique sous le microscope, Mohamed Charih et Rjean Landry (dir.), ISBN 2-7605-0947-8 SA947N Tous droits de reproduction, de traduction ou dadaptation rservs

PRESSES DE LUNIVERSIT DU QUBEC 2875, boul. Laurier, Sainte-Foy (Qubec) G1V 2M3 Tlphone : (418) 657-4399 Tlcopieur : (418) 657-2096 Catalogue sur Internet : http ://www.uquebec.ca/puq/puq.html Distribution : DISTRIBUTION DE LIVRES UNIVERS S.E.N.C. 845, rue Marie-Victorin, Saint-Nicolas (Qubec) G7A 3S8 Tlphone : (418) 831-7474 / 1-800-859-7474 Tlcopieur : (418) 831-4021

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Donnes de catalogage avant publication (Canada) Vedette principale au titre : La gestion publique sous le microscope Comprend des rf. bibliogr. ISBN 2-7605-0947-8 1. Administration publique (Science). 2. Qubec (Province) Administration Rorganisation. 3. Canada Administration Rorganisation. 4. Droit administratif. 5. Hauts fonctionnaires Formation. 6. Administration publique (Science) Recherche Canada. I. Charih, Mohamed. II. Landry, Rjean. JFI352.G47 1997 351 C97-940216-6

Les Presses de lUniversit du Qubec bnficient, pour leur programme de publication, du soutien du Programme de subventions globales du Conseil des arts du Canada et du Programme daide au dveloppement de lindustrie de ldition du Patrimoine canadien.

Rvision linguistique : GISLAINE BARRETTE Mise en pages : COMPOSITION MONIKA Conception graphique de la couverture : DESCHAMPS DESIGN

1 2 3 4 5 6 7 8 9 PUQ 1997 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Tous droits de reproduction, de traduction et dadaptation rservs 1997 Presses de lUniversit du Qubec Dpt lgal 1er trimestre 1997 Bibliothque nationale du Qubec / Bibliothque nationale du Canada Imprim au Canada

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Table des matires

Introduction ........................................................................................................ 1 Mohamed Charih et Rjean Landry

Premire partie La recherche en administration publique


La recherche en administration publique. tat de la situation............................. 7 Kenneth Kemaghan et Mohamed Charih

Deuxime partie Les rformes administratives


Les rformes administratives et la philosophie de gestion .......................... 27 Andr Gagn Les rformes de ladministration publique. Grande-Bretagne et Alberta ......................................................................................................... 57 Christian Dufour et Roger Pquet Caractristiques des rformes en gestion des ressources humaines .................. 73 Denis Laforte

Troisime partie Stratgies et performances


Les stratgies ministrielles. Une taxonomie ................................................ 89 Mohamed Charih et Michel Paquin

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viii

Table des matires

La performance financire des socits dtat. Essai dun modle quantitatif .......................................................................107 Luc Bernier, Andr Forget et Michel Bdard

Quatrime partie Justice et administration


Administrer des lois en marge du droit. Un dfi ..........................................127 Suzanne Comtois La gestion des tribunaux qubcois. Deux rationalits conflictuelles ....... 139 Marcel Proulx

Cinquime partie Formation des gestionnaires publics


Practicum : Une nouvelle pdagogie ............................................................157 Adrien Payette Les apprentissages relis la formation des gestionnaires en exercice. Une tude exploratoire ..................................................................177 Marie-Michle Guay Collaborateurs et collaboratrices .................................................................201

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Introduction
Mohamed Charih et Rjean Landry

Partout travers le monde, la gestion publique est remise en question. De la mdecine douce des annes soixante et soixante-dix, ladministration publique fait lobjet de chirurgies radicales : redfinition du rle de ltat et rduction de sa taille, lutte au dficit, privatisation, sous-traitance, tarification des services publics, dvolution des responsabilits dun niveau de gouvernement lautre, etc. Au plan de la gestion, lallgement des structures, la suppression de la paperasse, lhabilitation des gestionnaires publics, linnovation et la dcentralisation de la prise de dcision au personnel de contact direct avec la clientle sont considrs par les promoteurs des rformes comme les fondements de la nouvelle logique de la gestion des organisations publiques. La qualit du service la clientle devient la proccupation centrale du nouveau management public. La globalisation des marchs, les perces technologiques dans le domaine de linformation, la croissance des dficits et de la dette publique, la marge de manoeuvre de plus en plus limite des gouvernements, les pressions des marchs financiers et la remise en question des pouvoirs publics par les Canadiens constituent un ensemble de facteurs dclencheurs des rcentes rformes au Canada. Ainsi, le gouvernement du Qubec a adopt en 1991 une politique sur lamlioration des services aux citoyens, a gel le salaire des fonctionnaires pendant deux ans, a lanc en 1993 lopration ralignement et a opr des changements importants dans le domaine de la sant. Avec le gouvernement du premier ministre Bouchard laccent est mis sur llimination du dficit dici lan 2000. Au gouvernement fdral, une rvision des programmes sest droule entre fvrier 1994 et fvrier 1995. Ainsi, le gouvernement fdral a pris un ensemble de mesures visant rduire le dficit, notamment par llimination en trois ans de 45 000 em-

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Mohamed Charih et Rjean Landry

plois par attrition et mises pied, la rduction des dpenses de programmes de 10,4 milliards de dollars dici 1996-1997, le recouvrement des cots, la rduction des transferts sociaux aux provinces, etc. Lorsque nous examinons les rformes en cours au Canada, force est de constater quelles sinspirent, malgr certaines variances, du courant du nouveau management public (NMP). Le nouveau management public, aussi appel en Amrique du Nord mouvement de rinvention du gouvernement, a t rendu populaire par louvrage de Gaebler et Osborne Reinventing government (1992). Les rformes proposes par les promoteurs du nouveau management public ont gagn les faveurs des leaders politiques et des fonctionnaires dans plusieurs pays : lAngleterre, lAustralie, la Nouvelle-Zlande, les tats-Unis, notamment sous les administrations Reagan et Clinton, et plus rcemment le Canada. Cet ouvrage sadresse des universitaires, des fonctionnaires et des tudiants qui sintressent ladministration publique. Il cherche, dans un premier temps, contribuer au dveloppement de la connaissance sur la gestion publique en prsentant les travaux duniversitaires et de praticiens de ladministration publique et, dans un deuxime temps, informer la pratique et ainsi contribuer aux efforts de rformes et damliorations des administrations publiques. Le lecteur y trouvera des tudes et des analyses sur plusieurs questions de lheure : tat de la recherche en administration publique, rformes administratives, stratgies et performances des organisations publiques, justice et administration et la formation des gestionnaires publics. Cet ouvrage regroupe les travaux prsents initialement la section Administration et management publics au congrs de lAssociation canadienne franaise pour lavancement des sciences (ACFAS). Les communications initiales ont constitu le point de dpart de ce livre. Par la suite tous les textes retenus ont t rviss par les auteurs pour les fins de publication dans cet ouvrage. Cet ouvrage est divis en cinq parties. Devant les changements sans prcdent que connaissent les organisations publiques au Canada, Kernaghan et Charih notent, dans la premire partie, que plusieurs rformes ont t introduites dans le secteur public sans quelles aient fait lobjet de recherches systmatiques sur les plans thoriques, conceptuels, empiriques et normatifs. Afin que la recherche puisse fournir des tudes pertinentes aux dcideurs publics, Kernaghan et Charih brossent un tableau des problmes fondamentaux que rencontrent les chercheurs en administration publique au Canada, notamment une petite masse critique de chercheurs et des fonds de recherche limits. Un agenda de recherche pour les annes venir est galement mis de lavant.

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Introduction

La seconde partie traite des rformes administratives. Andr Gagn examine les rformes administratives au gouvernement du Qubec sur trois priodes : 1965-1975, 1976-1985 et 1986-1995. La premire priode correspond la recherche dun systme de gestion densemble, la deuxime cherchait llaboration dun projet de socit et la dernire a t concentre sur la cration demplois et lassainissement des finances publiques. Dufour et Paquet dcrivent les rformes britannique et albertaine. Daprs Dufour et Paquet, la rforme de Ralph Klein a permis dliminer le dficit, ce qui nest pas le cas de la rforme britannique. Enfin, Denis Laforte examine les caractristiques communes des rformes en gestion des ressources humaines dans certains pays de lOCDE : Angleterre, Australie, Nouvelle-Zlande, etc. Les stratgies et performances des organismes publics font lobjet de la troisime partie. Charih et Paquin laborent et analysent les stratgies ministrielles canadiennes et qubcoises. Ainsi, Charih et Paquin ont mis en vidence huit stratgies auxquelles recourent les ministres : 1) la stratgie interne ou de revitalisation, 2) la stratgie damlioration et de dveloppement des produits et services, 3) la stratgie de rorientation, 4) la stratgie politique, 5) la stratgie environnementale, 6) la stratgie de partenariat, 7) la stratgie de statu quo et 8) la stratgie dattente. Bernier, Forget et Bdard examinent la performance financire des socits dtat du Qubec. Ils affirment que la performance financire des socits dtat dpend de lentrepreneurship de leurs dirigeants et des variables mdiatrices relatives lenvironnement politique et conomique. Huit socits dtat ont fait lobjet dvaluation : Hydro-Qubec, SGF, SIDBEC, CDPQ, SOQUEM, SOQUIP, Loto-Qubec, RXFOR, SAQ, SDBJ, SOQUIA, SNASQT et SPAQ. La quatrime partie de cet ouvrage porte sur la justice et ladministration. Suzanne Comtois nous rappelle limportance croissante des directives au sein des organisations. Contrairement aux lois et rglements qui sont considrs rigides ou contraignants et qui sont justiciables, les directives comblent un vide dans le rgne de la discrtion. Si les directives comportent des avantages vidents pour la gestion et le citoyen, elles comportent galement des dsavantages sur le plan de la protection des citoyens lss. Pour Comtois, le dfi pos au droit administratif consiste trouver de nouveaux principes compatibles avec ceux de la lgalit afin de protger les droits des citoyens. Pour sa part, Marcel Proulx nous fait entrer au sein des tribunaux judiciaires qubcois. Son chapitre traite de deux rationalits conflictuelles : la rationalit managriale et la rationalit professionnelle. Proulx note que cest laccommodement informel des deux rationalits qui permet aux tribunaux dviter les crises sur le plan du fonctionnement.

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Mohamed Charih et Rjean Landry

Quant aux divergences relatives des problmes importants, elles sont rfres aux acteurs centraux de lappareil judiciaire. La formation des gestionnaires publics est aborde dans la cinquime partie. Adrien Payette considre que les approches de formation exclusivement analytiques sont de plus en plus remises en question. Dans son chapitre, il expose une nouvelle exprience denseignement, Practicum, pour les gestionnaires en exercice. Marie-Michle Guay complte cette partie sur la formation en effectuant une valuation de lexprience de Practicum. MarieMichle Guay constate que lexprience de Practicum a permis aux participants damliorer leur pratique de gestion et darticuler avec cohrence les aspects professionnels et personnels de leur vie.

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Premire partie

La recherche en administration publique

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La recherche en administration publique tat de la situation


Kenneth Kernaghan et Mohamed Charih

Les administrations publiques connaissent, partout travers le monde, une remise en question de leur rle, de leur mandat, de leurs champs dintervention et de leur structure organisationnelle. Le Canada nchappe pas ce phnomne attribuable plusieurs facteurs, notamment la mondialisation, la marge rduite dintervention des pouvoirs publics, la perte de confiance dans les institutions publiques, lmergence de nouveaux centres de pouvoir, la rvolution des technologies de linformation et la crise des finances publiques. Devant ces nouvelles ralits, les organisations publiques canadiennes ont entrepris des rformes substantielles visant la redfinition du rle de ltat, la rduction du dficit, la rvision des programmes sociaux (ducation, sant et aide sociale), la production et la prestation des programmes publics de qualit. De plus, des changements ont t apports aux formes organisationnelles et aux modes de livraison des services publics tels que la commercialisation, la privatisation, les organismes de services spciaux, etc. La recherche en administration publique peut jouer un rle stratgique dans les rformes des organisations publiques et leurs programmes et services. En examinant les enjeux, grce des perspectives et des approches diffrentes, la recherche en administration publique permettra aux Canadiens de bien saisir les dfis que doivent relever les administrations publiques, identifiera les nouvelles approches de gestion plus efficaces, analysera les conditions propices leur utilisation et, en consquence, mettra la disposition des dcideurs publics les donnes pertinentes la prise de dcision.

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Kenneth Kemaghan et Mohamed Charih

Si nous voulions que la recherche contribue de faon positive aux rformes des organisations publiques, il serait important dexaminer en premier lieu ltat actuel de la recherche en administration publique au Canada. Pour cette raison, lAssociation canadienne des programmes en administration publique (ACPAP), lcole nationale dadministration publique (ENAP), lInstitut dadministration publique du Canada (IAPC), le Centre canadien de gestion (CCG) et lUniversit de Regina ont organis, les 24 et 25 mars 1996, Ottawa une confrence nationale sur la recherche en administration publique. Cette confrence visait trois objectifs fondamentaux : 1. 2. 3. Dresser et apprcier le bilan de la recherche en administration publique. laborer, en fonction de la conjoncture actuelle, un programme de recherche pour lan 2000. Prciser les moyens ncessaires la ralisation de cet agenda.

Sur invitation seulement, plus de 70 experts provenant des milieux universitaires, de la fonction publique, des gens daffaires et des organismes socio-conomiques ont particip aux travaux de la confrence. Pendant deux jours, les participants ont tent de rpondre aux questions suivantes : 1. Est-ce que la recherche en administration et management publics au Canada sest repositionne par rapport aux changements que connat le secteur public ? Est-ce que tous les volets importants sont couverts par la recherche actuelle ? Est-ce que la recherche effectue, ou en cours, est de nature stratgique ? Est-ce que la recherche ralise (ou en cours) est vulgarise et communique aux dcideurs publics ? Est-ce que nous disposons dinfrastructures adquates la recherche ? Quelles sont les sources de financement des projets de recherche et est-ce quelles sont satisfaisantes ? Est-ce que des chercheurs de talent et leurs relves sont disponibles ? Est-ce que les diffrents intervenants en recherche et les organismes subventionnaires collaborent la ralisation de projets de grande envergure ?

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Ces huit questions ont fait lobjet de discussions au sein des ateliers sectoriels et gnraux. Charih et Kemaghan, respectivement directeur et rapporteur de la confrence, ont rdig le rapport final des dlibrations1,

1.

Kenneth Kemaghan et Mohamed Charih (1996). Research in Public Administration : An Agenda for the Year 2000, ACPA, ENAP, IAPC, CCG et Universit de Rgina, octobre, 53 p.

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La recherche en administration publique

duquel ce chapitre est extrait. Il est divis en trois parties. Ltat de la recherche en administration publique est trait dans la premire partie et le programme de recherche pour lavenir est expos dans la deuxime. Le lecteur trouvera dans la troisime partie les conclusions et les recommandations qui ont dcoul des travaux de la confrence.

Ltat de la recherche en administration publique


Il a fallu attendre le dbut du deuxime sicle de lhistoire du Canada pour que la recherche sur ladministration publique commence spanouir, la fois au regard du nombre de chercheurs et du volume de publications. Un article crit en 1967 pour clbrer le dixime anniversaire de la revue Administration publique du Canada (APC) dcrivait ltat de la recherche sur ladministration publique cette poque comme embryonnaire2. Parmi les grandes lacunes, on citait la documentation insatisfaisante, les fonds de recherche insuffisants, la difficult daccs aux documents gouvernementaux, les perspectives nouvelles de ltude et de lenseignement de ladministration publique et lapport indispensable de domaines autres que la science politique3 . Un article publi 15 ans plus tard, pour clbrer le vingt-cinquime anniversaire de la revue APC, notait les importants progrs raliss en vue de corriger certaines de ces lacunes et concluait que les ralisations de la discipline, telles que mesures par la recherche, les publications, les chercheurs et les coles, ont dpass celles de toutes les annes prcdentes combines4 . Prs de quinze autres annes sont passes et lheure est venue pour nous de rvaluer ltat de la recherche sur ladministration publique et de planifier lavenir en tablissant un programme de recherche. Notre conception du programme de recherche le plus pertinent devrait sinspirer dune vision de la socit, de lconomie et de la vie politique au dbut du prochain sicle. Les prsentations faites par les confrenciers douverture de la confrence ont t trs utiles cet gard. Pour souligner avec plus de force limportance de brosser le tableau du monde o volueront les fonctionnaires dici une dcennie, il est bon de se rfrer aux scnarios dvelopps par le Groupe de travail fdral sur lavenir de la fonction publique. Ce groupe a labor quatre scnarios de conduite des

2. 3. 4.

Kenneth Kernaghan (1968). An Overview of Public Administration in Canada Today., Administration publique du Canada, vol. 11, automne, p. 291-306. Ibid., p. 306. Kenneth Kernaghan (1982). Canadian Public Administration : Progress and Prospects., Administration publique du Canada, vol. 25, hiver, p. 12.

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Kenneth Kemaghan et Mohamed Charih

affaires publiques tourns vers lavenir comme mthode pour favoriser et nourrir la rflexion stratgique, la planification et le dialogue5 . Ces scnarios peuvent aussi bien sappliquer aux administrations publiques provinciales que locales. Ils nous rappellent que lavenir nest pas immuable, mais peut tre faonn par les dcisions et les gestes des personnes, des organisations et des institutions6 , y compris ceux et celles qui font de la recherche sur ladministration publique. Les scnarios nous rappellent aussi que les organisations publiques devront sadapter, probablement plus vite qu lheure actuelle, aux changements et aux dfis soudains et imprvus et que les chercheurs en administration publique devront sadapter avec elles pour leur permettre de prendre les dcisions les plus claires possible. Ces scnarios sappuient sur les grandes forces auxquelles sont soumis tous les pays de lOCDE des forces qui nous sont familires, comme la mondialisation, le progrs technologique, les restrictions financires et les carts par rapport au modle bureaucratique de lorganisation. Ces scnarios ont imprgn les discussions la confrence sur les huit grandes questions nonces plus haut. Dans la prsente section, nous examinons chaque question, tour de rle, pour jeter les bases dun programme de recherche pour lavenir. 1. EST-CE QUE LA RECHERCHE EN ADMINISTRATION ET MANAGEMENT PUBLICS AU CANADA SEST REPOSITIONNE PAR RAPPORT AUX CHANGEMENTS QUE CONNAT LE SECTEUR PUBLIC ?

Les changements en cours (ou dj raliss) impliquent un ventail impressionnant de rformes de politiques, de programmes, de structures et de processus. La porte et le rythme du changement semblent tous deux sans prcdent, et, dans une certaine mesure, cette situation regrettable dcoule de lincapacit du milieu de ladministration publique de rorienter ses activits de recherche. Elle est toutefois aussi, selon un participant la confrence, le rsultat dun changement rapide amenant la pratique devancer la thorie . Manifestement, le rythme du changement nest pas sur le point de ralentir pour permettre aux thoriciens de le rattraper ! La majeure partie des Organismes de recherches sur ladministration publique (ORAP) ont cherch rorienter leurs programmes de recherche

5.

Gouvernement du Canada, Groupe de travail sur lavenir de la fonction publique, Les scnarios de gestion des affaires publiques, 30 avril 1996, p. 1. Le rapport complet, quon peut se procurer en sadressant la Commission de la fonction publique du Canada, contient non seulement les scnarios, mais aussi de linformation sur les motifs de leur laboration, sur le processus suivi et sur la faon de sen servir pour favoriser le dialogue et la discussion stratgique et amliorer la prise de dcisions . Ibid.

6.

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La recherche en administration publique

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pour suivre lvolution actuelle et prvue du secteur public (par exemple, le programme de lIPAC sur les modes alternatifs de prestation de services). Cette rorientation vise largement rpondre aux besoins pressants des membres et des bailleurs de fonds. Comme la majeure partie des fonds provient des gouvernements, rpondre leurs besoins fut lune des principales considrations dans llaboration et la mise en uvre de leurs programmes de recherche. Plusieurs chercheurs ont aussi tent de repositionner leur recherche pour sadapter aux changements en cours. Leur motivation rside en partie dans le dfi intellectuel intrinsque pos par de nouveaux secteurs dintrt et en partie par leurs liens troits avec divers ORAP dont les programmes de recherche ont chang. Une autre influence notable est le fait que les gouvernements, presss dapporter des changements, se sont tourns vers les chercheurs universitaires pour obtenir de linformation, des ides et des intuitions dans divers secteurs de ladministration publique et de la politique publique. Il nen demeure pas moins que le repositionnement de la recherche des ORAP, comme des divers chercheurs, est le fruit dinitiatives disperses dans les divers segments du milieu de ladministration publique et des organismes subventionnaires. Dans certains secteurs, la recherche ne sest pas repositionne parce quelle ne stait jamais vraiment positionne au dpart. On constate, par exemple, que la recherche sur ladministration publique dans les domaines de la sant, des services sociaux et de lducation est malheureusement trs peu dveloppe7. 2. EST-CE QUE TOUS LES VOLETS IMPORTANTS SONT COUVERTS PAR LA RECHERCHE ACTUELLE ?

On a de bonnes raisons de clbrer les ralisations actuelles du petit nombre de chercheurs en administration publique, mais on a aussi des motifs de dplorer tout ce qui reste faire, et amliorer. On a nglig dimportants aspects des changements en cours (par exemple, les avantages relatifs des modes alternatifs de prestation de services), et il faut amliorer la qualit de la recherche sur certains des aspects tudis. Un inventaire de la recherche acheve et en cours juxtapos au long programme de recherche contenu dans la prochaine section du prsent rapport dmontrera bien lampleur du dfi. Il y a eu un changement daccent, la fois chez les ORAP et chez les chercheurs, au profit des questions de gestion et de la recherche applique. Si ce changement a t bnfique pour certains dcideurs gouverne-

7.

Une liste rcente et assez complte de chercheurs en administration publique indique un total de huit chercheurs pour les trois domaines. Voir Jacques Bourgault (1995). Directory of Researchers in Public Administration, Toronto, Institut dadministration publique du Canada.

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Kenneth Kemaghan et Mohamed Charih

mentaux, il sest ralis au prix de la ngligence relative de lanalyse et des avis en matire de politiques8. En outre, le cours lutilit risque de nous faire ngliger des problmes qui persistent dans ladministration publique et qui nont pas encore fait lobjet de recherches adquates aux niveaux thorique, conceptuel, philosophique et normatif. Quelques chercheurs en administration publique ont bien rendu service en examinant les incidences de rformes effectives ou proposes sur les grands principes dun gouvernement parlementaire (par exemple, les incidences de nouvelles formes dorganisation et de gestion sur la responsabilit ministrielle et sur celle des fonctionnaires). On a aussi effectu des recherches transnationales fort utiles ; mais il y a eu peu de recherches comparant ladministration publique dune province ou dune municipalit une autre et entre les divers paliers dadministration publique. Dplorant la ngligence relative de la recherche sur ladministration municipale, un participant la confrence a not que dans certains secteurs de la rforme de la fonction publique (par exemple, la prestation de services), les gouvernements fdral et provinciaux peuvent profiter de lexprience des administrations locales. Les tudes comparatives de ladministration de la sant, des services sociaux et de lducation sont rares, et il y a eu peu de recherches comparant, par exemple, ladministration de la sant et des services sociaux, dune part, et celle de lducation, dautre part. 3. EST-CE QUE LA RECHERCHE EFFECTUE (OU EN COURS) EST DE NATURE STRATGIQUE ?

La rponse cette question dpend dans une large mesure de la dfinition donne la recherche stratgique . Le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSHC) a appris en grant son programme de subventions stratgiques que non seulement cette expression fait lobjet dinterprtations diverses, mais encore que certains chercheurs sopposent laffectation spcifique de fonds la recherche stratgique, convaincus que le choix des thmes de recherche est fortement influenc par le gouvernement et que la participation au programme entrane une perte dautonomie intellectuelle. Le CRSHC rpond que rien nest plus loin de la vrit que le fait de croire que la participation son programme de recherche stratgique signifie que les chercheurs ne pourront pas adopter les points de vue quils jugent les plus pertinents ou la thorie et la mthodologie quils considrent les plus appropries. Les ORAP, ayant considrablement moins dindpendance financire que le CRSHC, subissent de plus fortes pres-

8.

Pour un excellent rapport et dexcellentes recommandations dans ce secteur, voir Gouvernement du Canada, Renforcement des services dlaboration des politiques, Rapport du Groupe de travail sur le Renforcement des services dlaboration des politiques, 3 avril 1995.

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sions de la part de leurs bailleurs de fonds pour axer leurs activits de recherche sur les besoins de ceux-ci et leur garantir des publications de bonne qualit en retour de leur investissement financier. Le modle du CRSHC propose que la recherche stratgique comporte les caractristiques suivantes : elle sert les besoins de notre socit (cest--dire quelle porte sur des questions et problmes nationaux importants ; elle est axe sur la solution de problmes et les rsultats de recherche sont intgrs llaboration des politiques et au dveloppement socio-conomique) ; elle sert les besoins du milieu de la recherche ; elle implique une approche multidisciplinaire de collaboration ; elle implique une interaction entre les disciplines ; entre les chercheurs universitaires ; entre les secteurs public et priv ; entre la recherche et les politiques.

Existe-t-il prsentement une recherche sur ladministration publique rpondant toutes ces exigences ? Un examen des activits de recherche des ORAP et des subventions du CRSHC au cours de la dernire dcennie indique que la rponse est non. Toutefois, certains chercheurs intresss par ladministration publique ont particip aux programmes de recherche stratgique du CRSHC sur des thmes comme la gestion de la comptitivit mondiale et lthique applique. Les activits de recherche de certains des ORAP satisfont certaines exigences de la recherche stratgique. Considrons, par exemple, laccent mis par le Centre canadien de gestion sur la satisfaction des besoins des sousministres et des autres hauts fonctionnaires avec des initiatives de recherche comme son projet sur les questions critiques de gestion dans lexamen des programmes. Considrons aussi les projets de lIPAC sur la mesure de la performance et la prestation des services. Ces organismes semblent avoir conclu que les dfis actuels et venir appellent une recherche cible, axe sur la solution des problmes. En mme temps, ils sont sensibles la ncessit de relier les problmes concrets aux questions thoriques et conceptuelles comme les principes dmocratiques et constitutionnels. Ils insistent sur la recherche applique, par opposition la recherche fondamentale9. Il est remarquable, toutefois, que le CRSHC dcrit la recherche thmatique stratgique comme une recherche fonda-

9.

Sil est souvent impossible de distinguer la recherche fondamentale de la recherche applique, la recherche fondamentale a habituellement trait lenqute portant sur les questions de base dans la poursuite de nouvelles connaissances, tandis que la recherche applique dsigne la qute visant, partir de ltat actuel des connaissances fondamentales, tirer de celles-ci une utilisation pratique.

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mentale utilitaire . La reconnaissance de la difficult doprer une distinction nette entre la recherche fondamentale et applique se refltait dans lappel de certains participants la confrence en faveur ((dune recherche fondamentale pertinente et dune thorie pratique . Un chercheur universitaire a fait valoir10 quune faon efficace de promouvoir des connaissances cumulatives dans ladministration publique pourrait tre de passer de la recherche accomplie par un chercheur isol pour un seul petit projet, dans la perspective dune seule discipline et avec un petit budget fourni par un seul organisme subventionnaire un travail dquipe pour un projet denvergure, dans une perspective multidisciplinaire, avec un plus gros budget provenant dun certain nombre dorganismes subventionnaires et dautres organisations. 4. EST-CE QUE LA RECHERCHE RALISE EST VULGARISE ET COMMUNIQUE AUX DCIDEURS PUBLICS ?

Les principaux moyens de communiquer nos rsultats de recherche aux dcideurs publics sont 1) les livres, les articles spcialiss, les articles de magazines et de journaux ; 2) les communications et prsentations de confrences, de colloques et dateliers ; 3) les travaux de consultation pour le gouvernement (la recherche se refltant dans les rapports prsents au gouvernement et les dcisions de celui-ci) ; 4) les cours donns aux fonctionnaires (par exemple, par le CCG, lENAP, divers ministres, les cours universitaires) et 5) les quipes dtude formes duniversitaires et de praticiens (par exemple, lIPAC, le CCG, 1ENAP). Quelques chercheurs universitaires exploitent habilement les cinq types de communications, mais la plupart ne font aucun effort pour traduire leurs rsultats de recherche en langage de tous les jours. Si les chercheurs ne sont pas tenus de vulgariser leur recherche pour prsenter des articles professionnels et participer des confrences, ils doivent souvent le faire pour tre efficaces dans le travail de consultation, les cours sur place et les groupes dtude. Certains participants la confrence ont fait valoir que le volume de recherches sur ladministration publique est si faible quil ne vaut pas la peine de se proccuper des meilleurs modes de communications. Par contre, dautres ont fait valoir que les fonctionnaires suivent parfois des modes passagres et prennent des dcisions fautives sans consulter la recherche universitaire pertinente parce que celle-ci nest pas vulgarise. La recherche et la publication conjointes par des universitaires et des praticiens aident surmonter ce problme.
10. Rjean Landry, dans une communication aprs la confrence, avril 1996.

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Le CRSHC est sensible limportance de la diffusion des rsultats de recherche lextrieur de luniversit. Cela suppose que non seulement les chercheurs participant aux projets de recherche stratgique, mais aussi ceux qui reoivent des subventions individuelles, expliquent comment leurs rsultats de recherche seront communiqus au sein et lextrieur du milieu universitaire, et quune partie de leur subvention soit affecte cette fin. Le milieu universitaire peut apprendre des syndicats de la fonction publique des faons de populariser les rsultats de recherche en les vulgarisant. 5. EST-CE QUE NOUS DISPOSONS DINFRASTRUCTURES ADQUATES LA RECHERCHE ? les organismes de recherche sur ladministration publique par exemple, le CCG, lIPAC, lENAP, lInstitut de recherches sur les politiques publiques, le KPMG Centre for Government ; les organismes de rflexion par exemple, lInstitut C.D. Howe, le Fraser Institute, le Forum des politiques publiques, le Conference Board ; les syndicats de la fonction publique par exemple, lAlliance de la fonction publique du Canada, lInstitut professionnel de la fonction publique, le Syndicat canadien de la fonction publique ; les organismes subventionnaires par exemple, le CRSHC, le FCAR (Fonds pour la formation et laide la recherche) ; les fondations par exemple, Donner, Ford ; les ministres et organismes publics tous les paliers de ladministration publique ; les universits, collges et coles dadministration publique11.

Parmi les grandes composantes de linfrastructure actuelle, citons : 1)

2) 3)

4) 5) 6) 7)

Linfrastructure de recherche sur ladministration publique, au moins quant au nombre dorganisations servant les divers segments du milieu de ladministration publique, sest quelque peu renforce au cours des deux dernires dcennies. Comme on la dj mentionn, le dfi nest pas tant de renforcer cette infrastructure que daccrotre la taille du milieu universitaire et limportance du soutien financier de sa recherche. On a besoin non pas de nouvelles organisations intresses la recherche sur ladministration publique mais de plus de collaboration (partenariats, alliances, etc.) entre les organisations existantes et au sein de celles-ci. Certaines ententes de collaboration (par exemple, entre lIPAC et le CCG, lIPAC et 1ENAP et lIPAC et lIRPP) ont t trs fructueuses,

11. Notez le nombre proportionnellement faible dcoles et de programmes au Canada par comparaison avec les tats-Unis.

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notamment quant aux sminaires, confrences et publications parrains conjointement. Une plus grande collaboration pourra assurer une utilisation plus efficace des fonds limits. Il existe dj de bonnes possibilits dententes de collaboration entre les ORAP et les organismes subventionnaires. En vertu du Programme dinitiatives conjointes du CRSHC, les programmes de recherche sont conjointement dfinis et financs grce des ententes entre le CRSHC et des organismes privs, des organismes gouvernementaux ou des organismes communautaires . Ces partenariats de recherche se situent au niveau des organisations, pas des chercheurs individuels, et visent crer des liens entre universitaires, praticiens et dcideurs pour aider mettre au point de nouvelles perspectives relativement dimportantes questions et dimportants problmes nationaux . 6. QUELLES SONT LES SOURCES DE FINANCEMENT DES PROJETS DE RECHERCHE ET EST-CE QUELLES SONT SATISFAISANTES ?

Par suite de lexpansion de linfrastructure de la recherche sur ladministration publique dcrite ci-dessus, les sources de financement autres que le CRSHC se sont multiplies et les subventions sont devenues plus gnreuses dans une certaine mesure au cours des deux dernires dcennies. Et pour les chercheurs spcialiss dans les domaines pertinents, les commissions royales denqute et les groupes dtude demeurent une source de fonds de recherche. Pour les chercheurs individuels engags dans une recherche qui nest pas dun intrt immdiat pour les ORAP ou les ministres et organismes gouvernementaux, le CRSHC est maintenant, et est susceptible de demeurer, la source principale de financement. Le financement du CRSHC est plus limit (plus difficile obtenir) quil navait lhabitude de ltre. En fait, le CRSHC rejetterait maintenant des propositions de recherche de haute qualit quil avait coutume daccepter. Plusieurs participants la confrence ont mentionn que dimportantes recherches sur ladministration publique ne sont pas effectues faute de fonds suffisants. En particulier, on sest proccup du peu de soutien financier disponible pour la recherche qui nest pas axe sur les besoins du gouvernement ou lorthodoxie courante . Par exemple, les organisations syndicales ont de la difficult obtenir des subventions pour les recherches mettant en doute la sagesse traditionnelle concernant les consquences sociales des dcisions gouvernementales dans des secteurs comme la rforme du rgime de pension et la rduction des effectifs. 7. EST-CE QUE LES CHERCHEURS DE TALENT ET LEUR RELVE SONT DISPONIBLES ?

Par ailleurs, on sinquite beaucoup du fait que le nombre de chercheurs en administration publique est en voie de tomber en de de la masse critique. lextrieur du gouvernement, quelques exceptions prs, les chercheurs

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en administration publique sont des professeurs duniversit plein temps avec une charge complte denseignement. Ainsi, leur temps pour la recherche est assez limit et, compte tenu de laccroissement des contraintes financires, on soriente plus vers un alourdissement que vers un allgement des responsabilits denseignement peu importe le talent du chercheur ! En outre, le milieu des chercheurs dans le domaine de ladministration publique est assez restreint. Lors dun colloque national de lIPAC, en 1982, un participant a laiss entendre que le noyau de chercheurs en administration publique, cest--dire de ceux qui avaient fait, et continuaient faire, dimportantes contributions la littrature, tait denviron 25 personnes. Certains observateurs pensent quon a des motifs de clbrer laugmentation du nombre de chercheurs srieux provenant dune plus vaste gamme de disciplines, plutt que surtout de la science politique. Mais dautres font valoir que le nombre de chercheurs vraiment productifs a de fait diminu. Une liste rcente de chercheurs en administration publique, dont la plupart sont des professeurs duniversit, comprend prs de 200 personnes (la liste ninclut pas les chercheurs travaillant dans les ministres gouvernementaux). Cinquante-sept dentre elles contribuent assez rgulirement la littrature spcialise, par opposition aux gens qui contribuent loccasion. Environ 39 % de ces 200 chercheurs taient lemploi de dpartements de science politique. Trentetrois pour cent taient employs dans des coles dadministration publique, y compris lENAP et le CCG, et parmi eux figuraient un bon nombre de politologues. Le noyau de chercheurs en administration publique est trs restreint et, en labsence de nouvelles initiatives destines le grossir, il est peu susceptible de prendre beaucoup dexpansion au cours de la prochaine dcennie. Les gains rcents commencent tre annuls en partie par le dpart la retraite des chercheurs de la deuxime vague ceux qui ont commenc leur carrire universitaire entre le milieu des annes 1960 et le milieu des annes 1970. Fait regrettable, il y a eu peu defforts consacrs spcifiquement par les ORAP, ou dailleurs par quiconque, pour former de jeunes chercheurs en administration publique. La tendance comprhensible se fier des chercheurs reconnus doit tre quilibre par des initiatives visant positionner les jeunes chercheurs en tte des quatrime et cinquime vagues ceux qui ont amorc leur carrire au milieu des annes 1980 et ceux qui viennent de la dbuter. La pnurie de chercheurs est particulirement regrettable dans la sphre de ladministration locale et rgionale. Les dfis et la turbulence engendrs par la rcente rforme du secteur public ont suscit lintrt des chercheurs du milieu universitaire largi (par exemple, ceux des domaines comme le droit administratif et les relations industrielles). Il nous faut trouver des faons de maintenir cet intrt et

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dattirer dans notre milieu de plus en plus de chercheurs dont lintrt principal en recherche nest pas ladministration publique (par exemple, les chercheurs en sociologie, en thorie de lorganisation et en administration des affaires, et les politicologues spcialiss dans ladministration fdrale et la politique canadienne). Il nous faut reconnatre que le noyau de chercheurs en administration publique ne possde pas lexpertise dans tous les secteurs de recherche dont les gouvernements ont besoin (par exemple, la technologie de linformation, ou la gestion des services gnraux o les chercheurs en administration gnrale ou en administration des affaires ont une expertise). 8. EST-CE QUE LES DIFFRENTS INTERVENANTS EN RECHERCHE ET LES ORGANISMES SUBVENTIONNAIRES COLLABORENT LA RALISATION DE PROJETS DE GRANDE ENVERGURE ?

Sauf pour cette confrence, il semble y avoir eu peu dententes de collaboration entre le CRSHC et les ORAP. Il y a, ou il y a eu, toutefois, plusieurs initiatives conjointes entre le CRSHC et divers ministres et organismes gouvernementaux par exemple, un projet sur les Affaires autochtones avec le ministre des Affaires indiennes et du Nord et un projet sur les questions de droit et les questions sociales avec le ministre de la Justice. Et, comme on la dj not, le CRSHC manifeste, par ses programmes de subventions stratgiques, un intrt marqu pour llaboration dententes de collaboration avec des organismes du secteur public comme du secteur priv. Il semble y avoir des possibilits sous les auspices du CRSHC, la fois pour les ORAP et les chercheurs, dobtenir des fonds pour des projets de recherche caractre stratgique mens en collaboration.

Un programme de recherche pour lavenir


Il aurait t facile pour les participants la confrence dlaborer un programme de recherche comprenant plusieurs centaines de points couvrant tous les aspects du domaine approfondir. La mission de cette confrence, toutefois, tait plus difficile : il fallait fournir un programme de recherche relativement court et ax sur les grandes questions dcoulant des changements actuels et prvus sur les plans conomique, social et politique. Cette mission aurait t grandement facilite par lexistence dexamens jour des grands sous-domaines de ladministration publique. Les dlibrations de la confrence ont produit le programme de recherche que nous prsentons ci-aprs. Chaque grande question au programme est accompagne dau moins une interrogation particulire indiquant le type de question de recherche auquel nous devons trouver des rponses au cours des prochaines annes. noter que les questions ne sont pas numres par ordre dimportance et quil y a un certain chevauchement entre elles.

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La recherche en administration publique Le programme de recherche 1.

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Le rle appropri de ltat et le rle consquent de la fonction publique. Les rductions et abolitions de programmes, la restructuration et llimination dorganismes publics et les rductions de personnel conduisent-elles graduellement un tat vid de son contenu ? Les incidences de la rforme administrative sur le gouvernement dmocratique. Y a-t-il danger dun dficit dmocratique si les pouvoirs dcisionnels des fonctionnaires sont accrus vis--vis des politiciens ? Y a-t-il un gnie ennemi de la bureaucratie qui se dveloppe chez les lgislateurs ? Que faire pour rduire la dsaffection des citoyens et restaurer la confiance du public envers le gouvernement ? Leffet de la rforme administrative sur des principes et conventions constitutionnels, comme la responsabilit ministrielle et la neutralit politique, et sur des valeurs de la fonction publique comme la responsabilisation, lintgrit et lquit. Assiste-t-on un changement marquant dans les relations entre les politiciens et les fonctionnaires, notamment entre les ministres et les sous-ministres ? Les dirigeants de la fonction publique prchent-ils par lexemple quant au respect des valeurs ? Lapplicabilit du nouveau management public (NMP). Quelles sont ses incidences politiques ? Quelles sont les questions de conception et de valeurs sous-tendues dans la sparation des politiques et des oprations ? Y a-t-il des modles de rechange au NMP ? Les consquences sociales des changements apports aux politiques et aux programmes. Quel est leffet de la rduction des effectifs sur la prestation des services ? Quelles sont les incidences de la rduction des effectifs sur lquilibre de la reprsentation des hommes et des femmes ? La ligne de dmarcation plus floue entre les secteurs public et priv et la tendance prvue une plus grande mobilit des employs dun secteur lautre. Quel devrait tre le rle relatif des secteurs public et priv dans la prestation des services de sant ? La circulation rapide demploys entre les deux secteurs sapera-t-elle les valeurs traditionnelles de la fonction publique ? Les diffrences entre ladministration publique et prive.

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Kenneth Kemaghan et Mohamed Charih Quel est le rle ventuel du troisime secteur ou des organismes bnvoles ?

8.

Les perspectives dune carrire professionnelle dans la fonction publique. Quelles sont les nouvelles conditions demploi dans la fonction publique et leurs ramifications ? Comment attirer et retenir les meilleurs candidats ? Les incidences sur les relations intergouvernementales des nouvelles approches de lorganisation et de la gestion. Peut-on promouvoir des relations plus harmonieuses par des mcanismes comme des partenariats et des socits fdralesprovinciales ?

9.

10. La ncessit de promouvoir lhorizontalit en grant travers les champs de comptence plutt que dans des directions opposes . Comment concilier la tension entre la ncessit de lhorizontalit et le mouvement vers la fragmentation organisationnelle ? 11. Leffet du progrs rapide et continu dans les technologies de linformation et des communications sur presque tous les aspects de ladministration publique. Comment peut-on assurer aux citoyens que les renseignements personnels contenus dans les banques de donnes gouvernementales seront tenus confidentiels ? 12. La capacit adquate dlaboration de politiques des gouvernements. Comment raliser une collaboration horizontale efficace entre les ministres ? Comment renforcer le travail fdral-provincial dlaboration de politiques stratgiques ? 13. La gestion des questions de diversit au gouvernement. Pourquoi les femmes fonctionnaires dcrivent-elles encore la question des sexes en parlant de deux solitudes ? Que savons-nous des diffrentes conceptions des nouveaux immigrants au sujet des services de sant ? 14. Les questions mthodologiques dans la recherche sur ladministration publique. Laquelle des approches classiques12 est la plus couramment utilise ? Quelles sont les autres mthodes utilises ou qui devraient ltre ?
12. Celles-ci comprennent des tudes de cas, des entrevues, des relevs de mesures inaperues, lobservation des participants et des enqutes. Voir Samuel Yeager (1989). Classic Methods in Public Administration Research , dans Jack Rabin, W. Bartley Hildreth et Gerald J. Miller (dir.), Handbook of Public Administration, New York, Marcel Dekker, p. 683-793.

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Quelles sont les mthodes les plus valides ou fiables pour la recherche applique en administration publique ? Certaines mthodes sont-elles prfrables pour tudier des questions ou domaines de politiques particuliers ? Quelles sont les vertus et les limites de la recherche sur les meilleures pratiques de gestion ? Qui fait la recherche sur les pires pratiques en procdant aux autopsies ? 15. Les questions pdagogiques en administration publique. Quels sont les avantages relatifs et les limites de diverses approches de lenseignement et de lapprentissage dans ladministration publique ? Quelles mthodes fonctionnent le mieux pour lenseignement universitaire et lesquelles donnent les meilleurs rsultats pour la formation sur place ? 16. Les avantages relatifs des modes alternatifs de prestation de programmes qui englobent une grande diversit de formes organisationnelles et approches de gestion (par exemple, les OSS, les organismes de services, la privatisation, la sous-traitance, les frais dutilisateurs). Quelle est la rponse la Question sur les autres modes de prestation des services ? Quest-ce qui donne de bons rsultats, o et pourquoi ? Quels mcanismes, approches ou modles sont disponibles ? Lesquels donnent de bons rsultats, et lesquels donnent de meilleurs rsultats ? Selon quels critres devrions-nous valuer le mrite relatif de ces mcanismes ? Lefficience ? Lefficacit ? La souplesse ? La responsabilisation ? O donnent-ils de bons rsultats ? Dans quels secteurs ou domaines de politique ? Pourquoi fonctionnent-ils bien13 ? Les participants la confrence ne se sont pas vraiment entendus sur les points du programme considrer en priorit. Toutefois, un participant a rapproch la confrence dun consensus en suggrant de poser deux grandes questions sur les projets de recherche : 1) La recherche contribue-telle au dveloppement de nouvelles perspectives thoriques ? et 2) La recherche informe-t-elle la pratique de gestion ? On a mis une opinion

13. Le fait de poser ces questions devrait nous faire prendre vivement conscience du peu que nous savons sur les mcanismes largement adopts par les gouvernements. Nous avons progressivement moins de donnes sur 1) la frquence globale du recours ces mcanismes, 2) la frquence de leur utilisation dans des secteurs de politique prcis, 3) leur taux de succs et 4) les raisons de leur succs ou de leur chec.

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analogue quant la focalisation de la recherche sur des questions dun niveau plus lev et des considrations de gestion pratiques . Quand les participants la confrence ont valu le programme de recherche la lumire de ces considrations, on sest largement entendu sur la ncessit daccorder la priorit deux grands groupes de questions, et leurs rapports rciproques. Le premier groupe contient les incidences sur le gouvernement dmocratique, pour toutes les sphres du gouvernement canadien et pour les divers domaines de politique, dont la sant, les services sociaux et lducation. Le second groupe contient les nombreuses questions dcoulant de linterrogation sur les nouvelles perspectives en matire dorganisation, de gestion et dexcution. Quest-ce qui donne de bons rsultats ? O et pourquoi ?

Conclusions et recommandations
Comment nous assurer de la ralisation du programme de recherche expos cidessus ? Plusieurs recommandations daction sont implicites dans les rponses donnes aux huit questions considres antrieurement dans le prsent rapport. 1. Les organisations et chercheurs qui sintressent ladministration publique doivent repositionner plus activement leur recherche pour sadapter lvolution actuelle et prvue du secteur public. Le repositionnement qui a eu lieu a suscit des initiatives plutt disperses de la part des divers intervenants du milieu de ladministration publique et des organismes subventionnaires. Il ny a pas eu assez de recherche applique sur dimportants aspects des changements en cours. En outre, cette recherche applique doit tre complte par une recherche fondamentale thorique et normative, et par des tudes comparatives entre tous les paliers dadministration publique et tous les domaines de politiques. Une faible proportion de la recherche effectue en administration publique rpond aux exigences de la recherche stratgique selon la dfinition donne cette expression par le CRSHC. Une faible proportion de la recherche sur ladministration publique a t vulgarise et communique aux dcideurs publics. Les fonctionnaires prennent parfois dimportantes dcisions sans consulter la recherche universitaire pertinente parce que cette recherche nest pas vulgarise. Linfrastructure de la recherche sur ladministration publique, au moins quant au nombre dorganisations servant les divers segments du milieu de ladministration publique, a t modestement renforce au cours des deux dernires dcennies. On na pas besoin de nouvelles

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organisations intresses par la recherche sur ladministration publique, mais dune plus grande collaboration entre les organisations existantes. 6. Des recherches importantes sur ladministration publique nont pas t ralises faute de fonds suffisants. Pour les chercheurs engags individuellement dans une recherche ne suscitant pas un intrt immdiat chez les organismes de recherche ou les ministres et organismes gouvernementaux, le CRSHC est maintenant, et est susceptible de demeurer, la principale source de financement. Le milieu de ladministration publique est prs de glisser en bas de la masse critique de chercheurs de talent requis pour soutenir leffort de recherche actuel. Il nous faut attirer, pour des projets de recherche multidisciplinaire mens en collaboration, des chercheurs provenant dautres disciplines, dont la recherche porte sur le secteur public. Si le manque de fonds pour les chercheurs freine la recherche, le financement en labsence dun nombre suffisant de chercheurs rend les progrs peu probables. Il y a eu peu dententes de collaboration entre le CRSHC et les organisations de recherche sur ladministration publique. Et pourtant, la meilleure faon daborder une large part du programme de recherche expos ci-dessus est une recherche stratgique impliquant la collaboration entre ces organisations, avec le CRSHC comme principale source de financement.

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Deuxime partie

Les rformes administratives

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difice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Qubec, Qubec G1V 2M2 Tl. : (418) 657-4399 www.puq.ca Tir : La gestion publique sous le microscope, Mohamed Charih et Rjean Landry (dir.), ISBN 2-7605-0947-8 SA947N Tous droits de reproduction, de traduction ou dadaptation rservs

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Les rformes administratives et la philosophie de gestion


Andr Gagn

Introduction
Les transformations technologiques, conomiques, sociales, politiques et internationales des dernires dcennies ont entran une rflexion et un dbat concernant le rle de ltat. Compte tenu du contexte de reconception, de reconfiguration, de rorganisation, de restructuration, de ringnierie des fonctions et des processus de production et de prestation des services publics, et de renouveau de la gestion publique, nous devons remettre en cause les modalits de structuration et de fonctionnement qui ont t prpondrantes au cours du dernier quart de sicle. Afin de fixer les ides sur la situation actuelle et de prciser do nous venons pour mieux comprendre o nous en sommes, et pour mieux traiter les perspectives de cheminement dans un proche avenir, il apparat utile de faire lexamen de lvolution des expriences de rforme administrative au cours des trente dernires annes et den dgager les enseignements. Nous considrons le cas du mouvement de rforme administrative de ladministration qubcoise. Nous nous plaons dans la perspective de ladministration gnrale et non fonctionnelle, et du dveloppement dun systme de gestion densemble pour fins de gestion gouvernementale. Nous retenons une macroperspective de lvolution de la gestion publique. Nous nous interrogeons sur ce que nous pouvons penser aprs trente ans dexpriences de modernisation de la gestion sous linfluence du courant de pense rationalisant et de la dynamique politique. On peut se demander dans quelle mesure il est raisonnable de penser que nous retournons la case dpart avec, cependant, la ferme intention et la volont de prciser

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un mode de fonctionnement compatible avec lesprit du modle de gestion que nous voulons instaurer afin de relever les dfis de lorganisation des fonctions collectives. Au total, il semblerait quil ny a rien de fondamentalement nouveau en ce qui a trait au modle de gestion de rfrence. Linsertion dun nouvel tat desprit est plutt lent, les mesures prises portant principalement sur les processus et les structures. Lexamen de lexprience de rforme de ladministration qubcoise est fait partir de la revue de documents administratifs, de communications dintervenants et dentrevues avec des personnes-ressources de la fonction publique. Pour prsenter les rsultats de notre tude exploratoire, nous traiterons les points suivants : les expriences de rformes administratives ; lvolution de la pense en gestion et les rformes administratives ; les enseignements des expriences de rforme administrative ; le virage de la gestion publique et la philosophie de gestion qui en constitue le support : nous acheminerions-nous vers une nouvelle thique administrative ?

Les expriences de rformes administratives


Pour faire le point sur les expriences de rforme administrative relies la perspective que nous privilgions, nous pouvons faire un dcoupage en trois priodes correspondant autant de dcennies : les priodes 1965-1975, 19761985 et 1986-1995. Ce dcoupage nous servira de cadre de rfrence pour dgager les temps forts et les principaux jalons de lexprience. Nous aurons alors une base de rfrence pour prendre acte des enseignements de lexprience. La priode 1965-1975 La premire priode, couvrant les annes 1965-1975, est celle du dveloppement et de la tentative de mise en place dun systme de gestion densemble. Elle se situe dans la foule des travaux du Bureau damnagement de lEst du Qubec en ce qui a trait au souci dinsertion de lanalyse et de plus de rigueur dans la gestion des interventions, et des premiers balbutiements de la gestion des ressources humaines, matrielles, physiques et financires dans le cadre dune dmarche de professionnalisation de la fonction publique. Cette priode est caractrise par la mise en place de mcanismes et de structures. Nous nous rfrons en particulier la cration dunits administratives et lexprimentation de processus danalyse, de planification et dlaboration de politiques et de programmes dintervention, ainsi que de processus dallocation des ressources, de programmation des interventions, dexcution et de suivi des consquences des

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interventions. On veut se donner des instruments permettant dassurer larticulation de la rflexion et de laction, compte tenu de la proccupation pour la coordination et lharmonisation des actions (OPDQ, 1967, 1969 et 1970 ; Gouvernement du Qubec, tude Mineau). la suite de lextension du rle du gouvernement et du dveloppement de politiques et de programmes devant lui permettre dassumer de nouveaux mandats dagent de dveloppement socio-conomique dans un contexte plus interventionniste, il apparaissait pertinent dadapter lappareil administratif pour rpondre aux nouvelles orientations et aux nouveaux besoins dans de meilleures conditions. Ce fut alors lannonce dun mouvement de rforme administrative. Pour lessentiel, des mesures ont t prises, dune part, pour renforcer laction des organismes centraux aprs avoir rvis leur mandat et leur rle et, dautre part, pour mettre en place le cadre organisationnel des ministres responsables de la gestion des politiques sectorielles. De plus, afin dassurer une prsence administrative sur le territoire, nous notons lamorce de la mise en place de points de services , compte tenu du nouveau dcoupage du Qubec en rgions administratives. Au passage, il est intressant de noter que, ds le dbut du mouvement de rforme administrative, on considrait les aspects sectoriels et territoriaux afin de vrifier, en principe tout le moins, la compatibilit des mesures dintervention en ce qui a trait aux dimensions sectorielle et territoriale. Bref, ce dbut de modernisation de ladministration publique qubcoise visait doter le Qubec dinstruments essentiels son dveloppement conomique et social, mettre en place des services de base la population dans les domaines de lducation, de la sant, des services sociaux, entre autres, et riger les infrastructures de base sur lensemble du territoire pour en faciliter loccupation. Le courant rationalisant qui sous-tend ces dveloppements sest principalement manifest entre 1970 et 1975 par le dveloppement et la mise en place dun systme de gestion qui prit la forme du Systme de planification programmation et budgtisation (Systme PPB). Ce nouveau cadre de gestion a t utilis pour clairer, en partie, les politiques et les programmes de dveloppement conomique dans des secteurs de la mission conomique, tels que la fort, le transport et lnergie. Il constituait un changement radical, en principe, de philosophie de gestion. Il devait permettre le passage dune gestion de moyens une gestion de rsultats (Conseil du Trsor, 1971). Afin damliorer les chances dapplication de lide de gestion intgre qui tait sous-tendue par le nouveau systme de gestion devant encadrer la perspective dadministration gnrale, des comits permanents

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furent crs sur la base des missions gouvernementales et rattachs au Conseil excutif. Ce faisant, on voulait favoriser la coordination des orientations et des interventions des ministres et des organismes sectoriels afin dassurer la cohrence et la cohsion des actes et des gestes. En somme, on recherchait une prise en compte formelle de la perspective horizontale pour intgrer les perspectives verticales correspondant aux mandats sectoriels et spcialiss des ministres et organismes. Au fil des ans, et en particulier au cours de la dernire dcennie, la diversit, lampleur et la complexit des interventions staient dveloppes. Un groupe limit de quelques personnes ne pouvait tout grer ni continuer dappliquer une approche globale globalisante. La priode 1976-1985 La deuxime dcennie que nous considrons, celle couvrant la priode 19761985, est caractrise par le souci dlaborer un projet de socit pour le Qubec qui toucherait tous les secteurs dactivits. Il sagit dune approche prenant davantage appui sur la concertation des partenaires socio-conomiques, tels que les agents des secteurs priv, public et des organismes communautaires. Ces proccupations ont t gres dans un contexte o lon souhaitait renforcer la coordination des politiques et des programmes sectoriels et ministriels. cette fin, des mesures ont t prises pour consolider les comits ministriels du Conseil excutif pour mieux cerner la perspective globale et densemble au moment de la prparation des choix. Elles ont t articules autour de la cration de ministres dtat qui compltaient la structure de coordination centrale existante. cette influence, il faut ajouter celle de la crise conomique et de la crise constitutionnelle de la premire moiti des annes 1980. Au cours de cette priode, nous observons plus particulirement un changement de perspective qui se manifeste par le passage dune approche par le haut et globale une approche par le bas plus atomise. De plus, lintrt pour la rgionalisation se dveloppe : des rflexions sont ralises dune manire plus systmatique et des mesures sont prises afin dencadrer la dconcentration et la dcentralisation. Finalement, le contrle budgtaire traditionnel attira davantage lattention dans un contexte o les contraintes conomiques et financires se manifestent avec plus dintensit. Au milieu des annes 1970, on assiste un changement majeur de la philosophie gnrale de gestion. Dans ladministration qubcoise, on passe dune approche par le haut une approche par le bas en ce qui a trait la gestion des politiques sectorielles. Lapproche globale globalisante en vertu de laquelle les interventions dans les diffrents secteurs dactivits taient labores, excutes et contrles au moyen dun cadre de gestion centralis

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tait en partie remise en cause. Se proccupant davantage des contextes et des particularits de mise en oeuvre des politiques et des programmes, une approche de gestion par le bas commenait attirer de plus en plus lattention. La complexit et lincertitude des facteurs de lenvironnement incitaient une plus grande ouverture, un change de points de vue avec les personnes et les groupes concerns par la pertinence et les rsultats des interventions. Ctait le dbut de lapplication de lide de la prise en charge par les individus et les groupes de la mise en valeur des dynamismes locaux et rgionaux et du dveloppement des communauts afin davoir un impact significatif sur les conditions de vie. Nous passons donc dune approche de gestion globale vhicule par le systme de gestion mis en place au dbut des annes 1970, une approche de gestion par projet pour sortir de limpasse devant laquelle lanalyse et la planification des politiques et des programmes des annes 1960 nous avaient placs. Nous sommes en prsence du mouvement de balancier qui a tendance nous faire passer dun extrme un autre. Le nouveau souci dune plus grande participation et implication de la population et des partenaires socioconomiques sest traduit par lorganisation de sommets gnraux, sectoriels et rgionaux. Il sagissait dune raction la perte de confiance de la population en la capacit du secteur public de jouer un rle direct dans le dveloppement conomique et social. Cette raction sexpliquait par un certain dsenchantement face aux rsultats des interventions gouvernementales des quinze dernires annes. Au milieu des annes 1970, une amorce de changement fondamental dapproche sest signale par une rflexion et des mesures en vue dune plus grande rgionalisation des interventions gouvernementales. Cet intrt pour la rgionalisation, qui tait dailleurs prsent en tant que fondement du systme de gestion intgre, progressivement mis en place au dbut des annes 1970, rappelons-le, sest manifest de deux faons : la dconcentration administrative et la dcentralisation de lautorit et de la responsabilit des choix et des actions. Cest galement au cours de la priode 1976-1985 que lintrt pour le suivi des consquences des interventions sest manifest de manire de plus en plus intense la suite dun questionnement relatif aux consquences de la mise en oeuvre des politiques et des programmes. Ce souci sest traduit, la fin des annes 1970, par un renforcement du contrle budgtaire traditionnel qui mettait laccent sur lacquisition et lutilisation des ressources dans une perspective de gestion des moyens (Conseil du Trsor, 1976, 1977, 1978 et 1979).

32 La priode 1986-1995

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Au cours de la priode 1986-1995, outre le dossier constitutionnel et la discussion du statut politique du Qubec, lattention a t concentre sur deux proccupations dominantes : la cration demploi par le dveloppement conomique et lassainissement des finances publiques. La premire partie de cette priode a t influence par trois rapports qui ont aliment les discussions relatives la gestion publique, soit les rapports Gobeil, Scowen et Fortier sur les fonctions gouvernementales, la drglementation et la privatisation. la mme poque, entre 1986-1989, il a galement t question dun projet de rnovation de ladministration publique qubcoise. On sinterrogeait sur la nature et la porte, ainsi que les conditions et les exigences dun renouveau de la gestion publique qui influencerait le style de gestion, les mcanismes et les mthodes. Ctait la reprise et la ranimation dun vieux dossier en vue de mettre en place la gestion des rsultats et lapplication du principe de reddition de comptes. On envisageait la possibilit de raliser un virage important du style de gestion afin de mettre laccent non seulement sur les moyens et les activits, mais galement sur les productions gouvernementales et leurs rpercussions. Il tait alors question dune gestion moins introvertie dans la tradition bureaucratique et plus extravertie dans la perspective dune gestion stratgique. Les orientations et les actions visaient lamlioration du service la clientle, laccroissement de la productivit, le dveloppement de la gestion des ressources humaines, lvaluation de programme et limputabilit. On retrouve des traces de cette intention dans les travaux concernant les politiques de sant et de services sociaux, de la main-duvre, du dveloppement conomique, des richesses naturelles, de la culture et du dveloppement rgional, entre autres (Conseil du Trsor, 1987). Une quinzaine dannes plus tard, nous en sommes la deuxime gnration de schmas. Toutefois, des tentatives ont t faites pour largir les proccupations et dcentraliser davantage les questions relatives au dveloppement conomique et social. Nous pensons, entre autres, la nouvelle politique de dveloppement rgional dans le cadre de la rforme Picotte et de la mise en place des rgies rgionales de sant et de services sociaux. Une deuxime phase de dcentralisation est en cours. Il faut voir lexprience si nous allons assister une relle dcentralisation. Compte tenu du dsquilibre des finances publiques et de la ncessit de grer les nouvelles contraintes budgtaires, laccent fut mis sur la consolidation des services existants et la stabilisation de la part des dpenses publiques dans lconomie. Cette volution a dbouch dans les annes

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1990 sur lopration de ralignement de ladministration publique (Conseil du Trsor, 1995 : 4-6 ; Conseil excutif, 1993). Cette opration de ralignement de ladministration publique se situe dans un contexte influenc par quatre questions majeures : la nature et la porte des fonctions fondamentales du gouvernement quand les services aux citoyens sont privilgis, les piges associs aux tches de ralisation et de mise en uvre qui mobilisent lattention et les nergies au dtriment de la conception et du suivi des consquences des interventions, le caractre structur et spcialis de ladministration publique qui entrane des lourdeurs et des lenteurs freinant la crativit et linnovation, et la contribution des organismes publics la gestion des consquences de la situation conomique et financire (Conseil du Trsor, 1994). Le ralignement de ladministration publique est une rponse lintention de revoir lorganisation et le fonctionnement des units administratives en vue damliorer la productivit, lefficacit et lquit des services publics, dans un contexte dune situation budgtaire tendue et dans la foule des travaux de la commission parlementaire relative aux orientations fiscales et budgtaires et aux recommandations dcoulant des groupes de travail Arpin, Gobeil, Morin et Poulin, entre autres. Le ralignement de ladministration publique est en outre une dmarche globale damlioration susceptible de renforcer le processus et le systme de gestion. Cest loccasion de consolider les efforts dploys depuis le milieu des annes 1980 et de leur donner une cohrence globale dans la perspective de la gestion intgre. Il repose sur le souci de mettre en place le plus vite possible un train de mesures coordonnes afin dacclrer le processus de reconception et de reconfiguration de lappareil administratif pour adapter le mode de pense et les faons de faire (Conseil du Trsor, 1993, 1994 et 1995).

Les enseignements des expriences de rforme administrative


Les enseignements des expriences de rforme administrative peuvent tre articuls autour de six points : 1) 2) 3) 4) 5) 6) la relation entre les besoins de la population et la capacit de les satisfaire ; larticulation de la conception et de la mise en uvre des lments de rforme administrative ; la dichotomie entre les aspects politiques et administratifs ; la relation entre les dimensions sectorielles et territoriales ; le caractre discontinu du mouvement de rforme administrative ; la stratgie encadrant les expriences de rforme administrative.

34 1.

Andr Gagn LA RELATION ENTRE LES BESOINS DE LA POPULATION ET LA CAPACIT DE LES SATISFAIRE

Lvolution des rformes administratives met en vidence la transformation de la dynamique des choix et des finances publiques. On sait que tout citoyencontribuable exerce des pressions sur la demande de produits gouvernementaux pour rpondre ses besoins et ses attentes, mais est peu enclin en assurer le financement en exprimant directement et clairement ses prfrences, en esprant que ses concitoyens le feront pour lui. Le phnomne de la mdiation exerce par les instances politiques, associe lexpression indirecte des gots et des prfrences de la population, ne favorisent pas larticulation des besoins de la population et la capacit dy rpondre dans des conditions satisfaisantes, ni la dtermination de la compatibilit entre les ressources disponibles et les emplois de ces ressources pour offrir des biens et des services. Quand nous considrons le dveloppement du rle et des interventions du gouvernement dans ce contexte, nous constatons quentre 1960 et 1980, on se trouvait dans une priode au cours de laquelle des produits taient dvelopps au moyen de politiques et de programmes. Depuis 1980, mme si de nouveaux produits gouvernementaux ont t offerts, nous sommes dans une priode qui met laccent de plus en plus sur la capacit de rpondre aux besoins. Plus particulirement depuis la fin des annes 1980, la dynamique semble inverse. On se proccupe dabord de la capacit de financer les produits gouvernementaux en se donnant un cadre financier serr ou, tout le moins, relativement plus contraignant. Elle dtermine le contexte des compressions et de la rallocation des ressources. Les besoins satisfaire sont donc tablis en tenant compte des plafonds de dpenses et des priorits, la rponse aux besoins est modifie selon la capacit de la socit et la gratuit des services prend un autre sens. Enfin, la relation Revenus Dpenses dans la gestion publique devient moins lastique en raison du souci dappliquer lide de financement enveloppe ferme et de limiter le plus possible le recours au budget supplmentaire. 1. LARTICULATION DE LA CONCEPTION ET DE LA MISE EN UVRE DES LMENTS DE RFORME ADMINISTRATIVE

La deuxime observation que nous dgageons de lexprience de ladministration qubcoise concerne la difficile articulation et intgration de la conception et de la mise en uvre de toute politique, y compris une politique administrative. En ce qui a trait la relation entre la conception et la mise en uvre, nous constatons que linitiative et la conception des propositions de rforme administrative manent des organismes administratifs centraux tels que 1OPDQ (Office de planification et de dveloppement du

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Qubec), le Conseil du Trsor et le Conseil excutif. Les diffrents moments de la rforme administrative taient en quelque sorte tlguids partir de la direction centrale en vue de lapplication globale et gnralise des mcanismes et des mthodes. Dans le cadre de lexprimentation et de projets pilotes, les gestionnaires de programmes et les gestionnaires des ministres, comme les professionnels dailleurs, taient plus directement lis la dmarche et aux travaux. Par contre, dans le cadre de la gnralisation de lutilisation des mcanismes et des mthodes, la conception des lments de la rforme administrative tait surtout laffaire de la direction centrale. Il y avait ceux qui pensaient et ceux qui agissaient . La mise en uvre des lments de la rforme administrative reposait alors sur deux hypothses : la premire concernait la capacit de dgager une rponse technique et scientifique lamlioration de la gestion ; la seconde postulait une adaptation automatique et spontane des propositions dcoulant dune rflexion et dune analyse purement techniques et scientifiques. La ralit mrite dtre plus nuance. En effet, en particulier au cours de la priode 1970-1990, nous notons une tendance vider les processus et les mthodes proposs de leur substance. Ce constat peut tre illustr par lexamen des tentatives de dveloppement de systmes dindicateurs de rsultats, soit de produits et deffets de programme, au moment de la mise en place du nouveau systme de gestion au dbut des annes 1970, du dveloppement de linfrastructure des activits des programmes la fin des annes 1970 et des travaux en vue damliorer la productivit des interventions au milieu des annes 1980. 3. LA DICHOTOMIE ENTRE LES ASPECTS POLITIQUES ET ADMINISTRATIFS

Quant la dichotomie entre les aspects politiques et administratifs, elle met en vidence le partage de la responsabilit et de lautorit dans un systme parlementaire de type britannique et dans un systme de gouvernement par Cabinet. Les contraintes ce partage se manifestent, entre autres, sur le plan de la dlgation de lautorit qui est ralise dans un cadre de responsabilit et de solidarit ministrielles. tant donn que la responsabilit ultime des actes et des gestes administratifs ne peut tre dlgue, il y a une tendance la concentration et la centralisation de lautorit dcisionnelle, tant en ce qui a trait aux orientations quaux oprations. Ces observations nous aident comprendre la difficult de traduire dans la ralit de la gestion courante lintention dallger les contrles administratifs centraux pour donner plus dautonomie de gestion et une plus grande marge de manuvre aux responsables de programmes. Les tentatives passes nont pas rellement dcoll. Toutefois, la tentative en cours dassouplissement des contrles administratifs semble avoir de meilleures

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chances de produire des rsultats plus significatifs dans le cadre de la mise en place dun systme de gestion ax sur les rsultats et limputabilit. De plus, il apparat pertinent de clarifier la nature et la porte de la notion de rsultat. Il nest pas vident que tous les acteurs, tant sur les plans politique et administratif quau sein de la population, en ont la mme perception. En somme, cest quoi lobligation de rsultat ? Il importe donc de mieux cerner les types et les niveaux de rsultats. Quand nous parlons de rsultats, faisons-nous rfrence aux effets rels socio-conomiques, au dveloppement, la survie et la croissance de lorganisme concern, ou la satisfaction de la population et du contribuable ? Il faut galement prciser sil sagit de rsultats immdiats, intermdiaires et ultimes. La clarification de la nature et de la porte de la notion de rsultat est dautant plus importante que nous avons souvent tendance confondre activit et rsultat. 4. LA RELATION ENTRE LES DIMENSIONS SECTORIELLES ET TERRITORIALES

Lexamen de la notion de rsultat, dans le cadre dun systme de gestion ax sur lobligation de rsultat, soulve galement la question de la relation entre les dimensions sectorielle et territoriale. Lapproche sectorielle traditionnelle, qui met laccent sur les moyens daction, les activits et les manires de faire, constitue-t-elle la base la plus pertinente pour grer en fonction des rsultats ? Permet-elle de mieux rpondre aux besoins de la population et de sadapter plus rapidement aux conditions locales et aux particularits de communauts spcifiques ? Dans la perspective de la gestion par rsultats, la prise en compte des effets directs et indirects, entre autres, des interventions, apparat essentielle. Nous sommes alors incits considrer les phnomnes de complmentarit et dinterdpendance entre les actions dans diffrents champs dintervention. Lexprience passe enseigne que le rle nettement dominant de la dimension sectorielle a plutt favoris une approche fragmente et cloisonne. Nous pouvons alors nous demander dans quelle mesure une insertion plus systmatique de la perspective territoriale, tous les niveaux de dcision, contribuerait renforcer la cohrence et la coordination des interventions. Le territoire constitue un point de rfrence susceptible dlargir la base du cadre de gestion pour mieux mettre en vidence les effets dintersectorialit au cours des phases dlaboration, de mise en oeuvre et de suivi des consquences des interventions. Il peut tre utilis titre de structure daccueil pour lexamen et la discussion de la compatibilit des interventions sectorielles, compte tenu des orientations et des priorits gouvernementales. la lumire de lexprience passe et rcente, nous reconnaissons quil est plus facile de parler dune insertion plus systmatique de la dimension territoriale que de la faire. Il faut dabord prciser ce que nous enten-

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dons par territoire. Le renforcement de la prise en compte de la dimension territoriale au sein de ladministration qubcoise soulve la question de la multiplication des niveaux et des lieux de pouvoir, et de leur remise en cause quand la mise en place dun systme de gestion plus simple, plus transparent et ax sur les rsultats devient souhaitable. De plus, nous devons considrer les implications en ce qui a trait ladaptation de la philosophie de gestion et la modification de la dlgation dautorit dcisionnelle concernant le choix des interventions et des modalits de ralisation. 5. LE CARACTRE DISCONTINU DU MOUVEMENT DE RFORME ADMINISTRATIVE

Lexamen des traits saillants des phases du mouvement de rforme administrative montre son caractre discontinu. Nous relevons un cycle de rformes qui se droulent autour dune constance des thmes traits. Dabord, signalons quils se rattachent aux proccupations fondamentales de la gestion concernant ltat desprit ou le style de gestion, les mcanismes (les structures et les processus) et les mthodes de gestion. Ces proccupations sont reprises de faon discontinue au cours de quatre temps forts de la tentative de modernisation du systme de gestion. Quand nous analysons les principales composantes de ces phases du mouvement de la rforme administrative, nous constatons que les propositions et les initiatives mettaient surtout laccent sur les mcanismes, les structures et les processus ainsi que sur les mthodes de gestion. Les actions sur ltat desprit et le style de gestion semblent avoir t nettement moins importantes. Cette attitude dcoule, pour une bonne part, du fait que la vision administrative tait dominante de faon gnrale et quon voulait viter toute controverse politique. Le changement et ladaptation taient souhaits, mais dans la mesure o il nen rsultait pas trop de turbulence ni de modifications trop drangeantes. Bref, on semblait rechercher quelque chose qui se rapprocherait du statu quo crateur et de linaction dynamique. Dans le cadre de lexercice du mandat de chaque gouvernement au cours du dernier quart de sicle, soit chacun des six mandats de gouvernement, nous observons la manifestation dun intrt notable pour la rforme administrative pendant quelques annes, suivi dun essoufflement. Voyons rapidement ce qui se dgage de chaque mandat : 1970-1975 Mise en place du nouveau systme de gestion densemble qui sinspire du systme PPB et rforme du Conseil excutif. 1976-1984 Amorce de la dcentralisation et mise en place des MRC et acclration de la dconcentration administrative. 1985-1990 Amorce du dbat relatif au rle du gouvernement et coup denvoi de lide de rnovation de ladministration publique.

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1991-1994 Dbat relatif lassainissement des finances publiques et lancement de lopration concernant le ralignement de ladministration publique. 1995claircissement de la porte de lopration ralignement, et renforcement du rle de limputabilit et de lorganisation du travail.

6.

LA STRATGIE ENCADRANT LES EXPRIENCES DE RFORME ADMINISTRATIVE

Nous retenons galement que le cycle des projets et des initiatives de rforme administrative se droule sous linfluence dune stratgie. Au cours des annes 1970 et 1980, la stratgie dominante de dveloppement et dapplication des lments de la rforme administrative fut gradualiste, centralise et fragmente. Gradualiste, en ce sens que les propositions de rforme administrative taient tales dans le temps. En vue den amliorer les chances de succs, on prfrait les mettre en place au compte-gouttes. Ce faisant, on pensait que les changements seraient mieux compris et accepts, et quils pourraient donc tre plus facilement intgrs lappareil administratif. On procdait par essais et erreurs, par retouches successives. De plus, tant donn la faible propension linnovation et ladaptation des manires de faire de la part des organismes sectoriels dans un contexte de transformations majeures de lenvironnement, le mouvement de rforme administrative tait anim et pilot par un organisme central, gnralement le Conseil du Trsor, dont lun des mandats concernait son rle dadministration gnrale. Les organismes sectoriels sont intervenus diffrentes tapes de la dmarche, mais leur marge de manuvre tait limite en ce qui a trait aux possibilits dadaptation leurs conditions et leurs particularits de fonctionnement. En principe, les propositions retenues ont t appliques de manire uniforme dans tous les organismes. Finalement, la stratgie tait fragmente, cest--dire quelle ntait pas intgre. Les mesures prises ltaient la pice ou au coup par coup. Ne voulant pas alourdir le processus de changement, on se trouvait en prsence de mesures dont lintgration laissait dsirer. Leur planification tait fragmente et on ne pouvait en dgager une vision densemble vidente et explicite. Depuis 1990, la stratgie est moins centralise. Limplication et la participation des organismes et responsables des programmes sont davantage affirmes. Il y a consensus au sujet de la lourdeur de la rglementation administrative et de limportance de rduire les ressources mobilises pour fins de contrle administratif. Lallgement des rgles et des normes qui a

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t amorc va contribuer rduire les charges administratives et donner plus dautonomie. Par contre, nous pouvons nous interroger sur le degr dintgration du projet de rforme en cours de ralisation. Sur le plan des intentions, le souci de se donner un cadre de gestion rpondant une vision intgre est plus affirm. Toutefois, sur le plan de laction, cest beaucoup moins clair. Le plan daction ne semble pas point. On lance un message plus clair quavant, quant lorientation du projet de rforme administrative, mais le plan daction ne correspond toujours pas un ensemble de mesures intgres. Le caractre parcellaire du plan daction est associ au gradualisme de la stratgie qui est toujours maintenu. Il est propos de ne pas privilgier des modifications la marge de directives, mais de raliser progressivement un changement de lensemble du systme de gestion gouvernemental central. Les fondements et les principes sont clairs (dbureaucratisation, responsabilisation, gestion axe sur les rsultats, mobilisation et motivation du personnel, contrle central stratgique). Par contre, tous les processus et les instruments dapplication sont peu ou pas suffisamment dvelopps. Tout le monde ne partage toutefois pas le mme point de vue en ce qui a trait la stratgie gradualiste. Une solution de rechange est suggre pour mettre les chances de son ct et sassurer que les changements sont rellement mis en place : une stratgie de changement rapide et radicale pour viter que les mesures soient vides de leur substance pour se retrouver devant le statu quo ante. Les modifications et les adaptations ne doivent pas se faire lentement pour tenir compte des sensibilits et des susceptibilits, car linertie bureaucratique serait telle que ces ajustements marginaux ne mneraient nulle part (Tellier, 1994).

Lvolution de la pense en gestion et les rformes administratives


Les rformes administratives qubcoises se situent dans la foule de lvolution de la pense de gestion dans le cadre du dveloppement du phnomne organisationnel et, plus particulirement, de la remise en cause du modle traditionnel de gestion, tant dans les entreprises prives que dans les organismes publics. Pour mmoire, rappelons que le modle traditionnel de gestion met laccent sur lenvironnement interne. Il privilgie, en consquence, une approche introvertie. Ce faisant, la proccupation dominante concerne la gestion de moyens daction et dactivits. Les rsultats sont exprims en termes gnraux et le respect des normes, rgles, procdures et manires de faire encadre un comportement routinier et ractif sur lequel est fond une attitude passive peu favorable la motivation et sinspirant de prcdents pour viter lerreur. Au total, le modle traditionnel de gestion est hirarchis, centralis et mcanique. Il est assimil au modle bureau-

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cratique qui propose des principes, des mcanismes, des pratiques et des mthodes pour grer des situations relativement simples et stables. Dans le secteur public, le modle de gestion traditionnel a intgr les particularits du systme politico-administratif du parlementarisme britannique pur et a prioris quatre principes de base qui ont constitu le fondement de ltat desprit, des mcanismes et des mthodes de la gestion publique : la neutralit en vertu de laquelle les fonctionnaires ne se prononcent pas sur les questions politiques pour se concentrer sur les questions administratives ; la hirarchisation de lautorit qui entrane une centralisation de la capacit dcisionnelle et une dlgation limite du pouvoir et de la responsabilit se traduisant dans un fonctionnement rgi par des rglements ; la permanence de lemploi et de lexistence des organismes publics en vue dassurer la continuit de la gestion administrative et de favoriser le dveloppement dune fonction publique comptente ; la subordination aux autorits politiques en vertu de laquelle, en corollaire au principe de neutralit, lappareil administratif se contente de traduire en actes et en gestes les choix et les dcisions des autorits politiques (Peters, 1995, p. 265-268).

Les transformations technologiques, conomiques, sociales, culturelles et internationales depuis les annes 1950, ainsi que lintensification de linterventionnisme gouvernemental ont provoqu un questionnement sur la pertinence du modle traditionnel de gestion et des principes de la gestion bureaucratique publique. Depuis les trois dernires dcennies, on sest interrog, des degrs divers selon les priodes, sur le bien-fond du modle de commandement et de contrle hirarchis pour rpondre aux besoins et aux attentes de communauts en mutation rapide. La gestion de la complexit et de lincertitude est apparue de plus en plus problmatique. Les adaptations ncessaires pour relever les dfis poss aux communauts exigeaient quon adopte une nouvelle approche de la gestion du dveloppement. Depuis une trentaine dannes, nous assistons au dveloppement dun nouveau paradigme ax sur louverture sur son milieu et son contexte. Il se traduit dans le souci de larticulation de lenvironnement interne et de lenvironnement externe. Au fil des ans, le nouveau paradigme a pris diffrentes colorations en rponse aux diffrentes proccupations qui se sont manifestes la suite des transformations de la socit. Indpendamment des particularits des systmes de gestion, nous identifions un noyau dur constitu de trois relations fondamentales : la relation entre lenviron-

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nement interne et lenvironnement externe qui repose sur la relation entre la rflexion et laction, dune part, et sur la relation entre les moyens daction et les rsultats, dautre part. Dans tout systme de gestion, le mode pense, les mcanismes et les mthodes visent assurer lutilisation des relations fondamentales dans les activits quotidiennes. Plus prcisment, les logiques ou les rationalits de gestion nous sensibilisent la problmatique de la diversit des dimensions et des partenaires de lenvironnement des organismes privs et publics. Le processus de transformation des moyens en rsultats est linstrument dapplication de la relation moyens daction rsultats et le processus de gestion, celui de la relation rflexion action. Diverses approches ont t proposes partir du modle traditionnel bureaucratique pour rgir lallocation et lutilisation des ressources. Elles rendaient compte dune volution de la vision et de la perception de la combinaison des moyens daction et du type de relations privilgier avec lenvironnement externe dune organisation. On note un passage du modle de gestion hirarchique, verticale, dterministe et mcanique diffrentes formes de modles qui, malgr leurs particularits, ont des traits communs qui combinent, selon un dosage diffrenci, une vision dcentralise, horizontale, volontariste et stratgique. Toute forme dorganisation en vint tre compare un organisme vivant, un cerveau et un cosystme plutt qu une machine. Il en est rsult, pour la gestion publique, llaboration de modles de prise de dcision, de structuration et de fonctionnement qui visaient un allgement des lourdeurs et des lenteurs administratives par la dcentralisation politique et administrative, la participation et limplication accrues du citoyen et du contribuable, la privatisation, la drglementation et la mise en place dorganismes de gestion plus autonomes (Elmore, 1978 ; Nakamura et Smallwood, 1980 ; Starling, 1986 ; Peters, 1995). Si nous considrons lvolution des quinze dernires annes, nous observons, au cours des annes 1980, une proccupation pour laplanissement des structures et la ringnierie des manires de faire en vue damliorer les relations avec les clientles. Depuis le dbut des annes 1990, ces proccupations se manifestent toujours, mais leur porte est plus nuance. Nous relevons un intrt grandissant pour une transformation globale de lorganisation ou des organismes publics et privs, soit une transformation des ides, de la philosophie de gestion, des mcanismes et des mthodes. Les transformations du dernier quart de sicle sont le rsultat de ractions et de rponses plus cratives, plus rapides, plus prcises et mieux cibles pour relever le dfi dattentes et de besoins htrognes, complexes, conflictuels et transitoires. Dans un tel contexte, le modle dominant des dernires dcennies reposant sur la gestion dactifs matriels et tangibles, dun portefeuille de produits destins des marchs spcifiques, dunits

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administratives cloisonnes, de lallocation de ressources par centres de dcision et dun systme de mesure de performance et dimputabilit ax sur des indicateurs propres chaque composante de lorganisation, est contest par un nouveau modle. Ce dernier tient davantage compte de la gestion des capacits matrielles et immatrielles, de leffet de levier du dveloppement des comptences de lensemble du personnel, de la gestion de capacits stratgiques articules autour des connaissances, de lallocation des ressources tangibles et intangibles en considrant lorganisation en tant que systme intgr , et du systme de mesure de performance et dimputabilit privilgiant la croissance, le dveloppement des connaissances ainsi que le partage de linformation et des pratiques. La gestion des connaissances, pour produire une capacit concurrentielle, exige larticulation dinteractions et dchanges allant au-del des dcoupages organisationnels et des units administratives constituant le fondement dun systme de gestion dont les principales composantes sont : le noyau dur qui cre la raison dtre dune organisation et encadre la production de valeurs ajoutes de lensemble des composantes de la dite organisation ; les centres de gestion mis en relation pour tenir compte du phnomne dinterdpendance assurant lchange des connaissances et des capacits ; les services oprationnels de base de production et de mise en march pouvant tre grs en rgie ou sur la base de sous-traitance ; la prestation de ces services repose sur le principe de lchange volontaire plutt que sur la mise en place de fonctions centralises ; la direction gnrale densemble ou la gouvernance qui prvoit un rle plus actif pour le conseil dadministration, ou le groupe qui y est assimil, dans le choix des orientations et le suivi des rsultats, dune part, et une plus grande imputabilit de la direction des oprations, dautre part ; lamnagement des relations entre les composantes de lorganisation par la mise en place de processus et de systmes de planification, dallocation de ressources, de mise en uvre des stratgies et des dcisions, de suivi des rsultats, de communication et de motivation ; il sagit de la mise en place dun rseau inter- et intraorganisationnel (Viscio et Pastemack, 1996, p. 8-14).

Lide de rseau et le phnomne dinterdpendance sont prciss dans ltude des organisations en tant que composantes dun cosystme comprenant un ensemble dacteurs et dagents en interaction travers des activits sociales et conomiques. Cette perspective va au-del de lanalyse organisationnelle pour considrer plus explicitement la perspective inter-

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organisationnelle relativement peu dveloppe. Elle met en vidence le dveloppement des capacits dacteurs et le cheminement complexe de la constitution de relations dune manire squentielle. Il sagit dune volution qui exige du temps et qui ne se fait donc pas selon le principe de la gnration spontane. Elle met en vidence limportance de linnovation et de la coopration dans le cadre de dveloppement dalliances travers des relations entre producteurs, fournisseurs, clients, groupes demploys et groupes de la communaut. Cette approche permet une plus grande sensibilisation au rle du dveloppement des capacits et des relations entre les partenaires. Le cheminement est, en gnral, articul autour de quatre phases : lmergence, lexpansion, la maturit et le renouveau ou le dclin. Des cosystmes peuvent tre identifis dans les domaines ou champs majeurs dactivits (sant, ducation, rpartition et redistribution du revenu ou de la richesse collective, activits fondes sur les ressources renouvelables et non renouvelables, activits manufacturires, services de base et sophistiqus reposant sur des technologies). La comprhension des squences de lvolution jette un clairage neuf sur la dynamique de la concurrence et de la coopration. Au total, nous sommes en prsence dun cheminement qui met en relation des capacits par la constitution de coalitions pour mettre en commun des comptences particulires. Par la suite, des masses critiques sont cres compte tenu de comptences qui sont renforces pour amliorer leur profondeur et leur porte. Ltape suivante est consacre la consolidation du rle des uns et des autres afin dtre en position de relever les nouveaux dfis dcoulant des transformations de la socit. Finalement, de nouvelles ides sont insres dans les composantes du systme pour faciliter ladaptation ncessaire lamlioration continue de la performance, sinon le systme risque le dclin et la dsutude. En somme, on veut viter le pige du conservatisme (Moore, 1996). Les tentatives de modernisation de la gestion publique par le biais des rformes administratives visaient la rationalisation de la prise de dcision et de laction au moyen de llaboration et de la mise en place dun systme de gestion permettant de grer des activits dans un cadre plus mthodique et systmatique. Les composantes du systme de gestion devaient permettre de raliser ladquation entre les particularits de lenvironnement plus ou moins complexe et incertain, les buts et les objectifs plus ou moins nombreux et conflictuels, les processus, les structures et les mthodes de gestion. La prise en compte de lenvironnement tait une amorce de la sensibilisation louverture sur son milieu et limportance de la mise en commun des capacits et des comptences pour crer des synergies.

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Dans un premier temps, on voulait renforcer lanalyse et la rflexion dans le systme de gestion. Cette proccupation sest traduite dans le dveloppement de lide de planification. Aprs une priode au cours de laquelle, selon une approche rtrospective, la planification tait perue comme un moyen de prciser les points de repre pour un contrle de la ralisation dactivits prvues et un contrle des rsultats attendus, elle fut par la suite considre, selon une approche prospective, en tant quinstrument de prvision des volutions plausibles et possibles moyen et long terme et de gestion stratgique du dveloppement dans un environnement qui devenait plus complexe et plus incertain. La planification devenait un outil de rduction de lincertitude et de matrise de lavenir. Dans les annes 1960 et 1970, les travaux de planification devinrent de plus en plus clats, influencs quils taient par une perception diverse des entreprises et des organisations et des courants de pense diversifis. Bref, de multiples clairages avaient un impact sur la dmarche et lapproche de la planification. Dans le secteur public, la proccupation pour une rflexion mthodique, rigoureuse et systmatique en vue dclairer la prise de dcision et laction se concrtisa dans le dveloppement danalyses de politiques et des tentatives de mise en place dun systme de planification programmation budgtisation (systme PPB). Ce faisant, on voulait intgrer dans la gestion publique les lments de lanalyse de systme. Une analyse plus pousse et plus sophistique des interventions gouvernementales devait amliorer llaboration, la ralisation et le suivi des consquences des politiques et des programmes dans le cadre dune dmarche rationnelle. En dpit des bonnes intentions, la ralit de la diversit des logiques prsentes dans la gestion publique refroidit les ambitions et mit en lumire la difficile articulation et intgration de llaboration et de la mise en uvre des interventions, compte tenu de lhtrognit des perceptions et des attentes des intervenants. Lapproche centralise par le haut constituait un obstacle majeur lintgration des activits de ceux qui pensaient et de ceux qui agissaient . Les processus de gestion et les structures administratives envisags et utiliss reposaient sur deux hypothses qui ntaient pas vrifies dans la ralit : 1) les tudes techniques permettent didentifier les meilleures options ou solutions pour rsoudre les problmes et tirer avantage doccasions intressantes ; cest la vision de lingnierie sociale ; les attitudes et les mcanismes administratifs sajustent et sadaptent automatiquement et spontanment pour appliquer les rsultats des tudes techniques ; cest la vision dterministe et mcanique de la gestion.

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Dans un deuxime temps, laccent fut mis sur le contrle des moyens daction et lamlioration des services la population compte tenu de la raret relative des ressources disponibles et accessibles. Le contrle budgtaire classique avait une influence dominante. Toutefois, nous observons la manifestation de vellits dlargissement et dapprofondissement du contrle traditionnel. Les modifications et lutilisation des mcanismes visaient mieux encadrer le suivi de lutilisation des moyens daction et des effets des interventions gouvernementales. La proccupation pour le dveloppement de productions gouvernementales a t remplace par celle relative au questionnement concernant leurs consquences. Dans la ralit, les valuations administratives et de performance ont t priorises sous linfluence de la dichotomie classique entre les aspects politiques et administratifs de la gestion publique. Les rformes administratives de 1980-1995 ont t inspires par les nouvelles tendances en gestion qui influenaient la philosophie de gestion et les mcanismes de lappareil administratif. Les tendances les plus significatives concernaient le rle de la culture organisationnelle et administrative dans lamnagement de la prestation de services la population, la promotion du travail en quipe pour aller au-del des dcoupages administratifs sources de cloisonnement, la responsabilisation et lhabilitation du personnel uvrant au niveau des paliers intermdiaires et oprationnels de la structure administrative, et lamlioration continue de la qualit des services. Il en a rsult, tout le moins, des discussions relatives au renouvellement des modalits dorganisation du travail, entre autres, par la constitution de rseaux susceptibles de favoriser lapplication du principe de lobligation de rsultat. Il fut galement question, dans le cadre de lallgement de la lourdeur administrative et de la compression deffectifs, de ringnierie des manires de faire afin damliorer les chances de dcloisonnement et dune utilisation plus efficiente, mais ncessairement plus efficace des individus au service de lappareil administratif. Les nouvelles tendances en gestion ont, en bout de ligne, eu un impact sur les structures administratives et les modalits de fonctionnement. Dans un souci de responsabilisation, la perception traditionnelle de la dlgation de lautorit dcisionnelle et des relations entre les units administratives tait srieusement discute, sinon remise en cause. La vision de la gestion de la prestation de services la population tait plus dcentralise et clate sous linfluence de lidologie nolibrale do lintrt pour un nouveau partage des rles et des responsabilits et, accessoirement, des ressources entre ladministration qubcoise et les gouvernements locaux. Dans tous ces dbats, nous faisons face au pige de la transposition des manires de faire de la gestion prive dans la gestion publique. Ce nest toutefois pas nouveau. En effet, depuis les annes 1960, la pense managriale, dans ses modes et sa pense magique, fascine les gestionnaires publics,

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lus et nomms, qui recherchent la scurit et dsirent tre conforts dans un environnement changeant, complexe et incertain (Massenet, 1975). De plus, les expriences de rformes administratives tentent de se situer dans la perspective de la vision cologique qui est articule autour dune approche intersectorielle et interorganisationnelle. En pratique, dans la foule de la pense dominante bureaucratique, les modifications des systmes de gestion ont principalement port sur les aspects instrumentaux plutt que sur les valeurs. En dpit des discours et des intentions dclares, les mcanismes et les mthodes mis en place sinspiraient dune vision mcanique de la gestion publique dans ses aspects administratifs. Lesprit de la dynamique relle des institutions ne fut pas adopt de manire significative pour sadapter aux exigences de la coordination des interventions dans un environnement de plus en plus complexe et incertain. On ne pouvait plus sen remettre une coordination automatique des actions des agents atomiss dans un souci de dcentralisation, ni une coordination centralise. La ralisation dun quilibre satisfaisant entre des positions extrmes tait plus facile proposer en thorie qu raliser en pratique. Il semble raisonnable de se demander si laccent na pas trop t mis sur des considrations techniques et managriales limites plutt que sur des considrations institutionnelles traduisant en pratique les fondements de la gestion publique. La crise du managrialisme de la dernire dcennie constitue un lment majeur de lexplication de ce constat. Il a t difficile de dgager une vision intgre, interorganisationnelle et intersectorielle tous les paliers de gestion cause des valeurs dominantes et des visions disciplinaires fragmentes et cloisonnes. La domination de la spcialisation a ainsi constitu un frein la transdisciplinarit. Les divers clairages, associs des formations, expriences, langages et champs dintrt spcifiques de nature disciplinaire, dbouchaient sur une lecture et une comprhension diffrencies du contexte, des buts et des mthodes de gestion du secteur public. Nous pensons, par exemple, la contribution de la science politique, de la science conomique, de la thorie des organisations, de ladministration publique, du droit administratif et de la gestion de lentreprise prive. Un large ventail de thmes pertinents pour lamlioration de la gestion publique tait trait. Toutefois, la discussion et lanalyse se faisaient de faon disperse et sans intgration. Lattention a t progressivement mobilise autour de deux questions fondamentales dans cette dmarche : Comment favoriser ladaptation des cadres de gestion des changements frquents des mandats politiques ? Comment favoriser lexprimentation, lapprentissage et linnovation au sein des organismes publics, compte tenu de la transformation de lenvironnement ?

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Du moins implicitement, nous pouvons relever un fil conducteur reliant lessentiel des rformes proposes : larticulation de lanalyse du contenu des politiques et programmes existants ou envisags, ou lexamen des buts et des moyens daction en vue de crer de la valeur pour la population, dune part, avec les modalits de mise en uvre du contenu des politiques et programmes, dautre part (Chubb et Peterson, 1989). Toutefois, en pratique, nous notons une forte tendance au renforcement des contrles administratifs conventionnels jusqu tout rcemment et la ralisation dconomies budgtaires pour fins de comptabilit financire et de gestion des mouvements de trsorerie. Il est alors question de la conception et de la ralisation de politiques et programmes, ainsi que de cadre de gestion et dorganisations responsables de la gestion intgre des interventions. La recherche dune nouvelle vision de la gestion publique passait par une redcouverte de la gestion efficace des interventions et le dveloppement des organismes publics, et par une intgration lanalyse des politiques et des programmes. Lide de la gestion intgre et stratgique, qui est sans cesse prsente dans les travaux consacrs aux rformes administratives, traduit cet intrt pour la synthse de lanalyse et de la gestion dinterventions en vue de considrer les organisations et les actions publiques comme des instruments flexibles pour la ralisation des attentes et des besoins de la population, qui se transforment sous linfluence de mutations du contexte politique, conomique et international. Cest une rponse deux dfis majeurs, soit les changements du contexte politique et la ncessit dinnover pour sadapter (Chubb et Peterson, 1989). Les rformes administratives de ladministration qubcoise sont encadres par une approche ou par un modle, selon daucuns, qui puise dans lexprience ou la tradition amricaine et europenne, principalement britannique et franaise. Le dveloppement des domaines dintervention du gouvernement appelle une adaptation de lamnagement de lutilisation des ressources et des moyens daction afin de mieux rpondre la transformation des attentes et des besoins de la population. Les modifications du cadre et du systme de gestion se sont inspires de trois principaux courants de pense, soit les perspectives bureaucratique, organisationnelle et managriale. En principe et sur le plan des intentions, depuis les annes 1960, les tentatives de rformes ont eu tendance privilgier le courant managerial. Toutefois, en pratique, lapplication des aspects du managrialisme a t dilue sous linfluence conjugue des proccupations bureaucratiques et organisationnelles qui avaient un poids significatif dans un cadre de gestion reposant sur la spcialisation et les mandats sectoriaux. Lapproche managriale na jamais pu exercer une influence significative sur le plan des ides et de la philosophie de gestion non seulement cause de linfluence des autres approches, mais galement cause de ses propres limites.

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Les transformations des annes 1970 et 1980 et les rsultats des interventions en de des attentes, nous incitent une remise en cause du cadre daction et des modalits dorganisation pour favoriser ladaptation au changement de contexte et limiter le plus possible, dfaut de les liminer, les effets des irritants constituant des obstacles au dveloppement conomique et social. Une autre forme de rgulation conomique et sociale est recherche, et on tente de simplifier la gestion de la complexit. Les rflexions et les dbats sont influencs par une certaine nostalgie dune poque rvolue o la gestion du dveloppement tait beaucoup plus simple. Le dernier demi-sicle interventionniste ayant t jug insatisfaisant, le modle des annes 1930 est repris et revu lgrement pour le mettre au got du jour et lui donner une coloration de fin de sicle. Dans la ligne de pense du courant nolibral, il est propos de privatiser, de rglementer et de rduire les dpenses de ltat pour assainir les finances publiques en vue de donner plus despace aux initiatives et choix privs, sources dun rel dveloppement conomique et social selon les croyances de la pense dominante. Lide de lentrepreneurship priv a des retombes dans le secteur public et devient une ide matresse dans lorientation donne aux travaux relatifs la reconception, la rinvention et au renouvellement de ltat et de lappareil administratif. Toutefois, les expriences de ringnierie et de rorganisation du travail nous incitent nous demander si nous ne serions pas en prsence dune forme de taylorisme du XXe sicle. Car il sagit bien de tentatives dadaptation du systme de gestion publique dans une dynamique qui demeure, tout compte fait, bureaucratique et sectorielle, do la difficult dinsrer lobligation de rsultat et dappliquer une approche intgre ou intersectorielle.

Le virage de la gestion publique et la philosophie de gestion : vers une nouvelle thique administrative ?
Dentre de jeu, il est pertinent de prciser en quoi la dimension thique est associe la philosophie de gestion et constitue une composante part entire dun systme de gestion. La gestion est essentiellement une approche, une dmarche, un cadre de rflexion et daction correspondant un systme de production et dchange dinformations en vue de poser des choix et de raliser des actions et se situant dans un rseau de relations internes et externes qui encadrent lacquisition de ressources (humaines, matrielles, financires, informationnelles) en vue de produire des biens et doffrir des services. Tout systme de gestion qui encadre le processus dcisionnel repose sur des valeurs qui fondent les critres rgissant les choix et les actions.

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Quant lthique, elle reprsente un questionnement relatif aux valeurs qui sous-tendent lagir des individus et des groupes. Nous voyons donc ltroite relation qui existe entre la gestion et lthique. En consquence, lthique est, explicitement ou implicitement, indissociable de la gestion. Elle fait rfrence ce qui donne un sens laction, ce qui compte, ce qui a de la valeur. Elle nous oblige rflchir sur notre attitude individuelle, organisationnelle et socitale en ce qui a trait la dignit humaine ou de la personne et la qualit de la vie ; elle est source de questionnement sur notre comportement avec les autres ; elle encadre lexamen de questions fondamentales. Lthique nous convie une explicitation des valeurs sur lesquelles reposent les orientations et les oprations relatives aux politiques et aux programmes. Elle force une clarification des fondements et des principes qui influencent le choix des instruments dintervention et contribue clairer les divergences de points de vue qui sont lorigine de tensions et de conflits. Le contexte du fonctionnement interne dun organisme public et lenvironnement dans lequel il intervient sont assimilables un champ de bataille o se droule une lutte ou une guerre dont lenjeu fondamental est le triomphe dintrts particuliers de groupes ou dindividus. Les acteurs font alors face une situation problmatique parce que personne ne semble intress dclarer directement et ouvertement les mobiles rels de leurs actes et de leurs gestes ; ils ne prcisent pas clairement les intrts en jeu. Cette situation nous incite soulever la question qui sous-tend tout questionnement thique dans le cadre de la gestion de toute forme dorganisation : tant donn limportance des intrts particuliers, comment pouvons-nous amnager un cadre de rflexion et daction qui permette de raliser un quilibre satisfaisant entre les soucis defficacit et dquit tout en garantissant une vie dmocratique et un fonctionnement normal dinstitutions administratives bureaucratises, afin damliorer la qualit de vie de lensemble de la population et de rduire les ingalits de situation et de conditions de vie ? Lthique tant, tout compte fait, la proccupation de lautre , la gestion des interventions est une activit qui tient fondamentalement de lthique, car elle est le lieu damnagement doprations qui impliquent un rapport aux autres (acteurs, agents, intervenants). Il nest pas raisonnablement possible de construire des systmes de gestion sur une base amorale ou anti-morale. La prise en compte des valeurs est incontournable sous une forme ou lautre. La tche du gestionnaire ne se rsume pas uniquement lamnagement dinstruments techniques. La gestion ne se ralise pas dans une mcanique cleste, libre des contraintes spatiales et temporelles : elle ne se fait pas dans un vacuum social et ne peut faire abstraction des valeurs, des ides, des coutumes, des croyances, des prjugs, des perceptions de la

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communaut et de la socit. Lexamen des fondements et des principes que le gouvernement qubcois tente dappliquer rend compte, tout le moins implicitement, du souci de se donner une nouvelle thique de ladministration. Cette proccupation se traduit dailleurs dans limportance accorde la responsabilisation des gestionnaires et des responsables de programmes et la reddition de comptes. Il y a lieu de revoir larticulation de deux principes fondamentaux de gestion, soit la rationalit et le respect tant donn que la dynamique de leur relation se situe dans un environnement qui a chang de manire significative au cours des dernires annes : La rationalit met laccent sur une routine de base pour clairer la prise de dcision (problmatique, tablissement des objectifs et des critres de choix, identification et analyse des options, choix et actions) en vue de raliser des buts ou des rsultats dsirs associs des intrts particuliers individuels ou de groupes. Le respect largit et approfondit la rationalit en prenant en compte les proccupations et les intrts des autres acteurs ou agents socioconomiques dans la rationalisation de projets personnels ou de projets de groupes spcifiques. Les groupes et les personnes concerns et affects par des interventions ne sont pas uniquement considrs comme des instruments ou des moyens datteindre des fins particulires, mais galement comme des fins, comme des agents ayant des attentes et des besoins. Les instances dcisionnelles concernes se proccupent des consquences des actions sur les autres . Lapproche est extravertie et non introvertie. Les formes que prend larticulation de la rationalit des choix et du respect des personnes ou groupes concerns dterminent la perception de la responsabilisation privilgie. En effet, de quelle responsabilit parlonsnous ? De la responsabilit de rsultat, de conformit ou de prise de dcision ? Il nest pas toujours vident que ce qui est souhait est effectivement appliqu. Dun ct, il y a le discours et, de lautre, la pratique et la ralit. Il ny a pas ncessairement compatibilit entre les deux cause de la diffrence des valeurs dominantes.

Dans le cheminement menant de la rflexion la discussion et laction, le systme de valeurs a une influence significative sur la manire de traduire des intentions en actes et en gestes au moyen de la slection des modalits de structuration et de fonctionnement. Il ne suffit pas davoir de bonnes intentions, encore faut-il les traduire en pratique, et concrtiser les bonnes ides en termes de productions gouvernementales. Cest sur le plan de laction que la dmonstration est faite quil y a plus que lexpression de vux pieux et quun exercice de propagande. Le rle cl du systme des valeurs est en effet indniable dans le cadre de la mise en uvre. Lexcu-

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tion des politiques et des programmes est souvent loccasion pour les acteurs et les intervenants den inflchir subtilement et discrtement les orientations et les priorits. En somme, il apparat essentiel de sinterroger sur la pertinence du renforcement des capacits et de linitiative individuelles pour lamlioration des conditions de vie de la communaut. La solution des dilemmes thiques implique le dveloppement et la mise en place de processus et de structures favorables lamenuisement de la confrontation dintrts particuliers, et lexplicitation des valeurs qui sous-tendent les modles dorganisation susceptibles de structurer lpanouissement personnel et la qualit de vie de la socit ou de lensemble de la communaut. lanalyse, nous constatons que le modle dorganisation, qui repose sur le cadre de structuration des activits, des rles, des responsabilits et de lautorit dcisionnelle, ainsi que sur les modalits de fonctionnement, constitue un lment cl dont linfluence sur les implications thiques des actes et des gestes des units administratives est considrable. Quand nous y regardons de plus prs, force est de reconnatre que la perception thique des intervenants a un impact sur la manire damnager la conception, la ralisation et le suivi des consquences des interventions. Le systme traditionnel de valeurs repose sur une pense rationalisante axe sur la maximisation de la satisfaction du citoyen-contribuable. cette fin, un systme de gestion priorisant lconomie et lefficience dans la gestion des ressources, ainsi que le contrle centralis et a priori des actes et des gestes des gestionnaires et des responsables de programmes est utilis. Il est articul autour de quatre principes de base : la division du travail, lautorit dcisionnelle hirarchise et centralise, la structuration des activits et des tches en fonction de spcialisations et dexpertises et lventail de contrle et de subordination. Au total, laccent est mis sur le fonctionnement de lenvironnement interne des organismes publics. Nous dgageons une vision verticale et fragmente du cadre de gestion. la suite de ltablissement dun constat relatif la persistance de disparits et dingalits qui affectent les individus et les catgories socioconomiques, les secteurs dactivits et les territoires ou les rgions, le systme de gestion et, partant, le systme de valeurs le sous-tendant sont remis en cause. Nous nous interrogeons sur les attributs dun nouveau systme de gestion susceptible de renforcer la capacit de relever les dfis des prochaines annes, compte tenu des transformations des environnements interne et externe des organismes publics. Les intervenants sont la recherche dun modle de gestion qui intgre de faon plus systmatique la sensibilisation aux attentes des citoyens, qui ne se limite donc pas respecter les exigences techniques de la ralisation dactivits et de projets, et

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qui se proccupe galement de lefficacit des interventions. Cest un dpassement de la vision scientifique et bureaucratique conventionnelle. En bout de ligne, la mesure et la discussion des effets et des rpercussions des interventions ne sont pas neutres. En effet, des jugements de valeur sinfiltrent constamment dans les analyses et les discussions. Il faut donc accepter de dbattre des valeurs qui influencent les choix et les actions. Cela est dautant plus important que nous vivons une phase transitoire dans le cheminement qui accompagne le passage dun paradigme un autre. Les enseignements des expriences passes nous mettent dailleurs en garde contre les piges de lillusion de la neutralit administrative et technique dans notre qute de solutions aux problmes et de rponses aux questions dans de meilleures conditions au moyen dun paradigme qui approfondit et largit les proccupations scientifiques et bureaucratiques, pour faire appel une approche et un style plus stratgiques. Comme lont signal des observateurs de la scne fdrale, les changements de structures, de modalits de fonctionnement et de mthodes sont lis des valeurs qui en constituent les fondements, que nous le reconnaissions ou non (Johnson, 1992). Le mme constat pourrait tout aussi bien sappliquer lexprience qubcoise. Et il nous sensibilise au rle dterminant de la philosophie de gestion et des valeurs qui en constituent le fondement et qui influencent directement, souvent de faon implicite, ltat desprit rgissant la gestion des organismes publics. Le nouveau paradigme dcoule dune perception de la ralit et dune vision du monde nouvelles galement et exige une adaptation majeure du systme de gestion pour tablir des relations plus soutenues et plus transparentes avec lenvironnement. Derrire cette transformation, nous retrouvons la problmatique de ladhsion de nouvelles valeurs. Comme cela a t le cas frquemment depuis les annes 1950, les proccupations de la gestion des organisations prives but lucratif ont une grande influence sur le style et les mcanismes de gestion. Nous avons malheureusement souvent tendance assimiler la gestion publique la gestion prive (Massenet, 1975 ; Parenteau, 1993). Les approches et dmarches proposes pour appliquer effectivement les nouvelles valeurs sont difficilement acceptes dans les bureaucraties publiques cause dune diffrence de contexte, et sont la source de dfis et de dilemmes tant pour les individus que pour les organisations (Glor, 1994, p. 11-15). Nous sommes alors en prsence du dlicat problme de lharmonisation des valeurs relies aux attentes et aux proccupations de la socit avec celles des organisations prives et publiques qui existent, en principe, pour y rpondre.

Les rformes administratives et la philosophie de gestion

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La qute de sens dans un environnement en profonde mutation remet implicitement en cause les valeurs dominantes de ladministration publique. Cela se traduit concrtement dans les rflexions et les discussions relatives la reconception et la reconfiguration des institutions administratives publiques. Dans la ralit de la vie administrative, ladaptation des mcanismes et des mthodes implique lharmonisation de composantes de diffrents cadres de rfrence. Certaines de ces composantes ne sont pas automatiquement compatibles, do la ncessit den raliser un dosage en tenant compte des attentes des individus et des groupes. Par exemple, que signifie lapplication des principes de division du travail, dautorit et de responsabilit centralises et hirarchises, de partage des tches en fonction des connaissances et de lexpertise, defficience, defficacit, de loyaut et dimputabilit, qui constituent les fondements de lthos bureaucratique, dans un contexte de lutte linflation, dquilibre budgtaire annuel et non cyclique, de remise en cause du systme fiscal progressif, et de promotion de la comptitivit dans le cadre dune conomie de march qui conserve toujours un fort contenu dconomie administre ? Et comment tenir compte, dans la ralit et dans lutilisation de mcanismes et de mthodes, des proccupations concernant le respect des droits individuels et, pouvons-nous ajouter, des responsabilits qui y sont associes, du respect de la libert individuelle, de la recherche de lquit et de la rduction, sinon de llimination, des ingalits et des disparits, du souci de lintrt public et de la participation soutenue des citoyens la vie dmocratique ? (Pugh, 1991, p. 10-17)

Conclusion
Alors, quoi de neuf aprs ces trente annes de dveloppement et de tentatives de mise en place dinitiatives de modernisation du systme de gestion la suite dune succession de rformes administratives ? Lide matresse que nous retenons de cet examen rtrospectif est que le cadre conceptuel de rfrence est, pour lessentiel, rest le mme. La diffrence entre ce qui est propos aujourdhui et ce qui la t il y a un quart de sicle, se situe sur le plan de lexplication de la nature et de la porte des composantes du systme de gestion, et de la volont den faire lapplication. Les lments fondamentaux sont les mmes. Toutefois, il y a un glissement smantique faisant en sorte que des mots diffrents recouvrent une mme proccupation. Lexamen des expriences passes met en lumire le fait que nous avons affaire un problme de mise en place et dutilisation des approches et des mthodes de la gestion contemporaine, compte tenu des particularits et des caractristiques de la gestion publique. Il faut tre attentif

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aux proccupations vhicules et prendre garde au pige de la transposition pure et simple des valeurs et des approches de la gestion prive quand nous nous inspirons du managrialisme. Sil y a des similitudes entre la gestion prive et la gestion publique, il nen demeure pas moins quil y a des diffrences considrables. Ces deux types de gestion ne sont pas assimilables (Johnson, 1992 ; Parenteau, 1994). Tout compte fait, ne tentons-nous pas la quadrature du cercle ? Le contexte politique fait que des efforts sont dploys pour mettre en place un style de gestion et un tat desprit qui impliquent une ouverture sur lextrieur dans un systme politique et administratif qui semblait, jusqu tout rcemment, plus laise dans une dmarche plutt introvertie grant des activits selon une transparence mitige et hsitante, pour ne pas dire sous lempire du secret administratif. Une relle adaptation et modernisation du systme de gestion ncessitent dentreprendre et de raliser des actions qui ont un impact rel non seulement sur les mcanismes et les mthodes, mais galement sur la philosophie de gestion et le systme de valeurs sous-tendant les orientations de la gestion publique. Dans le pass, les mcanismes et les instruments proposs ont t dforms et vids de leur substance pour les rendre compatibles avec les valeurs dominantes du systme en place. On ne dcalque pas nimporte quel processus, structure et mthode sur nimporte quel style ou philosophie de gestion. la suite de trois dcennies de tentatives de modernisation de la gestion sous linfluence des diverses formes prises par le courant de pense rationalisant et de la dynamique politique, nous observons des indices qui rendent compte dune volont plus affirme de prciser et dappliquer un mode de fonctionnement compatible avec lesprit du modle de gestion propose. Toutefois, en dpit de bonnes intentions et de la meilleure volont du monde, nous restons toujours avec une interrogation : jusquo est-il possible daller dans ladaptation des mcanismes et des mthodes de gestion si nous nintervenons pas de manire significative sur les valeurs qui rgissent le dveloppement et lutilisation des lments du cadre de gestion ? Cest cette condition quil est envisageable de se donner un modle de gouvernement et de gestion susceptible de sadapter aux conditions locales et rgionales, dans un contexte caractris par des besoins diffrencis dcoulant dun dveloppement contrast et asymtrique des diffrentes parties du territoire qubcois. La philosophie de gestion de crise et durgence nous rvle rgulirement ses lacunes et ses faiblesses, et nous ramne constamment la case dpart quand nous tentons de renouveler et de rnover le systme de gestion. Nous serions donc constamment en prsence de variations sur des thmes connus.

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Les rformes de ladministration publique Grande-Bretagne et Alberta


Christian Dufour et Roger Paquet

Lors de ses deux premires annes dexistence, lObservatoire de ladministration publique sest pench, entre autres, sur certaines rformes qui se situaient dans ce quil est convenu dappeler la mouvance anglo-saxonne : Grande-Bretagne, Nouvelle-Zlande, Canada. Lapproche initiale de cette petite unit de travail au sein de lcole nationale dadministration publique, qui se situe au confluent de ladministration publique proprement dite et du monde universitaire, tait avant tout descriptive et pragmatique. Dans le prsent chapitre, nous tentons de mettre brivement en vidence les principales caractristiques de deux rformes dont on a beaucoup parl au Qubec et au Canada ces dernires annes et qui ont t appliques dans des administrations publiques prsentant certains points communs avec ladministration publique qubcoise. La premire partie de ce texte porte sur la Grande-Bretagne. partir de lnonc de certains constats initiaux, nous y faisons ressortir ce qui caractrise une approche britannique avant tout axe sur la comptition et la place du citoyen, pour terminer sur des considrations dapprciation globale de la rforme en question. La seconde partie porte sur lAlberta. Aprs avoir soulign le contexte trs particulier de la rforme de ladministration publique dans cette province canadienne et avoir rappel sa gense, nous en dcrivons les caractristiques gnrales et les points saillants, pour conclure galement avec quelques lments dapprciation globale.

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1. Les rformes au Royaume-Uni


Moins dtat, mieux dtat1 Les rformes de la fonction publique au Royaume-Uni constituent un modle qui a t qualifi, par un comit de la Chambre des communes, de tentative la plus ambitieuse de rforme de la fonction publique au XXe sicle. Cest galement un modle de rfrence important des pays de lOCDE, notamment dans le monde anglo-saxon. De son ct, le professeur Frederic F Ridley, de lUniversit de Liverpool, qui rencontrait, dans la foule de plusieurs collgues britanniques, les collaborateurs de lObservatoire en aot 1995, prcisait que : lapproche britannique a comme caractristique intressante de ne pas tre conue spcialement pour concrtiser les politiques dun gouvernement conservateur. Elle peut galement constituer un modle pouvant tout aussi bien servir les fins defficacit dun gouvernement social-dmocrate. En fait, lefficacit nest pas relie lidologie dun gouvernement. Les rformes des administrations publiques sont devenues une question universelle, notamment en raison des effets paralysants de la crise des finances publiques sur lEtat2. De plus, il semble que : Le succs remport avec la cration des agences nest quun moyen et non une fin en soi. Il faut maintenant asseoir et intgrer le changement de culture qui rside au coeur de linitiative Next Steps3. Ce processus de rforme, formellement lanc en 1988 par la premire ministre Thatcher, a produit des changements considrables dont les plus visibles, outre les privatisations, ont t la mise sur pied dorganismes autonomes (agences) chargs de la prestation de services la population (antrieurement assums par les ministres du gouvernement) ainsi que la drglementation affrente. Pour saisir lampleur des transformations, mentionnons que plus de 63 % des fonctionnaires travaillent dsormais au sein de 110 nouvelles agences. Le prsent document brosse un portrait gnral de la situation tout en faisant ressortir quau-del dune transformation radicale des structures, il y a, au Royaume-Uni, une mutation importante quant au rle du gouvernement, notamment en ce qui concerne les frontires traditionnelles entre les secteurs public et priv. Le professeur Ridley illustrait dailleurs lamplitude du changement en cours en affirmant quil

1.

C. Hood et M. Jackson (1991). Administrative Argument, Darmouth Aldershot, cit par P. Kerandren, Le Nouveau management public en Grande-Bretagne depuis 1979 , Revue franaise de science politique, aot 1993. Expos du professeur Ridley, le 17 aot 1995, traduction libre. Treasury and Civil Service Committee (1994). The Role of the Civil Service, Londres, HMSO, novembre, traduction libre.

2. 3.

Les rformes de ladministration publique

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ny a presque plus un seul service public qui ne soit susceptible dtre confi un organisme autonome ou mme donn contrat au secteur priv4 . 1.1. Les constats initiaux Le rapport dtape intitul Improving Management in Government : The Next Steps5 , publi en 1988 par lEfficiency Unit du gouvernement, signalait notamment que le personnel de direction de la fonction publique tait traditionnellement domin par des individus dont les proccupations portaient principalement sur la conception des politiques et quils navaient, par ailleurs, que peu dexprience en matire de gestion des services la population. Cette situation tait considre en porte faux avec le fait que la majorit des effectifs de la fonction publique se consacrait la prestation de services. Il tait galement not quil ny avait pas suffisamment dnergie investie dans latteinte des rsultats et dans lamlioration de la qualit. Enfin, la fonction publique tait juge trop imposante et diversifie pour tre administre comme une seule entit. Une approche nouvelle de fonctionnement du gouvernement devait natre de ces constats. 1.2. Lapproche britannique Dans le modle britannique, le gouvernement doit demeurer le matre duvre des orientations, de la dtermination des politiques (dont ltablissement de critres de performance), de la rglementation et de lallocation budgtaire, mais rien nimpose quil doive agir directement en matire de gestion et dadministration de programmes et, a fortiori, quil demeure ou devienne un dispensateur de services auprs de la clientle. Il existe maintenant une gamme dinstruments et de solutions de remplacement lapproche traditionnelle du gouvernement intgr et autosuffisant. Ainsi, une partie importante du gouvernement, celle qui assure des services la population, se retrouve dans une situation semblable toute autre organisation pouvant potentiellement dispenser des services. Le secteur public devient donc rgi par des critres de productivit et defficience semblables ceux du secteur priv. Prcisons que les conditions de travail du personnel sont dsormais dtermines au sein mme des organisations, non plus au niveau central, et que la notion de scurit demploi nexiste pas dans les agences. Cette situation fait maintenant en sorte que la fonction publique, avec le statut particulier qui y tait associ, se retrouve en profonde mutation.
4. 5. Expos du professeur Ridley, op. cit., traduction libre. The Efficiency Unit (1988). Improving Management in Government. The Next Steps, Londres, HMSO, traduction libre.

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1.3. Rappel des principales tapes de la rforme britannique 1986 1987 1988 1989 Introduction des budgets globaux de fonctionnement. Accords long terme sur la flexibilit des rmunrations. Introduction de la rmunration lie la performance. Initiative Next Steps visant promouvoir la cration dagences excutives administres par des directeurs gnraux. Introduction, dans 21 domaines, de mesures dassouplissement de ladministration du personnel, des rmunrations et des indemnits touchant les ministres et les agences. Mesures visant amliorer la formation des cadres suprieurs. Introduction de nouvelles structures et de nouveaux cadres de fixation des rmunrations. Mesures dassouplissement des procdures de recrutement, de perfectionnement des cadres et de formation. Lancement de programmes de promotion de lgalit des chances. Le Trsor public publie une liste de 40 mesures dassouplissement de la gestion du personnel, des traitements et des indemnits au profit des ministres et des agences. Prsentation du Livre blanc portant sur la Charte des citoyens et sur ltablissement de la comptition en vue damliorer la qualit des services. Ngociation de nouveaux accords de rmunration plus souples. La Loi relative la gestion dans la fonction publique prvoit une dlgation de pouvoirs accrus en matire de gestion des ressources humaines au profit des gestionnaires oprationnels. Mise jour de lopration Next Steps . Promulgation dun nouveau Code de gestion de la fonction publique. Dlgation aux agences des pouvoirs de ngociation des rmunrations. Adoption de la Loi visant la drglementation et lattribution des contrats de services. Prsentation dun important rapport du Comit parlementaire du Trsor et de la fonction publique sur lavenir de la fonction publique. Prsentation au Parlement dun rapport du premier ministre sur les orientations gouvernementales en matire de rformes de la fonction publique.

1989/1990

1990 1991

1992

1993 1994

1995

Les rformes de ladministration publique 1.4. La comptition

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Cette rvolution managrielle a redfini les frontires entre les secteurs priv et public en mme temps quelle modifiait le secteur public par lintroduction de modles et de mthodes provenant du milieu des affaires6. Parmi les lments les plus rcents des rformes, il faut noter lintroduction dun systme de comptition afin dassurer des services de qualit, rpondant aux besoins des citoyens, et ce, au meilleur cot possible. Ces services peuvent tre achets indistinctement de la fonction publique ou du secteur priv. Le choix ne doit pas relever dune conception idologique de ltat, mais seulement de critres defficience. Pour implanter un tel systme, le gouvernement favorise de tester le march pour chaque activit gouvernementale afin dobtenir une base de comparaison entre les cots du secteur priv et ceux du secteur public. Notons que la procdure dachat de services sapplique galement toutes les relations administratives entre les diffrents services dune mme organisation. Cette approche vient enrichir la gamme dinstruments traditionnels que sont laugmentation de la productivit et la rduction des cots. Autre aspect important de lintroduction de la comptition, les postes les plus levs de la fonction publique sont accessibles la concurrence externe, gnralement par lentremise de concours. Ainsi, 71 des 110 dirigeants dagences ont t recruts par concours et 32 dentre eux proviennent de lextrieur de la fonction publique. 1.5. La place du citoyen Les dlais dattente pour les examens de permis de conduire sont passs de 13 moins de 6 semaines et le bureau des passeports peut maintenant traiter une demande en 7 jours au lieu de 24 auparavant7. Le gouvernement britannique a dot le citoyen doutils lui permettant dobtenir des rsultats en tant que client-consommateur de services publics. Cette politique doit, en principe, se traduire dans tous les gestes du gouvernement et de ses mandataires. cette fin, le premier ministre Major a instaur la Charte des citoyens qui a, son tour, donn naissance une soixantaine de chartes sectorielles (sant, ducation, douanes, emploi, etc.). Ces documents, largement diffuss dans le public, dfinissent des

6.

Les Metcalfe (1993). Conviction Politics and Dynamic Conservatism : Mrs. Thatchers Managerial Revolution , International Political Science Review, vol. 14, no 4, traduction libre. Julian Mackenney (1995). Une rforme pas pas : La fonction publique en Grande-Bretagne , Revue Service public, France, avril.

7.

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objectifs et des engagements trs prcis, souvent chiffrs, en matire de qualit des services laquelle la population peut sattendre. Cest sur ces points de rfrence que le gouvernement value sa performance et quil invite la population le juger. En outre, chaque organisation doit, chaque anne, consulter sa clientle, adapter ses services afin de rpondre aux besoins exprims et faire rapport sur les progrs accomplis. 1.6. Les perspectives On a constat une meilleure adaptation des administrations leurs buts, des gains defficacit, une meilleure communication entre les services sur le terrain et les administrations centrales et, surtout, une plus grande rceptivit aux attentes des usagers8. Le processus de rforme en cours au Royaume-Uni se fonde dsormais sur un consensus au niveau des parlementaires et des citoyens, qui amne le gouvernement poursuivre son chemin et appliquer encore plus systmatiquement les rformes. Pour les parlementaires, lheure est cependant venue de procder des valuations en profondeur des rsultats obtenus et dapporter les modifications qui simposent pour corriger le tir. Le Comit parlementaire du Trsor et de la fonction publique (comprenant des membres de tous les partis politiques reprsents la Chambre) a dailleurs jug opportun de prciser, dans un volumineux rapport publi au cours de la session 1993-1994, que peu importe les frontires qui seront tablies entre les secteurs public et priv, il y a un certain nombre de valeurs fondamentales (limpartialit, lintgrit, la slection et la promotion au mrite ainsi que limputabilit) qui doivent rgir ladministration publique9 . En janvier 1995, en rponse au comit parlementaire, le premier ministre Major reconnaissait quil y avait encore de nombreux changements apporter afin de sadapter aux besoins du XXIIe sicle, ne serait-ce que pour maximiser les bnfices des nouvelles approches de gestion et des dlgations de responsabilits. Est-il ncessaire de prciser que le nouveau modle de gouvernement en construction au Royaume-Uni ne constitue pas la solution rve tous les problmes des administrations publiques pour la simple et bonne raison quil est adapt un tat et une culture particulire. Les rformes sont nanmoins dune importance et dune influence telles que les administrateurs publics doivent sy intresser.
8. 9. Sylvie Trosa (1993). Next Steps : Moving on, Londres, HMSO, traduction libre. Treasury and Civil Service Committee, op. cit., traduction libre.

Les rformes de ladministration publique 1.7. lments dapprciation globale

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Si bon nombre dobservateurs sentendent dsormais pour dire que la GrandeBretagne est aujourdhui mieux administre et que le citoyen a acquis une confiance nouvelle lgard de ladministration publique, il faut toutefois constater que le portrait est moins reluisant sous langle des finances publiques). Ainsi, la population de la Grande-Bretagne devra encore patienter avant de sentir un allgement de son rle social de contribuable. Elle devra galement continuer esprer que lquilibre budgtaire, symbole traditionnel par excellence de la saine gestion publique, soit enfin atteint, aprs seize annes de rgime conservateur. La situation est telle que, malgr une croissance conomique soutenue et toutes les rformes cumules ce jour, il demeure illusoire de faire profiter les contribuables, dune manire significative et durable, de rductions dimpts. Le seul cot des programmes sociaux, o la demande ne cesse de crotre, reprsente une pression si forte que mme de vastes mesures de restriction ou de rationalisation administrative narrivent pas le compenser. elles seules, les coupures cumulatives en 1996 ont t de 3,5 milliards de livres au chapitre des prestations sociales, faisant ainsi porter aux plus dmunis un lourd fardeau, sans pour autant assurer un ventuel quilibre budgtaire avant lan 2000. Ainsi, malgr des hausses de taxes et dimpts, malgr des diminutions dans les services, notamment dans les programmes sociaux, et malgr une rforme en profondeur des structures et des mthodes de fonctionnement de la fonction publique, le bilan pour le citoyen demeure dun intrt moyen. Et force est de conclure que la Grande-Bretagne demeure soumise aux grands dfis de toutes les administrations publiques en cette fin de sicle.

2. LAlberta
2.1. Une rforme importante On a beaucoup parl ces derniers temps, au Qubec et dans le reste du Canada, du programme de rforme de ladministration publique du gouvernement conservateur du premier ministre albertain Ralph Klein. Mme si

10. Les dpenses publiques se situent aujourdhui 42 % du PIB, soit seulement 0,25 % de moins qu lpoque il y a 17 ans o les travaillistes taient au pouvoir. En fait, depuis llection des Conservateurs en 1979, les dpenses publiques, en termes rels, ont augment en moyenne de 1,9 % par an et diminu seulement deux fois (en 1985.1986 et 1988-1989). En matire de dficit, la prvision, pour lanne 1996, est de 22,5 milliards de livres, ce qui permettrait toutefois datteindre, en 1997, lobjectif de limitation 3 % du PIB fix par le trait de Maastricht.

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la rforme albertaine est controverse et en dpit de diffrences de contexte majeures, elle est intressante pour le Qubec, ne serait-ce que parce que lon sinterroge de plus en plus sur son exportabilit ventuelle, en tout ou en partie. Cest galement lune des principales rformes qui ont t influences, directement ou indirectement, par lexprience britannique dont il est question plus haut. La rforme Klein touche directement lun des plus graves problmes poss aux socits dveloppes depuis une dizaine dannes : la crise des finances publiques. Elle a t instaure dans une province qui partage avec le Qubec un nombre important de caractristiques, entre autres, leur appartenance au mme pays et au mme systme fdral depuis un sicle. Par ailleurs, le programme de rforme de Ralph Klein se situe dans une mouvance idologique beaucoup plus large, qui est en train daffecter profondment lensemble du continent nord-amricain : la monte dune nouvelle droite, incarne galement par le Reform Party au Canada et le Parti rpublicain aux tats-Unis. Le programme albertain de rforme est ambitieux. Quel que soit le jugement que lon porte sur son contenu, ce programme a t men de faon nergique et efficace, dune manire en bonne partie planifie. Enfin, au regard de lobjectif premier de lexercice llimination du dficit , il sagit dun succs rapide et incontest. Deux ans avant lchance, on a atteint lobjectif dquilibrer le budget au cours de lanne fiscale (1994-1995), en raison notamment des revenus supplmentaires provenant de la hausse du prix du gaz et du ptrole, de mme que du rendement plus lev de limpt sur les corporations. 2.2. Un contexte particulier Si la rforme albertaine comporte un intrt certain pour le Qubec, il importe de rappeler quelle prend place dans un environnement diffrent beaucoup dgards. Lune des plus grandes originalits de la rforme est quelle sest droule dans des conditions que lon pourrait qualifier didales : cela en dtermine en mme temps les limites. Trois fois moins peuple que le Qubec, lAlberta est plus riche et plus dynamique dans un certain nombre de domaines. Les indicateurs conomiques et sociaux dmontrent, entre autres, que depuis vingt ans, laccroissement dmographique y a t plus lev quau Qubec (17,1 % contre 59,26 %). La population albertaine est donc plus jeune que la population qubcoise. Par ailleurs, cette province de lOuest produit 10,85 % du PIB canadien et le Qubec, 22,54 %, alors que ces pourcentages taient respectivement de 8 % et de 24,95 % il y a vingt ans. Le taux de chmage est traditionnellement plus lev au Qubec quen Alberta, de mme que le pourcentage dassists sociaux par rapport la population totale.

Les rformes de ladministration publique Tableau comparatif Alberta Qubec Alberta Population (milliers 1993) PIB/habitant (1993) Taux de chmage (1993) Dpenses du gouvernement ( % du PIB, 1993-1994) Dficit ( % du PIB) 1992-1993 1993-1994 Dette brute (% du PIB, 1992) 2 662 28 970 9,6 21,34 4,31 2,96 34,86

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Qubec 7 209 22 218 13,1 28,58 3,65 3,14 43,24

Source : Statistique Canada, CANSIM, disque 1994-1 (rvis).

Rappelons que lAlberta elle-mme est une province jeune, dont la cration ne remonte quen 1905 et o le poids du pass et des habitudes est en gnral moins important quau Qubec. Lindustrialisation de la province na commenc quaprs la Deuxime Guerre mondiale et son conomie, en dpit de son dynamisme exceptionnel, reste encore trs dpendante du secteur de lnergie et, dans une moindre mesure, de celui de lagriculture. Une autre diffrence notable avec le Qubec se situe sur le plan des finances publiques proprement dites. Lors de larrive au pouvoir du premier ministre Klein la fin de 1992, le dficit par habitant de la province tait le plus lev au Canada. En pourcentage du produit intrieur brut (PIB), la dette accumule tait cependant nettement moins leve que son quivalente qubcoise. Lendettement albertain tait plus rcent, rsultant pour une grande part de dpenses gouvernementales engages depuis le dbut des annes 1980, sous leffet combin de la crise de lnergie et du sentiment de scurit entran par lexistence de lHeritage Fund . loppos, la dette qubcoise rend compte dhabitudes de dpenses plus anciennes, plus structurantes, qui remontent aux dbuts de la Rvolution tranquille, il y a 35 ans. Une autre diffrence importante, enfin, avec la situation qubcoise se situe sur le plan de lenvironnement idologique et politique. LAlberta est la province canadienne o linfluence amricaine est la plus importante, en particulier dans la partie sud, autour de Calgary. Plus quau Qubec, on y valorise un certain individualisme lamricaine ; le concept de selfreliance y est trs populaire. Depuis ses origines, lAlberta vhicule un vieux fond conservateur, qui nest pas dnu de connotation religieuse et qui traverse lensemble de la socit albertaine. Au Canada, la province est le berceau du Crdit social

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et, plus rcemment, du Reform Party. Le programme de rforme de ladministration Klein se situe nettement droite. 2.3. Gense et caractristiques gnrales Ralph Klein, ancien maire de Calgary, a t lu la tte du Parti conservateur de sa province le 5 dcembre 1992, devenant de ce fait premier ministre de lAlberta. Cinq mois plus tard, le 8 mai 1993, le ministre des Finances de la province rendait public son plan dlimination du dficit de 3,5 milliards en quatre ans, sans hausse de taxes, et le Parlement adoptait par la suite le Deficit Elimination Act. Sur la base de lengagement den arriver un budget quilibr avant le 31 mars 1997 et sans que beaucoup dlments dinformation naient t donns sur les modalits dapplication du projet, le Parti conservateur albertain fut report au pouvoir lors de llection provinciale du 15 juin 1993 avec 51 siges sur 83. Le programme de rforme de ladministration Klein comporte un aspect global et planifi. Cette planification ne sest pas toujours tendue aux dtails, lune des caractristiques de la rforme tant que lon na pas attendu de connatre toutes les consquences des initiatives envisages avant dagir. On sest fortement inspir de la rforme de ladministration publique mise en uvre en Nouvelle-Zlande au cours des annes 1980 et, travers elle, de lexprience britannique. Lancien ministre des Finances de ce pays, Sir Roger Douglas, est rcemment venu en visite en Alberta, linvitation dun gouvernement qui le reconnat comme linspirateur de son programme. En rendant public au printemps 1993 son Plan for Change sur quatre ans, le gouvernement albertain se fixait quatre objectifs : quilibrer le budget dici 1997, crer un bon climat pour le secteur priv, liminer le gaspillage dans le secteur public et tre lcoute des Albertains. Parmi les principes sur lesquels tait fond ce plan, notons ceux-ci : ne pas augmenter les impts, aider ceux qui en ont vraiment besoin et favoriser une plus grande implication des communauts dans la gestion de leurs affaires. Pour ladministration Klein, en plus du traditionnel maintien de la loi et de lordre, le rle de ltat doit tre dinvestir dans les gens et les ides, de btir une province forte et prospre, ainsi que de maintenir un excellent systme de services publics et de communications la grandeur de la province. Il lui incombe aussi de fournir les services essentiels la sant et au bien-tre des Albertains. Le programme de rforme albertain comporte : Un niveau politique et stratgique. partir de lexprience de monsieur Klein comme maire de Calgary, certains moyens indits ont t utiliss par le gouvernement albertain pour faire adopter et accepter sa rforme. Par exemple, on a remplac les comits gouvernementaux existants par quatre

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Standing Policy Committees (Ressources naturelles, Planification financire, Services communautaires, Agriculture). Composs de dputs du parti gouvernemental, ces comits reoivent directement des mmoires du public et font des recommandations sur les changements apporter. La personnalit charismatique du premier ministre albertain a jou un rle important dans le processus. Le gouvernement conservateur a commenc agir tout de suite aprs son lection, rapidement et dans tous les domaines, ce qui a neutralis une bonne partie de lopposition sectorielle aux rformes. Il na pas cach certaines consquences ngatives de ces dernires. Par exemple, des documents officiels noncent que, dans le secteur de la sant, il y aura moins demploys et ces derniers seront pays moins cher. On a insist enfin sur le fait que leffort demand serait limit dans le temps quatre ans et quil permettrait de restaurer The Alberta Advantage . Laction du gouvernement albertain a comport une dimension nettement populiste, en accord avec les traditions de la province. Cest ainsi que Ralph Klein a rendu publics ce quil appelle les sept secrets de son succs : donner lexemple partir du sommet ; aller rapidement ; ne pas avoir de vache sacre ; faire preuve de franchise ; tre simple ; favoriser le rapport direct du premier ministre avec la population ; se prparer assumer les consquences de ses actes. Enfin, au-del de ses aspects pragmatiques, la rforme prsente des aspects idologiques clairs. Avec enthousiasme, elle est prsente par ses instigateurs comme un moyen de promouvoir certaines valeurs. Dans les cercles proches du gouvernement albertain, plusieurs parlent dune rvolution Klein qui ne saurait quinfluencer les juridictions voisines (rappelons que le mouvement reprend certains thmes vhiculs par le Reform Party au Canada et le Parti rpublicain aux tats-Unis). Un niveau proprement administratif. cet gard, les meilleurs documents de rfrence semblent tre les budgets 1994 et 1995, de mme que les documents gouvernementaux intituls Business Plans et Measuring up . On y retrouve de linformation lie aux coupures proprement dites, de mme quaux diffrents moyens utiliser pour augmenter la productivit et la pertinence de ladministration publique albertaine. Il y est question de limportance de disposer dobjectifs clairs, de mettre en uvre des stratgies efficaces et de mesurer les performances et rsultats rels. On y prend lengagement formel de rduire les dpenses, tout en amliorant la qualit des services au client . Les documents officiels rfrent la ncessit de changer la faon de grer le secteur public, en incorporant la discipline du monde des affaires. Cest dans cet esprit que le programme de rforme du gouvernement albertain a pris la forme de

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Business Plans pour chacun des ministres. De mme, des indicateurs de performance pour chaque ministre ont t incorpors dans le budget 1995 de la province. 2.4. Points saillants La rforme a commenc par une initiative spectaculaire, extrmement bien accueillie par la population : labolition du systme de pension des dputs. Dans le secteur de la fonction publique, le nombre de ministres a t rduit du tiers, passant de 26 17. On prvoit passer de 34 000 postes temps plein en 1992-1993, 27 500 en 1996-1997, soit une rduction de 20 %. Le salaire des fonctionnaires a t diminu de 5 % la premire anne et plafonn pour les annes suivantes. Dans le secteur public en gnral, on a impos une rduction des dpenses de lordre de 20 % pour la priode 1992-1996, dont les modalits dapplication sont dcides par les gestionnaires des diffrents secteurs (cela a amen, par exemple, la privatisation des services de soutien dans certains collges et universits). Notons que les coupures sont de lordre de 30 %, si lon ne tient pas compte des Big Three : ducation 12,4 % (255 millions), sant 18 % (749 millions) et aide sociale ( Family and Social Services ) 19,3 % (328 millions). Les secteurs de lenvironnement 30 % (121 millions) et des affaires municipales 48 % (87,9 millions) ont notamment t touchs. Le secteur de la sant a t particulirement touch. On a supprim 2 000 lits dhpitaux, ferm certains tablissements et mis pied un nombre considrable dinfirmires. Le gouvernement albertain a regroup certains services sur une base rgionale, en constituant 17 Regional Health Authorities sur lesquels le contrle gouvernemental est important et qui assument une partie des responsabilits autrefois dtenues par 200 conseils dadministration dhpitaux. On essaie galement de mieux dfinir et de limiter les services mdicaux essentiels, dans le cadre de lassurance-sant. Est encourage, enfin, la cration de cliniques prives ou semi-prives qui iraient lencontre, selon Ottawa, de la Loi canadienne sur la sant. Le secteur de lducation a t relativement pargn en ce qui a trait aux coupures proprement dites. On a lintention de mener terme un projet de rduction du nombre des commissions scolaires de 181 57. Depuis le 1er janvier 1994, le gouvernement assume la totalit du financement de lducation. Il exerce un contrle plus grand sur la nomination des directeurs dcoles. Par ailleurs, les effectifs du ministre de lducation ont diminu et les bureaux rgionaux ont t abolis pour consacrer plus de ressources aux coles elles-mmes. On a diminu de moiti les fonds disponibles pour les classes de maternelle. On a institu un fonds quivalent 5 % du budget de lducation de la province, pour le distribuer aux institutions qui offraient

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les programmes dtudes les plus attrayants pour les employeurs. Enfin, le ministre de lducation a demand aux universits de la province de rengocier leurs conventions collectives avant le 1er mars 1995, de faon pouvoir procder des mises pied si les institutions ont des difficults financires ou dcident de supprimer des programmes. En matire daide sociale, 43 000 bnficiaires se sont vus retirer le droit leurs prestations ou en ont vu le montant rduit. Cela en aurait incit plus de 4 000 quitter la province la premire anne de la rforme. Le gouvernement a pris les mesures pour obliger les prestataires jugs employables suivre des cours de recyclage dont les cots seront dfrays par les conomies rsultant de lallgement du nombre de bnficiaires. Le gouvernement a prsent une lgislation pour rformer le systme des pensions du secteur public. Il a galement privatis la Socit provinciale des alcools, de mme que les services denregistrement (certificats de mariage, permis de conduire, etc.). En gnral, on a tent de revenir ce quon appelle le vrai rle du gouvernement. Dans le domaine de lapplication des lois, par exemple, on distingue le rle des agences prives, qui est de prvenir et de dissuader, et celui des policiers, qui est denquter et de procder aux arrestations. Diffrentes hypothses sont tudies, comme celle de privatiser les prisons qui accueillent les dtenus condamns pour dlits mineurs, linstar de ce qui se fait dans ltat du Tennessee. 2.5. Les perspectives Deux ans avant lchance prvue, on a atteint lobjectif dquilibrer le budget au cours de lanne fiscale 1994-1995, en raison entre autres des revenus supplmentaires provenant de la hausse du prix du gaz et du ptrole, de mme que du rendement plus lev de limpt sur les corporations. Sur le plan conomique, lchelle de la province, le dynamisme du secteur de lnergie, centr autour de Calgary, a plus que compens la diminution de la fonction publique, plus prsente dans la rgion de la capitale provinciale Edmonton. Tous les sondages dmontrent que le programme de rforme du gouvernement de Ralph Klein a remport jusqu prsent ladhsion dune nette majorit dAlbertains (plus de 60 %), malgr quil y ait une majorit dopposants chaque rforme sectorielle prise sparment, lexception notable de laide sociale. A t particulirement critique la privatisation de la vente dalcool, pour navoir initialement entran ni baisse de prix, ni plus grand choix pour le consommateur. la mi-janvier 1995, monsieur Klein recevait lapprobation de 63 % de ses concitoyens : un record personnel.

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Lopposition aux rformes Klein a cependant t forte dans certains milieux traditionnellement de gauche (universits, syndicats, travailleurs sociaux), o lon rappelle quon ne connat pas vraiment les consquences long terme de coupures sauvages , qui risquent davoir endommag durablement et profondment le tissu social albertain. Au printemps 1995, il est apparu que le gouvernement Klein avait dcid de ralentir le rythme de ses rformes qui se heurtent une opposition de plus en plus vidente, tout particulirement dans le secteur de la sant, alors que le dficit budgtaire apparat moins menaant. Cest maintenant lopposition librale qui rclame des actions plus nergiques ! Il nen reste pas moins que les coupures continuent : elles seront de lordre de 478 millions de dollars pour lanne 1995-1996, dont plus de la moiti dans le secteur de la sant dont le budget passera de 3,83 milliards 3,55 milliards. En outre, 976 postes seront abolis dans la fonction publique dici mars 1996. Le dficit pour lanne 1995-1996 a t de 506 millions, conformment au scnario prvu en 1993. On a cependant enregistr un surplus de 110 millions pour lanne 1994-1995, en raison de rentres de fonds exceptionnellement leves pour des raisons conjoncturelles. Le gouvernement albertain a enfin dcid de rembourser sur une priode de vingt ans la dette accumule de la province, qui se chiffre 8,6 milliards de dollars, au moyen de versements annuels de 343 millions. 2.6. lments dapprciation Il est encore tt pour porter un jugement dfinitif sur une rforme encore extrmement jeune, contrairement lexprience britannique. Par exemple, la rforme Klein apparaissait au dpart porte par un fort courant idologique dinspiration amricaine, vhiculant des valeurs nettement de droite et aspirant la ralisation dun projet de socit en consquence. Cependant, compter du dbut de lanne 1996, il est apparu que ces lments saffaiblissaient plus rapidement que prvu, alors que le vieux fonds conservateur canadien refaisait surface Edmonton. Les lments pragmatiques, conservateurs au sens traditionnel du terme, de ladministration Klein, semblent prendre de la force mesure que lon sapproche de la prochaine lection provinciale, dans la foule des difficults rencontres dans le secteur de la sant. Cela fait dire certains observateurs que le second mandat du gouvernement Klein a toutes les chances de ressembler celui dune administration conservatrice classique. Tout bilan dfinitif apparat ce stade difficile faire, mais certains lments apparaissent dores et dj clairs. Lun des plus importants est que la rforme Klein a t mene dans un contexte si exceptionnellement favorable tous les niveaux que son succs, mme dans lhypothse o il

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serait incontestable, ne signifie pas que lon puisse exporter globalement la rforme ailleurs. Cette rserve na pas empch certains de ses lments les plus percutants dtre trs rapidement repris par certaines administrations provinciales et municipales, comme le systme des plans daffaires que lon retrouve maintenant la Ville de Montral. Il en va de mme de la stratgie du gouvernement Klein, qui a manifestement inspir le gouvernement Harris en Ontario, tout de suite aprs son lection en juin 1995 : frapper vite et fort, en mettant rapidement en place la rforme dans de multiples secteurs, sans attendre les habituels consensus. Notons un autre lment important : le fait que la rforme Klein ait t trs mdiatise dans le contexte canadien et quelle ait rapidement produit certains rsultats tangibles a donn de la crdibilit aux expriences radicales de rformes, ailleurs au pays. Cela apparatra un peu paradoxal sil est confirm que la rforme Klein, au fil darrive, est moins radicale quelle ne le semblait au dpart. Lexprience de la rforme Harris en Ontario sera, cet gard, rvlatrice. En effet, elle a t mene dans des conditions beaucoup moins favorables que la rforme Klein et sur des bases encore plus idologiques. Cest ainsi que le gouvernement ontarien a dcid de baisser les impts en mme temps quil coupait ses dpenses.

3. Conclusion gnrale
Mene compter du dbut des annes 1980 sous la gouverne de la premire ministre Margaret Thatcher, lexprience britannique a t justement qualifie par plusieurs de mre de toutes les rformes . En dpit de son caractre idologique marqu droite, elle a comport plusieurs lments qui se sont par la suite imposs dans la plupart des pays qui ont procd des rformes de leur administration publique. On pense tout particulirement lintroduction dlments de comptition au sein du secteur public, de mme qu laccent mis sur les services aux citoyens-clients. Plus prs de nous dans lespace et dans le temps, la rforme de ladministration publique albertaine sous la direction du premier ministre Ralph Klein a prsent, ds ses dbuts en 1993, certaines ressemblances avec lexprience no-zlandaise, tout en tant influence par la nouvelle droite amricaine. partir dune approche axe sur les coupures de dpenses, la Rvolution Klein sest rapidement impose comme la rforme de ladministration publique la plus spectaculaire, sinon la plus intressante, des dernires annes au Canada. Le dveloppement du rflexe comparatif en ce domaine ne saurait se faire sans la contextualisation des rformes. cet gard, il importe dinsister

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sur le fait que les rformes Thatcher et Klein ont t appliques dans des environnements trs diffrents. Alors que la Grande-Bretagne est un vieux pays unitaire europen dune cinquantaine de millions dhabitants, lAlberta est une jeune province canadienne qui na pas un sicle dexistence, qui est vingt fois moins peuple et membre dun tat fdral. Ces diffrences videntes ne doivent pas empcher de voir que le processus de mondialisation affecte minemment le secteur des rformes de ladministration publique : elles sinfluencent lune lautre. Ce secteur a t nettement domin jusqu prsent par une filire anglosaxonne de droite. Les expriences menes par des administrations socialdmocrates on pense par exemple la Sude ont eu moins de succs et nont pas bnfici du mme dynamisme de nature idologique. plusieurs reprises, madame Thatcher a reconnu le prsident Ronald Reagan comme son mentor idologique, mme si les rformes amricaines en ce domaine nont pas eu lampleur des rformes britanniques. Par ailleurs, il est clair que la rforme nozlandaise et son homologue albertaine auraient t trs diffrentes, et quelles nauraient peut-tre mme pas eu lieu, sil ny avait pas eu de rforme Thatcher. Enfin, en dpit du consensus trs large dans plusieurs pays du monde sur la ncessit de rformer les administrations publiques dans le contexte de la crise des finances publiques et de la mondialisation, il est rvlateur quaucune exprience globale, mme la britannique, ne fasse vraiment lunanimit. Aucune ne sest rvle un succs incontest par rapport aux buts initiaux recherchs, cest--dire la lutte au dficit et de meilleurs services aux citoyens. Cest pourtant un tel succs, qui semble impossible atteindre, qui permettrait de justifier une fois pour toutes le cot social parfois lev des rformes.

Caractristiques des rformes en gestion des ressources humaines


Denis Laforte

Introduction
Dans la socit de la connaissance et de linformation quest devenue la ntre1, la ressource humaine, autant dans le secteur priv que dans le secteur public, compte dsormais, avec les ressources financires et les ressources physiques, pour une des trois ressources stratgiques essentielles de toute organisation. Et si le secteur public a t plus lent sadapter cette nouvelle ralit, il nen a pas moins commenc rattraper ce retard au dbut des annes 19802. telle enseigne que dans son deuxime examen des volutions dans la gestion publique (1993), lOCDE note que 23 des 24 pays membres cette poque avaient entrepris des rformes dans la gestion de leurs ressources humaines3.
1. Dans son article intitul The Age of Social Transformation , Peter Drucker affirme : It is the first society in which ordinary people and that means most people do not earn their daily bread by the sweat of their brow. It is the first society in which "honest work" doest not mean a callused hand. (p. 64) Et il ajoutait lors dune entrevue (notre traduction) : Dans la nouvelle socit de linformation, il ny aura plus de pays pauvres, mais des pays ignorants. Parmi les pays qui ont entrepris des rformes cette priode, on peut noter lAustralie, le Canada, les tats-Unis, la France, le Royaume-Uni, la Sude, la Nouvelle-Zlande et les PaysBas. LOCDE a lanc en 1990 le premier de la srie triennale de ses examens des volutions dans la gestion publique. Entre ces parutions, lorganisme, qui compte maintenant 26 membres avec lajout du Mexique et de la Rpublique tchque, publie annuellement des Mises jour.

2.

3.

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Denis Laforte

Comprendre les bouleversements dans ces fonctions publiques est donc essentiel pour bien saisir la nature et lorientation des rformes mises en route depuis prs de vingt ans. Les enjeux en cause depuis lavnement de la mondialisation4 forcent une meilleure comprhension de ces rformes, juges russies ou non5, pour tirer des leons des stratgies utilises, des efforts dploys et des rsultats obtenus. Lobjectif du chapitre est donc de mettre en lumire les points saillants des rformes en gestion des ressources humaines et en saisir les caractristiques communes. Ltude se limite certains pays membres de lOCDE pour deux raisons. Tout dabord parce que seule lOCDE publie des donnes comparables de cette nature sur des pays qui sont dans notre environnement, donc qui reprsentent un certain intrt. La deuxime raison tient la notion mme de rforme : un changement radical apport une institution ou une organisation en vue dune amlioration6. Parmi les pays membres de lOCDE, tous nont pas procd des rformes de cette nature, mme si chacun apporte continuellement des modifications ses modes de gestion.

1. Trois facteurs dterminants


Trois facteurs dterminants sont lorigine des rformes apportes en gestion des ressources humaines : le poids du secteur public, particulirement financier, la vtust du systme de gestion devenu sclros et les nouvelles tendances en gestion des ressources humaines en milieu du travail.
4. On considre gnralement que la naissance lectronique de la mondialisation a eu lieu au milieu des annes 1980 avec la liaison continue entre les Bourses de New York, Londres et Tokyo. Sa conscration politique sest faite avec la chute du mur de Berlin en novembre 1989. La mondialisation cre sur ltat-nation une pression nouvelle en diminuant ses pouvoirs conomiques mais en accentuant les exigences politiques des citoyens son endroit. Ce nouveau paradoxe a boulevers les approches traditionnelles de la gouvernance, entranant au premier chef une remise en question profonde du rle de ltat et de sa fonction publique. (Pettigrew, 1995 et Mass, 1993) La position nuance de Caiden, Halley et Maltais (1995) est intressante : Administrative reforms tend to be judged by a simple but misleading success-failure dichotomy, namely, did the reforms work as originally intended ? If so, they are deemed successful. If not, they are considered failures. Consequently, most reforms are deemed failures or unsuccessful simply because they rarely work as planned. Instead, they usually get transformed during the process of implementation, which has always been their Achilles heel. This transformation often occurs without mechanisms to adapt the original comprehensive blueprints to changing circumstances. Judgments of simple "successfailure" are fairly characteristic of traditional, rationalist management approaches that often fail to deal with the complexities, ambiguities and contradictions inherent in organizational reality and government. LObservatoire-ENAP a retenu cette dfinition de rforme pour orienter ses travaux, conformment son mandat.

5.

6.

Caractristiques des rformes en gestion des ressources humaines 1.1. Le cot du secteur public

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Les deux crises ptrolires de la fin des annes 1970, ajoutes la croissance souvent mal contrle des cots entrans par les bienfaits de ltat-providence, ont provoqu dans nombre de pays industrialiss un profond dsquilibre financier li aux dficits dopration, lendettement, etc. La structure et le fonctionnement de la gouvernance de ltat taient mal prpars ces soubresauts tant et si bien que le poids du secteur public est devenu insupportable, comme le dmontrent les donnes de lOCDE : [...] Les dpenses publiques en 1990 slevaient plus de 50 % du PNB dans sept pays de lOCDE (sur 21 pays recenss) ; et au cours de la mme anne lemploi gouvernemental reprsentait plus de un cinquime de lemploi total dans sept pays membres (sur 22 recenss). (OCDE, Examen 1993, p. 10) Pour retrouver une certaine autonomie politique, les gouvernements ont choisi de rduire le poids gouvernemental, de plus en plus critiqu, par ailleurs, par les tenants de la doctrine montariste et les dfenseurs de lconomie de march. 1.2. La vtust du systme de gestion Ainsi, la crise des finances publiques a mis lavant-scne la lourdeur administrative du secteur public, devenue intolrable dans le nouveau contexte libral . ce sujet, le vrificateur gnral du Canada a maintes fois attir lattention sur les politiques inefficaces, les contrles dtaills et centraliss, de mme que sur limputabilit diffuse qui rgnait dans la fonction publique au Canada. Le jugement quil porte sur la fonction publique canadienne pourrait sappliquer nombre de pays de lOCDE : [...] la rforme de la fonction publique tient la ncessit de moderniser ses mthodes de gestion. Les bureaucraties des pays dmocratiques dOccident ont t diriges conformment des traditions tablies de longue date. Malgr lavnement de nouveaux modes dorganisation et de systmes de gestion, les attitudes et les pratiques sont demeures foncirement inchanges au fil des ans7. Partant, le poids social du secteur public est de plus en plus contest, particulirement dans les socits o les bienfaits attribus lconomie de march ont pris une plus grande importance et o les citoyens, plus instruits et mieux informs, ont dvelopp de nouvelles exigences lgard de leurs gouvernements : Partout les gouvernements ont ressenti le besoin rationaliser les dmocraties [...] Le concept bon gouvernement englobe le respect des droits de de de la

7.

Rapport du vrificateur gnral du Canada la Chambre des communes, 1993, p. 180-181.

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Denis Laforte personne, labsence de corruption et le gouvernement dmocratique. (Mass, 1993)

Devant cette situation, plusieurs pays ont procd des rformes, souvent radicales, de leur administration publique : rduction du nombre de fonctionnaires, rduction du nombre de ministres, ringnierie, privatisation dentreprises publiques, dvolution, cession de certaines oprations lentreprise prive, introduction de notions de rentabilit, de performance et de gestion dentreprise8. Il est vident que ces rformes touchent en premier lieu les fonctions publiques. 1.3. Les nouvelles tendances en gestion des ressources humaines Forces dabandonner progressivement lancienne gestion du personnel au profit de la nouvelle gestion des ressources humaines (Laforte, 1993), les entreprises ont modifi profondment le milieu de travail et les conditions de leurs salaris au point de contribuer fortement lmergence du nouveau travailleur autonome qui assure son existence par sa comptence et qui, tout en amliorant celle-ci, loffre aux entreprises intresses lutiliser. Ces nouvelles entreprises rticulaires (Weiss, 1994), pour qui la coordination horizontale est [...] devenue essentielle [...] (Mass, 1993), ont littralement faonn les caractristiques de la nouvelle gestion des ressources humaines et ont grandement influenc les gouvernements dans la gestion de leur fonction publique. Il faut donc rappeler brivement ces nouvelles tendances, plus respectueuses de la valeur humaine et de lintelligence qui la caractrise. Elles clairent le sens des rformes effectues dans le secteur public, puisquelles indiquent les nouvelles proccupations des gestionnaires9. Tout dabord, la nouvelle gestion des ressources humaines devient plus stratgique : elle est intgre dans lorganisation, au mme titre que celle des ressources financires et matrielles, pour latteinte des objectifs communs. De l, elle devient plus culturelle, puisquelle permet de dvelopper des attitudes et des valeurs qui sont facteurs de performance. Par ailleurs, elle est plus participative dans lorganisation du travail, le partage de linformation et le partage des comptences ; elle devient ainsi plus individualise, en ce

8.

titre dexemples, on peut relever lAustralie, qui a rduit le nombre de ministres de 28 18, la Nouvelle-Zlande qui a rduit de 41,2 % sa fonction publique de 1980 1993, le RoyaumeUni, qui a privatis nombre de services dUtilits publiques (eau et lectricit) et le Qubec, dont les Units autonomes de services mises sur pied depuis avril 1995 fonctionnent selon des principes de rentabilit et de performance, suivant un modle inspir des agences britanniques. Cette section est tire de larticle de Gilles Gurin et Thierry Wils, 1993.

9.

Caractristiques des rformes en gestion des ressources humaines

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quelle tend grer chaque employ comme un systme indpendant ayant ses propres caractristiques et son besoin de mesures personnalises. Le nouveau principe selon lequel lorganisation a des problmes si son employ en a a amen lentreprise se proccuper de plus en plus des besoins et problmes personnels des employs ; en ce sens, elle est plus anthropocentrique. Les tendances prcdentes ont amen une gestion des ressources humaines plus valuative, puisque celles-ci contribuent stratgiquement latteinte des objectifs de lorganisation et quelles reprsentent une partie importante des cots de production. Enfin, dans ce contexte, il est normal que la nouvelle gestion des ressources humaines se soit informatise et ait conduit au dveloppement de systmes dinformation de gestion plus performants et plus raffins. Ces nouvelles approches ont donc peu peu pntr le secteur public et, jointes dautres facteurs tels le vieillissement, le souci dquit en emploi et de justice sociale, ont forc les gouvernements revoir leurs pratiques de gestion pour les adapter leurs nouvelles obligations politiques.

2.

Les caractristiques des rformes

Lampleur des organisations gouvernementales et la complexit de leur fonctionnement amnent souvent confondre gestion des ressources humaines et gestion de lorganisation. Ainsi, on inclut parfois le processus de rationalisation de la fonction publique dans la gestion des ressources humaines alors quil ressort plutt dune dcision de gestion organisationnelle. Pour viter ces piges, on utilisera une grille de lecture reconnue et valide, qui reprend les fonctions essentielles de la gestion des ressources humaines10. 2.1. Lorganisation du travail La dconcentration et la dcentralisation ont marqu profondment lorganisation du travail, autant pour le design organisationnel que pour celui de lemploi. Ces nouvelles tendances dans le management ont affect lorganisation du travail par les transferts de comptences des organismes centraux aux ministres ou agences, de mme quaux gestionnaires oprationnels. Les organismes centraux conservent cependant la responsabilit de la conception des politiques. Cest le cas notamment de lAngleterre o les agencies , modeles selon les principes de gestion utiliss dans lentreprise prive, sont respon-

10. Cette grille est emprunte Gurin et Wils, 1992.

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Denis Laforte

sables des services oprationnels, alors que les ministres se rservent exclusivement les dcisions dorientation politique. En Australie, ds 1984, dans le cadre du Financial Management Improvement Program, on dcentralise vers les agences oprationnelles la prise de dcision en matire de gestion de personnel)11. Cette volont de souplesse et dallgement de la structure sest incarne en France dans la Charte de la dconcentration de 1992, en vertu de laquelle les agents des organismes centraux se dplacent sur le territoire pour collaborer avec les fonctionnaires locaux (rgionaux et dpartementaux). On veut ainsi mieux coordonner les interventions gouvernementales ; en zones rurales, les Points publics (du type Guichets uniques) ont pour mission de rpondre directement aux divers besoins des citoyens12. La rorganisation du travail a aussi englob les diverses formes de prestation de travail : tltravail, travail temps partiel, travail temps partag, avec des rsultats qualifis dencourageants dans certains cas : augmentation de 6 % en 5 ans dans le secteur public au Canada, ou qui se font encore attendre dans dautres cas, notamment en France o les fonctionnaires, pour des raisons culturelles, semblent bouder notamment le tltravail (Service Public, n 39). Par ailleurs, au Qubec, lentente signe le 19 dcembre 1994 entre le gouvernement et huit syndicats portant sur Lorganisation du travail dans la fonction publique ne semble pas avoir donn ce jour de rsultats concrets13. 2.2. Le recrutement Dans lentreprise prive, on a attach plus dimportance cette fonction traditionnelle au fur et mesure quon prenait conscience de son impact

11. Ainsi, les ministres et organismes deviennent responsables de linterprtation et de lapplication des politiques et normes tablies par les organismes centraux ; lchelon local, les gestionnaires obtiennent un pouvoir plus tendu quantrieurement en matire de dpenses et grent leurs units de production pour atteindre les rsultats fixs, par la voie du corporate planning. 12. Service de mdiation entre les usagers et ladministration, les Points publics permettent un contact personnel et la solution de problmes divers, dordre conomique ou social. Ce service permet au citoyen de mieux connatre et dutiliser bon escient les programmes qui lui sont destins. En 1996, avec la suppression de nombreux rgimes dautorisation administrative, on a cr les Maisons des services publics, dans une dizaine de dpartements, toujours dans un but de rapprocher ladministration et doffrir une plus grande polyvalence des services publics. (Service Public, n 40) 13. Le mandat de lentente est celui-ci : [...] lexamen en profondeur de lorganisation du travail, des rgles de travail et des modes de dispensation des services publics [...] . Une structure de comits ministriels avec pouvoir de recommandation un comit sectoriel permet lavancement des travaux. Les comits comprennent des reprsentants de toutes les parties.

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long terme sur la qualit du dveloppement et du rendement de lorganisation. Dans le secteur public, le recrutement ne figure cependant pas au centre des proccupations des rformes. Une des explications tient sans doute au fait que la majorit des pays sont en priode de maintien ou de rduction des effectifs. Nonobstant cette constatation gnrale, il faut souligner deux principales tendances. Dabord, dans tous les pays, les organismes centraux ont conserv le contrle des emplois dans la haute fonction publique, particulirement en ce qui concerne la nomination, la rmunration, le classement et lvaluation des dtenteurs. Il en va de mme pour le respect des obligations dans des domaines comme lgalit des chances en matire demploi, lhygine et la scurit et les obligations dun bon employeur14. Ensuite, dans les pays o la rforme du secteur public est plus oriente vers la promotion des valeurs traditionnellement relies au secteur priv, les dirigeants dorganismes sont souvent recruts partir de ce secteur. Cest le cas au Royaume-Uni o le gouvernement Thatcher a systmatiquement recrut les directeurs dagences dans le secteur priv, la confiance de la premire ministre dans les comptences de Whitehall ntant pas des plus grandes (Zifcak, 1994). Il faut noter, enfin, que pour les postes de haut niveau, plusieurs pays ont adopt une approche plus contractuelle de la gestion des ressources humaines : contrats de travail dure dtermine, accords annuels sur des objectifs de performance individuelle et organisationnelle, valuation annuelle des rsultats, ainsi que rcompenses et sanctions appropries. La Nouvelle-Zlande a dvelopp la thorie des organismes qui inclut un contrat entre le ministre et la haute direction de son ministre15. 2.3. Lvaluation Pour les emplois suprieurs, les systmes dvaluation, axs sur les comportements, les efforts fournis ou le respect de la rglementation par lemploy, ont t abandonns au profit de systmes tourns vers lvaluation de la performance, base sur la gestion par rsultats. Cette tendance, conforme aux nouvelles orientations de la gestion publique, se retrouve surtout dans les pays de tradition britannique. Il en va ainsi en Nouvelle-Zlande, comme on la soulign au point prcdent, et en Australie, o lapproche

14. En Sude, le ministre des Finances donne son avis concernant le recrutement des directeurs gnraux des agences (OCDE, mars 1995). 15. Cette thorie traite du problme qui consiste sassurer que les agents servent les responsables conformment des modalits contractuelles nonces ou implicites. Llment essentiel de la politique qui rsulte de cette thorie consiste claircir et dfinir les liens entre le ministre et la haute direction, et entre cette dernire et les gestionnaires ministriels des paliers infrieurs. (Bureau du vrificateur gnral du Canada, 1995)

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gestion par rsultats retient notamment comme lignes directrices : limputabilit publique, la performance et la gestion de risque16. Pour le personnel non cadre, les systmes dvaluation semblent avoir peu volu. Axe sur lapprciation des habilets et la bonne ralisation des tches, lvaluation est plutt perue comme accessoire, surtout dans les cas demploys qui exercent des fonctions subalternes un mme poste depuis quelques annes. 2.4. La gestion des carrires Peu considr dans le modle traditionnel de la gestion du personnel, cet aspect de la gestion est lobjet dun grand intrt dans la nouvelle approche de gestion des ressources humaines, en particulier dans le secteur priv. Point de convergence entre les besoins de lorganisation (meilleure utilisation du potentiel humain, amlioration de la comptence des employs et prparation de la relve) et les besoins individuels (ralisation et progression personnelles), la gestion de carrire est devenue un important objet dtudes et de recherches dans le milieu universitaire des relations industrielles. Alors quantrieurement lemploy pouvait rorienter sa carrire en cours de route dans la mme organisation, il nen va plus de mme dans un environnement o les coupures de postes sont monnaie courante. Pour faire face la nouvelle mobilit ne avec lentreprise rticulaire, lemploy doit donc de plus en plus se soucier de lamlioration de sa comptence, devenue sa principale ressource17. Cependant, force est de constater que peu de pays semblent se proccuper formellement de cet aspect de la gestion des ressources humaines. En effet, il ne semble pas que, dans leurs rformes, les efforts importants consacrs la formation, au perfectionnement, voire au dveloppement personnel, soient intgrs une politique de gestion de carrire18. Comme on le

16. Le Financial Management Improvement Program-FMIP, mis en place ds 1984 et qui a servi dinstrument majeur pour la rforme australienne, a permis la cration dune trousse doutils de gestion dans laquelle on retrouve une volont de structurer lorganisation en fonction des rsultats viss plutt quen fonction des processus internes, de mme quune volont damliorer la capacit dvaluation et dintgrer celle-ci dans le processus de gestion. 17. Les considrations de Dimitri Weiss sur les mutations des frontires de lentreprise lamnent parler du groupe de sous-traitants auxquels est dvolue une bonne partie de lactivit productive, employs pour des travaux spcifiques et qui dtiennent le contrle total de leur propre activit, rmunrs sur la base des rsultats et non pas travers la perception dun salaire [...] (1994, n 98, p. 102). 18. Il faut noter lexception australienne, o la Commission de la fonction publique, responsable de lamlioration de la performance, sattache, entre autres points, au dveloppement du personnel et la planification de carrire .

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verra ci-aprs, ces efforts sont plutt orients vers latteinte des objectifs de lorganisation. 2.5. La formation et le dveloppement Le dveloppement des qualifications et des comptences du personnel du secteur public a t lobjet dune attention accrue et soutenue19. Les raisons les plus souvent invoques sont les suivantes : 1. 2. La ncessit de permettre aux cadres dacqurir les qualifications requises pour quils sacquittent de leurs nouvelles attributions. Les connaissances et les qualifications croissantes exiges par les nouvelles responsabilits de la fonction publique, ainsi que la ncessit damliorer la qualit des services fournis tout en se proccupant davantage de la clientle. Le besoin de sadapter aux nouvelles technologies et aux nouvelles mthodes de travail, ainsi que de parer aux pnuries de personnel qualifi.

3.

Dune faon gnrale, les programmes de formation et de perfectionnement semblent susceptibles de contribuer inculquer des valeurs nouvelles et inflchir les attitudes dans le sens souhait. Les agences et les ministres sont mme encourags concevoir des programmes de formation sur mesure pour satisfaire leurs besoins en personnel20. 2.6. La rmunration Mme si dautres facteurs ont diminu la prpondrance relative de la rmunration comme facteur de motivation21, celle-ci demeure quand mme trs importante, autant pour lorganisation que pour lemploy.
19. Par exemple en France, on a mis laccent depuis 1992, en accord avec les syndicats, sur la formation des agents de ltat. Voici quelques exemples de ces mesures : six mois de formation continue sur lensemble de la carrire pour les cadres suprieurs ; cycles de journes dtudes pour les hauts fonctionnaires et les hauts magistrats ; obligation de formation dun mois loccasion de laccs aux emplois de direction ; mise en place dindicateurs de performance.

20. partir dune tude de cas ralise auprs des pays suivants : Australie, Canada, Danemark, Espagne, France, Nouvelle-Zlande, Pays-Bas, Sude, lOCDE note : En revanche, les mesures relatives la formation et au perfectionnement du personnel taient souvent fort bien intgres aux processus de planification de lorganisation. En ce qui concerne notamment les ministres et agences de grande taille, les transferts de comptences soulvent le problme des dfauts de coordination et de lattention insuffisante accorde la gestion des ressources humaines lorsquil ny a pas de vritable intgration stratgique. (OCDE, mars 1995) Lorganisme souligne galement quen Australie, au Canada, au Danemark, aux tats-Unis et en Nouvelle-Zlande on a cr des programmes axs sur la prservation de valeurs fondamentales tout en assurant le maximum de flexibilit (p. 78). 21. On peut penser ici toutes les nouvelles approches de mobilisation des employs : cercles de qualit, consultation, empowerment, intressement financier, etc.

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Compte tenu de limportance de la masse salariale dans le budget de ltat, nombre de pays, dont la Nouvelle-Zlande, ont voulu avoir une plus grande matrise de leurs dpenses salariales en sattaquant la rmunration : suppression de lindexation, limination dajustements automatiques entre catgories demplois, congs non pays, rduction du salaire vers. Dautres, comme lAustralie, ont li de manire explicite les augmentations de traitement une amlioration de la productivit ou ont oblig les agences financer leurs augmentations de salaire par un accroissement de lefficience. Si certains disent avoir russi, les Pays-Bas sont plus nuancs dans leur valuation dun rgime de rmunration li au mrite et la performance. Lvaluation quils ont faite de leur exprience en cette matire ne semble pas concluante22. Il convient, cependant, de noter que tous les pays qui ont dconcentr les systmes de dtermination des rmunrations ont maintenu un contrle centralis de la masse salariale totale. Certains ont de plus impos un plafond aux augmentations de salaire pouvant tre consenties. Jusqu maintenant, cest la seule voie adopte pour concilier assouplissement de gestion et contrle des dpenses salariales23. 2.7. Les relations avec les employs Ce titre regroupe tout autant les relations que ladministration entretient avec chacun des employs que celles quelle entretient avec les syndicats. Le premier aspect (administration individu) a fait lobjet dattentions particulires, surtout dans les pays qui ont adopt des mesures de dcentralisation ou de dconcentration. Les rformes ont en effet t assorties de mesures de diffusion de linformation, de consultation, voire de concertation. En ce sens, les relations avec chaque employ se sont personnalises ou, tout le moins, ont tendu tre plus respectueuses des individus24.
22. Les cadres et les agents de la fonction publique sont trs satisfaits [...] du rgime de rmunration lie la performance et au mrite [...] car il accrot lefficacit de ladministration, il encourage la rflexion sur les performances, il permet aux cadres dinfluer sur la rmunration de leurs subordonns et il est source dquit. En revanche, il pche par son manque de transparence, linformation insuffisante des intresss et lemploi de critres incorrects. Linstauration dun systme de rmunration entirement flexible [...] pose galement des problmes de cohrence. (OCDE, Examen 1993, p. 164) 23. En Sude, lvolution des salaires nest limite que par le plafond budgtaire global fix par le ministre des Finances. (OCDE, mars 1995) 24. Les exemples sont ici nombreux, dont le Canada : FP2000 propose que lon mette davantage laccent sur la transparence et la consultation, de mme que sur les rsultats, la souplesse, le jugement, linnovation, le rgime dobligation de rendre compte et les fonctionnaires en tant quactif mettre en valeur. (Rapport du vrificateur gnral du Canada, 1993, p. 181)

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Quant aux relations collectives de travail, on peut considrer que la Nouvelle-Zlande constitue le bout du spectre : limination du droit larbitrage, suppression du statut juridique particulier dont jouissaient les syndicats officiels, introduction de la libert de choix dans la reprsentation des salaris et rduction des ngociations des discussions entre employeurs et employs sans passer par les reprsentants syndicaux. Dautres pays ont ajust les relations professionnelles avec leurs employs sur les pratiques suivies dans le secteur priv et ont normalis les conditions demploi des fonctionnaires25. Enfin, certains ont emprunt la voie de la participation des syndicats la dtermination du milieu de travail, dans un objectif de transparence et de plus grande motivation26. Nulle part, cependant, moins dy avoir t contraints par lgislation, les syndicats nont abandonn des droits acquis importants (scurit demploi, reprsentation, rmunration, bnfices sociaux, etc.).

Conclusion
Les rformes en gestion des ressources humaines sont lvidence tributaires des rformes administratives et en prsentent les caractristiques : rduction des dpenses, dcentralisation et dconcentration ; sy ajoute une gestion inspire de lentreprise prive : comptabilit dentreprise, valuation base sur la performance, etc. Quatre points ressortent de lexamen des caractristiques des rformes en gestion des ressources humaines, lintrieur du contexte plus gnral des rformes du secteur public. Premirement, les organismes centraux nont abandonn aucune des fonctions essentielles relies la planification stratgique de lorganisation

25. En Australie, la dcision la plus importante du gouvernement, touchant les relations de travail de la fonction publique, a pour effet de ramener celle-ci au mme niveau que les autres composantes du monde du travail australien. Ainsi, le gouvernement abolit le poste spar dArbitre pour la fonction publique et confie cette juridiction la Commission des relations de travail. Le ministre responsable qualifie cette opration de cohrente avec lapproche gnrale du Gouvernement [...] qui souhaite que la Commission place sur un pied dgalit le secteur public et le secteur priv. Consquemment cette opration, la fonction publique voit ses conditions de travail rgies par les politiques gnrales du gouvernement qui affectent lemploi et la rmunration et visent lamlioration gnrale de lefficience et de la productivit du pays dans son ensemble. Ces changements font de la fonction publique australienne un joueur significatif dans le secteur des relations de travail, en lui fournissant lassise dun syndicat national large et puissant. De son ct, le gouvernement amliore sa crdibilit auprs de la population en traitant ses fonctionnaires comme les autres travailleurs. ( Australie, une dcennie de rforme , Tlscope, vol. 3, n 3, septembre 1996, Observatoire de ladministration publique) 26. Cest notamment le cas du Qubec, cf. note 13.

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gouvernementale : contrle des masses salariales, des nominations des hauts dirigeants et des paramtres lintrieur desquels sont discutes les conditions de travail avec les syndicats. Dans le contexte des rformes, cependant, les services centraux de gestion des ressources humaines ont vu leurs effectifs rduits et leur rle a t orient vers la gestion prvisionnelle, la formulation de politiques et de directives, les conseils aux services oprationnels, le suivi et llaboration dune stratgie de gestion des ressources humaines. Les carences de cette approche sont de deux ordres : tout dabord, les comptences du niveau central en gestion des ressources humaines ont disparu sans pour autant se retrouver au niveau oprationnel ; ensuite, bon nombre de gestionnaires ont continu de ne pas considrer la gestion des ressources humaines comme une partie importante de leur travail. Ces failles crent un manque de sensibilisation au rle stratgique de la gestion des ressources humaines pour lensemble de lorganisation. Deuximement, les transferts de comptences ont port sur les aspects oprationnels de la gestion des ressources humaines : organisation du travail, assignation et promotion, valuation et formation, etc. Ce transfert des attributions en matire de gestion des ressources humaines au profit des ministres et agences oprationnels requiert une intgration beaucoup plus troite de la gestion des ressources humaines aux objectifs et aux stratgies dune organisation que cela na gnralement t le cas jusquici dans les organisations du secteur public. On peut ainsi mieux traduire les objectifs de la gestion des ressources humaines en buts et stratgies prcis qui trouvent leur prolongement travers toute lorganisation, dans les plans dactivits et les plans de performance, et ainsi mieux intgrer des mesures de formation et de perfectionnement. Cependant, dans les ministres et agences de grande taille, la coordination et lintgration stratgique pour les transferts de comptences ont fait dfaut. Dans la pratique sajoute cette difficult les longs dlais requis pour la mise en place dune nouvelle approche de gestion. Il faut, en effet, sassurer de la bonne articulation entre, dun ct, la fixation des buts et le contrle des performances au niveau personnel et, de lautre, les objectifs des plans de performance de lorganisation. Troisimement, la russite du transfert de comptences des organismes centraux aux units oprationnelles est lie la qualit de la formation et de lappui que reoivent les gestionnaires qui on les attribue. Trop souvent, on a tendance ngliger ce niveau dintervention, jug, tort ou raison, moins intressant. Et si lon se proccupe bien de la formation lie lacquisition et au maintien des habilets requises pour la bonne excution du travail, on oublie par ailleurs trop souvent de dvelopper, en les

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tenant pour acquis, les outils de gestion ncessaires relis aux ressources humaines. Un programme de formation pour cadres suprieurs et cadres intermdiaires, tabli lchelon central pour assurer une cohrence de vue est un moyen utile pour faire natre et entretenir les principes de gestion des ressources humaines que lon veut respecter. Quatrimement, la valorisation des employs a trouv sa place avec la souplesse et la simplicit introduites dans les systmes de classement des emplois, permettant ainsi un enrichissement des tches et une plus large autonomie qui contribuent dvelopper lintrt. Par ailleurs, les systmes de relations de travail ont subi des transformations profondes et ont souvent t inspirs par les rgles qui prvalent dans le secteur priv : limination du droit larbitrage, introduction de la libert de choix dans la reprsentation des salaris, suppression du statut juridique particulier dont jouissaient les syndicats officiels, etc. En terminant, il faut relever trois lments pouvant susciter un certain intrt : 1) lapparent sous-dveloppement des systmes de gestion de la performance, particulirement, en ce qui concerne lvaluation de lemploy et celle de lunit oprationnelle, 2) labsence dvaluation systmatique des rformes de la gestion des ressources humaines et 3) les raisons qui expliquent les rticences que semble avoir le gestionnaire exploiter sa nouvelle autonomie en gestion des ressources humaines.

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Troisime partie

Stratgies et performances

Les stratgies ministrielles Une taxonomie1


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La survie et la russite des organisations dpendent de ladaptation de lorganisation aux besoins de son environnement. Dans ce cadre, les gestionnaires font appel la stratgie afin de positionner leur organisation en fonction des menaces et des opportunits quils peroivent dans leurs environnements. Comme les contextes et les environnements diffrent dun secteur lautre et dun produit ou service lautre, les chercheurs ont tent didentifier et de classer les diffrentes stratgies organisationnelles (Miles et Snow, 1978 ; Porter, 1980 ; Mintzberg, 1988 ; Herbert et Deresky, 1987 ; Rubin, 1988 ; Wechsler et Backoff, 1987 ; Nutt et Backoff, 1992). Or, comme le font remarquer Wechsler et Backoff (1987), les organisations publiques oprent dans un systme dautorit gouvernementale qui est diffrent du systme de march et de concurrence. En fait, au lieu dvoluer sur des marchs, les organisations du secteur public manuvrent lintrieur denchevtrements complexes de lieux de pouvoir et dinfluence o chacun cherche promouvoir latteinte de ses propres objectifs. Les ministres, en tant quorganisations publiques particulires, nont pas fait lobjet dtude visant identifier leurs stratgies. Ces organismes possdent des caractristiques diffrentes au sein des organisations publiques. Des facteurs comme les pressions des lus, les demandes des groupes dintrt et de pression, les mandats spcifiques et les juridictions, les mca-

1.

La version anglaise de ce texte a t prsente la confrence annuelle de 1Academy of Management Vancouver en 1995. Les auteurs remercient le CRSHC pour le financement de cette tude.

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nismes centraliss dallocation des ressources et les impratifs de collaboration et de collgialit comptitive faonnent les types de stratgies du secteur public (Wechsler et Backoff, 1987 ; Nutt et Backoff, 1992). Dans le secteur public canadien, les ministres oprent dans le cadre dun gouvernement parlementaire (Dawson, 1968 ; Franks, 1987 ; Woodhouse, 1994). Crs par la volont politique pour remplir des mandats dans un domaine donn, les ministres doivent composer avec la souverainet du Parlement, la responsabilit collective du Cabinet, la responsabilit ministrielle (seul le ministre est imputable des politiques et de ladministration de son ministre) et le programme du parti au pouvoir. De plus, chaque ministre est un monopole dans son domaine dintervention. Sa marge de manuvre stratgique est contingente par les impratifs politiques, le mandat ministriel, la rpartition des pouvoirs entre les diffrents ministres et organismes, et les diffrents niveaux du gouvernement et par les demandes et le support provenant de lenvironnement de ces organisations. Cette recherche, amorce au printemps 1990, avait initialement comme objectif de mieux connatre la pratique de la planification stratgique formelle dans les ministres du gouvernement fdral et du gouvernement du Qubec. Plus prcisment, nous cherchions mettre en relief les raisons qui incitent les ministres entreprendre un tel exercice, pour ensuite tenter damliorer notre comprhension de la nature mme de la planification stratgique (son objet et le contenu des plans) (Charih et Paquin, 1993a ; 1993b ; 1993c). Dans le deuxime volet de ltude, notre point de mire sest dplac vers lidentification des types de stratgies qui manent des exercices de planification stratgique raliss par les ministres (stratgies dlibres). Deux questions fondamentales forment la cl de vote de cette partie de la recherche : Quels sont les types de stratgies adoptes par les ministres ? Quelle est la frquence des stratgies identifies ? Ce chapitre est divis en cinq parties. La premire traite du cadre conceptuel et distingue les typologies des taxonomies. Dans la deuxime partie, nous trouvons la mthodologie et lidentification des stratgies ministrielles. La troisime partie comporte une description des diffrentes stratgies, tandis que les parties quatre et cinq analysent respectivement les stratgies et leur frquence. Le cadre thorique Dans la perspective des choix stratgiques, les dcisions des gestionnaires portant sur comment rpondre aux conditions environnementales sont des dterminants importants du succs de lorganisation (Child, 1972 ; Ketchen, Thomas et Snow, 1993). Sous cet angle, les organisations, en plus de sadapter leur environnement, les influencent grce leurs multiples

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actions (Child, 1972 ; Miles et Snow, 1978). Les tenants de cette perspective soutiennent que les organisations peuvent tre efficaces, tout en adoptant des configurations organisationnelles et des stratgies diffrentes. Ce faisant, les chercheurs ont commenc identifier et classer les stratgies organisationnelles sous forme de typologie (Miles et Snow, 1978 ; Porter, 1980 ; Mintzberg, 1988 ; Herbert et Deresky, 1987 ; Rubin, 1988 ; Wechsler et Backoff, 1987 ; Nutt et Backoff, 1992). La typologie, en tant que mode de classification, regroupe les stratgies en fonction dun ensemble dattributs. En classant les stratgies, il devient possible didentifier les diffrents comportements stratgiques efficaces des organisations. Les chercheurs reconnaissent ainsi que la stratgie est le rsultat de linteraction des forces internes et externes de lorganisation. Jusqu prsent, la typologie la plus populaire est celle dveloppe par Miles et Snow. Ces derniers soutiennent quil existe quatre stratgies fondamentales : dfense, prospection, analyse et raction (Miles et Snow, 1978). A lexception des typologies de Rubin (1988), Wechsler et Backoff (1987) et Nutt et Backoff (1992), les typologies dveloppes jusqu prsent sadressaient plutt au secteur priv quau secteur public. Wechsler et Backoff (1987) puis Nutt et Backoff (1992) ont dvelopp des typologies particulires au secteur public. Nutt et Backoff remplacent la notion de comptition dans le secteur priv par des besoins la recherche de satisfaction dans le secteur public. Ces besoins peuvent tre stables ou changeants (Nutt et Backoff, 1992, p. 84). Les auteurs utilisent une matrice bivarie qui tient compte de la pression pour laction provenant de lenvironnement et de la sensibilit de lorganisation aux besoins des acteurs externes. La typologie offre cinq stratgies organisationnelles : bureaucratisation, orientation, accommodation, compromis et mutualisme. La stratgie de bureaucratisation et celle dorientation rpondent de faon modre aux pressions pour laction, mais demeurent insensibles sur le plan de limputabilit. Laccommodation et le compromis ragissent favorablement aux pressions pour laction et assument une grande imputabilit envers lenvironnement externe. Quant la stratgie de mutualisme, elle rpond la fois des pressions leves de lenvironnement et une grande imputabilit externe (Nutt et Backoff, 1992, p. 87-94). Dans une autre tude, Wechsler et Backoff ont ralis une recherche sur le terrain auprs de trois organismes gouvernementaux de ltat dOhio. Leur tude dgage trois stratgies : la stratgie de dveloppement, la stratgie protectrice et la stratgie politique. Les deux typologies en question sont intressantes, car elles focalisent lattention sur les stratgies des organisations publiques. Mais elles ont besoin dtre plus testes sur le plan empirique. Cette tude cherche amliorer notre comprhension de la stratgie dans le secteur public, en employant une classification taxonomique.

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Les chercheurs ont souvent utilis le terme typologie et taxonomie dune manire interchangeable lorsquils classent les stratgies. Rcemment, un nombre croissant de chercheurs propose de faire des distinctions entre les deux formes de classification (Hambrick, 1983a, 1983b, 1984 ; Rich, 1992 ; Doty et Glick, 1994). Selon ces chercheurs, les typologies sont engendres par une dmarche conceptuelle, puis elles sont testes au regard des thories du premier et du second niveau. Quant aux taxonomies, elles sont obtenues grce une approche empirique et sont utiles en matire de dveloppement des thories de deuxime niveau (Hambrick, 1984 ; Rich, 1992 ; Doty et Glick, 1994). La taxonomie est approprie ltude des stratgies, car elle permet de classer des phnomnes dans des catgories exhaustives et mutuellement exclusives grce un ensemble de rgles dcisionnelles (Doty et Glick, 1994, p. 232). Dautres chercheurs peuvent, par la suite, pousser llaboration et la vrification des stratgies identifies et enrichir la rflexion thorique. Mthodologie Notre recherche a t effectue auprs des ministres du gouvernement fdral du Canada et des ministres du gouvernement du Qubec. Au fdral, on a pu procder lanalyse de dix plans stratgiques ministriels, tandis quau Qubec, on a pu analyser huit plans stratgiques ministriels et quatre noncs de politique gouvernementale. Nous avons retenu ces noncs parce que, pour les ministres concerns, lnonc de politique tenait lieu de plan stratgique. Cela sexplique par le fait que la politique concerne est de nature sectorielle et recouvre la totalit du champ daction du ministre. Il faut noter, cependant, que lnonc de politique dfinit les objectifs poursuivis par le gouvernement (et non ceux du ministre) et quil prsente les orientations et les actions envisages par ce dernier. Nous avons relev toutefois que, selon les cas, entre 65 et 90 % des actions concernent le ministre tudi (les autres actions concernant dautres ministres ou organismes, ou le gouvernement lui-mme). Les recommandations dactions contenues dans les plans et les politiques recueillis ont constitu lobjet danalyse. Ces recommandations constituent des engagements plus ou moins prcis. Certaines dentre elles expriment uniquement un objectif gnral (par exemple, Favoriser ladaptation des entreprises du secteur la mondialisation des changes ) et ne donnent aucune indication sur laction mener. Dautres recommandations expriment vaguement les actions mener (par exemple, Dvelopper des outils permettant de mieux informer les citoyens quant leurs droits et obligations ). Enfin, certaines recommandations sont relativement prcises (par exemple, Prsenter au Parlement un rapport annuel dtaill ).

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Au total, 900 recommandations ont t analyses, soit 374 recommandations pour les dix plans provenant de ministres fdraux, 263 recommandations pour les huit plans stratgiques des ministres qubcois et 263 recommandations pour les quatre noncs de politique. Dans les plans fdraux, le nombre de recommandations varie entre 19 et 68, pour une moyenne de 37. Dans les plans des ministres qubcois, le nombre de recommandations varie entre 22 et 46, pour une moyenne de 33. Quant aux noncs de politique, le nombre de recommandations varie entre 31 et 140, la moyenne tant de 66. Afin de dgager les stratgies ministrielles, nous nous sommes inspirs de la mthode utilise par Denis, Langley et al. (1991). Dune manire plus spcifique, nous avons procd de la faon suivante. Premirement, quatre chercheurs ont t appels tablir, pour chaque plan tudi, la liste des types de stratgies qui semblaient ressortir de lexamen de chaque plan. Par la suite, dans le cadre dune sance de brainstorming, les listes ont t rconcilies et un consensus a t tabli sur la dfinition et lappellation des catgories retenues. Lors de cet exercice, il est apparu que lanalyse avait port sur deux niveaux diffrents : certaines appellations cherchaient reprsenter la ou les stratgies densemble les stratgies gnriques du ministre (par exemple, on faisait appel des expressions telles que stratgie de dveloppement, stratgie de consolidation), tandis que dautres sapparentaient plutt des moyens de raliser les stratgies gnriques. Ces moyens pouvaient donc tre considrs comme des sous-stratgies. Une premire liste de sous-stratgies fut labore et on procda lanalyse de chacune des recommandations dactions en se demandant quel type daction stratgique elle appartenait. Cet exercice fut effectu par un assistant de recherche avec la participation, lorsquil y avait ambigut, dun des chercheurs principaux. Cela a permis de valider la liste originale laquelle quelques modifications furent apportes, notamment en insrant quelques catgories nouvelles. Lexhaustivit de la liste put ainsi tre vrifie et lon procda la codification de chacune des recommandations daction. Lanalyse des frquences a t utilise afin de relever, dune part, les stratgies les plus importantes et, dautre part, le nombre de stratgies poursuivies par ministre. Le tableau 1 nous donne la rpartition des recommandations entre les vingt types dactions stratgiques identifies. Ces types dactions stratgiques ou sous-stratgies ont t regroups en huit stratgies globales : la stratgie interne ou de revitalisation, la stratgie damlioration et de dveloppement des produits et services, la stratgie de rorientation,

94 la stratgie politique, la stratgie environnementale, la stratgie de partenariat, la stratgie de statu quo, la stratgie dattente.

Mohamed Charih et Michel Paquin

Les types de stratgies


La stratgie interne ou de revitalisation La stratgie interne (ou stratgie de revitalisation) met laccent sur les variables internes lorganisation. Elle comprend quatre types dactions stratgiques : Lamlioration ou la simplification des processus et des systmes de gestion ; cette catgorie comprend les actions recommandes en vue damliorer ou de simplifier la gestion des ressources financires, matrielles et informationnelles ainsi que ladministration gnrale du ministre. Lamlioration des processus de production ; cette catgorie comprend les actions visant des changements aux mthodes, aux systmes et aux technologies utilises. La rorganisation ou la modification des structures de lorganisation ; cette catgorie comprend les actions se rapportant au ramnagement des responsabilits, la dcentralisation des services, aux mcanismes de coordination, aux mcanismes de liaison et la rorganisation du travail. Le dveloppement des ressources humaines et la modification de la culture organisationnelle ; cette catgorie comprend les actions relatives la formation et au dveloppement des employs, la mobilisation du personnel, la planification des besoins et au recrutement, au dveloppement de programmes daccs lgalit, lvaluation du rendement, lamlioration du climat organisationnel et, enfin, lidentification une nouvelle culture organisationnelle et de nouvelles valeurs, par exemple, une gestion plus participative et la priorit accorde au client.

La stratgie damlioration et de dveloppement des produits et services Cette stratgie comprend les quatre types dactions stratgiques suivants : Lamlioration de la qualit des produits ou des services ; cette catgorie comprend les mesures dont lobjectif est de mieux rpondre aux besoins de la clientle ; on ne cherche pas modifier la nature du

Les stratgies ministrielles

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produit ou du service mais accrotre la satisfaction de la clientle, par exemple, en amliorant laccueil ou en rduisant les dlais. La mise en march des produits et services ; cette catgorie comprend les actions visant mieux faire connatre les produits et services du ministre mais aussi les actions visant favoriser la mise en march des produits et services des entreprises du secteur, telles que lidentification doccasions daffaires et le soutien la commercialisation. Le dveloppement des produits et services ; cette catgorie comprend les actions visant la conception et la ralisation dactivits ayant pour effet dlargir la gamme des produits et services, den modifier les caractristiques ou den accrotre le volume. Le dveloppement de la recherche et des inventaires ; cette catgorie comprend les actions visant accrotre la recherche effectue dans un secteur donn, quelle soit faite au sein ou lextrieur du ministre, et les actions visant dvelopper les connaissances au moyen dinventaires ou denqutes.

La stratgie de rorientation La stratgie de rorientation vise la remise en question de faon fondamentale du rle du ministre. Elle comprend les trois types dactions stratgiques suivants : La redfinition des diffrents niveaux de juridiction ; cette catgorie comprend les actions visant redfinir les champs de juridiction des divers niveaux de gouvernement (fdral, provincial, municipal, gouvernements autochtones) et un nouveau partage de responsabilits. La privatisation ; cette catgorie comprend les actions visant transfrer lentreprise prive la proprit et la gestion dinstallations faisant partie du domaine public, par exemple, la privatisation daroports. Le dsengagement ou le retrait ; cette catgorie comprend les actions en vertu desquelles le ministre abandonne purement et simplement la ralisation de certaines activits sans procder un transfert de juridiction ou la privatisation.

La stratgie politique La stratgie politique repose sur la modification des relations de pouvoirs et dinfluence entre le ministre et des lments externes. Elle comprend quatre types dactions stratgiques : Le rayonnement, la promotion et la dfense des intrts du secteur ; cette catgorie comprend les actions visant le rayonnement du minis-

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Mohamed Charih et Michel Paquin tre auprs de la population dans le but de gagner sa confiance et son appui ainsi que les activits de promotion et de dfense des intrts du ministre ou du secteur quil reprsente, que ce soit sur la scne internationale, auprs des autres niveaux de gouvernements, de groupes dintrts particuliers ou de la population en gnral.

Le renforcement de la position politique du Canada ou du Qubec ; cette catgorie comprend les actions visant la promotion et la dfense des intrts sociaux, conomiques, culturels et politiques du Canada ou du Qubec, tant sur la scne internationale que nationale. Lencadrement, la rgulation et le contrle ; cette catgorie comprend les actions visant revoir la nature ou lapplication des mesures dencadrement, de rgulation et de contrle, par exemple, les activits dinspection, sappliquant tant aux individus quaux entreprises. La modification du cadre lgislatif et rglementaire ; cette catgorie comprend les propositions visant la rvision de lois ou de rglements et, en consquence, la modification des rgles du jeu qui prvalent.

La stratgie environnementale Cette stratgie vise la modification ou la protection de lenvironnement physique et humain lui-mme. Elle comprend deux catgories dactions stratgiques : Lducation ou la sensibilisation des clientles ou des citoyens ; cette catgorie comprend les actions visant la modification des perceptions et des comportements des clients ou des citoyens, par exemple, en matire daccueil des immigrants ou de conservation et de protection du milieu naturel. La conservation et la protection des ressources et du patrimoine ; cette catgorie comprend les actions visant la conservation, la protection et lamlioration du milieu naturel et du patrimoine historique ou culturel.

La stratgie de partenariat La stratgie de partenariat correspond la catgorie dactions stratgiques visant ltablissement dun partenariat ou de mesures de concertation en vertu desquelles deux ou plusieurs organisations ou gouvernements sentendent pour agir de concert, pour cooprer, pour dvelopper des projets communs, pour changer de linformation ou pour partager les cots dun programme ; cette stratgie comprend la coopration fdrale-provinciale et internationale ainsi que le partenariat entreprise gouvernement.

Les stratgies ministrielles La stratgie de statu quo

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Cette stratgie correspond la catgorie de recommandations ayant pour but dassurer le statu quo et le maintien du volume des activits son niveau actuel. La stratgie dattente Cette stratgie correspond la catgorie de recommandations visant dfinir ultrieurement les orientations du ministre ou tudier les problmes soulevs, concevoir des politiques et laborer des plans dintervention. Si lon exclut les deux dernires stratgies qui, en fait, correspondent plutt labsence de volont de changement, du moins dans limmdiat, on reste donc avec six stratgies caractrisant les actions concrtes envisages par les ministres. Cinq de ces stratgies se situent lintrieur de la mission existante alors que la stratgie de rorientation suppose une modification fondamentale la mission du ministre. Analyse des six stratgies de changement Des six stratgies de changement, une concerne les aspects internes lorganisation (ses processus, sa structure, sa culture et son personnel) et elle peut tre vue comme une stratgie de revitalisation. Ce type de stratgie nest pas propre aux organisations gouvernementales ; on le rencontre aussi bien dans le secteur priv. Une deuxime stratgie concerne lamlioration et le dveloppement des biens et services produits par le ministre ou par les entreprises du secteur ainsi que leur distribution. On rejoint ici une caractristique intressante de la planification stratgique dans le secteur public : le ministre qui labore le plan nest pas toujours la seule organisation concerne, lensemble des entreprises ou agents du secteur que le ministre reprsente pouvant aussi tre dans le coup. Si la stratgie damlioration et de dveloppement nest pas propre au secteur public, il reste que laspect sectoriel lui est propre : un ministre reprsente parfois les intrts dun secteur dactivit conomique et il dfinit alors son action en fonction de ce secteur. La troisime stratgie en est une de rorientation o le rle du ministre est remis en question de faon fondamentale, que ce soit par un nouveau partage de responsabilits entre niveaux de juridiction, la privatisation ou le retrait. L aussi, il sagit de types dactions propres aux organisations gouvernementales, lexception peut-tre des cas de retrait. Toutefois, lorsquune entreprise se retire dun secteur, des concurrents prennent le plus souvent la relve. Dans le cas dorganisations gouvernementales, cela nest pas assur, car les activits limines peuvent ne pas faire partie de lconomie marchande mais plutt correspondre un type dactivit pour laquelle il ny a pas de substitut.

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Alors que la troisime stratgie touche le positionnement du ministre, les quatrime, cinquime et sixime stratgies touchent les relations avec lenvironnement. La quatrime stratgie est politique ; elle repose sur la modification des relations de pouvoir et sur les jeux dinfluence. On y retrouve des activits de promotion et de dfense de ses intrts, comme on peut en rencontrer aussi dans le secteur priv, mais avec une optique bien diffrente : on dborde parfois lorganisation pour considrer le secteur ou mme des enjeux plus globaux (conomiques, sociaux, culturels et politiques) touchant la socit dans son ensemble ou ltat lui-mme. On notera aussi la capacit de contrainte que dtient ltat qui est en mesure de rguler et de contrler les agents socioconomiques ainsi que de modifier les rgles du jeu par son pouvoir lgislatif et rglementaire. Voil des actions stratgiques que seuls les pouvoirs publics peuvent exercer. La cinquime stratgie sadresse directement lenvironnement physique et humain dans le but de lamliorer, le modifier, le protger. Les actions auprs des clients et des citoyens visent la modification de leurs perceptions et de leurs comportements en vue den faire de meilleurs clients ou citoyens (nous excluons ici les activits ducatives proprement dites qui font partie des services offerts par les maisons denseignement et pour lesquelles peut correspondre une stratgie damlioration et de dveloppement des services). Cette stratgie comprend aussi les actions visant la conservation, la protection et lamlioration du milieu naturel et du patrimoine historique et culturel. Lobjet vis par laction a une certaine valeur pour la collectivit et ltat intervient ici en tant quinstrument du bien commun. L aussi, ce type de stratgie est propre aux organisations gouvernementales et aux organisations volontaires. La sixime stratgie, celle de partenariat, sapparente des formes de partenariat pouvant exister dans le secteur priv. Dans une socit o les pouvoirs publics sont constitus de rseaux complexes dorganisations divers chelons (local, provincial, national) et o le partage des juridictions donne lieu des redondances comme des complmentarits, la stratgie de partenariat semble simposer.

La frquence des stratgies rencontres


Le tableau 1 nous indique la frquence des stratgies rencontres, et les pourcentages montrent limportance des recommandations dactions appartenant la stratgie mentionne. La stratgie interne ou de revitalisation et la stratgie damlioration et de dveloppement des produits et des services sont celles que lon rencontre le plus frquemment, reprsentant chacune entre 25 et 35 % des recommandations, lexception du cas des politiques gouvernementales qubcoises. Dans ce dernier cas, la stratgie de revitalisation est trs peu significative (ce qui ne surprend pas, tant donn que la politique est une orientation gouvernementale et non un exercice ax sur la gestion dun ministre),

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tandis que la stratgie damlioration et de dveloppement des produits et des services compte pour plus de la moiti des recommandations. Pour ce qui est des autres stratgies, trois apparaissent relativement frquentes : la stratgie politique, la stratgie environnementale et la stratgie de partenariat qui comptent chacune entre 10 et 14 % des recommandations, selon les catgories de plans, et sont pratiquement au mme niveau si lon considre

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le total (environ 12 % pour chaque stratgie). Quant aux trois autres stratgies, elles sont peu frquentes. Ce sont des organisations en particulier qui adoptent des stratgies. Aussi avons-nous voulu examiner comment les ministres pouvaient se distinguer les uns des autres. Aux tableaux 2 et 3, nous prsentons la rpartition des recommandations dactions de chaque plan ou politique. Si nous considrons quune stratgie nest significative que lorsquelle regroupe un pourcentage minimum des actions prvues dans les plans, lexamen des tableaux 2 et 3 nous indique que, en rgle gnrale, les ministres focalisent sur un trs petit nombre de stratgies.

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Si lon retient le seuil de 30 % comme niveau significatif, une quinzaine de ministres (sur 22) ont une seule stratgie dominante. Lorsquon baisse le seuil 20 %, 3 ministres nont quune seule stratgie, 18 en ont deux et 1 en a trois. Au seuil de 10 %, le nombre de stratgies varie entre 2 et 5. Lexamen de la rpartition des actions stratgiques entre les stratgies permet de dgager des profils (voir tableaux 4 et 5). Nous comptons trois ministres qui ont nettement une stratgie dominante, cest--dire une stratgie regroupant la moiti ou plus des recommandations alors que les autres stratgies regroupent un faible pourcentage des recommandations (15 % ou moins). Ces ministres sont F9, P2 et P3. F9 a opt pour une stratgie de revitalisation, alors que P2 et P3 ont choisi une stratgie damlioration et de dveloppement des produits et des services. P2 et P3 sont deux ministres o sapplique une politique gouvernementale. Huit ministres ont une stratgie qui se dgage comme plus importante que les autres mais aussi une stratgie secondaire qui regroupe plus de 20 % des recommandations. Ces ministres sont F5, F8, F10, P1, P4, Q2, Q5 et Q7. On notera que P1 et P4 sont des ministres o sapplique une politique gouvernementale. Il ressort que les quatre ministres qubcois o une politique sapplique ont soit une stratgie dominante ou une stratgie principale damlioration ou de dveloppement des produits et services. Deux ministres (Q1 et F7) comptent une stratgie principale mais deux stratgies secondaires qui apparaissent relativement importantes. Pour un total de dix ministres qui ont une stratgie principale, quatre de ces stratgies sont des stratgies damlioration ou de dveloppement des produits et des services,

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trois sont des stratgies de revitalisation, deux sont des stratgies environnementales et une reprsente une stratgie de partenariat. Dans le cas de neuf ministres, on ne peut dgager une stratgie dominante ou principale. Huit de ces ministres font appel deux stratgies majeures (approche duale) qui apparaissent toutes deux trs importantes. Ces ministres sont les suivants : F2, F3, F4, F6, Q3, Q4, Q6 et Q8. Dans le cas de deux de ces ministres (F3 et F6), une troisime stratgie apparat comme secondaire. Quant au neuvime ministre (F1), les actions stratgiques de son plan sont clates entre quatre stratgies significatives. On remarquera que dans le cas des huit ministres qui ont eu recours une approche duale, cinq ont associ la stratgie de revitalisation celle de lamlioration et du dveloppement des produits et services, un a associ la stratgie de revitalisation la stratgie environnementale, un a associ la stratgie damlioration et de dveloppement des produits et services la stratgie de partenariat alors quun dernier ministre associait la stratgie de rorientation la stratgie de statu quo. Le cas de ce dernier ministre est, premire vue, plutt paradoxal. Il sexplique par le fait quon veut la fois procder des changements quant au niveau de juridiction tout en voulant rassurer la clientle au regard du maintien des services.

Conclusion
Rcemment, plusieurs chercheurs ont essay de classer les stratgies organisationnelles sous forme de typologies et de taxonomies. Toutefois, lexception de quelques tudes, la majorit des typologies sadressent surtout au secteur priv. De plus, les rares tudes sur les organisations publiques nont

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pas tenu compte du cas particulier des ministres. Afin de combler cette lacune, cette tude a cherch identifier les stratgies des ministres de deux gouvernements parlementaires : le gouvernement fdral du Canada et le gouvernement du Qubec. Les ministres dun gouvernement parlementaire exercent leurs fonctions dans un environnement particulier, sur les plans constitutionnel, lgislatif et organisationnel. Grce une classification taxonomique, les chercheurs ont pu identifi huit stratgies ministrielles : la stratgie interne ou de revitalisation, la stratgie damlioration et de dveloppement des produits et services, la stratgie de rorientation, la stratgie politique, la stratgie environnementale, la stratgie de partenariat, la stratgie de statu quo et la stratgie dattente. La stratgie interne ou de revitalisation et la stratgie damlioration et de dveloppement des produits et services ressortent comme les orientations les plus frquentes, suivies par la stratgie politique, la stratgie environnementale et la stratgie de partenariat. Il ressort galement de cette tude que les ministres font des combinaisons de diffrentes stratgies. Comme lindique lanalyse des frquences, certains ministres ont une seule stratgie dominante, dautres ont des stratgies majeures duales et, dans certains cas, des stratgies principales et secondaires. La combinaison de plusieurs stratgies peut sexpliquer par les domaines varis dintervention de certains ministres et les pressions de lenvironnement interne et externe exigeant du ministre quil prenne position sur les diffrents programmes et politiques dont il est responsable. La prsence de plusieurs stratgies et leurs diffrentes combinaisons soulvent un ensemble de questions qui mritent dtre examines. Par exemple, quelles sont les variables contextuelles et organisationnelles qui poussent un ministre adopter un type ou une combinaison de stratgies ? Si nous plaons lextrme dun axe, ladoption dune stratgie clate et, lautre extrme, une stratgie dominante, ces deux stratgies constituent-elles, par exemple, des rponses des environnements et des clientles respectivement fragments ou homognes ? Cette tude comporte certaines limites. Principalement, elle a identifi les stratgies intentionnelles des ministres un moment donn dans le temps. Il est donc possible, dans un premier temps, que les plans stratgiques constituent un exercice de relations publiques et que, dans un deuxime temps, ils soient des rponses des problmes temporaires. Il serait donc intressant de rpter cette tude dans quelques annes afin dexaminer, dans un premier temps, si les stratgies identifies persistent et, dans un deuxime temps, la dynamique et lvolution des stratgies ministrielles.

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La performance financire des socits dtat Essai dun modle quantitatif


Luc Bernier, Andr Forget et Michel G. Bdard

Introduction et problmatique
Dans les socits occidentales, ltat na plus la lgitimit quil a dj eue. Peu importe o lon en cherche la cause, dans lidologie dominante qui a chang, dans les rajustements structurels rendus ncessaires par la mondialisation de lconomie ou encore dans ltat des finances publiques, ltat a la rputation dtre moins efficace que le secteur priv. On reproche galement au secteur public sa difficult se renouveler. En 1986, pris dans ce courant mondial, le gouvernement du Qubec annonait son intention de privatiser dix entreprises publiques dites stratgiques (Gouvernement du Qubec, 1986). Le ministre responsable, Pierre Fortier, a clbr en 1988 la russite de lexprience de privatisation (Gouvernement du Qubec, 1988). On aurait alors pu croire, la lecture de son rapport dtape, que le programme de privatisation avait t complt. La privatisation est cependant demeure un sujet dactualit et le gouvernement libral a relanc une vague de privatisation peu avant llection gnrale de septembre 1994. Le gouvernement du Parti qubcois une fois lu a annonc son intention de poursuivre le programme de privatisation du gouvernement prcdent aprs avoir dnonc la vente la sauvette (Bernier, 1995 ; Lessard, 1995). La privatisation prsume que la proprit est un facteur dominant dexplication de la performance, prsomption conforme la tradition de la littrature dans le domaine. Autant au Qubec (Glinas, 1980) quau Canada ou ailleurs (Stevens, 1993), on postule que le contrle gouvernemental est la variable explicative de la performance des entreprises publiques. Dans cette

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perspective axe sur le contrle, on peut amliorer la performance dune entreprise publique en resserrant son contrle. De la mme faon, on prsume quune entreprise publique peu performante est mal contrle. Les contrles gouvernementaux des entreprises publiques ont t scruts durant des dcennies (Garant, 1985). Diverses manires damliorer ces contrles ont t discutes (Aharoni, 1981). De nouvelles formes de contrle se sont ajoutes aux prcdentes sans que la performance ne fluctue favorablement. Mme si les recherches rcentes dmontrent que le contrle nest pas dficient au dpart mais quil le devient au cours dun cycle (Hafsi et Koenig, 1988), les dfenseurs de la privatisation ont conclu que ltat ne serait jamais capable de contrler ses entreprises et quil ne restait qu les vendre. Cette prsomption et la conclusion sont douteuses. Elles ngligent la dynamique organisationnelle des socits dtat et des travaux thoriques dj vieux. Depuis les travaux de Berle et Means (1932), le lien entre proprit et contrle a t remis en cause. On peut se demander pourquoi la littrature sur les entreprises publiques a continu porter sur la notion de contrle alors que leur nature mme rendait celui-ci difficile. Une hypothse plus plausible que celle du contrle serait que la performance des socits dtat dpend de lentrepreneurship de ses dirigeants. Si la performance nest pas lie lapplication des volonts politiques parce que le contrle gouvernemental des entreprises publiques est insuffisant, il faut chercher dans ce qui motive les employs, en gnral, et les dirigeants, en particulier, de ces organisations (Bernier et Fortin, 1994). Dans un contexte politique o laustrit est un thme populaire dans llectorat, les gouvernements ont rapidement acquis le rflexe de scruter la performance financire de leurs entreprises. Les indicateurs complexes capables dvaluer la performance en termes de buts sociaux exigent des quantits dinformation difficile obtenir. Les gouvernements et les valuateurs externes nont souvent que des informations financires partir desquelles prendre des dcisions. Bien que ces indicateurs financiers puissent ntre que de pitres critres dvaluation des socits dtat, car ils ne tiennent pas compte de la mission de lentreprise, ils sont tout le moins un reflet de la capacit qua lentreprise de bien exploiter la technologie dont elle dispose. De plus, la lgitimit de lintervention gouvernementale pour une socit dtat ne peut tre que renforce par une performance financire solide (Bernier, 1989 ; 1994). Lanalyse des ratios financiers a donc une importance certaine et il convient de connatre les facteurs qui en dterminent lvolution. On doit donc pouvoir expliquer lvolution des ratios financiers pour ainsi dpartager les facteurs de performance des facteurs externes qui auraient affect lentreprise mme si elle avait t prive. La performance financire des socits dtat constitue un enjeu important en cette fin de sicle alors quon sinterroge sur la performance compare du priv et du public. Cette recherche vise dmontrer que la

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proprit publique nexplique que trs partiellement leur performance. Cest pourtant sur la prsomption que le priv est plus efficace que le public que les privatisations se sont faites dans le monde occidental. Selon ceux qui plaident en faveur de la privatisation, le secteur priv rendra plus efficaces et efficientes les entreprises publiques que leur appartenance au secteur public rend dficitaires ou peu rentables. Nous nous sommes demand tout dabord sil tait vrai que ces entreprises publiques sont si peu efficaces.

Concepts et mesures
Cette recherche sarticule autour de trois concepts touchant la dynamique des socits dtat, savoir celui de la performance financire, celui de lentrepreneurship public et celui denvironnement politico-conomique. 1. La performance financire Mishra (1990) rapporte tout prs dune trentaine de ratios financiers qui peuvent servir valuer la liquidit, le levier conomique, le roulement et le profit des entreprises publiques. Toutefois, pour des raisons daccessibilit et de commodit, les chercheurs ont tendance articuler leur recherche autour des ratios de rentabilit que sont le rendement du capital employ (ROC), la marge bnficiaire (MB), le rendement des actifs (ROA) et le rendement de lquit (RO) (Parker et Hartley, 1991 ; Vinning et Boardman, 1992). Pour les fins de la prsente recherche, la mesure de la performance financire est prise partir de la marge bnficiaire, du rendement des actifs et du rendement de lquit (Bernier et Fortin, 1994). La marge bnficiaire est considre comme lun des aspects les plus importants pour juger du succs en affaires. Il constitue une mesure cruciale pour valuer jusqu quel point une entreprise va bien. Ce paramtre capte tout un rseau de forces et dinfluences et constitue une mesure importante de la stratgie de lentreprise (Allaire et Firsirotu, 1993). Le rendement des lments dactif indique dans quelle mesure leur utilisation engendre des profits. Ce second paramtre, poursuivent Allaire et Firsirotu (1993), constitue lui aussi un lment fondamental de la performance conomique de la firme. court terme, un faible ROA donne une bonne indication soit dune pitre performance conomique, soit du rsultat dune phase dinvestissement en actifs. long terme, quand on le combine avec le rendement de lquit, il donne une excellente indication de la capacit de la firme de crer de la richesse conomique. Le rendement sur lquit constitue le troisime paramtre fondamental de la performance financire des entreprises incluses dans notre analyse. Ce ratio indique la hauteur des profits que tire lentreprise de lavoir investi par les actionnaires.

110 2. Lentrepreneurship

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Lentrepreneurship public est dfini ici comme la capacit dutiliser lautonomie relative de ltat lgard du systme politique pour faire prosprer une socit dtat. Comme dans le secteur priv, un entrepreneur est quelquun qui sait reconnatre une occasion dinnovation et qui a la volont, la capacit et la tnacit pour runir les ressources ncessaires pour en profiter. Dans le contexte financier, la performance financire est un lment non ngligeable de la performance des entreprises et de la russite des entrepreneurs qui les dirigent. Lentrepreneur ne cre pas forcment lentreprise quil dynamise. Dans une tude rcente portant sur 21 cas de PME succs, Biais et Toulouse (1992) citent plusieurs cas o ce nest quaprs des dcennies que les organisations ont pris leur envol. Dans une organisation moderne, lentrepreneur est rarement une seule personne mais une quipe (Marmor et Fellman, 1986). Il ny a que dans de petites organisations oeuvrant dans un environnement stable quun individu peut remplir seul toutes les fonctions entrepreneuriales. Dans la plupart des entreprises denvergure, lentrepreneurship sarticule autour de deux postes stratgiques : celui de chef de la direction et celui de prsident du conseil dadministration. Pour les fins de la prsente analyse, ces deux indicateurs serviront de mesure de lentrepreneurship au sein des entreprises publiques ltude. Plus prcisment, ce concept sera mesur partir du changement de directeur gnral ou du chef de la direction, dune part, et du changement de prsident du conseil dadministration, dautre part. Parce que ces postes sont remplis par des personnes bien identifies dans le rapport annuel de lorganisation, on peut alors considrer chaque dtenteur de ces deux postes comme une valeur qualitative propre et dfinir chacun deux sous la forme de variables chelle nominale. 3. Lenvironnement politique et conomique Un entrepreneur public doit russir coordonner les relations de son organisation avec ce qui compose son environnement. Pour Fernandes (1986), linterface entre lentreprise publique et son environnement doit tre gre de telle sorte que les influences contraignantes de lenvironnement soient matrises et non subies. Tous ces liens font rfrence, en dernire analyse, aux deux aspects fondamentaux de lenvironnement de lentreprise publique, savoir son aspect conomique et son aspect sociopolitique. Pasquero (1989) crit ce propos que la gestion doit souvrir non seulement aux aspects conomiques traditionnels de la cration de richesse mais aussi toutes les dimensions de linteraction qui lie lentreprise aux aspects sociopolitiques de son environnement.

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Cest partir de cette double perspective que le concept denvironnement est oprationnalis dans cette analyse. En ce qui a trait la mesure du contexte politique, trois variables ont t retenues. La premire fait rfrence directement la diffrence didologie vhicule par les trois grands partis politiques qui existent au Qubec entre 1960 et 1994. Plus prcisment, lide est de voir dans quelle mesure la performance financire peut tre associe la prsence de tel ou tel parti politique au pouvoir. La variable peut prendre seulement trois valeurs : Union nationale (1), Parti libral (2), Parti qubcois (3). La seconde faon de mesurer le contexte politique correspond non plus la diffrence entre les partis en soi mais la succession de ceux-ci au pouvoir. Ici, la variable change de valeur chaque

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fois quil y a changement de parti politique au pouvoir au fil des ans. Sil y a huit changements de parti au pouvoir depuis la date de fondation de la socit dtat tudie, les valeurs nominales varieront de 1 8. Enfin, la troisime mesure de lenvironnement politique se rapporte au changement de ministre responsable de chacune des socits dtat. chaque changement de ministre, la variable prend une autre valeur nominale. Pour ce qui est de la mesure de lenvironnement conomique, nous avons retenu une srie de ratios tirs de certains indicateurs conomiques gnraux pour le Qubec et le Canada. Le tableau 1 donne un aperu de chacun de ces ratios.

Design et mthode de recherche


La prsente recherche porte sur lensemble des socits dtat qubcoises consignes dans le tableau 2. Ce projet de recherche doit mener llaboration dun modle explicatif et quantitatif de la performance financire de lensemble des socits dtat qubcoises. La dmarche comporte deux phases : dabord, une tude longitudinale par cas et, ensuite, une analyse la fois longitudinale et transversale englobant lensemble des cas. La premire phase se divise en deux tapes. La premire consiste explorer au moyen dune srie de tests de corrlation le degr dassociation qui existe, primo, entre les variables de performance financire et les variables dentrepreneurship et, secondo, entre les variables de performance financire et les diffrentes variables externes lentreprise qui pourraient relativiser cette relation performance entrepreneurship. Signalons que ce chapitre reprsente un rapport prliminaire. la seconde tape, les variables de performance financire seront considres comme des variables dpendantes. Les variables lies lentrepreneurship et lenvironnement politico-conomique qui montreront un degr de corrlation suffisant avec les ratios financiers seront considres comme des variables indpendantes. Il sagit, en bout de piste, dintgrer ces variables dans une quation de rgression multiple afin de pondrer linfluence de chacune delles sur la performance financire de chaque socit dtat. Enfin, la deuxime phase de la recherche vise accrotre la validit des rsultats de la premire phase en largissant lampleur de lchantillonnage. Les donnes financires pour chacune des entreprises publiques ltude ont t calcules partir des rapports financiers annuels tirs des Comptes publics de la Province de Qubec entre 1960 et 1994. Les donnes qui ont servi mesurer le concept dentrepreneurship proviennent des renseignements sur lquipe de direction et sur le conseil dadministration contenus dans le rapport annuel de chacune des socits dtat. Les donnes dcrivant lenvironnement politique et conomique de ces entreprises publiques sont tires de deux sources. La trame politique a t labore en

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trs grande partie partir du Guide parlementaire qubcois (1990) et compltes par des informations rcentes obtenues auprs des diffrents ministres concerns. Les donnes conomiques proviennent des renseignements fournis par le Bureau de la statistique du Qubec, par Statistique Canada et par le ministre des Finances du Canada. Les variables ltude appartiennent deux chelles de mesure diffrentes. Les variables financires et les variables conomiques sont de type ratio tandis que les variables lies lentrepreneurship et au contexte politique sont des variables de type nominal. Dans le premier cas, nous avons calcul le cfficient de corrlation de Pearson entre chacune des trois variables financires et chacune des variables conomiques. Dans le second cas, nous avons tabli le cfficient de corrlation Eta entre chacune des trois variables financires et chacune des variables de type nominal. Le cfficient Eta est particulirement appropri aux tudes de corrlation entre une variable ratio et une variable nominale (Norusis, 1983). De plus, comme cette tude est exploratoire et que nous ne pouvons prjuger avec

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certitude si la relation entre les variables sera positive ou ngative, nous avons choisi deffectuer des two tailed test chaque fois que lchelle de mesure le permettait.

Rsultats
Les rsultats des tests de corrlation rapports sont seulement ceux qui se sont rvls significatifs, cest--dire ceux o les chances dobtenir le cfficient de corrlation indiqu dans les diffrents tableaux sous lhypothse nulle (pas de corrlation) sont trs faibles. Dans le cas du cfficient de Pearson, on a retenu et distingu les rsultats ayant un p gal 0,001 et moins1 et ceux ayant un p gal 0,01 et moins. Dans le cas du cfficient Eta, on a retenu et distingu les rsultats qui ont un seuil de signification F de 0,005 et moins et ceux qui ont un seuil de 0,0005 et moins. Lexamen de ces rsultats montre que, pris globalement, on peut classer les quatorze socits dtat en trois catgories si on les compare selon le nombre de corrlations significatives. Il est noter que les chiffres rapports dans le tableau 3 englobent les corrlations significatives entre les ratios financiers entre eux. Comme on peut le constater, le premier groupe, form de Loto-Qubec, dHydro-Qubec, de la Caisse de dpt et de la Socit des alcools du Qubec accapare lui seul 69 % de toutes les corrlations significatives. Le second groupe, compos de Rexfor, de Soquip, de Soquem, de la Socit de dveloppement de la baie James et de la Socit qubcoise des transports, montre un cart prononc avec le premier mais russit capter prs de 26 % de lensemble des corrlations significatives. Le dernier groupe, form de la Socit des tablissements de plein air du Qubec, de la Socit gnrale de financement, de la Socit qubcoise dinitiatives agroalimentaires, de la Socit nationale de lamiante et de la Socit industrielle du Qubec, nobtient quun maigre 5 % du total. Lexamen gnral des corrlations entre les variables relies la performance financire et les variables dentrepreneurship montre que 28 tests de corrlation sur une possibilit de 84 se sont rvls significatifs soit 31 %. Sur ces 28 tests, 20 ont un seuil de signification de 0,0005 et 6 en ont un de 0,005. Les rsultats compils dans le tableau de gauche montrent que lassociation entre la performance financire et lentrepreneurship sest rvle significative pour un peu moins de la moiti des 14 socits dtat soit Loto-Qubec, Hydro-Qubec, la Caisse de dpt, la SAQ, Rexfor et la SDBJ. De plus des trois ratios financiers, cest la marge bnficiaire qui est la plus faiblement corrle avec lentrepreneurship soit 6 fois, tandis que les

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lavenir dans le texte, 0,001 signifiera 0,001 et moins, 0,01 signifiera 0,01 et moins, 0,0005 signifiera 0,0005 et moins et 0,005 signifiera 0,005 et moins.

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deux autres prsentent une corrlation bien suprieure, soit 12 fois pour le RAO et 10 fois pour le ROE. Par contre, les deux variables dentrepreneurship correllent pratiquement aussi souvent lune que lautre avec les ratios financiers, soit 15 fois pour la variable direction gnrale et 13 fois pour la variable prsident du CA , et cela, dans les mmes proportions pour chacune des trois variables financires (3 fois chacun pour la MB, 6 fois chacun pour le ROA ainsi que 6 et 4 fois respectivement pour le ROE). Ltude des corrlations entre les variables lies la performance financire et les variables rattaches au contexte politique indique que 23 tests de corrlation sur une possibilit de 126 sont significatifs, soit 18 %. Sur ces 23 tests, 16 ont un seuil de signification F de 0,0005 et moins et 7 en ont un de 0,005 et moins. Les rsultats du tableau 4 font voir que la

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relation entre la performance financire et le contexte politique est relativement intressante pour cinq socits dtat savoir, Loto-Qubec, la Caisse de dpt, Hydro-Qubec, la Socit des alcools du Qubec et Soquem. Parmi les trois ratios financiers, cest la marge bnficiaire qui, encore une fois, correlle le plus faiblement avec les variables du contexte politique, soit 6 fois dont 4 au seuil signification de 0,0005 et moins. Les deux autres correllent plus souvent, soit 9 fois pour le RAO et 8 fois pour le ROE. Le seuil de signification est de 0,0005 et moins dans 6 cas sur 9 pour le ROA et dans 6 cas sur 8 pour le ROE. Toutefois, si on regarde du ct des trois variables du contexte politique, on constate que les variations de la performance financire des socits dtat sont plus lies au changement de ministre et au changement de parti politique quau parti politique en soi. En effet, la performance financire est associe 13 fois au

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changement de ministre, 8 fois au changement de parti et seulement 2 fois aux partis politiques. En ce qui a trait au seuil de signification, ce sont les corrlations entre les ratios financiers et le changement de ministre qui savrent le plus souvent significatives 0,0005 et moins, soit 9 fois sur 13. Les corrlations entre le changement de parti et les ratios financiers sont significatives 0,0005, 5 fois sur 8, et celles entre les partis politiques et les ratios financiers sont significatives 0,0005, 2 fois sur 2. Lobservation des corrlations entre les ratios financiers et les variables lies au contexte conomique du tableau 5, fait voir que seulement 54 corrlations sont significatives sur une possibilit de 504 soit 10,7 %. De ces corrlations, 34 ou 63 % ont un seuil de signification de 0,001, vingt dentre elles ou 37 % ont un seuil de signification de 0,01. Plus prcisment, 85 % de ces corrlations, soit 46 sur 54 concernent les quatre socits dtat suivantes : Loto-Qubec, Hydro-Qubec, la Caisse de dpt et la SAQ. Parmi les autres, seul Soquip voit ses trois ratios corrler avec une variable conomique, soit celui de lindice canadien des prix la consommation. En ce qui concerne les ratios financiers eux-mmes, on ne peut pas dire quil y en ait un qui correlle beaucoup plus ou beaucoup moins souvent que les deux autres avec les variables conomiques : seulement 4 points sparent le ROA de la MB. Par contre, quand on examine le seuil de signification de chacun de ces ratios, on constate que le ROE est le plus solide des trois, car 16 de ses 18 corrlations ont un seuil de 0,001. Pour sa part, le ROA prsente une fiche un peu moins forte puisque 12 des 20 corrlations o il est impliqu affichent un seuil de 0,001. Pour ce qui est de la MB, la proportion du degr de signification sinverse puisque seulement 6 des 16 tests donnent un seuil de signification de 0,001. Enfin, lexamen des rsultats du tableau 6 montre que, des douze variables conomiques mises en relation avec les ratios financiers, seulement 6 semblent corrler assez souvent. Il sagit de la variation de lIPC canadien (9 corrlations dont 6 0,001), de la variation des revenus sur les dpenses du gouvernement du Qubec (8 corrlations dont 6 0,001), de la variation du PIB qubcois par rapport au PIB canadien (7 corrlations dont 5 0,001), de la variation du taux de chmage qubcois (7 corrlations dont 5 0,001), de la variation du taux de chmage canadien (7 corrlations dont seulement 3 0,001) et pour finir de la variation du taux de change (6 corrlations dont 5 0,001). Nous croyons que les rsultats obtenus sont intressants parce quils recoupent ceux de travaux antrieurs de nature qualitative. La marge bnficiaire semble la mesure de rendement la moins significative. Faut-il y voir un lien avec le fait que les socits dtat ont rarement t cres dans des buts de rentabilit ? Elles ont, en fait, t cres pour stimuler lactivit conomique, ce qui peut tre mesur par le rendement de lquit et des actifs. On peut souligner ltrange absence de corr-

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lation entre les trois ratios dans le cas de Sidbec, dont la performance financire au fil des ans a t cauchemardesque. Dans le cas de Loto-Qubec, il est intressant de relever que le taux de chmage a un lien ngatif avec la performance. Les ventes de billets de loterie augmenteraient-elles dans des conomies prospres ? Labsence de lien entre les partis politiques et la performance confirme les rsultats obtenus antrieurement sur le lien entre lidologie partisane et la cration de socits dtat dans les dix provinces canadiennes (Bernier, 1994). Par contre, il semble exister un lien entre le changement de ministre et la performance. Cette donne peut tre intressante, si on considre que les contrles formels sont inefficaces mais que les ministres et les dirigeants de ces entreprises ont des contacts quasi quotidiens. Un changement de ministre pourrait donc avoir un impact sur une socit dtat. Labsence de lien entre les variables internationales et la performance confirme les rsultats obtenus lors dentrevues avec les dirigeants des socits dtat qubcoises qui ne sintressaient gure cette question mais contredit la thse selon laquelle des facteurs internationaux influeraient sur ce que font les gouvernements. Les explications liant volution de lconomie et performance sont partiellement soutenues. La performance des socits dtat fluctue avec les indices conomiques. Les rsultats obtenus dans le cas de la Caisse de dpts confirment limpression que la Caisse est implique dans tous les secteurs de lconomie canadienne et qubcoise. Il est difficile pour elle dchapper aux tendances gnrales de lconomie. Dans le cas de la Caisse, il faut galement souligner le lien ngatif entre le taux de change (compar au dollar amricain) et la performance de la Caisse. Celle-ci na pas encore assez diversifi son portefeuille tranger.

Conclusion
Quand on considre lensemble de cette premire tentative visant faire merger certains facteurs pouvant tre associs la performance financire des socits dtat, trois remarques peuvent tre faites. Ce premier coup de sonde a dabord permis de voir quelles variables, incluses au dpart, sont plus susceptibles dtre utiles dans un ventuel modle explicatif de la performance financire des socits dtat. Mentionnons tout de suite que malgr le fait que la marge bnficiaire ait moins souvent corrl que les deux autres ratios avec lensemble des autres variables, il nen demeure pas moins que les rsultats obtenus la concernant (38 tests significatifs contre 54 et 49 pour le ROA et le ROE) sont assez levs pour justifier quon la conserve dans le modle. Dailleurs, vus sous un autre angle, ces rsultats trs prliminaires semblent indiquer limpact

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plus significatif des gestionnaires sur le ROA et le ROE que sur la marge bnficiaire. Ensuite, pour ce qui est des deux variables dentrepreneurship, le changement de directeur gnral et le changement de prsident du CA, le pourcentage de tests significatifs est de 35 % pour la premire et de 31 % pour la seconde. Ces rsultats justifient amplement que lon conserve ces variables puisque ces taux sont les plus levs de lensemble de ltude. Les deux variables rattaches au changement de parti politique et au changement de ministre devraient tre conserves puisque le pourcentage de corrlation de la premire est de prs de 20 % et de la seconde, de plus de 30 %. Enfin, les rsultats des tests de corrlation entre les ratios financiers et les variables du contexte conomique indiquent que certaines variables doivent tre conserves dans certains cas et limines dans dautres. En effet, la variable concernant le budget du Canada et les variables touchant le commerce extrieur qubcois et canadien devraient tre limines puisque leur pourcentage de tests significatifs varie entre 0 et 9 %. Toutefois, en ce qui concerne la variable lie lindice des prix la consommation qubcois qui, pour sa part, na obtenu quun maigre 9 %, nous pensons quil serait prmatur de lliminer du modle car, pour des raisons techniques, nous avons d raliser les tests la concernant avec un nombre assez lev de donnes manquantes, chose quil serait possible de corriger dans une deuxime srie de tests. Quant aux autres variables, nous pensons quil serait utile de les conserver dans le modle puisque, except la variable du taux de change qui a un pourcentage de 14 %, toutes les autres obtiennent des pourcentages entre 17 et 21 %. Finalement, si dune part il est apparu ncessaire dliminer certaines variables du modle, il serait tout aussi pertinent den ajouter un certain nombre afin de lamliorer. Ainsi, pour lentrepreneurship, il serait intressant de raffiner encore la mesure de concept en cherchant oprationnaliser des quipes plutt que des dtenteurs de poste cl. Pour ce qui est des variables touchant le contexte politique, on aurait peut-tre avantage fouiller du ct des changements de sous-ministres et des variations dans les divers processus de contrle exerc par ltat. Concernant le contexte conomique, on pourrait inclure un certain nombre dindicateurs conomiques rattachs plus directement au secteur industriel ou commercial particulier chaque socit dtat. Lanalyse de corrlation faite ici ne permet que de trouver des liens entre les variables utilisables. Cette analyse permet galement de constater, avant de poursuivre plus avant, que certains liens mritent dtre explors et que lanalyse des socits dtat peut dpasser les tudes de cas habituelles. Nous travaillons galement largir la banque de donnes afin de

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pouvoir effectuer des comparaisons avec les entreprises publiques du gouvernement du Canada et celles des autres provinces canadiennes. Ces rsultats sont demeurs lors de lanalyse de rgression par la suite. Les rsultats obtenus jusquici indiquent que nous avons trouv une explication satisfaisante du rendement sur lquit de ces entreprises, plus que satisfaisante du rendement sur actifs et des chiffres assez dcevants concernant la marge bnficiaire. Ces rsultats confirment nos analyses qualitatives antrieures sur le sujet. Ces rsultats indiquent aussi quil faut poursuivre loprationnalisation des concepts et quil faut travailler le modle statistique pour rgler des problmes techniques. Nous sommes conscients que les rsultats prsents ici sont prliminaires tout en tant confiants dtre sur une piste intressante. Par ailleurs, notre revue de la littrature ne nous a pas permis de trouver de modle construit expliquant la performance financire des entreprises publiques. Nous sommes construire ce modle pour faire suite lanalyse prsente dans ce chapitre.

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Quatrime partie

Justice et administration

Administrer des lois en marge du droit Un dfi


Suzanne Comtois

Introduction
Poursuivant une varit dobjectifs sociaux, ltat a pris le contrle de larges pans de lactivit conomique et sociale1. Sur le plan juridique, cet interventionnisme sest gnralement traduit par ladoption de dispositions statutaires vagues, accompagnes dune dlgation de larges pouvoirs discrtionnaires en faveur de ladministrateur. Lorsquon examine le processus dapplication des lois, on se rend toutefois compte que ltendue de la discrtion dvolue au titulaire se resserre lors de la prise de dcision. En marge des lois et des rglements, les administrations publiques modernes ont pris lhabitude dadopter des normes internes quelles dsignent sous le nom de directives, guides, circulaires, manuels dinstruction ou autre pour expliciter la loi et encadrer lexercice des pouvoirs discrtionnaires qui y sont confrs2.
1. Quon pense notamment aux interventions touchant lducation, la sant, les loisirs ; les accidents de travail, la protection du territoire agricole, lenvironnement, la consommation, les valeurs mobilires, le logement, les biens culturels ; le transport, lnergie et les communications, de mme que les nombreux rgimes dassurance, dassistance et dallocations divers tels que lassurance chmage, lassurance maladie, lassurance automobile, laide sociale, et les diverses formes daide aux entreprises. On notera que cette tendance nest pas exclusive au Canada. Elle se manifeste dans plusieurs autres pays industrialiss, tels que les tats-Unis, lAllemagne, la France, le Japon, les PaysBas, la Grande-Bretagne et la Belgique, voir T. Fujita (1994). Informal Administrative Actions, XIVe Congrs international de droit compar, Athnes. Dans certains cas, la tendance va mme jusqu vouloir rglementer au moyen de directives.

2.

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Le phnomne des directives ne date pas dhier. Dj en 1969, le Rapport du Comit spcial de la Chambre des communes sur les instruments statutaires3 faisait tat dune tendance, au sein des ministres et organismes publics, recourir ce type de normes informelles pour guider les fonctionnaires dans lapplication de la loi, notamment, dans des domaines comme la main-duvre et limmigration, lagriculture, les relations de travail dans le secteur public, les transports, les finances publiques, etc.4. Cette tendance sest accrue et les directives occupent aujourdhui une place centrale dans le fonctionnement des administrations publiques fdrale et provinciales. Le poids qui leur est accord par les fonctionnaires dpasse souvent celui de la loi5, et on en retrouve dans peu prs tous les domaines, allant de la protection de lenvironnement6 au statut de rfugi politique7, en passant par la construction de btiments8, les valeurs mobilires9, la radiodiffusion et les tlcommunications10, les accidents du travail11, les accidents dautomobile12, lducation13, lexploitation minirel4,
3. 4. 5. M. MacGuigan (1969). Troisime rapport du Comit spcial sur les instruments statutaires, Ottawa, Imprimeur de la Reine, 97 p. Id., p. 23-29. ce sujet voir, notamment, les propos tenus par M. Daniel Jacoby, protecteur du citoyen du Qubec, dans le Rapport annuel 1988-1989, p. 8 ainsi que le Rapport annuel 1990-1991, p. 11, cits dans D. Mockle (1992). Ordre normatif interne et organisations , Les Cahiers de Droit 965, p. 1017. Pierre Meunier (1989). Droit qubcois de lenvironnement, Directives politiques et autres textes officiels, Cowansville, ditions Yvon Blais, p. 71. Guide lintention des Commissaires de la section du Statut de rfugi politique. Code national du btiment du Canada, Ottawa, 1991, 446. Ce code dicte des prescriptions techniques relatives aux matriaux et leur mise en place ainsi que des mesures de scurit du travail. Les normes quil contient sont dpourvues de caractre rglementaire mais elles jouissent quand mme de la confiance gnrale qui leur confre une autorit de fait plus que de droit. Voir Thrse Rousseau-Houle (1982). Contrat de construction en droit public et priv, Montral, ditions Wilson et Lafleur, p. 238. Instructions gnrales de la Commission des valeurs mobilires dans louvrage de M. Thriault et P. Fortin (1992). Droit des valeurs mobilires au Qubec, t. 1, Montral, Wilson et Lafleur.

6. 7. 8.

9.

10. Voir notamment Capital Cities Communications Inc. c. C.R.T.C. (1978) 2 R.C.S. 141. 11. CSST c. Papeterie Reed Lte, (1988) R.J.Q. 1191 (C.A.). 12. Rgie de lassurance automobile du Qubec, Service aux accidents, Normes et directives, cites dans Jean-Pierre Villaggi (1989). Lapplication de la directive et le rle du tribunal administratif, Dveloppements rcents en droit administratif, Volume 2, Cowansville, ditions Yvon Biais, p. 73. 13. R. Dussault et L. Borgeat (1984). Trait de droit administratif, t. 1, 2e d., Qubec, PUL, p. 417-431. 14. Loi sur la socit qubcoise dexploration minire, L.R.Q., S-19, art. 13.

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la discipline en milieu carcral15, limportation de volailles16, lannexion de municipalits17, le processus dcisionnel institutionnalis dun tribunal spcialis18, les transports19, laccs linformation gouvemementale20, etc. Ce chapitre propose de rendre compte de cette nouvelle juridicit, rendue ncessaire par le nombre et la complexit des interventions de ladministration publique moderne. On analysera comment cette tendance recourir des normes souples, plutt qu des moyens plus formels, a t accueillie par les cours de justice. On examinera ensuite les caractristiques qui dcoulent du statut reconnu aux directives ainsi que les problmes juridiques quelles soulvent, et on tentera dvaluer dans quelle mesure les principes dgags en jurisprudence pour encadrer cette pratique administrative sont adapts aux besoins des justiciables ainsi quaux caractristiques institutionnelles de ladministration publique. En dveloppant sur ces diffrents aspects, ce chapitre tentera, dune part, de mettre en lumire le dsquilibre que le recours accru aux directives risque de provoquer dans les rapports juridiques quentretiennent ladministration et le citoyen et, dautre part, de sensibiliser ladministrateur public aux moyens limits quoffre le contrle judiciaire pour rtablir cet quilibre ainsi quaux initiatives quil peut prendre pour limiter le risque darbitraire dans lapplication des lois.

1. La lgalit des directives


Ladoption par ladministration publique de normes internes susceptibles daffecter les droits des citoyens na pas toujours t accueillie avec enthousiasme par les juristes et les cours canadiennes. Ces derniers ont cru, initialement, que la discrtion confre aux autorits administratives devait tre exerce de novo dans chaque cas despce et, quen labsence dhabilitation lgislative expresse, il serait illgal, pour lautorit administrative, dencadrer sa discrtion au moyen de directives. Cette approche a toutefois t rejete par la Cour suprme du Canada.
15. Voir Martineau n 1 (1978) 1 R.C.S. 118. 16. Maple Lodge Farms Ltd (1982) 2 R.C.S. 2. 17. lnnisfil c. Town of Vespra (1981) 2 R.C.S. 145. 18. Consolidated Bathurst Packaging Ltd c. Syndicat international des travailleurs du bois dAmrique et al., [1990] 1 R.C.S. 282 et Qubec (C.A.S.) c. Tremblay, [1992] 1 R.C.S. 952. 19. J.M. Evans (1988). Administrative Law, Cases, Text and Materials, Toronto Emond Montgomery Publications, p. 660. 20. Yvon Duplessis et jean Htu (1988). Accs a linformation : Loi sur laccs aux organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, Cowansville, ditions Yvon Blais.

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En adoptant une approche fonctionnelle, la Haute Cour a reconnu, dans larrt Capital Cities Communications Inc. c. Canadian Radio-Television Commission21, que la discrtion administrative confre parla loi habilite le dcideur non seulement dcider chaque cas despce sur une base ad hoc , mais aussi, laborer des directives ou politiques gnrales, pour le guider dans la prise de dcisions individuelles22. Ce pouvoir implicite dadopter des directives a t raffirm par la Cour suprme dans des jugements plus rcents, notamment dans les affaires Maple Lodge Farms Ltd c. Gouvernement du Canada23 et R. c. Friends of the Oldman River Society24, et sa reconnaissance ne pose gnralement pas de problme en droit canadien25. Au contraire, les cours vont mme jusqu encourager les autorits y recourir. Par exemple, dans larrt Capital Cities Communications Inc. c. C.R.T.C.26 la Cour note quil [...] est dans lintrt des titulaires ventuels de licences [de radiodiffusion], et du public davoir une politique densemble. Mme si une telle politique peut ressortir dune succession de demandes, il est plus judicieux de la faire connatre lavance27 . Au mme effet, la Cour fdrale affirme, dans larrt Cabalfin c. Canada28, [...] quaucune personne raisonnable noserait contester lutilit de telles lignes directrices, qui sont destines guider les agents dimmigration dans lexercice de leur pouvoir discrtionnaire. Elles contribuent garantir un certain degr duniformit et de concordance dans la faon dont sont traits des milliers de cas et montrer clairement que, dans un cas donn, on sabstient dexercer ce pouvoir discrtionnaire avec une rigueur ou une indulgence excessive29. Aprs avoir reconnu quil tait lgal pour lautorit investie de pouvoirs discrtionnaires dmettre des directives, ds lors quelles sont compatibles avec les textes de lois ou des rglements, la cour a contribu de faon significative lexpansion de cette pratique administrative en leur niant

21. (1978) 2 S.C.R. 141. 22. Voir Capital Cities Communications Inc. c. C.R.T.C. (1978) 2 R.C.S. 141, p. 171. 23. (1982) 2 R.C.S. 2. 24. (1992) 1 R.C.S. 2, 35-36. 25. On notera que le pouvoir dun organisme de se donner des politiques gnrales est galement reconnu en droit anglais, voir notamment British Oxygen Co. c. Board of Trade, (1971) A.C. 610. 26. (1978) 2 R.C.S. 141. 27. Id., p. 171. 28. (1991) 2 C.F. 235. 29. Id., p. 245.

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toute valeur normative30. Que les directives aient pour objet lencadrement de pouvoirs discrtionnaires ou la stricte rgie interne, les cours ont tendance les traiter sur un mme pied et leur nier le statut de rgle de droit. Consquemment, sous rserve de rares exceptions31, les directives, considres comme des normes purement internes, sont inopposables aux tiers et ladministration, et ne peuvent tre sanctionnes judiciairement32.

2. Principales caractristiques des directives


La flexibilit est llment essentiel qui caractrise les normes administratives et les distingue du rglement. Contrairement au rglement dont ladoption et la modification sont assujetties des formalits impratives et

30. Cette position a pour source principale lopinion controverse, rdige par le juge Pigeon, dans larrt Martineau c. Comit de discipline des dtenus de linstitution de Matsqui (n 1) (1978) 1 R.C.S. 118, o ce dernier refuse de reconnatre un statut et des effets juridiques une directive rgissant la procdure applicable en matire de discipline carcrale et ce, en dpit du fait que cette directive tait issue dune disposition lgislative expresse, et quelle visait en outre protger les droits des dtenus. Le juge retient plutt que ces directives, de nature purement administrative et non lgislative, ne sont rien de plus que des instructions (aux fonctionnaires) relatives lexcution de leurs fonctions dans linstitution o ils travaillent , et que le pouvoir du commissaire aux pnitentiers dmettre de telles directives existerait mme en labsence dune disposition expresse de la loi (p. 129). Non dterminante au moment de son prononc, puisque les neufs juges de la Cour se sont galement partags sur la question alors que le neuvime a statu sur un autre motif, la conclusion du juge Pigeon a t reprise par la Cour suprme dans dautres contextes, notamment dans les affaires Maple Lodge Farms Ltd (1982) 2 R.C.S. 2, p. 6-7 ; Parklane Private Hospital Ltd (1975) 2 R.C.S. 47, p. 56-57 ; R. c. Comit pour la Rpublique du Canada (1991) 1 R.C.S. 139 ; Reg. of Motor Vehicles c. Can. Ass. Transfer Ltd (1972) R.C.S. 811 ; Innisfil c. Town of Vespra (1981) 2 R.C.S. 145 et, de faon plus explicite, dans un jugement rcent rendu dans laffaire Friends of the Oldman River Society (1992) 1 R.C.S. 2, p. 35-36. Au mme effet, voir Weatherall c. Canada (1989) 1 C.F. 18, 35 o la Cour dappel fdrale, prenant appui sur lopinion du juge Pigeon, ajoute quune directive mise par le commissaire au pnitencier conformment une disposition de la Loi sur les pnitenciers nest pas non plus une rgle de droit au sens de larticle 1 de la Charte canadienne. 31. Comme ce fut le cas dans larrt Friends of the Oldman River Society (1992) 1 R.C.S. 2, p. 3536, la Cour accepte toutefois de reconnatre une force contraignante des directives qui, en dpit de leur dnomination, prsentent un caractre rglementaire. Mais, comme en tmoigne cet arrt, le moment venu de distinguer entre les normes ayant force de loi et les normes non opposables aux tiers, la Cour revient la conception formaliste de la rgle de droit dveloppe par le juge Pigeon dans larrt Martineau et tient compte du formalisme entourant ladoption de normes beaucoup plus que de leur contenu ou de leurs effets sur les tiers. Au mme effet, voir aussi Bureau des coles protestantes du grand Montral c. P. G. du Qubec, C.S. Montral 500 05-012002-786, le 23 novembre 1981. Voir Friends of the Oldman River Society. 32. Capital Cities Communications c. C.R.T.C. [1978] 2 R.C.S. 141 ; Maple Lodge Farms Ltd c. Le Gouvernement du Canada [1982] 2 R.C.S. 2 confirmant [1981] 1 C.F. 500 ; Harel c. Sousministre du Revenu, [1978] 1 R.C.S. 851 ; Laker Airways Ltd c. Department of Trade [1977] 2 All. E.R. 182 ; Canadian National Railways Co. c. Bell Telephone Co. [1939] R.C.S. 308. Charles Bently Nursing Home c. P.G. du Qubec, (1978) C.S. 30.

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qui, lorsquil est en vigueur, a force de loi et lie tant ladministration que le citoyen, les directives, assimiles des normes purement internes, ne sont assujetties aucun formalisme et nont, en principe, aucune force contraignante33. Elles sont toujours susceptibles de drogation, dextension ou de modification si, dans un cas despce, le dcideur le juge propos. Concrtement, la flexibilit qui caractrise les directives et labsence de contrainte lgale qui en dcoule font de ces dernires un mode dintervention beaucoup plus souple et efficace que le rglement. Elles peuvent notamment tre dictes et remplaces plus rapidement quun rglement. Elles possdent une valeur opratoire plus grande que le rglement en ce quelles permettent non seulement dviter la rdaction articles par articles en utilisant la prose pistolaire, mais elle(s) permet(tent) aussi lintroduction de formules mathmatiques, dexemples dapplications, de commentaires et de tableaux34 . Leur absence de force contraignante offre au dcideur plus de flexibilit pour sadapter aux besoins de changements ou aux circonstances particulires dun dossier et, lorsque le contexte le permet, favorise une certaine forme de ngociation avec les citoyens qui peut tre mutuellement avantageuse dans la mesure o elle favorise ladhsion des parties, limite les risques de conflit et rduit les cots relis lapplication ou aux contestations judiciaires. Le recours aux directives offre galement de nombreux avantages par rapport lexercice de la discrtion sur une base de cas par cas, plus particulirement dans des domaines o ladministration doit statuer sur un grand volume de dossiers. Plutt de dcider chaque cas isolment des autres, le recours aux directives permet ladministration de dvelopper une approche systmatique dans lapplication de la loi, tout en restant libre de dcider autrement si les circonstances le justifient. Mentionnons, par ailleurs, que mme si les directives sont, en droit, dpourvues de force contraignante, elles sont, dans les faits, susceptibles davoir un effet considrable sur les droits des citoyens, en raison de limportance qui leur est accorde par les fonctionnaires appels assumer des fonctions dcisionnelles35.
33. Ibid. 34. D. Mockle (1984). Recherche sur les pratiques pararglementaires, tome CXLVII, Paris L.G.D.J., coll. Bibliothque de droit public. 35. Le degr de prcision des directives dictes pour encadrer lexercice de pouvoirs discrtionnaires varie considrablement. Certaines, formules en termes vagues, se limitent noncer quelques rgles interprtatives ou indiquer le type de considrations qui devraient tre prises en compte, pour assurer le respect des objectifs viss par la loi. Dautres comportent des normes concrtes, ou des directions trs claires, afin de restreindre les options possibles et dindiquer les voies privilgier. Dautres encore contiennent des normes suffisamment prcises et concrtes pour tre des rglements et sont, de fait, utilises comme substitut au pouvoir rglementaire.

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3. Problmes juridiques rsultant du recours aux directives


Pour ladministration, la flexibilit qui dcoule de labsence de valeur normative des directives prsente des avantages indniables et explique la forte tendance y recourir. Sans contraintes formelles, elle peut dicter davance des normes qui contribueront dfinir son action, tout en restant libre dy droger, de les modifier ou den tendre lapplication selon les circonstances. Cette technique lui laisse donc une importante marge de manoeuvre, tout en lui permettant daccrotre son efficacit, de favoriser un traitement quitable des dossiers et de limiter les contestations judiciaires. Du point de vue du citoyen, le recours aux directives plutt quaux modes traditionnels comporte certains avantages mais est aussi une source de proccupations. Si elles sont accessibles, les directives reprsentent un moindre mal par rapport lexercice non balis de la discrtion en ce quelles permettent au citoyen de bnficier dune certaine prvisibilit des dcisions de ladministration et limite le risque dtre lobjet dune application rtroactive de nouvelles normes. Par rapport au rglement, le recours aux directives prsente la fois des avantages et des inconvnients. Le rglement constitue un gage de scurit juridique ; il est public et lie ladministration, mais les contraintes quil comporte imposent une rigidit qui le rend inadquat pour rsoudre des problmes qui ncessitent une adaptation aux besoins changeants. La directive prsente, cet gard, un avantage non ngligeable en ce quelle favorise la prise en compte des circonstances particulires dun dossier mais comporte, en contrepartie, un grave danger darbitraire. Si les directives font partie de documents internes, non publis, sajoute le problme de la confidentialit qui empche les parties de connatre les rgles qui les rgiront ; et mme lorsquelles sont publies, les parties peuvent tre incertaines quant au poids qui leur sera accord par ladministration. Pour ces raisons, les citoyens et les juristes ont une attitude ambivalente face aux directives et ont cherch, par diffrents moyens, de faire entrer ces normes administratives dans le domaine du contrle de la lgalit.

4. Les solutions jurisprudentielles


Bien que dpourvues de statut juridique, les directives nchappent pas compltement au contrle traditionnel de la lgalit qui permet aux cours de justice de contrler la conformit des actes de ladministration la loi et aux autres rgles du droit administratif36.
36. Sur le sujet voir notamment : Denis Lemieux (1991). Le cadre juridique de la directive en droit qubcois, Holdsworth Club, Birmingham, p. 175-192 et jurisprudence cite.

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Au niveau substantif, le citoyen peut ainsi obtenir laide des tribunaux pour rsoudre des conflits rsultant de ladoption de directives incompatibles avec la loi. cet gard, les cours sont notamment intervenues pour sanctionner linconstitutionnalit de directives adoptes par une autorit provinciale sur une matire de juridiction fdrale37 ; linvalidit de dcisions prises en vertu de directives qui allaient lencontre de la loi ou des rglements38, ou qui faisaient dfaut de respecter les Chartes39. Sous rserve des cas plus difficiles qui mettent en doute la compatibilit des directives avec les objets (plus ou moins bien dfinis) de la loi, il sagit l de cas classiques de contrle de conformit une norme suprieure que les cours sont bien places pour contrler. Souvent, toutefois, les problmes auxquels font face les citoyens ne touchent pas linvalidit per se des directives mais leur inaccessibilit ou lapplication qui en est faite, plus particulirement le poids qui leur est accord par les fonctionnaires chargs de statuer sur leur dossier. Ces problmes sont plus difficilement contrlables judiciairement. Ainsi, en ce qui a trait au problme de transparence des directives, on notera que ni la loi40 ni la jurisprudence nobligent les organismes publier ou consulter les intresss pralablement ladoption de directives41. Le citoyen na donc pas un droit automatique dtre inform, ni simplement davoir accs aux directives susceptibles de laffecter. Alors que le danger dun droit secret crot avec le recours aux directives, les tribunaux sont rticents, en labsence dobligation statutaire, intervenir pour obliger les organismes, de faon systmatique, publier les directives ou tenir des consultations pralables. Selon la jurisprudence, la justice naturelle ou lquit procdurale, le cas chant, ne recevront application que lorsque,

37. Central Potash Co. c. Gouv. de la Saskatchewan et al. [1979] 1 R.C.S. 42, p. 71-76. 38. Capital Cities Communications c. C.R.T.C. [1978] 2 R.C.S. 141 ; Maple Lodge Farms Ltd c. Le Gouvernement du Canada [1982] 2 R.C.S. 2 confirmant [1981] 1 C.F. 500 ; Harel c. Sousministre du Revenu, [1978] 1 R.C.S. 851 ; Laker Airways Ltd c. Department of Trade [1977] 2 All. E.R. 182 ; Canadian National Railways Co. c. Bell Telephone Co. [1939] R.C.S. 308. Charles Bently Nursing Home c. P.G. du Qubec (1978) C.S. 30. 39. Commission des droits de la personne du Qubec c. Ville de Brossard [1988] 2 R.C.S. 279. Re Ontario Films and Video Board of Censors (1983) 41 O.R. (2d) 583 (Ontario High Court, Divisional Court) ; Henry c. Commissioners of Penitentiaries, [1987] 25 Admin. L.R. 1 (C.F.D.). 40. Il se peut que lobligation de consultation et de publication existe dans certaines lois particulires, mais elle nest pas prvue dans la Loi fdrale sur les textes rglementaires (L.R.C. (1985), chap. S-22), et la Loi sur les rglements du Qubec, L.R.Q., c. R-18.1, est non applicable aux directives. 41. Komo Construction Inc. c. C.R.T.C. [1968] R.C.S. 172 et Innisfil c. Vespra [1981] 2 R.C.S. 145 ; Comit de discipline de lInstitution de Matsqui c. Martineau (n 2) [1980] 1 R.C.S. 602 ; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police [1979] 1 R.C.S. 311.

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dans des cas individuels, une dcision quasi judiciaire ou administrative sera prise, pour permettre lintress de prendre connaissance des directives en cause, si cela lui est ncessaire pour faire valoir ses moyens, ou sil a t cr, par la directive, une expectative raisonnable de droit42. La contribution du juge saisi dune contestation de nature procdurale se limite de fait une intervention ponctuelle, aprs dcision, et la sanction judiciaire habituelle, la nullit de la dcision, est souvent insuffisante pour rgler le problme daccs aux directives. Le rle du contrle judiciaire pour corriger les problmes relis lapplication des directives nest gure moins limit quen matire procdurale. Concrtement, les problmes dapplication les plus typiques sont ceux o, en dpit de labsence de valeur normative des directives, les fonctionnaires les appliquent comme des rglements et refusent dexercer leur discrtion ; ou, loppos, les cas o ladministration dcide de ne pas observer les normes quelle sest donnes et le citoyen revendique lapplication dune directive qui lui est favorable. Pour tenter de remdier ces problmes, les juges ont dgag, dans lexercice de leur pouvoir de surveillance, un certain nombre de principes que lon pourrait qualifier de principes de bonne administration43 pour baliser lexercice des pouvoirs dcisionnels confrs aux autorits administratives. Mais la porte du contrle quils permettent est plutt faible. Les directives tant dpourvues de valeur normative, le refus de sy conformer ne constitue pas, en soi, une irrgularit contrlable judiciairement. Ainsi, quand les citoyens veulent forcer ladministration publique respecter les rgles quelle sest donnes, leurs recours tendent faire contrler judiciairement la discrtion de lorganisme et les chances dobtenir lintervention de la cour sont faibles. En effet, comme en atteste la jurisprudence et la doctrine pertinente44, les cours pourront intervenir si les direc-

42. D. Lemieux, supra, note 36, p. 188. Id. 188, et jurisprudence cite. 11 convient par ailleurs de noter que si elle peut, dans certains cas, permettre la reconnaissance de droits procduraux, la thorie des attentes lgitimes na pas pour effet de priver ladministration de ses pouvoirs discrtionnaires ni de sa facult de modifier ses directives. Sur cette question voir Renvoi relatif au Rgime dassistance publique du Canada (C.-B.), (1991) 2 R.C.S. 525, 557-558 ; voir aussi Association des rsidents du Vieux Saint-Boniface inc. c. Winnipeg (1990) 3 R.C.S. 1170 ; Re Findlay, (1985) A.C. 318, voir aussi G. Cartier La thorie des attentes lgitimes en droit administratif (1992) 23 R.D.U.S. 74. 43. Dans le sens o le but vis par la cour nest pas de simmiscer directement dans lexercice de la discrtion qui est confre ladministrateur pour substituer son opinion celle de ladministrateur, mais plutt de vrifier sa dmarche afin de sassurer quil sest conform au droit en rendant sa dcision. 44. R. Dussault et L. Borgeat (1984). Trait de droit administratif, t. 111, 2e d., Qubec, PUL, p. 476-511 et jurisprudence cite.

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tives appliques rvlent que lautorit exerce sa discrtion de faon abusive, cest--dire si elle agit de mauvaise foi ou pour des motifs impertinents et draisonnables ; mais en dehors de ces cas qui sont, somme toute, assez peu frquents (ou, tout le moins, peu prouvables), le citoyen sera laiss sans protection lorsque ladministration dcide simplement de changer dide et de ne pas observer les directives quelle sest donnes45. Pour ce qui est de lautre type de problme voqu plus haut, cest--dire celui de la force contraignante de facto des directives, en vertu dun des principes jurisprudentiels qui dcoule de labsence de valeur normative des directives, mme en prsence de directives administratives, le titulaire dun pouvoir discrtionnaire doit exercer sa discrtion et valuer chaque dossier au mrite. Ce faisant, le dcideur peut tenir compte de la directive mais ne doit pas se sentir li par cette dernire. Les cours peuvent donc, en principe, intervenir pour sanctionner lapplication aveugle des directives et obliger lautorit exercer sa discrtion en tudiant chaque dossier son mrite46. En pratique, lapplicabilit de ce principe parat toutefois restreinte. Tout dabord, parce que cette preuve nest pas facile faire. En effet, il incombe au justiciable de prouver que le dcideur sest non seulement inspir de la directive, mais la applique de faon rigide en refusant de tenir compte des circonstances particulires pertinentes de son dossier. Cela, dans un contexte o la loi, en raison du caractre vague, ambigu ou incomplet des dispositions quelle contient, ne dicte pas le rsultat o lautorit na pas lobligation de motiver ses dcisions et o les directives sont souvent non publies, donc inaccessibles aux citoyens. Mais surtout, parce que ce

45. Maple Lodge Farms Ltd (1982) 2 R.C.S. 2. On notera, par ailleurs, quen marge de cette tendance, les cours ont, dans certains cas, nuanc leur position et permis aux citoyens de sen prvaloir contre ladministration par exemple, dans laffaire Michel Miller Inc. c. Qubec (1990) R.R.A. 583, 587 la Cour suprieure du Qubec a reconnu quune directive administrative relative lattribution des contrats gouvernementaux avait cr des esprances lgitimes et que le dfaut du fonctionnaire de sy conformer quivalait une faute entranant la responsabilit du ministre. Dans dautres cas isols, les cours sont mme alles jusqu qualifier de rglement, une directive issue dun pouvoir gnral de direction pour pouvoir lui reconnatre une force contraignante. titre dexemple, voir notamment : Moreau c. Comit dappel de la Fonction publique (1973) C.F. 593 ; Cossette c. P.G. du Qubec, C.A. 11 mai 1977 et Les ditions Thormont inc. c. Canada J.E. 94-463. Il est intressant de noter que dans cette affaire, la Cour suprieure du Qubec ayant interprter une clause dun contrat prvoyant que loffre dachat dun terrain tait conditionnelle ce que les rsultats des analyses du sol soient conformes [...] as accepted level of contamination as per regulations set forth by the provincial government a en outre tenu compte de ladhsion des parties aux lignes directrices du ministre de lEnvironnement et de la Faune portant sur les seuils de contamination des sols pour assimiler cette directive, par ailleurs, dpourvue de statut juridique, un rglement et donner effet la clause de rsiliation. 46. C.N.R. Co. c. Bell Telephone Co. of Canada (1939) R.C.S. 308 ; Maple Lodge Farms Ltd c. Gouvernement du Canada (1982) 2 R.C.S. 2.

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principe jurisprudentiel sharmonise mal avec certaines contraintes qui conditionnent le travail des fonctionnaires appels assumer des fonctions dcisionnelles. Comme mentionn, la loi est souvent trop vague, incomplte ou ambigu pour permettre une application stricte. Pour suppler aux carences de la loi et viter un processus dcisionnel ad hoc par des fonctionnaires de premier niveau, les autorits hirarchiques dictent, leur attention, des directives pour les encadrer dans la prise de dcisions individuelles. Mais dans les faits, pour viter de sexposer des sanctions disciplinaires, ou tout simplement parce quils sont enclins respecter lautorit hirarchique, il semble que les fonctionnaires soient ports faire preuve de rfrence lgard des directives, mme indicatives, qui en manent ; et, quen bout de ligne, les directives constituent, pour bon nombre de citoyens, le droit qui gouverne leur situation47.

Conclusion
Comme le rappelait le professeur MacLauchlan, la conception traditionnelle de la lgalit, qui insiste sur la suprmatie de la loi avec comme corollaire la subordination de ladministration, ne correspond plus la ralit48. Les directives existent par ncessit : elles comblent un vide juridique entre le droit traditionnel souvent peru comme tant trop rigide ou trop contraignant et le rgne de la discrtion. Dans les faits, leur pertinence ou leur force rsulte non seulement de lattitude des fonctionnaires mais aussi des attentes quelles suscitent auprs des citoyens viss. Sur le plan juridique, le contrle traditionnel de la lgalit, tel quil est exerc en matire de directives, offre au citoyen certains moyens pour faire contrler la conformit de dcisions qui, prises en vertu de directives nayant pas force de loi, affectent leurs droits ; mais comme en tmoignent les dveloppements qui prcdent, ces moyens sont insuffisants pour rtablir lquilibre des parties. Il est dailleurs, peu probable, que la solution rside dans un contrle judiciaire plus serr. Lexpansion de la normativit administrative et le besoin quelle comble appellent une nouvelle comprhension des principes qui rgissent les rapports juridiques quentretiennent ladministration publique et le citoyen. Par le biais des directives, les administrateurs exercent, avec lassentiment des cours de justice, une influence privilgie au regard de la mise en oeuvre des lois. Le dfi pos au droit administratif et aux autres disciplines qui sintressent ladministration publique est de rechercher de nouveaux principes compatibles avec les valeurs fondamentales du principe de lga-

47. ce propos, voir notamment les textes cits supra, note 5. 48. Le caractre intransigeant du principe de la lgalit (1991-1992) 5 C.J.A.L.P. p. 73, 74.

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lit pour encadrer cette nouvelle juridicit de manire protger les citoyens, tout en laissant ladministration une marge de manoeuvre suffisante pour quelle puisse sadapter. Concrtement, ce dont les citoyens ont besoin, cest de plus de transparence et de prvisibilit quant aux normes susceptibles de les affecter. Pour rpondre ce besoin, lorganisme administratif pourrait, par exemple, dans les cas qui le permettent, prendre linitiative de consulter informellement les intresss avant dadopter de telles directives et, une fois adoptes, veiller ce quelles soient rendues accessibles aux citoyens. De plus, pour viter de placer le citoyen dans une situation dinscurit, lautorit administrative pourrait, tout le moins, sobliger motiver sa dcision lorsquelle entend droger des directives clairement tablies ou, comme le suggre le professeur Galligan, sengager appliquer les directives quelle sest donnes, moins quelle ne dcide de les modifier ou dy faire exception49. Ainsi, sans tre dterminantes, les directives seraient plus quun simple facteur pertinent. Cette approche, retenue dans certains arrts anglais50, contribuerait un plus grand respect des attentes lgitimes du citoyen tout en laissant suffisamment de souplesse ladministration. Elle aurait, en outre, lavantage de responsabiliser davantage ladministration qui serait ainsi continuellement oblige de rvaluer ses politiques la lumire des nouvelles demandes et encourage dvelopper une attitude critique et rflective face ses politiques et dcisions. Compatibles avec le devoir dagir avec quit qui incombe ladministration publique, ces initiatives rendraient le processus dapplication des lois plus transparent et moins arbitraire. Certaines autorits administratives le font dj sans y tre formellement contraintes51.
49. D.J. Galligan (1976). The Nature and Functions of Policies Within Discretionary Powers , P.L. 332. 50. Voir jurisprudence cite dans D.J. Galligan, supra, note 49. 51. Capital Cities Communications Inc. c. C.R.T.C. (1978) 2 R.C.S. 141, p. 171.

La gestion des tribunaux qubcois Deux rationalits conflictuelles


Marcel Proulx

Les tribunaux judiciaires sont parmi les grands ngligs des tudes portant sur le management des organisations publiques. Tout se passe comme si lon avait tendance oublier que les institutions qui incarnent cette mission fondamentale de ltat quest la justice sont aussi des organisations, et qu ce titre leur gestion et leur dynamique interne dterminent dans une large mesure la manire dont elles assument leur rle. tudier les tribunaux judiciaires comme des organisations, cest dans cette perspective sinterroger sur les incidences de leffet organisation (Crozier et Friedberg, 1977, p. 17) dans le monde de la justice, en montrant comment lefficacit et lefficience de linstitution judiciaire sont affectes par les modes dorganisation et de gestion particuliers dont on la dote. Outre leur importance intrinsque, il existe une autre raison de sintresser la gestion des tribunaux judiciaires : ils constituent des organisations trs proches du type pur de la bureaucratie professionnelle (Mintzberg, 1982, p. 310-330). Cette configuration organisationnelle particulire est caractrise par linfluence dterminante quy exercent les professionnels sur la conduite des affaires. La gestion de ces organisations pose un problme particulirement intressant du point de vue de la thorie des organisations : comment peut-on grer ces organisations caractrises par une faiblesse marque du principe dautorit hirarchique (Benveniste, 1987, p. 257-258), au point que lon a dit de celles-ci quelles constituaient des anarchies organises (Cohen, March et Oslen, 1972) ? Cette question de la gouvernabilit des organisations professionnelles est dautant plus importante que ce modle dorganisation est extrmement rpandu

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dans le secteur public, notamment dans les grandes institutions de la sant et de lducation. Aussi, une poque o lon sinterroge sur la capacit de ltat de grer efficacement et avec un souci dconomie les institutions publiques, on doit se demander dans quelle mesure la prsence forte du modle de bureaucratie professionnelle dans le secteur public ne constitue pas un frein lamlioration du management public. Dans notre tude des tribunaux judiciaires qubcois, nous nous sommes particulirement intress une question qui est au cur de la problmatique de gestion des organisations professionnelles : la confrontation de la logique professionnelle (des juges) et de la logique managrielle (des administrateurs judiciaires) (Mintzberg, 1982, p. 328-335). Cette tude, complte en 1993, a t mene partir dune srie dentretiens avec des juges-administrateurs, des juges, des administrateurs judiciaires et des employs des greffes uvrant dans les tribunaux qubcois. Nous avons au total interrog une centaine de personnes dans le cadre dentretiens en profondeur, insistant sur le vcu de ces personnes dans leur rapport au travail et dans leurs relations avec les divers groupes dacteurs intervenant dans lactivit des tribunaux (Crozier et Friedberg, 1977, p. 391-399).

Le systme de gestion des tribunaux qubcois


Lorganisation des tribunaux : un systme clat Les tribunaux qubcois sont caractriss par leur clatement sur le plan organisationnel. Dune part, lappareil judiciaire est constitu de trois tribunaux rigoureusement indpendants quant leur gestion interne, soit la Cour dappel, la Cour suprieure et la Cour du Qubec. Bien que sur le plan strictement judiciaire, la Cour dappel soit le premier tribunal du Qubec, le juge en chef de ce tribunal na aucune autorit sur les juges en chef des deux autres tribunaux. Les juges en chef nont ainsi aucun compte rendre sur leur gestion une autorit judiciaire suprieure, et encore moins au ministre ou au ministre de la Justice. Par ailleurs, le soutien lactivit judiciaire ne relve pas de chacun des tribunaux : cest la responsabilit dune organisation totalement distincte des tribunaux proprement dits, la Direction des services judiciaires du ministre de la Justice. Celle-ci gre les Palais de Justice, la logistique de lactivit judiciaire et les ressources humaines, financires et matrielles ncessaires lactivit des tribunaux sans avoir de lien officiel de subordination avec les autorits judiciaires quelle assiste. Lactivit judiciaire est donc le rsultat de la coordination de deux organisations siamoises : le tribunal proprement dit, dirig par un juge en chef et ses adjoints, et les services judiciaires, relevant des autorits du

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ministre de la Justice. Le juge en chef est entirement responsable de la gestion de lactivit judiciaire, au sens troit du terme : en vertu de notre Constitution, seule lautorit judiciaire a le pouvoir de dcider de laffectation et de la charge de travail des juges et de dterminer le calendrier daudition des causes soumises lattention du tribunal. Mais les juges nont, par contre, aucune autorit sur le personnel, le budget et les autres ressources affectes aux activits matrielles de soutien aux tribunaux : il leur faut donc sarranger avec les services judiciaires. Ce dualisme structurel a pour effet disoler, sur le plan organisationnel, les professionnels que sont les juges et le personnel administratif, tout en les obligeant cooprer. Or, les recherches relatives aux bureaucraties professionnelles montrent quon assiste gnralement, dans ces conditions, laffrontement de deux rationalits divergentes : la rationalit professionnelle, centre sur la qualit de lacte professionnel et lautonomie des professionnels, et la rationalit managrielle, axe sur lefficacit densemble du systme et lconomie des ressources (Gerpott et Domsch, 1985). Tant et aussi longtemps que les affrontements entre professionnels et administratifs peuvent tre soumis un arbitrage hirarchique, une organisation peut arriver composer avec les tensions qui en dcoulent. Mais quen est-il dans un systme organisationnel comme celui des tribunaux qubcois, o les tribunaux et leurs services de soutien ne disposent pas dune autorit commune ? Comment peut stablir la coordination de laction dans un tel contexte ? Cest ce que nous avons tent de dcouvrir dans notre recherche. Juges et administrateurs : des visions divergentes sur la gestion Les entretiens que nous avons raliss avec des juges-administrateurs et des administrateurs judiciaires rvlent que les deux groupes en prsence ont tendance adopter une vision trs type des rationalits qui saffrontent dans la gestion des tribunaux. Dune part, les gestionnaires disent des juges que leur comportement est marqu par une rationalit professionnelle troite, cest--dire quils sont peu sensibles aux impratifs defficacit, dconomie et de productivit, parce que centrs sur les actes professionnels proprement dits et sur la dfense des intrts personnels des membres de la magistrature. Dautre part, les juges disent de ladministration des services judiciaires quelle est obsde par le contrle quantitatif de lefficacit et de lefficience de lorganisation, faisant ainsi primer les objectifs de rendement aux dpens de la qualit mme de lactivit judiciaire. Ce discours correspond bien lopposition classique entre la rationalit professionnelle et la rationalit managrielle, vues comme deux cultures irrconciliables. Pourtant, nous avons constat quau-del du discours des acteurs, le mode de raisonnement des professionnels et celui des

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gestionnaires ne rendent pas ncessairement les tribunaux ingouvernables. En effet, les conflits entre gestionnaires et professionnels nous sont apparus comme des consquences de la structure des tribunaux plutt que de laffrontement de deux cultures fondamentalement irrconciliables. Plus prcisment, il nous est apparu que la structure des tribunaux tendait exacerber les diffrences de perspectives entre gestionnaires et professionnels.

Une structure qui tend isoler les souscultures professionnelles et managrielles


Deux lments de la structure des tribunaux qubcois nous sont apparus comme tant lorigine des tensions entre la magistrature et les services judiciaires. Le premier porte sur le partage des responsabilits de gestion entre les juges-administrateurs et les administrateurs judiciaires. Ce partage des responsabilits isole les premiers des proccupations administratives et coupe totalement les seconds des dimensions professionnelles de laction judiciaire. Ainsi, on dresponsabilise les professionnels de tout ce qui concerne lintendance des tribunaux, et on leur demande malgr cela de tenir compte de contraintes administratives sur lesquelles ils nont aucune prise. De la mme faon, la magistrature refuse aux administrateurs judiciaires le droit de participer la gestion de lactivit professionnelle, au nom de lindpendance judiciaire, tout en leur demandant de prendre en compte les contraintes qui sy rattachent. Lirresponsabilit des uns et des autres en ce qui regarde les deux aspects de la gestion des tribunaux est donc institutionnalise par le mode cloisonn de partage des rles de gestion. Une seconde caractristique de la structure des tribunaux tend favoriser laffrontement entre la magistrature et les services administratifs : cest le fait que les uns et les autres partagent la mme enveloppe de ressources budgtaires et matrielles. Selon le principe des vases communicants, ce quobtient un groupe est ainsi arrach lautre. Comme les juges-administrateurs nont pas de budget propre, et quon les garde mme dans lignorance quant aux ressources gres exclusivement par les administrateurs judiciaires, ils nont aucun intrt sautodiscipliner dans leurs demandes de ressources. Vue dans cette perspective, la structure des tribunaux tend accentuer le dcalage culturel entre la magistrature et les administrateurs judiciaires, en cantonnant chacun des deux groupes dans sa logique propre et en les mettant en comptition pour lobtention des ressources rares ncessaires leur activit respective. Ce modle de gestion parat donc comme tant fondamentalement dysfonctionnel, puisquil compromet la ncessaire coopration entre la magistrature et les services de soutien son activit.

La gestion des tribunaux qubcois Des dysfonctions attnues par la rgulation locale

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Si ce systme se perptue, alors quil parat absurde, cest que, dans laction, on a invent des moyens dviter que les conflits entre la magistrature et les services judiciaires ne paralysent lactivit quotidienne des tribunaux. Les juges et les administrateurs locaux des services judiciaires soutiennent que cest l une affaire de personnes : les uns et les autres affirment que si le systme fonctionne, cest grce la bonne volont des personnes en place, qui acceptent de mettre de leau dans leur vin et de faire les compromis ncessaires la bonne marche du tribunal. Cette logique de larrangement local ngoci est favorise par le fait que, de part et dautre, on sentend sur un principe commun : viter tout prix que les conflits ne paralysent lactivit courante des tribunaux. Ce souci dviter les crises sexplique dans une large mesure par la crainte de lopinion publique, invitablement alerte quand un tribunal se trouve incapable de faire face ses obligations. Du ct des juges, mme si certains sont tents de dramatiser les consquences des contraintes que leur impose lAdministration en affectant le fonctionnement de la machine judiciaire, on se montre en gnral trs sensible limage de la Justice dans la population, sachant que lon aura tendance leur imputer la responsabilit du malfonctionnement des tribunaux. Les administrateurs judiciaires sont eux aussi proccups par les risques de crise dans les rapports avec les juges : en effet, il est clair pour eux que les autorits politiques et administratives du ministre de la Justice sattendent ce quils sarrangent pour ne pas faire de vagues en ce domaine ; pour tre vu comme un bon administrateur, il faut notamment maintenir de bonnes relations avec la magistrature, ou tout le moins que lon nentende pas parler de conflit en haut lieu. Cela va plus loin : plusieurs se disent convaincus quadvenant un conflit majeur avec la magistrature, leur hirarchie aurait tendance les sacrifier pour ne pas que la crise dgnre jusquau point o elle se rendrait jusquaux oreilles des autorits politiques et, ventuellement, avoir des chos dans les mdias. Les bonnes relations personnelles entre les juges-administrateurs et les administrateurs judiciaires sont dans ce contexte perues par les uns et les autres comme un antidote un systme qui tendrait empoisonner la coopration entre les deux composantes majeures de lappareil judiciaire. Or, pour conserver ces bonnes relations, les uns et les autres sentendent pour vacuer de larne locale tous les enjeux susceptibles de donner lieu des conflits : ces enjeux sont renvoys vers la direction centrale des services judiciaires et des tribunaux en cause. Cest ce qui explique que les relations entre la magistrature et les services judiciaires soient si tendues au centre, alors quelles sont relativement harmonieuses sur le plan local.

144 Des arrangements de porte limite

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Si les arrangements locaux font que les tribunaux fonctionnent sans trop de heurts, ils comportent malgr tout un dsavantage majeur : ils ne permettent pas au systme de se rformer en profondeur pour rpondre aux exigences du terrain. En fait, ce ne sont pas tant les arrangements locaux qui font problme cet gard que le moyen utilis pour parvenir ces arrangements, cest--dire le renvoi des enjeux conflictuels au niveau central. En repoussant les problmes dlicats vers le haut, on rduit dautant la capacit du systme produire des arrangements fonds sur des compromis entre deux points de vue galement ncessaires la bonne marche des tribunaux : le point de vue administratif, marqu par le souci de lefficience dans lutilisation des ressources, et le point de vue professionnel judiciaire, tourn vers les enjeux de fond relatifs la qualit du processus judiciaire et sensible aux exigences de la gestion de professionnels autonomes. Il nest pas ncessaire dargumenter longuement pour dmontrer que ces deux points de vue doivent tre reprsents dans la gouverne de linstitution judiciaire : dune part, les mesures destines amliorer la performance qualitative du systme judiciaire, mme si elles relvent exclusivement des juges, ont des incidences directes sur les services judiciaires, et dpendent dans une certaine mesure de la capacit de lintendance appuyer les efforts de la magistrature ; dautre part, on voit mal comment les services judiciaires peuvent russir maintenir la qualit de leurs services si la magistrature nest pas associe la dmarche visant composer avec les contraintes budgtaires. Si les arrangements locaux rendent la vie quotidienne dans les tribunaux acceptable et assurent la continuit de laction judiciaire, ils comportent une limite intrinsque : dans la mesure o ils agissent comme une soupape, vitant au systme dexploser sous la pression des crises que la non-concertation entre la magistrature et les services judiciaires ne manquerait pas de provoquer, ils assurent la perptuation dun modle de relations largement dysfonctionnel. Ce modle est dysfonctionnel parce quil favorise le dveloppement de politiques judiciaires et de politiques administratives parallles, alors que les unes et les autres sont par essence interrelies. Cette tendance lisolationnisme rciproque est particulirement marque en ce qui concerne les acteurs centraux, autour desquels se sont cristalliss les affrontements entre la magistrature et les services judiciaires. Car mme si ces affrontements ont trouv une issue, les crises quils ont provoques ont laiss les acteurs sur leurs gardes quant la possibilit quils se rptent. De sorte que chacun des deux groupes tend se replier sur

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lui-mme et viter de sengager dans des mesures qui risqueraient de provoquer de nouveaux affrontements. Sur le plan du fonctionnement quotidien de lactivit judiciaire, cela ne pose pas vraiment de problme en raison des arrangements locaux dont nous avons fait tat. Cependant, ds quil sagit de concevoir des projets dinnovation qui dpassent le quotidien et qui, de ce fait, mettent en cause les services centraux, une forme dautocensure sest installe dans les rapports entre les deux groupes : du ct de la magistrature, on tend demander le moins de choses possible aux services judiciaires, convaincus que ceux-ci nont ni les ressources financires ni louverture desprit ncessaires pour accueillir favorablement les demandes quon leur ferait, surtout si celles-ci entranent lengagement de ressources ; quant aux services judiciaires, ils ont tellement t chauds par diverses crises quils vitent le plus possible dassocier les juges la rflexion sur lallocation des ressources dans un contexte de pnurie, en supposant par avance quils sont hostiles toute forme de compromis sur cette question. Les restrictions budgtaires avec lesquelles doit composer lappareil judiciaire, comme lensemble de lappareil administratif qubcois, obligent ses gestionnaires concevoir des solutions originales pour faire face laugmentation du volume et de la complexit du contentieux. Or, le bricolage que permettent les arrangements locaux comporte, cet gard, dimportantes limites, tant donn quil ne touche pas aux aspects structurels du fonctionnement du systme judiciaire. Notre recherche nous a ainsi amen la conclusion que la gestion des tribunaux commande un rapprochement institutionnalis de la magistrature et des services de soutien son activit. Ce rapprochement devrait amener une responsabilisation des juges-administrateurs lgard des consquences administratives et financires de lactivit des juges. Il devrait aussi favoriser la prise en compte, par les administrateurs judiciaires, des contraintes propres la dimension professionnelle de lactivit judiciaire. Cela ne peut se faire, notre avis, que par une intgration de ces deux organisations distinctes que constituent actuellement les tribunaux et leurs services de soutien. Cette intgration des proccupations administratives et professionnelles ne peut se faire que sous lautorit de la magistrature. En effet, suivant le concept dindpendance judiciaire, protg par la Constitution, la magistrature a seule autorit sur les aspects cruciaux de la gestion des tribunaux que sont laffectation des juges, la planification des activits judiciaires et la confection des rles daudience (Valente c. La Reine, p. 712). Cela soulve un problme important, la fois sur le plan empirique et sur le plan thorique : peut-on faire confiance des professionnels en situation de gestion, en loccurrence des juges, pour grer efficacement ? Dans un

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contexte o saffrontent la rationalit professionnelle et la rationalit managrielle, quel parti les professionnels-administrateurs vont-ils prendre ? Ce sont des questions auxquelles nous allons chercher rpondre dans la prochaine section, en nous appuyant sur notre tude des juges-administrateurs qubcois.

Les professionnels en situation de gestion et la conciliation des rationalits managrielles et professionnelles


Nous avons donc cherch savoir si les juges-administrateurs tendaient adhrer davantage la rationalit des professionnels quils dirigent ou celle des administrateurs avec qui ils partagent la responsabilit de la gestion des tribunaux. Nous avons cet gard constat que, de faon gnrale, les jugesadministrateurs avaient tendance adopter des priorits de gestion marques par la rationalit managrielle. Ce nest pas quune affaire de choix personnel : le contexte organisationnel fait quils nont gure le choix, comme nous essayerons de le dmontrer. Par ailleurs, on ne peut ici parler de rationalit managrielle pure : la logique daction des juges-administrateurs intgre aussi la logique professionnelle, dans la mesure o ces derniers ne peuvent pas ne pas tenir compte du cadre de rfrence de leurs juges. Les juges-administrateurs : des priorits marques par la rationalit managrielle Les politiques et les pratiques de gestion adoptes par les juges-administrateurs nous clairent sur limportance relative de la rationalit professionnelle et de la rationalit managrielle dans la gouverne des organisations professionnelles diriges par des professionnels. On peut dans cette perspective distinguer deux aspects de la performance de ces organisations : la performance qualitative, qui rend compte de la conformit des pratiques judiciaires aux normes et aux standards de qualit des actes judiciaires, tels quils sont dfinis par la profession juridique, et la performance quantitative, fonde sur lajustement de la capacit de production de lappareil judiciaire la demande et sur le contrle des dlais de traitement des affaires. Un juge-administrateur dorientation professionnelle devrait logiquement privilgier les aspects qualitatifs de la performance de son tribunal, alors que celui qui adhre davantage la logique managrielle devrait normalement se proccuper davantage des aspects quantitatifs. ce propos, nous avons constat que, loin dtre insensibles la performance quantitative de leur tribunal, les juges en chef font de cet aspect de la performance judiciaire le critre premier dvaluation de leur action. Quant la dimension qualitative, dont on sattendrait ce quelle occupe une place prpondrante dans lesprit dun professionnel, elle est

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relativement marginale parmi les objectifs de gestion des juges-administrateurs. On pourrait en tirer la conclusion quen accdant des fonctions de gestion, les professionnels changent de logique daction : lhabit faisant le moine , ils en viendraient sidentifier davantage leur rle de gestionnaire qu celui de professionnel. Ce constat rejoint celui de Heydebrand et Seron (1990) au sujet des priorits vises par les gestionnaires des tribunaux amricains. Bien que ces tribunaux soient sous lautorit de juges, ce qui devrait faire en sorte que leur gestion respecte scrupuleusement la rationalit professionnelle, les deux auteurs soulignent que les tribunaux fdraux des tats-Unis sont grs selon un mode proche de celui des organisations publiques ordinaires . Ils soutiennent que les juges qui les dirigent adoptent une vision managrielle de laction judiciaire, aux dpens de ce qui fait lessence mme de la fonction judiciaire : la productivit y occupe une place centrale parmi les proccupations de gestion de ces administrateurs, au point de constituer le moteur des efforts de rationalisation entrepris dans les tribunaux amricains au cours du XXe sicle : Rationalization the process of systematization, simplification, standardization, and routinization in a quest for efficiency, productivity, and cost effectiveness has [...] left its imprint on the federal judiciary in the twentieth century through a distinctly observable transformation in the structure of courts. A new emphasis on speed and efficiency is changing the organization of dispute resolution and, in doing so, exposes the limitations of due process model. (p. 6) Cest sous le leadership de juges investis de responsabilits de gestion quont t mises en place diffrentes mesures permettant dacclrer le processus judiciaire et daugmenter de faon marque la productivit de lappareil. Ces innovations managrielles apparaissent comme tant largement le rsultat de la pression qua exerce et quexerce toujours sur lappareil de production des tribunaux laugmentation de la demande de dcisions judiciaires (Heydebrand et Seron, 1990, p. 812). La logique daction professionnelle aurait command que cette augmentation du contentieux soit compense par une hausse quivalente du nombre de juges et des services de soutien qui sy rattachent, sans toucher aux caractristiques mmes de la dcision judiciaire. Mais lincapacit des autorits judiciaires de convaincre les dcideurs politiques daccrotre ainsi leffectif des tribunaux a amen les juges-administrateurs imaginer des solutions de type managriel afin dviter les crises majeures qui auraient pu dcouler de lincapacit des tribunaux faire face la demande. Cette rfrence au cas amricain et linterprtation que donnent Heydebrand et Seron de la rforme administrative des tribunaux des tats-Unis claire notre propos en montrant comment des juges-administrateurs

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en viennent adhrer une logique managrielle. Certes, tous les juges responsables dun tribunal ne manifestent pas le mme souci defficacit. Il nen demeure pas moins que, de faon gnrale, la prsence de juges la tte des tribunaux fdraux amricains na pas empch ladoption de politiques et de pratiques inspires davantage de la logique managrielle que de la logique professionnelle. Ces conclusions, qui rejoignent les rsultats de nos propres travaux, tendent dmontrer que, quand les circonstances le commandent, des considrations pragmatiques peuvent prendre le pas sur les considrations idologiques inhrentes la rationalit professionnelle. Il est vrai que certains juges-administrateurs se contentent de jouer un rle relativement effac et ne cherchent vraisemblablement pas laisser une trace imprissable de leur passage la tte de leur tribunal ; nous en avons rencontr. Mais la plupart des juges-administrateurs que nous avons interviews montraient quils avaient sinon le dsir de passer lHistoire, du moins lorgueil davoir fait quelque chose pour amliorer le fonctionnement de leur tribunal. Pour ceux-l, la performance quantitative du tribunal constituait lun des seuls champs daction envisageables. Cet objectif tait, par ailleurs, lgitim par la conjoncture : au moment de notre enqute, laugmentation du volume et de la complexit du contentieux, couple la crise des finances publiques, faisait de la performance quantitative des tribunaux qubcois un enjeu qui navait rien dartificiel. Ainsi, plusieurs juges-administrateurs ont fait de lefficacit de leur tribunal un dfi personnel, une source de motivation intrinsque. Mais il nest pas ncessaire quil en soit ainsi pour quun juge-administrateur soit incit se soucier des indicateurs de performance de son tribunal. En effet, mme sil adhrait des objectifs troitement corporatistes, cest--dire orients essentiellement vers la dfense des conditions de travail de ses juges, il ne pourrait se dsintresser de la bonne marche de son tribunal. Dune part, sa position de ngociation auprs de lAdministration serait terriblement affaiblie sil ne pouvait faire tat de ses efforts en vue de maintenir et, le cas chant, damliorer laction de son tribunal ; linverse, un juge-administrateur qui arrive bien faire tourner son tribunal est nettement mieux plac pour obtenir des avantages pour ses juges. Dautre part, les juges de base, eux-mmes, sont sensibles limage de leur tribunal et ils sattendent des juges-administrateurs quils fassent en sorte que la machine judiciaire fonctionne correctement. Ainsi, mme si un juge en chef avait pour seule proccupation dtre au service de ses collgues, il aurait malgr tout sassurer que son tribunal fonctionne suffisamment bien pour jouer de faon efficace son rle de dfenseur de la magistrature. Ltude du comportement des juges-administrateurs, ces professionnels devenus gestionnaires, tend donc montrer que lidologie professionnelle nest pas un dterminant absolu des comportements des

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professionnels, du moins quand ils accdent des fonctions de gestion. Ainsi, en supposant que les rsultats de nos travaux puissent tre applicables dautres types de professionnels et dorganisations professionnelles, on peut en conclure que les valeurs propres aux professionnels nempchent pas les professionnels devenus gestionnaires dadopter des pratiques guides par la rationalit managrielle. Aux prises avec des problmes qui affectent le fonctionnement densemble de lorganisation dont ils sont responsables, ces professionnels se montreront vraisemblablement sensibles aux attentes que lon entretient leur endroit quant la rponse ces problmes, et tendront adopter des solutions de gestion, mme lorsque celles-ci heurtent les intrts et les valeurs des professionnels quils grent. Des stratgies managrielles prenant en compte la rationalit professionnelle Est-ce dire que, devenus gestionnaires, les juges-administrateurs perdent totalement leur me de professionnel, et quen consquence on nobserverait pas de diffrences marques entre les pratiques dun gestionnaire ordinaire et celles dun professionnel devenu gestionnaire ? Les politiques et les pratiques managrielles adoptes par les juges en chef qubcois se rattachent trs nettement une logique daction mixte, caractrise par un souci de lefficacit du tribunal, mais cherchant en mme temps minimiser limpact des mesures adoptes en ce sens sur les susceptibilits et les valeurs des professionnels que sont les juges. Les juges en chef manifestent en cela une grande sensibilit aux besoins et aux points de vue de leurs juges. La qute de lefficacit ne se traduit pas, pour eux, par une valorisation intrinsque des instruments et des moyens de rationalisation administrative. On les sent au contraire mfiants envers lapplication dun raisonnement tendant considrer le processus judiciaire comme un processus de production ordinaire. En cela, ils continuent raisonner comme des professionnels. Si, malgr tout, ils adoptent des mesures qui peuvent tre perues comme pnalisant les juges ou menaant lintgrit du processus judiciaire, comme par exemple laugmentation de la charge de travail, ou qui modifient les traditions judiciaires (le resserrement des remises daudience), ils sont toutefois trs prudents face ce tout ce qui pourrait tre peru comme un affaiblissement de la magistrature. Ainsi, les magistrats devenus juges-administrateurs ne sont pas en rupture totale avec la logique daction professionnelle. Sils adoptent des objectifs de type managriel, cest pour ainsi dire par la force des choses. En effet, un juge en chef qui souhaite laisser sa marque , tre reconnu comme ayant eu une contribution significative la gouverne de son tribunal, na gure que cette possibilit ; le principe de lautonomie professionnelle, de

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lindpendance quasi absolue du juge dans lexercice de ses fonctions judiciaires, ne laisse pas au juge en chef et ses juges-administrateurs un rle majeur quant laspect qualitatif de laction judiciaire : seuls les tribunaux dappel, dune part, et les Conseils de la magistrature, dautre part, sont habilits contrler et sanctionner la qualit des actes judiciaires et le comportement professionnel des juges. Nayant de moyens daction quau regard de laspect quantitatif de laction judiciaire, les juges-administrateurs se fixent donc des objectifs la mesure de leurs moyens. Autrement, ils devraient se contenter dun rle symbolique, sinon insignifiant. Ainsi, tout en adoptant des objectifs et des mesures marqus par la logique daction managrielle, les juges-administrateurs restent trs sensibles la rationalit professionnelle. Leur raisonnement implicite pourrait se rsumer ainsi : la rationalisation administrative si ncessaire, mais pas nimporte quelle rationalisation administrative. Cela traduit sans doute le fait que les juges accdant des fonctions managrielles ne peuvent totalement rompre avec les schmes de rfrence propres aux professionnels quils taient et quils ne cessent pas dtre. Mais il y a une autre raison cela : un juge en chef qui manifesterait son rejet des valeurs professionnelles des juges, ou mme qui dmontrerait une simple tideur leur gard, narriverait pas faire accepter ses collgues ses politiques et pratiques de gestion. Cest en effet parce quil est considr comme un des leurs et quil dmontre quil sert les intrts du Judiciaire, quun juge en chef peut arriver obtenir de ses juges les compromis quil attend deux, en matire daugmentation de la charge de travail ou de transformation de leurs pratiques professionnelles. La dfense des intrts des juges face lAdministration est, dans ces conditions, le fondement de toute politique destine amliorer lefficacit de son tribunal : dans la mesure o les juges ont les moyens de faire obstacle aux politiques mises en place pour amliorer la performance de leur tribunal, le juge en chef a intrt disposer dune solide monnaie dchange sil souhaite faire accepter ses juges des rformes qui, dans beaucoup de cas, bouleversent les habitudes et les traditions du milieu judiciaire, quand elles nentranent pas une augmentation de la charge de travail des magistrats. Faute de disposer dune autorit suffisante pour imposer ses juges des politiques de gestion qui les drangeraient, le juge en chef est donc amen composer, dans ses stratgies managrielles, avec les intrts de ses juges : il doit sefforcer, dune part, de faire en sorte que les politiques et les pratiques de gestion pnalisent le moins possible ses juges ; dautre part, sil doit, pour atteindre ses objectifs de gestion, demander ses juges daccrotre leur charge de travail, daccepter une dgradation de leurs conditions de travail ou encore de modifier leurs habitudes, il est dpendant de la bonne volont de ces derniers, largement fonde sur lestime quils lui vouent. Cette estime ne parat pas, dans lesprit des juges-administrateurs interrogs, lie la

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comptence professionnelle du magistrat exerant des fonctions administratives, mais plutt ses qualits de dfenseur du Judiciaire et des juges. Ainsi, un juge en chef sassure le respect de ses collgues en faisant en sorte de reprsenter au mieux son tribunal auprs de lAdministration, la fois en obtenant les moyens (postes de juges, soutien administratif) ncessaires au bon fonctionnement du tribunal et en assurant aux juges un cadre de travail la mesure de leur statut ; dfaut dobtenir des services judiciaires, du ministre de la Justice ou du gouvernement, tout ce que ses juges souhaiteraient, un juge en chef doit au moins dmontrer quil mne une lutte vigoureuse pour protger les acquis et pour tirer le maximum des rapports avec lAdministration, dans un contexte budgtaire difficile. En sappuyant sur la crdibilit quil se gagne ainsi, un juge en chef pourra lgitimement demander ses juges de faire leur part pour amliorer limage du tribunal face au gouvernement et la population, de faon renforcer sa position de ngociation face lAdministration. Ainsi, la question le juge-administrateur est-il un professionnel ou un administrateur ? , notre tude nous permet de rpondre quil est la fois lun et lautre. En effet, nous avons constat quun juge-administrateur ne peut exercer efficacement ses fonctions dadministrateur que sil est sensible aux points de vue et aux besoins des professionnels. Cest dire que mme sil ne sidentifiait pas aux intrts personnels et professionnels de ses juges, un jugeadministrateur ne pourrait absolument pas ne pas en tenir compte dans la dfinition de ses politiques de gestion. Cela tient au fait que, comme nous lavons vu, lautorit du juge-administrateur sur ses juges est fonction de sa lgitimit face ses troupes. Or, cette lgitimit repose dans une trs large mesure sur la capacit dont il fait preuve rsoudre les problmes dintendance qui affectent lactivit professionnelle des juges. Le bon juge en chef, nous lavons vu, est donc celui qui permet ses juges de vaquer leurs occupations professionnelles dans de bonnes conditions, en sattaquant aux irritants susceptibles de perturber celles-ci. Et comme ces irritants rsultent en bonne partie, dans un contexte de restrictions budgtaires, des dcisions ou des non-dcisions des services judiciaires et de lAdministration en gnral, un juge en chef sera dautant plus respect quil saura tirer le maximum de ses rapports avec ceux-ci. Les administrateurs judiciaires : une autre rationalit managrielle La thorie relative la gestion des organisations professionnelles nous invitait considrer la gouverne de ces organisations comme le rsultat de laffrontement de deux rationalits, lune professionnelle, lautre managrielle, caractrisant respectivement les professionnels et les administratifs uvrant dans ces organisations. Or, nous venons de voir que, dans les tribunaux qubcois, les professionnels en situation de gestion tendent

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raisonner selon la logique managrielle, tout en intgrant dans ce raisonnement les contraintes inhrentes la gestion de professionnels. Si les jugesadministrateurs raisonnent effectivement comme des gestionnaires, comment expliquer quils ne sentendent pas avec les administrateurs judiciaires quant aux objectifs majeurs de gestion des tribunaux ? En fait, on est bien en prsence de deux rationalits diffrentes. Cependant, il ne sagit pas dune rationalit managrielle oppose une rationalit professionnelle, mais bien de deux rationalits managrielles diffrentes : les juges-administrateurs raisonnent en termes defficacit, de performance globale du tribunal, alors que les administrateurs judiciaires mettent, eux, laccent sur lefficience, la productivit, lutilisation optimale des ressources. On pourrait considrer ces deux logiques daction, celle des jugesadministrateurs et celle des administrateurs judiciaires, comme tant le fruit de deux cultures professionnelles distinctes : les professionnels devenus gestionnaires conserveraient de leur culture professionnelle dorigine un souci du service au client, qui les amnerait privilgier les objectifs de production sur les objectifs de productivit, alors que les administrateurs judiciaires adhreraient une culture de gestion visant prioritairement lutilisation optimale des ressources. Si cest bien en ces termes que se pose laffrontement entre la magistrature et les services judiciaires qubcois, il serait, selon nous, abusif den faire un principe gnral applicable lensemble des organisations professionnelles. Soutenir une telle thse impliquerait que la culture professionnelle dcoulant de la formation en gestion soit forcment axe sur la recherche de la productivit, mme aux dpens de lefficacit. Or, tel nest certainement pas le cas : la doctrine enseigne dans les manuels de gestion nisole jamais les questions de productivit de celles relatives au contenu mme des biens et services produits. Il serait, en effet, absurde de soutenir, sur le plan des principes, que lefficience doit tre privilgie aux dpens de lefficacit des organisations. Comment expliquer, dans ce cas, les diffrences de logiques adoptes par les juges-administrateurs et les administrateurs judiciaires qubcois ? Il faut ici rechercher lorigine de ce phnomne non pas dans les caractristiques fondamentales des rles de professionnels et dadministrateurs, comme le proposent certaines thses relatives la professionnalisation, mais bien plutt dans la conjoncture particulire propre aux tribunaux qubcois, sinon aux tribunaux dans leur ensemble : cest parce que les administrateurs judiciaires ont t, pour lessentiel, carts de la gestion du processus judiciaire proprement dit quils se sont rabattus sur le seul aspect du management qui leur appartenait en propre, soit la gestion des ressources. De plus, la conjoncture budgtaire et les compressions quelle a imposes ont rendu lgitime, sinon ncessaire, une insistance sur la

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productivit qui, dans un autre contexte, aurait t beaucoup plus difficile soutenir. Ainsi, de la mme faon que les juges-administrateurs ont t amens privilgier des objectifs de production quantitatifs parce que ctait le seul aspect de la gestion du processus judiciaire sur lequel ils avaient vritablement prise, les administrateurs judiciaires ont t incits se concentrer sur les seuls objectifs la mesure de leurs moyens, ceux se rapportant la productivit des ressources.

Conclusion
Notre tude nous a amen nuancer la thse selon laquelle les bureaucraties professionnelles sont des lieux daffrontement entre la logique managrielle et la logique professionnelle : nous avons en effet constat que lopposition entre ces deux logiques, tout fait relle, est nourrie par lisolement dans lequel on enferme les deux groupes, comme cest souvent le cas dans les bureaucraties professionnelles. Quand on arrive les sortir de cet isolement, nous avons constat que les juges-administrateurs font preuve dune sensibilit vidente aux proccupations administratives et budgtaires ; de mme, quand ils sont amens travailler de faon troite avec les juges-administrateurs, les administrateurs judiciaires apprennent composer avec les contraintes lies la gestion de professionnels. Cette conclusion rejoint les constats de recherches monographiques ralises en milieu hospitalier, aux tats-Unis (Guy, 1985) et en France (Binst, 1990), tendant dmontrer que, dans certaines conditions, les cultures professionnelles et managrielles ne sont pas irrconciliables. Ainsi, on peut faire soutenir que les effets dysfonctionnels de la juxtaposition des cultures professionnelles et managrielles sont, dans une large mesure, la consquence darrangements institutionnels particuliers propres beaucoup de bureaucraties professionnelles.

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Bibliographie
BENVENISTE, G. (1987). Professionalizing the Organization, San Francisco, Jossey-Bass. BINST, Marianne (1990). Du mandarin au manager hospitalier, Paris, LHarmattan. COHEN, M.D., MARCH, J.G. et OLSEN, J.P. (1972). A Garbage Can Model of Organizational Choice, Administrative Science Quarterly, vol. 17, p. 1-25. CROZIER, Michel et FRIEDBERG, Erhard (1977). Lacteur et le systme, Paris, Seuil. GERPOTT, T.J. et DOMSCH, M. (1985). The Concept of Professionalism and the Management of Salaried Technical Professionals : A Cross-National Perspective , Human Resource Management, t, vol. 24, n 2, p. 207-225. GUY, Mary (1985). Professionals in Organizations : Debunking a Myth, New York, Praeger. HEYDEBRAND, Wolf et SERON, Carol (1990). Rationalizing Justice : The Political Economy of Federal District Courts, Albany (N.Y.), State University of New York Press. MINTZBERG, Henry (1982). Structure et dynamique des organisations, Paris, Les ditions dOrganisation. VALENTE C. LA REINE (1985) 2 R.C.S., p. 613-715.

Cinquime partie

Formation des gestionnaires publics

Practicum Une nouvelle pdagogie


Adrien Payette

Introduction1 lheure o les critiques sont de plus en plus vives lgard dune approche trop exclusivement analytique de la formation des gestionnaires (Vaill, 1996 ; Mintzberg, 1996), il convient de prendre des risques pour tester des intuitions qui permettent aux formateurs daccder dautres dimensions de la pratique des gestionnaires. Les trois mots cls de la pdagogie prsente ici personne, exprience et comptence fournissent larchitecture centrale de notre travail dinnovation. Personne : nous nous adressons toute la personne des gestionnaires, et non seulement lhmisphre gauche de leur cerveau. Exprience : dans la perspective dune pistmologie en construction (Polanyi, 1967 ; Schn, 1983) qui fonde la connaissance de type Delta (Paquet et Glinier, 1991) connaissance qui ne peut tre acquise autrement que par lexprience concrte , nous postulons que les expriences vcues par les gestionnaires (McCall et al., 1988) sont dune densit dapprentissages telle quelles mritent dtre leves au rang de matire acadmique. Comptence : cette pdagogie sinspire galement du courant des

1.

Ce texte est la version rvise dune communication faite au 63e Congrs de lACFAS, Section Administration et management publics, Les administrations publiques sous le microscope, Chicoutimi, les 24 et 25 mai 1995. Nous remercions : Colette Lehoux avec qui fut conue et ralise cette nouvelle activit pdagogique ; les gestionnaires tudiants qui ont risqu six crdits de leur matrise dans cette aventure ; Marie-Michle Guay et Natalie Rinfret qui ont men une recherche sur cette innovation pdagogique, recherche prsente dans le chapitre suivant : le Fonds de dveloppement acadmique du rseau (FODAR) de lUniversit du Qubec qui a permis la ralisation de plusieurs parties de cette exprience ; finalement, lENAP qui nous a soutenus dans la ralisation de cette innovation.

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comptences en gestion, courant, en plein dveloppement pratique et thorique (Bigelow, 1991 ; Bigelow, 1996 ; Whetten et Cameron, 1991), qui se veut une rponse articule aux svres critiques du MBA traditionnel. Le texte se divise en trois parties. Dans la premire, nous prsentons les ides centrales qui fondent cette pdagogie. Dans la deuxime, nous dcrivons les principales tapes de lexprience. Dans la troisime, nous examinons les principales questions souleves par cette premire exprience et les dcisions que nous avons prises pour la seconde dition. Nous concluons par quelques rflexions provoques par Practicum sur la formation des gestionnaires.

Premire partie : ides centrales


Pour mieux saisir les ides centrales de cette exprience pdagogique, il est utile de fournir une dfinition de Practicum et les principaux paramtres de lorganisation du cours. Nous avons choisi le terme Practicum pour deux raisons : dune part, il exprime clairement lintention pratique de la formation propose, dautre part, tant peu connu, il attire lattention sur le caractre innovateur de lexprience. Dans plusieurs professions, la formation thorique saccompagne obligatoirement dune formation pratique qui prend diverses formes et reoit divers noms. En gestion, les formules pdagogiques qui rejoignent cette dimension formation pratique sont la mthode des cas, les simulations, les jeux de rles et les stages. Aprs avoir explor ces mthodes, nous cherchions une faon plus directe de former la pratique relle . Lide de laboratoire, o ltudiant pratique une activit sous la supervision dun professeur, nous attirait depuis longtemps. Nous avons ralis (Payette, 1988) que le fait denseigner des gestionnaires en situation de gestion nous fournissait les principales conditions que nous recherchions. Dj influencs par les travaux de Schn (1987, p. 37-38), nous en sommes venu choisir la dfinition et la vision quil propose de Practicum : Un Practicum est un environnement construit pour favoriser lapprentissage dune pratique. Dans un contexte qui se rapproche du monde rel, les tudiants apprennent en faisant [...] La plupart des Practicum sont construits de telle sorte que le groupe dtudiants y est aussi important que le professeur, car ils jouent, eux aussi, ce rle dentraneur ("coach"). Remarquons dabord que, pour nos tudiantsgestionnaires, lapprentissage de la pratique managrielle est commenc depuis longtemps ; il sagit de les aider consolider cet apprentissage, lapprofondir, llargir, en un mot, de les aider construire leur identit de gestionnaire. Remarquons ensuite que nous navons pas nous rapprocher le plus possible du monde rel puisque, en dehors des cours, ils sont temps plein dans ce monde rel de la

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gestion et en exprimentent continuement les multiples dimensions. Remarquons finalement que notre Practicum a confirm le fait que les autres tudiants jouent un rle important dentraneur. Les principaux paramtres de lorganisation du cours sont les suivants : Practicum est compos de deux cours optionnels de trois crdits chacun, Practicum I et II, qui sont offerts dans le cadre de la matrise en administration publique, option A, de lENAP. Ces cours sadressent des gestionnaires en exercice, tudiants temps partiel. Chaque cours stend sur une anne chacun ; notre intention est dencadrer durant deux annes compltes, lexception des vacances, la pratique managrielle des gestionnaires inscrits. Le but de cette activit, constitue de deux cours, est de permettre ltudiant dapprendre mieux se connatre et se dvelopper comme gestionnaire et comme personne. Pour atteindre ces deux objectifs fondamentaux, quatre sortes dapprentissages sont utiliss : acquisition de connaissances thoriques sur le dveloppement de la personne et le dveloppement du gestionnaire ; feed-back personnalis (acquisition de connaissances idiosyncrasiques) fourni non seulement par les professeurs et les collgues tudiants, mais galement par lentourage organisationnel de chaque participant et par des observateurs neutres ; rflexion sur des expriences passes et actuelles ; tude et valuation de projets individuels de dveloppement personnel et professionnel (voir tableau 1). Ides centrales Comme nous lavons dj indiqu en introduction, trois ides sont au centre de cette innovation pdagogique : personne, exprience et comptence. La premire ide, partage depuis longtemps par les deux professeurs responsables de lexprience, pourrait donner lieu de longs dveloppements ; nous nous limiterons ici quelques propositions essentielles pour illustrer notre pense : les gestionnaires grent avec toute leur personne ; la personne du gestionnaire est son premier outil de gestion (le mtier de gestionnaire est trs peu mdiatis par des outils tangibles et intangibles) ; le style de gestion dun gestionnaire, cest sa personnalit ; ou encore, la gestion de quelquun reflte toutes les facettes de sa personnalit, elle exprime toutes les dimensions de sa personne : valeurs, sentiments, forces et faiblesses, comptences et incomptences, etc. ; la pratique dun gestionnaire est sa thorie en actes, et cette thorie pratique exprime bien plus et gnralement dautres lois que sa thorie professe de la gestion ; le dveloppement personnel est sans conteste un apport majeur au dveloppement des gestionnaires (Conger, 1992 ; Kaplan, 1991). Dans la premire dition de Practicum, nous avons donc intgr la dimension dveloppement personnel , comme le dmontre la formulation des objectifs (voir tableau 1).

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Notons ds maintenant que la deuxime dition sparera nettement la dimension dveloppement personnel et la dimension dveloppement professionnel , nous y reviendrons plus loin. La deuxime ide la base de Practicum est la richesse pdagogique de lexprience. Il est surprenant de devoir argumenter sur limportance de lexprience dans lapprentissage dune profession comme la gestion ; de tout temps, les leons de lexprience ont t valorises par divers systmes ducatifs, et, de nos jours galement, nombreux sont les gestionnaires qui accordent assez peu de crdibilit aux formations formelles. loppos, le monde universitaire a beaucoup de difficults intgrer dans ses pratiques denseignement et de recherche cette vidente importance de lexprience. En plus de ltre par la sagesse populaire, toujours susceptible dtre regarde dun oeil critique par luniversit, limportance de lexprience est confirme par quatre courants de recherche thorique et dexploration pratique : 1) le vieux courant de la pdagogie exprientielle qui prend sa source chez Kurt Lewin, demeure une rfrence fondamentale ; 2) le courant dj cit de la pratique rflchie (Schn et bien dautres) dont le postulat central renverse la perspective de la science applique suivant laquelle les pratiques professionnelles seraient la mise en pratique, lapplication de thories, de modles dduits des recherches fondamentales ; la pratique professionnelle

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se dveloppe davantage selon un modle de dialogue continu entre le praticien et la situation, dialogue o la thorie, les modles et les recherches peuvent tre dune aide importante, mais o ils ne jouent certainement pas le rle de modles dcalquer sur la ralit2 ; 3) l action learning invente par Revans en Angleterre dans les annes 1950 et rcemment rendue clbre par lusage percutant quen fait General Electric dans sa formation de cadres multinationaux (Noel et Charam, 1992) ; 4) les recherches du Center for Creative Leadership (McCall et al., 1988) et celles des Britanniques (Davies et Easterby-Smith, 1984) qui ne cessent dtre cites et approfondies par dautres chercheurs3. Au risque de nous rpter, il importe de souligner lextraordinaire richesse pdagogique que constitue le fait que des gestionnaires en exercice viennent, temps partiel, tudier la gestion, cest--dire prcisment tudier ce quils font longueur de journe. Cest pourquoi Practicum vise fournir un environnement stimulant de rflexions, dexprimentations, dchanges divers, et encadrer durant deux ans la pratique de gestion des tudiants de sorte quils puissent en extraire toute la substantifique moelle pour se dvelopper comme gestionnaires et comme personnes. La troisime ide de base de cette premire dition de Practicum tourne autour du concept de comptence. Comme nous le verrons, les rsultats pdagogiques de cette ide dans Practicum ont t mitigs ; cela est peut-tre d au fait que nous tions un peu trop ambitieux en voulant accorder autant dimportance chacune des trois dimensions : personne, exprience et comptences. Notre ide de dpart tait simple : lENAP ayant dvelopp depuis plusieurs annes des instruments dvaluation des comptences lApprciation par simulation (APS) et le Profil de comptences en gestion (PCG) , les tudiants de Practicum seraient valus ds le dbut et recevraient ainsi un diagnostic assez complet de leurs forces et de leurs faiblesses, diagnostic qui leur permettrait de se donner un plan daction pour les deux annes du cours. La question des comptences en gestion est extrmement pertinente par rapport aux objectifs de Practicum, cependant, la place qui doit leur tre accorde, larticulation de cette dimension avec les deux autres ides centrales est prciser. On peut dire que ces trois ides, exprimes par les mots exprience, personne et comptence, ont form le noyau central du plan de cours. Autour de ce centre gravitent les autres concepts cls de la dmarche que nous prsentons ici brivement :
2. 3. Il est trs loquent que la littrature en management soit si pauvre sur cette phase cruciale du processus de dcision et de planification quest limplantation. Dans une perspective complmentaire, il faut signaler les travaux sur lintelligence au quotidien et lintelligence pratique (Stemberg et Wagner, 1986).

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Adrien Payette Thories : dune part, nous croyons limportance des thories pour clairer la pratique et, dautre part, nous nous rfrons aux ides de Schn sur limportance de la thorie pratique de tout praticien (la pratique vue comme une thorie en acte) ; Faits : limportance de lobservation, aussi bien de soi-mme, de la situation dans laquelle on travaille, que des autres avec lesquels on interagit ; approche situationnelle et contingente qui soutient que chaque situation est unique et doit tre analyse en tenant compte de sa dynamique particulire ; Feed-back : aucune pratique ne peut se dvelopper sans feed-back ; feedback sur ses propres comptences, feed-back sur ses faons dagir et dinteragir, comme personne et comme gestionnaire ; Action : seule laction concrte permet certains types dapprentissages. Cette perspective rejoint la mthode exprimentale classique : agir permet dexprimenter des stratgies comportementales et de les tester par laction ellemme, den comprendre la dynamique spcifique (Revans, 1980 ; Pedler, 1983 ; McGill et Beaty, 1995 ; Paquet et Glinier, 1991 ; StArnaud, 1992) ; Groupe : familiers des mthodes exprientielles, nous croyons la puissance de lapprentissage en groupe, limportance de rflchir avec dautres et de comparer des situations (tudes de cas) et des expriences. Inutile dinsister sur la richesse quapporte la diversit des personnalits, des organisations et des postes reprsents dans une classe de vingt gestionnaires ; cette varit, en elle-mme, est pleine dapprentissages potentiels. Le groupe sert aussi de soutien affectif indispensable pour russir certains apprentissages difficiles ; criture : la majorit des gestionnaires ne sont pas spontanment ports utiliser lcriture comme instrument de rflexion, comme moyen dextriorisation et dobjectivation de sa vie intrieure (ce mlange dides, de sentiments, de phantasmes). Dans Practicum, lcriture est systmatiquement valorise.

Pour complter cette premire partie sur les fondements de cette exprience pdagogique, il est utile dajouter quelques-uns des postulats qui nous ont guids : 1. Apprendre grer, cest autre chose quapprendre des choses au sujet de la gestion. En suivant des cours, les gestionnaires apprennent beaucoup de choses utiles au sujet de la gestion ; plusieurs de ces choses auront sans doute un impact sur leur pratique. Mais cela ne suffit pas : grer sapprend essentiellement en grant, par la pratique mme, comme beaucoup dautres mtiers. Dans plusieurs formations professionnelles, il est possible dassurer une supervision de la pratique. Cette supervision est faite dobservation directe de la personne en exercice, de feed-back, de suggestions, de rflexions, de rfrences des modles thoriques et de comparaisons avec lexprience des seniors dans le domaine. En gestion, il est trs difficile doffrir une telle supervision. Voil pourquoi nous propo-

2.

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sons aux gestionnaires en exercice de la MAP-A un encadrement pdagogique qui, durant deux ans, leur fournira une sorte de supervision professionnelle : en entrant dans ce Practicum, ils entrent en quelque sorte en stage pour deux ans et transforment, pour ainsi dire, leur poste actuel en laboratoire de gestion. 3. Cette supervision managriale suppose une analyse critique de la pratique de gestion. Cette analyse critique exige une volont ferme de jouer le jeu : vouloir apprendre mieux grer implique daccepter dtre valu de divers points de vue par diverses personnes. Dans cette activit pdagogique, le feed-back constitue un instrument pdagogique de premire importance. La formule, apprendre apprendre (Gordon, 1990), exprime une autre dimension importante du Practicum. Cette dimension, plus implicite que les autres, constitue une sorte de mtaqualit dapprentissage qui, bien dveloppe, permet dapprendre partir de toutes sortes de situations et de toutes sortes de faons. Cest une attitude dapprentissage qui (Payette, 1988, p. 5) : [...] est sans conteste lune des attitudes de base de cette dmarche. Elle est indispensable qui veut devenir plus comptent et qui veut cheminer laide de la dmarche. Elle introduit une faon de percevoir, de comprendre et dagir qui transforme tout en opportunits pour apprendre : vnements, situations, dcisions, erreurs, succs [...] Globalement, cela consiste se mettre en position dapprendre, adopter la posture intrieure de quelquun qui est dispos apprendre partir de ce qui est en train darriver. Cette attitude a lnorme avantage de rendre bien relatifs les checs et les succs. Elle fait voir sa propre pratique comme quelque chose qui mature lentement, se consolide tape par tape, sapprend travers une suite de structurations, de dstructurations, de restructurations. Les pratiques exprimentes consolident la confiance. En tentant dintgrer ces ides et croyances nos expertises respectives4, nous en sommes venus structurer les deux objectifs principaux et les quatre sortes dapprentissage comme illustr au tableau 1.
4. En combinant ces ides et ces croyances de base, nous avons construit un plan de cours qui puisait invitablement nos propres expriences : pour Colette Lehoux, les cours Dveloppement personnel du gestionnaire , Planification de vie et de carrire , et Habilets de direction , auxquels sajoute une exprience de plusieurs annes la coordination du programme Formacadres, volet ENAP ; pour moi-mme, les cours Introduction au management , Lefficacit des gestionnaires et des organisations , Groupe de consultation pour cadres et la gestion du cours Profil des comptences en gestion depuis plusieurs annes.

4.

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Deuxime partie : les six principales tapes de lexprience


La premire tape, aprs les inscriptions, tait constitue dune entrevue pour tablir un premier contact entre les professeurs et chaque tudiant. Un dossier avait t tabli partir dun aperu du curriculum vitae et dun questionnaire portant sur les attentes, les objectifs et les apprhensions de chacun. Lentrevue visait rendre plus explicites les objectifs du cours et permettre ltudiant de mieux adapter ds le dpart, et mme dannuler son inscription si ncessaire, ce que personne na fait. Cependant, nous estimons maintenant que les objectifs de cette entrevue auraient pu tre plus explicites, car elle avait aussi un caractre de slection qui ntait pas assez clair ; cela ne pouvait probablement pas tre clair avant lexprience (apprendre par lexprience !). La deuxime tape tait rserve lApprciation par simulation (APS) et au Profil de comptences en gestion (PCG)5. Notre but tait de permettre aux gestionnaires, en commenant, davoir un portrait de leurs forces et de leurs faiblesses ; partir de ces diagnostics, ils pourraient dfinir leurs cibles de dveloppement personnel et professionnel. Cette phase mriterait elle seule plusieurs dveloppements, limitons-nous aux commentaires suivants : pour plusieurs tudiants-gestionnaires, ctait la premire fois quils recevaient un feed-back aussi dtaill sur leurs comptences en gestion ; le fait que les vingt tudiants de Practicum se retrouvaient ensemble dans lAPS a introduit dans le groupe une comptition qui a eu une influence sur plusieurs, influence difficile valuer, mais laquelle les tudiants rfraient souvent en parlant de lAPS. Sils avaient pass un APS par petits groupes de trois ou quatre, mls dautres gestion-

5.

LApprciation par simulation (APS) utilise une mthode bien connue sous le nom de Centre dvaluation (Assessment Center). Elle consiste en plusieurs simulations de situations courantes de gestion (entrevue, runion, ngociation, courrier, etc.) au cours desquelles les candidats sont observs par des observateurs spcialement forms lutilisation dune grille de 91 comportements qui dfinissent les 18 comptences de gestion. Les deux jours et demi de simulations se terminent par une entrevue o un observateur transmet les rsultats au candidat ; un rapport crit est ensuite produit. Le Profil de comptences en gestion (PCG) est bas sur les mmes comportements et comptences, mais cette fois lvaluation se fait par 11 personnes qui entourent le gestionnaire dans son organisation : son suprieur, quatre pairs et six subordonns rpondent un questionnaire de 93 noncs dfinissant 19 comptences. De ces questionnaires, nous tirons un profil qui compare la perception que le gestionnaire a de ses comptences celle que ses collgues ont de ces mmes comptences. Un rapport crit est remis dans le cadre dune entrevue dune heure.

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naires inconnus deux, cet effet, apparemment ngatif, naurait pas eu lieu ( retenir pour la prochaine dition) ; lentrevue individuelle quexige le PCG, et qui tait la deuxime entrevue depuis le dbut du cours, a permis de consolider un peu plus la relation professeur tudiant ; rtrospectivement, nous aurions d accorder plus de temps cette entrevue et y intgrer la comparaison APS-PCG ; mme si linvestissement peut paratre norme pour les professeurs (20 tudiants avec une entrevue en moyenne de 1,5 heure), lexprience, encore une fois, nous enseigne quil aurait t rentable ; lanalyse comparative des rsultats de lAPS et du PCG, ralise par chaque tudiant, a t instructive pour plusieurs, quoique difficile, malgr le guide que nous leur avions fourni ; en gnral, le choix des comptences prioritaires, tabli par chacun dans la suite de lAPS et du PCG, sest maintenu tout au long des deux annes de Practicum. Nous avions insist pour que ces priorits ne portent pas exclusivement sur les faiblesses, mais quil tait important dinvestir galement dans ses forces6, ce que plusieurs ont fait avec profit.

Maintenant que cette premire dition est termine, notre valuation de cette importante partie du cours nous amnera, dans la deuxime dition, ne pas la placer au dbut du processus, mais plutt lui faire jouer un rle dappoint, en faire une source dinformation, privilgie certes, mais qui vient appuyer la rflexion sur la pratique et non pas lorienter systmatiquement vers un plan daction qui vise dvelopper telle et telle comptence. Toute la dimension comptence de Practicum sera rajuste dans ce sens dans la prochaine dition. La troisime tape a t cruciale : trois jours intensifs, en rsidence, portant principalement sur le bilan de vie et de carrire. Plusieurs des tudiants ne staient jamais arrts pour revoir et relier ensemble, dans une vision panoramique, leur histoire personnelle et professionnelle. Ce bilan de vie et de carrire avait t prpar avant le dbut des trois jours intensifs. Aprs quelques exercices de prsentation de chacun, afin de mieux se connatre, et aprs des exposs dintroduction sur lesprit et lorganisation de

6.

Investir dans ses forces est une loi du dveloppement professionnel que nous ont enseigne les multiples entrevues dAPS et de PCG. Indpendamment de la validit probable de lanalogie avec les investissements financiers ou avec ce qui est devenu un nouveau credo de la stratgie des entreprises (comptence distinctive), il est important pour les gestionnaires dabord dtre conscients de leurs forces, ce que plusieurs ngligent, et, ensuite, de tenir compte de ses propres comptences face une dcision, un projet, individuel ou organisationnel.

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ces trois jours, les tudiants ont t invits former des groupes de quatre pour changer sur leur bilan personnel et professionnel ; ce fut probablement ltape la plus intense de tout le Practicum. Plusieurs navaient jamais fait lexprience dchanger sur des aspects aussi personnels avec un tel degr douverture et dans un tel climat de confiance. En ce premier aprs-midi des trois jours intensifs, les groupes de quatre venaient de se souder assez solidement, quoique de faon variable, pour se maintenir jusqu la fin de Practicum II, seize mois plus tard. Les rsultats de la recherche le montreront, ces groupes de quatre ont eu beaucoup dimportance pour les participants. Les vocables utiliss par les tudiants expriment les divers besoins que cette sorte de groupe a satisfaits : alors que nous proposions de les appeler groupe de consultation ou groupe de supervision, eux les appelaient groupe de support, de rfrence, de soutien, dchanges ou groupe-conseil. Il est noter que ce genre de groupe (Payette et Champagne, en prparation) se dveloppe de plus en plus dans le milieu des gestionnaires publics ; notre avis, ces groupes rpondent au besoin de solidarit qui se fait sentir en ces temps difficiles, au besoin de discuter de problmes de gestion rels vcus par les participants eux-mmes, et reprsentent une option conomique aux coteuses formations que le secteur public peut de moins en moins se payer. Les divers travaux proposs durant ces trois jours ont, dans lensemble, bien rpondu aux besoins des tudiants. Contrairement aux formules pdagogiques plus limites dans le temps, la formation en rsidence a ce trs grand avantage doffrir du temps pour se connatre les uns les autres ; les changes lors des repas et des pauses furent apprcis de tous. Place au tout dbut de cette exprience de deux ans, cette session intensive fut indiscutablement rentable. Hlas ! notre dcision de sparer le dveloppement personnel et le dveloppement professionnel nous amne rviser compltement cette partie, comme nous le prciserons plus loin. La quatrime tape de Practicum a t marque par le premier travail crit et par lentrevue individuelle (la troisime) de dcembre o ce travail tait discut. la fin des trois jours intensifs, chacun devait esquisser un plan de dveloppement personnel et professionnel qui stendait jusqu mars 1995, soit la fin de Practicum. En dcembre 1993, les tudiants devaient remettre un travail synthse sur tous les lments du cours vus depuis le dbut et y inclure un plan de dveloppement ; les professeurs remettaient leurs commentaires sur ce travail lors dune entrevue individuelle qui avait aussi pour objectif de clarifier la dmarche personnelle de chacun. Cette opration ne sest pas avre facile : quelques exceptions prs, les plans avaient tendance tre gnraux, plutt abstraits, manquant de prcisions concrtes sur les dmarches projetes. Une tape intermdiaire de travail en classe sur les plans et la synthse aurait permis lentrevue dtre plus

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efficace ; lentrevue avait tendance se transformer en une sance de travail qui, pour tre vraiment efficace, aurait demand beaucoup trop de temps. Cette dimension du cours, plan de dveloppement personnel et professionnel, et rapport synthse, sera reprise au dbut de Practicum II, en septembre 1994, et, comme dautres aspects, rorganise et clarifie. La cinquime tape a t constitue des quatre rencontres mensuelles qui ont suivi les trois jours intensifs ; novembre, janvier, fvrier et mars (lentrevue dont nous venons de parler prenait place en dcembre). Ces quatre rencontres, de cinq heures chacune, furent profitables plusieurs gards, mais nous devons admettre que les professeurs navaient pas tout fait syntoniser la bonne frquence de ces rencontres. Nous nous efforcions de sortir des modles de nos cours habituels pour donner Practicum un style particulier. tudiants et professeurs avaient accept laventure et changeaient ouvertement sur les hsitations que la nouveaut faisait surgir. Par exemple, les lectures ne trouvaient pas facilement leur place. Le mentor avait t suggr, mais nous hsitions le proposer systmatiquement. Comme nous lavons dj mentionn, certains tudiants avaient des difficults se construire un plan daction raliste et pertinent, et il ntait pas toujours facile de les aider mieux sorganiser. Cependant, pour la majorit, les groupes de consultation demeuraient une source dapprentissages remarquable, de mme que la rflexion sur la pratique quotidienne. Finalement, le fait de navoir que deux grands travaux remettre, lun en dcembre et lautre la fin de Practicum I, en mars 1994, naidait pas les tudiants organiser les diverses dmarches proposes. En rsum, la fin de Practicum I, le message tait clair : il nous fallait resserrer les boulons , clarifier les diffrentes dmarches, systmatiser le tout. Entre Practicum I et Practicum II (mars et septembre 1994), deux points doivent tre souligns. Le premier concerne leffort de systmatisation de la bibliographie (Payette et al., 1994). En juin, un important travail fut accompli pour choisir les textes les plus pertinents pour les tudiants selon les 19 comptences de lAPS et du PCG7 ; aux 19 comptences furent ajouts quelques thmes indispensables comme les comptences en gestion, le dveloppement des gestionnaires, la gestion des employs, la gestion des gestionnaires, la gestion du temps et la ngociation. Pour chaque comp-

7.

COMPTENCES PERSONNELLES : Autonomie, Connaissance de soi, nergie et tnacit, thique, Flexibilit et adaptation, Initiative ; COMPTENCES INTERPERSONNELLES : Capacit dcoute, Communication, Habilet conduire des runions ; COMPTENCES INTELLECTUELLES : Analyse et synthse, Crativit, Objectivit ; COMPTENCES MANAGRIALES : Attention lorganisation et son environnement, Contrle, Dlgation, Esprit de dcision, Leadership, Sens de la planification, Sens de lorganisation.

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tence, la bibliographie donne la dfinition de lAPS et celle du PCG, et relve les cinq meilleurs titres, lorsque cela est possible. Cet instrument visait aider les tudiants choisir des lectures adaptes leurs besoins personnels puisque nous avions dcid, pour Practicum II, de laisser les lectures au choix. De fait, plusieurs tudiants ont utilis systmatiquement cette bibliographie en choisissant, parmi les meilleurs titres, les lectures qui les intressaient. Le deuxime point important de cet intermde concerne le dpart de six tudiants. Practicum a t conu au dpart comme deux cours de trois crdits chacun, au lieu dun seul de six crdits. Cette souplesse nous paraissait essentielle afin dtre justes envers les tudiants qui saventuraient dans cette exprience ; ceux qui le dsiraient pouvaient quitter aprs trois crdits. Diverses raisons ont amen ces six tudiants ne pas sinscrire Practicum II : des raisons de changement demploi et de poste, mais aussi des raisons dincompatibilit avec les objectifs, les mthodes et les professeurs. Nous nous sommes limits inviter les tudiants qui quittaient venir en parler avec nous ; trois lont fait. Il est certain que ces dparts ont modifi la dynamique globale du groupe qui passait alors 14 tudiants. La sixime tape : Practicum II. Si nous englobons en une seule tape tout le deuxime cours de cette exprience pdagogique, cest que son droulement fut beaucoup plus homogne que le premier. Practicum II se droula de septembre 1994 mars 1995. Sa principale caractristique fut la systmatisation des rencontres et des travaux. Practicum II fut organis sur la base de sept rencontres de six heures et demie chacune. Chaque rencontre se droulait, quelques variations prs, selon le modle suivant : la premire demi-heure tait consacre aux affiches : en cinq minutes chacun, sept des quatorze tudiants prsentaient lessentiel des lectures effectues. la rencontre suivante, les sept autres tudiants prsentaient leur tour leurs lectures ; durant lheure et demie suivante, les professeurs exposaient des thmes choisis pour leur pertinence par rapport la dmarche des tudiants. Les sept thmes traits furent : conditions mettre en place pour une vie personnelle et professionnelle satisfaisante ; grer les changements inhrents la vie ; les types psychologiques Myers-Briggs ; lessence de la gestion ; la relation de consultation ; les mentors ; les nouvelles comptences en gestion ; aprs une pause de vingt minutes, les groupes de consultation se mettaient au travail pour une priode de quatre heures, entrecoupe par un souper communautaire (chacun apportait son repas) dune heure qui servait des changes informels qui ont toujours leur importance.

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Ce modle ne fut modifi qu loccasion du Myers-Briggs8 ; la prsentation des rsultats et la discussion qui sensuivit occuprent pratiquement toute la rencontre. Il importe de souligner le trs grand intrt que cet instrument a suscit chez les tudiants. De plus, lorganisation des travaux fut radicalement change. Dans Practicum I, nous avions cru que deux synthses suffiraient, car les tudiants avaient beaucoup de dmarches accomplir en dehors des cours. Cependant, une structure plus rigide de rapport dactivit et une plus grande rgularit ( chaque rencontre, ce rapport devait tre remis) aidrent les tudiants mieux organiser les diverses dmarches proposes. Pour chacune des activits numres ci-aprs, ltudiant devait indiquer dans son rapport ce quil avait fait et quels taient les apprentissages raliss, les rsultats obtenus, les commentaires et les questions soulevs par lactivit : I. II. Travail en classe : exposs ; groupe de consultation ; autres activits en classe. Journal de bord : le tenir et en analyser le contenu ; ligne de vie personnelle et professionnelle ; sujet de consultation.

III. Plan daction : rencontres avec mentor(s) ; action 1 ; action 2 ; action 3 ; action 4 ou plus. Notons que la ligne de vie personnelle et professionnelle reprsente une innovation importante. Inspire des techniques utilises dans Bilan de vie et de carrire, cette faon de survoler sa pratique de gestion et de la mettre en parallle avec les principaux vnements de sa vie personnelle du mois coul fait ressortir les vnements marquants consigns dans le journal de bord. Les interactions entre vie professionnelle et vie personnelle deviennent ainsi trs visibles : les hauts et les bas se compensent, ou se suivent, ou sont sans lien prcis. Notons galement qu chaque rencontre ltudiant prparait un sujet de consultation qui tait soumis son groupe. Cette mini-tude dune situation qui est en train dtre vcue dans son service, et dont ltudiant gestionnaire est ncessairement lacteur central, recevra des clairages varis et quelquefois dterminants des collgues du groupe de consultation ; de

8.

LIndicateur de types psychologiques Myers-Briggs (MBTI-fr) est la version franaise labore et standardise au Canada et en France du Myers-Briggs Type Indicator. Le MBTI est un instrument bas sur la thorie des types psychologiques de Jung. Cet indicateur a engendr depuis une quarantaine dannes un trs grand nombre de recherches tout particulirement chez les gestionnaires. En identifiant les prfrences des gens lgard de la pense logique ou de lintuition, de la perception ou du jugement, il permet de diffrencier 16 types psychologiques. Son objectif principal est de contribuer la connaissance personnelle et au dveloppement de la personne ; lintrt dun tel instrument dans le cadre du Practicum est surtout dapporter des informations complmentaires lAPS et au PCG.

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retour au travail, le lendemain, le gestionnaire pourra tenir compte de ces conseils qui auront enrichi sa comprhension et ajout ses hypothses daction. Malgr les rsultats trs positifs tirs de cette pdagogie (Payette, 1988, chap. 2), il nous faudra, dans la prochaine dition de Practicum, insister beaucoup plus sur les habilets spcifiques requises pour mener un groupe de consultation dont lobjectif central est daider ltudiant-client penser et agir de faon plus efficace dans sa pratique de gestion. La gestion des plans daction sest considrablement amliore avec Practicum II. Le fait dtre oblig de remettre un rapport chaque mois et le fait de recevoir rgulirement les commentaires crits des professeurs en ont aid plusieurs rendre leur plan plus concret et plus raliste. Malgr cette amlioration, la technique du plan daction sera inflchie dans la prochaine dition de telle sorte que laccent sera mis sur laction plutt que sur le plan. En effet, lobjectif ici nest pas de concevoir un beau plan, mais dagir, de sessayer dans de nouveaux comportements, dans de nouvelles faons de grer ; lide tant de produire dans son service de petites innovations, den tester les impacts pour apprendre par laction, pour changer sa pratique de gestion par laction elle-mme. Le mentor est devenu, dans Practicum II, une pratique plus systmatique. Les tudiants taient invits rencontrer leur mentor chaque mois. Certains en avaient mme choisi deux ; lun lintrieur de lorganisation et lautre lextrieur. Plusieurs ont choisi leur suprieur hirarchique, dautres, le directeur des ressources humaines ou un des conseillers de ce service, dautres encore, un cadre suprieur de leur propre organisation. Les mentors choisis lextrieur de lorganisation lont souvent t en raison de leur position stratgique par rapport aux projets de carrire de ltudiant. Le fait davoir laiss les lectures au choix nous a permis de constater que plusieurs tudiants avaient des besoins importants du ct du dveloppement personnel et que plusieurs sintressaient aux livres pratiques sur la dlgation, la crativit et la gestion du temps. Troisime partie : principales questions poses par cette premire dition et les dcisions pour la deuxime dition la fin de cette exprience, la question dominante qui nous a t pose renvoyait notre ambition initiale de mener de front le dveloppement personnel et professionnel. Cette ambition a fait que les frontires du cours furent trs tendues ; tant du point de vue des lectures que du point de vue des sujets de consultation, toutes les facettes de la vie personnelle et de la vie professionnelle taient admissibles. Plus Practicum II avanait, plus il nous semblait que la cible devait tre plus prcise, si nous voulions rester fidles notre ide de dpart : encadrer la pratique des gestionnaires

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durant deux ans pour leur permettre dapprendre le plus possible de leur exprience . La dcision sest impose peu peu : nous devions sparer plus clairement ces deux grands objectifs. (Pour un rsum de nos rflexions sur ce sujet, voir le tableau 2.) Pour la deuxime dition de Practicum, nous ne retiendrons que la dimension dveloppement professionnel. Cependant, pour conserver la richesse vidente dassocier troitement le dveloppement professionnel et le dveloppement personnel, tout en les distinguant clairement, nous ferons du cours Dveloppement personnel du gestionnaire un pralable fortement

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recommand Practicum I. Cela reprsente un changement de taille par rapport la premire dition et cela entrane des modifications dans toutes les parties du cours. titre dexemple, dans la nouvelle dition, nous ne prvoyons pas maintenir les trois jours intensifs en rsidence malgr la richesse de ce genre de dispositif ; les tudiants qui sinscriront au Dveloppement personnel du gestionnaire bnficieront de ce genre dencadrement pdagogique, et nous esprons que tous les tudiants de Practicum le suivront. En revanche, lobjectif dencadrer la pratique de gestion de faon continue durant deux ans, daccompagner9 chaque gestionnaire au fil des vnements, sera considrablement renforc. Lobjectif global reformul de Practicum devient donc le suivant : amliorer sensiblement la matrise de plusieurs facettes de sa pratique de gestion. Cet objectif global peut tre exprim de diverses faons afin de faire ressortir les perspectives pdagogiques que la deuxime dition mettra de lavant. Le cours vise dvelopper chez les tudiants laptitude apprendre partir de leurs expriences, apprendre tirer du savoir (connaissances, savoir-faire, savoir-tre, savoir-vivre) de ces expriences. Il vise aussi aider les tudiants apprendre par laction, en tentant des expriences inhabituelles, innovatrices, si modestes soient-elles, et en analysant les consquences de ces expriences (selon le modle de base de la mthode scientifique). Le cours vise galement dvelopper chez les gestionnaires des habilets de consultation ; aussi bien des habilets consulter dautres personnes tre un client qui veut obtenir de laide que des habilets aider les autres penser et agir tre un consultant qui veut aider les autres. Malgr une longue pratique de ce genre de groupe, ce nest que rcemment quil nous est apparu que les tudiants avaient besoin de plus dinformation pour jouer le rle de client et de consultant dans ce genre de groupe (Beary et al., 1993). En outre, Practicum veut galement faire de lcriture sur sa pratique de gestion une pratique de rflexion qui deviendra une habitude chez les gestionnaires qui auront suivi les deux cours. La deuxime question laquelle nous avons d nous attaquer est celle de la place et de la faon de travailler sur les comptences en gestion. Ce problme peut tre formul de la faon suivante : si lon se place dans une logique pdagogique simple, aprs avoir fourni aux tudiants des diagnostics sur leurs comptences en gestion, il faudrait leur offrir des activits propices dvelopper ces comptences. Or, Practicum nest pas un cours centr sur le dveloppement systmatique des comptences, mais bien sur loptimisa-

9.

Nos collgues franais utilisent le terme accompagnement pour traduire coaching (Lenhardt, 1993). Malgr le fait que ce terme ne contienne pas lide de supervision professionnelle, il est intressant. De plus, il vhicule des saveurs de bois, de mtiers et mme de Moyen ge, toutes lies la tradition du compagnonnage, toujours vivante en France.

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tion des apprentissages issus de la pratique. Cest donc cet objectif que doit tre subordonn le travail sur les comptences ; plus conscients de leurs forces et de leurs faiblesses, les tudiants orienteront leur pratique en consquence. Ceux qui ont des besoins prcis pourront, lintrieur ou lextrieur de la matrise, aller chercher des formations particulires sur lune ou lautre de ces comptences ; plusieurs des tudiants de la premire dition lont dailleurs fait en parallle Practicum. Une autre dimension doit tre signale. La premire dition de Practicum a t mene, du dbut la fin, par deux personnes-ressources ; ctait de la prudence lmentaire, et les changes que nous avons eus avant, pendant et aprs le cours, prouvent quil tait sage de ne pas se lancer seul dans cette aventure. Maintenant que la premire a eu lieu, que les apprhensions face la nouveaut sont peu prs tombes, nous pouvons essayer de mener la deuxime dition avec une seule personne-ressource. Nous entendons bien continuer de suivre deux lvolution de cette exprience, mais dans un cadre diffrent, en sparant le dveloppement personnel et le dveloppement professionnel. Dailleurs, lexprience des mentors sest avre un complment important laccompagnement que les collgues tudiants et les professeurs peuvent assurer ; ce type daccompagnement dans le milieu naturel du gestionnaire a lavantage de pouvoir se poursuivre facilement aprs le cours. En rsum, on peut dire que la prochaine dition de Practicum mettra laccent sur le dveloppement professionnel et que le travail sur les comptences sera subordonn la rflexion sur la pratique. La rflexion sur la pratique sera renforce par des analyses dexpriences qui seront discutes en groupe de consultation et par laccompagnement systmatique dun (ou de) mentor(s). Les habilets requises pour profiter au maximum de la pdagogie du groupe de consultation devront tre plus clairement expliques aux tudiants et, dans la mesure du possible, dveloppes systmatiquement. En dautres termes, il faut faire en sorte que lexprience et laction soient les deux principaux vhicules des apprentissages, sachant que, pour russir cela, il faut faire de la place au feed-back, lcriture, aux changes en groupe, aux mentors et aux lectures.

Conclusion
Quest-ce que Practicum nous a appris de la formation des gestionnaires ? Il nest pas facile dapprendre de lexprience. Quelles sortes de savoirs (de leons) tirer de telle ou telle exprience ? Trs souvent, nous sentons clairement que nous avons appris quelque chose de significatif dune exprience donne : cela nous a marqu, dirons-nous, mais nous sommes incapables de lidentifier, encore moins de dcrire ce quelque

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chose. Cela ouvre un large dbat : doit-on pouvoir exprimer verbalement un apprentissage pour avoir le droit de prtendre savoir ? Dans tous les domaines de lactivit humaine, des experts reconnus, interrogs sur leur faon de faire (sur les secrets de leur russite), avouent ne pas savoir , savouent incapables de mettre des mots sur leurs mthodes. Si lon reformulait la question, il deviendrait peut-tre plus facile dy rpondre positivement : faire leffort de devenir plus conscient et de nommer ses apprentissages permet-il dacqurir un certain pouvoir sur ces savoirs qui se cachent dans la pratique, dans les expriences ? Investissement et rentabilit. Au sortir de cette exprience, il nous faut formuler quelques grosses questions, le genre de questions auxquelles il est quasi impossible de rpondre. Les gestionnaires qui ont investi normment dans cette aventure pdagogique ont-ils appris plus et mieux que ceux qui ont investi raisonnablement ? Et ces derniers ont-ils appris plus et mieux que ceux qui ont investi un peu moins ? Les gestionnaires qui ont, au cours de ces deux annes, expriment des vnements10 trs intenses, tant dans leur vie personnelle que professionnelle, ont-ils appris plus, mieux que ceux qui ont vcu ces annes de faon plus rgulire ? Et quoi tiennent les bons choix faits par les uns et les choix moins heureux faits par les autres : le choix des collgues du groupe de consultation, le choix dun mentor, le choix dune lecture, le choix dune action qui a provoqu une prise de conscience (insight) trs significative... ? Apptit dapprendre et hasard. Ces niveaux dinterrogation investissement, intensit et choix sont marqus par deux grandes variables, impossibles contrler, et qui semblent se renforcer lune lautre : lapptit dapprendre et le hasard (quel que soit le nom exact que lon veuille donner cette ralit). Est-ce que lon a de lapptit parce quil faut en avoir ? Elsa Triolet disait : On na pas une passion parce que cest bien den avoir une ! Peut-on investir normment, passionnment, sans un apptit proportionnel ? Le cycle de lnergie humaine demeure trs mystrieux. Pour quelques-uns sans aucun doute, Practicum est arriv un trs bon moment. Fut-ce pour celles et ceux qui ont investi le plus ? Est-ce pour cela quelles et quils ont investi beaucoup ? Fut-ce pour celles et pour ceux qui ont vcu de grands bouleversements ? Choix ou hasard, il est certain que Practicum fut pour plusieurs un vritable refuge pour apprivoiser ces nouvelles ralits qui surgissaient soudainement dans leur vie personnelle ou professionnelle. Pour dautres, peu nombreux, le hasard semble avoir t moins favorable. Est-ce que ce furent celles et ceux qui ont investi moins ? Est-ce cause de cela quelles et ils ont moins investi ? Il est clair que tous

10. Naissance dun enfant ; coupure de personnel raliser ; changement demploi ; dcs de proches ; mandat norme ; changement organisationnel subi ; dbut ou fin dune relation personnelle importante ; etc.

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nont pas le mme apptit, la mme nergie ni, pourrait-on dire, le mme talent pour profiter des hasards ; tous nont pas non plus la mme chance. Apprendre de sa pratique est possible. Apprendre de sa pratique pendant deux ans, laide dun encadrement pdagogique qui sert en quelque sorte damplificateur aux apprentissages raliss et aux apprentissages potentiels, est possible, mais, comme nous lavons vu, plusieurs ajustements au systme damplification sont encore ncessaires ; cest ce que nous essaierons de faire dans la deuxime dition. Ce qui est certain, cest que lENAP apporte une contribution originale la formation des gestionnaires, non seulement par cette exprience du Practicum, mais par plusieurs autres expriences pdagogiques qui exploitent de diverses faons11 la grande richesse dapprentissages de cette situation : tre gestionnaire temps plein et tudiant temps partiel ; situation idale pour apprendre grer (voir les propos de Mintzberg dans Briand, 1991 ; propos que Mintzberg reprend avec vigueur en 1996). Practicum repose sur la reconnaissance du potentiel de savoirs de ce genre de situation et entend continuer de raffiner les mthodes pdagogiques pour le plus grand profit des gestionnaires publics.

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11. La dernire de ces expriences est le programme court de 15 crdits qui sintitule Gestionnaires formateurs et qui, peine commenc, suscite dj lintrt de centres de formation aussi bien en France quaux tats-Unis.

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Les apprentissages relis la formation des gestionnaires publics en exercice Une tude exploratoire
Marie-Michle Guay

Introduction
Lorsquil est question dapprentissage significatifs, la littrature nous indique quil est difficile de sparer les connaissances des expriences. Selon Villeneuve (1991), apprendre cest se reprsenter la ralit par le biais de sa propre exprience. Pour que cela se fasse avec un certain plaisir et sans anxit, il est ncessaire que le contexte de lapprentissage valorise le respect, la confiance et propose des outils, des mthodes qui favorisent lapprentissage. La nouvelle exprience pdagogique qui nous a servi de terrain pour cette tude exploratoire visait en ce sens crer un environnement propice pour que les gestionnaires publics en exercice inscrits au cours Practicuml puissent y raliser divers types dapprentissages personnels et professionnels2. Cette exprience, qui sest droule sur une priode de deux ans, tait fonde sur les deux postulats suivants : La gestion sapprend par lexprience, par la pratique, condition de rflchir sur cette pratique et den tirer toutes les leons. Cest ce que des auteurs tels McCall, Lombardo et Morrison (1988) ont dmontr

1. 2.

Practicum est le titre donn ce cours optionnel ; il souligne le caractre de laboratoire pratique de ce cours. Cette recherche a t ralise en collaboration avec Natalie Rinfret, Ph.D., professeure lcole nationale dadministration publique. Je lui adresse ici tous mes remerciements.

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Marie-Michle Guay lorsquils se sont penchs sur le rle de lexprience dans lapprentissage des gestionnaires en exercice.

Le dveloppement personnel renforce et enrichit le dveloppement professionnel, car cest toute la personnalit qui est engage dans lexercice du rle de gestionnaire.

ces postulats se sont greffs les deux objectifs suivants : 1) apprendre mieux se connatre et se dvelopper comme gestionnaire ; 2) apprendre mieux se connatre et se dvelopper comme personne. Lesprit qui a anim Adrien Payette et Colette Lehoux, professeurs responsables de ce cours, visait fournir aux tudiants la meilleure information possible sur eux en tant que gestionnaires, do limportance du feed-back comme instrument privilgi pour favoriser leurs apprentissages. Dans le plan de cours propos figuraient des modalits pour dvelopper par laction des comptences nouvelles sappuyant sur les expriences actuelles ou passes des gestionnaires-tudiants et sur des thories valides et pertinentes aux apprentissages viss. Compte tenu de la nouveaut de lexprience et de lintrt des professeurs responsables du cours en documenter la dmarche et les rsultats, il nous est apparu important de suivre lensemble de la dmarche, cela afin de fournir aux responsables des informations leur permettant dapprcier la mesure de latteinte des objectifs proposs et dapporter les changements ncessaires en vue dune seconde dition de lexprience. Nous prsentons donc, dans ce chapitre, tout dabord les objectifs poursuivis par ltude, le cadre thorique qui a sous-tendu la collecte des informations utiles latteinte de ces objectifs et la mthode employe pour recueillir les donnes. Nous prsentons et analysons, enfin, les principaux rsultats issus des questionnaires soumis au cours de la premire anne et de lanalyse effectue partir des travaux des tudiants la toute fin de lexprience (Bilan Practicum II 1994-1995).

1. Objectifs gnraux de ltude


1) Identifier les intentions du cours et ses effets les ressources investies ; les activits ralises ; les principaux impacts afin dvaluer la pertinence de lactivit. En se basant sur un cadre thorique pertinent, identifier, tout au long de la dmarche, les apprentissages raliss par les tudiants, les transferts et applications de ces apprentissages dans leur ralit quotidienne : mettre en vidence lcart entre les objectifs dapprentissage des tudiants, au dbut de la premire anne du cours, et les rsultats

2)

Les apprentissages relis la formation des gestionnaires publics en exercice

179

atteints, la fin de la premire anne et au terme de la deuxime anne du cours ; mettre en vidence les apprentissages les plus utiles ou ceux qui sont plus facilement utiliss, transfrs dans le contexte professionnel des tudiants ; fournir aux professeurs les lments pouvant leur permettre dintroduire des ajustements, aprs la premire anne (Practicum I), et dalimenter la dcision de poursuivre ou non lexprience avec dautres groupes, la fin de la deuxime anne (Practicum II).

2. Cadre thorique et articulation dans le contexte du cours Practicum


Dans le cadre de ltude, cest le lien entre la formation, les apprentissages quils entranent et les transferts possibles de ces apprentissages dans la ralit quotidienne des tudiants qui a t au coeur des proccupations. Nous avons postul, linstar de Dominic (1989) qui sest pench sur les liens entre formation et exprience, que pour quune activit ducative ait une porte formatrice, il convient que cette dernire remette en question ou enrichisse la signification donne aux expriences de sa vie par celui ou celle qui apprend. Mais avant de traiter plus particulirement de ce lien, il nous faut parler de lapprentissage en tant que processus et, ensuite, en tant que rsultat concret de ce processus, puisque cest justement cet aspect qui nous a intresse dans le cadre de ltude relie au cours. Pour ce faire, nous prsenterons ci-aprs une synthse de ce que des auteurs cls ont crit sur le sujet. 2.1. Le processus dapprentissage Berbaum (1984, p. 6) souligne que lapprentissage peut tre dfini comme un processus de construction et dassimilation dune rponse nouvelle, cest--dire une dmarche dajustement du comportement, soit lenvironnement, soit un projet retenu par celui ou celle qui apprend . Lapprentissage est donc un processus omniprsent et multiforme aux consquences non ncessairement prvues lavance. cet effet, lauteur cit prcdemment nous rappelle quune mme situation peut modifier les savoirs, les savoir-faire et savoir-tre. Et, chose intressante, les effets spcifiques des situations vcues peuvent tre en grande partie le rsultat des choix que fait la personne qui apprend, au regard des informations reues et des stimuli de lenvironnement. Nous nous appuyons donc sur lapproche constructiviste qui stipule quil ny a vritablement acquisition que sil y a comprhension ou prise de

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conscience du comportement ou des capacits nouvelles de la part de celui ou celle qui est en situation. Cela rejoint la dfinition de Kidd (1973) qui souligne que celui qui apprend souvre, intgre des expriences nouvelles, les relie ses expriences passes, les rorganise diffremment et sexprime travers elles. Il rejoint, par cette conception, Thibault (1978) et Reboul (1980) qui indiquent, de leur ct, que celui qui apprend doit vouloir faire lexprience de quelque chose et tre impliqu dans sa dmarche dapprentissage. Pour apprendre, il y a donc interaction entre celui qui apprend et un environnement : cela constitue le droulement de lexprience dapprendre. Dans le cadre du cours Practicum, lenvironnement est cr par les professeurs qui proposent les activits et permettent les interactions entre ce contexte et chaque tudiant-gestionnaire. Certains auteurs qui se sont intresss lapprentissage (Cantin, 1979 ; Gagn, 1976 ; Steinaker et Bell, 1979), cits par Villeneuve (1991), nous rappellent que le processus dintgration des apprentissages en est un par lequel senchanent une srie de constatations, de synthses, de significations successives, symbolises et exprimes dans des termes qui renvoient au savoir, au savoir-faire et au savoir-tre . Une exprience en elle-mme, une simple saisie de lexprience ne sont donc pas suffisants pour gnrer lapprentissage. Selon Brookfield (1986), une activit de conceptualisation est ncessaire, car lacte dapprendre sorganise partir de la rflexion. Comme nous lavons soulign prcdemment, le cours Practicum cre un environnement propice lapprentissage visant permettre aux tudiants de saisir leur exprience personnelle et professionnelle dans ses dimensions cognitives et affectives, et en dgager des significations. Daprs Gameau et Larivey (1979), dans Villeneuve (1991, p. 27), ces significations nont rien dinterprtatif, de dductif ou de thorique ; elles simposent de lintrieur mme de la subjectivit de la personne . Le dgagement de ces significations est primordial car, selon ces auteurs, sans cela, il nest pas possible quil y ait acquisition ou modification du savoir, du savoir-faire et, finalement, du savoirtre. Et cela est essentiel puisque ces savoirs sont les produits concrets, les rsultats de lapprentissage qui, selon Dufresne-Tass (1978), aboutissent [...] lacquisition dun pouvoir nouveau rsultant dun change avec la ralit . Pour cet auteur, lorsquon apprend, on acquiert un pouvoir, une capacit de penser, dagir sur soi, de participer la ralit extrieure ; on se repositionne par rapport sa propre vie ; on se rinvente . Et ce pouvoir peut sexprimer par la matrise de connaissances, dhabilets, de comptences lies soi-mme ou la ralit extrieure. Cest ce qui fait que la personne volue et se transforme ; cest ce qui permet de constater les rsultats des apprentissages raliss.

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Lenseignement propos par la nouvelle exprience pdagogique quest le Practicum sest donc situ au cur du lien troit entre ces diffrents types de savoirs. Et si lon se rfre au plan de cours, on remarque que les activits et lencadrement proposs par les professeurs visent tous ces savoirs la fois. 2.2. Cadre de rfrence Compte tenu des objectifs gnraux de ltude qui visent la fois identifier le processus dintgration des apprentissages et les rsultats concrets obtenus chacune des tapes de ce processus dintgration, le cadre de rfrence retenu souligne un processus circulaire qui correspond laspect continu de tout apprentissage o les expriences, les connaissances se lient aux acquis pour former un nouvel ensemble dont lultime rsultat est une adaptation un environnement. Il sinscrit donc dans une perspective qui considre la personne dans sa totalit et souligne que les dimensions cognitives, affectives et comportementales sont interdpendantes.

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Prsent par Villeneuve (1991), ce cadre sinspire principalement de Steinaker et Bell (1979), de Gagn (1976) pour le processus dintgration des apprentissages, et de Kolb et Fry (1975, 1984) pour le processus dapprentissage exprientiel. Les diffrentes tapes mises en vidence par ces auteurs pour illustrer le processus dapprentissage permettent de comprendre les tapes ncessaires la dmarche des tudiants dans le contexte du cours Practicum. tape 1. Disponibilit et motivation Daprs Villeneuve (1991), cette premire tape rfre tout ce qui est mis en place par lindividu et qui lincite orienter ses expriences et ses connaissances dans une direction donne. Pour Kolb, cest ltape o lapprenant, comme acteur est mis en face de ce quil est et de ce quil veut tre, pour mieux tablir comment il pourra rduire cet cart. Cest ce moment que ltudiant relie le nouvel apprentissage quon lui propose ses expriences passes, quil devient plus conscient des motions qui lhabitent et quil tente de prciser ses intentions au regard des objectifs atteindre. Il est donc primordial qu cette tape, les objectifs de lactivit sont clairs et quune relation de confiance sinstalle entre ceux qui sont engags dans lexprience dapprentissage et les personnes-ressources qui en assureront lencadrement. Le Practicum offre cet effet les conditions qui permettront de bien vivre cette tape. Des rencontres prparatoires sont assures par les professeurs afin de clarifier les objectifs du cours, et un contact avec lun des professeurs-chercheurs permet aux tudiants de bien comprendre les rsultats viss par la recherche. Etape 2. Lexposition Selon Villeneuve (1991, p. 30), cette tape constitue une exprience vcue par celui ou celle qui apprend, dans laquelle lorganisme est mis en contact avec la ralit apprendre . Pour Kolb, cest ltape de lobservation rflexive, celle o la personne sengage dans lexprience et commence faire des liens entre lexprience quelle vit et ses consquences. Dans le contexte du Practicum, cest ltape du dbut du cours o, aprs avoir vcu lexprience de lApprciation par simulation (APS) qui a fourni un premier feed-back aux tudiants sur leurs forces, leurs faiblesses, sur des zones damliorations possibles, ils se rendent mieux compte des exigences relies au cours (travaux de groupes, lectures, rflexions, etc.), du type de contribution quils auront apporter et des motions suscites par tout ce qui leur est propos par les professeurs. Cette tape recoupe les caractristiques de l exprience concrte mise en vidence par Kolb et Fry (1975) : moment o ceux qui apprennent

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sont placs dans une situation relle, avec des problmes concrets quils ont envie de rsoudre. cette tape, il est donc important que les problmatiques souleves par les activits dapprentissage proposes soient significatives pour les tudiants afin quils soient motivs entreprendre des actions pour les rsoudre. tape 3. Le mouvement de lexprience Cest ltape o ceux qui se sont engags dans une exprience dapprentissage sont vraiment actifs au regard de cette exprience et o ils cherchent dcouvrir la signification de cette exprience. Cest le moment de la conceptualisation abstraite, de la recherche du sens , ltape o, selon Kolb, lapprenant largit sa reprsentation mentale de sa situation et en dgage certaines synthses, observations et rflexions. ce stade, les tudiants sont bien engags dans le cours : ils deviennent plus familiers avec les appuis thoriques, sont capables den parler, de faire les liens entre leur vie professionnelle et personnelle, et les rflexions suscites par les rtroactions des collgues et des professeurs. tape 4. La symbolisation cette tape, lapprenant se rend disponible la dcouverte du sens reli son exprience et tente dorganiser certaines informations sur lui, sur sa ralit professionnelle. Dans le contexte du Practicum, cest le moment qui correspond celui o les tudiants ont particip une session intensive qui a mis laccent sur le travail en petits groupes. cette tape de soutien des apprentissages, les personnes-ressources doivent crer un climat qui permet, selon Villeneuve (1991), de chercher, dexplorer, de se sentir perdu ou en contradiction. Voil pourquoi les changes et le partage sur le sens que les tudiants accordent leurs apprentissages, aux prises de conscience quils font sont essentiels cette tape, afin de soutenir leur motivation et leur permettre de faire les liens ncessaires aux transferts utiles dans leur ralit professionnelle. tape 5. Laction expressive Cest le moment o la personne engage dans lexprience essaie de dgager des synthses et des significations en termes de savoir, de savoir-faire et de savoir-tre. cette tape de consolidation et de gnralisation de lexprience, la personne qui apprend acquiert, selon les termes de Dufresne-Tass, un nouveau pouvoir qui sexprime par des connaissances et des capacits supplmentaires qui lui permettent dtre en meilleure possession delle-mme et, finalement, de sapproprier ses expriences, ses connaissances et ses choix.

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Selon les termes de Kolb, il sagit, cette tape dexprimentation active, de soumettre les solutions et les actions identifies en cours dexprience au test de la ralit. Cest donc le moment de vivre concrtement les rsultats de lapprentissage. Dans le contexte du Practicum, cette tape correspond au moment o les tudiants devront vraiment faire de la place aux nouveaux pouvoirs confrs par les apprentissages raliss, et les appliquer aux diffrentes ralits personnelles leur situation de gestion quotidienne. Ils devraient en outre tre capables, cette tape, didentifier plus clairement comment ils pourront sappuyer sur les rsultats des apprentissages relis au cours pour mieux exercer leur rle de gestion ou relier les apprentissages raliss dautres expriences et connaissances.

3. Mthodologie
Afin datteindre les objectifs viss par ltude de cette exprience pdagogique, plusieurs mthodes de collecte dinformation ont t retenues. Ltude de documents : lecture darticles, de livres traitant de lapprentissage, de la formation des gestionnaires, afin de bien situer le contexte thorique de la recherche. Des questionnaires comportant des questions semi-ouvertes distribus aux tudiants des tapes cls de lexprience. Lanalyse des travaux des tudiants au terme de la deuxime partie de lexprience intituls Bilan, Practicum 1994-1995 . Des entrevues individuelles avec les professeurs diffrents moments (dbut, mi-terme et fin de lexprience, transmission dinformations issues des questionnaires, changes, discussions sur les rsultats tirs de lexprience).

4. Personnes impliques
Des gestionnaires publics en exercice inscrits au programme de matrise en administration publique (MAP) de lENAP : 20, la premire anne et 14, la deuxime anne ; deux professeurs : un plus particulirement responsable du volet professionnel et lautre, du volet personnel.

5. Prsentation des rsultats


Nous prsentons ci-aprs les informations recueillies par les deux principales mthodes de collecte de donnes utilises pour documenter cette exprience : dabord, les rsultats issus des questionnaires auxquels les tudiants ont rpondu du dbut de lexprience (avril 1993) jusquen juin 1994. Nous y mettons galement en vidence les rsultats relis lanalyse de contenu effectue laide des travaux des tudiants prsents aux professeurs la toute fin de lexprience en mars 1995.

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5.1. 5.1.1.

Rsultats issus des questionnaires3 Practicum I (avril 1993-juin 1994) Les besoins, intrts et attentes au moment de linscription au cours

Les variables qui ont le plus contribu motiver les tudiants sinscrire au Practicum sont : la possibilit de samliorer (55 %), la connaissance de soi (45 %) et, finalement, le transfert des apprentissages dans leur vie quotidienne (40 %). Les besoins sont de trois ordres : 1) obtenir du support, 2) louverture des tudiants les uns envers les autres et 3) recevoir de la rtroaction. Lamlioration de soi et llaboration dun plan de carrire constituent les deux attentes envers cette activit. Quant aux sentiments prouvs lgard de cette exprience, ils se rsument la curiosit, lenthousiasme et une certaine apprhension devant leffort fournir et lvaluation qui sera effectue par les outils de diagnostics, lApprciation par simulation (APS) et le Profil de comptences en gestion (PCG). cette tape de disponibilit et de motivation, cest donc avec un certain enthousiasme mais galement avec des rserves sur les moyens qui seront proposs pour apprendre se comporter diffremment dans leur vie personnelle et professionnelle, que les tudiants abordent le cours. 5.1.2. Le dbut du cours (septembre 1993) 1) Au dbut du cours, 100 % des tudiants trouvent les objectifs du Practicum pertinents : selon eux, ils leur permettent de travailler sur la connaissance deux-mmes, lamlioration de leurs comptences de gestion alors que les activits prvues proposent des moyens facilitant lintgration de la thorie dans leur vie quotidienne. Dj, ce moment du cours, plusieurs constatent quil sera possible de transfrer les habilets dveloppes dans la ralit quotidienne, suite aux moyens proposs pour rflchir leur exprience. Les deux tiers des tudiants considrent que cette activit complte ou consolide les apprentissages dj amorcs dans dautres cours, comme les cours de comportement organisationnel, management, formulation de problme et prise de dcisions, alors que 88 % dentre eux trouvent la mthode pdagogique utile et intressante surtout cause de son aspect pratique et de son efficacit quant aux transferts possibles dans leurs rles professionnels et personnels. Les principaux besoins que les tudiants cherchent satisfaire sont formuls comme suit : apprendre de nouvelles choses (100 %), obtenir

2)

3.

Les donnes provenant des questionnaires relis la premire partie de cette recherche ont t compiles sous forme de frquences et transformes en pourcentages. Seules les rponses donnes par au moins 25 % des tudiants sont rapportes dans cette tude.

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Marie-Michle Guay plus de pouvoir sur ma ralit quotidienne (88 %) et me raliser (75 %). Dautres, comme crer de nouveaux contacts, faire le point sur sa carrire, partager avec des collgues, leur semblent secondaires en ce dbut dexprience.

3)

En ce qui a trait aux apprentissages dvelopps depuis le dbut du Practicum, on retrouve dans la catgorie des savoirs, les connaissances relies au pouvoir dans les organisations et limportance des perceptions de lentourage sur leur rle de gestion. Dans la catgorie des savoir-faire, les tudiants ont rapport avoir dvelopp les capacits suivantes : une meilleure gestion de leurs priorits, lcoute, une plus grande facilit valuer certaines dcisions, tenir compte des enjeux relis aux situations et des faons dintgrer le feed-back de lentourage (pairs, professeurs) en vue de samliorer. Finalement, au regard des savoir-tre : accepter plus facilement la critique, tre plus ouvert, porter un regard nouveau sur leurs capacits de gestion et les effets de leurs comportements sur les autres. Interrogs sur les objectifs quils visent et les apprentissages quils comptent avoir faits au terme de Practicum, les tudiants relvent les aspects suivants : dvelopper de nouvelles faons de transiger avec leur entourage, faire des choix clairs en ce qui concerne leur vie professionnelle et leur carrire. Ils veulent dvelopper des capacits distinguer lessentiel de laccessoire et tre capables dutiliser au mieux leurs forces et leurs limites dans des situations diverses : conflits, relations interpersonnelles. Leurs objectifs sont donc en grande majorit centrs sur lacquisition doutils et de nouveaux savoir-faire.

4)

De plus, ils expriment cette tape beaucoup dintrt et de plaisir sengager dans cette aventure, ainsi que des rticences dues principalement la timidit et la crainte de mal performer. Finalement, les questions qui demeurent en suspens sont lies aux incertitudes occasionnes par la nouveaut de lexprience, leur propre motivation, le type deffort fournir, la diversit des intrts des membres du groupe et la possibilit de faire des apprentissages qui intgrent les aspects thoriques leur pratique de gestion : cette tape, ils sont donc loin davoir une vision claire des apprentissages qui seront raliss. 5.1.3. La session intensive (novembre 1993) 1) Au moment de cette session, les tudiants tmoignent dapprentissages au regard du savoir-faire et du savoir-tre. Les habilets acquises relativement au savoir-faire ont trait lactivit principale de cette semaine : le bilan de vie et de carrire (moyens pour mieux grer ce difficile quilibre), au plan daction, au fonctionnement en groupe,

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lcoute et la synthse. Dans la catgorie du savoir-tre, les tudiants rapportent avoir dvelopp une meilleure connaissance deux-mmes et une plus grande conscience des liens qui existent entre leur exprience actuelle et passe. Les quelques habilets relies au savoir ont trait aux connaissances sur les tapes de la vie, le rle de la personne, les avantages du travail de groupe et les diffrentes faons de grer en fonction des besoins des individus. Ces derniers apprentissages sont relis aux exposs des professeurs et aux lectures proposes pour les enrichir et les complter. 2) Les deux principales satisfactions quont retires les tudiants de cette session intensive sont les liens tisss, en particulier avec les membres de leur sous-groupe respectif, le travail sur le plan daction qui leur permet dentreprendre des actions concrtes relies aux objectifs poursuivis dans ce cours. Les commentaires tmoignent que les tudiants sont, ce moment, entrs de plain-pied dans le cours et ont commenc tablir des liens significatifs avec les membres de leur sous-groupe. la fin de cette session, 79 % dentre eux ont une confiance leve lgard du groupe, et ils expriment une telle confiance dans une proportion de 87 % lgard des professeurs. Plusieurs rapportent prouver du plaisir simpliquer dans les activits proposes, voire de leuphorie, et se sentent stimuls par leurs objectifs (vie et carrire). Par ailleurs, pour une minorit, certaines inquitudes demeurent. Si certains semblent en mesure, ce moment-ci, dintgrer tout ce que le contexte de cette activit leur a propos comme apprentissages, quils savent mieux comment il faut grer lquilibre entre vie professionnelle et personnelle et comment utiliser les personnes de leur entourage comme ressources, dautres cherchent encore le sens donner tout cela et les liens quils pourront faire avec leur exprience de gestion. De plus, il semble quun conflit merge entre le groupe pris dans son ensemble et les sous-groupes : la complicit semble, en effet, plus grande entre les membres des groupes restreints.

Les tudiants ont donc franchi ltape dobservation rflexive et sengagent pleinement dans lexprience. ce moment, ils largissent, selon Kolb (1975), leur reprsentation mentale de la situation, en dgagent des synthses, des observations et des rflexions. Les donnes qui prcdent nous permettent de constater que leur pratique quotidienne semble au cur des apprentissages qui sont en train de se faire : cela constitue donc un premier pas vers ltablissement de ce difficile lien entre exprience et apprentissage et un premier aperu des possibilits dutiliser leur entourage pour favoriser ce processus.

188 5.1.4. Bilan de Practicum I (juin 1994) 5.1.4.1. Les apprentissages gnraux

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la fin de la premire anne, aprs la session intensive et les rencontres mensuelles avec les professeurs, ce sont les apprentissages relis au savoir-tre qui sont signals par la majorit : 80 % mentionnent des capacits accrues mieux saccepter et utiliser leurs forces et leurs faiblesses et une plus grande facilit prendre du recul. Les autres apprentissages rapports ont trait des capacits largir leurs schmes de pense, se comporter davantage selon leurs priorits, tre plus sensible aux autres et, finalement, une plus grande ouverture lgard de lapprentissage : ces tudiants apprennent apprendre ! En ce qui concerne le savoir-faire, 70 % relatent quils ont acquis des capacits principalement au regard de lcoute, de la gestion du temps et, dans une moindre mesure, au niveau du leadership, de la mobilisation dquipe et de la priorisation dobjectifs. Finalement, pour le savoir, prs de la moiti font tat de connaissances supplmentaires sur les thories de la personnalit et du dveloppement de la personne, les tapes de vie, la communication interpersonnelle et le leadership. Sur le plan du groupe, un lieu dapprentissage et dexprimentation important dans ce cours, les capacits dveloppes concernent le savoir-tre : tous les tudiants affirment avoir appris la solidarit (sentiment de partager des problmes communs), louverture, lcoute et la grande majorit (80 %) signale la confiance, la gnrosit, et lautocritique constructive des membres. Au niveau du savoir-faire, plusieurs soulignent les apprentissages suivants : donner du feed-back aux autres, ne pas sauter trop rapidement aux conclusions. On apprend autant des expriences des autres membres du groupe que de nos expriences ; le partage est donc trs intressant (ouverture). Relativement au transfert de ces apprentissages dans leur milieu de travail, prs de la moiti des tudiants soulignent le leadership (influencer ses pairs, un groupe), la confiance en soi, le sens politique, lutilit du mentor pour favoriser leur dveloppement. Selon plusieurs auteurs, ce dernier aspect semble un moyen cl pour favoriser le dveloppement des gestionnaires : les mentors sont souvent identifis comme des personnes trs importantes dans leur cheminement. Ils servent la fois de modles et de conseillers, tout en permettant au gestionnaire davoir accs un rseau utile son dveloppement (Kram, 1985). Le cours me permet date damliorer mon leadership, de dvelopper mon sens politique et de voir lutilit dun mentor. 5.1.4.2. Apprentissages relis au plan daction Le plan daction constitue un aspect cl de ce cours : cet effet, les rsultats indiquent que les apprentissages relis au Plan daction concernent prin-

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cipalement le savoir-faire. Ils ont trait aux capacits laborer un plan daction (actions concrtes, chances, etc.) reli la carrire, des capacits de gestion accrues touchant la dlgation, le leadership, la gestion du temps, la gestion des conflits, le dveloppement de capacits interpersonnelles dans un groupe et ltablissement dune relation avec son mentor . Pour plus de 60 % des tudiants, le plan formel favorise la rigueur, incite laction et stimule les efforts sa ralisation. Si certains dclarent avoir atteint tous leurs objectifs, dautres viennent de saisir plus clairement lutilit du plan daction et se permettront de donner suite aux objectifs dj fixs, lors de Practicum II. 5.1.4.3. Les difficults relies au plan daction Les difficults releves ce sujet concernent principalement la variable temps : plusieurs signalent avoir manqu de temps pour rflchir leurs objectifs et pour faire les lectures appropries au plan daction. Dautres rapportent des difficults se dfinir des objectifs mesurables, leur manque de persvrance, dautodiscipline et de courage pour raliser certains aspects de leur plan, et cela, malgr la pertinence du soutien et des conseils des professeurs. Daprs ces derniers, cet aspect ncessitera plus de rigueur et dencadrement pour la deuxime partie du cours. Il nest pas facile dadapter les objectifs aux ralits quotidiennes du vcu de gestion et de dfinir des indicateurs pour les valuer. Beaucoup dlments incontrlables interfrent avec le plan projet. 5.1.4.4. Atteinte des objectifs Au terme de cette premire partie du cours, 88 % des tudiants considrent que les objectifs portant sur les connaissances relies aux aspects personnels sont atteints de faon satisfaisante. Les aspects positifs, cet gard, portent sur les groupes de consultation, surtout de la session intensive, les bilans de vie et de carrire et la possibilit de relever des liens entre leurs motivations et leurs comportements et, finalement, sur les lectures. La moiti des tudiants expriment la satisfaction davoir acquis des connaissances thoriques sur le dveloppement de la personne et du gestionnaire. Plusieurs soulignent, cet effet, la pertinence des lectures et se disent satisfaits du temps allou durant le cours pour rflchir. Ceux qui dclarent que leurs objectifs ont t moyennement atteints (44 %) rapportent galement quil ne leur a pas t facile de choisir les bonnes lectures. Concernant la rflexion sur les expriences passes et actuelles, les tudiants sont davis que le cours leur a propos des activits et un environnement pertinents pour ce genre de rflexion. Les activits relies au Bilan de vie et de carrire et la ligne de gestion ont t significatives

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pour 44 % dentre eux, alors que prs de 60 % signalent le dynamisme du groupe de consultation et leur confiance dans lutilit de cette formule. 5.1.4.5. Pertinence des activits proposes la lecture des donnes brutes relies cette question, on peut mettre en vidence certaines activits juges utiles par une grande majorit des tudiants : le Profil de comptences en gestion (PCG), le Bilan de vie et de carrire, les groupes de consultation et, finalement, lApprciation par simulation (APS) : notons que ce dernier outil est, selon Boisvert (1995), jug satisfaisant par 93 % des personnes qui lENAP se sont prvalues de cet instrument. Notons galement la pertinence et lutilit des activits personnelles relies au Plan daction, de mme que des entrevues individuelles avec les professeurs et, finalement, des lectures. Les donnes du tableau 1 permettent, en outre, dmettre quelques rserves (activits juges moyennement utiles) : elles portent sur la supervision des professeurs dans les groupes et sur les exposs thoriques.

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5.1.4.6. Bilan au terme de Practicum I Les donnes recueillies au terme de la premire anne de cette exprience pdagogique nous permettent daffirmer que les objectifs proposs sont dans lensemble relis positivement aux rsultats atteints. La grande majorit des tudiants et tudiantes souligne que le cours permet damliorer leur pratique de gestion et darticuler avec une plus grande cohrence les aspects personnels et professionnels de leur vie. Il est noter que les apprentissages raliss concernent principalement les attitudes et les comportements et, dans une moindre mesure, les savoir-faire (outils). Le lieu dapprentissage qui semble susciter le plus grand consensus est le sous-groupe : un grand nombre dtudiants tmoignent des changes fructueux quils y ont eus avec leurs collgues du groupe de consultation et les apprentissages significatifs qui ont pu y tre raliss : connaissance de soi, capacit dcoute, utilisation constructive du feed-back, etc. Par ailleurs, plusieurs soulignent galement la pertinence des autres activits proposes par les professeurs Profil de comptence en gestion (PCG), Apprciation par simulation (APS), plan daction, entrevues individuelles avec les professeurs, lectures , l-propos de la mthode pdagogique ainsi que laspect personnalis des activits. Dans lensemble, la majorit des tudiants sont satisfaits de ce quils ont appris, fiers de leur contribution et souhaitent que la deuxime partie du cours soit aussi stimulante. De faon plus prcise, certains aimeraient que les aspects thoriques soient plus lis aux expriences pratiques proposes et que des liens entre ce cours et les autres aspects du programme de matrise soient galement renforcs ; les professeurs donneront suite ces suggestions. On peut dire relativement au cadre thorique quau terme de la premire anne, les tudiants ont commenc dgager des synthses et des significations principalement en ce qui concerne le savoir-tre et, ensuite, le savoir-faire. Il semble galement que ces tudiants ont su faire place dans leur ralit quotidienne de nouveaux pouvoirs confrs par les apprentissages raliss. Ils ont t aids dans cette intgration par les professeurs qui, par la rtroaction fournie, leur ont permis dintrioriser certains acquis et de les transfrer dans leur pratique de gestion. Le sous-groupe, le feed-back des professeurs et certains liens tisss avec des personnes significatives de lentourage de chacun sont donc au cur du dveloppement de ces gestionnaires la fin de la premire partie de lexprience. 5.2. Les rsultats issus des travaux dtudiants (Practicum II, septembre 1994-mars 1995)

Comme nous lavons mentionn au dbut de la prsentation des rsultats, cette dernire partie rend compte des rsultats issus de lanalyse de

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contenu effectue partir des travaux intituls Bilan de Practicum II 19941995 . 5.2.1. Les savoir-faire Au terme de Practicum II, ce sont les apprentissages au regard du savoir-faire qui sont les plus nombreux. Les trois quarts des tudiants tmoignent de capacits acquises ayant trait au leadership, aux habilets stratgiques, la communication, laffirmation de soi et une matrise accrue dans llaboration et la ralisation dun plan daction. Certains ont aussi mentionn quils taient plus laise pour aller chercher du soutien, des appuis auprs des personnes significatives de leur entourage (utilisation dun mentor ), plus en mesure de grer efficacement leur temps et de prendre du recul face leurs expriences. Au regard du leadership, ces capacits sexpriment de la faon suivante : capacit influencer les projets de leur service, gagner la confiance de leurs employs, obtenir le soutien de leur organisation, influencer les autres, etc. Les habilets stratgiques recouvrent plus prcisment des capacits mieux cerner les intrts et enjeux des diffrents acteurs de leur organisation, tablir des stratgies leur permettant datteindre leurs objectifs avec succs, dvelopper des alliances, des solidarits. Je suis maintenant capable dadapter mon style de gestion en fonction du contexte et des intrts de mes interlocuteurs, et daller chercher des appuis lorsque cest ncessaire. ce chapitre, soulignons que les lectures, les exposs en classe, le journal de bord, le feed-back du groupe de consultation et, pour certains, la rencontre avec les mentors ont t les moyens qui ont grandement contribu au dveloppement de ces capacits. Concernant la communication, les capacits dveloppes touchent principalement la dimension interpersonnelle (coute, change avec les autres) et les dimensions orale et crite (prsenter des informations de faon claire et prcise, exprimer clairement ses ides, argumenter, rdiger des travaux). cet effet, signalons l'utilit des exercices en classe, de l'exprience du groupe de consultation et de la pratique en milieu de travail, laboratoire par excellence pour confronter ces apprentissages la ralit quotidienne. Sur le plan personnel, plusieurs tudiants dclarent avoir acquis des savoirfaire lis l'affirmation de soi : Practicum II leur a fourni plusieurs occasions d'apprendre exprimer leurs sentiments avec justesse, s'affirmer davantage avec les personnes de leur entourage. D'autres rsultats relis au savoir-faire ont trait au plan d'action. Cet outil prsent en classe s'est avr un instrument trs utile : il a permis la

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matrise dune mthode structure permettant aux tudiants dtablir des objectifs prcis et de choisir des moyens souples en vue de latteinte des rsultats, que ce soit sur le plan personnel ou professionnel. Des capacits ont aussi t dveloppes relativement au mentorat . Ainsi, certains mentionnent quils ont plus de facilit aller chercher du soutien auprs de personnes leur permettant de rflchir sur leur gestion, leur carrire. Toutefois, cet aspect ne semble pas avoir t suffisamment trait durant le cours, car plusieurs signalent quils voudraient lavenir intensifier ce type de contact. Pour plusieurs, lhabilet grer le temps se traduit par certains ramnagements de leurs activits : dlgation, dcoupage diffrent entre les aspects de leur vie personnelle et professionnelle, distinction plus nette entre ce qui est important et ce qui est accessoire. cet gard, les lectures, les exposs, le travail sur le plan daction, le groupe de consultation et, finalement, la rflexion personnelle ont permis plusieurs tudiants de consolider des acquis sur cette pineuse question de la gestion du temps. Relevons finalement des capacits dclares par les tudiants concernant lanalyse rtroactive de situations. laide du journal de bord, de rencontres avec les mentors et dune rflexion sur leur cheminement personnel et professionnel, certains se dclarent mieux outills pour rflchir leurs expriences, pour les analyser afin den tirer parti dans dautres circonstances venir. Cela amne certains faire tat de capacits valuer avec plus de justesse les bnfices et les cots de leurs dcisions et faire preuve dune cohrence accrue entre leur discours et leurs actions. 5.2.2. Les savoir-tre Sous cet aspect, la plupart des tudiants rapportent avoir dvelopp une meilleure connaissance de soi par le biais doutils de diagnostic (Indicateur de tempraments Myers-Briggs, Apprciation par simulation et Profil de comptence en gestion), du feed-back de lentourage (collgues, professeurs), dexposs et de rflexions personnelles. Un peu plus de la moiti dentre eux affirment mieux connatre leurs intrts personnels, leurs valeurs et priorits, leurs forces et faiblesses en tant que gestionnaires et tre plus en contact avec leurs motions. cet gard, on peut dire mission accomplie , si on se rfre la dimension dveloppement personnel de ce cours. Sont galement mentionnes dans cette catgorie des habilets nouvelles concernant les communications interpersonnelles, que ce soit avec les collgues ou avec les employs. La confiance en soi constitue un autre apprentissage li au savoir-tre relev par plusieurs tudiants. Par le biais du groupe de consultation, du

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journal de bord, du Myers-Briggs et du feed-back de plusieurs personnes significatives (mentors, collgues et professeurs), les tudiants affirment avoir acquis de lassurance et une plus grande confiance en eux-mmes, ce qui semble les rendre plus sereins face leur avenir professionnel. Finalement, certains dclarent avoir dvelopp une nouvelle attitude lgard du leadership : plus conscients des limites de leur style de leadership et des amliorations quils doivent y apporter, ils se sentent plus laise face leur rle de gestion. 5.2.3. Les savoirs Prs de 40 % des tudiants auraient acquis des connaissances supplmentaires concernant le leadership par le biais de lectures, dexposs et de rflexions personnelles. Ils connaissent davantage quelles sont les comptences et qualits requises pour exercer du leadership et avoir linfluence voulue sur lenvironnement et les personnes de leur entourage. Font galement partie de cette catgorie les connaissances nouvelles concernant les tapes de vie, plus particulirement, les enjeux relis ltape du mitan : une tape charnire qui en incite plusieurs faire le point pour rvaluer rves et objectifs. Les lectures proposes et les exposs sur ce sujet ont t clairants pour la grande majorit des tudiants, aux prises pour la plupart avec certains enjeux caractristiques du mitan (faire le point, faire de nouveaux choix professionnels, soccuper de son rve de vie, etc.). Dautres rsultats ont trait au rle que peut jouer un mentor dans la carrire des personnes : plusieurs mentionnent que ces nouvelles connaissances les ont conduits chercher des appuis et un soutien auprs de personnes pouvant favoriser leur dveloppement professionnel. Par ailleurs, certains tudiants rapportent mieux comprendre lutilit de certaines habilets de direction (gestion du temps, dlgation de tches, communication interpersonnelle, prparation et conduite de runion) et le bienfond doutils de diagnostic (PCG, APS), en particulier lIndicateur de tempraments Myers-Briggs, qui leur a permis de mieux connatre les caractristiques de leur profil personnel et rvl limportance de bien saisir comment ces caractristiques personnelles peuvent influencer leur style de gestion. Il est intressant de noter que limportance et lutilit de cet outil de diagnostic ont fait lobjet dapprentissages plusieurs niveaux. 5.2.4. Les rsultats atteints par rapport aux objectifs du cours Dans lensemble, les rsultats atteints sont conformes aux objectifs noncs au dbut du cours. Les tudiants ont trouv dans Practicum un lieu pour

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rflchir sur leurs expriences ainsi que des outils et des ressources qui leur ont permis de consolider leur dveloppement professionnel et personnel. La grande majorit des rsultats (apprentissages, changements) signals par les tudiants sont lis principalement aux deux objectifs suivants : rflchir sur ses expriences et raliser des plans daction. Travailler latteinte de ces objectifs a permis plusieurs tudiants de se sentir davantage en possession de leurs moyens la fois en tant que personnes (meilleure connaissance de leurs forces et faiblesses, meilleur quilibre affectif, interpersonnel) et en tant que gestionnaires (capacit prendre du recul face son entourage, utiliser des stratgies dinfluence appropries, etc.). 5.2.5. Pertinence des activits Quant aux parties du cours qui semblent avoir t les plus utiles pour favoriser latteinte des rsultats viss, mentionnons, en premier lieu, le groupe de consultation. Pour la trs grande majorit, ce lieu dapprentissage a t trs significatif : un soutien affectif indispensable aux apprentissages. Il ma permis de mieux comprendre mon rle de gestionnaire, de dvelopper mes capacits de solidarit, de synthse, et de saisir lunivers des autres [...] En deuxime lieu, mentionnons lutilit du plan daction et de lIndicateur de tempraments Myers-Briggs qui a facilit plusieurs tudiants une rflexion sur leurs comportements et leurs effets sur les dimensions personnelles et professionnelles de leur vie. Les apprentissages signals ce sujet sont nombreux et concernent galement les trois catgories dapprentissages. En troisime lieu, il faut souligner lutilit du journal de bord et des rflexions autour de lexercice sur la vie personnelle et professionnelle. Ces moyens ont galement permis certains tudiants de faire une rflexion srieuse sur leurs expriences et de mieux saisir les interactions entre les aspects personnels et professionnels de leur vie. Cet exercice semble avoir t un moyen fort utile pour articuler les deux principaux objectifs du cours : se dvelopper comme gestionnaire, se dvelopper comme personne. En quatrime lieu, il importe de relever lutilit et la pertinence des lectures proposes et l-propos de plusieurs exposs faits par les professeurs. Ces aspects venaient complter, enrichir la rflexion sur lexprience de chacun et confirmer certains liens entre la thorie et la pratique. En cinquime lieu, soulignons linfluence de la relation avec les mentors qui, pour plusieurs, a t la cl leur permettant datteindre leurs objectifs dans le cadre du cours et, pour certains, de rompre lisolement. Au cours de la deuxime anne, ces rencontres ont permis certains tudiants de se

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sentir moins isols et de bnficier dun soutien, de conseils utiles pour attnuer certaines difficults. Ces rencontres mont permis de mieux cibler mes objectifs de carrire et de valider la vision de mon environnement afin dadopter de meilleures stratgies, compte tenu des enjeux relis aux diffrentes situations [...]

6. Conclusion
Les tudiants qui ont vcu lexprience du cours Practicum nont pas seulement acquis des connaissances, dvelopp ou consolid des habilets, mais ils ont aussi, et surtout, appris de leurs expriences et ont trouv auprs des professeurs, des autres tudiants, le feed-back utile pour rflchir aux effets de leurs actions dans les dimensions professionnelles et personnelles de leur vie. Parvenir prendre du recul aprs laction et saisir le sens de cette action en lintgrant ce quils savaient dj, voil selon Anciaux (1994), la forme la plus acheve de lapprentissage. Cette innovation pdagogique semble leur avoir permis damliorer leur pratique de gestion et darticuler avec une plus grande cohrence les aspects professionnels et personnels de leur vie. Ils ont dans le sens de Dufresne-Tass (1978) acquis de nouveaux pouvoirs leur permettant de mieux transiger avec leur propre ralit. Ce pouvoir semble avoir suscit chez plusieurs de nets sentiments de satisfaction, un certain plaisir, qui selon ce mme auteur, agissent comme des facteurs de motivation face lapprentissage. La trs grande majorit des tudiants (90 %) dclarent

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quils ont enclench, grce Practicum, un processus de transformation : recherche dun plus grand quilibre entre vie personnelle et professionnelle, dune plus grande ouverture aux autres. En ce qui concerne le savoir-faire, cest pour la grande majorit, la dcouverte doutils utiles leur pratique de gestion, et cela vaut particulirement pour le plan daction. Finalement, ce sont les connaissances relatives aux forces et aux faiblesses de chacun, aux comptences et habilets de gestion confirmes par les outils de diagnostic tels que le Profil de comptences en gestion (PCG), lApprciation par simulation (APS), lIndicateur de tempraments Myers-Briggs, qui semblent avoir t les plus utiles pour tendre le territoire de chacun. Linformation lie aux acquis de cette exprience nous permet de constater que les tudiants ont chemin en parcourant les diffrentes tapes du processus dintgration dapprentissage qui a servi de cadre de rfrence : une tape de disponibilit et de motivation o les tudiants se sont familiariss avec les objectifs du cours et se sont engags les atteindre ; cest cette tape galement que les professeurs ont su crer le climat propice aux apprentissages proposs et tabli le contrat dapprentissage (intentions du cours, exigences institutionnelles, objectifs des tudiants). Au moment de ltape dexposition, les tudiants se sont vritablement engags dans lexprience tout en commenant tablir des liens avec des apprentissages antrieurs pouvant leur servir dappui ; les professeurs se sont, de leur ct, proccups de fournir les appuis thoriques, de proposer des exercices et des lectures afin de nourrir lengagement des tudiants. ltape suivante, le mouvement vers lexprience, les tudiants ont signal que les enseignements relis Practicum leur permettaient de relier les donnes du cours (exposs, exercices, lectures, outils de diagnostic) et leurs ralits professionnelle et personnelle. Cest ce moment quils ont pu valuer les difficults dintgrer les apprentissages proposs par le cours avec la ralit et juger des amliorations apporter au plan daction amorc au dbut du cours. ltape de symbolisation, les tudiants ont pu dgager des significations relatives aux apprentissages raliss et aux faons de les intgrer concrtement leur vie personnelle et professionnelle. Pour les tudiants du Practicum, cette tape semble avoir t vcue paralllement ltape daction expressive : le sens donn lexprience de chacun par le biais des outils proposs tait rapidement transpos dans la pratique de la plupart des tudiants, intresss utiliser les rflexions et les apprentissages divers que permettait le cours pour enrichir leurs expriences quotidiennes. Le groupe de consultation est sans contredit llment cl du cours, aux dires de plusieurs, la composante innovatrice : cest llment qui a favoris et surtout soutenu lintgration de la thorie la pratique tout au long des deux annes de Practicum. La comptence des professeurs, leur ouverture et leur

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disponibilit sont dautres facteurs qui ont permis que lexprience de chacun puisse sinsrer chacune des tapes pour atteindre les objectifs du cours. ce sujet, les commentaires sont hautement logieux. Forts de ces acquis, et de ces appuis, les tudiants ont maintenant la tche de boucler la boucle , de continuer dexplorer les nouveaux pouvoirs que les activits proposes par Practicum et leur engagement soutenu leur ont permis dacqurir. En esprant que les prises de conscience, les connaissances nouvelles et les nouveaux comportements quils ont commenc intgrer, leur permettront, court terme, de dboucher sur des actions susceptibles de bousculer certaines habitudes et denrichir, pour mieux les intgrer, les significations quils donnent leurs expriences professionnelles et personnelles.

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Collaborateurs et collaboratrices

Michel G. Bdard Michel G. Bdard est professeur lcole des sciences de la gestion de lUniversit du Qubec Montral. Ses intrts denseignement et de recherche sont lanalyse des dcisions stratgiques, la culture organisationnelle, le profil des administrations dans le contexte des entreprises prives ou publiques, la privatisation des entreprises publiques, la pdagogie universitaire dans le secteur des sciences administratives et les thories des organisations. Michel Bdard est rcipiendaire, en 1993, du Best Paper Award , section Stratgie et Politique, dcern par lAssociation des sciences administratives du Canada. Luc Bernier Luc Bernier est professeur lcole nationale dadministration publique depuis 1991. Il a auparavant enseign lUniversit Concordia aprs avoir termin, en 1989, son doctorat en science politique lUniversit Northwestern. Il a publi en 1996 De Paris Washington, la politique internationale du Qubec . Il a particip de nombreux ouvrages portant sur ladministration publique qubcoise en gnral et sur les socits dtat en particulier. Il est aussi coauteur de The Quebec Democracy (avec Guy Lachapelle, Grald Bernier et Daniel Sale) et de Ladministration publique avec Carolle Simard. Mohamed Charih Mohamed Charih est professeur titulaire de management lcole nationale dadministration publique. Il dtient un M.B.A. en mana-

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Collaborateurs et collaboratrices gement international de lUniversit dOttawa et un Ph.D. spcialis en administration publique de lUniversit Laval. Ses domaines dintrt sont le management stratgique dans ladministration gouvernementale, les rformes administratives et la prise de dcision dans les organisations publiques complexes. Auteur de plusieurs articles, chapitres et livres. Mohamed Charih a cr en 1992 la section Administration et management publics lAssociation canadienne franaise pour lavancement des sciences (ACFAS) et il en est responsable depuis.

Suzanne Comtois Suzanne Comtois est avocate et professeure la Facult de droit de lUniversit de Sherbrooke. Elle est titulaire de deux matrises en droit, lune de lUniversit de Montral et lautre de New York University. Ses domaines denseignement et de recherche sont le droit administratif et le droit de lenvironnement. Christian Dufour Avocat, Christian Dufour est attach de recherche et denseignement lObservatoire de lcole nationale dadministration publique, o il sintresse principalement aux rformes de ladministration publique au Canada. Aprs avoir travaill une dizaine dannes au gouvernement du Qubec dans le secteur des relations intergouvernementales canadiennes, il a publi en 1989, Le Dfi qubcois et, en 1992, La rupture tranquille. Andr Forget Andr Forget est tudiant au doctorat et professeur en administration lUniversit du Qubec Montral. Ses intrts de recherche portent prsentement sur la gouvernance et la performance des entreprises publiques et prives et sur la privatisation des activits gouvernementales sous toutes ses formes. Aprs avoir fait carrire comme enseignant et coordonnateur tous les niveaux denseignement au Qubec, il a tour tour occup des postes de secrtaire particulier lAssemble nationale, dadjoint la direction des services pdagogiques et de directeur dcole la Commission scolaire Saint-Jean-sur-Richelieu. Andr Gagn Andr Gagn est professeur de management et de gestion de dveloppement rgional lUniversit du Qubec Rimouski. Il possde un

Collaborateurs et collaboratrices

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DES en sciences conomiques (Paris), une matrise en administration et un Ph.D. en science politique de lUniversit Laval. Ses domaines dintrt sont la gestion du dveloppement rgional, lanalyse et la gestion de politiques et programmes publics, la gestion et les types de lorganisation, lvaluation des interventions et la territorialit, lthique et la prise de dcision et lenvironnement externe de lentreprise. Marie-Michle Guay Marie-Michle Guay est directrice des tudes et professeure lcole nationale dadministration publique (Montral). Elle dtient un Ph.D. en sciences de lducation et une licence en counseling de lUniversit de Montral. Elle concentre actuellement son enseignement et ses confrences sur les thmes de la gestion du changement dans les organisations publiques, de la carrire des cadres et du mentorat. Ses recherches portent sur la carrire des femmes cadres ltape du mitan de la vie et sur le mentorat comme outil de gestion de la relve. Elle est lauteure de plusieurs articles sur la gestion du changement et la gestion de carrire et elle agit galement comme consultante auprs dorganismes publics, plus particulirement avec des cadres du rseau de la sant. Kenneth Kernaghan Kenneth Kernaghan est professeur de science politique et de management lUniversit de Brock. Il est titulaire dune matrise en conomique et en science politique de lUniversit McMaster et dun Ph.D. de lUniversit de Duke. Ses intrts sont lthique, les valeurs et les rformes de ladministration publique. Auteur de plusieurs livres et articles en administration et politiques publiques, ex-rdacteur de la revue Administration publique du Canada, rdacteur de la Revue internationale des sciences administratives (Bruxelles), rcipiendaire du prix Hodgetts pour le meilleur article et de la mdaille Vanier de lInstitut dadministration publique du Canada. Denis Laforte Denis Laforte est membre de lObservatoire de ladministration publique lcole nationale dadministration publique. Diplm en science politique, il a assum des fonctions de vice-recteur (enseignement-recherche et ressources humaines) durant une vingtaine dannes. Ses champs dintrt touchent les stratgies de gestion des ressources humaines dans les processus de rforme du secteur public.

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Collaborateurs et collaboratrices

Rjean Landry est professeur titulaire au dpartement de science politique de lUniversit Laval Qubec. Il a obtenu un doctorat en science politique de York University. Ses travaux concernent les politiques et le management public ainsi que les thories institutionnelles de lcole des choix rationnels. Il a publi prs dune centaine darticles et de chapitres de livres qui mettent en vidence limportance des arrangements institutionnels et les biais de loffre et de la demande des politiques publiques. Roger Paquet Roger Pquet est lemploi du ministre de lIndustrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie du Qubec aprs avoir uvr lcole nationale dadministration publique et au ministre du Conseil excutif. Il est politicologue et dtenteur dune matrise en amnagement du territoire et en dveloppement rgional. Outre ses activits de recherche en matire de rformes compares de ltat, il possde une longue exprience des questions fdrales-provinciales. Michel Paquin Michel Paquin est professeur de management lcole nationale dadministration publique. Il est diplm de lcole nationale dadministration de Paris et il est titulaire dun Ph.D. en administration de lcole des Hautes tudes commerciales de Montral. Ses domaines dintrt sont le nouveau management public, les nouvelles formes dorganisation, la ringnierie dans le secteur public et le management stratgique. Adrien Payette Adrien Payette est professeur de management lcole nationale dadministration publique. Il est titulaire dune matrise en philosophie, de diplmes en psychologie et en sociologie, et dun M.B.A. de lcole des Hautes tudes commerciales. Son principal domaine dintrt est la formation pratique et intgrale des gestionnaires publics. Adrien Payette est auteur de lefficacit des gestionnaires et des organisations. Marcel Proulx Marcel Proulx est professeur de sociologie lcole nationale dadministration publique. Il dtient une matrise en science politique de

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lUniversit Laval et un doctorat en sociologie de lInstitut dtudes politiques de Paris. Les intrts en recherche de M. Proulx lont surtout amen se pencher sur la gestion des organisations publiques, particulirement dans la fonction publique qubcoise. Il a notamment ralis des travaux portant sur la gestion des cadres, lvaluation du rendement, le chevauchement des programmes fdraux et qubcois, le processus rglementaire et la gestion des tribunaux. Il vient de complter une vaste enqute sur lorganisation de la fonction de ressources humaines dans lappareil administratif qubcois. Il sest aussi rcemment engag dans une recherche portant sur les consquences des rapports amoureux au travail.

1997 Presses de lUniversit du Qubec


difice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Qubec, Qubec G1V 2M2 Tl. : (418) 657-4399 www.puq.ca Tir : La gestion publique sous le microscope, Mohamed Charih et Rjean Landry (dir.), ISBN 2-7605-0947-8 SA947N Tous droits de reproduction, de traduction ou dadaptation rservs