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RAUL FELIPE BORELLI

ASPECTOS JURDICOS DA GESTO


COMPARTILHADA DOS SERVIOS PBLICOS DE
SANEAMENTO BSICO










Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo
2010



RAUL FELIPE BORELLI










ASPECTOS JURDICOS DA GESTO
COMPARTILHADA DOS SERVIOS PBLICOS DE
SANEAMENTO BSICO


Dissertao apresentada ao Programa
de Ps-Graduao da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo.

Orientadora: Prof. Maria Sylvia
Zanella Di Pietro.








Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo
2010



RESUMO


Os servios de saneamento bsico, considerando-se o histrico de sua concretizao no
Brasil, configuram o campo ideal para a aplicao mecanismos de gesto de servios
pblicos que possibilitem a atuao coordenada de diversos entes da federao. De fato, se
de um lado possvel reconhecer o interesse local que as atividades de saneamento
apresentam, de outro deve-se levar em considerao que, muitas vezes, a prestao dos
servios ter carter regional e ocorrer em um contexto em que parcela significativa dos
Municpios brasileiros no possuir, isoladamente, condies econmicas de proporcionar
a sustentabilidade dos servios. O renovado arranjo institucional proporcionado pelo art.
241 da Constituio da Repblica, pela Lei Federal n. 11.445/2007, pela Lei Federal n.
11.107/05 e o tradicional arranjo das regies metropolitanas demonstram, em muitos
pontos, a importncia da unio de esforos entre entes federados para a implantao dos
servios de saneamento. Tal prestao integrada exige peculiar conformao institucional,
dotada de normatividade prpria, alm de requisitos especficos, temas esses aqui
examinados desde seus fundamentos at sua organizao prtica.

Palavras-chave: Servios pblicos. Servios de saneamento. Gesto associada. Regies
metropolitanas. Cooperao e coordenao federal.



ABSTRACT


The sanitation services, on what concerns the history of its concretization in Brazil,
configure an ideal field for the appliance of the public services management mechanisms
that enable a coordinate action between different federation entities. Indeed, if on one hand
it is possible to recognize the local interest that such sanitation activities represents, on the
other hand, it must be considered that, many times, the provision of those services will
have regional characteristics and will occur in a context in which significant part of the
Brazilian municipalities will not have, on its own, economical conditions to sustain the
services. The new institutional framework brought by article 241 of the Federal
Constitution, by the Federal Laws 11.445/2007 and 11.107/05 and by the well-known
arrangement set forth by the metropolitan regions, demonstrate all together the importance
of federal entities to unify efforts to implement the sanitation services. Such integrated
provision of sanitation services demands a peculiar institutional framework, ruled by
specific laws and regulations and specific requirements, matters which are here examined
from its foundations to its practical organization.

Key-words: Public utilities. Sanitation services. Agreements of public service delegation.
Metropolitan regions. Cooperation and coordination of federal entities.





INTRODUO


O regime jurdico dos servios de saneamento bsico , como se sabe,
abrangente. Possui interface com uma diversidade de questes (sade, meio ambiente,
recursos hdricos, repartio de competncias entre entidades da federao, etc.) que
conformam, em seu conjunto, um sistema complexo e ainda em construo.
A prestao dos servios de saneamento no algo novo no esquema
administrativo brasileiro. Pode-se dizer que durante todo o sculo XX houve ntido esforo
de universalizao desses servios no Brasil.
A novidade do tema reside, sob tal perspectiva, no no surgimento de uma
nova atividade no rol constitucional de servios pblicos, mas no renovado arranjo
organizacional que a ela se proporciona, advindo do relativamente recente marco
regulatrio simbolizado pela Lei Federal n. 11.445/2007. De fato, em comparao com
outros setores regulados, o saneamento recebeu regulamentao tardia, que inova em
muitos aspectos, pretendendo, em alguns, casos, sedimentar e pacificar velhas discusses.
Dentre as inmeras novidades, destaca-se, na nova legislao, uma tendncia
valorizao da prestao dos servios pelos entes locais (Municpios), ainda que a lei no
tenha sido clara nesse ponto
Tal valorizao, se de um lado representa o reconhecimento do interesse local
que tais atividades assumem, de outro deve levar em considerao que, muitas vezes, a
prestao dos servios ter ntido carter regional e ocorrer em um contexto em que
parcela significativa dos Municpios brasileiros no possuir, isoladamente, condies
econmicas de proporcionar a sustentabilidade dos servios. Por isso, a unio de esforos
entre entes federados para a implantao dos servios de saneamento ser alado a mote
principal deste trabalho.
Por se tratar de um tema referenciado em todos os captulos do trabalho,
imprescindvel, desde j, delimitar as linhas gerais da gesto compartilhada do saneamento.
Com efeito, na abordagem proposta, os instrumentos e mecanismos destinados
a implantar e conferir efetividade ao relacionamento entre os diferentes entes federados na
prestao do saneamento sero congregados em torno da noo de gesto compartilhada.
A expresso gesto compartilhada foi propositadamente escolhida por
diferenciar-se da gesto associada de servios pblicos (prevista no art. 241 da



Constituio da Repblica) e aqui compreendida como uma manifestao especfica da
prpria gesto compartilhada.
Verifica-se, nesse ponto, que essa expresso tem um sentido mais abrangente,
que permite aglutinar-lhe de modo satisfatrio as situaes em que ocorrer a prestao
coordenada dos servios entre dois ou mais entes federados, seja em razo da gesto
associada de servios pblicos de que trata o art. 241 da Constituio da Repblica, seja
por fora de mecanismos de desenvolvimento de funes pblicas de interesse comum
como as regies metropolitanas, as aglomeraes urbanas e as microrregies.
No que toca ao saneamento, as causas motivadoras da gesto compartilhada
so as mais variadas, sendo possvel citar como exemplos:
(i) a tentativa de obteno de uma escala que oferea sustentabilidade
prestao dos servios, tendo em vista a baixa capacidade de financiamento das atividades
pelo Poder Pblico local e pela populao;
(ii) a existncia de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies, exigindo, em muitos casos, uma gesto conjunta dos servios pblicos;
(iii) as dificuldades de acesso a corpos hdricos ou a reas de disposio final
de resduos;
(iv) a adaptao da prestao de servios s caractersticas das bacias
hidrogrficas de cada regio;
(v) as polticas de universalizao dos servios patrocinadas por entes
federados de maior abrangncia territorial, como os Estados e a Unio, e que tm como
pressuposto a regionalizao dos servios;
(vi) a padronizao da regulao dos servios em determinada regio.

Nesse contexto, a gesto compartilhada representa uma circunstncia especial,
na qual atores pblicos e privados, normas constitucionais, legais e regulamentares, e
condicionantes geogrficos, econmicos e ambientais congregam-se de forma a justificar
uma prestao conjunta dos servios de saneamento por dois ou mais entes federados.
Tal prestao conjunta exigir peculiar conformao organizacional para a
implantao e o desenvolvimento dos servios de saneamento, dotada de normatividade
prpria e de requisitos especficos para sua instaurao, bem como exigir a
compatibilizao dos diferentes instrumentos jurdicos tradicionalmente aplicados na
gesto de servios pblicos.



Elege-se como foco de pesquisa, em essncia, a compreenso de novas formas
organizacionais dos servios pblicos, temtica que, inevitavelmente, traz ilaes
complexas referentes relao entre os setores pblico e privado, ao carter econmico
que os servios pblicos assumem como bem escasso fornecido comunidade, s disputas
com relao titularidade dos servios e s muitas polticas pblicas (sade, meio
ambiente, urbanismo e redistribuio de renda) veiculadas por meio da implantao e
estruturao do saneamento.
Neste trabalho no se furtar de explorar as relaes entre tais questes. Mas,
para atingir tais desideratos, impe-se uma postura metodolgica condizente com os novos
rumos e tendncias identificveis na pesquisa jurdica hodierna.
Gustin e Dias (2006) informam a possibilidade de adoo de duas grandes
vertentes terico-metodolgicas na realizao da pesquisa jurdica: a jurdico-dogmtica e
a jurdico-sociolgica.
Segundo as autoras, a primeira vertente trabalha com a noo de
autossuficincia metodolgica do ordenamento jurdico. Seu foco principal abrange a
investigao das relaes normativas entre os campos do Direito, bem como a avaliao da
estrutura interna do ordenamento jurdico.
Para as autoras em referncia, a vertente jurdico-dogmtica, embora
prioritariamente voltada para a anlise da eficincia das relaes internas aos institutos
jurdicos, no configura modelo absolutamente independente ou autossuficiente. A eficcia
das relaes normativas deve ser tambm objeto de investigao, sob pena de um
enclausuramento contraposto noo de que o Direito opera dada realidade.
1

A perspectiva jurdico-sociolgica, por sua vez, tem em vista compreender o
fenmeno jurdico no ambiente social mais amplo (GUSTIN; DIAS, 2006, p. 22). O
Direito, nesse caso, consiste em varivel dependente da sociedade. O objeto de estudo
abrangeria a realizao concreta na sociedade das finalidades almejadas por leis,

1
Entende-se aqui, contudo, que a vertente jurdico dogmtica no necessariamente deve ser considerada
metodologicamente autossuficiente. Sem dvida, trabalha com relaes normativas, e no poderia ser de
outra forma. Isso no significa, entretanto que deve estar voltado apenas para o interior do ordenamento ou
ali enclausurado. As relaes normativas devem, tambm, ser pensadas de forma externa, vital, no mundo
dos valores e das relaes da vida. Logo, no interessar apenas a eficincia das relaes normativas, mas,
inclusive, sua eficcia. E isso no transformar a dogmtica em um tipo sociolgico puro. (GUSTIN;
DIAS, 2006, p. 21)



regulamentos e institutos jurdicos, bem com a adequao destes aos anseios e
necessidades sociais.
2

A separao estanque das vertentes metodolgicas descritas parece de difcil
realizao prtica.

As atividades de pesquisa e interpretao jurdica vm passando por
visvel transformao. No se identificam mais com a mera interpretao da lei, devendo
ser encaradas como atos que contribuam para realizao do Direito na sociedade.
3

No Direito Administrativo, especialmente no ramo direcionado aos servios
pblicos, sente-se progressivamente o imperativo de cotejo da realidade jurdica, seus
dogmas e postulados, com as possibilidades fticas impostas pela realidade social.
A organizao jurdica dos servios pblicos deve relacionar-se dialeticamente
com as imbricaes socioeconmicas dos setores normatizados, em um jogo de
condicionamento mtuo em que o Direito seja capaz de impor valores e, quando
necessrio, adaptar-se s condies fticas aferveis concretamente.
Busca-se, assim, um Direito que ultrapasse imposies deterministas e que seja
considerado um efetivo instrumento de transformao social. Nesse caso, a concepo
metodolgica adotada simboliza, tambm, a tentativa de comprovao, ainda que pelo
prisma do regime jurdico dos servios de saneamento bsico, da capacidade do Direito
Administrativo e do corpo terico por ele representado de conformar a realidade e realizar
os desgnios fundamentais nele propostos.

2
A segunda vertente, jurdico-sociolgica, prope-se a compreender o fenmeno jurdico no ambiente
social mais amplo. Analisa o Direito como varivel dependente da sociedade e trabalha com as noes de
eficincia, eficcia e de efetividade das relaes direito/sociedade. Preocupa-se com a faticidade do Direito
e com as relaes contraditrias que estabelece com o prprio Direito e com os demais campos:
sociocultural, poltico e antropolgico. (GUSTIN; DIAS, 2006, p. 22)
3
Segundo Neves (2003, p. 11-12), o problema da interpretao jurdica est, com efeito, a sofrer uma
radical mudana de perspectiva no atual contexto metodolgico. Deixou de conceber-se to-s e
estritamente como interpretao da lei, para se pensar como actus da realizao de direito. E isto significa,
por um lado, que a realizao do direito no se identifica com a interpretao da lei, nem nela se esgota;
por outro lado, que no ser em funo da interpretao da lei, tomada abstratamente ou em si, que
havemos de compreender a realizao do direito em termos de se dizer que esta ser o que for aquela ,
antes pela problemtica autnoma e especfica da realizao do direito, e como seu momento
metodolgico-normativo, que se haver de entender o que persiste dizer-se interpretao da lei. Com o que
o prprio conceito de interpretao jurdica se altera: de interpretao da lei converte-se em interpretao
do direito, de novo a interpretatio legis se confronta com a interpretatio juris.
que, se intencional e normativamente o direito deixou de identificar-se com a lei, tambm
metodologicamente a realizao do direito deixou de ser mera aplicao das normas legais e manifesta-se
como o acto judicativamente decisrio atravs do qual, pela mediao embora do critrio jurdico
possivelmente oferecido por essas normas, mas com ampla actividade normativamente constitutiva, se
cumprem em concreto as intenes axiolgicas e normativas do direito, enquanto tal. Dir-se- que, nestes
termos, o pensamento jurdico recuperou o concreto, que vai na essencial vocao do direito, depois que o
positivismo legalista, com o seu normativismo analtico-dedutivo, o levara a refugiar-se no alienante
abstracto.



A seguir, uma sntese do contedo dos captulos da dissertao tendo em vista
o entendimento geral do trabalho:

Captulo 1 Nesse captulo buscou-se compreender a evoluo histrica dos
servios de saneamento bsico no Brasil. Demonstrou-se que o legado advindo das
polticas pblicas anteriores relativas ao saneamento bsico condicionam, inevitavelmente,
a atual gesto dos servios, direcionando naturalmente a prestao dos servios em torno
da noo de gesto compartilhada.
Sem a perspectiva de esgotar a linha evolutiva dos servios pblicos, no
captulo destacaram-se notas pontuais dessa evoluo com o objetivo de aplic-las, na
medida do possvel, aos servios de saneamento bsico. Buscou-se a delimitao de uma
noo de servio pblico de carter funcional, que permitiu o enquadramento dos servios
de saneamento bsico e sua melhor inteleco no curso do trabalho. Em suma, teve-se
como meta a solidificao de pressupostos conceituais relevantes para o entendimento dos
novos sistemas organizacionais dos servios de saneamento.
Do ponto de vista metodolgico, nesse captulo partiu-se do pressuposto de que
a compreenso da gesto compartilhada no possvel sem antes a consolidao de noes
primordiais sobre os servios pblicos de saneamento.

Captulo 2 Nesse captulo foram descritas as normas legais fundamentais
dos servios de saneamento, proporcionando sua viso consolidada e preparando
discusses mais densas relacionadas delegao de competncias entre entes federados
por meio da gesto compartilhada de servios pblicos.
Buscou-se, tambm, uma descrio estrutural das atividades integrantes do
saneamento, pressuposto para compreenso das variadas formulaes institucionais
passveis de aplicao no setor (no mbito da gesto compartilhada, naturalmente).
De fato, somente uma viso estrutural permite compreender as caractersticas
econmicas e concretas dos servios como necessidade de escala, estruturao em rede,
volume de investimentos caracterstico de cada fase da implantao do saneamento e
diviso interna de atividades. Sem esse embasamento mnimo, nenhuma anlise a respeito
da gesto dos servios ser possvel (notadamente a gesto compartilhada), ainda que tal
viso tenha foco nos aspectos jurdicos, os quais, diga-se de passagem, se encontram
profundamente imbricados com a dimenso econmica dos servios pblicos.




Captulo 3 Nesse captulo foram descritos os principais fundamentos da
prestao compartilhada dos servios de saneamento. Tais fundamentos se situam no
regime jurdico-constitucional delimitador das relaes intergovernamentais no Brasil e
tambm em diretrizes econmicas e gerenciais. A evoluo do federalismo em nosso pas
um importante ponto de apoio para a anlise crtica pretendida, que no se furtou a destacar
os elementos polticos e econmicos que tornam o conhecimento mnimo a respeito do
sistema federal brasileiro uma condio imprescindvel para a compreenso da gesto
compartilhada dos servios de saneamento bsico.

Captulo 4 Com este captulo objetivou-se compreender os principais
institutos aplicveis instaurao da prestao compartilhada dos servios de saneamento.
Um importante aspecto desse captulo reside no confronto das posies tericas
e dos posicionamentos jurisprudenciais sobre a titularidade de competncias para prestao
de servio pblico no mbito da gesto compartilhada.
Desse modo, deu-se ao captulo um enfoque institucional, voltado para o
entendimento da gesto associada de servios pblicos de que trata o art. 241 da
Constituio da Repblica e das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies, bem como das distintas funcionalidades que cada uma destas figuras pode
assumir.
O objetivo foi identificar as possveis divises e delegaes de tarefas,
responsabilidades e atribuies.
Trata-se, nesse sentido, de uma anlise a respeito do invlucro da prestao
compartilhada, sua forma de realizao institucionalizada, que permitiu, na medida do
necessrio, discusses sobre o contedo da gesto compartilhada.

Captulo 5 Trata-se da concluso, dispensando maiores digresses a
respeito.

Observa-se, pelo exposto, que a escolha e o desenvolvimento do tema
pautaram-se pela sua potencialidade como amostra de um ntido processo evolutivo no
Direito Administrativo brasileiro e que permitir, em maior medida, no uma viso restrita,
mas a investigao da evoluo do conceito dos servios pblicos de saneamento bsico.



Um estudo jurdico em gradaes, a abranger desde aspectos de ndole terica, a respeito
do papel do Estado perante a sociedade, at questes voltadas para o entendimento do
direito positivo ptrio em seus aspectos prticos.








5 CONCLUSO


A concretizao dos servios de saneamento bsico apresenta especificidades
que tornam seu regime um captulo parte quando comparados com os demais servios
pblicos. Tratando-se da gesto dos servios de saneamento que envolvam mltiplas
unidades federadas, tais especificidades se avolumam, justificando anlises jurdicas
prprias objeto da presente sntese.

Sntese conclusiva do captulo 1 o objetivo principal com esse captulo foi
proporcionar a contextualizao terica dos servios de saneamento bsico. Ou seja, a
demonstrao de seu posicionamento na noo mais ampla de servios pblicos e a
compreenso do papel do regime jurdico dos servios frente aos demais sistemas sociais.
1. A evoluo histrica dos servios de saneamento favoreceu sua gesto
concentrada nos entes federativos de maior abrangncia, Unio e Estados. Os Municpios,
em sua maioria de porte pequeno ou mdio, no possuam condies econmicas ou
tcnicas para o desempenho dos servios. Esse arranjo institucional logrou obter avanos
significativos na universalizao do saneamento, especialmente no fornecimento de gua.
Contudo, o papel secundrio vivido pelos Municpios contribuiu para sua excluso dos
processos decisrios atinentes ao saneamento, resultando na propagao de um modelo que
dava pouca ateno s especificidades e anseios locais (baixa participao popular).
2. A evoluo do Planasa e as condies econmicas adversas da dcada de
1980 culminaram na insuficincia do modelo ento prevalente de gesto do saneamento.
Como em toda poltica pblica, a dependncia do passado se faz sentir no saneamento. A
histrica excluso dos Municpios redunda em um presente em que a ausncia de expertise
tcnica e a contnua insuficincia econmica de muitos dos entes locais naturalmente
impelem a gesto do saneamento a modelos concertados de prestao, em que o apoio das
unidades polticas de maior abrangncia de extrema relevncia para a sustentabilidade e
sucesso da prestao.
3. A noo de servio pblico sofre, como poucas no Direito Administrativo,
presses transformadoras. Tais transformaes levam muitos autores a questionar a
validade e importncia prtica do servio pblico como conceito jurdico. No entanto, essa
noo subsiste, ainda, como unidade aglutinadora de sentido no mbito do regime de



direito pblico. Importante para proporcionar as primeiras aproximaes, a construo de
uma noo de servio pblico dificilmente ser universal e absoluta e no prescinde da
anlise especfica do regime jurdico de cada atividade. O saneamento, como espcie de
servio pblico, apresenta as principais caractersticas dessa figura: titularidade pblica,
regime jurdico predominantemente pblico e atendimento a uma necessidade de interesse
coletivo. Do ponto de vista estrutural, o fato de que algumas das atividades integrantes do
saneamento possuem carter uti universi e se apresentam como servios de fruio quase
obrigatria no desvirtuam sua faceta fundamental como servios pblicos de vis
econmico.
4. O saneamento se sujeita a muitos dos dilemas e vicissitudes sofridos pelo
instituto dos servios pblicos. As mais significativas interferncias ocorrem em virtude
das presses econmicas e polticas incidentes sobre a prestao. Na perspectiva
econmica, a superao da escassez de recursos e a maximizao de bem-estar so os
pontos principais de presso. Na perspectiva poltica, a tomada de decises coletivas e
adoo de programas finalsticos so as reas de atrito que afetam os servios pblicos.
Nesse contexto, o regime jurdico deve preservar sua especificidade e funo no mbito
dos sistemas sociais. Sua tarefa consiste em criar expectativas normativas e zelar pelo seu
cumprimento. Do ponto de vista institucional, o relativamente recente marco regulatrio do
saneamento dado pela Lei n. 11.445/2007 e as formas de gesto de servios pblicos
trazidas pelo art. 241 da Constituio de 1988 e pela Lei n. 11.107/2005 representam
importantes mecanismos jurdicos destinados a organizar, em torno da gesto
compartilhada, a atuao de atores pblicos e privados em prol da universalizao dos
servios.

Sntese conclusiva do captulo 2: o objetivo primordial com esse captulo foi
apresentar estruturalmente os servios de saneamento, a fim de ressaltar os segmentos mais
compatveis com a gesto compartilhada dos servios.
1. Os servios de saneamento incluem ampla variedade de atividades que
abrangem a captao, o transporte, o tratamento e a distribuio de gua; a coleta, a
interceptao, o transporte, o tratamento e a destinao final de dejetos lquidos; a coleta, o
transporte e o processamento de dejetos slidos e o manejo de guas pluviais. Seu regime
jurdico conformado no apenas pelas normas da Lei n. 11.445/07, mas por muitos e



diferentes nveis de influncia normativa oriundos do tratamento normativo dos sistemas
de recursos hdricos, meio ambiente, dentre outros temas.
2. Os servios popularmente conhecidos como servios de gua e esgoto so,
por excelncia, em rede. Podem configurar com grande facilidade um exemplo clssico de
monoplio natural, em que a competio invivel pela impossibilidade de duas redes de
servios distintas competindo pelo mesmo mercado.
3. Em funo de suas caractersticas, tais atividades so, por excelncia, o
campo de atuao preponderante da gesto compartilhada, a permitir uma escala ideal de
fornecimento. Recorde-se de que a desagregao de atividades nos servios pblicos e sua
entrega a prestadores diferentes permitem a diversificao dos modelos de implantao de
infraestrutura, oportunizando desenhos operacionais e econmicos mais flexveis. Existem
fraes dos servios que possuem carter inequivocamente local, como a distribuio de
gua e a coleta do esgoto, caracterizadas por redes capilarizadas, diretamente conectadas
aos prdios urbanos. Trata-se das atividades diretamente vinculadas aos usurios e que
permitem seu acesso s utilidades pblicas. Outros servios, como a captao de gua e a
disposio final dos esgotos (associados ou no infraestrutura de tratamento), podem ser
desempenhados com maior eficincia em um contexto territorial mais abrangente,
abarcando dois ou mais Municpios, seja porque tais atividades se situam no extremo
oposto da cadeia de prestao (captao de gua por atacado), demandando maior escala
para sua viabilizao, seja em razo das circunstncias concretas de determinada localidade
(notadamente caractersticas geogrficas como a ausncia de corpos hdricos em
determinados Municpios para a captao de gua ou a disposio final do esgoto tratado).
4. A operao de resduos apresenta caractersticas mais prximas de um
servio comercial convencional. Desse modo, a configurao do monoplio natural mais
improvvel na limpeza urbana e no manejo de resduos slidos. semelhana do que
ocorre com algumas das atividades dos servios de gua e esgoto, a limpeza urbana pode
ser fracionada em atividades essencialmente locais, como a coleta de resduos nos
domiclios e varrio e limpeza de logradouros pblicos, e outras em que uma abrangncia
regional pode ter influncia significativa. Sistemas de transbordo e usinas de reciclagem,
por demandarem um volume significativo de resduos para seu funcionamento, poderiam
ser organizados conjuntamente por Municpios interessados. Imperativos ambientais e
mesmo geogrficos (inexistncia de reas de aterro em determinados Municpios) podem
tambm redundar na necessidade de atuao concatenada dos entes polticos.



5. Os sistemas pluviais apresentam um carter essencialmente local,
especialmente as estruturas de microdrenagem, o que enfraqueceria as razes para sua
gesto compartilhada com outros entes federados. Entretanto, situaes existiro em que a
gesto compartilhada ser aconselhvel. Uma boa gesto das guas pluviais impacta na
qualidade das guas dos rios urbanos, muitos dos quais perpassam o territrio de
Municpios contguos. A sobrecarga de vazo de gua a jusante realizada pelo sistema de
drenagem mal concebido por um Municpio pode afetar o territrio municipal a contguo e
conurbado, gerando enchentes e outros problemas, j que canais naturais de drenagem (rios
e crregos), costumeiramente, so compartilhados pelas unidades polticas. Sobretudo em
regies metropolitanas, sistemas de drenagem de um Municpio interferem nas cidades
limtrofes, impelindo o relacionamento dos entes federados para o bom desenvolvimento
do saneamento pluvial por meio de mecanismos integrados de macrodrenagem.

Sntese conclusiva do captulo 3: o objetivo primordial com este captulo foi
apresentar os fundamentos e principais condicionantes das relaes de coordenao e
cooperao entre entes federativos e sua influncia no saneamento.
1. A cooperao entre entes federados integra a lgica de funcionamento do
federalismo. No obstante essa relao intrnseca, a cooperao federal evoluiu de maneira
varivel no tempo, dependendo das vicissitudes prprias de cada momento histrico.
2. No Brasil, embora se possa ser afirmar que o sistema federativo, quando
implantado, encontrava respaldo em muitas das caractersticas concretas de nossa
sociedade (situao federalista), o Estado Federado, em virtude de sucessivos governos
autoritrios, acabou assumindo uma faceta tradicionalmente centralizadora, com elevado
grau de concentrao de atribuies e recursos na Unio. Contribuiu enormemente para
essa situao a baixa cultura democrtica em nosso pas, revitalizada apenas com o
enfraquecimento e o fim do regime autoritrio na dcada de 1980.
3. A Constituio de 1988 e suas reformas posteriores inauguraram novas
possibilidades de relao institucional no Estado brasileiro, tornando mais concreta a
alternativa da gesto compartilhada. O avano tmido na cooperao federativa verificado
nos primrdios do novo regime constitucional derivou de heranas passadas que, tanto na
esfera poltica quanto na administrativa, ainda reconheciam a Unio como principal ponto
de apoio para o desenvolvimento de polticas pblicas.



4. Muitas so as so as razes econmico-gerenciais para a aplicao da gesto
compartilhada: obteno de economia de escala, resoluo de obstculos ambientais,
resoluo de obstculos estruturais, etc. Processos de descentralizao administrativa no
resultam, necessariamente, em modelos positivos e eficazes de gesto. A transferncia de
responsabilidades a entes despreparados possui efeitos gerenciais pouco significativos.
Fatos estruturais, institucionais e fatores ligados ao poltica indicam que a gesto
compartilhada dos servios possui grande chance de obter bons resultados administrativos
quando comparada mera descentralizao. Nesse contexto, a anttese estabelecida entre a
centralizao e descentralizao da atividade administrativa perde fora em razo das
vantagens advindas da cooperao federativa.
5. Muito se desenvolveu no pas no que toca aproximao dos entes
federativos, fato potencializado com o processo de democratizao poltica e pela
predisposio de muitos governos em empreender uma gesto mais descentralizada das
questes pblicas. O processo de amadurecimento das relaes intergovernamentais aponta
para um aprimoramento dos mecanismos de cooperao federal, de forma a superar a
dicotomia estril entre centralizao e descentralizao, uma dualidade que pouco
acrescenta ao debate e definio de novas formas de organizao de servios pblicos de
saneamento.

Sntese conclusiva do captulo 4 O objetivo fundamental com este captulo
envolveu a demonstrao dos aspectos institucionais mais relevantes da gesto
compartilhada, com destaque para os requisitos aplicveis aos distintos modelos de
relacionamento dados pela legislao que trata da gesto associada de servios pblicos e
das regies metropolitanas.
1. Um dos pressupostos para o exame da gesto compartilhada sob o aspecto
institucional envolve a discusso sobre a titularidade do saneamento. No h dvidas a
respeito da titularidade municipal do saneamento bsico quando envolvidos servios
prestados no mbito exclusivamente local. As discusses comeam a surgir quando em
jogo a prestao regional que implique dois ou mais Municpios. Nessas circunstncias, as
principais divergncias so constatadas a respeito da titularidade dos servios nas regies
metropolitanas. Foi possvel identificar distintos posicionamentos doutrinrios e
jurisprudenciais sobre o tema, quais sejam: a defesa da titularidade municipal, a defesa da
titularidade estadual e a defesa da titularidade compartilhada entre estados e Municpios.



Fora das regies metropolitanas, alguns poucos autores defendem a titularidade estadual ou
federal dos servios a depender da abrangncia adotada para a prestao.
2. Aps exame cuidadoso dos posicionamentos descritos, entende-se que
aquele que melhor se adapta s caractersticas estruturais dos servios e aos ditames
constitucionais sobre o saneamento e as relaes entre entes federados consiste na
titularidade municipal dos servios, fato que no elimina a necessidade de que, em
situaes como a das regies metropolitanas, os Municpios necessariamente envolvidos se
submetam s exigncias e determinaes regionais.
3. Definida a titularidade material a respeito do saneamento, a competncia
legislativa relacionada aos servios resta clarificada. Unio cabe a edio de diretrizes
sobre o saneamento. Tais diretrizes vo alm da definio de normas gerais, representando
a edio de regras de organizao prtica dos servios, possuindo, portanto, um sentido
mais concreto. Ao contrrio das normas gerais, as diretrizes no pressupem
particularizao posterior, pois tendem a ser normas de aplicao direta, detentoras de um
contedo programtico e direcionado para a ao. No se confundem com uma regulao
abstrata ou principiolgica, identificando-se com a necessidade de estruturar e
operacionalizar o setor por meio da interveno e do fomento.
4. Observadas as diretrizes traadas pela Unio, a competncia legislativa
primordial a respeito do saneamento cabe aos Municpios, titulares dos servios. Os
Estados-Membros podero editar normas de incentivo ao saneamento, notadamente a
definio de regras de apoio gesto associada. No caso das regies metropolitanas,
competncia dos Estados-membros acrescenta-se a de instituir, por meio de lei
complementar, a unidade administrativa metropolitana e organizar a atuao conjunta dos
entes federados por ela abrangidos.
5. Outras competncias normativas afetam diretamente os servios de
saneamento. A disciplina do sistema de gesto das guas cabe Unio nos termos do
inciso IV do art. 22 da Constituio da Repblica. A outorga do uso da gua, controlada
pela Unio e pelos Estados, dependendo da propriedade dos corpos hdricos (arts. 20 e 26
da Constituio), impacta diretamente os servios de gua e esgoto. O inciso VI do art. 24
da Carta Constitucional informa que compete Unio e aos Estados, concorrentemente,
legislar sobre proteo do meio ambiente e controle da poluio. O Municpio no figura
nesse rol. Somente pode legislar para suplementar a legislao federal e estadual no que
couber (art. 30, II, da CF). A produo normativa nessas reas temticas pode interferir na



delimitao da responsabilidade pelos resduos e na definio da abrangncia dos resduos
slidos urbanos, alterando, portanto, o objeto do saneamento nos termos do art. 6 da Lei n.
11.445/2007.
6. A gesto associada de que trata o art. 241 representa um mecanismo
voluntrio de unio de esforos para a gesto de servios pblicos. Consubstancia-se nas
figuras do contrato de consrcio pblico, gerador de pessoa jurdica interfederativa, na
forma autorizada por lei, e do convnio de cooperao.
7. A gesto associada no se confunde necessariamente com a definio de
prestao regionalizada cristalizada no art. 14 da Lei n. 11.445/2007.
8. De forma geral, tanto a Lei n. 11.445/2007 quanto a Lei n. 11.107/2005 so
extremamente flexveis no que toca transferncia de competncias do saneamento por
meio da gesto associada. O art. 8 da Lei Nacional de Saneamento prev expressamente a
delegao das atribuies de organizao, regulao e fiscalizao dos servios. Tais
funes podero ser assumidas por consrcio pblico (com personalidade de direito
pblico, no caso da regulao e fiscalizao) ou por outro ente federado, no caso de
convnio de cooperao.
9. Para alguns autores, a transferncia do cerne das atividades de regulao por
meio de convnio de cooperao no possvel, uma vez que se trata de competncias
indelegveis. A Lei Nacional de Saneamento possibilita tal transferncia, em parte, porque
preserva aos titulares a elaborao dos planos de saneamento; em parte, porque mesmo a
delegao de competncias por convnio de cooperao no elimina a atuao conjugada
dos entes federados, que supe constante acompanhamento mtuo.
10. Segundo a Lei n. 11.445/2007, no possvel a delegao das funes de
regulao para entidades fora dos limites do Estado. O intuito da lei foi asseverar o carter
regional que a regulao pode assumir no mbito da gesto associada, conferindo, ainda,
maior proximidade entre a atividade regulatria e as necessidades concretas dos servios
em cada regio.
11. Nos termos do art. 24 da Lei n. 11.445/07, em caso de gesto associada ou
prestao regionalizada dos servios, os titulares podero adotar os mesmos critrios
econmicos, sociais e tcnicos da regulao em toda a rea de abrangncia da associao
ou da prestao. A padronizao de determinaes regulatrias no mbito da gesto
associada representa uma decorrncia normal do exerccio dessa funo, desde que,
claro, a adoo dos mesmos critrios econmicos, sociais e tcnicos no mbito da



associao ou prestao se apresente pertinente e vivel no que toca sustentabilidade dos
servios.
12. Considerando o perfil tpico dos Municpios brasileiros, a tendncia natural
a valorizao da participao dos Estados na gesto associada. No caso de convnio de
cooperao, previsvel que o Estado ou autarquia por ele constituda receba as atribuies
de organizao, regulao e fiscalizao dos servios. Tambm no caso dos consrcios, a
participao do Estado como integrante da nova entidade criada tambm se revela um
importante instrumento de desenvolvimento do saneamento, ao permitir que as entidades
integrantes de sua administrao possam ser alocadas na gesto dos servios.
13. A competncia para a elaborao dos planos de saneamento bsico pertence
exclusivamente aos titulares dos servios, no podendo ser objeto de delegao. O plano se
estabelece como norma do servio e nessa qualidade deve ser obedecido por toda a
Administrao e pelos particulares que tenham se habilitado a prest-lo por meio de
institutos como o da concesso. O plano passa a ser o parmetro para a elaborao de
estudos tcnicos e econmico-financeiros, definio dos planos de investimento e outras
obrigaes a serem formalizadas nos contratos de prestao dos servios.
14. Na gesto associada, a competncia para outorgar servios de saneamento
pode ser concentrada em um nico ente federado ou em consrcio pblico. Em uma
perspectiva regional, trata-se de uma importante funo, pois permite que um mesmo
prestador seja contratado para desempenhar os servios em vrias localidades,
possibilitando a escala econmica eventualmente necessria para a sustentabilidade dos
servios.
15. A prestao dos servios na gesto associada admite, tambm, diversas
formulaes. possvel cogitar: (i) da permanncia da prerrogativa de prestar os servios com
seus respectivos titulares (enquanto a regulao e a fiscalizao podem, por exemplo, ser
delegadas para o Estado, sua entidade ou consrcio pblico); (ii) da transferncia da prestao
ao consrcio pblico por meio de contrato de programa; (iii) da transferncia da prestao a
rgo ou entidade da administrao indireta de ente federado consorciado ou conveniado,
tambm por contrato de programa; e, por fim, da (iv) delegao para a iniciativa privada,
hiptese esta que pode ser concretizada pelo prprio titular ou por ente (ente federado, entidade
da administrao indireta ou conscio) a quem se tenha transferido competncias
adjudicatrias no mbito de consrcio pblico ou convnio de cooperao.



16. O art. 10 da Lei Nacional de Saneamento informa que a prestao de
servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do
titular depende da celebrao de contrato, sendo vedada sua disciplina mediante convnios,
termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria. Dispositivo aplicvel tanto
no caso da delegao para privados quanto nas hipteses de prestao por rgos ou
entidades da administrao por meio de contrato de programa.
17. As condies de validade dos contratos de concesso e dos contratos de
programa no saneamento so estabelecidas pelo 2 do art. 11 da Lei n. 11.445/07: (i)
existncia de plano de saneamento bsico; (ii) existncia de estudo comprovando a
viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios,
nos termos do respectivo plano de saneamento bsico; (iii) existncia de normas de
regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes na Lei Nacional de
Saneamento, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao; e (iv)
realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de
concesso, e sobre a minuta do contrato.
18. O contedo regulatrio mnimo que ir reger os contratos de concesso e de
programa estabelecido pelo 2 do art. 11 da Lei n. 11.445/07: (i) a autorizao para a
contratao dos servios, indicando os respectivos prazos e a rea a ser atendida; (ii) a
incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de
qualidade, de eficincia e de uso racional da gua, da energia e de outros recursos naturais,
em conformidade com os servios a serem prestados; (iii) as prioridades de ao,
compatveis com as metas estabelecidas; (iv) as condies de sustentabilidade e equilbrio
econmico-financeiro da prestao dos servios em regime de eficincia, incluindo: a) o
sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas; b) a sistemtica de reajustes e de
revises de taxas e tarifas; c) a poltica de subsdios; (v) mecanismos de controle social nas
atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios e (vi) as hipteses de
interveno e de retomada dos servios.
19. Assim como no caso dos consrcios pblicos e convnios de cooperao,
os contratos de programa se inserem no quadro referente nova administrao pblica
consensual. O contrato de programa somente poder ser formalizado sob o plio de um
consrcio pblico ou convnio de cooperao.
20. O contrato de programa apresenta grande importncia para o modelo da
gesto associada, pois figura como condio de validade das obrigaes que um ente da



Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no
mbito da gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos
servios transferidos (art.13, caput, da Lei n. 11.107/2005).
21. nula a clusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o
exerccio dos poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios por ele
prprio prestados. A determinao evita a associao de competncias de execuo com as
competncias de controle, regulao e fiscalizao dos servios. A regra dever ser
respeitada em toda e qualquer situao, e no apenas no caso da prestao por meio de
contrato de programa. Em nenhuma hiptese o prestador dos servios deve cumular as
competncias de regulao e fiscalizao, tendo em vista os desvios que esta indevida
congregao de competncias pode acarretar.
22. O contrato de programa assume funes prximas s de um contrato de
concesso.
23. O contrato de programa se apresenta como clara tentativa para a
regularizao e sedimentao das relaes entre Municpios e empresas estaduais
prestadoras de servio pblico de saneamento bsico (oriundas, em grande parte, do
modelo Planasa). Com a alterao do art. 241 da Constituio e com a edio da Lei n.
11.107/2005 e da Lei n. 11.445/2007, as relaes institucionais entre empresas estaduais e
Municpios devero, paulatinamente, ser integradas gesto associada de servios
pblicos.
24. A colocao das empresas estaduais, por meio da gesto associada, no seu
verdadeiro e legtimo papel de prestadoras (e no reguladoras) dos servios pode,
efetivamente, auxiliar na continuidade e na ampliao do saneamento.
25. As regies metropolitanas apresentam inmeros desafios institucionais:
falta de incentivos dos Estados e Municpios para a diviso de atribuies administrativas
em razo do risco de perda de posies polticas relativas; elevados custos de transao
decorrentes de integrao decisria de diversos entes federados com caractersticas
polticas e econmicas prprias (morosidade das decises e ausncia de consenso) e
dificuldades operacionais, como falta de financiamento para a execuo de polticas
pblicas.
26. Muitos so as posies a respeito dos ditames jurdicos atinentes ao
funcionamento das regies metropolitanas. Diante dos posicionamentos jurisprudenciais e



doutrinrios analisados quando da discusso da titularidade do saneamento, adotou-se
como premissa do trabalho a necessidade de conjugao decisria dos Municpios nos
assuntos metropolitanos como condio de legitimidade e juridicidade da gesto dessas
reas, embora se reconhea os inmeros custos de transao associados a esse modelo.
27. A situao metropolitana no cria nova entidade poltica, mas uma rea de
servios especiais de natureza administrativa. A forma jurdica da unidade decisria das
regies metropolitanas pode assumir feies variadas, sendo muito comum sua
estruturao como autarquia ou rgo administrativo de carter colegiado criados por lei
complementar estadual. O relevante que a participao dos Municpios seja assegurada.
Algumas medidas podem ser criadas para contornar ou, ao menos, mitigar os custos de
transao presentes nesse contexto: criao de linhas de incentivo e definio de
subdivises administrativas em que apenas os Municpios que compartilhem as funes
comuns efetivamente participem das decises atinentes sua gesto.
28. A respeito das funes de interesse comum no saneamento, embora seja
possvel delimitar critrios territoriais ou de responsabilidade sobre seu financiamento para
sua identificao, no possvel encontrar indicadores absolutos para sua qualificao,
fazendo-se necessrio o exame concreto da realidade metropolitana.
29. A aplicao de figuras consensuais de cooperao federativa tem sido vista
como uma medida complementar que visa mitigar as dificuldades da gesto metropolitana,
uma vez que facilitam debates e tornam mais focada a atuao das entidades polticas;
reduzem as dificuldades de transao poltica, tendo em vista que permitem a valorizao
de papel daqueles entes encarregados de maiores responsabilidades ou investimentos na
consecuo dos servios comuns; e permitem maior flexibilidade gesto metropolitana,
possibilitando a transferncia de competncias a terceiros que, do contrrio, deveriam ser
realizadas conjuntamente pelas unidades polticas abrangidas pela regio metropolitana.
30. A competncia para regular, fiscalizar e organizar os servios qualificados
como funes de interesse comum pertence, naturalmente, ao conjunto de entes federativos
implicados na gesto metropolitana.
31. O planejamento dos servios comuns de saneamento nas reas
metropolitanas ser, necessariamente, desempenhado em conjunto pelos Municpios.
32. A competncia para outorgar concesso, permisso e autorizao dos
servios de saneamento considerados como funes comuns ser do rgo ou entidade de
carter metropolitano.



33. A prestao dos servios poder assumir diversos formatos ou desenhos.
Poder ser delegada a sua prestao a um ou mais particulares, dependendo dos estudos
econmicos e financeiros realizados, podendo ser cogitada a prestao direta pela unidade
administrativa metropolitana, embora tal medida se apresente um tanto improvvel
considerando os elevados recursos humanos e materiais a serem alocados na preparao da
gesto metropolitana. A transferncia da prestao a rgo ou entidade estadual como
empresas prestadores de servios de saneamento apresenta-se, mais uma vez, como opo
vivel. Para que ocorra sem licitao, exigir-se- a formalizao de convnio de
cooperao e de contrato de programa.
34. A aplicao de subsdios cruzados configura-se uma importante
justificativa econmica para a instaurao da gesto compartilhada. Reconhece-se que os
subsdios cruzados podem provocar desvios na eficincia econmica dos servios. Se
utilizados com clareza e de forma a beneficiar grupos individualizveis de usurios,
conformam um importante instrumento de universalizao do saneamento.







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