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MAX LEGUEVAQUES Choix du mode de gestion des activits touristiques et de loisirs.

Se poser les bonnes questions

Choix du mode de gestion des activits touristiques et de loisirs

Se poser les bonnes questions


M A X L E G U E VAQ U E S
Consultant Directeur de MLV Conseil [max.leguevaques@mlv-conseil.com]

e secteur du tourisme et des loisirs est un domaine conomique dans lequel les collectivits territoriales sont extrmement prsentes. Pour ne citer que quelques exemples, on recense sur le territoire franais quelque 3 200 piscines, 1 200 bases de loisirs, 3 000 campings municipaux, mais aussi des milliers de muses, villages de vacances, plages concdes, domaines skiables, offices et services de tourisme, crs ou grs par des collectivits territoriales. Ces services coexistent avec un secteur priv de prestataires dhbergement et de loisirs touristiques. Services publics et services privs se trouvent ainsi imbriqus, dans une situation de complmentarit et, parfois, de concurrence. Ds lors que le tourisme est dfini comme une activit conomique, une destination touristique savre tre un produit complexe constitu de services publics et de services privs. Les collectivits ayant la charge dquipements et de services se trouvent face la ncessit de mettre en place des structures de gestion rpondant aux attentes dusagers devenus clients. Or les rgles du droit public auxquelles sont soumises les collectivits ne sont pas, par nature, adaptes la gestion des activits conomiques. Dautre part, la gestion de services caractre conomique dans les petites collectivits ncessite, dans la plupart des cas, que les lus responsables y consacrent une part importante de leur temps. Face ces contraintes, les collectivits territoriales disposent de la possibilit de conclure des partenariats pour la gestion de certaines activits de tourisme et de loisirs, activits dj existantes ou quelles souhaitent mettre en place. Le partenariat peut alors tre la bonne solution, mais il convient : dexaminer les grandes options possibles et souhaitables ; den peser lensemble des avantages et inconvnients.

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Le partenariat sinscrit dans une relation juridique qui nest pas lobjet du prsent article ; celui-ci, en effet, vise examiner lintrt de chaque type de partenariat selon la performance de la gestion court et plus long terme (service aux usagers ou clients, utilisation des moyens humains, patrimoniaux ou financiers).

LA QUESTION DU SERVICE PUBLIC


Imaginons le cas frquent dune collectivit qui possde un foncier, avec ou sans amnagements touristiques prexistants, pour lequel elle souhaite trouver un partenaire investisseur afin dy dvelopper ou de moderniser une unit dhbergement touristique de type village de vacances ou htel de plein air. Au travers de ce projet, la collectivit a pour objectif le dveloppement conomique du territoire. Deux grandes options soffrent alors elle. La premire est de se situer dans le strict cadre de la ralisation dune opration de mise en valeur conomique, qui va engendrer des rentres financires pour elle-mme et pour de nombreux acteurs conomiques locaux. La seconde est de considrer que, au nom de lintrt gnral de cette opration, elle doit, au cours de la phase dinvestissement, mais aussi par la suite, conserver un certain contrle sur la faon dont devra tre gr lhbergement. Dans le premier cas, la collectivit agit comme un agent conomique ; dans le second, elle transforme lactivit dans laquelle elle simmisce en activit dintrt gnral assume par la collectivit, ce qui caractrise un service public. La question est donc : la collectivit a-t-elle intrt vouloir conserver une certaine matrise de la faon dont est organis et gr le service ? Veut-elle imposer des directives ou des contraintes en matire de tarifs, de services assurer, daccueil de certaines clientles et contrler que ces prescriptions sont respectes ? Si oui, la seule procdure possible est la dlgation de service public (DSP), car le service mis en place, bien que gr par un exploitant de droit priv, est alors un service public. Le partenaire est soumis aux contraintes fixes par la collectivit et transcrites dans le contrat ; ses tarifs doivent tre approuvs par la collectivit. Celle-ci a donc lavantage de conserver une matrise ; mais les candidats au partenariat peuvent y voir linconvnient dune gestion juridiquement sous tutelle. Nous constatons dans les faits que cette option fondamentale, service public ou pas, nest pas souvent dbattue et fait partie de choix a priori, avec trois grands types de cas.
Une collectivit recherche un investisseur pour un hbergement sur un foncier nu ou quasi nu. En gnral, elle lance un appel projet incluant une mise disposition du ter-

rain par cession ou bail de longue dure, sans contrainte sur lexploitation future, donc tout fait lgalement en dehors dune procdure de DSP. Le choix de la DSP nest gnralement pas envisag, parce que lon nen voit pas lintrt ou, plus prosaquement, en raison du risque de dcourager certains investisseurs.
Une collectivit dispose dun foncier avec des hbergements, grs en rgie, quelle souhaite rnover. Dans la plupart des cas, elle adopte a priori la formule de la DSP, sans que

lintrt de contraintes sur lactivit ait fait lobjet dun choix raisonn. Ce choix sexplique par le fait que la plupart des amnagements existants et exploits en rgie sont supposs avoir t grs en tant que services publics et que le nouveau mode de gestion ne fait quen assurer la continuit. Cependant, en fonction des conditions antrieures de gestion du bien, il est ventuellement possible de considrer que le service navait pas de fonction de service public et quil appartient au domaine priv de la collectivit. Si elle lestime ncessaire, la collectivit peut aussi utiliser la procdure formelle du dclassement pralable. Bien que

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cela reste relativement rare, il arrive de plus en plus frquemment que des campings ou des villages de vacances sous proprit et gestion dune collectivit soient proposs pour vente ou bail emphytotique.
Une collectivit dispose dun bien exploit, au titre dun contrat ancien, conclu en son temps hors DSP , et souhaite trouver, lissue de ce contrat, un nouveau partenaire investisseur ou simplement gestionnaire. Cette situation se rencontre en particulier avec les

villages de vacances. Dans ce cas, il apparat possible de conclure soit un contrat de DSP, si la collectivit propritaire veut imposer des contraintes de gestion, soit un contrat hors DSP, si la collectivit se borne simplement confier le bti en location. Notons que la DSP suppose que le preneur se rmunre substantiellement avec les recettes provenant des usagers. Les activits gnrant de trs faibles recettes, pour lesquelles le partenaire priv sera trs majoritairement rmunr par la collectivit (une baignade daccs gratuit, par exemple) ne peuvent tre dlgues quau travers dun march public. Les partenariats peuvent donc tre classs en deux grandes catgories (cf. tableau 1) : ceux dans lesquels la collectivit doit ou souhaite imposer une contrainte particulire sur la gestion ; ceux dans lesquels la collectivit na aucune vellit dintervention sur la gestion.

Quand la collectivit impose une contrainte particulire la gestion


Quand la collectivit doit ou souhaite imposer une contrainte particulire sur la gestion, le choix de la DSP est la rgle, sauf dans le cas du march public. Les activits (daccs payant) ci-aprs ncessitent usuellement des contraintes de service public et la DSP est donc la formule adapte pour une gestion en partenariat : quipements de loisirs sportifs (bases de loisirs, plages amnages et gres, piscines, baignades amnages, stades de neige, domaines skiables quips, espaces de nature amnags) ; quipements culturels ou assimils (muses, comuses, espaces dexposition, thtres, casinos, parcs de loisirs) ; vnements ou manifestations sportifs ou culturels (expositions, festivals, ftes, corridas) ; services de rservation touristique en office de tourisme ou autre. La DSP est galement toujours possible pour les services dhbergement. Elle suppose et provoque toujours une immixtion de la collectivit dans la gestion, au minimum sur les tarifs. Elle maintient ou place lactivit sous le rgime du service public, dont une des consquences est que le foncier dassiette entre dans le domaine public, sil ne ltait dj. Lintervention de la collectivit est soumise au respect des rgles de la concurrence. Elle ne peut dvelopper de services publics caractre industriel et commercial que dans les cas de carence de linitiative prive, carence qui peut tre soit qualitative, soit quantitative.

Quand la collectivit na aucune vellit dintervention sur la gestion


Les hbergements et activits touristiques et de loisirs pour lesquelles la collectivit peut envisager une gestion hors DSP sont notamment : les gtes communaux ; les villages de vacances ; les campings municipaux ; la restauration (dans une base de loisirs, sur un domaine skiable) ; les activits purement ludiques (manges pour enfants, par exemple). Pour mettre en uvre un partenariat hors DSP, la collectivit peut choisir entre divers types

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Tableau 1

INCIDENCES

SUR LE MONTAGE DES CONTRAINTES DE GESTION FIXES PAR LA COLLECTIVIT

Cas 1. La collectivit ne souhaite tre quun simple propritaire bailleur (donc sans imposer aucune contrainte de gestion son locataire). Aspects financiers

Cas 2. La collectivit souhaite trouver un gestionnaire auquel elle veut imposer une directive de gestion, une contrainte, une mission particulire ou un contrle. La redevance est ngocie en fonction des excdents quest susceptible de dgager lexploitation. Cette redevance est greve des cots dexploitation gnrs par les contraintes de service public imposes. La collectivit peut tre amene verser une contribution pour contraintes de service public, en fonction des incidences de ces contraintes sur la gestion. La collectivit doit utiliser pour le choix du mode de gestion et du gestionnaire la procdure formelle de la DSP (dcision claire pralable au choix de la rgie ou de la gestion dlgue, publicit, cahier des charges, dcisions formelles avec dlais imposs, transparence). La collectivit peut ngocier et retenir le cocontractant de son choix. Lactivit devient service public et le contrat sign sera un contrat de DSP. N.B. Pour une convention long terme, un bail emphytotique administratif peut tre tabli ; il constitue une convention non dtachable de la DSP. Le dlgataire choisi (le cocontractant) doit se conformer, pour sa gestion, un cahier des charges et rendre compte de cette gestion. Les tarifs qui sont pratiqus et leur volution sont fixs par le contrat.
Source : MLV Conseil, Outils daide la dcision bail/DSP.

Le loyer est ngoci en fonction de la valeur matrielle et immatrielle du bien donn bail. Sans contrainte de gestion pesant sur lactivit, il est plus lev que ce que peut obtenir la collectivit dans le cadre dune DSP.

La procdure nest pas codifie. Cependant, les oprations menes sans publicit de lappel doffres ni transparence de la procdure sont contestables. La collectivit peut ngocier et retenir le cocontractant de son choix. Le contrat sign peut tre de type bail administratif, AOT ou BEA (pour un bien appartenant au domaine public ou parfois priv de la collectivit) ou de type bail commercial ou autres baux de droit priv (pour un bien appartenant au domaine priv de la collectivit). Seul le type dactivit exercer sur le principe du bail commercial peut tre prcis au contrat. Le locataire choisi (le cocontractant) peut grer lquipement en totale libert. Sous certaines conditions, les baux peuvent inclure des obligations douverture.

Gestion

Procdure

Particularits

Sous le rgime du bail administratif ou de convention doccupation domaniale, le preneur nacquiert pas la proprit commerciale. Il peut raliser des travaux damnagement et dagencement. La convention peut encadrer la ralisation de ces travaux et dfinir leur dvolution la collectivit en fin de contrat, avec ou sans indemnit. Le bail peut prvoir une option dachat terme. Sous le rgime du bail commercial, le preneur acquiert la proprit commerciale (du fonds de commerce) et le droit au maintien dans les lieux, sauf versement dune indemnit dviction.

Trois types de contrat sont usuellement distingus : la rgie intresse. Exploitation pour le compte dune collectivit, rmunre par un lment fixe et un lment variable ; lexploitant ne ralise normalement pas dinvestissements ; laffermage. Le preneur exploite ses risques et prils un quipement dj construit, constitu ; il ne ralise normalement pas dinvestissements, sauf en biens et matriels dexploitation ; la concession. Le preneur ralise les amnagements lourds ncessaires et exploite lactivit ses risques et prils. Ces dnominations ne sont pas obligatoires et ne constituent pas des qualifications juridiques prcises.

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de contrat, de droit public ou de droit priv : cession et baux de droit priv pour les biens du domaine priv ; autorisation doccupation temporaire (AOT) ; convention doccupation domaniale ; bail emphytotique administratif (BEA) pour les biens du domaine public. Ces contrats hors DSP peuvent ventuellement inclure des clauses quantitatives et qualitatives relatives linvestissement raliser, au type dactivits qui seront dveloppes ou exerces. La limite est limmixtion dans la gestion. Dans tous les cas, la collectivit conserve une matrise sur les amnagements au travers du rglement durbanisme. Mais les activits cres nont pas le caractre de service public. Les annonces parues dans la presse rcemment tmoignent de lactualit de ces montages hors DSP. Ainsi, une formule de concession de travaux, assortie dune autorisation doccupation temporaire constitutive de droits rels, a t retenue par le conseil gnral de la Haute-Vienne pour susciter lintrt dinvestisseurs pour les campings du lac de Saint-Pardoux. La dure des AOT proposes se situe entre 20 et 30 ans. De la mme faon, le conseil gnral des Ardennes a rcemment propos soit la vente, soit en bail emphytotique les trois campings dont il est propritaire. Une procdure similaire celle qui est obligatoire pour la DSP peut tre suivie pour les procdures hors service public. Cest la procdure qui a t retenue, par exemple, pour la cration en partenariat du camping international de Bordeaux-Bruges, situ sur un terrain du domaine priv de la commune de Bruges (Gironde). Cette dernire nous a demand dtudier la dfinition de ce projet, sa faisabilit et les conditions susceptibles dintresser un investisseur et un gestionnaire. La DSP, pour cette recherche dinvestisseur, aurait apport plus dinconvnients que davantages. La procdure de lappel public projet avec proposition dun bail emphytotique a t retenue. Le bail tait assorti dobligations quant au type et au montant des investissements raliser. Plusieurs candidats ont prsent une offre. La phase de ngociation, que nous avons accompagne, a permis de retenir le candidat offrant au final les meilleures conditions. Le camping international de Bordeaux-Bruges, class 4I et comptant cent quatre-vingt-treize emplacements, conu en suivant la dmarche cologique Ecocamp, a ouvert en juin 2009.

TOUT MODE DE GESTION PRSENTE DES AVANTAGES ET DES INCONVNIENTS


Dans tous les cas o la collectivit finance linvestissement ou est susceptible de pouvoir le financer, il convient de se poser la question des avantages et inconvnients de la gestion directe dune part, et de la gestion dvolue un partenaire dautre part. Cet examen des avantages et inconvnients est une tape obligatoire dans le cas de la DSP. Il est illusoire de vouloir dresser un inventaire gnral des avantages et inconvnients, qui serait applicable dans tous les cas. Chaque cas est un cas particulier pour lequel il convient danalyser les avantages et les inconvnients de chaque mode de gestion en fonction du service et des objectifs assigns ce service par la collectivit. Pour raliser lexamen des avantages et inconvnients, dune part de la gestion en rgie sous lune ou lautre de ses formes, dautre part de la gestion dlgue, nous proposons ci-aprs une srie de questions simples, se poser en regard du service. Lexprience montre que la rponse ces questions apporte, en gnral, un clairage ncessaire et suffisant sur les avantages et inconvnients des deux formules. Elle permet en consquence un choix plus sr par les dcideurs de la collectivit.

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Tableau 2

GESTION

DIRECTE OU GESTION DLGUE, LES CRITRES DU CHOIX


La gestion dlgue un tiers est adapte si la collectivit ou le service se trouve plutt dans les situations ci-dessous. La collectivit prfre viter si possible de procder elle-mme tout ou partie des investissements ncessaires, et il apparat possible de trouver un dlgataire qui acceptera de financer et de raliser ces investissements. Les dlais de la procdure nempchent pas une ralisation dans les dlais souhaits. Les pertes dexploitation possibles constituent un risque qui pourrait tre difficile assumer par les finances publiques. La collectivit a intrt ce que ce risque soit assum par un dlgataire . La collectivit a intrt ce quune partie des risques en responsabilit pnale soient assums par un dlgataire. (Sachant que la gestion dlgue ne permet pas la collectivit dchapper totalement ce risque.) La gestion dlgue est une opportunit pour mettre en place une meilleure gestion des ressources humaines. La collectivit na pas davantages retirer de pouvoir afficher publiquement sa matrise directe de lactivit concerne. La collectivit ne pense pas avoir les moyens, ni mme intrt, intervenir dans la gestion quotidienne du service. Les orientations que souhaite donner la collectivit pourront, si ncessaire et autant que ncessaire, tre imposes par le contrat de dlgation.

La gestion directe est adapte si la collectivit ou le service se trouve plutt dans les situations ci-dessous.

1 Investissements 2 Risques 3 Matrise de lactivit

Financer et faire raliser les investissements ncessaires pour mettre loffre au niveau des attentes des usagers nest pas un problme pour la collectivit.

Le montage financier et la ralisation des investissements peuvent tre mis en uvre dans les dlais souhaits. Le risque de perte dexploitation, du fait des alas de lactivit, est un risque acceptable que les finances de la collectivit peuvent assumer. Le risque dtre directement expos aux critiques des usagers, ou mme dtre poursuivi pnalement par un usager ou un tiers, est acceptable pour la collectivit et ses lus.

La mise en gestion dlgue du service risque de provoquer des mouvements sociaux difficiles grer. La collectivit tient afficher publiquement sa matrise directe de lactivit concerne. La collectivit souhaite conserver un contrle total sur lactivit et une possibilit dintervention tout moment, et a les moyens de le faire. La gestion directe est prfrable pour que lactivit soit gre en troite synergie avec une (ou plusieurs) autre(s) activit(s) dj en place.

Analyse des avantages et inconvnients de la gestion directe et de la gestion dlgue


Cest donc sur lexamen dun ensemble de critres que peut tre prise la dcision dun passage (ou pas) la gestion dlgue, sachant quil ne faut pas considrer cette dernire comme une panace (cf. tableau 2). En examinant, en regard de chacun des six critres que nous avons tablis (et dautres critres ventuels, en fonction du contexte local), la situation dans laquelle se trouve le service, on obtient une prsentation gnrale des avantages et inconvnients de chaque formule pour le service concern. Il se peut que certains critres

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Tableau 2

(SUITE)

Lapplication des procdures et dlais de dcision obligatoires en gestion publique sera sans consquence ngative sur la continuit du service et, plus globalement, sur la qualit de la prestatio
4 Savoir-faire

Lactivit ou son importance implique une gestion trs ractive, de type gestion prive, pour la commercialisation ou la gestion, et le maintien de la qualit de service tout moment. Le service ou son importance requiert une comptence, voire une exprience professionnelle. Il est souhaitable que le gestionnaire fasse partie dun rseau professionnel, ou dun milieu professionnel, pour lefficacit de la commercialisation ou pour rester la pointe en matire de technique dexploitation. La collectivit nest pas bien arme pour procder aux embauches permanentes ou saisonnires ncessaires au service. Elle risque de se heurter des difficults de recrutement (au dpart et ventuellement chaque saison). La gestion dlgue va utilement librer du temps pour les lus, et leur permettre de se consacrer des fonctions plus importantes. Limportance du chiffre daffaires prvisionnel et les bnfices possibles, ou la prsence locale de professionnels, font que lon peut esprer des offres satisfaisantes de professionnels qualifis. Avec la comptence dun professionnel pour dvelopper lactivit, le retour financier pour la collectivit, direct (redevance) ou indirect (retombes conomiques), devrait tre meilleur en gestion dlgue. Le cot de mise en uvre de la procdure de DSP sera largement compens.

La collectivit na pas besoin des comptences dun professionnel extrieur pour lactivit en question. Elle peut, si ncessaire, embaucher un responsable de service ou du personnel qualifi qui pourront tre recruts dans le cadre des contrats de travail que peut proposer la collectivit. Les services de la collectivit sont aptes et disponibles pour procder aux embauches permanentes ou saisonnires ncessaires. Ou bien la collectivit dispose de personnel sous-employ qui pourrait tre affect au fonctionnement de lactivit. La gestion en rgie ne va ncessiter quun travail de suivi lger pour les lus qui en auront la charge. Compte tenu du faible chiffre daffaires gnr par lactivit, ou de sa saisonnalit marque, il semble difficile de trouver un gestionnaire professionnel. Le solde financier pour la collectivit est nettement plus favorable dans le cas de la gestion directe, et la collectivit est dispose en assumer les risques.

6 Aspects financiers

5 Ressources humaines

Source : MLV Conseil, Outils daide la dcision bail/DSP.

naient pas de sens, soient indiffrents ou de peu dimportance en regard de la situation de la collectivit ou du service Il est alors possible de hirarchiser les rubriques ou, plus simplement, de donner une importance particulire telle rubrique ou mme tel critre. Cette analyse permet de faire apparatre, pour le service concern, la solution la plus avantageuse pour la collectivit et les motifs qui justifient cette dcision. noter que le tableau 2 est rdig dans lhypothse dun partenariat de type DSP. Sauf la possibilit de matrise des orientations du service, les critres dapprciation sont identiques dans le cas dun contrat hors DSP.

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Tableau 3

AVANTAGES

ET INCONVNIENTS DE LA

DSP

POUR CHAQUE PARTIE

Avantages pour la collectivit Procdure claire suivre, permettant normalement de susciter des candidatures et de slectionner le meilleur candidat. Le candidat est choisi en toute transparence. Possibilit de rechercher des preneurs qui participent linvestissement. Possibilit dimposer toutes contraintes de service public (ouverture, accueil dusagers particuliers, tarifs spciaux). Information rgulire sur lactivit obligatoire et dfinie par la loi. Possibilit dviction du preneur si les contraintes imposes ne sont respectes. Possibilit de retenir des critres de choix qui ne soient pas que financiers. Suppression du risque dexploitation et de la charge de la gestion. Inconvnients pour la collectivit Procdure longue (5 6 mois au minimum) et formelle. Redevance perue plus faible que dans le cas dun bail. Attention : le preneur peut ngocier une compensation financire pour toutes les contraintes imposes si elles ont une incidence sur ses charges. Risque davoir peu doprateurs en concurrence, sauf pour les meilleures affaires.

Avantages pour le preneur Possibilit de ngocier le contrat. Grande scurit du contrat Exacte connaissance des attentes de la collectivit. Contrat tabli sur la dure damortissement des investissements raliser par le preneur. Possibilit dune redevance avec une partie fixe et une partie variable.

Inconvnients pour le preneur Une politique tarifaire sous contrainte, qui impose que la convention stipule les tarifs la charge des usagers et prcise lincidence sur ces tarifs des paramtres ou indices qui dterminent leur volution. Contrat non renouvelable de gr gr. Une nouvelle procdure est obligatoire la fin du contrat. Impossibilit (ou grande difficult) pour un dlgataire de runir sur une mme destination des services dlgus par diffrentes collectivits, qui lui permettraient datteindre la taille critique lui permettant de fonctionner correctement.

Une telle approche nous parat ncessaire et, en gnral, suffisante. titre dillustration, nous sommes rcemment intervenus sur une base de loisirs cre et gre par une collectivit, offrant de multiples activits de loisirs pour des individuels et des groupes, proposant plusieurs units de restauration et un camping de deux cents places bnficiant dun trs fort passage touristique. Notre mission tait de dfinir un plan de dveloppement des activits et services et den tudier les modes de gestion les plus adquats. La question se posait dune mise en gestion dlgue de la restauration, activit qui se rvlait dficitaire, et du camping, activit dgageant des excdents. Pour la restauration, il est clairement apparu que, sur les critres du savoir-faire, des ressources humaines et des aspects financiers, les avantages dune gestion dlgue lemportaient nettement et quun contrat de type DSP allait permettre la collectivit de conserver la matrise du service ncessaire, pour un fonctionnement complmentaire aux autres prestations.

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Source : MLV Conseil.

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Compte tenu du chiffre daffaires et de lexcdent dexploitation du camping, trouver un exploitant priv comptent naurait pas t un problme. Cependant, il est apparu que lquipe en place disposait du savoir-faire commercial requis pour capter une clientle essentiellement de passage et que lorganisation du service, avec un personnel permanent et des saisonniers recruts sans grande difficult, savrait satisfaisante. Par ailleurs, la collectivit avait les moyens de raliser les investissements ncessaires et dassumer les faibles risques dexploitation. Sur le plan de la matrise de lactivit, la collectivit voulait viter que le camping ne devienne une entit trop dconnecte du fonctionnement de la base. Enfin, sur le plan strictement financier, il ntait pas vident que la redevance verse par un gestionnaire dlgu soit suprieure aux excdents dexploitation enregistrs par la gestion en rgie. En consquence de lanalyse multicritres que nous avons ralise, la dcision prise par la collectivit a t de ne pas dlguer la gestion du camping. Si la gestion dlgue un tiers napparat pas tre la bonne solution, cela ne signifie pas, pour autant, quil faille rester dans le statu quo. Une rorganisation, en restant sous le rgime de la rgie classique, peut tre une solution. La mise en place dune gestion dlgue interne, au travers de la cration dun tablissement public caractre industriel et commercial (pic), peut en tre une autre. Nous qualifions la gestion par un pic de gestion dlgue interne car, outre son autonomie financire, lpic est une rgie dote de la personnalit morale. La gestion par un pic est une solution adapte pour des activits lourdes, pour lesquelles il est difficile de trouver un gestionnaire dlgu qualifi du fait de leur spcificit, de leur trop grande saisonnalit ou de leur faible rentabilit sur lanne. Ce qui est souvent le cas pour les bases de loisirs. Dans les structures intercommunales, lpic permet de mettre en place des procdures de dcision plus souples et plus rapides que celles dun conseil communautaire. Sil permet de bien individualiser la structure de gestion, lpic est nanmoins une structure dont le conseil dadministration ncessite, autant que les rgies classiques, limplication des lus. Cest donc une formule essentiellement utilise pour la gestion dquipements lourds : remontes mcaniques en stations de ski, parcs rcratifs, base de loisirs Lpic permet de faire siger dans son conseil dadministration des personnes qualifies, ct des lus de la collectivit. Lpic est ainsi frquemment utilis pour la gestion doffices de tourisme, des professionnels locaux du tourisme tant reprsents au conseil dadministration. La socit dconomie mixte (Sem), qui fonctionne sous le rgime du droit priv des socits anonymes, est galement une formule adapte certaines situations. Cependant, elle nest pas, sur le plan juridique, une entit sous totale matrise de la ou des collectivits actionnaires ; une dlgation une Sem est donc soumise la procdure de la DSP. La loi en prparation (adopte par l'Assemble nationale le 23 mars 2010) sur la socit publique locale (socit anonyme capital 100 % public) devrait permettre aux collectivits dadopter ce type de structure pour la gestion de leurs services publics industriels et commerciaux, donc pour la plupart des activits touristiques des collectivits, sans passer par une DSP. Les cots de gestion de ces structures induits par leur statut de socit anonyme (publications obligatoires, commissaire aux comptes, etc.) les rservent a priori des activits dune certaine ampleur. Enfin, notons que dlguer la gestion dun site ne signifie pas ncessairement dlguer lensemble des activits prsentes sur le site. Le cas se pose, par exemple, pour la dlgation dune base de loisirs sur laquelle il existe un club nautique associatif fonctionnant indpendamment. Il est possible de crer une servitude pour permettre ce club de continuer fonctionner sur des espaces dlimits.

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La slection du meilleur partenariat


La procdure de DSP se conclut par la signature dun contrat. Conclure une DSP heureuse ne se rsume pas, toutefois, la rdaction et la signature dun contrat juridiquement correct. La difficult, pour la collectivit, est darriver obtenir des candidatures et des offres satisfaisantes, puis slectionner le meilleur cocontractant aux meilleures conditions. Tant pour la rdaction du cahier des charges que pour la phase de ngociation, la collectivit a souvent intrt se faire assister par un cabinet conseil connaissant bien le secteur dactivit objet de la dlgation, pour susciter des candidatures et mener la ngociation au mieux de ses intrts. Par exemple, lannonce initiale (publicit auprs des dlgataires potentiels) doit obligatoirement mentionner la dure de la dlgation, qui sera donc un point non ngociable, sinon trs marginalement. Cette dure, sur laquelle le preneur doit pouvoir amortir ses investissements matriels et immatriels, est un lment fondamental pour intresser les candidats qualifis potentiels. Or, souvent, les lus ont tendance privilgier des contrats de courte dure pour viter le risque dun partenaire qui ne les satisfasse pas dans le temps. Ce risque peut tre vit, dabord par une bonne analyse des qualits du candidat et de son offre, ensuite en insrant dans le contrat des clauses permettant la collectivit une rsiliation du contrat, avec ou sans indemnit, si des objectifs ou rsultats ne sont pas atteints une chance fixe. Le cahier des charges destin aux candidats admis prsenter une offre doit inclure une prsentation professionnelle de la situation du bien avec les donnes dquipement, dactivit et de clientle. Il doit dfinir le projet de la collectivit, en investissement et en fonctionnement, et prciser ce qui doit tre obligatoirement ralis, ventuellement avec des chances. Il nous parat souhaitable que ce cahier des charges intgre en annexe une prfiguration de lensemble des clauses du contrat, y compris des clauses rgissant les cas de rupture anticipe, clauses parfois oublies dans les contrats. Ainsi rdig, le cahier des charges permet aux candidats retenus darriver la ngociation parfaitement informs, de sorte que la ngociation porte essentiellement sur les points importants. Dans cette phase de ngociation, un conseiller connaissant la profession est utile pour identifier les points sur lesquels le candidat peut faire des concessions, sur le montant de la redevance, mais aussi sur les autres engagements insrer au contrat. Un contrat de DSP, si les contraintes imposes sont bien mesures, est de nature intresser des investisseurs. titre dexemple rcent doprations que nous avons accompagnes, nous pouvons citer la DSP du camping de Sanguinet (cinq cents emplacements), dans les Landes, pour lequel le preneur sest engag sur un investissement chiffr en millions deuros et, dans un cadre plus modeste, la DSP du camping de Veules-les-Roses, en Seine-Maritime, o le preneur va raliser divers investissements lourds, dont une piscine. Lissue dune bonne ngociation de gestion dlgue est un contrat gagnant-gagnant. Il est souhaitable que la collectivit ait au pralable une vision claire des recettes et charges de sa gestion directe de lactivit concerne. Cest normalement le cas dans le cadre dune rgie avec autonomie financire. Cependant, notre constat est que, souvent, certaines charges, en particulier les charges dentretien, ne sont pas imputes, ou pas imputes leur cot rel. Les excdents affichs sont ainsi parfois survalus, ce qui fausse la comparaison avec les offres de redevance de dlgataires. Dans le cadre dune rorganisation comptable, il est galement souhaitable de distinguer

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MAX LEGUEVAQUES Choix du mode de gestion des activits touristiques et de loisirs. Se poser les bonnes questions

les activits caractre de service public administratif et les activits de service public caractre industriel et commercial, susceptibles dtre exerces par ailleurs par le secteur priv. Il est possible que, dans le cadre de la gestion en rgie telle quelle est mise en uvre, ces activits ne soient pas soumises limpt, impts directs et TVA, mais que, dans le cadre de la dlgation, les nouvelles modalits de service ou de gestion mises en uvre entranent une fiscalisation de ces activits. noter que, normalement, une mme volution du service mis en uvre en rgie engendre galement la fiscalisation. lissue dune procdure de DSP, la collectivit choisit loffre la meilleure en regard des attentes spcifies. La question dune gestion dlgue une Sem locale qui, notons-le, ne peut de toute faon passer que par une procdure ouverte de DSP est souvent pose. Il convient de voir, outre la qualit de loffre de la Sem, si lavantage pour les lus dun contrle renforc sur la gestion surpasse linconvnient de la lourdeur des structures dadministration propres une Sem, ainsi que le risque de se retrouver avec les mmes problmes de gestion au quotidien que ceux dont ils souhaitent se dgager par une dlgation. Une dlgation une association locale est aussi possible ; les lus de la collectivit dlgante doivent ny avoir aucun pouvoir au sein de lassociation. Le tableau 3 prsente une approche des avantages et des inconvnients prendre en compte pour le preneur, dune part, et pour la collectivit, dautre part. t t

Nous avons ici souhait dgager quelques critres utiles pour valuer les avantages et les inconvnients dune gestion dlgue un tiers, selon les divers cas dans lesquels une collectivit peut se trouver. Ces critres ne sont bien sr pas exhaustifs. Lvaluation complte des avantages et inconvnients ne peut tre apprcie quen regard dobjectifs gnraux de dveloppement durable poursuivis long terme. Au nom de lintrt gnral, qui est sa raison mme dintervenir, une collectivit poursuit toujours des objectifs sur le plan social, conomique et environnemental. Avant toute chose, la question pose est la suivante : que doit apporter lactivit localement sur le plan social ? quelles sont les retombes conomiques attendues ? quel est lintrt environnemental en jeu ? Cette dfinition pralable du projet voulu dans son contexte ncessite gnralement une phase de diagnostic initial qui nest pas dveloppe ici. Lorsque nous intervenons en assistance matrise d'ouvrage pour une collectivit, nous veillons donc dabord ce que les objectifs poursuivis soient clarifis, valids et crits. Ensuite, le mode opratoire prsent ci-dessus permet, en gnral, de faire apparatre rapidement les avantages et inconvnients des diffrentes formules possibles, afin de proposer un mode de gestion qui pourra faire lobjet dun choix raisonn. Si une gestion dlgue est dcide, des annonces et un cahier des charges nonant les objectifs et les attentes de la collectivit avec clart, prcision et ralisme professionnel, susciteront ncessairement des offres adaptes. Enfin, une ngociation mene professionnellement, cest--dire avec des mots comprhensibles par chaque partie, et en connaissance des marges de manuvre usuelles du preneur dans son secteur d'activit, permettra daboutir un contrat juridiquement correct, mais surtout satisfaisant dans la dure pour la collectivit et pour le preneur. Tel est, du moins, le constat que nous faisons partir de notre exprience de plusieurs dizaines de missions dassistance et daccompagnement des collectivits locales sur ce type de mission. m

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