C-479-92 Preambulo de La Constitucion Politica en Colombia. Corte Constitucional

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Sentencia No. C-479/92 EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Las expresiones "...sobre la ltima de ellas antes del 1 de junio de 1992", que hacen parte del artculo Transitorio del ecreto 2!"# de 1991, han sido inaplicadas en el presente proceso por ra$%n de su incompatibilidad con los t&rminos que establece el artculo 2'2, numeral ', de la (onstituci%n )oltica, tal como lo ordena el artculo ' *bidem. CONTROL DE CONSTITUCIONAL CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO
(uando el estudio se re+iera al contenido de los preceptos cuestionados es necesario de+inir su exequibilidad teniendo en cuenta la precepti,a superior ,i-ente al momento de pro+erir el +allo, es decir, la (onstituci%n de 1991, cu.o artculo /0! dispuso la dero-atoria de la (onstituci%n de 100" . sus re+ormas. 1e-n lo expres% la (orte en recientes sentencias, instaurado . en ,i-encia el nue,o 2statuto (onstitucional, no pueden coexistir con &l normas le-ales ni de otro ni,el que lo contraren. 2n cambio, por cuanto ata3e a los aspectos relati,os a las +ormalidades que debieron obser,arse al expedir las normas demandadas, la (orte no puede exi-ir la sujeci%n a unos preceptos que no haban entrado a re-ir en ese momento, sino que se hace imprescindible considerar tales aspectos con arre-lo a la (arta )oltica que estaba en ,i-or cuando +ueron dictados los estatutos de cu.a constitucionalidad se trata. CONSTITUCION POLITICA/PREAMBULOVulneracin/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD 2l )re4mbulo da sentido a los preceptos constitucionales . se3ala al 2stado las metas hacia las cuales debe orientar su acci%n5 el rumbo de las instituciones jurdicas. Lejos de ser ajeno a la (onstituci%n, el )re4mbulo hace parte inte-rante de ella. Las normas pertenecientes a las dem4s jerarquas del sistema jurdico est4n sujetas a toda la (onstituci%n ., si no pueden contra,enir los mandatos contenidos en su articulado, menos an les est4 permitida la trans-resi%n de las bases sobre las cuales se soportan . a cu.as +inalidades apuntan. 2l )re4mbulo -o$a de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la (arta instaura ., por tanto, toda norma 6sea de ndole le-islati,a o de otro ni,el6 que descono$ca o quebrante cualquiera de los +ines en &l se3alados, lesiona la (onstituci%n porque traiciona sus principios. DEREC O AL TRABA!O-Garanta 2l trabajo es una acti,idad que -o$a en todas sus modalidades de especial protecci%n del 2stado. 7na de las -arantas es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios mnimos +undamentales, cu.a protecci%n es de tal
naturale$a, que es inmune incluso ante el estado de excepci%n por hechos que perturben o amenacen perturbar en +orma -ra,e e inminente el orden social, econ%mico . ecol%-ico. 2l -obierno, con las +acultades excepcionales que le otor-a la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. 2l mandato constitucional de prote-er el trabajo como derecho6deber, a+ecta a todas las ramas . poderes pblicos, para el cumplimiento de uno de los +ines esenciales del 2stado8 -aranti$ar la e+ecti,idad de los principios, derechos . deberes que -enera esa labor humana. La especial protecci%n estatal que se exi-e para el trabajo alude a conductas positi,as de las autoridades, as como al dise3o . desarrollo de polticas macroecon%micas que ten-an por objeto +omentar . promo,erlo, de modo que quienes lo desarrollan 9los trabajadores: puedan contar con su+icientes oportunidades para acceder a &l . con elementos indispensables para deri,ar de su estable ejercicio el sustento propio . +amiliar. )ero tambi&n implica, al lado del manejo econ%mico, la creaci%n de condiciones normati,as adecuadas a los mismos +ines, esto es, la pre,isi%n de un ordenamiento jurdico apto para la e+ecti,a -aranta de estabilidad . justicia en las relaciones entre patronos 9o+iciales o pri,ados: . trabajadores. ;o es +actible ar-<ir la ausencia de un estatuto le-al que desarrolle tales principios para desconocerlos, .a que imperan por directo ministerio de la (onstituci%n )oltica. 2l precepto que se examina hace ine+ica$ la carrera administrati,a, en cuanto desconoce los derechos que ella incorpora, .a adquiridos por el trabajador, so pretexto de la insubsistencia con indemni$aci%n. CARRERA ADMINISTRATI"A/#UNCION Eficiencia/#UNCION PUBLICA-Eficacia PUBLICA-
1e busca que la carrera administrati,a permita al 2stado contar con ser,idores cu.a experiencia, conocimiento . dedicaci%n -aranticen, cada ,e$ con mejores ndices de resultados, su ,erdadera aptitud para atender las altas responsabilidades con+iadas a los entes pblicos, a partir del concepto se-n el cual el 2stado 1ocial de erecho exi-e la aplicaci%n de criterios de excelencia en la administraci%n pblica. 2llo conduce a la instauraci%n de la carrera administrati,a como sistema propicio a la obtenci%n de e+iciencia . e+icacia ., por tanto, como t&cnica al ser,icio de los +ines primordiales del 2stado 1ocial de erecho. Los +ines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurdico que la estructura pierde de ,ista el mrito como criterio de selecci%n . sost&n del empleo, o cuando i-nora la estabilidad de &ste como presupuesto indispensable para que el sistema opere. PRINCIPIO NON BIS IN IDEM/DEREC O DE DE#ENSA Vulneracin (uando se autori$a al nominador para declarar la insubsistencia de los nombramientos del personal amparado por derechos de carrera en aquellos casos en los que mediante un proceso disciplinario ha sido impuesta sanci%n de multa o suspensi%n en el ejercicio del car-o, ,ulnera la (onstituci%n
)oltica. =ace posible que el trabajador sea sancionado dos ,eces por el mismo hecho8 una, cuando como culminaci%n del proceso disciplinario, se le impone la multa o suspensi%n, . otra cuando se declara insubsistente su nombramiento con +undamento en esa circunstancia. La insubsistencia es una sanci%n. 1e desconoce el principio -eneral de derecho, a su ,e$ incluido en el postulado constitucional del ebido )roceso, de tiempo atr4s sinteti$ado en las expresiones latinas "non bis in idem", cu.o si-ni+icado exclu.e la posibilidad de que una persona sea ju$-ada doblemente por id&ntico moti,o. 2l enunciado principio no es aplicable nicamente a la materia penal sino tambi&n a la administrati,a en cuanto, se-n .a se dijo, +orma parte de las -arantas que inte-ran el debido proceso, expresamente exi-ido por el artculo 29 de la (arta como de ineludible aplicaci%n "a toda clase de actuaciones judiciales . administrati,as". e lo que se trata en el +ondo es de una +la-rante trans-resi%n del ,alor de la justicia, -aranti$ado en el )re4mbulo de la (arta, toda ,e$ que, por si +uera poco lo dicho, la p&rdida del empleo 6aunque se "indemnice"6, a3adida a la multa o suspensi%n .a impuestas, representa un exceso, de su.o injusto, en el ejercicio de la +acultad sancionatoria. RETIRO DEL SER"ICIO-Compensacin/I$UALDAD ANTE LA LE%-Vulneracin 2s inconstitucional la compensaci%n o+recida al +uncionario amparado por derechos de carrera, no solo porque con ella se pretende sustituir sus derechos sino adem4s por cuanto se crea un mecanismo -enerador de inestabilidad en el empleo para este tipo de ser,idores, que contrara abiertamente el artculo >/, inciso 2, de la (onstituci%n )oltica, lle,4ndolo en +orma implcita, a renunciar a los bene+icios que le con+iere el estar ,inculado a la carrera administrati,a. 7n an4lisis inte-ral de las normas acusadas permite establecer que mediante ellas se hicieron nu-atorias las -arantas que otor-aba la carrera administrati,a a quienes .a estaban inscritos en ella, por cuanto se dio al nominador la posibilidad de disponer la insubsistencia de los nombramientos respecti,os, en apariencia por aplicaci%n de nue,as causas le-ales, pero realmente por su aut%noma . libre ,oluntad, en ejercicio de +acultades discrecionales que ri3en con los caracteres sobresalientes de toda carrera, cuales son la estabilidad del empleado . la incidencia del mrito en su permanencia . promoci%n dentro del ser,icio, . que, +uera de eso, introdujeron ,arios +actores de desi-ualdad ante la le. entre trabajadores en id&nticas circunstancias objeti,as. Lesiona el principio de i-ualdad ante la le., en cuanto se da id&ntico trato a personas que le-almente se encuentran en circunstancias . condiciones di+erentes. 2n materia de i-ualdad, para romperla o i-norarla no es necesario plasmar una norma en cu.o texto est&n contenidos todos los extremos de la discriminaci%n, sino que basta introducir el elemento discriminatorio, como ocurre en este caso cuando los preceptos cuestionados permiten que unos empleados de libre nombramiento . remoci%n sean indemni$ados por su declaratoria de insubsistencia al paso que la re-la -eneral consa-rada en la
le. ,i-ente es la contraria, sin que exista ra$%n objeti,a para distin-uir entre ellos. UNIDAD NORMATI"A 7na de las caractersticas del ecreto ;o. 1""! de 1991 es su unidad normati,a, tanto +ormal como material, lo cual si-ni+ica que todo lo que a+ecte al-una de sus partes repercute en el cuerpo nte-ro de la norma. 1u nexo con el cuerpo nte-ro del estatuto hace que necesariamente resulte a+ectado por la declaratoria de inconstitucionalidad del mismo. Lo hallado contrario a los principios . preceptos de la (arta no son las indemni$aciones en s mismas sino el sistema concebido en el ecreto materia de examen en su inte-ridad, en cuanto atenta de manera +la-rante contra las -arantas consa-radas a +a,or de los trabajadores. Re&.' E()e*iente+ D-,2,- D-,2.- D-,/0- D-,4, De1an*a+ *e incon+tit2ciona3i*a* ac2123a*a+ cont4a e3 a4t5c23o 26 *e 3a 3e7 8, *e 099, 7 e3 Dec4eto Le7 088, *e 0990. #ac23ta*e+ e(t4ao4*ina4ia+ )a4a *ete41ina4 con*icione+ *e 4eti4o *e3 +e49icio *e &2nciona4io+ *e3 +ecto4 ):;3ico *e3 o4*en naciona3. Si+te1a+ e+)ecia3e+ *e co1)en+aci<n )ec2nia4ia. 4eti4o *e3 +e49icio 1e*iante
Acto4e+' PEDRO !OSE SUARE= "ACCA 7 ot4o+> ALIRIO URIBE MU?O=> !AIME ARIAS RAMIRE=> !AIRO CABE=AS ARTEA$A. Ma@i+t4a*o+ Ponente+' Docto4e+ !OSE $RE$ORIO ERNANDE= $ALINDO 7 ALE!ANDRO MARTINE= CABALLERO.
Aprobada mediante acta en Santaf de Bogot, !C!, a los trece "#$% das del mes de agosto de mil no&ecientos no&enta ' dos "#(()%! I. ANTECEDENTES *os ciudadanos PEDRO !OSE SUARE= "ACCA ' otros, ALIRIO URIBE MU?O=- !AIME ARIAS RAMIRE=- !AIRO CABE=AS ARTEA$ACESAR AU$USTO SANC E= MARTINE= ' ANTONIO !OSE RIOS $OME=, presentaron ante la Corte Suprema de +usticia sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artculo ), de la *e' -. de #((., /por la cual se re&iste al 0residente de la 1ep2blica de facultades e3traordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneracin, el rgimen de comisiones, &iticos ' gastos de representacin, ' tomar otras medidas en
relacin con los empleos del sector p2blico del orden nacional ' se dictan otras disposiciones/, as como contra diferentes artculos "en algunos casos se impugna la totalidad% del ecreto-le' n2mero #--. de #((#, /por el cual se establecen sistemas especiales de retiro del ser&icio mediante compensacin pecuniaria ' se dictan otras disposiciones/! *os e3pedientes se radicaron ba4o los n2meros D-,2,- D-,2.- D-,/0- D-,4,- D-,0/ ' D-,4A, respecti&amente! 5nstalada formalmente la Corte Constitucional el diecisiete "#6% de febrero de mil no&ecientos no&enta ' dos "#(()%, al da siguiente se recibieron las mencionadas demandas, pro&enientes de la Corte Suprema de +usticia, de conformidad con lo establecido en los artculos )7 8ransitorio de la Constitucin 0oltica ' 8ransitorio del ecreto ).-6 de #((#! *a Sala 0lena de esta Corte, en su sesin del diecioc9o "#:% de febrero, resol&i acumular los e3pedientes D-,0/- D-,2,- D-,/0- D-,4,- ' D-,4A- los cuales fueron repartidos a los ;agistrados !OSE $RE$ORIO ERNANDE= $ALINDO ' ALE!ANDRO MARTINE= CABALLERO, en aplicacin de lo pre&isto en los artculos $, ' <, del ecreto ).-6 de #((#! 5nadmitidas las demandas D-,0/ ' D-,4A, por falta de re=uisitos formales, los actores no las corrigieron oportunamente ', en consecuencia, fueron rec9a>adas! Se admitieron las dems "D-,2,- D-,/0 7 D-,4,% ' se remitieron al 0rocurador General de la ?acin, =uien emiti concepto el &eintinue&e ")(% de abril! En sesin del cuatro "7% de ma'o, la Sala 0lena de la Corporacin decidi acumular a dic9as demandas la distinguida con el n2mero D-,2., cu'a sustanciacin 9aba correspondido inicialmente al ;agistrado !OSE $RE$ORIO ERNANDE= $ALINDO! Cumplidos como estn los trmites ' re=uisitos =ue establece el ecreto ).-6 de #((#, procede la Corte a resol&er! II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS 0B *a *e' -. de #((. dispone en su artculo ),, ob4eto de impugnacin, lo siguiente@ CLE% 8, DE 099, D*icie1;4e 2AB )o4 3a c2a3 +e 4e9i+te a3 P4e+i*ente *e 3a Re):;3ica *e &ac23ta*e+ e(t4ao4*ina4ia+ )a4a 1o*i&ica4 3a no1enc3at24a- e+ca3a+ *e 4e12ne4aci<n- e3 4E@i1en *e co1i+ione+- 9iFtico+ 7 @a+to+ *e 4e)4e+entaci<n- 7 to1a4 ot4a+ 1e*i*a+ en 4e3aci<n con 3o+ e1)3eo+ *e3 +ecto4 ):;3ico *e3 o4*en naciona3 7 +e *ictan ot4a+ *i+)o+icione+. El Congreso de Colombia, DECRETA'
Artculo ),!e conformidad con el ordinal #) del artculo 6- de la Constitucin 0oltica, re&stese al 0residente de la 1ep2blica de facultades e3traordinarias por el trmino de seis "-% meses, contados a partir de la &igencia de la presente *e', para adoptar las siguientes medidas en relacin con los empleos de las distintas ramas ' organismos del poder p2blico! 0. eterminar las condiciones del retiro del ser&icio de los funcionarios! En desarrollo de esta facultad se podrn establecer sistemas especiales del retiro del ser&icio mediante compensacin pecuniaria, como la insubsistencia con indemni>acin ' el retiro &oluntario mediante bonificacin, para lo cual se precisar la naturale>a de estas figuras, los e&entos ' re=uisitos para su aplicacin, el monto ' condiciones de la indemni>acin o bonificacin =ue se pagar, ' el procedimiento para su reconocimiento! 2. Establecer un sistema mediante el cual se otorguen estmulos para los me4ores empleados oficiales! /. ;odificar el rgimen de la prima tcnica, para =ue adems de los criterios e3istentes en la legislacin actual, se permita su pago ligado a la e&aluacin del desempeAo ' sin =ue constitu'a factor salarial! 0ara el efecto, se determinar el campo ' la temporalidad de su aplicacin, ' el procedimiento, re=uisitos ' criterios para su asignacin! 4. Establecer un sistema de control ' autori>aciones en relacin con la negociacin de futuras con&enciones colecti&as de traba4o por parte de las +untas irecti&as ' los representantes legales de las empresas industriales ' comerciales del Estado ' de los establecimientos p2blicos del orden nacional, as como por parte de los titulares de los ministerios, departamentos administrati&os ' dems organismos ' entidades del sector p2blico nacional/! 2B El ecreto #--. de #((#, acusado en su totalidad, dice te3tualmente@ CDECRETO NUMERO 088, DE 0990 DG2nio 27B Po4 e3 c2a3 +e e+ta;3ecen +i+te1a+ e+)ecia3e+ *e 4eti4o *e3 +e49icio 1e*iante co1)en+aci<n )ec2nia4ia 7 +e *ictan ot4a+ *i+)o+icione+. E3 P4e+i*ente *e 3a Re):;3ica *e Co3o1;ia- en 2+o *e 3a+ &ac23ta*e+ e(t4ao4*ina4ia+ con&e4i*a+ )o4 e3 n21e4a3 0o. *e3 a4t5c23o 26 *e 3a Le7 8, *e 099,DECRETA' CAPITULO I ARTICULO 06.- Ca1)o *e a)3icaci<n. *as normas del presente ecreto sern aplicables a los empleados o funcionarios de las distintas ramas ' organismos del poder p2blico, as@ *a
1ama E4ecuti&a, los empleados del Congreso ?acional, la 1ama +urisdiccional, el ;inisterio 02blico, la Contralora General de la 1ep2blica, ' la 1egistradura ?acional del Estado Ci&il! PARA$RA#O! Este ecreto no se aplicar al personal de las Buer>as ;ilitares, a los empleados ci&iles del ;inisterio de efensa ?acional, al personal de la 0olica ?acional, a los empleados ci&iles al ser&icio de la misma, ' a los traba4adores oficiales! ARTICULO 26.- Ca2+a3e+ *e 4eti4o *e3 +e49icio. Establcense como nue&as causales de retiro del ser&icio las siguientes@ insubsistencia con indemni>acin ' retiro &oluntario mediante bonificacin, las cuales implican la cesacin definiti&a en el e4ercicio de funciones p2blicas, ' se aplicarn a los empleados o funcionarios amparados por derec9os de carrera, inscritos o en periodo de prueba, ' a los de libre nombramiento ' remocin, seg2n se determina ms adelante! CAPITULO II In+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n ARTICULO /6.- Nat24a3eHa. El nominador podr en cual=uier tiempo declarar la insubsistencia del nombramiento de un funcionario amparado por derec9os de carrera, siempre ' cuando medie la indemni>acin pre&ista en este ecreto! 0ara todos los efectos se entender =ue el retiro del ser&icio mediante la declaratoria de insubsistencia no constitu'e una sancin para el empleado o funcionario, ' =ue la indemni>acin pecuniaria compensa los derec9os de carrera! ARTICULO 46.- P4oce*encia *e 3a in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n. 0odr declararse la insubsistencia de los nombramientos del personal amparado por derec9os de carrera en las siguientes circunstancias@ aB Cuando mediante un proceso disciplinario al empleado o funcionario le 9a'a sido impuesta sancin de multa o de suspensin en el e4ercicio del cargoC ;B Cuando el empleado o funcionario obtu&iere una o &arias calificaciones deficientes =ue no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificacin de ser&iciosC cB Cuando el empleado o funcionario no satisfaga totalmente las necesidades o re=uerimientos tcnicos o administrati&os del ser&icioC *B Cuando se 9ubiera incurrido en irregularidades en el proceso de seleccin o de inscripcin en la carrera, =ue 9ubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o ascenso, '
eB
entro de un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado!
ARTICULO .6.- Monto *e 3a in*e1niHaci<n. Cuando se declare la insubsistencia del nombramiento de un empleado o funcionario amparado por derec9os de carrera, el Estado pagar por concepto de indemni>acin@ aB Cuando el empleado o funcionario tu&iere un tiempo de ser&icio menor de die> "#.% aAos en la respecti&a entidad@ un mes "#% de salario bsico por cada aAo de ser&icios, continuos o discontinuos, ' proporcionalmente por meses completos, o ;B Cuando el empleado o funcionario tu&iere un tiempo de ser&icios entre die> "#.% ' &einte ").% aAos en la respecti&a entidad@ un mes "#% ' die> "#.% das de salario bsico, por cada aAo de ser&icios continuos o discontinuos, ' proporcionalmente por meses completos, o cB Cuando el empleado o funcionario tu&iere un tiempo de ser&icios ma'or de &einte ").% aAos en la respecti&a entidad, la li=uidacin se efectuar conforme al numeral anterior 9asta los &einte ").% aAosC en adelante, se li=uidar un "#% mes de salario bsico por cada aAo subsiguiente de ser&icios! ARTICULO 86.- ReI2i+ito+. En el acto administrati&o por el cual el nominador declare la insubsistencia deber ordenarse el pago de la indemni>acin respecti&a conforme a lo dispuesto en el presente ecreto, para lo cual bastar con =ue se e3prese la orden de pagoC contra este acto no proceder recurso alguno! Con base en este acto administrati&o, la dependencia competente elaborar el respecti&o acto de li=uidacin! CAPITULO III P3ane+ co3ecti9o+ *e 4eti4o co1)en+a*o ARTICULO 76.- Nat24a3eHa. *as entidades de =ue trata el artculo #, del presente ecreto podrn adoptar 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado en desarrollo de programas de personal, aplicables a toda la entidad u organismo o a determinadas reas de la misma, ' dirigidos al personal bien sea de carrera o de libre nombramiento ' remocin! e igual manera, debern elaborar tales planes cuando el Conse4o Superior de 0oltica Biscal, CD?B5S, as lo determine, pre&io acuerdo con el ;inistro o +efe de epartamento Administrati&o del cual dependa la entidad! 8ales planes podrn conformarse en las modalidades de Voluntario o ;i3to! En 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado ser Voluntario cuando dentro del plan slo se pre&ea el uso del 1etiro Voluntario mediante BonificacinC ' ser
;i3to, a=ul en el cual el nominador podr optar por declarar la insubsistencia o abstenerse de 9acerlo! ARTICULO A6.Co1)en+a*o. Ca4acte45+tica+ *e 3o+ P3ane+ Co3ecti9o+ *e Reti4o
*os 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado debern contener una in&itacin en la cual se indicar@ aB *a modalidad del planC ;B *os ni&eles de los empleos, ' las dependencias de la entidad a los =ue dic9o plan se e3tiendeC cB El pla>o durante el cual podrn los empleados o funcionarios presentar sus solicitudes de retiro ' el pla>o de =ue go>ar el nominador para aceptarlasC *B El trmino durante el cual el nominador podr declarar las insubsistencias, cuando sea el caso, ' eB El monto, forma ' condiciones en =ue se pagarn las indemni>aciones o bonificaciones, con su4ecin a los lmites pre&istos en este ecreto! Adems, los 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado debern contemplar los siguientes aspectos@ aB En programa =ue fi4e la poltica de la entidad en materia de personal, ' ;B En estudio de costo-beneficio del plan! ARTICULO 96.Co1)en+a*o. A)4o;aci<n *e 3o+ P3ane+ Co3ecti9o+ *e Reti4o
*os 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado re=uerirn, para cada entidad, de la aprobacin pre&ia del Conse4o Superior de 0oltica Biscal, CD?B5S, en lo referente a las modificaciones en los rubros de gastos de funcionamiento o in&ersin =ue se producirn con el plan, ' a la con&eniencia fiscal ' financiera del mismo! 5gualmente, cuando estos 0lanes impli=uen modificaciones a las plantas de personal, stas debern ser aprobadas por el epartamento Administrati&o del Ser&icio Ci&il! ARTICULO 0,6.Co1)en+a*o. #inanciaci<n *e 3o+ P3ane+ Co3ecti9o+ *e Reti4o
*as entidades podrn financiar sus 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado con la &enta de acti&os improducti&os, con el &alor presupuestado en la respecti&a &igencia fiscal para el pago de ser&icios personales, o con los dems recursos =ue se les asignen para ese efecto en el 0resupuesto General de la ?acin!
En todo caso la &enta de los acti&os improducti&os no inclu'e a=uellos bienes dados de ba4a =ue conforme a las disposiciones legales &igentes deben traspasarse al Bondo ?acional de Bienestar Social o a otras entidades! SECCION 0a. Reti4o 9o32nta4io 1e*iante ;oni&icaci<n ARTICULO 00.- Nat24a3eHa. *os empleados o funcionarios de carrera o de libre nombramiento ' remocin podrn acogerse por &oluntad propia a los 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado de =ue trata este Captulo, presentando una Solicitud de 1etiro en la cual manifiesten su &oluntad de separarse definiti&amente del ser&icio acogindose al 0lan propuesto por la respecti&a entidad! 0ara todos los efectos se entender =ue la Solicitud de 1etiro es una figura distinta e independiente de la renuncia, la cual slo podr presentarse dentro de los 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado! PARA$RA#O! El nominador podr abstenerse de aceptar las Solicitudes de 1etiro presentadas por funcionarios o empleados contra los cuales se est adelantando in&estigacin disciplinaria! ARTICULO 02.- Monto *e 3a ;oni&icaci<n. Cuando se acepte la Solicitud de 1etiro presentada por un funcionario o empleado de carrera o de libre nombramiento ' remocin dentro de un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado, el Estado pagar a ttulo de bonificacin el &alor =ue seAale el plan correspondiente, el cual no podr e3ceder en un ).F de la indemni>acin =ue corresponda de acuerdo con el artculo <, de este ecreto ni ser inferior a la misma! Sin per4uicio de lo anterior, la bonificacin =ue se seAale en el respecti&o plan deber ser ma'or para los funcionarios de carrera =ue la =ue se estable>ca para los de libre nombramiento ' remocin! ARTICULO 0/.- ReI2i+ito+. En el acto administrati&o mediante el cual se acepte la Solicitud de 1etiro presentada dentro de un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado el nominador deber determinar la fec9a en =ue el retiro se 9ar efecti&o, ' ordenar el pago de la correspondiente bonificacin conforme a lo dispuesto en el presente ecretoC contra este acto no proceder recurso alguno! Con base en este acto administrati&o, la dependencia competente elaborar el respecti&o acto de li=uidacin! SECCION 2a. Dec3a4ato4ia *e in+2;+i+tencia *ent4o *e 3o+ P3ane+ Co3ecti9o+ *e Reti4o Co1)en+a*o
ARTICULO 04.- In*e1niHaci<n. *a declaratoria de insubsistencia de nombramiento de empleos de carrera o de libre nombramiento ' remocin dentro de los planes a =ue se refiere este ecreto, dar lugar al pago de una indemni>acin, fi4ada en el plan respecti&o, la cual no podr e3ceder de la indemni>acin =ue corresponda de acuerdo con el artculo <,, sin =ue en ning2n caso llegue a ser menor del 6<F de la misma! Sin per4uicio de lo anterior, la indemni>acin =ue se seAale en el respecti&o plan deber ser ma'or para los funcionarios de carrera =ue la =ue se estable>ca para los de libre nombramiento ' remocin! CAPITULO I" Di+)o+icione+ @ene4a3e+ ARTICULO 0..- Pa@o *e 3a+ in*e1niHacione+ o ;oni&icacione+. El Estado pagar las indemni>aciones o bonificaciones a =ue se refiere este ecreto, en efecti&o, por lo menos el &alor de doce "#)% meses de salario del respecti&o empleado o funcionario! El e3cedente podr cancelarse mediante la entrega de 8tulos de 1etiro cu'o pla>o sea m3imo de un "#% aAo para el e=ui&alente 9asta doce "#)% meses de salario, ' m3imo de dos ")% aAos para el saldo! El rendimiento de estos ttulos en ning2n caso ser inferior a la 8asa &ariable 8B =ue seAala el Banco de la 1ep2blicaC las dems caractersticas ' condiciones financieras de los mismos sern fi4adas por el ;inisterio de Gacienda ' Crdito 02blico! ARTICULO 08.;oni&icacione+. TE41ino )a4a e3 )a@o *e 3a+ in*e1niHacione+ o
*as indemni>aciones o bonificaciones debern ser canceladas dentro de los dos ")% meses siguientes a la e3pedicin del acto de li=uidacin de las mismas! En caso de retardo en el pago se causarn intereses a fa&or del funcionario o empleado retirando, e=ui&alentes a la misma tasa mencionada en el artculo anterior, a partir de la fec9a del acto de li=uidacin! En todo caso el acto de li=uidacin deber e3pedirse dentro de los treinta "$.% das calendario siguientes al acto de retiro! ARTICULO 07.- Co1)ati;i3i*a* con 3a+ )4e+tacione+ +ocia3e+. *a indemni>acin ' la bonificacin no constitu'en factor de salario para ning2n efecto legal! Su pago es compatible con el reconocimiento ' pago de las prestaciones sociales a =ue tenga derec9o el funcionario o empleado retirado! ARTICULO 0A.- E&ecto+ *e 3a in*e1niHaci<n o *e 3a ;oni&icaci<n.
*a indemni>acin ' la bonificacin constitu'en una compensacin del Estado al funcionario o empleado, por el retiro del ser&icio mediante la declaratoria de insubsistencia o el retiro &oluntario mediante bonificacinC por esta ra>n, su reconocimiento e3cluir cual=uiera otra reparacin o compensacin! Como consecuencia de lo anterior, cuando =uiera =ue se recono>ca indemni>acin por el retiro del ser&icio de un empleado de carrera se entender =ue se act2a dentro de las circunstancias contempladas en el presente ecreto! ARTICULO 09.- De&inici<n *e +a3a4io ;F+ico. 0ara efectos del presente ecreto se considera salario bsico la asignacin bsica mensual =ue de&engue el funcionario o empleado al momento del retiro, ms los incrementos salariales por antigHedad o la prima de antigHedad, seg2n el caso, la prima tcnica, los gastos de representacin, ' los dems factores =ue perciba mensualmente el funcionario o empleado como retribucin a sus ser&icios! En ning2n caso se computarn los &iticos ' las 9oras e3tras! ARTICULO 2,.- A2to4iHacione+ )4e+2)2e+ta3e+. El Gobierno ?acional =ueda autori>ado para efectuar a tra&s del ;inisterio de Gacienda ' Crdito 02blico las operaciones ' trmites presupuestales =ue se re=uieran para la cumplida e4ecucin del presente ecreto! ARTICULO 20.- "i@encia 7 *e4o@ato4ia+. El presente ecreto rige a partir del #, de 4ulio de #((#, pre&ia su publicacin ' deroga las disposiciones =ue le sean contrarias! 0ubl=uese ' c2mplase! ado en Bogot, !E!, a )6 de 4unio de #((#! CESAR $A"IRIA. R2*o3& o11e+. Mini+t4o *e acien*a 7 C4E*ito P:;3ico. #a;io3a O;an*o Ra154eH. A+e+o4a *e3 Con+eGo S2)e4io4- enca4@a*a *e 3a+ &2ncione+ *e !e&e *e3 De)a4ta1ento A*1ini+t4ati9o *e3 Se49icio Ci9i3C. III. LAS DEMANDAS *os argumentos =ue e3ponen los demandantes para sostener inconstitucionalidad cu'a declaratoria solicitan pueden sinteti>arse as@ 0B De1an*a D-,2, la
*os ciudadanos PEDRO !OSE SUARE= "ACCA ' otros e3presan@ - *as normas demandadas contradicen el 0rembulo de la Constitucin de #((#, a cu'o tenor se busca /fortalecer la unidad de la ?acin ' asegurar a sus integrantes la &ida, la con&i&encia, el traba4o, la 4usticia, la igualdad, el conocimiento, la libertad ' la pa>, dentro de un marco 4urdico, democrtico ' participati&o =ue garantice un orden poltico, econmico ' social 4usto!!!/ - *a *e' -. de #((. se fundamenta filosficamente en el regreso a la libertad indi&idual ' a la igualdad de las partes frente a la le', en oposicin al carcter protector de la Constitucin, la irrenunciabilidad de los derec9os fundamentales, el inters de orden p2blico, la prioridad de la norma ms fa&orable, la presuncin en fa&or del traba4ador ' la resolucin de dudas en fa&or del asalariado! - El ecreto #--. consigna causales de retiro no pre&istas en le'es anteriores ' muc9o menos en la ConstitucinC estatu'e la insubsistencia con indemni>acin, =ue atenta contra la estabilidad laboralC reglamenta los planes colecti&os de retiro compensado, =ue en la prctica significan /despidos masi&os comprados/C desarrolla supuestos /retiros &oluntarios/, =ue en realidad configuran un medio indirecto de coaccin para constreAir la &oluntad de los empleados, inducindolos a la renunciaC establece mecanismos unilaterales para la declaratoria de insubsistencia dentro de los planes colecti&os de retiro compensado! 8odo ello, en el sentir de los actores, desconoce el principio plasmado en el artculo <$ de la Constitucin! - Seg2n el artculo 7, de la Carta, ella es norma de normas, ra>n por la cual el ecreto #--. debe ser declarado ine3e=uible, pues 9a creado >o>obra, intran=uilidad, amena>as de paros nacionales e inseguridad de millones de traba4adores! - El ecreto #--. fracciona ' progresi&amente elimina el derec9o de asociacin sindical, en contradiccin con la autonoma sindical consignada en los Con&enios 5nternacionales :6 ' (: de la D!5!8!, =ue 9acen parte de la legislacin interna seg2n el artculo <$ de la Constitucin 0oltica, en cuanto transfiere a la solucin indi&idual conflictos de traba4o =ue deben ser tramitados dentro del espritu de acuerdo "artculos << ' <- de la Constitucin%! - En el derec9o al traba4o slo estn &igentes los con&enios internacionales ratificados por el Congreso por=ue a2n no se 9a e3pedido el nue&o Estatuto de 8raba4o, ' repugna a la ms elemental refle3in 4urdica =ue puedan tener &igencia le'es e3pedidas a la lu> de la anterior Constitucin, contradictorias con la actual! - El artculo :, 8ransitorio de la actual Constitucin 0oltica slo de4o &igentes por (. das despus de su promulgacin los decretos e3pedidos por
el Gobierno en e4ercicio de las facultades del estado de sitio! *a norma acusada no corresponde a dic9as facultades! - El espritu de acuerdo bilateral en la solucin de conflictos laborales rige desde el da cuatro "7% de 4ulio de mil no&ecientos no&enta ' uno "#((#%, aun=ue la le' no lo 9a'a reglamentado! 2B De1an*a D-,2. El ciudadano ALIRIO URIBE MU?O= e3pone@ - 8anto en el artculo ), de la *e' -. de #((. como en los artculo # a #< ' #: del ecreto 1eglamentario "Sic% #--. de #((# se crean sistemas =ue atentan contra el *e4ecJo a3 t4a;aGo, =ue se manifiesta inicialmente en el derec9o a ad=uirir un empleo ' en el derec9o a conser&arlo! - *as normas demandadas &ulneran el 0rembulo de la Constitucin, en el cual aparece protegido el derec9o al traba4o! - 1esulta &iolado igualmente el artculo )< de la Carta, seg2n el cual el traba4o es un derec9o =ue merece la especial proteccin del Estado! *a Constitucin no 9ace distincin alguna, se refiere a toda persona ' al traba4o en general! *as normas acusadas acaban la estabilidad precaria =ue tenan los ser&idores del Estado, en especial los de carrera! Ello implica =ue no 9a' proteccin al traba4o ni tampoco derec9o a ste traba4o en condiciones dignas ' 4ustas! - El sistema de despidos pre&isto en las disposiciones =ue se demandan rompe con todas las reglas establecidas en la carrera administrati&a, trocando la estabilidad, ' el ingreso familiar por una indemni>acin irrisoria =ue el Estado pagar como pueda! Si el traba4ador no se retira &oluntariamente dentro del pla>o perentorio =ue fi4a el programa, seguir una segunda fase del mismo en la cual la entidad nominadora declarar la insubsistencia de los traba4adores =ue =uiera, pagando una indemni>acin inferior, lo cual es un atentado contra la dignidad del traba4ador! - Se desconoce el principio del Estado Social de erec9o "artculo #, de la Constitucin%, pues las normas acusadas son incompatibles con l! - *os preceptos acusados tambin &ulneran el artculo ), de la Carta, =ue seAala entre los fines del Estado el de garanti>ar la efecti&idad de los principios ' derec9os consagrados en la misma, entre los cuales est el traba4o! - Al desconocerse la estabilidad en el empleo, las normas demandadas c9ocan con el artculo <$ de la Constitucin, =ue enuncia dic9a estabilidad como uno de los principios mnimos fundamentales =ue debe contener el estatuto del traba4o!
- El artculo <7 de la Constitucin establece =ue el Estado debe propiciar la ubicacin laboral de las personas en edad de traba4ar! *as normas acusadas, por el contrario, propician =ue los ser&idores del Estado pierdan su derec9o a una ubicacin! - 8ambin aparece =uebrantado el artculo #)< de la Carta, el cual consagra =ue los empleos en los rganos ' entidades del Estado son de carrera! - *as normas cuestionadas desconocen la naturale>a ' el ob4eti&o de la carrera administrati&a, =ue 9a sido definida por la doctrina ' la 4urisprudencia como un mecanismo encaminado a defender =ue el ingreso, permanencia ' ascenso en los empleos se produ>can conforme a mritos ' competencia! - Sin necesidad de 9aber dictado estas normas, el gobierno cuenta con mecanismos legales, acordes con la Constitucin, =ue permiten a la administracin tener funcionarios 9onestos de carrera, en el mane4o de la cosa p2blica! - El sistema legal creado por la *e' -. de #((. ' el ecreto #--. de #((#, per4udica tambin el funcionamiento del Estado mismo, 'a =ue ste slo se puede desempeAar a cabalidad mediante la &inculacin de personas competentes, =ue garanticen su efecti&idad ' e3periencia gracias a la permanencia ' antiguedad en el ser&icio! /B De1an*a D-,/0 0ara el ciudadano !AIME ARIAS RAMIRE=, los moti&os de inconstitucionalidad del ecreto #--. de #((# radican en =ue la *e' -. de #((. determin los planes de retiro del ser&icio "la insubsistencia con indemni>acin, los planes colecti&os de retiro compensado, el retiro &oluntario mediante bonificacin ' la declaratoria de insubsistencia dentro de los planes colecti&os de retiro compensado%! Esto implica, seg2n el actor, e3ceso en el uso de las facultades e3traordinarias, 'a =ue en ning2n artculo de la *e' -. de #((. se otorgaron autori>aciones para desconocer los derec9os consagrados en las normas =ue regulan la carrera administrati&a, ni para modificar su estructura! - Adems, en el decreto impugnado el Gobierno 9i>o similitud entre funcionarios de carrera ' de libre nombramiento ' remocin, aplicando sus normas a todos sin distincin! - Se 9a &iolado el 0rembulo de la Constitucin, =ue indica como fines de ella el aseguramiento del traba4o para los integrantes de la ?acin ' la garanta de un orden poltico, econmico ' social 4usto! Ello no se puede lograr si el propio Estado patrocina la desocupacin simplemente para moderni>ar la administracin! - *as normas demandadas &ulneran el artculo #, de la Constitucin, en cuanto lo pre&isto en ellas, no puede conciliarse con el concepto de Estado Social de erec9o!
- El estatuto puesto en tela de 4uicio =uebranta el artculo ), de la Carta, por=ue a los ser&idores p2blicos no se les dio oportunidad de participar en la toma de la decisin =ue les suspendera el derec9o fundamental al traba4o! - *os artculos <, ' 7), =ue consagran a la familia como institucin bsica ' n2cleo fundamental de la sociedad, 9an sido igualmente &iolados por el decreto materia de la demanda! - Ga' desconocimiento del artculo )< de la Constitucin, pues en &e> de proteger el derec9o al traba4o, el Estado lo conculca a sus propios ser&idores! 4B De1an*a D-,4, El ciudadano !AIRO CABE=AS ARTEA$A, cu'a demanda se endere>a 2nicamente contra la institucin de los planes colecti&os de retiro compensado "artculos 7,, literal e%, 6, :, ( ' #. del ecreto #--. de #((#%, argumenta en los siguientes trminos@ - El artculo 7,, literal e%, al consagrar la insubsistencia de los nombramientos de personal amparado por los derec9os de carrera, &iola el artculo <: de la Carta 0oltica, =ue garanti>a los derec9os ad=uiridos con arreglo a las le'es ci&iles, los cuales no pueden ser desconocidos por le'es posteriores! El funcionario inscrito en carrera, de acuerdo con la 4urisprudencia de la Corte Suprema de +usticia ' el Conse4o de Estado, ad=uiere un status 4urdico, una &ocacin a la estabilidad ' a los ascensos =ue no puede perderse sino por actos su'os, indi&iduales, imputables a su responsabilidad o culpas personales, actos u omisiones del ser&icio o por mala conducta pri&ada! - El artculo 7,, literal e%, &ulnera el inciso 7, del artculo #)< de la Constitucin, por cuanto las le'es anteriores al ecreto #--. de #((# no consagraban la insubsistencia /dentro de un plan colecti&o de retiro compensado/! Se estn modificando entonces, las causales de retiro de los funcionarios inscritos en carrera, establecidas en dic9a norma constitucional! - *os /planes colecti&os de retiro compensado/ desconocen los principios =ue debe contener el estatuto del traba4o pre&istos en el artculo <$ de la Constitucin! Aun=ue esta disposicin re=uiere regulacin legal, los principios =ue enuncia son los mnimos ' estn &igentes desde el < de 4ulio de #((#! - ic9os planes &iolan el artculo )< de la Carta sobre la proteccin especial =ue el Estado debe brindar al traba4o! - El literal e% del artculo 7, del ecreto #--. de #((# &iola el artculo #:: de la Carta por=ue el 0residente de la 1ep2blica se comprometi a garanti>ar los derec9os ' libertades de los colombianos ' con esta norma est desconociendo los =ue corresponden a los funcionarios inscritos en carrera o en periodo de prueba, =uienes solo pueden ser retirados del ser&icio por causas legales indicadas en normas anteriores a dic9o ecreto!
- 8ambin se =uebranta el artculo )( de la Constitucin por=ue se estn desconociendo los procesos administrati&os indicados para el retiro de los funcionarios inscritos en carrera o en periodo de prueba! - *a le' -. de #((. no otorg facultades al Gobierno para establecer esta causal de retiro del ser&icio! En su adicin a la demanda, dada la e3istencia de unidad normati&a entre el literal e% del artculo 7,, ' los artculos 6, :, ( ' #. del ecreto #--. de #((#, el actor e3tiende a dic9os preceptos los cargos enunciados, efectuando un anlisis de cada uno, para conclur =ue todos conculcan los artculos )<, )(, <$, #)<, inciso 7, "sic%, ' )# 8ransitorio de la Constitucin! AAade =ue es aplicable el principio seg2n el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal, con el fin de demostrar =ue si el literal e% del artculo 7, del ecreto #--. es declarado ine3e=uible, las normas =ue lo desarrollan "artculo 6, :, ( ' #.% seran tambin ine3e=uibles, pero en lo referente a su aplicacin unilateral por la administracin para los funcionarios de carrera administrati&a, mas no para los de libre nombramiento ' remocin, o de carrera =ue &oluntariamente =uieran acogerse a dic9o sistema, =uienes s pueden ser retirados unilateralmente por la administracin a tra&s de despidos colecti&os compensados, seg2n el inciso #, del artculo 6, del ecreto #--. de #((#! I". IMPU$NACIONES % DE#ENSAS e conformidad con lo pre&isto en los artculos 6, ' ## del ecreto ).-6 de #((#, se dio oportunidad a los ciudadanos para impugnar o defender dentro del trmino de fi4acin en lista, la constitucionalidad de los preceptos demandados, ' a los organismos ' entidades p2blicas =ue participaron en su elaboracin, la posibilidad de actuar directamente o por conducto de apoderado especialmente escogido para ese propsito, con el ob4eto de 4ustificar la constitucionalidad de las normas sometidas a control, si lo estimaban oportuno! Seg2n informe secretarial del )- de mar>o durante el trmino de fi4acin en lista fueron recibidos &arios escritos presentados por el Sindicato de Empleados del ;inisterio de Gacienda ' Crdito 02blico, los apoderados de los ministerios de Gacienda ' Crdito 02blico ' 8raba4o ' Seguridad Social, el irector del epartamento Administrati&o del Ser&icio Ci&il ' el Colegio de Abogados Especiali>ados en erec9o del 8raba4o! En sntesis, los mencionados escritos dicen@ 0B Sin*icato *e E1)3ea*o+ *e3 Mini+te4io *e acien*a 7 C4E*ito P:;3ico.
Se refiere fundamentalmente a la a)3icaci<n del ecreto #--. de #((#, no a las ra>ones de posible inconstitucionalidad de ste! Esa aplicacin la circunscribe al mbito del ;inisterio de Gacienda, con la cual, seg2n estima
el Sindicato, se incurre en flagrante desacato del principio de supralegalidad constitucionalC se &iola el artculo )< de la Constitucin =ue e3ige proteccin especial al traba4oC se desconoce el artculo 7$ de la Carta sobre proteccin especial a la mu4er, 'a =ue 9an sido despedidas &arias funcionarias en estado de embara>o ' otras en uso de licencia de maternidadC se &ulneran los derec9os de los niAos consagrados en el artculo 77 de la Constitucin al =uedar sus padres in4ustamente pri&ados del salario! Con ra>ones similares a las consignadas por lo demandantes, el Sindicato sostiene =ue el ecreto #--. de #((# es &iolatorio de los artculos $:, $(, 7-, 7:, 7( ' << de la Constitucin 0oltica! 2B Mini+te4io+ *e Socia3. acien*a 7 C4E*ito P:;3ico 7 T4a;aGo 7 Se@24i*a*
E3presan los apoderados de ambos ministerios =ue, /de conformidad con el numeral 7, del artculo )7# de la Constitucin 0oltica &igente, la labor de la Corte Constitucional se contrae a la comparacin de la norma ob4eto de su estudio con las normas constitucionales &igentes al momento de reali>ar el mismo/! Agregan los apoderados de estos organismos =ue todo lo regulado en el ecreto #--. de #((# corresponde al desarrollo de las facultades e3traordinarias otorgadas al 0residente de la 1ep2blica mediante el artculo ), de la le' -. de #((.C =ue el ecreto *e' $.67 de #(-: establece las causales generales de retiro del ser&icio de los empleados p2blicos, dentro de las cuales deben destacarse la declaracin de insubsistencia del nombramiento, la renuncia regularmente aceptada ' la supresin del empleoC =ue la le' -# de #(:6, en cuanto a los empleados de carrera dispone =ue el nombramiento de funcionarios inscritos en ella debe declararse insubsistente cuando dentro del mismo aAo calendario 9a'a obtenido dos calificaciones no satisfactorias de ser&iciosC =ue el ecreto #--. de #((# se limit a establecer, como se lo orden la le' de facultades dos causales legales de retiro del ser&icio de los empleados del orden nacional, a saber la in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n ' el 4eti4o 9o32nta4io 1e*iante ;oni&icaci<n! / e estas consideraciones surge con claridad -dicen los apoderados- =ue en el rgimen anterior a la e3pedicin del ecreto #--. de #((#, ni los empleados de libre nombramiento ' remocin, ni los de carrera administrati&a go>aban de la estabilidad =ue los actores afirman =ue e3ista!!!/ Sostienen =ue /el rgimen pre&isto en el ecreto demandado resulta ms benfico para los empleados del Estado de libre nombramiento ' remocin, por cuanto respecto de ellas se crean dos causales de retiro del ser&icio con contenido econmico =ue antes de la &igencia del mismo no e3istan/! /0ara los empleados de carrera el rgimen all contenido resulta inclusi&e ms con&eniente =ue el aplicable en casos similares a los traba4adores del sector pri&ado! En efecto, estos 2ltimos no tienen derec9o a indemni>acin alguna
en caso de despido con 4usta causa ' tienen derec9o a ella cuando el despido se produce en ausencia de 4usta causa, pero en este 2ltimo caso e3clusi&amente por el 9ec9o de producirse por decisin unilateral e independiente del moti&o =ue 9ubiere tenido el patrono! 0or el contrario, en el caso de los empleados de carrera todas las causales de insubsistencia con indemni>acin son legales, seg2n lo establecido en el artculo $, del ecreto #--., con lo cual se fa&orece al funcionario con una normati&idad =ue lo protege de decisiones arbitrarias! /En cuanto a los empleados de carrera administrati&a se refiere debe mencionarse -adicionalmente-, =ue de conformidad con los dispuesto en el artculo #)< de la Constitucin 0oltica el retiro se reali>a por la calificacin no satisfactoria en el desempeAo del empleo, por &iolacin del rgimen disciplinario ' por las dems causales pre&istas en la Constitucin 7 en 3a 3e7! 0or ello debe concluirse =ue el establecimiento de causales de retiro del ser&icio )o4 3a 3e7 se a&iene en un todo a la disposicin constitucional referida, como a bien tu&o oportunidad de precisarlo la Corte Suprema de +usticia en Sentencia de octubre #6 de #((#! /*as causales de retiro del ser&icio son un instrumento del legislador dentro de un diseAo general de proteccin =ue, si bien tiene rango constitucional en ra>n de =ue el artculo <$ ordena a la le' consagrarla al e3pedir el Estatuto del 8raba4o, no puede aislarse del inters general =ue en momentos determinados debe 9acer pre&alecer el legislador, como sera la necesidad de =ue la funcin administrati&a se desarrolle con fundamento en los principios de economa, eficacia ' celeridad =ue e3ige el artculo ).( de la Constitucin/! /B De)a4ta1ento A*1ini+t4ati9o *e3 Se49icio Ci9i3 El doctor CARLOS UMBERTO ISA=A RODRI$UE=, irector del epartamento Administrati&o del Ser&icio Ci&il, en e3tenso escrito defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, en especial el ecreto #--. de #((#, con ra>ones como las siguientes@ - ?o es cierto =ue el ecreto en mencin est propiciando la desocupacin ' con ello se est contra las finalidades de la Constitucin consagradas en su 0rembulo, pues la norma atacada en ninguno de sus preceptos establece la pro9ibicin para =ue el empleado, des&inculado mediante las dos nue&as causales de retiro, se &incule de nue&o a la administracin p2blica inclusi&e al da siguiente al de su retiro! - El empleado no =ueda desprotegido econmicamente, pues por primera &e> fueron establecidas para los empleados p2blicos causales de retiro del ser&icio acompaAadas de un beneficio econmico! - 8ampoco es cierto =ue por efecto del ecreto-le' #--. de #((# se &a'an a lan>ar a la calle :..!... traba4adores ' por ello se contra&enga el carcter social del Estado "art! #, Constitucin%! *os empleados retirados reciben una compensacin pecuniaria =ue bien pueden in&ertir en una acti&idad lucrati&a
para 9acer frente a sus necesidades &itales! Esta liberalidad de la administracin no &iola ning2n precepto constitucional, permite a los empleados retirados atender sus necesidades mnimas indi&iduales ' familiares ' e&ita el impacto social =ue se producira con el retiro de empleados =ue puede ocasionar la reestructuracin de las entidades! *a cifra de :..!... empleados por retirar es temerariaC el Gobierno no tiene esa finalidad ' ni si=uiera el total de la poblacin de empleados a la cual podra aplicarse la norma asciende a esa cantidad! - ?o se &iol el artculo ), de la Constitucin al no 9aber contado con la participacin de los funcionarios p2blicos en la e3pedicin del decreto, pues la relacin con ellos es de carcter legal ' reglamentario, como lo 9an entendido la 4urisprudencia ' la doctrina ' como est pre&isto en el artculo #,, numeral $,, del ecreto 1eglamentario #:7: de #(-(C no podan, pues, entrar a discutir o concertar sus condiciones laborales! 0or eso no resultan &ulnerados los artculo $(, <7, << ' <- de la Constitucin! - ?o se puede entender el artculo )< de la Constitucin 0oltica como un derec9o a permanecer en los empleos de manera indefinida, por=ue este 4ams 9a sido el espritu de nuestro Constitu'ente, el mismo =ue siempre 9a sido consciente de la imposibilidad de =ue nuestro Estado de erec9o se con&ierta en una empresa =ue estable>ca la inamo&ilidad del traba4ador! ?o se &iolan entonces los artculos <,, 7), <$ ' #:: de la Constitucin! - En cuanto a la posible &iolacin del artculo <: de la Carta por desconocer derec9os ad=uiridos, cita la sentencia de la Corte Suprema de +usticia del )de septiembre de #((# seg2n la cual /nadie tiene derec9o a una cierta ' eterna reglamentacin de sus derec9os ' obligaciones, ni a2n en materia laboral/! - En relacin con la prdida de estabilidad en el empleo, cita un fallo del Conse4o de Estado de fec9a #, de diciembre de #(--, en el =ue se e3pres@ /la carrera administrati&a no tiene como ob4eti&o principal la estabilidad de los funcionarios! 0retende organi>ar una administracin p2blica =ue sir&a eficientemente a los intereses de la comunidad/! - ?o es posible sostener =ue una le' sea ine3e=uible por el 9ec9o de regular causales de retiro del ser&icio por=ue, desde luego, ello supone necesariamente la &ariacin de los preceptos =ue regulan el ser&icio p2blico! - El retiro del ser&icio mediante compensacin pecuniaria no es una figura 4urdica nue&a! Biguras similares o iguales se 9an plasmado en la le' - de #(7<, el ecreto )$<# de #(-< ' la le' <. de #((.! 4B Co3e@io *e A;o@a*o+ E+)ecia3iHa*o+ en De4ecJo *e3 T4a;aGo! El doctor +aime Cern Coral representando al Colegio de Abogados Especiali>ados en erec9o del 8raba4o, present un escrito en el cual reali>a las siguientes consideraciones@
/*a infraccin del numeral #) del Artculo 6- de la *e' Suprema de #::- 9a de considerarse en relacin con esta norma ' no con las de igual materia de la de #((#, puesto =ue las facultades indicadas fueron conferidas con arreglo a a=uella, =ue era la &igente cuando se otorgaron, ' a cu'o tenor deba ceAirse la le' correspondiente! Carece de lgica 9acer &aler al respecto disposiciones constitucionales promulgadas casi un aAo despus! En cuanto la acusacin &ersa sobre e3ceso del Gobierno en el e4ercicio de los poderes e3tras al dictar todas o algunas de las disposiciones del ecreto #--., tampoco &ienen al caso preceptos de la Constitucin de #((#, puesto =ue ese uso e3cesi&o 2nicamente procede deri&arlo del tenor ' alcance de la le' cu'o desarrollo efectu el ecreto! *a censura encaminada a mostrar =ue la le' de facultades ' su correspondiente ecreto son ine3e=uibles por una /inconstitucionalidad sobre&i&iente/, como la llama uno de los actores, ' =ue, sin decirlo, e=ui&ale al planteamiento de los dems libelos, =ue in&ocan para ello numerosos te3tos de la Constitucin de #((#, tampoco es &lido a mi modo de &er, por=ue confunde dos fenmenos diferentes@ El de la ine3e=uibilidad ' el de derogacin o inaplicacin de la le' =ue contrara la normati&idad constitucional nue&a/! ". CONCEPTO DEL PROCURADOR $ENERAL DE LA NACION entro de la oportunidad constitucional, el 0rocurador General emiti los conceptos de rigor mediante oficios de fec9as )$ ' )( de abril de mil no&ecientos no&enta ' dos "#(()%, relati&os a los e3pedientes -.)< ' -.). "acumulado%! - El +efe del ;inisterio 02blico estima improcedente la comparacin de las normas acusadas con el 0rembulo de la Constitucin de #((# pues, como e3pres la Corte Suprema de +usticia en Sentencia del #( de ma'o de #(::, el 0rembulo no es una norma 4urdica ni un con4unto de normas de ese gnero, sino un /=uerer ser/ de la ?acinC contiene las a+)i4acione+ ' no las *i+)o+icione+ de la Carta, las cuales se reser&an para el cuerpo de la misma =ue s se compone de normas! - En cuanto al artculo ), de la *e' -. de #((# e3presa@ /Corresponde entonces en primer trmino efectuar el anlisis de la competencia otorgada por el *egislador al E4ecuti&o ' la re&isin del elemento precisin en la le' 9abilitante los cuales se deben e3aminar conforme a la normati&idad Superior &igente al momento de su e3pedicin, al 9aberse agotado los trminos ' desarrollado su contenido antes del trnsito constitucional! A9ora bien, el te3to acusado se orienta a regular las condiciones del retiro del ser&icio de los funcionarios en las distintas ramas ' organismos del poder p2blico! 0or ello resulta necesario 9acer referencia a sta fase final de la
funcin p2blica! Esta 2ltima, como es sabido es el mane4o de los recursos 9umanos al ser&icio del Estado! A la lu> del marco constitucional &igente para la fec9a de e3pedicin de la *e' -. de #((., la Constitucin no consagraba las causales de retiro o despido, sino =ue, como se ad&ierte de la lectura del artculo -) Superior, de4aba su regulacin a las normas =ue e3pidiera el Congreso! A9ora, no solo es el legislador el =ue determina las causales del retiro, sino =ue la propia Carta establece en el precepto #)< =ue el mismo tendr lugar por calificacin no satisfactoria en el desempeAo del empleo, por &iolacin del rgimen disciplinario /' por las dems causales pre&istas en la Constitucin o la le'/! e rango constitucional, como en la legislacin brasilera, son en la actualidad algunas de las causales de retiro, sin =ue a ello se contraponga las =ue la le' tiene establecidas "artculo )< del ecreto )7.. de #(-:% como la declaratoria de insubsistencia del nombramiento, la renuncia regularmente aceptada, el retiro con derec9o a 4ubilacin, la edad, la in&alide> absoluta, la destitucin ' el abandono del cargo! Siendo de competencia del legislador determinar las causales de retiro del ser&icio, como se pudo obser&ar en la doctrina constitucional transcrita, se 9allaba suficientemente in&estido el Congreso de la atribucin para otorgarla al E4ecuti&o, como en efecto lo 9i>o en el numeral #o! del artculo ), de la *e' -. acusado, al decir =ue el Gobierno determinara la naturale>a de estas nue&as causales! e otra parte, las atribuciones otorgadas al 0residente de la 1ep2blica =ue se anali>an, no adolecen de imprecisin! El elemento precisin e3igible antes ' en la actualidad como re=uisito de &alide> en la concesin de facultades legislati&as por el Congreso al Gobierno, implica la delimitacin de la materia ' la calidad en la determinacin de la rbita en la =ue sta se &a a desarrollar! *a misma norma impugnada seAala =ue en desarrollo de tal facultad podr el 9abilitado establecer sistemas especiales de retiro, siempre mediante compensacin pecuniaria, ' para ello cita algunos e4emplos como la insubsistencia con indemni>acin ' el retiro &oluntario mediante bonificacin! 5ndica adems la norma en cuestin, =ue deber precisarse en el ecreto o los ecretos respecti&os, la naturale>a de las figuras =ue se creen, los casos ' los re=uisitos para su aplicacin, el monto ' condiciones para la indemni>acin o bonificacin =ue se pagar ' el procedimiento para su reconocimiento, regulaciones =ue en forma determinada detalla toda una secuencia de actos =ue permiten predicar el cumplimiento de la e3igencia constitucional, sobre el elemento precisin ba4o estudio! I es =ue si tomamos en cuenta, por e4emplo =ue los ob4eti&os de la carrera son los de me4orar la eficiencia de la administracin ' de ofrecer a los traba4adores igualdad de oportunidades para el acceso al ser&icio, debe su des&inculacin estar pro&ista de una reglamentacin detallada para =ue no se ocasione desmedro en el ob4eti&o primordial de la funcin p2blica, cual es la de obtener el m3imo en el mane4o de los recursos 9umanos al ser&icio del
Estado! e a9 =ue se encuentre precisin ' claridad en las determinaciones de la disposicin acusada, al e3igirse al E4ecuti&o en forma minuciosa la especificacin de las figuras =ue &a a crear, las condiciones remunerati&as en =ue se 9ar el retiro, para no ocasionar un desme4oramiento pecuniario en las condiciones del des&inculado, el procedimiento para el efecto ' en fin todo cuanto &a a rodear la salida del traba4ador de la funcin p2blica! ?o es menester entonces reali>ar grandes elucubraciones sobre el contenido de la norma acusada, pues resulta a todas luces clara la materia para la cual estaba 9abilitado el E4ecuti&o ' la manera como deba e4ercitar tales facultades, es decir, los lmites materiales en los cuales deba mo&erse el Gobierno/! Conclu'e, entonces, solicitando a la Corte =ue declare ine3e=uible el numeral #, del artculo ), de la *e' -. de #((.! Ad&ierte la Corte =ue, si bien el actor en la 2nica de las demandas acumuladas en =ue se contro&ierte la constitucionalidad de la *e' -. de #((. acusa la totalidad de su artculo ),, inclu'endo todos los numerales, seg2n obra en el e3pediente en la adicin a la demanda -.)< "folio $<%, sobre la cual &ersa el concepto fiscal, el 0rocurador General no se ocupa en consideracin alguna sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los numerales ), $ ' 7 de dic9o artculo ),! - En torno al ecreto #--. de #((# argumenta el 0rocurador@ /El sistema de carrera institudo en la Carta 0oltica no puede tener otro fin =ue buscar la eficiencia de las funciones estatales desarrolladas a tra&s de un adecuado reclutamiento ' control de su personal, de donde la permanencia de los ser&idores p2blicos estar garanti>ada en tanto estos sean la 9erramienta, el recurso idneo para el logro de los fines del Estado, comprometido con la comunidad! *a carrera debe no solamente fi4ar las condiciones de ingreso ' promocin sino, fundamentalmente, las formas de retiro, para lo cual su fin 2ltimo debe ser la me4or producti&idad ' eficiencia del ser&icio p2blico en cuanto debe ale4ar de este el personal =ue no contribu'a a tal fin o de cause per4uicios con sus acciones u omisiones! El retiro de la funcin p2blica, sea en empleos de carrera o de libre nombramiento ' remocin, debe entonces obedecer a la idea de satisfacer el inters general o p2blico, sin =ue para ello puedan esgrimirse en trminos absolutos las normas relati&as al derec9o del traba4o, pues dic9o inters est por encima del particular, o sea, del =ue concierne a los titulares de tal derec9o! ?o en &ano en el mismo artculo primero de la nue&a Carta, citado por el impugnante como norma &iolada, se reconoce =ue si bien Colombia es un Estado social de derec9o ' una rep2blica unitaria fundada en el traba4o, tambin se reconoce =ue es una rep2blica basada en /la pre&alencia del inters general! *a pre&alencia de ese inters general, norte para la interpretacin ' e4ercicio de los derec9os de la anterior Constitucin, es el =ue 9ace procedente un
otorgamiento de facultades sobre las materias contenidas en el artculo segundo de la *e' -. de #((., el cual, como se desprende de la e3posicin de moti&os de la misma, est dirigido a cumplir con el 9o' constitucional principio de eficacia a =ue se refiere el artculo ).(, en tanto intenta dar solucin al problema de /burocrati>acin/ del sector p2blico, con el propsito de morigerar el gasto global de funcionamiento dentro de una poltica de racionali>acin ' eficiencia del mismo! En otras palabras, por=ue el inters p2blico implica la e3istencia de un Estado =ue cumpla con eficiencia la funciones =ue la Constitucin ' la le' le 9an otorgado, es posible 9abilitar al legislador para =ue cree nue&as modalidades de des&inculacin del ser&icio, tales como la insubsistencia con indemni>acin ' el retiro &oluntario mediante bonificacin de los funcionarios al ser&icio del Estado, tal como dispuso el artculo ), de la citada *e' -.! 1eseAando el marco constitucional, donde se conciben los derec9os ' su regulacin, siempre teniendo en cuenta la pre&alencia del inters general, sin duda igualmente e3plcito en la nue&a Carta 0oltica, se ad&ierte en el ecreto #--. =ue al no seAalarse en el mismo los e&entos ' re=uisitos en =ue se &erificaran los denominados planes colecti&os de retiro compensado, para los cuales 9aba sido precisamente 9abilitado el E4ecuti&o, se desconoce con tal proceder la competencia de origen constitucional reguladora de los derec9os atribuda al *egislador, al de4ar desamparadas las garantas =ue 9o' proli4amente protegen al traba4ador/! Sobre el retiro mediante declaracin de insubsistencia con indemni>acin afirma el ;inisterio 02blico =ue@ esta modalidad de retiro la establece el ecreto #--. de #((# para empleados o funcionarios de carrera, inscritos o en periodo de prueba, ' =ue al respecto, la 4urisprudencia 9a &enido reconociendo =ue la declaratoria de insubsistencia de ser&idores p2blicos amparados por derec9os de carrera, a diferencia de a=uellos de libre nombramiento ' remocin, no es discrecional sino reglada, de manera tal =ue solo debe 9acerse por los moti&os ' mediante los procedimientos establecidos en la le'! As &isto, encuentra el espac9o =ue las declaratorias de insubsistencia con indemni>acin, consignadas en los literales a% ' b% del artculo 7, del ecreto #--., no se oponen al precepto #)< Constitucional, toda &e> =ue la le', respetando las pautas de retiro establecidas en el mismo, puede 9acer ms gra&osos a2n los moti&os de retiro del ser&icio siempre =ue tales e&entos tengan por fin me4orar el ser&icio p2blico, la eficiencia administrati&a! En referencia a la causal c% ibidem, se obser&a s &iolacin constitucional de los citados preceptos )<, <$ ' #)<! ;al puede descansar en el arbitrio ' sub4eti&idad del nominador la facultad e3clusi&a de calificar cundo un empleado o funcionario satisface o no las necesidades o los re=uerimientos tcnico-administrati&os del ser&icio! Esta modalidad de retiro se contradice con la facultad reglada propia de las insubsistencias de empleos de carrera! Adems, la calificacin de necesidades o re=uerimientos en mencin, no puede originarse, 2nicamente, en apreciaciones genricas del nominador por
cuanto la naturale>a de la carrera e3ige =ue se soporte en causales serias ' tcnicas a&aladas por el rgano director de la misma! 1especto de la causal d% nos atenemos a lo dic9o anteriormente sobre los planes colecti&os de retiro! I de otra parte, refirindonos al literal d% del artculo 7,, cuando este dispone =ue podr declararse la insubsistencia de los nombramientos del personal de carrera, en el e&ento en =ue se 9ubiese incurrido en irregularidades dentro del proceso de seleccin o inscripcin en la misma, ste resulta abiertamente contrario a los postulados de los artculos ).( ' )$: superiores, sobre la legalidad de la funcin administrati&a ' la presuncin de legalidad de los actos administrati&os implcito en ste 2ltimo, toda &e> =ue el *egislador, en este caso el E3traordinario, no puede partir de la ilegalidad de un acto para dar lugar a una indemni>acin! *a procedencia de la insubsistencia con indemni>acin para el personal amparado por derec9os de carrera a =ue se refieren los literales a% ' b% del artculo 7,, es acorde con la Carta en la medida en =ue armoni>a con las precepti&as del artculo #)< constitucional, por cuanto la indemni>acin as concebida re&iste un carcter compensatorio =ue atempera en el traba4ador los efectos de la des&inculacin! Son por lo tanto e3e=uibles sus pre&isiones/! "I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 0. Co1)etencia Es la Corte Constitucional el tribunal competente para fallar de modo definiti&o sobre la e3e=uibilidad o ine3e=uibilidad de las disposiciones ob4eto de accin, 'a =ue se trata de artculos pertenecientes a una le' e3pedida por el Congreso ?acional ' de un decreto dictado por el 0residente de la 1ep2blica en desarrollo de facultades e3traordinarias "artculo )7#, numerales 7 ' <, de la Constitucin 0oltica%! Ad&ierte la Corte =ue, como 'a se e3pres en los autos admisorios de las demandas =ue se resuel&en mediante este fallo, las e3presiones /!!!sobre la 2ltima de ellas antes del #, de 4unio de #(()/, =ue 9acen parte del artculo 8ransitorio del ecreto ).-6 de #((#, 9an sido inaplicadas en el presente proceso por ra>n de su incompatibilidad con los trminos =ue establece el artculo )7), numeral 7,, de la Constitucin 0oltica, tal como lo ordena el artculo 7, 5bidem! 2. No41a+ a)3ica;3e+ a3 e+t2*io *e con+tit2ciona3i*a* Como 'a lo 9a seAalado la Corte en casos similares, es necesario distinguir entre los aspectos formales ' los de fondo de las disposiciones acusadas, con el ob4eto de establecer si el cote4o propio del e3amen de constitucionalidad debe 9acerse con la Carta &igente o con la anterior! En efecto, cuando el estudio se refiera al contenido de los preceptos cuestionados es necesario definir su e3e=uibilidad teniendo en cuenta la precepti&a superior &igente al momento de proferir el fallo, es decir, la
Constitucin de #((#, cu'o artculo $:. dispuso la derogatoria de la Constitucin de #::- ' sus reformas! Seg2n lo e3pres la Corte en recientes sentencias, instaurado ' en &igencia el nue&o Estatuto Constitucional, no pueden coe3istir con l normas legales ni de otro ni&el =ue lo contraren! En cambio, por cuanto ataAe a los aspectos relati&os a las formalidades =ue debieron obser&arse al e3pedir las normas demandadas, la Corte no puede e3igir la su4ecin a unos preceptos =ue no 9aban entrado a regir en ese momento, sino =ue se 9ace imprescindible considerar tales aspectos con arreglo a la Carta 0oltica =ue estaba en &igor cuando fueron dictados los estatutos de cu'a constitucionalidad se trata! As ocurre, por e4emplo, con los cargos sobre posible e3ceso en el uso de las facultades e3traordinarias pues en 2ltimas lo =ue all se discute es si el E4ecuti&o go>aba de co1)etencia para e3pedir decretos con fuer>a de le' tanto en relacin con la materia de las autori>aciones como respecto del trmino seAalado por la le' correspondiente! Siendo claro =ue el tema de la competencia es de carcter formal, la regla a seguir sobre la normati&idad aplicable para el estudio de este tipo de cargos consiste en =ue se fallen teniendo por referencia la &igente cuando fueron e4ercidas dic9as facultades! 8odas las disposiciones ob4eto de este proceso 9an sido acusadas por ra>ones de fondo, pero debe tenerse presente =ue algunas -las integrantes del ecreto #--. de #((#- tambin son cuestionadas con el argumento de =ue mediante ellas el 0residente de la 1ep2blica e3cedi las facultades e3traordinarias =ue le fueron conferidas por la *e' -. de #((.! El trnsito constitucional 9ace imperati&o entonces =ue, en relacin con los distintos cargos formulados, esta Corporacin acuda al ordenamiento 4urdico frente al cual 9abr de &erificar el cote4o de las disposiciones impugnadas, siguiendo las reglas =ue se acaban de definir, ra>n por la cual en unos casos se atender a las disposiciones de la Constitucin &igente ' en otros a la 'a derogada! /. Po*e4 9inc23ante *e3 P4eF1;23o Varios de los demandantes fundan la posible inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas en una oposicin entre stas ' el 0rembulo de la Carta 0oltica! En los conceptos rendidos, tanto en este como en otros procesos, el 0rocurador General de la ?acin sostiene =ue efectuar seme4ante cote4o resulta improcedente ' cita, como respaldo 4urisprudencial de su criterio, el fallo proferido por la Corte Suprema de +usticia el #( de ma'o de #(::, basado a su &e> en la idea de =ue el 0rembulo de la Constitucin no es una norma 4urdica, ni un con4unto de normas de ese gnero, sino la e3presin de los principios ' &alores =ue la comunidad profesa en una determinada etapa de su &ida socio-cultural, ra>n por la cual, siendo el de constitucionalidad un proceso en el =ue se comparan disposiciones de grado inferior con normas de superior 4erar=ua, mal se puede determinar la constitucionalidad de un precepto legal por comparacin con un principio o &alor de gnero di&erso!
Esta Corte, por el contrario, estima indispensable rei&indicar la concepcin 4urdica seg2n la cual el erec9o no se agota en las normas ', por ende, el Constitucional no est circunscrito al limitado campo de los artculos =ue integran una Carta 0oltica! El 0rembulo de la Constitucin incorpora, muc9o ms all de un simple mandato especfico, los fines 9acia los cuales tiende el ordenamiento 4urdicoC los principios =ue inspiraron al Constitu'ente para diseAar de una determinada manera la estructura fundamental del EstadoC la moti&acin poltica de toda la normati&idadC los &alores =ue esa Constitucin aspira a reali>ar ' =ue trasciende la pura literalidad de sus artculos! El 0rembulo da sentido a los preceptos constitucionales ' seAala al Estado las metas 9acia las cuales debe orientar su accinC el rumbo de las instituciones 4urdicas! *e4os de ser a4eno a la Constitucin, el 0rembulo 9ace parte integrante de ella! *as normas pertenecientes a las dems 4erar=uas del sistema 4urdico estn su4etas a to*a la Constitucin ', si no pueden contra&enir los mandatos contenidos en su articulado, menos a2n les est permitida la transgresin de las bases sobre las cuales se soportan ' a cu'as finalidades apuntan! Considera la Corte =ue la precepti&a constitucional 9a sido endere>ada por el propio Constitu'ente a la reali>acin de unos fines, al logro de unos cometidos superiores ambicionados por la sociedad, =ue cabalmente son los =ue plasma el 0rembulo ' =ue 4ustifican la creacin ' &igencia de las instituciones! Juitar eficacia 4urdica al 0rembulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los mandatos constitucionales para =ue coincida con la teleologa =ue les da sentido ' co9erencia, e=ui&ale a con&ertir esos &alores en letra muerta, en &ano propsito del Constitu'ente, toda &e> =ue al desaparecer los cimientos del orden constitucional se 9ace estril la decisin poltica soberana a cu'o amparo se 9a establecido la Constitucin! +u>ga la Corte Constitucional =ue el 0rembulo go>a de )o*e4 9inc23ante en cuanto sustento del orden =ue la Carta instaura ', por tanto, toda norma -sea de ndole legislati&a o de otro ni&el- =ue descono>ca o =uebrante cual=uiera de los fines en l seAalados, lesiona la Constitucin por=ue traiciona sus principios! Si la ra>n primera ' trascendente del control constitucional no es otra =ue la de garanti>ar la &erdadera &igencia ' supremaca de la Constitucin, ese control de&iene en utpico cuando se limita a la tarea de comparar entre s normas aisladas, sin 9ilo conductor =ue las armonice ' confiera sentido integral, ra>onable ' slido al con4unto! 5mportantes sal&amentos de &oto, contrarios a la tendencia 4urisprudencial acogida por el fallo en =ue se funda la 0rocuradura, coinciden en subra'ar =ue el control de constitucionalidad no puede e3cluir las &iolaciones del
0rembulo como suficiente moti&o para declarar la ine3e=uibilidad de las normas =ue incurren en ellas! As, el ;agistrado *uis Carlos Sc9ica, entonces miembro de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de +usticia, afirmaba en Sal&amento de Voto del ) de octubre de #(:.@ /?o es descaminado pensar, como lo plantea el actor, =ue en las definiciones de las cuestiones de constitucionalidad deben tomarse en cuenta los principios ' &alores proclamados en el 0rembulo de la Constitucin, pues ellos orientan la interpretacin de la normati&idad, al postular los fines ' propsitos para los =ue fue e3pedida ' aun=ue sus enunciados no tengan fuer>a precepti&a s tienen la funcin directi&a =ue se deri&a de los postulados teleolgicos/! --------------------------------------------------------/Si se =uiere, por otra parte, &i&ificar la Constitucin, ello e3ige entender =ue ella no solo est conformada por las normas positi&as en =ue se e3presa, sino por los principios implcitos en las mismas ' por los &alores enunciados como ob4eti&o de su precepti&aC estas son instancias supra, aun=ue no e3traconstitucionales, a las cuales es necesario referir toda interpretacin ' aplicacin de las normas positi&as ' su desconocimiento debe acarrear in&alide>, inconstitucionalidad, pues todo lo =ue sea contrario a la 4usticia, tiene =ue ser contrario al derec9o, ' un control de constitucionalidad =ue no tenga este enfo=ue es incompleto ' carece de eficacia! En consecuencia, cuando las normas acusadas, no importa su rango, atentan contra la unidad nacional, la pa> o la 4usticia, proclamadas en el 0rembulo de la Constitucin como ra>n de ser de la forma de &ida colecti&a en ella propuesta, el 4ue> de constitucionalidad debe in&alidarlas, 'a =ue el derec9o positi&o no se 4ustifica por s mismo/#. Este criterio fue tambin e3puesto en Sal&amento de Voto consignado por la ma'ora de los magistrados =ue integraban la Sala Constitucional de la Corte Suprema en relacin con la sentencia del #( de ma'o de #(::, en los siguientes trminos@ /0rincipio bsico de este e3amen es la consideracin de los fines de una Constitucin, no solamente de la nuestra sino de todas las =ue se 9an dado desde cuando aparecieron en su real sentido a partir de las postrimeras del siglo KV555C para ello la 9istoria muestra una lu> cierta ' segura, pues los mo&imientos polticos =ue las obtu&ieron tienen todos el denominador com2n de 9aber buscado determinados &alores mediante una organi>acin =ue se adecuara a la procura de esos propsitos! /En efecto, tanto la eclaracin de erec9os del Estado de Virginia de 4unio ) de #66-, la primera en su clase despus de m2ltiples Lbills of rig9tsL ingleses, como la Constitucin de los Estados Enidos de Amrica de septiembre #6 de #6:6 ' su Lbill of rig9tsL, =ue buscaba crear ' establecer un orden estatal nue&o posterior a la colonia, como la eclaracin de los erec9os del Gombre ' del Ciudadano de la 1e&olucin Brancesa de )- de agosto de #6:(
1 Salvamento de Voto. Sentencia de octubre 2 de 1980. Jurisprudencia y Doctrina, Tomo X, evista !o. 109.
' las Constituciones posteriores, =ue actuaban sobre un estado e3istente, todas tenan como propsito la reali>acin poltica de determinados principios de libertad indi&idual =ue estaban inspirados en el ideario demoliberal de la poca ' =ue, por fin, despus de muc9os siglos de e&olucin cultural llegaban a tener efecto real para e3pandirse de a9 a los campos de la &ida entera 9asta resultar en un nue&o sistema de &ida distinta en todo al =ue se de4aba atrs ' =ue era, para todos los menesteres, desde el derec9o 9asta el arte, desde la poltica 9asta la moda, el Lancien 4e@i1eL! /0or supuesto =ue al lado de la influencia del credo poltico de los derec9os naturales, perpetuos e inalienables del 9ombre, lle&ado a la conciencia p2blica por di&ersos escritores ' filsofos ' defendido especialmente por el LiluminismoL de la ilustracin, esto es, por los enciclopedistas, otras causas preAaron el momento 9istrico para 9acer posible este paso fundamental de la 9umanidad, como la primera re&olucin industrial ' el consecuente cambio en las relaciones de produccin, pero a9ora interesa resaltar, como se 9a 9ec9o, la significacin poltica del nue&o rgimen =ue se centr en un reconocimiento del 9ombre como ente dotado de libertad esencial ' protagonista de la 9istoria! /El amparo de estos principios se de4aba a una estructuracin de la sociedad ' del Estado de tal naturale>a =ue solamente la le', la nue&a le', poda determinar los lmites ' condicionamientos de la conducta 9umana ' ste solamente por la &irtud de la nue&a le' =ue era producto del pueblo soberano, de la L9o3ontE @ene4a3L, ' no del arbitrio ' concesin reales o del e4ercicio de un pri&ilegio! 0or a=u entraba en la nue&a concepcin la necesidad de organi>ar el Estado, lo cual se fue 9aciendo 9asta llegar al moderno estado de derec9o, toda&a imperfecto, en =ue el estado debe ser&ir al derec9o ' el derec9o al 9ombre! /Al lado de las libertades se 9ablaba de otros fines, como la 4usticia, la felicidad, el progreso, ' luego, la seguridad, el bienestar general ' los derec9os 9umanos, pero todos 9an sido apenas motes o, cuando ms, &ertientes de la libertad indi&idual =ue 9a mo&ido el aparata4e social, econmico ' poltico a tra&s de los 2ltimos dos siglos de 9istoria constitucional! /Si esto es as, es decir, si se acepta =ue 9a' un L etJo+L superior inspirado por el concepto de libertad =ue conlle&a ' encierra tantos otros &alores ' se reconoce el carcter instrumental de la le' =ue debe endere>arse a reali>arlos, tampoco puede dudarse =ue la Constitucin debe aplicarse en una forma ' de una manera =ue la &i&ifi=ue ' llene de contenidos positi&os para la defensa de estos &alores ' ellos son, precisamente, los =ue se encuentran en el prembulo de la nuestra/). 0or su parte, el tratadista argentino Germn +! Bidart Campos seAala@
2 Salvamento de Voto. Sentencia de mayo 19 de 1988. "a#istrados Jaime San$n %rei&&enstein, 'abio "or(n D$a), Jairo *. Du+ue ,-re), %ustavo %(me) Vel.s+ue), /isandro "art$ne) 0. %aceta Judicial, Tomo 1X1V, n2mero 2343, 1988, p.#s. 354 y 353.
/?osotros discrepamos con =uienes niegan normati&idad al 0rembuloC por el 9ec9o de ser una declaracin de principios no =uiere decir =ue no mar=ue rumbos, =ue no contenga normas, =ue no emita enunciados re&estidos de e4emplaridad! *o =ue dice el prembulo debe 9acerse! e lo contrario, sera in2til! 0or algo sinteti>a lo =ue se da en llamar principios fundamentales de la Constitucin, principios directi&os =ue dominan todo el con4unto del erec9o Constitucional/$. A9ora bien, en el caso de la Constitucin colombiana de #((#, el te3to del 0rembulo sufri todos los trmites pre&istos en el 1eglamento de la Asamblea ?acional Constitu'ente ' fue aprobado por ella al igual =ue lo fueron los artculos de la Constitucin! Consta en la Gaceta Constitucional ?, #7) el Acta de la sesin plenaria celebrada el &iernes ): de 4unio de #((#, en la cual se discuti ' aprob en segundo debate el te3to del 0rembulo de la Constitucin con resultado de treinta ' nue&e "$(% &otos afirmati&os, de4ando constancia de su &oto negati&o los constitu'entes Salgado Vs=ue>, Malamea, 1e'es ' Santamara &ila! ?o cabe duda, entonces, de su estirpe constitucional ni de su poder &inculante, puesto =ue surgi de un acto deliberado, discutido ' &otado por el cuerpo poltica ' 4urdicamente 9abilitado para poner en &igencia la nue&a estructura constitucional, sin tratamiento distinto al =ue se di a todos ' cada uno de los artculos aprobados! 0or otra parte, la Constitucin de #((# es de carcter &ina3i+ta, lo cual aparece consagrado en &arias de sus normas, en especial las del 8tulo 5 sobre principios fundamentales, estrec9amente relacionados con los ob4eti&os =ue proclama el 0rembuloC es decir, ms =ue en otras constituciones, en esta son ostensibles unos propsitos del Constitu'ente, pre&istos en el 0rembulo ' desarrollados en el articuladoC no en &ano el nue&o te3to enuncia como ra>ones de la Carta 0oltica el fortalecimiento de la unidad de la ?acinC la garanta de la &ida, la con&i&encia, el traba4o, la 4usticia, la igualdad, el conocimiento, la libertad ' la pa>C la democracia participati&aC la &igencia de un orden poltico, econmico ' social 4ustoC el compromiso de afian>ar la integracin latinoamericana! En sistema de control constitucional como el contemplado en los artculos )7# ' concordantes de la Carta, cu'o fin primordial radica en asegurar su integridad ' supremaca, no sera eficiente ni 2til si desconociera esos postulados, en los cuales se nutre todo el orden 4urdico estatal! As, pues, la Corte Constitucional 9abr de establecer en este proceso si e3iste o no el necesario a4uste entre las disposiciones impugnadas ' el 0rembulo de la Constitucin, como uno de los elementos de 4uicio encaminados a resol&er sobre su e3e=uibilidad! 4. E3 t4a;aGo co1o 2no *e 3o+ &2n*a1ento+ *e 3a n2e9a Con+tit2ci<n.
4 67D8 T 18",9S, %erm.n J.: Derec;o 1onstitucional. 6uenos 8ires. *diar. 19<8. Tomo 7, p.#ina 41=.
Eno de los elementos esenciales en la estructura de las instituciones colombianas 9a &enido siendo desde #($- ' con ma'or nfasis a partir de la Carta del (#, el &alor del traba4o, a cu'a proteccin ' promocin estn destinadas no pocas de sus disposiciones, en el entendido de =ue su garanta constitu'e, como antes se indica, ob4eti&o central, especfica ' conscientemente buscado por el Constitu'ente, tal cual lo manifiesta el 0rembulo ' lo refrenda el artculo #, de la Constitucin al reconocerlo como uno de los factores en =ue se funda el Estado colombiano! Cuando ante la Asamblea ?acional Constitu'ente fue presentado el pro'ecto de lo =ue es 9o' el artculo )< de la Carta 0oltica, e3tendiendo la proteccin especial del Estado a todas las manifestaciones del traba4o ' ampliando la &isin del artculo #6 de la Constitucin anterior, los Constitu'entes Guillermo 0err', Goracio Serpa ' Eduardo Verano subra'aban@ /?o se trata, como pudiera pensarse con ligere>a, de un simple reto=ue cosmtico o terminolgico! Se pretende seAalar un rumbo ine=u&oco ' fundamental para la constitucin de una nue&a legitimidad para la con&i&encia democrtica, =ue debe nutrir el espritu de la estructura toda de la nue&a Carta! En estas condiciones, el traba4o se ele&a a rango de postulado tico-poltico necesario para la interpretacin de la accin estatal ' de los dems derec9os ' deberes includos en la Carta, as como factor indispensable de integracin social! Como lo demuestra la bien conocida ' fecunda e3periencia de 5talia, el traba4o constitu'e base fundamental para el encuentro ' compromiso de mu' di&ersas &ertientes ideolgicas ' sociales, no slo en cuanto al contenido ' alcance de una &erdadera democracia pluralista ' de la misma soberana popular, sino tambin de los &alores en =ue se sustenta ' afirma la dignidad 9umana! ?o sobra seAalar =ue, cual=uiera =ue sea la naturale>a ' 4erar=ua =ue dentro de las fuentes normati&as se le recono>ca a los denominados principios fundamentales ' a los elementos esenciales del Estado, es lo cierto =ue por su prioridad poltica ' lgica ellos no podrn ser ignorados por el intrprete de las normas =ue en su con4unto integran el ordenamiento 4urdico! "!!!% A=u se reconoce =ue el traba4o es un derec9o indi&idual ' una obligacin social ' =ue go>ar de la especial proteccin del Estado, independientemente de la forma en =ue se e4er>a! "!!!% Este seAalamiento e3preso resulta de importancia dada la tendencia =ue 9a tenido nuestro ordenamiento 4urdico a proteger preferiblemente unas formas de traba4o sobre otras "!!!%/7! Sobre la seAalada trascendencia del traba4o, &isto como uno de los &alores fundamentales de la Constitucin &igente, reitera la Corte lo =ue afirmara en sentencia del &eintinue&e ")(% de ma'o del presente aAo@
3 8samblea !acional 1onstituyente. ,royecto de 8cto e&ormatorio n2mero <4. *l Traba>o como valor &undamental. 8utores: %uillermo ,erry, ?oracio Serpa y *duardo Verano. %aceta 1onstitucional !2mero 24. "ar)o 19 de 1991. ,.#. 2.
/*a Constitucin es un sistema portador de &alores ' principios materiales! En su /suelo a3iolgico/ se encuentra el &alor del traba4o, =ue seg2n el 0rembulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco 4urdico, democrtico ' participati&o =ue garantice un orden poltico, econmico ' social 4usto! 0or ello el Constitu'ente le otorg al traba4o el carcter de principio informador del Estado Social de erec9o, al considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de la dignidad 9umana, la solidaridad de las personas =ue integran la sociedad ' la pre&alencia del inters general "artculo #, de la Constitucin%! *a persona es el su4eto de la Constitucin ', como condicin de la dignidad 9umana, la Carta es portadora de derec9os ' deberes "8tulo 55%! El traba4o es 4ustamente uno de ellos "artculo )<%, con un carcter de derec9o-deber ', como todo el trptico econmico de la Carta -propiedad "art! <:%, traba4o "art! )<%, empresa "art! $$$%-, cumple una funcin social! El traba4o es una acti&idad =ue go>a en todas sus modalidades de especial proteccin del Estado! Ena de las garantas es el estatuto del traba4o, =ue contiene unos principios mnimos fundamentales "artculo <$%, cu'a proteccin es de tal naturale>a, =ue es inmune incluso ante el estado de e3cepcin por 9ec9os =ue perturben o amenacen perturbar en forma gra&e e inminente el orden social, econmico ' ecolgico! El gobierno, con las facultades e3cepcionales =ue le otorga la declaratoria de dic9o estado, no puede desme4orar los derec9os sociales de los traba4adores "artculo )#<%! El mandato constitucional de proteger el traba4o como derec9o-deber, afecta a todas las ramas ' poderes p2blicos, para el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado@ garanti>ar la efecti&idad de los principios, derec9os ' deberes =ue genera esa labor 9umana "artculo ),!%/<! As, pues, la Corte Constitucional no puede a&ocar el conocimiento de los estatutos acusados, cu'a primordial caracterstica es la de introducir modificaciones radicales en el ordenamiento 4urdico &igente para los ser&idores del Estado, sin establecer pre&iamente las consideraciones generales =ue 9abrn de inspirar su decisin con respecto a factores =ue, dentro de la Carta de #((#, resultan ser &itales en la concepcin 4urdico constitucional del traba4o, tales como la estabilidad ' la igualdad en todo tipo de relaciones laborales ' la eficacia ' eficiencia de la funcin p2blica como elemento decisi&o cuando se trata de establecer por la &a legislati&a los criterios de permanencia ' promocin de los ser&idores p2blicos en sus empleos, en especial respecto de la carrera administrati&a, =ue son precisamente los temas abordados por la *e' -. de #((. ' por el ecreto #--. de #((#! 4.0. E+ta;i3i*a* en e3 T4a;aGo
= 1orte 1onstitucional , Sala ,lena, Sentencia de mayo 29 de 1992. "a#istrado ,onente: Doctor 8le>andro "art$ne) 1aballero.
En Colombia consagran la estabilidad en el empleo los artculos <$ ' #)< de la Constitucin, el primero alusi&o a todos los traba4adores ' el segundo aplicable a los ser&idores del Estado! Este principio se erige en factor primordial de proteccin para el traba4ador ', en cuanto se refiere a los ser&idores p2blicos, se traduce tambin en una forma de garanti>ar la eficacia en el cumplimiento de las funciones confiadas al Estado! Considera la Corte =ue el principio general en materia laboral para los traba4adores p2blicos es la e+ta;i3i*a*, entendida como la certidumbre =ue debe asistir al empleado en el sentido de =ue, mientras de su parte 9a'a obser&ancia de las condiciones fi4adas por la le' en relacin con su desempeAo, no ser remo&ido del empleo! Esa estabilidad, claro est, no significa =ue el empleado sea inamo&ible, como si la administracin estu&iese atada de manera irre&ersible a sostenerlo en el puesto =ue ocupa a2n en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o pa=uidermia en el e4ercicio de las funciones =ue le corresponden, pues ello conducira al des&ertebramiento de la funcin p2blica ' a la corrupcin de la carrera administrati&a! En nada riAen con el principio de estabilidad laboral la pre&isin de sanciones estrictas, includa la separacin o destitucin del empleado, para a=uellos e&entos en los cuales se compruebe su inoperancia, su &enalidad o su ba4o rendimiento! 0ero esto no se puede confundir con el otorgamiento de atribuciones omnmodas al nominador para prescindir del traba4ador sin relacin alguna de causalidad entre esa consecuencia ' el mrito por l demostrado en la acti&idad =ue desempeAa! A9ora bien, esa estabilidad resulta ser esencial en lo =ue toca con los empleos de carrera, 'a =ue los traba4adores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus cargos por causas ob4eti&as, deri&adas de la e&aluacin acerca del rendimiento o de la disciplina del empleado "art! #)<, inciso ), C!?!%, al paso =ue en los empleos de libre nombramiento ' remocin, por su propia naturale>a, la permanencia del empleado est supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre ' cuando en el e4ercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante des&iacin de poder "artculos #)< ' #:(, numeral #, C!?!%! 4.2. I@2a3*a* en e3 t4a;aGo *os artculos #$ ' <$ constitucionales consagran la igualdad material en general ' en el traba4o en particular, respecti&amente! e acuerdo con la primera de las normas mencionadas, /todas las personas nacen libres e iguales ante la le', recibirn la misma proteccin ' trato de las autoridades ' go>arn de los mismos derec9os, libertades ' oportunidades sin ninguna discriminacin por ra>ones de se3o, ra>a, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica/!
En el artculo <$, especficamente aplicable a las relaciones laborales, e3ige la Carta =ue la le', al e3pedir el Estatuto del 8raba4o, tenga en cuenta como )4inci)io 15ni1o &2n*a1enta3 /la igualdad de oportunidades para los traba4adores/, la cual debe e3tenderse a todos los aspectos de la proteccin =ue ellas merecen, en aspectos tales como la estabilidad en el empleo, la remuneracin mnima &ital ' m&il, la proporcionalidad de ella a la cantidad ' calidad de traba4o, la irrenunciabilidad a los beneficios mnimos establecidos en normas laborales ' la situacin de fa&orabilidad en la aplicacin e interpretacin de las fuentes formales del erec9o! Se reitera lo dic9o por esta Corte en el 'a citado fallo del )( de ma'o 2ltimo ' en la sentencia del )$ de 4ulio de #((), en las cuales se puntuali>a@ /El principio de la igualdad es ob4eti&o ' no formalC l se predica de la identidad de los iguales ' de la diferencia entre los desiguales! Se supera as el concepto de la igualdad de la le' a partir de la igualdad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, =ue conclu'e con el principio seg2n el cual no se permite regulacin diferente de supuestos iguales o anlogos ' prescribe diferente normacin a supuestos distintos! Con este concepto slo se autori>a un trato diferente si est ra>onablemente 4ustificado/-! /E3iste, pues, un principio general de igualdad entre las personas, cu'o carcter no puede tomarse como absoluto, 'a =ue el supuesto del cual se parte no es el de la plena identidad entre los indi&iduos "igualdad de 9ec9o%, de su'o imposible, sino el de una e+encia co1:n perfectamente compatible con la natural di&ersidad de caracteres, propiedades, &enta4as ' defectos de cada uno ' con las distintas circunstancias en medio de las cuales act2an! e a9 =ue la igualdad ante la le' en su genuina concepcin 4urdica, le4os de significar ciega uniformidad, representa ra>onable disposicin del erec9o, pre&ia ponderacin de los factores =ue inciden de manera real en el medio dentro del cual 9abr de aplicarse ' de las di&ersidades all e3istentes! "!!!% En concordancia con ello, el ordenamiento 4urdico, fundado en la Constitucin, 9a de reconocer el mbito de la igualdad ' discernir en el campo de las desigualdades, a fin de e&aluar con criterio ob4eti&o cules son las normas =ue deben plasmar idntico tratamiento para todos ' cules, por el contrario, tienen =ue pre&er consecuencias 4urdicas distintas para 9iptesis diferentes! Entonces, no reali>a este principio el sistema legal =ue otorgue pri&ilegios in4ustificados o estable>ca discriminaciones arbitrarias entre iguales, ni tampoco el =ue atribu'a iguales consecuencias a supuestos dismiles, ni el =ue descono>ca a los ms dbiles el derec9o fundamental =ue la Carta 0oltica les confiere a ser especialmente protegidos, 9abida cuenta de la debilidad en =ue se encuentran frente a los dems! esde luego, las distinciones =ue estable>ca el legislador tienen por lmite la precepti&a constitucional, mu' especialmente los derec9os =ue ella reconoce ' los deberes =ue impone a las personas ' a la sociedad!
< 1orte 1onstitucional. Sala ,lena. Sentencia citada.
A9ora bien, moti&os de inters colecti&o, de 4usticia social o de e=uidad pueden 9acer indispensable =ue, en desarrollo de postulados constitucionales, se consagren e3cepciones a las reglas generales, cu'o sentido no puede interpretarse como ruptura del principio de igualdad si enca4an ra>onablemente dentro de un con4unto normati&o armnico, orientado a la reali>acin de los fines del Estado/6! Como se e3pres, en la primera de las pro&idencias citadas, el principio constitucional de igualdad de los traba4adores est desarrollado por el 0acto 5nternacional de erec9os Econmicos, Sociales ' Culturales, artculo 6,, ordinal c%, del 0acto 5nternacional de erec9os Econmicos, Sociales ' Culturales, adoptado el #- de diciembre de #(-- ' aprobado por el Congreso de Colombia mediante la *e' 67 de #(-: " iario Dficial ?o!$)-:)%, =ue dice@ /Artculo 6 *os Estados 0artes en el presente 0acto reconocen el derec9o de toda persona al goce de condiciones de traba4o e=uitati&as ' satisfactorias, =ue le aseguren en especial@ -------------------------------------------------------c% igual oportunidad para todos de ser promo&idos, dentro de su traba4o, a la categora superior =ue les corresponda, sin ms consideraciones =ue los factores de tiempo de ser&icio ' capacidad/! Como se obser&a, all mismo est garanti>ado implcitamente el derec9o a la estabilidad en el empleo, 'a =ue la norma, al consagrar las posibilidades de ascenso a escalas superiores, lo 9ace, entre otros factores, con fundamento en el tiempo de ser&icios! *a igualdad en materia laboral tambin aparece consagrada en el Con&enio 5nternacional del 8raba4o n2mero ### -aprobado por Colombia mediante la *e' )) de #(-6 ' ratificado en #(-(-, relati&o a la discriminacin en materia de empleo ' ocupacin! El artculo #,! de dic9o con&enio e3presa@ /#! A los efectos de este con&enio, el trmino comprendeO@ NdiscriminacinL,
A% Cual=uier distincin, e3clusin o preferencia basada en moti&os de ra>a, color, religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen social, =ue tenga por efecto anular o altere la igualdad de oportunidades de trato en el empleo ' la ocupacinC B% Cual=uier otra distincin, e3clusin o preferencia =ue tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacin, =ue podr ser especificada por el miembro interesado, pre&ia consulta con las organi>aciones representati&as,
5 1orte 1onstitucional. Sala ,lena. Sentencia !@ 352. Julio 24 de 1992. "a#istrado ,onente: Dr. Jos- %re#orio ?ern.nde) %alindo.
de empleadores ' de traba4adores, cuando dic9as organi>aciones e3istan, ' con otros organismos apropiados! )! *as distinciones, e3clusiones o preferencias basadas en las calificaciones e3igidas para un empleo determinado no sern consideradas como discriminacin!/ El artculo ), del Con&enio dispone@ /8odo miembro para el cual este con&enio se 9alle en &igor, se obliga a formular ' lle&ar a cabo una poltica nacional, =ue promue&a, por mtodos adecuados a las condiciones ' a las prcticas nacionales, la igualdad de oportunidades ' de trato en materia de empleo ' ocupacin, con ob4eto de eliminar cual=uier discriminacin a este respecto!/ e la simple lectura de las normas citadas se comprende su sentido@ consagrar la igualdad de oportunidades en materia de empleo ' de ocupacin, pero obser&ando =ue, seg2n lo 'a e3presado, las diferencias ob4eti&as no implican en s mismas una discriminacin sino la obligacin para la autoridad de reconocerlas ' de actuar en consecuencia, dando distinto tratamiento a situaciones dismiles ' pre&iendo normas ' efectos similares para situaciones anlogas! As se deduce claramente de las normas internacionales citadas! El enunciado principio sobre igualdad ante la le', =ue la Corte estima aplicable al anlisis constitucional de las disposiciones acusadas, 'a 9aba sido ob4eto de amplia consideracin por la Corte Suprema de +usticia en &arias sentencias, entre ellas la del 7 de septiembre de #(6., con ponencia del ;agistrado Eustorgio Sarria, ' la del #6 de octubre de #((#, cu'o ponente fue el ;agistrado Simn 1odrgue> 1odrgue>! .. E&iciencia 7 e&icacia en 2n E+ta*o Socia3 *e De4ecJo *a declaracin e3presa formulada por la nue&a Constitucin 0oltica "artculo #,% en el sentido de =ue Colombia es un Estado Social de erec9o, corresponde a una definicin ontolgica del Estado, =ue alude a un elemento esencial de su estructura! Se trata de un concepto =ue, sin desconocer los postulados sobre los =ue se sostiene el Estado de erec9o, subra'a el fundamento =ue el inters com2n confiere a la acti&idad del Estado ' a la responsabilidad de las autoridades p2blicas, llamadas a inter&enir, dentro de los marcos constitucionales, para asegurar a los gobernados unas condiciones mnimas de con&i&encia, las cuales no son ddi&a o merced =ue dispense el gobernante, sino &erdadero derec9o tutelado por la Carta Bundamental! Siendo parte de la definicin del Estado, el trmino /social/ no puede ser &isto como algo intrascendente o residual, sino como un concepto cu'o contenido debe refle4arse en la actuacin de los poderes p2blicos ' mu' especialmente en las pre&isiones del legislador en materias =ue, como el traba4o, tienen 9ondas repercusiones en el desen&ol&imiento de la &ida comunitaria!
El carcter del Estado de erec9o, sin embargo, no desaparece sino =ue &iene a armoni>arse con la condicin social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona ' en el inters colecti&o los puntos de fusin! As, a la seguridad 4urdica =ue proporciona la legalidad se le suma la efecti&idad de los derec9os 9umanos ' la 4usticia social como elementos =ue co9esionan ' orientan la accin del Estado! Si bien la nocin del Estado Social de erec9o gobierna la actuacin de todos los operadores 4urdicos, en el caso =ue nos ocupa ella est dirigida mu' especficamente a la relacin del Estado con sus ser&idoresC dentro de l, el poder p2blico est su4eto a un marco a3iolgico completo, establecido por la Constitucin, cu'o fundamento es la persona 9umana! El respeto por los derec9os 9umanos, de un lado, ' el acatamiento de unos principios rectores de la actuacin estatal, por otro, constitu'en las consecuencias prcticas de esa filosofa! En este sentido, se encuentra la Corte ante un asunto de constitucionalidad en el cual estn en 4uego principios ' directrices de la gestin p2blica en su con4unto, como son la e&icacia de su acti&idad ' la e&iciencia de =uienes la tienen a cargo! *a e&icacia est contenida en &arios preceptos constitucionales como perentoria e3igencia de la acti&idad p2blica@ en el artculo ),, al pre&er como uno de los fines esenciales del Estado el de garanti>ar la efecti&idad de los principios, deberes ' derec9os consagrados en la ConstitucinC en el ).( como principio de obligatorio acatamiento por =uienes e4ercen la funcin administrati&aC en el $-< como uno de los ob4eti&os en la prestacin de los ser&icios p2blicosC en los artculos )<- numeral 7o!, )-: numeral ),, )66 numeral <, ' $7$, relati&os al control de gestin ' resultados! *a eficacia es, en palabras de *uciano 0are4o Alfonso, /una cualidad de la accin administrati&a!!! en la =ue se e3presa la &igencia del estado social en el mbito 4urdico-administrati&o/:! El mismo autor aAade =ue /en definiti&a, la eficacia es la traduccin "!!!% de los deberes constitucionales positi&os en =ue se concreta el &alor superior de la igualdad deri&ado directamente de la nota o atributo de NsocialidadO del Estado/! Seg2n el autor citado, este criterio conduce a la conclusin de =ue la Administracin slo puede ser efica> cuando satisfaga su fin@ el inters general, ' adicionalmente a =ue el &alor eficacia impli=ue una condicin de calidad, en el sentido de agilidad, economa, utilidad ', en suma, de bondad de la actuacin estatal en +2 4e+23ta*o/(! Dbsr&ese al respecto =ue es 4ustamente el principio de la eficacia el =ue permite &alorar el uso =ue el agente le 9a dado a una facultad discrecional!
8 Vid. ,8 *J9 8/'9!S9, /uciano. *stado Social y 8dministraci(n ,2blica. *ditorial 1ivitas S.8. "adrid, 1.982. ,.#. 134. 9 7dem, pa#.13=.
En efecto, dentro del es=uema tra>ado por la Constitucin, las normas confieren a las autoridades un poder reglado, de acuerdo con postulados caractersticos del Estado de erec9o "artculos $,, -,, #)#, #)) ' #)$, inciso ),, de la Constitucin colombiana%, pero en ciertas materias, como las relati&as a la gestin econmica ' social, se de4a un margen de discrecionalidad para =ue el Estado, en forma efica>, procure la satisfaccin del inters colecti&o -carcter social del Estado de erec9o, artculos #,, ), ' ).( de la Carta-! Como forma de medir ' e&aluar la eficacia del Estado, el Constitu'ente introdu4o el control de gestin ' de resultados, en los artculos )<-, numeral 7, )-7, )-6, )-:, numeral ), )66, numeral <, ' $7$ constitucionales, entre otros, pues la prestacin satisfactoria de los ser&icios a cargo del Estado ' el rendimiento de los recursos =ue administra no pueden escapar al sistema de controles =ue el ordenamiento 4urdico introduce como elementos =ue sal&aguardan el inters general! 0ero la Constitucin no menciona 2nicamente la eficacia, sino =ue incorpora en &arias de sus disposiciones el concepto de e&iciencia, =ue en trminos econmicos se traduce en el logro del m3imo rendimiento con los menores costos, ' =ue, aplicado a la gestin estatal, significa la adecuada gestin de los asuntos ob4eto de ella partiendo del supuesto de los recursos financieros -casi siempre limitados- de los =ue dispone la 9acienda p2blica! En otros trminos, el Estado, por ra>ones de inters general, est obligado a efectuar una adecuada planeacin del gasto de modo tal =ue se oriente con certe>a a la satisfaccin de las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias! A la eficiencia, como principio rector de la gestin p2blica, aluden preceptos constitucionales como las contenidas en los artculos 7:, 7( ' )-:, numerales ) ' -, de la Constitucin 0oltica! En el terreno de las relaciones =ue los entes p2blicos establecen con sus ser&idores, se refle4a necesariamente esta tendencia a la operacin e&iciente de la acti&idad estatal, =ue -se repite- es 9o' principio constitucional de ineludible acatamiento, pero, no tratndose 'a de /un recurso ms/, sino de la incorporacin de la )e4+ona J21ana al desarrollo de las tareas =ue le corresponden, tambin la Constitucin obliga al Estado a actuar dentro de criterios =ue respeten su dignidad "artculo -,% ' sus derec9os "0rembulo ' artculos #,, ), ' 8tulo 55 de la Carta%, como se &er ms adelante! En este aspecto, la armoni>acin de los dos principios anali>ados -la eficiencia ' la eficacia de la funcin p2blica- con la proteccin de los derec9os =ue corresponden a los ser&idores estatales resulta de una ca44e4a a*1ini+t4ati9a diseAada ' aplicada tcnica ' 4urdicamente, en la cual se contemplen los criterios con arreglo a los cuales sea precisamente el rendimiento en el desempeAo del cargo de cada traba4ador "el cual garanti>a eficiencia ' eficacia del con4unto% el =ue determine el ingreso, la estabilidad en el empleo, el ascenso ' el retiro del ser&icio, tal como lo dispone el artculo #)< de la Constitucin! Estos aspectos, en una autntica carrera
administrati&a, deben guardar siempre directa proporcin con el mrito demostrado ob4eti&a ' 4ustamente! En este sentido se busca =ue la carrera administrati&a permita al Estado contar con ser&idores cu'a e3periencia, conocimiento ' dedicacin garanticen, cada &e> con me4ores ndices de resultados, su &erdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes p2blicos, a partir del concepto seg2n el cual el Estado Social de erec9o e3ige la aplicacin de criterios de e3celencia en la administracin p2blica! Ello conduce a la instauracin de la carrera administrati&a como sistema propicio a la obtencin de eficiencia ' eficacia ', por tanto, como tcnica al ser&icio de los fines primordiales del Estado Social de erec9o! En ese orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento 4urdico =ue la estructura pierde de &ista el 1E4ito como criterio de seleccin ' sostn del empleo, o cuando ignora la e+ta;i3i*a* de ste como presupuesto indispensable para =ue el sistema opere! 8. Nece+i*a* *e 1o*e4niHa4 7 4aciona3iHa4 3a )3anta *e +e49i*o4e+ *e3 E+ta*o +in *e+conoce4 3o+ *e4ecJo+ *e 3a )e4+ona *a Corte Constitucional, una &e> e&aluado el contenido de la *e' -. de #((., su e3posicin de moti&os, las ponencias correspondientes, el te3to del ecreto #--. de #((# ' los argumentos e3puestos por el Gobierno ?acional =ue obran en el e3pediente, destinados a defender la constitucionalidad de las disposiciones =ue lo integran, debe manifestar =ue comparte los propsitos =ue animaron a la Administracin al diseAar una poltica con arreglo a la cual se modernice ' racionalice la planta de personal al ser&icio de las entidades p2blicas! El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias =ue 9o' le e3igen eficiencia ' celeridad en el cumplimiento de las m2ltiples responsabilidades =ue le competen! El Estado moderno necesita tecnificarse para brindar a los gobernados plena garanta en el sentido de =ue controle los di&ersos factores de carcter econmico ' social =ue debe atender para cumplir el papel =ue le corresponde en orden a obtener el bienestar de la comunidad! Eso es imposible si no se cuenta con mecanismos aptos para diseAar, en el corto ' en el largo pla>o, una planificacin =ue, ms all del simple diagnstico de necesidades, indi=ue los medios a tra&s de los cuales -en los distintos rdenes- se orientar una accin coordinada de las agencias estatales para atenderlas, seAalando las prioridades ' las metas propuestas, dentro de un conte3to adecuado al desarrollo integral! As se deduce de &arios principios ' disposiciones constitucionales, entre los cuales cabe destacar@
aB El 0rembulo de la Carta indica como propsito fundamental del Estado el de asegurar a sus integrantes /un marco 4urdico, democrtico ' participati&o =ue garantice un orden poltico, econmico ' social 4usto ' comprometido a impulsar la integracin de la comunidad latinoamericana/C ;B Al tenor del artculo #, de la Constitucin, =ue define a Colombia como un Estado Social de erec9o, la pre&alencia del inters general es &alor fundamental de la organi>acin estatalC cB 0ara el artculo ), de la Carta son fines esenciales del Estado el ser&icio a la comunidad, la promocin de la prosperidad general, la participacin de todos en las decisiones =ue los afectan ' en la &ida econmica, poltica, administrati&a ' cultural de la ?acinC *B El mismo artculo ordena a las autoridades asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado ' de los particularesC eB Al Estado competen, seg2n numerosos artculos de la Constitucin, las ma'ores cargas ' responsabilidades en relacin con el apo'o, promocin ' proteccin de los derec9os indi&iduales, sociales, econmicos ' culturales, en particular por lo =ue 9ace a salud, educacin ' &i&iendaC el saneamiento ambientalC la seguridad socialC la proteccin de la familia ' de los niAos, los adolescentes, las personas de la tercera edad ' los disminudos fsicos, sensoriales o ps=uicosC la procura de la igualdad real ' efecti&aC los estmulos ' medios para =ue los traba4adores participen en la gestin de las empresasC el acceso progresi&o de la propiedad de la tierra a los traba4adores agrariosC la formacin ' 9abilitacin profesional ' tcnicaC la produccin de alimentosC la racionali>acin de las polticas en materia crediticiaC la defensa del patrimonio cultural !!! ', en general, el lidera>go de la comunidad 9acia las metas del desarrollo ' la promocin de los derec9os indi&iduales ' colecti&os, de conformidad con los dems preceptos constitucionalesC &B El artculo ).( dispone =ue la funcin administrati&a est al ser&icio de los intereses generales ' se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economa ' celeridad, entre otros ' aAade =ue las autoridades administrati&as deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado! ?ada de lo dic9o podra cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseAado dentro de claros criterios de mrito ' eficiencia, para lo cual no resulta necesario su e3cesi&o tamaAo ni un frondoso rbol burocrtico, sino una planta de personal debidamente capacitada ' organi>ada de forma tal =ue garantice ni&eles ptimos de rendimiento! En contra de estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia ' la falta de adecuada preparacin del personal no menos =ue la deficiente operacin de una carrera administrati&a des&irtuada por prcticas contrarias a los principios =ue la inspiran, de todo lo cual se =ue4an con frecuencia ' con ra>n tanto los organismos estatales como la opinin p2blica!
0ara 9acerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones =ue le otorga el artculo ). 8ransitorio de la Constitucin 0oltica, =ue dice@ /El Gobierno ?acional, durante el trmino de diecioc9o meses contados a partir de la entrada en &igencia de esta Constitucin ' teniendo en cuenta la e&aluacin ' recomendaciones de una Comisin conformada por tres e3pertos en Administracin 02blica o erec9o Administrati&o designados por el Conse4o de EstadoC tres miembros designados por el Gobierno ?acional ' uno en representacin de la Bederacin Colombiana de ;unicipios, suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la rama e4ecuti&a, los establecimientos p2blicos, las empresas industriales ' comerciales ' las sociedades de economa mi3ta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional ', en especial, con la redistribucin de competencias ' recursos =ue ella establece/! Sobre el particular, debe obser&ar la Corte =ue el empleado p2blico de Carrera Administrati&a es titular de unos derec9os sub4eti&os ad=uiridos =ue go>an de proteccin constitucional, al igual =ue ocurre con la propiedad pri&ada seg2n el artculo <: de la Carta! 0or lo tanto, esos derec9os no son inmunes al inters p2blico pues el traba4o, como el resto del trptico econmico -del cual forman parte tambin la propiedad ' la empresa- est afectado por una funcin social, lo cual no implica =ue la pri&acin de tales derec9os pueda lle&arse a efecto sin resarcir el per4uicio =ue sufre su titular en aras del inters p2blico! e all =ue, si fuese necesario =ue el Estado, por ra>ones de esa ndole, elimine el empleo =ue e4erca el traba4ador inscrito en carrera, como podra acontecer con la aplicacin del artculo 8ransitorio ). de la Carta, sera tambin indispensable indemni>arlo para no romper el principio de igualdad en relacin con las cargas p2blicas "artculo #$ C!?!%, en cuanto a=ul no tendra obligacin de soportar el per4uicio, tal como sucede tambin con el dueAo del bien e3propiado por ra>ones de utilidad p2blica! En ninguno de los dos casos la licitud de la accin estatal es bice para el resarcimiento del daAo causado! *a Corte Constitucional encuentra deseable ', ms aun, imperati&o, a la lu> de los retos ' responsabilidades =ue impone el Estado Social de erec9o, =ue se pre&ean mecanismos institucionales aptos para alcan>ar la moderni>acin ' eficiencia de los entes p2blicos, capacitando a sus traba4adores, estructurando adecuadamente el con4unto de funciones =ue les corresponde cumplir, reduciendo las plantas de personal a dimensiones ra>onables ' separando de sus cargos a los empleados cu'a ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas! 0ero, claro est, ello 2nicamente puede 9acerse partiendo de la plena obser&ancia de los principios ' disposiciones constitucionales, en especial de a=uellos =ue reconocen los derec9os fundamentales de la persona ' los =ue corresponden de manera especfica a los traba4adores! Esa perspecti&a de moderni>acin del aparato estatal no puede perder de &ista el postulado acogido desde la Encclica Re421 No9a421 de *en K555 ' por
las declaraciones internacionales de derec9os 9umanos, =ue constitu'e elemento medular en la concepcin del Estado Social de erec9o ' =ue en Colombia se deri&a de claras disposiciones constitucionales "artculos #, ), <, ($ ' (7, entre otros%, seg2n el cual el Estado ' las instituciones polticas ' 4urdicas =ue se fundan en su estructura tienen por ob4eti&o ' ra>n de ser a la persona ' no a la in&ersa, de donde se conclu'e =ue ning2n pro'ecto de desarrollo econmico ni es=uema alguno de organi>acin social pueden constiturse lcitamente si ol&idan al 9ombre como medida ' destino final de su establecimiento! El citado documento pontificio e3pres, 9ace 'a cien aAos, en dicientes prrafos@ /!!! entre los deberes no pocos ni ligeros de los gobernantes, a =uienes toca mirar por el bien del pueblo, el principal de todos es proteger todas las clases de ciudadanos por igual, es decir, guardando in&iolablemente la 4usticia llamada /distributi&a/! "!!!% E3ige, pues, la e=uidad =ue la autoridad p2blica tenga cuidado del proletario 9aciendo =ue le to=ue algo de lo =ue l aporta a la utilidad com2n, =ue con casa en =u morar, &estido con =u cubrirse ' proteccin con =u defenderse de =uien atenta a su bien, pueda con menos dificultades soportar la &ida! e donde se sigue =ue se 9a de tener cuidado de fomentar todas a=uellas cosas =ue en algo pueden apro&ec9ar a la clase obrera! El cual cuidado, tan le4os est de per4udicar a nadie, =ue antes apro&ec9ar a todos, por=ue importa muc9simo al Estado =ue no sean de todo punto desgraciados a=uellos de =uienes pro&ienen esos bienes de =ue el Estado tanto necesita! El Estado no debe absorber ni al ciudadano, ni a la familiaC es 4usto =ue al ciudadano ' a la familia se les de4e la facultad de obrar con libertad en todo a=uello =ue, sal&o el bien com2n ' sin per4uicio de nadie se puede 9acer/!#. A lo cual, comentando la Encclica, en su Centenario, agrega +uan 0ablo 55 =ue el 9ombre no puede ser /absoluti>ado/ por la economa, en cuanto no se lo puede considerar ms /como un productor o un consumidor de bienes =ue como un su4eto =ue produce ' consume para &i&ir/! /"!!!% *en K555 no ignoraba =ue una sana teo45a *e3 E+ta*o era necesaria para asegurar el desarrollo normal de las acti&idades 9umanas@ las espirituales ' las materiales, entrambas indispensables! "!!!% 8al ordenamiento refle4a una &isin realista de la naturale>a social del 9ombre, la cual e3ige una legislacin adecuada para proteger la libertad de todos/##!
10 /e(n X777: *nc$clica A erum !ovarumA. D-cima SeBta *dici(n. 1992. Santa&- de 6o#ot., *diciones ,aulinas, p.#s. 42 y si#uientes. 11 Juan ,ablo 77: *nc$clica A1entesimus 8nnusA. ,rimera *dici(n. 1991. 6o#ot.. *diciones ,aulinas. ,a#s. 50, 51 y 59.
En desarrollo de estos principios, el artculo <$, inciso final de la Constitucin Colombiana establece@ /*a le', los contratos, los acuerdos ' con&enios de traba4o, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad 9umana ni los derec9os de los traba4adores/! e tal manera =ue, siendo loables los fines perseguidos por una poltica gubernamental endere>ada a la ma'or eficiencia de la funcin p2blica, la Constitucin 0oltica se con&ierte en barrera insal&able para su e4ecucin si a=uella desconoce o =uebranta derec9os fundamentales in9erentes a la persona, o si &ulnera garantas 'a ad=uiridas por los traba4adores o derec9os reconocidos a su fa&or de conformidad con los mandatos =ue la precepti&a fundamental consagra! I, desde luego, para asegurar =ue as sea, se 9a dispuesto precisamente el sistema de control constitucional =ue a esta Corte corresponde e4ercer ' e4ercer con decidido empeAo respecto de los actos =ue enuncia el artculo )7# de la Carta, con la 9onda con&iccin de =ue la estricta obser&ancia ' e3igencia de los principios ' normas constitucionales 9ar =ue el Estado no ol&ide =ue su ra>n de ser consiste, adems del logro del bien com2n, en la proteccin ' promocin de la persona 9umana! As, pues, en el entendido fundamental de =ue una cosa son los propsitos =ue se persiguen al estatur un rgimen legal ' otra mu' distinta la co9erencia de ste con las normas superiores a las =ue se encuentra sometido, la Corte Constitucional procede inmediatamente a dilucidar si, en efecto, las normas =ue ante ella 9an sido cuestionadas resultan ser paradigma de ra>onabilidad, como lo e3presan los escritos de defensa, o si, por el contrario, &ulneran principios tutelares ' normas perentorias de la actual Constitucin 0oltica, cual lo seAalan los demandantes! EL ARTICULO 26 DE LA LE% 8, DE 099, % EL DECRETO 088, DE 0990 #RENTE A LA CONSTITUCION. 0. Ia la Corte Constitucional, mediante sentencia de fec9a )< de 4unio de #(() ";agistrado 0onente@ r! Babio ;orn a>%, declar e3e=uible el numeral #, del artculo ), de la *e' -. de #((., pero 2nicamente por sus aspectos formales! 0rocede a9ora, a partir de las demandas instauradas, efectuar el anlisis de fondo sobre dic9o artculo en su materia ' 'a no solamente en cuanto a su numeral #,, sino respecto de todos los dems, pues una de las demandas se refiere a l en su integridad! *a *e' -. de #((. facult al E4ecuti&o, de manera genrica, para *ete41ina4 3a+ con*icione+ *e3 4eti4o *e3 +e49icio de los funcionarios pertenecientes a las distintas ramas ' organismos del poder p2blico! En desarrollo de esa facultad, lo autori> e3presamente, a ttulo de e4emplo, para establecer +i+te1a+ e+)ecia3e+ *e 4eti4o *e3 +e49icio mediante compensacin pecuniaria como la in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n ' el 4eti4o 9o32nta4io 1e*iante ;oni&icaci<n!
A la lu> de la Constitucin &igente, tal como suceda ba4o el rgimen de la Carta anterior, enca4a dentro de las atribuciones del Congreso la de establecer las condiciones de retiro del ser&icio, as como la de radicar temporalmente esta funcin en cabe>a del E4ecuti&o, mediante el otorgamiento de precisas facultades e3traordinarias! 8odo ello en desarrollo de la clusula general de la competencia en materia legislati&a ' particularmente, para lo atinente a facultades, en &irtud de lo pre&isto en el actual artculo #<., numeral #., de la Constitucin "6-, numeral #), de la antigua codificacin%! 8ambin se acomodan al mbito de atribuciones del legislati&o las materias pre&istas en los numerales ), $ ' 7 del artculo ), de la *e' -. de #((. "estmulos para los me4ores empleados oficiales, modificacin del rgimen de prima tcnica, establecimiento de un sistema de control ' autori>aciones en relacin con la negociacin de futuras con&enciones colecti&as de traba4o por parte de las entidades p2blicas% ', por supuesto, dic9os asuntos podan ' pueden ser ob4eto de facultades e3traordinarias otorgadas al E4ecuti&o, tal como se 9i>o en el caso =ue nos ocupa, dentro de los criterios de precisin ' temporalidad =ue para la poca de e3pedicin de la *e' -. pre&ea el artculo 6-, numeral #), de la Constitucin 0oltica! En estas condiciones, no se configura, por los aspectos anali>ados, ning2n moti&o de inconstitucionalidad del artculo ), de la *e' -. de #((.! 2. As, pues, si como consecuencia de esa 9abilitacin legislati&a, el 0residente seAal modificaciones, adiciones o supresiones al sistema =ue &ena rigiendo en la materia, siempre ' cuando lo 9a'a 9ec9o dentro del trmino legal ' con su4ecin a los precisos lmites indicados por el legislador ordinario, en principio e4erci constitucionalmente las facultades otorgadas! En e3amen del ecreto #--. de #((# permite establecer =ue, en efecto, el 0residente se someti al trmino dentro del cual poda legislar e3traordinariamente, pues go>aba para ello de seis "-% meses =ue, contados desde el $# de diciembre de #((. "fec9a de la promulgacin de la *e' -. de #((., iario Dficial ?o!$(!-#<%, &encan el $. de 4unio de #((#, ' el ecreto #--. fue e3pedido el da )6 de 4unio de #((# " iario Dficial $(!::#%! 0or otra parte, en cuanto alude a la materia de dic9o estatuto, ella est circunscrita a definir su ca1)o *e a)3icaci<n "artculo #,%, el cual coincide con el indicado en el artculo ), de la *e' -. de #((.C el establecimiento de n2e9a+ ca2+a3e+ *e 4eti4o *e3 +e49icio, especficamente la in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n ' el 4eti4o 9o32nta4io 1e*iante ;oni&icaci<n "artculo ),%, modalidades e3presamente pre&istas en la le' de facultadesC la nat24a3eHa de tales figuras "artculos $,, 6, ' ##%C los e9ento+ ' 4eI2i+ito+ para su aplicacin" artculos 7,, -,, :,, (, ' #$%C el 1onto ' con*icione+ de la indemni>acin o bonificacin =ue se pagar ' el procedimiento para reconocerlas "artculo <,, #.,, #), #7, #<, #-, #6, #: ' #(%, todo ello de acuerdo con las precisiones consignadas en el te3to del artculo ),, numeral #, de la le' 9abilitante!
En sntesis, no prosperan las glosas formuladas por algunos de los demandantes sobre posible e3ceso en el uso de las facultades e3traordinarias, aspecto este por el cual no estima la Corte =ue el decreto cuestionado presente &icios de inconstitucionalidad! /. Encuentra esta Corporacin =ue las normas medulares del ecreto #--. de #((# son los artculos ),, $, ' 7,, cu'o contenido inspira la totalidad del estatuto, de tal manera =ue se proceder inicialmente a su e3amen para luego establecer la debida concordancia con el resto del articulado! esde el punto de &ista material, el artculo ), del ecreto #--. de #((# establece, como nue&as causales de retiro del ser&icio, 3a in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n ' e3 4eti4o 9o32nta4io 1e*iante ;oni&icaci<n! Estas dos figuras nada tendran de inconstitucionales de no ser por el alcance =ue el ecreto acusado contempla para cada una de ellas, el cual, en su con4unto, riAe con los principios ' preceptos constitucionales! En efecto, la in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n es definida por el artculo $, del ecreto #--., adicionando pero no sustitu'endo las pertinentes normas del )7.. de #(-:, como una facultad en cabe>a del nominador para declarar en cual=uier tiempo la insubsistencia del nombramiento de un funcionario amparado por derec9os de carrera, siempre ' cuando medie indemni>acin! El artculo 7, demandado completa el alcance de la facultad enunciada, autori>ando al nominador para declarar la referida insubsistencia, no obstante los derec9os de carrera =ue amparen al traba4ador, en las siguientes circunstancias@ /a% Cuando mediante un proceso disciplinario al empleado o funcionario le 9a'a sido impuesta sancin de multa o de suspensin en el e4ercicio del cargoC b% Cuando el empleado o funcionario obtu&iere una o &arias calificaciones deficientes =ue no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificacin de ser&iciosC c% Cuando el empleado o funcionario no satisfaga totalmente las necesidades o re=uerimientos tcnicos o administrati&os del ser&icioC d% Cuando se 9ubiere incurrido en irregularidades en el proceso de seleccin o de inscripcin en la carrera, =ue 9ubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o ascenso, ' e% entro de un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado!
/.0. En las normas =ue se citan no 9a' inconstitucionalidad por el solo 9ec9o de introducirse moti&os para la declaratoria de insubsistencia adicionales a los 'a pre&istos para empleados de carrera, entre otras normas, en los artculos )-, inciso ),, del ecreto )7.. de #(-: ' $, de la *e' -# de #(:6, 'a =ue la estabilidad propia de la carrera "artculo #)< C! ?al!% no &iene a ser
desconocida por el solo 9ec9o de pre&erse por el legislador nue&as ra>ones para =ue el nombramiento pueda o deba ser declarado insubsistente! 5nterpretar lo contrario significara congelar las posibilidades de adicionar o modificar la legislacin! El propio artculo #)< de la Carta 0oltica contempla como causales de retiro /las dems "!!!% pre&istas en la Constitucin o la *e'/! 0ero, en cambio, si las nue&as causales son en s mismas lesi&as de la 4usticia, la igualdad, la libertad, el debido proceso, la estabilidad laboral o, en general, cual=uier otro derec9o o garanta de orden constitucional, resultan necesariamente ine3e=uibles! *as normas de cu'a re&isin se trata ofrecen no uno sino &arios moti&os de inconstitucionalidad =ue repercuten en el concepto de in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n, tal como 9a sido concebida en las normas impugnadas! aB Cuando el literal a% del artculo 7, autori>a al nominador para declarar la insubsistencia de los nombramientos del personal amparado por derec9os de carrera en a=uellos casos en los =ue mediante un proceso disciplinario 9a sido impuesta sancin de multa o suspensin en el e4ercicio del cargo, &ulnera la Constitucin 0oltica en los siguientes aspectos@ - Gace posible =ue el traba4ador sea sancionado dos &eces por el mismo 9ec9o@ una, cuando como culminacin del proceso disciplinario, se le impone la multa o suspensin, ' otra cuando se declara insubsistente su nombramiento con fundamento en esa circunstancia! ?o desconoce la Corte =ue el artculo $,, inciso ),, del ecreto atacado indica =ue /para todos los efectos se entender =ue el retiro del ser&icio mediante la declaratoria de insubsistencia no constitu'e una sancin para el empleado o funcionario/! Empero, considerada materialmente la figura =ue se plasma en el mencionado literal, es de clara estirpe sancionatoria, por cuanto est ligada a la comisin de faltas, aun=ue stas 9a'an sido 'a sancionadas, siendo e&idente =ue por medio de ella, en la norma =ue se considera, se establece una causal de retiro =ue no tiene moti&o distinto al de la falta! Es decir, puesto =ue en este literal se establece una relacin de causalidad entre sanciones aplicadas pre&io proceso disciplinario, cu'o supuesto es siempre una infraccin, ' la insubsistencia, mal puede concluirse =ue sta represente, en su sustancia, algo distinto de castigo o sancin! El contenido de una norma 4urdica no se pierde por la calificacin =ue de l 9aga el legislador ', por tanto, si se plasm una sancin en un artculo de la le', dic9a sancin no de4a de serlo por=ue otro artculo pretenda =uitarle ese carcter! Establecido, pues, =ue la insubsistencia pre&ista en la disposicin =ue se anali>a es una sancin, flu'e ine&itablemente la consecuencia de su inconstitucionalidad, por recaer sobre 9ec9os 'a castigados, lo cual desconoce francamente el principio general de derec9o, a su &e> incluido en el postulado constitucional del ebido 0roceso "art! )( de la Carta 0oltica%, de tiempo
atrs sinteti>ado en las e3presiones latinas /non bis in idem/, cu'o significado e3clu'e la posibilidad de =ue una persona sea 4u>gada doblemente por idntico moti&o, como ocurre en el presente caso! El enunciado principio no es aplicable 2nicamente a la materia penal sino tambin a la administrati&a en cuanto, seg2n 'a se di4o, forma parte de las garantas =ue integran el debido proceso, e3presamente e3igido por el artculo )( de la Carta como de ineludible aplicacin /a toda clase de actuaciones 4udiciales ' administrati&as/! 0eor =ue el doble 4uicio es la doble sancin, en especial si prescinde del derec9o de defensa "art! )(, inciso 7, de la Constitucin% ' ciertamente el literal en comento 9ace e3pedita la insubsistencia -=ue a=u es castigo- sin pre&io 4uicio en cuanto a su procedencia ' con total e3clusin de los medios de defensa a fa&or del empleado! e lo =ue se trata en el fondo es de una flagrante transgresin del &alor de la 4usticia, garanti>ado en el 0rembulo de la Carta, toda &e> =ue, por si fuera poco lo dic9o, la prdida del empleo -aun=ue se /indemnice/-, aAadida a la multa o suspensin 'a impuestas, representa un e(ce+o, de su'o in4usto, en el e4ercicio de la facultad sancionatoria! 0ero, dado el efecto de esta especial forma de sancin, =ue consiste, adems de la prdida del empleo, en la ineficacia de los derec9os de carrera =ue asisten al empleado, tambin resultan conculcados los artculos )<, <$ ' #)< de la Constitucin! *a Constitucin tal como =ueda e3puesto en las consideraciones generales de este fallo consagra el derec9o al traba4o como uno de los fines propuestos en su 0rembulo, 4unto con la garanta de un orden poltico, econmico ' social 4usto, a la &e> =ue seAala como propsito del Estado la efecti&idad de los derec9os reconocidos en su precepti&a! En concreto, el artculo )< define el traba4o como un derec9o ' una obligacin social ', reiterando el principio introducido en la reforma constitucional de #($-, declara =ue go>a, en todas sus modalidades "una de la cuales es la del traba4o al ser&icio de la administracin%, de la especial proteccin del Estado ' aAade =ue toda persona tiene derec9o a un traba4o en condiciones dignas ' 4ustas! *a especial proteccin estatal =ue la norma e3ige para el traba4o alude a conductas positi&as de las autoridades, as como al diseAo ' desarrollo de polticas macroeconmicas =ue tengan por ob4eto fomentar ' promo&erlo, de modo =ue =uienes lo desarrollan "los traba4adores% puedan contar con suficientes oportunidades para acceder a l ' con elementos indispensables para deri&ar de su estable e4ercicio el sustento propio ' familiar! 0ero tambin implica, al lado del mane4o econmico, la creacin de condiciones normati&as adecuadas a los mismos fines, esto es, la pre&isin de un ordenamiento 4urdico apto para la efecti&a garanta de estabilidad ' 4usticia en las relaciones entre patronos "oficiales o pri&ados% ' traba4adores!
En concordancia con lo e3puesto, el artculo <$ de la Constitucin ordena al Congreso e3pedir el estatuto del traba4o ' tener en cuenta, en la respecti&a le', &arios principios mnimos fundamentales -es decir de ineludible consagracin ' obser&ancia-, entre los cuales se encuentran la igualdad de oportunidades, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad a los beneficios mnimos establecidos en normas laborales, la situacin ms fa&orable del traba4ador en caso de duda ' la primaca de la realidad sobre formalidades establecidas por los su4etos de las relaciones laborales! Se agrega la posibilidad de transigir ' conciliar sobre derec9os inciertos ' discutibles, lo =ue a su &e> implica la garanta constitucional de =ue transaccin ' la conciliacin no podrn referirse a derec9os ciertos e indiscutibles como lo son, por e4emplo, los de carrera administrati&a en el asunto =ue nos ocupa! Estos principios son mnimos en el sentido de =ue constitu'en presupuesto necesario ' obligatorio de las normas =ue el Congreso apruebe al e3pedir el estatuto del traba4o ', por tanto, 'a 9acen parte del ordenamiento 4urdico en su base misma -la Constitucin-, de tal manera =ue, a2n no estando incluidos los artculos )< ' <$ dentro de la enumeracin de los derec9os de aplicacin inmediata "artculo :< C!?!%, por ser principios mnimos de naturale>a constitucional, no necesitan esperar la e3pedicin de una le' para =ue sea e3igible su obser&ancia! 0or consiguiente, no es factible argHir la ausencia de un estatuto legal =ue desarrolle tales principios para desconocerlos, 'a =ue imperan por directo ministerio de la Constitucin 0oltica! *a indicada proteccin al traba4o es contraria a toda poltica estatal =ue tienda a desconocer los e3presados fines o a tornar en in2tiles los mecanismos 4urdicos concebidos para el logro de a=uellos, como es el caso de la carrera administrati&a! Esta tiene e3presa consagracin en el artculo #)< de la Carta, =ue establece como principio general el de =ue los empleos en los rganos ' entidades del Estado son de carrera! *a naturale>a misma de toda carrera contiene como elementos insustituibles los de la eficacia del ser&icio, la estabilidad del traba4ador, la promocin de ste en consideracin e3clusi&a a su rendimiento ' mritos ' la pre&isin de normas estrictas de carcter ob4eti&o, tanto para el acceso al empleo "normalmente por concurso% como para el retiro del ser&icio! El 2ltimo aspecto indicado -=ue nos interesa en este proceso- e3clu'e por definicin la arbitrariedad del nominador ' toda forma de presin =ue tienda a des&incular al empleado del ser&icio por fuera de las causales, tambin ob4eti&as, consagradas en la le'! As lo establece con meridiana claridad el artculo #)< de la Carta, =ue dice@ /El retiro se 9ar@ por calificacin no satisfactoria en el desempeAo del empleoC por &iolacin del rgimen disciplinario ' por las dems causales pre&istas en la Constitucin o la le'/! esde luego, considera la Corte =ue la autori>acin constitucional al legislador para establecer causales de retiro debe entenderse conferida sobre la base de =ue las causales de origen legal se a&engan a los principios ' disposiciones de la Carta! En otras palabras, la sola circunstancia de =ue el precepto superior en comento 9a'a de4ado en manos de la le' la posibilidad
de aAadir causas de retiro a las 'a pre&istas por el Constitu'ente, en modo alguno significa =ue sea lcito al legislador plasmar moti&os cu'o contenido material c9o=ue con los mandatos superiores! As, mal podra la le', so prete3to de esta autori>acin, concebir como causal de retiro del ser&icio, el 9ec9o de pertenecer a cierta religin, el de profesar determinadas ideas polticas o el de ser oriundo de una especial regin del territorio nacional! Aplicado todo lo dic9o al literal a% del artculo 7, del ecreto #--. de #((#, resulta palmaria su oposicin a la Carta 0oltica, pues, le4os de brindarse al traba4o especial proteccin estatal, se desconoce el derec9o a permanecer en lC se rompe con el criterio de estabilidad en el empleo =ue la Constitucin 9a plasmado como principio mnimo fundamental a fa&or de los traba4adores, por cuanto el solo 9ec9o de 9aber sido ob4eto de sancin anterior se erige en moti&o suficiente para =ue, de modo unilateral el agente del empleador ordene la separacin del empleado por la &a de la insubsistenciaC se propicia la transaccin sobre derec9os ciertos e indiscutibles, como los de carrera, en cuanto la norma autori>a la des&inculacin a cambio de la indemni>acinC se con&ierten en renunciables los beneficios mnimos establecidos en las normas de carreraC se 9ace pre&alecer la formal e3presin de =ue esta insubsistencia no es sancionatoria, sobre la realidad incontrastable de un nue&o castigo al traba4ador por faltas 'a sancionadas, como se 9a demostrado en esta pro&idencia! 0or otra parte, el precepto =ue se e3amina 9ace inefica> la carrera administrati&a, en cuanto desconoce los derec9os =ue ella incorpora, 'a ad=uiridos por el traba4ador, so prete3to de la insubsistencia con indemni>acin! ;B 8ambin cercena los derec9os propios de la carrera ' =uebranta perentorias disposiciones de la Constitucin el literal b% del artculo 7o! en estudio, a cu'o tenor procede la insubsistencia con indemni>acin /cuando el empleado o funcionario obtu&iere una o &arias calificaciones deficientes =ue no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificacin de ser&icios/! Seg2n el 'a considerado principio de la estabilidad en el empleo de carrera administrati&a, en armona con el de eficacia del ser&icio p2blico, el traba4ador tiene derec9o a permanecer &inculado mientras no sea calificado insatisfactoriamente en el desempeAo de sus funciones "artculo #)<, inciso ), de la Constitucin 0oltica%! 0or tanto, la calificacin no satisfactoria comporta la prdida del derec9o ' da lugar al retiro del ser&icio sin =ue pueda afirmarse =ue al aplicar esa consecuencia en casos concretos se atente contra la estabilidad en el empleo in9erente a la carrera! Sin embargo, por ra>ones de seguridad 4urdica ' de 4usticia =ue encuentran consagracin positi&a en los artculos -,, )( ' #)7 de la Constitucin, el traba4ador tiene derec9o a conocer pre&iamente cul es el ni&el mnimo de rendimiento =ue se le e3ige para =ue su &inculacin subsistaC es decir, con
anterioridad a la calificacin debe poder establecer con certe>a dnde comien>a a ser ella /insatisfactoria/ ' 9asta =u punto puede entenderse /satisfactoria/, dentro de los criterios tcnicos fi4ados por la &a general ' abstracta, =ue garanticen la definicin ob4eti&a sobre la ma'or o menor eficiencia del empleado ' la imparcialidad de =uien aplica dic9os criterios mediante la calificacin! En sistema concebido para calificacin de los ser&icios =ue no responda a criterios ciertos ' claros, debidamente conocidos por los traba4adores, abre paso a la arbitrariedad, en cuanto torna sub4eti&o lo =ue de su'o est llamado a la ob4eti&idad! Siendo ello as, cuando 'a el empleado o funcionario 9a obtenido calificaciones /=ue no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificacin de ser&icios/"supuesto del cual parte la norma sub 4udice%, ello significa, para 9acer ciertos sus derec9os ' funcional el sistema de carrera, =ue 9a ganado, a partir del e3amen ob4eti&o de sus ser&icios, la oportunidad de seguir en el empleo, toda &e> =ue se entiende fallida la condicin =ue supeditaba a los resultados del e3amen la permanencia en el cargo! Brente a esa calificacin, =ue confiere un ni&el de certe>a tanto al empleado como a la entidad, resulta ine3plicable el precepto cuestionado cuando seAala, de todas maneras, la consecuencia de la insubsistencia en contra del traba4ador =ue obtu&o calificacin suficiente como para no ser e3cluido del ser&icio, por una adicional e indeterminada /deficiencia/ de la calificacin, cu'os lmites =uedan librados a la omnipotente &oluntad del nominador! 1oto as el principio de la seguridad 4urdica, desconocido todo criterio de 4usticia ' erigida la arbitrariedad en norma, la carrera administrati&a =ueda des&irtuada! Ello es suficiente para deducir la flagrante inconstitucionalidad del literal acusado! cB 5dnticos argumentos lle&an a estimar &iolatorio de la Carta 0oltica el literal c% del artculo 7, atacado, a cu'o tenor est permitido a los nominadores declarar en cual=uier tiempo la insubsistencia del nombramiento de funcionarios amparados por derec9os de carrera /cuando el empleado o funcionario no satisfaga totalmente las necesidades o re=uerimientos tcnicos o administrati&os del ser&icio/! En este caso, la sub4eti&idad reside, adems de la completa ausencia de criterios legales ob4eti&os =ue el mismo ecreto 9a debido aportar para definir los re=uerimientos tcnicos o administrati&os del ser&icio, en las e3presiones /!!!no satisfaga totalmente!!!/ "se subra'a%, puesto =ue, si de cuantificacin se trata, la total satisfaccin de las necesidades ' los re=uerimientos tcnicos o administrati&os tendra =ue ser, seg2n este precepto, del ciento por ciento, meta ob&iamente deseable pero criterio in4usto para calificar las posibilidades de permanencia de un traba4ador en un determinado empleo si no e3isten unos criterios de e&aluacin clara ' anticipadamente definidos ' conocidos por el nominador ' por los empleados a =uienes se aplican! Supeditar a la perfeccin la subsistencia de la carrera administrati&a, de4ando en cabe>a del nominador la discrecionalidad en cuanto al ni&el de
rendimiento re=uerido, e=ui&ale a ignorar de manera flagrante los mandatos constitucionales =ue la consagran! En este punto la Corte acoge el concepto del 0rocurador General de la ?acin, =uien afirma =ue esta modalidad de retiro se contradice con la facultad reglada propia de las insubsistencias de empleos de carrera ' =ue la calificacin de las necesidades o re=uerimientos en mencin no puede originarse 2nicamente en apreciaciones genricas del nominador por cuanto la naturale>a de la carrera e3ige =ue se soporte en causales serias ' tcnicas a&aladas por el rgano director de la misma! *B Glosa especial merece el literal d% del artculo 7, demandado, el cual deri&a la facultad de declarar la insubsistencia de los nombramientos de funcionarios inscritos en carrera de un moti&o completamente e3traAo al criterio de eficiencia ', peor a2n, anterior a la actual ubicacin laboral del traba4ador, adems de ser atribuible por entero a fallas del organismo o entidad correspondiente@ /cuando se 9ubiere incurrido en irregularidades en el proceso de seleccin o de inscripcin en la carrera, =ue 9ubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o ascenso/! ?o es admisible en ning2n caso, pero menos a2n cuando estn de por medio derec9os ad=uiridos, como los del traba4ador inscrito en la carrera, alegar la propia culpa o negligencia como elemento configurati&o de derec9o! 5mputar al traba4ador la consecuencia de su separacin del cargo "de por s gra&e aun=ue 9a'a indemni>acin% como una repercusin directa de la incuria en =ue pudo 9aber cado la propia administracin, =uebranta sin atenuantes el principio de 4usticia garanti>ada en el 0rembulo de la Constitucin ' todas las normas de la Carta, en este mismo fallo anali>adas, sobre proteccin al traba4o, derec9os mnimos de los traba4adores ' efecti&idad de la carrera administrati&a! 8ambin a=u asiste ra>n al 0rocurador General de la ?acin cuando sostiene =ue este precepto resulta abiertamente contrario a los postulados de los artculos ).( ' )$: de la Constitucin! Dbsr&ese cmo el precepto en cuestin no puede ser interpretado en el sentido de =ue las irregularidades a las =ue se refiere 9ubieran podido ser imputables al traba4ador -caso en el cual tendra ra>n de ser la insubsistencia-, toda &e> =ue, por una parte, la disposicin alude de manera concreta al /proceso de seleccin o de inscripcin/, siendo claro =ue tal proceso corre ba4o la responsabilidad ' la conduccin del ente administrati&o, ' por la otra, si fueran atribubles al empleado acciones fraudulentas endere>adas a su seleccin o inscripcin en la carrera, ninguna e3plicacin lgica ' menos a2n 4urdica tendra el =ue la insubsistencia decretada en su contra estu&iese acompaAada de una indemni>acin como la establecida por las normas acusadas! eB El literal e% del artculo 7, del ecreto #--. de #((#, es tambin inconstitucional, como pasa a demostrarse!
Cuando la norma en e3amen se ocupa de la naturale>a de este medio de des&inculacin de ser&idores p2blicos, incurre en el desconocimiento de postulados constitucionales por cuanto el plan colecti&o de retiro compensado al estar dirigido indistintamente a personal de carrera ' de libre nombramiento ' remocin, ignora los derec9os del funcionario amparado por la institucin de la carrera administrati&a "artculo #)< de la Constitucin%, toda &e> =ue, al incluirlo dentro de un plan colecti&o de retiro co1)en+a*o se le propone /can4ear/ derec9os ad=uiridos por bonificacin o compensacin pecuniaria, sin tener en cuenta =ue la prdida de los derec9os de carrera -en buen n2mero de casos alcan>ados mediante alta cuota de sacrificio- ' la prdida del empleo de4an a la persona desprotegida 9acia el futuro, en la incertidumbre de si podr obtener nue&a ocupacin, en especial despus de 9aber sobrepasado las llamadas /edades tope/ para el mercado laboral! Es inconstitucional la compensacin ofrecida al funcionario amparado por derec9os de carrera, no solo por=ue con ella se pretende sustituir sus derec9os sino adems por cuanto se crea un mecanismo generador de inestabilidad en el empleo para este tipo de ser&idores, =ue contrara abiertamente el artculo <$, inciso ),, de la Constitucin 0oltica, lle&ndolo en forma implcita, a renunciar a los beneficios =ue le confiere el estar &inculado a la carrera administrati&a! e otra parte, dirigir este tipo de 0lan al personal de libre nombramiento ' remocin, significa, como 'a se di4o, reconocer ' pagar una compensacin sin causa a un funcionario, =ue dada la naturale>a de su &nculo con la administracin, puede, en &irtud de la facultad conferida por la le' al nominador, ser des&inculado sin =ue se le recono>can derec9os ' prestaciones sociales distintas de a=uellas con las =ue el Estado mediante la le' ampara a esta clase de ser&idores p2blicos! A9ora bien, la norma acusada establece una clasificacin del 0lan ' seAala =ue puede ser 9o32nta4io o 1i(to, fi4ando como criterio de distincin entre uno ' otro, la facultad e3istente en el segundo en cabe>a del nominador, para optar por declarar la insubsistencia o abstenerse de 9acerlo! El concepto mismo de retiro &oluntario mediante bonificacin, establecido para la primera forma del plan, presenta una antimonia por cuanto el libre albedro del ser&idor p2blico para manifestar si =uiere o no retirarse se &e afectado por la llamada /bonificacin/ unida a la e3pectati&a de =ue, en todo caso, el nominador cuenta con los mecanismos ordinarios para prescindir de sus ser&icios "declaratoria de insubsistencia o suspensin del cargo, entre otros%, lo cual implica una prdida total de autonoma ' espontaneidad al decidir, m3ime cuando se seAalan pla>os perentorios para 9acerlo! 8odo ello 9ace apenas nominal el carcter /&oluntario/ del retiro, pues mal puede pensarse =ue lo sea un acto con efectos 4urdicos al =ue se llega con base en la doble presin del estmulo ' la &elada amena>a, como acontece a partir de las normas sub-4udice! Ello, desde luego, =uebranta la libertad del indi&iduo en cuanto se le impide =ue obre seg2n su eleccin consciente ' deliberada, lesiona la dignidad de la persona en cuanto induce su comportamiento sin
esperar a la natural e3presin de su &oluntad ' limita en grado sumo el libre desarrollo de la personalidad, 'a =ue el su4eto, particularmente =uien 9aba tra>ado sus propios planes fundado en los derec9os de carrera 'a ad=uiridos, los &e for>osamente modificados no por su propia decisin sino por el nimo de la administracin al incluirla en el respecti&o 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado! 0ara la segunda forma del plan -mi3to- encuentra la Corte =ue l es &iolatorio de la norma superior por otorgar de manera omnmoda al nominador la facultad para des&incular a un funcionario o abstenerse de 9acerlo, desconociendo as las normas constitucionales =ue refieren a la proteccin al traba4o "art! )<%, los principios mnimos fundamentales "art! <$ C!?!%, las garantas a los ser&idores p2blicos "art! #)< C!0!% anali>ados anteriormente en esta pro&idencia! Adicionalmente a lo dic9o, el artculo 7, del ecreto #--. de #((#, en cuanto plasma causales contrarias a la Constitucin para des&incular a empleados amparados por derec9os de carrera, infringe abiertamente el artculo <: de la Carta, pues los derec9os incorporados a la inscripcin en carrera son para el traba4ador derec9os ad=uiridos con arreglo a las le'es ' stas, seg2n el mandato superior /no pueden ser desconocidos ni &ulnerados por le'es posteriores/! La+ no41a+ ;F+ica+ *e3 Dec4eto 088, con+i*e4a*a+ en +2 conG2nto En anlisis integral de las normas acusadas permite establecer =ue mediante ellas se 9icieron nugatorias las garantas =ue otorgaba la carrera administrati&a a =uienes 'a estaban inscritos en ella, por cuanto se dio al nominador la posibilidad de disponer la insubsistencia de los nombramientos respecti&os, en apariencia por aplicacin de nue&as causas legales, pero realmente por su autnoma ' libre &oluntad, en e4ercicio de facultades discrecionales =ue riAen con los caracteres sobresalientes de toda carrera, cuales son la e+ta;i3i*a* del empleado ' la inci*encia *e3 1E4ito en su permanencia ' promocin dentro del ser&icio, ' =ue, fuera de eso, introdu4eron &arios factores de desigualdad ante la le' entre traba4adores en idnticas circunstancias ob4eti&as! En efecto, del estudio con4unto de los artculos 7,, 6,, :, ' (, del ecreto #--. de #((# se conclu'e =ue, en primer lugar, las figuras de la in+2;+i+tencia con in*e1niHaci<n "captulo 55% ' el 4eti4o 9o32nta4io 1e*iante ;oni&icaci<n "Captulo 555% -concebidas por la *e' -. de #((. como dos sistemas diferentes de retiro del ser&icio, cu'o denominador com2n era la compensacin pecuniaria, pero =ue se distinguan en su origen, pues la una proceda de la &oluntad de la administracin ' la otra de la del empleado- en el ecreto acusado se entrela>aron de tal manera =ue prcticamente se con&irtieron en una sola, a lo cual contribu' en especial la e&idente falta de tcnica legislati&a! As, se puede obser&ar =ue el numeral e% del artculo 7, del ecreto, norma destinada a pre&er las causales para la insubsistencia con indemni>acin,
e3pres =ue dic9a medida se podra adoptar /dentro de un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado/, es decir, en los casos ' con las caractersticas indicadas en el Captulo 555, estructurado para fi4ar las reglas propias de la otra nue&a causal pre&ista en la *e' -. de #((.! En consecuencia, al tenor de dic9as normas, un traba4ador =ue no pueda ser catalogado dentro de ninguna de las cuatro primeras causas de insubsistencia con indemni>acin contempladas por el artculo 7,, puede ser ob4eto de la misma si se lo inclu'e, seg2n el criterio sub4eti&o de la administracin, en un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado ;i3to o Voluntario! Como se puede conclur de la lectura del artculo 6,, esta es una decisin para la cual la entidad administrati&a no est limitada por causales imputables al traba4ador ni condicionada en forma alguna distinta de la aprobacin pre&ia del CD?B5S "artculo (,%, pero en relacin especfica con /la con&eniencia fiscal ' financiera/ del 0lan correspondiente, ' la e&entual aprobacin formal de la planta de personal, por parte del epartamento Administrati&o del Ser&icio Ci&il, si el 0lan implica su modificacin! 1esulta, pues, del todo indiferente =ue la situacin del traba4ador enca4e en alguna de las causales del artculo 7, ', adems, tampoco importa si pertenece o no pertenece a la carrera administrati&a, seg2n lo dispone el artculo 6,! Esto c9oca con los 'a enunciados principios bsicos de toda carrera ', adicionalmente, lesiona el principio de igualdad ante la le', en cuanto se da idntico trato a personas =ue legalmente se encuentran en circunstancias ' condiciones diferentes! 0ero, por otra parte, teniendo en cuenta =ue el ecreto #--. no derog e3presamente, la normati&idad =ue &ena rigiendo, ni tampoco lo 9i>o tcitamente pues frente a ella no se tiene una contradiccin como la e3igida por el artculo )# ' ninguna disposicin del ecreto pre&i =ue al entrar en marc9a un 0lan Colecti&o =uedara la administracin despo4ada de sus atribuciones ordinarias, es claro =ue el traba4ador de libre nombramiento ' remocin permanece e3puesto a la declaratoria de insubsistencia ordinaria "sin indemni>acin%, lo cual representa de nue&o la ruptura del principio de igualdad ante la le', pues de tal clase de empleados, unos "los =ue la administracin esco4a% tendrn derec9o a =ue se los indemnice por la declaratoria de insubsistencia, al paso =ue los dems no contarn con esa posibilidad! A este respecto la Corte no puede admitir el argumento seg2n el cual, como las disposiciones acusadas no inclu'en en su propio te3to las posibilidades enunciadas, no 9abra en ellas un desconocimiento del principio garanti>ado por el artculo #$ de la Carta 0oltica! En materia de igualdad, para romperla o ignorarla no es necesario plasmar una norma en cu'o te3to estn contenidos todos los e3tremos de la discriminacin, sino =ue basta int4o*2ci4 el elemento discriminatorio, como ocurre en este caso cuando los preceptos cuestionados permiten =ue unos empleados de libre nombramiento ' remocin sean indemni>ados por su declaratoria de insubsistencia al paso =ue la regla general consagrada en la le'
&igente es la contraria, sin =ue e3ista ra>n ob4eti&a para distinguir entre ellos! 5dntica glosa merecen tales disposiciones en cuanto 9ace a los traba4adores inscritos en la carrera administrati&a, 'a =ue mientras algunos de ellos "los includos en el /0lan &oluntario/% estn llamados a go>ar de una /bonificacin/ si acceden a presentar en tiempo la +o3icit2* *e 4eti4o -=ue ob4eti&amente, e3cepto por la /in&itacin/ =ue formula el nominador- en nada se diferencia de la 4en2ncia, los no in&itados =ue deseen &oluntariamente separarse del cargo deben renunciar sin beneficio alguno diferente al pago de sus prestaciones ordinarias! ?o es difcil concluir la abierta infraccin de los artculos #$ ' #)< de la Constitucin, cu'os perentorios mandatos 'a 9an sido e3puestos, ', claro est, de su 0rembulo, uno de cu'os fines consiste en reali>ar los &alores de la i@2a3*a* ' la G2+ticia ' =ue e3presamente seAala al Estado colombiano como postulado de su accin el de garanti>ar un orden econmico, poltico ' social G2+to! /I2+titia -en la bien conocida definicin de Elpiano- e+t con+tan+ et )e4)et2a 9o32nta+ i2+ +221 c2iI2e t4i;2en*i / ' una de sus formas, aplicable precisamente a las funciones =ue cumplen el Estado ' el legislador, en cuanto es e3igible al to*o respecto a las )a4te+, seg2n la clsica e3presin de Santo 8oms de A=uino, es la G2+ticia *i+t4i;2ti9a, cu'a caracterstica primordial radica en el 4e)a4to )4o)o4ciona3 *e 3o+ ;iene+ 7 3a+ ca4@a+ co12ne+#)C concepciones modernas la presentan como modelo de la 4usticia en sentido estricto, dotada de un criterio ms autnticamente 9umano =ue toma en consideracin -para establecer la igualdad- principalmente a la persona en su dignidad de tal, en sus condiciones, sus mritos, sus necesidades ' =ue tiene en cuenta /a todas las personas =ue integran la comunidad de =ue se trate/#$! Ia e3pres el aforismo latino =ue /le3 iniusta non est le3/ ' lo refrend Santo 8oms al afirmar@ /*a le', en cuanto tiene de 4usta, en tanto tiene cualidad de le'/#7! Uni*a* no41ati9a Ena de las caractersticas del ecreto ?o! #--. de #((# es su unidad normati&a, tanto formal como material, lo cual significa =ue todo lo =ue afecte alguna de sus partes repercute en el cuerpo ntegro de la norma! Ella, en su artculo ),, establece como nue&as causales de retiro del ser&icio la insubsistencia con indemni>acin ' el retiro &oluntario mediante bonificacin! El artculo $,, define la naturale>a de la primera de las causas, de4ando al artculo 7o! la regulacin acerca de su procedencia, el =ue en su literal e%
12 Suma Teol(#ica, 2C2, +. <1 a 1, *d. 6.8.1. "adrid. 19=<. ,.#s. 4=0 y 4=1. 14 1&r.: "9!T*J8!9, 6ernardino: 1urso de Derec;o !atural. 1uarta edici(n. 6uenos 8ires. 198<. *dit. 8beledoC,errot. ,.#. 132. 13 Santo Tom.s de 8+uino: 9p. 1it. 7C2, +. 9=, a 2.
autori>a la mencionada insubsistencia cuando se act2e dentro de un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado! El artculo <,, indisolublemente ligado con los anteriores, establece el monto de la indemni>acin =ue deber pagarse al funcionario cu'o nombramiento sea declarado insubsistente! A partir del artculo 6, ' 9asta el #.,, la norma cuestionada regula lo atinente a los planes colecti&os de retiro compensado, definiendo su naturale>a ' estableciendo sus modalidades de Voluntario o ;i3toC fi4ando en el artculo :,, sus caractersticas, seAalando en el artculo (,, las condiciones para su aprobacin ' finalmente otorgando a la administracin, en el artculo #., los medios para financiar los 0lanes cu'a inconstitucionalidad se 9a establecido en este fallo! *a segunda causal a la cual se refiere el artculo ), del ecreto, es decir la de retiro &oluntario mediante bonificacin, est regulada en los artculos ##, #) ' #$, mediante las cuales se define su naturale>a, se fi4a el monto de la bonificacin &inculando su cuanta con la establecida para la indemni>acin seAalada en el artculo <,, ' finalmente se establecen los re=uisitos =ue debe cumplir el acto administrati&o por medio del cual se acepta la solicitud de retiro! 0or su parte el artculo #7 se ocupa de una de las modalidades de los 0lanes Colecti&os de 1etiro Compensado, esto es la de mi3to, para fi4ar el monto de la indemni>acin, &inculndolo igualmente con el establecido en el artculo <,! *os artculos #< a )#, denominados disposiciones generales, dada su propia naturale>a, integran un solo cuerpo con los primeros catorce toda &e> =ue se refieren a la forma en =ue el Estado pagar las indemni>aciones o bonificaciones establecidas en el ecreto, el trmino para el pago de las mismas, la distincin de acuerdo con la cual ni una ni otra constitu'en factor de salario, estableciendo, al mismo tiempo, =ue su pago es compatible con el reconocimiento ' pago de las prestaciones sociales del funcionario p2blico! *as consecuencias 4urdicas deri&adas de la indemni>acin o de la bonificacin, seg2n el caso, como lo seAala el artculo #:, e3clu'en cual=uiera otra reparacin o compensacin! 5gualmente la definicin =ue de salario bsico trae el artculo #( se refiere e3clusi&amente a los efectos del ecreto, como ocurre con las autori>aciones al gobierno nacional para efectuar las operaciones ' trmites presupuestales! 0or lo =ue 9ace al artculo )#, est destinado solamente a indicar la fec9a en =ue principia la &igencia del ecreto ' a disponer sobre la derogatoria de las normas contrarias! Su ne3o con el cuerpo ntegro del estatuto 9ace =ue necesariamente resulte afectado por la declaratoria de inconstitucionalidad del mismo! En conclusin@
0or las ra>ones in&ocadas, esta Corte 9abr de declarar e3e=uible el numeral #, de la *e' -. de #((., en lo relati&o a su materia, no sin recordar =ue en los aspectos formales de su numeral #, debe atenderse al fallo de e3e=uibilidad proferido por esta Corte el pasado )< de 4unio! En cuanto al ecreto #--. de #((#, las consideraciones =ue anteceden conducen necesariamente a la declaratoria de inconstitucionalidad total! ebe ad&ertir la Corte Constitucional =ue este fallo no implica un beneplcito para =ue el E4ecuti&o, con miras a la reduccin de la planta de personal al ser&icio del Estado, proceda a efectuar despidos masi&os sin indemni>acin, 'a =ue lo 9allado contrario a los principios ' preceptos de la Carta no son las indemni>aciones en s mismas sino el sistema concebido en el ecreto materia de e3amen en su integridad, en cuanto atenta de manera flagrante contra las garantas consagradas a fa&or de los traba4adores, seg2n lo dic9o en esta pro&idencia! "II. DECISION En mrito de lo e3puesto, administrando 4usticia en nombre del pueblo ' por mandato de la Constitucin, la Corte Constitucional de la 1ep2blica de Colombia, R E S U E L" E ' PRIMERO' eclrase EXEKUIBLE- por el aspecto material, el artculo ), de la *e' -. de #((.! SE$UNDO' En lo relati&o a los aspectos formales del numeral #, de dic9o artculo, estese a lo decidido por esta Corte en Sentencia del &einticinco ")<% de 4unio de mil no&ecientos no&enta ' dos "#(()%! TERCERO' eclrase INEXEKUIBLE en todas sus partes, por ser contrario a la Constitucin, el ecreto #--. de #((#! COPIESE- PUBLIKUESE- COMUNIKUESE AL $OBIERNO NACIONAL- INSERTESE EN LA $ACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL % ARC I"ESE EL EXPEDIENTE. SIMON RODRI$UE= RODRI$UE= P4e+i*ente -Sa39a1ento *e 9oto-
CIRO AN$ARITA BARON EDUARDO CI#UENTES MU?O= Ma@i+t4a*o Ma@i+t4a*o
!OSE $RE$ORIO ERNANDE= $ALINDO Ma@i+t4a*o
ALE!ANDRO MARTINE= CABALLERO #ABIO MORON DIA= Ma@i+t4a*o Ma@i+t4a*o -Sa39a1ento *e 9oto-
!AIME SANIN $REI##ENSTEIN Ma@i+t4a*o -Sa39a1ento *e 9otoMART A "ICTORIA SAC ICA DE MONCALEANO Sec4eta4ia $ene4a3
Sa39a1ento *e 9oto a 3a Sentencia No. C-479 EMPLEADO PUBLICO-1etiro "Sal&amento de &oto% ;o ha. duda sobre la posibilidad que tena el le-islador extraordinario 9 ecreto 1""! de 1991:, para establecer nue,as causales de terminaci%n de la relaci%n laboral pblica. La declaraci%n de inexequibilidad del ecreto 1""! de 1991 se produce en contra,a de las polticas laborales en que se inspira la (arta de 1991, que si bien consa-ra el principio de i-ualdad, tambi&n lo hace con el principio de e+icacia, as como con otros esenciales principios constitucionales. ;o reconocerlo as solo propicia el continuismo de una poltica . un r&-imen laboral . social que ha demostrado su +racaso ante el pas, en las ltimas d&cadas de la historia nacional. Los +uncionarios de libre nombramiento . remoci%n podr4n ahora ser despedidos sin nin-una contraprestaci%n . los de carrera administrati,a perder4n sus derechos . el empleo por ra$%n de la supresi%n de los car-os, que es causal ,i-ente de retiro . que no da lu-ar a indemni$aci%n de nin-una clase . es de considerar, adem4s, que la +acultad de suprimir empleos dentro de la le. si-ue perteneciendo al -obierno por mandato constitucional. PRINCIPIO DE I$UALDAD "Sal&amento de &oto% 2n cuanto al principio de i-ualdad, debe decirse que el ecreto no trata en +orma desi-ual a nin-una clase o -rupo de trabajadores, pues dispone i-ual re-ulaci%n para todos los que se encuentren en las mismas condiciones5 el decreto, por supuesto, tena que atender la di+erencia que existe entre los empleados de libre nombramiento . remoci%n . los de carrera, as como entender que la separaci%n ,oluntaria es distinta de la insubsistencia, pero todas estas +i-uras traen i-ualdad de tratamiento . no discriminaci%n contra nadie. ?hora bien, si lo que se quiso decir es que se establece una desi-ualdad en relaci%n con el r&-imen comn que si-ue ,i-ente, debemos anotar que, de ser esto as, no debi% declararse inconstitucional el nue,o que es precisamente el m4s +a,orable. 1ef! E3pedientes -.)., -.)<, -.$#, -.7. emandas de inconstitucionalidad contra el art! )o! de la *e' -. de #((. ' el ecreto *e' #--. de #((# 5! El artculo #)< de la Constitucin ?acional faculta al legislador para establecer causales =ue determinen el retiro de los ser&idores p2blicos de sus funciones! El precepto adems de seAalar como causas constitucionales del retiro del ser&icio la calificacin no satisfactoria en el desempeAo del empleo, la &iolacin del rgimen disciplinario ' la remisin a otras causales pre&istas en la Constitucin ?acional como la prdida de la in&estidura del Congresista "art! :$%, o la re&ocatoria del mandato "art! 7. num! 7o!%, entre otras, defiere a la le' la posibilidad de establecer causales =ue consulten como es lgico los intereses superiores de la administracin! *o anterior no de4a duda sobre la
posibilidad =ue tena el legislador e3traordinario " ecreto #--. de #((#%, para establecer nue&as causales de terminacin de la relacin laboral p2blica! 55! *a lgica de los intereses superiores de la administracin =ue consulta el decreto #--. de #((# no es contraria a las aspiraciones del Constitu'ente de #((#! En realidad, el Estado Colombiano &ena siendo ob4eto de un aumento desmesurado en el n2mero de sus traba4adores, =ue 9a obedecido ms a intereses de clientelas polticas =ue a moti&aciones orientadas a 9acer ms eficientes las acciones de las distintas agencias p2blicas! Es una burocrati>acin =ue 9a conducido al desaparecimiento de instituciones p2blicas en &arias oportunidades, =ue se 9a con&ertido en un peso muerto para el logro de los fines sociales ' econmicos del Estado! Ella 9a dese=uilibrado el presupuesto de apropiaciones del Estado Colombiano al punto =ue, prcticamente en su totalidad, se destina a la atencin de gastos de funcionamiento en cu'o monto no poca parte ocupa el costo de pagos de una burocracia innecesaria, improducti&a ' parasitaria de la producti&idad nacional! Es pues, una burocracia =ue por las modificaciones =ue 9an sufrido algunas instituciones e3istentes en el Estado colombiano por mandato de la nue&a Constitucin, deben reducir el n2mero de sus empleados ' traba4adores "e4emplo, Contralora General de la 1ep2blica%! e &ie4a data &iene el pas en un esfuer>o por reali>ar una autntica 1eforma Administrati&a, =ue refle4e las aspiraciones de moderni>acin ' racionali>acin de los ser&icios p2blicos, ', en general de la funcin p2blica, para =ue se satisfagan adecuada ' efica>mente las necesidades de la colecti&idad! Ciertamente, 9ace por lo menos cincuenta aAos el pas &iene sufriendo este fenmeno =ue algunos doctrinantes 9an calificado como /los problemas de la burocrati>acin/! Es una proliferacin de entidades ' empleos =ue no slo alcan>a el ni&el nacional, sino, tambin, el departamental ' el municipal, en forma tal =ue e3iste un concepto general sobre la casi total distorsin de los fines del ser&icio p2blico sobre la ineficiencia de la Administracin ' sobre la procli&idad 9acia la corrupcin en estas acti&idades &itales del Estado! En la 1eforma de #(-:, el 0residente Carlos *leras 1estrepo 9i>o un gran esfuer>o por la moderni>acin del Estado ' especialmente de la Administracin 02blica, sin =ue desafortunadamente se 9ubiera logrado el plausible propsito de este &igoroso estadista! 0ero indudablemente fue entonces cuando se intent poner en marc9a una Administracin 02blica efica> ' moderna, cuando se constitucionali>aron las llamadas /entidades descentrali>adas/ "establecimientos p2blicos, empresas comerciales e industriales del Estado ' sociedades de economa mi3ta%, =ue reali>an la descentrali>acin administrati&a por ser&icios, sin =ue a pesar de ese esfuer>o desarrollado en el ecreto #.<. de #(-: se 9ubiera logrado organi>ar en esos tres tipos tales entidades@ cuando se cre el epartamento Administrati&o del Ser&icio Ci&il ' otros mecanismos para regular una Carrera Administrati&a seria, moderna ' efica>C pero no obstante tan generosos ' plausibles ob4eti&os, lo cierto es =ue ellos perecieron por obra de la influencia de polticas impro&identes ' clientelistas =ue se apartaron de esos rumbos ' orientaciones, ' =ue, en lo
referente al rgimen laboral, se refle4aron en las peores formas de burocrati>acin del Estado, 9asta el punto de =ue ba4o el marco de la nue&a Constitucin de #((# &uel&en a encontrar significado ' connotacin los ob4eti&os de la moderni>acin, racionali>acin, planeacin ' eficacia de la Carrera Administrati&a ' en general del rgimen de la funcin p2blica! A la reali>acin de tales fines se dirige la accin de la funcin administrati&a del tipo de Estado =ue surge de la Carta de #((#! Esa es la filosofa =ue inspira la 1eforma *aboral, ' especialmente la *e' -. de #((#, =ue di al E4ecuti&o las facultades e3traordinarias para desarrollar tales principios en el ecreto #--. de #((#! 0or tanto la declaracin de ine3e=uibilidad del ecreto #--. de #((# se produce en contra&a de las polticas laborales en =ue se inspira la Carta de #((#, =ue si bien consagra el principio de igualdad, tambin lo 9ace con el principio de eficacia, as como con otros esenciales principios constitucionales! ?o reconocerlo as solo propicia el continuismo de una poltica ' un rgimen laboral ' social =ue 9a demostrado su fracaso ante el pas, en las 2ltimas dcadas de la 9istoria nacional! 555! ;s a2n, ' consultando nue&as tcnicas de la Administracin, a ms de las circunstancias antes seAaladas, la Constitucin 0oltica dispuso =ue la funcin administrati&a por estar al ser&icio de los intereses generales debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad ' publicidad "art! ).( C!?!%, =ue son e3traAos a ese fenmeno de burocratismo clientelista distante de los intereses generales ' del adecuado funcionamiento de la administracin! A fin de enfrentar esa problemtica, el constitu'ente de manera e3presa 9abilit a la le' ' al e4ecuti&o "arts! #:( nums! #7, #< ' #-C #<. num! 6%, para crear, fusionar o suprimir conforme a la le' los empleos =ue demande la administracin central ' suprimir o fusionar entidades u organismos administrati&os, modificar la estructura de los ;inisterios de manera ordinaria ' adems, por ra>ones del trnsito institucional el gobierno nacional fue 9abilitado por el artculo ). transitorio de la Constitucin colombiana durante un periodo de #: meses, desde la entrada en &igencia de la Constitucin ' teniendo en cuenta las e&aluaciones ' recomendaciones de una comisin especial para /suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la 1ama E4ecuti&a, los establecimientos p2blicos, las empresas industriales ' comerciales ' las sociedades de economa mi3ta del orden nacional con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional ', en especial con la redistribucin de competencias ' recursos =ue ella establece/C luego no resultan tampoco por estos aspectos contrarios a la Constitucin los preceptos =ue trae el ecreto #--. de #((#! 5V! ?os parece, en sntesis, por este aspecto, =ue no es cierto, como repetidamente lo dice la sentencia ' tal como es el pilar de la decisin, =ue solamente por causas deri&adas de deficiencias en la calificacin ' por moti&os disciplinarios puede ponerse fin a la relacin laboral del ser&idor p2blico, pues la parte final del artculo #)< constitucional resultara ociosa '
sin significacinC claro es =ue tal disposicin no autori>a para =ue la le' ele&e a la categora de causal de retiro moti&os =ue la propia Constitucin desec9a, tales como ra>ones de conciencia, credo poltico, origen familiar o regional ' tantos ms, pero s puede regular el asunto en forma =ue consulte, como en este caso, los intereses de la Administracin, =ue tambin son respetables ' dignos de proteccin ' apo'o, =ue fue lo =ue la sentencia ol&idC los fenmenos de proliferacin burocrtica, de gigantismo del Estado ' de falta de adecuacin entre la planta de personal ' las funciones oficiales, =ue demandan correcti&os de moderni>acin, acomodacin ' perfeccionamiento, fueron totalmente omitidos por la sentencia! 5gualmente se ol&idaron los noci&os efectos econmicos de esta situacin insostenible =ue per4udica al pueblo en general por ra>n de la ineficiencia del Estado ' la deficiente prestacin de los ser&icios p2blicos ' en cuanto ele&a el gasto p2blico a unos ni&eles =ue imposibilitan controlar uno de los factores de la inflacin, como es el dficit fiscal! V! ?os preocupa tambin =ue las consecuencias de la sentencia resulten en desmedro de los traba4adores en lugar de protegerlos como manda la Constitucin, pues es claro =ue los funcionarios de libre nombramiento ' remocin podrn a9ora ser despedidos sin ninguna contraprestacin ' los de carrera administrati&a perdern sus derec9os ' el empleo por ra>n de la supresin de los cargos, =ue es causal &igente de retiro ' =ue no da lugar a indemni>acin de ninguna clase ' es de considerar, adems, =ue la facultad de suprimir empleos dentro de la le' sigue perteneciendo al gobierno por mandato constitucional "art! #:(-#7%! En adelante, la reduccin de la planta de personal sin compensacin ninguna, como lo permite la sentencia, puede crear un gra&e problema social =ue la le' ' el decreto =uisieron e&itar! V5! En cuanto al principio de igualdad sobre el cual la sentencia 9ace tanto nfasis, debe decirse =ue el ecreto no trata en forma desigual a ninguna clase o grupo de traba4adores, pues dispone igual regulacin para todos los =ue se encuentren en las mismas condicionesC el decreto, por supuesto, tena =ue atender la diferencia =ue e3iste entre los empleados de libre nombramiento ' remocin ' los de carrera, as como entender =ue la separacin &oluntaria es distinta de la insubsistencia, pero todas estas figuras traen igualdad de tratamiento ' no discriminacin contra nadie! A9ora bien, si lo =ue se =uiso decir es =ue se establece una desigualdad en relacin con el rgimen com2n =ue sigue &igente, debemos anotar =ue, de ser esto as, no debi declararse inconstitucional el nue&o =ue es precisamente el ms fa&orable! V55! El argumento de la estabilidad en el empleo tampoco nos con&ence, 'a =ue tal estabilidad no puede confundirse con la inamo&ilidad ni lle&arse a e3tremos en =ue se per4udi=ue el ser&icio ' se entorpe>ca el e4ercicio de la funcin@ la estabilidad no es absoluta ni plena, como lo reconoce la propia sentencia ' debe armoni>arse con el inters general ' el debido cumplimiento de la funcin, =ue fue lo =ue no se tu&o en cuenta!
En este punto, el Conse4o de Estado 9a sostenido =ue los derec9os de carrera se 4ustifican no tanto como garantas otorgadas al empleado sino como medios para lograr una buena administracin ' =ue, por lo tanto, tienen como fundamento el inters general en la debida gestin de la cosa p2blica ' no el inters particular de =uien resulta protegido! I la Corte Suprema de +usticia 9a sido de la tesis de =ue el pago de los per4uicios ocasionados por la ruptura del &nculo laboral, esto es, de la indemni>acin =ue a9ora aparece tabulada en la le' para resarcir el daAo emergente ' el lucro cesante, es suficiente satisfaccin del principio de la estabilidad! V555! Adems, cabe comentar =ue en el pro'ecto de sentencia presentado a consideracin de la Sala 0lena por los G! ;agistrados 0onentes, ' ba4o el acpite ?o! - denominado /*as causas de legitimidad de una erogacin por responsabilidad del Estado/, se 9aca depender la inconstitucionalidad del ecreto *e' #--. de #((# en sus te3tos acusados, en el artculo (. de la Carta 0oltica =ue es del siguiente tenor@ /El Estado responder patrimonialmente por los daAos anti4urdicos =ue le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las autoridades p2blicas! En el e&ento de ser condenado el Estado a la reparacin patrimonial de uno de tales daAos, =ue 9a'a sido consecuencia de la conducta dolosa o gra&emente culposa de un agente su'o, a=ul deber repetir contra ste/! I al anterior efecto se destacaban los tres elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado all consagrada@ el daAo, la anti4uridicidad ' la imputacin! urante el transcurso de la discusin del referido pro'ecto, uno de los ;agistrados disidentes obser& =ue estaba mal trado a colacin el susodic9o artculo (., pues l contempla la llamada responsabilidad patrimonial de la administracin, =ue surge por la actuacin irregular de sta ' se presenta ba4o la forma de falta o falla del ser&icio p2blico o culpa de la administracin, de carcter funcional, orgnico o annimo! Esa actuacin produce un daAo o per4uicio ' entre a=ul ' ste debe e3istir un ne3o de causalidad! Esta responsabilidad se deduce 4udicialmente a tra&s de la accin de reparacin directa pre&ista en el artculo :- del C!C!A! Es decir, =ue normas de carcter general ' abstracto, como son las del ecreto *e' #--. de #((#, ' ob&iamente las acusadas de ine3e=uibilidad, no pueden ba4o ning2n respecto subsumirse en el mencionado artculo (. constitucional transcrito, el cual se refiere a cuestin completamente diferente, esto es, a la responsabilidad patrimonial de la administracin! ;as sucede =ue en el te3to definiti&o de la sentencia a =ue se dirige este sal&amento, se suprimi el acpite se3to antes aludido, seguramente atendiendo las glosas de =ue se 9a dado cuenta!
5K! Binalmente, =ueremos manifestar nuestro entusistico apo'o a la tesis conforme a la cual el prembulo de la Constitucin es una &erdadera norma 4urdica =ue como tal tiene poder &inculante ' debe ser respetado ' obedecido en todos los casos! Bec9a ut supra, #ABIO MORON DIA= RODRI$UE= SIMON RODRI$UE=
!AIME SANIN $REI##ENSTEIN

C-479-92 Preambulo de La Constitucion Politica en Colombia. Corte Constitucional

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entro de un 0lan Colecti&o de 1etiro Compensado!

< 1orte 1onstitucional. Sala ,lena. Sentencia citada.

CIRO AN$ARITA BARON EDUARDO CI#UENTES MU?O= Ma@i+t4ao Ma@i+t4ao

!OSE $RE$ORIO ERNANDE= $ALINDO Ma@i+t4a*o

!AIME SANIN $REI##ENSTEIN

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