Influencia de la gestin presupuestal en el cumplimiento del Alineamiento estratgico de las inversiones en el Gobierno Regional de Puno Ing.

Gustavo Alfredo Fernndez Asqui RESUMEN Los resultados alcanzados en materia de logro de mejoras en los ndices de desarrollo social, estn relacionados estrechamente con las polticas fiscales y de gestin presupuestaria llevadas a cabo. La prioridad en las funciones bsicas y complementarias se demuestra, entre otros aspectos, por el nivel que alcanza ejecucin presupuestaria de la inversin en estos sectores. Por ello es crucial conocer el comportamiento del gasto pblico en el Gobierno Regional de Puno y el de los indicadores de resultado de las funciones bsicas, durante el periodo 2011-2013.

Palabras clave: gasto pblico, alineamiento estratgico de las inversiones, indicadores.

INTRODUCCION Per tiene uno de los estados ms disfuncionales de Amrica Latina. Muchas instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En muchas partes del interior, los servicios pblicos (educacin, salud, agua potable, infraestructura) no llegan, y si llegan, son plagados por la corrupcin y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales carecen de un mnimo de capacidad administrativa. Y la seguridad y la justicia funciones bsicas del Estado - no son ni mnimamente garantizadas.1 Algunas cifras sobre los servicios que brinda el Estado muestran que existen grandes brechas de cobertura y de calidad en la provisin de bienes y servicios pblicos e ilustran las consecuencias de esta afirmacin. La desnutricin crnica es un problema serio en la Regin Puno (21.5%) siendo una de las regiones con mayor prevalencia en comparacin del nivel nacional (19.5%) 2. En esta medida, resulta necesario estar al tanto de la magnitud de avance (o de aproximacin) de los resultados obtenidos por los proyectos que son programados anualmente y conforman el gasto pblico a fin de avanzar hacia una cultura de programacin multianual como parte de la gestin orientada a resultados al servicio del ciudadano, ms all de las consecuencias directas en la mejor ejecucin del gasto pblico y sus niveles de eficacia, eficiencia y transparencia en el Gobierno Regional es conocer el logro de su misin y objetivos en el marco de las polticas pblicas de Estado, segn las competencias que corresponden a este nivel de gobierno que debera arrojar como resultado la mayor satisfaccin de los ciudadanos y mejora de su calidad de vida. El objetivo del presente trabajo es conocer el comportamiento del gasto pblico en el Gobierno Regional de Puno y el de los indicadores de resultado de las funciones bsicas, durante el periodo 2011-2013.

1Levitsky, Steven: Una paradoja peruana. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-paradojaeruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012. 2 Desnutricin Crnica Infantil (Patrn OMS) a nivel Departamental: ENDES 2011 INEI. A nivel provincial y distrital: toma las estimaciones realizadas por el INEI 2009.

El presente documento organiza en cuatro secciones la informacin recogida. En la primera, se describe la situacin del alineamiento estratgico con las polticas de desarrollo que le corresponde brindar a la ciudadana desde el Estado. En la segunda, se presenta la tendencia de la ejecucin financiera del

presupuesto del Gobierno Regional de Puno. En la tercera, se muestra la tendencia del alineamiento estratgico de la inversin correspondiente a las funciones bsicas y complementarias durante el periodo 2011 - 2013. En la cuarta, se revela el progreso de los principales indicadores de educacin, salud y saneamiento respecto a la tendencia positiva en la ejecucin financiera del presupuesto en estos sectores.

1.

SITUACION DEL ALINEAMIENTO ESTRATEGICO A POLITICAS DE DESARROLLO

Una de las deficiencias ms visibles es la ausencia de articulacin entre las Polticas Pblicas Nacionales, Sectoriales, Regionales y Locales que se expresan a travs de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) con el sistema de presupuesto pblico. Al respecto Eloy Durn, Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas seal: Debe existir una mayor articulacin entre el presupuesto y las polticas pblicas y prioridades nacionales, as como los objetivos estratgicos y operativos de todas las entidades en los tres niveles de gobierno. Hay un tro que debe funcionar bien: planes, proyectos y presupuestos, es decir, CEPLAN, SNIP y presupuesto pblico.3 A nivel del presupuesto pblico, si bien hay avances en el uso racional de los recursos a travs de la implementacin progresiva del presupuesto para resultados, no siempre la asignacin de los recursos responden a priorizar proyectos de envergadura y alto impacto en la calidad de vida de los ciudadanos. Ello en la prctica origina que los presupuestos no siempre se dirijan a cerrar las brechas o dcits existentes de infraestructura y servicios pblicos, ni respondan a las prioridades ciudadanas, a las polticas, lineamientos y objetivos estratgicos de los planes de desarrollo de los sectores, el Plan nacional y los objetivos del milenio. En relacin con ello el Rodolfo Acua Director General de la Direccin General de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas indica: El ptimo de una formulacin presupuestaria sera aquella en la que cada entidad proponga resultados esperados por los ciudadanos que ayuden a cerrar los dficits que nos distancian del desarrollo, y que al mismo tiempo programe gastar recursos nicamente en aquellas intervenciones necesarias para alcanzar dichos resultados. Sin embargo, las entidades no siempre conocen cules son aquellas intervenciones necesarias, algunas veces por falta de esfuerzo en la

AC Pblica SAC. (2012). Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta para la Estrategia de Implementacin al 2016, Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado (pg. 31). Lima Per. Resolucin Directoral 005 2013 EF/50.01, Instructivo Meta 19.

bsqueda y otras veces porque no es tan sencillo tener el conocimiento de lo que es realmente necesario para acceder a los resultados esperados. 4 Como consecuencia, no se asegura el alineamiento entre las polticas pblicas nacionales y sectoriales con las territoriales de responsabilidad de los gobiernos regionales y locales, as como de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) y el Plan Operativo (POI), ni la adecuada vinculacin de ste con los Programas Presupuestales con Enfoque de Resultados. En concordancia con ello la Direccin General de Poltica de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas establece: se considerar como

proyecto de inversin pblica con alineamiento estratgico a aquel proyecto de inversin pblica, perteneciente a las funciones denominadas como bsicas y complementarias, las cuales son: Educacin, Salud, Saneamiento, Energa, Riego, Transporte Interurbano, Residuos Slidos, Forestacin y Reforestacin, Seguridad Ciudadana, Telecomunicaciones y Transporte Urbano. 5

2.

TENDENCIA DE LA EJECUCION FINANCIERA DEL PRESUPUESTO

Los gastos totales del presupuesto del Gobierno Regional de Puno en proyectos de inversin pblica durante el perodo 2011-2013 se registran entre 95 y 293 millones de nuevos soles, similar tendencia ascendente presenta la ejecucin presupuestal de sus proyectos de inversin pblica con alineamiento estratgico, con valores entre 79 millones hasta 231 millones de nuevos soles (Figura 1).

ACUA Rodolfo, HUAITA Franklin, MESINAS Jorge. (2012). En camino de un presupuesto por resultados (PPR): una nota sobre los avances recientes en la programacin presupuestaria, Documento de Gestin Presupuestaria DGP-02/2012 (pg. 18). Lima Per. 5 Resolucin Directoral 005 2013 EF/50.01, Instructivo Meta 19.

Figura 1. Gasto Pblico total, tendencia. Regin Puno 2011 - 2013 (Millones de nuevos soles)

S/. 300.000.000 S/. 250.000.000 S/. 200.000.000 S/. 150.000.000 S/. 100.000.000

S/. 50.000.000
S/. 0 2011 Gasto Pblico 2012 2013

Gasto Pblico con Alineamiento Estratgico

Fuente: Tabla de datos MEF Portal de Transparencia Econmica

En la figura 2 se observan indicadores de gasto representado por el devengado de las entidades sobre el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA); la entidad tiene un mejor ratio de ejecucin del Presupuesto Institucional Apertura (PIA) en el ao 2013 con un 162.4, ratio que es mayor respecto al menor ratio mostrado en el 2011. Como se observa en la figura 2, los ratios de ejecucin respecto al Presupuesto Institucional Modificado inversiones pblicas del Gobierno Regional de Puno han tenido una tendencia creciente en los ltimos tres aos, alcanzando un nivel superior al 78% para el ao 2013, la entidad tuvo un menor ratio de ejecucin de inversiones en el ao 2011 con un 26.3%, ratio que remonta en el 2012; con tendencia creciente sin embargo, aunque ha mejorado su performance en la actualidad viene ocupando a nivel nacional el puesto 19 del Ranking de Ejecucin a Nivel de Gobiernos Regionales6. Asimismo, los saldos

Direccin General de Poltica de Inversiones DGPI. (2014). Novedades de Inversin Pblica Ejecucin Gobiernos Regionales, Boletn 2 de enero de 2014. Lima Per.

de ejecucin son significativos, pues en promedio la ejecucin ha estado por encima del 50.2%. Figura 2. Ratio de ejecucin del presupuesto de inversiones, tendencia 2011 2013
180 162,4 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2011 26,3 45,9 94,0 78,4 128,4

2012 Indicador de Eficacia del Gasto PIM Indicador de Eficacia del Gasto PIA

2013

Fuente: Tabla de datos MEF Portal de Transparencia Econmica

3.

TENDENCIA INVERSION

DEL

ALINEAMIENTO

ESTRATEGICO

DE

LA

La tendencia creciente en la asignacin presupuestaria a proyectos alineados al cumplimiento de los objetivos de desarrollo a los que el Estado Peruano se ha comprometido a nivel internacional, nacional, regional, local y sectorial se puede constatar con mayor precisin en la figura 3. Puede observarse un crecimiento sostenido entre 2011 y 2013, el resultado del indicador de

alineamiento estratgico, que toma en cuenta la presencia significativa de las funciones bsicas y complementarias conducentes a mejorar el gasto pblico, manifiesta una tendencia irregular. Entre los aos 2011 al 2013, se tiene un alineamiento estratgico en este periodo en la ejecucin de proyectos de inversin pblica de 82.5%, 83.1% y 79% respectivamente, de los cuales el
7

14.1%, 10.3% y 23.6% corresponden directamente a las funciones bsicas, que estn relacionado con la provisin de un conjunto de bienes y servicios que son considerados bsicos tales como, la educacin (inicial, primaria y secundaria), salud, saneamiento y la nutricin, entre otros; debido a lo cual, constituye una categora de anlisis importante para la definicin de polticas pblicas relacionadas con el sector social, que aportan significativamente a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin dado que, actuando articuladamente, ayudan a disminuir las brechas sociales y econmicas en los territorios intervenidos; ver Figura 3. Figura 3. Alineamiento estratgico de las inversiones, tendencia 2011 - 2013
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2011 2012
INDICADOR DE ALINEAMIENTO ESTRATEGICO INDICADOR DE ALINEAMIENTO ESTRATEGICO FB INDICADOR DE ALINEAMIENTO ESTRATEGICO FC
Fuente: Tabla de datos MEF - Banco de proyectos SNIP y MEF Transparencia Econmica

82,5%
68,4%

83,1%
72,8%

79,0%

55,4%

23,6% 14,1% 10,3%

2013

En este mismo periodo de tiempo la inversin ejecutada con alineamiento estratgico en las funciones complementarias (Agropecuaria, Ambiente, Comunicaciones, Energa, Orden pblico y Transporte) que contribuyen a mejorar la competitividad representaron un 68.4%, 72.8% y 55.4% respectivamente.

3.1.- El Alineamiento estratgico de la inversin en las funciones bsicas En la tabla 1 se presenta la participacin de las funciones bsicas en el perodo de evaluacin 2011 - 2013, en el cual se aprecia que la mayor participacin se da en la funcin educacin, que en promedio simple tiene una participacin aproximada del 9%, en segundo lugar se encuentra la funcin salud que en promedio cuentan con una participacin de aproximadamente 6% y finalmente se ubica la funcin saneamiento con una participacin de aproximadamente 1%. Cabe resaltar, que la ejecucin financiera del presupuesto de inversiones en cuanto a las funciones bsicas prioriza la educacin, salvo en el ao 2012, donde sta ltima tiene menor participacin. Por lo tanto, se deduce que se reordenaron las prioridades en ese ao. En el ao 2012, se toma la decisin de reordenar las prioridades y darle mayor participacin a la funcin salud alcanzando el 10%, en la ejecucin. Tabla 1. Evolucin del indicador de Alineamiento estratgico de la inversin en las funciones bsicas periodo 2011 2013

Fuente: Tabla de datos MEF Transparencia Econmica

3.2.- El Alineamiento estratgico de la inversin en las funciones complementarias En la tabla 2 se presenta la participacin de las funciones complementarias en el perodo de anlisis 2011 - 2013, donde se observa que la mayor participacin se da en la funcin transporte, que en promedio simple tiene una participacin aproximada del 55%, en segundo lugar se encuentra la funcin agropecuaria que en promedio cuentan con una participacin de

aproximadamente 11% y finalmente se ubica la funcin orden pblico con una participacin de aproximadamente 0.2%.

Cabe resaltar, que la ejecucin financiera del presupuesto de inversiones en cuanto a las funciones complementarias prioriza el transporte y agropecuaria. Tabla 2. Evolucin del indicador de Alineamiento estratgico de la inversin en las funciones complementarias periodo 2011 2013

Fuente: Tabla de datos MEF Transparencia Econmica

4.

EVOLUCION DE LOS INDICADORES DE EDUCACION, SALUD Y SANEAMIENTO

Puno es una de las regiones que presenta una situacin crtica en lo que se refiere a sus indicadores sociales, como podemos apreciar en la tabla 1. En educacin, a nivel de toda la Regin se ha alcanzado avances en materia de cobertura, sin embargo, existen problemas serios en cuanto a la calidad de la enseanza, ya que la mayora de los estudiantes de primaria no logra los aprendizajes esperados. La tabla 1, muestra los resultados de la evaluacin censal de estudiantes, a nivel del departamento de Puno en el 2012, slo el 19.5% de los alumnos de segundo grado de primaria logr el aprendizaje previsto en comprensin de textos y apenas el 7,63% en matemtica, puede observarse un crecimiento mnimo de estos indicadores entre los aos 2011 y 2012. La desnutricin infantil tiene secuelas irreversibles: baja talla para la edad; limitacin de las capacidades fsicas, emocionales o intelectuales, entre otras. A nivel de la Regin de Puno, la desnutricin crnica en el ao 2012 afect al 20.04% mostrando que continua la tendencia hacia la disminucin gradual de este indicador con relacin a los aos previos. En la Regin de Puno, nacer con salud y en buenas condiciones es un derecho an por alcanzar. A pesar de ello se observa una disminucin evidente de la
10

tasa regional de mortalidad neonatal, que de 24 se redujo a 18 por cada 1000 nacidos vivos en el ao 2011. Las principales causas de la an elevada mortalidad infantil en el Per son la falta de acceso a servicios de salud con facilidades obsttricas y la escasa adaptacin cultural al parto atendido por profesionales entrenados. Respecto al acceso a los servicios bsicos, el 80.3% y 75.8% de la poblacin urbana del departamento cuenta con agua potable y alcantarillado, mientras que el 24.7% y 25.3% tiene suficiente acceso de la poblacin rural a agua y saneamiento de calidad y sostenibles; ver tabla 1. Finalmente en el Gobierno Regional de Puno, se observa una dbil articulacin del planeamiento con el presupuesto desde una perspectiva de resultados concernientes a la educacin, salud y saneamiento. Dado que el progreso de los principales indicadores relacionados a las funciones bsicas no evidencian un progreso significativo en su tendencia de progreso por otro lado quedan an grandes brechas por cubrir especialmente en el mbito rural si se consideran las metas al 2021; ver tabla 3.

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Tabla 3. Evolucin de los indicadores de resultado vinculados a las funciones bsicas. Puno 2009 2012
2009 Indicadores Porcentaje de estudiantes de 2 grado de primaria de instituciones educativas pblicas que se encuentran en el nivel suficiente en comprensin lectora (porcentaje) Porcentaje de estudiantes de 2 grado de primaria de instituciones educativas pblicas, que se encuentran en el nivel suficiente en matemtica (porcentaje) Prevalencia de desnutricin crnica en menores de 5 aos (Patrn OMS) Tasa de mortalidad neonatal (nmero de nacidos vivos que mueren antes de cumplir un mes por mil nacidos vivos ) Cobertura de agua potable urbano (porcentaje) Cobertura de alcantarillado y otras formas de disposicin de excretas urbano (porcentaje) Cobertura de agua potable rural (porcentaje) Cobertura de alcantarillado y otras formas de disposicin de excretas rural (porcentaje) 2010 2011 2012 Meta al 2021 Valor Estimado

Valor Valor Valor Valor Estimado Estimado Estimado Estimado

18.2

Na

18.5

19.5

70%

12.5

Na

7.5

7.63

70%

36.71

25.52

21.47

20.04

5%1/ 16,7%2/ 0%1/ 15 por mil nacidos vivos2/ 85%

24.1

17.5

18.8

Na

Na

Na

81

80.3

Na

Na

73.3

75.8

79%

Na

26

19.9

24.7

85%

Na

Na

22.9

25.3

79%

- Na: no aplicable 1/ La meta 0 es considerada internacionalmente como aquella que incorpora los casos evitables por factor humano social. No incluye casos patol gicos o naturales. Si se incluyeran estos casos inevitables se considera un mximo de 4%. 2/ MINSA Fuente: Tabla de datos aplicativo informtico RESULTA MEF DGPP -Evaluacin censal de estudiantes (ECE) -Encuesta nacional de demografa y salud familiar (ENDES) -Encuesta nacional de programas estratgicos (ENAPRES) -Plan Bicentenario el Per hacia el 2021

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CONCLUSIONES 1. El Gobierno Regional de Puno, cuenta con una tendencia positiva de eficacia respecto a la ejecucin financiera de su presupuesto asignado a inversin pblica. Durante el ao 2013 mostr una ejecucin presupuestal de 78.4% respecto al 26.3% del ao 2011. 2. El gasto pblico total del Gobierno Regional con relacin al indicador de alineamiento estratgico, deja ver una expectante propensin por asegurar que la ejecucin presupuestal de los proyectos de inversin pblica estn alineados con las polticas pblicas nacionales y sectoriales con las territoriales de su responsabilidad. 3. Se evidencia una tendencia positiva en la ejecucin financiera de su presupuesto asignado a inversin pblica correspondientes a las funciones bsicas (educacin, salud y saneamiento); sin embargo, esta tendencia no ayudo en gran medida a la consecucin de las metas proyectadas en el Plan Bicentenario concernientes a la reduccin de brechas en cuanto a la mejora en la formacin matemtica y comprensin de lectura, reduccin de la desnutricin crnica, mortalidad neonatal e incremento de la cobertura de saneamiento. 4. Se deben desarrollar estudios bsicos sobre el tamao y la localizacin de todas las brechas sociales y de infraestructura productiva de la Regin; ello permitir obtener informacin estadstica relevante, detallada y precisa que complemente la informacin que emite el INEI., pero que tenga un nivel de representatividad necesario y suficiente para priorizar proyectos de envergadura que consideren la problemtica sectorial y regional. 5. Es necesario priorizar la asignacin de recursos a proyectos de inversin que contribuyan directamente a la reduccin de brechas de cobertura y calidad en la prestacin de servicios pblicos vinculados a las funciones bsicas.
6.

Es

indispensable

identificar

los

cuellos de

botella,

los

pasos

innecesarios, los procedimientos engorrosos, la duplicidad de tareas y de ese modo optimizar los procesos de la cadena de valor (insumo, proceso, producto, resultado e impacto) de la inversin pblica.
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BIBLIOGRAFIA ACUA Rodolfo, HUAITA Franklin, MESINAS Jorge. (2012). En camino de un presupuesto por resultados (PPR): una nota sobre los avances recientes en la programacin presupuestaria, Documento de Gestin Presupuestaria DGPP02/2012. Lima - Per. ALVAREZ ILLANES, Juan. (2011). SIAF resumen general. Edit. Pacifico Editores S.A.C. Lima - Per. DE LA FUENTE OLGUN Jorge. (2011). Qu es la Planificacin Estratgica y cmo se utiliza en el sector pblico?, Caja de Herramientas Direccin General de Desarrollo Econmico y Social, Viceministerio de Planificacin, Ministerio de Economa de Chile. Chile. DE LA FUENTE OLGUN Jorge. (2010). Cmo se construye un Indicador de Desempeo?, Caja de Herramientas Direccin General de Desarrollo Econmico y Social, Viceministerio de Planificacin, Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo de Repblica Dominicana. Repblica Dominicana DIRECCIN DE POLTICA Y PROGRAMACIN DE INVERSIONES DGPI. (2011). Definicin de Funciones Bsicas y su alineamiento estratgico en la Gestin de la Inversin Pblica a nivel territorial , Documento de trabajo Direccin General de Poltica de Inversiones, Ministerio de Economa y Finanzas. Lima - Per. NORMAS LEGALES 1. 2. Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley N 28411 Directiva N 005 -2012-EF/50.01, directiva para la evaluacin semestral y anual de los presupuestos institucionales de las entidades del gobierno nacional y gobiernos regionales para el ao fiscal 2012, Resolucin Directoral N 017-2012-EF/50.01

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