ISSN 0717-9987

Desempleo juvenil en Chile

en foco 37

Desempleo juvenil en Chile

Víctor E. Tokman*

* Este trabajo constituye una versión resumida y revisada de otro escrito por el autor (V. E.Tokman,
2003). Agradezco a Carla Tokman por su colaboración en la preparación de esta versión y también a
Cristián Aedo por sus comentarios. Las opiniones contenidas en este trabajo son de exclusiva responsa-
bilidad del autor.
 Desempleo juvenil en Chile

Dimensiones del desempleo juvenil

El desempleo juvenil es motivo de preocupación. Por su magnitud, por
sus consecuencias atribuidas o reales y por afectar de manera directa el futuro
de los países. Ello ha originado creciente atención y la introducción de políti-
cas públicas para enfrentarlo. La pregunta relevante es si estas pueden efecti-
vamente influenciar las posibilidades futuras de empleo de los jóvenes. Para
evaluar lo anterior es conveniente conocer algunos datos sobre el problema.
El desempleo en Chile subió a 11%, luego de que se desencadenara la
crisis asiática en 1997, tras haber promediado 6,5% en la década anterior.
En paralelo, aumentó también la desocupación de los jóvenes entre 15 y 24
años de edad. El diferencial entre el desempleo juvenil y el total, por su
parte, alcanzó a 2,6 durante el período 1996-2003, siendo el mínimo 2,2 en
1999. En el primer trimestre de 2004 el desempleo juvenil fue 2,5 veces
mayor que el desempleo total del país.
Esta última cifra debería ser suficiente para ilustrar la magnitud del
problema. Sin embargo, se requiere un análisis en mayor profundidad. En
particular, interesa conocer si esta situación se relaciona con la capacidad
de crecimiento y el nivel de desarrollo o bien responde a características
específicas de los jóvenes y si los afecta a todos por igual.

Desempleo juvenil y total en Chile

Razón Razón Razón

jóvenes 15 a 19 20 a 25
a total a total a total

Tasas de desempleo marzo-mayo

Fuente: INE.

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 Desempleo juvenil en Chile

Para responder a la primera interrogante se aportan dos datos. El

primero surge de la comparación de los diferenciales entre las tasas de
desempleo de Chile con respecto a los países desarrollados. En el caso de
los países miembros de la OECD, dicho diferencial alcanzó hacia fines de
la década pasada a 1,9 y se ha mantenido estable durante los primeros años
del nuevo siglo. Una relación alta y cercana a la registrada en Chile y otros
países del Cono Sur (Argentina, 2,2; Brasil, 3,0 y Uruguay, 2,4)(1).
El segundo dato útil es la evolución del diferencial durante la década
para determinar si el crecimiento económico y la evolución del desempleo
total afectan las probabilidades de los jóvenes para encontrar trabajo. En
Chile se observa que en períodos de aumento del desempleo total, asocia-
dos a la desaceleración del crecimiento, el desempleo juvenil tiende a ele-
varse más que el promedio y, por
Cuanto más jóvenes y menos educa- ende, su diferencial crece. La expe-
dos, mayores son las tasas de des- riencia europea, por otro lado, ade-
empleo, porque su capital humano más de corroborar esta tendencia, se-
acumulado (educación y experiencia) ñala también que la reducción del
es menor. desempleo total se traduce en una
disminución del desempleo de los jó-
venes, pero que sus diferenciales no se alteran(2).
La segunda interrogante formulada acerca de la homogeneidad de los
jóvenes también tiene respuesta clara. Esta se encuentra en las diferencias
de edad, de escolaridad y de sexo que afectan de manera significativa las
posibilidades de que este grupo etario pueda encontrar trabajo. Cuanto más
jóvenes y menos educados, mayores son las tasas de desempleo, porque su
capital humano acumulado (educación y experiencia) es menor. Es así
como, en promedio, los adultos mayores de 25 años en Chile registraban
una tasa de desempleo equivalente a un cuarto de la de los jóvenes entre 15
y 19 años y la mitad de la de los jóvenes entre 20 y 24 años. Adicionalmen-
(1) Aun cuando las diferencias en el desempleo total entre los países miembros de OECD y los de
América Latina aumentaron en los 90, en ambas regiones se mantuvieron las relativas a los grupos
jóvenes, los que tuvieron que enfrentar mayores dificultades que los adultos para encontrar trabajo. La
situación entre países es variable. En España el coeficiente es 2, mientras que en Italia es 2,8. Solo en
Alemania y Austria la tasa de desempleo de los jóvenes es similar a la del total de la población.
(2) La importante reducción del desempleo en España también significó una reducción del desempleo
juvenil, aunque este todavía duplica el promedio. Lo mismo ocurre en Italia donde, en escala menor, el
coeficiente se mantiene a pesar de la reducción del desempleo.

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 Desempleo juvenil en Chile

te, se observa que, dentro de los mismos tramos de edad, el desempleo es

menor para aquellos que tienen más educación.

Desempleo juvenil por nivel de educación y sexo (2000)

Fuente: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares, UNESCO.

Las mujeres, a su vez, tienden a registrar, en promedio, un mayor

desempleo que los hombres, pero ello ocurre para niveles de educación que
superan los 10 años de escolaridad. Esto se puede explicar tanto por discri-
minación como por la menor disponibilidad de la mujer para cualquier
trabajo, ante la necesidad de compatibilizar su trabajo con las tareas del
hogar. No obstante esto, en Chile las diferencias entre el desempleo de las
mujeres y los hombres jóvenes tienden a ser menores que las registradas en
el caso de los adultos.
Reducir el desempleo juvenil es importante, pero ello no debe ser
efectuado a cualquier costo. También importa la calidad del empleo. Aun-
que en Chile el porcentaje de jóvenes en el sector informal es similar al del
total (excepto para los que tienen 13 y más años de educación, que es 1,5
veces), el porcentaje que trabaja en un empleo precario es entre 1,2 y 3,3
veces mayor que el total, dependiendo de los años de estudio.
Un último dato importante es el desempleo juvenil según los ingresos
de las familias. La encuesta Casen 2000 muestra que la tasa de desempleo
de los jóvenes, cuyos ingresos familiares los sitúan en el primer quintil, es
6,7 veces mayor que la de aquellos que pertenecen al quinto quintil.

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 Desempleo juvenil en Chile

En síntesis, si bien el desempleo juvenil es un problema importante

para Chile, se trata de una situación universal. Este fenómeno se registra
tanto en países en desarrollo como en los más industrializados, lo que hace
necesario identificar las causas del mismo dentro de la especificidad del
mercado de trabajo de jóvenes. Además, puede concluirse que este está
estrechamente vinculado a la demanda agregada, aumentando en tiempos de
recesión y disminuyendo en épocas
(…) si bien el desempleo juvenil es de crecimiento. No obstante esto, si
un problema importante para Chile, bien el desempleo en general sigue
se trata de una situación universal. esta dinámica, el desempleo juvenil
Este fenómeno se registra tanto en presenta una mayor volatilidad e in-
países en desarrollo como en los cluso asimetría ante cambios en el ci-
más industrializados, lo que hace ne- clo económico. Por último, se obser-
cesario identificar las causas del va que el desempleo no afecta de
mismo dentro de la especificidad del manera homogénea a todos los jóve-
mercado de trabajo de jóvenes. nes. Así se registran tasas de desem-
pleo más altas en los más jóvenes
(entre 15 y 19 años), en las mujeres, en los que poseen menos educación y
en los que provienen de los hogares más pobres.

Causas del desempleo juvenil

Existen cuatro causas, entre otras, que se identifican con mayor fre-
cuencia para explicar los diferenciales entre el desempleo juvenil y el total.
Primero, la insuficiencia dinámica de la economía y las característi-
cas del crecimiento.
Segundo, las exigencias o expectativas de los jóvenes con relación al
empleo esperado.
Tercero, la insuficiencia de capital humano, tanto de educación como
de experiencia.
Por último, los factores relacionados con la rigidez del mercado de
trabajo y, en particular, con los costos de contratación y despido de los
jóvenes y los niveles salarios mínimos.
En general, el crecimiento constituye una condición necesaria, aunque
no suficiente, para generar empleo y, en consecuencia, para reducir el des-
empleo. Esta es una primera causal del desempleo juvenil alto, pues un bajo

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 Desempleo juvenil en Chile

ritmo de crecimiento se asocia a una expansión del desempleo, en general,

y del de los jóvenes en particular. Más aún, el crecimiento debe ser rápido
y, además, sostenido. Esto, porque las asimetrías de las elasticidades de
empleo se vinculan al requerimiento de un horizonte temporal más largo
para adoptar decisiones de contratación.
Las reducciones del desempleo total están acompañadas de menores
niveles de desempleo para los jóvenes. Por ello, se necesita crecer y gozar
de una sana política macroeconómica. Sin embargo, los efectos no son
lineales. Los jóvenes registran no solo tasas de desempleo más altas, sino
que las diferencias a distintos niveles se mantienen. Más aún, tienden a
mostrar un comportamiento asimétrico en el ciclo. Ello sugiere que existen
causas adicionales del desempleo ju-
venil, más allá de las generales apli- Los jóvenes registran no solo tasas
cables al conjunto del empleo del de desempleo más altas, sino que
país. Son estas causas específicas las las diferencias a distintos niveles se
que justifican un tratamiento especial mantienen. Más aún, tienden a mos-
en materia de desempleo de los jóve- trar un comportamiento asimétrico
nes. A ese nivel se ubican las tres en el ciclo. Ello sugiere que existen
causales restantes enunciadas más causas adicionales del desempleo
arriba. juvenil, más allá de las generales
La primera causa específica se aplicables al conjunto del empleo del
refiere a las exigencias o expectati- país.
vas de los jóvenes en relación al em-
pleo buscado. Existen aspiraciones, tanto de remuneraciones como de con-
tenidos, y no es sorprendente que se produzcan desajustes entre las expecta-
tivas y la realidad del mercado. En otras palabras, la existencia de un
“salario de reserva” que denota una remuneración mínima por debajo de la
cual no se está dispuesto a trabajar. Los que se encuentran en situación de
desempleo por esta causal, lo estarían con carácter “voluntario”, pues el
desajuste es interpretado como una lectura errónea sobre las posibilidades
reales de encontrar trabajo. Esta situación es común, particularmente duran-
te la búsqueda del primer trabajo, en edades tempranas de incorporación al
proceso de búsqueda laboral activa y en los jóvenes que provienen de hoga-
res no pobres. La necesidad de ingresos del hogar, en tanto, constituye la
causa más importante de incorporación prematura de los jóvenes al merca-

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Desempleo juvenil en Chile

do de trabajo. Transcurrido un tiempo, la experiencia de búsqueda o en la

ocupación –si ya se ha encontrado trabajo– tiende a redimensionar las aspi-
raciones en relación a las disponibilidades efectivas. Existen pocos estudios
que miden la importancia de esta causal, pero la evidencia fragmentada
permite confirmar su existencia en Chile (Beyer, 1998).
La segunda causa específica del desempleo juvenil se refiere al escaso
capital humano que se posee en las edades más tempranas, en términos de
años de escolaridad y experiencia en el trabajo. Una situación que además
los lleva, en el caso de encontrar trabajo, a empleos que crecen poco, son
peor remunerados y presentan escasas perspectivas de aprendizaje durante
la carrera ocupacional. A su vez, la coexistencia de asistencia escolar y
participación en el mercado de trabajo tiende a afectar la dinámica ocupa-
cional y las probabilidades de encontrar trabajo, en especial en el caso de
los adolescentes (15-19 años). Por último, el tránsito de la escuela al traba-
jo debe sortear una serie de obstáculos para lograr una incorporación plena
al mundo laboral.
Las ocupaciones con mayores contenidos de educación son las que
crecen más rápido en la mayoría de los países. A su vez, los retornos a la
educación y a la experiencia son crecientes. La acumulación de capital
humano por escolaridad y experiencia permite a los jóvenes insertarse en el
mercado del trabajo en puestos mejor remunerados. También tienen una
mayor probabilidad de encontrar ocupaciones más adecuadas a sus mayores
calificaciones. De esta forma, se expanden los puestos que requieren mayo-
res capacidades y se contraen los que pueden absorber a los trabajadores
menos calificados. En este escenario, los jóvenes desertores del sistema
educacional son penalizados con mayores tasas de desempleo, debido al
cambio en la estructura de empleo, y, a la vez, por las menores remunera-
ciones que obtienen cuando encuentran trabajo.
De lo anterior se desprende la clara importancia que la educación tiene
en la inserción laboral. La relación con la asistencia escolar afecta la dinámi-
ca del mercado laboral de los más jóvenes, explicando, en parte, el mayor
desempleo que los afecta. Esta evolución, que tiende a interpretarse de mane-
ra negativa, puede ser el reflejo de un cambio en la dirección correcta.
La situación de Chile post-1997 muestra, para los jóvenes entre 15 y
24 años, tasas de participación decrecientes, estrechamente correlacionadas

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 Desempleo juvenil en Chile

con tasas de escolaridad crecientes. Si bien el resultado debería ser una tasa
de desempleo decreciente, el que concierne a los jóvenes continúa expan-
diéndose. Dos factores pueden contribuir a explicar esta situación. Por un
lado, el aumento del desempleo para todos, incluidos los jóvenes. Por otro,
el “descreme” de los jóvenes que se retiran de la búsqueda activa de trabajo
para retornar a la escuela, ya que son los que tienen más condiciones,
interés y posibilidades de retorno. Ello reduce la oferta de este segmento a
los que están menos motivados y más necesitados. Este es el grupo que
pasa a constituir un núcleo “duro” con menores condiciones de empleabili-
dad y, por ende, con mayor probabilidad de desempleo de larga duración.
Por otro lado, la correlación positiva entre escolaridad y probabilidad
de encontrar empleo no constituye condición suficiente, ni es lineal. En
coyunturas con escasa creación de empleo, la educación no basta para evi-
tar la desocupación, aunque disminuye la probabilidad de estarlo. También
se observa que el efecto positivo de la ampliación de la educación sobre el
desempleo ha tendido a homogeneizarse hasta completar la enseñanza me-
dia. Solo baja el desempleo de manera significativa a partir del ingreso al
ciclo superior. Es así como en situaciones de oferta de empleos insuficien-
tes, las empresas seleccionan a los postulantes y entonces el nivel de educa-
ción se convierte en una credencial de acceso que permite la discriminación
(V. E. Tokman, 2004).
Un último aspecto a considerar en la relación educación-mercado de
trabajo se refiere al tránsito de la escuela al trabajo, situación que presenta
una serie de obstáculos que afectan la inserción. Por un lado, los sistemas
educacionales han sido diseñados con sesgos de autocontención, conducen-
tes a los niveles superiores para culminar en la universidad. Por otro, no
existen vinculaciones con el mercado del trabajo a lo largo del ciclo ocupa-
cional y los puntos de salida “naturales” se producen al final de cada ciclo
escolar. Así, los jóvenes que se incorporan a la búsqueda de trabajo deben
superar los inconvenientes naturales de la falta de experiencia y una salida
escalonada que se percibe como inadecuada si se produce antes del fin de la
enseñanza media(3).

(3) Aedo concluye, además, que se requiere un cambio en la metodología educativa que fomente el
emprendimiento y que se oriente más al mundo del trabajo, en particular, la enseñanza técnica a nivel
medio.

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 Desempleo juvenil en Chile

La tercera causa específica del desempleo juvenil se refiere al funcio-

namiento y regulación del mercado del trabajo. Si bien en este frente el
debate se ha referido al empleo en general, en particular los efectos discri-
minatorios en contra de la creación de oportunidades de empleo para los
jóvenes se atribuye a una regulación inadecuada. La regulación del merca-
do del trabajo bajo cuestionamiento se refiere a su rigidez, tanto respecto a
la disponibilidad de contratos de trabajo que encarecen los costos de con-
tratación y despido, como a la distri-
La tercera causa específica del des- bución de la jornada laboral y la fija-
empleo juvenil se refiere al funciona- ción de salarios mínimos, entre otros
miento y regulación del mercado del aspectos. Esto afecta en forma discri-
trabajo. Si bien en este frente el de- minada a los jóvenes, porque requie-
bate se ha referido al empleo en ge- ren de aprendizaje, de períodos de
neral, en particular los efectos discri- prueba y de adquisición de experien-
minatorios en contra de la creación cia. Tres factores que determinan una
de oportunidades de empleo para los mayor rotación laboral, por lo que
jóvenes se atribuye a una regulación los costos asociados son importantes
inadecuada. en la decisión de contratación.
A comienzos de 1980, Chile
introduce una reforma laboral flexibilizadora que revisa el primer gobier-
no de la Concertación en 1990. En virtud de ese examen se aumentan las
indemnizaciones por despido y se restablece la libertad de asociación
seriamente inhibida por la legislación vigente. En el 2001, en tanto, se
aprueba una nueva reforma laboral y el seguro de desempleo. Esta refor-
ma refuerza las penalidades por mal uso de las causales de despido, pro-
mueve la negociación colectiva y sanciona las prácticas antisindicales.
Además, introduce algunos elementos flexibilizadores como el contrato a
tiempo parcial, la polivalencia en los contratos y el teletrabajo, aunque no
se logra acuerdo para incorporar flexibilidad en la distribución de la jor-
nada de trabajo.
Junto con lo anterior, también se flexibiliza la legislación laboral y
se introducen nuevas modalidades contractuales con el objetivo de pro-
mover el empleo y el aprendizaje de los jóvenes. A ello se suma la exis-
tencia en el Código del Trabajo del contrato de aprendizaje que permite
establecer vínculos contractuales con jóvenes menores de 21 años.

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 Desempleo juvenil en Chile

La discriminación que puede producirse en contra de la contratación

de los jóvenes puede relacionarse con las diferencias que existan entre los
salarios pagados y los mínimos fijados por ley. Por ello, dadas las diferen-
ciales salariales existentes, en general, los sueldos mínimos se relacionan
en forma más estrecha con los trabajadores menos remunerados y, en espe-
cial con los no calificados y con los jóvenes.
En relación a la fijación de salarios mínimos, numerosos estudios
disponibles no son concluyentes sobre su efecto en el nivel del empleo(4).
Es así como la experiencia latinoamericana muestra que los niveles alcan-
zados por los salarios mínimos en los años 90 no parecen haber constituido
una restricción para la contratación, incluida la de los jóvenes. En parte,
ello obedece a que durante la década de los 80 se abandonó el uso activo de
la política de salarios mínimos en la mayoría de los países, lo que, junto a
tasas de inflación altas, significó un deterioro del nivel del salario mínimo
de 32% entre 1980 y 1990.
Los estudios disponibles para Chile, en tanto, son poco concluyentes
en relación a la experiencia histórica(5), pero existe mayor acuerdo sobre
períodos específicos durante los cuales los salarios mínimos puedan haber
afectado el empleo de jóvenes como ocurrió a partir de 1997(6). Durante ese
año se adopta un reajuste programado para los tres años siguientes basados
en supuestos que no incluyeron (ni podrían haber incluido) los efectos de la
crisis asiática. El resultado fue un sobrerreajuste de los mínimos, situación
que puede haber afectado en forma negativa las decisiones de contratación
de personal, en especial de jóvenes.
Independientemente de la discusión sobre los efectos de la fijación de
salarios mínimos, hay mayor acuerdo sobre la no aplicabilidad del mínimo
general a los jóvenes. En este sentido, existen argumentos relacionados
tanto con el mercado del trabajo como con la educación, que justifican
diferenciar los salarios de los jóvenes. Consecuente con lo anterior, en
Chile se introduce un salario aplicable a los menores de 18 años que, ade-

(4) Card y Krueger, 1998, Deere et al., 1995, entre otros.

(5) Castañeda, 1983; Paredes y Riveros, 1989; Beyer, 1998 y Bravo y Vial, 1997, entre otros.
(6) Martínez et al. Utilizando datos de la CASEN (1986-2000), encuentran que el salario mínimo no
tiene efecto significativo sobre el empleo en Chile. No obstante esto, descubren que el salario mínimo sí
es significativo para el grupo de 15 a 24 años, teniendo una elasticidad de empleo con uno que fluctúa
entre –0.4 a –0.8.

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Desempleo juvenil en Chile

más, se reajusta de manera diferente al salario mínimo promedio. Ello en

reconocimiento, por un lado, de que los jóvenes se incorporan al mercado
con una dotación menor de capital humano por falta de experiencia, y en
muchos casos de educación y, por otro, porque un salario alto aumenta los
incentivos para la deserción escolar.

Políticas para el desempleo juvenil: la experiencia chilena

Chile ha adoptado un conjunto de políticas (relacionadas con las cau-
sas específicas antes expuestas) dirigidas a incorporar a los jóvenes al mun-
do productivo. En lo que sigue, se destacarán las más importantes. De
manera previa, es necesario insistir en que el problema del empleo de los
jóvenes requiere de un contexto general de crecimiento económico para que
pueda ser enfrentado con posibilidades de éxito. Sin crecimiento no se
genera empleo, y sin empleo para todos, los jóvenes tendrán escasas opor-
tunidades y estarán sujetos a un alto desempleo y a ocupar puestos de
trabajo poco atractivos, mal remunerados y con limitadas perspectivas de
progreso. Por lo tanto, esta es una condición necesaria, pero no suficiente,
porque se requiere enfrentar las causas específicas que determinan que el
desempleo juvenil sea siempre superior al de los adultos.

i) Educación y capacitación para los jóvenes

El problema específico del empleo juvenil se debe abordar en primera
instancia en el sistema de educación y de capacitación. El cambio tecnoló-
gico que se está produciendo exige una preparación cada vez más avanzada
para poder optar a los puestos de trabajo que emergen. A partir de él cambia
el tipo de requerimientos y se pasa de los conocimientos especializados a
las competencias generales. Esto refuerza la necesidad de una mayor cober-
tura de educación primaria y secundaria para desarrollar las competencias
básicas que constituyen el fundamento para la especialización. El cambio
acelerado lleva a la necesidad de una oferta de calidad y vinculada en
forma más estrecha a las necesidades. De aquí que la expansión de cobertu-
ra, la relevancia de los contenidos y la mejora de la calidad son desafíos
generales que deben enfrentarse y que son particularmente urgentes para los
jóvenes que provienen de hogares pobres que deben superar la desigualdad
en el acceso a las oportunidades.

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 Desempleo juvenil en Chile

Existen dos ámbitos de la educación que hay que trabajar. Por un lado,
el retorno a la escuela que debería ser el objetivo prioritario, en tanto que se
promueve el empleo solo para quienes no tienen opción o vocación. Se trata
de una prioridad que es más importante para los adolescentes que se integran
a la búsqueda de trabajo, ya que su ingreso prematuro al mercado significa
una educación trunca y un futuro laboral poco promisorio. Por otro lado, hay
que desarrollar políticas para dotar a los jóvenes de formación profesional.
En Chile se introdujeron diversas políticas públicas en esta área. Por un
lado, las reformas educacionales, entre múltiples objetivos, que buscan acer-
car la educación al trabajo y desarrollar competencias (además del programa
“Liceo para Todos” que persigue rete-
ner a los jóvenes en el sistema educa- Existen dos ámbitos de la educación
cional). Por otro lado, están los insti- que hay que trabajar. Por un lado, el
tutos privados, como el INACAP, que retorno a la escuela que debería ser
brindan formación profesional a los el objetivo prioritario, en tanto que se
jóvenes y, de esta manera, mejoran promueve el empleo solo para quie-
sus posibilidades de obtener empleo. nes no tienen opción o vocación. Se
Entre las políticas implementa- trata de una prioridad que es más
das, especial mención merece el pro- importante para los adolescentes
grama “Chile Joven”. Sus comienzos que se integran a la búsqueda de
se remontan a 1991 y su objetivo trabajo, ya que su ingreso prematuro
consistió en atender al universo de al mercado significa una educación
jóvenes de hogares pobres desem- trunca y un futuro laboral poco pro-
pleados en 1990 en un período de misorio. Por otro lado, hay que desa-
cuatro años (200.000 de ellos). rrollar políticas para dotar a los jóve-
Su grupo objetivo fueron los jó- nes de formación profesional.
venes de entre 15 y 24 años, prove-
nientes de familias pobres, que se en-
contraran desocupados y que no asistieran en forma regular a la escuela. El
programa consistía en cursos combinados con pasantías en empresas, tratan-
do de aliviar la doble restricción existente de falta de formación y de dificul-
tad de ingreso al primer trabajo. Normalmente incluían 250 horas de capaci-
tación y tres meses de práctica laboral, a lo que se sumaba un subsidio o beca
de mantenimiento y gastos de transporte. No requería un compromiso formal
de parte de las empresas de contratación posterior a la práctica, pero el diseño

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Desempleo juvenil en Chile

apostaba a que un porcentaje significativo de los jóvenes pasantes sería con-

tratado una vez que adquirieran una mejor base de calificación, experiencia
práctica y conocimiento personal de los empresarios.
Su concepción fue innovadora en tanto trató de responder a las limitan-
tes más notorias del sistema de formación profesional. Primero, a la necesi-
dad de vincular oferta de capacitación con demanda de trabajadores, razón
por la cual combinó la formación con la práctica laboral e incorporó en la
selección de la oferta de formación el requisito de obtención previa de com-
promisos de parte de las empresas participantes en el programa respecto a
recibir a los egresados para que efectuaran su práctica en ella. En segundo
lugar, a la conveniencia de descentralizar el sistema para dotarlo de la flexibi-
lidad necesaria para captar la diversificación emergente en el mercado del
trabajo y el tipo de formación requerido por los empresarios(7). Finalmente, al
requerimiento de redefinir el papel del Estado al trasladar su responsabilidad
desde la ejecución al diseño, financiamiento, control de calidad y evaluación.
El indicador de éxito de mayor relevancia fue el de inserción laboral
postprograma. La información disponible es fragmentaria, pero positiva. De
acuerdo a ella, el 56% de los egresados en la primera fase del programa (1991-
1994) –capacitado en la modalidad de Capacitación con Experiencia Laboral
en la empresa (CEL)– obtuvo empleo. Si se compara este resultado con un
grupo de control que no se integró al programa, se estima que la contribución
del programa permitió aumentar en 14 puntos porcentuales dicho coeficiente.
Durante la segunda fase del programa (1995-98) se estima, con un
método más refinado que incorpora los cambios en la desocupación y en la
inactividad tanto de los beneficiarios como del grupo de control, que el
coeficiente aumentó en 25% en la modalidad CEL(8).

(7) Para ello descentralizó la oferta de formación desde una institución, por lo general pública, a
capacitadores privados seleccionados mediante un proceso de licitación y cuya idoneidad debía ser
acreditada por el gobierno.
(8) Larraechea y Guzmán (2002) presentan información para las otras dos modalidades del programa que
reportan un efecto aún más significativo, particularmente en la modalidad de aprendizaje alternado que
se introduce inspirado en el modelo de formación dual, cuyo efecto significó expandir el porcentaje de
egresados “empleables” en 36 puntos por efecto del programa. Otra evaluación reciente efectuada por
Aedo y Pizarro (2004) encuentra un resultado positivo y significativo sobre la probabilidad de encontrar
trabajo para los egresados del programa, los que no se tradujeron en diferencias significativas en cuanto
a los ingresos percibidos. Estos últimos solo resultaron ser significativos al concentrarse en los egresa-
dos y al comparar la información en corte transversal. El diferencial de ingreso mensual percibido por
los beneficiados con el programa fue de 25.000 pesos.

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 Desempleo juvenil en Chile

De las evaluaciones también surgen cuatro comentarios adicionales.

El primero se refiere a los contenidos de formación que pueden propor-
cionarse en 250 horas de clase, las que no son suficientes para entrar en
profundidad en las materias, por lo cual no son sustitutos a la formación
técnica formal. El segundo comentario se refiere a que los programas
fueron exitosos para movilizar la oferta dispersa de capacitación existen-
te, al tiempo que motivaron la expansión de la misma. Ahora bien, el
hecho de que más de la mitad de las entidades oferentes de capacitación
se crearon para el programa requiere de evaluación posterior para identifi-
car si sobrevivieron al programa. Un
tercer comentario se relaciona con el Un segundo grupo de políticas para
perfil de los egresados que son exi- la inserción de los jóvenes en el
tosos en obtener empleo postprogra- mercado laboral son aquellas que
ma, concentrados en hombres, con buscan adecuar las condiciones de
mayor edad y mayor escolaridad, lo contratos de trabajo. Existen dos ti-
que puede interpretarse como que el pos de instrumentos que se utilizan
programa contribuye a una mayor con este propósito. Por un lado, la
selección en la contratación de los adecuación del contrato de trabajo
jóvenes, pero no necesariamente a la que busca una mayor flexibilidad y
igualación de oportunidades entre un menor costo en la contratación de
ellos. Por último, si bien la modali- los jóvenes. Por el otro, el subsidio a
dad descentralizada de gestión se la contratación de jóvenes como me-
evalúa en forma positiva, el gobier- canismo para compensar a los em-
no optó por un retiro que puede ha- presarios por las insuficiencias de
ber afectado la calidad y eficacia del las capacidades que ofrecen.
programa. Ello demandaría un papel
más activo en los controles de calidad, acreditaciones y evaluaciones.

ii) Contratos y salarios mínimos para los jóvenes

Un segundo grupo de políticas para la inserción de los jóvenes en
el mercado laboral son aquellas que buscan adecuar las condiciones de
contratos de trabajo. Existen dos tipos de instrumentos que se utilizan
con este propósito. Por un lado, el contrato de trabajo que busca una
mayor flexibilidad y un menor costo en la contratación de los jóvenes.
Por otro, el subsidio a la contratación de jóvenes como mecanismo para

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Desempleo juvenil en Chile

compensar a los empresarios por las insuficiencias de las capacidades

que ofrecen.
En Chile, el contrato de aprendizaje permite contratar a menores de
21 años por dos años, sin indemnización al finalizar el plazo, por una
remuneración convenida por las partes y no sujeta al salario mínimo men-
sual ni a negociación colectiva. Asimismo, la reforma laboral del 2001
introdujo el contrato de jornada parcial que permite contratar por no más de
2/3 de la jornada con distribución de jornadas y horas flexibles acordadas
con derecho a reducción proporcional de salarios y contribuciones. La ex-
periencia, sin embargo, es que estos contratos son de uso poco difundido.
En parte, por desconocimiento de los empresarios de sus características y
por el costo asociado al tiempo que se debe dedicar a capacitar el joven
contratado. Si bien no parece que la carencia de contratos adecuados para
emplear a jóvenes constituya una causal importante del desempleo, cabría
estudiar el tema en mayor profundidad.
Otra modalidad utilizada consiste en subsidiar la contratación de jóve-
nes para compensar su mayor costo relativo implícito. El SENCE otorga un
subsidio de hasta un 40 por ciento del salario mínimo durante los primeros
12 meses a los jóvenes con contrato de aprendizaje, el que, además, com-
plementa con un subsidio para capacitación de cerca de 70 dólares La
reforma laboral del 2001, asimismo, introdujo el contrato de trabajo-forma-
ción destinado a promover la contratación de jóvenes entre 18 y 24 años
que permite imputar los costos de capacitación laboral a las eventuales
indemnizaciones, hasta un máximo de 30 días de indemnización.
Adicionalmente, la introducción de un salario mínimo para los jóve-
nes también es utilizado como instrumento para incentivar la contratación.
Como se señaló, es debatible si el nivel del salario mínimo constituye o no
restricción de contratación en un país y tiempo determinado. Menos lo es el
hecho de que la productividad de los jóvenes es inferior que la de los
adultos, por lo que la diferenciación salarial tiene mayor fundamento. En
Chile existen salarios diferenciados para jóvenes y estos no necesariamente
se han reajustado en proporción similar al salario mínimo adulto. Desde
1989 hasta 1996 el diferencial entre estos dos mínimos fue de 14%, aumen-
tando a un 20% en 1999. Esto ocurrió luego que en 1997 se aprobara un
reajuste por tres años de un 29% para el ingreso de los jóvenes y de un 32%

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 Desempleo juvenil en Chile

en el caso de los adultos. Luego en los años 2000 y 2001 el salario mínimo
para los adultos tuvo reajustes superiores al experimentado por los menores
de 18 años (de 0,5 y 3%, respectivamente, expandiendo el diferencial al
25%). En los dos últimos años los reajustes de ambos salarios mínimos han
sido similares, manteniéndose el diferencial.
Continuar con la política de reajustes diferenciados permitiría ampliar
el diferencial, aun compensando al salario mínimo joven por pérdidas de
capacidad adquisitiva. Una alternativa que tendría efectos similares en la
contratación sería reducir el costo de contratación sin afectar el salario
líquido percibido por los jóvenes. Se podría, por ejemplo, liberar a los
jóvenes de menos de 21 años, o al menos a los de 18, del pago total o
parcial de la contribución a las AFPs (13%). En este rango de edades los
aportes para pensiones no son valorados en forma adecuada y los jóvenes lo
perciben como costos más que beneficios futuros (además de que tanto el
nivel de salario percibido como su continuidad son bajos, lo que reduce el
potencial de acumulación). No obstante esto, debe reconocerse que el pe-
ríodo largo de acumulación puede ser importante en términos de contribu-
ción a la pensión al llegar a la edad de retiro. Por ello podría también
explorarse la posibilidad de un subsidio fiscal que al menos cubriera par-
cialmente la diferencial de productividad que, al estar destinada al fondo de
pensiones, podría tomar la forma de un bono de reconocimiento exigible en
la fecha de jubilación.
La expansión de las edades cubiertas y un mayor escalonamiento del
salario mínimo para jóvenes constituyen también posibilidades a explorar,
pues la extensión por más años o un escalonamiento diferenciado entre los
jóvenes según edad son propuestas e incluso políticas que se aplican en
algunos países por lo cual deberían ser analizadas. Las principales ventajas
del escalonamiento por edad son, por un lado, reconocer que la productivi-
dad de los jóvenes aumenta en forma gradual con la educación y la expe-
riencia y, por otro, evitar una sustitución espuria de adultos por jóvenes al
llegar a una edad determinada. Los inconvenientes, a su vez, son la mayor
complejidad en la fiscalización y la evidencia de que la diferencial de
productividad derivada de la educación solo sería significativa a partir de la
enseñanza media completa, lo que, por lo general, equivale a los 18 años
(V. E. Tokman, 2004).

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 Desempleo juvenil en Chile

Observaciones finales
El desempleo juvenil obedece a causas específicas que requieren políti-
cas y programas también específicos para enfrentarlo. Además, es necesario
introducir consistencia y clarificar los objetivos que se persiguen en relación
a los jóvenes. Para los menores de 19 años, la prioridad debe centrarse en la
educación más que en el trabajo y las políticas deben ser consistentes y los
incentivos, adecuados. Los salarios mínimos no deberían incentivar el aban-
dono escolar y la política educacional tendría que asegurar la retención para
los grupos de mayor riesgo que desertan por falta de financiamiento. Para los
que no se retiren de la búsqueda activa, deberían generarse condiciones de
empleabilidad que incluyen la capaci-
El desempleo juvenil obedece a cau- tación, el aprendizaje y la adquisición
sas específicas que requieren políti- progresiva de experiencia debidamen-
cas y programas también específicos te remunerada. Ello justifica tanto el
para enfrentarlo. Además, es nece- escalonamiento salarial como la flexi-
sario introducir consistencia y clarifi- bilidad necesaria para incentivar la
car los objetivos que se persiguen en contratación.
relación a los jóvenes. Las políticas mencionadas
constituyen una fuente de conoci-
miento y experiencia que puede contribuir a enfrentar el problema del em-
pleo juvenil. Estas, en conjunto, se refuerzan mutuamente al dirigirse a las
distintas dimensiones del problema. Los resultados no serán, sin embargo,
obvios ni fáciles de alcanzar. Por último debe reiterarse que toda política
diseñada debe tomar en cuenta las condiciones macroeconómicas en que el
país se encuentra. Sin crecimiento, la efectividad de los programas que
busquen reducir el desempleo juvenil será reducida. Adicionalmente, es
importante que tales políticas no solo busquen disminuir el desempleo a
cualquier costo, sino que también consideren los temas relacionados a la
calidad de los trabajos.

Referencias
– Aedo, C. (2004). “Desempleo juvenil en Chile”, Comentarios al trabajo
de Víctor Tokman, Expansiva,
– Beyer, H. (1998). “¿Desempleo juvenil o un problema de deserción esco-
lar?”, CEP, Santiago.

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 Desempleo juvenil en Chile

– Bravo, D. y Vial, J. (1997). “Fijación del salario mínimo: Elementos para

una discusión”. Colección Estudios Cieplan, 45 (junio), pp. 117-151.
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Case Study of the Fast-Food Industry in New Yersey and Pennsylvania”.
American Economic Review, vol. 84, Nº 4 (septiembre), pp. 772-793.
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1991 Minimum-Wage Hike”. The American Economic Review, Papers and
Proceedings, Vol. 85, N° 2 (mayo), pp. 232-237.
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fíos y respuestas a la luz de la evolución de los años 90”, Santiago.
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la Demanda por Trabajo en Chile”, Economía Chilena, 4(2): 5-25.
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salarios mínimos”. Cuadernos de Economía, Vol. 26, Nº 79 (diciembre), pp
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cuencias y políticas”, Opciones Prosur, Friedrich Ebert Stiftung, Santiago.
– Tokman, V. E. (2004). “Educación y Mercado de Trabajo Urbano 1990-
2000”, UNESCO.

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Desempleo juvenil en Chile

Autor

Víctor E. Tokman
Economista, doctorado en la Universidad de Oxford, Inglaterra. Autor
de numerosos libros y artículos sobre empleo, distribución del ingreso
y, particularmente, sobre el sector informal. Actualmente se desempeña
como asesor de la Presidencia y como consultor internacional de la
Cepal, OIT y otros organismos. Es director regional para las Américas
de la OIT, ex director del Programa Mundial del Empleo de la OIT y ex
director del PREALC.

© 2004 EXPANSIVA

La serie en foco recoge las investigaciones de

EXPANSIVA que tienen por objeto promover un
debate amplio sobre los temas fundamentales de
la sociedad actual.
Este documento, cuya presente edición fue editada
por Cony Kerber y contó con la colaboración de
Uca Pérez, es parte de un proyecto de la
Corporación que funcionó con el objetivo de
promover ideas para frenar la inseguridad que
afecta a los adultos mayores, las mujeres y los
jóvenes. Esta iniciativa fue apoyada por la
Fundación Ford y coordinada por Javier Couso.
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