CEPAL. Migración, Ciudades Latinoamericanas. 2012

P o b l a c i n , t e r r i t o r i o yd e s a r r o l l os o s t e n i b l e
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C o mi t E s p e c i a l d el aC E P A L s o b r eP o b l a c i nyD e s a r r o l l o
S n t e s i s
Poblacin, territorio y desarrollo sostenible
Sntesis
Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto Dirk Jaspers_Faijer Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL Ricardo Prez Director de la Divisin de Documentos y Publicaciones
Este documento fue elaborado bajo la direccin de Dirk Jaspers_Faijer, Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, y la coordinacin de Paulo Saad, Jefe del rea de Poblacin y Desarrollo del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, y Jorge Rodrguez V., asistente de investigacin de la misma rea. Se cont asimismo con la colaboracin de los siguientes funcionarios y consultores del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL: Mario Acua, Guiomar Bay, Sebastin Carrasco, Fabiana Del Popolo, Nicols Diestre, Rodrigo Espina, Daniela Gonzlez, Ciro Martnez, Jorge Martnez, Miguel Ojeda, Leandro Reboiras, Magda Ruiz, Alejandra Silva, Magdalena Sofa, Fernanda Stang, y Miguel Villa. En la elaboracin del documento participaron tambin los siguientes funcionarios y consultores de la CEPAL: Rudolf Buitelaar, Luis Mauricio Cuervo, Luis Riffo y Alicia Williner, del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planicacin Econmica y Social (ILPES); Javier Meneses y Adrin Rodrguez, de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial; Martn Hopenhayn, Carlos Maldonado y Daniela Trucco, de la Divisin de Desarrollo Social; Ricardo Jordn y Raquel Szalachman, de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, y Juan Carlos Ramrez, de la ocina de la CEPAL en Bogot. Se cont asimismo con la colaboracin de Martine Dirven, ex Jefa de la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL. Se agradece tambin el apoyo del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA). Este documento es una sntesis del documento Poblacin, territorio y desarrollo sostenible (LC/L.3474(CEP.2/3)).
Distr.: Limitada LC/L.3475(CEP.2/4) Mayo de 2012 Original: Espaol 2012-93 Naciones Unidas Impreso en Santiago, Chile
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ndice
I. Presentacin.................................................................................5 II. Conceptos articuladores y delimitaciones clave..................11 III. Migracin: Intensidad y efecto de redistribucin de la poblacin a escala de DAm y DAmE..............................15 IV. El mbito rural: Modernizacin desigual sin retencin de poblacin............................................................19 V. El poblamiento de las reas de baja densidad demogrfica en Amrica Latina.............................................25 VI. Las reas fronterizas: Territorios en juego...........................33 VII. Las desigualdades regionales dentro de los pases: El papel de la migracin interna............................................35 VIII. Urbanizacin sostenida: Entre la funcionalidad y el dficit...................................................................................43 IX. Sistema de ciudades: Un universo en expansin con asimetras pertinaces.........................................................49 X. Las ciudades grandes: Tendencias, mutaciones y desafos....................................................................................57 XI. Hallazgos, mensajes y discusin orientada a polticas........63 Bibliografa.............................................................................................89
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I. PRESENTACIN
El Comit Especial de la CEPAL sobre Poblacin y Desarrollo se estableci durante el vigsimo quinto perodo de sesiones de la CEPAL y se reuni por primera vez en oportunidad del perodo de sesiones siguiente, celebrado en San Jos, en abril de 1996. Su objetivo es asegurar una adecuada implementacin, seguimiento y revisin del Plan de Accin Regional Latinoamericano y del Caribe sobre Poblacin y Desarrollo, adems de examinar la situacin de la regin en materia de poblacin y los aspectos relacionados con la ejecucin e institucionalizacin de polticas y programas al respecto (CEPAL, 1996, prrafos 78 y 99). En cumplimiento de esta responsabilidad, el Comit ha evaluado peridicamente la ejecucin del Plan de Accin Regional y del Programa de Accin de la CIPD, examinando diferentes aspectos relevantes de la relacin entre la poblacin y el desarrollo, entre los cuales destacan los temas de poblacin, salud reproductiva y pobreza (1998); poblacin, juventud y desarrollo (2000); vulnerabilidad sociodemogrfica: viejos y nuevos riesgos para comunidades, hogares y personas (2002); poblacin, envejecimiento y desarrollo (2004); migracin internacional, derechos humanos y desarrollo (2006), transformaciones demogrficas y su influencia en el desarrollo de Amrica Latina y el Caribe (2008), y ms recientemente poblacin, desarrollo y salud, incluida la salud sexual y reproductiva (2010). En el trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL, que se llev a cabo en Brasilia entre el 30 de mayo y el 1 de junio de 2010, se aprob la resolucin 657(XXXIII) denominada Comit Especial de la
POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe sobre Poblacin y Desarrollo, mediante la cual se tom nota de los Acuerdos sobre poblacin y desarrollo: temas prioritarios para 2010-2012, aprobados en la reunin del Comit Especial de la CEPAL sobre Poblacin y Desarrollo celebrada en Santiago del 12 al 14 de mayo de 2010. En el punto 24 de estos acuerdos se Decide que en la prxima reunin ordinaria del Comit Especial, que se celebrar en 2012, se analice el tema poblacin, territorio y desarrollo y pide adems a la Secretara que, con el apoyo del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, se encargue de preparar los documentos sustantivos correspondientes. Con el fin de atender la solicitud formulada por los pases, el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL ha elaborado el presente documento, en que se resume, con nfasis y orientaciones propias, un estudio ms extenso y detallado que tambin ser presentado y discutido en la reunin del Comit Especial de la CEPAL sobre Poblacin y Desarrollo de 2012. El objetivo del presente texto es ofrecer una descripcin actualizada de las tendencias, los contextos y los debates en materia de poblacin, territorio y desarrollo sostenible y analizar sus relaciones con las polticas pblicas. El trabajo gira en torno a tres ejes: los dos primeros vertebran los captulos empricos (III a X) y el tercero articula el captulo final. El primer eje consiste en la exposicin y el seguimiento, sobre la base de la informacin ms reciente disponible incluidos algunos censos de la dcada de 2010 de los patrones de localizacin y de movilidad espacial de la poblacin latinoamericana, con especial referencia a ciertos tipos de territorio. El segundo eje es la indagacin de las relaciones entre estos patrones y el desarrollo sostenible en diferentes tipos de territorio existentes en Amrica Latina y el Caribe. El tercero corresponde a la reflexin y propuesta de polticas para promover relaciones armnicas y sinrgicas entre la localizacin y movilidad espacial de la poblacin y el desarrollo sostenible en los diferentes tipos de territorios analizados. As, el documento se estructura en 11 captulos, siendo el primero de ellos esta presentacin. El captulo II sirve como marco de referencia para el anlisis emprico. Se discuten y precisan los conceptos centrales del documento poblacin, territorio y desarrollo sostenible teniendo como antecedente clave el documento La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010a) y estudios previos
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sobre el tema del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL y otras divisiones. Se identifican las interrelaciones generales entre la dinmica demogrfica y el desarrollo sostenible, que posteriormente se analizan con detalle en el texto. Se justifica y ofrece una operacionalizacin de los tipos de territorios que se deben examinar divisiones administrativas mayores (DAM) y divisiones administrativas menores (DAME), el mbito rural, las zonas de baja densidad demogrfica, las zonas fronterizas o transnacionales, las regiones (como DAM), el mbito urbano, las ciudades (localidades de 20.000 habitantes o ms) como sistema y las grandes ciudades (de 1 milln de habitantes o ms). Se mencionan algunos territorios relevantes excluidos del listado como las cuencas, las zonas de riesgo ambiental, en particular las ms vulnerables frente al cambio climtico, y las zonas protegidas y se establecen las aproximaciones y las escalas usadas en el anlisis. En los captulos empricos (III a X) se describen y analizan las tendencias y las relaciones entre la poblacin, el territorio y el desarrollo sostenible, con especial referencia a los territorios seleccionados. En el captulo III se aborda con una perspectiva regional, de una manera general y con una aproximacin netamente emprica, la evolucin de la intensidad de la migracin y del efecto redistributivo de poblacin de la migracin, en particular la interna. El objetivo es actualizar el conocimiento de la que puede ser considerada la relacin ms clsica y, a la vez, ms bsica entre poblacin y territorio. Este conocimiento ser de utilidad para evaluaciones ms profundas de esta relacin, as como para anlisis integrales de la relacin entre poblacin, territorio y desarrollo sostenible. En el captulo IV se analiza la dinmica demogrfica del campo latinoamericano y sus relaciones con el territorio rural y su desarrollo. No se inician los captulos temticos con este asunto porque se le atribuya una mayor importancia; de hecho, uno de los principales mensajes del documento se refiere a la necesidad de prepararse para un futuro cada vez ms urbano. Sin embargo, tampoco es casual comenzar por el territorio rural que, por lo dems, cubre la mayor parte de la superficie regional, pues se aspira a visibilizarlo, ya que suele ser olvidado o postergado a causa de la creciente gravitacin demogrfica, socioeconmica, poltica, cultural y meditica del mbito urbano en Amrica Latina.
A continuacin, en el captulo V se examinan territorios que tienen relaciones muy especiales con la poblacin y su dinmica. Se trata de los territorios de baja densidad demogrfica, altamente sensibles a los procesos de poblamiento por migracin. Son zonas en apariencia rurales, pero cuya realidad difiere significativamente de la del campo por diversos motivos; por ejemplo, en muchos casos la mayor parte de su creciente poblacin, aunque an exigua, se clasifica como urbana. De cualquier forma, el eje articulador del examen son las complejas relaciones que existen entre los diferentes pobladores de estas reas (aborgenes, residentes antiguos, colonos recientes y trabajadores temporales, entre otros), la intensidad y las modalidades de su poblamiento, la naturaleza de las actividades econmicas y de las inversiones predominantes, y los equilibrios ecosistmicos. Se trata de territorios que han adquirido un gran protagonismo poltico en los ltimos aos, debido a que las apreciaciones internacionales y nacionales sobre estas zonas han variado significativamente, por la creciente valoracin de su papel en los equilibrios ecosistmicos globales, nacionales y locales. Pese a ello, siguen operando respecto de ellas intereses y prcticas que suelen chocar con estas nuevas percepciones. En el captulo VI se aborda la cuestin de las reas fronterizas, donde interactan y se mezclan pueblos, tradiciones, leyes, negocios y hasta idiomas o jergas de dos o ms pases. Se trata de mbitos donde el dinamismo, el intercambio y las oportunidades conviven, a veces conflictivamente, con el control, la asimetra y los riesgos. Entre estos ltimos sobresalen los relativos al maltrato, la discriminacin, la explotacin o la exposicin a enfermedades transmisibles, entre ellas las infecciones de transmisin sexual (ITS); en general, las personas migrantes son las ms afectadas por estas adversidades. Dedicar un captulo a las reas fronterizas tiene un cierto carcter reivindicatorio, pues estas zonas suelen ser postergadas por una doble confusin. Por una parte, tras un perodo de inversin pblica relativamente cuantiosa por objetivos geopolticos, lo que predomina ahora es la suposicin de que las externalidades positivas de frontera operan de manera natural, por el mero empuje de las fuerzas del mercado. Sin embargo, la evidencia sugiere que este supuesto carece de una base slida. Por otro lado, la fluidez de las fronteras limita a menudo las capacidades de gobernabilidad por parte de los Estados nacionales, con lo que la institucionalidad pblica suele ser dbil y estar poco preparada para enfrentar los riesgos especficos de
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estos mbitos. De esta forma, en contraste con la imagen que a veces se tiene de que las zonas de frontera son territorios privilegiados y pujantes, en realidad muchas sufren abandono, desproteccin y desorden, lo que obliga a repensar el tratamiento que los Estados les otorgan, tanto por separado como aliados en su condicin de vecinos. En el captulo VII se retoma un asunto planteado abiertamente y con rigor en el documento institucional de la CEPAL (2010a) La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Se trata de las desigualdades regionales dentro de los pases de Amrica Latina y el Caribe, que son agudas y persistentes y que entraan riesgos en forma de trampas de pobreza y conculcacin de derechos en ciertas reas. En este captulo se indaga en las relaciones entre la dinmica demogrfica regional, en particular la migracin entre regiones, y el desarrollo desigual de estas. En ese sentido, se recuperan algunas de las ideas y clculos presentados en La hora de la igualdad y se profundiza en los factores demogrficos, en particular las disparidades del crecimiento poblacional entre regiones y los efectos de la migracin en la composicin sociodemogrfica de estas. En los captulos VIII, IX y X se analiza la dinmica demogrfica de los territorios urbanos y su relacin con los procesos de desarrollo econmico y social de los pases, del mbito urbano y de diferentes tipos de ciudades. El captulo VIII se centra en la urbanizacin. Aunque primariamente se define en trminos estrictamente demogrficos es decir, aumento del porcentaje urbano, en el anlisis se consideran otras de sus dimensiones (productiva, sociocultural y poltica) clave para entender las relaciones entre la urbanizacin y el desarrollo. El objeto del captulo IX son los sistemas de ciudades, que se examinan con el mximo detalle permitido por la fuente bsica de informacin del documento, que son los censos de poblacin. Dada la novedad del enfoque y el carcter reciente de muchas de sus cifras, en este captulo se da prioridad a la dinmica demogrfica y a los intercambios migratorios de los sistemas de ciudades. Para ello se adopta una perspectiva regional y nacional, evitando entrar en anlisis de ciudades especficas. En ocasiones se hace referencia a algunas ciudades en particular, pero solo de forma ilustrativa o por tratarse de casos sugerentes y excepcionales. Este nfasis en la dinmica demogrfica y migratoria no implica que se descuiden otras dimensiones del desarrollo de los sistemas de ciudades, que tambin se examinan, en particular en lo relativo a las condiciones de vida y las relaciones entre estas y el tamao
de las ciudades. Por ltimo, en el captulo X se profundiza en un grupo especial de ciudades: la denominadas grandes o millonarias, por tener ms de un milln de habitantes. Se llevan a cabo anlisis especficos de las metrpolis y megpolis, definidas operativamente en este documento como las ciudades de 5 a 10 millones de habitantes y las de ms de 10 millones de habitantes, respectivamente. Estos anlisis se concentran en un conjunto de asuntos que han comenzado a ocupar la agenda pblica y acadmica como la expansin perifrica, la configuracin difusa, la conformacin de reas metropolitanas extendidas y la segregacin residencial y que se manifiestan con mayor intensidad en metrpolis y megpolis. Estos asuntos guardan vnculos profundos con la movilidad espacial y se asocian a la reproduccin de las desigualdades, al mal funcionamiento y a la erosin de la cohesin social y la convivencia comunitaria en las metrpolis. Definitivamente, constituyen desafos emergentes para las polticas pblicas, en particular las metropolitanas. Finalmente, en el captulo XI se sistematizan los principales hallazgos del estudio, se presentan los mensajes y las reflexiones de poltica ms importantes asociados a estos hallazgos, y se plantean opciones, sugerencias y desafos para la accin y la investigacin futura, en el marco de los planteamientos de la CEPAL sobre desarrollo sostenible e igualdad.
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II. CONCEPTOS ARTICULADORES Y DELIMITACIONES CLAVE
El territorio importa. Esta afirmacin se ha repetido en varias ocasiones, en diversos escenarios y con distintos propsitos en los ltimos aos. En el primer captulo se identifican varios documentos que abonan esa tesis. Uno de ellos es un libro de la CEPAL y sirve como marco de referencia del presente texto. El captulo IV de ese libro lleva por ttulo El lugar importa: disparidades y convergencias territoriales y en l se muestra que: el territorio importa y que cambia, y que para caracterizar un territorio no basta con la foto del momento, sino que tambin es necesaria la pelcula de su trayectoria []. Las brechas territoriales refuerzan las brechas nacionales en el desarrollo econmico y social y, a su vez, son reforzadas por estas. Se plantea adems la importancia de activar sinergias con criterio de articulacin espacial, as como la necesidad de formular reformas en el mbito fiscal que permitan nivelar el campo de juego entre unidades administrativas y territoriales distintas (CEPAL, 2010a, pg. 48). El territorio se conceptualiza desde una perspectiva multidisciplinaria. En primer lugar tiene fundamento fsico y geogrfico, que corresponde a un terreno con delimitaciones y coordenadas espaciales y con caractersticas topolgicas, geolgicas, climticas e hidrolgicas. Esta combinacin de atributos fsicos define una cierta vocacin natural para albergar actividades humanas, aunque al final el uso del territorio dependa de otros factores. Segundo, tiene un componente ecosistmico, basado en la flora y la fauna que alberga. Tan importante como el acervo bitico, es decir, la cuanta de las diferentes especies animales y vegetales, son las relaciones que entablan los seres vivos entre s y con el medio fsico. Una
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consideracin especial merece la relacin entre ecosistemas, que extiende el alcance de estos mucho ms all de sus lmites geogrficos. En tercer lugar, el territorio se define tambin desde la dimensin humana, que tiene varias facetas: demogrfica (cantidad, crecimiento, estructura, densidad y patrones de localizacin y movilidad especiales);fsica (infraestructura, instalaciones productivas); sociocultural (caractersticas de la poblacin); institucional (organizacin y normas de la comunidad), y simblica (valoracin subjetiva por parte de la comunidad residente y fornea). La principal dimensin que aqu se analiza es la demogrfica. El hilo conductor es la vinculacin en el territorio en la prctica, en ciertos tipos de territorio entre la poblacin en sus aspectos demogrficos y el desarrollo sostenible en sus diferentes vertientes: i) econmica, vinculada al aumento genuino de la productividad; ii) social, relacionada con la mejora de las condiciones de vida de la personas y la reduccin de la desigualdad; iii) cultural, ligada al fortalecimiento de una identidad comunitaria, a la valoracin de la diversidad y al respeto de los pueblos indgenas y afrodescendientes; iv) poltica, ligada a la participacin democrtica y el ejercicio de derechos, y v) ambiental, asociada al uso sostenible de los recursos naturales y el resguardo de los equilibrios ecosistmicos locales y globales. Para llevar a cabo descripciones sistemticas y anlisis comparativos aplicados, es necesario precisar y delimitar el territorio de acuerdo con alguna escala o parmetro. Una primera demarcacin, til por razones prcticas (disponibilidad de datos) y aplicadas (espacios de poder y gestin formales), se basa en los lmites poltico-administrativos, segn los cuales se distingue entre divisiones administrativas mayores (DAM: estados, provincias, departamentos y regiones, dependiendo del pas) y menores (DAME: municipios, comunas, distritos y cantones, dependiendo del pas). Una segunda demarcacin, la principal de este documento, se refiere a la existencia de relaciones especficas y relevantes entre la poblacin y el desarrollo sostenible en los territorios. En este caso, tambin es importante contar con fuentes de datos y que se trate de mbitos que sean objeto de polticas pblicas especficas. Usando ambos criterios, aunque dando prioridad al ltimo, se identificaron los siguientes territorios: el mbito rural, las zonas de baja densidad demogrfica, las zonas fronterizas o transnacionales, las regiones (como DAM), el mbito urbano, las ciudades (localidades
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de 20.000 habitantes o ms) como sistema y las grandes ciudades (de 1 milln de habitantes o ms). No se trata de una enumeracin exhaustiva, porque el listado potencial de territorios relevantes segn ambos criterios era largo y fue necesario seleccionar los que parecan ms atinentes a las polticas pblicas. Por otra parte, muchos territorios de inters no cumplen con los dos requisitos indicados y por ello no se prestan a los anlisis propios de este documento. En este sentido, no fue posible incluir de forma especfica algunos territorios ciertamente significativos como las cuencas, las zonas de riesgo ambiental en particular las ms vulnerables a los efectos del cambio climtico, y las zonas protegidas, si bien se intent considerarlos en el anlisis.
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III. MIGRACIN: INTENSIDAD Y EFECTO DE REDISTRIBUCIN DE LA POBLACIN A ESCALA DE DAM Y DAME
La migracin, en particular la interna, tiene efectos directos sobre la distribucin espacial de la poblacin. Estos efectos dependen de dos factores. El primero permite definir la posibilidad y se debe a tasas de migracin neta de los espacios subnacionales diferentes de cero, lo que significa que los intercambios entre los distintos territorios del pas entraan ganancia de poblacin para algunos y prdida para otros. El segundo contribuye a definir la magnitud y depende del nivel de las tasas de migracin neta, es decir, de la intensidad migratoria. En Amrica Latina, la migracin interna ha sido una poderosa fuerza de redistribucin de la poblacin entre regiones (DAM) (CEPAL, 2007; CEPAL/ONU-Hbitat, 2001; CEPAL/CELADE, 1995; CELADE, 1984). Esta redistribucin tuvo tres ejes principales hasta la dcada de 1980: i) aumento de la importancia relativa de las regiones donde se localiza la ciudad principal de cada pas producto de la atraccin de esta urbe; ii) aumento de la importancia relativa de las regiones de baja densidad demogrfica, que fueron objeto de polticas y programas (entre ellos los de colonizacin) destinados a promover su poblamiento, y iii) reduccin de la importancia relativa de las regiones de poblamiento antiguo (muchas veces con fuerte presencia indgena o, en el caso del Brasil, afrodescendiente) y pobreza crnica, que experimentaron un verdadero xodo.
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Con posterioridad, y en directa vinculacin con la crisis de la deuda en la dcada de 1980 y sus secuelas econmicas, sociales y polticas, este patrn estilizado de efectos se modific. No fue una inflexin ni una mutacin radical, sino ms bien una diversificacin, dependiente, adems, de las diferentes realidades nacionales. Para expresarlo de manera simple, en las ltimas dcadas algunas regiones con ciudades principales dejaron de ser atractivas y comenzaron a perder importancia relativa en el contexto nacional. Lo mismo ocurri con algunas regiones de baja densidad demogrfica. Y, en ciertos casos, por diferentes razones se han registrado retornos hacia regiones que anteriormente haban sido expulsoras. En suma, las disparidades entre regiones de atraccin y de expulsin, antes tan acusadas, se han moderado, lo que atena el efecto redistribuidor de la poblacin en el territorio de la migracin. Adems, la intensidad migratoria ha tendido a caer. Los clculos realizados muestran un considerable descenso de la tasa bruta de movilidad de la regin, cuyo promedio ponderado pas entre los censos de la dcada de 1990 y los censos de la dcada de 2000 de 5,1 a 4,0 a escala de DAM y de 12,6 a 8,7 en el caso de DAME. Los resultados de los tres pases de los que se dispone de datos censales de la dcada de 2010 (el Ecuador, Mxico y Panam) ratifican esta tendencia descendente durante la dcada de 2000 incluso en Panam, uno de los pocos pases donde la migracin interna se intensific en la dcada de 1990 (vase el grfico III.1). Esta disminucin de la intensidad migratoria no ha sido anticipada por los marcos conceptuales hegemnicos, en virtud de los cuales se supone en general una relacin positiva entre el desarrollo econmico y la movilidad territorial. Sin embargo, forma parte de una tendencia mundial, ya que recientes estudios de alcance mundial muestran el mismo fenmeno en otros continentes (PNUD, 2009; Bell y Muhidin, 2009). En Amrica Latina hay al menos tres razones que podran ser clave para la reduccin de la intensidad de la migracin interna (Rodrguez y Busso, 2009). La primera es que su masividad hasta mediados de la dcada de 1980 se bas en la migracin desde zonas rurales hacia urbanas y, en menor medida, en la colonizacin de zonas de baja densidad demogrfica. Ambas fuentes han tendido a perder significacin cuantitativa la colonizacin virtualmente desapareci, aunque en general persiste la inmigracin hacia las zonas de
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baja densidad demogrfica, lo que se ha traducido en tasas de inmigracin neta declinantes, tanto en las zonas urbanas como en las de baja densidad demogrfica. La segunda es el aumento de la emigracin internacional, que, en cierta medida, se convierte en alternativa a la migracin interna. Y la tercera es el aumento de los viajes diarios o peridicos, en particular en el caso de los trabajos con sistemas de turnos o estadas, que tambin sustituye a los cambios de residencia (es decir, a la migracin).
Grco III.1 ECUADOR, MXICO Y PANAM: EVOLUCIN DE LA TASA BRUTA DE MOVILIDAD a, 1990, 2000 Y 2010 (Por 1.000 migrantes internos potenciales)
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Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamiento especial de microdatos censales. a La tasa bruta de movilidad corresponde al total de migrantes internos durante el perodo de referencia (total que depende de la entidad de referencia usada, es decir: DAM o DAME), dividido por la poblacin empadronada en el censo expuesta al riesgo de haber sido migrante interno en el perodo de referencia. Los resultados gracados corresponden a la migracin interna entre DAM. Como se trata de una tasa anual, el numerador se divide por la cantidad de aos del perodo de referencia. Se expresa por 1000. Para ms detalles vase Rodrguez y Busso (2009).
La reduccin del efecto redistribuidor de poblacin en el territorio de la migracin se estima a partir de dos indicadores sintticos1, que se aplican a todos los pases de la regin con los datos requeridos. El
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ndice de efectividad migratoria (migration effectiveness index) y tasa agregada de migracin neta (aggregate net migration rate). Para ms detalles, vase Bell y Muhidin (2009).
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caso del Ecuador es ilustrativo, por cuanto de un efecto redistributivo de poblacin entre DAM del 8,7% en el perodo 1977-1982 se pas a una redistribucin del 1,4% en el perodo 2005-2010. Esta tendencia a la baja en el Ecuador y el resto de los pases de la regin tiene mucho que ver con el momento que se toma como inicio de la comparacin. En efecto, este corresponde al perodo culminante de la intensidad de la migracin interna en casi todos los pases de la regin y a la poca de mayor contrapunto cuantitativo entre los saldos migratorios de las regiones atractivas y expulsoras. Pero esta consideracin metodolgica no modifica la conclusin sobre la tendencia decreciente de la importancia relativa de la migracin interna dentro de la regin, que de hecho se observa en los resultados de los censos de 2010. Pese a la menor intensidad de la migracin interna, sus efectos cualitativos, tanto para los territorios de origen y destino, como para la poblacin, en particular la que migra (aunque los efectos de la migracin tambin ataen a quienes no migran), siguen siendo muy relevantes. De hecho, esas repercusiones ameritan un tratamiento mucho ms sistemtico y detallado que hasta ahora. Justamente en esa direccin avanzan los restantes captulos empricos de este texto. Finalmente, como contrapartida de la menor intensidad de la migracin interna se advierte una creciente diversificacin de esta. Entre las modalidades emergentes de migracin interna estn las que aumentan con la urbanizacin como la que se produce entre ciudades y dentro de las grandes metrpolis, que tienen implicaciones demogrficas y sociales significativas. Esta creciente diversidad exige actualizar enfoques tericos y renovar las polticas vinculadas con la migracin interna, aspecto que se abordar en el captulo XI de este texto.
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IV. EL MBITO RURAL: MODERNIZACIN DESIGUAL SIN RETENCIN DE POBLACIN
Amrica Latina y el Caribe presenta actualmente uno de los porcentajes de poblacin rural ms bajos (20%). Entre las grandes regiones del mundo solo Amrica del Norte contina registrando valores relativos menores (18%). En trminos absolutos, la poblacin rural ha tendido a reducirse desde la dcada de 1980 cuando alcanz su cspide, en torno a 130 millones de habitantes y se estima que en 2015 ser de unos 118 millones de personas (CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, 2009). A escala nacional, el crecimiento rural en DAM tambin ha sido bajo; ms an, en el perodo 1950-2000 una gran cantidad de DAM registraron un crecimiento negativo de la poblacin rural (vase el mapa IV.1) Las reas rurales presentan sistemticamente niveles de crecimiento vegetativo superiores al promedio regional y al de las reas urbanas, lo que se debe sobre todo a una alta fecundidad. Aunque tambin presentan tasas de mortalidad algo ms elevadas, la natalidad las compensa sobradamente. De esta manera, la disminucin relativa de la poblacin rural y el bajo ritmo de crecimiento que se observa a lo largo de las dcadas tienen respuesta en las transferencias netas rurales-urbanas. Estas transferencias netas de poblacin del campo a la ciudad estn lejos de constituir una cifra menor con respecto al volumen demogrfico rural. As, la migracin del campo a la ciudad sigue teniendo un impacto significativo en las zonas rurales. De hecho, explica la merma en trminos absolutos de la poblacin rural en la regin, as como el envejecimiento prematuro de la poblacin
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en el campo. Esto ltimo se debe a que la intensidad migratoria vara considerablemente con la edad, siendo los jvenes los ms propensos a migrar, con lo que una buena parte de los emigrantes rurales son jvenes (Rodrguez y Busso, 2009).
Mapa IV.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO INTERCENSAL DE LA POBLACIN RURAL, 1990-2000 (En porcentajes)
Del -26,0 al -5,0 Del -4,9 al -0,1 Del 0,0 al 2,9 Del 3,0 al 6,0
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, Urbanizacin en perspectiva, Observatorio demogrco, N 8 (LC/G.2422-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.
La definicin de poblacin rural no ha estado exenta de problemas, pues resulta complejo compatibilizar criterios de diferente ndole (numricos, poltico-administrativos, paisajsticos y funcionales, entre otros) y, en general, entre los investigadores ha existido un arduo debate sobre el trmino. Con todo, la definicin de poblacin rural proporcionada por los censos demogrficos an tiene utilidad y puede ser complementada por otras formas de medicin como, por ejemplo, las gradientes de densidad para anlisis ms sofisticados. La mayora de la poblacin rural de la regin se distribuye en mltiples asentamientos de pequea magnitud demogrfica y en poblacin dispersa.
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En general, la conectividad rural sigue siendo complicada. La dispersin de los asentamientos rurales est asociada con la relacin de tiempo y distancia que los separa de los grandes centros urbanos, pero tambin entre estos pequeos poblados, pues las caractersticas geogrficas de sus emplazamientos y el tamao de las propiedades fundiarias influyen en la dificultad de acceso a aquellos. As, las localidades ms cercanas a las ciudades tienden a encontrarse insertas en un tejido econmico ms diversificado, mientras que las ms alejadas y con menores interacciones territoriales, econmicas y sociales tienden a estar vinculadas a explotaciones menos productivas y a un menor desarrollo econmico local, pues la distancia y la dispersin de los habitantes constituyen, a veces, obstculos insalvables para atraer factores de produccin y alentar la acumulacin de capacidades (CEPAL, 2005). Un caso especial y de gran importancia son los espacios comprendidos entre las reas urbanas y las rurales, donde tienden a coexistir ambos mundos. Estos espacios se forman en territorios donde se ubican ciudades (de diferentes tamaos) y en sus cercanas se emplazan asentamientos rurales, de manera que se estructuran vnculos econmicos, sociales y culturales recprocos. Desde una perspectiva econmica regional, los asentamientos rurales cercanos a las ciudades tienen ventajas para su desarrollo agrcola, dada la integracin funcional existente entre ambas reas. Adems, esa integracin genera encadenamientos desde el ncleo urbano hacia el entorno rural mediante la oferta de servicios e infraestructura. Como contrapartida, estn expuestos al avance de la mancha urbana, a la extraccin de ciertos recursos naturales (normalmente agua) para la ciudad y a la eventual transferencia de residuos desde esta. El aprovechamiento de sus potencialidades requiere que se consideren tambin estos riesgos. En trminos productivos, en el mbito rural se han producido importantes cambios. En los rubros primarios hay signos de dinamismo, al punto que estudios recientes muestran que en Amrica Latina y el Caribe es donde ms ha crecido la produccin agrcola, ganadera, forestal y pesquera en los ltimos 15 aos, as como sus exportaciones (CEPAL/ FAO/IICA, 2009). La agricultura ampliada, es decir, la agricultura primaria y las actividades que se eslabonan directamente con ella (la agroindustria, el transporte y sus insumos y servicios) sigue siendo uno de los sectores ms importantes de la economa regional, tanto en trminos de empleo,
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como en lo referente a su participacin en el PIB y en las exportaciones. La regin puede contribuir a la seguridad alimentaria mundial, y la tendencia al alza de los precios reales de los productos agrcolas bsicos brindan una gran oportunidad para la agricultura de Amrica Latina y el Caribe, especialmente porque la regin posee un gran potencial para la produccin agrcola, dada la disponibilidad de tierra en varios pases, una abundancia relativa de agua y recursos humanos disponibles (CEPAL/FAO/IICA, 2011). En suma, existe una produccin agrcola muy dinmica estructurada bajo formatos tecnolgicos modernos y, en muchos casos, vinculada a grandes corporaciones, algunas de ellas fundamentalmente financieras. No obstante su aporte econmico, en general, esta produccin no favorece la retencin de poblacin rural y en algunos casos intensifica su xodo. Este sector moderno de la agricultura coexiste con reas rurales donde todava se mantiene una agricultura basada en la familia, muy significativa en la mayora de los pases de la regin, y una poblacin rural sin acceso a tierras. A pesar del apoyo de los gobiernos y de otros actores, la agricultura familiar suele caracterizarse por niveles de productividad bajos y est en una posicin de clara desventaja frente a la agroindustria. Por su parte, la poblacin rural sin tierras mantiene su condicin de postergacin, por cuanto su trabajo suele estar mal remunerado y en los perodos de alta demanda laboral puede ser complementada, o incluso sustituida, por trabajadores urbanos estacionales. La diversidad productiva tiene otras expresiones. Una de ellas es la expansin de las actividades agroindustriales y de servicios, que empuja a la creacin de empleo rural no agrcola. A principios de la dcada de 1990 ya se haba identificado el crecimiento de este tipo de empleo; los censos de poblacin de 2000 mostraron que este crecimiento mantena un fuerte ritmo y lo mismo registran las encuestas de hogares del ltimo decenio (Rodrguez y Meneses, 2011; Dirven, 2011; Schejtman, 1999). Adems, el empleo rural no agrcola ha adquirido mayor visibilidad para los responsables de adoptar decisiones, los analistas y los investigadores. En vista de la heterogeneidad y, sobre todo, de las desigualdades antes expuestas, no es raro que pese al dinamismo de las cifras de produccin agregadas y de las opciones de empleo novedosas que emergen, la pobreza an predomine en las zonas rurales de la regin. En efecto, el 53% de la poblacin rural latinoamericana vive actualmente en condiciones de
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pobreza. Si bien esta ha descendido en las ltimas dcadas, las brechas de pobreza entre reas urbanas y rurales se han mantenido en la mayora de los pases de la regin. De esta manera, una considerable proporcin de personas que viven actualmente en reas rurales presenta un ingreso insuficiente para cubrir sus necesidades elementales, y muchas de ellas ni siquiera tienen lo necesario para obtener una canasta bsica de alimentos. Adems, la insuficiencia de los ingresos va acompaada de carencias en educacin, salud, vivienda, servicios bsicos y acceso a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, lo que se ilustra con datos recientes en este documento. La combinacin de dispersin, infraestructura dbil y mayor pobreza ha influido en el ritmo de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el medio rural, que ha sido ms lento que en su contraparte urbana (CEPAL, 2010b). En cuanto al objetivo de reduccin de la pobreza, esta lentitud ha sido clave para el menor avance de los pases ms pobres, que suelen tener porcentajes superiores de poblacin rural. Con todo, durante la dcada de 2000 varios pases lograron reducir la pobreza rural gracias a la combinacin de: dinamismo de la economa (general y primaria), inversiones pblicas que ampliaron la infraestructura y la cobertura de los servicios, y programas de transferencias condicionadas (Echeverri y Sotomayor, 2010). Considerando las especificidades de la localizacin rural y los mltiples efectos que esta tiene sobre el desarrollo sostenible de este mbito, y teniendo en cuenta la creciente diversificacin productiva, socioeconmica y hasta cultural del mundo rural, es necesario dar un enfoque territorial al desarrollo rural y, en general, a todas las polticas relacionadas con la poblacin rural. En el captulo XI de este texto se abordarn con ms detalle las opciones de poltica en esa lnea.
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V. EL POBLAMIENTO DE LAS REAS DE BAJA DENSIDAD DEMOGRFICA EN AMRICA LATINA
Histricamente, una parte importante de la regin latinoamericana ha tenido una ocupacin humana escasa o marginal. Se trata de territorios que suelen ser inhspitos para el asentamiento de poblacin, pero ricos en recursos naturales y, por ello, apetecidos por distintos actores nacionales e internacionales. Esto explica que en la regin se acuara tempranamente (a mediados del siglo XIX) el eslogan gobernar es poblar. Durante mucho tiempo se usaron expresiones erradas para referirse a estos espacios, algunas emblemticas, como la que los catalogaba como espacios vacos. Tal denominacin haca tabla rasa de la poblacin nativa, normalmente indgena, y del complejo ecosistema que albergaban, y conduca de manera natural a convocatorias a la ocupacin con total desdn hacia esta poblacin y este ecosistema. As, buena parte del siglo XX estuvo marcada por las interpelaciones tendientes a promover la ocupacin acelerada de algunas de estas zonas, en particular la Amazonia2. Los argumentos en que se basaban estos llamamientos iban desde los geopolticos (establecer la soberana) hasta los desarrollistas (usar esa base de recursos para alimentar la industrializacin liderada por el Estado), pasando por los neoliberales (aprovechamiento por parte de actores privados nacionales y extranjeros de las ventajas comparativas de la regin a escala global) y los reformistas (acceso a nuevas tierras y recursos para los necesitados).
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Se considera que su extensin llega a los 6 millones de km repartidos entre nueve pases, de los cuales el Brasil y el Per poseen la mayor extensin, seguidos por Colombia, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Ecuador, Guyana, Venezuela (Repblica Bolivariana de), Suriname y la Guayana Francesa.
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Estos planteamientos calaron profundamente en las agendas pblicas. En efecto, casi todos los pases de Amrica Latina que tenan territorios de baja densidad de poblacin implementaron en esas zonas polticas y programas de colonizacin, promocin productiva, desconcentracin administrativa, inversin pblica y conectividad. Por medio de varios de estos programas se logr movilizar cantidades significativas de poblacin e inversiones, y se remodel el patrn de distribucin territorial de la poblacin; en algunos pases, como Bolivia (Estado Plurinacional de) y el Paraguay, esta remodelacin fue profunda (CELADE, 2005 y 1984). De hecho, como ya se indic, estos desplazamientos hacia las zonas de baja densidad contribuyeron al elevado efecto redistributivo de poblacin que registr la migracin entre 1960 y 1980. En el cuadro V.1 se presenta una seleccin de estos territorios (tomando como referencia la categora de DAM) en varios pases de la regin, que incluye tanto regiones de colonizacin (la Amazonia y Petn, entre otros) como regiones de promocin industrial y de servicios (es el caso de Quintana Roo, cuyo motor ha sido el turismo global). Las cifras de crecimiento demogrfico y de atraccin migratoria estn relacionadas y son sobresalientes.
Cuadro V.1 AMRICA LATINA (DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES DE BAJA DENSIDAD SELECCIONADAS): TASAS MEDIAS ANUALES DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN, 1950-2000, Y DE MIGRACIN INTERNA, 1990
Divisin administrativa mayor Tasa de crecimiento de la poblacin total (en porcentajes) 1950-2000 3,8 7,2 5,8 5,1 8,2 6,0 7,0 7,8 4,6 Tasa de migracin (5 aos previos al censo) (por 1.000) Censo de la dcada de 1990 7,6 6,8 33,1 14,0 25,4 13,2 39,9 18,2 18,7
Pas
Bolivia (Estado Plurinacional de) Santa Cruz Brasil Brasil Brasil Ecuador Guatemala Mxico Paraguay Per Rondnia Roraima Amap Sucumbos Petn Quintana Roo Alto Paran Madre de Dios
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL.
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Las relaciones entre poblacin y desarrollo sostenible en estos territorios resultaron ser ms complejas de lo previsto por los promotores de su ocupacin masiva y los diseadores de los programas de colonizacin o de ocupacin y desarrollo. En muchos casos, su sostenibilidad social, econmica y ambiental se convirti en un desafo irresoluble. En la colonizacin, la utopa de una ocupacin basada en granjeros productivos choc con las limitaciones del terreno, la inexperiencia de los recin llegados, la falta de seguimiento y apoyo por parte de los programas de colonizacin y el mpetu de la agroindustria (Rodrguez y Busso, 2009). Esta ltima, productiva sin duda, ocupa grandes superficies y, de hecho, puede terminar siendo expulsora de poblacin campesina. No es extrao que un resultado recurrente de estos programas haya sido, a la postre, el asentamiento urbano en estos territorios, en vez de la dispersin minifundista campesina que se tena como imaginario (y que en ciertos pases se remontaba a la colonizacin llevada a cabo en el siglo XIX). En el caso de la ocupacin por promocin industrial y de servicios, hubo regiones en que los motores de atraccin funcionaron solo mientras se mantuvieron los apoyos y los subsidios estatales. Por otra parte, la creciente evidencia de efectos adversos no contemplados que origin esta ocupacin varios de ellos fruto de la lgica de tabla rasa, por cuanto el dao principal ataa a los indgenas, al ecosistema original o a ambos junto con antecedentes de enrolamiento coercitivo o, al menos, no compatibles con el libre ejercicio de los derechos de las personas involucradas, generaron una oleada de cuestionamientos a los programas de colonizacin (Rodrguez y Busso, 2009). Finalmente, la crisis de la dcada prdida, con su efecto devastador sobre las finanzas y los programas pblicos, y una consecuencia ms duradera en forma de giro del modelo de desarrollo, termin por enterrar las iniciativas oficiales de ocupacin de estos territorios de baja densidad. El examen retrospectivo revela heterogeneidad en las trayectorias demogrficas de los distintos espacios nacionales de baja densidad demogrfica. Entre las reas de atractivo continuado estn las que han encontrado un nicho en el comercio global, como Quintana Roo con el turismo, y otras zonas ricas en recursos naturales. En el mapa V.1 se muestra, de acuerdo con los datos ms recientes disponibles (provenientes del censo brasileo de 2010), cmo la Amazonia sigue concentrando los municipios de mayor crecimiento demogrfico del Brasil, casi con
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seguridad por la persistencia de la inmigracin. En contrapunto, varias regiones que basaron su crecimiento en subsidios pblicos (como Arica, en Chile), programas de colonizacin (provincias amaznicas del sur en el Ecuador) o comercio fronterizo (parte del oriente paraguayo, recientemente), vieron reducida de forma abrupta su expansin.
Mapa V.1 BRASIL: TASA DE CRECIMIENTO DEMOGRFICO a ESCALA MUNICIPAL, 2000-2010 (En porcentajes)
-60,0 -45,0 -30,0
0,0
0,0
-15,0
-15,0
-30,0
Inferior al -0,08 Del -0,07 al 0 Del 0,01 al 1,59 Superior al 1,59 Lmite estatal Delimitacin martima
0 300 600 km
-30,0
-45,0
-45,0
-60,0
-45,0
-30,0
Fuente: Antnio Tadeu Ribeiro de Oliveira, Leila Regina Ervatti y Maria Monica Vieira Caetano O`Neill, O panorama dos deslocamentos populacionais no Brasil: PNADs e Censos Demogrcos, Reexes sobre os Deslocamentos Populacionais no Brasil, Estudos e Anlises Informao Demogrca e Socioeconmica, N 1, Ro de Janeiro, Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), mapa 1, 2011, pg. 42.
Ms all de estas trayectorias y situaciones actuales dispares, en general los territorios de baja densidad siguen figurando en la agenda de poblacin y desarrollo. En documentos interinstitucionales recientes
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(CEPAL, 2011) se exponen tanto el inters como la preocupacin y los desafos que comportan estos territorios para los gobiernos y otros actores nacionales, as como para los organismos internacionales y las multinacionales. El inters se basa en que siguen siendo una gran reserva de recursos y de espacio; la preocupacin radica en que an estn expuestos a presiones, riesgos y fuerzas dainas, mientras que los desafos se vinculan con el pertinaz conflicto entre la accin antrpica, por una parte, y la sostenibilidad de la base de recursos, los equilibrios ecosistmicos y el respeto de las poblaciones nativas, por otra. En ese sentido, aunque algunas experiencias parecen haber atenuado esta confrontacin como el control de la deforestacin de la Amazonia brasilea, que, en cualquier caso, debe seguir siendo monitoreado porque su continuidad no est garantizada,el choque sigue primando, como se plantea en un texto reciente: La combinacin de reas boscosas de mucha biodiversidad y altos niveles de endemismo sin valor econmico con una alta presin antrpica por la existencia de alternativas rentables da origen a numerosas zonas crticas (hot spots) en la regin []. Una de las principales fuerzas motoras de este proceso ha sido el cambio de uso de la tierra, resultado de la expansin significativa que ha registrado en los ltimos aos la agricultura comercial con fines de exportacin (por ejemplo, de soja, especies para biocombustibles, ganado, frutas, verduras y flores) []. La construccin de carreteras sin la adecuada gestin de su entorno y sin internalizar sus costos sociales ha sido otro importante factor en los procesos de deforestacin, principalmente en Amrica del Sur (CEPAL, 2011, pg. 105). Respecto de estas preocupaciones, las condiciones demogrficas, socioeconmicas y polticas son clave para analizar y anticipar los conflictos relacionados con el uso y la ocupacin de estos territorios. Y esas condiciones estn cambiando rpidamente. A continuacin se enumeran cuatro de las modificaciones ms destacables. Primero, el crecimiento acelerado de la poblacin de los pases latinoamericanos tiende a atenuarse significativamente, y con ello se aplaca la urgencia de expandir la frontera demogrfica solo para alojar y dar sustento a las nuevas generaciones. Los requerimientos de tierra para campesinos an son enormes, pero sobre todo por su desigual distribucin y por la expansin de los cultivos agroindustriales extensivos para la exportacin.
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Segundo, los espacios de baja densidad albergan actualmente a una poblacin residente que es mucho ms numerosa que en los inicios de los programas de colonizacin3 y que tiene una identificacin con el territorio ms fuerte por haber nacido o tener previsto mantenerse all en el largo plazo. Esta poblacin fue partcipe o conoce de manera directa el origen del reciente poblamiento de sus territorios y, por ello, suele ser activa en la defensa o reivindicacin del tratamiento preferencial que su territorio recibe o alguna vez recibi. Cabe destacar que, en algunos casos extremos, el mantenimiento de ese trato especial es virtualmente imprescindible para la permanencia o, incluso, la sobrevivencia de la poblacin local. El tercer cambio est relacionado con el creciente perfil urbano de estas zonas. En efecto, la expansin de su poblacin se ha basado en una red de ciudades, normalmente intermedias aunque en algunos casos tambin grandes sobre todo en la Amazonia del Brasil, con Manaos y Belem, pero tambin en Bolivia (Estado Plurinacional de), con Santa Cruz; en el Paraguay, con Ciudad del Este, y en Mxico, con Ciudad Jurez, Tijuana y Mexicali, entre otras de la frontera norte, y Cancn en Quintana Roo. Por ende, y aunque quiz resulte paradjico, el desarrollo sostenible y el mejoramiento de las condiciones de vida de estas regiones de baja densidad dependen en buena medida de polticas, normativas e inversiones urbanas. Por ltimo, el cuarto cambio es la movilizacin, visibilizacin y reconocimiento de una poblacin olvidada: los pueblos indgenas originarios de estas zonas. El giro de la posicin del Estado al respecto es notable en varios pases de la regin. Ejemplos ilustrativos en materia de reconocimiento del patrimonio y de los derechos histricos de los pueblos indgenas respecto de sus territorios se encuentran en la constitucin del Ecuador de 20084 y el reciente Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonoma y descentralizacin del mismo pas. Dado que estos cambios se vinculan directamente con las polticas, se abordan con ms detalle en el captulo XI. En materia socioeconmica, los imperativos de progreso, crecimiento econmico o incluso de mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin de los pases no bastan para justificar la ocupacin o la explotacin de estas zonas. Actualmente hay una valoracin global de estas
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Aunque en casi todos los casos esta poblacin todava representa una fraccin reducida del total de los respectivos pases. En particular en su artculo 57.
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reas por varios atributos que antes se desconocan o se infravaloraban, en particular su papel en los equilibrios del ecosistema mundial y su biodiversidad endmica. En ese sentido, su preservacin se ha convertido tambin en un imperativo, al punto que se le ha comenzado a otorgar valor econmico y reconocer rentabilidad directa. Con respecto a la valorizacin de la preservacin hay otro fenmeno emergente en algunas de estas zonas de baja densidad: el de localizacin de actividades econmicas que se basan en la proteccin de este escenario natural. El turismo es una de estas actividades, aunque dentro de este rubro existen diferencias muy significativas. Hay proyectos cuyo modelo de negocios se fundamenta en el disfrute del ecosistema natural y puede que incluso mejoren las condiciones ambientales del lugar en que se emplazan. Hay otros que intervienen a gran escala en el ecosistema y que, sin el debido control y supervisin, pueden tener secuelas nefastas. Por otra parte, existen algunos cuyo foco es la masificacin, con lo que generan fuertes presiones sobre ecosistemas normalmente frgiles, por lo que deben implementarse con muchos resguardos. En suma, an existen presiones econmicas y sociales para un aprovechamiento rpido y agresivo de estas regiones, pero cada vez hay ms barreras para evitar que sean arrasadas o explotadas de manera insostenible. En el captulo XI, que trata sobre polticas, se presentarn algunos ejemplos de buenas prcticas al respecto y se discutirn los desafos que en lo referente a las polticas plantea el nuevo escenario demogrfico, socioeconmico y poltico de estos territorios.
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VI. LAS REAS FRONTERIZAS: TERRITORIOS EN JUEGO
Las reas fronterizas ameritan un tratamiento especial, no tanto por sus patrones de asentamiento, sino por la fluidez de las fronteras y las oportunidades y conflictos potenciales que de esta se derivan. En las reas fronterizas interactan y se mezclan pueblos, tradiciones, leyes, negocios y hasta idiomas o jergas de dos o ms pases. Se trata de mbitos donde el dinamismo, el intercambio y las posibilidades conviven, a veces conflictivamente, con el control, la asimetra y los riesgos. Entre estos ltimos sobresalen los relativos al maltrato, la discriminacin, la explotacin o la exposicin a enfermedades transmisibles, entre ellas las ITS, que suelen ser ms frecuentes entre los migrantes, sobre todo si son indocumentados. Otorgar un captulo a estas reas tiene un cierto carcter reivindicatorio, pues estas zonas suelen ser postergadas por una doble confusin. Por una parte, tras un perodo de inversin pblica relativamente cuantiosa por objetivos geopolticos en las fronteras consideradas prioritarias desde esta perspectiva, lo que predomina ahora es la suposicin de que las externalidades positivas de frontera operan de manera natural, por el mero empuje de las fuerzas del mercado. Sin embargo, la evidencia sugiere que este supuesto carece de una base slida. Por otro lado, la fluidez de las fronteras limita a menudo las capacidades de gobernabilidad por parte de los Estados nacionales, con lo que la institucionalidad pblica suele ser dbil y estar poco preparada para enfrentar los riesgos especficos de estos mbitos.
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De esta forma, en contraste con la imagen que a veces se tiene de que las zonas de frontera son territorios privilegiados y pujantes, en realidad muchas sufren abandono, desproteccin y desorden, lo que obliga a repensar el tratamiento que los Estados les otorgan, tanto por separado como aliados en su condicin de vecinos. Un anlisis emprico de cinco reas fronterizas muestra distinciones importantes, que se concretan en la agrupacin de tres grandes categoras en funcin de ciertos rasgos de la migracin entre los pases involucrados. En el primer grupo se encuentran las fronteras entre Mxico y Guatemala y entre el Ecuador y Colombia, donde se configura un espacio propiamente transfronterizo y altamente interactivo en que la migracin y la movilidad de la poblacin configuran un mecanismo de integracin regional. En el segundo grupo estn las fronteras entre Costa Rica y Nicaragua y entre la Repblica Dominicana y Hait, donde la dinmica migratoria trasciende el contexto regional de cada frontera para erigirse en un fenmeno de carcter nacional. La zona de frontera se define ms como el lugar de cruce migratorio que como una regin transfronteriza. La dinmica fronteriza se subsume en la dinmica migratoria nacional. En ambos casos las fronteras definen sobre todo un espacio de separacin entre dos naciones, no tanto un espacio de integracin regional transfronterizo. Por ltimo, ejemplo de la tercera categora es el caso de la migracin de bolivianos a la Argentina, con el que se plantea una situacin que combina y articula las dos anteriores. Por un lado, s es posible identificar una regin de migracin transfronteriza, conformada por las provincias de Salta y Jujuy en la Argentina, y los departamentos de Tarija y Potos en Bolivia (Estado Plurinacional de). Pero, por otro lado, en los ltimos aos este espacio ha sido ampliamente rebasado por los flujos de bolivianos hacia otros destinos dentro de la Argentina, especialmente a la provincia y a la ciudad de Buenos Aires, respectivamente.
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VII. LAS DESIGUALDADES REGIONALES DENTRO DE LOS PASES: EL PAPEL DE LA MIGRACIN INTERNA
Las desigualdades entre territorios dentro de los pases de la regin son histricas y han estado presentes en la agenda pblica y acadmica durante varias dcadas. Entre las ms evidentes y atendidas, tanto por las polticas como por la investigacin, se encuentran las desigualdades que se dan entre regiones con procesos de desarrollo econmico y social pujantes y otras donde el desarrollo econmico y social ha sido dbil5. Muchos ndices revelan las expresiones actuales de estas disparidades regionales a escala de DAM. En el mapa VII.1 se muestra uno de los ndices ms elocuentes y dramticos de estas desigualdades: la mortalidad infantil. Los trabajos ms recientes del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009) y su plasmacin sinttica en varias secciones del captulo IV del documento La hora de la igualdad (CEPAL, 2010a), permiten concluir que estas desigualdades persisten a 50 aos de los hitos regionales en materia de polticas de desarrollo regional, que se enmarcaron en lo que Jos Antonio Ocampo ha denominado la estrategia de desarrollo de industrializacin promovida por el Estado. Entre estos estn el levantamiento de Brasilia y el establecimiento de la Superintendencia para el Desarrollo del Nordeste (SUDENE) en el Brasil, las marchas hacia el oriente en el Paraguay y Bolivia (Estado Plurinacional de), las zonas francas y de promocin industrial en regiones extremas y del
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A efectos operativos, las regiones corresponden a DAM en el presente documento.
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interior en la Argentina y Chile, la poltica de promocin industrial en la frontera norte de Mxico y la propuesta de las tres erres (retencin, reubicacin y reorientacin) formulada por el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) de este mismo pas.
Mapa VII.1 AMRICA LATINA: TASA DE MORTALIDAD INFANTIL POR DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES (DAM), ALREDEDOR DE 2010 (Por mil nacidos vivos)
Menos de 10 De 10 a 14,99 De 15 a 19,99 De 20 a 29,99 30 y ms
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de: Argentina, Ministerio de Salud de la Nacin. Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud (DEIS) 2008; Bolivia (Estado Plurinacional de), Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ENDSA) 2008; Brasil, Proyecto IBGE/Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas - UNFPA/ BRASIL (BRA/02/P02), Populao e Desenvolvimento: Sistematizao das Medidas e Indicadores Sociodemogrcos Oriundos da Projeo da Populao por Sexo e Idade, por Mtodo Demogrco, das Grandes Regies e Unidades da Federao para o Perodo 1991/2030; Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2007; Chile, Estadsticas vitales, 2009; Colombia, Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2010; Costa Rica, Panorama demogrco, 2010; Cuba, Anuario demogrco, 2010; el Ecuador, Encuesta demogrca y de salud materna e infantil (ENDEMAIN), 2004; Guatemala, V Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2008-2009; Hait, Enquete mortalit, morbidit et utilisation des services. EMMUS-IV, 20052006; Nicaragua, Encuesta Nicaragense de Demografa y Salud (ENDESA) 2006-2007; la Repblica Dominicana, Encuesta de demografa y salud 2007; el Uruguay, Anuario demogrco, 2011.
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Ms an, estas desigualdades continan 30 aos despus de la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo basada en la apertura comercial, el imperio de las fuerzas del mercado, la desregulacin y la jibarizacin del Estado. Si bien esta estrategia es muy distinta de la que ampar los hitos antes mencionados, igualmente ha reivindicado un desarrollo regional generalizado, basado en este caso en el aprovechamiento de las ventajas comparativas de la regin en el comercio mundial, que se concentran en la produccin de recursos naturales. En general, estos recursos se localizan en reas rurales y en muchas de las regiones de desarrollo rezagado; en cambio, las regiones de mayor desarrollo relativo normalmente carecen de ellos. As, a mediano y largo plazo la reprimarizacin productiva originada por esta nueva estrategia de desarrollo deba estimular una aceleracin del desarrollo de las regiones ms atrasadas6. Aunque la evidencia sugiere que en varios territorios este pronstico de dinamizacin econmica se cumpli efectivamente, en pocos se verific un proceso de desarrollo regional sostenible. La sensacin de estrechamiento de brechas regionales que cundi en la dcada de 1990 se debi ms a los retrocesos de las regiones de mayor desarrollo relativo tpicamente metropolitanas y con fuerte presencia industrial y estatal y, por ello, ms golpeadas por la crisis de la deuda y debilitadas por el cambio de estrategia de desarrollo que a un progreso generalizado de las regiones relativamente menos desarrolladas. La sensacin actual es distinta y hay un creciente consenso en que las desigualdades regionales en los pases de Amrica Latina y el Caribe no se atenuarn en virtud del libre juego de las fuerzas del mercado. Las polticas pblicas en particular, las familias de polticas territoriales que identifica el ILPES (CEPAL, 2010a) son el principal instrumento para avanzar hacia una mayor igualdad regional en materia productiva y econmica. Las polticas sociales son clave para asegurar que los derechos de las personas y los servicios bsicos lleguen a todos los individuos, con independencia de la regin o del lugar en que vivan; por ello, la extensin del alcance del Estado por todo el territorio es crucial para que la ciudadana pueda acceder a la redes de proteccin social, justicia y seguridad que este debe proporcionar.
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La reprimarizacin productiva es ms sosticada y tecnologizada que el modelo primario exportador original, y eventualmente aporta ciertas dosis de valor agregado sobre todo si se estructura en torno a conglomeraciones asociativas del tipo cluster (CEPAL, 2005). No obstante, esencialmente sigue tratndose de una reprimarizacin.
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El tema de las desigualdades econmicas subnacionales es complejo y su tratamiento detallado escapa a los alcances y objetivos del presente documento. En contrapartida, la relacin entre la dinmica de la poblacin y estas desigualdades es un asunto ms acotado y se compone de tres vnculos principales, que adems presentan rasgos estilizados. El primer vnculo atae a la relacin entre el nivel de desarrollo regional y el crecimiento demogrfico vegetativo. Como es relativamente conocido, dentro de los pases las regiones con niveles de desarrollo econmico y social ms elevados tienen menor crecimiento vegetativo, y las regiones con menores niveles de desarrollo relativo registran un aumento natural de la poblacin ms acelerado. Histricamente este mayor crecimiento vegetativo de las regiones pobres ha sido una adversidad que se suma a las que ya sufren por su condicin socioeconmica desmedrada; de hecho, se trata de un eslabonamiento de la reproduccin de la pobreza, ya que estas regiones tienen ms dificultades para absorber productivamente su crecimiento demogrfico natural acelerado. En la prctica, el resultado de esta combinacin suele ser una respuesta demogrfica: la emigracin, que est en la base de los otros dos vnculos que se explicarn a continuacin. Los an fragmentarios datos sobre natalidad y mortalidad a escala subnacional provenientes de censos de la dcada de 2010, de encuestas especializadas, y en menor medida, de estadsticas vitales revelan que an existen disparidades en el crecimiento vegetativo (es decir, en el avance de la transicin demogrfica), pero se estaran estrechando, al menos a escala de DAM. El segundo vnculo deriva del anterior y se refiere a la estructura de la poblacin. El avance de la transicin demogrfica remodela esta estructura por completo; primero, generando un bono por la combinacin de ensanchamiento de su zona intermedia (edades laborales productivas) y estrechamiento de la base (edades infantiles), con acumulacin de capacidades e inversin pblica y familiar; luego, a largo plazo, generando un escenario nuevo y desafiante por el aumento del peso relativo de las edades adultas mayores (envejecimiento). A escala subnacional, las regiones ms pobres tienden a perder buena parte del bono demogrfico, por cuanto no experimentan el ensanchamiento de las edades intermedias, lo que se convierte en una adversidad
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adicional. Esta prdida del bono demogrfico se debe principalmente a la emigracin, que suele ser caracterstica de estas zonas, y que, al ser altamente selectiva por edad, provoca una prdida de poblacin en edad de trabajar. El tercer vnculo es, justamente, el de la migracin. Los datos de los censos de la dcada de 2000 revelan que las regiones de menor desarrollo relativo en particular las de pobreza crnica, muchas de las cuales estn marcadas tambin por la exclusin, al contar con una fuerte presencia indgena y rural son, casi sin excepcin, de emigracin neta. La salida de poblacin parece racional desde el punto de vista de las decisiones individuales, por cuanto las personas normalmente aspiran a mejores condiciones de vida, que pueden encontrar en regiones ms desarrolladas del pas. Esto se ajusta al denominado modelo neoclsico de la migracin (White y Lindstrom, 2005). Sin embargo, muchos otros indicios sugieren que este marco presenta mltiples fallas. Entre ellas, una que constituye un aporte especfico de los tericos latinoamericanos de la migracin interna, y que se refiere a la importancia de los factores expulsores, pues con frecuencia la emigracin, ms que una decisin racional, es una imposicin por la va de los hechos: las personas deben emigrar para satisfacer necesidades y aspiraciones bsicas (Rodrguez y Busso, 2009)7. Por otra parte, los clculos efectuados con los censos de la dcada de 2000 y de 2010 mostraron que las reas de mayor desarrollo relativo tienden a ser atractivas, al igual que los mbitos de baja densidad demogrfica, pero que su condicin de destinos de inmigracin neta ya no es tan generalizada como en el pasado. Sin embargo, el vnculo entre migracin y desarrollo sostenible no se limita a la cuanta y el sentido de la migracin. De hecho, por la selectividad de la migracin, esta tiene efectos en la estructura por sexo y edad y en la composicin educativa (capital humano) de las regiones. Estas derivaciones pueden cuantificarse con metodologas novedosas desarrolladas y publicadas por CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL (Rodrguez y Busso, 2009). Estas metodologas se aplicaron a casi una decena de pases a partir de datos de los censos de la dcada
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No se alude a una decisin maximizadora y plenamente informada, porque tales supuestos del modelo neoclsico son muy poco realistas, al menos en cuanto a la migracin interna en los pases de Amrica Latina.
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de 2000 y a tres pases de los que se dispona de datos censales de la dcada de 2010. Las estimaciones ratifican que la gran mayora de las DAM que se caracterizan por una pobreza crnica registran xodos, y que esta emigracin eleva los ndices de masculinidad, aumenta la dependencia demogrfica atenuando o, incluso, anulando el bono demogrfico y, finalmente, tiende a reducir la escolaridad media. Como estos efectos sobre la estructura etaria y el nivel educativo son adversos, se concluye que para estas regiones la emigracin tiene impactos cualitativos desfavorables que contribuyen a la reproduccin de su situacin de precariedad y rezago socioeconmico. En los grficos VII.1 y VII.2 se exponen los resultados de Mxico con los datos del censo de 2010. El grfico VII.1 muestra la relacin entre la tasa de migracin interna en el perodo 2005-2010 y el ndice de desarrollo humano (IDH) de las entidades federativas en 2006. La pendiente es positiva, excluyendo el caso anmalo del Distrito Federal, que presenta el mayor IDH y la mayor tasa de emigracin neta, pero no por expulsin debida a rezago socioeconmico, sino por migracin intrametropolitana (es decir, suburbanizacin o expansin perifrica, que se aborda en el captulo X). As, las cinco DAM de menor IDH son al mismo tiempo las ms expulsoras. Por su parte, el grfico VII.2 muestra que solo una de estas cinco DAM ms pobres gana en nivel educativo por migracin; el resto pierde, con lo que su ya precaria base de recursos humanos se deteriora an ms. En suma, se ratifica que el planteamiento histrico de la demografa latinoamericana acerca de las fuerzas expulsivas de los territorios ms pobres mantiene vigencia y se aade ahora un considerando relevante: esta expulsin acta como un eslabn en la reproduccin de la pobreza de estos territorios, porque los despoja de sus recursos humanos ms calificados. Cabe subrayar que este hallazgo no permite fundamentar intervenciones tendientes a restringir la migracin interna lo que se abordar con mayor detalle en el captulo XI, pero s es un argumento que justifica intervenciones paliativas, ya sea para incentivar la permanencia productiva en estas regiones o para promover flujos de migrantes calificados que puedan emplear all su formacin y capacidades.
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Grco VII.1 MXICO: TASA DE MIGRACIN INTERNA NETA 2005-2010 E NDICE DE DESARROLLO HUMANO EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, 2006
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Tasa de migracin interna neta (por 1.000)
20
15
10
-5
-10 0,70
0,75
0,80
0,85
0,90
0,95
ndice de desarrollo humano (IDH)
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de microdatos censales, 2010.
Grco VII.2 MXICO: EFECTO DE LA MIGRACIN SOBRE LA ESCOLARIDAD DE LAs ENTIDADES FEDERATIVAS (POBLACIN DE 25 A 39 AOS), 2005-2010 (En porcentajes de cambio de los aos de escolaridad)
1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 -0,2 -0,4 -0,6 7,0 y = 0,1074x-0,8957 R = 0,0372
Efecto
7,5
8,0
8,5
9,0
9,5
10,0
10,5
11,0
11,5
12,0
Escolaridad en 2005 (contrafactual)
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de microdatos censales, 2010.
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VIII. URBANIZACIN SOSTENIDA: ENTRE LA FUNCIONALIDAD Y EL DFICIT
Amrica Latina es la regin ms urbanizada del mundo en desarrollo y, de acuerdo a las estimaciones y proyecciones vigentes y a los primeros resultados de los censos de la dcada de 2010, contina este proceso, que ha llevado a la regin a niveles del orden del 80% de poblacin urbana. Ni siquiera la profunda crisis de la dcada de 1980, que afect con particular rudeza a las ciudades, detuvo esta tendencia (CELADE, 2005). Las previsiones sugieren que el porcentaje urbano de la regin seguir en alza, pero a ritmos decrecientes. An no aparece dentro de los pronsticos una reversin del proceso, una contraurbanizacin, lo que se debe ms a las debilidades y rezagos del campo, ya detallados en el captulo IV, que a las fortalezas del mbito urbano. Con todo, no es descartable que empiecen a abundar las modalidades de residencia rural con condiciones de vida urbanas. Esto podra incentivar una suerte de migracin desde las ciudades al campo, sin que ello signifique un retorno al campo en el sentido integral de la expresin (es decir, no solo como asentamiento, sino tambin como modo de vida y de actividad productiva). Los asuntos relacionados con este fenmeno, para el que se ha acuado el concepto de rururbano, estn presentes en las agendas de investigacin territorial. Sin embargo, las tendencias futuras son todava bastante inciertas. Cabe mencionar que tras los promedios regionales existe heterogeneidad, que se refleja en algunos pases donde todava predomina la poblacin rural. La acelerada urbanizacin de la regin despierta controversias metodolgicas, tericas y de poltica (estas ltimas se analizan en el captulo XI). Por lo que respecta a la metodologa, se critica el uso de
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las definiciones nacionales para efectuar las estimaciones del porcentaje urbano regional, por cuanto estas difieren entre los pases de la regin8. Conceptualmente, uno de los debates ms intensos atae a la relacin entre la urbanizacin y el desarrollo econmico y social, toda vez que en la regin este vnculo ha sido ms dbil que el observado en los pases actualmente desarrollados. Respecto de la validez estadstica de los indicadores de urbanizacin usados para describir el proceso, en el captulo IV ya se haba abordado el tema desde la perspectiva rural, con el examen de las diversas definiciones de lo rural. Si el foco se pone en el mbito urbano, se puede recurrir a la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC) del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, en que figura la poblacin de todas las localidades de la regin con 20.000 habitantes o ms (CELADE, 2009). A partir de la informacin de esta base de datos se estima que, segn los censos de la dcada de 2000, dos de cada tres latinoamericanos viven en ciudades de 20.000 habitantes o ms. Si bien esta cifra es menor que el 78% de poblacin urbana estimada en la regin segn los datos de los censos de la dcada de 2000, es sobresaliente a escala mundial y ratifica el amplio predominio urbano en el mbito regional. Ms an, como se muestra en el cuadro VIII.1 con los casos del Ecuador y Panam, durante la dcada de 2000 este porcentaje de poblacin en ciudades de 20.000 habitantes o ms sigui aumentando, lo que sugiere que el carcter urbano de la regin se estara acentuando.
Cuadro VIII.1 ECUADOR Y PANAM: POBLACIN EN CIUDADES DE 20.000 HABITANTES O MS, 1950-2010 (En porcentajes)
Pas Ecuador Panam 1950 18,0 28,2 1960 27,7 34,6 1970 35,3 39,1 1980 42,5 43,8 1990 48,0 47,0 2000 54,7 56,3 2010 56,3 60,1
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC) y procesamiento especial de bases de microdatos censales de la dcada de 2010.
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A esto hay que agregar el debate mencionado del captulo IV sobre la denicin de la poblacin rural. No hay duda de que con la denicin dicotmica se pierden muchas categoras relevantes entre los extremos que ocupan la poblacin dispersa y la concentrada en megpolis.
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Respecto del debate sobre la definicin de lo urbano y lo rural y la discusin sobre dicotoma o gradiente para captar estas modalidades de asentamiento, en el captulo IV ya se presentaron los argumentos, que en trminos conceptuales son favorables a las mediciones ms complejas, pero en trminos operativos en particular censales no descartan las aproximaciones ms simples, como la dicotoma. De hecho, la persistencia de las desigualdades sociales que sigue arrojando el uso de la dicotoma urbano-rural en censos y encuestas constituye un argumento poderoso respecto de su vigencia. Con relacin al debate conceptual, la evidencia disponible es contundente: se mantiene una asociacin positiva entre los niveles de urbanizacin de los pases y los indicadores sintticos de desarrollo econmico y social (IDH y PIB per cpita). Se trata de una relacin ya conocida, pero que ahora respaldan datos recientes (vanse los grficos VIII.1 y VIII.2 en referencia al IDH y al PIB per cpita, respectivamente), lo que renueva y fortalece los planteamientos que destacan las ventajas de la urbanizacin para el desarrollo sostenible. Adems, hay otros efectos positivos de la urbanizacin para el desarrollo sostenible bien documentados (PNUD, 2009; Banco Mundial, 2008; UNFPA, 2007). Un ejemplo son los niveles y los progresos alcanzados en relacin con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estos logros se han visto facilitados precisamente por la alta concentracin de poblacin en zonas urbanas, en virtud de la cual se reduce el costo de la provisin de servicios, atenciones y cuidados bsicos (CEPAL, 2010a y 2010b). La urbanizacin y en particular la migracin del campo a la ciudad tiene efectos territoriales. Los clculos efectuados, sobre todo los basados en los censos de la dcada de 2010, y la evidencia disponible permiten llegar al menos a tres conclusiones importantes. La primera es que la pertinaz migracin rural-urbana tiene un impacto cuantitativo cada vez menor sobre el crecimiento de la poblacin urbana. Por ello, la expansin de esta ltima depende cada vez ms de su propio crecimiento natural. Se advierte, eso s, que esta tendencia no es irreversible, porque de alcanzar las zonas urbanas de la regin ndices de crecimiento demogrfico nulos o negativos, la migracin del campo a la ciudad volvera a ser la principal (y en este caso la nica) fuente de aumento demogrfico. La segunda conclusin es
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que la migracin del campo a la ciudad sigue siendo el motor de la urbanizacin, pues, de no existir, la regin se ruralizara debido al mayor crecimiento vegetativo de las zonas rurales (cuestin que se menciona en el captulo IV). La tercera conclusin es que, al contrario de lo que sugiere una imagen bastante difundida, los efectos cualitativos de esta migracin tienden a ser positivos para las zonas urbanas (no as para las rurales, como se mostr en el captulo IV). En el cuadro VIII.2 se expone el ejemplo ms claro, con datos del censo de Panam de 2010 (uno de los pocos que permite hacer estas estimaciones). La inmigracin neta que registra el mbito urbano procedente del entorno rural atena el envejecimiento de las zonas urbanas y, en cambio, lo intensifica en las zonas rurales.
Grco VIII.1 AMRICA LATINA: POBLACIN URBANA E NDICE DE DESARROLLO HUMANO, POR PASES, 2010 (En porcentajes y escala 0 a 1 del IDH)
0,8 PM CR 0,7 ndice de desarrollo humano SL PY 0,6 HO NI GT EC DO BO PE CO BR VE CL MX AR UY
0,5
0,4 0 10 20 30 40
HA 50 60 70 80 90 100
Porcentaje de poblacin urbana
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre desarrollo humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: Caminos al desarrollo humano [en lnea] http://hdr.undp.org y base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.
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Grco VIII.2 AMRICA LATINA: POBLACIN URBANA Y PIB PER CPITA, POR PASES, 2010 (En porcentajes y en dlares)
10 000 AR 9 000 UY 8 000 7 000 MX CL
PIB per cpita
6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 HO 1 000 0 HA 0 10 20 30 40 50 CR
PM BR
VE
CU DO SL PE CO
GT
PY NI 60
EC BO
70
80
90
100
Porcentaje de poblacin urbana
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de cifras de las bases de datos CEPALSTAT y Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.
Cuadro VIII.2 PANAM: ESTIMACIN DEL IMPACTO DE LA MIGRACIN RURAL-URBANA SOBRE LA PROPORCIN DE ADULTOS MAYORES a DE LAS ZONAS RURALES Y URBANAS, 2005-2010 (En porcentajes)
Residencial habitual Urbana Rural Total Residencia 5 aos antes Urbana 11,48 6,54 11,39 Rural 6,75 12,44 12,01 Total 11,28 12,23 11,61 Efecto absoluto de la migracin b -0,10627 0,22661 Efecto relativo de la migracin c -0,941953 1,852441
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL. a Proporcin de la poblacin de 60 aos y ms dentro de la poblacin de 5 aos y ms de la matriz de migracin. b El efecto absoluto corresponde a la diferencia entre el valor observado y el contrafactual (bajo la columna Residencia 5 aos antes). Para ms detalles, vase Rodrguez y Busso (2009). c El efecto relativo corresponde al cociente del efecto absoluto sobre el contrafactual. Para ms detalles, vase Rodrguez y Busso (2009).
En suma, en el documento se hallan abundantes evidencias en apoyo de las visiones positivas de la urbanizacin y, por lo mismo, la conclusin principal es que la urbanizacin es bsicamente una oportunidad para el desarrollo sostenible. Elementos adicionales al respecto se proporcionan en los captulos siguientes, incluido el nmero XI, que trata sobre polticas.
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A pesar de esta conclusin, hay poderosos argumentos y evidencias abundantes sobre problemas, dificultades y desafos derivados de la elevada urbanizacin y de su intensidad. Algunos son intrnsecos al cambio socioespacial que esta implica y han sido experimentados, en mayor o menor grado, por todos los pases que se han urbanizado (Banco Mundial, 2008; ONU-Hbitat, 2008). Otros son ms bien propios de la regin y se deben en parte al acelerado ritmo de la urbanizacin, pero sobre todo a debilidades y fallas econmicas, institucionales y polticas que minaron la capacidad para conducir, ordenar y planificar el proceso (BID, 2011; Linn, 2010). Estos problemas de origen tienen consecuencias duraderas. La urbanizacin espontnea, informal y con carencias que experiment la regin marca el funcionamiento desordenado y precario de buena parte de las ciudades de la regin (o de importantes sectores dentro de ellas). Por otra parte, resulta difcil dotar de pilares urbanos slidos tantos fsicos (redes de servicios, vialidad, equipamiento comunitario, instalaciones pblicas y privadas) como sociales (barrios integrados y organizados; comunidades participativas) e institucionales (normativas adecuadas y operativas, gobiernos locales activos, robustos y coordinados, instancias de participacin local formales) a zonas que nacieron sin ellos. Aunque hay numerosos ejemplos de superacin y consolidacin, los costos son mucho ms altos que los de de un emplazamiento urbano planificado y respaldado desde el inicio (UNFPA, 2007). De hecho, una marca de la regin son los denominados dficits urbanos9, entre los que sobresalen la pobreza y la informalidad y precariedad habitacionales en particular bajo la modalidad de los asentamientos improvisados o tugurios, la falta de cobertura de servicios bsicos y su mala calidad, las deficiencias del transporte colectivo, los problemas del transporte privado y la escasez de equipamiento comunitario y espacios pblicos. El anlisis emprico de estos dficits muestra que an son considerables, pero que durante la dcada de 2000 tendieron a reducirse por una combinacin favorable de revalorizacin de lo urbano importante, tras la crisis de la dcada de 1980, dinamismo econmico, mayores recursos pblicos, creciente voluntad poltica para actuar en los mbitos urbanos y una gama de polticas novedosas ms activas, eficientes y participativas. Esta combinacin virtuosa se retoma en los dos captulos que siguen y se aborda con ms detalle y con un enfoque de poltica en el captulo XI.
9
Concepto usado en algunos pases de la regin, como Chile, que utiliza la expresin dcit urbano-habitacional (cuya elaboracin, en proceso, ha sido apoyada por la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL).
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IX. SISTEMA DE CIUDADES: UN UNIVERSO EN EXPANSIN CON ASIMETRAS PERTINACES
La urbanizacin puede basarse en sistemas de ciudades muy diferentes: desde la metrpolis nica es decir, un sistema altamente concentrado, primado en la jerga tcnica, sea por tratarse de una ciudad-Estado o un pas con una nica ciudad, que coexiste con el resto rural hasta la mirada de ciudades de distintos tamaos. Aunque la primaca, o sea, la concentracin de la poblacin en una o dos ciudades principales, sigue siendo un rasgo distintivo de la regin, tal como se detalla en el captulo X de este texto, la evidencia disponible muestra una expansin muy significativa de la cantidad de ciudades en Amrica Latina. Como se aprecia en el cuadro IX.1, segn los censos de la dcada de 1950 haba unas 320 ciudades (localidades de 20.000 habitantes o ms) y de acuerdo a los censos de la dcada de 2000 haba 1963 ciudades. Los datos de los censos de la dcada de 2010 muestran que esta multiplicacin de las ciudades contina. En el caso del Ecuador pasaron de 46 en 2001 a 55 en 2010, mientras que en 1950 eran solo 5 (vase el cuadro IX.2), y en Panam pasaron en el mismo perodo de 7 a 10, en tanto que en 1950 solo eran 2 (vase el cuadro IX.3). En general, se considera que un sistema de ciudades numeroso y diverso es un activo para el desarrollo sostenible, tanto porque contrapesa la primaca que, como se expone en el captulo X, parece ser adversa para el desarrollo sostenible como porque aumenta las opciones de localizacin urbana para las personas y las actividades productivas (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009). Ahora bien, solo el nmero no es suficiente para que estas potencialidades se manifiesten, pues se requieren elementos adicionales, como conectividad, una base de igualdad necesaria tanto para la cooperacin y la complementacin como para la competencia innovadora, una institucionalidad compartida y un cierto sentido de comunidad, entre otros requisitos.
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1960 Poblacin 30 159 270 9 124 459 14 939 296 7 128 145 8 936 450 70 287 620 Nmero 19 17 133 154 450 773 Nmero 26 26 191 198 634 1 075 Nmero 37 33 226 292 835 1423 Nmero 47 44 299 398 1 175 1 963 1970 Poblacin 58 202 286 11 491 650 26 546 840 10 772 495 13 635 695 120 648 966 1980 Poblacin 89 629 921 18 049 868 38 144 478 13 489 087 19 423 954 178 737 308 1990 Poblacin 119 340 999 22 210 323 47 659 577 20 530 868 25 879 080 235 620 847 2000 Poblacin 156 219 434 30 328 031 62 841 816 28 165 024 35 874 277 313 428 582
Cuadro IX.1 AMRICA LATINA: CANTIDAD DE CIUDADES, SEGN RANGO DE TAMAO, 1950-2000
1.000.000 y ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total: 20.000 y ms
Nmero 6 5 51 65 193 320
1950 Poblacin 16 121 704 3 209 130 11 215 663 4 416 455 5 816 115 40 779 067
Nmero 10 13 75 106 293 497
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.
Cuadro IX.2 ECUADOR: EVOLUCIN RELATIVA DEL SISTEMA URBANO, SEGN RANGO DE TAMAO, 1950-2010 (En porcentajes)
1960 0,0 11,5 7,8 2,5 5,9 27,7 1970 0,0 22,2 1,6 6,8 4,7 35,3 1980 15,4 10,6 6,9 6,2 3,4 42,5 1990 27,8 0,0 8,6 6,7 4,9 48,0 2000 29,5 0,0 14,7 3,7 6,9 54,7 2010 28,8 0,0 15,9 4,2 7,3 56,3
1950 0,0 0,0 14,8 0,0 3,2 18,0
Cuadro IX.3 PANAM: EVOLUCIN RELATIVA DEL SISTEMA URBANO, SEGN RANGO DE TAMAO, 1950-2010 (En porcentajes)
1960 0,0 0,0 26,9 5,5 2,1 34,6 1970 0,0 31,7 0,0 4,9 2,5 39,1 1980 0,0 33,8 0,0 7,2 2,8 43,8 1990 0,0 36,3 0,0 7,9 2,8 47,0 2000 42,7 0,0 8,5 0,0 5,0 56,3 2010 44,0 0,0 8,5 1,6 5,9 60,1
1950 0,0 0,0 21,7 6,5 0,0 28,2
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Tres aspectos del sistema de ciudades engarzan la dinmica demogrfica con el desarrollo sostenible10. El primero es la estructura de este sistema segn el tamao de las ciudades y las tendencias demogrficas subyacentes. El segundo son sus desigualdades tomando como referencia los indicadores sociales bsicos. Y el tercero atae a las pautas migratorias entre ciudades y entre estas y el resto de los asentamientos humanos, un asunto pocas veces estudiado por la falta de informacin especfica. Respecto de la estructura, el grfico IX.1 es claro. Se parte de las siguientes categoras de cantidad de poblacin o tamao demogrfico de las ciudades: 1 milln de habitantes o ms (grandes ciudades), de 500.000 a 999.999 habitantes, de 100.000 a 499.999 habitantes, de 50.000 a 99.999 habitantes, de 20.000 a 49.999 habitantes y de 2.000 a 19.999 habitantes. Entre 1950 y 2000 todos los segmentos del sistema de ciudades ganaron importancia relativa dentro de la poblacin total. Sin embargo, las mayores ganancias fueron de las grandes ciudades en las primeras dcadas del perodo, y de las ciudades intermedias (de 100.000 a 999.999 habitantes) en las ltimas dos dcadas. En comparacin, las localidades urbanas menores (de 2.000 a 19.999 habitantes) y las ciudades pequeas (de 20.000 a 49.999 habitantes) aumentaron poco su peso relativo y en las ltimas dcadas apenas lo mantuvieron. Estos resultados apoyan un planteamiento recurrente en la literatura sobre sistemas de ciudades en la regin: que el segmento ms dinmico en trminos demogrficos es el de las ciudades intermedias (Jordn y Simioni, 1998). Sin embargo, del grfico IX.1 se desprenden un par de consideraciones que matizan este planteamiento. Por una parte, sigue aumentando la proporcin de la poblacin de las grandes ciudades en el total nacional. Por otra parte, las ciudades pequeas y las localidades urbanas menores registran un aumento mucho ms moderado de su peso relativo. As, el dinamismo de las ciudades intermedias contrasta con el ritmo lento de los segmentos inferiores, donde se ubica la mayora de las ciudades de la regin.
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Se usa la expresin sistema de ciudades en su connotacin estrictamente formal, vale decir como conjunto o colectivo de todas las localidades de 20.000 mil habitantes o ms. En algunos casos tambin se incluye la agrupacin de todas las localidades urbanas menores, es decir, que tienen entre 2.000 y 19.999 habitantes. Otras deniciones ms elaboradas y complejas del sistema de ciudades quedan fuera del alcance del presente documento, aunque hay investigaciones nacionales que avanzan en esa lnea (Sobrino, 2011).
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Cabe destacar que hay varios factores perturbadores que afectan a estas mediciones. Uno de ellos es que las cifras de Amrica Latina que se representan en el grfico IX.1 provienen de censos de distinta fecha y que no siempre figuran todos los pases en cada ao de referencia del grfico. Por eso, las cifras por pas son ms confiables. Aunque estn disponibles los resultados para todos los pases con censos, un anlisis de casos nacionales resultara impropio y queda fuera del alcance del documento; adems, hay heterogeneidad entre pases y es difcil identificar un patrn dominante. De hecho, solo considerando los dos pases con datos del censo de la ronda de 2010 se aprecian trayectorias dismiles. En el Ecuador, la cspide del sistema (compuesta por las dos grandes ciudades de Quito y Guayaquil) muestra por vez primera una cada de peso relativo entre la poblacin total, mientras que el resto de las categoras aumenta su proporcin. En cambio, en Panam la ciudad principal sigue acaparando fracciones crecientes de la poblacin total, el segmento intermedio se estanca y el de las ciudades menores crece.
Grco IX.1 AMRICA LATINA: EVOLUCIN RELATIVA DEL SISTEMA URBANO, SEGN RANGO DE TAMAO, 1950-2000 (En porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000
2.000 a 19.999 100.000 a 499.999
20.000 a 49.999 500.000 a 999.999
50.000 a 99.999 1 milln y ms
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Respecto de las desigualdades sociales por dimensin demogrfica, se verifica que, en general, las condiciones de vida tienen una relacin positiva con el tamao de las ciudades, siendo el patrn ms estilizado el rezago en los indicadores promedio de las ciudades pequeas. Esto da pistas sobre los potenciales determinantes del letargo de los segmentos inferiores del sistema de ciudades. Finalmente, los resultados de la migracin entre ciudades tienden a ratificar las conclusiones anteriores. Si bien las megpolis y parte de las metrpolis perdieron su atractivo migratorio durante la dcada de 1980 y 1990 (en el captulo X se ofrecen avances de lo que indican los censos de 2010 para la dcada de 2000), las grandes ciudades como conjunto no lo han perdido y siguen atrayendo poblacin. Por el contrario, la base del sistema es decir, aquellas ciudades que tienen entre 20.000 y 49.999 residentes y que suman cerca del 60% del total de las localidades urbanas, aunque solo albergan al 10% de la poblacin del sistema presenta un saldo migratorio negativo (vase el cuadro IX.3). Aunque en el resultado puede haber influido la metodologa usada, es poco probable que esta altere sustancialmente los montos y signos de los saldos totales11. Por otra parte, estos resultados son sorprendentes, pues, como se muestra en el cuadro IX.4, llevan a la conclusin de que la mayor parte de las ciudades de Amrica Latina son expulsoras, lo que contrasta con el pertinaz atractivo del mbito urbano documentado en este mismo trabajo. Las explicaciones de esta paradoja son, en primer lugar, que el resultado es un efecto del nmero de ciudades, porque casi todas las localidades expulsoras son pequeas y, como ya se indic, este segmento es el que contiene la mayor proporcin de ciudades, pero tambin una fraccin mucho menor de la poblacin del sistema. La segunda razn es que esta emigracin neta no se debe a un retorno al campo de hecho, este segmento de ciudades tiene inmigracin neta en su intercambio con el mbito rural sino a un traslado a ciudades de mayor tamao, principalmente intermedias (de entre 100.000 y 999.999 habitantes).
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Esta armacin se fundamenta en clculos realizados en el texto sobre el Panam y el Brasil, pases cuyas bases censales permiten aplicar la misma metodologa pero con una sosticacin adicional que se traduce en resultados ms precisos. La conclusin de este ejercicio es que, si bien con la metodologa aplicada se sobreestima la emigracin en el caso de algunas ciudades, sobre todo del segmento inferior, su efecto agregado en los saldos de cada categora de tamao es secundario.
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Saldo (poblacin) Migracin neta total 1 106 606 230 211 691 925 234 686 -241 309 2 022 118 205 319 23 193 145 148 19 214 -392 873 0 901 287 207 018 546 777 215 472 151 564 2 022 118 9,6 10,8 15,8 11,3 -9,1 8,9 1,8 1,1 3,3 0,9 -14,8 0,0 Migracin neta con el resto del sistema de ciudades Migracin neta total Migracin neta con el resto de los municipios Migracin neta con el resto del sistema de ciudades Migracin neta sobre la poblacin total (medida relativa ad hoc) Migracin neta con el resto de los municipios 7,8 9,7 12,5 10,4 5,7 8,9 Migracin neta total Negativa 9 8 78 149 503 747 73,5 75,0 63,7 49,5 41,7 48,1 Porcentaje Positiva 22 18 101 126 305 570 Migracin interna del sistema urbano Negativa 14 14 112 102 475 717 Porcentaje 58,8 56,3 47,4 55,3 39,1 44,3
Cuadro IX.4 AMRICA LATINA (14 PASES): 1.439 CIUDADES DE MS DE 20.000 HABITANTES AGRUPADAS SEGN TAMAO DEMOGRFICO, POR MIGRACIN NETA TOTAL, CON EL RESTO DEL SISTEMA DE CIUDADES Y CON EL RESTO DE LOS MUNICIPIOS (En nmero de personas y por 1.000)
Categora de tamao de la ciudad
Poblacin
De 1.000.000 y ms (34) De 500.000 a 999.999 (32) De 100.000 a 499.999 (215) De 50.000 a 99.999 (295) De 20.000 a 49.999 (863) Total (1.439)
115 527 363 21 256 131 43 884 324 20 754 659 26 506 384 227 928 861
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC).
Cuadro IX.5 AMRICA LATINA (14 PASES): 1.439 CIUDADES DE MS DE 20.000 HABITANTES AGRUPADAS SEGN TAMAO DEMOGRFICO, POR MIGRACIN NETA TOTAL Y CON EL RESTO DEL SISTEMA URBANO (En nmero de ciudades y porcentajes de migracin neta positiva)
Categora de tamao de la ciudad
Positiva
De 1.000.000 y ms (34) De 500.000 a 999.999 (32) De 100.000 a 499.999 (215) De 50.000 a 99.999 (295) De 20.000 a 49.999 (863) Total (1.439)
25 24 137 146 360 692
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC).
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En suma, estos hallazgos y conclusiones matizan las expectativas generadas por la multiplicacin de la cantidad de ciudades, ya que claramente un grupo acotado de ellas acapara el grueso de la expansin de la poblacin urbana, sobresale en condiciones de vida y es atractiva para los migrantes. Casi el 60% de las ciudades, las que en este texto se denominan pequeas, parecen estar en una situacin de permanente transicin en que algunas se convierten finalmente en centros dinmicos, pero la mayora tiende al estancamiento y a ser fuente de emigrantes para el resto del sistema urbano. Como se indic antes en esta seccin, el aumento de la cantidad de ciudades es una buena noticia, pero no basta. Si se aspira a un sistema de ciudades robusto en todos sus escalones, se plantea un desafo mayor en lo referente a la transformacin y consolidacin de las ciudades pequeas.
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X. LAS CIUDADES GRANDES: TENDENCIAS, MUTACIONES Y DESAFOS
Un simple dato basta para ilustrar la importancia demogrfica de las metrpolis y grandes ciudades (de 1 milln de habitantes o ms) en Amrica Latina y el Caribe: una de cada tres personas de la regin vive en una ciudad que sobrepasa el milln de habitantes12. Lo anterior se vincula a la alta primaca que histricamente han tenido los sistemas urbanos de los pases de la regin, por cuanto la ciudad o las dos ciudades principales concentran buena parte de la poblacin urbana13. En otras esferas (productivas, educativas y polticas), la ciudad principal registra ndices de concentracin incluso mayores. Esta alta primaca ha sido puesta en el tapete recientemente por diversos estudios que muestran costos significativos para el desarrollo derivados de este patrn de asentamiento (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009). El tema qued marginado durante algn tiempo porque la teora (la hiptesis, en rigor) dominante anticipa una trayectoria del tipo herradura de la primaca con el desarrollo. Por ende, las expectativas se inclinaban por un descenso natural de la primaca una vez superado un cierto umbral de desarrollo. Sin embargo, las series histricas de la primaca expuestas en el documento muestran un panorama diferente al anticipado tericamente. En particular,
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Cincuenta y seis en 2010, segn Naciones Unidas (2007 y 2008). En algunos de los cuadros presentados en el documento aparecen menos ciudades millonarias que las estimadas por CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL para diferentes aos en el pasado. Esto se debe bsicamente a que estos cuadros se basan en datos censales y en cada ronda censal hay algn pas que no levant censo. Se entiende por primaca el nivel de concentracin de la poblacin en la ciudad principal o en las dos ms importantes. Hay un ndice especializado y algunas medidas alternativas para cuanticarla, como se explica en el texto.
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cuando la concentracin se mide por el peso relativo dentro de la poblacin total de la DAM donde se sita la ciudad principal, en casi la mitad de los pases se registra un aumento sostenido de la concentracin. Dentro de este grupo hay algunos, como Chile, que figuran entre los de mayor nivel de desarrollo relativo de la regin. Tambin est Panam, cuyos datos del censo de 2010 revelan que la concentracin en la provincia de Panam aument durante la dcada de 2000. Cuando se examina la evolucin de la concentracin en la ciudad principal de cada pas, usando para ello el denominado ndice de primaca, s se aprecia una tendencia mayoritaria a la reduccin desde la dcada de 1980, si bien se repiten varias excepciones a este patrn, que son relevantes desde el punto de vista terico por tratarse de pases con niveles de desarrollo comparativamente avanzados dentro de la regin. Finalmente, cuando se considera la expresin ms directa de la concentracin demogrfica en grandes ciudades, se observa claramente un aumento sostenido y muy significativo, pues este grupo pasa de representar el 11% de la poblacin regional en 1950 a ser el 32% en 2010 (en 2000 supona el 30,6%). As, aunque la mayora de los modelos de evolucin urbana y la evidencia en los pases desarrollados sugieren que la desconcentracin debera ser el curso predominante, el futuro del patrn concentrador en grandes ciudades de la regin es an incierto. Lo que ocurra en las grandes urbes es determinante para el desarrollo sostenible (Jordn, Rehner y Samaniego, 2011). Su peso demogrfico les da una gravitacin significativa, que se acenta por su influencia, incluso mayor, en otras esferas. Adems, durante los ltimos 15 aos se ha producido una revalorizacin del papel de las grandes ciudades en el proceso de desarrollo dentro del marco de la globalizacin. De hecho, el concepto de ciudad global propuesto por Sassen (1991) y en ocasiones usado de forma muy generosa, es sugerente al respecto, al destacar un conjunto de funciones clave para la marcha de la economa y de la sociedad que se ejercen desde estas ciudades. En la regin esta revalorizacin sobrevino luego de una poca terrible para las grandes ciudades, que llegaron a recibir apelativos como apocalpticas, debido a la cantidad de problemas que acumulaban, y que generaban sensacin de decadencia y frecuentes estallidos sociales. En ese sentido, aunque las grandes ciudades de la regin todava presenten muchos problemas y riesgos, lograron sortear una crisis que pareca terminal y muchas de ellas actualmente generan expectativas mucho mejores que en la dcada de 1990. Las grandes ciudades estn experimentando varios cambios relevantes en su papel para el desarrollo sostenible y en lo que atae a las polticas destinadas a hacerlas ms funcionales y acogedoras para sus habitantes.
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Desde el punto de vista demogrfico, una transformacin clave de las grandes urbes ha sido la de su atractivo migratorio. Algunas metrpolis y megpolis perdieron su secular condicin de destinos de inmigracin neta y pasaron a ser expulsoras en las dcadas de 1980 y 1990, coincidiendo con la crisis metropolitana antes mencionada. En su momento fue tal el impacto de este hallazgo, que se lleg a interpretar como una tendencia generalizada. Pero, como ya se vio en el captulo anterior, esto no es as, por cuanto dentro del sistema de ciudades, la categora de ciudades grandes ha registrado inmigracin neta desde 1950 hasta el ao 2000. Los datos de los censos de 2010 revelan una tendencia mixta del atractivo migratorio, que puede no ser representativa por la exigua cantidad de pases de los que se dispona de datos. En el cuadro X.1 se observa el caso de Ciudad de Panam, que es atractiva tanto para su entorno cercano como para el resto del pas, mientras que en Ciudad de Mxico se ratifica la prdida de poblacin en el intercambio con el resto del pas, situacin que persiste desde la dcada de 1990. Quito presenta migracin neta negativa con su entorno cercano (probablemente por suburbanizacin), pero positiva y de mayor cuanta con el resto del pas, por lo que su balance final es positivo. Guayaquil presenta una migracin neta negativa en el intercambio de poblacin con su entorno, y una migracin neta positiva con el resto del pas, pero de menor cuanta, por lo que su migracin neta total es negativa.
Cuadro X.1 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): CIUDADES METROPOLITANAS SEGN MIGRACIN NETA TOTAL, CERCANA Y LEJANA, SALDOS ABSOLUTOS, CENSOS DE LA DCADA DE 2010 a (En nmero de personas)
Ciudad de Panam Ciudad de Mxico b Ciudad de Quito c Ciudad de Guayaquil d Total 70 789 -200 201 23 284 -7 487 Migracin neta Cercana 2 553 -24 386 -6 992 -11 388 Lejana 68 236 -175 815 30 276 3 901
Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base del procesamiento con REDATAM de los microdatos censales del Ecuador, Mxico y Panam, 2010. a La migracin total es el intercambio de poblacin entre la ciudad y el resto de divisiones administrativas menores del pas; la migracin cercana es el intercambio de poblacin entre la ciudad y las divisiones administrativas menores que forman parte de la DAM donde se ubica la ciudad; la migracin lejana es el intercambio de poblacin entre la ciudad y las divisiones administrativas menores fuera de la DAM metropolitana. b Incluye 44 minicipios y delegaciones. Si se usa la denicin actual de 76 municipios y delegaciones, el saldo de la migracin neta total llega a -149.018. c Quito est compuesto por ciudad de Quito y las parroquias Alagansi, Amaguaa, Atahualpa (Habaspamba), Calacali, Caldern, Carapungo, Conocoto y Cumbay, pertenecientes al cantn de Quito. d Guayaquil est compuesto por ciudad de Guayaquil y las parroquias Juan Gmez Rendn, Morro, Posorja, Puna y Tenguel, pertenecientes al cantn de Guayaquil, y la parroquia Eloy Alfaro ubicada en el cantn de Durn.
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Con independencia de la evolucin del atractivo de las ciudades grandes, la tendencia apunta en general hacia la reduccin de su tasa de inmigracin neta. En este contexto, destacan dos tipos de migracin emergentes. El primero es la migracin intrametropolitana, con determinantes distintos al de la migracin clsica (rural-urbana e interregional) y el segundo es el de emigracin cercana. La migracin intrametropolitana es la fuerza que contina empujando la expansin de la superficie de las ciudades, cuyo ritmo es mayor que el del crecimiento de la poblacin. As, es la responsable del crecimiento perifrico que caracteriza a las ciudades latinoamericanas, evidente en el mapa X.1, y que, a diferencia de la expansin suburbana de las ciudades de los Estados Unidos, histricamente ha consistido en la ocupacin de una periferia no urbanizada por parte de poblacin de bajos ingresos (Linn, 2010). Estos nuevos ocupantes ya no provienen tanto de fuera de la ciudad, sino sobre todo del interior de esta. Adems de ese efecto expansivo de la periferia que, en general, tiene repercusiones adversas sobre el funcionamiento de la ciudad, las condiciones de vida de la poblacin y la sostenibilidad ambiental esta migracin incide directamente en varios asuntos actuales de la agenda metropolitana, entre ellos dos fenmenos que parecen contrapuestos: la segregacin residencial socioeconmica y la diversificacin social de la periferia. Ambos fenmenos pueden coexistir y ser resultado de patrones de migracin intrametropolitana diferenciados segn grupos socioeconmicos. Asimismo, la migracin intrametropolitana es clave para los planes de recuperacin demogrfica de las reas centrales, lo que para la ciudad tiene efectos positivos de diversa ndole. Despus de varias experiencias frustradas, estos programas han comenzado a dar resultados en casos como Santiago de Chile y Ciudad de Mxico. Con todo, son planes que podran generar una reactivacin inmobiliaria mayor que la demogrfica, debido a la compra por parte de forneos de inmuebles para temporadas y estadas, ms que para residencia permanente. Finalmente, en las grandes urbes de la regin estn empezando a notarse diversos cambios de orden estructural y funcional que ya han experimentado ciudades de pases desarrollados. Entre estos cambios se destacan una reconfiguracin urbana desde una forma ms compacta a otra ms difusa, la ampliacin de la escala del fenmeno
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metropolitano con la constitucin de regiones metropolitanas de cientos de kilmetros de radio y el trnsito desde ciudades monocntricas a ciudades policntricas. Se trata de fenmenos emergentes y que se prestan a diversas interpretaciones. En cualquier caso, tienen implicaciones de alcance para las polticas, por lo que se vuelven a tratar en el captulo XI.
Mapa X.1 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TASAS DE CRECIMIENTO INTERCENSALES DE LOS AGLOMERADOS METROPOLITANOS, POR DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MENORES (Por 100 habitantes)
A. Gran Buenos Aires
De -6,94 a -1,12 De -1,12 a -0,01 De 0,00 a 1,29 De 1,29 a 27,32
B. Gran Santiago
De -1,72 a -0,77 De -0,77 a -0,01 De 0,00 a 1,83 De 1,83 a 11,74
C. Mxico, D.F .
De -5,88 a -1,00 De -0,99 a -0,01 De 0,00 a 2,99 De 3,00 a 12,32
D. Ciudad de Lima
De -2,8 a -1,0 De -0,9 a -0,01 De 0,0 a 3,8 De 3,8 a 10,0
Fuente: CELADEDivisin de Poblacin de la CEPAL, Urbanizacin en perspectiva, Observatorio demogrco, N 8 (LC/G.2422-P), Santiago de Chile, 2009, pg. 26.
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XI. HALLAZGOS, MENSAJES Y DISCUSIN ORIENTADA A POLTICAS
El principal hallazgo del documento es ratificar que el territorio importa, como afirma la CEPAL (2010a), y que la localizacin y la movilidad de la poblacin son componentes bidireccionales clave de las relaciones entre el territorio y el desarrollo sostenible. Dos mensajes centrales de poltica emergen de lo anterior. Uno atae a la necesidad de tener en cuenta la localizacin y la movilidad de la poblacin en las polticas nacionales y subnacionales de desarrollo sostenible. Esa consideracin contribuir a la pertinencia y efectividad de estas polticas. Entre los procedimiento para materializar esta incorporacin estn los diagnsticos nacionales y subnacionales actualizados, la estimacin de efectos de las condiciones presentes para diversos territorios y la elaboracin de futuros escenarios de poblacin desagregados geogrficamente, que tienen impactos territoriales directos e incidencia sobre el desarrollo sostenible por diversas vas. Esta consideracin tambin resulta pertinente para las polticas orientadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin y a proteger el ejercicio de sus derechos. El lugar donde vive la poblacin influye en su vida a travs de muchos canales, pero las polticas pblicas deberan asegurar que los derechos de las personas se cumplen en todos los territorios. Otro tanto ocurre con la movilidad, que, en sus diferentes formatos (migracin internacional, interna, estacional, temporal y diaria), puede ser un instrumento y hasta una necesidad para los individuos y su ejercicio condiciona la trayectoria de vida de las personas e incluso su cotidianidad.
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El segundo mensaje se refiere a la justificacin de polticas pblicas en materia de localizacin y movilidad de la poblacin. En cualquier caso, estas iniciativas deben atenerse a criterios bsicos indefectibles, como el respeto de los derechos de las personas, el reconocimiento de la diversidad social (en particular la tnica) y de la biodiversidad, la promocin de la igualdad y la valorizacin de la participacin ciudadana. Se trata de criterios que fueron soslayados o aplicados parcialmente durante la poca de despliegue masivo y activo de programas oficiales de redistribucin espacial de la poblacin (dcadas de 1950 a 1980), que en varios pases contribuyeron a modificar de manera significativa el patrn de ocupacin del territorio, pero que, en general, no lograron eslabonamientos sostenibles con respecto al desarrollo nacional y subnacional. Por la omisin de los criterios antes mencionados, las debilidades en el impulso de un desarrollo sostenible a escala nacional y subnacional y sus altos costos, ese tipo de programas de redistribucin ya no se est aplicando en la regin. Por su parte, la accin natural de las fuerzas del mercado tampoco contribuye a garantizar el cumplimiento de los criterios antes sealados. El mercado promueve patrones de localizacin y movilidad que tienen rentabilidad privada de corto plazo y que, por ello, pueden abonar la eficiencia agregada y el aumento de los ingresos promedio. Pero sus efectos para los espacios subnacionales y para las comunidades, familias y personas estn condicionados por las desigualdades iniciales, al punto de que pueden contribuir a la reproduccin de estas y a la generacin de trampas de pobreza. Adems, la accin del mercado normalmente omite las externalidades de los procesos de redistribucin territorial de la poblacin que desencadena, lo que puede afectar de manera decisiva la rentabilidad social y la sostenibilidad ambiental en algunos casos. Finalmente, las fuerzas del mercado suelen soslayar criterios como la pertinencia tnica. En suma, la intervencin pblica con respecto a la localizacin y movilidad de la poblacin seguir siendo necesaria, pertinente y til, por cuanto los Estados y gobiernos continuarn tratando de promover ciertas reas y espacios subnacionales en funcin de sus objetivos de largo plazo, sus prioridades polticas y la participacin o presin ciudadana. Pero en esa intervencin se deben descartar acciones que impliquen coercin, informacin sesgada o limitaciones al desplazamiento. Asimismo, se debe privilegiar la actuacin indirecta
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mediante incentivos de distinto tipo para inducir la localizacin y los desplazamientos de la poblacin (y de los agentes econmicos). Tambin se deben aprovechar intensamente las posibilidades de coordinacin intersectorial, por el gran alcance de los efectos (muchas veces indirectos y en ocasiones inadvertidos por los sectores) que las polticas sectoriales tienen sobre la localizacin y la movilidad espacial de la poblacin. Por ltimo, se deben reconocer el valor econmico integral, la funcin social y el peso simblico que tiene el territorio para sus habitantes; esta percepcin suele relacionarse intuitivamente con los pueblos indgenas, pero es relevante para toda la poblacin. Por ejemplo, las redes sociales y el conocimiento del entorno adquiridos en un territorio son activos econmicos y tienen peso simblico para las personas; al no ser trasladables, en otros contextos territoriales se pierden. Por lo tanto, deben ser resguardados por las polticas pblicas o compensados, en caso de prdida por efectos de estas. Cabe destacar que estos nuevos criterios relativos a las polticas de localizacin y movilidad de la poblacin estn comenzando a integrarse formalmente en las legislaciones nacionales y tienen gran afinidad con enfoques ampliamente usados en polticas pblicas, como el de derechos, y con conceptos en boga en varios pases de la regin, con el de buen vivir. En el recuadro XI.1 se presenta, a modo de ilustracin, el rango constitucional que han adquirido estos criterios en el caso del Ecuador.
Recuadro XI.1 ECUADOR: ARTICULADO DE LA CONSTITUCIN DE 2008 VINCULADO CON EL DESARROLLO Y LOS DERECHOS TERRITORIALES, INCLUIDO EL BUEN VIVIR
Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado: 6. Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomas y descentralizacin. Art. 238.- Los gobiernos autnomos descentralizados gozarn de autonoma poltica, administrativa y financiera, y se regirn por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integracin y participacin ciudadana. En ningn caso el ejercicio de la autonoma permitir la secesin del territorio nacional. Constituyen gobiernos autnomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales.
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Recuadro XI.1 (conclusin)

Art. 239.- El rgimen de gobiernos autnomos descentralizados se regir por la ley correspondiente, que establecer un sistema nacional de competencias de carcter obligatorio y progresivo y definir las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo. Art. 259.- Con la finalidad de precautelar la biodiversidad del ecosistema amaznico, el Estado central y los gobiernos autnomos descentralizados adoptarn polticas de desarrollo sustentable que, adicionalmente, compensen las inequidades de su desarrollo y consoliden la soberana. Art. 275.- El rgimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos, polticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realizacin del buen vivir, del sumak kawsay. El Estado planificar el desarrollo del pas para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin. La planificacin propiciar la equidad social y territorial, promover la concertacin, y ser participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente. El buen vivir requerir que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus derechos y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades y de la convivencia armnica con la naturaleza. Art. 276.- El rgimen de desarrollo tendr los siguientes objetivos: 6. Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, econmicas y de gestin, y que coadyuve a la unidad del Estado. Art. 284.- La poltica econmica tendr los siguientes objetivos: 5. Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional, la integracin entre regiones, en el campo, entre el campo y la ciudad, en lo econmico, social y cultural.
Fuente: L. Cuervo, tica y poltica econmica. Discusin de sus relaciones fundamentales a la luz de las polticas de desarrollo territorial, ponencia presentada en las X Jornadas de poltica econmica Propuestas de poltica econmica ante los desafos actuales, Mlaga (Espaa), 20 y 21 de octubre de 2011; y Gobierno del Ecuador, Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008.
El principal hallazgo relacionado con el mbito rural, su dinmica demogrfica y sus relaciones con el desarrollo sostenible es la persistencia del xodo rural, que va contra las predicciones optimistas de revitalizacin agrcola y revalorizacin del campo y la evidencia macroeconmica del dinamismo productivo de buena parte de los sectores primarios, que se asientan principalmente en el mbito rural. Una paradoja similar se experiment en las dcadas de 1950 a 1970, cuando se registr el mayor impulso oficial a las reformas agrarias y a la modernizacin agrcola de la regin. Contra la
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expectativa original de aumento de la retencin como resultado de ambos procesos, la emigracin desde el campo continu, si no se acentu. Este hallazgo y esta paradoja repetida sugieren que las polticas pblicas tienen serias limitaciones para aumentar la retencin de poblacin en el mbito rural. De lo anterior no se deduce que haya que inhibirse de actuar al respecto, ya que la emigracin neta rural tiene secuelas en la composicin de la poblacin que pueden llegar a constituir trampas de pobreza. Pero ms que polticas de retencin que, por otra parte, podran atentar contra el derecho al libre desplazamiento dentro del territorio nacional, lo que requieren las zonas rurales son intervenciones que ataquen simultneamente sus condiciones de expulsin y sus asimetras con las zonas urbanas, de manera que puedan tambin atraer poblacin. La accin segmentada en una u otra direccin termina incentivando la migracin hacia el mbito urbano. Una alternativa emergente de poltica es el empleo rural no agrcola (en cierta medida, la contracara de los trabajadores primarios con residencia urbana), que est aumentando y que puede constituir una opcin atractiva para la poblacin rural e, incluso, para comunidades enteras. Todava hay que investigar ms al respecto, pero el fomento del empleo rural no agrcola puede diversificar la base productiva, contribuir a la permanencia de personal calificado en el mbito rural o incluso atraerlo de zonas urbanas, como acontece con el empleo rural no agrcola vinculado a la economa verde, el turismo rural y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), entre otros rubros e incentivar la capacitacin de los residentes rurales. En cualquier caso, la constatacin de que el dinamismo productivo y la emigracin sostenida pueden ser concomitantes da pie a polticas de adaptacin de las zonas rurales a escenarios futuros con poblacin decreciente y escasez de mano de obra. Esta escasez, ya patente en algunos pases de la regin, pero que an no se ha materializado en la mayora, no es general ni permanente, sino ms bien focalizada en ciertos grupos (con ms capacitacin) y estacional. Por eso, se resuelve con la migracin o movilidad temporal o diaria de trabajadores que viven en reas urbanas (o en otros pases incluso) pero trabajan en zonas rurales. Bajo estas condiciones, las polticas de localizacin y movilidad en el campo ya no pueden limitarse solo a la poblacin rural. Las medidas concretas ataen tanto a aspectos operativos la manutencin, el alojamiento y la circulacin de esta fuerza de trabajo mvil como a asuntos de proteccin social y de ejercicio de derechos de los migrantes, como acceso a la salud y al cuidado de los nios, formalizacin de los contratos, sindicalizacin y evitacin de abusos, maltratos y discriminacin.
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La diversidad dentro del mbito rural es crucial, porque ante situaciones heterogneas las polticas homogneas suelen fallar, al igual que ante condiciones diversas entre territorios rurales caben acciones en que al menos se reconozca y considere la especificidad de los diferentes territorios. Las zonas rurales cercanas a las ciudades o a las vas de conexin regional o nacional presentan ventajas desde el punto de vista productivo y social, y pueden servir de plataforma, a la vez que de lugar de referencia, para la accin pblica (en particular los servicios) en el mbito rural. En cambio, las zonas dispersas suelen carecer de conectividad fsica, lo que conlleva condiciones de aislamiento. Salvo en casos excepcionales, este aislamiento no constituye una barrera a la emigracin, porque la informacin sobre el resto del mundo circula hasta en los lugares ms recnditos; en cambio, s complica significativamente la prestacin de servicios bsicos y el acceso a oportunidades existentes en otros lugares. Las medidas para contrarrestar este aislamiento son varias y entre ellas cabe mencionar las que: i) promueven una mayor conglomeracin de la poblacin rural, tpicamente mediante la nucleacin en poblados pequeos pero bien servidos y conectados; ii) identifican ncleos de poblacin (urbana o rural) ms accesibles para la poblacin dispersa y que concentran la oferta de servicios bsicos; iii) ofrecen, mediante diversos procedimientos, atencin in situ a la poblacin dispersa; iv) llegan directamente a la poblacin aunque est dispersa, de lo que son un ejemplo aunque no exento de problemas y debates los programas de transferencias condicionadas, que se iniciaron en zonas rurales y han tenido efectos importantes para la reduccin de la pobreza; v) facilitan el traslado pendular (diario o por perodos ms largos) de poblacin a centros urbanos con propsitos mltiples (laborales, educativos, sanitarios o administrativos, entre otros); vi) aumentan la conectividad mediante el emplazamiento de rutas, vas y otras infraestructuras de conexin, y vii) facilitan la conectividad virtual usando las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. En cualquier caso, todas estas medidas parten de una premisa bsica: la poblacin, con independencia del lugar en que resida, tiene derechos, entre ellos el de acceso a servicios bsicos, cuyo cumplimiento debe garantizar el Estado. Finalmente, las polticas rurales con un enfoque territorial no solo agrcola o campesino son necesarias en el marco de la nueva ruralidad. En el recuadro XI.2 se expone la experiencia del Brasil, Guatemala y
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Mxico en la implementacin de polticas de desarrollo rural con una orientacin territorial. An se necesita tiempo para que sea posible ofrecer balances rigurosos de estas polticas, pero, a la luz de la evidencia, se ajustan mejor a la dinmica productiva y sociocultural actual de las zonas rurales que las polticas y programas de desarrollo rural tradicionales.
Recuadro XI.2 Experiencias recientes de polticas de desarrollo rural con enfoQue territorial
Durante la ltima dcada se han cosechado experiencias en varios pases de la regin que han incluido este nuevo enfoque territorial en su constitucin, en nuevas leyes o en polticas de desarrollo rural. En Mxico se promulg en 2001 la Ley de desarrollo rural sustentable, en que se estableca el enfoque territorial como marco conceptual y programtico con que se orienta la estrategia de desarrollo de los municipios en el pas. La ley se apoya en un amplio marco de procesos de descentralizacin, municipalizacin y federalizacin, producto de la modernizacin estatal, y ha generado importantes avances institucionales, como el Programa Especial Concurrente, los sistemas y servicios para reas prioritarias de poltica, los colegiados territoriales, la planeacin territorial participativa y la municipalizacin de la gestin territorial. La experiencia territorial mexicana apunta a generar estrategias comunes de programacin, planeacin y gestin de la inversin pblica, bajo criterios de coordinacin, articulacin y concurrencia, favoreciendo una relacin funcional y sinrgica entre los diferentes tipos de intervencin pblica en los territorios. Un claro ejemplo de esto es la aplicacin del Programa Especial Concurrente como estrategia de ejecucin de polticas sectoriales federales en los niveles municipales, en especial, rurales, con un presupuesto concurrente y una estructura interinstitucional conformada por la Comisin Intersecretarial, en la que participan 13 secretaras de Estado, coordinadas por la Subsecretara de Desarrollo Rural y por estructuras para la coordinacin en el nivel de los estados. Los colegiados territoriales propuestos en la ley se constituyen en una estructura institucional de gestin, participacin, negociacin y planificacin en todos los niveles territoriales. Estos colegiados tienen como unidad bsica los consejos municipales de desarrollo rural sustentable y los comits sistema producto como apoyo a la poltica productiva. De la mano de los colegiados surge un intenso proceso de planeacin territorial participativa con objeto de orientar las demandas de productores, organizaciones y comunidades a travs de planes de desarrollo rural, que determinan visiones prospectivas, ejes estratgicos y proyectos territoriales de desarrollo que se apoyan en las capacidades locales.
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Recuadro XI.2 (continuacin)

Finalmente, la experiencia mexicana da una gran importancia al proceso de municipalizacin de la gestin territorial, al favorecer acuerdos del Gobierno federal con los gobiernos locales y la coordinacin con los gobiernos estatales. Estos mecanismos han conducido a la simplificacin de la oferta de programas y a la descentralizacin de las reglas de operacin. Mientras tanto, el Brasil ha apostado por el desarrollo rural con enfoque territorial para combatir la pobreza y reducir las desigualdades sociales, y lo ha hecho a travs del programa Territorios de ciudadana, que se inici en el ao 2008. El emprendimiento que abarcaba 120 zonas alcanz a fines de 2009 una inversin de 10 billones de dlares, con millones de familias pobres como beneficiarias. Este programa es el ms grande que se ha lanzado en Amrica Latina y uno de sus principales xitos ha sido promover el mundo rural desde el Gobierno federal brasileo y de los gobiernos municipales. El objetivo primordial era mejorar los ingresos y la calidad de vida de las poblaciones brasileas ms vulnerables y que sufren las mayores desigualdades en las zonas rurales del pas. El fortalecimiento de las redes sociales de cooperacin en los territorios, el reforzamiento de la gestin social y la creacin de capacidades han sido estrategias acompaadas de la inclusin productiva de las familias beneficiarias. Al menos siete millones de brasileos participaron en el programa de desarrollo de polticas pblicas en 120 territorios rurales. Durante el segundo ao del programa se involucr al sector empresarial privado; un hito importante, puesto que para el Gobierno brasileo no se puede hablar de desarrollo integral sin la contribucin de todos los actores de la sociedad. Guatemala ha establecido varias instancias que promueven el desarrollo rural con un enfoque territorial. Por una parte ha orientado su estrategia de gestin hacia intensos procesos de ordenamiento territorial, producto de una normatividad que consagra la descentralizacin como el principio estructurador de una poltica que busca la cesin de competencias del Estado central a favor de los municipios y las instancias territoriales intermedias. Esta institucionalidad tiene sus bases en la aplicacin de un principio de autonoma, el desarrollo de un sistema de consejos de desarrollo, un Gabinete de Desarrollo Rural y el Sistema Nacional de Planeacin Estratgica (SINPET). Asimismo, se instituy el Gabinete de Desarrollo Rural, bajo la coordinacin de la Secretara de Planificacin y Programacin (SEGEPLAN) de la Presidencia, con el liderazgo directo de la Vicepresidencia de la Repblica y la participacin de las instancias nacionales responsables de la poltica sectorial. Con este Gabinete, la responsabilidad del desarrollo rural recae en una instancia nacional y no sectorial, lo que ejemplifica la redefinicin de los esquemas de poder, ya que esa misma institucin es responsable del Plan de Desarrollo Rural del pas. El Sistema Nacional de
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Planeacin Estratgica Territorial engloba la planeacin regional y territorial como marco de los planes estratgicos territoriales, formulados, concertados y gestionados con una alta participacin del modelo de consejos territoriales. Estos planes tienen carcter integral, multisectorial y de largo plazo. Por ltimo, en 2009 se dise una Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral a partir de los notables resultados obtenidos en los espacios de dilogo, entre el gobierno y diversas organizaciones sociales, sobre desarrollo rural integral y la resolucin de la conflictividad agraria laboral y ambiental. El objetivo principal de esta poltica es lograr un avance progresivo y permanente de la calidad de vida de los sujetos de poltica y, en general, de los habitantes de los territorios rurales, a travs del acceso equitativo y el uso sostenible de recursos productivos, medios de produccin, bienes naturales y servicios ambientales, para alcanzar un desarrollo humano integral sostenible en el rea rural.
Fuente: Rafael Echeverri y Octavio Sotomayor, 2010 [en lnea] http://www.reejosocial. com/politicas-sociales/territorios-de-ciudadania-una-apuesta-de-brasil-por-eldesarrollo-rural.
Los territorios de baja densidad, que constituyen una parte importante del espacio regional y son clave para el desarrollo sostenible global, an tienen escaso peso demogrfico dentro del total nacional. No obstante, han ganado protagonismo gracias a poblaciones mayores que en el pasado, una red de asentamientos humanos ms numerosa y diversificada (con metrpolis y ciudades intermedias) y la constitucin de una identidad propia y compleja, basada en un crisol de culturas y en una relacin especial con el Estado, que durante mucho tiempo impuls el traslado de poblacin a estos territorios. Las polticas de desarrollo sostenible dependen inevitablemente de las especificidades de cada territorio. Sin embargo, hay algunos criterios generales que deben ser considerados en los territorios de baja densidad demogrfica. Uno es la continua dependencia del apoyo estatal de muchos de estos territorios; incluso aquellos cuyo atractivo se ha cimentado en la inversin privada y en industrias rentables (por ejemplo, el turismo) necesitan de un involucramiento activo del Estado para atender un conjunto de externalidades (entre ellas las ambientales y las relativas a la seguridad ciudadana) y para proveer bienes y servicios pblicos vitales para el buen funcionamiento de la industria. Los intentos del poder central de cortar unilateralmente esta dependencia
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han desencadenado conflictos no menores. De esta manera, en el corto plazo las polticas de apoyo a estas zonas difcilmente podrn dejar de aplicarse. Tal vez el desafo poltico y financiero para los Estados no sea ya continuar el poblamiento de estos territorios, sino mantenerlo de manera sostenible, lo que en algunos casos puede revestir complejidad y requerir un considerable esfuerzo de inversin e innovacin. Otro criterio ineludible es la consideracin de la poblacin originaria, tpicamente indgenas, que se ha constituido en un agente que redefine las opciones de la ocupacin y que, adems, reclama derechos y atencin especficos al Estado-nacin. Estas comunidades fueron invisibilizadas y menospreciadas durante los procesos de ocupacin inducida por el Estado. Muchas veces fueron violentadas y engaadas por actores interesados en las riquezas naturales de sus territorios. En la actualidad, la mera organizacin de estos pueblos los convierte en agentes relevantes. Adems, desde el Estado se advierte un nuevo trato, impulsado por actores e instancias internacionales, como el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas. En Amrica Latina, ejemplos ilustrativos de esta nueva posicin del Estado que reconoce el patrimonio y los derechos histricos de los pueblos indgenas respecto de sus territorios son la nueva constitucin del Ecuador14 y, en el mismo pas, el reciente Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonomas y descentralizacin, en que se reconocen los derechos colectivos de los pueblos amaznicos sobre ese ecosistema. Cabe destacar que esto se hace en el marco de una ley que an no se ha elaborado, por lo que solo el contenido final de esa ley permitir evaluar el alcance de los reconocimientos. En varios de estos territorios hay conflictos entre actores forneos y los pueblos indgenas originarios. El origen concreto del conflicto difiere (represas, plantas generadoras de energa, minas, sumideros, plantaciones, vas e instalaciones varias), pero lo que se mantiene es la reaccin de la comunidad local cuando siente que no es escuchada o que sus derechos son atropellados. Esto ltimo es clave, porque en muchos casos estas explotaciones generan trabajo y recursos para la poblacin local (excluyendo lo devengado por compensaciones,
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En particular en su artculo 57.
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que normalmente no contribuyen al desarrollo de las comunidades) y, por ende, podran ser bienvenidas por estos habitantes y resultar beneficiosas para el desarrollo sostenible de estas reas. Pero la experiencia hasta la fecha muestra una inquietante prepotencia de los inversores y de los responsables de adoptar decisiones a nivel central, que an se afirman en el discurso abstracto de las necesidades del pas y de pinges ganancias para validar los proyectos y olvidan que es la poblacin local la que sufre sus secuelas y la que muchas veces no tiene acceso a los beneficios. Con estas ilustraciones no se pretende omitir del anlisis la importancia del poder central en el diseo e implementacin de polticas y programas de desarrollo sostenible del pas. Solo se intenta subrayar la emergencia de un nuevo escenario en que resulta inadmisible aplicar medidas que pasen por alto la opinin, los intereses y la cosmovisin de las comunidades que residen en estas zonas de baja densidad. Finalmente, en la nueva concepcin sobre estos territorios se otorga gran importancia a su preservacin y como argumento para ello se destaca su valor para la biodiversidad y los equilibrios ecosistmicos globales, como se aprecia en el recuadro XI.3. Esto supone que, al menos desde el punto de vista formal, hay una inquietud especfica por los efectos ambientales de la ocupacin y explotacin de estas zonas, lo que ratifica las diferencias respecto de los programas de asentamiento de poblacin del pasado, que ningunearon estos asuntos. No es raro, entonces, que en los listados de buenas prcticas identificadas en la regin en materia ambiental, en el marco de las discusiones nacionales e internacionales preparatorias de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Ro+20, la institucionalidad creada y las polticas y programas implementados para resguardar, resarcir y recuperar estos ecosistemas ocupen un lugar de privilegio (vase el recuadro XI.4). Ahora bien, el hecho de que en la Amazonia brasilea coexistan estos logros con situaciones en que predomina el dao ambiental y la expulsin o exclusin de la poblacin local revela el carcter fractal de las relaciones entre poblacin y desarrollo, por lo que las iniciativas pblicas exitosas a escala nacional deben ser reforzadas a escala local, donde por diversas razones no operan adecuadamente.
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Recuadro XI.3 proteccin del ECOSISTEMA y la etnicidad EN LA AMAZONIA: El ejemplo del Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonomas y descentralizacin del Ecuador
Artculo 11.- Ecosistema amaznico.- El territorio de las provincias amaznicas forma parte de un ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta. Este territorio constituir una circunscripcin territorial especial regida por una ley especial conforme con una planificacin integral participativa que incluir aspectos sociales, educativos, econmicos, ambientales y culturales, con un ordenamiento territorial que garantice la conservacin y proteccin de sus ecosistemas y el principio del sumak kawsay. En la propuesta de la ley especial amaznica debern participar personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos urbanos y rurales. Se respetar la integralidad de los territorios de las comunidades, pueblos y nacionalidades amaznicas, los derechos colectivos y los instrumentos internacionales. Artculo 12.- Biodiversidad amaznica.- Con la finalidad de precautelar la biodiversidad del territorio amaznico, el gobierno central y los gobiernos autnomos descentralizados, de manera concurrente, adoptarn polticas para el desarrollo sustentable y medidas de compensacin para corregir las inequidades. En el mbito de su gestin ambiental, se aplicarn polticas de preservacin, conservacin y remediacin, acordes con su diversidad ecolgica.
Fuente: Gobierno del Ecuador, Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonomas y descentralizacin [en lnea] http://asambleanacional.gob.ec/leyes-asamblea-nacional.html.
Recuadro XI.4 El Plan de Accin para la Prevencin y el Control de la Deforestacin en la AmazonIa LEGAL del Brasil (PPCDAm)
Ms all de su contribucin a las emisiones y de su potencial en materia de mitigacin, la selva amaznica desempea un papel fundamental en el sistema climtico de la regin. Las altas tasas de deforestacin en la Amazonia llevaron el Gobierno del Brasil a establecer en 2003 el Plan de accin para la Prevencin y el Control de la Deforestacin en la Amazonia Legal (PPCDAM). El PPCDAM es una iniciativa sin precedentes en lo que se refiere a la articulacin interinstitucional entre sectores (ministerios) y niveles (federal, estatal y municipal) de gobierno. La complejidad de la temtica de la deforestacin ha exigido que el plan sea implementado conjuntamente por 13 ministerios, bajo la coordinacin de la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica. El PPCDAM tiene tres ejes centrales: ordenamiento territorial y cuestiones relacionadas con la propiedad de tierras; monitoreo y control ambiental, y fomento de las actividades productivas. A partir de 2005, se observa una sensible cada en las tasas de deforestacin, como demuestra el grfico.
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BRASIL: TASA ANUAL DE DEFORESTACIN EN LA AMAZONIA LEGAL (En km2/ao)
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
2006
1993 b
1988 a
1994 c
2000
2004
2009
2005
2008
2003
2002
1996
2007
1999
1998
2001
1997
Fuente: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Taxas anuais do desmatamento 1988 at 2010 [en lnea) http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2010.htm. a Promedio entre 1977 y 1988. b Promedio entre 1993 y 1994. c Tasas anuales consolidadas. d Estimacin.
Algunas de las medidas clave han sido operaciones de fiscalizacin, la difusin de listas de municipios en que la deforestacin haba llegado a niveles crticos y un decreto que impeda a las instituciones financieras del sector pblico otorgar crditos a agentes econmicos con actividades en reas deforestadas. A esto se ha sumado una creciente presin del mercado por obtener garantas sobre la legalidad del origen de los productos (carne, por ejemplo) y esfuerzos por parte del sector privado y de la sociedad civil (como una moratoria a la compra de soja producida en reas deforestadas). El Plan ha sido reevaluado y reorientado peridicamente, respondiendo a lecciones aprendidas y a cambios en los patrones y en los factores motivadores de la deforestacin. A pesar de todas esas medidas, la deforestacin acumulativa de la Amazonia brasilea es sustancial, ya que representa ms de un 17% de la zona de bosque original.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: Avances, brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (versin preliminar) (LC/L.3346), Santiago de Chile, 2011.
2010 d
1989
1990
1991
1992
1995
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Respecto de las reas fronterizas, las recomendaciones de poltica estn directamente relacionadas con los espacios analizados. Existen importantes diferencias entre estos espacios, que incluyen desde reas donde se ha consolidado un mbito propiamente transfronterizo y la migracin y la movilidad de la poblacin configuran un mecanismo de integracin regional (por ejemplo entre el Ecuador y Colombia), hasta zonas donde la frontera define ms bien un espacio de distincin y separacin de dos naciones, entre las cuales el intercambio migratorio (tpicamente asimtrico) tiene un alcance nacional (por ejemplo, en el caso de Hait y la Repblica Dominicana). Sin embargo, a pesar de esa diversidad, emerge un conjunto comn de problemas y dficits que ameritan polticas especficas. Las polticas relativas a la salud, en particular la sexual y reproductiva, son claves por cuanto los servicios de salud en las zonas de frontera son claramente deficientes o no bastan para atender la demanda, incluso de la poblacin nativa. En ese sentido, la principal recomendacin de poltica es integrar a los gobiernos locales en el esfuerzo de adecuar la oferta a las necesidades reales de la poblacin fronteriza, tanto la local como la migrante. Asimismo, es crucial incorporar a esta tarea a las organizaciones de la sociedad civil, que pueden aportar mucha experiencia en materia de atencin de salud de migrantes. Sobre las desigualdades regionales, las polticas son ms conocidas, lo que no quiere decir que tengan garantizado el xito. Desde una perspectiva de poblacin, es prioritario el reconocimiento del derecho a migrar y de los rditos de la migracin desde regiones pobres hacia regiones ricas, tanto para las personas que migran como para la economa nacional y la de las regiones dinmicas. Por otra parte, tambin es preciso reconocer que la redistribucin de la poblacin genera tambin adversidades para personas y territorios. En el caso de las personas, sobre todo cuando predominan los factores de expulsin y hay menos capacidad para una decisin planificada e informada. En el caso de los territorios, cuando se trata de regiones tradicionalmente pobres que pierden recursos humanos calificados por la emigracin, de modo que se propician trampas de pobreza. Estos efectos ameritan una actuacin considerando los criterios expuestos al inicio de esta
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seccin. En esa lnea, la CEPAL, a travs del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), ha insistido en la necesidad de polticas de desarrollo regional renovadas, que apunten a reducir diferencias entre los territorios mediante el cumplimiento de los derechos de las personas en todos los espacios subnacionales y la promocin de una competitividad sostenible basada en las potencialidades regionales, en una adecuada distribucin de los beneficios de la actividad econmica y en un liderazgo estratgico slido desde el punto de vista tcnico, pero democrtico y participativo a la vez (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009). Entre los instrumentos propuestos para implementar estas polticas estn: i) las estrategias de desarrollo regional sostenible, elaboradas bajo un liderazgo local democrtico (electo) y con la participacin de las fuerzas vivas de la regin; ii) los fondos de redistribucin de recursos entre las regiones; iii) los modelos de asociatividad de mltiples actores para actividades productivas locales, denominados clusters en la literatura tcnica; iv) la construccin de infraestructura o el establecimiento de vas para la conectividad fsica y virtual, tanto dentro de las regiones como entre estas y el resto del pas (o del mundo, incluso), y v) la descentralizacin efectiva, que empodere a los gobiernos y comunidades locales y que compense las desigualdades de base que hay entre los diferentes municipios. Debido a esta diversificacin de componentes (productivos, sociales y polticos) y la adicin de instrumentos disponibles para las polticas regionales, se ha subrayado que en la actualidad hay familias de polticas regionales, ms que una sola poltica regional (vase el recuadro XI.5). La persistencia de la urbanizacin incluso en perodos lgidos para el mbito urbano, que incluan llamados a acciones para evitar su continuacin, la evidencia de las ventajas y potencialidades que conlleva y su gradual moderacin llevan a concluir que las polticas para frenar la urbanizacin no solo son discutibles por razones tcnicas y de derechos; tambin lo son en trminos prcticos, pues casi con seguridad fracasaran. Una implicacin clave de poltica que se deriva del avance de la urbanizacin es que las demandas y los requerimientos sociales no solo se concentrarn en las ciudades, sino que acentuarn su perfil urbano.
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Recuadro XI.5 Hacia un enfoQue de familia de polticas territoriales
Actualmente, dada la heterogeneidad y amplitud de las preocupaciones territoriales en contraste con las estrategias implementadas durante el siglo XX, se habla de una familia de polticas territoriales que incluye, adems de la descentralizacin/federalismo, el desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial, y la regionalizacin de polticas transversales y sectoriales (fomento productivo y desarrollo empresarial) (ILPES, 2007, pgs. 106-107). A pesar de la diversidad que las caracteriza, es plausible agruparlas bajo el denominador comn de los desafos que suponen: la necesidad de avanzar de manera decidida hacia una descentralizacin mayor y ms asentada que amplifique los efectos positivos, tratando de repercutir ms all de una perspectiva sectorial y funcional, y que el proceso sea participativo y mancomunado con todos los actores locales relevantes. Otro elemento importante de esta nueva perspectiva de familias de polticas territoriales en Amrica Latina es que ha puesto en evidencia que el crecimiento exportador regional no necesariamente se ha traducido en un mayor desarrollo regional. Por lo tanto, resulta decisiva una buena articulacin poltica e institucional entre los niveles centrales y regionales para conciliar y hacer sentir los beneficios del crecimiento econmico en diversas escalas. Esta articulacin se ha visto reforzada ltimamente por las nuevas estrategias para combatir la pobreza, en que se aprecia que algunos programas nacionales cumplen tambin funciones descentralizadas; al mismo tiempo, se observan programas locales que cumplen, adems, funciones nacionales. Esto provoca que la preocupacin se centre en la articulacin entre diferentes niveles de gobierno. Del anterior escenario se colige la importancia que han recuperado el diseo y la implementacin de polticas de desarrollo regional emprendidas desde el Estado, aunque articuladas para la consecucin de objetivos en diversas escalas y su coordinacin con polticas sociales, de descentralizacin y de ordenamiento territorial.
Fuente: J.C. Ramrez, I. Silva y L.M. Cuervo, Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: Desigualdades y polticas, Libros de la CEPAL, N 99 (LC/G.2385-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.
En la dcada de 2000, la reduccin del ritmo de crecimiento de la poblacin urbana se uni en una combinacin virtuosa a mayores recursos fiscales, la revalorizacin de lo urbano y de las ciudades en general y una creciente decisin poltica para actuar en materia urbana. Esto se expres en polticas pblicas especficas para enfrentar los diferentes dficits urbanos acumulados durante muchas dcadas entre otros factores, por la aceleradsima expansin de la poblacin urbana entre las dcadas de 1940 y 1970 en mbitos como vivienda, servicios, bsicos, transporte
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masivo y espacios colectivos, entre otros. Tales iniciativas han rendido frutos y algunos de estos dficits han comenzado a reducirse, aunque de manera moderada y con variaciones entre los pases y a escala subnacional. En estas polticas se han comenzado a incorporar criterios novedosos en materia de reconocimiento de derechos de la poblacin, funcin social de la propiedad urbana, construccin y funcionamiento integrado de la ciudad, sostenibilidad y cuidado del medio ambiente, participacin ciudadana en decisiones (incluida la elaboracin de presupuestos) y valoracin de la diversidad. Una expresin palmaria de este espritu emergente de las polticas urbanas fue el Estatuto de las ciudades y la posterior creacin del Ministerio de las ciudades en el Brasil; de hecho, en el inciso I de su artculo 2 se establece como directriz de la poltica urbana: El derecho a ciudades sostenibles se entiende como el derecho al suelo urbano, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al transporte y a los servicios pblicos, al trabajo y al ocio, para las generaciones presentes y futuras15. Con todo, esta misma experiencia revela que pasar del espritu a un cambio efectivo de proceder es complicado, sobre todo si hay muchos intereses en juego (vase el recuadro XI.6).
Recuadro XI.6 EL ESTATUTO DE LAS CIUDADES DEL BRASIL: APORTES, LIMITACIONES Y DESAFOS
El Estatuto das Cidades (Ley 10.257 de la Repblica Federativa del Brasil, promulgada el 10 de julio de 2001) es uno de los hitos ms relevante en materia de legislacin, institucionalidad, poltica e ideario urbano de la dcada de 2000 en Amrica Latina. Fue antecedido por un movimiento social de alcance ms amplio que culmin con la constitucin de 1988. Esta nueva carta magna, calificada de ciudadana por su nfasis en los derechos de las personas, contiene una seccin de poltica urbana (artculos 182 y 183), que otorga rango constitucional al ordenamiento territorial local. El principal objetivo del Estatuto de las ciudades fue establecer las directrices generales de la poltica urbana y reglamentar los artculos antes mencionados, que versan, grosso modo, sobre la exigencia de un plan director para todos los municipios con ms de 20.000 habitantes, la nocin de funcin social de la propiedad urbana y sus vinculaciones con procedimientos para evitar la especulacin y promover el acceso a suelo urbano (Urani, 2010). Respecto de las directrices de poltica urbana, se destacan la gestin democrtica por medio de la participacin popular, la cooperacin entre el
15
Vase [en lnea] www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm.
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Recuadro XI.6 (continuacin) Gobierno, la iniciativa privada y otros sectores para la consolidacin del proceso de urbanizacin, el establecimiento del plan director como instrumento bsico de la planificacin, el desarrollo y la expansin urbana, y la planificacin de las regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y microrregiones. Entre los instrumentos que estableci, adems del plan director y de las instancias formales de participacin comunitaria, estn las zonas especiales de inters social (ZEIS). Estas apuntan a la regularizacin de los asentamientos informales y a la viabilizacin de la construccin de viviendas de inters social (VIS) mediante varios instrumentos, entre ellos la exigencia de cotas mnimas de VIS en cada emprendimiento (Rodrigues, 2011; Urani, 2010). Asimismo, se establecieron otras medidas e instrumentos contra la especulacin inmobiliaria y a favor de la regularizacin de la propiedad. Desde el punto de vista institucional, el estatuto se vio reforzado por la creacin del Ministerio das Cidades en 2003 y la instalacin de los conceptos de derecho a la ciudad y derecho a la vivienda a partir de la constitucin ciudadana. No obstante sus aportes formales y sus logros concretos entre ellos, multiplicacin de los planes directores, de los espacios e instancias de participacin, de las redes de servicios bsicos, de los programas de radicacin, regularizacin y mejoramiento de asentamientos informales, y de la construccin de vivienda de inters social (Rodrigues, 2011), su impacto concreto ha sido inferior al esperado y ha tenido diversas segmentaciones segn el tipo de ciudad (en general, las menores estn ms rezagadas en su implementacin), voluntad y capacidad del gobierno local y estatal, entre otros factores. Adems, diversos investigadores plantean que no ha logrado encaminar el modelo de desarrollo urbano del Brasil hacia una direccin plenamente sostenible e inclusiva. Respecto de esto ltimo se critica tanto la persistencia de modalidades cortoplacistas, poco transparentes, especulativas e informales de expansin y edificacin en las ciudades, en que el nfasis se pone en la vivienda como mercanca y no como derecho a una morada adecuada. Segn una de las principales impulsoras del Estatuto y actualmente crtica de su implementacin y resultados: Desde el punto de vista de la gestin territorial, aunque desde 2001 est aprobado un nuevo marco normativoel Estatuto de la ciudad que, tericamente, dotara a los municipios de mayor poder sobre el proceso de urbanizacin, las formas predominantes de regulacin la parcelacin del suelo y la zonificacin sufrieron pocas modificaciones y no se produjo ningn consenso poltico sobre la funcin social de la propiedad. Lo mismo podemos afirmar en relacin con las instancias participativas en el terreno del desarrollo urbano: aun despus de ser institucionalizadas no ganaron peso ni arraigo suficientes para invertir el sentido de los procesos de toma de decisiones sobre el desarrollo urbano en el pas. Queda fuera
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Recuadro XI.6 (conclusin) del mbito de este artculo analizar los obstculos que se opusieron a la aplicacin de esta agenda, ni las innovaciones y formas de resistencia que estas propiciaron. A efectos de la hiptesis que pretendemos presentar, ms que una supuesta voluntad poltica de aplicar un plan director participativo o de fortalecer instancias de participacin, los gobiernos carecen claramente de incentivos para hacerlo, ya que, como veremos ms adelante, en el actual modelo federativo y sistema poltico brasileos los procesos de toma de decisiones acerca de las inversiones y el destino de la ciudad estn estructurados sobre otra lgica (Rolnik y Klink, 2011, pg. 14). A lo anterior, ms adelante se aade lo siguiente: Predomina la idea de que la vivienda es una mercanca o, incluso, un activo financiero, en un contexto en que lo ms importante es producir casas masivamente. Evidentemente, eso no guarda una relacin directa con la vivienda adecuada (Rolnik, 2011, pg. 41).
Fuente: Andr Urani, O papel do setor privado e da sociedade civil nas novas governanas metropolitanas brasileiras, Regies metropolitanas no Brasil. Um paradoxo de desaos e oportunidades, Fernanda Magalhes (ed.), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2010; Fabola Rodrigues, Os novos desaos da urbanizao brasileira: uma avaliao do direito cidade na dcada de 2000, RELAP, ao 5, N 8, enero/junio de 2011; R. Rolnik y Jeroen Klink, Crescimento economico e desenvolvimento urbano: por que nossas cidades continuam to precrias?, documento presentado en el XIV Encuentro nacional de la ANPUR, Ro de Janeiro, 2011 [en lnea] www.observatoriodasmetropoles.net/download/ raquel_rolnik.pdf; y R. Rolnik, Entrevista, Moradia mais que um objeto fsico de quarto paredes, Revista electronica e-metropolis, N 5, ao 2, junio de 2011.
Cuando se examinan las ciudades (localidades de 20.000 habitantes o ms) resulta difcil extraer conclusiones de poltica, por dos razones. Primero, porque son ms de 2.000; de hecho en el captulo IX del documento se presentan cuadros que contienen entre 950 y 1.950 ciudades, aproximadamente, dependiendo de la ronda censal y de los indicadores expuestos. En segundo lugar, porque hay mucha heterogeneidad entre las ciudades, ya que algunas registran tasas de crecimiento demogrfico superiores al 5% y otras tienen tasa negativas. Por ello, los anlisis se hacen finalmente respecto de agrupaciones de ciudades con arreglo a su nmero de habitantes. El anlisis emprico del sistema de ciudades regional sistema en el sentido ms elemental del trmino conduce a tres hallazgos relevantes a efectos de poltica. El primero, sorpresivo, es que ms de la mitad de las ciudades registran emigracin neta, lo que se debe a la condicin expulsora de las ciudades pequeas (de entre 20.000 y 50.000 habitantes) dentro del sistema urbano
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(en su intercambio con las localidades de menos de 20.000 habitantes ganan poblacin). Esta situacin es concomitante con niveles de vida medidos con indicadores aproximados a los usados para el seguimiento de los ODM sistemticamente inferiores en estas ciudades, en comparacin con las que tienen mayor tamao. Los resultados alertan contra la idealizacin de la vida y el funcionamiento de las ciudades pequeas. Con el debido resguardo de la heterogeneidad dentro de este grupo de ciudades pequeas, puede concluirse que las posibilidades de que estas enfrenten en trminos competitivos al resto dependen de polticas y programas que se orienten a reforzar su infraestructura y servicios bsicos, su conectividad e integracin funcional con el resto de las ciudades y su disponibilidad de recursos financieros y humanos. El segundo hallazgo es que las ciudades medianas a muy grandes trazos, las que tienen entre 50.000 habitantes o ms y menos de 1 milln s tienden a presentar indicadores sociales con valores que se sitan en el promedio urbano de sus pases o superiores a este. Adems, atraen poblacin, lo que sugiere dinamismo econmico y refuerza el bono demogrfico. Por ello, la participacin de este segmento en el sistema de ciudades ha estado aumentando. Aunque nuevamente la heterogeneidad limita las generalizaciones, este componente del sistema de ciudades parecera tener bases slidas para articularse funcionalmente con las ms grandes e incluso competir con ellas en diversos rubros. En trminos de poltica se trata de una gran potencialidad que puede guiar los intentos de desconcentracin y diversificacin de los gobiernos interesados en ello, a la vez que reforzar el dinamismo econmico nacional. Las polticas de fortalecimiento de la red de ciudades intermedias deben dar prioridad a evitar que en estas reproduzcan las complicaciones y los males que afectan a las ciudades grandes. A diferencia de lo que ocurra en el pasado, en pocos casos el crecimiento demogrfico acelerado ser un factor decisivo al respecto. Se deber a otros factores, entre ellos la falta de planificacin, las debilidades tcnicas en materia de gestin, la ausencia o inadecuacin de la inversin pblica, la falta de recursos sea por escasez de las transferencias centrales o por limitaciones para la captacin de recursos locales, la desactualizacin o el descuido de las normas de proteccin ambiental, las complicaciones para desarrollar alianzas pblico-privadas y para atraer inversin privada, y la incapacidad de asumir los nuevos retos que impone la creciente participacin ciudadana. En lo que atae a la planificacin de estas ciudades, elaborar escenarios de
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crecimiento de la poblacin y de la superficie habitada es imprescindible para la definicin de polticas y programas locales (citadinos, en este caso) y para la toma de decisiones de mediano y largo plazo. Estos ejercicios son conocidos para el caso de las grandes ciudades, que cuentan con ms recursos y capacidad tcnica para llevarlos a cabo, pero an son poco frecuentes en las ciudades intermedias y pequeas (en estas ltimas resultan ms difciles de implementar por razones tcnicas y financieras). No obstante, los avances tecnolgicos y la creciente disponibilidad de informacin a escala local estn facilitando el diseo de estos escenarios, que permiten, entre otras cosas, anticipar la localizacin de la inversin pblica y local, definir las redes de transporte centrales y locales, y estimar la demanda futura para actores privados (Martine y otros, 2008). El tercer hallazgo consiste en que el balance de fortalezas y debilidades de las grandes ciudades de la regin es auspicioso, si se compara con lo que ocurra hace un par de dcadas, aunque tambin desafiante y con mrgenes de incertidumbre no menores. La dinmica demogrfica ha desempeado una funcin al respecto, porque han cesado las oleadas de inmigrantes a las grandes urbes, pero en la mayora de los casos estas siguen registrando inmigracin neta, lo que amplifica y extiende su bono demogrfico y aplaza un envejecimiento inevitable. Asimismo, las polticas y los programas para enfrentar los dficits urbanos se han desplegado con particular mpetu en las grandes ciudades y en algunos casos hay importantes signos de progreso. Ahora bien, hay que destacar dos desafos de poltica que ataen a los aglomerados metropolitanos. Uno de ellos es la ausencia de gobiernos metropolitanos legitimados polticamente, solventes en materia financiera y bien dotados desde los puntos de vista tcnico y administrativo. La propuesta intuitiva frente a esta ausencia es la constitucin de autoridades metropolitanas electas dentro de la estructura formal del poder de los pases. Sin embargo, esa proposicin encuentra resistencias poderosas, de modo que convendra contar tambin con enfoques y planes alternativos que permitieran llegar a alguna instancia de poder formal y tcnico con liderazgo y facultad de planificacin integral de la metrpolis, como se plantea en el recuadro XI.7. El segundo desafo se refiere a los dficits que se manifiestan cuando las intervenciones metropolitanas tienden a diluirse frente a determinantes estructurales que deben ser enfrentados con polticas nacionales de alcance. Es el caso de la inseguridad ciudadana, que tiene
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races en la pobreza, la desigualdad y la desconfianza hacia las instituciones encargadas, entre otros factores. Lo mismo ocurre con la congestin vehicular, cuando las limitaciones de infraestructura y las complejidades de la geografa y la topografa conspiran contra ciertas soluciones en muchas grandes ciudades y, al mismo tiempo, el mercado promueve y consolida una cultura del automvil particular que mella, al menos parcialmente, los esfuerzos por mejorar el transporte colectivo y aumentar la cantidad de personas que lo usan. Tambin resulta complicado actuar frente a otros asuntos, como la segregacin residencial, en que los pases de la regin tienen poca experiencia de poltica y cuentan con escasos instrumentos operativos de intervencin. Pero la dificultad que entraa el abordaje de estos problemas no significa que sean intratables. Por eso mismo, compartir experiencias de poltica sobre estos temas con instancias de otras latitudes y, mejor an, de Amrica Latina (cooperacin Sur-Sur) puede ser de gran utilidad, aunque al final cada pas o ciudad deba adaptar las intervenciones a su propia realidad.
Recuadro XI.7 EL GOBIERNO METROPOLITANO: NECESIDAD, DESAFOS Y OPCIONES
En el territorio de las reas metropolitanas coexisten gobiernos de distinto tipo y mbito de actuacin. Estas reas suelen estar conformadas por varias divisiones poltico-administrativas menores (DAME, en su mayora municipios), normalmente cada una con su propio gobierno local, por lo que en primer lugar se produce una acumulacin de gobiernos con diferentes intereses, orientacin poltica, recursos financieros y condiciones ambientales. Dado que en muchos casos estas zonas ocupan parte de una divisin poltico-administrativa mayor (DAM), sobre ellas se encuentra el gobierno de la DAM, que tiene una jurisdiccin ms extensa y no posee facultades para gobernar como un todo el aglomerado metropolitano. En general, la existencia de alguna alcalda mayor o gobierno metropolitano es una excepcin, salvo en el caso de las ciudades que estn total o casi totalmente contenidas en una jurisdiccin creada especialmente (como el Distrito Capital de Bogot, capital de Colombia y del Departamento de Cundinamarca a la vez) y cuya administracin corresponde a una suerte de gobierno metropolitano. La escasez relativa de gobiernos metropolitanos puede resultar paradjica, habida cuenta de las necesidades de visin y gestin integrales que tiene toda rea metropolitana. En la literatura se consignan varios factores que inciden en esta aparente incongruencia, como los recelos para la cesin de competencias desde los niveles de gobierno superiores e inferiores, el rechazo a nuevos gobiernos por ser estructuras demasiado alejadas de la ciudadana y los temores frente al poder que adquirira este gobierno metropolitano. En un reciente estudio se concluye lo siguiente:
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Recuadro XI.7 (continuacin)

Pese a la importancia del buen gobierno de las reas metropolitanas para la economa y el bienestar de gran parte de la poblacin, la mayora de los gobiernos centrales y estatales de Amrica Latina son reticentes a crear entidades metropolitanas monistas o supramunicipales. Los gobiernos prefieren estructuras dualistas y de cooperacin voluntaria en sus intentos por mejorar la gestin metropolitana. Irnicamente, aunque la necesidad de una mejor gestin se deriva de la importancia econmica y poltica de las reas metropolitanas, ese mismo peso econmico y poltico es el que impide a las esferas de gobierno superiores crear entidades supramunicipales monistas (Magalhaes, 2010, pg. 14). Ante esta dificultad para establecer gobiernos especficamente metropolitanos hay alternativas, que pueden ser inferiores en trminos de gobernanza terica, pero que quiz resulten ms viables polticamente. Una de ellas es la de arreglos funcionales tecnocrticos que asumen la gestin de ciertos asuntos sectoriales desde una jurisdiccin y un enfoque metropolitanos. Se trata, por ejemplo, de las autoridades metropolitanas responsables en materia de transportes y servicios bsicos. Otras son figuras, tambin tecnocrticas, que se encargan del manejo integral de la ciudad como gestores metropolitanos. Sin embargo, la tecnocracia no soluciona el problema central del gobierno, que es poltico y guarda relacin con la representatividad, por un lado, y con la capacidad de negociacin con autoridades electas inferiores y superiores (geogrficamente hablando). En esa lnea, en un reciente trabajo basado en el anlisis comparativo se plantea que: El examen de casos indica que la mejor opcin a mediano y largo plazo es la creacin de arreglos funcionales para la administracin metropolitana en que participen todas las esferas de gobierno (local, estadual y central). Eso requiere estructuras de gobierno que compensen el dominio econmico, demogrfico y fiscal de los municipios centrales y que les permitan, al mismo tiempo, mantener un grado de influencia que no los aleje de la participacin. Los arreglos de gobierno con poder de voto orientados a acciones calificadas pueden servir para ese propsito y tambin para crear empresas pblicas, comisiones o comits que gestionen infraestructuras y servicios esenciales de agua y alcantarillado, salud, educacin, transportes, ordenacin del uso del suelo, proteccin ambiental y vivienda a costos accesibles. Esas estructuras deberan posibilitar la plena participacin de los interesados en la toma de decisiones e, incluso, en su calidad de entidades sectoriales, deberan impedir la concentracin del poder fiscal y de decisin inherentes a una entidad nacional monista. Por otra parte, en un reciente estudio basado en la experiencia de seis pases federales de Amrica (incluidos el Canad y los Estados Unidos) se concluye lo siguiente:
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Cuando empezamos el estudio, imaginamos que el futuro resida en el reconocimiento de que un tercer o cuarto nivel de gobierno federal metropolitano facilitara el planeamiento y la visin necesarias para el desarrollo integrado y equitativo de los grandes centros urbanos que abarcan varias jurisdicciones y ciudades Hasta cierto punto, fuimos rehenes de una de las visiones de metropolitano que comenzamos a cuestionar desde el principio, o sea, que el concepto metropolitano inevitablemente supondra una organizacin ms centralizada y de una escala urbana mayor en torno a un rea central, a pesar de que abogbamos por dar preferencia al nivel local sobre el regional. Por el camino, comenzamos a reflexionar sobre el hecho de que la gobernanza metropolitana puede (y debera) ms bien construirse de abajo arriba o de dentro afuera, y no derivarse de una arquitectura de paraguas insertada de arriba abajo en la realidad poltica y socioeconmica existente En resumen, las experiencias que hemos examinado sugieren que no se trata de esperar la accin de liderazgo federal ni de que se produzcan enmiendas constitucionales, ni de limitarse a aguardar a que se cumpla ese objetivo sin necesidad de mucha coordinacin, sino de apoyar y estimular el crecimiento de un gobierno metropolitano ms amplio, basado en confederaciones de entidades locales. Por supuesto, esa constatacin no se limita a arreglos federales, sino que tambin se puede aplicar a los gobiernos unitarios, as como donde existan niveles de jurisdiccin administrativa estatal o regional. En todos nuestros estudios de caso, con excepcin de los de un pas, se destaca el papel que los gobiernos estatales pueden ejercer y muchas veces ejercen Nuestras conclusiones son las siguientes: i) los gobiernos regionales ofrecen la mejor base para emprender la construccin de una administracin metropolitana capaz de prestar servicios urbanos eficientemente, pero no existe un nico camino; ii) se precisa algn nivel de estructura de gobierno participativa para las reas metropolitanas con objeto de desarrollar polticas adecuadas para mejorar la vida de las personas de manera equitativa (Wilson, Spink y Ward, 2011, pgs. 40 y 41).
Fuente: A. Orellana, La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relacin de poder de los municipios, Revista Eure, v. XXXV, N 104, abril de 2009; R. Wilson, P. Spink y P. Ward, Governana metropolitana nas Amricas, Cadernos Metrpole, So Paulo, vol. 13, N 25, enero-junio de 2011.
De hecho, la CEPAL ha formulado sugerencias de poltica sobre esta materia, aprovechando la experiencia internacional y algunas iniciativas pioneras en la regin. As, aun reconociendo las dificultades existentes para actuar en este terreno, la CEPAL ofrece un abanico general de intervenciones, entre las que destacan: a) reducir la desigualdad en los
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servicios bsicos municipales mediante el fortalecimiento de las finanzas de los gobiernos locales pobres, para lo cual se sugiere la instrumentacin de fondos de redistribucin de los impuestos territoriales, una asignacin compensatoria por parte del gobierno central, asignaciones zonales y programas especiales en barrios vulnerables; b) facilitar el acceso al suelo urbanizado a los pobres en zonas distintas de su localizacin tradicional (periferia o reas deprimidas del centro o pericentro) mediante subsidios especiales, normas sobre localizacin de la vivienda social y medidas para evitar el acaparamiento y la especulacin con suelos escasos; c)promover la participacin y la agrupacin de las familias pobres que requieran vivienda para lograr mejores negociaciones con los oferentes de vivienda (Estado y agentes privados), en particular en cuanto a su localizacin, y d) actuar concomitantemente sobre otros mbitos donde opera la segregacin, como el escolar, lo que supone una recuperacin de la diversidad social de la escuela pblica y un mejoramiento de su calidad. Finalmente, las polticas destinadas al cuidado y la proteccin del ambiente urbano estarn en el centro de la agenda latinoamericana en las prximas dcadas. Si bien a escala internacional son algunos territorios rurales de la regin los que destacan como protagonistas de los equilibrios ecosistmicos globales, las ciudades de Amrica Latina tambin aparecen en los foros internacionales como conos del deterioro ambiental. La evidencia sistematizada en el documento y en varios otros recientes introduce un matiz importante con respecto a este estigma, por cuanto en los ltimos aos se han desplegado iniciativas que han permitido reducir el deterioro ambiental en varias ciudades de la regin. Adems, la amplia red de servicios bsicos permite un cierto grado de control sobre el manejo de los recursos hdricos y la disposicin de los residuos y desechos. En cualquier caso, no hay duda de que las ciudades de la regin requieren mejorar sus niveles de exigencia en materia de proteccin ambiental. El tratamiento y el reciclaje de los residuos es una prioridad para evitar que las ciudades se conviertan en vectores de dao ambiental por transferencia de sus desechos a otros ecosistemas. La ecoeficiencia es un criterio que debe guiar el crecimiento y la renovacin de las ciudades, para lo que tiene que ser promovida mediante disposiciones legales y reglamentarias e incentivada por diversos mecanismos (subsidios, ventajas tributarias y crditos blandos, entre otros). Pero eso no basta. Al final son los
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patrones de produccin y consumo urbanos los que definen buena parte del impacto ambiental de las ciudades, por lo que tanto las empresas como los hogares y las personas deben incorporar la nocin de sostenibilidad y de cuidado ambiental en sus comportamientos. La abogaca, la concientizacin y la educacin son importantes para este cambio conductual. Asimismo, la participacin ciudadana suele servir como mecanismo de control, denuncia, fiscalizacin y hasta reprimenda contra las empresas e individuos que daan el medio ambiente. Por su parte, los marcos institucionales son clave, tanto por las normas y castigos que imponen como por los incentivos que establecen, En suma, la promocin de conductas responsables y protectoras del ambiente, junto con el escarmiento a los infractores y la internalizacin de los costos del sobreconsumo confluyen en una triloga de poltica poderosa para promover el desarrollo urbano sostenible en Amrica Latina.
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Poblacin, territorio y desarrollo sostenible

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

II. CONCEPTOS ARTICULADORES Y DELIMITACIONES CLAVE

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

III. MIGRACIN: INTENSIDAD Y EFECTO DE REDISTRIBUCIN DE LA POBLACIN A ESCALA DE DAM Y DAME

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

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IV. EL MBITO RURAL: MODERNIZACIN DESIGUAL SIN RETENCIN DE POBLACIN

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

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V. EL POBLAMIENTO DE LAS REAS DE BAJA DENSIDAD DEMOGRFICA EN AMRICA LATINA

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Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL.

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VI. LAS REAS FRONTERIZAS: TERRITORIOS EN JUEGO

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

A efectos operativos, las regiones corresponden a DAM en el presente documento.

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

Menos de 10 De 10 a 14,99 De 15 a 19,99 De 20 a 29,99 30 y ms

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POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

Tasa de migracin interna neta (por 1.000)

ndice de desarrollo humano (IDH)

Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de microdatos censales, 2010.

Escolaridad en 2005 (contrafactual)

Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de microdatos censales, 2010.

VIII. URBANIZACIN SOSTENIDA: ENTRE LA FUNCIONALIDAD Y EL DFICIT

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

Porcentaje de poblacin urbana

PIB per cpita

6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 HO 1 000 0 HA 0 10 20 30 40 50 CR

Porcentaje de poblacin urbana

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

IX. SISTEMA DE CIUDADES: UN UNIVERSO EN EXPANSIN CON ASIMETRAS PERTINACES

Nmero 6 5 51 65 193 320

Nmero 10 13 75 106 293 497

1950 0,0 0,0 14,8 0,0 3,2 18,0

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

1950 0,0 0,0 21,7 6,5 0,0 28,2

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

2.000 a 19.999 100.000 a 499.999

20.000 a 49.999 500.000 a 999.999

50.000 a 99.999 1 milln y ms

Categora de tamao de la ciudad

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

Categora de tamao de la ciudad

25 24 137 146 360 692

X. LAS CIUDADES GRANDES: TENDENCIAS, MUTACIONES Y DESAFOS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

XI. HALLAZGOS, MENSAJES Y DISCUSIN ORIENTADA A POLTICAS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

Recuadro XI.1 (conclusin)

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

POBLACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SNTESIS

Recuadro XI.2 (continuacin)

Recuadro XI.2 (conclusin)