DEMOCRACIA DELIBERATIVA OU GESTO CORPORATIVA? O DILEMA DA ATUAO DOS CONSELHOS GESTORES NO MUNICPIO DE SO PAULO.

Luiz Henrique de Oliveira1

RESUMO: A constituio brasileira garante a gesto colegiada de polticas pblicas. Isso alcanado a partir do controle social exercido atravs principalmente da atuao dos conselhos gestores enquanto instncias deliberativas na formulao de polticas pblicas. Porm, existem grandes dificuldades na atuao desses rgos, decorrentes principalmente da prtica gerencialista por parte do Estado. Propomos neste trabalho uma abordagem que enfoque o exerccio do controle social atravs dos conselhos gestores no municpio de So Paulo visando caracterizar uma espcie de insulamento administrativo que descaracteriza a prtica democrtica e pblica de gesto PALAVRAS-CHAVE: gerencialismo, neocorporativismo, gesto pblica

INTRUDUO Ainda se fazem presentes, no Brasil contemporneo, grandes dificuldades com relao ao desenvolvimento de um processo de democratizao poltica. Uma das principais consiste no deslocamento da participao poltica popular para segundo plano. Outro fator que influencia o cenrio poltico brasileiro na contemporaneidade consiste na implementao da poltica neoliberal no pas. Apesar da intensa movimentao poltica por parte dos movimentos sociais durante a dcada de 1970 no Brasil, as dcadas seguintes, que coincidem com o perodo de abertura democrtica so caracterizadas por baixos ndices de atividade poltica e uma descrena generalizada nos polticos e nas instituies. O processo de redemocratizao brasileiro caracterizado pelo que E. Dagnino classifica como confluncia perversa. A autora observa que o avano da estratgia neoliberal determinou uma profunda inflexo da cultura poltica no Brasil. Ela descreve que a chamada nova cidadania, ou cidadania ampliada, surge da luta dos movimentos sociais, organizados em torno do acesso aos equipamentos urbanos como moradia, sade, transporte, luz, etc. Esses movimentos so organizados de baixo para cima, ou seja, representam a sociedade civil organizada, e reivindicam a

Universidade de So Paulo, luiz.oliveira@usp.br , Mestrando em Estudos Culturais.

participao poltica. Por outro lado, o Estado, empenhado na cartilha neoliberal, exerce movimento oposto, de cima para baixo. M. A. Nogueira cita que, em termos culturais, o que acontece que o projeto de globalizao capitalista imposto em forma de projeto hegemnico, a partir dos preceitos do neoliberalismo, imps ao Estado a supremacia do mercado, e assim consolidou uma cultura mercantil competitiva. Os cidados, ento, passaram a ver o Estado como desvalorizado e desorganizado. Ainda segundo a tica de Nogueira, apesar da realizao de reformas o Estado brasileiro continuou funcionando como Estado-mquina, porm dissociado de uma tica poltica, o que resulta na corrupo e a arbitrria apropriao do mesmo por grupos de interesse privado. Diante disso, no h como o cidado creditar o Estado ou os servios pblicos, visto que esses no se sentem como integrantes de uma comunidade poltica. A constituio brasileira garante a gesto colegiada de polticas pblicas. Isso alcanado a partir do controle social exercido atravs principalmente da atuao dos conselhos gestores enquanto instncias deliberativas na formulao de polticas pblicas. O intuito da criao desses rgos garantir a representao equnime de forma paritria entre os membros do poder executivo, agentes pblicos e funcionrios do governo e a sociedade civil, de forma a possibilitar a gesto pblica e democrtica das polticas de governo. Porm, existem grandes dificuldades na atuao desses rgos, decorrentes principalmente da prtica gerencialista por parte do Estado. No municpio de So Paulo especificamente, a administrao pblica tem constitudo um entrave atuao dos conselhos gestores; ao invs de abordar a formulao e implementao de polticas, a administrao municipal se pauta mais sob a lgica do gerenciamento de conflitos. Nesse contexto o que predomina a juno entre Estado e corporaes privadas como formuladores de polticas, num movimento que evidencia o que chamamos aqui de gesto corporativa. Propomos neste trabalho uma abordagem que enfoque o exerccio do controle social atravs dos conselhos gestores no municpio de So Paulo. A anlise ser pautada sobre a observao da atuao do conselho gestor de sade da regio de Itaquera, realizada entre o perodo que abrange o ms de Agosto de 2011 e Dezembro de 2012. Complementaremos nossa anlise discutindo o papel das subprefeituras. Esses rgos possuam como objetivo originrio de sua criao dinamizar o atendimento das

demandas da populao, trazendo para perto de si a administrao pblica de forma a fomentar a elaborao de polticas pblicas em mbito local. A partir do ano de 2008 as subprefeituras passaram por um processo que ficou conhecido na cidade de So Paulo como militarizao das subprefeituras, espcie de insulamento administrativo que descaracteriza a prtica democrtica e pblica de gesto. REDEMOCRATIZAO E NEOLIBERALISMO: A PARTICIPAO POLTICA POPULAR EM SEGUNDO PLANO A democratizao poltica e a liberalizao econmica foram os condutores das mudanas ocorridas no Estado brasileiro nas ltimas duas dcadas do sculo XX. O marco dessas mudanas foi a instaurao da assemblia constituinte, que refletiu a institucionalizao de antigas reivindicaes populares. Porm, cabe destacar que esta foi tomada por caractersticas contraditrias, visto que trazia em sua composio membros polticos ativos das foras do perodo ditatorial. Alm do mais, mesmo que a assemblia constituinte tenha sido o marco da redemocratizao brasileira, envolvendo antigos anseios populares reivindicados desde outrora, significou tambm um marco da regulao capitalista no pas, pois comps a base para a vigncia de um novo regime econmico. Esse processo de redemocratizao caracterizado pelo que E. Dagnino (Dagnino,2004) classifica como confluncia perversa. Assim, se por um lado existe a proposta de redemocratizar o pas, deve-se considerar que esta inteno vem acompanhada da implementao da poltica neoliberal no Brasil. De acordo com a nova poltica econmica as ordens so ditadas pelo Consenso de Washington. Isso implica em um marco organizatrio onde prevalece a sobreposio do interesse econmico sobre as demais esferas da vida social, implicando num cenrio onde as atividades de carter sociopoltico so postas em segundo plano. Nesse mesmo sentido, Dagnino observa que o avano da estratgia neoliberal determinou uma profunda inflexo na cultura poltica, no Brasil e na Amrica Latina, caracterizada por uma redefinio de significados no mbito da cultura. So esses significados que integram as transformaes que tem se operado no pas. Esse movimento torna-se evidente atravs da relao entre Estado e ONGs. O significado dessa relao reflete-se atravs do esvaziamento da participao popular na conduta das polticas pblicas e exemplifica o que Dagnino define como confluncia perversa. O fato que grande parte das ONGs se comprometem com o

Estado e suas agncias fomentadoras, e no com a sociedade civil e tampouco com as suas necessidades (Dagnino, 2004). A representatividade empenhada pelas ONGs advm muito mais da coincidncia entre os interesses da sociedade civil e os seus prprios, do que de uma articulao explcita, ou relao orgnica, entre estas e os portadores de tais interesses. O cientista poltico Marco A. Nogueira descreve que os anos 90 do sculo passado foram marcados pelos smbolos da reforma e da inovao, na Amrica Latina. Sob a forma daquilo que se convencionou chamar de pensamento nico, generalizou-se uma concepo reformadora e centrada na diminuio do Estado e na valorizao do mercado (Nogueira, 2004).Com vistas a acertar as contas com o velho legado do Estado Varguista, pe-se em ciclo, no Brasil, o projeto reformador. Nesse sentido, aplicam-se inovaes sob o mbito fiscal, financeiro e patrimonial do Estado,de modo que, combinando-se com uma desvalorizao da poltica que parece brotar das prprias estruturas do mundo globalizado, a vida democrtica no avanou tanto quanto sugeria sua dimenso formal (Nogueira, 2004, p.38). Essa perspectiva remete ao que o autor chama de reformismo fracassado. Assim, a reforma do Estado ficou restrita reforma instrumental do ap arato administrativo, enquanto a dimenso tico-poltica esteve fora de plano. Dessa forma, a prpria idia de Estado perdeu clareza e dignidade (Nogueira, 2004, p. 40). Os ditames da globalizao capitalista puseram o Estado em xeque, sob o mbito de uma crise, de carter supostamente irreversvel, que atingiria o mesmo em seus aspectos fiscal, estrutural e organizacional. Reduo de tamanho, terceirizaes, privatizaes, parcerias pblico-privadas, e a busca por um Estado mais gil e barato foram as premissas da reforma. Podemos afirmar que a reforma tinha em vista uma racionalizao que se supunha nova, e deveria ser erguida sobre o desmonte do velho e pesado aparato burocrtico estatal. Porm, o que acontece a repetio desse mesmo aparato, com todas as suas principais caractersticas, movimento que culminou no que Nogueira trata como uma espcie de clonagem.

Segundo ele, existe uma clara e exacerbante distino entre os conceitos de democracia e burocracia. Assim, Nogueira diz que: A democracia privilegia a autonomia e a liberdade, ao passo que a burocracia no vive sem ordem e obedincia. A deliberao democrtica procede de baixo para cima e estrutura-se de modo potencialmente ampliado, ao passo que a burocracia decide de maneira hierrquica e tende a restringir fortemente o nmero dos que participam do processo decisrio, em boa medida separando os tomadores de deciso, os implementadores e os beneficirios de suas aes (Nogueira, 2004, p. 43). Assim, ele se refere ao fato de que, junto ao remodelamento do aparato administrativo pblico deve haver, paralelamente, ganhos consistentes na dimenso tico-poltica do Estado. Ou seja, o Estado deve ser tido no como um nus para a sociedade, mas como parmetro da convivncia civilizada. Por outro lado, no h como o cidado creditar o Estado ou os servios pblicos, visto que esses no se sentem como integrantes de uma comunidade poltica.Tendo isso em vista, ocorre que no haver nenhuma novidade poltica na reforma estatal. Nesse contexto, estamos encurralados diante de duas culturas que no se comunicam. De um lado o reformismo, e de outro, uma ao potencialmente emancipadora. A NOVA ADMINISTRAO PBLICA Na esfera da gesto o fenmeno que prevalece no contexto brasileiro atual referido como Nova Administrao Pblica. De acordo com esse novo modelo existem dois projetos em disputa, onde o modelo gerencial se contrape s experincias alternativas de gesto que se inclina para a vertente social. O modelo gerencial desenvolvido durante os governos de Margareth Thatcher e Ronald Reagan. De acordo com essa vertente so buscados think thanks neoconservadores, valores como o esforo e o trabalho duro, caractersticos da era vitoriana, so novamente resgatados e postulados como princpios norteadores da nova administrao. No Brasil, o modelo gerencial se consolida nos anos 1990 durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. As reformas do Estado brasileiro so

orientadas para a lgica de mercado, onde o modelo gerencial impera pautado sobre o discurso que prev um modelo organizacional em que prevalea o controle, a eficincia e a competitividade mxima na maneira de conduzir os servios pblicos. A oficialidade desses novos padres que envolvem a administrao pblica encontrase nas determinaes contidas no Plano Diretor, apresentado pelo ento presidente do MARE Luis Carlos Bresser Pereira. O Plano Diretor situa as atividades do Estado como divididas em dois tipos, e pressupe quem deve agir na criao e conduta de tas atividades. Por um lado esto situadas as atividades exclusivas do Estado, e nesse rol se incluem a legislao, a regulao, a fiscalizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas. De acordo com o plano, essas atividades devem ser elaboradas pela presidncia e os Ministrios e executadas pelas secretarias formuladoras de polticas pblicas, pelas agncias executivas e pelas agncias reguladoras (Paula,2005). Por outro lado tem-se a definio das atividades no exclusivas do Estado, onde esto situados os servios pblicos de carter social como sade, educao, assistncia social e tambm os servios cientficos. Esses servios, por sua vez, devem ser prestados pela iniciativa privada, por organizaes que integram a esfera pblica no estatal, dentre elas as organizaes sociais, OSCIPs, ONGs, etc. O conceito de esfera pblica importante neste contexto. Com base no pensamento de Habermas, M. G. Gonh define este conceito como tratando-se de uma esfera que comporta a interao entre os grupos organizados na sociedade, originrios das mais diversas entidades, organizaes, associaes, movimentos sociais, etc (Gohn, 2002). A ideia de esfera pblica abre espao para que novos atores entrem em cena na formulao e conduta de polticas pblicas, bem como na oferta de servios pblicos tidos anteriormente como estritamente cabveis esfera estatal. As reformas polticas neoliberais desmantelam parte da capacidade do estado de controlar problemas dos mais variados tipos, que envolvem desde questes ambientais, chegando aos problemas socioeconmicos, tais como o desemprego e a pobreza. Nesse aspecto se fazem presentes as organizaes da sociedade civil, como as ONGs, por exemplo, que passam a atuar na implementao de polticas pblicas e

oferta de servios pblicos como integrantes do que se convencionou chamar de esfera pblica no estatal. No mbito da reforma estatal a essncia do gerencialismo esta ligada idia da substituio da burocracia pela administrao gerencial. Segundo Max Weber podemos definir a burocracia como um sistema de dominao, o que difere de um modelo administrativo. Enquanto sistema racional-legal, a burocracia moderna se fundamenta na existncia de leis, normas, regulamentos, regimentos, regras. Segundo explica Gurgel (Gurgel, 2008) a burocracia, a invs de diminuir tem se expandido, de modo que esferas privadas da vida social e pessoal tm sido cada vez mais alcanadas pela lei e pelo aparato de Estado, de forma a se burocratizarem. O gerencialismo, portanto no se separa da burocracia. O que acontece que passa a haver a confluncia entre ferramentas gerenciais e a burocracia, o que ocasiona um modo de gesto onde a prtica apoiada nos preceitos gerencialistas ir permitir maior agilidade aos processos burocrticos. Na lgica gerencialista a sociedade considerada como o conjunto de clientes. Ainda de acordo com Gurgel, o gerencialismo considera que s se paga pelo que se consome e s se consome pelo que se paga. O autor cita que ao contrrio disso, na administrao pblica, trata-se de considerar que o pblico tem uma relao de dois tipos com os servios pblicos: como usurio, efetivo ou potencial e como solidrio com a res pblica (Gurgel, 2008). Temos ento a contradio entre o ordenamento do cidado enquanto cliente, de acordo com as regras do mercado de consumo, e que integra o iderio gerencialista, e o critrio pblico, propriamente dito, que consiste no critrio do mrito, do merecimento ou da necessidade e nada tem a ver com a renda pessoal, que o que especfica o cliente. Enfim, podemos afirmar que dentro desta lgica, o gerencialismo tende a observar a administrao pblica mais pelo lado dos deveres do que pelos direitos. Alm disso, o gerencialismo deixa de considerar o cidado enquanto subsidirio dos servios pblicos medida que o coloca como cliente consumidor. Podemos considerar a existncia de duas dimenses envolvidas no processo de reforma do Estado. Uma aponta para a necessidade de transformao da cultura burocrtica do Estado numa cultura gerencial. A outra envolve o campo prtico e

consiste em inserir na gesto pblica idias e ferramentas do setor privado com vista a consolidar uma reengenharia organizacional. NEOCORPORATIVISMO E POLTICAS PBLICAS As relaes sociais permeadas pelo Estado de direito passam por um processo limiar. No contexto da contradio pblico/privado o que se evidencia um carter de despolitizao da populao brasileira a partir da diminuio dos espaos pblicos de discusso. M. A. Nogueira explica que diante dessa realidade precisamos de uma perspectiva que colabore de forma a politizar a sociedade civil, substituindo assim os interesses particulares pelos interesses gerais. O autor afirma que j no sabemos mais como organizar consensos e j no possumos mais cidados vocacionados para refletir, ponderar e calcular com base em desenhos razoveis de futuro (Nogueira, 2004). A partir da reforma neoliberal e de acordo com os preceitos gerencialistas aqui descritos, o fato que os espaos pblicos de discusso e de tomada de decises polticas esto hoje controlados por grupos de interesse privado. Isso caracteriza o neocorporativismo. Esse termo surge a partir das mudanas ocorridas na relao entre Estado e organizaes representativas de interesses particulares. Contrariamente ao que ocorre nos regimes democrticos pluralistas, no sistema neocorporativista os interesses gerados na sociedade civil so organizados por grupos limitados de associaes privadas, que desenvolvem atividades diferentes das de carter pblico. Segundo definio contida no Dicionrio de Poltica de N. Bobbio estas associaes esto organizadas de modo hierrquico e seu aspecto mais caracterstico refere-se forma como se relacionam com a mquina do Estado. Segundo esta definio, o Estado que d a essas organizaes o reconhecimento institucional e o monoplio na representao dos interesses do grupo, assim como o Estado que delega a elas um conjunto de funes pblicas (Bobbio, 1998). As organizaes privadas tomam a frente no processo de tomada de decises polticas em um ponto privilegiado do processo de elaborao de polticas pblicas que refere-se aos Inpts, e caracterizam o ponto fundamental desse processo que a formulao da agenda poltica.

A reforma do Estado brasileiro permitiu no s o predomnio cada vez mais forte e poderoso das prticas neocorporativistas no mbito da elaborao e implementao de polticas pblicas, como perpetuou a existncia de antigas prticas

antidemocrticas que remetem ao perodo colonial brasileiro dentro da administrao pblica. Na Nova Administrao Pblica o governo centralizou as decises tornando as Cmaras Setoriais um monoplio das equipes ministeriais. Como descreve Paula isso causou o isolamento dos decisores, o que caracteriza uma autocracia que recorre a tcnicas democrticas (Paula, 2005). O formato institucional e a unio entre as organizaes privadas e o Estado no permitem a insero popular nos processos decisrios e na formulao de polticas pblicas. Cabe ainda dizer que as organizaes privadas ocupam hoje os espaos abertos a partir das reivindicaes e das lutas dos movimentos sociais. Estas organizaes realam a contraditria separao entre poltica e administrao pblica, tratando sua dimenso sociopoltica somente sob aspecto discursivo. Mesmo considerando que ainda no existem avaliaes sistemticas oficiais realizadas pelo Estado com respeito as agncias reguladoras criadas a partir da reforma neoliberal consenso entre alguns autores (Gohn,2002; Gurgel, 2008; Paula, 2005) que o funcionamento destas agncias no atingiram nveis de eficincia satisfatrio no atendimento do interesse pblico. Diante da reforma do Estado brasileiro Gurgel afirma que cresceu a distncia entre os que decidem, os que executam e os que dependem da execuo da administrao pblica. Vrias distores foram se verificando nos negcios pblicos, desde a malversao do dinheiro, at a corrupo; desde o abuso do poder, at a omisso (Gurgel, 2008). O DILEMA DOS CONSELHOS GESTORES EM SO PAULO A questo da participao popular o foco que influencia os movimentos sociais na dcada de 1970. Essa idia est fortemente atrelada movimentao organizada para a conquista da abertura de novos canais de participao popular nas tomadas de decises polticas e no controle da administrao pblica exercida pelo Estado.

Diante disso surge na dcada de 70 do sculo passado o Conselho Popular de Sade da Zona Leste de So Paulo.H divergncia entre a preciso do ano de surgimento do Conselho, sendo que J. A. Coutinho Coutinho (Coutinho, 1997) aponta para o ano de 1976, enquanto M. G. Gohn (Gohn, 2008) cita o ano de 1978. O Conselho Popular de Sade da Zona Leste CPSZL criado a partir da atuao de sanitaristas que trabalhavam nos postos de sade da regio e figura historicamente dentre os conselhos populares que se destacaram no cenrio urbano daquele perodo. Foi implantado no bairro Jardim Nordeste e constitui um marco para os modelos de participao popular que se desenvolveriam futuramente no cenrio poltico administrativo brasileiro. Coutinho descreve que no primeiro momento o CPSZL tinha como participantes os representantes da populao usuria dos servios de sade, sendo que funcionrios poderiam participar, desde que na condio de usurio e se fossem moradores da regio. O carter do conselho consistia meramente no de um rgo consultivo do poder pblico. A partir da Constituio de 1988, atravs das leis 8.080 e 8.142 e tambm da lei Orgnica do Municpio de So Paulo h a institucionalizao da participao da populao e o conselho passa a ser deliberativo. O Movimento Popular de Sade tem papel predominante na conquista deste espao de participao pblica, e sua atuao pode ser dividida em trs fases. A primeira caracteriza-se pela reivindicao dos equipamentos de sade, em segundo lugar, reivindica-se que a populao usuria possa fiscalizar e controlar o funcionamento das Unidades Bsicas de Sade UBS. Por ltimo, no terceiro momento essa reivindicao qualificada com a formao de conselhos paritrios (Coutinho,1997). Com o respaldo constitucional da participao popular nas polticas de Sade foi possvel o surgimento do Conselho Municipal de Sade CMS. A trajetria de existncia do CMS intensa e marcada por contradies e ambigidades. Na gesto petista de Luiza Erundina o CMS recebeu apoio por parte do governo e ateve-se a sua organizao e legalizao. Foi composto por membros do Movimento de Sade, representantes de empresrios e empresas privadas da rea de sade e entidades de classes e sindicatos. Segundo afirma Coutinho, nesse momento a

preocupao com a legalidade do conselho vai tomar boa parte do tempo e mobilizao dos conselheiros na gesto petista (Coutinho,1997). Com a eleio de Paulo Maluf h uma retroao que abala estruturalmente o CMS. O novo prefeito dizimou os conselhos gestores e inicia-se assim uma nova relao do CMS com a administrao municipal. Mesmo previstos na Lei Orgnica municipal no houve o reconhecimento dos conselhos gestores de unidade por parte de Maluf. O prefeito entendia que os canais de participao popular deveriam ter um papel apenas consultivo e seus membros deveriam ser indicados pelo prefeito. (Coutinho,1997). A gesto P. Maluf levou a cabo a ideia de que em hiptese alguma poderia haver deliberao sobre polticas que caberiam somente aqueles que foram eleitos para formul-las. O embate entre o CMS e a administrao municipal seguiu rgido sobre a administrao Maluf e tambm na de seu sucessor Celso Pitta. A postura de ambos diante da existncia e forma de atuao do conselho possui carter ambguo. Coutinho explica que A ambigidade consiste no fato de que, ao mesmo tempo em que a Secretaria (de Sade) passa por cima das determinaes do regimento do conselho no o reconhecendo como parte da estrutura da secretaria, a existncia do CMS um condicionamento legal para que haja o repasse de verbas federais para a Sade no municpio (Coutinho, 1997). O no reconhecimento dos conselhos gestores fez com que os diretores das unidades fossem impedidos de participar das reunies. Os funcionrios deixaram de participar por medo de represlias por parte da administrao. Assim, em 1992 na gesto Erundina existia 218 UBSs na cidade de So Paulo, das quais em 132 (81%) delas existiam os conselhos gestores. Em 1995, na gesto Maluf o nmero de UBSs era de 246, onde apenas 88 (36%) delas possuam conselhos gestores. (Coutinho,1997). A implantao do Plano de Atendimento Sade PAS, realizada por Maluf, trouxe modificaes contundentes ao sistema de sade municipal. Coutinho explica que as Administraes Regionais de Sade e os Distritos de Sade foram substitudos por Mdulos de Atendimento. Segundo a autora cada mdulo tem a liberdade de contratar empresas gerenciadoras, chamadas pela secretaria de gestoras.

Diante desse fato h a perda de poder principalmente pelo CMS, visto que a lei que lhe garante poder de veto em planos e na prestao de contas da SMS suprimida pelo repasse de verbas diretamente s empresas gerenciadoras. No governo Marta Suplicy (PT) que compreende o perodo de 2000-2004 tentou-se reverter essa situao. A cidade foi subdividida em 31 regies poltico-administrativas e criaram-se 31 subprefeituras, sendo que e em cada uma delas foi criado um Conselho Local de Sade CLS. Os conselhos de Unidade voltaram a ser reconhecidos. As discusses ocorriam no mbito das unidades e posteriormente eram encaminhadas por seus representantes aos CLSs, onde deveria haver a deliberao sobre os assuntos tratados. Essa subdiviso trouxe para mais perto dos usurios os canais de participao, alm de significar a descentralizao da gesto e fortalecimento da participao dos cidados. Apesar da descentralizao, Coelho afirma a existncia de problemas que no permitiam o funcionamento pleno dos CLSs. Segundo a autora em 2001 a SMS determinou que as subprefeituras organizassem seus conselhos locais de sade em curtssimo perodo de tempo e com poucos recursos. Nessas subprefeituras o recrutamento dos conselheiros foi feito por administradores pblicos no interior de uma rede de associaes com as quais eles j mantinham um relacionamento (Coelho, 2007). A partir disso, a autora cita que dentre 22 lderes de associaes que trabalhavam com questes relativas sade, a maioria no participava do conselho, sendo que apenas cinco sabiam de sua existncia. A gesto Jos Serra (PSDB) a partir de 2004 trouxe de volta a centralizao da gesto do sistema de sade em So Paulo. Serra criou cinco Coordenadorias de Sade que comandam as Supervises Tcnicas de Sade STSs. Existem os conselhos das supervises e os conselhos de unidade, formados em cada um dos equipamentos de Sade. A maior implicao desse modelo diz respeito ao transpasse de recursos. A verba recebida pela SMS passada para as Coordenadorias, que decidem a forma de como aplic-las. Nas coordenadorias no existe controle social de forma que a fiscalizao da aplicao de recursos no feita pela populao. Esse modelo foi o que continuou existindo tambm durante a gesto de Gilberto Kassab.

Dessa forma, promoveu-se um verdadeiro insulamento burocrtico no que se refere a gesto de polticas pblicas de sade em So Paulo, alm do que a participao popular enquanto Instncias deliberativas institucionalizadas, na forma de conselhos gestores, perdeu seu alcance de atuao. A ATUAO DO CONSELHO GESTOR DE SADE DE ITAQUERA Ainda que represente a regio onde se iniciou a movimentao que resultaria numa das primeiras formas de participao popular na gesto pblica, a regio de Itaquera foi avaliada em oficina proposta e realizada pelo CMS em todas as vinte e cinco Supervises Tcnicas de Sade como o pior conselho gestor da cidade de So Paulo. Essas oficinas seguiram uma dinmica em que deveriam ser levantados os problemas para que se discutisse e decises fossem tomadas com vistas a soluo das questes levantadas. De acordo com a dinmica das oficinas os resultados foram os seguintes: Problema

Desrespeito do executivo ao controle social, gerando a falta do cumprimento da legislao N Crtico

Modelos de gesto que no priorizam a participao popular. Causa

1- Falta de conhecimento por parte das pessoas de seus direitos e deveres e falta de cobrana do respeito que a populao merece. 2- Falta de polticas de Estado em relao ao SUS em detrimento de interesses partidrios. 3- Modelos de gesto que no priorizam a participao popular. Resultado esperado

Maior respeito ao controle social. Fazer com que a populao exija o cumprimento da Lei. Que o SUS seja implantado em sua plenitude em nosso municpio.

O conselho ser reconhecido pela populao que representa. Essas foram as questes levantadas pelo conjunto dos participantes. A metodologia da oficina previa ainda que dentro de um intervalo de tempo seria realizada uma nova oficina com o intuito de se avaliar quais medidas haviam sido tomadas e quais resultados poderiam se esperar para a soluo dos problemas levantados. Nesse tempo essas questes foram timidamente discutidas durante as reunies do conselho gestor. As pessoas propunham a criao de um informativo que deveria circular na regio de modo a informar os cidados a respeito da existncia, papel e atuao do conselho gestor; isso porm no foi levado adiante. Outra questo bastante debatida dizia respeito criao de um espao destinado a organizar documentos e otimizar a atuao do conselho gestor. A resposta a esta questo nunca existiu, e ainda hoje esse espao tambm no existe. Quando se realizou a oficina seguinte para avaliao das aes tomadas pelo conselho verificou-se que nenhuma ao havia sido tomada com vistas a sanar as necessidades levantadas anteriormente. As reunies do conselho gestor de Itaquera no possuem carter deliberativo. Elas aconteciam muitas vezes sem a presena da supervisora de Sade e jamais o que foi discutido nessas reunies chegou a ser divulgado. Nenhuma autoridade tomou conhecimento acerca do que se discutia nessas reunies. Nem mesmos as atas das reunies, que se trata de um documento pblico que deveria estar disponvel aos cidados, existem em sua completude. Nas primeiras reunies deste ano, j sob a gesto de Fernando Hadad foi feito um apelo aos presentes para que enviassem atas que porventura tivessem em mos a fim de recuperar a documentao referente s reunies de anos anteriores. Os representantes do poder pblico nunca atuaram de forma a mediar discusses apresentadas pelos trs eixos que participavam das reunies (gestores, trabalhadores e usurios). As reunies do conselho gestor se transformaram em ambiente de murmrios e reclamaes, que na maioria das vezes estavam relacionadas com assuntos particulares. As questes coletivas raramente eram discutidas de maneira sria. As pessoas reclamavam, a supervisora de sade, quando presente, se defendia e tudo se acabava por ai.

Dentre os presentes nessas reunies encontram-se pessoas ligadas ao movimento de Sade e que j h bastante tempo participam do controle social. Mesmo esses demonstravam o desnimo com relao a como as coisas eram conduzidas. Em seu aspecto legal, cabe dizer que no houve processo eleitoral de forma como regulamentado pelo CMS. Os conselheiros foram escolhidos pela superviso e mesmo assim, no houve nem sequer a publicao dessa relao em dirio oficial. Isso representou durante tempos a preocupao de funcionrios da STS, como relatado pela funcionria Salete, espcie de responsvel pela organizao do funcionamento do conselho gestor em ata do dia 03/11/2011 que relata o seguinte: Salete se sente preocupada pelo motivo de que o atual conselho ainda no esteja publicado em Dirio Oficial. Outra fala durante essa reunio tambm chamou a ateno, ela foi dirigida pelo funcionrio de uma UBS e segundo relatado em ata do mesmo dia 03/11/2011 dizia o seguinte: Sr. Paulo disse que a participao do trabalhador est organizada, os usurios esto organizados, mas que o secretrio no respeita as leis e no recebe as reivindicaes. Diz que isso falta de tica e enquanto existir essa poltica que no respeita e impede a participao do povo, as questes no avanaro. Diz que esta uma postura sem vergonha do governo que no respeita a democracia. As reclamaes acerca da precariedade do funcionamento dos equipamentos de sade da regio representam o contedo das reunies do conselho gestor. Elas eram crescentes, e diante disso a resposta dada pela supervisora de sade seguia sempre a mesma linha, quando afirmava problemas de governabilidade, segundo o seu entendimento que a impedia de tomar atitudes. De acordo com isso, em ata da reunio do dia 01/12/2012 Dra. Ana Cristina Kantzos afirma que foi feito um book sobre os problemas da regio e entregue para a doutora Sonia, com vistas a resolver os problemas. Dra Sonia era a coordenadora de sade da regio e jamais esteve presente em reunies do conselho. De modo geral, cabe dizer que em 16 meses de observao das atividades do conselho gestor da STS-Itaquera jamais houve uma deliberao. As mainfestaes dos conselheiros e mesmo dos participantes jamais foram atendidas. Isso resultava em muitas falas durante as reunies referentes ao distanciamento da SMS da realidade da populao,. O secretrio municipal de Sade Janurio Montone era referido pelos membros do conselho como secretario binico e acusado por vrios de favorecimento das OSs na gesto da sade.

O conselho de Itaquera existiu de maneira precria e apenas apenas juridicamente. Mas nunca deliberou, decidiu ou mesmo criou oportunidade para que fossem tomadas decises acerca de polticas pblicas. Outro ponto crtico que esteve constantemente presente nas discusses do conselho foi a apatia do poder pblico em relao a esses rgos. Isso era referido pelos conselheiros como falta de respeito s leis, populao e democracia. No s existiu falta de respeito por parte do poder pblico quanto ao controle social como tambm este ltimo esteve gravemente ameaado pelo executivo municipal. A postura do executivo municipal foi avassaladora em relao aos conselhos gestores. Primeiro, o executivo no reconheceu as eleies dos conselheiros que iriam compor a nova gesto 2012-2013 do CMS. Isso s aconteceu depois de impetrao de recurso jurdico por parte do Conselho Municipal. Alm disso, o prefeito Glberto Kassab tentou numa manobra autoritria no primeiro semestre de 2012 a fim de dobrar o nmero de conselheiros no CMS a partir de um decreto municipal. Houve rpida movimentao por parte de funcionrios das STSs a fim de indicar as pessoas que supostamente se tornariam os novos membros do conselho. Foram abertos dois dias de prazo para inscrio dos mesmos, e muitas inscries foram feitas em diversas supervises. O fato s no se consolidou porque houve interveno do judicirio que considerou o ato do prefeito inconstitucional. A MILITARIZAO DAS SUBPREFEITURAS J. Habermas explicita que a atividade do Estado dirigida para a estabilidade e crescimento do sistema econmico. Desse modo, a poltica assume um carter negativo peculiar, que visa a eliminar as disfunes e evitar os riscos que ameacem o sistema e, portanto, no para a realizao de objetivos prticos, mas para a soluo de questes tcnicas. Habermas continua dizendo que esse sistema exclui as questes prticas e, com isso, a discusso sobre a aceitao de padres que s seriam acessveis a uma formao democrtica da vontade (Habermas, p. 329). Ele conclui afirmando que a soluo de tarefas tcnicas no depende de discusso pblica. Como j foi citado aqui, as subprefeituras foram criadas pelo governo de Marta Suplicy, com vistas a descentralizar atividades e recursos para serem geridos

localmente. Inicialmente pretendia-se incentivar a democracia participativa a partir da participao de grupos pr existentes territorialmente, que deveriam auxiliar na gesto dos negcios pblicos. Ocorre que mesmo na gesto Marta Suplicy esse processo no ocorreu. E. J. Grin afirma que o PT no consolidou a idia de criar os Conselhos de Representante como havia definido originariamente quando da elaborao do projeto das subprefeituras. Segundo Grin o que aconteceu foi que ao mesmo tempo em que o PT pensou nas subprefeituras como forma de descentralizao de poder e incentivo democracia participativa, o partido tambm fez da implementao das subprefeituras uma bandeira poltica a fim de construir suas alianas. De acordo com isso entram em cena interesses divergentes, j que os vereadores no concordaram com o fato de terem suas atividades fiscalizadas pela populao. Isso resultou no que Grin chama de lgica da Vereana. De acordo com o autor as subprefeituras passaram a alimentar a poltica de formao de alianas e a suposta descentralizao pregada pelo PT foi realizada de maneira fisiolgica a partir da cooptao de vereadores. Se no governo petista imperou a lgica da vereana em relao s subprefeituras, no governo do democrata Gilberto Kassab as prticas que deram forma ao modelo de gesto descentralizado a partir das atividades realizadas nas subprefeituras ficou conhecido como Militarizao das Subprefeituras. Fora o invlucro democrtico que estabelece a democracia formalista censitria brasileira, a prtica cotidiana do poder, principalmente no que se refere cidade de So Paulo perpassa o que B. S. Santos denomina como autoritarismo regulador, democracia vigiada, neocorporativismo, fascismo benvolo 2. A unio entre Estado e corporaes privadas forma um hbrido sistema de regulao territorial. H um terceiro aspecto nesta relao, que se trata da questo da militarizao dos espaos civis. Este movimento se inicia no ano de 2008 quando o coronel reformado da Polcia Militar Rubens Casado foi nomeado subprefeito do bairro da Mooca. A partir da inicia-se um movimento de militarizao das subprefeituras da cidade de So Paulo que culminou em 30 das 31 subprefeituras

Boaventura S. Santos, Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps modernidade.

dirigidas por coronis. Trata-se de uma mistura entre interesses corporativos, absolutismo poltico e represso sistemtica. D. Hirata afirma que o prefeito Gilberto Kassab declarou em diversas oportunidades que a mudana tratava-se de substituir antigos subprefeitos, que segundo ele possuam um perfil mais poltico por outros com um perfil mais tcnico3. Interessante notar que essa mudana se inicia justamente nesta subprefeitura e tem como diretriz a regulao do comrcio na regio do Braz, importante plo de vendas da capital. Este movimento recebeu o nome de operao delegada e representa uma nova forma de regulao territorial. Novas normas e novas tcnicas so postas a prova neste movimento. No que se refere ao quadro normativo temos a existncia do que Hirata chama de legislao de exceo, que segundo o autor, trata-sede uma gambiarra jurdica que confere aos policiais militares poderes discricionrios para realizar tarefas relacionadas principalmente ao controle coercitivo do comrcio ambulante na cidade. Isso fere a constituio no que diz respeito a incumbncias destinadas a servidores pblicos da esfera civil e que so agora colocadas ao mando dos coronis, militares de alta patente que planejam, e subalternos militares que executam funes que no lhes cabida. No caso das subprefeituras, rgos criados a partir de vrias mudanas e que culmina com a extino das antigas administraes regionais, e que tm a sua criao voltada a atender as demandas da populao, trazendo para perto de si a administrao pblica, alm de fomentar a elaborao de polticas pblicas para o bairro, o que ocorreu foi um verdadeiro insulamento administrativo. Podemos mesmo afirmar que existe um aquartelamento das subprefeituras. Controle coercitivo eficiente depende de tcnicas. As tcnicas podem ser tomadas como um projeto e segundo Hirata na cidade de So Paulo esse perfil renovado de oficial da PM tem afinidades eletivas com aquele das cidades securitrias, nova composio entre ordem social, penal e urbana, e nova tecnologia poltica para a boa gesto das cidades. No caso de So Paulo, essas afinidades eletivas aparecem no apenas na maneira pela qual a Polcia Militar vem sendo utilizada na administrao pblica, por meio de nomeaes de oficiais da reserva para ocupar postos-chave nos

Daniel Hirata: A produo das cidades securitrias: polcia e poltica, in Le Monde Diplomatique Brasil, 07/03/2012.

governos estaduais e municipais, mas tambm no uso intensivo e extensivo da fora militar como instrumento governamental privilegiado de interveno no meio urbano . Segundo R Mendes a hegemonia corporativa consiste no uso do poder disciplinar por corporaes privadas com vistas a extrair riquezas e constituem fonte de poder com pretenses de regular o territrio junto com o Estado territorial (Mendes, 2005). Considerando que as normas e as tcnicas so elementos essenciais nesse processo, Hirata afirma que: A tecnologia securitria como modo de gesto do espao urbano uma tcnica contempornea eficaz. De outro lado, e ao mesmo tempo, parece ser uma maneira muito eficiente de produzir mercados ou disput-los. CONSIDERAES FINAIS A partir desta anlise, nota-se a marginalizao e excluso da participao democrtica por parte dos setores populares. Esse fenmeno decorre em parte do que chamamos aqui de confluncia perversa, presente no processo de

redemocratizao do pas. Este fator fez com que mais uma vez na histria do Brasil, uma classe se sobressaia por cima das demais, refreando assim o processo histrico e possibilidade das camadas mais pobres de produzirem as si mesmos. O discurso neoliberal incipiente, volta-se para a questo de que os pobres no so capazes de fazer poltica, como justificativa da presena de um Estado massivo. Por outro lado, esse discurso produz de antemo e de forma demaggica, a idia da unio desses setores na hora de resolver os seus prprios problemas. Os resultados da poltica neoliberal em seus anos de vigncia no Brasil, e tambm em outros pases latino americanos coincidem com a precarizao generalizada dos servios pblicos, a venda do patrimnio construdo a partir de recursos pblicos, dentre outros aspectos de assolamento das camadas mais baixas. A falsa idia de progresso e crescimento econmico meio eficiente de racionalizao, como na hora de ganhar a credibilidade das pessoas. Como diz M. Santos: as classes mdias amolecidas deixam absorver-se pela cultura de massa e dela retiram argumento para racionalizar a sua existncia empobrecida (Santos, 2006) O caminho a seguir, segundo essa perspectiva, o de uma democracia verdadeira que permita s pessoas a participao na definio das polticas que lhe dizem respeito, como maneira de permitir-lhes que construam suas prprias vidas e definam os seus interesses.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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