Governana pblica: uma proposta de contedo mnimo para os relatrios de gesto das entidades governamentais.

Autoria: Andre Luiz Villagelim Bizerra, Francisco Jos dos Santos Alves, Cntia de Melo de Albuquerque Ribeiro

RESUMO: Quais informaes devem ser disponibilizadas por entidades governamentais para que haja transparncia e accountability? Atravs do estabelecimento de um marco terico, este trabalho teve por objetivo investigar quais so as boas prticas em termos de informaes a serem disponibilizadas pelas organizaes pblicas em seus relatrios, quanto transparncia e accountability, segundo princpios de governana. Os resultados evidenciaram que diversos dados devem ser disponibilizados, conforme cdigos de governana estabelecidos por organizaes como OCDE, IFAC e outras. Sugere-se a adoo de categorias de informaes nos relatrios de gesto das entidades governamentais, com a proposio de um modelo de contedo mnimo.

PALAVRAS-CHAVE: Transparncia Accountability Governana Pblica Relatrios de Gesto

1. Introduo Observa-se, h muito, uma discusso importante acerca de aes que podem trazer maior transparncia na gesto pblica. Cruz (2010), por exemplo, constata que muitas informaes deixam de ser apresentadas pela administrao pblica na maioria dos municpios brasileiros, constituindo um entrave ao adequado controle social e a promoo da accountability na gesto pblica. Carlos et al (2008), por sua vez, sugerem a criao de indicadores que venham proporcionar a verificao do nvel de transparncia da administrao pblica. Hoje, segundo Slomski (2008), h uma tendncia de adoo de prticas de governana corporativa no setor pblico, com a incorporao de princpios como transparncia e accountability. A transparncia e a accountability so fundamentais nas organizaes pblicas, por promover o controle social e a avaliao adequada dos resultados alcanados. Alguns trabalhos tm sido desenvolvidos para investigar a transparncia no setor pblico, a partir das informaes fornecidas por estes rgos (CRUZ, 2010 e PRADO, 2006). Borgoni et al (2010), constatando a ausncia de transparncia nos demonstrativos publicados pelas entidades governamentais, prope um relatrio de administrao para o setor pblico baseado no Parecer de Orientao n 15/87 da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Nesse contexto, considerando a necessidade de transparncia e apresentao das aes e resultados na gesto plica, o problema que fundamenta a presente pesquisa : quais so as boas prticas de governana, segundo os princpios e padres para o setor governamental, em termos de informaes a serem disponibilizadas pelas organizaes pblicas em seus relatrios, quanto transparncia e accountability? Para responder a este problema, utilizou-se cdigos especificamente dirigidos para o setor pblico, orientando-se por cdigos de governana elaborados por organizaes internacionais como a Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), o International Monetary Fund (IMF), o Office for Public Management Ltd (OPM), o The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA), o The Institute of Internal Auditors (IIA), o World Bank, e a International Federation of Accountants (IFAC). Desta forma, o objetivo da presente pesquisa verificar quais so as boas prticas de governaa aplicada a administrao pblica, segundo os cdigos internacionais dirigidos s entidades deste setor. O presente artigo esta estruturado em 5 sees, considerando a Introduo como primeira seo. Na segunda seo, o referencial terico, no qual se busca apresentar a reforma gerencial ocorrida na administrao pblica e a influncia recebida do pensamento New Public Management; a origem da temtica governana e a teoria que lhe subjacente; e, ainda, a sua aplicao no setor pblico. Na terceira seo apresentado o mtodo e os procedimentos da pesquisa, bem como suas limitaes. Os resultados so apresentados na seo quatro, que prope a adoo de nove categorias de informaes a serem consideradas nos relatrios de gesto das entidades pblicas como boas prticas de governana. Por fim, a sexta seo apresenta as consideraes finais da pesquisa, com apontamentos para futuros trabalhos. 2. Referencial terico Reforma gerencial e New Public Management A reforma pblica gerencial, iniciada em 1995, surge com a proposta de repensar o modelo de gesto da administrao pblica, a fim de melhorar a capacidade de governar, com o oferecimento eficiente e eficaz de bens e servios sociedade, numa relao clara entre os modelos institucionais e o desempenho por resultado (REZENDE, 2009). Buscou a reduo 2

do tamanho do Estado, a descentralizao e a desregulamentao (BRESSER-PEREIRA, 2000). Rua (1997, p.143) apresenta os fundamentos das aes que visaram promover a reforma gerencial: foco no cidado; flexibilidade; criatividade; descentralizao; valorizao do servidor, multiespecialidade e competio administrada; e participao dos agentes sociais e controle dos resultados. Contudo, neste perodo houve uma preponderncia do ajuste fiscal em relao a reforme gerencial (REZENDE, 2009; COSTA, 2006). Bresser-Pereira (2001b) considera que alguns fatores tambm contriburam para inibir a mudana da administrao burocrtica para a gerencial, como a inrcia, os interesses escusos e a ideologia burocrtica enraizada na administrao pblica. A reforma da gesto pblica gerencial foi influenciada pelo movimento da New Public Management (NPM) quanto transferncia de conhecimentos do setor privado para o setor pblico (MATIAS-PEREIRA, 2010), com a adoo de novas terminologias, como descentralizao, flexibilidade, incluso e controles sociais (REZENDE, 2009). A NPM busca aproximar a gesto pblica da gesto do setor privado e mudar o foco dos procedimentos complexos para a responsabilizao em termos de resultado (HOOD, 1995), estando associado, em diversos pases, com a melhora da administrao pblica quanto responsabilizao pela prestao de bens e servios pblicos, por gestores e servidores (BARBERIS, 1998). Inspirada na New Public Management surge a governana pblica (KISSLER, HEIDEMANN, 2006), que procura dar mais valor aos conceitos de transparncia e accountability ao trat-los como princpios e no mais como idias colocadas como segundo plano no processo de reforma administrativa. Governana A temtica da governana surge primeiramente no ambiente das entidades privadas. Slomski et al (2008, p.8) definem governana corporativa como o sistema pelo qual as sociedades so dirigidas e monitoradas, em que, atravs de mecanismos especficos, gestores e proprietrios procuram assegurar o bom desempenho da empresa para aumento de sua riqueza. O IBGC (2009, p. 19), define governana corporativa como o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietrios, Conselho de Administrao, Diretoria e rgos de controle. Alguns valores so considerados no que diz respeito governana corporativa. Quatro so apresentados por Andrade e Rossetti (2009): Fairness senso de justia, com equidade no tratamento dos acionistas; Disclosure transparncia das informaes; Accountability prestao responsvel de contas; e Compliance Conformidade no cumprimento de normas reguladoras. Silveira (2010) verifica dois principais benefcios decorrentes da adoo de mecanismos de governana corporativa: um interno, que seria a melhora no processo de deciso da alta gesto; e outro externo, que seria a maior facilidade de captao de recursos com a consequente reduo do custo de capital. O setor privado, em especial nas grandes corporaes, o ambiente em que primeiramente se comea a tratar do assunto governana. A separao entre a propriedade e a gesto das empresas, principalmente as de grande porte, e a preocupao com os investidores constituiu a principal causa da ateno necessria boa gesto das empresas. A governana corporativa pode tambm ser entendida como um conjunto de regras que busca minimizar os problemas oriundos do conflito de agncia (MARQUES, 2007). 3

Conflitos de agncia so aqueles originados da teoria da agncia e constituem-se do comportamento oportunista dos gestores das empresas em relao aos scios ou investidores, ou dos scios majoritrios em relao aos minoritrios. Caracteriza-se pelo modo como aqueles que detm informaes privilegiadas sobre o negcio tendem a comportarem-se, sobrepondo, oportunistamente, seus interesses aos interesses de outros (ANDRADE, ROSSETTI, 2009). Jensem e Meckling (1976) afirmam que h boas razes para crer que o agente nem sempre agir no melhor interesse do principal e que este, alm de criar incentivos adequados a manter o agente em uma conduta que busquem os objetivos da organizao, ocorrer em um custo de controle para evitar atividades incongruentes do agente em relao aos seus objetivos. Segundo Bonazzi e Islam (2007), a falta de controles leva a falhas de mercado, a riscos morais, assimetria de informaes e contratos incompletos dentre outros problemas. Neste sentido, Slomski (2005) prope a criao do Conselho de Administrao para as organizaes do setor pblico em semelhana do papel exercido por este conselho no setor privado. Governana na administrao pblica e a relao agente x principal O Estado tem importante papel a desempenhar, no s no fornecimento de segurana material ou econmica e de garantias sociais, mas tambm de promotor do desenvolvimento social. Contudo, nada garante que a interveno estatal seja, de fato, eficiente, pois os funcionrios pblicos podem no possuir incentivos para se engajarem no propsito dos objetivos do Estado que, em ltima anlise, seriam os mesmos da sociedade. Assim, a tarefa de reformar o Estado deve direcionar-se para a criao de uma estrutura instituticional que garanta uma boa interveno na sociedade e de incentivos para que os funcionrios pblicos estejam, de fato, engajados nos mesmos objetivos do Governo (PRZEWOSKI, 2001). Os governantes, segundo Rua (1997), esto envolvidos no que chama de paradoxo do governo, onde so eleitos para representar a sociedade em busca do bem-estar e de resolver problemas que deveriam ser tratados de modo universal, sendo atrados, contudo, pelo poder, glria e riqueza, atuando em benefcios prprio ou de determinados grupos para conseguir vantagens. Slomski et al.(2008) afirma a existncia de fatores que demonstram claramente a existncia da relao de agente-principal no Estado e nas demais entidades da administrao pblica, quais sejam: O gestor pblico dispe de vrios comportamentos possveis a serem adotados; A ao do gestor pblico afeta ambas as partes, agente e principal; e As aes do agente dificilmente so observadas pelo principal, havendo, assim, assimetria de informao. Para Przeworski (2001), o grande desafio da relao agente-principal est em se estabelecer o que o principal deve fazer para que o agente tome decises e atue de acordo com os objetivos da organizao. Estes conflitos de agncia podem ser minimizados pela adoo dos princpios de governana coorporativa, conforme defendido por Marques (2007). Quatro princpios so apontados por Matias-Pereira (2008) para uma boa governana pblica: relaes ticas; conformidade; transparncia; e prestao responsvel de contas. Para Borgoni et al (2010), governana compreende: responsabilidade de prestar contas, transparncia, participao, relacionamento e eficincia. Segundo Matias-Pereira (2008), a governana est ligada a vises tericas que a relacionam com o aumento da eficincia e efetividade governamental, por um lado, e a democracia e ao poder emancipatrio, por outro. 4

Pode-se concluir, ento, tendo em vista as definies anteriormente apresentadas, que governana pblica o conjunto de princpios bsicos e prticas que conduzem a administrao pblica ao alcance da eficincia, eficcia e efetividade nos seus resultados, atravs de um melhor gerenciamento dos seus processos e de suas atividades, promovendo a prestao de contas responsvel (accountability) por parte dos gestores e a transparncia de suas aes. Muitos pases j passaram a adotar prticas consideradas de boa governana na administrao das entidades pblicas, como Reino Unido (UNITED KINGDOM, 2005) e Holanda (THE NETHERLANDS, 2000). Cdigos de Governana Matias-Pereira (2010) destaca a importncia das contribuies e estmulos no processo de mudana na administrao pblica, por parte de organizaes multilaterais e instituies privadas, nas ltimas dcadas, com destaque para o Banco Mundial, OCDE, IFAC e IBGC, tendo os cdigos de governana grande importncia para o desenvolvimento prtico dos princpios prprios da governana corporativa. A Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) possui vrias publicaes sobre a temtica da governana aplicada aos pases, disponveis no s s naes membros, mas a todos os demais. Assim, dentre outros, os seguintes trabalhos so considerados e apresentados de forma resumida: OECD best practices for budget transparency (OECD, 2002): trata sobre boas prtica quanto a transparncia do oramento das entidades pblicas, no s na elaborao, mas tambm com relao a informao dos resultados; OECD principles of corporate governance (OECD, 2004): Trata dos princpios de governance a serem adotados para o desenvolvimento nacional; Public sector modernisation: open government (OECD, 2005a): a abertura, Segundo a OECD, engloba e ultrapassa o termo usado como transparencia, apresentando outros dois aspectos, acessibilidade a qualquer pessoa, a qualquer hora e em qualquer lugar e responsividade na interface entre o governo e a comunidade a que serve. Diretrizes da OCDE sobre governana corporativa para empresas de controle estatal (OECD, 2005b): sobre os aspectos de transparncia e divulgao, as diretrizes estabelecem que se deve observar padres elevados de transparncia, em conformidade com os princpios de governana coorporativa. O cdigo de boas prticas de transparncia fiscal estabelecido pelo fundo monetrio internacional estabelece quatro aspectos ou dimenses a serem adotadas: Funes e responsabilidades estabelecidas claramente Processo oramentrio aberto; Disponibilidade publica da informao;
Garantiadaintegridadedosdadosfiscais;

O cdigo intitulado The Good Governance Standard for Public Services (OPM e CIPFA, 2004), que se pode traduzir por padro de boa governana para servios pblicos, foi desenvolvido pela Independent Commission on Good Governance in Public Services. O papel da comisso foi de desenvolver um cdigo comum e um conjunto de princpios de boa governana sobre servios pblicos. Este cdigo apresenta a importncia de se saber como o dinheiro pblico gasto e sobre a qualidade dos servios prestados para os cidados enquanto utilizadores dos servios e contribuintes. Segundo o cdigo, a boa governana conduz boa gesto, ao bom desempenho, boa administrao do dinheiro pblico, ao bom engajamento do pblico e, finalmente, a bons resultados. So estabelecidos seis princpios fundamentais: 5

 O primeiro princpio significa focar no propsito da organizao sobre os resultados para os cidados e usurios dos servios; O segundo princpio apresentado trata de que a boa governana significa um bom desempenho de funes e papis claramente definidos; O terceiro princpio desenvolve-se no cdigo de prticas de boa governana, significa a promoo dos valores para toda a organizao e demonstrao de boa governana atravs do comportamento; O quarto princpio de boa governana, tomar decises informadas e transparentes e possuir gesto de risco; O quinto princpio do cdigo de boas prticas de governana, desenvolver a capacidade e a potencialidade do corpo governante para ser eficaz, trata da capacitao para que gestores e servidores venham a desempenhar de modo satisfatrio as suas funes; Quanto ao sexto e ltimo princpio, engajamento das partes interessadas em fazer uma real prestao de contas, trata o cdigo de boas prticas de governana em cuidar para que haja o engajamento das partes interessadas na prestao de bens e servios pblicos, ou seja, do envolvimento de toda sociedade. Pode-se perceber que todos os princpios buscam o fortalecimento da administrao pblica, e tambm, o fortalecimento da participao social favorecida pela transparncia e accountability necessrias e sugeridas. O Ministrio das Finanas Holands, atravs da Government Audit Policy Directorate (DAR), publicou estudo sobre Governana corporativa no setor pblico, criando o termo governana governamental (THE NETHERLANDS, 2000). De acordo com o texto, a organizao pblica tem sua base de existncia em objetivos que devem ser alcanados em nome de seus stakeholders e a meta da governana criar mecanismos que venham a salvaguardar que esses objetivos sejam alcanados. Ainda segundo o texto, a transparncia no setor pblico fortalece a governana, permitindo a exposio de relatrios de desempenho das polticas adotadas. Assim, o objetivo da governana governamental criar segurana para o alcance dos objetivos das polticas, tendo estabelecido que para isso, governana compreende gesto, controle, superviso e accountability. Colocando este ltimo aspecto como ponto central da governana. Sobre a accountability, trata o estudo de que a organizao deve apresentar relatrios de prestao de contas das atividades de modo que os relatrios sejam claros, transparentes e emitidos em tempo hbil, a fim de fornecer informaes suficientes para as partes interessadas. O Institute of Internal Auditors, no estudo entitulado The role of auditing in public sector governance (IIA, 2006), trata das atividades de auditoria para maximizar o valor das atividades de auditoria fornecidas para todos os nveis do governo, tanto das atividades de auditoria interna como de auditoria externa. Segundo este cdigo de boas prticas de auditoria, a auditoria governamental a base da boa governana do setor pblico, pois fornece informao imparcial e avaliaes objetivas para saber se os recursos pblicos so geridos de forma responsvel e eficaz para alcanar os resultados desejados. Assim, os auditores do governo ajudam as organizaes a alcanar a responsabilizao e integridade, melhorar as operaes, e instilar a confiana entre os cidados e as partes interessadas" (IIA, 2006, p.3). Ainda neste estudo apresentado os seguintes elementos de princpios de governana como relevantes tanto nas organizaes privadas como pblicas: ajuste de direo, incurso da tica e integridade, resultados supervisionados, accountability, correo de rumo, alm da transparncia, equidade e probidade. 6

A IFAC, em 2001, publicou um estudo chamado Governance in the public sector: a governing body perspective - study 13 (IFAC, 2001), cujo objetivo contribuir para a boa governana e a accountability no setor pblico. Assim, linhas gerais de princpios de governana so estabelecidas para sua aplicao em entidades do setor pblico. A IFAC estabelece quatro dimenses para a governana na administrao pblica: padres de comportamento, estruturas organizacionais e processos, controle e relatrios externos. 3. Mtodo e procedimentos da pesquisa Trata-se de uma pesquisa descritiva, pois objetiva saber sobre as caractersticas de um determinado fenmeno; qualitativa, pois no procura verificar a existncia de uma realidade objetiva entre fenmenos, mas trata de aspectos que envolvem a reflexo e o entendimento sobre atividades sociais e humanas; e aplicada, pois trata de um problema especfico (COLLIS E HUSSEY, 2005). A classificao como pesquisa aplicada se d, ainda, pelo fato de buscar contribuir para fins prticos, implicando na possibilidade de transformao da realidade social (BARROS e LEHFELD, 2007) medida que os resultados podem direcionar para a adoo de mecanismos que venham a melhorar os relatrios apresentados quanto adoo de boas prticas de governana no fornecimento de informaes sociedade. A coleta dos dados se deu pela pesquisa bibliogrfica, feita com base em material j publicado, como livros, artigos, jornais, revistas, teses, dissertaes ou anais de eventos cientficos e material obtido pela internet (VERGARA, 2007; GIL, 2010), onde se buscou estabelecer um marco terico sobre a governana para o setor pblico. A partir do levantamento efetuado, criou-se um quadro-sntese contendo as melhores prticas de boa governana cujas informaes devem estar evidenciadas nos relatrios apresentados pelas organizaes pblicas. Os seguintes modelos de cdigos de governana e normas legais foram utilizados: Governance in the public sector: a governing body perspective. Study 13 (IFAC, 2001); Public sector modernisation: open government (OECD, 2005a); Code of good practices on fiscal transparency (IMF, 2007); The good governance standard for public services (OPM, CIPFA, 2004); The role of auditing in public sector governance (IIA, 2006); Government governance: corporate governance in the public sector, why and how? (THE NETHERLANDS, 2000); OECD best practices for budget transparency (OECD, 2002); OECD guidelines on corporate governance of State-owned enterprises (OECD, 2005b); Constituio da Repblica Federativa do Brasil (BRASIL, 1988); Lei n 4.320/1964 (BRASIL, 1964); Lei n 9.755/1998 (BRASIL, 1998); Lei Complementar n 101/2000 (BRASIL, 2000); e Lei Complementar n 131/2009 (BRASIL, 2009). A partir da anlise de contedo dos diferentes cdigos de governana e das normas legais, foram criadas unidades de boas prticas. Estas unidades, excludas as duplicidades, foram classificadas dentro de certas categorias analticas constitudas de forma emprica a partir do contedo dos textos. Na anlise de contedo, a definio das categorias analticas uma das primeiras tarefas aps a fase preparatria e primordial para a pesquisa (LAVILLE; DIONNE, 1999). Criou-se, ento, um quadro-sntese com as categorias analticas, agrupando as unidades de boas prticas por semelhana de informaes. Assim, a partir desses documentos foi possvel identificar as informaes que devem constar nos relatrios apresentados pelas organizaes pblicas. Limitaes da pesquisa O fato de que fazer uma lista fechada com elementos de prticas de boa governana para o fornecimento de informaes nos relatrios de gesto das organizaes pblicas, tendo por base os modelos de cdigos utilizados, pode fazer com que se excluam as boas 7

experincias desenvolvidas em documentos com contedo j disponibilizados por entidades pblicas, sendo um limitador da pesquisa. Alm disso, o prprio quadro-sntese criado pode no contemplar todas as boas prticas estabelecidas por cdigos de governana. Isto porque esta pesquisa limitou-se a utilizar cdigos disponibilizados na internet, podendo ter deixado de considerar algum cdigo medida que este no estava disponvel na rede mundial de computadores. 4. Resultados A partir da pesquisa sobre as boas prticas de governana em termos de informaes a serem disponibilizadas pelas entidades governamentais, utilizando a legislao brasileira e os diversos cdigos estabelecidos pelas organizaes internacionais, foram identificados diversos elementos (unidades de boas prticas) que indicam a necessidade especfica de contedo para os relatrios de gesto. Estes elementos foram agrupados em categorias. No total so apresentados 61 itens, conforme demonstrado na Tabela 1. Tabela 1: Categorias de Boas Prticas para Relatrios de Gesto

Categorias 1. Validaes Externas 2. 3. 4. 5. 6. 7. Avaliao de Desempenho Compreenso Controle Divulgao Governana Padro Contbil 8. 9. Riscos Prazos Padro de governana utilizado OPM e CIPFA (2004); OCDE (2002); IFAC (2001); THE NETHERLANDS (2000). IFAC (2001); OCDE (2002); OCDE (2005a); IMF (2007); THE NETHERLANDS (2000); OPM e CIPFA (2004). OPM e CIPFA (2004); OCDE (2002); THE NETHERLANDS (2000); IFAC (2001); IMF (2007). OPM e CIPFA (2004); IMF (2007). IMF (2007); LC 101/00; OCDE (2002); OCDE (2005a); IFAC (2001); CF/88; Lei 9.755/98; OPM e CIPFA (2004). IFAC (2001). OCDE (2002); IMF (2007); IFAC (2001); OPM e CIPFA (2004), THE NETHERLANDS (2000) OPM e CIPFA (2004); IMF (2007); IFAC (2001). THE NETHERLANDS (2000); IFAC (2001). TOTAL DE ELEMENTOS Nmero de elementos 3 12 7 2 22 4 5 4 2 61

A primeira categoria apresentada, Validaes Externas, est relacionada com a verificao da existncia de informaes sobre validaes externas aos dados apresentados nos relatrios de gesto, como por exemplo, o parecer de auditoria. A OECD (2002) ressalta a importncia de haver um sistema de controle interno e auditoria para assegurar a integridade das informaes prestadas nos relatrios. Alm disso, o IIA (2006) defende que a auditoria governamental a base da boa governana do setor pblico, pois fornece informao imparcial e avaliaes objetivas para saber se os recursos pblicos so geridos de forma responsvel e eficaz para alcanar os resultados desejados. O Quadro 1 demonstra os elementos que compe esta categoria.
Item 1. 1.1 1.2 1.3 Descrio Validaes Externas Validaes externas ao poder executivo sobre as informaes fornecidas nos relatrios. Disponibilizao de demonstraes financeiras auditados, com o parecer da auditoria. Prestao de contas de atividades em todos os nveis fornecendo informaes certificadas suficientes sobre se os objetivos so alcanados, e a forma de gesto e controle que foram realizadas.

Quadro 1. Categoria validaes externas 8

A segunda categoria apresentada, Avaliao de Desempenho, preocupa-se em evidenciar se h nos relatrios de gesto apresentados pelos rgos do setor pblico informaes sobre o atingimento das metas estabelecidas pelo governo, tanto com medidas financeiras como com medidas no-financeiras. As regras e metas devem ser claramente demonstradas e explicadas, FMI (2007). Alm disso, deve ser includo uma comparao das metas de desempenho estipuladas e dos resultados alcanados, OECD (2002). O quadro 2 demonstra os elementos desta categoria.
Item 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 Descrio Avaliao de Desempenho Avaliao das atividades da entidade e de suas realizaes, com medidas de desempenho e de perspectivas para base de avaliaes de desempenhos futuros. Comparao do atual desempenho alcanado no ano com as medidas de desempenho determinadas no exerccio financeiro anterior. Comentrio objetivo, equilibrado e compreensvel da posio e do desempenho financeiro da entidade, e do seu desempenho no-financeiro, e da sua capacidade futura de assumir responsabilidades e compromissos. Informao comparativa sobre as receitas e despesas reais durante os dois anos passados e uma projeo atualizada para o ano corrente, com informaes para cada programa de forma comparativa, incluindo os dados de desempenho no-financeiros, conjugando informaes para os dois anos seguintes. Demonstrao de indicadores de desempenho como resultado primrio, o equilbrio do setor pblico e dvida lquida. Comparao como exerccios anteriores, entidades similares ou desempenho projetado VS desempenho real; Medidas de processo, de resultado ou indicadores sociais com informaes para o processo de gesto. Medidas de desempenho demonstram claramente os resultados alcanados, os instrumentos escolhidos e as medidas tomadas. Informao clara sobre o controle do que produzido, quais so os insumos utilizados e qual o resultado gerado em termos de economicidade, eficincia e eficcia. Utiliza-se o Benchmarking para contribuir para o aprimoramento do desempenho. Relatrio semestral com atualizao global sobre a execuo do oramento, com previso atualizada do resultado do oramento para o ano fiscal em curso e, pelo menos, nos prximos dois anos fiscais. Informaes de que as medidas de desempenho esto disponveis para usurios internos e externos e so utilizadas para decidir se os servios poderiam ser prestados mais eficientemente e eficazmente pelo setor privado.

2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12

Quadro 2. Categoria avaliao de desempenho A categoria Compreenso busca evidenciar se os relatrios de gesto, apresentados pelos rgos do setor pblico, contm informaes importantes que possam proporcionar um completo entendimento por parte dos cidados ou de organizaes da sociedade que os analisam, uma vez que, de acordo com a OECD (2004), as informaes devem ser disponibilizadas promovento ativamente uma compreenso por cidados individuais e organizaes no governamentais. Alm disto, esta categoria, trata de verificar se os relatrios apresentam as decises tomadas pelo governo e uma exposio de motivos com justificativas para os caminhos seguidos, isto porque, como defendem a OPM e CIPA (2004), importante saber como o dinheiro pblico gasto e sobre a qualidade dos servios prestados para os cidados enquanto utilizadores dos servios e contribuintes. O quadro 3 apresenta de forma detalhada os elementos desta categoria.

Item 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Descrio Compreenso Relatrio claro e atualizado sobre as decises delegadas aos Executivos e Diretores, de forma a bem explicar as razes para as decises a todos aqueles que possam ser afetados por elas. Premissas-chave da economia divulgados de forma explcita, como crescimento do PIB, a composio do crescimento do PIB, a taxa de emprego e desemprego, a conta corrente, inflao e taxas de juros (poltica monetria). Demonstrao das decises que foram tomadas e exposio de motivos. Demonstrao de dados de modo a fornecer uma compreenso da poltica seguida. Comentrios sobre os dados numricos e explicaes para divergncias entre valores previstos e reais, distinguindo-se receitas, gastos e financiamentos e os gastos classificados por categorias econmica, funcional e administrativa. Informaes explcitas sobre a dependncia de subsdios ou outro apoio financeiro. Comentrios detalhados sobre cada programa de receitas e despesas com previses a atualizaes oramentrias refletindo tendncias para as receitas e despesas, ressaltando a evoluo econmica e compromisso de polticas bem definidas.

Quadro 3. Categoria compreenso A categoria Controle, destacada nos estudos da OECD (2002), Netherlands (2000) e IFAC (2001), busca evidenciar se os relatrios de gesto contm informaes sobre a eficcia dos controles de modo que dem credibilidade e confiana para os dados demonstrados, assegurando a integridade das infomaes prestadas nos relatrios, conforme defendido pela OECD (2002). O quadro 4 apresenta de forma detalhada os elementos desta categoria.
Item 4. 4.1 4.2 Descrio Controle Dados dos relatrios fiscais devem ser internamente consistentes e reconciliados com os dados relevantes de outras fontes. Controle que garanta preciso e confiabilidade das Demonstraes Financeiras oramentrias e extraoramentrias do governo e outras informaes publicadas pela organizao, incluindo as contas finais e outros relatrios fiscais publicados.

Quadro 4. Categoria controle No quadro 5 so apresentados os elementos da categoria Divulgao, defendida pelo FMI (2007) no seu estudo Bos prticas de transparencia fiscal. Trata-se de uma categoria que se refere mais a disponibilizao das informaes do que ao contedo do relatrio. Esta categoria possui elementos que buscam evidenciar se informaes importantes acerca da gesto pblica so oferecidas a sociedade.
Item 5. 5.1 Descrio Divulgao Disponibilizao aos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subseqente, inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo. Disponibilizao de relatrio Anual ao pblico. Relatrio pr-eleitoral para informar o estado geral das finanas pblicas, imediatamente antes de uma eleio, para estimular o debate pblico. Relatrios semestrais de evoluo do oramento apresentadas ao legislativo e publicao de relatrios trimestrais. Informao antecipada de calendrio legislativo e para liberao de informaes fiscais deve ser anunciada e cumprida. Divulgao, at o ltimo dia do ms subseqente ao da arrecadao, dos montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributria entregues e a entregar. Divulgao dos relatrios resumidos da execuo oramentria. Divulgao dos oramentos do exerccio e os respectivos balanos do exerccio anterior.

5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

10

5.9 5.10 5.11

5.12 5.13

5.14 5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 5.20 5.21 5.22

Resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos e as comunicaes ratificadas pela autoridade superior. Informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado. Encaminhamento ao Legislativo, at a data do envio do projeto de lei de diretrizes oramentrias, relatrio com as informaes sobre novos projetos e o cumprimento daqueles j existentes, bem como gastos com manuteno. Divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Publicao e divulgao, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria. Disponibilizao de relatrio de prestao de contas para toda a sociedade, cidados ou organizaes sociais de modo que facilite a anlise das polticas e promova a accountability com acesso dos usurios aos registros administrativos e a informaes sobre atos do governo. Apresentao anual ao legislativo dos resultados alcanados relativos aos objetivos principais dos programas oramentrios. Divulgao e distribuio de um guia de resumo claro e simples do oramento, na poca do oramento anual. Divulgao sobre decises tomadas em decorrncia da opinio da sociedade e de outras obtidas por pesquisas. Publicao sobre informaes sobre a investigao da viso dos usurios dos servios sobre a adequao e qualidade dos servios que recebem. Relatrios mensais que mostram o progresso na execuo do oramento. Divulgao de planos estratgicos, projetos futuros e futuras consultas sociedade. Divulgao das responsabilidades sobre planejamento e execuo oramentria, da responsabilidade sobre a emisso do relatrio de auditoria sobre as demonstraes contbeis, responsabilidade sobre a eficcia da estrutura de controle e gesto de riscos, sobre a adequao das demonstraes contbeis, sobre a responsabilidade da alta administrao sobre as demonstraes, sobre a responsabilidade pelo uso de normas contbeis adequadas, inclusive em relao aos programas e polticas pblicas.

Quadro 5. Categoria divulgao Na categoria Governana, apresentada no quadro 6, constam os elementos que buscam evidenciar, nos relatrios disponibilizados, informaes sobre as prticas de governana adotadas e de regras quanto ao a ser reportado sociedade, como preconizado pela IIA (2006), OECD (2005), OPM e CIPA (2004), IFAC (2001), THE NETHERLANDS (2000).
Item 6. 6.1 6.2 6.3 6.4 Descrio Governana Informaes sobre padro ou cdigo de governana adotado. Indicao sobre quais so os cdigos ou o padro adotado e informaes sobre o seu cumprimento e, possveis aspectos no cumpridos com a indicao das razes para o descumprimento. Publicao da adoo de princpios e boas prticas de governana e avaliao, incluindo um plano de ao para melhoria, quando necessrio. Regras objetivas sobre contedo de informaes que deve fornecer sobre a realizao dos objetivos da poltica para o parlamento e a sociedade e sobre quais temas devem ser tratados.

Quadro 6. Categoria governana

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Na categoria Padro Contbil, os itens buscam evidenciar nos relatrios informaes sobre a poltica contbil aplicada s demonstraes contbeis e aos demais relatrios financeiros, pois, de acordo com a OECD (2004) as informaes acerca das polticas contbeis relevantes esclarecem a base da contabilidade aplicada. Busca evidenciar, tambm, se h informes sobre mudanas no padro contbil adotado, de modo que se possa saber sobre alteraes significativas no patrimnio pblico. O sistema de contabilidade deve fornecer uma base confivel para o acompanhamento das receitas e despesas (IFM, 2007). Trata de observar, ainda, informaes sobre os ativos e a dvida pblica. O quadro 7 apresenta os elementos para esta categoria.
Item 7. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 Descrio Padro Contbil Resumo da poltica contbil deve acompanhar todos os relatrios, contendo a base da contabilidade aplicada (caixa ou competncia) na preparao dos relatrios e divulgao de quaisquer desvios de prticas contbeis geralmente aceitos. Alteraes nas polticas contbeis, a natureza da mudana e as razes para a mudana deve ser amplamente divulgadas e informao para os perodos de referncia anteriores deve ser ajustada, para permitir que sejam feitas comparaes entre os perodos reportados. Indicar a base contbil para o oramento anual e as contas finais na elaborao e apresentao dos dados fiscais, seguindo os padres contbeis definidos. Divulgao de ativos no financeiros, incluindo os bens imveis e equipamentos. Informaes sobre o nvel e a composio da sua dvida e ativos financeiros, passivos significativos e recursos naturais.

Quadro 7. Categoria padro contbil No quadro 8 apresentado a seguir, demonstra-se a categoria Riscos. Esta categoria esta relacionada evidenciao de informaes sobre a gesto de riscos, como estabelecida pela OPM e CIFA (2004) e, ainda, sobre a poltica de nomeao de membros da alta administrao na direo de rgos pblicos, pois a ausncia deste tipo de informao no permite que a sociedade saiba, por exemplo, que no haja nepotismo e que as contrataes so realizadas de modo a dotar os cargos com pessoal capacitado.
Item 8. 8.1 8.2 8.3 8.4 Descrio Riscos Quadro de garantia, a partir de fontes diferentes, para mostrar que os processos de gesto de risco, incluindo as respostas, esto a funcionar eficazmente, incluindo passivos fiscais e atividades parafiscais. Relatrio sobre a eficcia do sistema de gesto de risco, atravs, por exemplo, de uma declarao anual sobre o controle interno, incluindo, se necessrio, um plano de ao para combater os problemas significativos. Informaes sobre os riscos fiscais passados, dos riscos correntes e a atividade fiscal projetada. Declarao sobre como o presidente e outros membros da direo so nomeados e os termos da sua nomeao, juntamente com a divulgao da poltica de remunerao.

Quadro 8. Categoria riscos A ltima categoria a dos Prazos. Esta categoria busca evidenciar atravs da verificao de seus elementos se h informaes sobre o cumprimento de prazos quanto apresentao das informaes e se os relatrios so disponibilizados em tempo hbil.
Item 9. 9.1 9.2 Descrio Prazos Cumprimento de prazos para os relatrios de prestao de contas das atividades e disponibilizao em tempo hbil. Publicao do relatrio anual num prazo razovel aps o trmino do exerccio financeiro.

Quadro 9. Categoria prazos 12

Assim, estes elementos correspondem s informaes necessrias para a transparncia e a accountability no setor pblico. As categorias agrupam os dados que devem constar dos relatrios de gesto a serem apresentados pelas organizaes governamentais e indicam para a possibilidade de um contedo mnimo a ser disponibilizado por estas entidades. Desta forma, os relatrios de gesto das organizaes pblicas devem possuir um conjunto mnimo de informaes acerca dos resultados alcanados e sobre o modo como foram gerados, de acordo com as categorias estabelecidas nesta pesquisa. 5. Consideraes finais Esta pesquisa objetivou investigar quais as prticas de boa governana para as organizaes do setor pblico em relao ao fornecimento de informaes em seus relatrios de gesto quanto ao favorecimento da transparncia e accountability. Transparncia algo fundamental na administrao pblica e o debate acerca deste tema extremamente importante, pois a sociedade h muito clama por acesso a informaes sobre diversos aspectos da gesto pblica que hoje so pouco conhecidos. Accountability uma denominao que, desde o trabalho pioneiro de Ana Maria Campos (CAMPOS, 1990), se discute no meio acadmico em relao a sua traduo e sua possvel incorporao gesto pblica brasileira (PINHO, SACRAMENTO, 2009). Nesta pesquisa o termo pode ser traduzido de forma simples como responsabilizao pela gesto. E esta responsabilizao somente poder ser obtida ou realizada medida que se tem a divulgao de informaes em um nvel adequado e de modo transparente. Tanto no setor privado como no setor pblico, a transparncia e a accountability so considerados como princpios fundamentais sobre os quais se estabelecem cdigos de boas prticas de governana. Isto decorre pelo fato de que ambas buscam resolver um dos aspectos que do fundamento temtica da governana: problemas da relao entre agente e principal. De acordo com os resultados apresentados, segundo as prticas de governana estabelecidas em termos de informaes a serem disponibilizadas pelas organizaes pblicas, os relatrios devem atender o contedo mnimo apresentado nas nove categorias indicadas neste trabalho: validaes externas, avaliao de desempenho, compreenso, controle, divulgao, governana, padro contbil, riscos e prazos. Desta forma, atender aos elementos constantes nas categorias de informaes faria com que as organizaes pblicas fossem mais transparentes, possibilitando a desejada accountability do governo. Os resultados, de um modo geral, demonstram a necessidade de incorporao de valores e princpios de governana na administrao pblica, pois adotar boas prticas implica dar transparncia e promover a accountability para as organizaes deste setor. No h, conforme apresentado nos resultados da pesquisa, qualquer meno a adoo de prticas de governana. Desta forma, fica a sugesto para que futuras pesquisas desenvolvam e ampliem os resultados aqui evidenciados, tanto pela incorporao de mais prticas de boa governana na disponibilizao de informaes, como pela anlise de relatrios de gesto de organizaes do setor pblico. REFERNCIAS ANDRADE, Adriana; ROSSETTI, Jos Paschoal. Governana corporativa: fundamentos, desenvolvimento e tendncias. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2009. BARBERIS, Peter. The new public management and a new accountability. Public Administration, Vol. 76, Autumn, 1998. p. 451-70. BARROS, Aidil Jesus da Silveira; LEHFELD, Neide Aparecida de Souza. Fundamentos da metodologia cientfica. So Paulo: Pearson Prentice Hall, 2007. 13

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