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Governo do Estado da Bahia Jaques Wagner Secretaria do Planejamento Jos Srgio Gabrielli Secretaria da Fazenda Luiz Alberto Bastos Petitinga Superintendncia de Oramento Pblico - SEPLAN Cludio Ramos Peixoto Superintendncia de Administrao Financeira - SEFAZ Olintho Jos de Oliveira
CARO COLABORADOR,
BEM-VINDO AO MANUAL DE INTRODUO AOS CONCEITOS ORAMENTRIOS. ESTE DOCUMENTO UMA INICIATIVA DA SUPERINTENDNCIA DE ORAMENTO PBLICO DA SECRETARIA DE PLANEJAMENTO DO ESTADO DA BAHIA E VISA DISSEMINAR CONHECIMENTOS QUE LASTREIAM A FUNO DE PLANEJAMENTO, MAIS ESPECIFICAMENTE A ELABORAO DOS SEUS INSTRUMENTOS E DA GESTO ORAMENTRIA. ESTE
MANUAL NO TEM CARTER NORMATIVO, MAS SIM DE ORIENTAO. O TEMA TRATADO, COMO PRPRIO DA ADMINISTRAO PBLICA, TEM SUBSDIO LEGAL NO CABENDO INOVAO OU DISSERTAO SOBRE O ASSUNTO.
OUTROSSIM,
CONSTITUI UMA COLETNEA DE TEXTOS DOS MAIS DIFERENTES MANUAIS E APOSTILAS J TRABALHADOS NO SERVIO PBLICO, SEM NENHUMA PRETENSO DE INEDITISMO OU ESGOTAMENTO DO TEMA MAS, TO SOMENTE, DE OPORTUNIDADE OU OTIMIZAO, DIANTE DA RIQUEZA DE MATERIAIS DISPONVEIS.
ASSIM,
IMPORTANTE SE FAZ DESTACAR QUE, ALM DAS REFERNCIAS PONTUAIS AO LONGO DO MANUAL, ALGUNS DOCUMENTOS, TRANSCRITOS EM DIVERSOS TPICOS, SERVIRAM DE BASE PARA GRANDE PARTE DESTE TRABALHO. SO ELES:
SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL SOF: ESCOLA VIRTUAL SOF CURSOS: BSICO EM ORAMENTO PBLICO, LDO - LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS; MANUAL T CNICO DE ORAMENTO 2012 MTO 2012; ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA ENAP: CURSO ORAMENTO PBLICO: ELABORAO E EXECUO; TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TCU / INSTITUTO SERZEDELLO CORRA: CURSOS PLANEJAMENTO ORAMENTO PBLICO, I NTRODUO LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL; SECRETARIA DE PLANEJAMENTO PBLICO 2011;
DO E
ESTADO
DA
DE
ORAMENTO
CARLOS RAMOS DE MIRANDA FILHO, AUDITOR FISCAL DO ESTADO DA BAHIA E PROFESSOR DE CURSO CARREIRA FISCAL / ADMINISTRAO FINANCEIRA ORAMENTRIA, ECONOMIA, FINANAS PBLICAS; MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO PPA 2012-2015 UNIO.
DA
BOA LEITURA!
NDICE
Captulo 1 INTRODUO......................................................................................................................................... 11 1.1. Administrao Pblica.................................................................................................................................... 11 1.1.1. Estado ................................................................................................................................................... 11 1.1.2. Governo ................................................................................................................................................ 11 1.1.3. Administrao Pblica............................................................................................................................ 11 1.2. Organizao da ADMINISTRAAO PBLICA..................................................................................................... 12 1.3. Regime Jurdico da Administrao Pblica ...................................................................................................... 13 1.3.1. Princpios Implcitos............................................................................................................................... 14 1.3.1.1. Supremacia do interesse pblico............................................................................................14 1.3.1.2. Indisponibilidade do interesse pblico ...................................................................................15 1.3.2. Princpios Explcitos ............................................................................................................................... 15 1.3.2.1. Legalidade ..................................................................................................................................15 1.3.2.2. Impessoalidade...........................................................................................................................15 1.3.2.3. Moralidade.................................................................................................................................16 1.3.2.4. Publicidade.................................................................................................................................16 1.3.2.5. Eficincia ....................................................................................................................................17 1.4. Poderes da Administrao Pblica .................................................................................................................. 18 1.5. Funes do governo....................................................................................................................................... 19 1.5.1. Alocativa................................................................................................................................................ 19 1.5.2. Distributiva............................................................................................................................................ 20 1.5.3. Estabilizadora ........................................................................................................................................ 20 1.6. Hierarquia das normas ................................................................................................................................... 20 1.7. Oramento Pblico ........................................................................................................................................ 23 1.7.1. Evoluo dos modelos de Oramento..................................................................................................... 24 1.8. Funes do Oramento .................................................................................................................................. 25 1.9. Legislao oramentria................................................................................................................................. 26 1.10. Direito Financeiro e Direito Tributrio .......................................................................................................... 27 1.11. Princpios Oramentrios Clssicos ............................................................................................................... 27 1.11.1. Unidade ou Totalidade ......................................................................................................................... 27 1.11.2. Universalidade ..................................................................................................................................... 27 1.11.3. Anualidade ou periodicidade................................................................................................................ 27 1.11.4. Exclusividade ....................................................................................................................................... 28 1.11.5. Oramento bruto ................................................................................................................................. 28 1.11.6. No Vinculao da Receita de Impostos ............................................................................................... 28 1.11.7. Especificidade ou Especializao .......................................................................................................... 28 1.11.8. Equilbrio ............................................................................................................................................. 29 1.12. Princpios Oramentrios Modernos............................................................................................................. 29 1.12.1. Simplificao........................................................................................................................................ 29 1.12.2. Descentralizao.................................................................................................................................. 30 1.12.3. Responsabilizao................................................................................................................................ 30 Captulo 2 - RECEITA PBLICA.................................................................................................................................... 31 2.1. Etapas da Receita Oramentria .................................................................................................................... 31 2.1.1. Previso................................................................................................................................................. 32 2.1.2. Lanamento........................................................................................................................................... 32 2.1.3. Arrecadao .......................................................................................................................................... 32 2.1.4. Recolhimento ........................................................................................................................................ 32 2.2. Estimativa da Receita Oramentria ............................................................................................................... 33 2.3. Classificao da Receita Doutrinria............................................................................................................. 34 2.3.1. Quanto Incluso no Oramento ou Natureza ....................................................................................... 34 2.3.1.1. Oramentria..............................................................................................................................34 2.3.1.2. Extraoramentria ......................................................................................................................34 2.3.2. Quanto Origem ou Coercitividade........................................................................................................ 34 2.3.2.1. Originrias..................................................................................................................................34 2.3.2.2. Derivadas ...................................................................................................................................34 2.3.3. Quanto Regularidade ou Periodicidade................................................................................................ 34 2.3.3.1. Ordinrias...................................................................................................................................34 2.3.3.2. Extraordinrias ...........................................................................................................................35
2.3.4. Quanto forma de sua realizao...........................................................................................................35 2.3.4.1. Receitas Prprias........................................................................................................................ 35 2.3.4.2. Receitas de Transferncias.......................................................................................................... 35 2.3.4.3. Receitas de Financiamentos ....................................................................................................... 35 2.3.5. Quanto Repercusso Patrimonial.........................................................................................................35 2.3.5.1. Efetivas ...................................................................................................................................... 35 2.3.5.2. No-Efetivas ou Mutao ........................................................................................................... 35 2.3.6. Segundo a Categoria Econmica ............................................................................................................35 2.3.6.1. Receitas Correntes ..................................................................................................................... 35 2.3.6.2. Receitas de Capital .................................................................................................................... 37 2.4. Codificao ou Detalhamento da Receita Classificao Legal ........................................................................39 2.4.1 Classificao por NATUREZA DA RECEITA .................................................................................................39 2.4.1.1. Categoria Econmica.................................................................................................................. 40 2.4.1.2. Origem....................................................................................................................................... 40 2.4.1.3. Espcie ...................................................................................................................................... 41 2.4.1.4. Rubrica ...................................................................................................................................... 41 2.4.1.5. Alnea ........................................................................................................................................ 41 2.4.1.6. Subalnea................................................................................................................................... 41 2.4.2. Classificao por INDICADOR DE RESULTADO PRIMRIO .........................................................................41 2.4.3. Classificao por FONTE / DESTINAO DE RECURSOS............................................................................42 Captulo 3 - DESPESA PBLICA ...................................................................................................................................45 3.1. Estrutura da Programao Oramentria ........................................................................................................45 3.1.1. Programao Qualitativa ........................................................................................................................46 3.1.2. Programao Quantitativa......................................................................................................................46 3.2. Programao Qualitativa da Despesa ..............................................................................................................47 3.2.1. Classificao por ESFERA ORAMENTRIA .............................................................................................. 47 3.2.2. Classificao INSTITUCIONAL..................................................................................................................47 3.2.3. Classificao FUNCIONAL .......................................................................................................................48 3.2.3.1. Funo....................................................................................................................................... 49 3.2.3.2. Subfuno.................................................................................................................................. 49 3.2.4. Estrutura PROGRAMTICA......................................................................................................................51 3.2.4.1. Programa................................................................................................................................... 51 3.2.4.2. Ao .......................................................................................................................................... 52 3.2.4.2.1. Atividade ........................................................................................................................... 52 3.2.4.2.2. Projeto .............................................................................................................................. 52 3.2.4.2.3.Operao Especial............................................................................................................... 53 3.2.4.3. Atributos das Aes.................................................................................................................... 54 3.3. Componentes da Programao Fsica e Financeira ..........................................................................................54 3.3.1. Programao Fsica - Meta Fsica da Ao ...............................................................................................54 3.3.2.1 Natureza da Despesa - Classificao por Natureza da Despesa ..................................................... 55 3.3.2.1.1. Categoria Econmica da Despesa ....................................................................................... 56 3.3.2.1.2. Grupo de Natureza da Despesa .......................................................................................... 56 4.3.2.1.3. Modalidade de Aplicao................................................................................................... 57 4.3.2.1.4. Elemento de Despesa......................................................................................................... 59 4.3.2.1.5. Subelemento de Despesa................................................................................................... 59 3.4. Estgios da Despesa .......................................................................................................................................59 3.4.1. Estgios PREPARATRIOS e DE EXECUO da despesa ............................................................................59 3.4.1.1. Fixao da despesa .................................................................................................................... 59 3.4.1.2. Realizao da despesa................................................................................................................ 60 3.4.2. Execuo da Despesa: Fases ou Estgios .................................................................................................60 3.4.2.1. Empenho ................................................................................................................................... 61 3.4.2.2. Liquidao ................................................................................................................................. 62 3.4.2.3. Pagamento................................................................................................................................. 62 3.4.3. Adiantamento ou Suprimentos de Fundos..............................................................................................62 3.4.4. Restos a Pagar - RP .................................................................................................................................64 3.4.5. Despesas de Exerccios Anteriores ..........................................................................................................65 3.4.6. A conta nica do Tesouro .......................................................................................................................66
Captulo 4 CICLO DO PLANEJAMENTO..................................................................................................................... 67 4.1. Ciclo PDCA - Processo de Melhoria Contnua do Desempenho, ...................................................................... 67 4.2. Ciclo de Gesto dos Recursos Pblicos............................................................................................................ 69 4.3. Horizontes Temporais do Planejamento.......................................................................................................... 71 4.3.1. Planejamento de Longo Prazo ................................................................................................................ 71 4.3.2. Planejamento de Mdio Prazo ............................................................................................................... 71 4.3.3. Planejamento de Curto Prazo................................................................................................................. 72 4.4. Instrumentos de Planejamento: PPA, LDO e LOA............................................................................................. 72 4.4.1. Elaborao da Proposta ......................................................................................................................... 73 4.4.2. Discusso, Votao e Aprovao............................................................................................................. 74 4.4.2.1. Discusso e Votao da Proposta ................................................................................................74 4.4.2.2. Sano e Veto.............................................................................................................................74 4.4.3. Implementao ou Execuo.................................................................................................................. 74 4.4.4. Controle e Avaliao .............................................................................................................................. 74 4.4.4.1. Controle .....................................................................................................................................74 4.4.4.2. Avaliao....................................................................................................................................75 4.5. Ciclo dos Instrumentos Oramentrios ........................................................................................................... 76 4.5. O Plano Plurianual PPA ................................................................................................................................ 77 4.6. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO ........................................................................................................ 78 4.7. A Lei Oramentria Anual - LOA...................................................................................................................... 79 Captulo 5 - PLANO PLURIANUAL (PPA)...................................................................................................................... 80 5.1. Introduo ao Planejamento .......................................................................................................................... 80 5.2. Competncia, Estrutura e Base Legal do PPA................................................................................................... 81 5.2.1. Regionalizao do PPA ........................................................................................................................... 82 5.2.1.1. Critrios de Regionalizao da Bahia ...........................................................................................83 5.3. Objetivos do PPA............................................................................................................................................ 85 5.4. Conceitos e Estrutura do PPA 20122015 ....................................................................................................... 85 5.4.1. Dimenses do PPA e suas Principais Categorias ...................................................................................... 86 5.4.2. Dimenso Estratgica do PPA 2012-2015................................................................................................ 88 5.5. O Novo Modelo do PPA na Bahia.................................................................................................................... 89 5.6. PPA Participativo............................................................................................................................................ 91 Capitulo 6 - LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO) ............................................................................................ 92 6.1. Competncias da LDO .................................................................................................................................... 92 6.1.1. Definidas na Constituio....................................................................................................................... 92 6.1.2. Previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................................................................ 93 6.1.3. Entre o PPA e a LOA ............................................................................................................................... 94 6.2. Estrutura da LDO............................................................................................................................................ 95 6.3. Metas Fiscais ................................................................................................................................................. 98 6.3.1. Metas Anuais......................................................................................................................................... 99 6.3.2. Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior...................................................... 101 6.3.3. Metas fiscais atuais comparadas com as fixadas nos trs exerccios anteriores...................................... 101 6.3.4. Evoluo do Patrimnio Lquido ........................................................................................................... 101 6.3.5. Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos ................................................... 102 6.3.6. Avaliao da Situao Financeira e Atuarial do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos 102 6.3.7. Estimativa e Compensao da Renncia da Receita .............................................................................. 103 6.3.8. Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado .............................................. 104 6.3.9. Resultado Primrio .............................................................................................................................. 104 6.3.10. Resultado Nominal............................................................................................................................. 106 6.3.11. Limitao de Empenho e Movimentao Financeira ........................................................................... 106 6.4. Riscos Fiscais................................................................................................................................................ 107 6.4.1. Como elaborar o Anexo de Riscos Fiscais.............................................................................................. 107 6.4.1.1. Riscos Oramentrios................................................................................................................107 6.4.1.2. Riscos de Dvida........................................................................................................................108 6.4.2. Reserva de Contingncia...................................................................................................................... 108
Captulo 7 - A LEI ORAMENTRIA ANUAL - LOA......................................................................................................110 7.1. Oramento Pblico.......................................................................................................................................110 7.1.1. Definio de oramento ....................................................................................................................... 110 7.1.2. Principais aspectos............................................................................................................................... 110 7.1.3. Vedaes .............................................................................................................................................110 7.1.4. Integrao entre os Instrumentos de Planejamento..............................................................................111 7.2. Financiamento Oramentrio ....................................................................................................................... 112 7.2.1. Tributos ...............................................................................................................................................112 7.2.1.1. Impostos.................................................................................................................................. 113 7.2.1.2. Taxas........................................................................................................................................ 113 7.2.1.3. Contribuio de Melhoria......................................................................................................... 114 7.2.1.4. Contribuies Sociais ............................................................................................................... 114 7.2.1.5. Contribuies de Interveno no Domnio Econmico .............................................................. 115 7.2.1.6. Contribuio de Interesse das Categorias Profissionais ou Econmicas...................................... 115 7.2.1.7. Contribuio para o Custeio de Servio de Iluminao Pblica .................................................. 115 7.2.2. Preo Pblico .......................................................................................................................................116 7.2.3. Transferncias......................................................................................................................................116 7.2.3.1. Transferncias constitucionais por repartio de receitas.......................................................... 116 7.2.3.2. Transferncias Legais................................................................................................................ 117 7.2.3.3. Transferncias multigovernamentais ........................................................................................ 118 7.2.3.4. Transferncias voluntrias: ....................................................................................................... 118 7.2.4. Operaes de crdito ........................................................................................................................... 118 7.3. Elaborao do Oramento ............................................................................................................................ 118 7.3.1. Pressupostos........................................................................................................................................119 7.3.2. Fases....................................................................................................................................................119 7.3.2.1. Fase Qualitativa ....................................................................................................................... 119 7.3.2.2. Fase Quantitativa ..................................................................................................................... 119 7.3.2.2.1. Meta Fiscal - Objetivo ...................................................................................................... 119 7.3.2.2.2. Estimativa das receitas..................................................................................................... 120 7.3.2.2.3. Fixao de limites despesa ............................................................................................ 120 7.3.3. Processo decisrio e encaminhamento do Projeto de Lei Oramentria................................................121 7.4. Discusso e aprovao do oramento ...........................................................................................................122 7.5. Cronograma Financeiro ................................................................................................................................ 122 Captulo 8 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .......................................................................................................126
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Captulo 1 INTRODUO
1.1. Administrao Pblica
1.1.1. Estado
O conceito de Estado varia conforme o ngulo em que considerado. Para nossos fins, interessa o prisma constitucional: o Estado pessoa jurdica territorial soberana. Pessoa jurdica a unidade de pessoas naturais ou de patrimnios, que visa consecuo de certos fins, reconhecida pela ordem jurdica como sujeito de direitos e obrigaes. Territrio o espao fsico em que o Estado exerce sua soberania. Inclui o solo, o subsolo, as guas interiores, o mar territorial e o espao areo. J a soberania, no mbito interno, o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminao e, no mbito externo, a prerrogativa de receber tratamento igualitrio na comunidade internacional. Disso decorre, por exemplo, a imunidade diplomtica. MOREIRA1
1.1.2. Governo
Governo o conjunto de rgos e as atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo suas diretrizes supremas. No se confunde com a Administrao Pblica em sentido estrito, que tem a funo de realizar concretamente as diretrizes traadas pelo Governo. Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administrao Pblica atua de modo subordinado. MOREIRA2 Enquanto o governo a atividade poltica e discricionria e tem conduta independente, a Administrao atividade neutra, vinculada e tem conduta hierarquizada.
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MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes TAKEDA, Tatiana. Estado, Governo e Administrao. JurisWay 2008.
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A seguir listamos alguns exemplos de entidades que fazem parte da Administrao Indireta do Estado da Bahia: BAHIAGS - Companhia de Gs da Bahia concessionria estadual dos servios de distribuio de gs natural canalizado, uma empresa de economia mista, controlada pelo Governo do Estado, vinculada Secretaria de Infraestrutura. Tem como acionistas o Estado da Bahia, a Gaspetro, subsidiria da Petrobras, e a Bahiapart, empresa do grupo Mitsui Gs e Energia do Brasil. DETRAN - Departamento Estadual de Trnsito uma autarquia na forma da Lei N3650 de 19/05/78, vinculada Secretaria da Administrao do Estado da Bahia, com personalidade jurdica de direito pblico, autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio, com sede e foro na cidade de Salvador - BA e sua jurisdio em todo o territrio do Estado. EBAL - Empresa Baiana de Alimentos S/A - empresa pblica exploradora de atividade econmica. EMBASA - Empresa Baiana de gua e Saneamento S.A. - uma sociedade de economia mista de capital autorizado, pessoa jurdica de direito privado, tendo como acionista majoritrio o Governo do Estado da Bahia. Fundao Pedro Calmon fundao pblica que atua na produo e gesto de acervos documentais e bibliogrficos que compem a memria do Estado e da sociedade. Tambm trabalha na promoo e na difuso do livro, leitura e literatura, reconhecendo e valorizando a diversidade cultural da Bahia e o pleno exerccio da cidadania. Considerando o seu sentido material atividade administrativa propriamente dita constituem-se em atividades prprias da administrao pblica: Fomento; Polcia administrativa; Servio pblico; Interveno administrativa.
No se trata de supremacia do interesse do administrador, mas sim supremacia do interesse pblico geral em relao aos interesses particulares. Trata-se da superioridade de tratamento a ser dada aos interesses da coletividade, pressuposto de uma ordem social estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados. RAMIM9 A Supremacia do interesse pblico se classifica como: Primrio: coincide com a realizao de polticas pblicas voltadas para o bem estar social. Satisfaz o interesse da sociedade, do todo social. O interesse pblico primrio justifica o regime jurdico administrativo e pode ser compreendido como o prprio interesse social, o interesse da coletividade como um todo. Pode-se afirmar tambm que os interesses primrios esto ligados aos objetivos do Estado, que no so interesses ligados a escolhas de mera convenincia de Governo, mas sim determinaes que emanam do texto constitucional, notadamente do art. 3 da Constituio Federal. RAMIM Secundrio: decorre do fato de que o Estado tambm uma pessoa jurdica que pode ter interesses prprios, particulares. O Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe so particulares, individuais 10. Estes interesses existem e devem conviver no contexto dos demais interesses individuais. De regra, o interesse secundrio tem cunho patrimonial, tendo como exemplos o pagamento de valor nfimo em desapropriaes, a recusa no pagamento administrativo de valores devidos a servidor pblico, a ttulo de remunerao. RAMIM
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BORGES, Cyonil. 2010. RAMIM, urea. Curso de Direto Administrativo. 2008. www.tvjustica.jus.br CABM Celso Antnio Bandeira de Melo, p. 55. 14
1.3.1.2. Indisponibilidade do interesse pblico Faz contraponto ao princpio anterior a administrao sofre restries em sua atuao que no existem para os particulares. Essas limitaes decorrem do fato de que a administrao no proprietria da coisa pblica, no proprietria do patrimnio publico, no titular do interesse pblico, mas sim o povo. Dispor de alguma coisa poder fazer dela o que se queira, sem dar satisfao a ningum. A disponibilidade caracterstica do direito de propriedade. Em funo da indisponibilidade a administrao s pode atuar quando houver lei que autorize ou determine sua atuao e nos limites estipulados por lei. BORGES11 A indisponibilidade significa que os interesses pertencentes coletividade no se colocam sob a livre disposio de quem quer que seja, inclusive do administrador. Trata-se de interesses em relao aos quais incumbe apenas cur-los, no sentido de cuidar de tais interesses. CABM Reflexos da indisponibilidade: primazia do princpio da legalidade, busca de realizao de objetivos voltados para os fins pblicos, continuidade do servio pblico, princpio da publicidade, e, por fim, a inalienabilidade dos bens e direitos concernentes a interesses pblicos. RAMIM 12
1.3.2.1. Legalidade
Pressupe que a Administrao Pblica pratique seus atos de acordo com a lei. Para a Administrao Pblica se aplica a legalidade ESTRITA (no tem autonomia, mas tem indisponibilidade13 s pode fazer o que a lei permitir ou autorizar), pois ela s pode fazer o que a lei determina. Ao particular se aplica a legalidade AMPLA (autonomia de vontades faz tudo desde que a lei no proba).
Art. 5, II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;
1.3.2.2. Impessoalidade
A impessoalidade tratada sobre dois aspectos: Correlao com o princpio da finalidade. A finalidade pblica sempre o atendimento, a consecuo do interesse pblico. Relaciona-se com o dever de atendimento ao interesse pblico, tendo o administrador a obrigao de agir de forma impessoal, abstrata, genrica, protegendo sempre a coletividade, ou seja, atender finalidade pblica.
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Vedao a promoo pessoal de agentes ou autoridades. A atividade administrativa exercida por um agente pblico imputada ao rgo ou entidade e no ao prprio agente, pois a vontade do agente se confunde com a da pessoa jurdica, formando uma nica vontade. A prpria Constituio d uma consequncia expressa a essa regra, quando, no 1 do artigo 37, probe que conste nome, smbolos ou imagens que caracterizem a promoo pessoal de autoridade ou servidores pblicos em publicidade de atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos. Ordem cronolgica de apresentao dos precatrios um exemplo da aplicao do princpio da impessoalidade pois os precatrios devem ser liquidados na ordem cronolgica de sua apresentao e no podem conter nome de pessoas e nem dados concretos (princpio da impessoalidade).
1.3.2.3. Moralidade
O princpio da moralidade administrativa se vincula a uma noo de moral jurdica, que no se confunde com a moral comum. Assim, a moralidade jurdica ou administrativa aquela formada pela conduta interna dos administradores. Os atos morais no so necessariamente legais, isto , atos legais podem ser imorais. A moralidade ainda corresponde a uma valorao da legalidade, mas frise-se que nem tudo que moral no legal e nem tudo que legal moral e, ainda, nem tudo que legal, honesto . Entretanto, a moralidade princpio autnomo, cabendo a invalidao de atos puramente imorais, como decorrncia, por exemplo, de aes populares, interpostas por cidados. A moralidade administrativa reforada pela prpria constituio nos arts. 5, LXXIII (ao popular), 37, 4 e 85, V, (atos de improbidade administrativa) e 70 (princpios da legitimidade e economicidade, das quais irradia a moralidade).
1.3.2.4. Publicidade
De acordo com o princpio da Publicidade todos atos da Administrao devem ser visveis, transparentes. Corresponde ao princpio da acessibilidade: os atos devem ser sempre acessveis. No entanto, existem situaes que desautorizam a publicidade, como, por exemplo, assuntos atinentes segurana nacional. Portanto, a publicidade no se confunde com a publicao. A publicidade no impe a publicao (dirios, documentos internos), mas traz o pressuposto de que na Administrao Pblica nada pode ser em segredo. O princpio da publicidade se difunde, ao longo do Texto Constitucional, no art. 5, XXXIII, XXXIV, b, LX e LXXII, b, alm dos arts. 37, II e 93, IX e X.
Art. 5 XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; Art. 5 XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; Art. 5 LX - a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; Art. 5 LXXII - conceder-se- "habeas-data": b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; Art. 37, II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao
16
Art. 93, IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao; X as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;
Ressalte-se que apesar de todos os atos pblicos no serem publicados, de uma maneira geral, os atos que geram efeitos externos devem ser publicados. A publicao um instrumento para dar aplicabilidade ao princpio da publicidade. Como mais um ato administrativo, para produzir efeitos, o oramento precisa ser publicado no Dirio Oficial correspondente de cada esfera. Este princpio est diretamente relacionado transparncia, pois direito do cidado saber como gasto os recursos pblicos e participar do processo de fiscalizao.
1.3.2.5. Eficincia
Includo no texto Constitucional a partir da EC 19/1998, a eficincia como decorrncia do movimento gerencialista - o mais novo princpio constitucional, na forma explcita ou expressa. O princpio da eficincia tambm chamado de principio da boa qualidade dos servios pblicos, da boa administrao, incluindo numa interpretao extensiva a eficcia, a economicidade e a efetividade. A eficincia no se contrape legalidade. O princpio da eficincia deve ser visto de duas formas. De acordo com M Sylvia Zanela Di Pietro o princpio da eficincia tem duas faces ao exigir uma administrao bem estruturada e um servidor eficiente: quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administrao pblica, exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblico. relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter os melhores resultados. O princpio da eficincia, por vezes, enseja entendimento errneo no sentido de que, em seu nome, a legalidade poderia ser sacrificada, o que inaceitvel, pois os princpios constitucionais devem conciliarse. Aplicaes do princpio da eficincia: Princpio da participao popular; Parceria entre rgos e entidades; Instituio das escolas de governo; Avaliao peridica de desempenho, nos termos de lei complementar; Celebrao de contratos de gesto; Ttulo de agncias executivas a antigas autarquias e fundaes e criao de agncias reguladoras; Prmio de produtividade, se houver economia com despesas correntes; Durao razovel dos processos judiciais e administrativos; Princpio da economicidade (relao custo x benefcio); Exonerao de servidores comissionados, no-estveis e at estveis devido ao excesso de despesas (art. 169).
17
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio, Ed. Malheiros, pg. 105. Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento 16 Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento 18
As Receitas vinculadas so receitas criadas por lei cujos recursos so destinados a uma finalidade especfica. As receitas vinculadas no podem ser utilizadas para financiar despesas diferentes daquelas para as quais foram criadas. 17
1.5.1. Alocativa
nesta funo que basicamente se aplicam os instrumentos de planejamento pois se referem melhor gesto ou destinao dos recursos em funo da interveno estatal. A atuao do governo se d na alocao de recursos para estimular a produo de bens que o setor privado no tem interesse em produzir, ou o faz em quantidades insuficientes. Relaciona-se ao oferecimento de bens pblicos compostos por obras de infraestrutura que exigem alto investimento e oferecem riscos elevados, mas que so fundamentais para o desenvolvimento futuro do pas pois impulsionam o desenvolvimento regional e nacional, e os altos investimentos necessrios, aliados ao longo perodo para obteno de retorno do investimento, desestimulam a iniciativa do setor privado nesses setores (ex.: rodovias, segurana, estradas, barragens, ferrovias, portos, aeroportos, energia, transportes, comunicaes); bens semi-pblicos ou meritrios caracterizados por sua utilidade social, apesar de possurem natureza de bem privado, so tambm providos (financeiramente) pelo Governo pois o custo no setor privado nem sempre acessvel para a grande maioria da populao (ex. educao e sade, subsdios ao trigo e ao leite); desenvolvimento (ex. construo de usinas) etc.
17 18
Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento Uma Falha de Mercado ocorre quando os mecanismos de mercado, no regulados pelo Estado e deixados livremente ao seu prprio funcionamento, originam resultados econmicos no eficientes ou indesejveis do ponto de vista social. Tais falhas so geralmente provocadas pelas imperfeies do mercado, nomeadamente informao incompleta dos agentes econmicos, custos de transao elevados, existncia de externalidades e ocorrncia de estruturas de mercado do tipo concorrncia imperfeita. Fonte: knoow.net Paulo Nunes 19
O bem privado oferecido por meio dos mecanismos prprios do sistema de mercado. H uma troca entre vendedor e comprador e uma transferncia da propriedade do bem. O no-pagamento por parte do comprador impede a operao e, logicamente, o benefcio. A operao toda , portanto, eficiente. No caso do bem pblico, o sistema de mercado no teria a mesma eficincia. Os benefcios geralmente no podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. No h rivalidade no consumo de iluminao pblica, por exemplo, e como tal no h como excluir o consumidor pelo no-pagamento. Aqui, o processo poltico substitui o sistema de mercado. Ao eleger seus representantes (legisladores e administradores) o eleitor-consumidor aprova determinada plataforma (programa de trabalho) para cujo financiamento ir contribuir mediante tributos. Em funo de regra constitucional bsica, o programa de bens pblicos aprovado pela maioria ser coberto tambm com as contribuies tributrias da minoria. Giacomoni
1.5.2. Distributiva
Tem como objetivo promover ajustes ou correes na distribuio da renda diante das falhas de mercado (desigualdades sociais, monoplios empresariais etc.). Para redistribuir a renda, o governo se utiliza das transferncias, dos impostos, dos subsdios e dos gastos na rea social (assistncia social, sade, saneamento, habitao, educao etc.). Entre os exemplos de redistribuio podemos citar a destinao de parte dos recursos provenientes de tributao ao servio pblico de sade, servio o qual mais utilizado por indivduos de menor renda, o imposto de renda progressivo para financiar programas de alimentao, transporte e moradia populares, a concesso de subsdios aos bens de consumo popular financiados por impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda.
1.5.3. Estabilizadora
Procura melhorar o nvel de empregos, estabilizar os preos e obter uma taxa razovel de crescimento econmico atravs da aplicao das diversas polticas econmicas, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos. O mecanismo bsico da poltica de estabilizao a ao estatal sobre a demanda agregada19 (atravs dos instrumentos de poltica macroeconmica), aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades, e, assim, afetar o nvel de atividade econmica. Isso se d reduzindo ou aumentando impostos, ampliando ou cortando gastos, elevando ou restringindo a demanda agregada e, assim, gerando mais ou menos atividade econmica. A estabilizao ocorre ainda quando na sua poltica de estabilizao o governo reduz os nveis de recursos disponveis que ocorre, por exemplo, quando so alteradas alquotas tributrias que produzem reflexos na quantidade de recursos disponveis para o setor privado. Tambm aqui vemos que o oramento pblico atua fortemente na estabilizao econmica pois as compras do governo impactam a demanda agregada, assim como o poder de gastos dos funcionrios pblicos.
Em macroeconomia, demanda agregada a demanda total de bens e servios numa dada economia para um determinado momento e nvel dos preos.[1] o total de bens e servios na economia que ser adquirido a todos os nveis de preos possveis. Esta a demanda do produto interno bruto de um pas quando os nveis de estoque so fixos. A demanda agregada depende da quantidade de moeda em poder dos agentes econmicos (consumidores, empresas, governos), das despesas e impostos a que esto sujeitos e de outras variveis. http://pt.wikipedia.org/wiki/Demanda_agregada
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CF LEIS
Constitucionais Supralegal
Legal
ESCALONAMENTO NORMATIVO
ATOS
Infralegal
NVEL CONSTITUCIONAL - Neste nvel da pirmide encontraremos as seguintes normas: Constituio Federal; Emenda Constitucional; Tratados internacionais sobre Direitos Humanos bom observar que no se trata de qualquer tratado internacional, mas os tratados sobre Direitos Humanos que sejam aprovados pelo Poder Legislativo nos mesmos moldes das Emendas Constitucionais (3/5 dos votos, em 2 turnos de votao em ambas as casas legislativas). NVEL SUPRALEGAL - Neste nvel se encontram os demais tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatrio. Este patamar intermedirio entre a Constituio da Repblica e as demais leis, e seu trmite para aprovao o mesmo das leis ordinrias. NVEL LEGAL - No nvel legal encontram-se a normas cuja validade dependem diretamente do texto constitucional ou seja, essas normas buscam a realizao do direito constitucional, so normas primrias e elas se encarregam de gerar direitos e impor obrigaes, sendo: Lei complementar; Lei ordinria; Medida provisria; Lei delegada; Decreto legislativo; Resolues legislativas; Tratados internacionais em geral; Decreto presidencial com suporte na CF, art. 84, VI. neste nvel que encontraremos a Lei que institui o Plano Plurianual-PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e Lei Oramentria Anual - LOA, leis ordinrias que buscam sua validade DIRETAMENTE na Constituio Federal:
CF, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.
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1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. . 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
NVEL INFRALEGAL - Este nvel tambm conhecido como nvel regulamentar, onde so produzidas as normas regulamentares, os chamados regulamentos. Essas so espcies de normas secundrias pois ficam sujeitas s normas primrias. Tais normas buscam a realizao do direito infraconstitucional, so normas secundrias e no tem o poder de gerar direitos tampouco impor obrigaes. So produzidas pelo poder regulamentar. So as normas infraconstitucionais e infralegais: Decretos (art. 84, inc. IV, da CF); Resolues de carter administrativo; Portarias; Regimentos, Instrues normativas; Circulares e ordens de servio etc.
Lei 4.320/64 FEDERAL Plano Plurianual Diretrizes Oramentrias Oramento Anual Crditos Adicionais
Lei de Responsabilidade Fiscal ESTADUAL Plano Plurianual Diretrizes Oramentrias Oramento Anual Crditos Adicionais MUNICIPAL Plano Plurianual Diretrizes Oramentrias Oramento Anual Crditos Adicionais
Jos Carlos Oliveira de Carvalho esclarece que o Oramento Pblico uma Lei, em sentido formal (quanto forma, rito e competncia) , e um ato administrativo, quanto ao aspecto material (matria, assunto tratado no oramento). Esclarece ainda que, quanto forma, o oramento uma lei (ordinria), tem seu rito descrito na Constituio da Repblica (no que tange ao oramento da Unio), dos Estados (no que se refere ao oramento dos Estados) ou na Lei Orgnica dos Municpios (quanto aos oramentos municipais): O Poder Executivo tem a iniciativa e o Poder Legislativo a competncia, podendo inclusive, este ltimo, alterar a proposta encaminhada, nos termos do art. 166 da CR/1988.
22
20
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Curso Oramento Pblico: Elaborao e Execuo. 2011. Programa Oramentrio e Financeiro 21 Decreto de regulao francs de 31-5-1862 22 Allan D. Manvel 1944 23
Compreende um determinado perodo de tempo (doze meses, o chamado ano fiscal) e tem sua vigncia limitada a este perodo; Constitui-se num plano de trabalho do Governo nesse mesmo perodo de tempo, descrevendo as aes que sero executadas; Contm uma previso das diversas receitas a serem arrecadadas pelo Poder Pblico; Contm uma autorizao para as diversas despesas a serem realizadas, na execuo das aes previstas.
OramentoOramentoOramentoPrograma Programa
Programa
Insumos Insumos
Processo
Produtos Produtos
Resultados Resultados
Eficincia
Efetividade
Essa evoluo se d desde o Oramento tradicional, passando pelo surgimento do Conceito de Desempenho na Oramentao, do PPBS americano, da Oramentao por Programa difundida pela ONU, da Oramentao por Produo e da Nova Oramentao por Desempenho. Oramento Tradicional23 Na fase do oramento tradicional, a pea oramentria existente era conhecida como oramento clssico ou tradicional, este oramento caracterizava-se por ser um documento onde apenas constava a previso da receita e a autorizao da despesa, classificando estas ltimas por objeto do gasto e distribudas pelos diversos rgos, para o perodo de um ano. Neste tipo de oramento no havia nenhuma preocupao com as reais necessidades da administrao ou da populao e no se consideravam objetivos econmicos e sociais. Alm disso, era corrigido de acordo com o que se gastava no exerccio anterior. Sua principal caracterstica: dar nfase aos objetos de gastos. Antes do advento da Lei n 4.320, de 17/03/64, o oramento utilizado pelo Governo Federal era o oramento tradicional.
23
Oramento de Desempenho 24 O oramento tradicional evoluiu para o oramento de desempenho, tambm conhecido como oramento de realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o que o governo realiza e no com o que compra, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e no as coisas que o governo compra. O oramento de desempenho o processo oramentrio que se caracteriza por apresentar duas dimenses do oramento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas. Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo, ou seja, embora j interligue os objetos de gastos aos objetivos, no poderia, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe faltava uma caracterstica essencial: a vinculao ao Sistema de Planejamento. Oramento Programa25 Como o oramento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculao com o planejamento governamental, partiu-se para uma tcnica mais elaborada, que foi o oramento-programa. O oramento-programa, originalmente sistema de planejamento, programao e oramentao, foi introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 50, sob a denominao de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Este oramento foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4.320/64 e do Decreto-Lei 200/67. O oramento programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o oramento-programa no Brasil ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo. As principais caractersticas do oramento-programa so: integrao, planejamento, oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos.
24 25 26
GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011. GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Curso Oramento Pblico: Elaborao e Execuo. 2011. Programa Oramentrio e Financeiro 25
combatendo os desequilbrios e as desigualdades sociais e desenvolvendo regies e classes menos favorecidas, por meio da funo distributiva; por fim, necessrio buscar o equilbrio e a estabilidade de preos para que a economia possa crescer com segurana e com a inflao controlada, cumprindo assim a funo estabilizadora.
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1.11.2. Universalidade
Segundo este princpio, a LOA de cada ente federado dever conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, rgos, entidades, fundos e fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. Este princpio mencionado no caput do art. 2 da Lei no 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo 5 do art. 165 da CF.
27
1.11.4. Exclusividade
O princpio da exclusividade, previsto no 8 do art. 165 da CF, estabelece que a LOA no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. Ressalvam-se dessa proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que por Antecipao de Receita Oramentria - ARO28, nos termos da lei.
A operao de crdito de curto prazo enquadrada nos limites e condies estabelecidos pelo Senado Federal a operao por Antecipao de Receitas Oramentrias, conhecida como operao de ARO, destinada a atender eventuais insuficincias de caixa durante o exerccio financeiro. O conceito de operao de crdito da Lei de Responsabilidade Fiscal bastante amplo. H operaes que eventualmente podem no ser caracterizadas como operaes de crdito pelo sistema financeiro, mas se enquadram no conceito da LRF. As operaes de crdito tradicionais so aquelas relativas aos contratos de financiamento, emprstimo ou mtuo. A legislao englobou no mesmo conceito as operaes assemelhadas, tais como a compra financiada de bens ou servios, o arrendamento mercantil e as operaes de derivativos financeiros. Incluem-se tambm nessas categorias operaes realizadas com instituio no financeira. 29 RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho. 2011. 28
1.11.8. Equilbrio
Por princpio do equilbrio, entende-se que em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a receita prevista para o perodo. Uma razo fundamental para defender esse princpio a convico de que ele se constitui num meio eficaz de limitar o crescimento dos gastos governamentais. No respeito ao Princpio do Equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. Destarte, passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais.30 Temos aqui o equilbrio formal visto que s recomendvel gastar os recursos existentes. Dessa forma, o oramento funciona como um instrumento de planejamento compreendendo gastos em funo das receitas que sero arrecadadas. Percebe-se que a adoo deste princpio representa uma ferramenta no controle dos gastos pblicos, ainda que, atualmente, no passe de uma simples questo de tcnica contbil visto que possveis excessos de gastos podem ser cobertos por operaes de crdito, oferecendo assim o equilbrio. GAMA, MARTINS31 Assim, o aparente equilbrio entre receita e despesa pode na verdade esconder um dficit econmico, se for considerado que as operaes de crdito j so um meio de cobrir desequilbrios oramentrios32
1.11.9. Clareza
Para CARVALHO33, o princpio da clareza tem seu significado no sentido literal da palavra: ser claro. Desta forma, a evidenciao na contabilidade deve ser feita de forma a priorizar o interesse dos usurios das informaes; ou seja, os demonstrativos devem ser auto explicativos, simples, de forma a permitir um entendimento adequado, no distorcido. O princpio da clareza estabelece que o oramento deve ser apresentado em linguagem transparente, simples e inteligvel, sem descuidar das exigncias tcnicas oramentrias, para facilitar o manuseio e a compreenso daqueles que, por fora do ofcio ou por interesse, necessitam conhec-lo34. Carlos Ramos ressalta que esse princpio complementa o da publicidade, uma vez que dita que o oramento deve ter uma linguagem clara e compreensvel, no s aos tcnicos, mas a todas as pessoas que precisam consult-lo.
1.12.1. Simplificao
Pelo Princpio da Simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se a partir de elementos de fcil compreenso.
30 31
LRF http://www.lrf.com.br GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011. 32 GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011.
33 34
CARVALHO, Jos Carlos Oliveira. Oramento Pblico. 2009. GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011.
29
1.12.2. Descentralizao
Segundo o Princpio da Descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade administrativa que a executa.
1.12.3. Responsabilizao
Conforme o Princpio da Responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.
30
Receita Oramentria
(Receitas Pblicas)
OBSERVAO: Exceo s Etapas da Receita Nem todas as etapas citadas ocorrem para todos os tipos de receitas oramentrias. Pode ocorrer arrecadao no s das receitas que no foram previstas (no tendo, naturalmente, passado pela etapa da previso), mas tambm das que no foram lanadas, como o caso de uma doao em espcie recebida pelos entes pblicos.
35
MTO 2012 Unio. O Manual Tcnico de Oramento da Unio adota a definio no sentido estrito; dessa forma, quando cita o termo receita pblica, implica referncia s receitas oramentrias. 36 Regime de caixa o regime contbil que apropria as receitas e despesas no perodo de seu recebimento ou pagamento, respectivamente, independentemente do momento em que so realizadas. A regra geral a seguinte: 1) A despesa s considerada Despesa Incorrida quando for paga, independente do momento que esta foi realizada. O que considera aqui o momento que foi paga. 2) A receita s considerada Receita Ganha quando for recebida, independente do momento que esta foi realizada. O que considera aqui o momento que foi recebida. 37 MTO 2012 Unio. 31
2.1.1. Previso
Efetuar a previso implica planejar e estimar a arrecadao das receitas que constar na proposta oramentria. Isso dever ser realizado em conformidade com as normas tcnicas e legais correlatas e, em especial, com as disposies constantes na LRF. Sobre o assunto, vale citar o art. 12 da referida norma:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas.
A metodologia de projeo de receitas busca assimilar o comportamento da arrecadao de determinada receita em exerccios anteriores, a fim de projet-la para o perodo seguinte, com o auxlio de modelos estatsticos e matemticos. A busca do modelo depender do comportamento da srie histrica de arrecadao e de informaes fornecidas pelos rgos oramentrios ou unidades arrecadadoras envolvidos no processo. A previso de receitas a etapa que antecede a fixao do montante de despesas que ir constar nas leis de oramento, alm de ser base para se estimar as necessidades de financiamento do governo.
2.1.2. Lanamento
O art. 53 da Lei n 4.320, de 1964, define o lanamento como ato da repartio competente, que verifica a procedncia do crdito fiscal e a pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta. Por sua vez, conforme o art. 142 do CTN, lanamento o procedimento administrativo que verifica a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determina a matria tributvel, calcula o montante do tributo devido, identifica o sujeito passivo e, sendo o caso, prope a aplicao da penalidade cabvel. Observa-se que, segundo o disposto nos arts. 142 a 150 do CTN, a etapa de lanamento situa-se no contexto de constituio do crdito tributrio, ou seja, aplica-se a impostos, taxas e contribuies de melhoria. Alm disso, de acordo com o art. 52 da Lei n 4.320, de 1964, so objeto de lanamento as rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
2.1.3. Arrecadao
Corresponde entrega dos recursos devidos ao Tesouro pelos contribuintes ou devedores, por meio dos agentes arrecadadores ou instituies financeiras autorizadas pelo ente. Vale destacar que, segundo o art. 35 da Lei n 4.320, de 1964, pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas, o que representa a adoo do regime de caixa para o ingresso das receitas pblicas.
2.1.4. Recolhimento
Consiste na transferncia dos valores arrecadados conta especfica do Tesouro, responsvel pela administrao e controle da arrecadao e pela programao financeira, observando-se o princpio da unidade de tesouraria ou de caixa, conforme determina o art. 56 da Lei n 4.320, de 1964, a seguir transcrito:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se- em estrita observncia ao princpio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentao para criao de caixas especiais.
32
38
MOP-BA - 2011 33
2.3.3.2. Extraordinrias So aquelas que representam ingressos acidentais, transitrios e, s vezes, at de carter excepcional, como os impostos por motivo de guerra, heranas etc.
40 41
RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho. 2011 RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho. 2011 35
Classifica-se nessa categoria aquelas receitas oriundas do poder impositivo do Estado - Tributria e de Contribuies; da explorao de seu patrimnio Patrimonial; da explorao de atividades econmicas Agropecuria, Industrial e de Servios; as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes Transferncias Correntes; e as demais receitas que no se enquadram nos itens anteriores Outras Receitas Correntes. 42
1. Tributria 2. Contribuies 3. Patrimonial 4. Agropecuria 5. Indstria 6. Servios 7. Transferncias Correntes; e 9. Outras Receitas Correntes 7. Receitas CORRENTES INTRAORAMENTRIAS
Receita Oramentria
(Receitas Pblicas)
RECEITAS CORRENTES
RECEITAS DE CAPITAL
1. Operaes de Crdito 2. Alienao de Bens 3. Amortizao de Emprstimos 4. Transferncias de Capital; e 5. Outras Receitas de Capital 8. Receitas de CAPITAL INTRAORAMENTRIAS
Ingressos Extraoramentrios
Receitas Tributrias: englobam os impostos, as taxas e as contribuies de melhoria, previstos no art. 145 da CF. Receitas de Contribuies: renem-se nessa origem as contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, conforme preceitua o art. 149 da CF. Exemplo: contribuies para o PIS/PASEP, contribuies para fundo de sade de servidores pblicos etc. Receitas Patrimoniais: so receitas provenientes do resultado financeiro da fruio do patrimnio de ente pblico, decorrente da propriedade de bens mobilirios ou imobilirios, como, por exemplo, bens mobilirios e imobilirios ou, ainda, bens intangveis e participaes societrias. Exemplos: compensaes financeiras/royalties, concesses e permisses, aluguis, dividendos, receita oriunda de aplicao financeira, entre outras. Receitas Agropecurias: trata-se de receita originria, auferida pelo Estado quando atua como empresrio, em posio de igualdade com o particular. Decorrem da explorao econmica, por parte do ente pblico, de atividades agropecurias, tais como a venda de produtos agrcolas (gros, tecnologias, insumos etc), pecurios (semens, tcnicas em inseminao, matrizes etc), para reflorestamentos etc. Receitas Industriais: so provenientes de atividades ligadas indstria de transformao exercidas pelo ente pblico, como: indstria de extrao mineral, de transformao, de construo, entre outras.
42
http://www.oramento.org
36
Receitas de Servios: decorrem da prestao de servios por parte do ente pblico, tais como comrcio, transporte, comunicao, servios hospitalares, armazenagem, servios recreativos, culturais etc. Tais servios so remunerados mediante preo pblico, tambm chamado de tarifa. Transferncias Correntes: recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado destinados a atender despesas de manuteno ou funcionamento (despesas correntes), a fim de atender finalidade pblica especfica que no seja contraprestao direta em bens e servios a quem efetuou essa transferncia. Os recursos assim recebidos se vinculam consecuo da finalidade pblica objeto da transferncia. As transferncias ocorrem entre entidades pblicas (seja dentro de um mesmo ente federado, seja entre diferentes entes) ou entre entidade pblica e instituio privada. Exemplos: a) Transferncias de Convnios: so recursos transferidos por meio de convnios firmados entre entes pblicos ou entre eles e organizaes particulares destinados a custear despesas correntes e com finalidade especfica: realizar aes de interesse comum dos partcipes; e b) Transferncias de Pessoas: compreendem as contribuies e as doaes que pessoas fsicas realizem para a Administrao Pblica. Outras Receitas Correntes: registram-se nesta origem outras receitas cujas caractersticas no permitam o enquadramento nas demais classificaes da receita corrente, como: multas, juros de mora, indenizaes, restituies, receitas da dvida ativa, entre outras. Exemplos: a) Multa: receita de carter no tributrio, penalidade pecuniria aplicado pela Administrao Pblica aos administrados e depende, sempre, de prvia cominao em lei ou contrato. Podem decorrer do regular exerccio do poder de polcia por parte da Administrao (multa por auto de infrao), do descumprimento de preceitos especficos previstos na legislao, ou de mora pelo no pagamento das obrigaes principais ou acessrias nos prazos previstos; e b) Dvida Ativa: crdito da Fazenda Pblica, de natureza tributria ou no tributria, exigveis em virtude do transcurso do prazo para pagamento. O crdito cobrado por meio da emisso de certido de dvida ativa da Fazenda Pblica da Unio, inscrita na forma da lei, com validade de ttulo executivo. Isso confere certido da dvida ativa carter lquido e certo, embora se admita prova em contrrio. 2.3.6.2. Receitas de Capital 43 Assim como as Receitas Correntes, as Receitas Oramentrias de Capital tambm aumentam as disponibilidades financeiras do Estado e so instrumentos de financiamento dos programas e aes oramentrios, a fim de se atingirem as finalidades pblicas. Porm, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital em geral no provocam efeito sobre o Patrimnio Lquido.
43
Cabe ainda destacar a distino entre Receita de Capital e Receita Financeira. O conceito de Receita Financeira surgiu com a adoo pelo Brasil da metodologia de apurao do resultado primrio, oriundo de acordos com o Fundo Monetrio Internacional - FMI. Desse modo, passou-se a denominar como Receitas Financeiras aquelas receitas que no so consideradas na apurao do resultado primrio, como as derivadas de aplicaes no mercado financeiro ou da rolagem e emisso de ttulos pblicos, assim como as provenientes de privatizaes, entre outras. www.oramento.org 37
De acordo com o art. 11, 2 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, com redao dada pelo DecretoLei n 1.939, de 20 de maio de 1982, so as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; dos recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, do supervit do Oramento Corrente (exerccio anterior). Essas receitas so representadas por mutaes patrimoniais que nada acrescentam ao patrimnio pblico, s ocorrendo uma troca de elementos patrimoniais, isto , um aumento no sistema financeiro (entrada de recursos financeiros) e uma baixa no sistema patrimonial (sada do patrimnio em troca de recursos financeiros). Dividem-se em: Operaes de Crdito: financiamentos obtidos dentro e fora do Pas; recursos captados de terceiros para financiar obras e servios pblicos. Exemplos: colocao de ttulos pblicos, contratao de emprstimos e financiamentos etc; Alienao de Bens: ingressos financeiros provenientes da alienao de bens mveis ou imveis de propriedade do ente pblico. O art. 44 da LRF veda a aplicao da receita de capital decorrente da alienao de bens e direitos que integrem o patrimnio pblico para financiar despesas correntes, salvo as destinadas por lei ao Regime Geral de Previdncia Social - RGPS ou ao regime prprio do servidor pblico; Amortizao de Emprstimos: provenientes do recebimento do principal mais correo monetria, de emprstimos efetuados a terceiros, ou seja, ingressos financeiros provenientes da amortizao de financiamentos ou de emprstimos que o ente pblico haja previamente concedido. Embora a amortizao do emprstimo seja origem da categoria econmica Receitas de Capital, os juros recebidos associados ao emprstimo so classificados em Receitas Correntes/ de Servios/ Servios Financeiros, pois os juros representam a remunerao do capital; Transferncias de Capital: so os recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado e destinados a atender despesas com investimentos ou inverses financeiras, a fim de satisfazer finalidade pblica especfica que no seja contraprestao direta a quem efetuou essa transferncia. Os recursos assim recebidos vinculam-se consecuo da finalidade pblica objeto da transferncia. As transferncias ocorrem entre entidades pblicas (seja dentro de um mesmo ente federado, seja entre diferentes entes) ou entre entidade pblica e instituio privada. O recebimento desses recursos no gera nenhuma contraprestao direta em bens e servios; Outras Receitas de Capital: registram-se nesta origem receitas cuja caracterstica no permita o enquadramento nas demais classificaes da receita de capital, como: Resultado do Banco Central, Remunerao das Disponibilidades do Tesouro Nacional, Integralizao do Capital Social, entre outras. OBSERVAO: Receitas de Operaes Intraoramentrias Operaes intraoramentrias so aquelas realizadas entre rgos e demais entidades da Administrao Pblica integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo. No representam novas entradas de recursos nos cofres pblicos do ente, mas apenas remanejamento de receitas entre seus rgos. As receitas intraoramentrias so contrapartida de despesas classificadas na modalidade de aplicao 91 Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes do Oramento Fiscal e do Oramento da Seguridade Social, que, devidamente identificadas, evitam a dupla contagem na consolidao das contas governamentais. Assim, a Portaria Interministerial STN/SOF no 338, de 26 de abril de 2006, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF no 163, de 4 de maio de 2001, incluiu as Receitas Correntes Intraoramentrias e Receitas de Capital Intraoramentrias representadas, respectivamente, pelos cdigos 7 e 8 em suas categorias econmicas. Essas classificaes no constituem novas categorias econmicas de receita, mas apenas especificaes das categorias econmicas Receitas Correntes e Receitas de Capital.
38
44 45
05
00
03
Categoria Econmica: Receita Corrente Origem: Receita Tributria Espcie: Impostos Rubrica: Impostos s/ Patrimnio e Renda Alnea: Impostos s/ a propriedade de veculos automotores Subalnea: IPVA Estado Detalhamento: IPVA Estado - Educao
2.4.1.1. Categoria Econmica Quanto categoria econmica, os 1 e 2 do art. 11 da Lei n 4.320, de 1964, classificam as receitas oramentrias em Receitas Correntes (cdigo 1) e Receitas de Capital (cdigo 2): Receitas Correntes: so arrecadadas dentro do exerccio, aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimnio Lquido, e constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e aes correspondentes s polticas pblicas. De acordo com o 1 do art. 11 da Lei no 4.320, de 1964, classificam-se como correntes as receitas provenientes de tributos; de contribuies; da explorao do patrimnio estatal (Patrimonial); da explorao de atividades econmicas (Agropecuria, Industrial e de Servios); de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes (Transferncias Correntes); e demais receitas que no se enquadram nos itens anteriores (Outras Receitas Correntes). Receitas de Capital: aumentam as disponibilidades financeiras do Estado. Porm, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital no provocam efeito sobre o Patrimnio Lquido. De acordo com o 2 do art. 11 da Lei n 4.320, de 1964, com redao dada pelo Decreto-lei n 1.939, de 20 de maio de 1982, Receitas de Capital so as provenientes tanto da realizao de recursos financeiros oriundos da constituio de dvidas e da converso, em espcie, de bens e direitos, quanto os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado e destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital. 2.4.1.2. Origem46 A origem o detalhamento das categorias econmicas Receitas Correntes e Receitas de Capital, com vistas a identificar a procedncia das receitas no momento em que ingressam nos cofres pblicos.
46
Os cdigos da origem para as Receitas Correntes e de Capital, de acordo com o 4 do art. 11 da Lei n 4.320, de 1964, so:
Categoria Econmica (1 Dgito)
Cod. Descrio
Origem (2 Dgito)
Cod. Descrio 1. Receita Tributria 2. Receita de Contribuies 3. Receita Patrimonial 4. Receita Agropecuria 5. Receita Industrial 6. Receita de Servios 7. Transferncias Correntes 9 Outras Receitas Correntes 1. Operaes de Crdito 2. Alienao de Bens 3. Amortizao de Emprstimos 4. Transferncias de Capital 5. Outras Receitas de Capital
Por exemplo, no que diz respeito origem, a Receita Tributria um dos detalhamentos possveis para Receitas Correntes. 2.4.1.3. Espcie A espcie, nvel de classificao vinculado origem, permite qualificar com maior detalhe o fato gerador das receitas. Por exemplo, dentro da origem Receita Tributria, identificam-se as espcies Impostos, Taxas e Contribuio de Melhoria. 2.4.1.4. Rubrica A rubrica detalha a espcie por meio da identificao dos recursos financeiros cujas caractersticas prprias sejam semelhantes. Por exemplo, a rubrica Impostos sobre o Patrimnio e a Renda corresponde ao detalhamento da espcie Impostos. 2.4.1.5. Alnea A alnea o detalhamento da rubrica e identifica o nome da receita que receber o registro pela entrada de recursos financeiros. Por exemplo, a alnea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza corresponde ao detalhamento da rubrica Impostos sobre o Patrimnio e a Renda. 2.4.1.6. Subalnea A subalnea constitui o nvel mais analtico da receita, utilizado quando h necessidade de se detalhar a alnea com maior especificidade. Por exemplo, a subalnea Pessoas Fsicas corresponde ao detalhamento da alnea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza.
47
As receitas primrias referem-se, predominantemente, s receitas correntes que advm dos tributos, das contribuies sociais, das concesses, dos dividendos recebidos pelo ente, da cota-parte das compensaes financeiras, das decorrentes do prprio esforo de arrecadao das UOs, das provenientes de doaes e convnios e outras tambm consideradas primrias. As receitas no primrias ou financeiras so aquelas que no contribuem para o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam uma obrigao ou extinguem um direito, ambos de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. So adquiridas junto ao mercado financeiro, decorrentes da emisso de ttulos, da contratao de operaes de crdito por organismos oficiais, das receitas de aplicaes financeiras do ente (juros recebidos, por exemplo), das privatizaes e outras. As receitas no FIPLAN ainda no so classificadas pelo indicador de resultado primrio. Atualmente, no Estado da Bahia, o resultado primrio obtido por outra metodologia de clculo.
A classificao por fonte/destinao de recursos tem como objetivo identificar as fontes de financiamento dos gastos pblicos. As fontes/destinaes de recursos renem naturezas de receita conforme regras previamente estabelecidas. Por meio do oramento pblico, essas fontes/destinaes so associadas a determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos pblicos. Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o cdigo de fonte/destinao de recursos exerce um duplo papel no processo oramentrio. Na receita, esse cdigo tem a finalidade de indicar a destinao de recursos para o financiamento de determinadas despesas. Para a despesa, identifica a origem dos recursos que esto sendo utilizados. Assim, o mesmo cdigo utilizado para controle das destinaes da receita tambm utilizado na despesa, para controle das fontes financiadoras. Dessa forma, esse mecanismo contribui para o atendimento do pargrafo nico do art. 8, pargrafo nico, e do art. 50, inciso I, da LRF:
Art. 8 [...] Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. [...] Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes: I a disponibilidade de caixa constar de registro prprio, de modo que os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria fiquem identificados e escriturados de forma individualizada.
Enquanto a natureza da receita oramentria busca identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador, a fonte/destinao de recursos possui a finalidade precpua de identificar o destino dos recursos arrecadados. Em linhas gerais, pode-se dizer que h destinaes vinculadas e no vinculadas: a) destinao vinculada: processo de vinculao entre a origem e a aplicao de recursos, em atendimento s finalidades especficas estabelecidas pela norma.
42
b) destinao no vinculada (ou ordinria): o processo de alocao livre entre a origem e a aplicao de recursos, para atender a quaisquer finalidades, desde que dentro do mbito das competncias de atuao do rgo ou entidade. A vinculao de receitas deve ser pautada em mandamentos legais que regulamentam a aplicao de recursos e os direcionam para despesas, entes, rgos, entidades ou fundos. Segundo a Portaria 303/2005 do STN Destinao de Recurso composta por: Identificador de Uso; Grupo Fonte; Fonte de Recurso e Sub Fonte de Recurso. A Destinao de Recurso composta por cdigos que trazem as seguintes informaes: Identificador de Uso: Cdigo utilizado para indicar se os recursos no so destinados contrapartida ou se compem contrapartida nacional de emprstimos, de doaes ou a de outras aplicaes. Grupo Fonte: Cdigo que agrupa os recursos segundo a responsabilidade da sua gesto, seja centralizada (Recursos do Tesouro) ou descentralizada (Recursos de Outras Fontes), distinguindo-se os recursos arrecadados no exerccio corrente daqueles arrecadados nos exerccios anteriores. Fonte de Recurso: Cdigo que identifica, com clareza, os recursos segundo sua origem e/ou finalidade. Subfonte de Recurso: o detalhamento da fonte de recursos para identificar destinaes especficas, tendo por base convnios, contratos, obrigaes e cadastramento. A classificao da destinao consiste em um cdigo de 10 dgitos. O 1 dgito representa o IDUSO; os 2, 3 e 4 a fonte, onde o 2 representa o grupo de fonte e os 3 e 4 a especificao da fonte. J os demais dgitos (5 a 10) representam o que foi denominado na Bahia de Subfonte, sendo que o 5 dgito representa o tipo de subfonte e os 5 dgitos restante (6 ao 10), correspondem especificao da subfonte, de acordo com o tipo definido.
DESTINAA DE RECURSOS
1 DGITO
IDUSO
2 DGITO
Grupo da Fonte de Recurso
3 DGITO
4 DGITO
5 DGITO
Tipo de Subfonte
6 DGITO
7 DGITO
8 DGITO
9 DGITO
10 DGITO
CDIGO
0 1 2 3 4 5 6 9
IDUSO (1 Dgito)
Recursos no destinados contrapartida Contrapartida de emprstimos do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento - BIRD Contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID Contrapartida de outras Operaes de Crdito Externa - OCE Contrapartida de outras Operaes de Crdito Interna OCI Contrapartida de Convnios Federais Contrapartida de Outros Convnios Outras contrapartidas
CDIGO
1 2 3 6 8 9
43
Exemplos de fontes:
2 DGITO (Grupo da Fonte de Recurso) 1 - Recursos do Tesouro Exerccio Corrente 2 - Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente 3 - Recursos do Tesouro Exerccios Anteriores 6 - Recursos de Outras Fontes Exerccios Anteriores 8 - Recursos Extraoramentrios 9 - Recursos Condicionados 3 e 4 DGITOS (Especificao da Fonte) 00 - Recursos Ordinrios no Vinculados ao Tesouro 40 Receita Diretamente Arrecadada por Entidade da Administrao Indireta 00 - Recursos Ordinrios no Vinculados ao Tesouro 40 Receita Diretamente Arrecadada por Entidade da Administrao Indireta FONTE 100 240 300 640
SubFonte
000000 100003 200001 300020 400004 700040 800002
44
48
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BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. rev. atual. por Flvio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 65. MANHANI, Danilo Antonio Manhani. DESPESA PBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
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ITEM DA ESTRUTURA
Esfera Oramentria Poder rgo Unidade Oramentria Funo Subfuno Programa Ao Ementa / Enfoques Estratgicos Indicador Ao Descrio
Informaes Principais da Ao
A programao financeira define o que adquirir e com quais recursos, conforme apresentado na tabela:
ITEM DA ESTRUTURA
Natureza da Despesa Categoria Econmica da Despesa Grupo de Natureza de Despesa (GND) Modalidade de Aplicao Elemento de Despesa Destinao de Recursos Identificador de Uso (IDUSO) Grupo da Fonte de Recursos Especificao da Fonte de Recursos Tipo de Subfonte Detalhamento da Sufonte Dotao
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ESFERA ORAMENTRIA
Oramento Fiscal Oramento da Seguridade Social Oramento de Investimento
Oramento Fiscal (cdigo 1): referente aos Poderes do Ente Federativo, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; Oramento da Seguridade Social (cdigo 2): abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico; e Oramento de Investimento (cdigo 3): oramento das empresas em que o Ente Federativo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 50 O 2 do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.
4
Tipo de Instituio
rgo Oramentrio
Unidade Oramentria
Um rgo, ou uma UO, no corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais, Reserva de Contingncia entre outros. 51
50 51
As empresas estatais dependentes no integram o Oramento de Investimento, mas constam no Oramento Fiscal. A classificao institucional evidencia a distribuio dos recursos oramentrios pelos rgos e unidades oramentrias da administrao direta ou indireta, responsveis pela execuo da despesa. Um rgo ou uma unidade oramentria, embora se utilize da estrutura organizacional existente no poder pblico, pode, eventualmente, no corresponder a esta estrutura, como, por exemplo, Encargos Financeiros da Unio. Essa classificao codificada utilizando-se cinco dgitos, sendo os dois primeiros identificadores do rgo, e os demais, da unidade oramentria: rgo: 71.000 Encargos Financeiros da Unio (DPMF) Unidade: 71.101 Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda (SANTANA, Wilma Luizahttp://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio_TN/IPremio/divida/MHafdpIVPTN/SANTANA_Wilma_Luiza.pdf) 47
CDIGO
1 2 3 4 5
PODER (1 Dgito)
Poder Legislativo Poder Judicirio Poder Executivo Ministrio Pblico Defensoria Pblico
52
CDIGO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 (D) (F) (A) (P) (E) (U) (G) (R) (C)
17
01
Poder: Executivo rgo: Secretaria de Planejamento Tipo de Instituio: Administrao Direta Unidade Oramentria:Diretoria Geral
52
O Ministrio Pblico, bem como a Defensoria Pblica, no Poder e tampouco tem oramento prprio. Apresenta sua proposta oramentria" que integra o Oramento do Executivo, a exemplo das Secretarias de Estado. S que embora no tenha estrutura jurdica e administrativa para ser Poder de Estado, exerce, uma parcela dele, quando para as misses institucionais que lhe foram adstritas, especialmente por ter sido alado condio de "instituio essencial funo jurisdicional do Estado", Luiz Augusto de Santana 48
A classificao funcional representada por cinco dgitos, sendo os dois primeiros relativos s funes e os trs ltimos s subfunes.
1 2
Funo
4
Subfuno
3.2.3.1. Funo A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico. Via de regra, reflete a competncia institucional do rgo, como, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com as respectivas Secretarias de Estado. No caso da funo Encargos Especiais, engloba as despesas que no podem ser associadas a um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra. Nesse caso, as aes estaro associadas aos programas do tipo operaes especiais. 3.2.3.2. Subfuno A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental, por intermdio da identificao da natureza das aes. As subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas relacionadas na Portaria MOG n 42, de 1999. As aes devem estar sempre conectadas s subfunes que representam sua rea especfica. Existe tambm a possibilidade de matricialidade na conexo entre funo e subfuno, ou seja, combinar qualquer funo com qualquer subfuno, mas no na relao entre ao e subfuno. Deve-se adotar como funo aquela que tpica ou principal do rgo. Assim, a programao de um rgo, via de regra, classificada em uma nica funo, ao passo que a subfuno escolhida de acordo com a especificidade de cada ao. Classificao Funcional da Despesa de acordo com o Anexo da Portaria MOG n 42/1999:
01 Legislativa 02 Judiciria 03 - Essencial Justia 031 Ao Legislativa 032 Controle Externo 061 Ao Judiciria 062 Defesa do Interesse Pblico no Processo Judicirio 091 Defesa da Ordem Jurdica 092 Representao Judicial e Extrajudicial 121 Planejamento e Oramento 122 Administrao Geral 123 Administrao Financeira 124 Controle Interno 125 Normatizao e Fiscalizao 126 Tecnologia da Informao 127 Ordenamento Territorial 128 Formao de Recursos Humanos 129 Administrao de Receitas 130 Administrao de Concesses 131 Comunicao Social 151 Defesa Area 152 Defesa Naval 153 Defesa Terrestre 181 Policiamento 182 Defesa Civil 183 Informao e Inteligncia 211 Relaes Diplomticas 212 Cooperao Internacional 241 Assistncia ao Idoso 242 Assistncia ao Portador de Deficincia
04 Administrao
05 - Defesa Nacional
49
09 Previdncia Social
10 Sade
11 Trabalho
12 Educao
15 Urbanismo 16 Habitao
18 - Gesto Ambiental
19 Cincia e Tecnologia
20 Agricultura
21 Organizao Agrria
22 Indstria
23 Comrcio e Servios
24 Comunicaes 25 Energia
243 Assistncia Criana e ao Adolescente 244 Assistncia Comunitria 271 Previdncia Bsica 272 Previdncia do Regime Estatutrio 273 Previdncia Complementar 274 Previdncia Especial 301 Ateno Bsica 302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 303 Suporte Profiltico e Teraputico 304 Vigilncia Sanitria 305 Vigilncia Epidemiolgica 306 Alimentao e Nutrio 331 Proteo e Benefcios ao Trabalhador 332 Relaes de Trabalho 333 Empregabilidade 334 Fomento ao Trabalho 361 Ensino Fundamental 362 Ensino Mdio 363 Ensino Profissional 364 Ensino Superior 365 Educao Infantil 366 Educao de Jovens e Adultos 367 Educao Especial 368 Educao Bsica 391 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico 392 Difuso Cultural 421 Custdia e Reintegrao Social 422 Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 Assistncia aos Povos Indgenas 451 Infra-Estrutura Urbana 452 Servios Urbanos 453 Transportes Coletivos Urbanos 481 Habitao Rural 482 Habitao Urbana 541 Preservao e Conservao Ambiental 542 Controle Ambiental 543 Recuperao de reas Degradadas 544 Recursos Hdricos 545 Meteorologia 571 Desenvolvimento Cientfico 572 Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia 573 Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico 601 Promoo da Produo Vegetal 602 Promoo da Produo Animal 603 Defesa Sanitria Vegetal 604 Defesa Sanitria Animal 605 Abastecimento 606 Extenso Rural 607 Irrigao 631 Reforma Agrria 632 Colonizao 661 Promoo Industrial 662 Produo Industrial 663 Minerao 664 Propriedade Industrial 665 Normalizao e Qualidade 691 Promoo Comercial 692 Comercializao 693 Comrcio Exterior 694 Servios Financeiros 695 Turismo 721 Comunicaes Postais 722 Telecomunicaes 751 Conservao de Energia
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26 Transporte
27 Desporto e Lazer
28 Encargos Especiais
752 Energia Eltrica 753 Combustveis Minerais 754 Biocombustveis 781 Transporte Areo 782 Transporte Rodovirio 783 Transporte Ferrovirio 784 Transporte Hidrovirio 785 Transportes Especiais 811 Desporto de Rendimento 812 Desporto Comunitrio 813 Lazer 841 Refinanciamento da Dvida Interna 842 Refinanciamento da Dvida Externa 843 Servio da Dvida Interna 844 Servio da Dvida Externa 845 Outras Transferncias 846 Outros Encargos Especiais 847 Transferncias para a Educao Bsica
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http://download.rj.gov.br/documentos/10112/780695/DLFE-46913.pdf/ManualdeElaboracaoPPA20122015.pdf 51
O Projeto de Lei do PPA deve ser elaborado com base em diretrizes oriundas do Projeto Poltico do Governo, bem como das diretrizes estratgicas que indicam em termos gerais o Estado almejado em um horizonte de longo prazo e estabelece, ainda, os macrodesafios para o alcance dessa nova realidade de Pas. 3.2.4.2. Ao Os programas so implementados a partir de aes, que, conforme suas caractersticas, podem ser classificadas como atividades, projetos ou operaes especiais.
Programa
Programa
Programa
Projeto
Atividade
Operao Especial
TIPO DE AO
Projeto Atividade Operao Especial Reserva de Contingncia
3.2.4.2.1. Atividade Instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um bem ou servio necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo: ao 2861 Conservao de Terminais de Transportes Aerovirios. 3.2.4.2.2. Projeto Instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo. Exemplo: ao 5284 Restaurao de Rodovia na BA. 573, Matina Entr. BR. 030 (Guanambi).
52
3.2.4.2.3.Operao Especial Despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de governo, das quais no resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Exemplos: amortizao, juros, encargos e rolagem da dvida contratual e mobiliria; pagamento de aposentadorias e penses; transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita (FPM, FPE, Salrio-Educao, Compensao de Tributos ou Participaes aos Estados, Distrito Federal e Municpios, Transferncias ao Governo do Distrito Federal); pagamento de indenizaes, ressarcimentos, abonos, seguros, auxlios, benefcios previdencirios, benefcios de assistncia social; reserva de contingncia, inclusive as decorrentes de receitas prprias ou vinculadas; cumprimento de sentenas judiciais (precatrios, sentenas de pequeno valor, sentenas contra empresas, dbitos vincendos etc); operaes de financiamento e encargos delas decorrentes (emprstimos, financiamentos diretos, concesso de crditos, equalizaes, subvenes, subsdios, coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistncia financeira), reembolsveis ou no; aes de reservas tcnicas (centralizao de recursos para atender concursos, provimentos, nomeaes, reestruturao de carreiras etc); complementao ou compensao financeira; contraprestao do ente nos contratos de Parcerias Pblico-Privadas; contribuio a organismos e/ou entidades nacionais ou internacionais; integralizao e/ou recomposio de cotas de capital junto a entidades internacionais; contribuio previdncia privada; contribuio patronal do ente ao Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos; desapropriao de aes, dissoluo ou liquidao de empresas; encargos financeiros (decorrentes da aquisio de ativos, questes previdencirias ou outras situaes em que o ente assuma garantia de operao); operaes relativas subscrio de aes; indenizaes financeiras (anistiados polticos, programas de garantias de preos etc); participao do ente no capital de empresas nacionais ou internacionais; e outras.
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3.3. Componentes da Programao Fsica e Financeira 3.3.1. Programao Fsica - Meta Fsica da Ao
A meta fsica a quantidade de produto a ser ofertado por ao, de forma regionalizada, se for o caso, num determinado perodo, e instituda para cada ano. Ressalte-se que a regionalizao das metas fsicas expressa nos localizadores de gasto previamente definidos para a ao. Exemplo: No caso da vacinao de crianas, a meta ser regionalizada pela quantidade de crianas a serem vacinadas ou de vacinas empregadas em cada Territrio (localizadores de gasto), ainda que a campanha seja de mbito estadual e a despesa paga de forma centralizada. O mesmo ocorre com a distribuio de livros didticos.
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Subelemento
Exemplo: Cdigo 3.1.90.11.00, segundo o esquema abaixo: Categoria Econmica Grupo de Natureza de Despesa Modalidade de Aplicao Elemento de Despesa Desdobramento Facultativo do Elemento (Subelemento)
90
11
00
Vencimento e Vantagens Fixas Pessoal Civil Aplicao Direta Pessoal e Encargos Sociais Despesa Corrente
A classificao da Reserva de Contingncia bem como a Reserva do Regime Prprio de Previdncia Social, quanto natureza da despesa oramentria, sero identificadas com o cdigo 5.9.99.99, conforme estabelece o pargrafo nico do art. 8 da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 2001.
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3.3.2.1.1. Categoria Econmica da Despesa A despesa, assim como a receita, classificada em duas categorias econmicas, com os seguintes cdigos:
CDIGO
3 4
CATEGORIA ECONMICA
Despesas Correntes Despesas de Capital
3 Despesas Correntes: as que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. 4 Despesas de Capital: as que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital 3.3.2.1.2. Grupo de Natureza da Despesa O GND um agregador de elemento de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:
CDIGO
1 2 3 4 5 6
1 - Pessoal e Encargos Sociais Despesas oramentrias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000. 2 - Juros e Encargos da Dvida Despesas oramentrias com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de operaes de crdito internas e externas contratadas, bem como da dvida pblica mobiliria. 3 - Outras Despesas Correntes Despesas oramentrias com aquisio de material de consumo, pagamento de dirias, contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, alm de outras despesas da categoria econmica "Despesas Correntes" no classificveis nos demais grupos de natureza de despesa. 4 - Investimentos Despesas oramentrias com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.
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5 - Inverses Financeiras Despesas oramentrias com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas, alm de outras despesas classificveis neste grupo. 6 - Amortizao da Dvida Despesas oramentrias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria. 4.3.2.1.3. Modalidade de Aplicao A modalidade de aplicao tem por finalidade indicar se os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federao e suas respectivas entidades. Indica se os recursos sero aplicados diretamente pela unidade detentora do crdito ou mediante transferncia para entidades pblicas ou privadas. A modalidade tambm permite a eliminao de dupla contagem no oramento. Observa-se que o termo transferncias, utilizado nos arts. 16 (Subvenes Sociais) e 21 (Transferncias de Capital) da Lei n 4.320/1964, compreende as subvenes, auxlios e contribuies que atualmente so identificados em nvel de elementos na classificao da natureza da despesa. No se confundem com as transferncias de recursos financeiros, representadas pelas modalidades de aplicao, e so registradas na modalidade de aplicao constante da seguinte codificao atual:
Cdigo
20 22 30 31 32 40 41 42 50 60 70 71 72 80 90 91 99
Ttulo
Transferncias Unio Execuo Oramentria Delegada Unio Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Fundo a Fundo Execuo Oramentria Delegada a Estados e ao Distrito Federal Transferncias a Municpios Transferncias a Municpios Fundo a Fundo Execuo Oramentria Delegada a Municpios Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Multigovernamentais Transferncias a Consrcios Pblicos Execuo Oramentria Delegada a Consrcios Pblicos Transferncias ao Exterior Aplicaes Diretas Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social A Definir
Especificaes: 20 Transferncias Unio Despesas oramentrias realizadas pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal, mediante transferncia de recursos financeiros Unio, inclusive para suas entidades da administrao indireta. 22 Execuo Oramentria Delegada Unio Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao Unio para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante.
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30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio ou dos Municpios aos Estados e ao Distrito Federal, inclusive para suas entidades da administrao indireta. 31 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal - Fundo a Fundo Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio ou dos Municpios aos Estados e ao Distrito Federal por intermdio da modalidade fundo a fundo. 32 Execuo Oramentria Delegada a Estados e ao Distrito Federal Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao a Estados e ao Distrito Federal para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante. 40 Transferncias a Municpios Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio ou dos Estados aos Municpios, inclusive para suas entidades da administrao indireta. 41 Transferncias a Municpios - Fundo a Fundo Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio, dos Estados ou do Distrito Federal aos Municpios por intermdio da modalidade fundo a fundo. 42 Execuo Oramentria Delegada a Municpios Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao a Municpios para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante. 50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que no tenham vnculo com a administrao pblica. 60 Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que no tenham vnculo com a administrao pblica. 70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais Entes da Federao ou por dois ou mais pases, inclusive o Brasil. 71 Transferncias a Consrcios Pblicos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de consrcios pblicos nos termos da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, objetivando a execuo dos programas e aes dos respectivos entes consorciados. 72 Execuo Oramentria Delegada a Consrcios Pblicos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao a consrcios pblicos para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante. 80 Transferncias ao Exterior Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a rgos e entidades governamentais pertencentes a outros pases, a organismos internacionais e a fundos institudos por diversos pases, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
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90 Aplicaes Diretas Aplicao direta, pela unidade oramentria, dos crditos a ela alocados ou oriundos de descentralizao de outras entidades integrantes ou no dos Oramentos Fiscal ou da Seguridade Social, no mbito da mesma esfera de governo. 91 Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social Despesas oramentrias de rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisio de materiais, bens e servios, pagamento de impostos, taxas e contribuies, alm de outras operaes, quando o recebedor dos recursos tambm for rgo, fundo, autarquia, fundao, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses oramentos, no mbito da mesma esfera de Governo. 99 A Definir Modalidade de utilizao exclusiva do Poder Legislativo ou para classificao oramentria da Reserva de Contingncia e da Reserva do RPPS, vedada a execuo oramentria enquanto no houver sua definio. 4.3.2.1.4. Elemento de Despesa O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros que a Administrao Pblica utiliza para a consecuo de seus fins. Os cdigos dos elementos de despesa esto definidos no Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de maio de 2001. A descrio dos elementos pode no contemplar todas as despesas a eles inerentes, sendo, em alguns casos, exemplificativa. 4.3.2.1.5. Subelemento de Despesa Subelemento de Despesa o desdobramento facultativo do elemento de despesa. a especificao detalhada da utilizao dos recursos. Esse detalhamento das naturezas de despesas tem como objetivo auxiliar, em nvel de execuo (UG), o processo de apropriao contbil da despesa.
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3.4.1.2. Realizao da despesa Programao da despesa: a programao dos gastos mensais que cada rgo vinculado ao rgo gerenciador da despesa poder dispor. Esta programao est intimamente relacionada com as flutuaes da arrecadao durante o exerccio financeiro. Subdivide-se em: Cronograma de desencaixes fixos; Projeo do comportamento da receita; Decreto normativo. Licitao: o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar, entre vrios fornecedores habilitados, quem oferece condies mais vantajosas para a aquisio de bem ou servio. Empenho: o ato emanado da autoridade competente que cria para o Poder Pblico a obrigao de pagamento. Empenhar uma despesa consiste na emisso de uma Nota de Empenho. Divide-se em: Autorizao; Emisso; Assinatura; Controle interno; Contabilizao. Liquidao: Consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base documentos comprobatrios do crdito, tendo por fim apurar a origem e o objeto do pagamento, a importncia a ser paga e a quem ela deve ser paga a fim de que a obrigao se extingua. A liquidao ter por base o contrato, o ajuste ou acordo, a nota de empenho e os comprovantes de entrega do material ou da prestao do servio. Divide-se em: Recebimento da mercadoria ou dos servios; Inspeo e liberao; Laudo de medio; Atestado de prestao de servio; Requisio de pagamento; Controle interno; Autorizao de pagamento; Cheque. Concesso: a fase da realizao da despesa onde o Tesouro Pblico entrega aos agentes pagadores os meios de pagamento para liquidar as obrigaes j liquidadas. Pagamento: Fase onde o credor comparece diante do agente pagador, identifica-se e recebe o numerrio que lhe corresponde para que se extinga determinada obrigao. Divide-se em: Liquidao da obrigao; Quitao do credor; Contabilizao.
60
Assim, pode-se dizer que os estgios das despesas pblicas relativos sua execuo, propriamente dita, ou ainda, as fases legais da despesa, segundo a Lei n 4.320/64, so: empenho, liquidao e pagamento. 3.4.2.1. Empenho o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento, pendente ou no de implemento de condio (art. 58 da Lei 4.320/64). de fundamental importncia para a relao contratual entre o setor governamental e seus fornecedores de bens e servios, representando a garantia de que existe o crdito necessrio para a liquidao de uma dvida assumida.
Art . 23. Nenhuma despesa poder ser realizada sem a existncia de crdito que a comporte ou quando imputada a dotao imprpria, vedada expressamente qualquer atribuio de fornecimento ou prestao de servios, cujo custo excede aos limites previamente fixados em lei (Decreto-lei n. 200/87, art. 73).
So modalidades de Empenho: Empenho Ordinrio: destinado a atender despesa quantificada e liquidvel de uma s vez. Ou seja, utilizado naqueles casos onde se conhece precisamente o valor do bem ou servio a ser adquirido, e o pagamento ocorre de uma nica vez. Empenho por Estimativa: destinado a atender despesa de valor no quantificvel durante o exerccio. Ou seja, utilizado nos casos em que no se possa determinar, a priori, o montante da despesa. Por exemplo: gasto total com pessoal, com energia, com gua e etc. (Art. 60, 2). Empenho Global: destinado a atender despesa determinada e quantificada e a ser liquidada e paga parceladamente, geralmente a cada ms, durante a fluncia do exerccio. Exemplo: um contrato de aluguel que ser pago parceladamente (Art. 60, 3). Disposies da Lei 4.320/64 sobre o empenho da Despesa:
Art . 24. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho (Lei n 4.320/64, art. 60). Pargrafo nico. Em caso de urgncia caracterizada na legislao em vigor, admitir-se- que o ato do empenho seja contemporneo realizao da despesa. Art . 25. O empenho importa deduzir seu valor de dotao adequada despesa a realizar, por fora do compromisso assumido. Art . 26. O empenho no poder exceder o saldo disponvel de dotao oramentria, nem o cronograma de pagamento o limite de saques fixado, evidenciados pela contabilidade, cujos registros sero acessveis s respectivas unidades gestoras em tempo oportuno. Pargrafo nico. Exclusivamente para efeito de controle da programao financeira, a unidade gestora dever estimar o prazo do vencimento da obrigao de pagamento objeto do empenho, tendo em vista o prazo fixado para o fornecimento de bens, execuo da obra ou prestao do servio, e o normalmente utilizado para liquidao da despesa. Art . 27. As despesas relativas a contratos, convnios, acordos ou ajustes de vigncia plurianual, sero empenhadas em cada exerccio financeiro pela parte nele a ser executada. Art . 28. A reduo ou cancelamento no exerccio financeiro, de compromisso que caracterizou o empenho, implicar sua anulao parcial ou total, revertendo a importncia correspondente respectiva dotao, pela qual ficar automaticamente desonerado o limite de saques da unidade gestora. Art . 29. Para cada empenho ser extrado um documento denominado Nota de Empenho que indicar o nome do credor, a especificao e a importncia da despesa, bem como os demais dados necessrios ao controle da execuo oramentria. Art . 35. O empenho de despesa no liquidada ser considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando: I - vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida; II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidao da despesa, ou seja de interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor; III - se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;
61
IV - corresponder a compromissos assumidos no exterior. Art. 59 - O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos concedidos. Art. 60 - vedada a realizao de despesa sem prvio empenho. 1 - Em casos especiais previstos na legislao especfica ser dispensada a emisso da nota de empenho. Art. 61 - Para cada empenho ser extrado um documento denominado "nota de empenho" que indicar o nome do credor, a representao e a importncia da despesa, bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria.
3.4.2.2. Liquidao o estgio que consiste na verificao do direito do credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Trata-se, portanto de um conjunto de atos praticados pelos rgos competentes, segundo a Lei 4.320/64:
Art. 62 - O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. Art. 63 - A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Decreto n 4.049/2001 1 - Essa verificao tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importncia exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. 2 - A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio.
3.4.2.3. Pagamento Representa a fase final do processo da despesa pblica. O pagamento somente poder ser efetuado quando ordenado, aps sua regular liquidao. Pode ser realizado mediante ordem bancria, cheque ou na boca do cofre. Atualmente, na Unio e em alguns estados, como a Bahia, os pagamentos so realizados mediante ordens bancrias eletrnicas. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. A Ordem de Pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga; tal ordem s pode ser exarada em documentos processados pelo setor de contabilidade do rgo pblico. Vejamos o que diz a Lei 4.320/64:
Art. 64 - A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser exarada em documentos processados pelos servios de contabilidade. Art. 65 - O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudos por estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
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O Adiantamento constitui uma forma de pagar despesas oramentrias; o que diz o artigo 68 da Lei 4.320/64:
Art. 68 - O regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de empenho na dotao prpria para o fim de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao. Art. 69 - No se far adiantamento a servidor em alcance nem a responsvel por dois adiantamentos.
E mais:
Art . 39. Respondero pelos prejuzos que acarretarem Fazenda Nacional, o ordenador de despesas e o agente responsvel pelo recebimento e verificao, guarda ou aplicao de dinheiros, valores e outros bens pblicos (Decretolei n. 200/67, art. 90). Pargrafo nico. O ordenador de despesa, salvo conivncia, no responsvel por prejuzos causados Fazenda Nacional, decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas.
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Restos a pagar processados so aqueles referentes a despesas regularmente empenhadas e liquidadas, estando o processo pronto para pagamento. Neste caso, direito do credor lquido e certo. Restos a pagar no processados correspondem a despesas regularmente empenhadas mas no liquidadas. Neste caso o servio no foi prestado, ou a mercadoria no foi entregue, a obra no foi executada etc.
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A inscrio em RP ocorre no encerramento do exerccio financeiro, por meio dos registros contbeis pertinentes. Os RP constituem Dvida Flutuante54, devendo ser registrados por exerccio e por credor, distinguindo-se as despesas processadas das no processadas. A prescrio dos RP ocorre em cinco anos, contados a partir da data de inscrio, salvo interrupes decorrentes de atos judiciais. A baixa dos RP ocorre no mbito administrativo, com base em prazo definido em norma regulamentar ou quando verificado a no entrega do material, a no prestao do servio ou a no execuo da obra. O art. 42 da LRF probe aos titulares do poder executivo de contrair, nos dois ltimos quadrimestres do mandato, obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja disponibilidade de caixa para este feito.
Dvida Flutuante Pblica A contrada pelo Tesouro Nacional, por um breve e determinado perodo de tempo, quer como administrador de terceiros, confiados a sua guarda, quer para atender s momentneas necessidades de caixa. Segundo a Lei n 4.320/64, a dvida flutuante compreende os restos a pagar, excludos os servios de dvida, os servios de dvida a pagar, os depsitos e os dbitos de tesouraria. Distinguido os tipos de dvida do setor pblico: Dvida Consolidada Ver Dvida Fundada. Dvida Pblica Dvida contrada pelo governo com o objetivo de financiar gastos no cobertos com a arrecadao de impostos. Dvida Pblica Contratual Dvida do Governo Federal baseada em contratos de emprstimo ou financiamentos com organismos multilaterais, agncias governamentais ou credores privados. A Dvida Contratual pode ser externa e interna, em moeda nacional e estrangeira. Dvida Pblica Externa Compromissos assumidos por entidade pblica gerando a obrigao de pagamento do principal e acessrios. Dvida Fundada Pblica Compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contrados para atender a desequilbrio oramentrio ou a financiamento de obras e servios pblicos. Dvida Interna Pblica Compromissos assumidos por entidade pblica dentro do pas, portanto, em moeda nacional. Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) A DLSP definida como o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor pblico no-financeiro e do Banco Central. Os saldos so apurados pelo critrio de competncia, ou seja, a apropriao de encargos contabilizada na forma pro rata, independente da ocorrncia de liberaes ou reembolsos no perodo. Eventuais registros contbeis que no utilizam esse critrio so corrigidos para manter a homogeneidade da apurao. A Dvida Lquida do Setor Pblico utilizada como base para o clculo do dficit pblico "abaixo da linha". Os saldos da dvida externa brasileira so primeiramente convertidos para dlar americano, e posteriormente convertidos para reais pela cotao de venda do dlar dos Estados Unidos no mercado de cmbio de taxas livres. Diferentemente de outros pases, o conceito de dvida lquida utilizado no Brasil considera os ativos e passivos financeiros do Banco Central, incluindo, dessa forma, a base monetria como componente da dvida, principalmente, pelo fato de constituir forma de financiamento, como ser desenvolvido no item das necessidades de financiamento do setor pblico. Dvida Pblica Compromissos de entidade pblica decorrentes de operaes de crditos, com o objetivo de atender s necessidades dos servios pblicos, em virtude de oramentos deficitrios, caso em que o governo emite promissrias, bnus rotativos, etc., a curto prazo, ou para a realizao de empreendimentos de vulto, em que se justifica a emisso de um emprstimo a longo prazo, por meio de obrigaes e aplices. Os emprstimos que caracterizam a dvida pblica so de curto ou longo prazo. A dvida pblica pode ser proveniente de outras fontes, tais como: depsitos (fianas, caues, cofre de rgos, etc.), e de resduos passivos (restos a pagar). A dvida pblica classifica-se em consolidada ou fundada (interna ou externa) e flutuante ou no consolidada. Dvida Pblica Mobiliria a dvida pblica representada por ttulos pblicos emitidos pelo Tesouro Nacional Dvida Pblica Federal (DPF) Refere-se a todas as dvidas (contratual e mobiliria, interna e externa) assumidas pela esfera federal. Dvida Pblica Federal Externa (DPFe) a dvida captada no mercado internacional Pode ser denominada em moeda estrangeira (dlares, euros, ienes, etc) ou moeda local (reais). Pode ser dividida em mobiliria e contratual. Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi) a dvida pblica representada por ttulos de emisso do Tesouro Nacional no mercado domstico. Dvida No Consolidada Ver Dvida Flutuante.
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O art. 37 da Lei 4.320/64 define como Despesas de Exerccios Anteriores (DEA) como sendo as despesas para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio, com saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado poca prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio interrompida e os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente, que podero ser pagos conta de dotao especfica consignada no oramento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possvel, a ordem cronolgica. Decreto 93.872/86:
Art. 22. As despesas de exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio com saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado na poca prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio interrompida, e os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente, podero ser pagos conta de dotao destinada a atender despesas de exerccios anteriores, respeitada a categoria econmica prpria (Lei n 4.320/64, art. 37). 1 O reconhecimento da obrigao de pagamento, de que trata este artigo, cabe autoridade competente para empenhar a despesa. 2 Para os efeitos deste artigo, considera-se: a) despesas que no se tenham processado na poca prpria, aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exerccio correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigao; b) restos a pagar com prescrio interrompida, a despesa cuja inscrio como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor; c) compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio, a obrigao de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante aps o encerramento do exerccio correspondente.
HUERTAS, Franco. O mtodo PES: entrevistas com Matus. So Paulo: Edies Fundap, 1996. P. 12. Brasil. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Conhecimento das Polticas Pblicas Organizado em Temas. Braslia: MP. SPI, 2010. Disponvel em <http://portalspi.planejamento.gov.br>. Acesso em 16/04/2011. P. 13. 57 ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel; MEDEIROS, Mrcio Bastos; SILVA, Paulo Henrique Feij de. Gesto de finanas pblicas. 2 Edio. Braslia: Editora Gesto Pblica, 2008. P. 113. 58 Idem, p. 114. 59 SEPLAN-AM: Avaliacao_e_Monitoramento_de_Programas. 60 Ministrio do Planejamento: Gespblica, 2006. 67
conceitual e operacionalmente por todos os colaboradores da organizao. O PDCA uma ferramenta de extrema versatilidade e pode ser aplicada em toda a organizao. O ciclo apresenta quatro fases, representadas pelas respectivas letras, que so as iniciais, em ingls, dos procedimentos a serem adotados: Plan, Do, Check e Act. Sua dinmica se revitaliza a cada fechamento, que marcado pelo incio de uma nova fase: planejar (definio de metas, formulao das Polticas Pblicas, elaborao dos instrumentos de planejamento), fazer (efetivar o planejado, implementar as polticas pblicas, execuo fsica/financeira do oramento), verificar (acompanhar a eficcia da ao, monitoramento, avaliao) e agir (melhorar os resultados, ajustar as Polticas Pblicas nos planos ou nos oramentos face a avaliao), reiniciando-se em seguida.
Na fase do planejamento (1 etapa), so especificados: os objetivos da organizao; as prticas a serem utilizadas para a obteno dos resultados; a alocao dos recursos necessrios como: humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos e
A C
P D
Em resumo, o Ciclo do PDCA um instrumento verstil, possvel de aplicao em diferentes situaes e nos mais variados nveis, promovendo a eficincia e a eficcia. Essa fase considerada por muitos estudiosos a mais importante do ciclo, pois as definies que nela ocorrem orientam todos os procedimentos seguintes. a etapa da eficcia e deve ser elaborada cuidadosamente.
A C
P D
Na execuo (2 etapa), so implementadas as estratgias e aes definidas no planejamento. Compreende dois momentos: o da educao e treinamento e o da execuo em si. No primeiro, as pessoas so preparadas para atuar utilizando as prticas e padres estabelecidos. No segundo, as atividades so colocadas em prtica.
68
A C
variam
P D
A fase da verificao (3 etapa) est relacionada com a averiguao das aes executadas e com a anlise crtica dos procedimentos adotados. Essa etapa fundamental, pois orientar a correo das aes, das prticas de gesto ou dos padres definidos. Nela ocorre a comparao dos resultados obtidos com os que foram estabelecidos no planejamento. Para realizar a comparao so utilizados indicadores (itens de controle), definidos durante o planejamento, uma vez que estes conforme as necessidades da organizao, seus objetivos e metas.
A C
P D
A ltima fase a da ao corretiva (4 etapa), onde ocorrem os processos de melhorias ou correes dos padres. As aes podem se restringir s melhorias focalizadas, relacionadas ao aperfeioamento ou correo dos padres j estabelecidos durante o planejamento. Podem, tambm, ser realizadas no mbito da organizao, de forma mais ampla, alterando diretrizes ou prticas de gesto, ou seja, alterando o prprio planejamento.
A Action Agir
P Plan
Planejar
Equivale ao Ciclo PDCA, idealizado por Shewhart e divulgado por Deming (aps II Grande Guerra) Visa a Melhoria Con nua Qualidade)
D Do Executar
61
PDCA
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Governo
Diretrizes
Estratgias Governamentais
Sociedade Economia
Diagnstico
Infraestrutura
Carncias de Infraestrutura
E S T R A T G I C O
Reviso do Plano
Metas
Legislativo
Lei do PPA
Elabora L.D.O.
Prioridades
T T I C O
Elabora Oramento
Governo
Elabora Oramento
Recursos Oramentrios
Execuo Oramentria
Inf. Oramentrias e Financeiras
Informaes Fsicas
O P E R A C I O N A L
Secretaria de Oramento Federal - SOF Coordenao-Geral de Inovao, Assuntos Oramentrios e Federativos CGOFI - IX Semana de Administrao Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas 70
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O PPA, com vigncia de quatro anos, tem como funo estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de mdio prazo da administrao pblica. Cabe LDO, anualmente, enunciar as polticas pblicas e respectivas prioridades para o exerccio seguinte. J a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programao das despesas para o exerccio financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA os programas que recebero prioridade no exerccio seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de mdio-prazo do governo, e a LOA, que o instrumento que viabiliza a execuo do plano de trabalho do exerccio a que se refere. 64 Apesar desses trs instrumentos serem leis ordinrias, costuma-se atribuir uma precedncia funcional entre o PPA, a LDO e a LOA, em funo do contedo e competncia de cada uma delas.
PPA
2012/2015
LDO
2012 2013 2014 2015
LOA
2012 2013 2014 2015
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Ainda de acordo com a Constituio Federal, o exerccio da funo do planejamento um dever do Estado, tendo carter determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ao nacional, bem como para a formulao dos planos regionais e setoriais. O 1 do inciso XI do art. 167 da Constituio Federal um argumento forte em relao importncia que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
Ao instituir estes trs instrumentos, a CF/88 prev claramente a necessidade de integrao entre as funes de planejamento e oramento, exigindo a compatibilizao e a consonncia dos planos gerais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social com o Plano Plurianual - PPA.
4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165).
Quanto aos planos, a Constituio Federal concebe duas modalidades: o plano plurianual, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas governamentais para o perodo de quatro anos, orientando as programaes oramentrias anuais, e os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, cujo contedo deve est sempre em consonncia com o plano plurianual. A novidade, na norma constitucional, a criao da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, com a finalidade, dentre outras, de destacar, da programao plurianual, as prioridades e metas a serem contempladas nos oramentos anuais, e orientar a sua elaborao.
ELABORAO
AVALIAO
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
APROVAO
EXECUO
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Aps a unificao das propostas dos Poderes, o projeto de Lei encaminhado, ao Poder Legislativo, junto com mensagem do chefe do Poder Executivo, para aprovao.
4.4.2.3. Promulgao
A promulgao o ato que sucede decretao ou a sano como elemento indispensvel ao incio da exigibilidade das regras e princpios contidos na lei que se divulga. a prpria divulgao ou publicao do texto legal, de modo solene. CASTRO65
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Na administrao pblica federal, o art. 6 do Decreto-Lei n 200/67 colocou o CONTROLE, ao lado do planejamento, entre os cinco princpios fundamentais que norteiam as suas atividades. Apesar de no possuir instrumento legal correspondente, a Constituio Estadual de 1989 traz no art. 80 a necessidade de existncia do controle interno e externo de cada poder.
Art. 89 - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Estado e dos Municpios, includa a das entidades da administrao indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes, renncia de receitas (*), ser exercida pela Assemblia Legislativa, quanto ao Estado, e pelas Cmaras Municipais, quanto aos Municpios, mediante controle externo e sistema de controle interno de cada Poder.
A Lei n 4.320/64 estabelece que o controle da execuo oramentria e financeira da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ser exercido pelos Poderes Legislativo e Executivo, mediante controles externo e interno, respectivamente. Conforme o art. 75 da Lei n 4.320/64, o controle da execuo oramentria compreender:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; II - a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblico; e III - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios.
Exercidas em todos os nveis e no s atravs de um rgo especfico mas tambm das chefias competentes e dos prprios rgos de cada sistema, as atividades de controle interno est institucionalmente atribuda Auditoria Geral do Estado AGE. J o controle externo ser exercido pela Assemblia Legislativa, atravs do Tribunal de Contas do Estado TCE. J a Lei Estadual n 2.322 reza o seguinte:
Artigo 70 - O contrle da execuo oramentria pelo Poder Legislativo tem por objetivo verificar a probidade da administrao, a guarda e legal emprgo dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei de Oramento. Artigo 71 - Observam-se os seguintes princpios quanto fiscalizao e ao contrle da execuo oramentria: I - proibio de estrno de verbas; II - acompanhamento da execuo dos programas por meio de unidades de medida e prazos de execuo prviamente estabelecidos; III - condicionamento de eficcia dos contratos ao registro prvio pelo Tribunal de Contas; IV - instruo da comprovao de despsa com a realizao de obras, aquisio e instalao de equipamentos com laudo tcnico em que se ateste sua execuo, condies tcnicas de realizao e concordncia com as plantas, projetos, oramentos e especificaes aprovadas; V - aprovao prvia dos projetos e oramentos por autoridade competente seja qual fr a modalidade da execuo e a origem dos recursos.
4.4.4.2. Avaliao
A avaliao, mesmo se confundindo muitas vezes com o controle, preocupa-se especIficamente com os resultados efetivos dos programas realizados durante o ano, em termos de benefcios gerados para a populao. A avaliao utiliza-se, entre outros instrumentos, dos indicadores, definidos no PPA, de forma que possa ser aferida a eficcia, eficincia, efetividade e economicidade dos programas executados: Os indicadores para Avaliao de Desempenho uma classificao relacionada avaliao dos recursos alocados e aos resultados alcanados. Podem ser: Eficcia: capacidade de cumprir metas e produzir os produtos planejados. A eficcia aponta o grau com que um Programa atinge as metas e objetivos planejados, ou seja, uma vez estabelecido o referencial (linha de base) e as metas a serem alcanadas, utiliza-se indicadores de resultado para avaliar se estas foram atingidas ou superadas;
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Economicidade: capacidade de reduzir custos; mede os gastos envolvidos na obteno dos insumos (materiais, humanos, nanceiros etc.) necessrios s aes que produziro os resultados planejados. Visa a minimizar custos sem comprometer os padres de qualidade estabelecidos e requer um sistema que estabelea referenciais de comparao e negociao; Eficincia: elevao da produtividade, melhoria da relao custo-benefcio; essa medida possui estreita relao com produtividade, ou seja, o quanto se consegue produzir com os meios disponibilizados. Assim, a partir de um padro ou referencial, a ecincia de um processo ser tanto maior quanto mais produtos forem entregues com a mesma quantidade de insumos, ou os mesmos produtos e/ou servios sejam obtidos com menor quantidade de recursos; Efetividade: capacidade de produzir mudanas na realidade. Efeitos pretendidos. Mede os efeitos positivos ou negativos na realidade que sofreu a interveno, ou seja, aponta se houve mudanas socioeconmicas, ambientais ou institucionais decorrentes dos resultados obtidos pela poltica, plano ou programa.
LDO RESPONSVEL
Executivo
LOA RESPONSVEL
Executivo
PRAZOS
15 de maio de todos os anos. At 17 de julho / at o encerramento do 1 perodo da sesso legislativa Durante a elaborao da LOA e o ano seguinte.
PRAZOS
30 de setembro de agosto de todos os anos. At 22 de dezembro / at o encerramento do 2 perodo da sesso legislativa 1 de janeiro a 31 de dezembro do ano seguinte.
RESPONSVEL
Executivo
DISCUSSO / VOTAO
Legislativo
Legislativo
Legislativo
EXECUO
AVALIAO E CONTROLE
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos. Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas, Sociedade civil.
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos. Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas, Sociedade civil.
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos. Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas, Sociedade civil.
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O Plano Plurianual o planejamento de mdio prazo da Administrao Pblica e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de durao continuada.67 O PPA inovao da Constituio da Repblica de 1988. Esse termo substitui os anteriores, s vezes denominados de Plano Plurianual de Investimento, Plano Nacional de Desenvolvimento, entre outros. 68 O PPA doutrinariamente conhecido como o planejamento estratgico de mdio prazo da administrao pblica brasileira. 69 Ao assumir o mandato, j no 1 ano, o Chefe do Poder Executivo elabora o seu planejamento de realizaes, ou seja, estabelece o que pretende executar, em termos de bens e servios, durante seu perodo de governo, 4 anos. Esse planejamento elaborado pelo Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo. uma Lei temporria, com perodo de vigncia para 4 anos. 70 O que foi planejado para 4 anos, atravs da Lei do PPA, dever ser cumprido passo a passo, ano a ano, atravs da Lei Oramentria Anual LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si. Essa previso est no 1 do art. 166 da CF, onde estabelece que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. 71 72 Como um plano de mdio prazo, atravs dele se procura ordenar as aes do governo que levem a atingir as diretrizes, objetivos e metas fixados para o perodo de quatro anos, tanto no governo federal como nos governos estaduais e municipais.
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AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 69 AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 70 AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 71 AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 72 Crimes de responsabilidade so infraes poltico-administrativas cujas sanes importam em vacncia do cargo, ou seja, na sada do agente do cargo e sua inabilitao por certo perodo de tempo para o exerccio de funes pblicas. 77
O PPA aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitao. Tem vigncia do segundo ano de um mandato presidencial at o final do primeiro ano do mandato seguinte. Tambm prev a atuao do Governo, durante o perodo mencionado, em programas de durao continuada j institudos ou a instituir no mdio prazo. Com a adoo deste plano, tornou-se obrigatrio o Governo planejar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo vigente. Conforme a Constituio, tambm sugerido que a iniciativa privada volte suas aes de desenvolvimento para as reas abordadas pelo plano vigente. 73 Ao final de cada exerccio, deve ser realizada uma avaliao dos programas a serem desenvolvidos durante o perodo quadrienal no s apresentando a situao atual, mas tambm sugerindo formas de evitar o desperdcio de dinheiro pblico em aes no significativas. Sobre esta avaliao que devem ser traadas as bases para a elaborao do oramento do prximo perodo. A avaliao anual poder se utilizar de vrios recursos para sua efetivao, inclusive de pesquisas de satisfao pblica, quando viveis. Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da poltica de descentralizao do governo federal, que j prevista na Constituio vigente. Nas diretrizes estabelecidas em cada plano fundamental a participao e apoio das esferas inferiores da administrao pblica, que sem dvida tm mais conhecimento dos problemas e desafios que so necessrios enfrentar para o desenvolvimento sustentvel local.
AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos Wikipdia Passivos contingentes: So obrigaes incertas porque dependem de condio futura. A exemplo de demandas judiciais que podem impor a realizao, adicional, de gastos ou reduo das receitas em relao quele exerccio financeiro. 78
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Lei Ordinria 79
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TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) PPA 2012-2015 Unio 80
MANDATO MANDATO DO GOVERNADOR/PRESIDENTE DO GOVERNADOR / VIGNCIA ELEITO DO PPA EM 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1 ano do mandato do governador / presidente eleito em 2010 Ele executa o ltimo ano do PPA 2008-2011 e elabora o novo PPA para 2012-2015.
3 ano do mandato do governador / presidente 3 ano do mandatoeleito do em 2010 Ele executa o governador / presidente eleito segundo ano 2012-2015. em 2010 doEle executa o segundo ano do 2012-2015.
1 ano do mandato do governador / presidente eleito 1 2014 ano Ele do executa mandato do em o ltimo governador / presidente eleito ano do PPA 2012-2015 e elabora em 2014 Ele executa o ltimo o novo PPA para 2016-2019. ano do PPA 2012-2015 e elabora
2 ano do mandato do governador / presidente 2 ano do mandatoeleito do em 2010 Ele executa o governador / presidente eleito primeiro anodoEle 2012-2015. em 2010 executa o primeiro ano do 2012-2015.
4 ano do mandato do governador / presidente eleito 4 ano do mandato em 2010 Ele executa do o governador / presidente eleito terceiro ano do 2012-2015. em 2010 de novas Ele eleies executa o Realizao terceiro ano do 2012-2015.
Diretrizes: representam o conjunto, estruturado e interativo, das grandes orientaes das aes de governo, ou seja, seus objetivos, estratgias e polticas79[OLIVEIRA] . As diretrizes so, assim, as linhas gerais que desenham o PPA. Na Unio as diretrizes j foram representadas por MEGAOBJETIVOS e MACROOBJETIVOS [PPA 2000/2003], MEGAOBJETIVOS e DESAFIOS [PPA 2004/2007], DIRETRIZES DA POLTICA FISCAL [PPA 2008-2011] e, agora, por MACRODESAFIOS e PROGRAMA TEMTICO [PPA 20122015]. Objetivos: o alvo ou ponto qualificado, com prazo de realizao e responsvel estabelecidos, que se pretende alcanar atravs de esforo extra; um resultado concreto que se quer alcanar; deve ter uma referncia de data e valor de um parmetro a ser alcanado; os objetivos so expressos na programao do PPA; um programa para superao de cada problema identificado como alvo da atuao do poder pblico; um objetivo claro e especfico para cada programa. Metas: a segmentao do objetivo; as datas e os valores dos parmetros so precisos; voltada para o operacional; os indicadores iro possibilitar o acompanhamento das metas; as metas sero definidas no PPA e aquelas priorizadas pela LDO sero objeto da proposta oramentria anual; as metas representam, para cada objetivo ou programa, as parcelas de resultado que se pretende alcanar no perodo de vigncia do plano.
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OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouas de Oliveira, 2010, Planejamento Estratgico, Editora Atlas, 28 Edio. 81
Despesas de Capital: o PPA abrange as despesas de capital que so aquelas destinadas aquisio de um bem de capital (Lei n 4.320/1964); para efeitos prticos na elaborao e gesto do PPA, correspondem aos investimentos e inverses financeiras a serem realizados pelos entes da federao (Unio, Estados, Municpios, DF) no perodo de vigncia do PPA; as amortizaes de dvida, outro grupo relacionado s despesas de capital, em geral no so discutidas no processo de elaborao e gesto do PPA uma vez que a dvida possui um plano de gerenciamento prprio. Mas isso no quer dizer que essas despesas no componham o PPA. So despesas de capital e por isso integram o plano.80 Outras despesas decorrentes das despesas de capital: grande parte das despesas de capital geram por conseqncia de seu produto outras despesas, em geral correntes, que decorrem da primeira. Assim, ao construir um posto de sade, o municpio estar realizando uma despesa de capital, mas para oper-lo precisar manter profissionais de sade, material de consumo e servios de manuteno. Essas despesas correntes decorrem da despesa de capital e ampliam os gastos correntes, j assumidos anteriormente. Por essa razo devem tambm fazer parte do PPA. 81 Despesas dos programas de durao continuada: para continuar utilizando o exemplo da construo do posto de sade, no se faz poltica de sade apenas com novos postos de sade. Toda atuao governamental nessa rea de competncia deve ser objeto de planejamento. Mesmo possuindo vigncia quase coincidente com o mandato de 4 anos, tambm finalidade do PPA estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas iniciados no quadrinio anterior. O PPA precisa ser aprovado pelo Legislativo at o final do primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo. J o controle e a fiscalizao da execuo do PPA so realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas. O acompanhamento e a avaliao so feitos pelo rgo central de planejamento do Poder Executivo, no caso da Unio o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e, na Bahia, a Secretaria de Planejamento. Conforme a Emenda Constitucional n 50, de 14/02/2006, a sesso legislativa vai do perodo de 02 de fevereiro a 17 de julho, e de 1 de agosto a 22 de dezembro (art. 57 da CF/88). O prazo para envio do projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo o dia 31 de agosto do primeiro exerccio do mandato do Chefe do Poder Executivo. o que consta no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, no seu artigo 35, 2, transcrito a seguir:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;
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TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) 82
A regionalizao considerada na instituio do PPA determina o impacto que os compromissos e as entregas do Plano tero em cada territrio na medida em que as realidades se diferenciam. O planejador, ao regionalizar, delimita o espao onde determinada carncia de poltica pblica se apresenta de forma mais evidente. O foco na soluo e minimizao dos problemas/desafios onde eles mais se evidenciam constitui-se, assim, numa forma de promover a reduo das desigualdades regionais. A Constituio prev a existncia dos planos e programas estaduais, regionais e setoriais, desde que compatveis com o Plano Plurianual. A grande extenso e diversidade regionais de um pas como o Brasil demanda a regionalizao do PPA para que a identificao da melhor poltica pblica para cada regio seja definida de forma mais precisa e adequada a cada realidade.
Constituio Estadual, art. 159, 4 - Os planos e programas estaduais, regionais e setoriais sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pela Assemblia Legislativa.
A regionalizao definida no art. 159 da CF, que permeia todos os instrumentos de planejamento - ser compatibilizados com o PPA - objetiva, ainda, explicitar a poltica de incentivos e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia alm de considerar na busca da reduo das desigualdades regionais o critrio populacional.
7- Os Oramentos previstos no 5, incisos I e II, tero: I - compatibilizao com o plano plurianual; II - funo de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critrios de populao e renda per capita;
Observe ainda mais uma regra quanto ao PPA, conforme artigo 167 da CF/88:
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais sero elaborados em consonncia com o PPA e aprovados pelo Congresso Nacional ou Assemblia Legislativa.
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O territrio conceituado como um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coeso social, cultural e territorial. Os territrios definidos constituem-se no somente num critrio de investimento na reduo das desigualdades sociais, mas, principalmente, de potencializao das oportunidades oferecidas em cada regio. Com uma vasta extenso e caracterstica impar quanto ao nmero de divisas, a Bahia, atravs dos territrios de identidade consegue mapear identidades de solo, cultura, clima, populao propcios para investimentos especficos que venham potencializar o desenvolvimento econmico local ou suprir suas carncias.
TERRITRIOS DE IDENTIDADE
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TRANSPARNCIA
PARCERIAS
GERENCIAMENTO
AVALIAO
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TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) PPA 2012 2015 - Unio 85
As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binmio Programa-Ao, que estruturava tanto os planos plurianuais como os oramentos, d lugar a Programas Temticos 84, Compromissos/Objetivos e Entregas/Iniciativas, tornando-se a Ao uma categoria exclusiva dos oramentos. Com isso, define-se uma relao de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuzo integrao. O Plano tem como foco a organizao da ao de governo nos nveis estratgico e ttico, e o Oramento responde pela organizao no nvel operacional. Busca-se, tambm, maior versatilidade das categorias a partir das quais o Plano organizado. Isso possibilita a explicitao da diversidade dos arranjos empregados para a materializao das polticas pblicas, como mecanismos de identificao, priorizao e seleo de beneficirios e de organizao das relaes entre os entes federados e entre as esferas pblica e privada. Outra consequncia positiva dessa versatilidade o estabelecimento de condies para um melhor tratamento da multissetorialidade que caracteriza diversas polticas, assim como sua organizao a partir dos diferentes recortes territoriais possveis. A nova estrutura de Plano permite ainda comunicar sociedade os principais objetivos de governo e suas respectivas metas de maneira mais simples e direta. Propicia o aprimoramento do dilogo com todos os entes federados, poderes do Estado e com os atores da sociedade. A partir da nova estrutura, a elaborao do PPA est orientada pelos seguintes princpios: participao social como importante instrumento de interao entre o Estado e o cidado com vistas efetividade das polticas pblicas; incorporao da dimenso territorial na orientao da alocao dos investimentos; valorizao do conhecimento sobre as polticas pblicas na elaborao dos Programas Temticos; foco na execuo das polticas pblicas, reforando a necessidade de realizar as Entregas/Iniciativas definidas no Plano; estabelecimento de parcerias entre os entes federativos, a iniciativa privada e a sociedade civil, visando unio de esforos para o alcance de objetivos comuns; foco na efetividade, entendida como desempenho quanto transformao de uma realidade, que aponta mudanas socioeconmicas, ambientais ou institucionais necessrias e que devero decorrer das polticas pblicas; foco na eficcia, relacionada com a dimenso ttica do Plano, entendida como a incorporao de novos valores s polticas pblicas e a entrega de bens e servios ao pblico correto, de forma adequada, no tempo e no lugar apropriados; aperfeioamento das diretrizes para uma alocao oramentria mais eficiente e na priorizao dos investimentos.
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O Plano contemplar tambm Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado que no contaro com as categorias Objetivos e Iniciativas. Manual Orientao para Elaborao do Plano Plurianual 2012-2015 - Unio 86
Dimenso Estratgica: a orientao estratgica que tem como base os Macrosdesafios e a viso de longo prazo do Governo; Dimenso Ttica: define caminhos exequveis para o alcance dos objetivos e das transformaes definidas na dimenso estratgica, considerando as variveis inerentes poltica pblica tratada. Vincula os Programas Temticos para consecuo dos Objetivos assumidos, estes materializados pelas Iniciativas expressas no Plano; Dimenso Operacional: relaciona-se com o desempenho da ao governamental no nvel da eficincia e especialmente tratada no Oramento. Busca a otimizao na aplicao dos recursos disponveis e a qualidade dos produtos entregues. O PPA 20122015 trata essas dimenses conforme ilustrado na, com suas principais categorias, descritas na seqncia.
Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e na Viso Estratgica que orientaro a formulao dos Programas do PPA 20122015. Programas so instrumentos de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos. O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temtico se desdobra em Compromissos/Objetivos e Entregas/Iniciativas. Para a construo de um Programa Temtico, faz-se necessria a compreenso da lgica de organizao estabelecida para a atuao do Governo do Estado, a qual se d por eixos e objetivos estratgicos. O programa temtico articula um conjunto de Compromisso/Objetivo, permite uma agregao de entregas/iniciativas governamentais mais aderentes gesto pblica e, desse modelo, aprimora a coordenao das aes de governo. Alm disso, incorpora os desafios governamentais e justifica a ao do governo por meio de aes consideradas determinantes para o desenvolvimento do Estado. Portanto, deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como nas interfaces com outros Programas.
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O Compromisso/Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela implementao de um conjunto de Entregas/Iniciativas, com desdobramento no territrio. A Entrega/Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas. Alm dos Programas Temticos, h programas que classificam um conjunto de aes destinadas s operaes especiais e manuteno da atuao governamental voltados aos servios tpicos de Estado no resultando em bens ou servios ofertados diretamente Sociedade sendo composto, portanto, por despesas de natureza tipicamente administrativa.
O Plano Bahia 2023 o processo de reviso do planejamento estadual de longo prazo, iniciado em 2009 com a realizao da srie de seminrios Pensar a Bahia. Ele prossegue, dentro e fora da Secretaria do Planejamento (Seplan), com o debate permanente sobre os grandes temas e os principais projetos estratgicos colocados para o Estado e a sociedade baiana. O Bahia 2023 um processo, inclusive, de convencimento e concertao, que se d em paralelo com a construo do PDS. Este se desdobra em dois momentos: a elaborao dos Planos Mestres Regionais e a construo do ZEE o Zoneamento Ecolgico e Econmico do estado. Houve, em primeiro lugar, a partir do debate lanado, uma retomada da discusso estratgica no conjunto de secretarias de Governo e em vrios rgos do Estado. Multiplicaram-se as iniciativas pautadas pela necessidade de pensar o longo prazo, de pensar em termos de misso, viso e grandes metas, de iluminar a gesto do cotidiano com as luzes de objetivos estratgicos. Em vrias unidades da Administrao, foram produzidos ou esto sendo preparados documentos importantes no campo do planejamento regional: Plano de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Salvador, Planos de Bacias Hidrogrficas, Planos Territoriais e outros. Foram concludas ou iniciadas peas fundamentais para o planejamento setorial da interveno do Estado: Plano Estratgico do Turismo Nutico, Diretrizes Estratgicas para a Agropecuria Baiana, Projeto Aliana para definio de uma nova poltica industrial e uma srie de outras. Alinhados aos conceitos formulados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, compreendese esses temas como reas do conhecimento relevantes e estratgicos para a atuao governamental. Organizado em temas, o planejamento incorpora a lgica intersetorial e transversal das polticas pblicas, permitindo uma maior articulao entre os nveis estratgico, ttico e operacional. Desta forma, o Governo da Bahia passou a adotar uma nova metodologia de planejamento, fundamentada nos temas estratgicos. Fluxograma de construo do Bahia 2023 e alinhamento com o PPA 2012-2015 Viso de Futuro
Grandes Desafios
Macro Objetivos
PPA 2012-2015
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no cumprimento do papel na dimenso ttica, mas sim na operacional; mero resultado da consolidao de programas setoriais; dificuldade para compreender extenso da Poltica Pblica; dificuldade de gesto e mensurao dos resultados alcanados; programas organizados em funo de problemas; no esclarecimento dos desafios para a implementao das polticas, de forma articulada com os resultados. Assim, fortemente alinhado com o Plano Estratgico Bahia 2023, o Plano Plurianual 2012-2015 inaugura uma nova metodologia, em conformidade com as orientaes emanadas do Governo Federal, tendo como principal motivao a busca por um carter mais estratgico para o Plano, criando as condies efetivas para a formulao, a gesto e a implementao das polticas pblicas. No novo modelo, com o escopo ampliado de uma perspectiva setorial para uma escala de Governo, os programas temticos foram concebidos a partir das diretrizes estratgicas, definidas para os diversos Temas, associados aos Eixos Estruturantes, como ilustrado abaixo: O Novo Modelo PPA - Bahia
No mbito das suas competncias institucionais, os rgos setoriais inscrevem nos programas temticos os seus Compromissos, detalhando objetivos e metas a serem cumpridos ao longo do quadrinio, relacionando Entregas ou Iniciativas a serem desenvolvidas, que, conforme se verifica graficamente acima, representam o elo de integrao com os oramentos. Conforme a natureza finalstica ou sistmica do programa, os compromissos setoriais se destinam disponibilizao ou aperfeioamento de bens ou servios, a gerir ou manter em funcionamento bens ou servios-fins j disponibilizados ou gesto do Estado. So requisitos para o novo PPA a pactuao entre as instncias poltica, tcnica e a sociedade civil, uma forte articulao e alinhamento entre os atores das reas de gesto, executoras e de controle, bem como
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a definio de um modelo de gesto, visando efetivao do monitoramento e avaliao das dimenses ttica e estratgica do Plano. Seguindo a linha que vem sendo adotada, o novo modelo seguir nos princpios da governana solidria, em que as aes governamentais so orientadas pela tica e Democracia, Transparncia, Controle Social e Participao Cidad, Efetividade, Territorializao, Transversalidade e Descentralizao Administrativa. Ante o exposto, o novo modelo aplicado ao PPA 2012-2015 contribui, sobremaneira, para o fortalecimento do planejamento, pelos requisitos da forte articulao sistmica, do PPA Participativo e da efetiva integrao dos instrumentos de planejamento. Por conseguinte, contribui tambm para a efetividade das polticas pblicas, por meio do planejamento fundado no conhecimento e na transparncia da ao governamental. Por outro lado, o modelo que se inaugura imprime ao Plano uma maior estabilidade, pelo seu carter mais estratgico e estruturao na dimenso ttica.
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No Estado da Bahia, o prazo para envio do projeto de Lei da LDO pelo Executivo Assembleia at o dia 15 de maio do exerccio anterior ao da Lei Oramentria Anual, conforme Constituio Estadual, art. 160:
6- Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo governador Assemblia Legislativa, obedecendo aos seguintes prazos: II - o de diretrizes oramentrias, at 15 de maio, para o exerccio subseqente;
A sesso legislativa ordinria no ser interrompida at que o projeto de Lei da LDO seja aprovado, conforme artigo 67 da Constituio Estadual:
2 - A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao dos projetos de lei relativos s diretrizes oramentrias e ao oramento anual.
No primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo existe uma dificuldade recorrente na elaborao da LDO. O PPA que comear a viger no exerccio seguinte pode ainda no estar elaborado, quando deveria ser pea de referncia para elaborao da LDO. Est situao tem sido contornada com a no publicao na LDO do Anexo de Prioridades, suprindo esta informao que constar, como anexo, no Projeto de Lei Oramentria.
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ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS Mrcio; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas 2 Edio. Editora Gesto Pblica ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS Mrcio; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas 2 Edio. Editora Gesto Pblica 92
Alm destes itens, a LDO tambm dever conter (art. 169 da CF/88):
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
De acordo com o art. 21 da LRF nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda, entre outras exigncias da prpria LRF, ao disposto no 1 do art. 169 da Constituio. Isto significa que todo aumento de despesa com pessoal tem que estar previsto na LDO.
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda: I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art. 169 da Constituio; II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
Assim a LDO: Conter as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; Orientar a elaborao da lei oramentria anual (estabelece parmetros sobre a forma e o contedo que dever revestir a lei oramentria em cada exerccio); Dispor sobre as alteraes na legislao tributria; Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; Conter autorizao especfica para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal.
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Critrios e forma de limitao de empenho; Normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; Demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; Formas de utilizao e montante da reserva de contingncia que integra a Lei Oramentria Anual.
Critrios e forma de limitao de empenho das despesas, a serem aplicados quando LRF: artigos 4, inciso I, b, 9, as metas de resultado primrio no forem atendidas, quer pela realizao de caput, e 31, pargrafo 1. receitas em montante inferior s previses, quer pela realizao de despesas em montantes superiores arrecadao, e quando a dvida consolidada de determinado ente exceder seu respectivo limite; Controle de custos e avaliao de resultados dos programas custeados com recursos LRF: artigo 4, inciso I, e. pblicos; Condies para transferncia voluntria de recursos e transferncias a entidades pblicas e privadas e a pessoas fsicas; Forma de utilizao e fixao, em percentual da Receita Corrente Lquida, a Reserva de Contingncia para cobertura de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; Previso de ndice de preos cuja variao servir de limite para a atualizao monetria do principal da dvida mobiliria; Dispor sobre o impacto e o custo fiscal das operaes realizadas pelo Banco Central do Brasil, que sero demonstrados trimestralmente Dispor sobre a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso e serem estabelecidos pelo Poder Executivo at trinta dias aps a publicao dos oramentos. Fixar critrios de limitao de empenho e movimentao financeira, se verificado, LRF: artigo 4, inciso I, f. c/c artigo 25, 1, e 26. LRF: artigo 5, inciso III.
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ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Ressalvar despesas que no sero objeto de limitao de empenho. Condies para concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria; Definio do que se considera despesa irrelevante, para fins do artigo 16; Fixao de limites para despesas de pessoal dos poderes, em relao Receita Corrente Lquida, observadas as demais normas dos artigos 19 e 20; Condies excepcionais para a contratao de horas extras, quando a despesa de pessoal exceder a 95% de seu limite; Estabelecer condies para a destinao de recursos, direta ou indiretamente, que visem a cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas Requisitos para a incluso de novos projetos nas leis oramentrias ou em crditos adicionais, depois de atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico; Autorizao para que os municpios contribuam para o custeio de despesas de competncia de outros entes da Federao. LRF: artigo 9, 2 LRF: artigo 14. LRF: artigo 16, pargrafo 3. LRF: artigo 20, pargrafo 5. LRF: artigo 22, pargrafo nico, inciso V. LRF: artigo 26, caput. LRF: artigo 45, caput.
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Neste item, destaca-se a necessidade de que a elaborao, aprovao e execuo da Lei Oramentria para o exerccio estejam compatveis com a meta de supervit primrio consignada no Anexo de Metas Fiscais desta Lei, meta esta que indica se os nveis de gastos oramentrios do ente so compatveis com as receitas arrecadadas. Alm disso, evidencia se as receitas no financeiras so suficientes para atender s despesas no financeiras. Estrutura e organizao do oramento que destina-se, em parte, a estabelecer definies e classificaes necessrias organizao dos oramentos e dispe, tambm, sobre o nvel de discriminao necessria ao detalhamento das despesas nos oramentos fiscal e da seguridade social, qual seja, por unidade oramentria, grupo de natureza de despesa e destinao de recursos, ao tempo que estabelece as respectivas classificaes. Outro aspecto tratado neste item diz respeito ao estabelecimento de limites para constituio da Reserva de Contingncia, conforme preceitos estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF, com vistas a atender passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; Diretrizes para elaborao e execuo do oramento que estabelece as orientaes gerais e especficas, caso aplicveis, para a elaborao da Proposta Oramentria para o exerccio seguinte e as regras para a execuo oramentria dentro do princpio do equilbrio entre receitas e despesas, conforme preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, notadamente os critrios para a limitao de empenho. Tpicos especficos relacionados: dvida pblica , s despesas com pessoal e encargos sociais, receita e alteraes na legislao tributria, s transferncias para entidades pblicas e privadas, aos critrios e forma para limitao de empenho e movimentao financeira, entre outros; Despesas com Pessoal e Encargos Sociais - A Constituio Federal atribui LDO competncia para autorizar quaisquer aumentos de despesas decorrentes de folha de pessoal, como reestruturao de carreiras e novas contrataes. No entanto, essas despesas s sero autorizadas desde que sejam aferidos os patamares daquelas que j se encontram em execuo. Assim, os limites para elaborao das propostas oramentrias do ano vigente dos trs poderes para pessoal e encargos sociais devem ser apurados com base na folha de pagamento calculada em abril do ano anterior, a partir da depurao de seus valores, projetada para o exerccio seguinte; e, tambm, eventuais acrscimos legais.
Alteraes na legislao tributria - Diferentemente do que muitos imaginam, a LDO no altera a legislao tributria, mas sim disciplina como tratar as alteraes propostas nessa legislao, as quais se encontrem em tramitao no Legislativo quando da elaborao da Lei Oramentria Anual - LOA. Um exemplo seria a majorao da alquota de um tributo face s implicaes que poderiam causar ao projeto de lei oramentria. Portanto, na estimativa das receitas do Projeto de Lei Oramentria - PLO e da respectiva lei podero ser considerados os efeitos de propostas de alteraes na legislao tributria e das contribuies, inclusive quando se tratar de desvinculao de receitas, que esteja em tramitao. Contudo, vedada a utilizao de receitas condicionadas ao financiamento de despesas com pagamento de pessoal e benefcios previdencirios, exceto quando vinculadas ao atendimento dessas despesas. Disposies finais. Anexos: acompanham o PLDO os seguintes documentos: a) Anexo de Metas Fiscais (AMF), em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. Expe a forma de conduo da poltica fiscal para os prximos exerccios a partir da avaliao do desempenho fiscal dos exerccios anteriores. O AMF deve conter: A avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
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O demonstrativo das metas anuais, com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores; A evoluo do patrimnio lquido, tambm dos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; A avaliao da situao financeira e atuarial do regime prprio dos servidores pblicos e dos fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; O demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. b) Anexo de Riscos Fiscais (ARF), segundo a LRF o documento onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
" art. 4, 3 A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem."
Os passivos contingentes do governo so definidos como dvidas cuja existncia depende de fatores imprevisveis. So eles: Passivos que resultam de controvrsias sobre indexao e controles de preos praticados durante planos de estabilizao e que derivam, tambm, das solues propostas para sua compensao; Passivos decorrentes de lides de ordem tributria e Previdenciria; Questes judiciais pertinentes administrao do Estado, como as privatizaes, a extino dos rgos, a liquidao de empresas e atos que afetam a administrao de pessoal; Os chamados esqueletos ou dvidas passadas em processo de reconhecimento; Ativos decorrentes de operaes de liquidao extrajudicial de instituies financeiras, alm de crditos contra o Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS e os estados, registrados no balano do Banco Central do Brasil - BACEN; e Operaes prestadas (aval e garantia) pela Unio nos demais entes da Federao e s empresas estatais. O adjetivo contingente, da expresso passivo contingente, tem sempre uma conotao de condicional, potencial, provvel e termos assemelhados, indicando que o fato gerador da obrigao do governo (exemplo: invalidez, aposentadoria, desemprego, perda de ao judicial pelo governo etc.) depende de fatores imprevisveis, em grande medida. Ou seja, o passivo contingente sempre se associa possibilidade de ocorrncia ou de no ocorrncia do evento gerador da obrigao do setor pblico, sem que se possa atribuir, na maioria dos casos, probabilidades e esses eventos. O ARF tem ainda como finalidade resguardar o equilbrio das contas pblicas pois, atravs do anexo, sero determinadas, preventivamente, as medidas que sero adotadas no caso de efetivao da despesa. Assim, o relatrio pode subsidiar o processo de fixao do percentual destinado Reserva de Contingncia e sua forma de utilizao. Segundo o art. 5 da LRF, a Reserva de Contingncia atender aos passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos:
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
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... III - conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao: a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos
No caso da LDO da Unio, um anexo especfico com os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao, para o exerccio subseqente. c) Outros Anexos, de natureza opcional podem ou no integrar o texto do projeto de lei: Relao de quadros oramentrios - conjunto de informaes consolidadas na forma de quadros que organizam os dados e integraro a proposta e/ou lei oramentria , tais como: despesa oramentria por funo, rgo, fontes de receita, grupos de despesa e vinculaes nas reas de sade e educao. Informaes complementares - conjunto de informaes que subsidiam a anlise ou avaliao dos pressupostos adotados na elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, geralmente encaminhados logo aps o projeto de lei oramentria, tais como: custos mdios de obras ou investimentos, obras em andamento com indicao do percentual de execuo, custos mdios dos benefcios a servidores por Poder ou rgo etc.
O Anexo de Metas Fiscais abranger os rgos da Administrao Direta, dos Poderes e entidades da Administrao Indireta, constitudas pelas autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenes para pagamento de pessoal e custeio, ou de auxlios para pagamento de despesas de capital, excludas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento de capital. A fim de dar cumprimento ao preceito da LRF, o Anexo de Metas Fiscais deve ser composto pelos seguintes demonstrativos: Demonstrativo I Metas Anuais: instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendido, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; Demonstrativo II Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior; Demonstrativo III Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas nos Trs Exerccios Anteriores;
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Demonstrativo IV Evoluo do Patrimnio Lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; Demonstrativo V Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos Demonstrativo VI Avaliao da Situao Financeira e Atuarial dos regimes geral (Unio) de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador e, ainda, dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; Demonstrativo VII Estimativa e Compensao da Renncia de Receita; Demonstrativo VIII Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado. O cumprimento das metas deve ser acompanhado com base nas informaes divulgadas no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal.
Outros Parmetros podem ser utilizados para Composio do Cenrio Macroeconmico: Relatrios de Mercado divulgados pelo Banco Central - BACEN e pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, que trazem as expectativas de mercado para a taxa de inflao, de cmbio, de juros, dentre outros indicadores. Pesquisa Mensal de Comrcio - Divulgada pelo IBGE e especificada por Unidade da Federao. Pesquisa Industrial Mensal Produo Fsica/Regional. Divulgada pelo IBGE e especificada por Estados/Regies Industriais.
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O IGP-DI/FGV calculado mensalmente pela FGV. O IGP-DI/FGV foi institudo em 1944 com a finalidade de medir o comportamento de preos em geral da economia brasileira. uma mdia aritmtica, ponderada dos seguintes ndices: a) IPA que o ndice de Preos no Atacado e mede a variao de preos no mercado atacadista. O IPA pondera em 60% o IGPDI/FGV. b) IPC que o ndice de Preos ao Consumidor e mede a variao de preos entre as famlias que percebem renda de 1 a 33 salrios mnimos nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro. O IPC pondera em 30% o IGP-DI/FGV. c) INCC que o ndice Nacional da Construo Civil e mede a variao de preos no setor da construo civil, considerando no caso tanto materiais como tambm a mo de obra empregada no setor. O INCC pondera em 10% o IGP-DI/FGV.
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Variao no valor das Transferncias Constitucionais recebidas, quando este for relevante em relao ao total das receitas auferidas pelo ente. Vejamos algumas definies apresentados no Manual de Elaborao das Metas Fiscais e do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria. Valor Corrente: Valores das metas fiscais para o exerccio oramentrio a que se refere a LDO, utilizandose do cenrio macroeconmico de forma que os valores apresentados sejam claramente fundamentados (valor projetado de acordo com o cenrio adaptado para cada um dos Entes Federativos). Valor Constante: Valores constantes que equivalem aos valores correntes abstrados da variao do poder aquisitivo da moeda, ou seja, expurgando-se os ndices de inflao ou deflao aplicados no clculo do valor corrente, trazendo os valores das metas anuais para valores praticados no ano de edio da LDO. Receita Total: Estimativas de receita total. Receita No Financeiras: Correspondem ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de crdito, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), recebimento de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizaes e aquelas relativas a supervits financeiros. O resultado dessa operao ser utilizado para o clculo do resultado primrio. Despesa Total: Valores estimados para as despesas totais. Despesa No Financeira: Correspondem ao total da despesa oramentria deduzidas as despesas com juros e amortizao da dvida interna e externa, com a aquisio de ttulos de capital integralizado e as despesas com concesso de emprstimos com retorno garantido. Esses valores sero utilizados para o clculo do resultado primrio. Resultado Primrio: Indicar se os nveis de gastos oramentrios dos Entes federativos so compatveis com sua arrecadao, ou seja, se as receitas no financeiras so capazes de suportar as despesas no financeiras. Representa a diferena entre as Receitas No Financeiras e as Despesas No Financeiras. Resultado Nominal: Representa a diferena entre o saldo da dvida fiscal lquida em 31 de dezembro de determinado ano em relao ao apurado em 31 de dezembro do ano anterior. Aqui, h a projeo do resultado nominal apurado tanto pelo BACEN como pelas Secretarias do Tesouro Nacional - STN e Oramento Federal - SOF. Na apurao promovida pela STN e SOF, representado pela diferena entre a receita total e despesa total (apurao acima da linha). Dvida Pblica Consolidada: o montante total apurado: - das obrigaes financeiras do ente da Federao, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados; - das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no oramento; - dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos. (7, Art. 30, LC 101/2000) Dvida Consolidada Lquida: Corresponde dvida pblica consolidada menos as dedues, que compreendem o ativo disponvel e os demais haveres financeiros (Resolues 40 e 43 do Senado Federal SF).
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6.3.3. Metas fiscais atuais comparadas com as fixadas nos trs exerccios anteriores
De acordo com o 2, item II, do art. 4, da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ainda compor o Anexo de Metas Fiscais o Demonstrativo das Metas Anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da Poltica Econmica Nacional. A fim de gerar maior consistncia e subsdio s anlises, os valores devem ser demonstrados a preos correntes e constantes92. O demonstrativo deve vir acompanhado de anlise a respeito de alguns itens que representam parmetros bsicos para se chegar aos valores apresentados como metas. Alguns itens considerados necessrios realizao da anlise so: a taxa de juros, os indicadores de atividade econmica e os objetivos da poltica fiscal do ente da federao. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece ainda que o demonstrativo das metas anuais deve ser instrudo com a memria e metodologia de clculo, objetivando demonstrar como tais valores foram obtidos.
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Preos correntes e constantes: Os valores podem exprimir-se a preos correntes ou a preos constantes. A valorizao diz-se a preos correntes quando toma por referncia os preos desse mesmo ano. Quando a valorizao efetuada com base em preos de um outro ano, diz-se a preos constantes desse outro ano. Uma srie de valores a preos constantes procura refletir variaes nas quantidades (reais). Uma srie de valores a preos correntes (nominal) reflete variaes de preos e de quantidades. Patrimnio Lquido, Saldo Patrimonial ou Situao Lquida Patrimonial compreende os recursos prprios da Entidade, dividindo-se em capital social, reservas de capital, ajustes de avaliao patrimonial, reservas de lucros, aes em tesouraria e resultados acumulados e outros desdobramentos do saldo patrimonial. Variaes ativas e Variaes passivas: A gesto patrimonial imprime ao patrimnio da entidade, constantes variaes. As variaes representam os acrscimos e as redues que resultam na situao lquida patrimonial. As variaes que acrescem a situao lquida patrimonial so denominadas variaes ativas e as que reduzem, variaes passivas. Desta maneira, as variaes ativas so provenientes do aumento de valores do ativo e da diminuio de valores do passivo, e, as variaes passivas decorrem da diminuio dos valores do ativo ou do acrscimo dos valores do passivo. 101
6.3.6. Avaliao da Situao Financeira e Atuarial do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos
O art. 4, 2, inciso IV, alnea "a", da LRF determina que o Anexo de Metas Fiscais conter a avaliao da situao financeira e atuarial do regime prprio de previdncia dos servidores pblicos. A avaliao da situao financeira ter como base os Demonstrativos das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Prprio dos Servidores Pblicos publicados no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do ltimo bimestre dos trs anos anteriores ao da edio da LDO. A avaliao atuarial95 deve ser feita com base no Demonstrativo da Projeo Atuarial do Regime Prprio dos Servidores Pblicos publicado no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do ltimo bimestre do ano anterior ao da edio da LDO. Eventuais mudanas nos cenrios socioeconmicos que ensejem reviso das variveis consideradas nas projees atuariais implicam a elaborao de novas projees. Cumpre destacar outros dois artigos da LRF, que serviro de base para a avaliao financeira e atuarial do RPPS: O art. 24 estabelece que nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total, nos termos do 5 do art. 195 da Constituio, atendidas ainda as exigncias do art. 17. O 1 do art. 43 estabelece que as disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos, ainda que vinculadas a fundos especficos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituio, ficaro depositadas em contas separadas das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condies de mercado, com observncia dos limites e condies de proteo e prudncia financeira. Os demonstrativos tambm devero estar acompanhados de anlise descritiva dos parmetros utilizados na avaliao atuarial e de valores que possuam maior relevncia para o entendimento da situao financeira e atuarial do RPPS. Na anlise e nas projees devem ser atendidas as normas e critrios estabelecidos pelo Ministrio da Previdncia Social. Variaes atpicas observadas, a base de dados utilizada e outros elementos considerados relevantes tambm devero ser objeto de anlise, estabelecendo-se, desta forma, consistncia entre os dados utilizados e os valores apresentados
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A avaliao atuarial o processo pelo qual identificamos os compromissos da entidade e de seus participantes em relao ao que foi prometido em termos de benefcios - e quais os recursos necessrios para garanti-los. Para tanto, so montados cenrios, nos quais inmeras variveis so envolvidas. A avaliao, ao longo do tempo, pode se alterar, surgindo a necessidade de um acompanhamento contnuo por parte do aturio. 102
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Incentivos fiscais: Assumem, geralmente, a forma de iseno parcial ou total de um imposto, tendo por objetivo incrementar um determinado segmento produtivo, transferir recursos para o desenvolvimento de regies carentes ou melhorar a distribuio de renda do pas. 97 Anistia: 1- Ato do poder legislativo pelo qual se extinguem as consequncias de um fato punvel e, em resultado, qualquer processo sobre ele; medida ordinariamente adotada para pacificao dos espritos aps motins ou revolues. No se confunde com o ato de indulto, por crimes comuns, decretado por chefes de Estado. 2 - Em sentido amplo, esquecimento, perdo. 98 Remisso: Ao ou efeito de remeter, de encaminhar o leitor para outras partes de um texto, de uma obra. Ao ou efeito de remitir, de perdoar. Ao ou efeito de remir, de alcanar perdo, de perdoar; quitao: alcanar com penitncias a remisso (ou remio) de seus pecados. (Como derivada de remir, a forma recomendvel remio.) 99 Subsdio: Concesso de dinheiro feita pelo governo s empresas para lhes aumentar a renda ou abaixar os preos ou para estimular as exportaes do pas. Pode tambm ser concedido diretamente ao consumidor. Em termos oramentrios, caracteriza uma subveno econmica. 100 O Crdito Presumido um incentivo fiscal oferecido pelo Estado para algumas operaes, que reduz alguns impostos a serem pagos pela empresa. 101 Iseno: Favor fiscal concedido por lei, que consiste em dispensar o contribuinte do pagamento de um tributo devido. Na iseno, a obrigao de pagar o tributo existe, mas foi dispensada. Na imunidade, essa obrigao inexiste. 102 Alquota: 1 - relao percentual entre o valor do imposto e o valor tributado; 2 - soma em dinheiro a ser paga por uma unidade de imposto; 3 - elemento constituinte do imposto; 4 - percentual a ser aplicado sobre um determinado valor lquido tributvel (base de clculo), dando como resultado o valor do imposto a ser pago. 103 Base de Clculo: 1- Grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica a alquota para obter o "quantum" do imposto; 2Valor que se deve tomar como ponto de partida imediato para o clculo das alquotas do imposto com o fim de individualizlo em cada caso; 3- Limite preestabelecido de uma grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica a alquota para obter o "quantum" a pagar ou a receber. 104 Compensao: Um acordo para compensar posies ou obrigaes por parte dos participantes ou scios de uma negociao. A compensao reduz um grande nmero de posies ou obrigaes individuais a um nmero menor de obrigaes ou posies. A compensao pode adotar diversas formas com distintos graus de exigibilidade legal em caso de inadimplncia de alguma das partes. Compensao bilateral: Um acordo entre duas partes para compensar suas obrigaes bilaterais. As obrigaes cobertas pelo acordo podem surgir de contratos financeiros, transferncias ou de ambos. Compensao multilateral: Procedimento que se caracteriza pela apurao da soma dos resultados bilaterais devedores e credores de cada participante em relao aos demais. O resultado da compensao multilateral tambm corresponde ao resultado de cada participante em relao cmara ou ao prestador de servios de compensao e de liquidao que assuma a posio de parte contratante para fins de liquidao das obrigaes realizadas por seu intermdio. Compensao por novao: Os acordos de compensao por novao estabelecem disposies para que os compromissos contratuais individuais futuros (por exemplo, contratos de moeda estrangeira) sejam cancelados (descarregados) no momento de sua confirmao e sejam substitudos por novas obrigaes que fazem parte de um acordo nico. Os montantes vencidos sob o contrato cancelado se agregaro aos saldos correntes que vencem entre as partes, em cada moeda, para cada data valor-futura. Compensao privada de crditos: Quitao de dbitos e crditos, entre residentes e no residentes no Pas, sem movimentao cambial, por meio de simples lanamentos contbeis. Prtica vedada pelo Decreto-Lei 9025/46. 103
De acordo com a LRF, necessrio que o valor da compensao seja suficiente para cobrir o valor da renncia fiscal respectiva.
A limitao da criao e expanso de despesas obrigatrias de carter continuado foi uma das principais regras criadas pela LRF, buscando evitar a elevao de despesas sem uma avaliao prvia e critrios para o seu custeio futuro. Desse modo, a limitao visa primordialmente tornar transparentes os objetivos de longo prazo do administrador pblico, alm da herana que uma administrao poder deixar para a sucessora. A demonstrao da margem permite uma espcie de controle do montante mximo disponvel para novos atos que elevem estas despesas, a partir do processo oramentrio. A elevao das despesas ser compensada por meio do aumento permanente da receita ou da reduo da despesa, de forma a evitar que no futuro haja um "engessamento" da capacidade de realizar novos investimentos, em detrimento da elevada participao de despesas obrigatrias.
Art. 4, 2 O Anexo conter, ainda: ... V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
O aumento permanente de receita entendido como aquele proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio ( 3, do art. 17, da LRF). Quanto ampliao da base de clculo tem predominado o entendimento de que vlido trat-la como o efeito do crescimento real da atividade econmica, tanto de natureza especfica - regies ou setores, quanto de forma ampliada atravs do crescimento do conjunto da economia. Mas de forma nenhuma se deve considerar o efeito "preo" como premissa de ampliao da base de clculo.
104
O Resultado Primrio representa a diferena entre as receitas e despesas primrias105. Demonstra o quanto os entes pblicos dependem de recursos de terceiros para a cobertura de despesas. Sua apurao fornece uma melhor avaliao do impacto da poltica fiscal em execuo pelo ente da Federao, ou seja, apura a capacidade dos governos em gerar receitas em volume suficiente para pagar as contas usuais (despesas correntes e investimentos), sem que seja comprometida sua capacidade de administrar a dvida existente. No esto includas no clculo do Resultado Primrio: as receitas de operaes de crdito, as decorrentes de aplicaes financeiras e os retornos de emprstimos concedidos, pois essas so receitas financeiras; as despesas com juros e encargos e com a amortizao da dvida e despesas com operaes de natureza financeira como aquisio de ttulos ou concesso de emprstimos por serem despesas financeiras. O Resultado Primrio - RP se positivo (supervit primrio) caracteriza a economia de recursos efetuada que contribui para honrar os compromissos de natureza financeira, como o pagamento de juros e encargos da dvida, ou para amortizar o montante da dvida pblica. Caso negativo (dficit primrio) significa a existncia de desequilbrios financeiros que potencialmente iro gerar aumento do endividamento; indica a parcela de aumento da dvida, resultante do financiamento de gastos primrio que ultrapassaram as receitas primrias. O RP ir indicar se o ente federativo est ou no vivendo dentro de seus limites financeiros e contribuindo para a reduo ou elevao do seu endividamento. Exemplo:
RECEITAS PRIMRIAS
Total das Receitas Correntes ( - ) Aplicaes financeiras ( + ) Total das receitas de capital ( - ) Operaes de crdito ( - ) Amortizao de emprstimos ( - ) Alienao de bens = Total das receitas primrias R$
( - ) DESPESAS PRIMRIAS
Total das despesas correntes ( - ) Juros e encargos da dvida Total das despesas de capital ( - ) Concesso de emprstimos ( - ) Aquisio de ttulos de capital j integralizado ( - ) Amortizao da dvida ( + )Reserva de contingncia ( + ) Reserva do RPPS = Total das despesas Primrias
105
Despesas Primrias: tambm chamada de no-financeiras. Compreende todas aquelas que no tenham carter financeiro, referente aos rgos da administrao direta, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes. Corresponde ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de crditos, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retornos de operaes de crdito (juros e amortizaes), recebimentos de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizaes e aqueles relativas a supervit financeiros (diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais e as operaes de crditos a eles vinculados)
105
A LRF determina que o Poder Executivo estabelea, em at 30 dias da publicao do oramento, as metas bimestrais de arrecadao, a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Bimestralmente, o Poder Executivo verificar o comportamento da receita a fim de avaliar se as metas sero passveis de atingimento. Caso ocorra a no realizao das receitas, que afete o cumprimento das metas de resultado, todos os Poderes devero proceder a limitao de empenho e movimentao financeira, nos montantes necessrios, em at 30 dias aps a comunicao efetuada pelo Poder Executivo. A limitao dever ser calculada proporcionalmente s dotaes aprovadas na lei oramentria, para cada Poder, caso no haja dispositivo que estabelea forma ou critrio diverso de aplicao da limitao.
106 107
Receitas financeiras so aquelas provenientes de aplicaes financeiras realizadas pelos governos. NFSP Necessidade de Financiamento do Setor Pblico representa o resultado da variao da dvida lquida. Considera-se que o resultado nominal representa as prprias NFSP pois o clculo do resultado permite verificar se o governo necessita ou no buscar financiamento junto ao setor privado ou a outros governos para cobertura de suas despesas. 106
Os Poderes, de forma solidria, por meio destes procedimentos devem observar para fins de cumprimento da lei que esto obrigados a comprometer ou empenhar menos do que o aprovado na lei oramentria, at que se reestabelea a receita prevista originalmente. Deve-se atentar para quais despesas ser aplicada a limitao de empenho e movimentao financeira:
LRF: Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. ... 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.
Nas obrigaes constitucionais e legais so consideradas as despesas com pessoal e encargos sociais, as transferncias intergovernamentais, como as decorrentes do Fundeb. Assim, teremos todas as obrigaes definidas na legislao, que no dependem de atos discricionrios ou da vontade do administrador, estando includas nesta categoria as destinadas ao pagamento do servio da dvida pblica. As despesas ressalvadas pela LDO, uma vez especificadas, sero excludas de eventual limitao ou contigenciamento. Essas por sua natureza so discricionrias, entretanto, em razo de sua importncia e prioridade, podem ser discriminadas no texto da LDO, evitando que se lhes aplique eventual limitao, preservando-se assim a execuo dos recursos aprovados na lei oramentria e em seus crditos adicionais. Constituem-se em programas ou aes especficas, em reas como a social ou de infraestrutura, de rgos ou entidades, s quais se pretende incentivar ou priorizar o desempenho e os resultados, ou mesmo despesas financiadas com recursos destinados contrapartida em convnios com outras esferas de governo.
108
3) Nvel de Atividade Econmica, Taxa de Inflao e Taxa de Cmbio - So variveis que tambm podem vir a influenciar no montante de recursos arrecadados sempre que houver desvios entre as projees dessas variveis quando da elaborao do oramento e os valores observados durante a execuo oramentria, assim como os coeficientes que relacionam os parmetros aos valores estimados. Cabe destacar, todavia, que as hipteses de frustrao de receitas (riscos oramentrios) no Anexo de Riscos Fiscais devem ser tratadas no contexto do contingenciamento (limitao de empenho e movimentao financeira), conforme preceitua o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, ao dispor que, se verificado que h frustrao de receitas capaz de afetar a obteno das metas fiscais estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias do exerccio, dever ser limitado o empenho e a movimentao financeira.
Alm de elencar os Riscos Fiscais, os Entes federativos devero discriminar quais sero as providncias a serem adotadas em relao aos respectivos riscos.
Cmbio uma operao financeira caracterizada pela troca da moeda de um pas pela moeda de outro. um elemento do sistema monetrio internacional, com o objetivo de facilitar as transaes entre pases 110 Os passivos contingentes do governo so definidos como "dvidas cuja existncia depende de fatores imprevisveis". So eles: a) Passivos que resultam de controvrsias sobre indexao e controles de preos praticados durante planos de estabilizao e que derivam, tambm, das solues propostas para sua compensao; b) Passivos decorrentes de lides de ordem tributria e Previdenciria; c) Questes judiciais pertinentes administrao do Estado, como as privatizaes, a extino dos rgos, a liquidao de empresas e atos que afetam a administrao de pessoal; d) Os chamados esqueletos ou dvidas passadas em processo de reconhecimento; e) Ativos decorrentes de operaes de liquidao extrajudicial de instituies financeiras, alm de crditos contra o Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS e os estados, registrados no balano do Banco Central do Brasil - BACEN; e f) Operaes prestadas (aval e garantia) pela Unio nos demais entes da Federao e s empresas estatais. O adjetivo "contingente", da expresso "passivo contingente", tem sempre uma conotao de "condicional", "potencial", "provvel" e termos assemelhados, indicando que o fato gerador da obrigao do governo (exemplo: invalidez, aposentadoria, desemprego, perda de ao judicial pelo governo, etc.) depende de fatores imprevisveis, em grande medida. Ou seja, o passivo contingente sempre se associa possibilidade de ocorrncia ou de no ocorrncia do evento gerador da obrigao do setor pblico, sem que se possa atribuir, na maioria dos casos, probabilidades e esses eventos. 108
Cabe destacar que a Reserva no ser necessariamente a nica forma de cobertura dos riscos fiscais, pois podem ser utilizados outros mecanismos para o equacionamento dos passivos, como, por exemplo, a realocao e reduo de despesas discricionrias.
109
7.1.3. Vedaes
Precisamos tambm conhecer algumas vedaes importantes Administrao (art. 167 da CF e LRF), que em certos casos podem acarretar crime contra as finanas pblicas.
110
vedado: O incio de programas ou projetos que no estejam includos na Lei Oramentria; A realizao de despesas ou assuno de obrigaes que excedam as autorizaes ou crditos oramentrios; A abertura de crditos que no indiquem os recursos necessrios e a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos entre categorias de programao ou rgos, sem prvia autorizao oramentria; A concesso ou utilizao de crditos ilimitados; A cobertura de dficits de empresas, fundaes e fundos com recursos do oramento e a instituio de fundos de qualquer natureza, sem autorizao legal especfica; A realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital, tambm chamada "regra de ouro"; A execuo de investimentos cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro sem prvia incluso no PPA; A vinculao direta de receita de imposto a qualquer finalidade, exceto no que se refere repartio de tributos previstos nos art. 158 e 159 da CF, prestao de garantias Unio, ao atendimento de aes e servios pblicos de sade e manuteno e desenvolvimento do ensino; O pagamento de pessoal ativo e inativo dos Estados e Municpios mediante transferncias voluntrias ou emprstimos dos Governos Federal e Estaduais.
111
7.2.1. Tributos
Principal fonte de recursos dos Governos, tributos so origens de receita oramentria corrente. Embora, atualmente, os tributos englobem as contribuies, a classificao oramentria por Natureza da Receita, exposta no Captulo da Receita Pblica, separou as origens Tributria e Contribuies, pois a classificao foi estabelecida em 1964, pela Lei no 4.320, e no incorporou os atuais entendimentos sobre a questo.
112
Trata-se de receita derivada 111, cuja finalidade obter recursos financeiros para o Estado custear as atividades que lhe so correlatas. Sujeita-se aos princpios da reserva legal112 e da anterioridade da Lei113, salvo excees. O art. 3 do CTN define tributo da seguinte forma:
Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. O art. 4 do CTN preceitua que a natureza especfica do tributo, ao contrrio de outros tipos de receita, determinada pelo fato gerador da obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la: I a sua denominao; e II a destinao legal do produto de sua arrecadao.
7.2.1.1. Impostos
Os impostos, segundo o art. 16 do CTN, so espcies tributrias cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte, o qual no recebe contraprestao direta ou imediata pelo pagamento. O art. 167 da CF probe, ressalvadas algumas excees, a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa. Os impostos esto enumerados na CF, ressalvando-se unicamente a possibilidade de utilizao, pela Unio, da competncia residual prevista no art. 154, inciso I, e da competncia extraordinria, no caso dos impostos extraordinrios de guerra externa, prevista no inciso II do mesmo artigo.
COMPETNCIA
Impostos
UNIO
IPI IRPF IE II ITR IOF
ESTADOS
ICMS IPVA ITCMD
MUNICPIOS
IPTU ISS ITBI
7.2.1.2. Taxas
De acordo com o art. 77 do CTN: As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio.
111
As receitas derivadas so coercitivas, obrigatrias. O cidado deve pagar simplesmente porque tem capacidade contributiva, e ao arrecadar, o Estado o faz em nome da coletividade, materializando a supremacia do interesse pblico sobre o particular [CARVALHO, Jos Carlos Oliveira de] 112 Reserva Legal ou reserva de lei um subprincpio do Princpio da Legalidade da Administrao Pblica (o outro subprincpio o do primado da lei). O subprincpio da reserva de lei determina que a Administrao Pblica s pode agir quando esteja habilitada por uma autorizao legal (quer pode ser nacional ou comunitria). Fonte: Direito Administrativo, Antnio Francisco de Sousa, Lisboa, 2009 113 Anterioridade princpio concernente ao Direito Tributrio e tm como finalidade evitar surpresas, permitindo que o contribuinte possa se preparar financeiramente para a incidncia do tributo. Subdivide-se em trs subprincpios. Anterioridade de exerccio financeiro que veda a cobrana de um tributo no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou; anterioridade nonagesimal (mnima de 90 dias), advindo da EC 42/03, probe que sejam cobrados tributos antes de decorridos 90 dias da data de publicao da lei que os instituiu ou aumentou; anterioridade especial, tambm de 90 dias, mas aplicvel to somente s contribuies para a Seguridade Social. Logo, no se aplica a todas as contribuies sociais, mas, apenas, s previstas na Lei n. 8.212/91, contribuio social sobre o lucro, contribuio para o financiamento da seguridade social, ao programa de integrao social e ao PIS/COFINS incidentes na importao. Vale recordar que o PIS est no rol tendo em vista que o STF entendeu que a CF/88 lhe deu feio de contribuio para a Seguridade Social por sua destinao previdenciria.[LFG] 113
A taxa est sujeita ao princpio constitucional da reserva legal e, sob a tica oramentria, classifica-se em: Taxas de Fiscalizao e Taxas de Servio. Taxas de Fiscalizao ou de Poder de Polcia As taxas de fiscalizao ou de poder de polcia so definidas em lei e tm como fato gerador o exerccio do poder de polcia, poder disciplinador, por meio do qual o Estado intervm em determinadas atividades, com a finalidade de garantir a ordem e a segurana. A definio de poder de polcia est disciplinada pelo art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional - CTN: Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do poder pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais e coletivos. Taxas de Servio Pblico As taxas de servio pblico so as que tm como fato gerador a utilizao de determinados servios pblicos, sob os pontos de vista material e formal. Nesse contexto, o servio pblico quando estabelecido em lei e prestado pela Administrao Pblica, sob regime de direito pblico, de forma direta ou indireta. A relao jurdica, nesse tipo de servio, de verticalidade, ou seja, o Estado atua com supremacia sobre o particular. receita derivada e os servios tm que ser especficos e divisveis. Conforme o art. 77 do CTN: Os servios pblicos tm que ser especficos e divisveis, prestados ao contribuinte, ou colocados sua disposio. Para que a taxa seja cobrada, no h necessidade de o particular fazer uso do servio, basta que o Poder Pblico coloque tal servio disposio do contribuinte.
Enquadram-se nessa categoria as contribuies que visam ao custeio dos servios sociais autnomos: Servio Social da Indstria - SESI, Servio Social do Comrcio - SESC e Servio Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI.
Assim, h a previso constitucional de uma contribuio confederativa, fixada pela assemblia geral da categoria, alm da contribuio sindical, prevista em lei. A primeira no tributo, pois ser instituda pela assemblia geral e no por lei. A segunda instituda por lei, portanto compulsria, e encontra sua regra no art. 149 da CF, possuindo assim natureza de tributo.
Sob a tica da classificao oramentria, a Contribuio para o Custeio de Servio de Iluminao Pblica espcie da origem Contribuies, que integra a categoria econmica Receitas Correntes.
115
7.2.3. Transferncias116
As transferncias so os recursos recebidos de outros entes pblicos ou privados, e podem ser:
O preo pblico, diferentemente dos tributos, so Receitas pblicas originrias que, por sua vez, so as arrecadadas por meio da explorao de atividades econmicas pela Administrao Pblica. Resultam, principalmente, de rendas do patrimnio mobilirio e imobilirio do Estado (receita de aluguel), de preos pblicos, de prestao de servios comerciais e de venda de produtos industriais ou agropecurios. 115 http://www.portaltributario.com.br/tributos/laudemio.htm 116 As transferncias constituem-se em recursos que so abatidos da receita corrente para obteno da Receita Corrente Lquida (Somatrio dos itens componentes da receita corrente, deduzidos: na Unio, os valores das transferncias constitucionais e legais para Estados e Municpios e as contribuies do PIS-PASEP e outras previdencirias; nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; e na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira da rea da previdncia) 116
114
Cabe ao Tesouro Nacional, em cumprimento aos dispositivos constitucionais, efetuar as transferncias desses recursos aos entes federados, nos prazos legalmente estabelecidos. Dentre as principais transferncias da Unio para os Estados, o DF e os Municpios, previstas na Constituio, destacam-se: o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participao dos Municpios (FPM); o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados - FPEX; o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb117; e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR.
117
Os recursos dos Fundos provm da arrecadao das receitas do Imposto de Renda - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, em percentuais especficos. http://www.forumconcurseiros.com/forum/showthread.php?t=280724
118
117
A doutrina coloca, tambm, dentro das contribuies intragovernamentais as transferncias para consrcios pblicos (Lei 11.107/2005). O problema dessas entidades que, ora podem ser pessoas jurdicas de direito privado, ora, pessoas jurdicas de direito pblico, pertencente administrao indireta de todos os entes que celebraram o consrcio (a chamada autarquia multifederada). Por isso, seu material se refere transferncia multigovernamental (transferncia a consrcio pblico pertencente administrao indireta de mais de um ente federado ou, simplesmente, autarquia multifederada. II) Transferncias ao Setor Privado So as previstas na LDO, em consonncia com a Lei n 4.320/1964 (art. 16) e LRF (arts. 26 a 28). Subdividem-se em subvenes sociais , subvenes econmicas, subsdios, contribuies correntes, auxlios e contribuies de capital.
119 TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
118
Para assegurar estabilidade e qualidade na alocao de recurso pblicos preciso conjugar os princpios de gesto fiscal e a promoo da eficincia e eficcia do gasto. Os princpios de gesto fiscal, como os critrios para criao e o clculo da margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado, ou, os que tratam da concesso ou ampliao da renncia fiscal, traduzem a preocupao de que uma parcela maior do oramento se destine a ampliao dos investimentos. J a eficincia e eficcia, combinadas, tem por objetivo atribuir o maior valor possvel a cada real arrecadado obtendo como retorno o melhor resultado da sua aplicao. a "qualidade do gasto" em ao.
7.3.1. Pressupostos
O processo de elaborao do oramento tem uma etapa prvia que decorreu da elaborao e aprovao da LDO. L foram fixadas as diretrizes bsicas, a estrutura do oramento, as autorizaes de aumento das despesas com pessoal, as prioridades e metas e os aspectos fiscais, como as metas de resultado primrio e nominal. A complexidade das tarefas e requisitos tcnicos e legais envolvidos no oramento, requerem um planejamento consistente, com etapas, cronograma e responsabilidades definidas, para que se encaminhe dentro do prazo legal a proposta oramentria para o ano seguinte.
7.3.2. Fases
Podemos caracterizar a existncia de duas fases na elaborao do oramento.
119
Resultado Primrio = Receitas No-Financeiras - Despesas No-Financeiras J o resultado nominal mede qual a efetiva necessidade de financiamento, ou montante de emprstimos necessrio para cobrir os compromissos com a dvida pblica, em funo do nvel de juros lquidos. Resultado Nominal = Resultado Primrio + Juros Nominais Recebidos - Juros Nominais Pagos 7.3.2.2.2. Estimativa das receitas necessrio nesta fase que se disponham dos principais parmetros econmicos - Inflao, PIB, Taxa de Cmbio etc., a serem utilizados para previso e o acompanhamento das receitas (receitas tributrias, preos pblicos, transferncias e eventuais operaes de crdito), no seu menor nvel. Seguindo os seguintes passos: Anlise retrospectiva Identificao do comportamento passado e dos efeitos atpicos na arrecadao passada.
Anlise Retrospectiva exemplo
Mtodo Incremental Item IPI Base Projeo (A) (Arrecadado Ano Anterior) 400,0 Atipicidades (B) (No se repetir no futuro) 10,0 Base Ajustada C= A - B 390,0
Anlise prospectiva Ajuste nos modelos de projeo. Reconhecimento de efeitos: Legislao e Parmetros. No caso das receitas de transferncias por repartio de tributos, acesso prvio aos parmetros e resultados das projees adotados pela Unio e Estados, para cada item transferido, face a seu significado para o financiamento das despesas.
Anlise Prospectiva exemplo
Item
Base Ajustada C
IPI
390,0
1,02
Efeito Quantidade (E) Legislao (F) Atividade Econmica Mudana Regra 1,05 1,0
7.3.2.2.3. Fixao de limites despesa So duas as principais classes de despesas, com especificidades de tratamento e projeo:
120
Obrigatrias A determinao do montante das despesas obrigatrias fundamental para o prosseguimento do processo de alocao, pela sua rigidez e carter compulsrio.
Pessoal e Encargos Sociais: Considerada a previso com a folha de pagamento, o seu crescimento
vegetativo, sentenas judiciais e acrscimos legais, inclusive pelo aumento do Salrio-Mnimo e as novas incidncias, tais como, os impactos com a realizao de concursos, reestruturaes de carreiras e outros aumentos das despesas de pessoal, conforme autorizados na LDO.
Manuteno da Previdncia: Projees atuariais e de comportamento da despesa. Vinculaes Constitucionais: Aplicao das Disposies Constitucionais, nas reas de Sade e
Educao.
Amortizao e encargos da Dvida: Projees de pagamentos, de acordo com cronogramas
contratuais e comportamento da taxa de juros e inflao. Vale lembrar que estas despesas no afetam o resultado primrio, por serem de natureza financeira. Discricionrias no-financeiras J estimadas as despesas obrigatrias, em seu menor nvel, preciso tambm que sejam definidos, com base no disposto na LDO:
os recursos para atender as prioridades e metas, e o montante da reserva de contingncia, definido em percentual da RCL, reestimada por ocasio
da elaborao do oramento, a ser consignada no PLOA. A partir destes dados obtm-se os recursos disponveis a serem alocados nas demais despesas discricionrias, conforme o fluxo abaixo:
Receita Estimada
O saldo disponvel para despesas discricionrias consiste nos recursos que iro comportar a manuteno dos servios pblicos e obras de ampliao e expanso da capacidade, ou seja, os projetos e atividades dos diversos rgos da administrao. Quanto maior o comprometimento com despesas obrigatrias ou vinculaes, seja de despesa ou de receitas, e com o pagamento da dvida, menor a margem que se conta para o custeio da manuteno de servios pblicos e para a ampliao da ao de governo, inclusive das prioridades definidas na LDO.
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A partir da, feita a anlise da consistncia das propostas e so realizados eventuais ajustes mediante um processo decisrio final, com o intuito de corrigir ou realocar recursos. Nas etapas finais, se d a alocao das fontes de financiamento s despesas e a consolidao final e a formalizao, para o encaminhamento do Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA ao Legislativo, composto da Mensagem, texto do Projeto e dos quadros oramentrios, conforme estrutura definida na LDO. No texto do projeto de lei alm da previso da receita e da fixao da despesa, dever constar autorizao para abertura de crditos oramentrios e, eventualmente, para a contratao de operaes de crdito.
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A sesso legislativa o perodo em que o Legislativo (Congresso Nacional, Assemblia Legislativa, Cmara Municipal) se rene anualmente, compreendido entre os dias 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. No confundir com perodo legislativo e legislatura. Cada sesso legislativa composta de dois perodos legislativos, um em cada semestre, que so intercalados pelos recessos parlamentares. A legislatura o perodo de quatro anos em que o Legislativo executa as suas atividades, compreendendo quatro sesses legislativas ordinrias ou oito perodos legislativos. 122
Art. 8 - At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Pargrafo nico - Os recursos legalmente vinculados finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Para fins de cumprimento das metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias e espelhada na LRF, os artigos 45 e 46 da Lei n 12.039/10 - LDO para 2011, prev procedimentos relativos programao da despesa e da receita pblicas, conforme apresentado a seguir: estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso pelos Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, at 30 dias aps a publicao dos oramentos; promoo, por ato prprio dos Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, nos montantes necessrios, de limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados na Lei de Diretrizes Oramentrias, nos 30 (trinta) dias subseqentes ao final do bimestre, no qual for verificado que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais integrante da LDO em vigor.
A programao da execuo oramentria e financeira, na Administrao Pblica Estadual, est regulamentada pelo Decreto n 7.896, de 19 de janeiro de 2001, compreendendo: as metas bimestrais de realizao de receitas, desdobradas por categoria econmica e fontes, com a especificao em separado e quando cabvel das medidas de combate evaso e sonegao da quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa; o cronograma de execuo mensal de desembolso para o exerccio, definindo os limites para empenho e movimentao financeira por rgo e categoria programtica, inclusive pessoal e encargos sociais conta dos Recursos do Tesouro Estadual e de outras fontes.
O Decreto de programao oramentria e financeira, ou, simplesmente, cronograma financeiro, um instrumento de planejamento de curto prazo que tem por objetivo ordenar a execuo da programao oramentria e financeira da administrao pblica estadual em determinado exerccio, equilibrando a cronologia dos gastos pblicos (despesa) ao longo do ano, com o ingresso efetivo de recursos (receita), proporcionando, assim, o cumprimento da meta de resultado primrio. Com o advento das metas fiscais e de um crescente controle social sobre os gastos do governo, a administrao pblica vem buscando ordenar a execuo da programao oramentria e financeira, no s em atendimento a dispositivos legais existentes como tambm, e principalmente, para equilibrar os oramentos e indicar a transparncia dos compromissos governamentais com a dvida pblica. Do ponto de vista do atendimento aos dispositivos legais existentes, pode-se dizer que exigem o pronto conhecimento e correo das discrepncias entre receitas e despesas primrias, bem como o monitoramento do cumprimento das metas de supervit primrio, ou seja, a economia da receita do estado e suas empresas estatais, sem considerar os gastos com os juros da dvida. No que se refere ao equilbrio oramentrio e transparncia, o cronograma financeiro atende a uma hierarquizao de despesas, primeiramente aquelas consideradas obrigatrias, tais como: transferncias constitucionais e legais, pessoal e encargos sociais, operaes especiais (basicamente a dvida pblica),
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dbitos transitados em julgado constantes de precatrios judicirios e atividade de manuteno para, somente depois, atender aquelas de carter discricionrio, ou seja, as demais aes constantes do PPA. Mesmo para estas demais aes, existe ainda uma hierarquizao: as obras em andamento, por exemplo, possuem prevalncia com relao s obras no iniciadas, bem como as aes financiadas por operaes de crdito ou convnios (que exigem contrapartida de recursos por parte do estado), possuem uma prioridade maior de execuo, do que aquelas que contam com financiamento exclusivo de recursos do tesouro. Em conformidade com os artigos 8 e 9 da Lei Complementar n 101/2000, quando verificado que a realizao da receita est aqum do previsto na Lei Oramentria comprometendo, dessa forma, a consecuo das metas fiscais estabelecidas, necessrio promover a limitao de empenho e movimentao financeira, excludas deste procedimento as dotaes destinadas execuo de obrigaes constitucionais e legais e ao pagamento de servio da dvida, adotando-se o seguinte: o Poder Executivo comunicar aos demais Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, at o 20 dia do ms subseqente ao final do bimestre, o montante que caber a cada um na limitao de empenho e movimentao financeira, com base na respectiva participao no total das dotaes fixadas na Lei Oramentria, acompanhada dos parmetros utilizados e das estimativas de receitas e despesas; os Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, com base na comunicao referida no inciso anterior, publicaro ato prprio, at o final do ms subseqente ao encerramento do bimestre pertinente, fixando os montantes disponveis para empenho e movimentao financeira.
No mbito do Poder Executivo, a limitao de empenho e movimentao financeira ser procedida mediante a observao do seguinte: fixao, em percentual, da limitao dos gastos com aes do PPA (projetos e atividades), atividades de manuteno e operaes especiais, baseada na anlise da Secretaria do Planejamento, com relao s aes cuja execuo poder ser adiada sem afetar os resultados finais dos programas governamentais aprovados na Lei Oramentria; quanto natureza da despesa, a aplicao dos cortes acontecer na seguinte ordem: investimentos e inverses financeiras; as despesas atendidas com recursos de contrapartida em operaes de crditos e convnios; e outras despesas correntes.
Caso ocorra a recuperao da receita prevista, total ou parcialmente, far-se- a recomposio das dotaes limitadas de forma proporcional s redues realizadas, conforme dispe a LRF no artigo que transcrevemos abaixo: Art. 9 - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. 1 - No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas. 2 - No sero objeto de limitao as despesas que representem obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. 3 - No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a
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limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentria (Vide ADIN 2.238-5). 4 - At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. 5 - ....
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"To importante quanto s normas que regulam a aplicao dos recursos pblicos a permanente fiscalizao da sociedade sobre os atos daqueles a quem foi confiada responsabilidade de geri-los." (Exposio de Motivos da LRF). A LRF est firmada, segundo a mais abalizada doutrina, em quatro esteios: planejamento, transparncia, controle e responsabilidade. Primeiramente, cabe esclarecer que Gesto Fiscal a administrao financeira e patrimonial exercida pelo Poder Pblico, que envolve aes tributrias, financeiras e oramentrias. Da Exposio de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta: "Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, apresentado sociedade brasileira em outubro de 1988, e que tem como objetivo a drstica e veloz reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao Produto Interno Bruto da Economia. Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal mais favorvel com a aprovao de uma norma que estabelece princpios norteadores da gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o endividamento pblico e para expanso de despesas continuadas, e que institui mecanismos prvios e necessrios para assegurar o cumprimento de metas a serem atingidas pelas trs esferas de governo, a condio necessria e suficiente para a consolidao de um novo regime fiscal no Pas. A LRF veio para implantar um sistema de planejamento que possibilite a gesto fiscal responsvel. Por gesto fiscal responsvel, entende-se aquela em que s se gasta o que se arrecada. Alm do que, esse gasto deve estar voltado para o atendimento das necessidades definidas de acordo com as prioridades estabelecidas em conjunto com a sociedade, assegurando condies para o desenvolvimento sustentvel e obedecendo a padres ticos, morais e legais. Mas afinal, o que significa a expresso transparncia da gesto fiscal? Art. 37. A administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia... (Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988) Podemos definir a expresso transparncia da gesto fiscal sob o enfoque da LRF, nos seguintes termos: Consiste em tornar pblicos e inteligveis os atos de gesto fiscal, de modo a propiciar o controle, a fiscalizao e a efetiva participao da sociedade na administrao dos recursos que coloca disposio do governo. O controle social mostra-se eficaz no controle da Administrao Pblica, razo pela qual, est presente na Lei de Responsabilidade Fiscal como desdobramento dos princpios constitucionais: 1- O Art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparncia da gesto fiscal e determina que a eles seja dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: (art 48, caput*) - os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas, o parecer prvio, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e as verses simplificadas desses documentos.
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Transparncia da Gesto Fiscal - Introduo LRF- TCU Instituto Serzadello Corra - 2009
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* Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. 2- Incentivam a participao popular e a realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos (LRF art.48*, pargrafo nico); * Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. 3- determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade ( LRF art.49*, caput); * Art 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. 4- dispe que at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais (art. 9, 4*); * 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. 5- ser dada ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas pelos Tribunais de Contas (LRF art. 56, 3). * Art.56. 3 Ser dada ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas. Importante salientar a preocupao do legislador com a questo da efetiva participao da sociedade no processo de gesto fiscal. Quando prescreve que verses simplificadas dos documentos devem ser publicadas, pretende que o cidado comum tenha acesso e condies de entendimento do contedo dos documentos, a fim de que possa avaliar o desempenho do gestor pblico na administrao dos recursos disponveis. Importante salientar a preocupao do legislador com a questo da efetiva participao da sociedade no processo de gesto fiscal. Quando prescreve que verses simplificadas dos documentos devem ser publicadas, pretende que o cidado comum tenha acesso e condies de entendimento do contedo dos documentos, a fim de que possa avaliar o desempenho do gestor pblico na administrao dos recursos disponveis
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