Papel Municipios Inver Pub Resultados Encuesta

El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia.
Resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos

El abordaje de las polticas sociales supone un desafo de poltica pblica que involucra a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal). En las ltimas dcadas, esto se ha convertido en un reto creciente para los gobiernos locales, que han incrementado su participacin en la inversin y en la gestin de los programas sociales. La presente publicacin, desarrollada por CIPPEC y UNICEF, presenta los principales resultados de una encuesta a 37 municipios del pas, que indaga sobre el papel que cumplen los gobiernos locales en la gestin de las reas sociales, con especial nfasis en la poltica de infancia y adolescencia. El objetivo de esta iniciativa fue identicar y analizar la capacidad municipal para nanciar polticas sociales, el rol que desempean los gobiernos locales en la denicin de las reglas y el establecimiento de los contenidos, y sus capacidades de gestin en esta rea. A este efecto, se identican los factores limitantes y las oportunidades contextuales, y las fortalezas y debilidades de los gobiernos locales para el abordaje de las problemticas en materia de infancia y adolescencia. El n ltimo de esta publicacin es aportar informacin relevante para colaborar con el fortalecimiento institucional de los municipios argentinos, y en particular respecto del nuevo rol que han adquirido como actores estratgicos en la garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes.
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organizacin independiente, apartidaria y sin nes de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eciente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimiento de las Instituciones y Gestin Pblica, a travs de los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal, Insercin Internacional, Justicia y Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.
El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia

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El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia

El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia: resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos Daniel Maceira et l. 1a edicin. Buenos Aires : Fundacin CIPPEC y UNICEF Argentina, 2010. 73 p. ; 23x22 cm. ISBN 978-987-1479-29-0 1. Polticas Pblica. 2. Presupuestos Sociales. I. Maceira, Daniel CDD 361.25
ndice
Presentacin Introduccin Captulo 1 Caracterizacin de los gobiernos locales en la Argentina 1.1 La autonoma municipal y sus implicancias 1.2 Cmo se nancian los gobiernos locales Captulo 2 La descentralizacin hacia los municipios 2.1 La descentralizacin del gasto social 2.2 La descentralizacin de las polticas de infancia y adolescencia Captulo 3 Resultados de la encuesta 3.1 Aspectos metodolgicos 3.2 Caractersticas institucionales y estructura presupuestaria de los municipios 3.3 Participacin de los municipios en la inversin y en la oferta de las reas sociales 3.4 Coordinacin entre niveles de gobierno para la gestin de las reas sociales 3.5 Incidencia de las polticas de infancia y adolescencia en la gestin municipal Captulo 4 Reexiones nales Bibliografa Anexo I: Listado de municipios encuestados Anexo II: Cuestionario utilizado en la encuesta Acerca de los autores
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Responsables del proyecto Daniel Maceira, director del Programa de Salud de CIPPEC Sebastin Waisgrais, especialista en Monitoreo y Evaluacin de UNICEF Autores Daniel Maceira, Sofa Olaviaga, Nicols Fernndez Arroyo y Mara Victoria Boix Colaboradores Carolina Tchintian, Romina Solano, Patricio Gigli, Melina Nacke, Florencia Gutirrez Bruno y Luca Bevilacqua Edicin y correccin Carolina Nahn Diseo grco Andrea Platn y Silvana Seg Impreso en Multi Group S.R.L. Av. Belgrano 520 (C1092AAS) Ciudad Autnoma de Buenos Aires Diciembre de 2010 CIPPEC Av. Callao 25, 1 piso (C1022AAA). Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina Tel: (54-11) 4384-9009 / Fax: (54-11) 4384-9009 int. 1213 www.cippec.org - infocippec@cippec.org Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) Junn 1940, PB (C1113AAX). Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina Tel: (54-11) 5093-7100/ Fax: (54-11) 5093-7111 www.unicef.org/argentina - buenosaires@unicef.org
11 13 15 17 20 24 25 25 30 38 47 52 61 63 64 65
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EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA INVERSIN PBLICA SOCIAL EN INFANCIA Y ADOLESCENCIA
RESULTADOS DE UNA ENCUESTA NACIONAL A MUNICIPIOS ARGENTINOS
ndice de cuadros y grcos

Cuadro 1. Tipologa de gobiernos locales Cuadro 2. Autarqua vs. autonoma Grco 1. Cantidad de gobiernos locales por nmero de habitantes. 2006 (en porcentajes) Grco 2. Gasto pblico consolidado por jurisdiccin (Nacin, provincias y municipios). 1980-2008 (en porcentaje del PBI) Grco 3. Cantidad de empleados pblicos (2007) y gasto pblico consolidado segn nivel de gobierno (2008) (en porcentajes) Grco 4. Gasto pblico social por jurisdiccin (Nacin, provincias y municipios). 1980-2008 (en porcentajes) Grco 5. Participacin de los gobiernos locales en el gasto social (educacin, salud y promocin social). Promedios 1981-2008 (en porcentajes) Grco 6. Principales rubros del gasto pblico social municipal. 1980-2008 (en porcentajes) Grco 7. Composicin de la muestra. Distribucin de municipios por regin (en porcentajes) Grco 8. Composicin de la muestra. Distribucin de municipios por escala poblacional (en porcentajes) Grco 9. Composicin de la muestra. Distribucin de casos por partido poltico gobernante (en porcentajes) Grco 10. Composicin de la muestra. Distribucin de casos por antigedad del intendente en el cargo (en porcentajes) Grco 11. Caractersticas institucionales y presupuestarias de los municipios (en porcentajes) Grco 12. Proporcin del presupuesto municipal que corresponde a ingresos propios 12 14 13 19 20 21 22 23 26 27 28 29 31 32 Grco 21. Participacin relativa de las reas sociales sobre el total del gasto social municipal, por partido poltico gobernante (en porcentajes). 42 Grco 22. Instituciones sanitarias de jurisdiccin municipal (hospitales y centros de atencin primaria de la salud -CAPS-), por regin (en promedio) 43
Grco 23. Instituciones educativas de jurisdiccin municipal (jardines maternales, escuelas primarias y secundarias, instituciones de educacin superior), por regin (en promedio) 45 Grco 24. Instituciones de proteccin social de jurisdiccin municipal (centros de desarrollo infantil, comedores y hogares), por regin (en promedio) 46 Grco 25. Nivel de coordinacin entre jurisdicciones (nacional, provincial y municipal), por rea social y por regin (en promedio) Grco 26. Nivel de coordinacin entre jurisdicciones (nacional, provincial y municipal), por rea social (en promedio) 48 49
Grco 27. Correlacin entre la coordinacin entre jurisdicciones (nacional, provincial y municipal) y la proporcin de ingresos propios, por municipios 50 Grco 28. Correlacin entra el nivel de coordinacin con las organizaciones de la sociedad civil y la proporcin de ingresos propios, por municipios Grco 29. Problemticas priorizadas en materia de infancia y adolescencia por los municipios (en porcentajes) Grco 30. Principales problemticas relacionadas a la infancia y adolescencia, por regin (en porcentajes) Grco 31. Cantidad de programas provinciales y municipales de infancia y adolescencia, por municipio y por regin (en promedio) Grco 32. Inversin pblica municipal destinada a infancia y adolescencia, por grado de autonoma municipal (en porcentajes) Grco 33. Presencia de programas nacionales en municipios, por dependencia ministerial (en porcentajes) Grco 34. Situacin municipal al momento de emprender programas para la infancia y adolescencia (en porcentajes) 51 53 54 55 56 58 59
Grco 13. Tipo de presupuesto (por programas, tradicional u otro) y proporcin del presupuesto municipal que corresponde a ingresos propios 33 Grco 14. Herramientas institucionales de planicacin estratgica utilizadas por los municipios (en porcentajes) Grco 15. Origen del nanciamiento de programas sociales que se implementan en municipios (nacional, provincial o municipal), por regin (en porcentajes) Grco 16. Origen del nanciamiento de programas sociales que se implementan en municipios (nacional, provincial o municipal), por caractersticas institucionales (en porcentajes) Grco 17. Participacin sectorial de los programas sociales que se implementan en municipios (educacin, proteccin social y salud), por caractersticas institucionales (en porcentajes) Grco 18. Participacin del gasto social sobre el gasto municipal, segn rea social y por regin (en porcentajes) Grco 19. Participacin de las reas sociales sobre el gasto social municipal, por regin (en porcentajes) Grco 20. Participacin de las reas sociales sobre el gasto social municipal, por escala poblacional (en porcentajes) 34 35 36 37 39 40 41
Presentacin
Esta publicacin forma parte de la iniciativa Construyendo la agenda de la niez, desarrollada por CIPPEC, con el apoyo de UNICEF, entre los aos 2008 y 2010. La iniciativa fue diseada para el cumplimiento de dos objetivos centrales. Por un lado, fortalecer a las organizaciones no gubernamentales que trabajan para mejorar las condiciones de vida de los nios, nias y adolescentes, con el n de desarrollar las capacidades de la sociedad civil de interactuar con los gobiernos provinciales. A este efecto, el proyecto apunta a la construccin de una agenda pblica comn en las provincias de Salta y Tucumn, que contemple las demandas prioritarias y propuestas de la sociedad civil para enfrentar los principales problemas de la niez. Por el otro, identicar el rol que asumen los municipios para atender las problemticas de la niez. Para ello, se realiza un anlisis del gasto social destinado a esta poblacin y de la institucionalidad en la que se enmarca, a travs del estudio de los casos de Morn y Lujn, y de una encuesta a municipios argentinos. Entre las cinco publicaciones que se editaron en el marco de este proyecto se encuentran: dos manuales, uno con informacin de la provincia de Tucumn y otro de la provincia de Salta; dos publicaciones que exponen el anlisis de los casos de los municipios de Lujn y Morn, y esta publicacin, que contiene los resultados de una encuesta realizada a una muestra de municipios del pas.
Para mayor informacin sobre la iniciativa ingresar a www.cippec.org
Introduccin
El abordaje de las polticas sociales en trminos de identicacin de necesidades, la gestin y el nanciamiento supone un desafo de poltica pblica que involucra a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal). Sin embargo, en las ltimas dcadas ello se ha convertido en un reto creciente para los gobiernos subnacionales que, a travs de diversos procesos de descentralizacin, han incrementado su participacin tanto en la inversin como en la gestin de los programas sociales (especialmente en las reas de educacin, salud y proteccin social). As, las provincias y los municipios tienen bajo su responsabilidad aproximadamente poco menos de la mitad del gasto pblico total (46,7%), y esta proporcin es mayor en materia del gasto social (en 2008 los niveles subnacionales de gobierno estuvieron a cargo del 50,4% del gasto social)1. Desde una perspectiva de gobierno y denicin de polticas pblicas, la descentralizacin representa la necesidad y la oportunidad de distribuir poder poltico desde los gobiernos centrales a los subnacionales (provincias y municipios), de forma tal de brindar mayor participacin a estos ltimos en la identicacin de prioridades, la gestin de recursos y en la toma de decisiones. Este proceso, una de cuyas bondades es acercar la formulacin de poltica pblica hacia la comunidad, debiera facilitar tanto la identicacin de las necesidades como el establecimiento de vnculos entre los funcionarios y los ciudadanos. Sin embargo, la descentralizacin tambin implica grandes desafos de gestin, en tanto se requieren capacidades para identicar prioridades, administrar recursos y establecer criterios de accin para poder llevar a cabo con xito las nuevas funciones y responsabilidades asumidas. En este contexto se inserta el anlisis de las polticas destinadas a infancia y adolescencia, que a su vez han registrado transformaciones signicativas propias del sector. En los ltimos aos cobr relevancia un nuevo enfoque de garanta en los derechos de nios, nias y adolescentes, que replantea tanto la concepcin acerca de las problemticas que afectan a esta poblacin como las intervenciones y abordajes que deben disearse para darles respuesta 9
1. Datos publicados por la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales en http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html
y solucin. Ello se tradujo en modicaciones en el plano internacional de las polticas destinadas a infancia, las que tuvieron su adaptacin con diversos matices en el mbito nacional, provincial y municipal. La conformacin de este paradigma, que en el pas encuentra su mxima expresin en la Ley Nacional de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (26.061) y en las subsiguientes normativas provinciales, supone la conformacin de un nuevo andamiaje institucional a partir del cual el gobierno local adquiere un protagonismo estratgico. En este marco, CIPPEC y UNICEF realizaron una encuesta en 37 municipios del pas que indaga sobre el papel que cumplen los gobiernos locales en la gestin de las reas sociales, con especial nfasis en la poltica de infancia y adolescencia. El objetivo de esta iniciativa fue identicar y caracterizar la capacidad municipal para nanciar polticas sociales, el rol que desempean los gobiernos locales en la denicin de las reglas y el establecimiento de los contenidos, y sus capacidades de gestin en esta materia. La presente publicacin expone el anlisis de los principales resultados de este relevamiento. El estudio reconoce dos ejes centrales. El primero se relaciona con la naturaleza poltica, institucional y nanciera del proceso de descentralizacin en la Argentina. El segundo eje se ocupa de contextualizar las polticas de infancia y adolescencia en una estrategia de polticas sociales en el pas. En este sentido, en los dos primeros captulos se exponen las caractersticas institucionales de los gobiernos municipales en la Argentina y la evolucin del gasto pblico social en el contexto de la descentralizacin. Se intentar, de este modo, familiarizar al lector con la estructura institucional de los gobiernos locales, para comprender sus caractersticas y limitaciones. Desde all se pone en perspectiva nacional el gasto social municipal, su evolucin en los ltimos aos y la distribucin actual de responsabilidades, a n de comprender qu competencias tiene cada nivel de gobierno en lo que respecta a las reas sociales. Posteriormente, en el tercer captulo se presenta el anlisis de la encuesta realizada, donde se abordan las caractersticas de los municipios, los esfuerzos locales en trminos de gestin y nanciamiento de las reas sociales, la coordinacin con los otros niveles de gobierno, y la incidencia municipal en las polticas de infancia y adolescencia. En denitiva, se identican tanto los factores limitantes y las oportunidades contextuales, como las fortalezas y debilidades de los gobiernos locales para el abordaje de las problemticas en materia de infancia y adolescencia. El n ltimo de esta publicacin es aportar informacin relevante que colabore en el fortalecimiento de los municipios, especialmente respecto del nuevo rol que han adquirido como actores estratgicos en la garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes.
Captulo 1
Caracterizacin de los gobiernos locales en la Argentina
Durante los ltimos 27 aos, una serie de hechos asociados con el devenir y la consolidacin de la democracia fueron transformando el papel de los gobiernos locales. Dentro del entramado institucional argentino, estos fueron ocupando un espacio de mayor responsabilidad: aumentaron sus competencias y funciones, y el impacto de sus intervenciones en la calidad de vida de los habitantes. Los principales hitos que marcaron este camino fueron efecto de decisiones polticas planicadas y, tambin, de procesos espontneos. Reformas polticas y econmicas, as como sus consecuencias, y el aumento creciente de demandas ciudadanas se tradujeron en nuevas tareas para los gobiernos locales, muchas veces sin los recursos y capacidades tcnicas y legales necesarias para responder a estos desafos. En el orden institucional, la recuperacin democrtica abri nuevas posibilidades para los gobiernos locales, que hasta ese momento haban desarrollado sus funciones bajo la tutela de los gobiernos provincial y nacional. As, los gobiernos locales, especialmente los municipios grandes y medianos en trminos de poblacin, comenzaron la bsqueda de mayor autonoma: un proceso lento y espordico, que modicara el mapa de distribucin de poder interestatal. La cantidad de nuevos gobiernos locales creados desde el retorno a la democracia reeja la transformacin acaecida en el panorama municipal argentino. En el ao 1983 existan 1.383 gobiernos locales, mientras que actualmente, luego de concretarse un incremento del 60%, se reconocen 2.247. Esta tendencia ascendente podra mantenerse, de prosperar los pedidos de secesin o divisin de municipios que existen en varias provincias. Este conjunto no solo se caracteriza por su amplio nmero, sino tambin por la heterogeneidad existente entre los gobiernos que lo conforman. En este sentido, cabe destacar que del total de gobiernos locales del pas, slo el 51% alcanza la jerarqua municipal, es decir, que cuenta con un Departamento Ejecutivo (encabezado por un intendente) y un Concejo Deliberante, como principales rganos de gobierno. Los gobiernos restantes son comunas, comisiones municipales o alguna de las otras cuatro categoras utilizadas por los diversos regmenes municipales, que pueden apreciarse en la tipologa presentada en el Cuadro 1.
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Cuadro 1. Tipologa de gobiernos locales

l Comisiones municipales
Grfico 1. Cantidad de gobiernos locales por nmero de habitantes. 2006 (en porcentajes)
Municipios
l De categora nica l De primera, segunda
y tercera categora
Otros gobiernos locales
l Comisiones de fomento l Comisionados municipales l Comunas l Comunas rurales l Juntas de gobierno
3% 11%
2% 2%
Menos de 2.000 De 2.001 a 10.000 De 10.001 a 35.000
53% 29%
De 35.001 a 70.000 De 70.001 a 150.000 Mayor a 150.001
Tipologa segn provincia

l Chubut l Crdoba l Corrientes l Entre Ros l Formosa l Jujuy l La Pampa l Neuqun l Ro Negro l San Luis l Santa Cruz l Santa Fe l Santiago del Estero l Tierra del Fuego l Tucumn
Municipios de nica categora
nicamente municipios, pero de tres categoras
(municipios y otros gobiernos locales)
Regmenes mixtos
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos publicados por el Ministerio del Interior de la Nacin.
l Buenos Aires l La Rioja l Mendoza l Catamarca l Salta
l Chaco l Misiones l San Juan
1.1 La autonoma municipal y sus implicancias

La exigencia de repensar la ingeniera institucional del Estado bajo las reglas del juego democrtico tambin alcanz a los gobiernos provinciales, que comenzaron a reconocer, directa o indirectamente, la autonoma municipal en sus Constituciones2. En consecuencia, a partir de 1986 y hasta 1994, la autonoma municipal se instrument a travs de la sancin de las primeras 50 Cartas Orgnicas municipales (equivalentes a Constituciones de orden local). En marzo de 1989, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sent jurisprudencia en un fallo que marc un hito en el camino hacia la autonoma municipal y, de esta forma, se anticip a lo que ocurrira cinco aos despus con la reforma constitucional de 1994. El fallo, conocido como Rivademar c/ Municipalidad de Rosario, cambi la postura histrica de la Corte Suprema, que haba sostenido la autarqua municipal (y no la autonoma) por casi nueve dcadas (desde el ao 1911). A partir de este fallo, se les reconoci a los municipios la capacidad de regular las actividades y administrar los intereses de su comunidad a travs de normas y rganos de gobierno propio (autonoma). De esta manera, dejaron de depender de la concesin de competencias que hasta entonces les podan otorgar, o no, los niveles superiores de gobierno sin la garanta de independencia institucional correspondiente (autarqua).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de leyes orgnicas de municipios provinciales.
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En la Argentina, cada provincia tiene la capacidad de establecer el alcance de la autonoma de los municipios de su jurisdiccin, de forma que los gobiernos locales han adquirido capacidades polticas y scales heterogneas. Como resultado, existen 23 regmenes municipales reglamentados por 23 leyes orgnicas municipales diferentes (uno por provincia), donde conviven sistemas micromunicipalistas como son los casos de Crdoba, Santa Fe y Entre Ros, en donde hay 428, 363 y 266 gobiernos locales respectivamente con sistemas ms centralistas como San Juan, Mendoza y Tierra del Fuego, con 19, 18 y 3 gobiernos locales respectivamente. Como puede apreciarse en el Grco 1, los gobiernos locales tambin son heterogneos en cuanto a la distribucin poblacional: solo 85 municipios de todo el pas concentran ms de 70.000 habitantes y ms de 1.800 (82,4%) tienen menos de 10.000 habitantes.
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2. Este fue el caso de las provincias de San Juan (1986), Jujuy (1986), San Luis (1987), Crdoba (1987), Ro Negro (1988), Catamarca (1988), Formosa (1991), Tierra del Fuego (1991) y Corrientes (1993).
Cuadro 2. Autarqua vs. autonoma
El reconocimiento de la autonoma municipal implica, entre otras cuestiones relevantes, que aquellos municipios que dicten sus Cartas Orgnicas puedan establecer la organizacin del gobierno municipal (por ejemplo, cuntos concejales se eligen, si su renovacin es total o parcial), jar la frecuencia y fecha de las elecciones, crear nuevas tasas municipales y denir niveles de endeudamiento.
Autarqua
Autonoma
l La esfera de
l Si bien las
l Permite que los
l El gobierno municipal
1.2 Cmo se nancian los gobiernos locales
competencias municipales surge de una delegacin de facultades por parte del gobierno provincial.
delegaciones de competencias pueden ser muy amplias, la autoridad provincial podra quitarlas o restringirlas.
gobiernos locales dicten sus propias normas y elijan sus autoridades.
tiene una esfera propia de accin, que no le ha sido otorgada por un nivel superior de gobierno sino que le ha sido reconocida por el poder constituyente (desde 1994).
El anlisis de las fuentes de nanciamiento con las que un municipio cuenta para elaborar el presupuesto que sustentar su plan de gobierno es una pieza clave para comprender el establecimiento de prioridades y la inversin pblica en esa jurisdiccin. La particularidad de cada fuente de ingreso impacta en el gasto, al condicionar, en varias oportunidades, el destino que ste adquiere. Por ello es relevante conocer algunas especicidades de los recursos, tales como la jurisdiccin de la que provienen, si se entregan en especie o en dinero, si estn condicionados al cumplimiento de metas, si tienen una asignacin especica (programa, obra o actividad) o son de libre disponibilidad, y si se trata de recursos asignados por nica vez o, por el contrario, tendrn continuidad en el tiempo, entre otras mltiples cuestiones. En este contexto, las fuentes de ingresos de los municipios se encuentran divididas entre recursos propios, que son aquellos generados por el gobierno municipal; y las transferencias de otras jurisdicciones (principalmente de origen federal o provincial). En general, los municipios pueden recaudar recursos propios en forma de tasas por contraprestacin de servicios o uso del espacio pblico. En pocos casos pueden recaudar impuestos, pero slo por facultad delegada de su provincia. Los resultados y la denicin especca de la descentralizacin scal dependern, en buena medida, de las capacidades de los actores polticos de cada jurisdiccin (Clemente y Smulovitz, 2004). A continuacin se enumeran las principales fuentes de recursos municipales (Curcio, 2005): Las tasas, derechos y contribuciones que cobran por los servicios que prestan; El producto de las actividades econmicas que realizan y/o los servicios que desarrollan u otorgan en concesin; l Las multas y recargos por contravenciones que perciben; l Los prstamos y operaciones de crdito que toman; l Los impuestos que perciben como consecuencia de delegaciones de la potestad tributaria de la provincia en la que se localizan;
l l
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Iturburu (2000).
La reforma constitucional de 1994, por su parte, produjo un quiebre institucional al establecer que las provincias deben asegurar la autonoma municipal, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y nanciero (artculo 123). Este reconocimiento en el plano nacional tuvo su correlato en otras Constituciones provinciales: Santa Cruz (1994), La Pampa (1994), Chaco (1994), Santiago del Estero (1997), Salta (1998), La Rioja (1998) y, ms recientemente, Tucumn (2006) y Entre Ros (2008). As, a partir de 1994, se sancionaron otras 80 Cartas Orgnicas municipales. En direccin contraria a lo dispuesto por la Constitucin Nacional, las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe no reconocen an la autonoma municipal. Si se advierte que estas provincias concentran casi la mitad de la poblacin total del pas y que renen el 25% del total de los gobiernos locales, se puede tomar dimensin de las implicancias de este retraso institucional. 14 A partir de las reformas en varias de las Constituciones provinciales, un total de 309 municipios estn facultados para dictar su Carta Orgnica. Hasta el momento, lo hicieron poco ms de 130, lo que representa slo el 40% del total de municipios habilitados3.
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3. El nmero de municipios facultados no incluye los casos de Tucumn y Entre Ros, que han reformado sus Constituciones provinciales recientemente (2006 y 2008, respectivamente) ni tampoco los casos potenciales de los municipios bonaerenses, santafecinos y mendocinos.
Las donaciones, subsidios o legados que reciben; Las contribuciones por mejoras debidas a la valorizacin de los inmuebles como consecuencia de las obra pblicas municipales que realizan; l El producto de la enajenacin de bienes municipales, servicios de peaje y renta de bienes propios; l Las transferencias que efectan el Estado nacional y/o provincial destinados a obras comunales especcas o de otra ndole y los que resultan de convenios intermunicipales; l Los provenientes de la coparticipacin de impuestos provinciales y nacionales; y l Todo otro ingreso originado por actos de disposicin, administracin o explotacin de su patrimonio.
l l
Captulo 2
La descentralizacin hacia los municipios
Como se observar en el captulo que presenta los resultados de la encuesta, entre todas las situaciones que se registran, difcilmente los municipios recauden en forma autnoma ms del 50% de sus presupuestos; el resto es cubierto por transferencias de niveles superiores de gobierno (provincia y Nacin), lo que les genera un elevado nivel de dependencia. Paralelamente, el pago de salarios de los empleados municipales insume la mayor parte de los recursos, de forma que acta como una gran restriccin presupuestaria.
En la Argentina, hacia nes de los aos ochenta y comienzos de los noventa, los mencionados cambios de ndole institucional fueron seguidos por transformaciones de carcter estructural. Durante este perodo se profundiz el proceso de descentralizacin de funciones econmicas, nancieras, polticas y sociales del Estado Nacional hacia las unidades subnacionales de gobierno. Esto implic una signicativa delegacin de responsabilidades que no siempre atendi las capacidades materiales de las administraciones locales para desempearlas, y que situ a los municipios frente a nuevos desafos. La descentralizacin a escala de los aos noventa coloc a los gobiernos locales en el centro de la escena pblica. Varios aos despus, la crisis socioeconmica y poltico-institucional de 2001-2002 profundiz esta tendencia, y los gobiernos subnacionales se convirtieron en los primeros receptores y responsables de la atencin de las crecientes demandas ciudadanas al Estado (Fernndez Arroyo, 2009). En consecuencia, los municipios sumaron a las funciones tradicionales otras nuevas, de las que crecientemente debieron hacerse cargo. Entre las funciones tradicionales comnmente reconocidas en la literatura se encuentran:
l
Gestin administrativa: recaudacin de tasas, administracin de recursos, gestin de trmites y atencin al vecino. urbano: planeamiento urbano y obra pblica (construccin de redes de gas natural, agua potable, desages, pavimento, iluminacin, etc.). de servicios pblicos: suministro de agua potable y servicios cloacales, higiene urbana, recoleccin de residuos, y mantenimiento de calles y caminos rurales. de la vida comunitaria: abastecimiento urbano, control de la salubridad y seguridad de comercios e industrias, y trnsito urbano. 17
l Desarrollo
l Prestacin
l Regulacin
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Como consecuencia de los procesos mencionados, el municipio, de mero prestador de servicios bsicos, se transform en promotor del desarrollo y agente de contencin social. Las nuevas funciones que debi asumir para enfrentar este desafo incluyeron nuevas responsabilidades en los siguientes aspectos:
l Promocin
econmica: poltica arquitectnica del desarrollo local, vinculacin del sistema educativo con el sistema productivo, y actuar como facilitador de oportunidades. Cuidado del medio ambiente: actividades de control, tratamiento responsable de los residuos comunitarios, etc. Desarrollo social: poltica de proteccin e integracin social y comunitaria, educacin inicial, etc. regulatorio: competencia y defensa del consumidor, calidad en los bienes y servicios prestados y polica del trabajo. patrullas comunitarias, foros de seguridad, polticas preventivas, coordinacin con la provincia.
Grfico 2. Gasto pblico consolidado por jurisdiccin (Nacin, provincias y municipios). 1980-2008 (en porcentaje del PBI)
Nacin
45% 40% 35% 30% 25% 20%
Provincias
Municipios
l Poder
l Seguridad: l Salud:
jacin de polticas en el mbito local, organizacin, supervisin y evaluacin de la ejecucin de acciones de salud, cobertura integral de grupos de riesgo y carenciados.
El aumento en las funciones asumidas por los municipios, no obstante, no tuvo un correlato en los recursos necesarios para afrontarlas, tal como se reeja en el Grco 2. Desde mediados de la dcada del ochenta, las provincias lideraron el crecimiento del gasto pblico (unos 5 puntos porcentuales del producto bruto interno PBI), lo que es consistente con el traspaso de la administracin de gran parte de los sistemas pblicos de salud y educacin. La Nacin, por su parte, registra una reduccin signicativa en la dcada del noventa (en lnea con las funciones delegadas), aunque en los ltimos aos creci nuevamente, hasta alcanzar proporciones similares a las de los aos ochenta (casi el 20% del PBI en 2008). Por ltimo, el nivel municipal sigue representando un porcentaje menor del gasto pblico total. De esta forma, a pesar de que el gasto pblico municipal creci un 59,8% entre 1980 y 2008, el aumento resulta insuciente para cubrir la asignacin de nuevas competencias.
15% 10% 5% 0% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008*
*Cifras provisorias. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa de la Nacin. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html (ltima actualizacin: julio 2010).
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Adems de la escasez de recursos econmicos, los municipios enfrentan restricciones en trminos de recursos humanos, tanto en trminos de cantidad como en su nivel de formacin. Ello se reeja en el Grco 3, que muestra la participacin en el gasto pblico consolidado y la proporcin de empleados pblicos para cada nivel de gobierno. All se observa una amplia disparidad en la distribucin de recursos econmicos y humanos, siendo los gobiernos locales claramente los que cuentan con menores capacidades en este sentido.
19
Grfico 3. Cantidad de empleados pblicos (2007) y gasto pblico consolidado segn nivel de gobierno (2008) (en porcentajes)
Empleados pblicos
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Grfico 4. Gasto pblico social por jurisdiccin (Nacin, provincias y municipios). 1980-2008 (en porcentajes)*
Nacin
100%
Gasto pblico
Provincias
Municipios
59% 53% 39% 29%
90% 80% 70% 60% 50% 40%
8%
12%
30% 20%
Gobiernos locales
Provincias y CABA
Nacin
10% 0%
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008**
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio del Interior y de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa de la Nacin. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html (ltima actualizacin: julio 2010). *Sin seguridad social. **Cifras provisorias. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa de la Nacin. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html (ltima actualizacin: julio 2010).
2.1 La descentralizacin del gasto social

El mencionado proceso de descentralizacin hacia los gobiernos subnacionales se concentr, mayormente, en las reas sociales (salud, educacin y promocin social). En este sentido, durante las dcadas del ochenta y noventa existi un aumento signicativo de la participacin de las provincias y, en menor proporcin, de los gobiernos locales, en la inversin pblica social, tal como lo reeja el Grco 4. Complementariamente, el Grco 5 muestra el aumento de la participacin de los gobiernos locales en el nanciamiento de las reas de salud, educacin y promocin social, fundamentalmente entre la dcada del ochenta y noventa.
20
21
Grfico 5. Participacin de los gobiernos locales en el gasto social (educacin, salud y promocin social). Promedios 1981-2008 (en porcentajes)
Promedio 1981-1990
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
municipios, mientras que la Nacin tena una mayor preponderancia en los servicios que prestan las obras sociales nacionales y el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP - PAMI) (Maceira, 2010). Finalmente, en el rea de promocin social tambin las responsabilidades se encuentran divididas: las provincias y municipios se hacen cargo de las acciones ms directas (promocin y asistencia social pblica), y la Nacin opera principalmente a travs de las prestaciones sociales de las obras sociales nacionales y del INSSJyP - PAMI. Tal como lo expresa el Grco 6, este sector es el que registra un mayor crecimiento y donde existe una mayor participacin local. Ello se explica, en parte, porque el municipio es la instancia de gobierno ms cercana al ciudadano, y la primera ventana de los reclamos de la sociedad.
Promedio 1991-2000
Promedio 2001-2008
28% 29%
10% 3% 3% 4% 6% 6%
Grfico 6. Principales rubros del gasto pblico social municipal. 1980-2008 (en porcentajes)
Otros servicios urbanos Salud
100% 90% 80% 70% 60% 50%
Promocin y asistencia social
Educacin, cultura y ciencia y tcnica
2%
Educacin
Salud
Promocin social
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa de la Nacin. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html (ltima actualizacin: julio 2010).
En el caso de la educacin, en la dcada pasada se profundiz el proceso descentralizador iniciado en los aos setenta, principalmente con el traspaso de la educacin media y terciaria no universitaria del nivel nacional al provincial. Actualmente, las responsabilidades sobre el nanciamiento educativo se encuentran distribuidas entre los distintos niveles de gobierno, aunque con una participacin minoritaria de los municipios, y un rol preponderante de las jurisdicciones provinciales. Concretamente las provincias nancian casi la totalidad de la educacin bsica y parte de la educacin superior (93% y 38% respectivamente, en 2008); la Nacin tiene bajo su rbita la mayor parte de la educacin superior (72% en 2008), como tambin iniciativas relacionadas con complementos salariales, formacin docente, infraestructura y equipamiento escolar. Asimismo, las actividades relacionadas con ciencia y tcnica se encuentran mayormente bajo responsabilidad del gobierno nacional. En este contexto, la inversin municipal interviene principalmente en la educacin bsica, y se concentra en la educacin inicial. 22 En el mbito de la salud, el esquema descentralizador se inici en los aos sesenta y, al igual que en el sector educativo, se continu en la dcada pasada. En este contexto, la atencin pblica de la salud (hospitales y centros de atencin primaria de la salud CAPS) qued mayoritariamente bajo la orbita de las provincias, y en menor medida de los municipios, especialmente en aquellas jurisdicciones donde el proceso descentralizador se extendi al nivel municipal (por ejemplo, Buenos Aires y Crdoba). As, en 2008 el 86% del nanciamiento de la atencin pblica de la salud se encontraba en manos de las provincias y
40% 30% 20% 10% 0% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008*
*Cifras provisorias. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa de la Nacin. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html (ltima actualizacin: julio 2010).
23 Claramente las funciones y responsabilidades de los gobiernos locales han crecido en las ultimas dcadas, especialmente aquellas relacionadas con las reas sociales. Ello, como evidencia el Grco 6, demanda mayores esfuerzos locales para nanciar las nuevas responsabilidades, que no siempre fueron acompaadas con la descentralizacin de recursos necesarios.
2.2 La descentralizacin de las polticas de infancia y adolescencia

En el contexto descripto se insertan las polticas destinadas a la infancia y adolescencia, que han sufrido transformaciones signicativas en las ltimas dcadas, principalmente fruto del cambio de paradigma acaecido en el sector. Este cambio de enfoque tuvo impacto en la manera en que se analizan las problemticas que afectan a esta poblacin como en las intervenciones que deben disearse para brindar respuestas y soluciones. A su vez, se plasm en tratados y convenios internacionales, que luego se trasladaron y adaptaron a nivel nacional y local, y nalmente dieron lugar a la construccin de un nuevo marco institucional. La Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio realizada en 1989 inaugura este nuevo enfoque, al garantizar la posicin de los nios como sujetos con derecho a cuidados especiales. En este tratado, la familia es reconocida como el ambiente natural de bienestar de los nios y como espacio predilecto para potenciar su pleno desarrollo. En consecuencia, la principal tarea del Estado en este mbito es asistir a las familias para que puedan asumir esta responsabilidad. Dicha Convencin fue raticada por la Argentina en 1990, y en 1994 se le otorg jerarqua constitucional, lo que impuls profundos cambios en la estructura legal relacionada con los derechos del Nio y gener nuevos desafos. As, en el ao 2005, se aprob la Ley Nacional de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (26.061), que otorga el alcance de aplicacin obligatoria a la Convencin y delinea las caractersticas bsicas que debern adquirir las polticas pblicas ligadas a la niez (descentralizacin de los organismos de aplicacin, gestin coordinada con la sociedad civil y promocin de redes intersectoriales locales, entre otros). Asimismo, establece un Sistema de Proteccin Integral de los derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, compuesto por mltiples instituciones. La creacin de este sistema implica una coordinacin entre la Nacin, las provincias y los municipios, y de todos los organismos que disean, planican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las polticas pblicas, de gestin estatal o privadas, en el mbito nacional, provincial y municipal, destinados a la promocin, prevencin, asistencia, proteccin, resguardo y restablecimiento de los derechos de las nias, nios y adolescentes. Dentro de este esquema, las provincias son las encargadas de planicar y ejecutar polticas, y la forma y jerarqua de esta aplicacin se considera jurisdiccin de cada provincia. En consecuencia, el estado de adaptacin de la normativa provincial a la ley 26.061 vara en cada una de ellas. De este modo, la aplicacin nuevamente resulta heterognea entre los distintos municipios, cuyas funciones, grados de autonoma y recursos para abordar la problemtica de la niez diferirn segn la provincia en la que se encuentren. No obstante, todos los gobiernos locales comparten en mayor o menor medida un grado de responsabilidad en garantizar los derechos de los nios en su jurisdiccin, en coordinacin con los distintos niveles de gobierno y organismos competentes.
Captulo 3
Resultados de la encuesta
La presente seccin expone el anlisis de los datos de la encuesta que relev informacin acerca de las caractersticas institucionales y presupuestarias de los gobiernos locales; su participacin en el nanciamiento y la gestin de las reas sociales en general, y en especial aquella relacionada con las polticas de infancia y adolescencia. Con tal nalidad, a continuacin se presenta: i) los aspectos metodolgicos que guiaron el relevamiento, ii) algunas caractersticas institucionales que dan forma al proceso de toma de decisiones en los municipios, y su relevancia respecto del peso local en la gestin de programas sociales; iii) la participacin de los municipios en la inversin social y su responsabilidad sobre la oferta de las reas sociales (salud, educacin y proteccin social); iv) la existencia de mecanismos de coordinacin en estas reas, entre los niveles nacionales y subnacionales; y nalmente v) la incidencia municipal en la denicin de polticas especcas para la niez y la adolescencia en la Argentina.
3.1 Aspectos metodolgicos

Los municipios constituyeron la unidad de anlisis del relevamiento, y la muestra se conform mediante la combinacin de dos criterios de seleccin: segmentacin poblacional y seleccin aleatoria. En primer lugar, se realiz un corte que incluy a aquellos gobiernos locales que superan los 20.000 habitantes, de acuerdo a datos del Censo 2001. El objetivo fue contar con municipios que alcanzaran cierta complejidad poltica, social y de gestin. De los 250 municipios que superaron el primer corte, en una segunda instancia se seleccionaron 76 casos por sorteo, con los cuales se inici el trabajo de campo. Finalmente, la muestra qued conformada por 37 municipios, que albergan aproximadamente a 3.612.553 de habitantes. Como se observa en el Grco 7, se busc asegurar la participacin de todas las regiones. Debido a que no existe un criterio uniforme para denir las regiones y su composicin, para el presente estudio se utiliz la siguiente clasicacin: Provincia de Buenos Aires (PBA). Regin Centro: Crdoba, Entre Ros y Santa Fe. l Regin Noreste Argentino (NEA): Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones. l Regin Noroeste Argentino (NOA): Catamarca, Jujuy, La Rioja, Salta, Santiago del Estero y Tucumn. l Regin Cuyo: Mendoza, San Luis y San Juan. l Regin Patagnica: Chubut, La Pampa, Neuqun, Ro Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
l l
24
25
En el diseo de la muestra, la provincia de Buenos Aires y la regin Centro, que renen el mayor nmero de habitantes, cuentan con un porcentaje mayor de casos, proporcional a su peso poblacional. Sin embargo, la Patagonia se encuentra sobrerepresentada y la regin del Noroeste subrepresentada, respecto de su peso poblacional.
Grfico 8. Composicin de la muestra. Distribucin de municipios por escala poblacional (en porcentajes)
60%
51,4%
Grfico 7. Composicin de la muestra. Distribucin de municipios por regin (en porcentajes)
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% NOA Cuyo NEA Patagonia Centro PBA
50%
48,6%
32,4%
40%
30%
18,9% 13,5% 8,1% 13,5% 13,5%

20%
10%
0% 20.000 a 50.000 habitantes Ms de 50.000 habitantes
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
26
En el Grco 8 se expone la composicin de la muestra respecto de la escala poblacional de los municipios que la integran. La distribucin de casos entre las categoras que constituyen la clasicacin, que luego se utilizar para analizar los resultados de la encuesta, es pareja: el 51,4% de los municipios tiene entre 20.000 y 50.000 habitantes, y el 48,6% restante tiene ms de 50.000 habitantes. Esto se asemeja al universo de la muestra (250 municipios, que superan los 20.000 habitantes) que registra una distribucin entre categoras de 55% y 45%, respectivamente.
A su vez, la seleccin de casos da cuenta de la mayor parte de los partidos que integran el arco poltico del pas, y en gran medida respeta la proporcin de gobierno (Grco 9). De esta manera, ms del 50% de la muestra est compuesta por municipios gobernados por el peronismo, ya sea por el Frente para la Victoria (32,4%) o por el Partido Justicialista (24,3%). 27
Grfico 9. Composicin de la muestra. Distribucin de casos por partido poltico gobernante (en porcentajes)
Grfico 10. Composicin de la muestra. Distribucin de casos por antigedad del intendente en el cargo (en porcentajes)
Frente para la Victoria
32,4%
40%
Primer perodo de gobierno
Segundo perodo de gobierno
Tercer o ms perodos de gobierno
Partido Justicialista
24,3% 21,6% 18,9% 2,7%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
37,8%
35% 30% 25%
Partidos locales
Unin Cvica Radical
20% 15% 10% 5%
16,2%
18,9%
18,9%
Coalicin Cvica - Afirmacin para una Repblica Igualitaria
8,1%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010). 0%
Hasta 2 aos
De 2,1 hasta 4 aos
De 4,1 hasta 6 aos
De 6,1 hasta 8 aos
Ms de 8,1 aos
28
Por ltimo, la muestra reeja una amplia variedad respecto de los aos de permanencia en el gobierno de las autoridades municipales. En este sentido, se incluyen municipios cuyas autoridades recin inician su primer mandato hasta aquellos que cuentan con autoridades de mayor continuidad en el cargo. Como se reeja en el Grco 10, el 54% de los municipios seleccionados se encuentra gobernado por intendentes en su primer perodo de gobierno (con una mayor proporcin de casos que se encuentran en la primera mitad del mandato); un 27,0%, gobernado por intendentes en su segundo mandato (con mayor representacin de aquellos que estn nalizando ese perodo); y el 18,9% restante, lo conforman municipios con intendentes que acumulan ms de dos perodos de gobierno.
Dado que el objetivo de la encuesta fue la identicacin del rol que asumen los municipios para atender a las problemticas de infancia y adolescencia, se dise un cuestionario estructurado de 24 preguntas orientado a relevar informacin acerca de la intervencin municipal destinada a este rubro, en cuatro dimensiones: 1) las caractersticas institucionales y presupuestarias de los municipios; 2) la participacin de los municipios en infraestructura e inversin en las reas sociales; 3) la coordinacin con otros niveles de gobierno, y 4) la inversin y estructura institucional municipal en materia de infancia y adolescencia.
29
Para la aplicacin del cuestionario, en primer lugar se contact telefnicamente a los municipios, se los inform sobre el objetivo del estudio, y se identic, en cada uno de los casos, a los responsables de completar la encuesta. Luego, se enviaron las encuestas por correo electrnico y se completaron mediante un formulario digital disponible en Internet, para lo cual se asign, en cada caso, un usuario y contrasea. Esta modalidad permiti que los funcionarios locales pudieran recoger la variedad de informacin requerida con posibilidad de acceder a la encuesta en distintos momentos. El trabajo de campo, que incluy el contacto por mail y el seguimiento telefnico, se extendi entre los meses de marzo y julio de 2010. Algunas cuestiones que dicultaron el relevamiento fueron la falta de tiempo aducida por los funcionarios y, principalmente, el insuciente conocimiento o la falta de informacin disponible y sistematizada acerca de los temas tratados.
Grfico 11. Caractersticas institucionales y presupuestarias de los municipios (en porcentajes)*
Municipios con presupuesto publicado en internet Municipios con presupuesto participativo
29,7%
35,1%
Municipios con Carta Orgnica

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
64,9%
70%
3.2 Caractersticas institucionales y estructura presupuestaria de los municipios

El conjunto de los gobiernos locales en el pas encierra una amplia heterogeneidad institucional que se reeja en una variedad de estructuras para la toma de decisiones a nivel local. De esta manera los municipios exhiben diferencias signicativas en la autonoma alcanzada por los gobiernos, en los instrumentos normativos y las herramientas que organizan el plan de gobierno, y en la estructura presupuestaria, entre otras. A continuacin se presenta una breve caracterizacin, a travs del anlisis de una seleccin de indicadores relevantes, y se indaga la existencia de alguna asociacin de estas variables con el desarrollo de las polticas y programas sociales en los municipios. En esta direccin, el Grco 11 muestra que casi un 65% de las jurisdicciones encuestadas cuenta con Carta Orgnica, lo que evidencia un alto grado de autonoma poltica local (porcentaje que supera los promedios nacionales a los que se hace referencia en el primer captulo). Esto no implica mayor participacin social en la toma de decisiones, en tanto los dos indicadores restantes reejan una apertura reducida a la participacin en la asignacin de recursos. As, menos de un tercio de los municipios publica su presupuesto en Internet (29,70%), y slo un 35,1% incorpora mecanismos de participacin en la denicin de prioridades presupuestarias. 30
* En porcentajes de casos con respuesta afirmativa. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
El presupuesto pblico constituye uno de los mecanismos esenciales para la toma de decisiones de un gobierno, en tanto reeja sus prioridades, y sirve como instrumento de programacin, de ejecucin y evaluacin de polticas. En este sentido, la estructura adoptada para asignar los recursos (presupuesto tradicional, por programas, u otra) resulta fundamental para maximizar la ecacia y eciencia de la gestin, as como el aumento de la calidad de los productos (bienes y servicios) y el logro de resultados. El presupuesto tradicional asigna recursos a partir de la adquisicin de bienes y servicios segn su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Como tal, constituye slo un instrumento nanciero y de control, y vuelve ms limitada la identicacin de brechas entre necesidades y asignacin de recursos en los niveles descentralizados. A su vez, el mtodo tradicional no dispone de la informacin suciente que permita observar en qu se utilizan los ingresos que se recaudan. El presupuesto por programas, por su parte, permite dar respuesta al requerimiento de mayor apertura en los destinos de los fondos hecho a la tcnica de presupuestacin tradicional, y en especial, facilita que el Estado y sus distintas dependencias dispongan de un instrumento programtico que vincule la produccin de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo. A pesar de ello, contina planicando sobre el control en la esfera de los recursos a expensas del anlisis de los mecanismos de implementacin. 31
En este marco, la mayora de los municipios encuestados (56%) utiliza la tcnica tradicional de presupuestacin, organizada a travs de asignaciones histricas por lnea presupuestaria. Esto presenta una limitacin para la planicacin y el establecimiento de objetivos municipales en la medida que deben complementar las acciones vinculadas con las asignaciones de recursos a nivel provincial y nacional. El presupuesto organizado de este modo solamente puede ser considerado completo en la medida en que permite explcitamente suplementar las decisiones de asignacin de recursos planeadas en niveles tradicionales superiores. Desde esta mirada, la existencia de un presupuesto por programa facilitara esa tarea en tanto permite denir objetivos especcos a nivel local. Sin embargo solamente un 39% de los municipios cuenta con este mecanismo de asignacin de recursos. Esta estructura presupuestaria tiene su correlato en el peso del nanciamiento municipal en el total de los recursos utilizados a nivel local. En este sentido, el Grco 12 avanza en el anlisis de la composicin del presupuesto de los municipios, y muestra que la proporcin que corresponde a recursos propios oscila ampliamente entre el 0 y el 60%, con un promedio del 33%. Esta proporcin signicativa reconrma la relevancia de los mecanismos municipales de recoleccin y asignacin de recursos, y la necesidad de estudiar los modos en que se establecen prioridades y se asignan los fondos en estas jurisdicciones.
En esta lnea, el Grco 13 indaga la existencia de alguna relacin entre las tcnicas presupuestarias y la composicin del nanciamiento local. All se observa que aquellos municipios que utilizan el presupuesto tradicional tienen, en mayor medida, un nanciamiento propio por debajo del promedio (33%), en tanto las jurisdicciones que trabajan con el presupuesto por programas muestran una mayor proporcin de recursos propios. Esto es consistente con el grado de responsabilidad de los municipios en la toma de decisiones: a mayor necesidad de asumir responsabilidades en la recoleccin y gestin de recursos, mayor es el requerimiento de establecer un marco de contabilidad que les permita utilizar ms ecientemente los recursos del sector.
Grfico 13. Tipo de presupuesto (por programas, tradicional u otro)* y proporcin del presupuesto municipal que corresponde a ingresos propios
Promedio de ingresos municipales
Otro
Grfico 12. Proporcin del presupuesto municipal que corresponde a ingresos propios
25%
24%
24%
Presupuesto por programas
20%
16%
15%
12%
10%
12%
12%
Presupuesto tradicional
5%
32
0%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
55%
60%
65%
33
Ingresos municipales Entre 0 y 10% Entre 11 y 20% Entre 21 y 30% Entre 31 y 40% Entre 41 y 50% Entre 51 y 60%
* En casos con respuesta afirmativa. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
Complementariamente, el Grco 14 presenta algunas de las herramientas de planicacin estratgica utilizadas por los municipios, y releva cules son las ms utilizadas por las autoridades locales. Un 51% de los municipios manifestaron contar con un Plan de Gobierno o de Gestin y aproximadamente el 40% dise un Plan Estratgico de la Ciudad. Estos valores indican limitaciones locales para la planicacin y dejan entrever que parte de la gestin local an descansa en mecanismos no sistemticos de resolucin de problemas, lo que limita el control del proceso de toma de decisiones. De esta manera, tambin se reduce la probabilidad de encontrar herramientas de planicacin complementarias que apoyen la gestin, tales como los Programas Estratgicos (11%), el Tablero de Control (8%) o la Carta Compromiso con la Ciudadana (tan slo un 3%).
Esta informacin muestra la necesidad de reforzar los mecanismos de toma de decisin a nivel local, en la medida en que cuentan con una responsabilidad sistemtica en la gestin de recursos, no solamente municipales sino tambin provinciales y nacionales, como se reeja en el Grco 15. Conocer el origen de los programas sociales que se gestionan a nivel local permite dimensionar la relevancia del gobierno local en la gestin de recursos pblicos (municipales, provinciales y nacionales). As, el Grco 15 identica la gran responsabilidad municipal sobre la gestin de programas nacionales y, en menor medida, sobre aquellos provinciales. Las regiones de Cuyo, NEA y NOA son las que renen una mayor proporcin de programas nacionales (ms del 74%) y presentan una reducida proporcin de programas provinciales (menos del 5%). En el otro extremo, la Patagonia y en menor medida PBA y la regin Centro muestran comparativamente una menor presencia del gobierno nacional y una mayor proporcin de los programas provinciales. La participacin municipal, por su parte, no presenta variaciones signicativas entre regiones: los extremos se ubican entre el 11% y el 25% (regin Centro y Patagonia, respectivamente). Grfico 15. Origen del financiamiento de programas sociales que se implementan en municipios (nacional, provincial o municipal), por regin (en porcentajes)
Grfico 14. Herramientas institucionales de planificacin estratgica utilizadas por los municipios (en porcentajes)*
Plan de Gobierno o Gestin
51% 41%
Plan Estratgico Ciudad
Programas nacionales
100%
Programas provinciales
Programas municipales
Programa Estratgico
11% 11% 8% 3%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
90% 80%
Otros
48% 63% 82% 74% 75%
70% 60% 50%
55%
Tablero de Control
Carta Compromiso
40% 30%
28% 28% 26% 11%

Centro
34
* En porcentajes de casos con respuesta afirmativa. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
20% 10% 0%
3% 16%
Cuyo
5% 21%
NEA
5% 20%
NOA
25%
Patagonia
35
17%
PBA
Complementariamente, el Grco 16 aborda la presencia de programas nacionales, provinciales o municipales en funcin de algunas caractersticas institucionales de los municipios. En todos los casos se verica una mayor presencia relativa de programas nacionales, y no existen, salvo en aquellos municipios que no cuentan con Carta Orgnica, diferencias signicativas entre la participacin relativa de los distintos grupos. A su vez, se observa que la participacin programtica municipal no registra variaciones asociadas con estas caractersticas normativas e institucionales, en tanto la presencia de los programas provinciales se ve realzada en aquellos municipios ms pequeos que no cuentan con una Carta Orgnica.
Finalmente, el Grco 17 permite identicar el peso relativo de las reas sociales (salud, educacin y proteccin social) al interior de las categoras institucionales utilizadas. Al igual que en el caso anterior, no se registran diferencias signicativas entre las distintas estructuras institucionales y la priorizacin de sectores entre municipios. As, los programas de salud absorben entre el 32% y el 35% de las iniciativas programticas, en tanto que el rea de proteccin social cuenta con una presencia relativamente mayor (entre el 41% y el 49%). Esto ltimo responde principalmente al aumento de las iniciativas nacionales vinculadas con temas de desarrollo social y combate a la pobreza. Por ltimo, los programas con menor presencia en el nivel municipal son aquellos vinculados al rea educativa, especialmente en aquellos municipios sin Carta Orgnica que cuentan con slo un 16%.
Grfico 16. Origen del financiamiento de programas sociales que se implementan en municipios (nacional, provincial o municipal), por caractersticas institucionales (en porcentajes)
Programas nacionales
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Grfico 17. Participacin sectorial de los programas sociales que se implementan en municipios (educacin, proteccin social y salud), por caractersticas institucionales (en porcentajes)
Educacin
100%
Programas provinciales
Programas municipales
90% 80% 70% 60% 50% 40%
Salud
Proteccin social
18% 29%
17% 15%
18% 19%
18% 21%
16%
25%
24%
19%
35% 33% 35%
32%
53%
68%
63%
62%
30% 20% 10% 0%
49%
42%
41%
49%
36
Municipios sin Carta Orgnica
Municipios con otro tipo de presupuesto
Municipios con presupuesto por programas
Municipios con otro tipo de presupuesto
Municipios con presupuesto por programas
37
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010). Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
3.3 Participacin de los municipios en la inversin y en la oferta de las reas sociales
Grfico 18. Participacin del gasto social sobre el gasto municipal, segn rea social y por regin (en porcentajes)
Educacin Salud Proteccin social Otros gastos municipales
En la seccin anterior se pudo constatar la relevancia que asumen los municipios en la gestin de programas sociales, sean estos de origen nacional, provincial o municipal. Esta primera aproximacin para identicar el rol de los gobiernos locales en la gestin de polticas sociales es ciertamente enriquecida si se logra dimensionar las responsabilidades que ello implica en trminos de oferta de las reas sociales y de inversin pblica. Como se plante en secciones anteriores, la estructura del nanciamiento local resulta ser diversa, no solamente en cuanto a la cantidad de recursos con los que cuentan los municipios y a los mecanismos que utilizan para gestionarlos, sino tambin respecto de las prioridades establecidas por cada gobierno para su asignacin. En este sentido, el Grco 18 expone la inversin pblica relativa en las reas sociales (educacin, proteccin social y salud) sobre el total del gasto municipal, por regin geogrca. Claramente, aquellos municipios en regiones con menor desarrollo econmico, NEA y NOA, destinan una proporcin menor del nanciamiento a la resolucin de necesidades sociales, ya sea porque cuentan con menos recursos para ese n o porque ya se cubren esas demandas con fondos de estructuras nacionales o subnacionales superiores. En el otro extremo se encuentra la provincia de Buenos Aires, donde el gasto social representa cerca de la mitad del presupuesto local. Luego se ubican, con menor peso, Cuyo y Centro, con un 34% y 32% respectivamente. Particularmente, se destaca la proporcin del nanciamiento que los municipios bonaerenses destinan al sector salud (28%), que reeja el amplio proceso de descentralizacin de los servicios de salud. A diferencia de lo que ocurre en las restantes provincias (salvo en Crdoba y Santa Fe, que registran procesos similares), los municipios bonaerenses son responsables del nanciamiento y la gestin de gran parte de los servicios de salud pblica. Por ltimo, la regin Patagnica representa la excepcin a la regla que asocia desarrollo y descentralizacin con asignacin de recursos. Al ser una de las regiones con mayor ingreso per cpita y menor densidad poblacional, slo destina un 26% de su presupuesto al nanciamiento de las reas sociales: un valor cercano al de las regiones ms pobres y seis puntos por debajo del promedio nacional (32%).
100% 90% 80%
51%
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
67%
66%
71%
78%
74% 11%
67%
11% 10% 11%

Centro
12% 14% 8%
Cuyo
10% 12% 5% 12%

NEA
11% 10% 12%
5% 10% 7%
NOA
14% 8% 4%
Patagonia
28%
PBA
Total
38
Para profundizar el anlisis realizado, el Grco 19 muestra la participacin de cada una de las reas sociales (educacin, proteccin social y salud), en el total de la inversin social que efecta el municipio. A diferencia del planteo anterior, en este caso no se identica un patrn denido para la distribucin de nanciamiento, lo que estara sealando la ausencia de un mecanismo homogneo para el establecimiento de prioridades sobre la base de las necesidades existentes. En consecuencia, las prioridades sociales a nivel local varan considerablemente entre regiones.
39
Para ejemplicar, PBA, como ya se mencion, destina la mayor parte del gasto social al nanciamiento de la salud (57%); seguido por el NEA, tambin con una proporcin signicativa del 41%; y en el extremo opuesto se encuentran Cuyo y Patagonia con proporciones muy inferiores (24% y 15%, respectivamente). El sector educacin, por su parte, es liderado por las regiones del NOA y Cuyo, al que le destinan un 46% y 41% del gasto social, respectivamente; mientras que el NEA, en el extremo opuesto, asigna una proporcin casi cuatro veces inferior (12%). Finalmente, la Patagonia es la regin que ms prioriza la proteccin social, en tanto le asigna al sector ms de la mitad de su presupuesto social (54%); por el contario, PBA y NOA, que lideraban las reas de salud y educacin, slo asignan poco ms del 20% a este sector. Grfico 19. Participacin de las reas sociales sobre el gasto social municipal, por regin (en porcentajes)
Estos patrones de nanciamiento entre reas sociales no encuentran un correlato denido cuando se analiza la forma en que son priorizadas en funcin de la escala poblacional de los municipios. Tal como se observa en el Grco 20, no se registran diferencias signicativas entre los municipios ms y menos poblados respecto a la proporcin de fondos destinan a cada rea, y se destaca, para ambos casos el gasto destinado a salud (entre un 39% y un 45%).
Grfico 20. Participacin de las reas sociales sobre el gasto social municipal, por escala poblacional (en porcentajes)
Salud Educacin Proteccin social
100%
Salud
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
Educacin
Proteccin social
90% 80%
31%
30% 25%
2% 35% 35% 41% 54%
22%
70% 60% 50% 40%
30%
20% 46%
30% 20% 10% 0%
39%
45%
30% 41%
12%
Menos de 50.000 Habitantes
Ms de 50.000 Habitantes
31% 35% 24%

Centro Cuyo NEA
57%
41% 31% 15%

NOA Patagonia PBA
40
0%
Finalmente, el Grco 21 explora la asignacin de los recursos municipales en funcin del partido gobernante. Al igual que ocurre en gran parte del anlisis previo, la salud pblica surge como el rea que rene la mayor proporcin del gasto social local (el Frente para la Victoria lidera con un 49,8%), a excepcin de aquellos municipios gobernados por partidos locales, donde se prioriza la proteccin social (39,8%). A su vez, se observa un patrn de asignacin similar entre el Frente para la Victoria, el Partido Justicialista (PJ) y la Unin Cvica Radical (UCR), y esta pauta es an ms clara entre los dos ltimos, que registran diferencias estadsticas mnimas en la asignacin del gasto social (con brechas que no llegan al 2%).
41
Grfico 21. Participacin relativa de las reas sociales sobre el total del gasto social municipal, por partido poltico gobernante (en porcentajes)
Salud
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Educacin
Proteccin social
En primer trmino, el 72% de los municipios encuestados reporta responsabilidades sobre la gestin y prestacin de servicios sanitarios (infraestructura, insumos y recursos humanos). El Grco 22 analiza la cantidad de instituciones de salud a cargo de los municipios por regin, como indicador aproximado del rol municipal en el sector. All se observa la presencia de una relacin inversa entre el nivel de complejidad y la responsabilidad de las autoridades municipales en la gestin de las instituciones. Es decir, los municipios gestionan principalmente las instituciones de menor complejidad, como son los centros de atencin primaria de salud (CAPS), mientras que los hospitales, de mayor complejidad, tienen un menor nivel de involucramiento municipal.
27,4%
34,5%
32,0%
39,8%
Grfico 22. Instituciones sanitarias de jurisdiccin municipal (hospitales y centros de atencin primaria de la salud -CAPS-), por regin (en promedio)
27,4% 27,6% 29,0% 29,8% 49,8% 37,9% 30,4%

Instituciones sanitarias
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2
Hospitales municipales
CAPS
39,1%
Frente para la Victoria (12)
PJ (9)
UCR (7)
Partidos locales (8)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010). Nota: se excluy al ARI, por contar con un solo caso.
42
Ms all de la asignacin monetaria en las reas sociales, los municipios cuentan con una amplia responsabilidad en trminos de la administracin de la infraestructura, los insumos y los recursos humanos vinculados con cada uno de los tres subsectores. En esta lnea, y con la intencin de complementar el anlisis previo, a continuacin se aborda la participacin de los gobiernos locales en la gestin de los espacios sociales donde se brindan dichos servicios.
Centro
Cuyo
NEA
NOA
Patagonia
PBA
Nota: Se excluy la ciudad de Corrientes, que cuenta con 36 CAPS, en tanto es un caso excepcional en la regin que, de ser incluido, alterara los promedios consignados. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
43
Particularmente, se destaca la presencia municipal en la gestin de CAPS en PBA, donde las instituciones bajo jurisdiccin municipal alcanzan un promedio levemente mayor al de 18 unidades por municipio. Le sigue la regin Centro, que tambin rene un nmero elevado (en promedio, casi 10 unidades por jurisdiccin) y, nalmente, en las provincias del NEA y Cuyo los CAPS, aunque presentes, tienen un nivel de densidad menor. Los municipios del NOA y la Patagonia, por su parte, no registran establecimientos de atencin primaria a su cargo. Existen dos variables a tomar en cuenta para completar la lectura de esta informacin. La primera es la escala poblacional de los municipios, en tanto aquellas jurisdicciones de gran densidad poblacional cuentan con una cantidad mayor de instituciones (CAPS y hospitales). El segundo aspecto, que fue mencionado con anterioridad, est vinculado con el nivel de descentralizacin que tienen algunos municipios, de acuerdo a la provincia a la que pertenecen. As, el sistema pblico de salud en PBA se encuentra ampliamente descentralizado en sus 134 municipios, lo que refuerza, ms all de la escala poblacional, la participacin local en el sector. Esta situacin se asemeja en algunas provincias de la regin Centro, especialmente en Crdoba y, en menor medida, en Santa Fe, pero pierde relevancia en el resto de las provincias del pas. El sector de la educacin muestra amplias coincidencias con el de la salud: el 67,57% de los municipios encuestados arma tener a cargo establecimientos educativos. Y, tambin, las instituciones de menor complejidad (jardines maternales) son las que descansan mayoritariamente en la gestin municipal. Al igual que en el caso de los CAPS, en el Grco 23 se refuerza la vinculacin entre menor nivel de complejidad y mayor participacin municipal en el proceso de gestin. Sin embargo, y a diferencia de lo que sucede en salud, el rea de educacin presenta, adems, una participacin signicativa de los municipios en la gestin de las instituciones de educacin superior en las regiones Centro, NOA, Patagnica y PBA. La baja participacin municipal en las instituciones intermedias de educacin (escuelas primarias y secundarias) responde a la naturaleza del proceso de descentralizacin del sector, segn la cual el nanciamiento, la gestin y administracin de las escuelas primarias y secundarias es responsabilidad de las provincias, sin participacin alguna de los gobiernos locales, salvo raras excepciones.
Grfico 23. Instituciones educativas de jurisdiccin municipal (jardines maternales, escuelas primarias y secundarias, instituciones de educacin superior), por regin (en promedio)
Jardines maternales
6
Escuelas primarias y secundarias
Instituciones de educacin superior (terciario/ universitario)
Instituciones educativas
Centro
Cuyo
NEA
NOA
Patagonia
PBA
Finalmente, el 78% de los municipios encuestados manifest tener instituciones de proteccin social bajo su jurisdiccin, ya sea centros de desarrollo infantil, comedores u hogares. El Grco 24 reproduce para el rea de proteccin social el anlisis realizado para los casos de salud y educacin. Al igual que en los casos anteriores, se observa que, a excepcin de Cuyo y Patagonia, en las restantes regiones existe mayor presencia municipal en aquellas instituciones de menor complejidad, como son los comedores. En la medida que se avanza hacia instituciones ms complejas, como los centros de desarrollo infantil y los hogares, la participacin municipal se reduce.
44
45
Grfico 24. Instituciones de proteccin social de jurisdiccin municipal (centros de desarrollo infantil, comedores y hogares), por regin (en promedio)
Centros de desarrollo infantil
10 9
3.4 Coordinacin entre niveles de gobierno para la gestin de las reas sociales
Comedores
Hogares
Instituciones de proteccin social
8 7 6 5 4 3 2 1 0
En el municipio conuyen recursos de los niveles nacionales y subnacionales de gobierno y, en el caso de las reas sociales, se canalizan mayormente a travs de programas especcos. La gestin de estas intervenciones y recursos involucra desafos en trminos de coordinacin de esfuerzos, identicacin de especializaciones y distribucin de responsabilidades entre niveles de accin, y reere a la capacidad de relevar las necesidades de la poblacin y operar sobre ellas, ya sea de manera autnoma o colectiva. En este marco, a continuacin se analiza el grado de coordinacin existente entre los niveles de gobierno desde la percepcin municipal. A los efectos de este estudio se dene a la coordinacin como a la participacin en y la articulacin de la toma de decisiones de las dependencias pblicas involucradas tanto en las etapas de diseo, como en la ejecucin y evaluacin de programas y actividades. En esta direccin, el Grco 25 reeja la presuncin de coordinacin entre jurisdicciones por sector y por regin. A pesar de que no existen diferencias signicativas, se observa que las regiones ms pobres, NEA y NOA, son las que muestran un mayor grado de coordinacin con los gobiernos nacionales y provinciales. Esto responde a que las jurisdicciones del norte argentino cuentan con mayores incentivos para coordinar con los niveles de gobierno superiores, en tanto dependen en gran medida de los recursos de la Nacin y las provincias para cubrir las necesidades de la poblacin.
Centro Cuyo NEA NOA Patagonia PBA
Si bien no se identican diferencias signicativas entre los tres subsectores (educacin, proteccin social y salud), el rea de proteccin social, salvo en el caso del NOA, presenta los mayores niveles de coordinacin. Esta realidad, que reeja la percepcin de los funcionarios encuestados, es coherente con una mayor presencia local de programas de desarrollo social y combate a la pobreza, que se formulan en instancias nacionales y provinciales, y se gestionan a nivel local.
46
De este modo, se concluye que las diferencias principales entre los municipios radican en el rea social en la cual invierten (salud, educacin y proteccin social), y donde el tamao y la escala son relevantes como factor inuencia. A su vez, en el interior de las reas sociales, los CAPS, la educacin inicial, los comedores y los centros de desarrollo infantil se identican como mecanismos e instituciones prioritarias al momento de incidir localmente sobre la cuestin social, en tanto muestran una mayor presencia municipal y cierta homogeneidad entre los municipios estudiados. En todos los casos, esta eleccin asigna a los municipios un amplio efecto multiplicador en la gestin de polticas sociales, en tanto ejercen mayor responsabilidad en las instancias iniciales y esenciales de desarrollo humano.
47
Grfico 25. Nivel de coordinacin entre jurisdicciones (nacional, provincial y municipal), por rea social y por regin (en promedio)
Salud
3
Educacin
Proteccin social
0 a 1 = bajo 1,1 a 2 = medio 2,1 a 3 = alto
fuera mencionado previamente. En la medida en que existe una estructura nacional que disea y nancia los programas, el nivel de coordinacin hacia abajo reviste menores grados de complejidad, ya que se realiza sobre la base de una toma de decisiones centralizada. En el caso de la educacin, como se seal, salvo el nivel inicial, el grueso de la oferta educativa (primaria y secundaria), se gestiona a nivel provincial. En este sentido, la necesidad de coordinacin, en trminos de cantidad de programas o intervenciones, no involucra mucha participacin local. El sector de la salud presenta una situacin similar, salvo en aquellas provincias donde se encuentra descentralizada a nivel municipal y que demanda mayores esfuerzos de coordinacin, tal como ocurre en la PBA. A su vez, este sector suma una estructura altamente fragmentada que hace ms complejos los niveles de coordinacin, particularmente cuando el nivel de nanciamiento de la salud por parte de la Nacin es relativamente poco signicativo. La estructura del sector, por tanto, estara impactando sobre la demanda de coordinacin. Esto se reeja en la percepcin de los municipios en cuanto a los esfuerzos requeridos para poder avanzar a una agenda conjunta con sus pares a nivel provincial y nacional. Grfico 26. Nivel de coordinacin entre jurisdicciones (nacional, provincial y municipal), por rea social (en promedio)
3 0 a 1 = bajo 1,1 a 2 = medio 2,1 a 3 = alto
0,73 0,60
1
0,73
0,75
0,72
0,71 0,57 0,63 0,58 0,83
0,49 0,44
0
0,53 0,40
Patagonia
0,63
PBA
0,60
Centro
0,69
NEA
0,56
NOA
2
2,13 1,70 1,75
Cuyo
48
Desde una mirada global, el Grco 26 ratica el liderazgo del rea de proteccin social, seguido por las reas de educacin y salud, sin diferencias signicativas entre ellas, en lo atinente a la coordinacin entre jurisdicciones para su gestin. La lgica de esta percepcin de coordinacin entre instituciones nacionales y subnacionales en proteccin social tiene su origen, probablemente, en la naturaleza del diseo nacional de gran parte de los programas del sector, como
0
49
Salud Educacin Proteccin social
Para completar este anlisis, se presentan los Grcos 27 y 28 que intentan establecer alguna relacin entre la capacidad municipal de generar ingresos propios, y el nivel de coordinacin entre jurisdicciones y con la comunidad local, sealado por los gobiernos locales. A priori, se espera que exista una relacin positiva identicada entre estas dos variables. Es decir, la mayor cantidad de ingresos propios por parte del municipio puede ser identicado con una mayor independencia desde una perspectiva nanciera y, por tanto, como factor habilitante para una mayor capacidad en la toma de decisiones estratgicas sectoriales. En este marco, el Grco 27 corrobora la existencia de esta relacin, aunque se identican municipios con fallas de coordinacin (ubicados en el cuadrante sur) donde a pesar de contar con una proporcin signicativa de ingresos propios no logran una buena coordinacin con las otras jurisdicciones. Grfico 27. Correlacin entre la coordinacin entre jurisdicciones (nacional, provincial y municipal) y la proporcin de ingresos propios, por municipios
Lnea de tendencia Lnea de promedio 0 a 1 = bajo 1,1 a 2 = medio 2,1 a 3 = alto
Para nalizar, al igual que se realiz con las jurisdicciones nacionales y provinciales, el Grco 28 presenta la coordinacin percibida entre las autoridades municipales y las organizaciones de la sociedad civil. A diferencia del grco anterior, en este caso no es posible establecer una correlacin positiva o negativa entre los niveles de coordinacin y el porcentaje de ingresos propios del municipio.
Grfico 28. Correlacin entra el nivel de coordinacin con las organizaciones de la sociedad civil y la proporcin de ingresos propios, por municipios
Lnea de tendencia Lnea de promedio
0 a 1 = bajo 1,1 a 2 = medio 2,1 a 3 = alto
2 Nivel de coordinacin
Nivel de coordinacin
50
1 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
51
Ingresos propios del municipio

Ingresos propios del municipio

Una relacin positiva entre ingreso y coordinacin podra sustentar la hiptesis de que mayores recursos propios permiten la elaboracin de una oferta programtica sobre la base de la identicacin de necesidades locales, para lo que se puede requerir el apoyo de la comunidad para convalidar la ejecucin y el establecimiento de las prioridades (por ejemplo mediante mecanismos como el presupuesto participativo). Sin embargo, tambin puede contemplarse una segunda lectura, segn la cual una menor participacin de los ingresos propios en el presupuesto municipal est asociada a una mayor coordinacin con las instituciones de la sociedad civil. Esto podra ser posible, en tanto la mayor debilidad relativa de los municipios en la cobertura de las necesidades sociales da lugar al desarrollo de instituciones territoriales tendientes a cubrir estas demandas, y de alguna forma, la gestin local pasa a estar intrnsecamente vinculada a la capacidad operativa de estas organizaciones.
Grfico 29. Problemticas priorizadas en materia de infancia y adolescencia por los municipios (en porcentajes)*
Nutricin y alimentacin
67,6% 62,2% 59,5% 54,1% 46,0% 37,8% 18,9%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Vivienda
Maltrato infantil
3.5 Incidencia de las polticas de infancia y adolescencia en la gestin municipal

En las secciones anteriores se identic la importancia de los gobiernos locales en el nanciamiento y la gestin de las reas sociales. En este contexto se insertan las polticas destinadas a la infancia y adolescencia, de especial inters para este estudio, en tanto se dirigen a un grupo particularmente vulnerable y estratgico para el pas. La generacin de sistemas de proteccin locales para nias, nios y adolescentes requiere tanto de recursos econmicos como de la capacidad para identicar las necesidades especcas de esta poblacin. Esto permite implementar efectivamente las intervenciones sociales y avanzar en la garanta y satisfaccin de sus derechos. En esta direccin, se profundizar el anlisis de indicadores que permitan identicar tanto la incidencia de las polticas de infancia y adolescencia en los gobiernos locales como las caractersticas que stas adquieren a nivel local. De acuerdo con la informacin provista por las encuestas, el Grco 29 expone las principales necesidades de la poblacin infantil identicadas por las autoridades locales.
Educacin
Salud
Deportes, recreacin y cultura Otros
* En porcentajes de respuestas afirmativas. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
52
La nutricin y la alimentacin surgen como la principal demanda identicada por los funcionarios de los gobiernos locales con una relevancia del 67,6% del total de los encuestados, y representa la persistencia de fallas en los mecanismos sociales de asignacin de recursos. En segundo lugar, surge la necesidad de una vivienda digna, que es otro gran determinante social que impacta tanto en la salud como en la educacin de la poblacin.
53
En tercer lugar, se ubica el maltrato infantil, una problemtica de proteccin social grave y que, a diferencia de las otras dos temticas previas, requiere intervenciones ms complejas, que demandan gran capacidad local para su resolucin. Las reas tradicionales de educacin y salud, por su parte, se encuentran en el cuarto y quinto lugar, y oscilan entre el 46% y 55% de las respuestas armativas. Desde una mirada comparativa, este mismo ejercicio arroja resultados por regin que distan de ser homogneos, tal como se observa en el Grco 30. All se evidencia tanto la naturaleza idiosincrtica de cada problemtica como la ausencia de criterios uniformes para el abordaje de necesidades entre reas geogrcas del pas. La identicacin de necesidades sociales es ciertamente relevante, en la medida que permite establecer prioridades de poltica sobre las cuales denir la asignacin de recursos, tanto econmicos como tcnicos, para poder elaborar las intervenciones tendientes a resolver las problemticas detectadas. En este sentido, el Grco 31 expone la presencia promedio de programas provinciales y municipales destinados a la infancia y adolescencia para cada regin del pas.
Por un lado se encuentran los municipios de la PBA, la Patagonia y la regin Centro que cuentan con una presencia signicativa de programas provinciales en la temtica (entre 2 y 2,4 programas promedio), que supera en los tres casos la oferta municipal. Asimismo, Patagonia y PBA muestran una oferta programtica municipal signicativa (entre 1,5 y 2 programas promedio), en tanto que en la regin Centro la participacin local es menor. En el otro extremo se ubican las regiones de NEA, NOA y Cuyo que registran una relacin inversa a la identicada en el grupo anterior: la oferta municipal de programas especcos de infancia supera ampliamente a la provincial. As, en todos los casos del nivel municipal se registra como mnimo una iniciativa local.
Grfico 31. Cantidad de programas provinciales y municipales de infancia y adolescencia, por municipio y por regin (en promedio)
Programas provinciales Programas municipales
Grfico 30. Principales problemticas relacionadas a la infancia y adolescencia, por regin (en porcentajes)*
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2,5 2
Otros Salud Maltrato Infantil Vivienda Nutricin y alimentacin Educacin Deportes, recreacin y cultura
Programas
1,5 1 0,5 0
54
Centro
Cuyo
NEA
NOA
Patagonia
PBA
Centro
Cuyo
NEA
NOA
Patagonia
PBA
55
* En porcentajes sobre el total de respuestas afirmativas. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
La generacin de programas para temas especcos como infancia y adolescencia requiere de cierta organizacin institucional. As, por ejemplo, el grado de autonoma del gobierno local puede incidir en los alcances de una estrategia social municipal. Esta hiptesis parece encontrar sustento en la informacin provista por el Grco 32, donde los municipios con Carta Orgnica superan en aproximadamente un 30% a aquellos sin Carta Orgnica, en la inversin municipal que destinan a infancia y adolescencia.
La presencia de programas nacionales en municipios, por su parte, representa tanto los criterios de priorizacin denidos por el gobierno nacional, como el mecanismo para ordenar las estrategias de gestin en los niveles subnacionales de gobierno. Particularmente, el Grco 33 expone cules son las prioridades establecidas por el gobierno nacional, a partir de los programas sociales vinculados con la infancia y adolescencia que se ejecutan en municipios. El recientemente lanzado programa Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, que se instrumenta a travs de la ANSES, muestra una amplia presencia local (87,78% de los municipios encuestados) y luego se ubica el Plan Nacer, impulsado por el Ministro de Salud de la Nacin (72,97%). En tercer lugar se encuentra el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (67,57%), en concordancia con los desafos anteriormente identicados por las autoridades locales, seguido muy de cerca por el Programa Familias por la Inclusin Social (64,86%), ambas iniciativas generadas por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Dentro del grupo de programas con mayor presencia municipal, en quinto lugar se encuentra el Programa Materno Infantil, del Ministerio de Salud de la Nacin, aunque con un porcentaje relativamente menor (56,76%). En consistencia con lo sealado en secciones anteriores, se observa aqu el predominio del rea de proteccin social en trminos de programas nacionales con anclaje local, seguida por el sector de la salud pblica y, en ltimo lugar, por el rea educativa. Esto involucra mayores desafos de coordinacin en salud y proteccin social, y responde a la separacin de funciones entre niveles de gobierno resultante de los procesos de descentralizacin propios de cada sector social.
Grfico 32. Inversin pblica municipal destinada a infancia y adolescencia, por grado de autonoma municipal (en porcentajes)
12%
10,45%
10%
Gasto municipal en infancia y adolescencia
8%
7,50%
6%
4%
2%
0%
56
57
Grfico 33. Presencia de programas nacionales en municipios, por dependencia ministerial (en porcentajes)
Otros Primeros Aos Programa Integral para la Igualdad Educativa Plan Nacional de Becas Estudiantiles Plan Nacional de Inclusin Educativa Programa de apoyo a la poltica de mejoramiento de la equidad educativa Programa Nacional de Salud Integral en la Adolescencia Programa Materno Infantil Plan Nacer Programa Familias por la Inclusin Social Plan Nacional de Seguridad Alimentaria Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social
Grfico 34. Situacin municipal al momento de emprender programas para la infancia y adolescencia (en porcentajes)*
Debe adaptarse a los lineamientos de los programas provinciales y/o nacionales que consiga bajar a su municipio Puede y tiene la posibilidad de gestionar con el gobierno provincial y/o nacional partidas especiales para hacerlo El Poder Ejecutivo municipal puede reasignar partidas para llevarlo a cabo Puede y tiene los recursos para realizar un programa especial, con partidas propias
10,81% 29,73% 21,62% 35,14% 27,03% 16,22% 13,51%
Ministerio de Educacin Ministerio de Desarrollo social Ministerio de Salud Mixto Otros
54,1%
24,3%
8,1%
8,1%
56,76% 72,97% 64,86% 67,57% 87,78%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Otros
2,7%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
* Respuestas a la pregunta Si tuviera que definir la situacin que ms se acerca a su realidad, en caso de querer generar un programa para la niez y adolescencia, su municipio: Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
0%
Nota: Al momento de realizarse la encuesta todava no se haba efectuado el traspaso de beneficiarios del Programa Familias por la Inclusin Social al programa de Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, que se estableci a travs del decreto 1602/09. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta realizada en el marco del proyecto Construyendo la agenda de la niez (2009-2010).
A pesar de que el 81% de lo municipios manifest contar con una dependencia municipal especca para infancia y adolescencia, los gobiernos evidencian un autonoma limitada para desarrollar polticas locales. As, el Grco 34 revela que la mayora de los municipios presenta un accionar acotado a los mrgenes que permitan los lineamientos de programas provinciales o nacionales. Esto reeja una alta dependencia nanciera y poltica de los programas provenientes de los gobiernos centrales sobre la estrategia municipal. Cerca de un 25% de los municipios percibe tener la posibilidad de gestionar con gobiernos provinciales y nacionales partidas especiales para llevar a cabo programas locales. Este grupo contara con mayores oportunidades de llevar adelante una agenda de iniciativas locales. Finalmente, cabe destacar que slo un 16,2% de los municipios percibe grados mayores de autonoma para desarrollar programas propios y obtener los recursos para llevarlos a cabo.
58 Finalmente, el Grco 34 busca identicar la capacidad de incidencia en la agenda de infancia y adolescencia, al menos desde la percepcin de aquellos que toman las decisiones a nivel local.
59
Captulo 4
Reexiones nales
A modo de conclusin, si bien el estudio muestra que los presupuestos municipales tienen un nanciamiento propio signicativo, cercano a un promedio del 33%, el peso especco de los gobiernos locales en la inversin en reas sociales se ve reducido. Esto responde a que la inversin pblica social depende signicativamente de los recursos provenientes de los gobiernos provinciales, especialmente en el caso de la provincia de Buenos Aires, y del gobierno nacional, particularmente en el sector de proteccin social. Esto permite de algn modo alinear acciones dentro de una estructura de coordinacin compleja entre Nacin, provincias y municipios. Por el contrario, el caso de la salud pblica, caracterizada por su profunda segmentacin, desafa las capacidades municipales para jar conjuntamente reglas de polticas con otras instancias de gobierno. Desde esta perspectiva, se seala tanto la necesidad de reforzar la coordinacin de actividades, como la de brindar capacitacin local para posibilitar la denicin de estrategias y programas sanitarios municipales. Por su parte, la participacin local en educacin se concentra en el nivel inicial, un sector que se encuentra en desarrollo y que demanda grandes desafos de coordinacin, principalmente con las provincias que concentran las mayores responsabilidades de gestin del rea. Finalmente, la determinacin de una estrategia especca concentrada en infancia y adolescencia muestra la existencia de problemticas bsicas an no resueltas, como es el caso de nutricin y vivienda, y de algunas vinculadas con requerimientos de intervenciones ms complejas, como el maltrato infantil. Complementariamente, se percibe la existencia de limitaciones en los gobiernos locales para poder llevar a cabo una poltica autnoma, debido a que dependen en gran medida de los lineamientos y, fundamentalmente, de los recursos de origen nacional y provincial. En denitiva, el desafo que enfrentan los municipios en materia social, y especialmente en materia de las problemticas de infancia y adolescencia, exige estructuras que efectivamente logren coordinar los niveles de gobierno y las reas sociales. Ello se vincula con el desarrollo de esfuerzos en el rea de gestin de los recursos y en la bsqueda de canales de comunicacin y articulacin que permitan presentar las prioridades identicadas en el territorio, y que puedan ser transmitidas a los niveles nacionales de gobierno. Tal coordinacin adquiere diferentes formas y responsabilidades de cada nivel de gobierno: particularmente en el rea de proteccin social a nivel nacional, y de salud y educacin a nivel provincial, que permitan desarrollar acciones que reduzcan las brechas entre las necesidades y las acciones de gobierno. 61
Bibliografa
Clemente, Adriana y Smulovitz, Catalina (comp.) (2004): Descentralizacin, polticas sociales y participacin democrtica en Argentina, IIED- Amrica Latina Publicaciones, Buenos Aires. Cravacuore, Daniel (2007), Los municipios argentinos (1990 - 2005), en Cravacuore, Daniel y Ricardo Israel (comp.): Procesos polticos municipales comparados en Argentina y Chile (1990 2005). Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes Universidad Autnoma de Chile. Buenos Aires. Curcio, Javier (2005). Financiamiento municipal y reduccin de la pobreza en Argentina, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, CEPAL. Santiago de Chile. Direccin de Anlisis de Gasto y Programas Sociales, Series de Gasto Pblico Consolidado por nalidad- funcin (1980-2008), Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin, Buenos Aires. Disponible en: http://www. mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html (ltima actualizacin: julio 2010). Fernndez Arroyo, Nicols (2009), Hay ms funciones, falta ms liderazgo, Agenda pblica a 25 aos de democracia, N 3, CIPPEC. Buenos Aires. Pgs. 76-79. Iturburu, Mnica (2000), Municipios Argentinos: potestades y restricciones constitucionales para un nuevo modelo de gestin local. INAP. Buenos Aires. Maceira, Daniel et l (2010), Gasto pblico social en infancia y adolescencia: un anlisis presupuestario para la provincia de Salta, Fundacin CIPPEC y UNICEF, Buenos Aires.
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Anexo I: Listado de municipios encuestados

Municipio Carlos Casares Florencio Varela General Alvarado General Pueyrredn Jos C. Paz Mercedes Olavarra Patagones Rojas San Fernando San Miguel Tandil Rawson Ro Cuarto Ro Tercero Villa Mara Corrientes (Capital) Paso de los Libres Gualeguay La Paz Perico La Rioja (Capital) Lujn de Cuyo Malarge El Dorado Leandro N. Alem Ober San Carlos de Bariloche Viedma Villa Regina San Jos de Metn Rawson Santa Luca San Justo Santo Tom Ushuaia Famaill Provincia Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Chubut Crdoba Crdoba Crdoba Corrientes Corrientes Entre Ros Entre Ros Jujuy La Rioja Mendoza Mendoza Misiones Misiones Misiones Ro Negro Ro Negro Ro Negro Salta San Juan San Juan Santa Fe Santa Fe Tierra del Fuego Tucumn
Anexo II: Cuestionario utilizado en la encuesta

Informacin general Correo electrnico: Contrasea: Nombre: Cargo: Telfono: Municipio: Provincia: Poblacin (Censo 2001): Nombre del intendente/a: Perodo del mandato: Partido poltico: Antigedad del actual intendente (en aos): 1. Su municipio tiene carta orgnica? a. Si b. No 2. Qu tipo de presupuesto tiene el municipio? a. Tradicional b. Por programas c. Otros (Comente) 3. Tienen presupuesto participativo? a. S b. No 4. El presupuesto municipal, esta disponible en Internet? a. S b. No Ingrese pgina Web: 5. Cul es el porcentaje de ingresos propios del municipio segn datos del ltimo presupuesto? 6. El municipio tiene a cargo alguna de las siguientes instituciones de salud? a. Hospitales municipales S No Cuntos? b. Centros de Atencin Primaria de la Salud (CAPS) S No Cuntos?
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7. Dentro del gasto municipal total, qu porcentaje se destina al mantenimiento y funcionamiento de hospitales y CAPS en el municipio? (incluyendo RRHH, infraestructura, insumos y materiales, etc.) a. Entre el 0% y el 10% b. Entre el 11% y el 20% c. Entre el 21% y el 30% d. Entre el 31% y el 40% e. Ms del 41% f. No aplica 8. El municipio tiene a cargo alguna de las siguientes instituciones de educacin? a. Jardines maternales (0 a 2 aos) y Jardines de infantes (3 a 5 aos) municipales S No Cuntos? b. Escuelas primarias o secundarias municipales S No Cuntos? c. Instituciones de educacin superior (terciaria o universitaria) S No Cuntos? 9. Dentro del gasto municipal total, qu porcentaje se destina al mantenimiento y funcionamiento de las instituciones educativas en el municipio? (incluyendo RRHH, infraestructura, insumos y materiales, etc.) a. Entre el 0% y el 10% b. Entre el 11% y el 20% c. Entre el 21% y el 30% d. Entre el 31% y el 40% e. Ms del 41% f. No aplica 10. El municipio tiene a cargo alguna de las siguientes instituciones de proteccin social? a. Centros de desarrollo infantil S No Cuntos? b. Comedores S No Cuntos? c. Hogares S No Cuntos? 66 11. Dentro del gasto municipal total, qu porcentaje se destina al mantenimiento y funcionamiento de las instituciones de proteccin social mencionadas en la pregunta anterior? (incluyendo RRHH, infraestructura, insumos y materiales, etc.) a. Entre el 0% y el 10%
b. Entre el 11% y el 20% c. Entre el 21% y el 30% d. Entre el 31% y el 40% e. Ms del 41% f. No aplica
Las siguientes preguntas del cuestionario se orientan a identicar el gasto y los programas del municipio destinados a niez. Por gasto en niez se entiende a aquellos recursos dirigidos a nios y adolescentes. Asimismo, se incluyen programas dirigidos a la familia, con el requisito de que para recibirlo deben tener hijos menores de 18 aos. Este gasto se realiza a travs de programas, planes y actividades que incluyen las siguientes categoras: Ayuda directa, con transferencias o subsidios a familias con hijos menores de edad; Deportes, recreacin y cultura, con programas de fomento del deporte y acciones culturales; l Desarrollo e integracin, con iniciativas para grupos vulnerables; l Educacin, que incluye, tanto la educacin bsica como acciones compensatorias e iniciativas relacionadas con la capacitacin docente y la calidad educativa; l Nutricin y alimentacin, que incorpora comedores escolares y comunitarios y otras acciones relacionadas con esta problemtica; l Proteccin del nio, que apunta a la proteccin de los derechos del nio; l Salud, con programas materno-infantiles, de prevencin de enfermedades y vacunacin, entre otros.
l l
12. Cules de estos programas, planes o acciones reciben presupuesto para ser ejecutados por el municipio? Utilizar denicin del recuadro
Nivel de gobierno Tipo de intervenciones Ayuda directa Deportes, recreacin y cultura Desarrollo e integracin Educacin Nutricin y alimentacin Proteccin del nio Salud Recursos municipales Recursos provinciales Recursos nacionales
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13. Cul es el porcentaje del gasto municipal total destinado a partidas relacionadas con niez y adolescencia? a. Entre el 0% y el 5% b. Entre el 6% y el 10% c. Entre el 11% y el 20% d. Entre el 21% y el 30% e. Ms del 31% f. No aplica 14. Qu dependencias municipales se encargan de implementar polticas destinadas a adolescencia y niez? (listar secretaras, subsecretaras y direcciones) 15. Existe alguna dependencia particular encargada de coordinar la estrategia municipal de niez y adolescencia? a. S (Ir a p.16) b. No (Ir a p.17) Cul? 16. Cul es el grado de coordinacin* de los programas y actividades destinados a la niez y adolescencia que se implementan en el municipio? Completar para cada rea temtica y nivel de coordinacin con: alto, medio, bajo, ninguno
17. Qu programas de Nacin destinados a niez y adolescencia se implementan actualmente en su municipio? (marcar con una X) a. Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (ANSES) b. Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (Ministerio de Desarrollo Social) c. Programa Familias por la Inclusin Social (Ministerio de Desarrollo Social) d. Plan Nacer (Ministerio de Salud) e. Programa Materno Infantil (Ministerio de Salud) f. Programa Nacional de Salud Integral en la Adolescencia (Ministerio de Salud) g. Primeros Aos (Ministerios de: Salud, Educacin, Desarrollo Social) h. Programa de apoyo a la poltica de mejoramiento de la equidad educativa (PROMEDU) (Ministerio de Educacin) i. Plan Nacional de Inclusin Educativa (Ministerio de Educacin) j. Plan Nacional de Becas Estudiantiles (Ministerio de Educacin) k. Programa Integral para la Igualdad Educativa (Ministerio de Educacin) l. Otros (Listar) 18. Qu programas de la Provincia destinados a niez y adolescencia se implementan en su municipio? (listar) 19. El municipio desarrolla programas propios de niez y adolescencia? a. S b. No Cules? 20. Qu porcentaje representan estos programas municipales dentro del presupuesto municipal? a. Entre el 0% y el 5% b. Entre el 6% y el 10% c. Entre el 11% y el 20% d. Entre el 21% y el 30% e. Ms del 31% 21. Tiene el municipio alguna de las siguientes herramientas de planicacin estratgica? a. Plan estratgico de la ciudad b. Plan de gobierno o de gestin c. Programa estratgico d. Carta compromiso e. Tablero de control f. Otros (Listar)
Nivel de Entre dependencias Con dependencias Con dependencias Coordinacin del municipio provinciales nacionales reas temticas Salud Educacin Desarrollo Social
Con otras organizaciones de la sociedad civil
* Por coordinacin entendemos la participacin y la articulacin de la toma de decisiones de las dependencias pblicas involucradas, en las etapas de diseo, ejecucin y evaluacin de programas y actividades.
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22. Cules son las principales problemticas en materia de niez y adolescencia en el municipio? a. Deportes, recreacin y cultura b. Educacin c. Nutricin y Alimentacin d. Salud e. Vivienda f. Maltrato infantil g. Otros (Listar) 23. Si tuviera que denir la situacin que ms se acerca a su realidad, en caso de querer generar un programa para la niez y adolescencia, su municipio: a. Puede y tiene los recursos para realizar un programa especial, con partidas propias. b. Puede y tiene la posibilidad de gestionar con el gobierno provincial y/o nacional partidas especiales para hacerlo. c. Debe adaptarse a los lineamientos de los programas provinciales y/o nacionales que consiga bajar a su municipio. d. El Poder Ejecutivo municipal puede reasignar partidas para llevarlo a cabo. e. Otros (Comente) 24. Por favor enve el organigrama de la municipalidad al correo electrnico infodesarrollolocal@cippec.org (secretaras, subsecretaras y direcciones).
Acerca de los autores

Daniel Maceira Director del Programa de Salud de CIPPEC. Es Licenciado en Economa de la Universidad de Buenos Aires (UBA); Ph.D. en Economa, Universidad de Boston, Estados Unidos, especializado en economa de la salud y organizacin industrial, con becas y subsidios de estudio de la Fundacin Ford, el Programa de Becas del Gobierno de Japn, la Fundacin Adenauer, y la Beca Rosestein-Rodan de la Universidad de Boston, entre otras. Es investigador titular del CEDES e investigador adjunto del CONICET. Desarrolla actividades docentes en universidades nacionales y extranjeras. Realiz varias publicaciones en revistas especializadas y ha tenido participacin en numerosos proyectos de investigacin y programas de asistencia tcnica, especialmente en Amrica Latina y el Caribe. Sofa Olaviaga Coordinadora de Programa de Salud de CIPPEC. Es Licenciada en Ciencia Poltica de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y realiz una maestra en Diseo y Gestin de Polticas y Programas Sociales, en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Tesis en curso. Nicols Fernndez Arroyo Director del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC. Es Licenciado en Ciencia Poltica de la Universidad de San Andrs, y realiz una maestra en Accin Poltica y Participacin Ciudadana en el Estado de Derecho (Universidades Francisco de Vitoria y Rey Juan Carlos, Espaa). Ha liderado varios proyectos de asistencia tcnica a gobiernos locales, y de investigacin referidos al fortalecimiento de la gestin municipal y el fomento del desarrollo econmico local. Es docente e investigador de la Licenciatura en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE). Mara Victoria Boix Coordinadora del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC. Es Licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad Torcuato di Tella, y candidata a magster en Administracin y Polticas Pblicas, de la Universidad de San Andrs. Si desea citar este manual: Maceira, Daniel; Olaviaga, Sofa; Fernndez Arroyo, Nicols y Boix, Mara V.: El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia. Resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos, CIPPEC y UNICEF, Buenos Aires, 2010.
70
Las publicaciones de CIPPEC son de distribucin gratuita y se encuentran disponibles en www.cippec.org . No est permitida su comercializacin.
71
Queda hecho el depsito que menciona la Ley 11.723. Esta edicin de 400 ejemplares se termin de imprimir en diciembre de 2010, en Imprenta Multi Group SRL, Av. Belgrano 520, Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
73

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El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia.

Resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos

El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia

El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y adolescencia

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RESULTADOS DE UNA ENCUESTA NACIONAL A MUNICIPIOS ARGENTINOS

ndice de cuadros y grcos

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RESULTADOS DE UNA ENCUESTA NACIONAL A MUNICIPIOS ARGENTINOS

Para mayor informacin sobre la iniciativa ingresar a www.cippec.org

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Caracterizacin de los gobiernos locales en la Argentina

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Cuadro 1. Tipologa de gobiernos locales

l De categora nica l De primera, segunda

Otros gobiernos locales

l Comisiones de fomento l Comisionados municipales l Comunas l Comunas rurales l Juntas de gobierno

De 35.001 a 70.000 De 70.001 a 150.000 Mayor a 150.001

Tipologa segn provincia

Municipios de nica categora

nicamente municipios, pero de tres categoras

(municipios y otros gobiernos locales)

l Buenos Aires l La Rioja l Mendoza l Catamarca l Salta

l Chaco l Misiones l San Juan

1.1 La autonoma municipal y sus implicancias

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de leyes orgnicas de municipios provinciales.

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Cuadro 2. Autarqua vs. autonoma

l Permite que los

1.2 Cmo se nancian los gobiernos locales

gobiernos locales dicten sus propias normas y elijan sus autoridades.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Iturburu (2000).

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La descentralizacin hacia los municipios

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59% 53% 39% 29%

90% 80% 70% 60% 50% 40%

2.1 La descentralizacin del gasto social

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Promocin y asistencia social

Educacin, cultura y ciencia y tcnica

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RESULTADOS DE UNA ENCUESTA NACIONAL A MUNICIPIOS ARGENTINOS

2.2 La descentralizacin de las polticas de infancia y adolescencia

3.1 Aspectos metodolgicos

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18,9% 13,5% 8,1% 13,5% 13,5%

0% 20.000 a 50.000 habitantes Ms de 50.000 habitantes

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RESULTADOS DE UNA ENCUESTA NACIONAL A MUNICIPIOS ARGENTINOS

Frente para la Victoria

Primer perodo de gobierno

Segundo perodo de gobierno