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Europe n 5, Mai 2011, comm. 149

Article 20 TFUE
Commentaire par Anne RIGAUX CITOYENNET EUROPENNE Sommaire
Arrt d'espce ? Questions de principe ? Les acquis, les lacunes et les incertitudes de l'arrt Zambrano sur la gomtrie de la citoyennet europenne.

CJUE, gde ch., 8 mars 2011, aff. C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano c/ Office national de l'emploi (ONEm)

Note :
Pour paraphraser la fameuse formule forge par le Professeur Robert Kovar propos des directives, on peut estimer que l'arrt Zambrano risque fort d'intriguer, dranger et diviser, et que c'est sans conteste sa singularit qui en sera la cause. Dans cette affaire en effet, la grande chambre de la Cour, au terme d'un arrt particulirement ramass dont la rponse sur le fond tient en moins d'une dizaine de points fort peu motivs, qui contraste cruellement avec les conclusions remarquablement substantielles et subtiles de l'Avocat gnral Sharpston (qui ne consacrent pas moins de 133 points un examen sourcilleux des diffrents problmes juridiques en cause), vient de faire produire l'article 20 TFUE relatif la citoyennet europenne des effets pour le moins tendus au bnfice de deux ressortissants colombiens arrivs en Belgique en 1999, dont les deux puins de leurs trois enfants sont ns dans ce pays respectivement en 2003 et 2005 et possdent la nationalit de cet tat. Pour simplifier, la Cour estime en premier lieu que l'article 20 TFUE octroie un droit de sjour au titre du droit de l'Union des enfant mineurs sur le territoire de l'tat membre dont ces enfants ont la nationalit, mais cela indpendamment de l'exercice pralable par ceux-ci de leur droit la libre circulation sur le territoire des tats membres. Cette conclusion vaut curieusement dans une situation qu'on aurait tendance qualifier de purement belgo-belge, voire belgo-colombienne, ainsi que l'avaient d'ailleurs soutenu avec une belle unanimit tant les neuf gouvernements ayant prsent des observations sur cette affaire que la Commission, et ne peut manquer de susciter des interrogations sur les questions pourtant fondamentales de champ d'application fonctionnel des rgles du trait. Cette premire ptition de principe pose, la Cour en dduit immdiatement l'octroi, dans les mmes circonstances, au titre du droit au rapprochement familial, d'un droit de sjour driv aux ascendants, ressortissants d'un tat tiers, qui assument la charge des enfants mineurs, doubl d'un droit l'exercice en Belgique d'une activit conomique, et des droits sociaux qui y sont attachs. Il est donc affirm finalement que l'article 20 TFUE doit tre interprt en ce sens qu'il s'oppose ce qu'un tat membre, d'une part, refuse un ressortissant d'un tat tiers, qui assume la charge de ses enfants en bas ge, citoyens de l'Union, le sjour dans l'tat membre de rsidence de ces derniers et dont ils ont la nationalit et,

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d'autre part, refuse audit ressortissant d'un tat tiers un permis de travail, dans la mesure o de telles dcisions priveraient lesdits enfants de la jouissance effective de l'essentiel des droits attachs au statut de citoyen de l'Union . Cette solution met un point final un long marathon administrativo-judiciaire ayant oppos le requrant aux autorits belges depuis septembre 2000, c'est dire bien antrieurement la naissance de leurs deux enfants sur le territoire belge, date laquelle ces dernires avaient refus aux poux Zambrano (et ncessairement leur premier enfant) de bnficier du statut de rfugi tout en assortissant la notification de l'ordre de quitter le territoire d'une clause de non-reconduite en Colombie, au vu de la situation de guerre civile prvalant dans ce pays. Ce feuilleton initialement fond sur des problmes de droit de sjour s'est finalement doubl d'un contentieux relatif aux conditions lgales de travail et de protection sociale de la main d'oeuvre trangre, puisque le contentieux qui aboutit aux questions prjudicielles poses dans la prsente affaire par le tribunal du travail de Bruxelles est relatif la contestation par Monsieur Zambrano de deux dcisions de l'Office national de l'emploi (ONEm) qui refusent de l'admettre au bnfice des allocations de chmage au titre de la lgislation belge, dans la mesure o les journes de travail que ce dernier invoque au titre du stage requis pour les chmeurs de sa catgorie d'ge n'ont pas t accomplies en conformit avec les lgislations relatives au sjour des trangers et l'occupation de la main-d'oeuvre trangre (pour des lments dtaills de l'ensemble de la situation voir les explications dtailles figurant dans les conclusions de l'Avocat gnral, spc. pts 18 32). S'agissant de l'lment d'ancrage europen du litige, c'est dire la nationalit belge de deux des trois enfants du couple Zambrano, on prcisera qu'il rsulte d'une conjonction juridique d'acquisition de la nationalit assez acrobatique. En effet, en vertu de la lgislation colombienne relative la nationalit, les enfants ns en dehors du territoire colombien n'acquirent pas la nationalit colombienne, moins qu'une dclaration expresse en ce sens ne soit faite auprs des autorits consulaires comptentes par les parents, ce que le couple Zambrano s'est abstenu de faire. En revanche, en vertu de l'article 10, premier alina, du code de la nationalit belge en vigueur l'poque des faits est Belge, l'enfant n en Belgique et qui, un moment quelconque avant l'ge de dix-huit ans ou l'mancipation antrieure cet ge, serait apatride s'il n'avait cette nationalit . On prcisera cependant que depuis dcembre 2006, suite une drastique modification de la lgislation belge, il est dsormais devenu impossible un enfant n en Belgique de ressortissants trangers d'acqurir la nationalit belge si l'enfant peut obtenir une autre nationalit moyennant l'accomplissement par son ou ses reprsentants lgaux d'une dmarche administrative auprs des autorits diplomatiques ou consulaires du pays de ses auteurs ou de l'un de ceux-ci . Comme l'ont rsum avec une clart remarquable les conclusions de l'Avocat gnral qui s'est applique modliser avec prcision les problmes juridiques soulevs (V. en particulier pt 39) bien que l'action engage devant la juridiction nationale ait principalement pour objet une demande d'allocations de chmage fonde sur la lgislation relative la scurit sociale et l'emploi, et non une demande d'autorisation de sjour fonde sur le droit administratif, il apparat donc avec vidence que la juridiction nationale ne peut trancher l'affaire dont elle est saisie sans savoir a) si M. Ruiz Zambrano peut prtendre des droits drivs tirs du droit de l'Union europenne en raison du fait que, en tant que ressortissants belges, ses enfants sont aussi des citoyens de l'Union et b) de quels droits jouirait un Belge qui, en tant que citoyen de l'Union, s'est rendu dans un autre tat membre et est ensuite retourn en Belgique (pt 40). On retrouve dans cette formulation un certain nombre de proccupations cardinales, en premier lieu celle de la gomtrie exacte des dispositions du trait relatives la citoyennet europenne au sens du trait (V. le rappel de la jurisprudence existante sur cette question dans les conclusions, pts 67 90), mais aussi celle des situations purement internes (V. Concl. pts 91 122) et celle des discriminations rebours (V. Concl. pts 123 150), caractristiques de questions de fond, encore l'oeuvre de manire boiteuse dans le droit jurisprudentiel de l'Union, et auxquelles l'avocat gnral Sharpston s'est toujours montre particulirement sensible (V. notamment conclusions sous CJCE, 1er avr. 2008, aff. C-212/06, Gouvernement de la Communaut

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franaise et gouvernement wallon), et qu'elle demande une fois de plus la Cour d'aborder de front (V. Concl. Zambrano, spc. pt 139). cet gard, l'arrt Zambrano n'opre pas les clarifications souhaites, tout en donnant la notion de citoyennet europenne une porte exponentielle. Celle-ci est fonde sur le constat lapidaire selon lequel en premier lieu l'article 20 TFUE confre toute personne ayant la nationalit d'un tat membre le statut de citoyen de l'Union (voir, notamment, CJCE, 11 juill. 2002, aff. C-224/98, D'Hoop, point 27 ; CJCE, 2 oct. 2003, aff. C-148/02, Garcia Avello, point 21) . Partant, et on ne contestera pas ce constat qui relve de l'vidence, il est clair qu' tant de nationalit belge, dont les conditions d'acquisition relvent de la comptence de l'tat membre en question (voir en ce sens, notamment, CJUE, 2 mars 2010, aff. C-135/08, Rottmann, point 39), les deuxime et troisime enfants du demandeur au principal bnficient incontestablement de ce statut (voir, en ce sens, arrts prcits Garcia Avello, point 21, ainsi que Zhu et Chen, point 20) . La Cour rappelle en second lieu, et il s'agit sans aucun doute de l'antienne de cette jurisprudence, que ce statut de citoyen de l'Union a vocation tre le statut fondamental des ressortissants des tats membres (voir, notamment, CJCE, 20 septembre 2001, aff. C-184/99, Grzelczyk, point 31 ; CJCE, 17 sept. 2002, aff. C-413/99, Baumbast et R, point 82, et arrts prcits Garcia Avello, point 22, Zhu et Chen, point 25, ainsi que Rottmann, point 43) (pt. 41, italiques ajoutes). Dans la mesure o la Cour estime (pt 42) que l'article 20 TFUE s'oppose des mesures nationales ayant pour effet de priver les citoyens de l'Union de la jouissance effective de l'essentiel des droits confrs par leur statut de citoyen de l'Union (voir, en ce sens, arrt Rottmann, prcit, point 42) , elle en dduit alors que doivent ncessairement tre drivs, au bnfice de ressortissants d'tats tiers parents de citoyens europens, la fois un droit de sjour, mais aussi le bnfice d'un permis de travail et des avantages sociaux qui s'y attachent, y compris sur le terrain des allocations de chmage. Compte tenu de la faiblesse de sa motivation, l'arrt apparat plus comme un arrt d'espce ayant tranch en humanit , ou en opportunit , en gommant, par un raisonnement aprioristique et succinct, des tensions conceptuelles fondamentales dont on ne peut douter qu'elles ont ncessairement travers le dlibr de la Grande chambre. Il n'en reste pas moins qu'il ne faut pas se masquer que la solution donne dans le contexte d'un litige aux donnes que la Cour, tort ou raison, a sans doute considres comme extrmement spcifiques, laisse ouverte des questions de principe et des questions pratiques bantes, qu'il conviendra d'tudier de manire approfondie la lumire des volutions sans doute encore venir de la jurisprudence de la Cour. Ainsi, sur un plan juridique, on ne s'tonnera pas que la Cour ait d'emble repouss la pertinence de la directive 2004/38/CE du Parlement europen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres (JOCE n L 158, 30 avr. 2004, p. 77) dans la mesure o celle-ci s'applique tout citoyen de l'Union qui se rend ou sjourne dans un tat membre autre que celui dont il a la nationalit , ainsi qu'aux membres de sa famille (pt 39, italiques ajoutes), confirmant classiquement qu'un lment d'extranit ou un mouvement transfrontalier est indispensable pour l'application de cette disposition. On sera en revanche plus surpris que cet lment d'extranit apparaisse totalement superflu, sans que ce point soit un tant soit peu explicit, pour l'application sans tats d'me aux faits de l'espce, de l'article 20 TFUE, a), qui prvoit pourtant, au bnfice des titulaires de la nationalit d'un tat membre, d'une manire qui peut sembler assez symtrique le droit de circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres (italiques ajoutes), formulation qui semble assez superftatoire s'agissant des droits d'un ressortissant d'un tat membre l'gard de son tat d'origine, et dont on doute qu'elle ait eu cette porte dans l'esprit des rdacteurs du trait. On regrettera cet gard que l'arrt Zambrano soit une nouvelle occasion manque d'aborder de manire plus frontale, malgr les sollicitations renouveles de Madame Sharpston, la question des situations purement internes et/ou celle des discriminations rebours.

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En outre, compte tenu des conditions assez particulires d'acquisition de la nationalit belge par les deuxime et troisime enfants du couple, on aurait pu s'attendre une rflexion, mme sommaire, sur les contours dans la prsente affaire de la notion d'abus de droit. On relvera dans cette ligne que la solution gnreuse de la Cour au moment T zro ne peut que gnrer, au moment T + 1, spcialement dans un contexte o les migrations de ressortissants d'tats tiers vers le territoire de l'Union europenne se posent avec une acuit particulire, un durcissement gnralis dans les diffrents tats membres des conditions d'acquisition de la nationalit (ce que la Belgique a d'ailleurs anticip en 2006, en empchant dornavant l'acquisition de la nationalit belge par des enfants ns sur son territoire, prcisment quand les parents ont dlibrment omis d'accomplir les formalits qui auraient pu permettre d'obtenir la nationalit d'origine). De manire plus factuelle, on s'interrogera aussi sur le sort, terme, de l'ain des enfants de la famille. Ce jeune colombien, arriv l'ge de trois ans en 1999 en Belgique sera majeur en 2014. En cas de difficults, on ne peut s'empcher de s'interroger sur le point de savoir quel sera alors son statut en tant que ressortissant d'tat tiers, tant au regard du droit belge de la police des trangers qu'au regard des rgles du droit de l'Union europenne. On pourrait pour conclure transposer cette affaire la belle formule souvent injustement tronque employe en son temps par Michel Rocard propos de la France et selon laquelle l'Europe ne peut accueillir toute la misre du monde, mais elle doit savoir en prendre fidlement sa part . C'est sans doute l, de facto, le principal mrite de l'affaire Zambrano. On regrettera cependant, de jure, le choix de la base juridique opre pour aboutir la solution retenue. Le mme rsultat aurait sans doute pu tre obtenu en se servant d'une norme de rfrence plus pertinente dans les circonstances de l'espce et moins perturbatrice du champ d'application des normes du droit de l'Union europenne, dont on persiste penser qu'elles n'taient pas parfaitement adquates la rsolution du cas sous examen : on songe bien entendu la possibilit, totalement escamote ici, de renvoi aux dispositions de la Convention europenne des droits de l'Homme et la jurisprudence de la Cour relatives au droit au rapprochement familial, dont on comprend mal pourquoi elles n'ont pas t privilgies en l'espce. Il ne semble pas draisonnable de dfendre l'ide que la Belgique aurait pu et d agir au titre des obligations positives dcoulant des exigences de l'article 8 de la CEDH. On rappellera en effet pour reprendre la formulation retenue par la Cour de Strasbourg que si l'article 8 tend pour l'essentiel prmunir l'individu contre des ingrences arbitraires des pouvoirs publics, il met de surcrot la charge de l'tat des obligations positives inhrentes un respect effectif de la vie familiale. Ainsi, l o l'existence d'un lien familial se trouve tabli, l'tat doit en principe agir de manire permettre ce lien de se dvelopper et prendre les mesures propres runir le parent et l'enfant concerns (V. par ex. CEDH, 1er juill. 2004, n 64796/01, Couillard Maugery c/ France). On le voit, la CJUE aurait sans doute pu (ou du) raisonner par rapport l'article 51 de la Charte des droits fondamentaux, et renvoyer au droit de la Convention. Une telle approche aurait elle aussi permis de rsoudre le problme humain primordial dans cette affaire, et aurait eu le mrite de ne pas obscurcir inutilement, par une sorte de messianisme de la Cour de Luxembourg qui pourrait bien des gards se rvler contre-productif, le champ respectif de la protection des droits fondamentaux par l'une et l'autre Europe. Citoyennet europenne. - Champ d'application. - Droits de sjour et de travail. - Ressortissants d'tats tiers Encyclopdies : Europe Trait, Fasc. 185 (5, 2008) mis jour le 13 nov. 2008 par J. Pertek

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