O PLANO GESTO PBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS: EM BUSCA DE UMA NOVA GERAO DE TRANSFORMAES DA GESTO PBLICA Humberto Falco

Martins O compromisso do Governo Lula de vencer a fome e a misria, construir uma sociedade dinmica e moderna, gerar empregos e riqueza e estabelecer justia social se posiciona na perspectiva de transformao do processo poltico-institucional, permitindo a incluso de novos atores polticos e o desenvolvimento de prticas de reconhecimento e interlocuo que possam ampliar a esfera pblica e dar maior densidade democracia. A mdio e longo prazos existe a perspectiva de construo de um novo bloco hegemnico, constitudo pela burguesia industrial e setores ampliados das camadas mdias, com vistas a superar tanto o domnio das elites tradicionais, quanto o predomnio dos interesses do capital financeiro (Fleury, 2003). Este novo bloco dirigente seria responsvel pela transio de um modelo de modernizao conservadora vinculados ao capital financeiro para um modelo produtivista de crescimento acelerado e incluso social (Genro, 2003). O Plano Plurianual 2004-2007 a traduo, em Programas, deste compromisso, constituindo-se em projeto de Brasil alinhado com os ideais de eqidade e dinamismo, exigindo do Estado um novo perfil de atuao, que transforme esse compromisso em realidade. Com efeito, o novo modelo de desenvolvimento exige um Estado atuante, promotor do crescimento e da justia social e fiscalmente sustentvel, a partir das reformas que a sociedade apoiar. A construo deste Estado requer esforos sistemticos de transformao da gesto pblica, objeto de um plano de gesto pblica, que, para ser efetivo, exige um processo de formulao participativo, prvio diagnstico e formulao de solues inovadoras e arranjos de implementao em rede. A implementao de um plano de gesto pblica referenciado nesta nova abordagem fortalece o Estado na medida em que reduz o dficit institucional ausncia do Estado onde este deveria estar atuando, promovendo-se a capacidade do governo em formular e implementar polticas pblicas de forma eficiente, transparente e participativa. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o Plano de Gesto Pblica dever contemplar, no mdio e longo prazos, e de forma convergente com os objetivos de polticas pblicas e programas do PPA, a redefinio das estratgias, a recomposio da fora de trabalho, a reconfigurao das estruturas e processos e o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados. Isto tambm inclui a construo de um novo padro de relacionamento entre o governo e as empresas estatais, no qual fiquem definidos os marcos da gesto empresarial e da gesto voltada ao interesse pblico. Estes balizamentos apontam para uma nova gerao de transformaes da gesto pblica, cujo propsito a revitalizao do Estado, aportando solues para questes mal resolvidas ou no abordadas nas iniciativas anteriores. Nesse sentido, o que o novo governo prope uma GESTO PBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS. O propsito deste texto descrever a proposta do Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos, caracterizando sua singularidade em relao concepes anteriores de transformao institucional no mbito do Estado. O texto est dividido em 5 segmentos. O primeiro busca explicitar as principais lies que podem nortear o Plano, a partir da anlise das experincias anteriores de mudana administrativa. O segundo busca elaborar os macro-objetivos do Plano de Gesto Pblica, notadamente o aumento da governana, a busca da eficincia e a orientao para participao, transparncia e tica, segundo um diagnstico de dficit institucional. O terceiro busca diferenci-lo das experincias anteriores, explicitando seus princpios e premissas. O quarto e o quinto segmentos apresentam uma agenda

positiva para a gesto pblica no Brasil e uma proposta efetiva de construo coletiva do Plano de Gesto Pblica. Lies do passado recente Este segmento busca caracterizar trs concepes anteriores de transformaes na administrao pblica (reforma administrativa, modernizao administrativa e reforma do Estado) e elaborar algumas reflexes a respeito das lies que podem ser extradas desta experincia. O quadro 1 serve de ponto de partida e apresenta as trs concepes anteriores de forma comparativa concepo do Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos. A onda da reforma administrativa Uma primeira onda de transformaes sistemticas na gesto pblica lanou o conceito de reforma administrativa, termo ainda amplamente utilizado, que no expe sua origem instrumental e autoritria. O exemplo maior de reforma administrativa foi o DASP, estratgia concebida e implementada sob a gide do regime do Estado Novo. Instrumental, porque no considera as finalidades em questo, embora tenha instrumentalizado o Estado no desempenho de um papel vital na industrializao do Pas. Presumia que a implantao de um padro ortodoxo de burocracia governamental (na linha da concepo descrita por Weber, baseado nos princpios da centralizao e padronizao, dentre outros) serviria a qualquer propsito em quaisquer circunstncias (uma burocracia procedimental pressupe que o cumprimento das regras levar automaticamente ao alcance dos resultados). Acreditava-se que um padro ortodoxo de burocracia (fundado na impessoalidade, no mrito e no universalismo de procedimentos) seria o antdoto administrao patrimonialista (baseada no clientelismo, no empreguismo e no casusmo). Autoritria porque, alm de implementada em regime ditatorial, o foi de forma impositiva e tecnocrtica, de cima pra baixo, o que gerou a exacerbao do DASP e sua decadncia. A onda da modernizao administrativa Uma segunda onda de transformaes sistemticas na gesto pblica se baseou na abordagem da modernizao administrativa, que se diferencia da de reforma porque prescreve adequaes do aparato estatal para o empreendimento de projetos especficos de desenvolvimento (que, por sua vez, baseia-se na crena de que os estados nacionais devem ser os grandes indutores do desenvolvimento em bases autctones). Procura-se, assim, uma adequao entre meios (os arranjos organizacionais) e fins (os objetivos de desenvolvimento), devendo-se buscar arranjos diferenciados (dotados de flexibilidade e descentralizao) para finalidades igualmente diferentes. Os casos exemplares desta modalidade so a administrao paralela da era JK (que previa a criao de comits executivos voltados implementao do plano de metas) e a administrao para o desenvolvimento do regime militar (baseada no crescimento e diferenciao da administrao indireta como recurso flexibilizador para o alcance de resultados de desenvolvimento). Baseando-se em diagnsticos que apontavam como problemas a rigidez e a incapacidade de alcance de resultados da burocracia governamental (o primeiro a partir da Comisso de Simplificao Burocrtica em 1956; o segundo a partir da Comisso Amaral Peixoto em 1962), ambos os casos constituem, em diferentes extenses, estratgias que no optaram pelo resgate da funcionalidade dos arranjos burocrticos ortodoxos. A implementao da administrao paralela da era JK se deu de cima para baixo, mediante forte liderana presidencial, e a administrao para o desenvolvimento aconteceu de forma tecnocrtica, em regime ditatorial. Por outro lado, ressalta-se, em ambos os casos, a adeso aos respectivos planos (o Plano de Metas e os Planos Nacionais de Desenvolvimentos, respectivamente) como vetores orientadores da ao governamental que estas estratgias de transformao viabilizaram. Embora pragmtica, esta estratgia gerou dois principais ncleos de disfuno: o engolfamento das estruturas

paralelas (geis e flexveis) pela burocracia ortodoxa remanescente; e a exacerbao insulada das estruturas paralelas escapando ao controle da poltica e da burocracia. A onda da reforma do Estado Uma terceira onda de transformaes sistemticas na gesto pblica surge inspirada na abordagem da reforma do Estado, uma resposta crise do Estado, debate este que surge a partir dos anos 70 motivado, principalmente, pelas disfunes do ativismo estatal (quer relativas ao estado de bem estar social, quer em relao aos estados desenvolvimentistas). Predominantemente, o debate em torno da crise do estado se expressa por teorias neoinstitucionalistas econmicas segundo as quais o Estado , em princpio, um problema, a ao estatal estruturalmente ineficiente e no-confivel na gerao de bem estar, relativamente idealizao da eficincia do mercado pela economia neoclssica. Uma pequena parte do debate em torno da crise do estado acentua sua insuficincia na promoo de bem estar. Ambas vises da crise do estado preconizam profundas transformaes no estado e na gesto pblica. A proposta da nova gesto pblica, na qualidade de movimento e discusso acadmica e profissional sobre transformaes nos Estados nas dcadas de 80 e 90, surge fortemente imbuda da viso neoinstitucionalista e prope processos de ajuste nos arranjos organizativos estatais de sorte a reduzir seu tamanho e aplicar tecnologias gerenciais de ponta adotadas no setor privado. A nova gesto pblica seguiria caminhos diversos, resultando em concepes mais radicais que previam a drstica reduo do estado e a aplicao macia de tecnologia gerencial privada no setor pblico (casos da Nova Zelndia, Austrlia, Gr Bretanha e Estados Unidos) e concepes mais conciliadoras que visavam a construo de uma burocracia governamental menos ortodoxa (rgida, procedimental e insulada) e mais flexvel, orientada para resultados, focada no cidado e sujeita a crescente controle social (casos da Sucia, Gr Bretanha e Estados Unidos, dentre outros). A reforma gerencial preconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, o modelo de gesto por resultados preconizado pelo PPA 2000-2003, a implementao do aparato regulatrio a partir das privatizaes e alguns elementos do proces-so de ajuste fiscal (notadamente a Lei de Responsabilidade Fiscal) so exemplos mais pr-ximos de implementao de transformaes na gesto pblica na linha da reforma do estado (em todos os seus matizes). Estes quatro conjuntos de aes transformadoras ocorreram de forma fragmentada: o Plano Diretor no estava acoplado a uma estratgia de desenvolvimento; a estratgia de desenvolvimento (o PPA) no previa um modelo de implementao robusto (que levasse em conta a complexidade dos arranjos organizacionais e a necessidade de transform-los); as agncias reguladoras se estabeleceram de forma independente de ambas abordagens; e o ajuste fiscal obedeceu a uma lgica macroeconmica estrita, embarreirando as demais iniciativas. O descolamento entre planejamento e gesto no apenas sintoma deste quadro fragmentador, mas revela a opo poltica pela implementao (mal sucedida) de um estado regulador. Lies do aprendizado Fundamentalmente, estas iniciativas tm algumas caractersticas em comum: a) foram solues que surgiram no debate internacional (sendo, algumas delas, condicionalidades manuteno da estabilidade econmica) em busca de problemas nem sempre definidos a priori de forma condizente; b) que se estabeleceram com formulaes de nenhuma ou limitada participao e legitimidade, o que fez com que segmentos vitais sua implementao bem sucedida o repelissem; e c) a partir do pressuposto pragmtico de que exemplos concretos de implementao, a qualquer preo, legitimariam as concepes. Em sntese, exceo do ajuste fiscal, tais formulaes tiveram baixa efetividade. Estas abordagens ilustram um processo de aprendizado histrico sobre transformaes organizacionais no setor pblico. H neste processo trs dimenses que se interpenetram de forma diferenciada. A primeira a dimenso teleolgica ou finalstica, que representa o espao do planejamento, do Projeto de Pas ou de sociedade que se esboou em diferentes momentos do processo recente de construo nacional. A primeira dimenso o terreno que vai do sonho, da utopia, at sua

forma de realizao. A segunda dimenso a inovao gerencial, que representa o espao das solues de gesto que visam instrumentalizar o alcance de resultados. A segunda dimenso o terreno do pragmatismo. A terceira dimenso a construo institucional, o espao das instituies estatais (polticas e burocrticas), no sentido do processo de sedimentao de regras e estruturas de incentivos que visam a enquadrar o comportamento dos atores internos (polticos e burocratas) e externos (cidados, agentes econmicos etc.) segundo os princpios da democracia para tornar a vi-so social possvel. A terceira dimenso o terreno da difcil e intrincada relao entre poltica e administrao, a partir da qual se tece o Estado. Isto posto, e contrastando-se estas dimenses com as ondas de transformaes recentes no setor pblico brasileiro, algumas constataes emergem. primeira onda faltou o ingrediente teleolgico; forjando-se a construo de uma burocracia procedimental, inovadora para os padres vigentes preponderantes de burocracia patrimonial, mas que servia ao propsito de fornecer o molde institucional sobre o qual se erigiriam as instituies burocrticas. A segunda onda foi prdiga nas dimenses teleolgica e inovadora, mas s custas do enfraquecimento das instituies burocrticas basais. A terceira onda centrou-se no terreno do pragmatismo, quer aportando solues gerenciais inovadoras, quer promovendo o ajuste fiscal, mas sem uma clara vinculao teleolgica e sem a centralidade da consolidao das instituies burocrticas basais. O que se pretende com o Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos amalgamar estas dimenses. Macro-Objetivos Significativas transformaes na gesto pblica sero necessrias para que se reduza o dficit institucional e seja ampliada a governana, alcanando-se mais eficincia, transparncia, participao e um alto nvel tico. O dficit institucional resultado de um processo histrico de construo nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vo sendo progressivamente preenchidas pelo noEstado desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqidade. A incapacidade do Estado em assegurar os direitos civis e sociais bsicos tem, como conseqncia, a marcante e crescente desigualdade social, a excluso e a insegurana que assolam a sociedade brasileira. Ao contrrio das democracias consolidadas, que lograram superar o estado patrimonial, deixando-o residual e implementaram um padro de estado de direito e bem-estar social que garante a ordem civil e social mediante excluso residual, o estado predominantemente patrimonial convive com formas incompletas de estado de direito e bem-estar social. Aumentar a governana promover a capacidade do governo em formular e implementar polticas pblicas e em decidir, entre diversas opes, qual a mais adequada. Para isto, so necessrios o fortalecimento da inteligncia estratgica governamental e a adoo de novas prticas de interlocuo e participao. Em especial, a reativao da funo planejamento, conforme expressa no PPA 20042007, demanda estas competncias. No que tange implementao, trata-se de proporcionar meios para que as organizaes pblicas tenham como foco os resultados, o que requer: . O ajuste das estratgias, mediante a redefinio de suas misses, de seus objetivos e de suas metas; . O desenvolvimento de sistemas contnuos de monitoramento e avaliao de polticas, programas, projetos e desempenho institucional; . A adequao das estruturas e modelos institucionais para agilizar o processo decisrio e de ao, otimizar a comunicao, permitir o alcance de resultados e a eliminao de lacunas, paralelismos e sobreposies;

. A otimizao dos processos de trabalho, adotando novos parmetros de desempenho, regras mais flexveis e incorporando inovaes tecnolgicas e gerenciais que permitam redimensionar, quantitativa e qualitativamente, os recursos humanos, oramentrios, financeiros e logsticos; . O aprimoramento do atendimento ao cidado, mediante simplificao de processos, eliminao de exigncias e controles desnecessrios e facilitao do acesso aos servios pblicos; . A adequao dos quadros funcionais, reestruturando carreiras e quadros de cargos, remunerando-os em nveis compatveis com as responsabilidades e competncias exigidas; . O aprendizado contnuo e a efetiva gesto do conhecimento, mediante, principalmente, capacitao intensiva e permanente de servidores e dirigentes; . Uma conduta tica e participativa pautada em elevados padres de transparncia e responsabilizao; e . O aprimoramento de sistemas de informaes, que contribuam para a melhoria da qualidade dos servios e da agilidade decisria. A eficincia fazer mais e melhor com os recursos disponveis, que so escassos em funo da restrio fiscal e do desperdcio no mbito do Estado. Eficincia um princpio claramente republicano, que busca um melhor aproveitamento dos recursos dos cidados em seu prprio benefcio. A perspectiva da eficincia deve estar balizada em informaes confiveis sobre os custos que permitam uma avaliao correta sobre os gastos. Isto evitaria o simples corte linear de despesas que leva, usualmente, ao aumento do custo relativo e ineficcia. Transparncia e participao so princpios basilares da gesto democrtica que permitem aos cidados se informarem sobre a agenda proposta pelo governo e, por meio dos canais adequados, participarem das decises sobre assuntos relacionados ao interesse pblico e a seus legtimos interesses particulares. Dficit institucional e crise de governana so dois lados de uma mesma moeda, fenmenos complementares que formam uma perversa circularidade: o Estado incompleto porque incapaz e incapaz porque incompleto. No exato momento em que estudos revelam a primazia das instituies como fator de desenvolvimento, o cenrio de incompletude forja uma nefasta ambigidade: mercados emergentes; instituies decadentes. Pretende-se a migrao de um Estado meramente regulador para um para um Estado promotor do desenvolvimento em bases inclusivas, o que demanda polticas ativas de modernizao institucional. Esta desafiadora tarefa de adequao entre estratgias PPA e organizaes requer aes concertadas e transversais que se traduzem no Plano de Gesto. Princpios e Premissas O Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos pautar-se- nos seguintes princpios ou premissas orientadoras: . O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das desigualdades e promoo do desenvolvimento. O Plano de Gesto no elaborar uma discusso dogmtica sobre o tamanho do Estado ou sobre definies-padro das funes estatais, questes que cada sociedade deve equacionar em funo de uma srie de condicionantes. Este processo macro-institucional de diferenciao e complementaridade de funes entre Estado, mercado e sociedade civil organizada e, a partir da, a definio de regras bsicas de funcionamento dos Poderes e entes federativos um processo essencialmente poltico e incremental que se espelha nas competncias constitucionais, nos macro objetivos de governos legitimados pelas urnas e nas demandas identificadas pelo sistema poltico e pela burocracia governamental. O foco do Plano de Gesto, ainda que fundamentado nestes balizamentos macro-institucionais, em torno da qualidade do Estado e da qualidade e produtividade do gasto pblico, na perspectiva micro-institucional do processo de modelagem e fortalecimento das instituies que compem o Estado, para incrementar seu desempenho em benefcio do cidado;

 O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo membro de uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a conscincia cidad, recriando-se a solidariedade e definindo-se critrios de justia social; o cidado no um mero consumidor de bens ou servios pblicos; O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo, supraministerial, independentemente da origem das proposies iniciais, das modificaes, das excluses e das incluses incorporadas durante o processo de discusso. A proposta de gesto pblica deve ser construda coletivamente, sendo o Presidente da Repblica o seu empreendedor mximo; Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de Governo. Com o endosso do Presidente da Repblica, o Plano adquire poder de integrao de polticas. Ser um instrumento de gerao de resultados, flexvel para permitir solues especficas para as diversas reas da ao governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentao e a coexistncia de polticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditrios; Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e demais atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias de interveno ou induo de processos de mudana deve ser baseada na adeso das organizaes e setores, na capacitao e na motivao intensivas, alm da troca constante de informaes. Superam-se, assim, as transformaes baseadas predominantemente no carter legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulao de polticas de gesto baseadas em incentivos institucionais e pessoais; Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser formulado a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que identifique problemas e suas causas e no apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificao de problemas sistmicos e transversais; e contnuo, para dotar de maior racionalidade as decises estratgicas sobre objetivos e aes; e . Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha ser feita em funo dos problemas identificados no diagnstico ao invs da adoo, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir transplantao acrtica de idias e solues. Uma Agenda Positiva O Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos forma um conjunto de agendas positivas de transformaes da gesto pblica que visa a fortalecer o Estado para o exerccio de um papel mais ativo da gerao de desenvolvimento inclusivo. Busca-se dotar o arranjo organizacional do Poder Executivo de reais condies de formulao e alcance de resultados, por meio de aes em trs frentes de atuao, paralelas, interconexas e complementares, ilustradas na figura 1. A Agenda do Modelo de gesto do PPA As aes do Plano de Gesto Pblica estaro voltadas implementao e redefinio dos programas quando da reviso do PPA , tendo como objeto, principalmente: a definio do papel do gerente do programa e suas interseces com os quadros dirigentes; a integrao em rede entre programas, organizaes e processos de trabalho relativos aos mesmos; o dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao dos resultados previstos pelos programas; e, o monitoramento e a avaliao de resultados. A agenda da inovao gerencial Sero considerados tanto instrumentos consagrados pelas experincias pblicas e privadas, nacionais e internacionais, quanto solues desenvolvidas para problemas de gesto especficos. As escolhas priorizaro os problemas que se referem principalmente:

 integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para tratamento de questes transversais, intergovernamentais e com segmentos da sociedade civil; coordenao governamental; otimizao de recursos; interlocuo e negociao; contratualizao de resultados. A Agenda da Estruturao da Administrao Pblica Federal Sero realizadas intervenes no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder: recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as necessidades e requisitos identificados, alm do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefcios e concursos; ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais da burocracia; definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e gerencial permanente de servidores; promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida; ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoo de novas concepes institucionais, e o conseqente redimensionamento de recursos oramentrios, logsticos e de tecnologias informacionais de ponta, de forma intensiva e em bases confiveis; integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se refere elaborao quanto execuo e avaliao oramentria; redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio de instituies regulatrias; ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contas; simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuais e tornando as decises mais geis e prximas dos interessados; definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitam uma contratualizao efetiva de resultados e a avaliao do custo-benefcio, dotando o processo oramentrio de mais racionalidade; ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e atendimento ao cidado, que o informe a respeito de seus interesses legtimos e proporcione uma prestao de servios condizente com altos padres de qualidade; e ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de transparncia no trato de questes pblicas. Estas trs frentes de atuao se aplicam, em diferentes extenses, s empresas estatais, na medida em que urge integr-las ao projeto de desenvolvimento do Pas. Partindo de um diagnstico que contemple mais do que os aspectos econmico e financeiro, as empresas sero avaliadas segundo critrios de desempenho que considerem tanto o interesse empresarial quanto o interesse pblico. Podero ser propostos incentivos como a concesso de maior autonomia decisria s empresas que demonstrem melhor desempenho, avaliadas. O Plano de Gesto Pblica estar contido no Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA e no Livro Branco - Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos. Estes livros propositivos sero agendas detalhadas que abordaro os trs domnios de aes transformadoras em diferentes propores. Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA - definio do modelo na perspectiva do curto e mdio prazos, abordando tambm alguns instrumentos de gesto e indicando questes estruturantes conexas. Livro Branco - Gesto Pblica para um Brasil de Todos - Complementarmente, abordar questes estruturantes nas perspectivas de curto e longo prazos, assim como instrumentos de gesto correlatos e desdobramentos no modelo de gesto do PPA. Seu lanamento ser precedido pela 1 Conferncia Nacional da Gesto Pblica, evento de mbito nacional, a ser realizado em Braslia, focado nas questes estruturais relacionadas gesto pblica.

As solues, instrumentos e incentivos contidos nos LIVROS VERDE e BRANCO, alm da aplicao no mbito do Poder Executivo Federal, podero servir de documento de referncia, propositivo e inspirador para demais Poderes e esferas federativas. Ademais, muitas proposies exigiro o aperfeioamento do quadro legal, tais como a edio da Lei Orgnica da Administrao Pblica, da Lei de Simplificao Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras. A construo do plano de gesto pblica O Plano ser construdo de forma participativa e transparente, com amplo processo de debate, envolvendo as organizaes e setores no mbito do governo federal e os grupos interessados da sociedade civil. A identificao prvia dos reais problemas e dificuldades da administrao pblica federal se dar mediante um diagnstico institucional abrangente. A figura 2 ilustra o processo de construo do Plano de Gesto Pblica. A publicao O Estado Brasileiro em Nmeros constituir um pr-diagnstico quantitativo da administrao pblica federal a partir da coleta e anlise de dados disponveis nos sistemas corporativos e no sistema nacional de estatstica. O Livro Amarelo - Metodologia do Diagnstico Institucional dever contemplar trs ncleos de questes: Identificao das reas que o Estado deveria atingir e no o faz e tambm daquelas em que o Estado atua, mas no de forma eficiente; Identificao, nas organizaes governamentais e setores, de lacunas na atuao e nas estruturas e insuficincia dos recursos e da fora de trabalho; sobreposies e problemas de gesto, especialmente os que reduzem a eficincia na utilizao de recursos destinados a aes e programas ; e Identificao das barreiras que afetam a transparncia, a participao e a tica. O diagnstico da administrao pblica federal A execuo do diagnstico ser, necessariamente, participativa, para que os agentes pblicos, vendo-se nos problemas, comprometam-se com as solues. Sua elaborao envolve: Especificao das questes e dados necessrios e identificao de fontes de dados nos sistemas corporativos de governo; Atividades de pesquisa com vistas ao aprofundamento do pr-diagnstico quantitativo; levantamento de informaes para apoiar e complementar o diagnstico; coleta de dados nas organizaes; informaes opinativas e qualitativas; Definio do universo de trabalho: organizaes e setores; definio das polticas; definio da abordagem no que se refere ao PPA, entre outros aspectos; Elaborao dos instrumentos de coleta de dados: desenho de formulrios/questionrios; modelagem de entrevistas/reunies e oficinas de coleta; Definio das metodologias de tratamento de dados; e Definio de formas de anlise dos dados. Esta anlise de organizaes, setores e/ou polticas propiciar a escolha de abordagens e a alocao de recursos mais adequadas para a soluo de problemas gerais e especficos. A participao dos diversos atores no processo de construo e implementao do Plano de Gesto Pblica essencial.

As redes de suporte Trs redes principais daro suporte ao projeto: a Rede Deliberativa, a Rede de Ao e a Rede Consultiva. A Rede Deliberativa a instncia governamental formada a partir do Conselho de Governo, responsvel pela superviso da elaborao do Plano e pelas deliberaes finais no seu mbito. Esta rede tem trs nveis deliberativos: No mbito do Conselho de Governo - Cmara de Polticas de Gesto Pblica, composta por Ministros, a instncia poltica de deliberao, negociao, irradiao e legitimao do Plano; No mbito da Cmara de Polticas de Gesto Pblica - Comit de Polticas de Gesto Pblica, instncia de coordenao poltica do Plano. Formado por Secretrios-Executivos, dar suporte Cmara de Polticas de Gesto Pblica na coordenao, orientao, negociao, irradiao e legitimao do Plano; No mbito do Comit de Polticas de Gesto Pblica - Grupo Executivo do Plano de Gesto Pblica do Governo Federal, com a funo de acompanhar e supervisionar a elaborao do Plano de Gesto. Ser composto pelos secretrios das Secretarias de Gesto - SEGES, que o coordenar, de Recursos Humanos - SRH, de Oramento Federal - SOF, de Logstica e Tecnologia da Informao SLTI, todas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP; pelos presidentes da Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA; pelo Subchefe de Coordenao de Ao Governamental/Casa Civil/Presidncia da Repblica e por representantes da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica/Presidncia da Repblica, Secretaria-Geral/Presidncia da Repblica e Assessoria do Presidente da Repblica. A Rede de Ao das Polticas de Gesto Pblica a instncia direcionada s organizaes implementadoras e beneficirias das polticas de gesto, composta, por representantes das organizaes da Administrao Pblica Federal. uma plataforma de atuao, envolvimento, participao e mobilizao, em torno do desenvolvimento e implementao do projeto, a partir dos dirigentes dos rgos e instituies implementadores e beneficirios das polticas de gesto pblica no mbito da administrao pblica federal. A rede ser tambm uma plataforma de gesto do conhecimento em gesto pblica, com nfase para a apresentao e disseminao de prticas e resultados. Ter participao direta na realizao do diagnstico institucional. A Rede Consultiva do Plano de Gesto Pblica a instncia de participao ampliada, aberta sociedade. uma instncia fornecedora de insumos, avaliativa e irradiadora do Plano, formada por grupos de interlocuo com a sociedade, procurando agregar atores e interessados em torno do projeto. Os grupos sero formados por integrantes do governo, servidores pblicos, partidos polticos, representantes de outros Poderes membros do Congresso Nacional e do TCU, entre outros, representantes da sociedade civil, da mdia, da academia, de organismos internacionais, de estados e municpios, entre outros interessados. Os principais canais de comunicao com a sociedade sero estabelecidos por meio de um portal na internet, grupos de discusso e eventos abertos, tais como seminrios e oficinas de trabalho. A articulao das trs redes na formulao do Plano pode ser observada na figura 3. Consideraes finais O Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos deve constituir uma proposta ousada de revitalizao da Administrao Pblica Federal. Primeiramente, porque ser o resultado de um processo singular, participativo, abrangente e metodologicamente adequado estruturado em torno de problemas. Trata-se de um processo de alta complexidade logstica mobiliza e envolve mais de duas mil pessoas, entre agentes pblicos e da sociedade, e mais de 300 organizaes pblicas e poltica, na medida em que busca a formao estruturada de consenso sobre temas de alta sensibilidade e importncia para a implementao de um projeto de governo.

Alm de institucionalizar o processo que se prope, de construo do Plano, outro grande desafio envolve esta tarefa nada trivial: que este plano, uma vez em implementao, seja um elemento vital de institucionalizao do amplo e contnuo processo de desenvolvimento institucional do Estado. Fundamentalmente, o Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos conter uma viso de futuro e uma estratgia de implementao de uma burocracia ideal, voltada a instrumentalizar um Estado promotor do desenvolvimento e da justia social. Nesse sentido, um dos principais significados do Plano o rompimento com vises fatalistas que colocam a construo de um novo Estado na lista das utopias no realizveis. O Plano deve ser uma demonstrao clara de que as condies econmicas alcanadas permitem, do ponto de vista macroeconmico e fiscal, a construo e manuteno de uma burocracia profissional de padro equivalente dos pases do 1 mundo; de que a consolidao da democracia permite, do ponto de vista da transparncia e dos controles social e das instituies polticas, condies impares na nossa histria para se vencer o patrimonialismo; de que a existncia de massa crtica na burocracia governamental e a disponibilidade de tecnologia de gesto so condies mnimas necessrias, embora no suficientes, para promover a arrancada de um processo de revitalizao do estado. Em sntese, a construo de uma burocracia governamental condizente com os anseios da sociedade brasileira possvel. E o Plano de Gesto Pblica constitui um instrumento importante para enfrentar, com xito, o maior desafio do Governo: A CONSTRUO DE UM BRASIL PARA TODOS.

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Resenha Biogrfica Humberto Falco Martins Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela ENAP; Mestre em Administrao Pblica e Doutor em Administrao pela EBAPE/FGV. Atuou entre 1999 e fevereiro de 2003 como consultor em processos de planejamento, avaliao e desenvolvimento institucional em programas, projetos e organizaes pblicas e privadas, com destaque para a concepo e implantao de modelos inovadores de gesto pblica, tendo participado de uma abrangente variedade de projetos no Brasil e no exterior em diversos setores e reas de Governo (regulao, formulao de polticas, programas sociais, desenvolvimento econmico e polticas de gesto pblica/reforma do estado em geral). Tem experincia de 20 anos em organizaes pblicas e privadas e organismos internacionais (BID, Banco Mundial, PNUD, UNESCO, OPAS e IICA) na condio de consultor, dirigente e assessor, tendo dirigido os Projetos Agncias Executivas e Organizaes Sociais do extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Tem forte atuao no ensino e na pesquisa acadmica nas reas de administrao e administrao pblica, como professor-colaborador nas reas de gesto contempornea e gesto pblica dos cursos de ps-graduao da Fundao Getulio Vargas, da Universidade de Braslia e junto a escolas de governo (ENAP, ESAF e ENSP/Frana). Tm publicaes na Revista do Servio Pblico/ENAP, do CLAD e Revista de Administrao Pblica/FGV. Quadros e Figuras Quadro 1 CONCEPO Reforma Administrativa EXEMPLO DASP ORIENTAO O problema est nos meios (a burocracia necessria) Princpios: centralizao e padronizao PROCESSO Solues (a burocracia ortodoxa) em busca de problemas (burocracia patrimonial) Projeto Mauricio Nabuco implementado deforma autoritria Problemas (rigidez e incapacidade) em busca de solues (grupos executivos e Decreto Lei 200, respectivamente) Elabora-se diagnstico (Comisso de Simplificao Burocrtica -COSB; e Comisso Amaral Peixoto, respectivamente); proposies legais; e implementa-se mediante forte liderana top-down (grupos executivos) ou de forma autoritria (DL

Modernizao Administrativa

Administrao Paralela (Governo JK) Administrao para o Desenvolviment o (Regime Militar)

O problema est na adequao entre meios e fins: necessrio uma burocracia flexibilizada para os fins de desenvolvimento (Plano de Metas e Planos Nacionais de Desenvolvimento, respectivamente) Princpios: descentralizao e flexibilizao

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Reforma do Estado

Governos FHC

Revitalizao do Estado

O Plano de Gesto Pblica do Governo Lula

O Estado como problema (a crise do Estado e da administrao burocrtica segundo a viso neoinstitucionalista econmica) Construo do Estado regulador Descolamento entre planejamento e gesto: um plano de adequao do estado (Plano Diretor) no atrelado a metas de desenvolvimento; e um plano de desenvolvimento (PPA 2000-2003) sem um modelo de adequao do Estado para sua implementao Orientao dominante do ajuste fiscal obstruiu tanto o Plano Diretor quanto o PPA Princpios: desestatizao, flexibilidade, foco no cliente, orientao para resultados, controle social O Estado como soluo: papel ativo na reduo das desigualdades e promoo do desenvolvimento A Administrao Pblica pode e deve ser otimizada para aumentar a capacidade de governo Princpios: reduo do dficit institucional; fortalecimento da capacidade de formular e implementar polticas; otimizao de recursos; participao, transparncia e tica

200) Solues (nova gesto pblica; administrao gerencial) em busca de problemas (a administrao burocrtica) Elaboram-se planos (PD, PPA) com baixo envolvimento e participao dos atores envolvidos, o que gera baixo grau de implementao as polticas de gesto se fragmentam e a orientao do ajuste fiscal prevalece

Problemas (diagnstico institucional da APF) em busca de solues (um plano de gesto publica) O Plano de Gesto como uma agenda positiva: implementao do PPA, inovaes gerenciais e equacionamento de problemas estruturais da administrao federal Elabora-se um diagnstico participativo; debatemse os problemas; elabora-se um plano coletivo de governo; constri-se uma rede de

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implementao com ampla sustentao Figura 1 Figura 2 Figura 3 Resumo Este texto apresenta o Plano de Gesto Pblica Para um Brasil de Todos Plano de Gesto do Governo Lula, propondo uma nova abordagem para a compreenso do Estado Brasileiro. A implementao de um plano de gesto pblica referenciado em uma nova abordagem fortalece o Estado na medida em que reduz o dficit institucional ausncia do Estado onde este deveria estar atuando, promovendo-se a capacidade do governo em formular e implementar polticas pblicas de forma eficiente, transparente e participativa. O Plano est construdo de forma a subsidiar um projeto de Brasil alinhado com os ideais de eqidade e dinamismo, exigindo do Estado um novo perfil de atuao, que transforme esse compromisso em realidade. Com efeito, o novo modelo de desenvolvimento exige um Estado atuante, promotor do crescimento e da justia social e fiscalmente sustentvel, a partir das reformas que a sociedade apoiar. A construo deste Estado requer esforos sistemticos de transformao da gesto pblica, objeto de um plano de gesto pblica, que, para ser efetivo, exige um processo de formulao participativo, prvio diagnstico e formulao de solues inovadoras e arranjos de implementao em rede. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o Plano de Gesto Pblica dever contemplar, no mdio e longo prazos, e de forma convergente com os objetivos de polticas pblicas e programas do PPA, a redefinio das estratgias, a recomposio da fora de trabalho, a reconfigurao das estruturas e processos e o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados. Isto tambm inclui a construo de um novo padro de relacionamento entre o governo e as empresas estatais, no qual fiquem definidos os marcos da gesto empresarial e da gesto voltada ao interesse pblico. O texto est dividido em 5 segmentos. O primeiro busca explicitar as principais lies que podem nortear o Plano, a partir da anlise das experincias anteriores de mudana administrativa. O segundo busca elaborar os macro-objetivos do Plano de Gesto Pblica, notada-mente o aumento da governana, a busca da eficincia e a orientao para participao, transparncia e tica, segundo um diagnstico de dficit institucional. O terceiro busca diferenci-lo das experincias anteriores, explicitando seus princpios e premissas. O quarto e o quinto segmentos apresentam uma agenda positiva para a gesto pblica no Brasil e uma proposta efetiva de construo coletiva do Plano de Gesto Pblica.

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