La reforma institucional del MERCOSUR

Del diagnstico a las propuestas

 2009, CEFIR Centro de Formacin para la Integracin Regional Av. Joaqun Surez 3568 1170 Montevideo, Uruguay Tel. (++598-2) 336 52 32 / 336 52 33 Fax: (++598-2) 336 36 95 info@cer.org.uy www.cer.org.uy Produccin editorial Durazno 1888 11200 Montevideo, Uruguay tel. y fax: (5982) 412 77 22 y 412 76 62 trilce@trilce.com.uy www.trilce.com.uy

978-9974-32-511-1

Gerardo Caetano

coordinador

La reforma institucional del MERCOSUR

Del diagnstico a las propuestas

Mara Julia Aguerre Ramiro Albrieu Ignacio Arboleya Gerardo Caetano Maria Claudia Drummond Carlos Lujn Abel Oroo Alejandro Perotti Mariana Vzquez Deisy Ventura

Contenido

Introduccin por Gerardo Caetano. ............................................................... 11 Reforma institucional del MERCOSUR. Anlisis de un reto

por Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura........................... 21

Introduccin. Sobre qu discutimos cuando debatimos sobre la institucionalidad de la integracin y la metodologa para su reforma?. ................................................................ 21 Diagnstico del eje funcional..................................................................... 24 Diagnstico del eje legitimidad democrtica. ............................................. 45 Temas para una nueva agenda.................................................................... 70 Bibliografa................................................................................................ 76

Instituciones, convergencia y coordinacin en la macroeconoma del MERCOSUR por Ramiro Albrieu.............................. 77 Debates alrededor del MERcOsuR. El elefante y los hombres ciegos. ................................................................ 77 La macroeconoma en los pases del MERCOSUR: breve racconto. ............................................................................................ 78 Convergencia real en el MERCOSUR. ......................................................... 83 La convergencia nominal en el MERCOSUR............................................... 89 Instituciones para la convergencia. Discusin y algunas propuestas........... 93 Conclusiones. ........................................................................................... 100 Bibliografa.............................................................................................. 102 Parlamento do MERCOSUl: Consolidao e desenvolvimento de suas competncias por Maria Claudia Drummond.................................................................. 105 A cooperao MERCOSUR-Unio Europia: aportes para o aprofundamento da dimenso parlamentar do MERCOSUL.................. 106 Surge, entre os governos, a vontade poltica de criar o Parlamento do MERCOSUL .................................................................. 107 Por qu um Parlamento do MERCOSUL? Sua contribuio legitimidade dos processos decisrios e segurana jurdica no bloco ...................................................................... 108 Deveres de casa........................................................................................ 111

Avaliao dos resultados at aqui alcanados........................................... 119 Consideraes nais. ................................................................................ 121 La cuestin local en el MERCOSUR. Estado de situacin, desafos y temas para una nueva agenda por Abel Oroo..............................................................................................125 Introduccin ............................................................................................125 MERCOSUR ..............................................................................................133 Mercociudades..........................................................................................134 Antecedentes histricos ...........................................................................134 Las municipalidades y la Red....................................................................136 La REMI: un esfuerzo................................................................................139 FCCR: luces y sombras...............................................................................140 De la creacin a la instalacin concreta.....................................................141 El desafo de concretar el funcionamiento................................................142 Desafos....................................................................................................143 Temas para una nueva agenda. I (Mercociudades).........................................144 Temas para una nueva agenda. (II) FCCR. ................................................146 Bibliografa...............................................................................................149 Estrategias para un MERCOSUR ciudadano

por Mara Julia Aguerre e Ignacio Arboleya............................................... 151

Introduccin............................................................................................ 151 Sociedad civil y participacin en clave regional y global. La insistente demanda por otro MERCOSUR......................................... 152 El MERcOsuR y algunos de sus espacios de construccin de ciudadana regional ....................................................... 155 Balance crtico de la participacin en el MERCOSUR. La mirada de algunos actores regionales.................................................. 172 Desafos para una reforma institucional incluyente y estrategias para la participacin............................................................. 175 Bibliografa.............................................................................................. 181

Una reflexin sobre los soportes institucionales para viabilizar polticas pblicas regionales por Carlos Lujn. ........................................................................................ 183 De qu hablamos cuando hablamos de polticas pblicas?..................... 183 La agenda de las polticas pblicas regionales ......................................... 184 Tres modelos de generacin de polticas pblicas regionales . ................. 188 La ejecucin de las polticas pblicas regionales: una fase clave........................................................................................... 190

La institucionalidad como soporte de las polticas pblicas regionales..................................................................... 191 A modo de cierre..................................................................................... 194 Bibliografa ............................................................................................. 197 Elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR por Alejandro Daniel Perotti. ..................................................................... 199 Introduccin ........................................................................................... 199 Elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERcOsuR . ...................................................... 203 Nombre, naturaleza, permanencia y sede. ................................................. 204 Integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin................................ 206 Presupuesto...............................................................................................208 Competencias y legitimacin activa..........................................................209 Carcter de su jurisdiccin........................................................................218 Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo.....................218 Cuadro resumen: propuestas.....................................................................219 Lista de siglas utilizadas.................................................................................221

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Introduccin

I
El tema de la reforma institucional congura sin duda uno de los asuntos ms debatidos a lo largo de esta historia del MERcOsuR que ya ha llegado a su mayora de edad. Visualizado por algunos como una temtica inada o cuya presencia recurrente en la regin se debe fundamentalmente al sndrome de la copia respecto a las trayectorias y formulaciones de la Unin Europea, para otros en cambio este tema se encuentra en la raz de problemas muy reales que han dicultado la profundizacin del proceso de integracin regional por lo que congura un reto de abordaje insoslayable. La propuesta de este libro y los textos que integran su compilacin se inscriben claramente en esta segunda perspectiva de anlisis, sin por ello suponer que all radica la panacea que por arte de magia resolver los muy diversos problemas que presenta el bloque. La trayectoria de los debates acerca de la institucionalidad mercosurea naci y se ha desplegado con la historia misma del MERcOsuR. En los tiempos de la fundacin en 1991, ya se debata a propsito de si la decidida opcin tomada en el Tratado de Asuncin (TA) a favor de un formato institucional fuertemente intergubernamental, sin espacios efectivos de supranacionalidad ni precisin de reglas en diversos campos (como el de la internalizacin de normas o el de la solucin de controversias, por citar tan solo dos especialmente centrales), constitua la va ms idnea para el progreso de la integracin. Las reformas incorporadas en el Protocolo de Ouro Preto (POP) de diciembre de 1994 dieron cuenta y se hicieron cargo de muchos de esos debates y conictos fundacionales. Por su parte, la severa crisis econmica y nanciera de nes de 1998 y comienzos de 1999, no solo provoc recesin, profundas alteraciones comerciales y el debilitamiento de las inversiones en la regin, sino que tambin reaviv, como no poda ser de otra manera, el debate nunca zanjado sobre el modelo integracionista y su correspondiente sustento institucional. Desde entonces, con el agravamiento de la crisis econmica en la regin resurgieron con fuerza los debates acerca de los contenidos mismos del programa integracionista (o
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incluso sobre su conveniencia o sus posibilidades de viabilidad efectiva, en la perspectiva descreda de los lobbies contrarios al MERcOsuR), lo que no poda si no desembocar en una renovada discusin sobre la institucionalidad elegida para el gobierno del bloque, sustento poltico de consideracin insoslayable a la hora de repensar todo el proceso. En ese marco, en especial a partir del 2003 y de la reanudacin del crecimiento econmico en la regin, volvieron las propuestas de reforma institucional, algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo general en trminos parciales y moderados) en nuevos organismos e instancias. En el ao 2004, algunos actores y observadores hasta creyeron en la posibilidad de la efectivizacin de un nuevo Protocolo Ouro Preto II, en coincidencia con la conmemoracin del decenio del primer Protocolo reformista de 1994. Esa posibilidad, que a la distancia puede verse como muy poco realista y hasta ingenua, rpidamente se disip como expectativa, imperando en contrapartida un rumbo ms errtico a travs de la creacin aluvional de nuevas instituciones o de la parcial reformulacin de algunas preexistentes. En trminos formales, el tema de la reforma institucional nunca desapareci de la agenda de las sucesivas Presidencias Pro Tempore a cargo de los distintos Estados Parte, pero en lo sustantivo la realidad fue bastante distinta. Mientras el terreno del debate y de las propuestas concretas fue paulatinamente abandonado por los gobiernos y qued bsicamente constreido a los medios sociales y acadmicos, la postergacin de las decisiones y la persistencia de los incumplimientos, incluso sobre lo ya pactado y acordado, puso en evidencia la falta de voluntad poltica de los Estados Parte para avanzar de manera consistente sobre esta problemtica, al menos en lo que reere a una asuncin integral del desafo reformista. El contexto actual signado por los desafos gigantescos de la crisis econmica y nanciera internacional, si ya comienza a sacudir al bloque MERcOsuR en muy diversos sentidos, tambin replica de manera especca sobre esta problemtica. Tampoco esto resulta casual. En momentos en que desde los pases ms desarrollados se discute acerca de la necesidad de repensar las arquitecturas nancieras y polticas internacionales y en que los proyectos integracionistas ms antiguos y exitosos se empean en profundizar y mejorar sus instituciones de cara a las nuevas exigencias de los contextos emergentes, sera hasta alarmante que nada similar ocurriera dentro del MERcOsuR. La existencia de un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (en adelante GANRI), creado por decisin del Consejo Mercado Comn en el 2005 y que an se mantiene al menos formalmente en funcionamiento,
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podra ser visto como una prueba contundente acerca de que nadie en la regin puede construir un discurso pblico y persuasivo respecto a que el desafo en este campo ya no existe para el bloque. Sin embargo, la escasez de propuestas efectivas, el empantanamiento que revela la accin concreta del propio GANRI, as como lo que puede advertirse con relacin al ostensible debilitamiento de las expectativas y la voluntad reformista de los gobiernos mercosureos en la materia, son todas circunstancias que proyectan un panorama ms opaco y escptico sobre el particular. Entre tantas desavenencias y conictos entre sus socios, parece perlarse en esta temtica un raro consenso entre los gobiernos actuales de los pases socios del MERcOsuR: ninguno de ellos quiere asumir pblicamente el cierre del tema en la agenda, pero nada concreto se hace o se acuerda en una direccin proactiva. Tambin en esta rea predominan las postergaciones sine die, los ajustes y correctivos que ms bien parecen retrocesos, el bloqueo sordo de las pocas iniciativas reformistas en marcha, la sucesin de rumores y trascendidos que nunca terminan de conrmarse pero que refuerzan una vez ms la imagen instalada sobre la poca transparencia en el funcionamiento cotidiano del bloque. En suma, no es aventurado armar que se acumulan las evidencias mltiples sobre que no existe en la actualidad una genuina voluntad poltica de avanzar incluso en clave gradualista e incremental en una reforma institucional efectiva del MERcOsuR. A partir de un diagnstico de este tenor, cabe a nuestro juicio una actitud intelectual ms honesta y radical que el mero acompaamiento pasivo de las circunstancias referidas anteriormente. Como suele ocurrir desde la reexin acadmica o desde la praxis social, a menudo el encontrar preguntas adecuadas e interpelantes puede constituir un buen punto de partida. Reramos en esa direccin tan solo tres, entre otras muchas que podran incluirse. Los desafos provenientes de la crisis internacional actual pueden ser percibidos como estmulos para el mantenimiento del statu quo institucional vigente en el MERcOsuR? Algo similar puede argumentarse en relacin con el balance del funcionamiento y de las performances ms o menos recientes del bloque en sus reas fundamentales? No existen desde tiempo atrs interpelaciones vigorosas y crebles que advierten sobre la necesidad de cambios en el proceso integracionista, muchos de los cuales no pueden implementarse a cabalidad con la actual institucionalidad? Como se sealara anteriormente, la compilacin de trabajos que siguen se inscribe en una perspectiva reformista de la institucionalidad actual del
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MERcOsuR. Sin embargo, como se advertir en las pginas siguientes, ello no ha llevado a los autores a desentenderse de las restricciones polticas de la coyuntura, que vuelven igualmente infrtiles los caminos del seguidismo resignado como el de las formulaciones idealistas, testimoniales o voluntaristas. De lo que se trata entonces es de aportar insumos de reexin e informacin para una accin reformista responsable, posible y necesaria.

II La compilacin que se presenta recoge las ponencias debatidas en ocasin del seminario internacional coorganizado por CEFIR y la Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) los das 4 y 5 de diciembre de 2008, a propsito del tema de la elaboracin de propuestas de reforma institucional para el MERcOsuR. La misma se inicia con un trabajo de Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura que presenta una visin panormica acerca de un diagnstico global del funcionamiento institucional del MERcOsuR. A partir de una revisin sobre las mltiples implicaciones contenidas en un debate de este carcter y desde la premisa que el mismo supone la polmica en torno a diversos modelos de integracin, el diagnstico que se presenta se focaliza en el eje funcional. En esa direccin, luego de una descripcin detallada de la arquitectura institucional vigente y de sus principales rasgos de funcionamiento, los autores enfatizan en la muy fuerte concentracin de poder radicada en las tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisin de Comercio), cuyos integrantes carecen de todo tipo de autonoma respecto a los Estados Partes que los designan. Este formato netamente intergubernamental se refuerza a su vez por la proliferacin de espacios de negociacin sin poder de decisin, situacin que no ha sido modicada en lo sustantivo por las modicaciones e innovaciones incorporadas en el organigrama en los ltimos aos. En ese marco, a partir de la permanencia de una arquitectura institucional entre cuyos objetivos centrales y casi excluyentes gur con xitos parciales adems el impulso de una integracin negativa en el terreno comercial, los autores advierten sobre la clara disfuncionalidad de la actual institucionalidad con relacin a los nuevos objetivos y metas derivadas de los nuevos contextos (integracin productiva, implementacin de polticas pblicas regionales en reas estratgicas, etctera). A ello los autores suman las numerosas evidencias acerca de la permanencia de un conjunto de dcit transversales que erosionan la legitimidad democrtica y el sustento social necesarios para un mejor desempeo del bloque.
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Con el foco temtico centrado en los requerimientos para una mayor coordinacin y convergencia en el marco de la macroeconoma de los Estados del MERcOsuR, Ramiro Albrieu toma como hiptesis fundamental de su abordaje el destaque de que en la raz del magro desempeo societario (en este campo) se encuentra el hecho que en trminos macroeconmicos el MERcOsuR signica cosas distintas para cada uno de los miembros, situacin cuya subvaloracin o desconocimiento se traduce en los hechos en bajos incentivos para la construccin de espacios institucionales de cooperacin. Luego de una revisin sinttica de la historia macroeconmica del MERcOsuR, el autor repasa los ciclos de convergencia real y nominal de los pases socios, a los efectos de identicar procesos relevantes a la hora de evaluar y debatir en forma crtica espacios e iniciativas posibles para una coordinacin ecaz en esta rea, que ha devenido tan crucial de cara a los nuevos contextos emergentes con la crisis actual. En sus conclusiones, luego de destacar que los avances en este punto han sido prcticamente nulos si no negativos y de que la nueva coyuntura exige la creacin de reglas y de nueva institucionalidad sobre el particular, Albrieu aconseja que las vas efectivas para la superacin de esa especie de statu quo de punto cero pasan necesariamente por atender de modo adecuado las diferencias existentes y las demandas de cada miembro. En su trabajo sobre el proceso de consolidacin del recientemente creado Parlamento del MERcOsuR, Mara Claudia Drummond repasa inicialmente el proceso de profundizacin de la dimensin parlamentaria del bloque desde los ltimos aos de trabajo de la Comisin Parlamentaria Conjunta, as como el sentido ms profundo de su creacin. En este ltimo punto, la autora destaca algunas competencias especcas que el novel Parlamento regional debe desarrollar con urgencia: la implementacin de la consulta parlamentaria, la adopcin de la representacin ciudadana (para lo cual entiende imprescindible la incorporacin del principio de proporcionalidad atenuada), la efectivizacin de elecciones directas para la eleccin de sus integrantes, la constitucin de grupos polticos o familias ideolgicas de proyeccin regional, la armacin de los mecanismos de interlocucin y cooperacin entre el Parlamento regional y aquellos nacionales de los Estados Parte. Luego de evaluar los resultados alcanzados desde su fundacin como nueva institucin, Drummond enfatiza en clave positiva sus posibles contribuciones al proceso de integracin, en especial en lo referido a la construccin de una visin regional de la integracin, que trascienda los intereses meramente nacionales.
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El trabajo de Abel Oroo, titulado La cuestin local en el MERcOsuR. Estado de situacin, desafos y temas para una nueva agenda, propone un abordaje diferente sobre la reforma institucional del proceso de integracin: el prisma de las dimensiones de los gobiernos subnacionales, su referencia de cercana sobre los ciudadanos, las polticas del territorio y los perles de propuestas genuinamente descentralizadoras. El autor inscribe su anlisis en el marco de la emergencia renovada de la perspectiva del desarrollo local, proyectando su reexin en clave regional acerca de nuevas formas de pensar las polticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano, de bienestar social y de promocin econmica social. A partir de ese marco de anlisis, Oroo destaca el dcit institucional que se advierte en las dinmicas de relacin entre las esferas pblicas locales y los tejidos sociales y ciudadanos, situacin que se profundiza si se observan los intentos por radicar estos temas en el escenario de las instituciones del MERcOsuR. A continuacin revisa en detalle algunos hitos en la promocin de la dimensin local en la ingeniera institucional del proceso de integracin, repasando la constitucin y evolucin de la red de Mercociudades fundada en 1995, de la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias del MERcOsuR (REMI) creada en el 2000 y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (FCCR) establecido por resolucin del 2004. Luego de un balance crtico y fundamentado sobre los haberes y deberes de estas experiencias, Oroo concluye con una resea abierta de las principales dicultades reconocibles en este proceso, presentando luego un conjunto de temas y propuestas para una agenda de reformas orientada a profundizar de manera concreta y especca la representacin de lo local en una eventual reingeniera institucional del MERcOsuR. En su trabajo sobre el llamado MERcOsuR ciudadano y la participacin de los actores de la sociedad civil en el mismo, Ignacio Arboleya y Mara Julia Aguerre pasan primero revista a la accin de lo que consideran como los principales espacios de construccin de ciudadana regional (el Foro Consultivo Econmico y Social, las Reuniones Especializadas, Mercociudades, el Instituto Social del MERcOsuR, el Parlamento del MERcOsuR y el Programa Somos MERcOsuR). A partir de esa visin panormica, realizan un balance crtico sobre los lmites y alcances logrados en materia de participacin social en la institucionalidad del MERcOsuR, para concluir en la presentacin de tres estrategias para avanzar en la materia. Las mismas son: fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva; crear condiciones para usar efectivamente las vas y canales de participacin ya
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existentes; y crear nuevos espacios e instrumentos institucionales regionales de participacin. A partir de una revisin sinttica sobre algunos de los principales requerimientos para la implementacin de polticas pblicas regionales, Carlos Lujn formula la interrogante acerca de si pueden existir efectivamente polticas pblicas regionales en ausencia de un gobierno regional. Para responder esa pregunta, el autor examina en clave terica diversos modelos de generacin de polticas pblicas regionales (racionalismo, incrementalismo y radicalismo selectivo), advirtiendo sobre la tensin existente en toda institucionalidad entre los componentes tcnicos y polticos. Lujn propone nalmente tres modelos de institucionalidad, cuyas ventajas y desventajas concretas para el caso del MERcOsuR analiza con especial detenimiento: conduccin centralizada, alianzas estratgicas y modelos de redes. En su revisin, Lujn parece manifestar su preferencia por el modelo de las alianzas estratgicas, lo que a su juicio requiere asumir la necesidad de pasar de la competencia a la cooperacin, de la generacin de (mayor) conciencia regional, as como del imperativo de estmulos ecaces para crear conanza entre los socios. Por ltimo, Alejandro Perotti realiza un pormenorizado estudio sobre los elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERcOsuR. A partir de una caracterizacin ajustada del sistema actualmente vigente para la solucin de controversias dentro del bloque, al que juzga como inadecuado y dbil con relacin a la etapa avanzada del proceso de integracin, el autor examina los requerimientos especcos de cada uno de los tpicos involucrados en la creacin de un organismo institucional de ese calibre (naturaleza, integracin, presupuesto, competencias, carcter de su jurisdiccin, entre otros). Perotti culmina su ponencia presentando un cuadro resumen con propuestas especcas sobre cada uno de los puntos analizados. III Como surge de la lectura de los distintos trabajos, la necesidad de pasar del diagnstico crtico a la etapa de las propuestas ms concretas y el imperativo de encarar la problemtica ms general de la reforma institucional del MERcOsuR con realismo poltico y conciencia estratgica, parecen congurar las ideas fuerza sustantivas de una estrategia proactiva sobre esta problemtica en la coyuntura actual del proceso de integracin. Como se ha visto, no faltan elementos para abonar una visin pesimista y escptica sobre la viabilidad,
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al menos en el corto plazo, de muchas de las propuestas requeridas para una reforma institucional en verdad integral para el MERcOsuR. Sin embargo, como tambin se ha anotado, son muchos los motivos tanto estructurales como coyunturales que justican el continuar impulsando propuestas razonables de reforma. Las consecuencias negativas para el proceso de integracin de una prolongacin del impasse actual en la materia son en verdad numerosas. Esta constatacin debera coadyuvar a que los actores ms comprometidos con esta reforma traten de evitar actitudes maximalistas y maniqueas para promover proactividad efectiva respecto al tema. No resulta tan difcil reconocer algunas de las bases fundamentales para un programa sustentable de reformas viables, con probabilidades efectivas de negociacin entre los actores y mbitos ms proclives (el Parlamento del MERcOsuR, la Presidencia de la Comisin de Representantes del MERcOsuR, Mercociudades, la plataforma Somos MERcOsuR, etctera) y los gobiernos de los Estados Parte, con especial nfasis en sus respectivas cancilleras. La necesidad de consolidar espacios dotados de proyeccin y capacidad de accin efectivamente regional, una combinatoria virtuosa entre una mayor sistematizacin del funcionamiento de los organismos decisorios intergubernamentales y una consolidacin real de aquellos espacios e instancias de perl ms supranacional, la adopcin de incentivos realistas para la implementacin de polticas pblicas regionales en reas estratgicas y de fuerte impacto (energa, educacin y cultura, proteccin de los recursos naturales compartidos, cadenas productivas, derechos humanos, medio ambiente, etctera), la concrecin progresiva de herramientas efectivas para una coordinacin macroeconmica responsable entre los Estados Parte, la consolidacin del Parlamento, los avances en la perspectiva de la creacin de un Tribunal de Justicia, entre otras, constituyen ideas sobre las que no debera resultar imposible alcanzar algunos consensos operativos de importancia. De todos modos, no debe olvidarse tampoco que, como suele ocurrir en la vida ms cotidiana del bloque, no solo importa el qu cambiar sino tambin y mucho el cmo se cambia. Para avanzar, la reforma institucional del MERcOsuR requiere de una metodologa de trabajo poltico que no genere conictividad dentro del bloque, que progrese de manera gradual y sobre la base de pasos muy bien negociados, en procura de la obtencin de respaldos fuertes. Para ello se vuelve imprescindible un proceso de negociacin calicado y muy profesional, que en la medida de lo posible no genere rispideces con los Estados Partes y con su expresin institucional ms directa y cotidiana en el organigrama MERcOsuR actual, el Grupo Mercado Comn
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(Gmc). Pero si falta voluntad poltica y mirada estratgica de los Estados y de los gobiernos involucrados en el proceso, se reiterarn bloqueos como los que padece actualmente el GANRI. Tal vez uno de los elementos ms persuasivos que puede ofrecer la actual coyuntura para destrabar el impasse actual sea la percepcin de las limitaciones que se generan cuando predominan de manera casi absoluta las claves nacionales sobre las regionales en la respuesta a desafos tan gigantescos como los derivados de fenmenos como el de la crisis internacional ms actual. Con ese teln de fondo tan interpelante, tal vez sea hora de preguntarse en serio y con radicalidad por qu el MERcOsuR no ha podido darse hasta el momento una forma de gobierno capaz de asegurar los niveles de compromiso y de conviccin indispensables para el cumplimiento de los acuerdos. Sin incentivos reales as como sin instituciones que expresen las posibilidades efectivas de ese horizonte de accin mancomunada no puede haber proceso de integracin que prospere.

Gerardo Caetano marzo de 2009

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Reforma institucional del MERCOSUR. Anlisis de un reto

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Gerardo Caetano Mariana Vzquez Deisy Ventura

Gerardo Caetano es historiador y politlogo, Doctor en Historia, Investigador Nivel III del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), Director Acadmico del Centro de Formacin en Integracin Regional (CEFIR), Investigador y Docente en la Universidad de la Repblica, Secretario Acadmico del Centro Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI), Presidente del Centro UNESCO de Montevideo. Mariana Vzquez es Licenciada en Ciencia Poltica, Coordinadora acadmica de la Escuela de Formacin en Polticas Pblicas y Liderazgo Social, en la Fundacin Democracia, dependiente del Crculo de Legisladores de la Nacin Argentina. Docente en grado y posgrado, en la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Tres de Febrero, FLACSO y el Instituto del Servicio Exterior de la Nacin. Deisy Ventura es Magster en Derecho Comunitario y Europeo, Doctora en Derecho, Magster en Integracin Latinoamericana. Profesora del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Pablo (IRI-USP).

Introduccin
Sobre qu discutimos cuando debatimos sobre la institucionalidad de la integracin y la metodologa para su reforma?

Por qu es tan importante, a 18 aos de la creacin del MERcOsuR, llevar adelante un anlisis crtico de su estructura institucional y proponer criterios y principios orientadores para su reforma? La arquitectura institucional de un proceso de integracin no es nunca un marco neutro que, ms all de sus formatos y contenidos, permite hacer viable cualquier tipo de proyecto regional o cree incentivos para favorecer determinadas formas de integracin. A partir de esa premisa de anlisis, nos parece ms que importante presentar el debate sobre la arquitectura institucional y el proceso decisorio del MERcOsuR como un elemento central de la discusin sobre el modelo de integracin y sus orientaciones preferidas.

 Este documento se public en diciembre de 2008 en la Lnea de Documentos de CEFIR-InWEnt

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El diagnstico acerca de las fortalezas y debilidades de la dimensin institucional de un proceso de integracin, de su impacto sobre la evolucin cotidiana de un bloque regional constituye un factor particularmente relevante porque lleva implcito un debate sobre otras cuestiones. Entre ellas, nos gustara destacar algunas. En primer lugar, como se ha dicho, involucra en forma necesaria una discusin en torno al modelo de integracin que se quiere. En ese sentido, todo debate acerca de losofas integracionistas implica una confrontacin de propuestas en torno a cmo pensar la institucionalidad del bloque, pero tambin orienta nuevas opciones acerca de cmo orientar el modelo general y estratgico del proyecto integrador. La opcin por un modelo se corresponde necesariamente con la preferencia de un determinado formato institucional. Valga la reiteracin, los diseos institucionales no son neutros, no sirven para cualquier poltica de integracin o de insercin internacional, estimulan o desestimulan determinados tipos de accin y de horizontes de trabajo. En segundo lugar, el debate sobre instituciones en un proceso de integracin involucra toda una opcin sobre los rasgos del modelo de democracia presente en los mbitos nacional (Estados Partes) y regional (bloque supranacional). Sobre este ltimo mbito se trata, por ejemplo, de elegir formatos dentro de un continuo que va desde modelos ms ntidamente intergubernamentales a otros con perles ms abiertos a espacios de supranacionalidad formal, desde enfoques ms concentradores del poder decisorio en las entidades con integracin excluyente de los representantes de los Estados Partes a otros que tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a travs de una diversidad de dimensiones posibles, entre otras, dando participacin a las organizaciones de la sociedad civil o a los gobiernos locales, descentralizando la denicin e implementacin de las polticas pblicas de integracin, etctera. En tercer lugar, estos debates implican la asuncin de posiciones sobre las principales orientaciones de los modelos de desarrollo nacional y regional y su mayor o menor articulacin. A partir de la metodologa de la integracin y de los actores que participen en el proceso decisorio, las opciones de poltica de integracin sern diferentes y, consecuentemente, a su vez, ms o menos legtimas, efectivas y ecaces. En cuarto lugar, entonces, tambin est presente el debate sobre la importancia otorgada a la legitimidad social del proceso y a los alcances y lmites de las normas que se crean en su marco, as como a la efectividad y ecacia de estas ltimas.
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Para nalizar, en el debate sobre la institucionalidad de un proceso de integracin tambin se halla implcito el interrogante acerca de cmo el bloque puede resolver sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos necesarios para que existan de modo efectivo y permanente rganos e instancias capaces de procesar los conictos y arribar a una resolucin legtima, democrtica y pacca de los mismos. El diseo puede crear mayores o menores incentivos para la concertacin o favorecer el predominio en la negociacin de visiones centradas en la exclusiva bsqueda de intereses nacionales o sectoriales, debilitando y quitando legitimidad, en este ltimo caso, a la dimensin ms regional del proceso. De muchas cosas nos habla entonces la institucionalidad de un esquema regional. Reformular la institucionalidad de un bloque, supone construir instrumentos idneos para dar respuestas a nuevas demandas y agendas que se registran como emergentes y pertinentes. Este es el caso de los objetivos buscados tras el aanzamiento institucional del MERcOsuR. En este sentido, ya no se trata solo de crear instrumentos para cumplir los pactos establecidos, lo que ya sera altamente conveniente y positivo, sino para empujar la efectivizacin cabal de un modelo de integracin alternativo, con una agenda de propuestas e iniciativas de nuevo perl. Con relacin al interrogante que se planteaba en el primer prrafo de esta introduccin, se debe insistir en que en ninguna construccin poltica, tampoco en los procesos de integracin regional, las instituciones y su diseo resultan neutros. Si, como creemos, no se puede hoy pensar el desarrollo sin regin, se necesitan instituciones que de manera pragmtica y ecaz asuman esa opcin general. Esto signica atender ciertas demandas fundamentales: a) responder con ecacia y audacia a la persistencia de los indicios de dcit democrtico dentro del funcionamiento cotidiano del bloque (lo que supone mejorar los sistemas de rendicin de cuentas y aumentar de manera sustantiva la transparencia de la informacin, viabilizar de modo prctico la participacin social, entre otras tareas); b) resolver la frecuente disfuncionalidad entre el formato institucional vigente y los objetivos tanto coyunturales como estratgicos del proceso de integracin (construir una cultura institucional que aliente el pensar y actuar en clave regionalista, evitar la concentracin ejecutivista, que deviene en ejecutivismo sin ejecutividad, sistematizar el diseo y la implementacin de las agendas, construir organismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestionar ecazmente polticas pblicas regionales en diversos campos que las requieren de manera acuciante, etctera); c) incorporar otras modalidades
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de gestin (para evitar la superposicin de tareas y funciones, para racionalizar el intergubernamentalismo y otorgarle una mayor eciencia, para superar los obstculos derivados de su carcter episdico y poco sistemtico, etctera); d) consolidar la dimensin poltica del proceso de integracin en procura de un mayor involucramiento de los partidos polticos y de los liderazgos nacionales en los temas de la agenda integracionista, potenciando embriones e instancias de supranacionalidad concreta en especial en el mbito sectorial, a la vez de empujar para un mayor nivel de formalizacin y periodicidad de las reuniones ministeriales, buscando e impulsando encuentros transversales de frentes ms asociados de la institucionalidad MERcOsuR (Comisin de Representantes Permanentes del MERcOsuR, Parlamento del MERcOsuR, Foro de Ciudades y Regiones) con mbitos e instancias integracionistas distintas (Mercociudades, Programa SOMOS MERcOsuR, redes de intelectuales y de centros universitarios). La eleccin de un determinado tipo de diseo, o su reforma, constituye siempre una decisin poltica que tiene consecuencias en cada una de estas dimensiones, entre otras. Finalmente, nos interesa destacar en este sentido que, para que esta reforma tenga legitimidad poltica, social y tcnica, tanto la metodologa de trabajo a travs de la cual se denan los cambios, como los resultados del proceso, deben ser concebidos con visin participativa y regional. Diagnstico del eje funcional El diagnstico de la arquitectura concentraciones de poder institucional del MERcOsuR, focalizado en el eje funcional, implica Estados una identicacin lo ms exhaustiOtros sectores de va posible de las disfuncionalidades gobierno Cancilleras que, de forma acumulativa, generan Dems Estados PPT obstculos para el avance del proceso Dems rganos decisorios de integracin regional, de su agenGMC da, para su profundizacin y para la concrecin de sus objetivos ms ambiciosos e incluso, por momentos, de sus metas cotidianas. La concepcin del diseo institucional del MERcOsuR, como toda arquitectura de este tipo, est histricamente condicionada. El diseo establecido por el Protocolo de Ouro Preto (POP), rmado por Argentina,
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Brasil, Paraguay y Uruguay el 17 de diciembre de 1994, reeja un contexto poltico e ideolgico regional de los noventa, con la eleccin de un modelo de integracin mercantilista. Esto explica el grado mnimo de compromiso entre los Estados, lo que est representado en el discurso poltico a travs del eufemismo exibilidad. En el seno de los rganos decisorios del MERcOsuR, la toma de decisiones se realiza en todos los casos por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes, lo cual da idntica capacidad de veto a cada uno de ellos. No se trata solamente de un sistema institucional intergubernamental sino que, adems, el mismo concentra la toma de decisiones en los Poderes Ejecutivos nacionales y, particularmente, en determinadas agencias de los gobiernos nacionales. Luego, la primera concentracin de poder del MERcOsuR se encuentra en los Estados, en detrimento de las instituciones comunes, lo que parece natural en un proceso absolutamente intergubernamental. Sin embargo, lo que llama la atencin en el caso del MERcOsuR es que dicha concentracin de poder abarca incluso trmites administrativos de los ms ordinarios, siendo el MERcOsuR, entre los organismos intergubernamentales existentes en el mundo de hoy, uno de los procesos negociadores que presentan menor grado de densidad institucional. Adems, el poder de los Estados se concentra en ciertos sectores de las burocracias nacionales, sobre todo las Cancilleras, que monopolizan incluso formalmente la coordinacin de todas las reuniones (artculos 7, 11 y 17 del POP), por lo que los mecanismos internos de toma de posiciones nacionales carecen de mayor densidad interministerial. Tambin entre los pases se evidencia una concentracin de poder en el Estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore, que convoca y preside las reuniones, inuenciando sobremanera la denicin del orden del da y las pautas de negociacin. Hay una relacin directa entre la calidad de una Presidencia Pro Tempore (PPT) y la dinmica institucional del MERcOsuR. Las eventuales dicultades logsticas o de masa crtica de una PPT producen evidentes consecuencias sobre los resultados de cada semestre de negociacin, luego sobre la evolucin del bloque. Pasando al plan de las relaciones interinstitucionales, el MERcOsuR posee apenas tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisin de Comercio), cuyos miembros son designados por los Estados Partes, con respecto a los cuales no tienen ningn tipo de autonoma. Los tres rganos estn integrados por miembros de los Poderes Ejecutivos nacionales.
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El Consejo del Mercado Comn

El Consejo del Mercado Comn (CMC) es el rgano superior del MERcOsuR y le corresponde la conduccin poltica del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitucin denitiva del Mercado Comn. Est integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economa de los Estados Parte y se rene las veces que considera oportuno, por lo menos una vez por semestre con la presencia de los presidentes de los Estados Parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotacin de los Estados, por orden alfabtico. Sus reuniones son coordinadas por los ministros de Relaciones Exteriores y a ellas pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial. El CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los Estados Parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para estos ltimos. Es en el POP que se detallan sus funciones y atribuciones, las ms importantes de las cuales son las siguientes: velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos rmados en su marco; formular polticas y promover las acciones necesarias para la conformacin del mercado comn; ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del MERcOsuR; negociar y rmar acuerdos, en nombre del MERcOsuR, con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales, funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al Grupo Mercado Comn; pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el Grupo Mercado Comn; crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas; crear los rganos que estime pertinentes, as como modicarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en materia nanciera y presupuestaria.
El Grupo Mercado Comn

e integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por pas, que representan a los siguientes organismos pblicos: ministerios de Relaciones Exteriores, ministerios de Economa o equivalentes, y Bancos Centrales.
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El Grupo Mercado Comn (Gmc) es el rgano ejecutivo del MERcOsuR. Est coordinado por los ministerios de Relaciones Exteriores

El Gmc tiene la facultad de iniciativa y entre sus funciones y atribuciones se destacan: velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos rmados en su marco; proponer proyectos de decisin al CMC; tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo; proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del programa de liberacin comercial, a la coordinacin de polticas macroeconmicas y a la negociacin de acuerdos frente a terceros; jar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitucin del mercado comn; crear, modicar o suprimir rganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos; manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los dems rganos del MERcOsuR en el mbito de sus competencias; negociar, con la participacin de representantes de todos los Estados Parte, por delegacin expresa del CMC y dentro de los lmites establecidos en mandatos especcos concedidos con esa nalidad, acuerdos en nombre del MERcOsuR con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales. El Gmc, cuando disponga de mandato para tal n, proceder a la rma de los mencionados acuerdos. Adems, cuando sea autorizado por el CMC, podr delegar los referidos poderes a la Comisin de Comercio del MERcOsuR; adoptar resoluciones en materia nanciera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo; y organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que este le solicite. Finalmente, se establece que el Gmc se pronuncie por consenso, mediante resoluciones, obligatorias para los Estados Parte.
La Comisin de Comercio

El Protocolo de Ouro Preto establece para la Comisin de Comercio del MERcOsuR (CCM) las siguientes funciones: velar por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica comercial intra-MERcOsuR y con terceros pases, organismos internacionales y acuerdos de comercio;
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 considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los Estados Parte con respecto a la aplicacin y al cumplimiento del arancel externo comn y de los dems instrumentos de poltica comercial comn; efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn en los Estados Parte; analizar la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el funcionamiento de la unin aduanera y formular propuestas a este respecto al Gmc; tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a la aplicacin del arancel externo comn y de los instrumentos de poltica comercial comn acordados por los Estados Parte; informar al Gmc sobre la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn, sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas; proponer al Gmc nuevas normas o modicaciones a las normas existentes en materia comercial y aduanera del MERcOsuR; proponer la revisin de las alcuotas arancelarias de tems especcos del arancel externo comn, incluso para contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el mbito del MERcOsuR; establecer los comits tcnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as como dirigir y supervisar las actividades de los mismos; y desempear las tareas vinculadas a la poltica comercial comn que le solicite el Gmc. La CCM se pronuncia por consenso, a travs de directivas o propuestas. Las primeras son obligatorias para los Estados Parte.

rganos Dependientes

Reuniones de Ministros y Especializadas

rganos Consultivos

GMC y Preparatoria del Consejo

Paralelamente, se llev a cabo una estrategia de proliferacin de los espacios de negociacin sin poder de decisin (Reuniones de Ministros, Reuniones Especializadas, Subgrupos, Comits, Grupos ad hoc, Foros, etctera). Estos mbitos son vinculados a los rganos decisorios, a quienes canalizan, al nal de cada semestre, su produccin.

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Segn el calendario de reuniones de la Presidencia Pro Tempore brasilea, en el segundo semestre de 2008, se realizaron 237 reuniones en torno de 150 distintos mbitos negociadores.
rganos vinculados al Consejo del Mercado Comn
Reunin de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec. CMC N. 11/92) Comit MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (CMA) (Dec. CMC N. 25/05) Reunin de Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N. 02/95) (Coordinada por el Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP)) Comit Coordinador General del MERCOSUR Cultural (RCCG) Comisin Tcnica Biblioteca del MERCOSUR (CTBM) Comisin Tcnica de Capacitacin (CTC) Comisin Tcnica de Legislacin Cultural (CTLCM) Comisin Tcnica de Patrimonio (CTP) Comisin Tcnica Industrias Culturales (CTIC) Foro de Autoridades Cinematogrcas y Audiovisuales del MERCOSUR (FACyA) Foro de Directores de Archivos Generales de las Naciones del MERCOSUR (FDAGNM) Reunin de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos Centrales (RMEPBC) (Dec. CMC N. 06/91) Grupo de Monitoreo Macroeconmico (GMM) (Dec. CMC N. 30/00) Comit de Indicadores Macroeconmicos (CIM) (Dec. CMC N. 31/06) Reunin de Ministros de Educacin (RME) (Dec. CMC N. 07/91) (Coordinada por el FCCP) Comit Coordinador Regional (CCR) (Dec. CMC N. 15/01) Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Bsica (CRC-EB) Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Tecnolgica (CRC-ET) Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Superior (CRC-ES) Grupos Gestores de Proyecto (Dec. CMC N. 15/01) Grupo Gestor del Proyecto de Bibliotecas Escolares Grupo Gestor del Proyecto Terminologa en Educacin del MERCOSUR Grupo Gestor del Proyecto Sistema de Indicadores Educativos del SEM Grupo Gestor del Proyecto Educar en la Diversidad en los Pases del Grupo Gestor del Proyecto Educar con Equidad en el MERCOSUR Sistema de Informacin y Comunicacin (SIC) (Dec. CMC N. 15/01) Comit Asesor del Fondo del Sector Educativo del MERCOSUR (CAFEM) (Dec. CMC N. 05/06) Reunin de Agencias Nacionales de Acreditacin (RANA)
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MERCOSUR

Reunin de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC N. 07/97) Grupo de Trabajo para estudio de las Formas Jurdicas que favorezcan Asociaciones de Intereses Econmicos (GTAIE) Grupo de Trabajo Premio MERCOSUR de Calidad (GTPMC) Reunin de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N. 07/96) (Coordinada por el FCCP) Comisin Tcnica (RMI/CT) Grupo de Trabajo Especializado Delictual (CT/DEL) Grupo de Trabajo Especializado Ilcitos Ambientales (CT/AMB) Grupo de Trabajo Especializado Informtica y Comunicaciones (CT/INF) Grupo de Trabajo Especializado Trco Ilcito de Material Nuclear y/o Radioactivo (CT/TMR) Grupo de Trabajo Especializado Seguridad Ciudadana (CT/SEG) Grupo de Trabajo Especializado Capacitacin (CT/CAP) Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP) Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE) Foro Especializado Migratorio (FEM) Reunin de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC N. 08/91) (Coordinada por el FCCP) Comisin Tcnica (RMJ/CT) Reunin de Ministros de Medio Ambiente (RMMA) (Dec. CMC N. 19/03) Grupo Ad Hoc Lucha contra la Deserticacin y la Sequa (GAHLDS) Grupo Ad Hoc Calidad de Aire (GAHCA) Grupo Ad Hoc Recursos Hdricos (GAHRH) Grupo de Trabajo Gestin Ambiental de Residuos y Responsabilidad post Consumo (GTPARR) Reunin de Ministros de Minas y Energa (RMME) (Dec. CMC N. 60/00) Reunin de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (RMACTIM) (Dec. CMC N. 05/05) Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) (Dec. CMC N. 61/00) (Coordinada por el FCCP) Instituto Social del MERCOSUR (ISM) (Dec. CMC N. 03/07) (vinculado transitoriamente) Comisin de Trabajo Economa Social: Deniciones y Experiencias (CTES) Comisin de Trabajo Erradicacin del Trabajo Infantil y de la Explotacin Sexual Comercial Infantil (CTETI) Comisin de Trabajo Sistema Estadstico de Indicadores Sociales (SEIS) Grupo Tcnico (GT) Reunin de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N. 03/95) Comit Coordinador de la RMS (RMS-CC)
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Comisin Intergubernamental Sistemas de Informacin y Comunicacin en Salud (CISICS) Comisin Intergubernamental Poltica de Medicamentos (CIPM) Comisin Intergubernamental Control de Dengue (CICD) Comisin Intergubernamental VIH-SIDA (CIVIH) Comisin Intergubernamental Control del Tabaco (CICT) Comisin Intergubernamental Salud Sexual y Reproductiva (CISSR) Comisin Intergubernamental Salud y Desarrollo (CISD) Comisin Intergubernamental Gestin de Riesgo y Reduccin de Vulnerabilidad (CIGRRV) Comisin Intergubernamental Salud Ambiental y del Trabajador (CISAT) Comisin Intergubernamental Implementacin del RSI (CIRSI) Comisin Intergubernamental Donacin y Trasplantes (CIDT) Reunin de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N. 16/91) Reunin de Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC N. 12/03) Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP) (Dec. CMC N. 18/98) Grupo de Trabajo sobre Armas de Fuego y Municiones (XVIII FCCP, Punto 3.5) Grupo de Trabajo sobre Asuntos Jurdicos y Consulares (Dec. CMC N. 34/00) Grupo de Trabajo sobre Prevencin de Proliferacin de Armas de Destruccin Masiva (GTADM) (Dec. CMC N. 46/07) Grupo Ad Hocsobre Registro Comn de Vehculos Automotores y Conductores (IX MCCP, Punto 1) Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) (Dec. CMC N. 11/03) Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo (GANEMPLE) (Dec. CMC N. 46/04) Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersin del Arancel Externo Comn (GANAEC) (Dec. CMC N. 05/01) Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI) (Dec. CMC N. 21/05) Grupo de Alto Nivel para la elaboracin de un Programa de Cooperacin Sur-Sur (GANASUR) (XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11) Grupo de Alto Nivel para la elaboracin del Plan Estratgico para la Superacin de las Asimetras en el MERCOSUR (GANASIM) (Dec. CMC N. 33/07) Grupo de Trabajo para la negociacin del proceso de adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela al MERcOsuR)

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Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporacin de la Repblica de Bolivia como Estado Parte del Mercosur (GTBO) (Dec. CMC N. 01/07) Reunin de Altas Autoridades en el rea de Derechos Humanos (RADDHH) (Dec. CMC N. 40/04) (Coordinada por el FCCP) Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinacin e Implementacin de las Acciones relativas a la Iniciativa Ni@Sur para la Promocin y Proteccin de los Derechos de la Infancia y Adolescencia (GTP-Ni@ Sur) Grupo de Trabajo ad hoc sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (GT-DESC) Grupo de Trabajo sobre Promocin de la Igualdad Racial (GT-PIR) (Acta 3/06) Grupo de Trabajo sobre Educacin y Cultura en Derechos Humanos (GTECDH) (Acta 3/06) Grupo de Trabajo encargado del Diseo e Implementacin del Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos (GT-INSTPPDH) (Acta 3/06)

rganos vinculados al Grupo Mercado Comn

Instituto Mercosur de Formacin (IMEF) (Dec. CMC N. 04/07 - Res. GMC N. 57/07) (Coordinado por la CRPM) Subgrupo de Trabajo N. 1 Comunicaciones (SGT N. 1) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Comisin Temtica de Asuntos Postales (CTAP) Comisin Temtica de Radiocomunicaciones (CTRc) Comisin Temtica de Radiodifusin (CTRd) Comisin Temtica de Servicios Pblicos de Telecomunicaciones (CTSPT) Subgrupo de Trabajo N. 2 Aspectos Institucionales (SGT N. 2) (Dec. CMC N. 59/00) Subgrupo de Trabajo N. 3 Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de la Conformidad (SGT N. 3) (Res. GMC N. 20/95, Dec. 59/00) Comisin de Alimentos (CA) Comisin de Evaluacin de la Conformidad (CEC) Comisin de Metrologa (CM) Comisin de Seguridad de Productos Elctricos (CSPE) Comisin de la Industria Automotriz (CIA) Comisin de Gas (CG) Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ) Grupo de Trabajo Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto (GTB)
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Subgrupo de Trabajo N. 4 Asuntos Financieros (SGT N. 4) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Comisin de Sistemas Financieros (CSF) Subcomisin Presentacin de Estados Contables (SCPEC) Comisin Mercados de Capitales (MC) Comisin Seguros y Reaseguros (CSR) Subcomisin Margen de Solvencia (SCMS) Subcomisin de Reaseguros (SR) Comisin Lavado de Dinero (CLD) Subgrupo de Trabajo N. 5 Transportes (SGT N. 5) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Comisin de Especialistas sobre Lmite de la responsabilidad civil y contractual en el transporte internacional de pasajeros Grupo de Trabajo sobre Transporte Terrestre de Mercancas Peligrosas en el MERcOsuR (SGT 5/GTMP) (XXVIII Reunin del SGT N. 5) Comisin de Especialistas de Transporte Martimo del MERcOsuR (XXVII Reunin del SGT N. 5) Consejo Permanente de Seguridad Vial del MERcOsuR (SGT N. 5/CPSV) (MERcOsuR/CPC/REC N. 05/04) Subgrupo de Trabajo N. 6 Medio Ambiente (SGT N. 6) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio Ambiente (GAHCyMA) (XXXV SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Sistema de Informacin Ambiental del Mercosur (SIAM) (III SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales (GAHBSA) (XXXIII SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXIII SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de Especies Migratorias y Comunes en reas Transfronterizas (XXXVIII SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Gestin Ambiental de Sustancias y Productos Qumicos (XXIX SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Emergencias Ambientales (GAHEA) (XII SGT N. 6) Subgrupo de Trabajo N. 7 Industria (SGT N. 7) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Comisin de Calidad e Innovacin (CCI) Comisin de Micro, Pequeas y Medianas Empresas y Artesanas (CMPYMEA) Comisin de Propiedad Intelectual (CPI)
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Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera Muebles del MERcOsuR (SGT 7/FCMMM) Subgrupo de Trabajo N. 8 Agricultura (SGT N. 8) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Comisin de Sanidad Animal (CSA) Comisin de Sanidad Vegetal (CSV) Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal (GTPCV) Comisin de Semillas (CS) Comisin Ad Hoc Vitivincola (CAHV) Subgrupo de Trabajo N. 9 Energa (SGT N. 9) (Dec. CMC N. 07/05) Subcomisin de Programas Energticos (SCPE) Subcomisin de Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario (SCPTT) Subgrupo de Trabajo N. 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social (SGT N. 10) (Res. GMC N. 20/95, Dec. 59/00) Comisin Temtica I Relaciones Laborales (CTRL) Comisin Temtica II Empleo, Migraciones, Calicacin y Formacin Profesional (CTEMCFP) Observatorio del Mercado de Trabajo del MERcOsuR (OMTM) Acta 3/96 anexo XI Comisin Temtica III Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspeccin del Trabajo y Seguridad Social (CTST) Subgrupo de Trabajo N. 11 Salud (SGT N. 11)(Res. GMC N. 151/96, Dec. CMC N. 59/00) Comisin de Productos para la Salud (COPROSAL) Grupo Ad Hoc Sicotrpicos y Estupefacientes (GAHSICO) Grupo Ad Hoc Sangre y Hemoderivados (GAHSANHE) Grupo Ad Hoc Productos Mdicos (GAHPROME) Grupo Ad Hoc Cosmticos (GAHCOSME) Grupo Ad Hoc Domisanitarios (GAHDOMIS) Comisin de Servicios de Atencin a la Salud (COSERATS) Subcomisin de Desarrollo y Ejercicio Profesional (SCOEJER) Subcomisin de Evaluacin y Uso de las Tecnologas en Servicios de Salud (SCOTECNO) Comisin de Vigilancia en Salud (COVIGSAL) Subcomisin Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos, Terminales y Pasos Fronterizos Terrestres (SCOCONTS) Subgrupo de Trabajo N. 12 Inversiones (SGT N. 12) (Res. GMC N. 13/00, Dec. CMC N. 59/00) Subgrupo de Trabajo N. 13 Comercio Electrnico (SGT N. 13) (Dec. CMC N. 59/00)
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Subgrupo de Trabajo N. 15 Minera (SGT N. 15) (Dec. CMC N. 07/05) Subcomisin de Geologa y Recursos Minerales (SCGRM) Grupo Ad Hoc de Expertos Fondos para la Convergencia Estructural del Mercosur (GAHE-FOCEM) (Dec. CMC N. 24/05 Reg. Art. 25) (Coordinado por la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)) Grupo de Contrataciones Pblicas del Mercosur (GCPM) (Res. GMC N. 35/04) Grupo de Especialistas en Reconocimiento Mutuo (GERM) Grupo de Integracin Productiva del Mercosur (GIP) (Dec. CMC N. 12/08) Grupo de Servicios (GS) (Res. GMC N. 31/98, Dec. CMC N. 59/00) Comisin Socio-Laboral del Mercosur (CSLM) (Res. GMC N. 15/99) Comit Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC N. 70/00) Comit de Cooperacin Tcnica del Mercosur (CCT) (Res. GMC N. 26/92, Dec. CMC N. 59/00) Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) (Dec. CMC N. 41/04) Comit de los Estados Federados, Provincias y Departamentos (CEFPD) Comit de los Municipios (CM) Grupo de Trabajo de Integracin Fronteriza (GTIF) (VII FCCR-CN, Acta 01/08) Grupo de Trabajo de Informacin Portal Web (GTIPW) (VII FCCR-CN, Acta 01/08) Reunin Especializada de Agricultura Familiar en el Mercosur (REAF) (Res. GMC N. 11/04) Grupo Temtico Acceso a la Tierra y Reforma Agraria Grupo Temtico Equidad de Gnero Grupo Temtico Seguro Agrcola para la Agricultura Familiar Grupo Temtico Facilitacin de Comercio de la Agricultura Familiar Grupo Temtico Polticas Activas para la Juventud Rural Reunin Especializada de Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del Mercosur (RECAM) (Res. GMC N. 49/03) Reunin Especializada de Autoridades de Aplicacin en Materia de Drogas, Prevencin de su Uso Indebido y Recuperacin de Drogodependientes (RED) (Res GMC N. 76/98, Dec. CMC N. 59/00) (Coordinada por el FCCP) Comisin Tcnica sobre Armonizacin Legislativa (CTAL) Comisin Tcnica sobre Lavado de Dinero Proveniente del Trco Ilcito de Drogas y Delitos Conexos (CTLD)

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Comisin Tcnica sobre Reduccin de la Demanda (CTRD) Comisin Tcnica sobre Trco Ilcito y Control de Sustancias Qumicas Controladas (CTTICSQc) Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa (RECyT) (Res. GMC N. 24/92, Dec. CMC N. 59/00) Comisin Temtica Capacitacin de Recursos Humanos y Proyectos de Investigacin y Desarrollo (CTCRHPID) Comisin Temtica Sociedad de la Informacin (CTSI) Reunin Especializada de Comunicacin Social (RECS) (Res. GMC N. 155/96 Dec. CMC N. 59/00, LVIII GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4) Reunin Especializada de Cooperativas del Mercosur (RECM) (Res. GMC N. 35/01) Reunin Especializada de Defensores Pblicos Ociales del Mercosur (REDPO) (Res. GMC N. 12/04) (Coordinada por el FCCP) Reunin Especializada de Infraestructura de la Integracin (REII) (Res. GMC N. 89/00, Dec. CMC N. 59/00 Reunin Especializada de la Juventud (REJ) (Res. GMC N. 39/06) Reunin Especializada de la Mujer (REM)(Res. GMC N. 20/98, Dec. CMC N. 59/00) (Coordinada por el FCCP) Reunin Especializada de Ministerios Pblicos del Mercosur (REMPM) (Dec. CMC N. 10/05) (Coordinada por el FCCP) Reunin Especializada de Organismos Gubernamentales de Control Interno (REOGCI) (Dec. 39/04) (Coordinada por el FCCP) Reunin Especializada de Promocin Comercial Conjunta del Mercosur (REPCCM) (Res. GMC N. 91/00, Dec. 59/00) Centro de Promocin Comercial Conjunta del MERcOsuR (CPCCM), Berln, Alemania (Establecido en el mbito de la XI REPPCM, 16/09/2002 - Comunicado Conjunto, CMC, diciembre, 2002) Reunin Especializada de Turismo (RET) (Res. GMC N. 12/91, Dec. CMC N. 59/00) Subcomit de Participacin en Ferias Internacionales (SCPFI) Reunin Especializada de Entidades Gubernamentales para Nacionales Residentes en el Exterior (REEG) (Dec. CMC N. 31/07) (Coordinado por el FCCP) Reunin Tcnica de Incorporacin de la Normativa Mercosur (RTIN) (XXIX GMC, Acta 01/98, pto.4 ) Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP) (XLIV GMC, Acta 04/01, pto. 7.2) Grupo Ad Hoc Cdigo Aduanero del Mercosur (GAHCAM) (Dec. CMC N. 25/06)
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Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (Res. GMC N. 44/00, Dec. CMC N. 59/00) Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinacin para las Negociaciones OMC y SGPC (GAH OMC-SGPC) (Res. GMC N. 09/05) Grupo Ad Hoc Relacionamiento Externo (GAHRE) (Res. GMC N. 34/95, Dec. CMC N. 59/00) Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) (Res. GMC N. 04/04) Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ) (Dec. CMC N. 19/94, Dec. CMC N. 59/00) Grupo Ad Hoc sobre Biotecnologa Agropecuaria (GAHBA) (Res. GMC N. 13/04) Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el Mercosur (GAHCC) (Res. GMC N. 14/02) Grupo Ad Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF) (Dec. CMC N. 05/02) Grupo Ad Hoc para una Poltica Regional sobre Neumticos inclusive Reformados y Usados (GAHN) (Res. GMC N. 25/08) Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles (GAHB) (Dec. CMC N. 49/07) Grupo de Trabajo Ad Hoc Dominio Mercosur (GAHDM) (Dec. CMC N. 09/06) Grupo Ad Hoc Fondo Mercosur de Apoyo a Pequeas y Medianas Empresas (GAHFME) (Dec. CMC N. 13/08)

rganos vinculados a la Comisin de Comercio

Comit Tcnico N. 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasicacin de Mercaderas (CT N. 1) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC 59/00) Comit Tcnico N. 2 Asuntos Aduaneros (CT N. 2) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00) Sub Comit Tcnico de Legislacin Aduanera (SCTLA) Sub Comit Tcnico de Procedimientos Aduaneros (SCTPA) Sub Comit Tcnico de Informtica Aduanera (SCTIA) Sub Comit Tcnico de Valoracin Aduanera (SCTVA) Sub Comit Tcnico de Prevencin y Lucha Contra Ilcitos Aduaneros (SCTPLCI) Sub Comit Tcnico de Controles y Operativa de Frontera (SCTCOF) Comit Tcnico N. 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT N. 3) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00) Comit Tcnico N. 4 Polticas Pblicas que Distorsionan la Competitividad (CT N. 4) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)
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Comit Tcnico N. 5 Defensa de la Competencia (CT N. 5) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00) Comit Tcnico N. 6 Estadsticas de Comercio Exterior del Mercosur (CT N. 6) (Dec. CMC N. 31/06) Comit Tcnico N. 7 Defensa del Consumidor (CT N. 7) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00) Comit de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCM N. 09/97, Dec. CMC N. 59/00)

Ms all de la concentracin del poder en los rganos decisorios, hay un claro predominio del Grupo sobre el Consejo y la Comisin de Comercio. Aunque formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son los responsables por el ltimo quienes preparan las decisiones del primero en las llamadas reuniones preparatorias del Consejo. Esto implica igualmente una concentracin temporal del proceso decisorio al nal del semestre. La casi totalidad de lo que se produce en los mbitos negociadores a lo largo del semestre (a menudo, como consecuencia de aos de negociacin en los foros especcos) desemboca como una avalancha de papel sobre los escasos das de la ltima reunin del Grupo y las previas del Consejo. Esto explica en gran parte el alto grado de rechazo a las propuestas innovadoras, el grado de incongruencia sistmica del proceso decisorio, as como el escaso pragmatismo y la precariedad tcnica de las decisiones. Por n, la yuxtaposicin de sectores de las burocracias nacionales capitaneadas por las Cancilleras se autodenen, con propiedad, como una gran familia, pues gran parte de los negociadores participa del proceso hace muchos aos, aunque en distintas ubicaciones funcionales. Adems de los rganos con poder decisorio, encontramos en el diseo establecido por el POP: La Comisin Parlamentaria Conjunta del MercoSUr (CPC), sucedida por el Parlamento del MERcOsuR; El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) y; La Secretara Administrativa (SAM), denida en el POP como un rgano de apoyo operativo a todo el sistema, posteriormente modicada y rebautizada Secretara del MERcOsuR (SM). Hasta diciembre de 2004, a diez aos de la aprobacin del POP, podan destacarse cuatro modicaciones importantes en el esquema institucional.

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a. La institucionalizacin, en 1998, del Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP), como rgano auxiliar del CMC, con el n de contribuir tanto con la consolidacin y expansin de la creciente dimensin poltica del MERcOsuR como con la profundizacin del dilogo entre los Estados Partes y entre estos y los Estados Asociados en temas de poltica exterior y de agenda poltica comn.
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica

Es la Decisin del CMC N. 18/98 la que crea el FCCP, como rgano auxiliar del CMC. Este foro sesiona con la participacin de representantes de los Estados Asociados y trabaja sobre temas de inters comn. Su principal funcin es profundizar el examen y la coordinacin de la agenda poltica de los Estados Partes del MERcOsuR y asociados, inclusive en lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza poltica y de inters poltico comn relacionado con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales. La Decisin del CMC N. 02/02 dene con mayor claridad sus atribuciones y funciones, as como los mecanismos de coordinacin con los dems rganos del MERcOsuR, disponindose la realizacin de reuniones peridicas con el GMC a efectos de coordinar materias que no sean estrictamente econmico-comerciales y efectuar un intercambio de informacin sobre el desarrollo del proceso de integracin en las reas de sus competencias. A su vez, el CMC delega en el FCCP las funciones encomendadas al GMC con respecto a ciertas Reuniones de Ministros, como la de Educacin o Desarrollo Social. Las funciones del FCCP en relacin con estas reuniones son: participar en sus sesiones, efectuar el seguimiento de sus trabajos, recibir las actas e instrumentos emanados de las mismas y elevar al CMC, para su aprobacin, los acuerdos y propuestas de normas MERcOsuR emanados de dichas reuniones, a travs del GMC. El FCCP formula entonces recomendaciones, adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC para su consideracin. b. La transformacin, en 2003, de la Secretara Administrativa del MercoSUr en rgano tcnico, ahora llamado Secretara del MERcOsuR. Entre sus atribuciones se destaca particularmente el que constituir un espacio de reexin comn, ausente hasta entonces.

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c. La creacin, en 2003, de la Comisin de Representantes Permanentes del MercoSUr (CRPM), que no solo rene a las representaciones diplomticas de los Estados Partes ante el bloque, sino que tiene tambin una presidencia dotada de funciones de representacin internacional. d. La instalacin, en 2004, del Tribunal Permanente de Revisin, con sede en Asuncin, promoviendo la renovacin del sistema de solucin de controversia creado por el Protocolo de Brasilia, el 17 de diciembre de 1991, que fue remplazado por el Protocolo de Olivos, rmado el 18 de febrero de 2002.
La Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR

La Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) es un rgano dependiente del CMC, integrado por los representantes permanentes de cada Estado Parte para el MERcOsuR y un presidente. La comisin tiene las siguientes competencias: asistir al CMC y a la presidencia Pro Tempore del MERcOsuR en todas las actividades que le sean requeridas por cualquiera de estos; presentar iniciativas al CMC sobre materias relativas al proceso de integracin del MERcOsuR, las negociaciones externas y la conformacin del mercado comn; aanzar las relaciones econmicas, sociales y parlamentarias en el MERcOsuR, estableciendo vnculos con la CPC y el FCES, as como con las reuniones especializadas del MERcOsuR. El presidente de la CRPM debe ser una personalidad poltica destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Comn a propuesta de los Seores Presidentes de los Estados Partes. Sus funciones son las siguientes: presidir los trabajos de la CRPM; representar al MERcOsuR en las relaciones con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales por mandato del Consejo; participar en las reuniones de ministros del MERcOsuR; presentar un informe semestral de sus actividades en ocasin de las reuniones del CMC.

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La Secretara Administrativa del MERCOSUR

La Secretara Administrativa del MERcOsuR (SAM) aparece por primera vez en el Tratado de Asuncin (TA) bajo la forma de un rgano auxiliar del Gmc. En el POP su estatus se modica, en tanto se la dene como un rgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable de la prestacin de servicios a las dems instituciones del MERcOsuR. Entre sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan: servir como archivo ocial de la documentacin del MERcOsuR; realizar la publicacin y la difusin de las normas adoptadas en el marco del MERcOsuR. En ese contexto, le corresponde: realizar, en coordinacin con los Estados Parte, las traducciones autnticas para los idiomas espaol y portugus de todas las decisiones adoptadas por los rganos de la estructura institucional del MERcOsuR; editar el boletn ocial del MERcOsuR; organizar los aspectos logsticos de las reuniones del CMC, del Gmc y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los dems rganos del MERcOsuR, cuando las mismas se celebren en su sede permanente. En lo que se reere a las reuniones realizadas fuera de su sede permanente, la SAM proporcionar apoyo al Estado en el que se realice la reunin; informar regularmente a los Estados Parte sobre las medidas implementadas por cada pas para incorporar en su ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del MERcOsuR; desempear las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el Gmc y la CCM; De acuerdo a la Decisin N. 30/2002 del CMC, la SAM debera ser transformada en secretara tcnica. La SAM est a cargo de un director que tiene la nacionalidad de uno de los Estados Partes, elegido por el Gmc en forma rotativa, previa consulta a los Estados y designado por el CMC. Su mandato tiene una duracin de dos aos, y est prohibida su reeleccin.
El Tribunal Permanente de Revisin Protocolo de Olivos

El sistema de solucin de controversias del MERcOsuR es mimtico con relacin a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), y no a otros procesos de integracin regional, como se podra esperar. Comprende ne41

gociaciones bilaterales, discusin en el seno de las instituciones (Comisin de Comercio o Grupo) y nalmente el recurso al arbitraje. La va arbitral conoce dos rounds. El primero se hace por tribunales arbitrales ad hoc, elegidos segn listas de expertos ofrecidas por los Estados. El segundo se hace por un rgano permanente de apelacin, a quien pueden recurrir los que no se conforman con la decisin de un tribunal ad hoc. En el MERcOsuR este rgano se llama Tribunal Permanente de Revisin (TPR). El Protocolo prev algunas hiptesis de acceso directo al TPR (art. 23 Protocolo de Olivos (PO)). Aunque el TPR tenga su sede permanente en el Edicio Villa Rosalba, en Asuncin, sus miembros (uno nombrado por cada pas, ms un quinto rbitro elegido por consenso) no residen en aquella ciudad, y son convocados a comparecer cuando la institucin es llamada a pronunciarse sobre un caso. No se trata tampoco de un tribunal en el pleno sentido del trmino, pues el Protocolo de Olivos no cre una jurisdiccin supranacional. El TPR puede emitir, adems de fallos, opiniones consultivas, que no vinculan a los Estados Partes. Una vez accionado el sistema de solucin de controversias del MERcOsuR, los Estados deben renunciar al recurso a otros sistemas similares. Los particulares no tienen acceso al sistema de Olivos, salvo si un Estado endosa su demanda.

Finalmente, en diciembre de 2004, se establece la creacin de dos instituciones sumamente importantes: el Parlamento del MERcOsuR (cuyo protocolo constitutivo es aprobado por la Decisin del Cmc N. 23/05) y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del MERcOsuR (Decisin del Cmc N. 41/04). Las instituciones del MERcOsuR se establecen en el POP en el marco de un modelo de integracin autorregulado. Este modelo, implementado durante la dcada del noventa, tiene como meta central la integracin negativa en el terreno comercial, es decir, fundamentalmente, la liberacin de las barreras al comercio. Deja de lado entonces otros objetivos, como el establecimiento de una poltica comercial comn o la coordinacin de las polticas macroeconmicas, presentes incluso en el TA. Este modelo no considera al acuerdo regional como un instrumento para la integracin productiva y el desarrollo local, nacional y regional, o para la integracin social y cultural, sino que tiene al incremento de los niveles de comercio como objetivo
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casi nico. Esto se maniesta incluso en el hecho de que el bloque no se da tampoco, en el perodo, polticas destinadas a disminuir las grandes asimetras existentes entre los Estados que los componen o al interior de sus territorios.
Integracin negativa y positiva

La integracin negativa se dene como aquella que impulsa la libertad de los mercados y de la competencia, con la eliminacin paulatina de los obstculos al comercio y la adopcin de las normas necesarias a la circulacin uida de mercaderas. La integracin positiva congura una comunidad de intereses mediante medidas positivas, que normalmente requieren el acuerdo de los gobiernos nacionales en las instituciones comunes y una explcita legitimacin poltica, como los fondos de reconversin, la reduccin de las asimetras regionales o el fortalecimiento de las infraestructuras de modo de favorecer indirectamente el comercio intrazona.

Las modicaciones del diseo posteriores al POP intentaron resolver problemas de gestin de la integracin que aparecieron con la ampliacin del espectro temtico que presenta todo proceso de este tipo a medida que avanza. Sin embargo, la realidad institucional y, fundamentalmente, poltica, del bloque, super ampliamente la estructura orgnica de 1994. El diseo actual consolida distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales, corporativas o a coyunturas polticas domsticas o regionales. Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del proceso de integracin y establece lmites importantes para su profundizacin y democratizacin y para que el bloque devenga un instrumento de desarrollo y un espacio real de procesamiento y resolucin de diferencias. Probablemente por estas razones se cre un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel sobre la Reforma Institucional (Decisin Cmc 21/05), que debera elaborar un proyecto completo de reforma antes de diciembre de 2006. Esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre de 2007 (Decisin Cmc 29/06) y despus para junio de 2009 (Decisin Cmc 56/07). En lo que concierne a este grupo, no se conocen las propuestas nacionales que se encuentran sobre la mesa, tampoco se tiene acceso al acervo de discusin que eventualmente all se halla acumulado. Pasando a las conclusiones de este eje se puede armar, en primer lugar, como apreciacin general, que el modelo institucional no reeja en ninguna de sus instituciones decisorias un proyecto colectivo, sino que,
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dicultosamente, pretende articular proyectos nacionales que colocan al proyecto comn en lugares ms o menos importantes de la agenda, segn la coyuntura poltica domstica y regional. En segundo lugar, es de destacar la ausencia de formaciones permanentes de los rganos decisorios, formaciones que en organizaciones internacionales consolidadas contribuyen a crear una cultura institucional y una agenda comunes en los temas de su competencia. El trabajo cuestiona con solidez el argumento de que la creacin de agencias sectoriales comunes es costosa para el esquema de integracin, desglosando con rigor los costos polticos, econmicos y tcnicos de un sistema exclusivamente intergubernamental como el actualmente vigente. Se estima que a lo largo de un semestre seran cerca de 19 los das en que, con las formaciones plenarias, se toman decisiones. Ya se ha dicho que los gastos de los Estados Partes, con el traslado de sus propias burocracias nacionales, son mayores o equivalentes al costo de la creacin de un cuerpo permanente especializado, dedicado en tiempo integral a las cuestiones de la integracin econmica. Estos costos, particularmente en cuanto a su impacto sobre la cultura institucional del bloque, tienden a ser acumulativos. En tercer lugar, la base intergubernamental del esquema, coadyuvada por y a su vez promoviendo una gran fragmentacin de agendas y agencias, fortalece la prdida de visin integral y regional que caracteriza a las negociaciones en el bloque. Este dcit aumenta de manera inversamente proporcional al mbito en el que se toman las decisiones. Promueve entonces en la gestin cotidiana de la integracin una visin parcial de las propuestas y diculta la construccin de una posicin comn. La superposicin de funciones, competencias y temas de agenda al interior de los mbitos regional y nacional y entre ambos mbitos se retroalimenta, generando las importantes disfuncionalidades y prdidas de eciencia que caracterizan al sistema y, a su vez, algunos de los dcit que hemos sealado en el eje legitimidad democrtica de este diagnstico. A pesar de que el Cmc es el rgano superior del MERcOsuR, el grupo domina ampliamente el proceso decisorio, gracias al nmero y a la naturaleza de las competencias o delegaciones que concentra, superpuestas en una compleja estructura de rganos auxiliares que ocasiona la fragmentacin de temas que frecuentemente deberan ser tratados desde un punto de vista global. Los episodios de incongruencia o desarticulacin entre normas derivan, en gran medida, de la supervisin temtica de la pluralidad de rganos auxiliares.
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En cuarto lugar, una disfuncionalidad importante, vinculada fuertemente con la cuestin del dcit democrtico del proceso de integracin mencionado previamente, es la concentracin de poder en los Poderes Ejecutivos y, especcamente, en algunas agencias de los Estados Partes, lo que genera un cuello de botella que bloquea la profundizacin del proceso, particularmente en sus dimensiones no econmicas o comerciales. Las reuniones de ministros, por ejemplo, no cesan de reclamar un papel ms efectivo en la dinmica del bloque que racionalice la participacin de las diferentes carteras ministeriales de los gobiernos en incontables rganos dependientes (en particular en los subgrupos de trabajo) y en las reuniones mismas. De esa manera se evitara el doblamiento de esfuerzos para la misma nalidad, la dispersin de las normas y la sedimentacin, a veces conictiva, entre los distintos rganos nacionales, de atribuciones para las cuales adems no gozan de poder decisorio. La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que en el plano interno tienen el mximo poder de decisin, genera, a su vez, como sealamos, un bloqueo que paraliza en gran medida la agenda social de la integracin, con su consecuente impacto sobre la legitimidad del proceso en la sociedad toda. Actores sociales que son convocados, en ciertas ocasiones, para la elaboracin de propuestas comunes conjuntamente con rganos cuyos miembros tienen el mximo poder de incidencia en el mbito nacional, ven frustradas sus expectativas en el momento en que la puesta en marcha de estas se ve frenado o impedido en el plano regional por un conicto interagencia. El eje de la disfuncionalidad reere de manera directa al vnculo estrecho ya antes anotado entre institucionalidad y modelo de integracin. Las instituciones sirven en tanto instrumentos idneos y legtimos para el cumplimiento de objetivos y estos derivan necesariamente de la agenda que comienza a prevalecer en el bloque. En ese sentido, el notorio cambio de agendas ocurrido en el MERcOsuR de los ltimos aos ha puesto de maniesto, de manera muy clara, la disfuncionalidad de la institucionalidad actual del bloque respecto a los objetivos que imponen los nuevos contextos. Veamos en detalle algunos aspectos de esta problemtica. Diagnstico del eje legitimidad democrtica A continuacin se pasar revista a un conjunto de dcit que llamamos tranversales, dado que atraviesan toda la estructura y metodologa del esquema de integracin, para luego referirnos a sus manifestaciones especcas en tres dimensiones seleccionadas por su relevancia relativa.
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En primer lugar, el MERcOsuR tiene un importante dcit de rendicin de cuentas. Esta armacin se basa, por un lado, en la oscuridad que enmarca su proceso decisorio y, por otro, en las deciencias de los mecanismos de consulta establecidos por el bloque. Es difcil para actores polticos, sociales y tcnicos de agencias gubernamentales no vinculadas directamente al proceso, identicar el locus de la responsabilidad en los mecanismos decisorios. Esto lleva a una carencia de legitimidad poltica, social y tcnica, que caracteriza al esquema de integracin. Como seala un documento de la Fundacin Friedrich Ebert editado en el 2004: El escaso grado de compromiso con las decisiones tomadas en el mbito institucional del MERcOsuR constituye una clara seal de que muchos actores gubernamentales o no gubernamentales tienen dicultades para aplicar o para hacer cumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados. En segundo lugar, la lgica del intergubernamentalismo crea incentivos institucionales para el predominio de una visin nacional de la integracin. A esto se suma el hecho de que en el caso del MERcOsuR la representacin poltica en el espacio regional ha estado durante todos estos aos concentrada en los Poderes Ejecutivos nacionales, situacin que atena muy parcialmente la creacin del Parlamento del MERcOsuR. Esto ha impedido el ejercicio de una funcin que nunca puede ser desempeada por los Poderes Ejecutivos: la representacin de la diversidad, presente en el rico entramado social y cultural de nuestros pases. Esta ausencia ha llevado a una importante prdida de legitimidad social y poltica del propio proceso. La mayora de los anlisis del diseo institucional del MERcOsuR no consideran la variable temporal. Es esta, sin embargo, la que nos permite ver hasta qu punto, a lo largo del tiempo, el diseo institucional va dando forma a toda una cultura organizacional determinada que inuye sobre la denicin de la agenda de la integracin. El MERcOsuR ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largo de los aos, ha dado lugar a una cultura institucional que en la actualidad revela carencias crecientes y no resulta la ms favorable para profundizar la integracin: presenta lmites importantes en cuanto a su capacidad para permitir el avance del proceso en las mltiples dimensiones y momentos en que este se desarrolla. Esta cultura institucional, en trminos generales, prioriza la visin nacional en la negociacin y la reserva con respecto a la informacin. Esta ltima circunstancia, justicada a lo largo de la historia de las diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no resulta
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acorde ni funcional con la extensa pauta temtica de todo proceso de integracin y da lugar a un importante dcit democrtico, como veremos ms adelante con ejemplos concretos. En los siguientes prrafos se presentar cmo estos dcit transversales se maniestan en tres dimensiones particularmente importantes para el diagnstico en el marco del eje legitimidad democrtica: la de la participacin social, la de los entes subnacionales y la dimensin parlamentaria, como expresin particular de la red de representacin ciudadana.
Dimensin de la participacin de la sociedad civil

Cules son las instituciones y mecanismos establecidos por el MERcOsuR para la participacin de la sociedad civil? El Tratado de Asuncin, en su artculo 14, prev la posibilidad de que el Gmc convoque a representantes del sector privado en el desarrollo de sus trabajos en caso de considerarlo pertinente. Sin embargo, durante el perodo de transicin establecido por aquel tratado (1991-1994), no se deni ningn procedimiento en ese sentido. Es importante considerar que, dado el carcter restrictivo de gran parte de los documentos de la poca, es imposible saber si fue realizada alguna convocatoria y, en ese caso, quin habra participado en calidad de sector privado. Por su parte, el POP en 1994 estableci dos tipos de mecanismos: a. El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES). b. La posibilidad de participacin en las reuniones preparatorias de los subgrupos de trabajo (SGT) y respectivas comisiones, dependientes del Grupo Mercado Comn (Gmc), as como en las Reuniones Especializadas y los Grupos Ad Hoc. El FCES fue denido en el POP como el rgano de representacin de los sectores econmicos y sociales. Est conformado por igual nmero de representantes por Estado Parte (nueve) y se le otorga una funcin consultiva, que se concreta a travs de recomendaciones al Gmc, tomadas por consenso. Entre sus cometidos establecidos en su reglamento interno, aprobado por resolucin del GMC N. 68 de 1996, se destacan: pronunciarse dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el Gmc y dems rganos del MERcOsuR. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del MERcOsuR como a

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la relacin de este con otros pases, organismos internacionales y otros procesos de integracin; cooperar activamente para promover el progreso econmico y social del MERcOsuR, orientado a la creacin de un mercado comn y su cohesin econmica y social; dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y econmico derivado de las polticas destinadas al proceso de integracin y las diversas etapas de su implantacin, sea en el mbito sectorial, nacional, regional o internacional; proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin; contribuir a una mayor participacin de la sociedad en el proceso de integracin regional, promoviendo la real integracin en el MERcOsuR y difundiendo su dimensin econmico-social. El FCES se organiza en secciones nacionales que, segn su reglamento interno, tienen autonoma organizativa, pudiendo denir qu sectores econmicos y sociales las componen. Se exige que las organizaciones sean las ms representativas y de mbito nacional, as como la paridad en la designacin de representantes de organizaciones de trabajadores y empresarios. Las decisiones son tomadas por su rgano superior, el plenario. Las formas institucionalizadas para la participacin social en el MERcOsuR adolecen tambin de importantes deciencias. En primer lugar, en cuanto a los mecanismos de consulta previstos, la rendicin de cuentas tiene que ver con cul es la respuesta de los rganos del MERcOsuR que admiten la participacin de otros actores, acerca de cmo y en qu medida reciben e incorporan en sus procesos de decisin las opiniones e informaciones de aqullos. Se observa con respecto a estos mecanismos, que sus objetivos y procedimientos estn establecidos todava de forma incompleta y [], nalmente, en ninguno de ellos existe la preocupacin por prever la rendicin de cuentas sobre la utilizacin de los resultados por la estructura institucional del bloque y su inuencia en el proceso de toma de decisiones. [] La cuestin de la rendicin de cuentas tiene su punto central en la deciencia de reglamentacin y procedimientos para las consultas. Esto quiere decir que el canal es puesto a disposicin, pero no su forma de funcionamiento. Adems, es tambin importante relacionar tal principio al inters de aque48

llos que no integran el proceso de decisin, pero que sin embargo tienen inters en acompaar su proceso. [] Se nota la ausencia de informacin disponible al pblico en general sobre cmo se desarrollan los mecanismos de participacin, es decir que aquel que no participa, no tiene acceso a las informaciones sobre quin participa, cmo lo hace y en qu medida inuye en el proceso de decisin. Por ello, este principio est ntimamente relacionado al de transparencia. (Cfr., Participacin de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el MercoSUr, Montevideo, Proyecto de cooperacin Secretara del MERcOsuR-Banco Interamericano de Desarrollo, 2005). En segundo lugar, entonces, es preciso sealar el dcit de transparencia que caracteriza al MERcOsuR. Tomemos como ejemplo el estado de aplicacin del principio de publicidad. Este ltimo est presente en el ordenamiento jurdico de los Estados Parte. Sin embargo, ni el TA ni el POP lo consideran, como se seala en forma expresa en el ya referido documento de la Secretara Tcnica y del BID: Se destaca que la carencia de un principio de este tipo interere tanto en la dinmica de la transparencia interna, es decir, entre los Estados Partes y los rganos que componen la estructura del MERcOsuR, como en la transparencia externa (con el pblico en general, incluyendo los integrantes de la sociedad civil y de los gobiernos subnacionales). Desde un comienzo y en el marco de este vaco se estableci la siguiente distincin: mientras que las decisiones aprobadas (actas, normas y documentacin anexa) seran por regla general pblicas, excepto que los Estados Parte lo establecieran de otro modo, los proyectos de norma en negociacin (las propuestas presentadas por los Estados Parte) tendran un carcter reservado, solo disponibles a los funcionarios gubernamentales. Esta situacin inhiba la posibilidad de que los integrantes de la sociedad civil pudieran participar del propio proceso negociador. Veamos qu ha ocurrido con los documentos producidos en las reuniones considerando los siguientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de 2005, en sus 45 reuniones, los rganos decisorios del MERcOsuR (Consejo del Mercado Comn, Gmc y Comisin de Comercio del MERcOsuR) han producido 235 documentos reservados como anexos a sus actas, sobre un total de 382. El Gmc, en particular, en el mismo perodo, clasic como reservado el 45% de los anexos a las actas (100 sobre 243). La resolucin del Gmc N. 08/05, artculo 2, modica la regla anteriormente mencionada,
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obligando a la publicidad de todas las resoluciones y los propios proyectos de normas, salvo que un Estado solicite su reserva. Es en el marco de la nueva metodologa establecida por aquella resolucin en el que se dan paradojas notables, como el que el anexo VIII del acta de la reunin XXIX del Consejo del Mercado Comn, realizada en diciembre de 2005, aparezca como reservado, siendo su ttulo: Participacin ciudadana en el MERcOsuR. Se trat de una propuesta uruguaya de ampliacin de la participacin, vetada y clasicada como reservada a solicitud de otro u otros Estados Parte del bloque. Dado que no se exige que las posiciones nacionales sean aclaradas, es imposible saber qu Estado o Estados vetaron la propuesta, as como quin o quines y por qu motivo solicitaron la reserva de la misma. La cuestin de la transparencia no solo se vincula a la de la publicidad, sino tambin a la del acceso a los documentos, su carcter ms o menos comprensible para la ciudadana y las polticas de difusin que se organicen (o no) por el proceso de integracin. En el documento de la Secretara y del BID referido se sealan con rigor las dicultades de acceso y el carcter muchas veces oscuro de la redaccin de las normas. Con respecto a este ltimo punto en el estudio sealado se arma que lo importante de la inteligibilidad de las informaciones puestas a disposicin al pblico o a determinados actores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales, es que permite que la informacin sea til al actor, incluso para mantener su capacidad de participacin e interlocucin en el proceso decisorio. El texto de la normativa del bloque es, en general, ambiguo, auto-referente, de escasa tcnica, y parece ser destinado a los propios funcionarios del bloque. En tercer lugar, la lgica del intergubernamentalismo extremo, con su correlato en la carencia de visin regional, se reeja tambin, como veremos, en la concepcin y organizacin de los mecanismos de participacin, limitando la construccin de agendas regionales que profundicen el proceso. La carencia de espacios en la estructura del bloque y el escaso esfuerzo en identicar la interseccin entre los intereses de los actores involucrados, fragiliza incluso el reconocimiento de su estructura institucional como mbito de interlocucin de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales. En el mismo documento se sealan dos elementos centrales para describir las deciencias en trminos de visin regional: la dicultad poltica para establecer y promover el reconocimiento de una agenda efectivamente regional; y la concepcin restrictiva prevista para la participacin directa en el MERcOsuR, entendida apenas como una
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sumatoria de organizaciones reconocidas en la dimensin nacional y consideradas con representatividad solo en ese mbito. No cabe duda de que cada uno de los dcit sealados favorece la elitizacin y la reduccin de los interlocutores del bloque. Se har referencia ahora a los dcit especcos encontrados en los mecanismos establecidos por el POP para la participacin social. En cuanto al FCES, reconocemos deciencias externas e internas: Entre las externas, podemos destacar la debilidad relativa de la institucin en el diseo institucional del MERcOsuR que se expresa fundamentalmente en lo siguiente: a. El FCES tiene un rol exclusivamente consultivo. b. La consulta no implica, en el MERcOsuR, rendicin de cuentas sobre la utilizacin de la informacin u opiniones por parte de aquellos que la realizan. De hecho, considerando tanto la trayectoria de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERcOsuR como la del FCES, podemos armar que, en el bloque, armar que una institucin tiene un rol consultivo no signica mucho ms que decir que esa institucin no tiene poder de decisin. En diciembre de 2005, sobre un total de 22 recomendaciones realizadas por el FCES al Gmc, se podan encontrar solo dos consultas. En ninguno de los casos la institucin con poder decisorio se manifest acerca de la recomendacin provista, lo cual implica una absoluta carencia de rendicin de cuentas vinculada al procedimiento en cuestin. En cuanto a las deciencias internas se impone considerar particularmente dos: a. La participacin en el FCES es muy limitada. Las secciones nacionales concentran el registro y el reconocimiento de los actores de la sociedad civil autorizados a participar, de tal forma que ninguna organizacin puede hacerlo si la seccin de su pas no lo admite. Esto lleva a una importante elitizacin de la participacin y a una seria deciencia en trminos del carcter ms o menos inclusivo del mecanismo. Esta situacin se ve agravada por el hecho de que las secciones nacionales reservan, en su propio reglamento interno, una parte de los nueve lugares a que tienen derecho para algunas organizaciones que en un determinado momento fueron consideradas las ms representativas en el mbito nacional. b. La organizacin del FCES, articulada en torno a secciones nacionales,
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presenta restricciones importantes en lo referente a la construccin de una visin regional. La participacin en otros rganos del MERcOsuR adolece de reglas claras tanto en cuanto a la forma como a los actores calicados para participar. Parte de estos mecanismos de participacin fue reglamentada precariamente en los reglamentos internos de los respectivos rganos o del rgano con poder de decisin al que estn vinculados. Se seala nuevamente en el documento de la Secretara y del BID: el mayor dcit de participacin de la sociedad civil en el MERcOsuR reside en la calidad de la participacin y no en la cantidad de mecanismos. Numrica y formalmente existen, pero no hay gobernabilidad en la denicin de los mismos. Es decir, no es clara la justicacin de por qu es admitida la participacin en determinados mecanismos y no en otros. La mayora de las veces, la apertura a la participacin adviene de una coyuntura poltica o, a veces, hasta personal y no sistmica. Tal deciencia queda todava ms en evidencia cuando no estn establecidos los procedimientos de participacin, incluyendo la rendicin de cuentas sobre los efectos de dicha participacin. En el marco de la nueva geografa poltica regional, inaugurada a partir de 2003 con la llegada al poder de Luiz Incio Lula da Silva, Nstor Kirchner y Tabar Vzquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectivamente, la cuestin de la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin comenz a permear el discurso ocial del MERcOsuR. Este principio, por ejemplo, se destaca especialmente en el punto 3 del llamado Consenso de Buenos Aires, rmado por los presidentes Kirchner y Lula en octubre de 2003: Convenimos en impulsar decididamente en el proceso de integracin regional la participacin activa de la sociedad civil, fortaleciendo los rganos existentes, as como las iniciativas que contribuyan a la complementacin, la asociatividad y el dilogo amplio y plural. Luego aparece ya en el mbito regional en el plan de accin del bloque, a partir de la aprobacin por los cuatro Estados Parte del Programa de Trabajo 20042006. Este estableca una agenda prioritaria para el perodo, en la que se planteaba un espectro temtico de la integracin que desplazaba el eje de accin de lo exclusivamente comercial, predominante en la dcada anterior. En la segunda parte del programa, bajo el ttulo MERcOsuR social, se propona impulsar la ampliacin de la participacin de la sociedad civil y la visibilidad cultural del proceso de integracin. De forma coherente
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con el nuevo lugar que la cuestin de la participacin pasaba a ocupar en la agenda del bloque, todos los Estados Parte comienzan a crear reas, con diversos niveles de desarrollo e institucionalizacin, responsables de instaurar y fortalecer espacios nacionales y comunes para la participacin social en el proceso de integracin. En el segundo semestre de 2005, la Presidencia Pro Tempore uruguaya del MERcOsuR presenta la Iniciativa SOMOS MERcOsuR, bajo el lema de llenar de ciudadana al MERcOsuR. La iniciativa desarroll un conjunto de propuestas tendientes a ampliar y fortalecer los espacios de participacin ciudadana para la integracin. Bajo la Presidencia argentina, en 2006, la iniciativa se transform en el Programa Regional SOMOS MercoSUr y se crearon puntos focales del mismo en cada uno de los Estados Parte, coincidentes con las reas sealadas en el prrafo anterior. En ese marco, en julio de 2006, simultneamente con la Cumbre de Presidentes del MERcOsuR, se realiz el I Encuentro por un MercoSUr social y productivo que reuni a ms de 500 organizaciones sociales regionales, inaugurando la serie de Cumbres Sociales del MercoSUr que continan hasta la actualidad. El diseo institucional y la metodologa o proceso de elaboracin de las decisiones en el MERcOsuR presentan serias deciencias con respecto a su capacidad para impulsar o dar lugar a la participacin de la sociedad civil en la construccin regional y en la denicin e implementacin de las polticas de cooperacin e integracin. Hemos mostrado los dcit transversales y especcos que consideramos ms importantes. Sin embargo, simultneamente, la amplitud y densidad de las redes y organizaciones activas en la regin ha desbordado y superado a los diversos espacios institucionales y mecanismos previstos. Podemos encontrar ejemplos en mltiples sectores: cooperativismo, derechos humanos, gnero, agricultura familiar, entre otros. Esto es as porque la sociedad civil regional, como bien han sealado en un trabajo Cecilia Alemany y Beatriz Leandro (2006), se relaciona formalmente (a travs de los rganos de participacin creados por los gobiernos) e informalmente (a travs de redes u otras formas de asociacin estables o espontneas). Nos encontramos entonces con una dinmica regional que no se reeja en la estructura y la metodologa del bloque y que tiene por lo tanto obstculos importantes en cuanto a su capacidad de incidencia. Nuevamente han sealado Alemany y Leandro: Hay sinergias que se estn desaprove53

chando desde la concepcin pblica del MERcOsuR que sigue predominando en la ingeniera actual del proceso de integracin. Durante el perodo 2004-2006 han habido avances relevantes, que conuyeron en la puesta en marcha del Programa SOMOS MercoSUr y la formalizacin de las Cumbres Sociales. Sin embargo, la continuidad y profundizacin de este proceso no estn garantizados si no se lleva adelante una reingeniera institucional y metodolgica, en base a los principios de transparencia, inclusin de nuevos actores, democratizacin del bloque y autonoma de los espacios de participacin con relacin al mayor o menor compromiso que los diversos gobiernos del bloque puedan tener con ellos.
Dimensin de los entes subnacionales

Durante mucho tiempo la dimensin subnacional no ha sido reconocida mnimamente en la institucionalidad del MERcOsuR. Esto ha contrariado la tendencia predominante en la regin en la dcada del noventa, en la que importantes procesos de descentralizacin otorgaron a los gobiernos subnacionales crecientes competencias y, por ende, responsabilidades polticas y sociales, en un gran abanico de cuestiones, algunas tratadas en las negociaciones del bloque. En el marco del retroceso que leg aquella dcada con respecto al rol del Estado nacional parece haberse congurado, como sealan Mara Ins Barreto y Marcelo Passini (2004), una tendencia, ms o menos generalizada, de ampliacin de las funciones y del campo de actuacin de las esferas subnacionales de gobierno, que gradualmente pasan a asumir responsabilidades por la promocin del desarrollo en los territorios bajo sus jurisdicciones, lo que implica, necesariamente, mayor presencia en el plano internacional. Esta tendencia, como sealamos, no ha sido acompaada por el desarrollo institucional del MERcOsuR. El proceso de integracin se ha caracterizado por una fuerte concentracin del poder de decisin, tanto en los Estados Partes como, ms especcamente, en los Poderes Ejecutivos nacionales de cada uno de ellos. Como sealaba Enrique Saraiva (2004) en los albores del MERcOsuR, los Estados Parte del bloque padecen de una excesiva centralizacin de las atribuciones y competencias en el poder nacional, las acciones relativas a la integracin regional han quedado histricamente circunscriptas a una conduccin concentrada tanto institucional como geogrcamente. En ese marco es que debe analizarse la profundidad relativa que ha alcanzado la dimensin subnacional de la integracin regional en el bloque. Sin
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embargo, muchas ciudades, provincias y regiones han sido muy activas. En este sentido se destaca, especialmente, la accin de la Red de Mercociudades. Al poco tiempo de la rma del POP tuvo lugar una reunin que constituy el hito fundacional del proceso que llevara, posteriormente, a la creacin formal de la Red. Se realiz en Asuncin, el 7 de marzo de 1995, el seminario MERcOsuR: opciones y desafos para las ciudades. Fue en ese marco que los alcaldes de Asuncin y Montevideo y representantes de Brasilia, Buenos Aires, Ro de Janeiro y Santiago de Chile rmaron la llamada Declaracin de Asuncin. En esa declaracin se decidi crear una Red de Ciudades de los pases miembros del MERcOsuR y potenciales asociados (Bolivia y Chile). La primera reunin Cumbre, que crea la Red de Mercociudades, tiene lugar en la misma ciudad en noviembre de aquel ao. Asisten a ella las ciudades de Asuncin, Brasilia, Crdoba, Curitiba, Florianpolis, La Plata, Montevideo, Porto Alegre, Ro de Janeiro, Rosario y Salvador. En la segunda reunin Cumbre de Mercociudades, realizada en septiembre de 1996 en Porto Alegre, Brasil, se rma el estatuto de la Red que establece sus objetivos. Estos, siguiendo a Mara del Huerto Romero (2004), pueden sintetizarse de la siguiente forma: a. Buscar el reconocimiento de las Mercociudades en la estructura del MERcOsuR, persiguiendo la codecisin en las reas de su competencia. b. Impulsar la creacin de redes de ciudades a travs de unidades tcnicas operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de inters comn intermunicipal. c. Crear mecanismos de comunicacin en red entre las ciudades, a n de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones. La Carta de Porto Alegre destacaba la necesidad de incluir a los gobiernos de los Estados y Provincias, los Municipios e Intendencias y el conjunto de la sociedad civil al proceso de integracin. No como elementos subordinados de una lgica concentradora de poder y apartada de las comunidades, sino construyendo espacios reales de participacin, en donde el poder local pueda constituirse como sujeto deliberante de polticas comunes y actor indispensable para la consolidacin del dilogo integrador de gobiernos y sociedades. En estos ms de diez aos, la Red de Mercociudades ha tenido un importante crecimiento, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos.
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En la actualidad, forman parte de ella aproximadamente 180 ciudades de los pases del MERcOsuR y asociados que trabajan en unidades tcnicas. Las instancias institucionales de la Red son: la Asamblea General, el Consejo de Mercociudades, la Secretara Ejecutiva y las unidades. Mara del Huerto Romero (2004) ha destacado, con respecto a los objetivos de largo plazo de la red, los siguientes logros: El establecimiento de un mecanismo democrtico, regular e institucionalizado de dilogo y cooperacin entre ciudades del MERcOsuR. Ello ha permitido el debate y el intercambio de ideas relativas tanto a problemticas urbanas compartidas como a los impactos del proceso de integracin en las entidades locales. El establecimiento de una instancia democrtica, regular e institucionalizada para acordar posiciones frente al MERcOsuR y sus principales temas de debate. Avances en el reconocimiento de la Red como interlocutor de actores internacionales (tales como la Unin Europea, la Organizacin de Estados Americanos, Eurocities, agencias de cooperacin de pases donantes, etctera) y de las instancias gubernamentales nacionales de los pases del MERcOsuR. En diciembre de 2000, a travs de la Decisin del Consejo del Mercado Comn N. 59/00 y la Resolucin N. 90/00 del Grupo Mercado Comn, se crea la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias (REMI). Se ha sealado, con acierto a nuestro juicio, que en el proceso de creacin de la REMI se puso de maniesto la falta de claridad estratgica sobre cmo podan las ciudades aportar al MERcOsuR. Si bien su creacin no ha implicado un reconocimiento formal de la Red de Mercociudades, esta ltima se convirti en el motor de la REMI. Sin embargo, es preciso destacar que esta Reunin, como rgano del MERcOsuR, reprodujo el funcionamiento en torno a secciones nacionales, un retroceso con respecto a la forma de funcionamiento de la Red de Mercociudades que haba incorporado en su dinmica de trabajo una visin regional. La REMI tuvo su reunin constitutiva en junio de 2001, en la ciudad de Asuncin. En su marco se realizaron seis encuentros; el ltimo de ellos en junio de 2004. En ese momento, intendentes y alcaldes plantearon que, dado su carcter de representantes electos por la ciudadana, el mbito de una Reunin Especializada no era acorde con su estatus po-

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ltico e institucional. Por lo tanto, nuevamente por demanda de la Red de Mercociudades, el Consejo del Mercado Comn cre, en ese mismo ao, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del MERcOsuR. En los considerandos de la Decisin del Consejo del Mercado Comn N. 41/04 que lo crea se establece que el desarrollo del proceso de integracin tiene una dimensin poltica, la cual requiere acciones coordinadas y sistematizadas de todos los actores involucrados en el mismo. La conveniencia de instituir un foro que se preste al dilogo y a la cooperacin de las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Estados Parte del MERcOsuR entre s y con los gobiernos nacionales. Esta creacin reconoca en sus fundamentos una motivacin ms clara y positiva con respecto al rol de los gobiernos subnacionales. El Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR) se instala en Ro de Janeiro, Brasil, en enero de 2007.
Atribuciones del Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR)

Resolucin N. 26/07 del GMC, 27/9/2007 Pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el GMC y dems rganos del MERcOsuR. Cooperar activamente para promover el desarrollo de la creciente dimensin poltica de la integracin. A estos efectos, podr pronunciarse para el cumplimiento de sus objetivos sobre cualquier cuestin referente al proceso de integracin y su ciudadana emitiendo declaraciones pblicas. Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto poltico y social en el mbito municipal, estadual, provincial y departamental, de las polticas destinadas al proceso de integracin y diversas etapas de su implementacin, especialmente en las instancias referidas a los Fondos de Convergencia Estructural del MERcOsuR. Proponer medidas destinadas a la coordinacin de polticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los municipios, estados federados, provincias y departamentos de la regin. Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones de su competencia, de relevancia para el
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MERcOsuR y el proceso de integracin a solicitud de su sesin plenaria o a travs de sus comits. Establecer o incrementar las relaciones entre los distintos municipios, estados, provincias y departamentos de los Estados Partes, con miras a proponer medidas destinadas a coordinar polticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los distintos municipios, estados federados, provincias y departamentos de la regin, as como formular recomendaciones para dicho efecto. Contribuir a una mayor participacin de las sociedades en el proceso de integracin regional, promoviendo la real integracin dentro del MERcOsuR a nivel municipal, estadual, provincial y departamental y colaborando con la construccin de una identidad ciudadana regional. Promover y hacer tratativas tendientes a la celebracin de acuerdos interinstitucionales con rganos y foros de la estructura institucional del MERcOsuR. En todos los casos, los acuerdos se celebrarn a travs del Gmc. Establecer vnculos y realizar consultas con asociaciones e instituciones nacionales o internacionales, cuando sea conveniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos, dentro de la normativa MERcOsuR vigente. Tratar cualquier otra cuestin que tenga relacin con el proceso de integracin en el mbito municipal, estadual, provincial o departamental. Crear instancias para el estudio de temas especcos, el seguimiento de los acuerdos alcanzados dentro del Foro, organizar y difundir las actividades en el mbito local, regional y nacional, entre otros temas.

El FCCR, a su vez, contar con dos comits: un Comit de Municipios y un Comit de Estados Federados, Provincias y Departamentos. La participacin de los gobiernos subnacionales en un proceso de integracin regional, su calidad, intensidad y continuidad en el tiempo, su carcter formal o informal, su mayor o menor (o nula) inclusin en la institucionalidad del esquema, mucho nos dice sobre la condicin efectivamente democrtica de esta ltima. Cuestiones como la integracin de los diversos territorios que componen los Estados Partes al esquema regional, la mayor o menor concentracin de la denicin e implementacin de las polticas de integracin, la ms o menos importante bsqueda de legitimar socialmente el proceso, etctera, pueden analizarse a la luz de aquella participacin, entre otros elementos a ser considerados.
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En el MERcOsuR, durante casi quince aos, no se cre un espacio institucional para la participacin de actores no tradicionales, como es el caso de los gobiernos subnacionales. La gobernanza propia del proceso, su diseo institucional y su metodologa de trabajo, han presentado barreras estructurales para la participacin institucional de los gobiernos subnacionales. Esta ltima, sin embargo, se ha dado de manera informal, es decir, por fuera de la arquitectura creada por el bloque, a travs de la Red de Mercociudades. La experiencia acumulada en materia del trabajo horizontal y la incidencia poltica de la red, su consolidacin como un espacio poltico de ciudades promotoras del accionar del conjunto en pos de profundizar un MERcOsuR inclusivo de las dimensiones polticas, sociales y culturales, que opera en su dinmica institucional en clave regional y no nacional, result fundamental en el camino hacia el reconocimiento institucional de los gobiernos locales. Si bien en los considerandos de la creacin de la REMI nada se deca sobre el rol de las Red de Mercociudades, este nuevo rgano, durante su funcionamiento, la tuvo como motor para su conformacin, para ampliar la participacin y para la inclusin en la agenda de debates postergados (como la transparencia, determinados proyectos locales concebidos en clave regional, la incorporacin de las demandas de la ciudadana, etctera). Una innovacin institucional importante en este sentido se ha dado con la creacin del Foro que, al poco tiempo de su conformacin, ha mostrado seales acerca de las particularidades de la agenda de la dimensin subnacional, trabajando sobre propuestas que no haban sido consideradas con anterioridad en el bloque. Sin embargo, tanto la demora en su instalacin (creado en 2004, se instal nalmente en 2007), as como los posicionamientos de las coordinaciones nacionales respecto del reglamento, muchas veces divergentes de las posiciones de las ciudades, dan cuenta de los obstculos an persistentes para la incorporacin de una lgica en donde los gobiernos subnacionales puedan incidir en la agenda de la integracin. La dinmica de funcionamiento del FCCR, desde su instalacin, ha permitido, por un lado, avanzar rpidamente en la aprobacin de su reglamento (Resolucin N. 26/07 del Gmc) y en la incorporacin de una agenda que incluya el tratamiento de los Fondos de Convergencia Estructural (FOCEM) del MERcOsuR, la visibilidad y la transparencia, la
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integracin fronteriza y la articulacin interinstitucional. Sin embargo, el hecho de que la coordinacin nacional se haya radicado en los Poderes Ejecutivos nacionales ha resultado un obstculo en la constitucin de una agenda propia de los gobiernos subnacionales, provocando una subordinacin de los gobernantes electos locales a la tecnoburocracia de los ejecutivos. La respuesta positiva a la recomendacin hecha por el FCCR en 2007 al Gmc, referida a la necesidad de que las coordinaciones nacionales sean ejercidas por electos, facilitara y desarrollara un avance ms vinculado a los objetivos del Foro. El proceso de inclusin formal de la participacin de los gobiernos subnacionales en el MERcOsuR recin est comenzando. Los diversos escenarios posibles de la participacin, en la medida en que se concreten, mucho han de mostrarnos acerca de la calidad y profundidad de la integracin en la regin.
Dimensin parlamentaria

Los Parlamentos y los Congresos han asumido, en las modernas democracias representativas, un rol fundamental como espacios para el ejercicio mediado de la soberana popular, para la bsqueda pacca del consenso, la resolucin de conictos en sociedades complejas y, nalmente, para la legitimacin del proceso poltico. Este rol ha estado vinculado histricamente con el desempeo de determinadas funciones (representativa, de legitimacin, legislativa y de control) que no son cumplidas (o no lo son ni de similar forma ni a partir de los mismos principios) por los Poderes Ejecutivos. La reexin sobre la dimensin parlamentaria de un proceso de integracin es, por ende, insoslayable, e implica pensar acerca de hasta qu punto hay una intervencin real de las construcciones parlamentarias en el proceso poltico, es decir, en la elaboracin de las decisiones polticas, a n de garantizar su correspondencia con la voluntad popular. Asimismo, en un proceso de este tipo, la importancia del Parlamento regional trasciende estos elementos: es el espacio institucional para la construccin de una visin regional, desde una perspectiva plural y multicultural, en un marco de tradiciones polticas nacionales diversas. Un espacio regional concebido con grandeza, con ambicin, en clave democrtica, como un instrumento para el desarrollo con inclusin, requiere un espacio institucional donde todas las voces sean odas. Finalmente, la calidad del vnculo que el Parlamento regional establezca con la sociedad civil

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ser, entonces, central para avanzar hacia una cultura poltica e institucional favorable a un proceso de integracin cualitativamente diferente. Veamos ahora cul ha sido la trayectoria de la dimensin parlamentaria del MERcOsuR y cules los desafos ms importantes que actualmente enfrenta. La dimensin parlamentaria de la integracin fue escasamente considerada en la gnesis del proceso. El Tratado de Asuncin, que dio origen al MERcOsuR, apenas hace referencia a la constitucin de una Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) en su ltimo prrafo, en el cual se arma que con el objeto de facilitar el avance hacia la conformacin del Mercado Comn se establecer una Comisin Parlamentaria Conjunta del MERcOsuR, as como tambin que los Poderes Ejecutivos de los Estados Partes mantendrn informados a los respectivos Poderes Legislativos sobre la evolucin del Mercado Comn. A partir de la va abierta por este documento los parlamentarios de los Estados Partes tomaron la iniciativa de crear la instancia anotada, estableciendo el mismo ao de su rma el primer reglamento interno, lo cual volvi posible la formalizacin de sus reuniones. Dicho instrumento, en primer lugar, otorgaba a la CPC un carcter consultivo, deliberativo y de formulacin de propuestas, para luego especicarse con mayor detalle dichas atribuciones. Se estableca que emitira resoluciones vinculadas a las siguientes cuestiones: acompaar la marcha del proceso de integracin regional; desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalacin del Parlamento del MERcOsuR; solicitar a los rganos institucionales del MERcOsuR informaciones respecto a la evolucin del proceso de integracin, y constituir subcomisiones. Tambin se estableca que la CPC emitira recomendaciones sobre la conduccin del proceso de integracin y la armonizacin legislativa y, adems, propondra normas de derecho comunitario referidas al proceso de integracin. El POP reconoci a la CPC como una institucin ms, aunque sin capacidad decisoria, denindola como el rgano representativo de los Parlamentos de los Estados Partes en el mbito del MERcOsuR. La CPC estaba integrada por igual nmero (16) de parlamentarios por cada pas, los que eran designados por los respectivos Parlamentos nacionales de acuerdo con sus procedimientos internos.
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El POP estableca que la CPC procurar acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Parte para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los rganos del MERcOsuR []. De la misma manera, coadyuvar en la armonizacin de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de integracin. Cuando fuere necesario, el Consejo solicitar a la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) el examen de temas prioritarios.
Atribuciones de la extinta Comisin Parlamentaria Conjunta (1995)

acompaar la marcha del proceso de integracin regional expresado en la formacin del MERcOsuR e informar a los Congresos nacionales a ese respecto; desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalacin del Parlamento del MERcOsuR; solicitar a los rganos institucionales del MERcOsuR informaciones respecto a la evolucin del proceso de integracin, especialmente en lo que se reere a los planes y programas de orden poltico, econmico, social y cultural; constituir subcomisiones para el anlisis de los temas relacionados con el actual proceso de integracin; emitir recomendaciones y dictmenes respecto a la conduccin del proceso y de la formacin del mercado comn, y sobre decisiones, resoluciones, directivas y propuestas, que deban ser dictadas por los rganos institucionales pertinentes del MERcOsuR; elaborar poltica legislativa de integracin y realizar los estudios necesarios tendientes a la armonizacin de las legislaciones de los Estados Parte, aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario que sern remitidos a la consideracin de los Parlamentos nacionales; acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Parte para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los rganos del MERcOsuR; concertar relaciones de cooperacin con los Parlamentos de terceros pases y con otras entidades en el mbito de los dems esquemas de integracin regional; establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre cooperacin y asistencia tcnica con organismos pblicos y privados, de carcter nacional, regional, supranacional e internacional;
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 y, nalmente, sin perjuicio de la enumeracin precedente, la Comisin podr establecer otras atribuciones dentro del marco del Tratado de Asuncin y el Protocolo de Ouro Preto. La CPC remite recomendaciones al CMC por intermedio del Gmc y sus decisiones han de tomarse por consenso de las delegaciones de todos los Estados Parte. Este consenso es expresado por el voto de la mayora de sus integrantes.

Al incluir a la CPC en la estructura institucional del MERcOsuR, el POP le conri legitimidad jurdica como rgano de la integracin. Y al transformarse en ley interna, el protocolo permite y legitima la insercin del brazo parlamentario de la integracin en el seno de los Parlamentos nacionales de los Estados Partes, como ha sealado Mara Claudia Drummond (1998). Durante casi quince aos, el lugar que han tenido en el proceso tanto los Parlamentos nacionales como su institucin representativa, la CPC, ha sido muy dbil. El POP dio a la CPC un lugar ms importante, en comparacin con el TA, pero este continu siendo consultivo, deliberativo y de formulacin de propuestas. Tampoco otorg a la CPC atribuciones de control, de creacin legislativa o de codecisin. Incluso aqu apareca otro problema vinculado con el rol fundamental que cumple toda asamblea, como espejo de la diversidad de opiniones: la bsqueda de consenso en la CPC se debi apoyar en el voto nico, mayoritario, de cada una de sus delegaciones. Este carcter nacional de la emisin del voto impeda la expresin de las divergencias internas de cada delegacin, as como una posible estrategia de construccin de alianzas ideolgicas, que trascendieran las fronteras nacionales. La Decisin del Cmc N. 49/04, Parlamento del MERcOsuR, en la cual se maniesta la decisin de crear el Parlamento y se inviste a la CPC como comisin preparatoria para realizar todas las acciones necesarias en ese sentido ha implicado un cambio importante en la dimensin parlamentaria de la integracin. Ha dicho el experto argentino Oscar Casal que repara uno de los errores de diseo ms signicativos que el MERcOsuR tuvo en la concepcin institucional de Ouro Preto y en particular para con la CPC. Este consisti en que el espacio de representacin de la dimensin parlamentaria en el MERcOsuR no fuera concebido por los legtimos representantes: los parlamentarios, quienes ni siquiera fueron consultados. Este error de diseo explica, en parte, el porqu de algunas fallas estructurales en la concepcin original de la CPC y de cmo estas probablemente incidieron
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en la generacin de los dcit democrticos y de legitimidad que se observan a lo largo de la historia del MERcOsuR y que son algunas de las razones para las cuales la creacin del Parlamento del MERcOsuR contribuir a superarlos como un instrumento ecaz de legitimidad y representacin democrtica. Sin embargo, los desafos de esta institucin, como veremos, son an importantes. Luego de la aprobacin de la Decisin del Cmc N. 49/04, Parlamento del MercoSUr, se instruy a un Grupo de Alto Nivel para elaborar un proyecto de protocolo para la constitucin del Parlamento del MERcOsuR (Parlasur), que fue aprobado por la Decisin del Cmc N. 23/05, de diciembre de 2005. En el protocolo se arma tener el convencimiento de que [] la instalacin del Parlamento del MERcOsuR, con una adecuada representacin de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, signicar un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERcOsuR, creando un espacio comn en el que se reejen el pluralismo y las diversidades de la regin y que contribuye a la democracia, la participacin, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integracin y de sus normas. Se reconoce tambin [] la importancia de fortalecer el mbito institucional de cooperacin interparlamentaria, para avanzar con los objetivos previstos de armonizacin de las legislaciones nacionales en las reas pertinentes y agilizar la incorporacin a los respectivos ordenamientos jurdicos internos de la normativa del MERcOsuR que requieran aprobacin legislativa. El Parlamento del MERCOSUR (PM), despus de un perodo de transicin, ha sustituido pues a la CPC. En tal sentido, el Protocolo ha establecido dos etapas de transicin hasta su conformacin denitiva. En la primera etapa (2007-2010), su composicin ser paritaria (18 miembros por pas, elegidos de manera indirecta, a travs de los Parlamentos nacionales), si bien se elegirn en forma directa los parlamentarios que lo conforman segn el cronograma electoral de cada pas. En este perodo el Parlamento debe aprobar y proponer al Cmc la frmula de su composicin denitiva, en base al criterio de representacin ciudadana, que implica una proporcionalidad, si bien atenuada. Asimismo, debe aprobar su primer reglamento interno. En la segunda etapa (2011-2014) su composicin ser ya en base al criterio ciudadano, con miembros elegidos directamente, considerndose la posibilidad de que los mandatos sean distintos en funcin de los cronogramas electo64

rales. Una vez denitivamente conformado, se prev una eleccin directa y simultnea en todos los Estados Partes, con mandatos nicos e iguales, por cuatro aos. Luego de un proceso arduo de negociaciones, algunas competencias importantes han sido atribuidas a esta nueva institucin.
Competencias del Parlamento del Mercosur

Art. 4 del Protocolo Constitutivo Velar en el mbito de su competencia por la observancia de las normas del MERcOsuR. Velar por la preservacin del rgimen democrtico en los Estados Partes, de conformidad con las normas del MERcOsuR, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MERcOsuR, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile. Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situacin de los derechos humanos en los Estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las normas del MERcOsuR. Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los rganos decisorios y consultivos del MERcOsuR establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin. Los pedidos de informes debern ser respondidos en un plazo mximo de 180 das. Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del Consejo del Mercado Comn, a representantes de los rganos del MERcOsuR, para informar o evaluar el desarrollo del proceso de integracin, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o asuntos en consideracin. Recibir, al nalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tempore del MERcOsuR, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre. Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Econmico y Social a n de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del MERcOsuR. Organizar reuniones pblicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos. Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los rganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, sean per65

sonas fsicas o jurdicas, relacionadas con actos u omisiones de los rganos del MERcOsuR. Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin, por iniciativa propia o a solicitud de otros rganos del MERcOsuR. Con el n de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las normas en los Estados Partes, el Parlamento elaborar dictmenes sobre todos los proyectos de normas del MERcOsuR que requieran aprobacin legislativa en uno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa das (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos debern ser enviados al Parlamento por el rgano decisorio del MERcOsuR antes de su aprobacin. Si el proyecto de norma del MERcOsuR es aprobado por el rgano decisorio, de conformidad con los trminos del dictamen del Parlamento, la norma deber ser remitida por cada Poder Ejecutivo Nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) das, contados a partir de dicha aprobacin. En caso de que la norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si este no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primer prrafo del presente numeral, la misma seguir su trmite ordinario de incorporacin. Los Parlamentos nacionales, segn los procedimientos internos correspondientes, debern adoptar las medidas necesarias para la instrumentacin o creacin de un procedimiento preferencial para la consideracin de las normas del MERcOsuR que hayan sido adoptadas de conformidad con los trminos del dictamen del Parlamento, mencionado en el prrafo anterior. El plazo mximo de duracin del procedimiento previsto en el prrafo precedente, ser de hasta ciento ochenta (180) das corridos, contados a partir del ingreso de la norma al respectivo Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza la norma, esta deber ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente a la reconsideracin del rgano correspondiente del MERcOsuR. Proponer proyectos de normas del MERcOsuR para su consideracin por el Consejo del Mercado Comn, el que deber informar semestralmente sobre su tratamiento.
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 Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonizacin de las legislaciones nacionales de los Estados Partes, los que sern comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual consideracin. Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales, con el n de asegurar el cumplimiento de los objetivos del MERcOsuR, en particular aquellos relacionados con la actividad legislativa. Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros Estados y otras instituciones legislativas. Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del rgano competente del MERcOsuR, convenios de cooperacin o de asistencia tcnica con organismos pblicos y privados, de carcter nacional o internacional. Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa y participativa en el MERcOsuR. Recibir dentro del primer semestre de cada ao un informe sobre la ejecucin del presupuesto de la Secretara del MERcOsuR del ao anterior. Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecucin al Consejo del Mercado Comn dentro del primer semestre del ao posterior al ejercicio. Aprobar y modicar su reglamento interno. Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.

La instalacin plena del Parlasur constituye un primer paso fundamental, una condicin sine qua non, para avanzar hacia la ampliacin de la representacin poltica, la democratizacin y la legitimacin del proceso de integracin regional. Esta representa, ni ms ni menos, el involucramiento y el compromiso efectivo, profundo y pleno de los actores polticos nacionales y de la sociedad civil en un proceso de integracin regional que enfrenta el desafo de jugar un rol signicativo en un probable nuevo esquema multipolar de poder global. El Parlamento tiene actualmente desafos polticos importantes, vinculados a su desarrollo y fortalecimiento. Su puesta en marcha presenta
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al liderazgo poltico y social y a la ciudadana en general, el desafo de asumir con compromiso la responsabilidad de ser protagonistas de esta innovacin poltico-institucional, con fuertes consecuencias polticas. El Parlasur es la expresin de la recuperacin de la poltica en una regin que ha sufrido las graves consecuencias de la implementacin de una lgica mercantil como principio regulador de la vida social. Cules son, entonces, algunos de sus principales desafos polticos y tcnicos? En primer lugar, la denicin del criterio de representacin ciudadana a partir de la cual sern elegidos directamente sus miembros. Esto es, el tema sensible pero polticamente central de la proporcionalidad atenuada. Para aquilatar la relevancia de esta cuestin debe advertirse con claridad los alcances jurdicos del mandato derivado del Protocolo y las consecuencias jurdicas y polticas de su incumplimiento. Como primer punto, se debe destacar que de conformidad con el derecho del MERcOsuR, este tiene la misma jerarqua normativa que el Tratado de Asuncin y dems instrumentos del derecho originario. En este sentido, el artculo 24 (clusula revocatoria) del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERcOsuR (PCPM) prev que quedan derogadas todas las disposiciones de carcter institucional del Protocolo de Ouro Preto que guarden relacin con la constitucin y funcionamiento del Parlamento y resulten incompatibles con los trminos del presente Protocolo, con expresa excepcin del sistema de toma de decisiones de los dems rganos del MERcOsuR, establecidos en el art. 37 del Protocolo de Ouro Preto. De ello resulta que el PCPM, al tener la misma jerarqua que el TA y el POP (entre otras normas del derecho originario) y al ser posterior, puede reformar dichos instrumentos. Lo mencionado no es menor, y en tal sentido resulta central para desestimar cualquier instrumento que pueda esgrimirse relativo a que el Derecho del MERcOsuR establece como principio inalienable e inmodicable la paridad en la representacin y en el nmero de votos entre los Estados Partes. En otras palabras, el PCPM puede establecer un sistema de representacin y de nmero de votos asignados diferentes segn el Estado del que se trate. Como segundo punto, con respecto a la exigencia de representacin ciudadana, esto es, de un sistema proporcional, es necesario registrar que si bien el Protocolo no menciona expresamente en el texto el concepto de representacin proporcional, adems de que el mismo es connatural a todo rgano parlamentario que, tal como lo es el Parlamento del MERcOsuR, representa a la ciudadana, s se arma
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en dicho Protocolo (y por cierto en varias de sus disposiciones: considerandos, artculos 1, 2, 3 y 5 y disposicin transitoria 4) que la representacin que ostentan los integrantes del rgano no es la de los Estados Partes sino la de los ciudadanos de los mismos. De all que, coherentemente, el PCPM se separa del sistema clsico de representacin de Estados, para adoptar la de los ciudadanos. Por ello, el criterio de representacin ciudadana que se menciona en el artculo 5.1 y la disposicin transitoria 2 del PCPM es sinnimo de representacin proporcional. En otras palabras, el PM no representa a los Estados sino al conjunto de ciudadanos que viven en un Estado Parte, de all que la asignacin del nmero de parlamentarios por Estado debe tener en cuenta (aunque no exclusivamente) la cantidad de ciudadanos de ese Estado. En otros trminos, la asignacin de un nmero igual de parlamentarios a todos los Estados Partes, luego de la primera etapa, viola el Protocolo. Continuando con los desafos, en segundo lugar, el Parlamento debe denir una agenda prioritaria para la regin, con una visin de mediano y largo plazo que parta de una concepcin del proyecto de integracin como estratgico. All, con certeza deben aparecer temas como la identicacin de las barreras para la conformacin de una verdadera unin aduanera, las asimetras estructurales y la promocin de polticas pblicas regionales, la infraestructura, la energa, la cultura, la construccin de ciudadana. En tercer lugar, en un esquema en el que, como sealamos, un nmero tan importante de documentos del bloque contina con carcter reservado y las decisiones concentradas en algunas agencias de los ejecutivos de los Estados Partes, el Parlamento tiene la responsabilidad poltica de involucrarse en el proceso de reforma institucional del MERcOsuR, actualmente en discusin. Es el espacio poltico legtimo para convocar a diversos actores pblicos y privados, locales, nacionales y regionales, para debatir y elaborar una propuesta de reforma legtima poltica, social y tcnicamente. Una reforma institucional es, ante todo, una opcin poltica y no tcnica. Si permanece en el mbito tcnico, o concentrada en los Poderes Ejecutivos, el nivel de ambicin del resultado no estar a la altura del proyecto poltico estratgico que la regin merece. En cuarto lugar, constituye una funcin indelegable del liderazgo poltico del MERcOsuR, a travs de su Parlamento, el sensibilizar y crear conciencia en los pueblos de la regin acerca del carcter estratgico del proyecto de integracin, al convertirse en sus emisarios e instrumentos, a
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travs de la coherencia entre un discurso fuertemente comprometido con el proyecto y un conjunto ambicioso de propuestas que cuenten con el apoyo poltico de los representantes populares de la regin. El Parlamento del MERcOsuR debe concentrarse fundamentalmente en la construccin de consensos para la puesta en marcha de una agenda positiva de integracin slida, profunda y permanente. Temas para una nueva agenda Debe reconocerse que la inexistencia de una agenda social efectiva e integral constituye una de las grandes carencias del MERcOsuR hasta el presente. Las omisiones agrantes en la aplicacin de la Carta SocioLaboral acordada en el seno del bloque o el predominio poco menos que absoluto de los aspectos comerciales sobre otros instrumentos de integracin han relegado un vasto conjunto de necesidades y aspiraciones de las sociedades de la regin y ha culminado por echar dudas y falta de conanza en nuestras poblaciones respecto a lo que puede esperarse del MERcOsuR, precisamente en momentos en que la situacin social de los Estados Partes, aunque ha mejorado, sigue sin dejar demasiados mrgenes para la espera. La necesidad de avanzar en su formulacin y tratamiento puede bien constituirse entonces en un elemento articulador de los esfuerzos de la sociedad civil, tanto de cara a la profundizacin de la integracin como con relacin a un protagonismo social ampliado, todo lo que converge en la construccin de una arquitectura institucional que habilite este tipo de acciones. En suma, como han destacado en forma reiterada las organizaciones como el Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) o la Coordinadora de las Centrales Sindicales del MERcOsuR (CCSCS) creada en 1986, un lustro antes del Tratado de Asuncin, el debate actual acerca de la reversibilidad o no del MERcOsuR como proyecto histrico o el de la necesidad o no de su reforma institucional debe dar paso a una discusin mucho ms abierta y profunda sobre cules son los mejores modelos y losofas integracionistas ante los grandes desafos de la hora. La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) emita tambin hace unos aos, en medio de una de las Plenarias del FCES de las ltimas Cumbres, una declaracin categrica con relacin al vnculo estrecho entre instituciones y modelo de integracin para el MERcOsuR: La superacin de la crisis no se dar por el retroceso, suspensin o exibilizacin de
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los mecanismos comerciales y polticos vigentes. Al contrario, el momento exige la profundizacin del proceso de integracin, el fortalecimiento de su estructura institucional y la adopcin de medidas inmediatas que contemplen metas productivas y sociales. A partir de las transformaciones mencionadas, actores sociales, partidos polticos y gobiernos coinciden en esta hora crtica en la demanda de cambios en el modelo institucional mercosureo: desde el discurso, por ejemplo, parecen expresar una voluntad poltica indita para impulsar una nueva institucionalidad que consolide transformaciones profundas como la consolidacin del rol parlamentario y de los actores de la sociedad civil en el proceso integracionista, no solo como forma de superar el dcit democrtico del proceso, sino como forma idnea para la solucin de contenciosos pendientes, para terminar con la inseguridad jurdica dentro del bloque, y tambin para aumentar la ecacia socioeconmica de sus acciones. En ese marco, comienza a reivindicarse un perl de polticas integradas ms proactivo y articulado, que no se limite a lo arancelario o a una coordinacin macroeconmica ms retrica que real, sino que ample la agenda hacia temas como la complementacin productiva y la articulacin de polticas sectoriales, la constitucin de un bloque unicado en sus acciones y deniciones en los foros internacionales, la promocin de estrategias comerciales conjuntas en bsqueda de nuevos mercados, entre otros puntos. Es en ese contexto que comienza a discutirse otra vez en el MERcOsuR una nueva institucionalidad, como soporte de una nueva agenda y de un nuevo modelo de integracin regional. Cul es la nueva agenda, ya esbozada por los crticos del MERcOsuR anterior? Cul era esa nueva agenda que comenz a consolidarse en el discurso a travs de mltiples documentos, en particular desde la Cumbre de Asuncin de mediados de 2003? Vale la pena detenerse un instante en lo acontecido en esta Cumbre y sobre todo en los tres documentos all presentados: la propuesta de Brasil Objetivo 2006 (con su Programa poltico, econmico, social y cultural, su Programa de Unin Aduanera, su Programa Base de Mercado Comn y su Programa de la Nueva Integracin), la propuesta argentina sobre El Instituto Monetario del MERcOsuR (con una propuesta gradualista que a travs de la creacin de un Instituto Monetario del MERcOsuR postulara los pasos para la concrecin de una moneda comn dentro de plazos viables y negociados) y la propuesta de Paraguay
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sobre Tratamiento de Asimetras (en el que se plantea la necesidad del reconocimiento de las asimetras econmicas y sociales, con un consiguiente trato diferencial para los pases ms pequeos del bloque). En esos tres documentos se perlaba una nueva agenda que apuntaba a un MERcOsuR integral, no solamente comercial, y que incorporaba en serio el tema de una nueva institucionalidad que fuera funcional al modelo integracionista en ciernes. Cul podra ser el listado sucinto de los titulares de esta nueva agenda? Hagamos una pequea resea: coordinacin macroeconmica, en particular, de las polticas cambiarias; complementacin productiva, a travs de los Foros de Competitividad y del establecimiento de cadenas productivas mercosureas; complementacin de polticas (energticas, educativas, culturales, de derechos humanos, etctera); complementacin de infraestructuras; consolidacin y aplicacin efectiva de la Carta Socio Laboral; tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulacin de personas; reconocimiento de asimetras y exibilidades, en especial con relacin a Paraguay y Uruguay; negociacin internacional como bloque ante terceros y en foros internacionales; estrategia comercial conjunta; estrategias de nanciamiento intrazona; incorporacin de nuevos socios; nueva institucionalidad. Ninguno de los temas de esta nueva agenda est desprovisto de problemas y de contradicciones, todos ellos exigen mucha negociacin poltica y no es augurable un proceso de cambio rpido, sin conictos, vertiginoso, a pesar de que son tpicos que hace tiempo estn en el debate sobre el futuro del bloque regional y que los nuevos contextos hacen resurgir. Los obstculos en esta direccin no resultan menores: el imperativo de las exigencias acrecentadas de sociedades nacionales profundamente heridas por la crisis de hace un lustro y hoy conmovidas por las incertidumbres provocadas por la crisis nanciera internacional; la tentacin siempre presente de acuerdos bilaterales por parte de un pas socio con resultados
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coyunturales, que recobra impulso ante el fracaso proactivo del bloque en la consecucin de logros positivos en su agenda externa comn; las diferencias de patrones de comercializacin entre las economas de los pases socios; el esbozado debilitamiento de los gobiernos nacionales; los escasos avances obtenidos en los mbitos de la negociacin internacional del comercio; la heterogeneidad de economas y sociedades; etctera. Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece perlarse como una oportunidad a no desperdiciar. Cul puede ser el rumbo entonces? De qu MERcOsuR comienza a hablarse? Es el MERcOsuR de la complementacin productiva, de los foros de complementacin productiva. Es el MERcOsuR que necesita, desde una asuncin plena de su condicin de proyecto poltico, articular polticas activas y sectoriales de proyeccin regional, por ejemplo, en el campo de las polticas energticas, tosanitarias, en materia agrcola y pecuaria, en la coordinacin de infraestructura para uso comn, en la adopcin de polticas de frontera. Es un MERcOsuR que discute en serio la libre circulacin de personas, pero incorporando en la agenda la necesidad de proyectar, divulgar y consolidar un gran acuerdo con relacin a la Carta Socio Laboral, que ha aprobado como documento y que reconoce derechos, pero que en las actuales condiciones se presenta como de nula aplicacin y dudosa aplicabilidad. Es el MERcOsuR que por muchos motivos, con otros bloques del mundo, debe contribuir a contestar el desafo de reconstruir un nuevo orden internacional viable, que tiene que actuar como bloque en mbitos internacionales, en mbitos multilaterales, a partir del reconocimiento externo de personera internacional, como un bloque que puede hablar con otros bloques. Y en un contexto de pugna asimtrica entre unilateralismo impuesto y posibilidades dicultosas de un multilateralismo alternativo, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecta hacia Amrica del Sur a travs del reciente formato de la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR), adquiere una dimensin de proyeccin internacional fuerte. Es la necesidad de actuar en la negociacin internacional como un bloque unicado ante terceros, ms all de condiciones en parte diferentes pero que no obstan para la concrecin negociada de posturas efectivamente comunes. Es la idea de defender la bsqueda de mercados, raticando la losofa del regionalismo abierto, pero discutiendo agendas sustantivas de las ne73

gociaciones internacionales, examinando con seriedad temas que comprometen nuestras economas, como la nueva articulacin de los organismos internacionales y sus intervenciones en el plano de las polticas nacionales, como el tema de la propiedad intelectual, el de las compras gubernamentales, el de la rediscusin de los subsidios respecto de la produccin agrcola. Es el MERcOsuR que comienza a hablar de estrategias comerciales conjuntas, que busca la interlocucin con otros bloques, no solo la triangulacin clsica con Estados Unidos y con la Unin Europea, sino que busca tambin negociaciones ms rmes con China, Japn, Sudfrica, Rusia, con los pases rabes. Es el MERcOsuR que busca estrategias de nanciamiento intrazona, pensadas desde la eventualidad de bancos tanto de fomento o inversiones como de un Banco Central al estilo europeo. Aun con una agenda ms corta y viable en lo inmediato, que recorte desde una lgica ms moderada e incremental los mltiples temas que aparecen, existe una conviccin que comienza a generalizarse y que debe reiterarse una vez ms: la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creaciones incorporadas ltimamente, resulta disfuncional para la consecucin de logros efectivos en varios de estos planos novedosos de la agenda ms actual. Se trata en suma de un MERcOsuR que se orienta hacia una nueva institucionalidad que supere las deciencias del MERcOsuR originario de 1991, que profundice los avances y que supere las omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que consolide el camino iniciado aunque con altibajos y en lgica aluvional e inorgnica con las creaciones institucionales del ltimo tiempo. En ese marco, no puede resultar casual que lo que se comienza a discutir es la necesidad de un nuevo MERcOsuR que cuestione el interpresidencialismo extremo, y que incorpore el tema de la evolucin (no impuesta, sin hegemonismos, con mucha negociacin poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre intergubernamentalismo y espacios regionalistas efectivos. Se trata de un MERcOsuR que ratica y profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto poltico. Es el MERcOsuR que consolida la necesaria transformacin de la mera secretara administrativa en una secretara tcnica con proyeccin poltica, lo que requiere asesoramiento tcnico y acadmico efectivos como los que ha comenzado a tener, capaz de ser una usina, un gran think tank regional, para alimentar sin subordinaciones recelosas ni falta de transparencia el funcionamiento de los otros rganos del organigrama MERcOsuR.
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Es el MERcOsuR que debera recomenzar a discutir la creacin de un Instituto Monetario que viabilice la cada vez ms indispensable convergencia cambiaria, embrin de un Banco Central regional. Se trata tambin de poner en funcionamiento pleno lo dispuesto en el Protocolo de Olivos pero tambin de seguir avanzando hacia la creacin de un verdadero Tribunal Permanente de Justicia. Es un MERcOsuR que comienza a reformular las relaciones entre los propios rganos decisorios de su formato institucional, exigindoles un funcionamiento menos episdico y ms sistemtico, una conduccin ms transparente y cotidiana. No debe pensarse el MERcOsuR desde la identidad coyuntural de gobiernos que ideolgicamente puedan ser ms o menos anes. Ya se ha advertido que constituye un grave error. No es la experiencia de los procesos de integracin exitosos. Por cierto que el que haya gobiernos anes ideolgicamente puede ayudar mucho a avanzar en acuerdos. Pero si lo que se quiere es avanzar pero con profundidad, la acumulacin en materia institucional es el mejor resguardo y el instrumento ms idneo para obtener los logros econmicos y sociales que nuestros pueblos necesitan cada vez con ms urgencia. Por supuesto que repitmoslo una vez ms no hay modelo institucional neutro y que las coyunturas de anidad ideolgica entre los gobiernos socios ayudan a avanzar. Pero precisamente para aprovechar al mximo esas oportunidades, se debe pensar institucionalmente, hay que crear instituciones que consoliden desde la negociacin poltica avances que sea muy difcil luego revertir. Aprendamos (sin copiar, por cierto) de los exitosos: la Unin Europea no fue formada para gobiernos socialdemcratas, para gobiernos democratacristianos, para gobiernos liberales. No hay proceso de integracin de gobiernos democrticos, cuya vida natural es la de la rotacin en el poder y la de la incertidumbre de los resultados electorales, que pueda hacerse articulado rgidamente a una propuesta ideolgica cerrada del bloque regional del que se participa. Por eso, si se quiere aprovechar la oportunidad que hoy est presente y que surge como una demanda efectiva desde nuestros pases que no tienen salida en solitario (por cierto que no la tiene Uruguay, pero tampoco es tan claro que la tengan Argentina y aun este Brasil devenido en actor global pleno pero que debe tener su respaldo en la regin) se tendr que armar una nueva institucionalidad, que supere el dcit democrtico que ha tenido el proceso, que supere ese interpresidencialismo que ha generado una suerte de superejecutivismo absolutamente inejecutivo, que arraigue
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la legitimidad del MERcOsuR en nuestras sociedades, pero que al mismo tiempo le d al MERcOsuR la posibilidad de responder con efectividad a otra agenda, que es la que responde mejor a esta nueva coyuntura que nos est exigiendo otras formas de pensar, no solo en clave nacional sino en clave regional e internacional. En suma, se requiere una institucionalidad funcional y operativa para los nuevos contextos.

Bibliografa
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Instituciones, convergencia y coordinacin en la macroeconoma del MERCOSUR1

Ramiro Albrieu

Ramiro Albrieu es profesor de la Universidad de Buenos Aires. Investigador del y de la

REd mERcOsuR.

Debates alrededor del MERCOSUR. El elefante y los hombres ciegos La historia se reere a un conjunto de hombres ciegos que deban determinar cmo era un elefante a travs de su tacto. Cada uno fue ubicado en una posicin especca con respecto al elefante. Deban entonces denir y dejar anotado en un pequeo papel lo que entendieran por elefante en funcin de lo que hubieran percibido al tacto. Luego, los hombres se juntaron a comparar sus notas, y surgieron diferencias fundamentales sobre la sonoma del elefante. Es como una pared dijo aquel que toc el torso, es como una vbora dijo aquel que toc la trompa, es como un rbol dijo el que toc la extremidad de una pata. Por supuesto, todos tenan razn en parte, pero al mismo tiempo cada uno de ellos estaba equivocado en el todo.
 Buena parte de este trabajo resume los estudios y debates que hemos realizado en los ltimos aos en la Red de Investigaciones Econmicas del MERcOsuR. Se agradece por lo tanto a todos los miembros de la Red, como as tambin a los participantes del Seminario para la elaboracin de una propuesta de reforma institucional del MERcOsuR, organizado por el CEFIR en Montevideo el 4 y 5 de diciembre de 2008. Los errores y omisiones son responsabilidad del autor.

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Mucho de esto parece haber en los debates y controversias alrededor de la cuestin de la convergencia macroeconmica del MERcOsuR, habiendo atravesado ya casi 18 aos desde que Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay rmaron el Tratado de Asuncin. En esta corta historia, los pases han estado ms cerca o ms lejos, se han integrado y des-integrado comercialmente, han discutido y rediscutido distintos esquemas institucionales para dar soporte al proceso de convergencia, pero al nal del da el estado de situacin nos muestra mucho desacuerdo y como consecuencia de ello poca construccin institucional. La principal hiptesis de este trabajo es que en la raz de este magro desempeo societario se encuentra el hecho de que en trminos macroeconmicos el MERcOsuR signica cosas distintas para cada uno de sus miembros. Si ello no es tenido en cuenta como punto de partida habr pocos espacios institucionales que sean compatibles con lo que cada miembro espera del MERcOsuR y entonces los incentivos a cooperar en la construccin de los mismos sern bajos. Con este espritu, el trabajo se ordena como sigue. Primero se realiza un breve resumen de la historia macroeconmica del MERcOsuR, detectndose los principales problemas que cada miembro ha tenido que enfrentar en su dinmica de crecimiento. Luego nos movemos hacia la cuestin de la convergencia. Hay diferentes maneras de estudiarla. En trminos puramente macroeconmicos, pensamos en el alineamiento de las dinmicas de crecimiento, lo que incluye tanto el acercamiento de los niveles de PBI per cpita como as tambin la sincrona de los ciclos econmicos. Este tipo de convergencia, que llamaremos real, ser estudiada entonces. Si, en cambio, entendemos por convergencia macroeconmica la utilizacin de una moneda comn como medio de cambio, nos interesa adicionalmente la convergencia nominal: precios e interacciones entre el sco y el Banco Central deben entrar en el anlisis. El siguiente apartado se ocupar entonces de la convergencia nominal. Sobre la base de los hallazgos de los puntos anteriores se discute crticamente la cuestin de la construccin institucional regional y detecta espacios activos para la coordinacin de aqu en ms. Por ltimo, se exponen las conclusiones. La macroeconoma en los pases del MERCOSUR: breve racconto Cmo nos fue en estas casi dos dcadas? La primera evaluacin general debe hacerse mirando la performance macroeconmica, esto es el Producto Bruto Interno (PBI). El panel siguiente mues78

tra la evolucin del PBI a precios constantes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para el perodo 1991-2007. Ntese all que se distinguen tres etapas diferenciadas. La primera ocupa el perodo 1991-1997/1998 y se caracteriza por una evolucin favorable del PBI en todos los pases miembro del acuerdo. Luego le sigue una etapa de freno en el nivel de actividad (1998-2003/2004), en la cual Brasil desacelera su crecimiento y Argentina, Paraguay y Uruguay sufren una fuerte contraccin. Por ltimo, en los ltimos aos parece haberse dejado atrs la recuperacin y retomado la senda de crecimiento econmico de la primera etapa.
Panel I. Evolucin del PBI real en los pases de la regin desde la creacin del MeRCOSUR
1991=100 1991=100 180 160 140 120 100 80 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Argentina

160 150 140 130 120 110 100 90 80 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Brasil

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 2004

2005 2005

1991=100

140 130 120 110 100 90 80 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1991=100

150

Uruguay

140 130 120 110 100 90 80 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Paraguay

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Fuente: Centro de Economa Internacional, Argentina

Qu pas con la integracin comercial en cada una de estas etapas? El panel II muestra la evolucin del grado de apertura de los pases miembro (gura a) y del comercio intrarregional (gura b). El grado de apertura se dene como la semisuma de la tasa de exportaciones y la tasa de importaciones. El comercio intrarregional, en tanto, muestra la proporcin de las exportaciones a (importaciones de) la regin con relacin a las exportaciones (importaciones) totales. Como puede observarse en la gura (a), los pases pequeos (Uruguay y Paraguay) son ms abiertos al comercio internacional, y por lo tanto dependen en mayor medida de las condiciones externas. Con respecto a las etapas,

79

2006

2006

vase que en la primera etapa Argentina y Paraguay intensicaron sus lazos con el exterior, mientras que Uruguay y Brasil se mantuvieron relativamente cerrados. La segunda etapa muestra un camino errtico, en tanto los efectos depresivos sobre las importaciones derivados de la crisis se contraponen con los efectos positivos sobre las exportaciones de la devaluacin real (que discutiremos en lo que sigue). La tercera etapa seala que tanto Argentina como Paraguay y Uruguay muestran un grado de insercin internacional alto, mientras que Brasil se retrasa. Con respecto a la gura (b), referida al comercio intrarregional, las etapas son bien diferenciadas. En la primera etapa el comercio entre los pases del MERcOsuR creci fuertemente con relacin al comercio con el resto del mundo. Particularmente, el perl exportador se modic sustancialmente. La proporcin de exportaciones con relacin a las exportaciones totales se duplic en el perodo 1991-1998. Con la crisis regional de nes de dcada (segunda etapa), la participacin relativa de los destinos extrarregionales tom mayor importancia, en tanto se encontraban ajenos a la dinmica contraccin del PBI que estaba operando en el MERcOsuR. De hecho, en trminos de integracin por el lado de las exportaciones, se volvi a la situacin previa al Tratado. Por ltimo, en la tercera etapa, y a pesar del retorno del crecimiento, este hecho estilizado sigue mantenindose.
Panel II. Evolucin del comercio internacional de los pases de la regin desde la creacin del MeRCOSUR
% PBI
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Argentina Brasil Uruguay Paraguay

Grado de apertura

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005 2005

(a)

% Total

30 25 20 15 10 5 0

Comercio Intra Mercosur

Exportaciones Importaciones
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2006

(b)

Fuente: Centro de Economa Internacional, Argentina.

80

2006

Por supuesto, la informacin hasta aqu presentada no permite dibujar una gura completa de la evolucin macroeconmica del MERcOsuR en estos aos. Por ello, haremos foco en una cuestin adicional: la evolucin de las variables macroeconmicas fundamentales. Estas son relevantes en tanto nos muestran una medida sencilla de la fragilidad (o solidez) en que se encuentra la economa en un momento dado. El panel III muestra evidencia sobre el resultado scal y el balance de cuenta corriente para Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en ambos casos como porcentaje del PBI. Miremos primero la cuestin externa. En la primera etapa los pases se encontraban en situaciones de dcit externo: Argentina y Uruguay desde un comienzo, Brasil y Paraguay desde mediados de los noventa. La contrapartida de esto fue el fuerte endeudamiento externo que vivieron estas economas durante los noventa. A lo largo de la segunda etapa el frente externo mejor, en buena medida debido a la cada de las importaciones que toda recesin conlleva. Por ltimo, en la tercera etapa las dos economas grandes presentan supervit externo, mientras que las dos restantes registran resultados nulos o levemente negativos.
Panel III. Evolucin de la solidez macroeconmica de los pases de la regin desde la creacin del MeRCOSUR
1991=100 1991=100

15 10 5 0 -5

Argentina

15 10 5 0 -5

Brasil

-10 -15
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

-10 -15
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2004 2005 2005 2006

1991=100

10 5 0 -5

1991=100

15

Uruguay

15 10 5 0 -5

Paraguay

-10 -15
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

-10 -15
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2006

Resultado de cuenta corriente / PBI

Resultado fiscal / PBI

Fuente: Centro de Economa Internacional, Argentina.

81

La dcada de los noventa fue tambin una dcada frgil para el frente scal en todos los pases del MERcOsuR particularmente en Brasil y Uruguay. Por supuesto, la etapa de crisis empeor la performance scal, en tanto los ingresos cayeron frente a gastos relativamente inexibles. Por ltimo, la tercera etapa es indita en nuestro perodo analizado: los cuatro pases miembro presentan supervit scal. Resumiendo, podemos distinguir tres etapas y una cuarta por venir en la evolucin del MERcOsuR, con un conjunto de problemas y desafos de poltica bien diferenciados. La primera etapa, de creacin y consolidacin del proceso de integracin, en un marco de alto crecimiento y fragilidad macroeconmica (dcit scales y externos y endeudamiento). La segunda etapa, relacionada con la crisis y los cambios de rgimen, con efectos negativos pero dismiles a lo largo de los pases miembros del MERcOsuR. Una tercera etapa, la actual, en la cual los pases miembro parecen haber recuperado la senda de crecimiento, el modo de integracin de cada pas con el resto del mundo se modic, las economas se encuentran ms slidas del lado de los Fundamentals y el shock global est empezando a propagarse hacia la regin. Qu podemos decir de los efectos de la crisis global? En la actualidad la regin se encuentra recibiendo los primeros efectos de la crisis internacional derivada de los desbalances globales y el descalabro nanciero de los Estados Unidos. El contagio se da por dos canales: el comercio y las nanzas. Con respecto al primero, es de esperar que los ujos internacionales de comercio disminuyan de la mano del clima de recesin imperante en las economas desarrolladas. Del lado de las nanzas, el refugio en el dlar presiona sobre los tipos de cambio de las economas emergentes. En particular, los efectos sobre el rgimen cambiario de Brasil han sido fuertes, y habr que ver cunto de ello repercute sobre el nivel de actividad. Parece demasiado pronto para sacar conclusiones, aunque de seguro el contexto internacional no va a ser tan benvolo como lo fue durante el ltimo lustro.

82

Convergencia real en el MERCOSUR La primera aproximacin a la cuestin de la convergencia nos dice que en el largo plazo las economas crecen a una tasa de estado estacionario, que es igual para todas las economas una vez que descontamos los efectos del crecimiento poblacional y otros factores estructurales. As, aquellas economas ms alejadas del equilibrio de largo plazo debern aumentar su producto per cpita a una tasa ms alta aquellas que se ubiquen ms cerca de dicho equilibrio, en un proceso que se conoce como catching up. Dos medidas de convergencia son reconocidas en la literatura: la convergencia beta, que nos muestra si las economas con menor PBI per cpita inicial crecen ms que las economas con mayor PBI per cpita inicial, y la convergencia sigma, que nos dice si efectivamente los ingresos per cpita a lo largo de los pases se van alineando, de manera que se encuentren cada vez menos dispersos. En el caso del MERcOsuR, el pas con mayor PBI per cpita es Argentina, seguido de Uruguay, Brasil y Paraguay, en ese orden. As, deberamos obtener el orden exactamente opuesto en trminos de crecimiento econmico, con Paraguay a la cabeza (convergencia ). Adicionalmente, tendramos que observar una menor dispersin de ingresos hacia adentro de la regin (convergencia ). El panel siguiente muestra la informacin relevante con respecto a los pases del MERcOsuR. En el grco (a) damos cuenta de las trayectorias de crecimiento relativas al pas ms adelantado: Argentina. Un valor igual a 1 implica igualdad en el PBI per cpita; un valor mayor a 1 implica atraso relativo. As, por ejemplo, en 1971 el PBI per cpita de Argentina era cuatro veces el de Paraguay, dos veces el de Brasil y uno y medio el de Uruguay. En el grco (b), en tanto, se muestra la evolucin de la dispersin en los ingresos per cpita hacia adentro de dos grupos de pases: los que componen el MERcOsuR por un lado y los pases desarrollados (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OcdE) menos Mxico y los pases asiticos). En caso de convergencia deberamos observar una reduccin de la dispersin con el correr del tiempo.

83

Panel IV. Convergencia real en el MeRCOSUR 1960-2008

4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

Argentina / Brasil Argentina / Uruguay Argentina / Paraguay

(a)
stdev PBI per capita
0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20

Desarrollados Mercosur

(b)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Conference Board

Ntese all lo siguiente: en las dos dcadas previas a la creacin del MERcOsuR, efectivamente las economas menos desarrolladas crecieron diferencialmente: Brasil en el perodo 1965-1989, Paraguay en el perodo 1974-1981 y Uruguay en 1974-1990, lograron acercarse al nivel de PBI per cpita de Argentina. Luego, en la etapa MERcOsuR, la convergencia parece haberse detenido o peor an, retrocedido, como es el caso de Paraguay (cfr. Cresta, 2008). No es el caso de Uruguay, por supuesto, que parece haber sincronizado perfectamente con la trayectoria de Argentina. El grco (b), en tanto, pone al proceso de convergencia macroeconmica del MERcOsuR en una perspectiva comparada con la experiencia de los pases desarrollados. En las tres dcadas previas al Tratado de Asuncin, ambos grupos vieron reducir su dispersin de ingresos: los pases desarrollados en
84

un proceso suavizado y lento, los pases del MERcOsuR en forma acelerada a partir de la dcada de 1970. Como los ingresos per cpita de ambos grupos dieren notoriamente, podemos pensar en clubes de convergencia. Luego, se da una situacin dismil: mientras los pases ricos continan su proceso de convergencia, en el MERcOsuR la situacin se revierte y una mayor dispersin (re)aparece. As, estamos en presencia de una doble divergencia: no solo los pases adelantados se alejan de los ms rezagados; tambin entre estos ltimos las disparidades son ms fuertes (Ocampo y Parra, 2006). Lo dicho previamente se reere a las tendencias de mediano/largo plazo. La pregunta que surge es: qu ocurri con las uctuaciones de corto plazo? El aumento del comercio intrarregional vino de la mano de un aumento en la interdependencia, lo cual parecera haber aumentado la sincrona de los ciclos econmicos. Con ciclos perfectamente sincronizados, solo habra shocks comunes (o globales) y entonces estara en buena medida allanado el camino hacia la unicacin monetaria, quizs en funcin de lo dicho en el prrafo anterior con la presencia de algunas regiones ms ricas que otras. Con ciclos perfectamente asincronizados, en cambio, cada pas tendra su propia dinmica de crecimiento y los shocks idiosincrsicos seran la regla. En este contexto, la unicacin monetaria sera en extremo costosa, y otros espacios de coordinacin, de seguro ms pequeos y basados en la complementacin, debern ser explorados. El grco siguiente muestra la descomposicin de las uctuaciones cclicas en un componente comn o regional (del MERcOsuR para Argentina, Brasil y Uruguay; de la Unin Europea para el resto) y uno idiosincrsico, especco de cada pas, sobre la base de Fanelli y Gonzlez Rozada (2006). Se considera el perodo 1993-2006. Ntese all que la sincrona de los ciclos econmicos en los pases europeos es muy alta: ms del 90% de las uctuaciones de corto plazo son explicadas por movimientos regionales. La situacin en el MERcOsuR es bastante distinta: los vaivenes especcos de cada pas explican ms del 80% del total de las uctuaciones cclicas. La baja sincrona se relaciona con un hecho que con la llegada
 Lo cual, por supuesto, no sera nada extrao. Vase Koutparitsas (2002) para un anlisis de las regiones que componen los Estados Unidos, y Cresta (2008) para las regiones que componen los pases del MERcOsuR.  La comparacin puede parecer engaosa, en tanto se considera la evidencia de Europa ex post la unicacin monetaria. Sin embargo, la comparacin da una pauta de lo lejos que se est en trminos de condiciones iniciales, aun controlando por la posible endogeneidad de los ciclos a la unin monetaria. 85

de las crisis sera evidente: no es posible evaluar los desafos que plantea la coordinacin para pases como Argentina y Brasil sin incluir dentro de sus incentivos sus propias historias de alta inacin y alta volatilidad real. Sin duda, cualquier acuerdo en el mbito regional debe ser compatible con los incentivos de los pases miembros de reducir su volatilidad idiosincrsica.
Grfico 1. Componentes regionales e idiosincrsicos de las fluctuaciones cclicas en Europa y el MeRCOSUR.
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Austria Idiosincrsico Comn Italia Blgica Holanda Espaa Brasil Alemania Finlandia Portugal Argentina Uruguay Francia

Fuente: Fanelli y Gonzlez Rozada (2006)

Implica esto que los pases del MERcOsuR se encuentran aislados entre s? Seguramente no. La magnitud y naturaleza del comercio intrarregional es clave para entender por qu las dinmicas de crecimiento estn ms relacionadas de lo que muestra la correlacin contempornea de los ciclos. Dos cuestiones, que estudiaremos a continuacin, son claves al respecto: los efectos desbordamiento y los patrones de especializacin productiva. La evidencia muestra que los aumentos en los coecientes de apertura estn unidos a una mayor signicacin de los efectos de derrame de demanda entre los pases (cfr. Fanelli, 2001). La idea es sencilla. En una regin en la que los sectores productivos se integran de forma complementaria, si un pas crece, sus importaciones crecern, y por lo tanto las exportaciones de sus socios. De hecho, esto puede hacer que los efectos ingreso sean mucho ms importantes que los efectos precio como factores explicativos del comercio regional. A modo de ejemplo, el panel siguiente muestra la correlacin entre (la tasa de crecimiento de) las exportaciones de Argentina a Brasil y (la tasa de crecimiento de) el PBI de
86

Brasil en el grco (a) y el caso inverso en el grco (b). Ntese all que se conrma la hiptesis: el comercio bilateral est muy relacionado con el nivel de actividad del pas vecino. En cuanto a las recomendaciones de poltica, este hecho apoya la idea de que el mejor rgimen cambiario es el que asegura un crecimiento sostenido de la demanda efectiva de cada pas, pues ello tiene un efecto positivo sobre el comercio de cada socio. As, por ejemplo, un Brasil que crece establemente es un poderoso incentivo para las exportaciones argentinas, a pesar de que el tipo de cambio pueda ser favorable al primero.
Panel V. Los efectos derrame. Crecimiento y comercio en el MeRCOSUR
80

Crec. Exportaciones Argentinas a Brasil (eje izq.) Crec. PBI Brasil (eje der.)

7 6 5

60

40

4 3 2 1

20

-20

0 -1

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

(a)
150

2007 2007

-40

Exportaciones de Brasil a Argentina Crecimiento PBI Argentina

15

100

10

5 50 0 0 -5

-50

-10

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

(b)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CEI

2006

-100

-15

87

Una de las caractersticas distintivas de la integracin en el MERcOsuR es el incremento en la participacin del comercio intraindustrial. Esto afect en particular a los pases pequeos que vieron cambiar su patrn de especializacin, en tanto las ventas con destino MERcOsuR incentivan a franjas productivas que no son competitivas con respecto al resto del mundo. Tmese como ejemplo Uruguay. Como sealan Daude et al. (2001), el comercio exterior uruguayo muestra dos modalidades diferentes, segn se trate de los pases del MERcOsuR o del resto del mundo. El intercambio con estos ltimos es un el reejo de la estructura productiva y las ventajas comparativas tradicionales del pas. En el comercio con Argentina y Brasil, en cambio, aparecen como exportadores otros sectores que no resultan competitivos frente al resto del mundo. Estas diferencias son an ms acentuadas en el comercio con Argentina, observndose en este caso mayores niveles de variabilidad en la composicin de los ujos exportadores. Por otra parte, la diversicacin sectorial de las exportaciones manufactureras uruguayas ha aumentado en forma ininterrumpida desde 1988 en adelante, bsicamente como resultado del comportamiento de las exportaciones hacia Brasil. No obstante la dualidad generada en el comercio exterior, los pases encontraron signicativas oportunidades para explotar sus ventajas comparativas naturales, diversicando de esta manera riesgos en el frente externo. En suma, la evidencia sobre convergencia macroeconmica del lado real muestra los siguientes hechos estilizados. El primero es que el MERcOsuR no ha hecho que los pases ms atrasados se acerquen a los ms adelantados. El segundo es que en los ltimos aos las trayectorias de crecimiento han sido muy dismiles. El tercero es que esta divergencia es notoria en las dinmicas cclicas, donde la sincrona es extremadamente baja. El cuarto es que el comercio regional depende ms de que el MERcOsuR crezca que de la conguracin de los tipos de cambio reales. El quinto y ltimo es que el tipo de integracin real que corresponde al MERcOsuR es diferencial y permite la existencia de franjas productivas que no existiran de otra manera.

88

La convergencia nominal en el MERCOSUR Existen diversos caminos para evaluar la convergencia nominal. Los criterios de Maastricht para la convergencia europea, por ejemplo, revisan la inacin, las tasas de inters, los tipos de cambio nominales, la dinmica del stock de deuda pblica y el ujo de dcit/supervit scal. Los primeros tres se relacionan con la convergencia nominal propiamente dicha, mientras que los otros dos se reeren a las interacciones entre la poltica monetaria y la cuestin scal. Esto ltimo es relevante en tanto no es adecuado pensar en una unicacin monetaria si en los pases miembro la poltica monetaria est dominada por las necesidades de nanciamiento o los problemas de endeudamiento del tesoro. Revisaremos aqu la cuestin de la dinmica de precios y luego nos moveremos hacia las cuentas del sector pblico. El panel VI muestra la evolucin de la inacin y los tipos de cambio nominales de los pases del MERcOsuR en los ltimos diez aos. Con respecto a la inacin, es interesante notar los siguientes puntos. El primero se relaciona con la dispersin de las tasas de inacin. En el perodo 1991-2000 la inacin minorista de Argentina promedi 21%, mientras que la de Brasil lo hizo un 560%. El segundo punto es que, como regla general, las tasas de inacin son altas en la comparacin internacional. De acuerdo a los criterios de Maastricht, por ejemplo, la inacin de los pases miembro no poda exceder un techo que tuvo su mximo de 3% en 2001, mientras que en los pases del MERcOsuR solo Argentina logr una inacin menor al 3% en toda la historia del tratado. El tercer punto relevante es la presencia de outliers, esto es, valores muy por encima de la norma: Brasil registr en 1994 una tasa anual de inacin de 2400%, apenas algo mayor a la registrada en Argentina en 1990. El cuarto punto que se observa si comparamos este panel con el panel I es que estos episodios de alta inacin son contemporneos a las crisis macroeconmicas. En ese sentido, las crisis no solo generan divergencia real, sino tambin inestabilidad del lado nominal de la economa.

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Panel VI. Convergencia nominal en el MERCOSUR: inflacin (a) y tipo de cambio nominal (b)
% anual 30 Uruguay 25 20 15 10 5 0 -5 Paraguay Brasil Argentina

1997

1998

1999

2000

2001

(a)

2002

2003

2004

2005

2006

1997=100

350 Uruguay 300 Paraguay Brasil 250 Argentina

200

150

100

50

0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

(b)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CEI

El grco (b) del panel muestra la evolucin de los tipos de cambio nominales bilaterales con respecto al dlar estadounidense, tomando como ao base 1997. De haber convergencia nominal, tendramos que observar poca volatilidad en todas las series. Sin embargo, el grco muestra una situacin bien distinta. Por un lado, los tipos de cambio nominales son altamente voltiles, registrando saltos discontinuos (como el caso de Argentina en 2001). Por otro lado, no parecen seguir una trayectoria comn: en los primeros aos el tipo de cambio nominal de Argentina parece estancado con relacin al resto; en una segunda etapa el tipo de cambio de Argentina pega un salto y supera a
90

los dems; en una tercera etapa los tipos de cambio siguen trayectorias divergentes: mientras algunos se aprecian notablemente (Brasil y Uruguay), otros se mantienen estables (Argentina y en menor medida Paraguay). Las cuestiones estudiadas previamente sobre convergencia nominal llevan detrs una discusin sobre la relativa independencia de la poltica monetaria con respecto a la poltica scal y de endeudamiento. Dicho de otra manera, si la poltica scal domina sobre la poltica monetaria y se est incurriendo en un dcit scal, la inacin no podr ser controlada. O si hay problemas para honrar la deuda pblica, ser difcil mantener estable al tipo de cambio. Por ello, debemos estudiar las cuestiones scales, para determinar luego los espacios realmente existentes para la convergencia nominal. Como vimos en el apartado La macroeconoma en los pases del MERCOSUR: breve racconto, existieron importantes transformaciones en el frente scal. En Argentina, el gobierno central ha registrado para el perodo 2003-2007 un resultado primario promedio de 2,6% del PBI. Para el mismo perodo, el gobierno central de Brasil registr un supervit primario de 2,3% del PBI, el de Uruguay un 2,4% y Paraguay un 1,7% del PBI. La evidencia sugiere que a partir de 2001 hay un cambio de tendencia en la evolucin scal comn a todas las economas del bloque. No solo las observaciones pasan de valores negativos a positivos sino que, adems, muestran una dispersin menor. Ms all de la complejidad de la relacin entre el ajuste scal y el crecimiento, lo cierto es que la buena evolucin del supervit primario, tuvo efectos muy positivos sobre la sustentabilidad de la deuda. El grco 2 muestra la evolucin de la deuda pblica en cada pas. Como se ve, la evolucin es remarcable. En Brasil la deuda pblica haba ascendido de 30% a 50% del PBI entre 1997 y 2003 y en los ltimos aos logr estabilizarse en torno al 45%. En Uruguay la deuda bruta lleg a un mximo en 2002 (cercano a 100% del PBI) y luego descendi fuertemente en los ltimos aos hasta llegar a un 67% en 2007. En Argentina, en el peor momento de la crisis de 2002 alcanz 165% del PBI y actualmente, reestructuracin y repago mediante, se ubica en 61%. En el caso de Argentina, adems, este indicador sobreestima el peso de la deuda ya que gran parte de la misma est colocada a tasas que no reejan las vigentes en el mercado. De ah que con un nivel de deuda mayor Argentina paga una cifra de intereses menor a la mitad de la que paga Brasil en trminos de su PBI.
 El nuevo miembro, Venezuela, no es una excepcin: su resultado primario para el perodo 2003-2007 fue de 2,3% del PBI.

91

Grfico 2. Evolucin de la deuda pblica en Argentina, Brasil y Uruguay

% PBI
170 150 130 110 90 70 50 30 10 -10 2000

Argentina
2001

Brasil
2002

Uruguay
2003 2004 2005 2006 2007

Nota: La deuda de Brasil es neta. Fuente: Albrieu y Fanelli (2009)

Grfico 3. Evolucin de la dolarizacin de la deuda pblica en Argentina, Brasil y Uruguay

N 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 -20,00 -40,00

Argentina
2000 2001

Brasil
2002

Uruguay
2003 2004 2005 2006 2007

Nota: La deuda de Brasil es neta. Fuente: Elaboracin propia en base a los estudios de caso de Fanelli (2009a) e informacin de Bancos Centrales

Por supuesto, examinar el nivel de deuda puede no ser suciente para evaluar cun lejos se est de experimentar una crisis. Como dijimos ms arriba en contextos de crisis los gobiernos demandan mayor autonoma, al tiempo que se dispara la inacin. En particular, Aboal et al. (2009) y Albrieu et al. (2009) destacan el rol negativo que la dolarizacin jug en
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las recientes crisis de Uruguay y Argentina. Al respecto, la gura siguiente muestra el porcentaje de la deuda emitida en moneda domstica. Ntese all que la situacin ha mejorado notablemente. En Uruguay, en el tercer trimestre de 2002, la proporcin de la deuda emitida en moneda domstica era nula, mientras que en la actualidad supera el 20%. En Argentina, en momentos previos a la crisis la deuda en dlares representaba un 67% de la deuda total; luego del canje ese ratio disminuy a 33%. En ese sentido, a la par de la reduccin en el nivel de deuda, su grado de dolarizacin tambin ha disminuido. La evidencia sobre duracin, la otra pata frgil de la deuda en economas emergentes, tambin es favorable. Uruguay es el mejor caso: la proporcin de deuda emitida a un plazo mayor de 5 aos fue de 100% en 2007. En suma, la evidencia sobre convergencia nominal en el MERcOsuR arroja las siguientes conclusiones. Primero, que existen poderosos elementos idiosincrsicos en las dinmicas de las variables nominales relevantes, como los precios y el tipo de cambio. Segundo, que los pases de la regin experimentan episodios de alta volatilidad nominal, que estn asociados a las crisis macroeconmicas. Tercero, que en el pasado (principalmente en la dcada de 1980) la poltica monetaria estaba ligada a las necesidades del sco, aunque en los ltimos aos esa situacin parece dejar de existir. Cuarto y ltimo, los niveles de endeudamiento se han reducido con relacin a la alta vulnerabilidad de los noventa, como as tambin el grado de dolarizacin y el plazo de los contratos. Instituciones para la convergencia. Discusin y algunas propuestas Ante esta situacin, no es de extraar que la construccin institucional en la esfera macroeconmica haya sido escasa. Ms all de los efectos sobre el comercio, que no incluyen de por s la creacin de instituciones para la coordinacin macroeconmica, los pases han privilegiado mantener su autonoma para administrar sus propios riesgos macroeconmicos. La primera es que los altos costos que la alta volatilidad real y nominal genera hace que las polticas macroeconmicas tengan un objetivo a la vez urgente e importante: reducir la volatilidad y en particular la frecuencia de crisis. Como los riesgos macroeconmicos dieren a lo largo de los pases miembro, muchas veces eso implica desatender la construccin institucional regional, siempre que esta construccin no ayude en forma directa y explcita a mitigar sus riesgos idiosincrsicos. Por supuesto, esto no quiere
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decir que no exista espacio para las instituciones regionales; de hecho estas pueden ser ms ecientes que las instituciones nacionales para lidiar con los riesgos macroeconmicos, tanto regionales como idiosincrsicos, por ejemplo a travs de la complementacin y jacin de jerarqua de reglas. Mientras que instituciones que cumplan esto no existan, el subdesarrollo institucional regional alimentar a la volatilidad agregada de cada pas, lo cual a la vez reforzar el bajo incentivo a la cooperacin regional. La gura 1 ilustra esta situacin. As, es necesario detectar primero qu necesita cada pas del MERcOsuR, para luego estudiar la factibilidad de su aplicacin a travs de la compatibilidad de incentivos de los pases miembro. En lo que sigue discutiremos brevemente los casos de los socios mayores, Argentina y Brasil y luego ampliaremos el anlisis para todos los pases de la regin.
Figura 1. La circularidad entre volatilidad idiosincrsica y construccin institucional a nivel regional

V o la t ilid a d Volatilidad id io s in c r s ic a idiosincrsica-crisis c r is is

S u b d e s a r r o llo

Subdesarrollo institucional in s tit u c io n a l r e g io n a l regional

Brasil en toda la historia del MERcOsuR ha tenido al tope de sus prioridades la cuestin de la inacin: los malos tiempos no han implicado en los hechos cadas pronunciadas del nivel de actividad ni colapso de los sistemas nancieros; en cambio se caracterizan por una alta inacin y problemas de endeudamiento pblico. As, en los ltimos aos ha implementado un rgimen de metas de inacin que ha tenido importantes costos en trminos de crecimiento econmico, de comercio internacional y de sustentabilidad scal (cfr. Bonelli y Castelar Pinheiro, 2008). La dinmica de crecimiento mostr un atraso relativo a las dems del bloque debido en buena medida a las altas tasas de inters que conlleva el programa de metas de inacin. El frente externo se ha vuelto ms vulnerable

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porque la apreciacin del real ha resultado en importantes prdidas de competitividad de Brasil, lo cual ha afectado sensiblemente su comercio extra-MERcOsuR. Por ltimo, el rgimen de metas de inacin oblig a desconectar la poltica monetaria del resto de las variables de poltica. La poltica scal, entonces, debe corresponderse con una evolucin sustentable de la deuda pblica, que a la vez increment su peso debido al alto costo de nanciamiento (tasa de inters) que el propio esquema genera. Antes gastos corrientes relativamente rgidos y una presin tributaria inusitadamente alta, el espacio para realizar poltica scal se ha visto severamente limitado (cfr. Luporini y Licha, 2009). As, desde la esfera macroeconmica, Brasil necesita reglas supranacionales para combatir la inacin y acuerdos macro-scales que amplen su margen de accin en pos de lograr una tendencia ms alta de crecimiento en el mediano plazo. Argentina vive una realidad macroeconmica distinta. Argentina tiene una propensin especial, casi una debilidad, por las crisis profundas. A la vez, las crisis vienen en cocktail completo: incluyen fuertes cadas de producto, alta inacin, devaluacin, colapso de las cuentas externas y scales y destruccin del sistema nanciero. Para peor, estas crisis se han intensicado en las ltimas dcadas. De hecho, de las ltimas cuatro dcadas, uno de cada cuatro aos se vivi en crisis (cfr. Fanelli, 2008). La existencia de crisis recurrentes, no obstante, no le ha impedido a la economa argentina transitar perodos de alto crecimiento, como por ejemplo el de 20032008, durante el cual el PBI se expandi sostenidamente por encima de 8% anual, la tasa de inversin logr superar los niveles de los mejores aos de la crisis y la tasa de desempleo se redujo hasta llegar a un dgito. As, desde la esfera macroeconmica, Argentina necesita medidas especcas para reducir su volatilidad en particular esquemas de proteccin que eviten que la economa pase de un boom a una crisis en vez de transitar hacia una simple desaceleracin. En lo que sigue exploraremos espacios posibles para la coordinacin macroeconmica en la balanza de pagos, en las cuentas scales y en los sistemas nancieros. Por lo dicho ms arriba, creemos que en vez de fomentar la creacin de instituciones de amplio alcance, el esfuerzo debe redoblarse en arreglos institucionales acotados y especcos en estas esferas. Hacia estos arreglos debe enfocarse la construccin institucional si quiere ser perdurable en el tiempo.

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Coordinacin en la balanza de pagos. El caso de los fondos de reserva

El primer caso, que atrae una alta atencin en la actualidad, se reere a los mecanismos de coordinacin orientados a controlar los problemas de balanza de pagos. Este tipo de mecanismos suelen incluir instituciones creadas especcamente para cumplir esas funciones y en muchos casos componen los inicios de las arquitecturas nancieras regionales (Ocampo, 2006). Un ejemplo clave es el Fondo de Administracin de Reservas (FLAR). En este, los pases de la Comunidad Andina (CAN) formaron un fondo de divisas que opera sobre las crisis nancieras y problemas de balanza de pagos en general (vase FLAR, 2004). Machinea y Titelman (2006) muestran que dicho fondo ha sido exitoso en contrarrestar los movimientos de los ujos globales de capital. La pregunta crucial es si son las experiencias de este tipo aplicables al MERcOsuR. En los ltimos aos, las reservas internacionales conjuntas han crecido de manera sostenida, acumulando reservas por 1,8% de su PBI en el ao 2005. Estos nmeros encuentran un antecedente en la era de la globalizacin nanciera: los primeros aos noventa. Lo novedoso es que la situacin actual se da en un contexto de cuentas corrientes superavitarias y polticas de desendeudamiento externo. Adicionalmente, la propuesta mencionada ms arriba parece aplicable al caso del MERcOsuR por otro motivo. Las crisis nancieras y cambiarias recientes en Brasil, Argentina y Uruguay han sido muy profundas y han minado la voluntad de cooperacin en el acuerdo, por lo que un fondo de asistencia ex post sera deseable. La tabla siguiente muestra evidencia sobre el comovimiento de ujos de divisas y de precios. Ntese que la baja correlacin revela elementos idiosincrsicos activos; es decir, puede haber all espacio para la coordinacin regional que mejore la sostenibilidad externa. En esta misma lnea Barbosa-Filho (2006) estudia en detalle el comovimiento de los trminos de intercambio para Argentina y Brasil, y concluye que existe una baja correlacin entre estos y que buena parte de ello se explica por las correlaciones cruzadas derivadas del comercio internacional. Todo esto apoya la idea de que hay ganancias para la trayectoria de crecimiento de los pases miembro del MERcOsuR por la cooperacin en la esfera del manejo de la balanza de pagos con sus socios regionales.

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Tabla 1

Cuenta corriente (1978-2005) Argentina Brasil Argentina 1,00 0,60 Brasil 1,00 Paraguay Uruguay Venezuela Balanza de pagos (1978-2005) Argentina Brasil Argentina 1,00 0,48 Brasil 1,00 Parag uay Uruguay Venezuela Trminos de intercambio (1980-2005) Argentina Brasil Argentina 1,00 0,36 Brasil 1,00 Paraguay Uruguay Venezuela

Paraguay 0,52 0,42 1,00

Uruguay 0,68 0,58 0,50 1,00

Venezuela 0,31 0,04 0,25 0,01 1,00 Venezuela 0,61 0,20 0,08 0,39 1,00 Venezuela 0,48 -0,07 -0,26 -0,36 1,00

Paraguay 0,24 0,48 1,00

Uruguay 0,50 0,47 0,46 1,00

Paraguay 0,34 -0,03 1,00

Uruguay -0,41 -0,11 0,19 1,00

Fuente: Albrieu y Fanelli (2008)

Coordinacin macro-fiscal. El caso de acuerdos sobre complementacin del gasto pblico

Hay espacio para la coordinacin de la poltica scal? El cuadro siguiente muestra evidencia sobre el comovimiento de las cuentas scales. Ntese all que los ingresos se encuentran ms correlacionados que los egresos, lo que hace pensar en cierto margen discrecional para estos ltimos. Adicionalmente, ntese que en general la correlacin entre Argentina y Brasil es baja (en particular para los gastos, donde alcanza 0,11). Por supuesto, la clave est en el ltimo cuadro, que muestra el resultado primario. Para el caso de Argentina, por ejemplo, los pases que podran colaborar en la reduccin de su fragilidad scal son Brasil, Paraguay y el nuevo miembro del MERcOsuR, Venezuela.

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Tabla 2

Ingresos Tributarios Gobierno Central (% PBI) Argentina Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela 1,00 Brasil 0,57 1,00 Paraguay 0,34 0,62 1,00 Uruguay 0,80 0,44 0,40 1,00 Venezuela 0,50 0,84 0,79 0,55 1,00

Gasto Total Gobierno Central (% PBI) Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela Argentina 1,00 Brasil 0,11 1,00 Paraguay 0,78 0,05 1,00 Uruguay 0,64 0,20 0,79 1,00 Venezuela -0,13 0,32 -0,15 0,34 1,00

Resultado Primario Gobierno Central (% PBI) Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela Argentina 1,00 Brasil 0,46 1,00 Paraguay 0,33 0,36 1,00 Uruguay 0,73 0,22 0,68 1,00 Venezuela 0,09 -0,25 -0,05 0,35 1,00

Fuente. Elaboracin propia en base a ILPES

Para evaluar la capacidad de cooperacin hay que tener en cuenta los incentivos de cada pas. Al respecto, Badagian y Cresta (2006) documentan que, para los pases del MERcOsuR, tanto los ingresos como los gastos scales son voltiles y altamente procclicos, lo cual aporta evidencia sobre la ausencia de estabilizadores automticos operativos en las economas. En ese sentido, la cooperacin en el plano scal tambin parece dar altos dividendos, no solo para Argentina sino tambin para el resto de los pases de la regin.
Coordinacin en la esfera financiera. Hacia una arquitectura financiera internacional

Por ltimo resta analizar el rol que puede tener la regin en disminuir la fragilidad nanciera y mejorar los mecanismos de intermediacin entre ahorro e inversin. Si es mejor un sistema basado en bancos o uno basado
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en mercados no ha sido establecido en la literatura. De hecho, ese debate ha sido gradualmente dejado de lado en la discusin, en tanto hoy, antes que tomar una clasicacin dicotmica, se considera que los bancos y mercados son en realidad complementarios ms que sustitutos y se retroalimentan. Con esta ptica, el grco 4 nos muestra el desarrollo nanciero de los pases del MERcOsuR desde una perspectiva comparada. Se toman dos medidas de desarrollo nanciero, crdito bancario al sector privado y capitalizacin de los mercados de capitales, ambos como porcentaje del PBI. Se considera una muestra de 104 pases para el perodo 1990-2005. Nuestro criterio para determinar el desarrollo nanciero es encontrar el valor medio de toda la muestra y detectar all el valor promedio para el pas a analizar: si la media del pas se encuentra por debajo de la media de la muestra, ese pas tiene un sistema nanciero subdesarrollado, medido con ese indicador. El grco siguiente resalta la performance de los pases de la regin. Tanto Argentina como Brasil, Uruguay y Paraguay se encuentran desarrollados nancieramente. Adicionalmente, Albrieu et al. (2008) muestran evidencia de que los ujos de capital intra-regin son muy bajos. Desde esta perspectiva, no parece haber ganancia con la complementacin.
Grfico 4. El subdesarrollo financiero en el MeRCOSUR
Capitalizacin MK (% PBI) 6 5,5 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1

Subdesarrollo financiero - bancos: (< 49.5% PBI)

Subdesarrollo financiero - MK (< 44.1% PBI)

Brasil

Argentina
0

0,5

Paraguay

0,5

1,5

2,5

Uruguay

Crdito bancario al sector privado (% PBI)

Fuente: Albrieu et al. (2008)

Sin embargo, un anlisis ms detallado abre una ventana de optimismo. El sistema nanciero de Brasil ha crecido fuertemente en los ltimos aos, logrando desarrollar segmentos de mercados de capital que no existan en
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la regin (cfr. Pires de Souza et al., 2008). Adicionalmente, el expertise de un banco de desarrollo como el BNDES en apuntalar franjas industriales no debe dejarse de lado. Adems, como sealan Aboal et al. (2008), el sistema nanciero uruguayo se ha especializado fuertemente en banca, por lo que es razonable pensar en una planicacin hacia una divisin internacional (e intrarregional) del trabajo en el terreno nanciero, con cada pas haciendo uso de sus ventajas comparadas. No obstante, el punto que llama la atencin positivamente es que el trabajo de integracin nanciera fronteras adentro parece estar comenzando (cfr. Fanelli, 2009b). Si bien existan en Amrica Latina instituciones nancieras regionales con nanciamiento a la inversin (por ejemplo, CAF, BCIE) poco se haba hecho para fomentar la creacin de mercados nancieros ausentes. En Asia, en cambio, los pases de ASEAN+3 crearon el Asian Bond Fund (ABF). El ABF es un acuerdo de los ministros de Finanzas de aquellos pases para destinar una porcin de las reservas de los Bancos Centrales a comprar bonos emitidos por los gobiernos regionales. En una segunda fase de la iniciativa se contempl la emisin de bonos en moneda local, desarrollando as mercados usualmente incompletos en las economas emergentes. En la regin las iniciativas de este tipo han comenzado a aparecer (tales como la emisin de bonos atados a la evolucin del PBI o a los precios domsticos en Argentina), por lo que el espacio para la coordinacin parece ir surgiendo. Por otro lado, la enorme acumulacin de reservas puede ser utilizada para adquirir activos nancieros en estos mercados ausentes o pequeos, generando de esta manera un piso alto de demanda que acte como agente coordinador del sector privado y el sistema nanciero internacional. Conclusiones Las cuestiones exploradas en este trabajo nos dan una pauta de los desafos macroeconmicos que enfrentan los pases que componen el MERcOsuR. Son pases de bajo desarrollo institucional, de alta volatilidad real y nominal, sujetos a cambios bruscos de rgimen que se caracterizan por saltos inacionarios y grandes prdidas de producto. En la administracin de estos riesgos, los pases han encontrado poco espacio de apoyo en el mbito del MERcOsuR. En este contexto, la voluntad para la cooperacin macroeconmica regional a lo largo de la vida del MERcOsuR fue limitada en tanto en los hechos era percibida principalmente como una prdida de autonoma para mitigar los riesgos agregados.
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La entrada a una nueva fase de inestabilidad, por los efectos de la crisis internacional, no es una buena noticia en ese sentido. En paralelo, los avances en trminos de convergencia macroeconmica desde la creacin del MERcOsuR han sido prcticamente nulos, si no negativos. Este es el caso de los PBI per cpita, que en la corta vida del MERcOsuR ha tendido a la divergencia. Las variables nominales, como el tipo de cambio, tambin muestran este patrn. No obstante, los pases han logrado crecer sobre la base de sus asimetras y diferencias, complementando franjas productivas antes inexistentes. Por ello, si bien no hay convergencia, s hay un mayor relacionamiento. En particular, esto hace que, antes que medidas de convergencia como el alineamiento de los tipos de cambio reales, el objetivo de las polticas e instituciones regionales sea el de mejorar la administracin del riesgo agregado de los pases miembro, de manera de impulsar el crecimiento y reducir la probabilidad de crisis. Siguiendo esta lnea, el trabajo explora los espacios para la construccin institucional en varios frentes. Se deja ver all que efectivamente hay lugar para la construccin institucional en el MERcOsuR. En particular, y a la luz de la crisis global que comienza a sentirse en la regin, la creacin de reglas macro-scales que permitan a los gobiernos nanciar gastos en infraestructura regional sera deseable. Tambin y ligado a lo anterior podra avanzarse en la construccin de la arquitectura nanciera internacional de la mano de la experiencia del BNDES brasilero. Para enfrentar la cuestin de la inacin, la creacin de un instituto monetario del MERcOsuR sera deseable. Por ltimo, las lecciones que el FLAR deja para el manejo de las crisis de balanza de pagos no deberan ser desestimadas. Sin embargo, detectamos que hay una trampa de coordinacin: la alta volatilidad idiosincrsica hace difcil la construccin institucional regional. Este subdesarrollo es nocivo porque magnica los efectos de los shocks, tanto internos como globales, que reciben estas economas, resultando entonces en un aumento en la volatilidad. Por ltimo, este incremento en la volatilidad implica menores incentivos para la cooperacin. Es por la presencia de esta circularidad que las instituciones para los esquemas de coordinacin mencionados en el prrafo anterior deben ser complejas en diseo, en tanto deben evaluar en la justa medida los costos y benecios de cada pas de ser parte del acuerdo. Si ello no se logra, seguiremos como al comienzo del ejemplo de la introduccin: los hombres ciegos y sus diferentes visiones sobre la sonoma del elefante.
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Volviendo a la fbula annima, existen diversas versiones sobre cmo es su desenlace. Algunos dicen que los ciegos se dan cuenta de la necesidad de cooperar y efectivamente lo hacen. Otros dicen que las diferencias se resuelven con violencia. Otros dejan el nal abierto, sin solucin. Hasta ahora la institucionalidad para una macroeconoma del MERcOsuR parece haber transitado esta ltima versin: una especie de status quo de punto cero. Quizs sea hora de comenzar a explorar la primera va de desenlace, tomando como base las diferencias existentes y las demandas de cada miembro. Bibliografa
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Parlamento do MERCOSUl: Consolidao e desenvolvimento de suas competncias

1

Maria Claudia Drummond

Maria Claudia Drummond Doutora em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia, Consultora Legislativa do Senado Federal do Brasil para MERCOSUL e Pesquisadora Associada do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia.

Antes de mais nada, oportuno relembrar em que estgio de desenvolvimento se encontrava a dimenso parlamentar do MERCOSUL, ento consubstanciada na Comisso Parlamentar Conjunta, quando, pela primeira vez, aventada pelos Presidentes Lula e Duhalde, a possibilidade de criao de um parlamento para o bloco. Apesar das diculdades que encontrava para conformar o seu oramento e at mesmo para se reunir, a Comisso Parlamentar Conjunta havia logrado atrair a ateno da Unio Europia, por intermdio do Parlamento Europeu, com quem vinha mantendo uma colaborao tcnica que inclua o intercmbio de visitas de parlamentares e um programa de treinamento para tcnicos. importante, portanto, reconhecer que naquele momento a dimenso parlamentar do MERCOSUL j tendia ao seu aprofundamento, em grande parte em virtude de um verdadeiro processo de aprendizado resultante da cooperao com o bloco europeu.
 Palestra, anotada, proferida no Seminrio para la elaboracin de una propuesta de reforma institucional del MERcOsuR organizado pelo Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR), em Montevidu, em 4 e 5 dezembro, 2008.

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A cooperao MERCOSUR - Unio Europia: aportes para o aprofundamento da dimenso parlamentar do MERCOSUL No seria demais armar que sem os aportes, feitos pelo primeiro convnio patrocinado pela Unio Europia ao desenvolvimento da Comisso Parlamentar Conjunta (CPC), dicilmente a dimenso parlamentar do MERCOSUL teria avanado ao estgio da constituio de um parlamento. Entre os importantes avanos que a Comisso Parlamentar Conjunta logrou alcanar como resultado do primeiro convnio com a Unio Europia, poderamos destacar: A criao da Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente na cidade de Montevidu: condio imposta pelo Convnio para a sua implementao, foi importante na medida em que a Comisso Parlamentar Conjunta passou, por assim dizer, a gurar no mapa fsico do MERCOSUL. Sua localizao no Edifcio MERCOSUL, em Montevidu, permitiu o estabelecimento de canais de comunicao geis entre a CPC e a Secretaria Administrativa do MERCOSUL (SAM), bem como entre a CPC e outros rgos da estrutura institucional do bloco. Realizao de diagnstico das debilidades institucionais e operacionais da Comisso Parlamentar Conjunta: consultores enviados pela Unio Europia, especialmente para esse m, elaboraram estudos e relatrios acerca do funcionamento da Comisso. Nesse sentido, citaria o Relatrio Hontebeyrie (elaborado pelo consultor Pierre Hontebeyrie), que apontou com maestria e perspiccia as muitas falhas estruturais e operacionais de que padecia a Comisso. Capacitao e promoo de dilogo entre os funcionrios das Sees Nacionais da Comisso Parlamentar Conjunta: por meio de cursos e seminrios, foi estimulada a interao e cooperao entre as sees nacionais, da resultando o primeiro levantamento, pela CPC, do estado da incorporao das normas MERCOSUL aos ordenamentos jurdicos dos Estados Partes. Mecanismo da consulta parlamentar: nalmente, foi tambm por intermdio do Convnio que o Professor Ricardo Alonso, na qualidade de consultor contratado pela Unio Europia, sugere a assinatura de um Acordo Interinstitucional entre o Conselho do Mercado Comum

 Ricardo Alonso Professor de Direito Internacional Pblico na Universidade Complutense, em Madrid.

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e a Comisso Parlamentar Conjunta, com vistas criao de mecanismo pelo qual a Comisso seria consultada pelo Conselho, sempre que este estivesse negociando uma norma MERCOSUL, cuja incorporao aos ordenamentos jurdicos internos demandasse a sua aprovao pelos congressos nacionais dos Estados Partes. Mencione-se, nesse contexto, o trabalho incansvel desenvolvido pelo ento Secretrio Parlamentar Oscar Casal, no sentido de construir o consenso entre as sees nacionais com vistas assinatura do Acordo Interinstitucional. Surge, entre os governos, a vontade poltica de criar o Parlamento do MERCOSUL As eleies de Lula para Presidente da Repblica Federativa do Brasil, em outubro de 2002, e de Nstor Kirchner para Presidente da Repblica Argentina, em abril de 2003, dariam origem a uma conjuno de fatores favorveis parlamentarizao do MERCOSUL. Assim, por ocasio de encontro em Braslia, em 11 de junho de 2003, em Comunicado Imprensa, os Presidentes Assinalaram a necessidade de avanar na constituio do Parlamento do MERCOSUL, eleito por voto direto (...) para o que instruram suas Chancelarias a coordenar-se com as respectivas sees nacionais da Comisso Parlamentar Conjunta a m de considerar a questo. Pouco depois, em Assuno, em 18 de junho de 2003, a vontade poltica de criao do Parlamento do MERCOSUL foi reiterada, agora em nvel quadripartite, por meio de Comunicado Conjunto dos Presidentes dos quatro pases do MERCOSUL, emitido por ocasio da XXIV Reunio do Conselho do Mercado Comum. Novamente os Presidentes zeram referncia ao Parlamento do MERCOSUL, em agosto de 2003, em Assuno, quando, pela primeira vez, solicitaram Comisso Parlamentar Conjunta que apresentasse um projeto de Parlamento por ocasio da reunio extraordinria do Conselho do Mercado Comum, que se realizaria em outubro.
 Comunicado Conjunto Imprensa dos Presidentes da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica Argentina, Nestor Kirchner, em Braslia, 11 de junho de 2003. Vase Fundacin Konrad Adenauer, Comisin Parlamentaria Conjunta del MERcOsuR, Hacia el Parlamento del MercoSUr, Montevidu, 2004.  Vase Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del MERcOsuR, Assuno, 15/08/2003, disponvel em <http://www.mERcOsuR.org.uy/>. Acesso em 11 jan. 2009.

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No seio da Comisso, contudo, as posies no eram coincidentes. Alguns parlamentares, que estimavam que a idia de um Parlamento do MERCOSUL atentava contra a soberania dos Estados Partes, adotaram posio favorvel ao fortalecimento da Comisso, em detrimento de um parlamento. O novo impulso que os governos do Brasil e da Argentina desejavam dar idia do Parlamento do MERCOSUL materializou-se no Programa de Trabalho do MERCOSUL 2004-2006, aprovado pelo Conselho do Mercado Comum em Montevidu, em 15 e 16 de dezembro de 2003. luz do item 3.1 - Parlamento do MERCOSUL, o Conselho decidiu solicitar CPC a elaborao de proposta concernente criao do Parlamento do MERCOSUL e considerou, como uma primeira etapa, o Acordo Interinstitucional subscrito pelo Conselho do Mercado Comum e a Comisso Parlamentar Conjunta. Em maro de 2005, Tabar Vzquez assume o governo da Repblica do Uruguai liderando o partido Frente Amplio, e seu apoio vigoroso idia da criao do Parlamento do MERCOSUL impulsiona o projeto. Finalmente, em 08/12/2005, o Conselho do Mercado Comum aprova, em Montevidu, por meio da Deciso 23/05, quase que sem alteraes, o projeto do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, inteiramente elaborado e negociado pela CPC. Por qu um Parlamento do MERCOSUL? Sua contribuio legitimidade dos processos decisrios e segurana jurdica no bloco Embora, na percepo dos parlamentares, houvesse sido acertada a deciso dos negociadores do MERCOSUL no sentido de s proceder ao aprofundamento da estrutura institucional do bloco luz da experincia acumulada, eles recordavam reiteradamente aos governos a importncia da participao de parlamentos, empresrios, sindicatos e movimentos sociais no processo decisrio do MERCOSUL. Em suma, havia grande preocupao, da parte dos parlamentares, em informar sociedade civil acerca do processo de integrao, e foi nessa direo que se moveu a Comisso Parlamentar Conjunta, por meio de repetidas Recomendaes enviadas ao Conselho do Mercado Comum.
 MERcOsuR/XXVCMC/DEC.26/03. Disponvel em <http://www.mERcOsuR.org.uy/paginabienvenidaportugues.htm >. Acesso em 11 jan. 2009.  Vase discurso do Deputado Saturnino Dantti Aranda neste sentido, por ocasio da Sesso do Congresso Argentino que aprovou o Tratado de Assuno, em 15/08/1991. Ver Sanguinetti, Daniel Roberto e Dominguez, Maria Teresa Moya,Informe de La Comisin Parlamentaria Conjunta Del MercoSUr. Buenos Aires: Honorable Congreso de la Nacin, Tomo I, 1993.

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Ainda assim, ao se reunir pela primeira vez, o grupo de tcnicos e especialistas designados pela Comisso Parlamentar Conjunta para a elaborao de um Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL se preocupou em encontrar razes que justicassem, aos olhos da sociedade civil, a existncia de um parlamento na estrutura institucional do MERCOSUL. A pergunta que se zeram foi: por que criar um Parlamento do MERCOSUL? Particularmente em momento em que as instituies parlamentares padeciam de to profundo descrdito na regio, havia o temor de que a iniciativa no fosse bem recebida pela sociedade civil e pelos rgos da imprensa. Ademais, sabia-se que a um Parlamento do MERCOSUL no poderia ser atribuda a competncia de legislar, em virtude da natureza intergovernamental do bloco. Entretanto, concluiu-se tambm que a criao do Parlamento representaria passo decisivo para democratizar o processo de integrao, ao conferir legitimidade s normas adotadas e possibilitar a sua pronta incorporao ao direito interno dos pases membros. Efetivamente, o mecanismo da consulta parlamentar, incorporado ao Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL (Art. 4, inciso 12), adotado basicamente para permitir acelerar os trmites de internalizao
 Pergunta lanada pelo Professor Flix Pea, membro do GTAN - Grupo Tcnico de Alto Nvel para a Elaborao do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, por ocasio de sua primeira reunio.  Artigo 4 (...) 12.COm o objetivo de acelerar os correspondentes procedimentos internos para a entrada em vigor das normas nos Estados Partes, o Parlamento elaborar pareceres sobre todos os projetos de normas do MERCOSUL que requeiram aprovao legislativa em um ou vrios Estados Partes, em um prazo de noventa dias a contar da data da consulta. Tais projetos devero ser encaminhados ao Parlamento pelo rgo decisrio do MERCOSUL, antes de sua aprovao. Se o projeto de norma do MERCOSUL for aprovado pelo rgo decisrio, de acordo cOm os termos do parecer do Parlamento, a norma dever ser enviada pelo Poder Executivo nacional ao seu respectivo Parlamento, dentro do prazo de quarenta e cinco dias, contados a partir da sua aprovao. Nos casos em que a norma aprovada no estiver de acordo cOm o parecer do Parlamento, ou se este no tiver se manifestado no prazo mencionado no primeiro pargrafo do presente literal a mesma seguir o trmite ordinrio de incorporao. Os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos correspondentes, devero adotar as medidas necessrias para a instrumentalizao ou criao de um procedimento preferencial para a considerao das normas do MERCOSUL que tenham sido adotadas de acordo cOm os termos do parecer do Parlamento mencionado no pargrafo anterior. O prazo mximo de durao do procedimento previsto no pargrafo precedente, no exceder cento e oitenta dias corridos, contados a partir do ingresso da norma no respectivo Parlamento nacional. (...)

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das normas MERCOSUL aos ordenamentos jurdicos dos Estados Partes, poder tambm desempenhar vigoroso papel na publicidade e transparncia das matrias em negociao. Para formular o parecer que dever emitir, ao Parlamento caber recolher informaes junto aos setores interessados da sociedade civil e movimentos sociais, convidando a sua participao em audincias pblicas e seminrios, que, por sua vez, devero contar com ampla divulgao. As contribuies trazidas por especialistas destes setores podero servir tambm para aprimorar a qualidade tcnica das normas em negociao. O Parlamento zelaria, tambm, pela transparncia do processo de integrao ao receber relatrios da Presidncia Pro Tempore, conforme previsto no Art. 4, incisos 6 e 7, do seu Protocolo Constitutivo, ou ao efetuar pedidos de informaes aos rgos decisrios do MERCOSUL, que devero ser respondidos no prazo mximo de 180 dias, segundo dispe o inciso 4. Assim, a resposta encontrada pelo grupo de trabalho encarregado da redao do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL mostrou que este viria, na verdade, a sanar trs grandes debilidades do bloco: a sofrvel qualidade tcnica de suas normas, a sua falta de legitimidade e o baixo ndice de incorporao de tais normas aos ordenamentos jurdicos internos dos Estados Partes. Em primeiro lugar, ao permitir o debate prvio das normas do MERCOSUL, o Parlamento daria ensejo ao seu aperfeioamento por meio das sugestes provenientes dos setores envolvidos da sociedade civil. Em segundo, por se tratar de instncia de representao direta dos povos do MERCOSUL, o Parlamento contribuiria para legitimar as normas adotadas pelos rgos decisrios do bloco, conferindo-lhes, tambm, a segurana jurdica e as previsibilidades necessrias. Todos esses fatores contribuiriam, por sua vez, para agilizar a incorporao dessas normas ao ordenamento jurdico dos respectivos Estados Partes. Temas da maior relevncia, em discusso no MERCOSUL, como o Estatuto das Cooperativas do MERCOSUL, a Estratgia MERCOSUL para o Crescimento do Emprego, as condies e formas de gesto e monitoramento do Aqfero Guarani, a harmonizao das legislaes dos pases membros do MERCOSUL no que tange ao trabalho infantil, com base nas normas da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), passariam ao debate pblico no Parlamento e contariam com a participao da cidadania. Ao receber o Presidente Pro Tempore quando este assume as suas fun110

es para que apresente o seu programa e tambm quando sai, para que relate os resultados de sua gesto, o Parlamento levaria ao pblico interessado uma viso de continuidade das iniciativas tomadas e aes realizadas no mbito do bloco. O Parlamento serviria, portanto, de vnculo entre as Presidncias Pro Tempore que se sucedem e contribuiria para dar maior efetividade ao MERCOSUL. Projetar para o resto do mundo a identidade do MERCOSUL outra das contribuies que poderiam resultar da existncia de um Parlamento no bloco. O MERCOSUL j dispe de instrumentos denidores dos valores que o norteiam, tais como o Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico no MERCOSUL e a Declarao do MERCOSUL como Zona de Paz, ambos adotados em 1998. O espao parlamentar poderia tambm, por meio do debate poltico, antecipar eventuais conitos em formao entre os pases membros (ou setores destes) e solucion-los, antes que acabassem por alcanar os mais altos nveis hierrquicos, desencadeando a chamada diplomacia presidencial, que tanto vem desgastando a credibilidade do MERCOSUL. Temas polmicos, muitos deles de ingente importncia para o bloco, poderiam e deveriam ser debatidos no plenrio do Parlamento e de suas comisses, sob pena de ser, o espao parlamentar do MERCOSUL, condenado mais completa irrelevncia. A esse respeito, foi eloqente o exemplo do conito entre Uruguai e Argentina sobre a construo de fbricas de celulose na fronteira entre os dois pases, cuja mera discusso, no mbito do Parlamento, encontrou, em um primeiro momento, resistncias entre os parlamentares. Estes, emulando as posies dos respectivos governos, alegavam tratar-se de questo bilateral entre dois membros do bloco, ignorando que o fechamento de passagens fronteirias no MERCOSUL certamente haveria de causar substancial impacto sobre o dia a dia das populaes. Deveres de casa O Parlamento do MERCOSUL representa avano substancial em relao Comisso Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de Assuno. Dispe de competncias que podero propiciar grande salto no que diz respeito participao da cidadania no processo de integrao.
 A controvrsia tornou-se conhecida como o conito das papeleras.

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Porm, para que adquira visibilidade e poder de inuenciar os rumos do a rotina das meras declaraes, o Parlamento dever trabalhar com anco para adotar os mecanismos necessrios consolidao e ao desempenho efetivo das competncias que lhe foram outorgadas. Os processos de integrao implicam, no plano interno, a modicao de instituies e de legislaes nacionais. Veja-se, por exemplo, que os pases membros da Unio Europia alteraram as respectivas constituies e adotaram novas leis para possibilitar a sua participao no processo de integrao. Da mesma forma, os seus parlamentos nacionais criaram comisses, antes inexistentes, destinadas ao acompanhamento dos temas europeus, a exemplo do Parlamento da Espanha (Comisso Mista para a Unio Europia), do Parlamento Britnico (European Scrutiny Committee, da Casa dos Comuns), e do Parlamento Italiano (Comisso para Polticas da Unio Europia, da Cmara dos Deputados). Tais reformas exigem, obviamente, o comprometimento de atores polticos e sociais. So sumamente necessrias, porquanto contribuiro para a segurana jurdica e a transparncia do processo, e possibilitaro que o Parlamento desenvolva e aprofunde, efetivamente, as suas competncias. Caberia lembrar as mais urgentes:
MERCOSUL, evitando

Implementao da consulta parlamentar (Art. 4, inciso 12 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL)

Essencial para que o Parlamento desempenhe funo efetiva na integrao, a consulta parlamentar depende, para que funcione,da adoo de procedimento preferencial e mais rpido, nos congressos nacionais de todos os pases do bloco, para as normas que tenham sido rmadas pelo rgo decisrio do MERCOSUL de acordo com o parecer do Parlamento. At agora, apenas o Parlamento brasileiro adotouprocedimento especco para esse m, conformeo disposto no art. 4 da Resoluo N. 1 de 2007, do Congresso Nacional, que determina que as normas sujeitas a procedimento preferencial sero apreciadas apenas pela Representao Brasileira e pelos Plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, reduzindo para trs instncias, somente, a tramitao das normas MERCOSUL que tenham resultado de um consenso entre o rgo decisrio e o Parlamento regional. A omisso dos demais congressos nacionais do bloco, ao deixarem de ado-

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tar dispositivo semelhante, constitui violao ao disposto no prprio art. 4, inciso 12, do Protocolo Constitutivo e impedir o funcionamento daquela que a mais importante competncia outorgada ao Parlamento do MERCOSUL, ao facultar-lhe inuir no processo decisrio da integrao. De outro lado, devero tambm ser elaboradas, em conjunto com o Conselho do Mercado Comum, regras que regulamentem o procedimento da consulta.
Adoo da representao cidad

Com 27 estados e uma populao de cerca de 189 milhes de habitantes, o Brasil est representado no Parlamento do MERCOSUL por 18 parlamentares, o mesmo nmero de legisladores que representam a populao de em torno de 3,3 milhes de habitantes, distribuda pelos 19 departamentos do Uruguai, o menor pas do bloco. Nesse sentido, ilustrativa a experincia do Parlamento Europeu, que, dentre os parlamentos regionais, foi o que mais avanou no tocante aquisio de novos poderes e ao aprofundamento de suas competncias. O Parlamento Europeu jamais foi conformado por nmero igual de representantes por pas,10 tendo, os tratados fundadores, estipulado a representao proporcional (proporcionalidade atenuada) desde o incio da integrao europia. Dessa maneira, o Parlamento rmou-se como legtimo representante dos povos das comunidades. Da a importncia de que seja implementado o critrio da representao cidad no Parlamento do MERCOSUL, estabelecido no Art. 5 e na Disposio Transitria Segunda do Protocolo e aplicvel a partir da segunda etapa da transio prevista por aquele ato internacional.11 A representao proporcional, ainda que atenuada e, portanto, simblica, outorgar credibilidade ao Parlamento e estimular a atuao de grupos polticos transnacionais. S assim o Parlamento do MERCOSUL assumir as caractersticas prprias a um rgo de representao das po10 Vase Maria Claudia Drummond, A Democracia Desconstruda: o Dcit Democrtico nas Relaes Internacionais e os Parlamentos da Integrao. Tese de doutorado apresentada no Departamento de Histria da Universidade de Braslia, julho de 2005, mimeo. 11 A Disposio Transitria Segunda determina que: (...) O previsto no artigo 5, inciso 1, relativo integrao do Parlamento de acordo ao critrio de representao cidad aplicvel a partir da segunda etapa da transio, ser estabelecido por Deciso do Conselho do Mercado Comum, por proposta do Parlamento adotada por maioria qualicada. Tal Deciso dever ser aprovada at 31 de dezembro de 2007.

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pulaes da regio, com bancadas conformadas a partir de anidades poltico-ideolgicas, e no com base na dimenso nacional. preciso que os prprios Parlamentares do MERCOSUL compreendam que o mandato que lhes foi atribudo, pelos parlamentos nacionais em um primeiro momento, e posteriormente em virtude de eleio direta - no tem por objetivo a representao dos Estados Partes do MERCOSUL, mas sim das principais foras polticas presentes no territrio geogrco integrado. A prpria lgica das negociaes internacionais j confere aos governos, reunidos em outros foros da estrutura institucional do MERCOSUL, a prerrogativa de representarem os interesses nacionais de seus respectivos pases. A integrao do Parlamento de acordo com o critrio da representao cidad deveria ter sido objeto de Deciso do Conselho do Mercado Comum, por proposta do Parlamento, antes de 31 de dezembro de 2007 (Clusula Transitria Segunda do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL). Tramita no Parlamento proposta sobre a representao cidad de autoria do Parlamentar brasileiro Dr. Rosinha, que atribui 33 assentos Argentina, 75 ao Brasil, 18 ao Paraguai e ao Uruguai e 27 Venezuela (ver quadro abaixo). A proposta, no entanto, no chegou sequer a ser debatida, em virtude da resistncia da bancada paraguaia. A denio dos nmeros da representao cidad reveste-se de maior urgncia para a Argentina, o Brasil12 e o Uruguai, tendo em vista a necessidade de adoo, nesses pases, de lei especca que determine e regule as eleies diretas dos parlamentares do MERCOSUL.

12 Particularmente no Brasil, cujas eleies sero em 2010 e cuja Constituio veda qualquer modicao na lei eleitoral menos de um ano antes da realizao das eleies (princpio da anualidade).

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Pases Brasil Argentina Paraguai Uruguai Venezuela Total

Populao 189 744 752 39 531 000 6 127 000 3 340 000 27 657 000 266 399 752

Cadeiras 75 (aprox.45.3%) 33 (aprox.19.18%) 18 (aprox.10.47%) 18 (aprox.10.47%) 27 (aprox.16.28%) 171

Habitantes por Parlamentar 2 529 930 1 197 909 340 388 185 555 1 024 333

importante destacar que as eleies diretas e a proporcionalidade, ainda que simblica, entre o nmero de assentos reservados a cada pas e as populaes representadas, constituem elementos essenciais lgica interna da representao cidad.
Eleies diretas

A adoo de legislao que possibilite a eleio direta dos membros do Parlamento do MERCOSUL outro dever de casa a cargo dos parlamentos nacionais. O Protocolo prev expressamente, em seu Art. 6, que os Parlamentares do MERCOSUL sero eleitos por meio de sufrgio universal direto, universal e secreto, sendo que o mecanismo de sua eleio ser regido pelo previsto na legislao de cada Estado Parte. , portanto, indispensvel que os congressos nacionais dos Estados Partes incorporem esse aspecto respectiva legislao eleitoral. Importante assinalar, conforme j dito acima, que a elaborao de tal norma depende fundamentalmente da implementao do estabelecido na Disposio Transitria Segunda do Protocolo, a representao cidad, que denir o nmero de representantes por Estado Parte. nico pas membro a adotar regras para a implementao das eleies diretas, com vistas s eleies gerais que se realizaram em 2008, o Paraguai optou por incorporar sua legislao o nmero de representantes, por Estado Parte, previsto para vigorar durante a primeira etapa de transio (isto , dezoito). As eleies diretas so indispensveis para garantir a efetiva participao e engajamento dos parlamentares nos trabalhos do parlamento
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regional e para assegurar a legitimidade de sua representao.13 Ademais, as campanhas eleitorais, que devem se desenrolar em todos os pases da regio com vistas eleio dos representantes no Parlamento do MERCOSUL conferiro visibilidade ao bloco, ao proporcionar cidadania o acesso informao e ao debate sobre os temas da integrao.
Grupos polticos

Elemento indispensvel em assemblias de representao popular, equivalendo, no caso dos parlamentos regionais, a verdadeiros partidos polticos de mbito transnacional, so os grupos polticos que permitem e at mesmo estimulam uma viso de conjunto da regio. O foco move-se, ento, do nacional para o ideolgico, das populaes territorialmente delimitadas para os setores da sociedade civil, representados em sua dimenso transfronteiria. Um dos mais difceis desaos enfrentados pelo Parlamento do MERCOSUL vem sendo o de construir, entre os prprios parlamentares, a percepo de que o mandato a eles outorgado no o da representao territorial, pelo qual estariam representando os prprios pases, ou tampouco a representao dos respectivos parlamentos nacionais. Se contrastarmos o art. 22 do Protocolo de Ouro Preto com o art. 1 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, concluiremos que os dois textos no deixam qualquer dvida quanto natureza da representao neles prevista. O Protocolo de Ouro Preto explcito ao dispor que a Comisso Parlamentar Conjunta representa os Parlamentos dos Estados Partes no mbito do MERCOSUL. Por outro lado, o Protocolo Constitutivo do Parlamento dene os povos dos Estados Partes do MERCOSUL como os entes representados pela assemblia. Ao se perceberem como meros portadores de mandato para a representao do respectivo pas, os parlamentares limitam, sem se darem conta, o seu prprio poder e raio de ao, atuando como se fossem diplomatas portadores de instrues a serem cumpridas. Da a importncia do art. 9 do
13 A respeito das diculdades acarretadas pelo duplo mandato, vase Corciulo, Maria Soa e Guerrieri, Sandro. The rst Italian Delegation to the Parliamentary Assembly of the European Coal and Steel Community (1952-1954). Comunicao apresentada por ocasio da 53 Conferncia da Comisso Internacional de Histria das Instituies Representativas e Parlamentares, Barcelona, 3-7 de setembro de 2003, mimeo. Os autores descrevem as diculdades enfrentadas pelos representantes, designados pelo Parlamento da Itlia, para atuar na Assemblia da CECA, localizada em Luxemburgo, dada a precariedade dos meios de transporte poca e ao mesmo tempo desempenhar as suas funes parlamentares em Roma.

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Protocolo Constitutivo do Parlamento, que veda o mandato imperativo, ao estipular que Os membros do Parlamento no estaro sujeitos a mandato imperativo e atuaro com independncia no exerccio de suas funes.
Mecanismo de interlocuo entre o parlamento regional e os parlamentos nacionais

importante assinalar que o Parlamento do MERCOSUL logrou, ao longo de seus primeiros meses de funcionamento, elaborar e aprovar o seu Regimento Interno (agosto de 2007). Com 173 artigos, o documento exigiu exaustivas negociaes e difceis consensos, tendo em vista a diversidade das culturas parlamentares que se faziam presentes. Mesmo assim, h ainda aspectos a serem aprimorados, podendo-se sugerir, entre outras iniciativas, a adoo de mecanismo de interlocuo entre o Parlamento do MERCOSUL e os parlamentos nacionais. Foi possvel registrar, ao longo desses primeiros meses de funcionamento, a vontade, reiteradamente manifestada pelos Parlamentares do MERCOSUL, de dirigirem-se aos congressos nacionais dos Estados Partes, em geral para solicitar a agilizao da aprovao desta ou daquela norma MERCOSUL. Ao no prever mecanismo especco salvo os anteprojetos de norma para a interlocuo entre o parlamento regional e os congressos nacionais, o Regimento faz com que os parlamentares tenham que se dirigir aos seus prprios parlamentos de origem por meio de declaraes, que conguram instrumentos genricos, voltados para o pblico em geral. Seria importante a criao de instrumento especco de dilogo entre os rgos parlamentares nacionais e o regional. Esse instrumento tornar-se-, efetivamente, imprescindvel a partir do momento em que todas as bancadas nacionais j tiverem sido eleitas pelo voto direto. Cumpre evitar o isolamento do Parlamento do MERCOSUL em relao aos congressos nacionais, o que acabaria por comprometer a eccia do mecanismo da consulta parlamentar quanto contribuio que esta haveria de dar para conferir celeridade tramitao legislativa das normas MERCOSUL, e, em conseqncia, para incrementar a segurana jurdica do bloco. O exemplo do que zeram muitos dos parlamentos da Europa, caberia aos congressos nacionais criar um foro que poderia ser uma Comisso do MERCOSUL, de preferncia conformada por parlamentares das duas Casas (com exceo da Venezuela, todos os atuais Estados Partes do MERCOSUL adotam o regime bicameral), que se reunisse pelo menos semestralmente

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com o Parlamento do MERCOSUL. A par disso, as bancadas nacionais deveriam reunir-se pelo menos uma vez ao ms, aps as sesses do Parlamento, com a Comisso do MERCOSUL do respectivo congresso nacional ou seus representantes para troca de informaes e articulao de posies. Da mesma forma, tais reunies devero dar-se tambm, na esfera nacional, no mbito dos partidos e dos grupos polticos. Em suma, cabe s lideranas polticas nacionais terem em vista que a integrao deve estar unida agenda legislativa. Uma gil articulao entre o parlamento regional e os parlamentos nacionais, com reunies peridicas de seus membros e at mesmo de suas autoridades, ser importante para lograr consensos no tocante insero, nas agendas legislativas dos Estados Partes, no s de anteprojetos que podero ser produzidos pelo Parlamento do MERCOSUL (art. 4, inciso 14 do Protocolo Constitutivo), voltados harmonizao das legislaes nacionais, como tambm das normas MERCOSUL que requeiram aprovao legislativa e que tenham sido objeto da consulta parlamentar.
Eleio do Presidente

Um dos importantes aspectos a distinguir o Parlamento dos demais rgos do MERCOSUL particularmente dos foros governamentais e a conferir-lhe feio de assemblia de representao popular a eleio do Presidente por seus pares, para mandato de dois anos. poca da redao e negociao do Protocolo Constitutivo do Parlamento, no logrou o GTAN inserir dispositivo nesse sentido, visto que alguns pases apegavam-se a viso centrada no rodzio da Presidncia Pro Tempore entre os Estados Partes, com base no princpio da igualdade dos Estados, do direito internacional clssico, ignorando o fato de que o que se criava naquele momento era um rgo parlamentar de integrao regido, portanto, pela lgica integracionista e por normas especcas do direito da integrao. A lacuna foi corrigida pelo Regimento Interno, que, em seu art. 44 e seguintes, descreveu com mincias a forma de eleio do Presidente e Vice-Presidentes do Parlamento. Entretanto, no momento de sua discusso e aprovao, os mesmos setores que haviam anteriormente repudiado as eleies do Presidente e Vice-Presidentes por seus pares, para mandato de dois anos, propuseram que, durante a Primeira Etapa de Transio, se atrelasse o cargo de Presidente Presidncia Pro Tempore do MERCOSUL (Disposies Transitrias e Finais, art. 169).

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Ora, a prpria atuao das diversas presidncias do Conselho do Mercado Comum, limitadas pelo exguo perodo do mandato de seis meses, demasiado curto para que possa apresentar resultados, j comprovou a inconvenincia dessa soluo. Ademais, a eleio de um membro do Parlamento para Presidente, independentemente de nacionalidade, para mandato de dois anos, conferiria nova dimenso ao rgo parlamentar no contexto do MERCOSUL, ao reforar a sua natureza de assemblia representativa dos povos14 da regio, afastando-se das caractersticas prprias a uma assemblia de Estados. E o mais importante, o processo eleitoral favoreceria a formao de grupos polticos no Parlamento. Avaliao dos resultados at aqui alcanados Aps dois anos de funcionamento, o Parlamento do MERCOSUL no deixou de apresentar progressos. Um dos mais cruciais foi a aprovao de seu Regimento Interno, em 6 de agosto de 2007. Nesse contexto, foi fundamental a atuao do Parlamentar do MERCOSUL, Dr. Rosinha, como relator do projeto do Regimento e, posteriormente, ao exercer a Presidncia Pro Tempore brasileira (julho de 2008 a fevereiro de 2009). Ao dirigir as sesses, o Parlamentar buscou orientar-se estritamente pelos dispositivos regimentais, adotando o hbito de anunciar e, por vezes, ler em voz alta o artigo em que baseava as suas decises. Tal procedimento, segundo o testemunho de muitos dos demais membros do Parlamento, na ocasio da despedida daquele Parlamentar da Presidncia Pro Tempore (IV Sesso Extraordinria do Parlamento do MERCOSUL, em Montevidu, em 18 de dezembro de 2008),15 fez com que os preceitos regimentais passassem a ser mais conhecidos dos prprios parlamentares, que, pouco a pouco, ganharam o hbito de consult-los e de guiar-se por eles.16 No que diz respeito ao debate de temas considerados sensveis, importante destacar que, a partir da constituio das comisses temticas do Parlamento, tais questes passaram a ser objeto de discusso. A contro14 Vase o art. 1 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL: Constituir o Parlamento do MERCOSUL, doravante o Parlamento, como rgo de representao de seus povos (...) 15 Segundo o Art. 109 do Regimento do Parlamento, conjugado ao Art. 45, a primeira sesso do terceiro subperodo parlamentar preparatria e presidida pelo Parlamentar mais idoso. 16 Vase notas taquigrcas das sesses do Parlamento em <http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#>. Acesso em 11 jan. 2009.

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vrsia das papeleras, por exemplo, foi includa na agenda da Comisso de Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo, havendo a Comisso realizado, em 27 de novembro de 2008, visita fbrica de celulose Botnia, no Departamento de Rio Negro, Uruguai, para que os parlamentares pudessem conhecer de perto os vrios aspectos do conito.17 Tambm a questo de Itaipu, outro tema sensvel no MERCOSUL, at hoje tratado apenas no mbito da agenda bilateral Brasil-Paraguai, foi objeto de audincias pblicas, primeiramente no mbito da Comisso de Infra-Estrutura, Transportes, Recursos Energticos, Agricultura, Pecuria e Pesca e posteriormente no Plenrio do Parlamento.18 Outro avano digno de nota deu-se nas votaes de matrias polmicas, onde o vis ideolgico vem se sobrepondo ao aspecto da nacionalidade, vericando-se um quadro onde setores de direita e centro-direita da delegao brasileira, por exemplo, acompanharam a posio de parlamentares uruguaios, tambm da direita, em oposio a outros membros das respectivas bancadas nacionais. Pode-se observar que tais debates estimulam o agrupamento dos parlamentares por posies polticas. Exemplo disto foi o debate e votao ocorridos na XIII Sesso Ordinria do Parlamento, realizada em 05 de setembro de 2008, quando foi colocado em votao projeto de Declarao de autoria dos parlamentares Srgio Zambiasi (PTB-RS, Brasil) e Ruperto Godoy (Frente para la Victoria-PJ, Argentina) concernente grave crise poltica na Bolvia, ao qual havia sido agregado, como resultado de acordo poltico, um artigo nal, que rechaava o processo de militarizao da regio por tropas estrangeiras,19 em referncia no apenas reativao da 4 Frota dos Estados Unidos da Amrica, mas tambm particularmente ao anncio feito pelo Presidente Hugo Chvez sobre uma visita da frota russa Venezuela para manobras militares conjuntas. Ao abrigo do art. 155 do Regimento Interno, foi apresentado requerimento para a votao em separado do art. 5, assinado por parlamentares dos quatro pases, porm com forte presena da chamada Bancada dos Partidos Progressistas, grupo poltico ainda no registra17 Vase o Boletim de Notcias do Parlamento do MERCOSUL, editado pela Secretaria de Comunicao Social do Parlamento do MERCOSUL, 28 e 29 de novembro de 2008. Distribudo por e-mail. 18 Em 29 de novembro de 2008. Ver idem, op. cit. 19 Vase em <http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#>. Acesso em 9 jan. 2009.

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do como tal, mas que se rene antes de cada sesso do Parlamento para articular posies.20 O resultado nal, que acabou por excluir o art. 5 do texto da Declarao, mostrou os integrantes das distintas representaes nacionais votando de forma diferenciada.21 No tocante ao papel do Parlamento como canal poltico de participao da sociedade civil na integrao, cabe destacar a realizao de audincias pblicas por iniciativa das Comisses, que trazem ao debate principalmente temas afetos aos aspectos sociais da integrao. Entre eles, a Declarao Scio-Laboral do MERCOSUL (audincia pblica realizada por iniciativa da Comisso de Trabalho, Polticas de Emprego, Seguridade Social e Economia Social, em 28 de novembro de 2008) e o seminrio As Cooperativas, instrumentos para construir integrao. Harmonizao legal, o Estatuto Cooperativo e a Recomendao 193 da OIT, organizado pela mesma comisso, em colaborao com a Reunio Especializada de Cooperativas do MERCOSUL ocorrida em 18 de dezembro de 2008, no mbito da IV Sesso Extraordinria do Parlamento do MERCOSUL. Consideraes finais A constituio do Parlamento do MERCOSUL abre enormes possibilidades para o aprofundamento do bloco e para a participao da cidadania na elaborao das normas da integrao. Congura, sem dvida alguma, grande salto em direo ao futuro. Para a elaborao do Protocolo que o criou, a Comisso Parlamentar Conjunta contou com o apoio decidido de organizaes no-governamentais22 e dos parlamentos nacionais, o que o legitima como real conquista da cidadania. Ao Parlamento caber, sobretudo a partir do momento em que se logre instituir, em seu mbito, partidos polticos em nvel transnacional (os chamados grupos polticos), construir uma viso regional da integrao, que transcenda os interesses meramente nacionais.
20 Fazem parte da referida bancada, entre outros, os Parlamentares Carlos Raimundi e Mariano West (Argentina), Alosio Mercadante e Dr. Rosinha (Brasil), Ricardo Canese e Hector Lacognata (Paraguai), Roberto Conde e Juan Dominguez (Uruguai). 21 Argentina: 10 votos pela excluso, um contra, 1 absteno; Brasil: 3 pela excluso, 2 contra; 2 abstenes; Paraguai: 2 pela excluso, 11 contra, 1 absteno; Uruguai: 6 pela excluso, nenhum contra, sendo, entretanto, que o autor da proposta do art. 5 , o Parlamentar uruguaio Pablo Iturralde, no momento da votao havia se retirado do Plenrio. 22 Como a Fundao Friedrich Ebert.

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Ademais, para que o Parlamento funcione, preciso que os movimentos sociais, os diferentes setores da sociedade civil e as organizaes governamentais o percebam como efetivo espao de demanda e de debate. Nesse sentido, fundamental que se facilite e estimule a presena dos meios de comunicao nas sesses plenrias e comisses. Estes se sentiro naturalmente atrados cobertura dos trabalhos parlamentares, medida que no espao parlamentar se zerem presentes os grandes temas da integrao ainda que conituosos e polmicos.23 Ao Parlamento caberia, tambm, no apenas abordar resolutamente a questo das assimetrias entre os Estados Partes, mas tambm exercer funo de controle e scalizao sobre a utilizao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do MERCOSUL (FOCEM), criado pela Deciso N.18/05 do Conselho do Mercado Comum. Para dar efetivo cumprimento s suas competncias, o Parlamento dever trabalhar em estreita articulao com foros e reunies especializadas da estrutura institucional do MERCOSUL. Muitos deles, criados por Deciso do Conselho do Mercado Comum, tm forte capilaridade, em alguns casos, e interface com a sociedade civil, em outros. Entre eles, o Foro Consultivo Econmico-Social; o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL; a Reunio Especializada da Mulher; a Reunio Especializada de Cooperativas; o Projeto Somos MERCOSUL. Ademais, a colaborao entre o Parlamento e organizaes no-governamentais, como o Observatrio de Polticas Pblicas de Direitos Humanos do MERCOSUL ser de extrema importncia, tendo em vista a competncia, a ele atribuda, de elaborar relatrio anual sobre a situao dos direitos humanos nos Estados Partes. Por ltimo, importante lembrar que o descumprimento dos preceitos estipulados no Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL constitui, a partir da sua entrada em vigor, violao de norma do MERCOSUL, passvel, portanto, de reclamao por qualquer um dos Estados Partes perante o Tribunal Permanente de Reviso (art. 1 do Protocolo de Olivos). Ao prprio Parlamento facultado, conforme estipula o art. 13 do Protocolo Constitutivo, solicitar opinies consultivas ao Tribunal, que po23 Nesse contexto importante registrar a presena, em todas as sesses do Parlamento, da equipe dos meios de comunicao do Senado e da Cmara dos Deputados do Brasil. Ver, por exemplo, notcias da Agncia Senado, em <http://www.senado.gov.br/comunica/agencia/mercosul/default.htm>. Acesso em 11 jan. 2009.

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dero versar sobre a falta de cumprimento dos mandatos contidos no Protocolo, como a adoo de tratamento preferencial pelos parlamentos nacionais para as normas MERCOSUL que tenham resultado de consenso entre o Parlamento e o rgo decisrio do bloco, legislao estipulando as regras para as eleies diretas dos parlamentares bem como a representao cidad. Os governos dos pases membros deixaram registro, no Comunicado Conjunto que emergiu da XXXVI Cpula de Chefes de Estado do MERCOSUL, de 16 de dezembro de 2008, da ateno com que acompanham as aes (ou omisses) do Parlamento, ao fazerem referncia, em seu ponto n. 25, ao (...) compromisso assumido pelo Parlamento de apresentar, at 30 de junho de 2009, uma proposta sobre o critrio de representao cidad previsto no Protocolo Constitutivo, condio para que alguns Estados-Partes realizem eleies diretas de parlamentares do MERCOSUL, de acordo com os respectivos sistemas eleitorais.24

24 Vase em <http://www.mercosur.org.uy>. Acesso em 11 jan. 2009.

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La cuestin local en el MERCOSUR. Estado de situacin, desafos y temas para una nueva agenda
Abel Oroo

Abel Oroo es Licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad de la Repblica. Maestra en Ciencia Poltica, por la Universidad de la Repblica. Secretario Ejecutivo del rea de Descentralizacin y Participacin y Responsable de la Unidad de Gestin de Centros Cvicos de la Intendencia Municipal de Canelones.

La cuestin local, que estuvo totalmente ausente en la creacin del MERCOSUR, ha ido adquiriendo relevancia y protagonismo signicativo en los ltimos quince aos, tanto por incidencia de factores globales, como por la propia iniciativa de los actores subnacionales. El presente trabajo analiza, en dicho contexto, el desarrollo del tema en el mbito regional, con sus luces y sus sombras. Al mismo tiempo, identica las principales dicultades institucionales, los desafos pendientes y propone temas para la construccin de una nueva agenda al respecto. Introduccin En el contexto de debilitamiento de los Estados nacionales, como consecuencia de los procesos de globalizacin que se desarrollaron vertiginosamente en el ltimo cuarto del siglo XX, los gobiernos de cercanas fueron adquiriendo una presencia signicativa, tanto en el mbito de cada pas, como en trminos internacionales.

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Se constata un proceso de revalorizacin de los gobiernos locales en Amrica Latina, identicados como mbitos especcos para los diversos aprendizajes, sociales y polticos, que implica la reformulacin de las polticas implementadas histricamente en la regin. En este sentido, las nuevas polticas deben ser concebidas con la participacin de los gobiernos subnacionales, en tanto ms cercanos a la gente, con incidencia en el diseo, implementacin y evaluacin de los involucrados y con la participacin de la sociedad civil organizada. (Ziccardi, 2006; Gallicchio y Prez Antn, 2002) Las atribuciones de los municipios se limitan, en general, a la conservacin de su patrimonio de plazas y calles locales, iluminacin y recoleccin de residuos slidos, sin otras atribuciones en polticas sociales. La aplicacin de polticas neoliberales llev a que la accin social del Estado se reestructurara profundamente y se generaran signicativos efectos negativos en la sociedad. Si bien en sus orgenes las polticas sociales fueron competencia exclusiva del gobierno nacional, su operacin se ha ido traspasando de derecho o de hecho a los gobiernos subnacionales (estatales, provinciales, departamentales o municipales, segn el pas), lo que ha congurado un impulso a la descentralizacin de las funciones gubernamentales. Los procesos de descentralizacin han ido aumentando, de hecho, las responsabilidades de los gobiernos subnacionales con frecuencia sin la contrapartida de mayores recursos, aunque no tanto en educacin primaria como en salud bsica o en el gerenciamiento de programas asistenciales. En ese marco se perla una forma de descentralizacin neoliberal y conservadora que busca, desde esta perspectiva, impermeabilizar al gobierno de las demandas de la sociedad, distanciando la ejecucin de las instancias decisorias, hacindolas ms opacas, o interponiendo ltros tcnicos o tecnocrticos, con actores sin responsabilidad electoral ante la ciudadana. Se trata de procesos en los que la participacin se concibe desde mbitos en donde se es esencialmente desigual, como la participacin en calidad de usuarios o de clientes. Simultneamente, tambin se han generado procesos de descentralizacin progresista, en los que se busca acercar el gobierno a la gente, para propiciar la participacin desde mbitos donde los actores son esencialmente iguales, en tanto ciudadanos o vecinos. En forma paradjica, desde ambas perspectivas, con los procesos de globalizacin se produce una re126

valorizacin del papel de los gobiernos locales en el diseo e implementacin de las polticas pblicas, en particular las polticas sociales. (Castells, M., 1997; Bodemer, Coraggio y Ziccardi, 1999) En el mbito regional, estos procesos generaron incentivos para que los gobiernos subnacionales buscaran incidir en la construccin de la integracin, aportando la perspectiva especialmente desde las ciudades, a un MERCOSUR que, desde su origen, haba excluido la dimensin local. Estas actividades dieron lugar a la construccin de la red Mercociudades, en carcter de mbito de articulacin de la perspectiva subnacional regional, con la expresa intencin de incidir en la agenda e, incluso, en la institucionalidad del MERCOSUR. Brugu y Gom (1998) sealan que el principal desafo actual de las polticas sociales consiste en la construccin de una agenda compleja en el mbito de los gobiernos locales, que debe abordar por lo menos tres aspectos: a. polticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano (vivienda, saneamiento, espacios pblicos); b. polticas de bienestar social (salud, educacin, alimentacin); c. polticas de promocin econmica local (contribucin a la reactivacin econmica local, apoyo a actores econmicos Pymes, pequeos productores rurales, artesanos, empleo productivo). Esto signica implementar acciones pblicas, desde lo local, lo que implica pasar de una agenda simple a una compleja y, por lo tanto, procesar un rediseo de las polticas sociales, en el sentido de crear nuevas relaciones entre la esfera pblica local y la sociedad, sustentadas en nuevos instrumentos de participacin personal, comunitaria y empresarial. En particular en Amrica Latina, los gobiernos subnacionales enfrentan el desafo de aplicar nuevas polticas sociales como polticas socioeconmicas, que se encarguen no solo de la gestin de medios de vida limitados, sino tambin de la promocin del desarrollo humano sustentable y sostenible desde el mbito local. No obstante, en el contexto de democratizacin poltica y fortalecimiento de la autonoma local latinoamericana y nacional, la mayora de los gobiernos subnacionales tienen una agenda pblica sumamente simple en materia de polticas sociales, que se limita a la provisin de bienes y servicios bsicos, de infraestructura urbana y territorial (agua, drenaje, pavimentacin, residuos slidos) y, en menor medida, acciones de bienestar
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social comunitario, la mayor parte de las veces de tipo de corte asistencialista (atencin a la niez, a la juventud, a los ancianos, a las mujeres). En otros casos se han comenzado a elaborar agendas ms complejas, aunque es frecuente que las polticas sociales del mbito local se limiten a ser polticas de atencin a la pobreza, a travs de las cuales, con escasos recursos, se intenta hacer frente a las demandas ms urgentes que presentan los sectores populares. El control del gobierno central sobre el gasto social ha sido un componente fundamental del clientelismo poltico latinoamericano, congurando un intercambio de bienes y servicios bsicos a los mayoritarios sectores populares, con dineros pblicos, a cambio de votos o de adhesiones personales. (Filgueira y Filgueira, 1994; Albuquerque, 2006) En este contexto, la mera alternancia partidaria en el control del gobierno no garantiza que se modique, en el corto plazo, este componente central de la cultura poltica de la que suelen ser portadores tanto los polticos y los funcionarios, como los propios ciudadanos. Se congura un crculo vicioso en el que, por un lado, los gobiernos locales ostentan capacidades (nancieras y humanas) limitadas para asumir las funciones complementarias de diseo y conduccin de las nuevas polticas sociales y, por otro lado, se habilita la construccin de agendas pblicas locales demasiado simplicadas, que reeren con frecuencia solamente a la creacin de infraestructuras y dbiles polticas comunitarias. Por lo expuesto, aparece como imprescindible revisar el centralismo vigente para permitir que los gobiernos locales dispongan no solo de mayores recursos sino de ms autonoma y, sobre todo, de mejores capacidades en el ejercicio de la gestin local. Sin embargo, cabe sealar que en Amrica Latina puede constatarse que en la gran mayora de los gobiernos locales existe un dcit institucional relacionado con los siguientes aspectos: a. un diseo institucional que resulta de complicada adecuacin para contemplar las nuevas vulnerabilidades; b. limitaciones para la generacin de recursos propios y, por tanto, signicativa dependencia de los aportes del gobierno central; c. acceso prebendario a la funcin pblica, vinculado al intercambio de favores polticos con dineros pblicos; d. inadecuada calicacin de los funcionarios; e. baja coordinacin institucional, que genera frecuentes superposicin de acciones;
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f. ausencia de instrumentos para la implementacin de polticas de promocin del desarrollo econmico local. No obstante, la identicacin de varias de estas falencias permiti, en el contexto de proceso mercosuriano, que las principales ciudades de la regin acordaran dar un paso de gran importancia, constituyendo la red de Mercociudades para, de alguna manera, intentar romper este crculo vicioso, incursionando en la agenda regional, levantando la mirada de sus jurisdicciones especcas y contribuyendo a enriquecer el diseo de polticas pblicas comunes. Los gobiernos subnacionales en Amrica Latina provincias, departamentos, regiones y municipios tienen poca autonoma presupuestaria y, por eso mismo, escasas atribuciones en el diseo e implementacin de las polticas pblicas. No obstante, es dable percibir un incremento en su incidencia sobre estos temas, tanto por abandono de los gobiernos centrales en la atencin a sectores en situacin de riesgo, como por la asuncin de responsabilidades al respecto de diversos gobiernos subnacionales, sin perjuicio de sus competencias estrictamente establecidas. Por otro lado, la difusin de concepciones de descentralizacin con perspectiva neoliberal o con perspectiva progresista en los procesos de globalizacin de las democracias modernas, termina imputando nuevos desafos a los gobiernos locales en materia de polticas sociales que, por deniciones ideolgicas de las elites o como respuesta ineludible a las demandas de la sociedad, de derecho o de hecho, deben ser afrontadas. Desde la perspectiva del nanciamiento de las polticas sociales, esto es, desde el manejo del gasto social, resulta relevante el anlisis de las posibilidades de obtencin de recursos nancieros para los gobiernos subnacionales. En los pases unitarios de Amrica Latina, como Uruguay y Paraguay, las competencias de aplicacin tributaria propia por los gobiernos subnacionales son escasas; en el caso de los pases federados, como Brasil o Argentina, existen mayores posibilidades aunque, de todas maneras, limitadas. Es frecuente observar que los presupuestos de los gobiernos subnacionales son en extremo dependientes de las asignaciones que remite el gobierno central que, sin perjuicio de las autonomas establecidas normativamente, afectan signicativamente la capacidad de maniobra de sus dignatarios. Como los gobiernos subnacionales americanos, no tenan histricamente, atribuciones, estructuras ni experiencia en el diseo y ejecucin de polticas sociales; y como con frecuencia, la transferencia de responsabilidades desde el gobierno central, no fue acompaada de recur129

sos nancieros adicionales, varias de las experiencias de descentralizacin ms recientes provocaron fragmentacin y desigualdad en la calidad de los nuevos servicios prestados. Los gobiernos locales constituyen, en este sentido, la dimensin de la administracin estatal que presenta, simultneamente, mayor proximidad a los asuntos cotidianos de los pobladores y mayor comprensividad o diversidad en los cursos de accin, desde el ngulo temtico. En el contexto mundial de debilitamiento de los Estados nacionales, los gobiernos locales, que pueden practicar una poltica de cercanas, adquieren mayor relevancia tambin desde el ngulo de la intensidad democrtica vigente en cada sociedad, ya que estos permiten implementar no solo la participacin ciudadana, sino tambin el control ms estrecho sobre los actos de gobierno. En esta misma direccin argumentaba hace ms de doscientos aos Alexis de Tocqueville, con la percepcin de que el gobierno local sera la mejor escuela de la democracia al implicar, a travs de la participacin en los asuntos locales, que el ciudadano asuma prcticamente sus derechos y responsabilidades, y se familiarice con las reglas del juego democrtico, contribuyendo a la construccin y consolidacin institucional. En este sentido, es en el mbito local donde el ejercicio de la ciudadana tiene mayores posibilidades de ser efectivo. Para poder incidir desde el mbito de la ciudadana, esfera en la cual todos son esencialmente iguales por denicin, los gobiernos de cercanas, como podran ser los gobiernos subnacionales en general y, con mayor nfasis, los gobiernos municipales, tienen ventajas especcas. Como para poder incidir en las polticas siempre es necesario el manejo de informacin adecuada en tiempo y forma, a esos efectos, algunas de las ventajas especcas seran las siguientes: a medida que el mbito ejecutivo se acerca a la gente, el volumen de informacin se reduce, con lo que se facilita su manejo; las fuentes de informacin tienen mayor accesibilidad, por lo que resulta ms ecaz la obtencin de la misma; los ciudadanos cuentan con un bagaje previo mayor sobre las cuestiones ms prximas a su vida cotidiana, esto es, disponen de mayor informacin previa, por ello pueden procesar mejor la informacin complementaria; en la medida en que las cuestiones que son competencia de los go-

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biernos departamentales afectan a los ciudadanos ms directamente, se genera mayor inters en incidir sobre estas decisiones; todo lo anterior facilita el seguimiento ms ecaz, eciente y efectivo de la gestin gubernamental. En la regin, los gobiernos locales tienen competencias restringidas, limitadas bsicamente a la recoleccin y disposicin de residuos slidos, al mantenimiento de caminera (con la excepcin de las rutas nacionales) y a la iluminacin de calles y espacios pblicos (el A, B, C de la gestin, Alumbrado, Basura y Caminera). No obstante, todos los gobiernos subnacionales destinan una parte de los fondos presupuestales a polticas sociales, ya sea por cuestiones ideolgicas, como respuesta a demandas recibidas desde la sociedad, por percepcin de necesidades sociales o por clculo de rdito poltico partidario. (Oroo, 2004a y 2005) Las polticas sociales de los gobiernos departamentales han estado atendiendo, en las ltimas dcadas, variadas temticas a las que, en esta coyuntura, se les ha sumado la inquietud por la perspectiva regional para permitir un adecuado intercambio de experiencias, un fortalecimiento de las respectivas capacidades, as como una ms solvente interaccin con los gobiernos centrales y, eventualmente, con interlocutores extrazona. Es importante dar cuenta de la presencia, cada vez ms relevante, de las intendencias en la vida cotidiana de los pobladores y que, aun al margen de cambios institucionales formales, este crecimiento ha ganado terreno en el imaginario colectivo nacional. (Ziccardi, 2006; Albuquerque, 2006; Gallicchio y Prez Antn, 2002) No es ajeno a este itinerario el redimensionamiento del Estado de Bienestar o, en trminos ms generales, la creciente prescindencia del Estado central, sea por limitaciones operativas crisis scal o, ms seguramente, por deniciones ideolgicas neoliberales, que han llevado a la disminucin de sus prestaciones, tanto en magnitud, en variedad, como en cobertura. Por otro lado, tambin pesan en esta direccin las demandas ms apremiantes de la poblacin sobre la gestin, que generan exigencias perentorias de respuesta. En este contexto, se incorporan nuevas formas de gestin municipal, apoyadas por el protagonismo de los intendentes (en la acepcin uruguaya) y gobernadores, o de los alcaldes, prefeitos e intendentes (en la acepcin local), sea por razones programticas, por motivaciones pragmticas clientelares, o por la necesidad de responder a las demandas no atendidas por el gobierno central, en el marco de una mayor participacin ciudadana.
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Por lo expuesto, se registra la presencia de los gobiernos subnacionales en reas reservadas hasta el momento al gobierno nacional, en especial vinculadas a las polticas sociales y socioeconmicas, desarrollo productivo, generacin de fuentes de trabajo, turismo, bsqueda de nanciamiento complementario a travs de la cooperacin descentralizada. (Oroo, 2005) Por otro lado, no ha sido menor la incidencia, en este clima de cambio, el crecimiento sostenido de las fuerzas polticas progresistas y la percepcin de amenaza de las elites de los partidos histricos, propiciando una revisin de los procedimientos heredados. En este aspecto, corresponde identicar una dicultad adicional: la inercia burocrtica, la memoria institucional del Estado, como un factor a tener en cuenta (dos Santos, 1979) e, incluso, al aparato burocrtico estatal como una organizacin con intereses propios y con posibilidades de contribuir o de obstaculizar los cambios. La alta o baja predisposicin al cambio de la burocracia poltica puede estar vinculada a su percepcin depreciada sobre la ecacia y eciencia funcional vigentes, en tanto mecanismo de su propia reproduccin (cambiar algo para que todo siga como est), como articulacin inercial burocrtica de resistencia al cambio (siempre se hizo de esta manera); o con contenido poltico partidario, ms de tinte ideolgico o prebendario particularista (mandos medios de la elite saliente, hostiles partidariamente a la elite recin electa). Es necesario mencionar al respecto, una cuestin estructural: la continuidad de los procedimientos anteriores genera previsibilidad y, por lo tanto, certeza y seguridad, en los cuadros burocrticos, mientras que los cambios generan incertidumbres e inseguridades, tanto sobre la vigencia de las habilidades adquiridas como sobre la propia permanencia en el cargo. En este mismo sentido, de acuerdo al anlisis de Niskanen (1980), la inercia burocrtica, la memoria institucional del Estado, es un factor imprescindible a tener en cuenta, pero tambin los intereses de los individuos concretos que integran la burocracia estatal y los incentivos estructurales generados por el diseo institucional. En esta perspectiva los burcratas son tambin actores polticos, en el sentido de que actan e intermedian las relaciones entre representantesciudadanos, Estado y sociedad; pero no lo son desde sus preocupaciones en los asuntos pblicos, sino desde la persecucin de sus intereses particulares. Seguir actuando como siempre, cambiando solo el destinatario nuevo gobernante tiene racionalidad estricta, solamente cambiar con el tiempo, en funcin de una nueva prctica de la funcin poltica.
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En este sentido, es imprescindible identicar el riesgo, la dicultad operativa (no solamente conceptual) de implementar cambios en la orientacin de la gestin gubernamental, de no hacerlo, ser difcil atenuarlo o eliminarlo.
MERCOSUR

A comienzo de los aos noventa, en el marco de la globalizacin econmica, de la conformacin de bloques, y de nuevas reglas para el comercio mundial, nace el MERCOSUR, como una estrategia defensiva en lo econmico, persiguiendo una reformulacin de la insercin internacional y de apertura comercial. La lgica imperante supuso que cada pas miembro negociara estrictamente a partir de sus intereses nacionales en estos aspectos, excluyendo toda otra dimensin integracionista. En consecuencia, la estructura organizativa implementada estuvo monopolizada por los respectivos gobiernos centrales (Ejecutivos) de los Estados miembros, dejando de lado la participacin de mbitos parlamentarios, sociales y, especialmente, de los gobiernos subnacionales. Se formul as un MERCOSUR comercial no integral y desde su creacin estuvo sometido a reclamos de participacin por parte de distintos actores, en pos de construir instancias democrticas en su seno. Entre ellos, jugaron un papel relevante varios gobiernos subnacionales de la regin que persiguiendo la legitimacin democrtica del organismo, y el impulso al desarrollo local en lo econmico y en lo social, se constituyeron en la red de Mercociudades. Los gobiernos locales de Amrica Latina van pasando, gradual pero persistentemente, a asumir responsabilidades por la promocin del desarrollo de sus respectivas jurisdicciones, ampliando las funciones y el campo de actuacin de estos gobiernos. El desarrollo local es un trmino que est de moda en Amrica Latina, a su amparo hay buenas posibilidades de obtencin de nanciamiento externo, as como de encontrar receptividad en diferentes organismos. Por lo tanto queda bien utilizarlo en el discurso pblico y en la fundamentacin de las polticas. Sin embargo, se constata la existencia de diversas acepciones del trmino, varias de las cuales son contradictorias entre s y que dependen, bsicamente, del posicionamiento ideolgico y losco del que se parta. Desarrollo local, as como los trminos de descentralizacin y de participacin, son usados por diversas personas, organizaciones, partidos polticos e incluso por gobiernos, con diferentes contenidos distintas acepciones y, por lo tanto con objetivos dismiles.
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Mercociudades La Red Mercociudades es una red de cooperacin horizontal formada por municipios de los pases miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y la recientemente incorporada Venezuela) y pases asociados (Bolivia, Chile y Per). Sobre ella se dice en la pgina web de la Red: Fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales Alcaldes, Intendentes y Prefeitos de la regin con el objetivo de favorecer la participacin de los municipios en el proceso de integracin regional, promover la creacin de un mbito institucional para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollar el intercambio y la cooperacin horizontal entre las municipalidades de la regin, segn lo estipulado en sus Estatutos. Desde entonces, la red ha venido amplindose e incorporando nuevos miembros. Actualmente cuenta con 198 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia y Per, donde viven ms de 80 millones de personas. Antecedentes histricos En marzo de 1995, durante la realizacin del Seminario Mercosur: oportunidades y desafos para las ciudades, organizado por la Unin de Ciudades Capitales Iberoamericanas-Subregin Cono Sur en Asuncin, los alcaldes participantes comenzaron a idear la conformacin de una asociacin de ciudades. La Declaracin de Asuncin, emitida en esa oportunidad, manifest la voluntad de los alcaldes de crear una asociacin de Ciudades del Mercosur que se denominara Mercociudades y el deseo de participar activamente de la construccin del proceso de integracin regional. En julio del mismo ao, en la ciudad de Porto Alegre, los alcaldes rmaron el Compromiso de Porto Alegre donde expresaban su aspiracin de profundizar el protagonismo de las ciudades en el proceso de integracin. En ese documento se denieron tambin las caractersticas principales que tendra la nueva organizacin de ciudades y se estableci un plazo para la fundacin de la misma. Finalmente, en noviembre de 1995, se realiz en la ciudad de Asuncin la I Cumbre de Alcaldes, Intendentes y Prefeitos donde se rm el Acta Fundacional de Mercociudades. Las ciudades fundadoras fueron doce: Asuncin (Paraguay), Rosario, La Plata, Crdoba, Buenos Aires (Argentina), Florianpolis, Porto Alegre, Curitiba, Ro de Janeiro, Brasilia, Salvador (Brasil), y Montevideo (Uruguay). Dentro de este contexto general, Mercociudades entiende el proceso de integracin regional, iniciado con la creacin del MERCOSUR, desde
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una visin progresista, segn la cual las ciudades deben aparecer necesariamente desempeando un papel estratgico en la articulacin entre dicho proceso y el conjunto de la sociedad. Mercociudades dise su propio funcionamiento a partir de la lgica horizontal de red, impulsando una agenda proactiva de integracin, con demandas y propuestas especcas hacia el MERCOSUR, para incluir la dimensin local en su operativa y en su estructura institucional. Los objetivos que guran en sus documentos constitutivos son los siguientes (recurriendo otra vez a lo expresado en la pgina web de la entidad): De acuerdo al art. 2 del Estatuto, Mercociudades persigue los siguientes objetivos: Favorecer la participacin de las ciudades en la estructura del MERCOSUR persiguiendo la co-decisin en las reas de su competencia. Impulsar la creacin de redes de ciudades a travs de unidades tcnicas operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de inters comn intermunicipal adecuados al proceso de integracin. Crear mecanismos de comunicacin en redes entre las ciudades a n de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones y facilitar el acceso de los ciudadanos a los centros municipales de investigacin, desarrollo tecnolgico y cultura. Establecer e impulsar convenios y servicios recprocos entre las diversas municipalidades y las redes que se fueran creando. Potenciar los recursos humanos y las experiencias administrativas para las municipalidades. Coordinar la planicacin y promover acciones vinculadas al crecimiento y al desarrollo urbano de las ciudades. Coordinar proyectos y desarrollar programas integrados, con el objetivo de facilitar la realizacin de servicios y calicar la infraestructura urbana. Propugnar la cooperacin intermunicipal en el campo de las ciencias y la tecnologa. Desarrollar y potenciar actividades comunes e integradas vinculadas a la cultura, la recreacin, el deporte y el turismo. A travs de Unidades Temticas de representacin integrada efectuar el inventario del patrimonio cultural e histrico de las ciudades del MERCOSUR necesario para adoptar medidas comunes que garanticen su preservacin y difusin.
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 Desarrollar y planicar el turismo regional. Realizar estudios y colaborar en la elaboracin de planes y estrategias en el rea urbano ambiental, con el objetivo de armonizar y coordinar las acciones en esta rea. Colaborar en la planicacin de las polticas y planes de desarrollo de las ciudades, tomando en cuenta la necesidad de mejorar la calidad de vida. Impulsar la adopcin de polticas adecuadas frente al crecimiento poblacional y prevenir la violencia en las ciudades. Impulsar la adopcin de polticas que adecuen los proyectos locales al nuevo espacio regional. Impulsar la creacin de unidades tcnicas intermunicipales, con representacin integrada, para la planicacin y el desarrollo de proyectos comunes y regionales. Propugnar y concientizar sobre la participacin ciudadana que conduzca a ejercitar activamente los derechos en el mbito poltico, econmico, social y cultural. Identicar las causas de la acentuacin de las desigualdades sociales, a n de proponer y apoyar soluciones posibles de ser ejecutadas por los gobiernos locales. Difundir una cultura democrtica y democratizadora a nivel regional y nacional, estableciendo una relacin ms estrecha de cooperacin para, a travs de las municipalidades, denir polticas sociales adecuadas. Estudiar e impulsar, a travs de las diversas municipalidades la implantacin de polticas coordinadas destinadas a que el sector de escasos recursos acceda a todos los servicios pblicos y no sean marginados del desarrollo social y ciudadano. Mercociudades podr igualmente realizar toda otra accin o gestin destinada a los nes y objetivos propuestos, siendo los precedentes enunciados no limitativos del objetivo general de MERCOCIUDADES. Las municipalidades y la Red La Red de Mercociudades es una red de municipios (en las diversas acepciones o formatos, existentes en la regin), en donde estn representados los intendentes, prefeitos, alcaldes. Esta forma de organizativa, que

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trasciende las fronteras polticas, ha generado estmulos para el desarrollo de debates vinculados a la descentralizacin intraestatal. (central-subnacional y local-local). Estas actividades han permitido identicar la cuestin de las capacidades de ejecucin en el mbito local, as como la necesidad de construir nuevas relaciones entre el Estado central, los organismos subnacionales, la sociedad y la actividad econmica (el mercado) en el escenario de la globalizacin, y a cuestionar o problematizar las capacidades de los gobiernos locales para denir polticas en un territorio determinado. El fortalecimiento del trabajo en red para la integracin regional y gestin descentralizada, forma parte de la nueva reorientacin administrativa del Estado-nacin. Se produce la transferencia al gobierno local, lo que rearma las potencialidades de las autoridades locales referidas a su condicin de cercana con la sociedad, propiciando, tambin, compromisos de orientacin de tipo regional. Corresponde sealar la heterogeneidad de los integrantes de Mercociudades, segn diversos clivajes que, por un lado, enriquecen el trabajo colectivo y, por otro lado, complejizan este trabajo en virtud de las diferentes situaciones, facultades, recursos, capacidades. Una dicultad a sealar es que los gobiernos subnacionales en la regin tienen diferentes caractersticas y competencias, adems de denominaciones diferentes, que, a los efectos del las interacciones entre ellos, genera ambigedades signicativas. Por un lado, igual denominacin responde a diferentes acepciones y, por otro lado, diferentes nombres tienen similares competencias. Adems, existen diferencias, a veces sustantivas, en los niveles de gobierno subnacionales. En Argentina, intendente es el ttulo que recibe el titular del poder ejecutivo de un municipio, aunque debido a la autonoma legislativa en esta materia por parte de las provincias, su denominacin puede variar en algunos casos. Existen en Argentina dos formas distintas de intendencia, caracterizada por su jurisdiccin territorial: a) las intendencias que administran subdivisiones de una misma provincia (llamadas Partidos), como en Provincia de Buenos Aires y, b) las intendencias que administran nicamente la planta urbana de ciudades, sin abarcar totalmente las subdivisiones (departamentos) de una provincia, como en Crdoba. Un departamento puede tener varias intendencias, una por ciudad. En Paraguay, los intendentes son las mximas autoridades en el mbito municipal. En Uruguay, los intendentes ejercen el poder ejecutivo de los gobiernos departamentales. Cada departamento puede tener varios gobiernos locales,
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uno por ciudad y su rea de inuencia, que seran estrictamente los municipios, y que se denominan Juntas Locales, que pueden ser centralizadas, de gestin ampliada o autnomas y electivas. En Brasil, el prefeito es el jefe del poder ejecutivo local. Un alcalde, genricamente hablando, es un funcionario o cargo pblico que se encuentra al frente de la administracin local bsica de un pas o parte de ella. Un municipio es una entidad administrativa que puede agrupar una sola localidad o varias; pudiendo hacer referencia a una ciudad, pueblo o aldea, o a una agrupacin de los mismos. En la mayora de Estados modernos, un municipio o comuna es la divisin administrativa ms pequea que posee sus propios dirigentes representativos, elegidos democrticamente. Por otro lado, las diferencias en la distribucin del PBI de las entidades subnacionales de la regin, muestra capacidades y desniveles existentes entre las distintas instancias subnacionales. Un aspecto a destacar es que la Red de Mercociudades se organiza horizontalmente, permite la participacin abierta de sus miembros, tanto en trminos de cantidad, como de nivel de compromiso y de nmero de temas. Existe, por tanto, la ms amplia libertad de participacin en la unidad temtica que se preera, priorizando la cooperacin tcnica, el vnculo temtico entre las unidades subnacionales de la regin, con relacin a logros especcos de la respectiva agenda nacional. Si bien sera exagerado decir que Mercociudades marc la agenda del MERCOSUR, s es posible armar que ha tenido una importante incidencia en dicha agenda de integracin, as como fuerte motivacin para desarrollar acciones en ese sentido, a partir de la percepcin del impacto que el tipo de agenda de la regin tiene sobre cada uno de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, por las propias caractersticas de conformacin del MERCOSUR (interejecutivos) la dimensin local no surgi como iniciativa cupular, sino a partir del reclamo de los propios actores subnacionales, con la perspectiva de que lo local constituye un mbito privilegiado para avanzar en la coordinacin de las polticas, en el intercambio de experiencias y en la circulacin horizontal de la informacin. En el 2000, luego
 Se encuentra en trmite parlamentario, aprobada en la Cmara de Diputados y a consideracin de la Cmara de Senadores, un proyecto de ley de descentralizacin local, por la cual los gobiernos locales pasaran a denominarse municipios, seran electivos y estaran constituidos por un alcalde y cuatro concejales. El titular de los gobiernos departamentales seguira ostentando el ttulo de intendente departamental.

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de cinco aos de funcionamiento con avances concretos en su incidencia en la agenda regional, se logr la primera respuesta institucional positiva, con la creacin de la REMI Reunin Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR (primer espacio institucional de la integracin para los gobiernos locales). La REMI: un esfuerzo A nes del ao 2000 se crea, a instancias de la Red de Mercociudades, por Resolucin N. 90/00 del Grupo Mercado Comn, la REMI (Reunin Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR), [] con la tarea de promover el dilogo y la cooperacin entre las autoridades de nivel municipal de los Estados Partes del MERCOSUR, de manera de promover el bienestar y una mejor calidad de vida a los habitantes de las ciudades de la regin. Si bien es muy importante el reconocimiento de la importancia de los actores territoriales electos y debe valorarse como un paso hacia la democratizacin de los mbitos regionales, tambin es necesario sealar que, adems de la especca omisin de Mercociudades (nica organizacin que estaba solicitando la creacin de un espacio para la dimensin local), se reitera la lgica de suma de cuatro en su forma de integracin, descartando por tanto, la opcin de estructura horizontal: Art.2 La Reunin Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR ser integrada por representantes de Municipios e Intendencias designados por los cuatro Estados Partes. Esta lgica de suma cuatro (por los miembros plenos a la fecha) dicult la construccin de una perspectiva regional al propiciar la preeminencia de las miradas estrictamente nacionales y su simple sumatoria. Una caracterstica adicional de esta lgica es la de consenso, una sola opinin en contrario era suciente para no poder adoptar decisin como rgano, este poder de veto impidi la concrecin de un liderazgo institucional sobre la dimensin local a partir de la REMI, constituyndose en uno de los principales cuestionamientos recibidos. En resumen la REMI no result un mbito en que la participacin de los gobiernos locales de la regin se propiciara vigorosamente, ms bien se identicaron varios aspectos que dicultaban persistentemente el tratamiento de la cuestin local y el involucramiento de los actores institucionales de nivel subnacional, tanto por la decitaria generacin de incentivos, como por las dicultades operativas resultantes en los siguientes puntos:
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 integracin a partir de designacin de funcionarios de los gobiernos centrales, que actuaban en pie de igualdad con las autoridades locales electas (no reconocimiento en los hechos de esta caracterstica a los mismos); primaca de la lgica intergubernamental de suma cuatro en desmedro del relacionamiento horizontal entre autoridades locales y subnacionales; rasero de todos los entes subnacionales en pie de igualdad, sin generacin de mbitos horizontales en su propia interna (intendentes, gobernadores, alcaldes, etc.); Poder de veto de las secciones nacionales (o an de parte de ellas) que impeda la adopcin de resoluciones operativas; Acentuada variacin de los participantes, que diculta la construccin de lneas de accin consistentes en el tiempo; Ubicacin en el organigrama del MERCOSUR (dependencia GMC) que mediatiza la operativa;
FCCR: luces y sombras

Por la Decisin N. 41/04 del Consejo Mercado Comn, a propuesta de los propios actores de la REMI, se cre el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR, (FCCR). EL Consejo Mercado Comn, establece () que el desarrollo del proceso de integracin tienen una dimensin poltica creciente, la cual requiere acciones coordinadas y sistematizadas de todos los actores envueltos en el mismo, as como la conveniencia de instituir un foro que se preste al dilogo y a la cooperacin de las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Estados Partes del MERCOSUR. Con esta decisin se concretaba una nueva instancia de participacin institucional de los gobiernos subnacionales en el proceso de integracin y constituye, en este sentido, el reconocimiento de la importancia de la dimensin local y de la legitimidad de los actores territoriales en el tema. La generacin de un organismo con capacidad de ejecucin y con cierta autonoma de los gobiernos centrales debe registrarse como un avance signicativo en aquella direccin. No obstante, se incluyeron tres caractersticas limitantes al respecto: 1. se decidi organizar la estructura del FCCR en dos comits (uno de Estados Federados, Provincias y Departamentos y otro de Municipios); 2. se dispuso que el FCCR dependiera del Grupo

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Mercado Comn, por lo que un organismo integrado por gobernantes electos quedaba supeditado, institucionalmente hablando, a uno integrado por funcionarios designados; 3. los participantes (hasta diez por Estado miembro) eran electos en su gobierno local, pero designados por el gobierno central de su pas. La caracterstica de dos comits de alguna manera pretenda dar cuenta de la heterogeneidad de los gobiernos subnacionales en la regin, como vimos, municipios en sentido estricto (tercer nivel de gobierno) por un lado y Estados Federados, Provincias o Departamentos (segundo nivel de gobierno) por otro. De la creacin a la instalacin concreta En el ao 2005, el objetivo de la Red de Mercociudades se orient a contribuir en la conformacin de los dos comits del FCCR para contemplar la diversidad poltica, territorial, demogrca y econmica. Adems de las dicultades estructurales sealadas, la conguracin poltica de Brasil y de Argentina, tambin entorpecieron la tarea de instalacin de los comits del FCCR. En Brasil, la cantidad y diversidad de sus entidades subnacionales, junto a su inters en incorporarse complejiz la instalacin de su seccin nacional, paso previo a su integracin al Foro. En Argentina, la diversidad de entidades subnacionales, de muy distinta competencia, as como el difcil relacionamiento con el gobierno central, y la existencia de ciudades y de municipios con actuaciones protagnicas a nivel de Mercociudades, esto es, con antecedentes regionales, junto a otras que recin pretendan incorporarse al proceso, de alguna manera afectando la agenda nacional, tambin dicult la instalacin de su seccin nacional, retardando el concreto funcionamiento del Foro. No fue el caso de Uruguay ni de Paraguay. En este ltimo pas, el liderazgo de su seccin nacional estuvo en la cancillera aun en desmedro de las ciudades que ya venan actuando en Mercociudades. En Uruguay, el tema no gener mayores dicultades: las caractersticas de las entidades subnacionales electas (intendentes), su cantidad reducida, su actuacin previa en Mercociudades, permitieron la integracin de la seccin nacional rpidamente. Sin embargo, la demora en la instalacin del FCCR creacin formal 2004, instalacin enero 2007 registr las peripecias existentes para generar una lgica horizontal que permitiera la incidencia de los gobiernos locales en la agenda regional, a concretarse efectivamente en una nue141

va institucionalidad mercosuriana. En el marco de la XXI Cumbre del MERCOSUR se instal el FCCR, con la llamada Carta de Ro (enero de 2007), en la que se aprob: 1. Establecer el compromiso de trabajar por la consolidacin del MERCOSUR, por medio de la accin conjunta entre los gobernantes locales, regionales y nacionales; 2. Iniciar los trabajos del Foro Consultivo con base a las propuestas hechas por sus representantes durante las reuniones del Comit de Municipios y del Comit de los Estados Federados, Provincias y Departamentos, con el propsito de contribuir para el fortalecimiento y concretizacin de la Agenda del MERCOSUR. 3. Privilegiar la relacin con las otras instancias del MERCOSUR, en particular con el Parlamento del MERCOSUR, con la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, el Foro Consultivo Econmico y Social, el Foro de Consulta y Concertacin Poltica y con el Programa Somos MERCOSUR. Las dicultades encontradas rerieron tanto a los posicionamientos de las secciones nacionales, al contenido del reglamento de funcionamiento (nalmente aprobado en setiembre de 2007, durante la Presidencia Pro Tempore uruguaya, en la reunin del Grupo Mercado Comn), como a la interna del GMC donde la lgica de estricta intergubernamentalidad central fue la pauta imperante. No obstante, puede decirse de todas formas que se han constatado avances signicativos en el reconocimiento del rol dinamizador de la Red de Mercociudades, as como de las asociaciones de municipios nacionales participantes. El desafo de concretar el funcionamiento La agenda del Foro Consultivo de Ciudades y Regiones ha avanzado poco en las cuestiones centrales y estratgicas ya que, en denitiva, ha quedado inmersa en la resolucin de la agenda de funcionamiento (reglamento) durante demasiado tiempo. Por otro lado, la actividad de la Red de Mercociudades ha persistido en impulsar una visin integral del proceso regional. Pese a ello, siguen constatndose diferencias por lo menos en capacidad operativa por las caractersticas, objetivos y recursos disponibles (nancieros, institucionales, temporales, humanos, materiales, temporales) entre ciudades (estrictamente hablando), gobernadores o in142

tendentes (en la acepcin uruguaya), alcaldes o intendentes (en la acepcin del resto de los pases) y de los gobiernos centrales de los respectivos pases. En suma, resulta imprescindible superar la agenda que surge de las secciones nacionales y afrontar la construccin de una agenda regional, que incluya la dimensin local en un lugar destacado, al tiempo que incorpore tambin una operativa funcional adecuada a los nuevos contextos. Ella debera estar en condiciones de superar la mera lgica de relacin entre Presidentes, habilitando de ese modo una profundizacin de la legitimidad democrtica del MERCOSUR, para poder responder realmente en clave regional a los desafos de la hora. Desafos Uno de los principales problemas a enfrentar desde la perspectiva local es la excesiva concentracin de competencias, referidas a la construccin y tratamiento de la agenda, en las cancilleras de los pases miembros. Este escenario genera pocos compromisos de participacin en los niveles subnacionales, por lo que se anula la perspectiva de bsqueda de nuevas estrategias y la superacin del accionar meramente nacional en pos de una visin regional, lo que a su vez limita el accionar extra grupo del organismo. Otro dcit de ineludible mencin, es la opacidad en el tratamiento de los temas y en las decisiones adoptadas, a tal punto que, por ejemplo, los gobiernos locales no han tenido acceso con frecuencia a la argumentacin, a los materiales y al tratamiento sobre la propia dimensin local. En el FCCR se reitera la potestad decisoria e, incluso, operativa, a nivel de las cancilleras, quedando el Foro bajo la gida del Grupo Mercado Comn, generndose la incongruencia de que los gobernantes electos de los rganos subnacionales quedan directamente subordinados a los delegados de las cancilleras. Pareciera que lo razonable, en este sentido, es la necesidad de coordinaciones, a partir de la percepcin de que aquellos, investidos directamente por la ciudadana, tienen competencias especcas. La divisin en dos comits genera tambin algunas dicultades conceptuales, ya que ha sido imposible la construccin de una agenda comn de largo plazo, en perspectiva regional, primando las agendas inmediatas de los distintos actores.

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Temas para una nueva agenda. I (Mercociudades) Algunas dicultades estructurales a considerar para una reforma a largo plazo de la red Mercociudades incluira los siguientes temas, entre otros: 1. La actual dimensin de la red es una fortaleza, pero a la vez diculta la comunicacin y el relacionamiento que poseen las ciudades entre s y con los dos rganos ms relevantes de la misma, como la Secretara Ejecutiva y la Secretara Tcnica Permanente. Si bien es claramente identicable como una crisis de crecimiento, la dicultad existe y, de no actuarse al respecto, podra generar bloqueos signicativos en el futuro inmediato. 2. La asignacin de responsabilidades funcionales a ciudades de menor porte que las que lo detentaban anteriormente, con menores capacidades interinstitucionales en sus cuadros polticos y burocrticos, tambin ha dicultado la gestin del organismo. 3. El acceso a la titularidad de gobiernos nacionales de fuerzas polticas progresistas disminuy, en cierta forma, la tensin central/local y, en consecuencia, el dinamismo de la lgica confrontativa anterior. 4. La diversidad de cuestiones tratadas ha impedido que la Secretara Ejecutiva y la Secretara Tcnica Permanente brindaran apoyo efectivo a la actividad de todas las Unidades Temticas. 5. La forma de nanciamiento ha conspirado contra la ecacia, y efectividad de la accin de Mercociudades, manteniendo alta dosis de voluntarismo al respecto. Por lo expuesto, es necesario plantear una reforma de la estructura de la red, seguramente fortaleciendo su rol poltico para poder consolidar la cuestin local como dimensin relevante en la regin, permitiendo una labor ms ecaz (alcanzar los objetivos planteados), ms eciente (con el mejor uso de los recursos disponibles) y ms efectiva (lograr cambiar la realidad pre existente). En este sentido surgen como propuestas para la construccin de una nueva agenda de Mercociudades, los siguientes puntos: 1. Reformulacin de la estructura organizativa, acordando nuevos y ms complejos roles, tanto para Secretara Ejecutiva, para la Secretara Tcnica Permanente, como para las Unidades Temticas.

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2. La Secretara Ejecutiva debiera, en este contexto, tener un rol de mucho mayor nfasis en los aspectos de representacin poltica y de conduccin del organismo, en el estilo de las competencias de las Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR. 3. La Secretara Tcnica Permanente debiera consolidarse funcionalmente, logrando una expresin efectivamente regional permanente, tanto en la disponibilidad de recursos humanos, como tcnicos. 4. Resulta imprescindible la construccin de nuevas, complementarias y sostenibles formas de nanciamiento, diversicando las fuentes, que permitan una operativa ms consistente en trminos de recursos humanos, de equipamiento tcnico y disponibilidad de las adecuadas tecnologas de la informacin y comunicacin. 5. Consolidacin en trminos jurdicos, estructuracin como persona jurdica cabal (probablemente de derecho pblico no estatal), que posibilite el relacionamiento estrictamente institucional con diversos organismos, tanto en trminos polticos como nancieros, ya que este aspecto ha condicionado, entre otras cuestiones, la dimensin nanciera. 6. Reforzar el vnculo con la estructura institucional del MERCOSUR, acentuando el perl propositivo desde los mbitos subnacionales, a travs de las Unidades Temticas, que debieran ampliar el intercambio de experiencias propias con el aporte especco al proceso de integracin regional, as como capitalizar las posibilidades de implementacin local en otros lugares. 7. Avanzar en la capitalizacin de experiencias y desarrollo de expertisias para la captacin de recursos a travs de la cooperacin descentralizada, tanto para ampliar capacidades, como para la generacin de incentivos adicionales de incorporacin a la Red de nuevas entidades subnacionales. 8. Mejorar la visibilidad pblica de la Red, tanto a nivel de toda la regin (gobiernos centrales y subnacionales) como extrarregionales, mejorando la calidad de interlocucin internacional.

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Temas para una nueva agenda. (II) FCCR Por su parte, algunas dicultades estructurales del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos son: 1. La designacin de los representantes nacionales por parte de los gobiernos centrales, deprecia la calidad de gobernantes electos de los involucrados. 2. La supeditacin del Foro al Grupo Mercado Comn, otorga preponderancia de los funcionarios de los gobiernos centrales por sobre los gobernantes subnacionales, en los temas que les son especcos, sobre los cuales tienen competencias en sus respectivas jurisdicciones, generando una intromisin en las autonomas correspondientes, que no ayudan al desarrollo institucional local. 3. Desde el aspecto estructural, la subordinacin decisoria de actores electos a funcionarios burocrticos designados, conspira contra la profundizacin democrtica de la regin y, especialmente del proceso de integracin. En este sentido surgen como propuestas para la construccin de una nueva agenda del FCCR, los siguientes puntos: 1. Profundizar la legitimidad social y poltica que otorgan la efectiva participacin en el diseo, implementacin y control de las polticas pblicas, por parte de los gobiernos subnacionales en la regin. Este camino tambin contribuir a mejorar la transparencia de la gestin regional, y del proceso decisorio de todo el MERCOSUR, materia pendiente para avanzar desde una perspectiva integral. 2. Los gobiernos subnacionales se encuentran en una posicin privilegiada, tanto para instalar debates, como contribuir a la solucin de diversos problemas que se identican en la actual estructura del MERCOSUR, el desafo es poder capitalizar tal potencialidad. 3. A partir de la percepcin de que no puede haber identidad regional, sin la existencia de identidades locales, es necesario el fortalecimiento de esta dimensin en toda la estructura mercosuriana. Este curso de accin seguramente contribuir a, registrando las diferencias, construir mejores mbitos de convivencia ciudadana y regionales. 4. Fortalecimiento de los lazos culturales entre los diversos gobiernos subnacionales, para contribuir al proceso de construccin de ciudadana social y poltica de toda la regin.
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5. Contribuir, desde el escenario subnacional, especialmente desde la dimensin local a claricar las prioridades mercosurianas, para poder establecer la imprescindible coordinacin estratgica de todos los recursos disponibles, atenuando las decisiones originadas en otros puntos de un mundo globalizado. 6. Propiciar que las coordinaciones nacionales del FCCR estn a cargo de gobernantes locales electos por la ciudadana y no de funcionarios burocrticos de los respectivos gobiernos centrales. 7. Impulsar que la poltica no est subordinada a la tecnocracia, riesgo identicable con el actual curso de accin ya que, si bien el MERCOSUR ha avanzado en la construccin poltica de s mismo, necesita avanzar ms desde la poltica e incorporar ms construccin social, para poder implementar un MERCOSUR integral y no meramente comercial. 8. Desarrollo y capitalizacin de expertisias en la utilizacin de la cooperacin descentralizada, que permita el fortalecimiento institucional y la generacin de recursos adicionales a los actualmente disponibles. 9. Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales en el liderazgo del desarrollo local, tanto en la dimensin econmica, como especialmente en la social y la institucional, como garanta de que los recursos disponibles lleguen a los involucrados. 10. Impulsar el desarrollo de polticas pblicas regionales de cohesin social, que sean institucionalmente sostenibles, ms all de la eventual rotacin partidaria en los gobiernos. 11. Mayor participacin de los gobiernos subnacionales en el diseo de polticas que se orienten a la reduccin de las asimetras y desigualdades existentes. 12. Propiciar el debate para lograr que se atene la excesiva concentracin actual de las decisiones en el Grupo Mercado Comn y en general de las cancilleras, delegando potestades en los gobiernos de cercanas que se ajustan mejor a los desafos de la hora. 13. Desarrollar polticas comunes para la integracin regional, a partir del protagonismo de los gobiernos subnacionales como actores fundamentales. 14. Mejorar los procesos decisionales del MERCOSUR, que incluya el uso
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de los recursos nancieros y humanos y propicie la generacin de mbitos de participacin efectiva de los gobiernos subnacionales. 15. Propiciar la incorporacin de nuevas unidades subnacionales al FCCR, que actualmente no fuesen miembros de las secciones nacionales, para contribuir a la consolidacin democrtica del espacio. 16. Articulacin con otros rganos del MERCOSUR (Parlamento, foros) as como con otros mbitos sociales, polticos y acadmicos que permitan profundizar el anlisis desde una perspectiva local. 17. Revindicar a los gobiernos subnacionales, especialmente los locales, como agentes con capacidad para implementar sus propias polticas, a partir de formas asociativas y de intercambio de experiencias entre ellos y no de escenarios de competencia donde lo que uno gana es prdida para otros. 18. Impulsar la denicin estratgica de que la bsqueda de cursos de accin compartidos en la integracin, constituye un problema de calidad institucional, que necesita ser participativo para poder generar sinergias en su aplicacin. 19. Denir que el proceso de construccin de un MERCOSUR integral no puede continuar sin una participacin efectiva de la sociedad civil, que presencie, incida y asuma como propio, para asegurar su continuidad, consolidacin y continuidad.

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Estrategias para un MERCOSUR ciudadano

Mara Julia Aguerre Ignacio Arboleya
Es tiempo de avanzar en la construccin del MercoSUr ciudadano, ya que ser ese el espacio democrtico donde trabajosamente seguiremos construyendo nuestros acuerdos. Debemos asumir que todos SOMOS MercoSUr y que de todos nosotros depende el xito de este formidable proyecto poltico.
Presidente Tabar Vzquez Asuncin 20 de junio de 2005, al presentar la iniciativa
SOMOS MERCOSUR

Mara Julia Aguerre se desempea en el Programa MERcOsuR Social y Solidario (PMSS), Centro de Participacin Popular (CPP). Ignacio Arboleya trabaja en el Programa MERcOsuR Social y Solidario (PMSS), Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin al Desarrollo (ALOP), Centro Cooperativista Uruguayo (CCU).

Introduccin En trminos generales el propsito del Tratado de Asuncin (26 de marzo de 1991) fue revertir la declinacin del comercio intrarregional y frenar la creciente marginalizacin de Amrica Latina respecto del sistema econmico internacional, dando respuesta al fenmeno de la globalizacin y la formacin de bloques comerciales regionales en diversas partes del mundo, lo que generaba crecientes dicultades a las economas nacionales de nuestros pases (como al resto de los pases perifricos), para reinsertarse en el nuevo contexto econmico internacional. Los instrumentos jurdicos del MERcOsuR (que pautan el nivel de desarrollo y alcance de su institucionalidad) se han caracterizado por su brevedad, insuciencia y ambigedad, producto de una estrategia minimalista en trminos institucionales que con el paso del tiempo se ha ido transformando en una de las debilidades y de los frenos ms importantes del bloque.
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Y este dato no es menor, porque en cualquier proceso de integracin la denicin de la estructura institucional no es una cuestin meramente tcnica o jurdica, sino que la naturaleza de las instituciones revela la concepcin poltica en cuyo marco se construye el proceso. La opcin por un determinado modelo de integracin se corresponde con un determinado formato institucional. No obstante esta inicial concepcin comercialista, que presidi el funcionamiento del MERcOsuR por lo menos durante una dcada, en los hechos, y como resultado de una serie de rpidos avances registrados en los primeros aos de su existencia, este proyecto despert expectativas que traspasaron ampliamente los propsitos primigenios, transformndolo en un fenmeno que puede marcar profundamente el curso de la historia presente y futura de sus miembros. Y si en rigor, ms que una realidad lograda, el MERcOsuR todava es en buena medida una apuesta, una tarea abierta en cuyo proceso se registran tropiezos, estancamientos, retrocesos y crisis mltiples, el proyecto mercosuriano puede considerarse un dato presente en las relaciones entre sus integrantes, no solo a nivel de los gobiernos sino tambin en redes de la sociedad civil, y en relaciones con el resto del mundo, lo cual genera toda una nueva dinmica regional de apuestas, demandas y emprendimientos. Desde la creacin del MERcOsuR la sociedad civil organizada ha buscado abrir espacios de seguimiento, participacin e incidencia del proceso de integracin regional. Tarea compleja debido a las limitantes que el modelo institucional actual del bloque presenta pero tambin a las propias dicultades que supone el abordaje de temas aparentemente alejados de las agendas cotidianas de sus organizaciones o de los problemas del ciudadano comn. Lo que se presenta a continuacin es una breve resea crtica de los principales espacios de participacin que la sociedad civil organizada ha consolidado dentro de la institucionalidad del MERcOsuR a la vez que se plantean algunos elementos que deberan componer una nueva institucionalidad desde la perspectiva de la construccin de una ciudadana regional. Sociedad civil y participacin en clave regional y global. La insistente demanda por otro MERCOSUR La heterogeneidad y complejidad de la sociedad actual, con multiplicidad de actores, voces y visiones diferentes, implica que un proceso de profundizacin democrtica y participacin ciudadana debe ser inclusivo
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de esta pluralidad, ya que la integracin regional afecta a todas las agendas particulares de las organizaciones sociales sin exclusin. En muchas oportunidades, cuando se discute la participacin de la sociedad civil, se plantean dudas acerca de su representatividad. Debe sealarse que las organizaciones y movimientos de la sociedad civil se representan a s mismos y a los grupos de ciudadanos o poblaciones para o con los que trabajan. Frecuentemente se cae en el debate estril de discutir qu organizacin es ms representativa, enredndose en una lgica reduccionista de competencia de actores. Esto pasa en la dinmica real y no solo en los anlisis tericos. La legitimidad de la participacin de la sociedad civil no pasa por representar a la sociedad en su conjunto, sino por su especicidad y el posicionamiento o conocimiento sobre ciertos temas o especialidades, y por las particularidades de los grupos de referencia o de base de los movimientos y redes. Las voces de diferentes actores otorgan una particular sonoma al paisaje poltico actual. Movimientos de diferente signo y con diferentes universos y utopas entrecruzan visiones y en el mejor de los casos algunos dilogos. En este contexto, todo esfuerzo de gestin democrtica debe estar dirigido a aumentar las voces de quienes participan, pero tambin a generar mayores espacios de dilogo e interconexin. Entre los diferentes movimientos sociales y entre diferentes actores polticos existe un escaso reconocimiento mutuo. A este respecto, las redes y los foros de la sociedad civil tienen un rol cada vez ms importante, que es el de articular esta diversidad y esta capacidad distinta que tienen los actores de la sociedad civil, de contribuir a un mismo proyecto, a un mismo objetivo. Lo cual resulta fundamental, porque aislados pierden capacidad real de intervencin o incidencia. En este tema de la democracia y la participacin, merece una mencin especial la nueva realidad constituida por movimientos y actores sociales que actan en el mbito local/nacional/regional/global, generalmente con anidades y vinculaciones con sectores polticos progresistas, pero que actan con autonoma dentro del espacio pblico y con independencia de los partidos polticos. Si detenemos la mirada en la accin de estos actores globales, es posible constatar que esta accin de actores locales en lo global ha generado nuevas agendas, que no solo demandan la consagracin de nuevos derechos, sino que colocaron en la discusin pblica las estrechas vinculaciones de una agenda de derechos con el modelo econmico, de crecimiento y de consumo, y aun con las reglas del comercio internacional.
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La accin de los movimientos y organizaciones sociales en lo regional y global trascienden los contenidos y contextos de sus luchas nacionales, pero estos dos niveles, lo nacional y lo internacional, estn en estrecha relacin entre ellos, de tal forma que las transformaciones que se logran en uno llevan a las transformaciones en el otro. El espacio de accin de estos actores sociales, aun cuando crece en el espacio global, se asienta en las experiencias de organizacin y disputa en los espacios nacionales, y se combina creativamente en una pluralidad de marcos, de signicados de la accin y en diferentes escenarios polticos, sean estos globales, regionales, nacionales o locales. La propia evolucin de las temticas as lo exige: hoy en da abordar una agenda de desarrollo sustentable o de problemas ambientales supone articular el debate y la accin en todas esas escalas, simultneamente (local, nacional, regional, global). Una de las consecuencias de esta accin local, nacional, regional, es que estos movimientos impulsan derechos, ciudadanas mltiples y en expansin, que transforman los antagonismos nacionales en solidaridades sectoriales, que tambin permean las fronteras tradicionales de los pases, creando acercamientos que son embriones de ciudadana regional o global. A la hora de hacer un balance del potencial poltico de las organizaciones y movimientos sociales ms activos en el MERcOsuR, sin duda una de sus mayores fortalezas es constituir espacios articuladores de visiones compartidas, que van conformando identidades colectivas, a la vez que ponen en juego la experiencia, capacidad y conquistas acumuladas, y que concitan una valoracin positiva de otros actores sociales y de actores y representantes polticos. Lejos de paralizarse por la falta de mbitos de participacin y por las limitaciones que genera el dcit democrtico que caracteriza al MERcOsuR, la sociedad civil de la regin ha ido tomando contacto con los problemas y las oportunidades que surgen en el proceso de integracin, y diversos sectores han llevado a cabo acciones para lograr que el proyecto regional cumpla con objetivos de mejorar las condiciones de vida de las personas a travs del desarrollo econmico con justicia social, como expresa el Tratado de Asuncin. Es as que sindicatos, ONG, cooperativas, pequeos y medianos empresarios, mujeres, jvenes, etctera, han planteado demandas y propuestas respecto de la agenda de la integracin, en funcin de sus intereses y necesidades sectoriales especcos y de su propia visin del proceso.
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Sin embargo es necesario tener presente que los niveles de participacin social logrados hasta el momento en el MERcOsuR son reducidos y que solamente algunos sectores de la sociedad civil, como los trabajadores organizados sindicalmente y los empresarios han jugado un rol relativamente destacado, y que los niveles de inuencia alcanzados aun por los sectores ms organizados y activos de la sociedad civil en la toma de decisiones fundamentales para la marcha del proceso de integracin son todava muy limitados. El MERCOSUR y algunos de sus espacios de construccin de ciudadana regional
El Foro Consultivo Econmico y Social

El 17 de diciembre de 1994 el MERcOsuR rma el Protocolo de Ouro Preto que en conjunto con su anexo completan el Tratado de Asuncin en lo que se reere a la estructura institucional, atribuciones especcas de los rganos y sistema de adopcin de decisiones. En este documento aparece una novedad importante para la sociedad civil organizada de la regin, porque en Ouro Preto se crea el Foro Consultivo Econmico y Social (en adelante FCES), nico rgano ocial de carcter privado que integra la estructura institucional del MERcOsuR. Segn la denicin formal es un organismo de representacin de los sectores econmicos y sociales de los pases del MERcOsuR, representados por organizaciones de empresarios y trabajadores y organizaciones de la sociedad civil de los cuatro pases. Tiene un carcter consultivo sobre los temas que ataen a su representacin, y constituye la culminacin de una sostenida lucha de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, abriendo por primera vez un espacio institucional a la sociedad civil,
 La CCSCS se cre en 1986, es decir, cinco aos antes que el Tratado de Asuncin, con al apoyo de la Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y su representacin para el hemisferio americano, la Organizacin Interamericana de Trabajadores (ORIT). Con la creacin del MERcOsuR la CCSCS se redinamiza, no sin fuertes oposiciones de varias centrales sindicales, y como forma de operativizar la accin de la Coordinadora en el proceso de integracin se crea en su seno la Comisin Sindical del MERcOsuR, integrada especcamente por las centrales de los cuatro pases miembros plenos del acuerdo. Entre las mltiples acciones emprendidas por la Coordinadora, merece destacarse por su importancia lo que han dado en llamar Cartas a los Presidentes, documentos que entregan en ocasin de las Cumbres Presidenciales del MERcOsuR, para aprovechar el alto signicado poltico de esas reuniones, y como forma de alcanzar una participacin ms global, por fuera

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en el formato excluyente del proceso de integracin regional. La sesin constitutiva se llev a cabo el 31 de mayo de 1996 en la ciudad de Buenos Aires en la que se aprob su reglamento interno.
de los mecanismos ms institucionales y sectoriales en los que tambin actan. Adems de la creacin del FCES, la Coordinadora ha promovido diferentes iniciativas respecto a los temas laborales tales como: 1998. Declaracin Socio Laboral, creacin de la Comisin Socio Laboral. El SGT 11 se dividi en 8 comisiones para tratar los temas relacionados con sus objetivos, y a partir de las discusiones y trabajos de la Comisin N. 8, se comenz a redactar una Carta Social para el MERcOsuR, que luego pas a denominarse Carta Social, siguiendo el ejemplo de la Carta Social Europea. Con el apoyo de la OIT y en medio de fuertes controversias se redact una Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral, que denitivamente se acord con el texto de lo que es la Declaracin Socio Laboral (DSL), aprobada por la Cumbre de Presidentes de Brasil de 1998. Sin embargo, los trabajadores agrupados en la CCSCS aspiraban a un paso ms, en el sentido de que era necesario la creacin de un mbito que, entre otros cometidos, tuviera el contralor del cumplimiento de lo que estableca la DSL. Es as que se pone en marcha la Comisin Socio Laboral (CSL), aceptada y aprobada por la Cumbre Presidencial. Este conjunto de logros, SGT 10 (en su denominacin actual), la Declaracin Socio Laboral y la creacin de la Comisin Socio Laboral, segn algunos especialistas viene a formar parte de la construccin del espacio social del MERcOsuR 2004. Creacin del Grupo de Alto Nivel de Empleo (GANEMPLE). Signica un avance cualitativo respecto a los logros anteriores, siendo aprobada la propuesta de la Coordinadora casi sin modicaciones, incluyendo un Observatorio del Mercado de Trabajo. Tiene como funcin elaborar la evaluacin y seguimiento de la estrategia de Crecimiento del Empleo en el MERcOsuR. Se parte de un enfoque integral en el que se relacionan las polticas econmicas, comerciales, migratorias, educativas y de previsin social, y es coordinado por los Ministerios de Trabajo de los pases. En la Declaracin de la Coordinadora en la Cumbre de julio de 2006 en Crdoba, reiteran que, tal como lo ha denido el GANEMPLE, una estrategia MERcOsuR de crecimiento del empleo se debe desarrollar a partir de dos bases conceptuales: a) la articulacin de polticas macro, meso y macroeconmicas con las laborales, sociales y educativas, con el objetivo de generar condiciones de creacin de empresas y empleo digno; b) el respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales del trabajo digno y empleo de calidad, a travs de cinco pilares fundamentales (empleo, proteccin social, derechos del trabajo, equidad de gnero y dilogo social). 2008. En ocasin de la Cumbre de Presidentes de Tucumn, en julio de 2008, la Coordinadora present a la Cumbre de Presidentes una propuesta de creacin del Instituto de Trabajo del MERcOsuR. En la primera parte de la propuesta, aluden a la creacin del GANEMPLE y a la decisin del ao 2006 que adopt La estrategia MERcOsuR de crecimiento del empleo, y luego de 8 Considerandos muy crticos, proponen la creacin del Instituto con los siguientes objetivos: establecer una poltica regional para la promocin y el respeto a los derechos de los y las trabadores/as y convenios internacionales de la OIT, especialmente en lo referido al Trabajo Decente, partiendo de las normas nacionales vigentes, acompaar la implementacin del Acuerdo de Residencia del MERcOsuR, constituir una estructura orgnica y material con capacidad de contener y articular los organismos sociolaborales, permanentes y transitorios, erradicacin del trabajo infantil y explotacin sexual de menores, igualdad de gnero, empleo de jvenes, entre otros.

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En el mbito regional, la estructura del FCES la componen el Plenario (rgano mximo que debe reunirse por lo menos una vez por semestre), la Secretara Permanente, las reas Temticas y los rganos de Asesoramiento. El FCES est compuesto por las Secciones Nacionales, una por cada pas, integradas por tres sectores o grupos: empresarios, trabajadores sindicalizados y el llamado grupo diversos, compuesto por cooperativas, ONG, consumidores, profesionales liberales, etctera. Estas Secciones Nacionales tienen autonoma organizativa y pueden denir independientemente y conforme a sus particularidades, los sectores econmicos y sociales que las integren, as como su forma de funcionamiento, exigindose que los mismos sean lo ms representativos y de mbito nacional. Los nombres de los representantes que integran tanto los rganos regionales como los de las Secciones Nacionales, los designan las propias organizaciones, sin intervencin ocial. Las principales atribuciones del FCES son pronunciarse en el mbito de su competencia emitiendo recomendaciones, proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin, contribuir para que la sociedad civil tenga una mayor participacin en el proceso de integracin regional, entre otras. El FCES se relaciona con el Comit Econmico y Social Europeo, es miembro asociado de la Asociacin Internacional de Consejos Econmicos y Sociales e Instituciones Similares (AICESIS), tiene rmado un acuerdo con el Parlamento del MERcOsuR y es de consulta preceptiva para algunos temas relacionados con el Instituto Social del MERcOsuR. Las recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del MERcOsuR como a la relacin de este con otros pases, organismos internacionales y otros procesos de integracin. Son elevadas directamente al Grupo Mercado Comn y deben ser tomadas por consenso, con la presencia de todas las Secciones Nacionales. La experiencia del funcionamiento del FCES ha sido en general frustrante para sus integrantes. Con escaso poder de incidencia en los asuntos regionales y un relativo estancamiento en su funcionamiento, el Foro no es visualizado como una instancia real de participacin de la sociedad civil. Ello lleva a que en la actualidad se discuta su vigencia y su pertinencia como instrumento de participacin en el diseo de una nueva institucionalidad del MERcOsuR.

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Es as que sus detractores sealan que el FCES fue una respuesta a un determinado momento del proceso de integracin regional y que ahora el contexto ha cambiado por lo que es necesario crear otros componentes institucionales ms acordes a una nueva estructura institucional del MERcOsuR. Sus defensores admiten las debilidades de su funcionamiento pero deenden su vigencia como instrumento (nico componente institucional de participacin actual) y proponen su reforma. Lo cierto es que ms all de las diferentes posiciones, el foro dista mucho de representar las diferentes modalidades de la sociedad civil que trabajan y actan en el MERcOsuR. Por otra parte, su rol no ha sido cumplido por lo que en su sustitucin o en su reforma, hay en juego otros temas del funcionamiento institucional del MERcOsuR que deben cambiar.
Las Reuniones Especializadas

Una serie de actores sociales regionales han encontrado su mbito de participacin en el proceso de integracin regional, fortalecindose como actores sectoriales, a partir del mecanismo de las Reuniones Especializadas. Las Reuniones Especializadas fueron creadas por el Consejo del Mercado Comn (CMC) a partir de 1991, con el objetivo de tratar temas no incluidos en los Subgrupos de Trabajo (SGT) establecidos por el Tratado de Asuncin. Son rganos auxiliares y asesores del Grupo Mercado Comn (Gmc) que funcionan por medio de la realizacin de reuniones peridicas. La mayora de estas Reuniones Especializadas hacen dos reuniones por ao, coincidiendo con cada Presidencia Pro Tempore, aunque algunas se renen con mayor frecuencia y otras una sola vez al ao. Las Reuniones Especializadas se organizan a travs de Secciones Nacionales que se constituyen en cada pas miembro del Tratado. En algunos casos esas Secciones Nacionales se limitan a una Coordinacin Nacional ejercida por la autoridad gubernamental, en otros, son integradas por representantes gubernamentales y del sector de la sociedad civil que corresponde al campo de actuacin especco. La composicin plural de las Secciones Nacionales en algunas reuniones es equitativa entre el sector pblico y el privado, en otras predomina la representacin del poder pblico. En muchos casos, las Reuniones Especializadas estn integradas tambin por Estados Asociados, o algunos de ellos, especialmente Chile y Bolivia. Esa participacin se da por invitacin de los Estados Parte o por solicitud del Estado Asociado, y puede ser plena o limitada al desarrollo
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de proyectos conjuntos sobre temas de inters comn. El vnculo entre las Reuniones Especializadas y el Gmc se produce en la presentacin de un Plan de Trabajo anual o bianual a ser aprobado y un informe o conjunto de recomendaciones aprobadas por el plenario de la Reunin Especializada. En resumen, las Reuniones Especializadas son un espacio de dilogo poltico, un mbito de participacin y propuesta y un rgano del GMC al cual asesoran sobre temas especcos de su competencia. Con el curso del tiempo se han ido creando Reuniones Especializadas para Ciencia y Tecnologa, Turismo, Drogas, Municipios e Intendencias, Promocin Comercial, Cine y Audiovisual, Jvenes, Cooperativas, Mujer, y Agricultura Familiar. Por razones de espacio de este trabajo y especialmente por el desarrollo de sectores de la sociedad civil en ellos, nos referiremos solamente a las tres ltimas. Ellas se caracterizan por el marcado protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil en su funcionamiento y dinmica.
La Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM)

En los pases integrantes del MERcOsuR existen unas 12.000 cooperativas con aproximadamente 18 millones de asociados, las que realizan un importante aporte al desarrollo sustentable de los pases y regiones, como signicativas dinamizadoras de la economa local, nacional y regional, con una alta participacin en el rea agroalimentaria, la banca, los servicios pblicos, los seguros, etctera, siendo muy relevante su aporte para la solucin de problemticas como la de la vivienda, la distribucin de alimentos, la salud y la generacin de empleo productivo. Como lo han destacado las propias cooperativas, ellas son un instrumento ineludible a la hora de garantizar la transparencia en los mercados, evitando o compensando comportamientos oligoplicos que atentan contra la eciencia de la economa y contra la igualdad de oportunidades. En el contexto del MERcOsuR, el movimiento cooperativo ha ido tejiendo vnculos en el mbito regional con el objetivo de coordinar las diferentes iniciativas que se puedan acordar a n de lograr una mayor integracin y presencia (bsqueda proactiva de espacios de participacin) en el proceso de integracin. El inicio de estas acciones es anterior al proceso de integracin (1986), pero las mismas se multiplicaron con el lanzamiento del proyecto regional (Reunin de Cooperativas del MERcOsuR, Foz de Iguaz 1992). En 1999, en ocasin del encuentro de los representantes de la sociedad
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civil Europa-Amrica Latina-Caribe, en Ro de Janeiro, se cre un Grupo Tcnico de Enlace de los movimientos cooperativos organizados en sus Confederaciones nacionales, con el objetivo de coordinar tcnicamente las iniciativas que puedan acordarse a n de fortalecer a las cooperativas como actor regional. Este Grupo Tcnico de Enlace entre otras tareas coordina las diferentes representaciones del cooperativismo en el FCES, promoviendo la integracin de aquellas organizaciones o segmentos que no se encuentren representados y garantizando la efectiva presencia cooperativa en este rgano de la sociedad civil. Para ello se constituy un padrn de cooperativas del MERcOsuR, garantizando el libre acceso de todos los interesados como forma de incentivar las relaciones horizontales entre todas las cooperativas de la regin, buscando mecanismos permanentes de circulacin de la informacin. A propuesta del Bloque Cooperativo (el grupo de entidades cooperativas participantes del FCES, este organismo propuso al GMC, a travs de su Recomendacin N. 5 del ao 1999, la creacin de la Reunin Especializada de Cooperativas del MERcOsuR, lo que se concret por resolucin del Gmc en el ao 2001. La RECM est integrada por representantes gubernamentales: Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES), Secretara de Apoyo Rural y Cooperativismo (SARC), Instituto Nacional de Cooperativismo (INCOOP) y Comisin Honoraria de Cooperativismo (OPP/CHC). Y las confederaciones cooperativas nacionales: Confederacin Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO), Confederacin Cooperativa de la Repblica Argentina (COOPERAR), Organizacin de las Cooperativas Brasileas (OCB), Confederacin Paraguaya de Cooperativas (CONPACOOP), y Confederacin Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP). Actualmente est en proceso de incorporacin de Venezuela, especcamente la Superintendencia Nacional de Cooperativas. Entre los objetivos de la RECM se encuentran la armonizacin y perfeccionamiento de la legislacin especca entre los pases en todos los niveles relacionados con la integracin regional, promocin de la libertad de circulacin e instalacin de las cooperativas en la regin, el establecimiento de acciones tendientes a eliminar asimetras en temas referidos al registro, scalizacin, materia tributaria, denicin del acto cooperativo y otros temas vinculados a las polticas pblicas del sector cooperativo, entre otros. El inters mayor de las cooperativas en estos momentos est concentrado
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en la elaboracin de un Estatuto de las Cooperativas del MERcOsuR, que est discutindose en una Comisin Tcnica que comenz los trabajos en octubre de 2006. Debido a la imposibilidad de una legislacin supranacional en el MERcOsuR, la Comisin procurar redactar una serie de normas para que luego sean incorporadas en forma idntica en las legislaciones nacionales, para lo que el movimiento cooperativo espera la colaboracin del Parlamento del MERcOsuR. Los Presidentes del MERcOsuR en ocasin de las Cumbres han expresado su apoyo al movimiento cooperativo y sus reivindicaciones. Por mencionar algunas de las ltimas, en la Cumbre del 21 de julio de 2006 en el punto 28 se seala: Asimismo, rearmaron su voluntad de avanzar hacia la integracin productiva regional con desarrollo social, con nfasis en la promocin de emprendimientos productivos regionales que incluyan redes integradas, especialmente por pymes y cooperativas. A estos nes los Presidentes instruyeron a los Ministros de las reas vinculadas con la produccin a denir las pautas que conformarn el Plan de Desarrollo e Integracin Productiva Regional. Reconociendo la urgencia de que el MERcOsuR adelante una accin articulada para promover el desarrollo social y productivo y, en ese sentido, instruyeron a sus Ministros a presentar sus aportes durante la prxima Cumbre del MERcOsuR. Y el punto 42 de la misma Cumbre dice: Reconocieron la relevancia de las cooperativas y dems empresas y organizaciones de la economa social, cuya promocin consagra la Recomendacin 193 de la OIT, en el desarrollo de los pases y bsqueda de la cohesin social. En ese sentido y a los efectos de coadyuvar al desarrollo cooperativo, manifestaron su compromiso de promover la internalizacin de la mencionada Recomendacin en los respectivos ordenamientos jurdicos nacionales. El movimiento cooperativo tiene un uido relacionamiento intra MERcOsuR, entre lo que se destaca un Acuerdo de cooperacin rmado en julio de 2006 con la Comisin de Representantes Permanentes del MERcOsuR (CRPM), y en reunin de Ministros de Desarrollo Social se estableci que la RECM es uno de los rganos de relacionamiento del Instituto Social del MERcOsuR especialmente para los temas de la Economa Social. Con el mismo instituto tiene a estudio la implementacin de un proyecto de desarrollo cooperativo en zonas de frontera con respaldo del FOCEM. Tanto CUDECOOP como CONPACOOP ejercen la titularidad del
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Sector Diversos en el Plenario Regional del FCES, en tanto que las otras organizaciones son alternos de Asociaciones de Consumidores. La RECM se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre temas de su inters, entre los que cabe mencionar: Declaracin sobre el rol de las cooperativas en el MERcOsuR (2003). Declaracin sobre Cooperativas, Empleo y Trabajo Decente (2005). Desarrollo de reas de Frontera (2005). Polticas Pblicas en materia Cooperativa (2005). Declaracin Conjunta sobre la Promocin de las Cooperativas y Economa Social en la Unin Europea y el MERcOsuR: Una va adecuada para favorecer la inclusin y la cohesin social (2005). Declaracin de las confederaciones cooperativas del MERcOsuR sobre conictos en zonas de frontera (2006). Proyecto de Estatuto Cooperativo del MERcOsuR (derivado por el Gmc al Parlamento del MERcOsuR) (2008). Propuestas de puesta en marcha de Centros de Desarrollo Cooperativo en zonas fronterizas a estudio de la Reunin de Ministros de Desarrollo Social (2008).
Reunin Especializada de la Mujer (REM)

Desde la constitucin del MERcOsuR, las ONG feministas vinculadas al anlisis de la temtica del empleo de las mujeres, las sindicalistas, el Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) desarrollaron esfuerzos para introducir la consideracin de la dimensin de Gnero en el proceso de integracin, dirigindose en ese momento las iniciativas al SGT 11. Al evaluar los esfuerzos realizados, FLACSO y UNIFEM constataron el relativo desconocimiento y ajenidad por parte de las organizaciones de mujeres respecto al MERcOsuR y decidieron implementar un foro de informacin y sensibilizacin para incrementar la participacin de las mujeres. En 1995, y previo a la IV Conferencia de Naciones Unidas, se realiza en la sede del Parlatino en San Pablo, el primer seminario de anlisis de las mujeres en el MERcOsuR. De esta iniciativa y otras, realizadas en ese perodo, nalmente y luego de un perodo de interaccin y elaboracin de estrategias, surge en la institucionalidad del MERcOsuR, la Reunin Especializada de la Mujer.

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La Reunin Especializada de la Mujer fue creada en 1998, a instancias y propuesta del Foro de Mujeres del MERcOsuR. El Foro de Mujeres del MERcOsuR es el antecedente de la REM, y fue creado en noviembre de 1995 como resultado de unas jornadas de trabajo sobre Integracin del MERcOsuR-Visin desde la Mujer. El mismo est integrado por mujeres de sectores polticos, empresariales, sindicales y del campo de la educacin y la cultura. El objetivo inicial del Foro fue la bsqueda de un espacio dentro de los rganos permanentes del acuerdo, en especial en el FCES, para instalar desde la visin de la mujer la discusin, la participacin y el aporte de todos los sectores sobre la base de nuestra necesaria presencia en el desarrollo del MERcOsuR. En el camino hacia lograr tal insercin, el Foro de la Mujer cre captulos en cada uno de los pases del bloque a partir de 1996, realizando encuentros anuales en los que se trataron temticas que ataen a sus objetivos, como por ejemplo la armonizacin de las legislaciones existentes sobre la mujer a efectos de compatibilizar las mismas con el n de garantizar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres en el espacio de la regin. Al modicar su estatuto de funcionamiento en noviembre de 2005, la REM reconoci el aporte del Foro de Mujeres como asesoras de la REM desde 1998 hasta ese momento, aunque cabe sealar que el foro sigue participando de las actividades de la REM. La funcin principal de la REM es impulsar la transversalidad de gnero en la legislacin de los pases del MERcOsuR y monitorear el tema, desde el enfoque de igualdad de oportunidades. Asimismo, desarrolla estrategias de accin hacia otros mbitos y actores sociales regionales y a otros organismos del MERcOsuR, para que se asuma plenamente la perspectiva de gnero. En este sentido, han desarrollado activa participacin en varios Subgrupos de Trabajo (SGT) como Industria, Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad, Salud, Reuniones Especializadas de Ciencia y Tecnologa, Comunicacin social, Reunin de Ministros de Educacin y Cultura, entre otros. Desplegaron importantes esfuerzos apoyando la instalacin del Parlamento del MERcOsuR, propiciando la participacin igualitaria de mujeres en la composicin del mismo. Uno de los logros ms destacados respecto a esta estrategia es la incorporacin de la igualdad de gnero como componente transversal de la REAF (Reunin Especializada de Agricultura Familiar). En los ltimos aos han incorporado a su agenda los temas del trabajo
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y la mujer, propiciando el fortalecimiento de polticas de mejoramiento de la calidad del empleo y empleabilidad de las mujeres ms pobres, la lucha contra la trata de personas, en especial el trco de mujeres y nios con nes de explotacin sexual. En la REM participan representantes de los gobiernos, organizaciones sociales y organismos internacionales. Entre las organizaciones de la sociedad civil se encuentran el Comit Latinoamericano para la Defensa de la Mujer (CLADEM), la Red Interamericana de Gnero y Comercio, la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), Articulacin Feminista MERcOsuR, Red de Educacin Popular entre Mujeres (REPEM), Observatorio de los Derechos Humanos del MERcOsuR, Foro de Mujeres del MERcOsuR, Unin de Mujeres Uruguayas, CMP-Kua Roga, Asociacin de Mujeres Rurales, entre otras. Entre las organizaciones internacionales cabe destacar: Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), entre otras. La REM, que cuenta con uno de los reglamentos internos ms avanzados del MERcOsuR, en los dos ltimos aos procur concretar dos innovaciones desde el punto vista de la institucionalidad del MERcOsuR. En efecto, en noviembre de 2007 la REM resolvi promover un cambio de estatus de la participacin de las organizaciones de mujeres en la REM, propiciando una resolucin para cambiar el carcter asesor de la participacin de la sociedad civil en la REM. A esos efectos remiti un proyecto de resolucin proponiendo modicar la resolucin 20/98 que establece ese carcter asesor, otorgando a las organizaciones y redes de la sociedad civil un carcter de interaccin y participacin con la REM. La respuesta del Foro de Consulta y Concertacin Poltica del MERcOsuR (FCCP) fue devolver el proyecto a la REM, solicitando que especique los trminos y el alcance de su propuesta. Otra iniciativa institucional de la REM fue la institucionalizacin de la Secretara Tcnica de la REM, para lo cual contaban con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). El Gmc acept la propuesta de creacin de la Secretara Tcnica pero modicando la fuente de nanciamiento: Las tareas administrativas y tcnicas de la REM podrn ser encomendadas a una secretara permanente nanciada mediante recursos de organizaciones no gubernamentales, fundaciones y/o cooperacin de organismos internacionales, de acuerdo con la normativa vigente en el Mercosur.
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A efectos de poner en marcha la Secretara Tcnica, adems del nanciamiento surge otra dicultad, ya que en la resolucin del Gmc se establece que la sede de la Secretara ser Montevideo, pero Paraguay aspira a que funcione en su pas.
Reunin Especializada de Agricultura Familiar (REAF)

La Reunin Especializada sobre la Agricultura Familiar fue una iniciativa poltica del Gobierno brasileo, y la culminacin de una lucha de diez aos llevada a cabo por la Coordinadora de Organizaciones de Productores Familiares del MERcOsuR (COPROFAM), sumado a otros antecedentes como la Carta de Montevideo, que lograron consolidar este espacio institucional. La COPROFAM incluye organizaciones de los cuatro pases del Tratado, ms Chile y Bolivia. En un contexto de reorientacin de la poltica exterior, enfocada hacia la integracin regional y a una mayor aproximacin con los pases en desarrollo, el Ministerio de Desarrollo Agrario y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, llevaron en 2004 al Gmc, la propuesta de creacin de la REAF. En la Resolucin del Gmc, el Art. 1 establece Crear la Reunin Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERcOsuR, con la nalidad de fortalecer las polticas pblicas para el sector, promover el comercio de los productos de agricultura familiar y facilitar la comercializacin de productos oriundos de la agricultura familiar de la regin. En el Art. 2 se dispone que la REAF sea coordinada por los representantes gubernamentales de los cuatro Estados Partes, y que las respectivas Secciones Nacionales asegurarn la participacin de las entidades representativas de la sociedad civil. En el Art. 3 autoriza a reunirse con la presencia de Chile y de Bolivia en aquellos temas de inters comn. Tales objetivos fundacionales implican la creacin de condiciones para que esos productores sean incluidos en el mercado, a travs de medidas que aseguren ms y mejor acceso a los medios de produccin y de la comercializacin, y que conduzcan a la agregacin de valor a los productos y al aumento de la capacidad productiva de la agricultura familiar como un todo. La base del funcionamiento de la REAF son las Secciones Nacionales, en las cuales se construyen los consensos sobre propuestas a la agenda, posiciones frente a temas en debate de la propia agenda ya acordada por la REAF y se dene la posicin negociadora de cada uno de los Estados. Las Secciones Nacionales y su buen funcionamiento, y el apoyo a las de165

legaciones de las organizaciones sociales para que participen en pie de igualdad en materia de informacin y anlisis con las delegaciones gubernamentales, hacen el diferencial y caracterizan hoy, realizadas ocho sesiones hasta diciembre de 2007, el espacio de dilogo poltico de la REAF y son las causas de su dinmica y alta participacin y proyeccin social a la interna de cada uno de los pases. Con el apoyo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), la REAF, desde octubre de 2004, adems de las ocho sesiones regionales, ha realizado ms de 120 sesiones de las Secciones Nacionales respectivas a cada uno de los seis pases, ms de 30 reuniones preparatorias de los debates regionales de los Grupos Temticos y aproximadamente 20 talleres y seminarios previos a cada REAF. Esta dinmica fue permitiendo construir avances y propuestas y la agenda actual. La agenda actual, denominada Una agenda para la integracin regional, con resultados, incluye los siguientes temas: acceso a la tierra y reforma agraria; equidad de gnero; cobertura de riesgo climtico - sistemas de seguro para Agricultores Familiares y Campesinos (AFC); facilitacin de comercio de productos de AFC; polticas activas para la juventud rural; cooperacin horizontal, entre los pases miembros de la REAF (organizaciones representativas de AFC y gobiernos); acceder al crdito para la agricultura familiar; intercambio entre los pases. Considerando la coyuntura internacional y regional de alza de precios de los alimentos y sus impactos en la sostenibilidad socioeconmica de los pases y el papel central de la agricultura familiar en el abastecimiento del mercado interno y la promocin de la soberana y seguridad alimentaria y nutricional, Brasil propone la creacin de un Grupo de Alto Nivel , que elabore una estrategia en este tema para el MERcOsuR, considerando que la REAF debe liderar la implementacin de la propuesta. Hasta ahora nos hemos referido a los espacios de participacin de la sociedad civil, creados a partir de decisiones ociales, pero a consecuencia de la gestin, propuesta y presin de los sectores de la sociedad civil. A continuacin incluiremos algunos mbitos de participacin en los que la iniciativa correspondi a los gobiernos o actores ociales.
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Mercociudades

Mercociudades es la red que rene a las alcaldas, intendencias municipales y prefeituras de los centros urbanos del MERcOsuR. Fue creada en noviembre de 1995 en Asuncin, en la Primera Cumbre de Alcaldes de Mercociudades, en la que participaron Asuncin, Buenos Aires, Brasilia, Montevideo, Crdoba, La Plata, Rosario, Curitiba, Florianpolis, Porto Alegre, Ro de Janeiro y Salvador. Posteriormente se integraron a la red un nmero muy importante de ciudades de los Estados Parte del MERcOsuR, y ciudades de Chile y Bolivia. Luego de muchos aos de reclamos infructuosos, en la actualidad Mercociudades es parte de la institucionalidad del MERcOsuR, dentro del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERcOsuR (FCCR). Dada la complejidad de este actor, no es posible en este trabajo realizar una presentacin de la estructura orgnica, funcionamiento y descripcin de sus 14 Unidades Tcnicas o Grupos de Trabajo. Solo sealaremos que su existencia de por s garantiza un contenido especco, fundamentalmente social y cultural, al proceso de integracin y favorece un nuevo estilo de ejercicio de gobierno local, democrtico y descentralizado. Mercociudades ha tenido una lnea permanente de claro involucramiento con el proceso de integracin regional, convirtindose en un punto de referencia del proceso de construccin del MERcOsuR en el concierto internacional de ciudades. Mercociudades es un espacio privilegiado de participacin de la sociedad civil en sus ms diversas manifestaciones, estando muy ligada adems, en la actualidad, al Programa SOmOs MERcOsuR.
Instituto Social del Mercosur (ISM)

La creacin del Instituto Social del MERcOsuR es una iniciativa del Presidente de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), licenciado Carlos lvarez (Chacho), concretndose por Resolucin N. 03/07 del Consejo de Mercado Comn el 18 de enero de 2007. El cometido es contribuir a la promocin de un diseo participativo de polticas sociales regionales, en una bsqueda por superar las asimetras a travs de mecanismos de cooperacin horizontal. Funcionar como una instancia tcnica de investigacin, discusin y concertacin inter167

sectorial, a partir del estudio de los problemas sociales que existen en el MERcOsuR. Esta instancia constituye un punto de inexin debido a que es la primera instancia regional dedicada exclusivamente a esta temtica. El ISM pretende ser un instrumento tcnico con compromiso tico-poltico que acompae el desarrollo de proyectos, programas y polticas para la inclusin social, promueva el intercambio de experiencias y brinde acompaamiento tcnico a la elaboracin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, concretado a travs de procesos de comunicacin, articulacin de saberes y participacin social. En la creacin estn denidos los objetivos generales, los componentes y la estructura institucional del instituto. La puesta en marcha del ISM est resultando lenta y dicultosa, con un cronograma atrasado, (en la resolucin del CMC se estableca como fecha de inauguracin diciembre de 2007), estando a cargo de su instalacin los Ministerios de Desarrollo Social de la regin. La sede permanente del instituto est jada en Asuncin. Si bien es cierto que por el momento la participacin de la sociedad civil ha sido muy marginal, es un instrumento de gran potencial y las organizaciones de la sociedad civil debern disear estrategias de participacin que les permitan lograr niveles de incidencia reales, como forma de asegurar el cumplimiento de los objetivos.
Parlamento del MERCOSUR

La creacin del Parlamento del MERcOsuR (PARLASUR) constituye otro punto de inexin en el proceso de integracin; sienta las bases para una nueva etapa en la que se rescata el valor de la poltica en el proceso regional (nivelando la preeminencia de los asuntos e instrumentos comerciales como factores principales de integracin), restablece un benecioso equilibrio de poderes en el esquema institucional del MERcOsuR, contrabalanceando el protagonismo casi exclusivo de los Poderes Ejecutivos, generando un mbito genuino para el debate poltico y la confrontacin de ideas, en un rgano que reejar la pluralidad poltica de la regin, y especialmente porque se genera un espacio para la participacin de la ciudadana en los asuntos regionales. La sociedad civil organizada tendr a travs del Parlamento una mayor amplicacin de sus propuestas, debates y cuestionamientos al proceso de integracin, un vocero de sus opiniones, facilitndose instancias de control social que operen desde una lgica regional.

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El Protocolo constitutivo dice que el Parlamento del MERcOsuR se constituye como rgano de representacin de sus pueblos, independiente y autnomo, que integrar la estructura institucional del MERcOsuR. Es decir, el Parlamento no representa ni a los Estados ni a los gobiernos, sino a los pueblos. El hecho de ser electos, agrega un signicativo elemento de legitimidad a los parlamentarios. El Parlamento del MERcOsuR es unicameral, tiene su sede en Montevideo, se rene ordinariamente una vez por mes, cuenta con 10 comisiones permanentes de trabajo y ha resuelto funcionar, entre otras metodologas, con el mecanismo de audiencias pblicas. El Parlamento naci en una coyuntura especialmente difcil del proceso de integracin, en medio de una situacin de crisis, con signos evidentes de disconformidad y descreimiento de sectores muy numerosos de la ciudadana, y cruzado por polmicas acerca de su propia pertinencia. Puede armarse, sin embargo, que es una nueva oportunidad para el proceso de integracin, cuyo aprovechamiento positivo depende de muchos actores, no solamente estatales, entre los que la sociedad civil tiene un rol de primera importancia.
Programa Somos MERCOSUR

El Programa SOmOs MERcOsuR es una iniciativa de la Presidencia Pro Tempore de Uruguay en el MERcOsuR, presentada en junio de 2005, en la Cumbre de Presidentes de Asuncin, y que los dems gobiernos asumieron y continuaron plenamente. El objetivo principal es implicar a la ciudadana en el proceso de integracin regional, fortaleciendo al MERcOsuR Ciudadano, para avanzar en la construccin de la ciudadana regional, generando nuevos espacios para que la sociedad civil y los gobiernos locales puedan formular demandas y participar de los procesos decisorios del MERcOsuR. Es un programa de actuacin, una plataforma de accin, con una dinmica abierta a la participacin de la sociedad civil a travs de sus organizaciones representativas. Es un espacio para sumar, una oportunidad para que los actores no tradicionales del MERcOsuR puedan integrar sus voces y sus voluntades en el proceso de construccin regional. Un territorio de todos, un espacio pblico regional para promover un debate donde el ciudadano sea protagonista. SOmOs MERcOsuR pretende articular la agenda de los gobiernos y de la sociedad civil con el propsito de rescatar la dimensin social, po-

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ltica y cultural del MERcOsuR. Es un programa de actuaciones sociales, polticas y culturales, de carcter semestral, acordado por el Presidencia Pro Tempore de turno con la sociedad civil organizada del MERcOsuR. La Secretara Tcnica la ejerce el Centro de Formacin para la Integracin Regional-CEFIR. En esencia, SOmOs MERcOsuR se constituye en un aporte democratizador, que procura una apropiacin mayor del proceso de integracin por parte de las organizaciones sociales de la regin, para lograr nuevos avances en el involucramiento colectivo del proyecto, y para que, como dice la alocucin presidencial, los ciudadanos compartan responsabilidades con los gobiernos, porque de todos depende el xito del proyecto. La coordinacin de SOmOs MERcOsuR est compuesta por cinco puntos focales, uno por cada gobierno (el de Venezuela est en proceso de reestructura), que son coordinadores nacionales que delinean conjuntamente la agenda de accin y dilogo para cada semestre. Los puntos focales de Argentina, Paraguay y Uruguay estn ubicados en los Ministerios de Relaciones Exteriores, y el de Brasil en la Secretara General de la Presidencia de la Repblica. La primera reunin de los Puntos Focales de SOmOs MERcOsuR se realiz el 28 de junio de 2006 en la sede del CEFIR.
Cumbres Sociales del MERCOSUR

Muy ligado a SOmOs MERcOsuR est la realizacin de las Cumbres Sociales en paralelo a las Cumbres de Presidentes del MERcOsuR. En la reunin de Crdoba de julio de 2006, la Cancillera argentina organiz el Encuentro por un MERcOsuR Productivo y Social, primera experiencia de una participacin numerosa de organizaciones de la sociedad civil, ampliando considerablemente el pluralismo y el espacio de intercambio y debate entre actores sociales y polticos. Participaron ms de 400 representantes de organizaciones sociales, que presentaron conclusiones sobre MERcOsuR Productivo y Social, Sociedad y Tecnologa, Juventud, Produccin, y Gobiernos Locales y Regiones Subnacionales. Los Presidentes en su Cumbre hicieron expresa referencia al Programa SOmOs MERcOsuR y a la realizacin del Encuentro por un MERcOsuR Productivo y Social, destacando que la participacin social es central para profundizar el proceso de integracin. En diciembre de 2006 se realiz en Brasilia lo que se considera la Primera Cumbre Social del MERcOsuR, en la que participaron unos 500

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representantes sociales de las ms diversas organizaciones, dando continuidad a la reunin de Crdoba. Durante dos das las organizaciones sociales funcionaron en nueve grupos temticos, y al nalizar la tarea se aprob una declaracin de 23 puntos para ser entregada a los Presidentes. Por su parte, los Presidentes en el Comunicado resultante de su Cumbre realizada en enero de 2007 en Ro de Janeiro, en el numeral 28 saludan la realizacin de la Cumbre Social de Brasilia y proponen que las Cumbres Sociales pasen a constituir actividades permanentes de los movimientos sociales siendo realizadas en el marco de las reuniones Cumbres del MERcOsuR. En la Cumbre de Presidentes de Paraguay de junio de 2007 no se realiz una Cumbre Social con las caractersticas anotadas y dentro del espacio SOmOs MERcOsuR, pero numerosas organizaciones sociales se reunieron en una jornada que denominaron Cumbre de los Pueblos del Sur, con mesas redondas de discusin sobre diversos temas, que naliz con una declaracin y posterior marcha en la que se expresaron las reivindicaciones de las organizaciones presentes. En diciembre de 2007 tuvo lugar en Montevideo una nueva Cumbre Social, a la que se intent dar un carcter diferente. Se consider que la Cumbre Social deba ser el resultado de un proceso previo, en el que los actores sociales regionales desarrollaran sus programas y actividades regionales pero en el marco de una visin de conjunto. Para articular las acciones y las agendas se realizaron dos Talleres de consulta a representantes de diversas organizaciones sociales, resolvindose, entre otros puntos, encontrar una identicacin comn al momento de las convocatorias y presentacin grca de dichas actividades. Es as que en el calendario de SOmOs MERcOsuR de la Presidencia Pro Tempore de Uruguay, se incluyeron eventos y actividades desde el mes de setiembre hasta diciembre. El 14 de diciembre se realiz un encuentro-dilogo entre organizaciones de la sociedad civil y representantes gubernamentales y ociales del MERcOsuR. En esa instancia, diferentes actores sociales presentaron sus propuestas (en forma verbal y por escrito), a una Mesa que estaba integrada por el Canciller de Uruguay, el Presidente de la CRPM, los Puntos Focales de SOmOs MERcOsuR y el Presidente del Parlamento MERcOsuR. En junio de 2008 se realiz una nueva Cumbre Social en Tucumn bajo la Presidencia Pro Tempore de Argentina. En esta oportunidad se adopt
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nuevamente un formato de trabajo en comisiones que abordaron diferentes temas tales como equidad de gnero, juventud, recursos naturales, cambio climtico, soberana alimentaria, produccin y trabajo, etctera. La ltima Cumbre Social organizada hasta el momento se desarroll en Baha en el mes de diciembre de 2008. La modalidad de esta Cumbre fue la de realizacin de una serie de seminarios y talleres organizados por plataformas regionales o programas o instituciones ociales. El ltimo da de la Cumbre se realiz un acto conjunto de todas las plataformas donde se socializaron los resultados y conclusiones de todas estas actividades. Balance crtico de la participacin en el MERCOSUR. La mirada de algunos actores regionales El MERcOsuR institucional actual sigue siendo un espacio estrecho e insuciente para la incorporacin de todas las nuevas agendas, que no solamente son sociales, sino tambin polticas, econmicas y externas. Durante el segundo semestre del 2008, Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin al Desarrollo (ALOP) en el marco de la ejecucin de su Proyecto Seguimiento de las Cumbres Sociales realiz una encuesta a 30 personas (parlamentarios del PARLASUR, integrantes de centrales sindicales, de las Reuniones Especializadas, acadmicos, integrantes de articulaciones regionales de ONG, campesinos, etctera) que actan en el mbito regional en instancias ociales y no ociales vinculadas al Mercosur. En conclusin existe una percepcin de avances en el proceso de integracin regional pautada por la creacin de cierta institucionalidad supranacional, el mantenimiento de un ujo comercial importante y hasta su propia continuidad como proceso. Sin embargo globalmente se detectan las siguientes dicultades: dcit democrtico y precariedad institucional; difcil articulacin entre los gobiernos (proceso estancando y dependiente de la voluntad de los gobiernos); falta de transparencia y burocratizacin del proceso;
 El Proyecto Seguimiento de las Cumbres Sociales del MERcOsuR es una iniciativa apoyada por ACTIONAID. Las entrevistas se hicieron sobre una pauta semi estructurada que permita un mayor intercambio con el entrevistado pero sobre puntos establecidos que facilitaban la sistematizacin de las mismas. Se denomina ideas fuerza al conjunto de ideas generales, subyacentes: se deducen como mayoritarias del conjunto de las entrevistas y marcan ms que nada una tendencia, actitudes, puntos de partida.

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 ausencia de complementacin productiva y de negociacin internacional como bloque; incapacidad para pensar en polticas regionales de desarrollo (coordinacin de polticas); ausencia de supranacionalidad; escasa participacin de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones; insuciente internalizacin de la normativa emanada de los organismos del MERcOsuR por parte de los Estados miembros. Las expectativas respecto al PARLASUR son muy altas. Es visualizado como un paso ms hacia la creacin de instancias supranacionales que permitir una reexin poltica plural de la agenda del proceso de integracin regional. Pese a ello existe incertidumbre sobre el real compromiso de los partidos polticos con su funcionamiento (que determina muchas cosas pero fundamentalmente el sentido y calidad de lo que se haga) as como por su nanciamiento y su efectiva insercin en el MERcOsuR institucional/gubernamental. Las Reuniones Especializadas son valoradas como instancias donde participan otros componentes de los gobiernos ms vinculados a las polticas (productivas, sociales, culturales) y menos a las cancilleras. Ello las transforma en potenciales instrumentos que habiliten la elaboracin de agendas y polticas regionales en los temas que las ocupan. Adems del ya recurrente problema presupuestal y quizs a causa de una de sus principales potencialidades, las Reuniones Especializadas tienen un bajo poder decisorio y una fuerte fragilidad institucional (cesan cuando los gobiernos as lo disponen). El Programa SOmOs MERcOsuR es principalmente visualizado como una buena iniciativa de articulacin entre la sociedad civil y los gobiernos. Permiti revelar una gran diversidad de iniciativas y actores de la sociedad civil que se venan ocupando de los temas regionales. La ampliacin de la agenda y los actores facilit la creacin de las Cumbres Sociales. En contrapartida se comprueba que no todos los gobiernos han asumido con la misma fuerza esta idea y esto se reeja en sus prcticas (ya sea en cmo el Programa articula con la sociedad civil en cada pas, ya sea en cmo se disean y organizan las acciones en cada Presidencia Pro Tempore). De igual forma se visualiza que SOmOs MERcOsuR no tiene

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una participacin clara en la institucionalidad del bloque y por ende se puede desmantelar cuando los gobiernos as lo dispongan. Las Cumbres Sociales son visualizadas como un avance cualitativo y poltico que permiti generar un espacio de dilogo entre articulaciones de la sociedad civil y entre estas y los gobiernos. Pero a juicio de la mayora las Cumbres Sociales como instrumento deben ser revisadas debido a que: existe el peligro de que se vuelvan rutinarias; no tienen ninguna vinculacin establecida con el proceso decisorio del MERcOsuR. Por ende aunque superen su falta de elaboracin de propuestas, no se visualiza cul sera el grado de atencin a las mismas; son costosas e insumen un proceso de elaboracin y preparacin que supera las posibilidades reales de organizaciones y a veces de hasta los gobiernos para poder implementarlas. En resumen, desde la perspectiva de la sociedad civil los diferentes componentes de participacin en el actual formato institucional del MERcOsuR distan de ser aceptables con el agravante de que muchos de ellos son institucionalmente dbiles y plausibles de ser eliminados si cambia la visin y el sentido de la integracin por parte de los gobiernos de turno. Algunas de las limitantes ms serias que se observan se pueden resumir en las siguientes: Hay una gran distancia entre el discurso ocial y los hechos. Si se toman como base las declaraciones, documentos, consensos, comunicados, acuerdos, y hasta el lenguaje utilizado en muchos de ellos, parecera que estamos todos en lo mismo, pero los hechos despus son mucho ms lentos y dicultosos que los discursos, y en ocasiones sucede el incumplimiento de los compromisos asumidos. Los problemas de transparencia son especialmente graves, ya que se mantiene el secretismo y la reserva, y las dicultades de acceso a la informacin, lo que aleja al ciudadano comn y aun al involucrado y activista del conocimiento de los elementos fundamentales para entender lo que est pasando, y poder incidir en la orientacin de la toma de decisiones. En este contexto nadie sabe quines estn negociando los temas clave del MERcOsuR de hoy, ni en representacin de quines, ni quin los controla. La construccin de un MERcOsuR ciudadano no es ajena a la dinmica de los otros componentes del proceso de integracin. As como no
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es posible una ciudadana regional sin instancias supranacionales tampoco es posible lograr una conciencia de lo regional en nuestros pases si no funciona la complementacin productiva, un comercio justo e inteligente, una capacidad de negociacin regional o la necesaria formulacin de polticas pblicas conjuntas que garanticen los derechos de todos sus pobladores. La carencia de recursos econmicos para garantizar el funcionamiento de estas instancias en general y la participacin de la sociedad civil en ellas es otro problema recurrente en el MERCOSUR. Un ejemplo claro son las Reuniones Especializadas. Aquellas que han funcionado mejor tienen dos elementos constituyentes que explican en parte ese buen suceso. El primero de ellos es que existen fuentes de nanciamiento externas al MERcOsuR y a los presupuestos de los gobiernos nacionales que garantizan su funcionamiento y la participacin de organizaciones de la sociedad civil. El otro elemento constituyente es que en ellas existe un fuerte compromiso de participacin de articulaciones regionales de la sociedad civil que permiten lograr otra capacidad de incidencia y propuesta. Pero sin el primer elemento no sera posible capitalizar el segundo y esto lleva a que la suerte de estas instancias dependa exclusivamente de su capacidad o posibilidad de conseguir nanciamiento externo. Desafos para una reforma institucional incluyente y estrategias para la participacin Por lo expresado anteriormente, desde la perspectiva de la sociedad civil organizada existe una imperiosa necesidad de que se impulse una verdadera reforma institucional del MERcOsuR. No obstante esto, parece conveniente sealar algunos elementos (puntos de partida) que surgen de las lecciones aprendidas hasta el momento. En primer lugar, pese a los avances y conquistas innegables que se han alcanzado en los ltimos aos en trminos de espacios de participacin, estos presentan serias limitantes y deberan ser revisados, reformulados. Como se ver ms adelante una estrategia inicial y posible es consolidar aquellos que han mostrado o tienen ms potencial. En segundo lugar, ninguna reforma institucional ser efectiva si no se avanza en una mayor transparencia y en un mejor acceso de informacin
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por parte de todos los actores involucrados. Esta condicin, necesaria pero no suciente, es tambin fundamental para que los canales de participacin y toda la institucionalidad ganen en ecacia y credibilidad. En tercer lugar, el contexto regional muestra, en el momento actual, un escenario de disputas y conictos que lleva al primer plano de la agenda poltica el debate acerca de los modelos de desarrollo y el proceso de integracin regional. Debate que es transversal a diferentes y variadas agendas de actores regionales, nacionales y locales. La participacin de estos actores en la resolucin de estos conictos no solo responde a una concepcin terica sino que es una necesaria condicin para su efectiva superacin. Por lo tanto no basta con la creacin de espacios de participacin sino que se requieren polticas activas que promuevan y faciliten la participacin en ellos. En cuarto lugar es claro que la reingeniera institucional del MERcOsuR tambin supone desafos para las organizaciones de la sociedad civil. Quizs uno de los ms relevantes est vinculado a la necesidad de ampliar los elencos de representacin de las organizaciones, para superar la actual situacin de elitizacin que se percibe en la mayora de los encuentros, seminarios, talleres y actividades regionales, en los que se reiteran los mismos nombres como participantes. Finalmente la construccin del MERcOsuR Ciudadano y Social tambin requiere de la solucin de otros problemas irresueltos del proceso de integracin tales como: el comercio regional intrazona y extrazona; la complementacin productiva, energtica y de infraestructura; la negociacin internacional como bloque (actor unicado) y su aporte a otros procesos de integracin regional; estrategias de nanciamiento regionales; la libre circulacin de personas; el avance en la formulacin de polticas pblicas regionales centradas en la expansin de los derechos, la redistribucin y manejo responsable de los recursos. Es claro que estas condiciones no son posibles de alcanzar de manera inmediata, la experiencia indica que es un largo proceso no exento de movimientos pendulares. No obstante lo anterior, s parece clave que se vayan logrando metas que acumulen efectivamente avances y que los mismos siempre sean superadores a lo ya existente. Desde esta pers-

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pectiva es que el prximo punto se plantea en un marco muy general algunas estrategias para avanzar en una institucionalidad construida y fortalecida desde la participacin.
Estrategias para aumentar la participacin de la sociedad civil en un nuevo diseo institucional
Fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva del Mercosur

Necesariamente todo intento de reforma institucional debe tener un punto de partida y apoyo. Seguramente existen numerosas instituciones, experiencias y prcticas que constituyen este punto de partida y dan pistas para el sentido de las reformas. En este trabajo se seleccionan algunos de los componentes institucionales actuales que deberan ser fortalecidos en una nueva institucionalidad: El Parlamento del MercoSUr: el MERcOsuR es un proceso en construccin y un modelo en disputa, como tambin estn en disputa los modelos de desarrollo y de democracia. Es necesario construir con urgencia espacios de convergencia entre la sociedad civil organizada y los partidos polticos y gobiernos, nica posibilidad de hacer viable un nuevo MERcOsuR. El Parlamento puede ser un excelente instrumento para viabilizar esa convergencia, por su mayor cercana con los ciudadanos, por la legitimidad poltica que le conere su condicin de electo, y su grado de representatividad. Reuniones Especializadas e instancias similares: su estructura y diseo presenta potencialidades. Atienden temas concretos que hacen a la dinmica de las organizaciones e instituciones que participan en ellas. Son espacios que habilitan el intercambio de polticas y generacin de las mismas desde una construccin regional. Pero si no generan resultados en la prctica, no cuentan con recursos para su funcionamiento y no trascienden la fase de intercambio se agotarn. Las Cumbres Sociales: estos espacios han otorgado a los actores sociales una visibilidad con la que no contaban previamente, han permitido el conocimiento y el intercambio de agendas y propuestas, han demostrado la vitalidad y pluralidad del MERcOsuR social, y han facilitado el dilogo con representantes de los gobiernos e institucionalidad regional. Todo esto constituye un avance cualitativo de real signicacin. Sin embargo, se corre el riesgo de debilitar la potencialidad poltica de
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las Cumbres, manteniendo un formato que muestra signos de agotamiento, en el que cada instancia se convierta en ms de lo mismo. Por eso debe repensarse su modalidad de funcionamiento cambiando el esquema de organizacin y frecuencia. Por ejemplo priorizando temas comunes que le den contundencia poltica a sus planteos y que previamente sean trabajados por los diferentes actores involucrados. El Instituto Social del MercoSUr: instrumento supranacional clave para la promocin y armonizacin de polticas sociales, el ISM todava no se ha podido concretar. Sin embargo, su funcionamiento ser una experiencia de aprendizaje fundamental para un nuevo diseo institucional del MERcOsuR. Los muy recientes anuncios de la PPT del Paraguay de su intencin de dejarlo funcionando en este perodo refuerza la necesidad estratgica de apoyar su efectiva implementacin. Finalmente respecto a esta estrategia se quieren mencionar dos aspectos ms: el Foro Consultivo Econmico Social: el debate sobre su pertinencia o no debe estar inscripto en otro marco e involucrando no solo a los directamente vinculados al mismo. De todas formas en cualquier opcin es un instrumento a revisar; el Programa MercoSUr Social y Participativo: instrumentado por el Gobierno de Lula en la ltima PPT de Brasil, esta experiencia de creacin de un espacio institucional de participacin de la sociedad civil es un avance interesante que debe ser seguido de cerca. Ser un antecedente valioso para su extensin en el resto de los pases del bloque? Habilitar la creacin de un espacio regional? Preguntas necesarias para avanzar en una nueva institucionalidad participativa del MERcOsuR.
Crear condiciones para usar efectivamente las vas y canales de participacin en la institucionalidad del Mercosur

En las pginas anteriores se demuestra que la sociedad civil ha logrado construir espacios de participacin e incidencia pero en cierta medida estos son estancos, con baja capacidad de interconexin entre los mismos y en base a agendas sectoriales muy focalizadas. Esto impide alcanzar una visin ms global y estratgica que apunte a plantear e impulsar iniciativas concretas apoyadas por toda la sociedad civil del MERcOsuR. En la misma lnea es necesario aprender a construir agendas que suponen una construccin diferente a la sumatoria de las agendas sectoriales o nacionales.
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Por esto un primer componente de esta estrategia consiste en mejorar la capacidad de propuesta y de elaboracin de la sociedad civil organizada y de otros actores de la integracin lo que implica implementar instancias de formacin (a diferente nivel), favorecer el intercambio y cooperacin interinstitucional, desarrollar sistemas de pasantas, implementar estudios regionales, desarrollar metodologas, etctera. Como base para esta estrategia existen numerosas experiencias en el MERcOsuR y fuera de l que pueden orientar el diseo de estos instrumentos. El segundo componente ya ha sido mencionado en numerosas oportunidades. Se trata de asegurar mecanismos de nanciamiento institucionales que permitan una participacin plural de los espacios y una planicacin adecuada de los mismos. El tercer componente tiene que ver con la coordinacin y articulacin de los diferentes esfuerzos y proyectos que las instituciones y articulaciones regionales llevan adelante para impulsar la consolidacin de un proceso de integracin regional ms inclusivo. Es verdad que es cada vez ms frecuente compartir y coordinar las agendas pero tambin es cierto que todava es poco frecuente elaborarlas en conjunto. Tarea necesaria no tanto para hacer cosas diferentes, sino para ampliar la cobertura de sus acciones y ampliar los elencos de representacin de las organizaciones para superar la actual situacin de elitizacin que se percibe en la mayora de los encuentros. El cuarto componente es vincular al ciudadano comn con el proceso de integracin. Generalmente se asocia esto a las carencias comunicacionales que existen sobre las cuestiones del MERcOsuR (por omisin o intencin). Es sin duda un esfuerzo comunicacional pero trasciende esto. Supone mltiples instrumentos que ayuden a ver la importancia de lo regional en lo cotidiano de las personas. Implica construir un nuevo concepto de ciudadana, promoviendo su ampliacin y profundizacin bajo un paradigma de derechos humanos universales, con un enfoque de ciudadana activa, no reducido nicamente a la dimensin de ciudadano-elector. Desde una perspectiva de construccin de una ciudadana regional lo anterior supone un esfuerzo de vincular lo local con lo regional, de facilitar el intercambio cultural y social, de superar falsas contradicciones e intereses. En el imaginario del ciudadano comn, el MERcOsuR es asunto de los gobiernos y tal vez de los empresarios. La propia sociedad civil involucrada en el proceso de integracin no ha logrado trasmitir una visin ms completa e integral, haciendo conocer toda la riqueza y pluralidad del entramado social regional.
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Crear nuevos espacios e instrumentos institucionales regionales de participacin

En este punto solo se busca plantear en grandes lneas qu tipos de espacios o instrumentos institucionales de participacin podran estar contemplados en una nueva institucionalidad del MERcOsuR. Se asume que la participacin de la sociedad civil no es el nico insumo para la construccin de un proceso de integracin regional efectivo y democrtico, pero es fundamental para su sustentabilidad. Si esta premisa es correcta, el diseo e implementacin de estos espacios ya no solo es una cuestin de concepto sino una necesidad estratgica para el xito del proceso de integracin. Los nuevos espacios de participacin deberan tener una mirada holstica del proceso de integracin. Esto quiere decir que no solo importan los aspectos sociales o culturales sino tambin los comerciales, productivos y polticos. Deberan asegurar una participacin amplia y representativa de la sociedad civil. Esto supone que si bien deben ser concebidos con un sentido regional (no por agregacin), estarn compuestos por captulos nacionales y vinculaciones locales, que combinen diferentes modos de participacin, representacin e interlocucin segn niveles (local/nacional/regional) y acciones. Es necesario crear mecanismos de consulta preceptiva y seguimiento de polticas en las diferentes instancias supranacionales (especialmente en los componentes del estilo del Instituto Social del MERcOsuR). Se trata de capitalizar la experiencia existente a la par de involucrar a los diferentes actores en la defensa e implementacin de estas polticas superando falsos conceptos de soberana nacional. Ninguna poltica regional ser viable de instrumentar sino es apropiada y apropiable para los ciudadanos y ciudadanas. Ninguna poltica regional ser apropiable sino es consultada previamente entre los diferentes actores regionales. Por ltimo es relevante apoyar la capacidad de propuesta, innovacin y articulacin que ha demostrado tener la sociedad civil de la regin. Para ello uno de los instrumentos posibles sera la creacin de Fondos Regionales integrados por aportes gubernamentales y de otras fuentes (por ejemplo la cooperacin internacional). Administrados en forma transparente que deberan involucrar a representantes de diferentes mbitos en los mecanismos de identicacin de reas de apoyo, seleccin y scalizacin. Se distinguen al menos dos tipos de fondos:

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 fondos de apoyo a la presentacin de programas o proyectos de contenido regional formulados y ejecutados por actores sociales o por estos y actores gubernamentales (locales, nacionales, regionales); fondos que faciliten el intercambio cultural en la regin. No solo vinculados a la creacin sino a la difusin. Que lleven otra nocin de la integracin a los pueblos y localidades de la regin. Que muestren que la diversidad no es diferencia sino riqueza. Bibliografa*
Aguerre, Mara Julia y Juan Jos Sarachu, La sociedad civil en el MercoSUr. Gua de Actores, Programa MERcOsuR Social y Solidario, noviembre de 2004. Allemany, Cecilia y Beatriz Leandro, Anlisis y propuestas para la participacin ciudadana en el MercoSUr, FES, noviembre de 2006. Arboleya, Ignacio, La participacin de la sociedad civil organizada en el MERcOsuR. Nuevos desafos para un nuevo modelo de integracin, Boletn Logo Link Amrica Latina, agosto de 2008. Caetano, Gerardo. Los retos de una nueva institucionalidad para el MercoSUr, FES, diciembre de 2004. Carrau, Natalia. La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur. Un actor con mirada regional en el MercoSUr, FES, abril de 2008. Foro Consultivo Econmico y Social del MERcOsuR. A 10 aos de su creacin. Seleccin de Normativa y Documentos. La sociedad civil se Maniesta. Las Cumbres y sus propuestas, Documento Preliminar, FES, junio de 2008. Padrn, lvaro. MERcOsuR, nuevos actores y nuevas agendas en Caetano, G. (coord.) Amrica Latina, desafos de su insercin internacional, Montevideo, CLAEH, 2007. Pereira, Marcelo. Ser y parecer. Balance de la iniciativa SomoS MercoSUr, FES, diciembre de 2006.

Agradecemos la colaboracin de los materiales enviados por CUDECOOP, Cotidiano Mujer, Secretara Tcnica de la CCSCS y Proyecto FIDA-MERCOSUR.

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Una reflexin sobre los soportes institucionales para viabilizar polticas pblicas regionales
Carlos Lujn

Carlos Lujn es politlogo, docente del Departamento de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica.

Es posible pensar en el desarrollo de polticas pblicas de carcter regional? Y si es as, cules son los soportes institucionales que pueden favorecer u obstaculizar tal desarrollo? Estas son las dos preguntas que abordamos en este texto apoyndonos en la literatura sobre polticas pblicas y en la reexin sobre la realidad por la que atraviesan nuestros pases. De qu hablamos cuando hablamos de polticas pblicas? Aguilar Villanueva dene las polticas pblicas como reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema poltico. Puede tomar la forma de leyes, rdenes locales, juicios de corte, rdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se debe hacer. Por poltica suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones ms que una decisin singular acerca de una accin de gobierno particular (1994: 24).

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Las polticas pblicas pueden, pues, estar contenidas en diversos formatos e implican procesos decisorios por parte de un gobierno. Desde el foco de nuestra ponencia cabe preguntarse entonces: pueden existir polticas pblicas regionales en ausencia de un gobierno regional? La respuesta es armativa si se entiende la poltica pblica como los Outputs resultantes de la actividad poltica (politics), al decir de Das Gracas Ra (1998) o se habla de autoridad pblica como lo hace Mancebo (2002), para quien las polticas pblicas son las lneas de accin diseadas, decididas y efectivamente implementadas por la autoridad pblica en el mbito de su competencia. Las polticas o policies aparecen as como respuestas a problemas detectados y requieren no solo de una fase de cuidadoso diseo sino tambin de una ejecucin habilidosa y un seguimiento riguroso. Se trata de un ciclo en cada una de cuyas fases se entrelazan los aspectos polticos y los tcnicos. Por otra parte, la viabilidad de una poltica pblica regional no solo requiere pensar en sus contenidos (el qu de las policies, las lneas de accin) y su proceso (el cmo llevarlas adelante desde el diseo hasta la evaluacin) sino tambin en la institucionalidad que las albergarn (Mancebo, 2007). Frecuentemente la atencin se centra en el primero de estos ejes, subvalorando los otros dos cuando el proceso y el anclaje institucional constituyen soportes de toda poltica pblica con aspiraciones de sustentabilidad. La agenda de las polticas pblicas regionales La construccin de la agenda de las polticas pblicas regionales requiere avanzar en la identicacin de los problemas que dichas polticas buscarn resolver. No se trata de una identicacin sencilla habida cuenta de la heterogeneidad de la regin y la multiplicidad de centros de poder con diversidad de intereses nacionales y transnacionales. Mltiples polticas pblicas regionales son posibles y una agenda preliminar de la regin incluye hoy tpicos tales como: infraestructura, comunicacin, energa, medio ambiente, aprovechamiento del frente martimo, conservacin de las fuentes hdricas potables o de la biodiversidad. Todas ellas son posibles de ser llevadas adelante y estn, de una manera u otra, presentes en la agenda regional; a su vez, todas ellas tienen que ver con las condiciones materiales y de contexto necesarias para un desarrollo sustentable. En este anlisis, sin embargo, para la ejemplicacin de polticas pblicas posibles y necesarias, centraremos la atencin en tres polticas pblicas
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superestructurales clave para un desarrollo integral de la regin. Por ello, pensando en el mediano plazo y con una visin estratgica, cabe plantear a modo de propuesta tres reas relevantes de polticas interconectadas entre s: bilingismo, conectividad y juventud.
Bilingismo

El cincuenta por ciento de la poblacin de Sudamrica es hispanohablante y el otro cincuenta por ciento tiene al portugus como su lengua materna. Una poltica educativa que promueva el dominio de ambas lenguas por la poblacin sera un excelente aporte para consolidar el proceso de integracin regional. Un primer punto a acordar sera que en la fase inicial de implementacin de la poltica se atacara simultneamente las dos puntas del ciclo educativo. Por una lado, desarrollando el aprendizaje del espaol y el portugus desde la educacin inicial de las nias y nios del continente, y por otro, introduciendo en el mbito universitario un proceso de gradual adquisicin del segundo idioma: primero exigiendo el desarrollo obligatorio de competencias de lectura, luego la capacidad de comprensin y expresin oral del segundo idioma y, nalmente, la capacidad de escribir trabajos tcnicos en el mbito universitario en una segunda lengua como prerrequisito para la graduacin. Este programa posibilitara que todo estudiante universitario de grado realizara al menos un semestre de su formacin acadmica en Brasil o en el resto de Sudamrica segn corresponda; de esa forma, el mero hecho de que varios millones de jvenes se trasladaran anualmente en el continente y convivieran con otra cultura distinta de la materna cercana pero distinta sera un gran avance en materia de integracin de los pueblos de la regin. Finalmente, el conocimiento de la lengua del otro es la mejor forma de acercarse a su cultura, su historia, su msica, su arte y modo de vida en general. Por ello la formacin de maestros y docentes encargados de impartir una segunda lengua en todo el continente sera una ocasin ms que propicia para profundizar los vnculos culturales entre los pases de la regin, dndole a dicha formacin un carcter que trascienda lo instrumental y tenga en el eje central de su propuesta la formacin de ciudadanas y ciudadanos para una democracia de alta intensidad. En el marco del desarrollo de un bilingismo como el planteado el aprendizaje de una tercera lengua como el ingls imprescindible para

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una adecuada insercin de la regin en el mundo se vera facilitado y podra seguir esquemas de desarrollo similares.
Conectividad

La regin se encuentra ante una oportunidad nica en cuanto a su inclusin en la sociedad de la informacin, el conocimiento y el aprendizaje permanente, tanto de sus individuos como de grupos y colectivos. Este punto est fuertemente enlazado con el anterior. El necesario manejo del lenguaje informtico y su utilizacin por toda la poblacin en forma activa es clave en el proceso de desarrollo regional. Llevar adelante una propuesta de democratizacin de la conectividad de todos los sectores sociales es imprescindible. Habilitar el acceso de todos los nios y nias en edad escolar a una computadora con conexin a Internet debe ser una meta de alta prioridad. La experiencia concreta de Uruguay con la implantacin del Plan Ceibal muestra que se puede hacer. La aceleracin de los tiempos en materia tecnolgica no permite esperar a un efecto de derrame o goteo de los avances cientcos en materia de programacin informtica desde el mundo desarrollado hacia nuestro continente. En este campo, esperar un lustro para compartir avances equivale a condenarse al subdesarrollo. La democratizacin radical de la conectividad signica que todos los sectores sociales estn incluidos en las redes virtuales nacionales, regionales y mundiales existentes y tengan la capacidad de adaptacin a los nuevos requerimientos que ambientes computacionales cada vez ms sosticados plantean. Implica, pues, no solo el acceso sino el aprendizaje constante, solo posible si se desarrolla la capacidad de aprender a aprender a lo largo de toda la vida. Si no se da un acceso y preparacin para el uso integrado de las nuevas tecnologas universal, tendremos entre nuestras poblaciones, ingentes masas analfabetas, analfabetismo del nuevo tipo que es tanto o ms discriminador que el que se vincula a las formas tradicionales de acceso y uso de la lectura de libros y escritura de textos diversos. Este analfabetismo, el digital, si no se desarrollan polticas nacionales y regionales en la materia, abarcar una proporcin amplsima de la poblacin sudamericana, poblacin que vivir un dualismo en sus niveles de desarrollo, cada vez ms acentuado, y la fragmentacin sociocultural como su forma natural de vida.

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Juventud

Bilingismo y conectividad no son sucientes sin actores sociales que se apropien de los avances y contribuyan al desarrollo construyendo lo que, en la literatura tcnica, se ha dado en llamar capacidad de agencia: actores del desarrollo con objetivos, metas y estrategias propias. En este sentido los jvenes son imprescindibles. Pero valgan algunas precisiones: En primer lugar, la juventud de la regin, que es su capital humano ms rico, no debe ser vista como un actor racional y unicado. Hay evidencia incontrastable que muestra la existencia de diversas juventudes, con jvenes de muy diverso origen, costumbres y comportamientos, lo cual obliga a toda poltica pblica regional a atender tales diferencias, adecuarse a las mismas y aprovechar la sinergia que la diversidad genera. En segundo lugar, una poltica pblica en la materia no debera apuntar a la uniformizacin de las prcticas sociales sino a la articulacin entre las diversas subculturas existentes, buscando el dilogo entre los jvenes interesados en la participacin poltica y aquellos volcados de lleno a las manifestaciones culturales centradas en la msica, el teatro, el cine, la danza u otras formas de expresin artstica; entre los jvenes preocupados por los problemas sociales (inequidad de gnero, exclusin social, marginacin, discriminacin) y aquellos ms centrados en el mundo del trabajo, su formacin personal y el xito socioeconmico. Finalmente, todos esos mundos (el poltico, el cultural, el social, el laboral, el acadmico) deben ser puestos en interconexin. Las polticas pblicas regionales deben dar las condiciones ptimas para que los jvenes tengan capacidad de constituirse en una agencia transformadora en el mbito local, nacional y regional. En sntesis, polticas hacia los jvenes, de educacin digital y facilitacin del acceso a travs de la conectividad plena pueden ser vistas como polticas pblicas regionales complementarias que deberan formar parte de un nico diseo y ser, por tanto, evaluadas conjuntamente. A continuacin se presentan modelos diversos de generacin de polticas pblicas regionales en el entendido de que las trayectorias estratgicas elegidas condicionan y mucho el resultado nalmente obtenido, los impactos generados y, sobre todo, la sustentabilidad de lo alcanzado.

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Tres modelos de generacin de polticas pblicas regionales Tal como se presenta en el cuadro que sigue, el diseo de las polticas pblicas regionales puede seguir diversos modelos, a saber: racionalismo, incrementalismo y radicalismo selectivo.
Racionalismo
Tipo de diagnstico Diagnstico exhaustivo

Incrementalismo
Diagnstico riguroso Anlisis de algunas alternativas

Radicalismo selectivo
Diagnstico focalizado Anlisis en profundidad de pocas alternativas Ponderacin de costos de las alternativas principales Estratgica Aprendizaje por abduccin

Elaboracin Tamao del conjunto de de todas las alternativas alternativas Alcance de la ponderacin de costos Tipo de interaccin Tipo de aprendizaje realizado Tipo de alternativa seleccionada

Ponderacin de Ponderacin de costos costos de todas las de cada alternativa alternativas generada Toma de decisiones Negociacin Aprendizaje por induccin

Aprendizaje por deduccin

Seleccin de las Seleccin de la Seleccin de la alternativas de alto alternativa ptima alternativa satisfactoria impacto

En el modelo racionalista se parte de la presuncin de que es posible una evaluacin exhaustiva de todas las posibles acciones a emprender en el marco de una poltica pblica, siendo los actores capaces de considerar analticamente todas las alternativas posibles, ponderar sus costos y, a partir de tal anlisis, realizar un proceso tcnico de toma de decisiones. Al igual que el modelo popperiano de ciencia, el aprendizaje se da por deduccin a partir de las premisas bsicas de la poltica y la seleccin de la alternativa nalmente adoptada ser la que optimice los resultados a alcanzar. El segundo modelo tiene en el incrementalismo su mecanismo principal. Si bien se parte de un diagnstico riguroso de la situacin y se asume una generacin secuencial de alternativas, el proceso decisorio es bsicamente poltico y de negociacin entre los principales actores involucrados. El modelo tiene como base un fuerte componente empirista, de aprendizaje por induccin, y la alternativa nalmente elegida es satisfactoria en cuanto a los intereses considerados. Se acepta que pueden existir otras alternativas con mayor rendimiento pero que o son muy complejas o quedan fuera del proceso decisorio por la negociacin entre las partes.
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El tercer modelo es el del radicalismo selectivo. Consciente de la dicultad de evaluar todas las alternativas posibles y de la miopa de visiones incompletas excesivamente inuenciadas por los resultados parciales obtenidos, este modelo deende la realizacin de un diagnstico focalizado en funcin de prioridades polticamente establecidas segn la agenda a desarrollar. Esto lleva al anlisis en profundidad de unas pocas alternativas, las principales, las que son evaluadas en cuanto a costos con una visin estratgica. En este caso el aprendizaje es por abduccin, combinando la reexin terica con la observacin emprica, a partir de lo cual se da una seleccin de las alternativas de alto impacto como base de la poltica pblica nalmente adoptada. Tanto la aplicacin del modelo racionalista como la del incrementalista han mostrado limitaciones como base de las polticas pblicas en la regin. Una de las ventajas del modelo de radicalismo selectivo para la generacin de polticas pblicas regionales radica en que permitira concentrar esfuerzo en reas clave para el desarrollo regional, focalizando las energas polticas y burocrticas y permitiendo avanzar en profundidad en tems como los anteriormente reseados. Ahora bien, desde el ngulo de las polticas pblicas regionales, dado que el poder y la autoridad estn en el centro de cada poltica pblica, para cada poltica regional habr que especicar cules son los actores regionales involucrados, quines participan en el proceso decisorio respectivo y quines estn encargados de su implementacin. A su vez, la denicin de prioridades y objetivos de la regin suele quedar en manos de quienes poseen los recursos para realizar acciones concretas, lo cual puede no ser funcional a las metas de desarrollo de la regin. Vinculado a lo anterior, el anlisis de opciones de poltica est frecuentemente inuenciado por intereses nacionales y particulares, y en mucha menor medida basado en una lectura de las necesidades regionales en clave supranacional. La decisin nal entre opciones de poltica es tomada, en general, por organismos intergubernamentales muy constreidos por las agendas especcas de cada gobierno, agendas que estn ms centradas en las necesidades internas de cada pas que en los intereses regionales. Este es un punto a superar. Cierto es que la racionalidad absoluta no existe y, por tanto, no puede venir en nuestro auxilio para ver toda la regin en forma simultnea y pregurar todas las respuestas tericamente existentes. Por su parte, el incre189

mentalismo aumenta las posibilidades de quedar prisioneros de las decisiones determinadas por la coyuntura, donde el clivaje intergubernamental es central. El radicalismo selectivo genera la esperanza de que una buena decisin poltica inicial, automatizando el proceso de implementacin posterior de los pases sin perder de vista el constante seguimiento de las polticas pblicas regionales y su evaluacin participativa peridica, permita la construccin de polticas que generan institucionalidad que, a su vez, da mayor cobijo a las polticas, fortalecindolas a lo largo del proceso de constante negociacin entre sueos, deseos y metas regionales y realidades, lmites y recursos escasos, sean estos materiales o simblicos, tangibles o intangibles. La ejecucin de las polticas pblicas regionales: una fase clave En el proceso de implementacin de las polticas pblicas siempre estn presentes dos componentes en tensin: el componente tcnico y el poltico. El primero se hace cargo de la gestin de las operaciones, la planicacin de las actividades, el control de la gestin y el desarrollo de capacidades. El segundo se centra en la construccin de la legitimidad del proceso, en la obtencin del reconocimiento por parte de los diversos actores involucrados y realiza la bsqueda de los apoyos econmicos, sociales y polticos que toda policy requiere. Estimula el compromiso de actores relevantes, busca su respaldo, genera recursos tangibles e intangibles y permite que la poltica, que se desarrolla en un campo de fuerzas en disputa, llegue a buen puerto. Conjugando siempre estos dos componentes, las polticas pueden ser implementadas en dos modalidades: de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba. La adopcin de una u otra modalidad a la hora de desarrollar polticas en la regin condiciona si no determina los resultados a alcanzar. La primera opcin, denominada Top Down, tiene como atractivo la ejecutividad y rapidez en la ejecucin, pero genera problemas de implementacin y sostenibilidad importantes. Por qu? Porque la misma ejecutividad redunda en un bajo compromiso de los actores involucrados y en una dbil legitimidad de la poltica en cuestin. La segunda opcin, Bottom Up, tiene como virtud principal la participacin, lo cual en ocasiones puede generar demoras y dicultades para la obtencin de consensos. Como contrapartida, permite a los gestores de la poltica una amplia autonoma en su accionar una vez que la poltica ha sido acordada y genera un alto compromiso de los actores involucra190

dos. Finalmente, el proceso de legitimacin generado por la participacin de la sociedad y de los actores locales da como fruto una amplia base de sustentacin y sostenibilidad a las polticas pblicas procesadas en esta modalidad de gestin participativa. La institucionalidad como soporte de las polticas pblicas regionales Al decir de North, las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histrico (1995:13). En cualquier arena poltica, los actores estn atentos a las reglas de juego vigentes y su comportamiento estar pautado por ellas. Hay reglas de juego que favorecen la cooperacin, otras que llevan al conicto, algunas promueven procesos uidos de toma de decisin y otras que provocan la paralizacin o el bloqueo. Para analizar esta dimensin institucional se presenta el siguientecuadro con tres modelos de institucionalidad para la ejecucin de las polticas pblicas regionales.
Conduccin centralizada Alianzas estratgicas
Confederacin

Modelos de redes
Comunidad

Conguracin poltica Federacin

Unicidad de la poltica Una nica poltica pblica pblica regional Tipo de conduccin Direccin Presupuesto institucional Control de gestin Gobierno regional Un nivel conexo Institucin responsable Ejecutivo Presupuesto Evaluacin Principio ordenador Niveles

Programa conjunto y Polticas nacionales autonoma de ejecucin autnomas Coordinacin Parlamento regional Articulacin Ejecutivos

Presupuesto global y Presupuestos presupuestos nacionales nacionales Evaluacin conjunta Supranacionalidad Dos niveles

Evaluacin por nodo

Intergubernamentalidad Un nivel disconexo

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A la hora de pensar las polticas pblicas regionales los tres modelos presentados en el cuadro tienen ventajas y desventajas. En cuanto a la conguracin poltica regional la federacin permitira el mayor grado de incidencia centralizada pero polticamente es muy difcil que ella sea una realidad para la regin en el mediano plazo. En el otro extremo, la comunidad es mucho ms sencilla de construir como entramado poltico regional pero tiene la desventaja de la diversidad de polticas las que no siempre sern convergentes. Como conguracin poltica la confederacin se encuentra en una situacin intermedia dado que, por un lado, preserva buena parte de la autonoma de los Estados que la conguran y, por otro, puede dar cabida a polticas comunes que atiendan a los intereses generales de toda la regin. En segundo lugar, el grado de unicidad de las polticas tiene el grado ptimo en el marco de las alianzas estratgicas que permiten articular un programa conjunto y aprovechar las sinergias de la accin compartida. En el tipo de conduccin los tres modelos permiten recorrer desde la direccin a la articulacin pasando por la coordinacin. Aqu aparecen los ncleos de poder y sus formas de relacionamiento. En clave ejecutiva el ejercicio de una direccin fuerte es lo mejor mientras que en clave participativa la articulacin es la que da mejores frutos. La coordinacin es una difcil tarea que puede recoger lo mejor de los dos modelos anteriores (capacidad de ejecucin y legitimidad por participacin amplia) o puede quedarse con la deslegitimacin de una conduccin top down y el enlentecimiento de un proceso deliberativo sin n. En cuanto a la institucin responsable, tanto en el primer modelo como en el tercero la responsabilidad recae sobre el Ejecutivo federal o los Ejecutivos nacionales. En el segundo el poder legislativo regional es el centro institucional de la produccin de polticas pblicas regionales, sobre todo en las fases de formulacin y negociacin. El presupuesto puede ser un presupuesto institucional nico, puede estar desglosado en uno global y presupuestos nacionales complementarios o estar totalmente atados a los presupuestos nacionales. Si bien la existencia de un nico presupuesto es el ideal, si se logra la complementariedad de los componentes nacionales con uno global se dota de mayor exibilidad a la ejecucin presupuestal. La dependencia de presupuestos nacionales con tiempos de formulacin y aprobacin diferenciales acarrea dicultades difciles de subsanar.
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En cuanto a las formas de evaluacin, en el primer modelo el acento est puesto en el control de lo ejecutado por parte de una autoridad central, mientras que en el segundo modelo la evaluacin conjunta permite la generacin de aprendizajes para todos los participantes del proceso. Finalmente, el tercer modelo implica una evaluacin por redes donde sus nodos mismos son los lugares privilegiados, lo cual no necesariamente asegura un aprendizaje homogneo en toda la red. El principio ordenador de la conduccin centralizada es la existencia de un gobierno regional que jerarquiza las formas de funcionamiento, mientras que la supranacionalidad es el principio rector de los procesos basados en alianzas estratgicas y la intergobernabilidad el leitmotiv de los modelos basados en redes. Las ventajas de la supranacionalidad sobre la intergobernabilidad son notorias, mientras que un grado reducido de efectiva supranacionalidad puede llevar a desear la conduccin centralizada ms all de sus conocidos defectos. Finalmente, se puede observar que las polticas pblicas regionales en el marco federativo se mueven en un solo nivel: el regional, en el cual se conectan todas sus partes. En las alianzas estratgicas se da la interaccin entre dos mbitos, el primero se ubica en el mbito nacional o de pas y el segundo, abarcativo del anterior, es el regional. Por ltimo, el basado en el trabajo en redes en el marco de una comunidad de pases, es de un solo nivel pero disconexo dadas las diferencias entre pases. La multiplicidad de niveles y conexin imperfecta tiene la potencialidad de la creatividad e innovacin que da la diversidad y, a la vez, el riesgo del caos generado por la anarqua de diversas partes no siempre coordinan bien sus esfuerzos para lograr los objetivos de las polticas pblicas regionales en marcha. En sntesis, de lo anterior surge como deseable el modelo de las alianzas estratgicas por ser el ms idneo, en el corto y mediano plazo, para ejecutar polticas pblicas regionales exibles y con capacidad de adaptacin a entornos cambiantes. La conduccin centralizada es doblemente desaconsejable, por lo difcil que es generar las condiciones polticas para la construccin institucional de una federacin y tambin por las desventajas que tiene ante estructuras institucionales ms exibles. En este sentido, la construccin de una institucionalidad con las exigencias que implica una confederacin puede pasar por una primera instancia donde la conformacin de una comunidad de naciones sea la
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meta de mediano plazo, para luego avanzar desde polticas pblicas autnomas hacia programas conjuntos. En otros trminos, de la simple articulacin a la coordinacin de actores y polticas, de ejecutivos celosos de su radio de incidencia disconexamente conectados a la consolidacin de un legislativo regional, de la evaluacin por nodos a la evaluacin conjunta y de la intergubernamentalidad a crecientes niveles de supranacionalidad. A modo de cierre Estn dadas las condiciones polticas como para pensar en el desarrollo de policies de carcter regional que trasciendan el mbito de reexin tcnico-acadmico? Se puede armar que el juego poltico regional tiene que pasar de la competencia a la cooperacin para contar con las condiciones mnimas para la generacin de polticas pblicas de carcter regional. En trminos de teora de juegos se debe cambiar la matriz de pagos del clsico dilema del prisionero al dilema del cazador (Raia, 1984) pasar del juego intra-regional del dilema del prisionero donde la defeccin es la estrategia dominante con independencia de que los otros jugadores cooperen o defeccionen, al dilema del cazador donde ante la defeccin lo adecuado es responder con defeccin pero ante una conducta de cooperacin la mejor respuesta es la cooperacin. En concreto, si en una poltica como la reseada de conectividad predomina una estructura de juegos en la interaccin entre los pases, con el dilema del prisionero como caracterstica principal, encontraramos que la colaboracin por parte de un pas como Uruguay para brindar su experiencia en materia logstica del Plan Ceibal, no sera devuelta por los dems con la misma moneda que veran como una desventaja compartir, por ejemplo, sus avances en materia de educacin a distancia como es el caso de Brasil. Incluso cuando la relacin pudiera ser cooperativa en lo bilateral entre Brasil y Uruguay, la expansin al conjunto de los pases del continente implicara la rme conviccin por parte de ambos pases, de que las ganancias conjuntas, presentes y futuras, de compartir sus ventajas comparativas son mayores que la satisfaccin de sus intereses particulares inmediatos. Es preciso, pues, trabajar en la generacin de una conciencia regional que permita visualizar los intereses comunes a perseguir coordinadamente
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por todos: en el dilema del cazador, el inters comn es el ciervo al que todos los cazadores rodean y con paciencia y persistencia terminan atrapando, sin dejarse distraer por los conejos que se cruzan en el camino, que son carne para hoy y hambre para maana. Para que una estructura de interaccin estratgica entre los pases de la regin funcione es clave la conanza entre los actores polticos participantes del proceso de integracin. De ah la relevancia del convencimiento de que los logros que surgen de la colaboracin son mayores que los que se obtienen con conductas competitivas, redituables en el corto plazo pero conducentes a un subptimo en el mediano o largo plazo. Un peligro adicional es que la estructura del juego asuma el dilema de la gallina como conguracin bsica: lo que importa all es la fama de duro y cmo ejercer el liderazgo desde posiciones de supremaca. En la actual coyuntura la regin necesita todo lo contrario, en particular de parte de Brasil, lo que se ha llamado liderazgo benvolo. Muchas veces las actitudes de cooperacin en el escenario internacional son interpretadas como debilidad y se piensa que se tiene el derecho a la defeccin unilateral porque se piensa que los actores que estn en el polo ms desfavorecido de la asimetra de poder no pueden ms que continuar colaborando so pena de sufrir castigos muy duros. Esa es sin duda una colaboracin obligada que generar rditos conjuntos muy por debajo del ptimo posible. En suma, no alcanza con cambiar coyunturalmente los pagos que se obtienen en la interaccin entre los pases de la regin. Se necesita una transformacin ms profunda, un cambio de la estructura misma de la matriz de pagos. La adopcin de medidas por una nica vez no genera sustentabilidad en el tiempo y, por tanto, no lleva a la generacin de conanza entre los actores y a la construccin institucional mnima requerida para la elaboracin de polticas pblicas regionales. Debe haber un proceso integrado de polticas pblicas que simultneamente produzcan cambios perceptibles y favorables para todos los actores (la agenda corta) y una nueva institucionalidad, creada y recreada en la praxis misma de la accin poltica regional (la agenda larga o profunda). En otras palabras, la institucionalizacin de polticas pblicas regionales emanar de un acuerdo poltico y social para atender problemas especcos, antes que problemas generales comunes a toda la regin, siempre por denir en detalles y siempre postergados en su denicin precisa. Dicha
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institucionalizacin tendr como condicin necesaria el contar con la denicin de normas y reglas de comportamiento acordadas luego de un laborioso proceso de negociacin entre mltiples actores polticos y sociales, estableciendo las obligaciones y derechos especcos de cada actor relevante en los diversos temas. Es lo que se conoce como una negociacin compleja porque involucra a mltiples actores y mltiples temas (Lujn, 2002). Todo ello debe posibilitar la generacin de un marco en el que se puedan establecer objetivos y metas claras y compartidas y contar con instrumentos para evaluar su consecucin. Nada de lo anterior es una condicin suciente para que se d un proceso exitoso de institucionalizacin pero s es necesario para que el mismo ocurra. Solo una conguracin poltica regional que sea rme partidaria de la integracin sudamericana y mire ms all de los intereses de los actores principales, puede dar viabilidad a un rgimen que d cobijo a polticas pblicas de largo alcance. Los resultados de la mera retrica integracionista ya se conocen y son magros. La hora de solucionar los variados y profundos problemas de la regin no solo es una necesidad imperiosa, sino tambin una oportunidad nica para que la regin se constituya en un actor de relevancia en el escenario internacional. Finalmente, las polticas pblicas regionales remiten, simultneamente, a la dimensin interna del proceso de integracin en cuanto a los logros concretos obtenidos en materia de desarrollo y a la dimensin externa, esto es el relacionamiento de la regin con el mundo. En este sentido, no debe olvidarse que una poltica exterior y de defensa comn para Sudamrica no es otra cosa que una poltica pblica regional especca, y solo puede ser adoptada por Estados que puedan asumir un comportamiento confederado. El xito o fracaso de dicha poltica exterior comn es harina de otro costal. Lo que s es claro es que sin una institucionalidad de soporte no existe ni la oportunidad de impulsar tal poltica exterior comn y, concomitantemente, sin polticas pblicas regionales concretas la institucionalidad difcilmente trascienda la construccin de una burocracia regional (necesaria pero no suciente).

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Bibliografa
Aguilar Villanueva, L., La hechura de las polticas, Mxico D.F., Porra, 1992. Das Gracas Rua, M., Anlise de Polticas Pblicas: conceitos bsicos, Brasilia, Casa Civil de la Presidencia, 1998. Lindblom, Ch., La ciencia de salir del paso en Aguilar Villanueva, L. (comp.), La hechura de las polticas, Mxico D.F., Porra, 1992. Lujn, C., La negociacin de la reforma de la seguridad social en Mancebo, E., Narbondo, P. y Ramos, C. (comp.), Uruguay: la reforma del Estado y las polticas pblicas en la democracia restaurada, Montevideo, Ediciones de la Banda OrientalICP, 2002. Mancebo, M. E., La larga marcha de una reforma exitosa: de la formulacin a la implementacin de polticas educativas en Mancebo, E., Narbondo, P. y Ramos, C. (comp.), Uruguay: la reforma del Estado y las polticas pblicas en la democracia restaurada, Montevideo, Ediciones de la Banda Oriental-ICP, 2002. Mancebo, M. E., La educacin uruguaya en una encrucijada: entre la inercia, la restauracin y la innovacin en Bentancur, N. (coord.), Las polticas educativas en Uruguay. Perspectivas acadmicas y compromisos polticos, Montevideo, MEC, 2007. North, D., Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Mxico D.F. , Fundacin de Cultura Econmica, 1995. Raia, H., El arte y la ciencia de la negociacin, Mxico D.F., Fundacin de Cultura Econmica, 1984.

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Elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR 1

Alejandro Daniel Perotti

Alejandro Daniel Perotti es Abogado, Mster en Derecho Comunitario, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho de la Integracin de la Universidad Austral, Buenos Aires. Ex Consultor Jurdico de la Secretara del MERCOSUR. Estudio Mansueti, Gallo, Sallette & Perotti-Abogados.

Introduccin En la actualidad, el sistema de solucin de controversias del bloque se halla regulado por el Protocolo de Olivos (PO). La caracterizacin del rgimen mencionado como sistema radica, entre otros motivos, en el hecho de que el citado Protocolo no es el nico instrumento en este mbito, sino que bajo su amparo se han dictado un gran nmeros de normas que completan y reglamentan sus

 Documento presentado en el VI Encuentro de Cortes Supremas del MERcOsuR, Brasilia, 21/11/2008. Dicho encuentro rene anualmente a los Presidentes de las Cortes Supremas de los Estados Partes del bloque en torno a la discusin y el anlisis de temas vinculados al derecho y las instituciones del MERcOsuR. Cabe destacar que, en esta ocasin, al nalizar el evento las Cortes Supremas de Justicia del MERcOsuR suscribieron la Declaracin del VI Encuentro de Cortes Supremas de los Estados Partes del MERcOsuR y Asociados disponible en el sitio del Supremo Tribunal Federal de Brasil, <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/sextoEncontroConteudoTextual/anexo/DeclaracaodoViEncontroesp.PDF>, en la cual resolvieron [l]a continuidad de los entendimiento para la posible creacin de un tribunal del MERcOsuR, decidiendo asimismo [l]a adopcin de la rotatividad de los Encuentros anuales entre los pases del MERcOsuR, sin perjuicio de la manutencin de la sede del Foro Permanente en Brasilia, y la realizacin del prximo Encuentro en la Repblica Argentina, en septiembre de 2009 (las itlicas fueron agregadas). Como se observa, la realizacin del prximo Encuentro en Argentina, organizado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, podra ser sumamente importante para nuestro pas pues, bajo los auspicios del mximo tribunal de la Repblica, se presenta una oportunidad inmejorable para avanzar decididamente en la denicin de un Tribunal de Justicia del MERcOsuR y por qu no, en la elaboracin de su Protocolo Constitutivo. Artculo pendiente de publicacin, en Argentina, en revista La Ley (Buenos Aires), y en Brasil, en Os dezoito anos do MERCOSUL, ed. Representao Brasileira no Parlamento do MERCOSUL (Braslia). Mi agradecimiento al Dr. Jos Mara Gamio quien realiz la presentacin de este trabajo durante el Seminario para la elaboracin de una propuesta de reforma institucional del MERcOsuR, Montevideo, 4 y 5 de diciembre de 2008, sede CEFIR.  Firmado en Olivos, Argentina, el 18/02/02 y vigente para todos los Estados Partes desde el 01/01/04. 199

disposiciones, entre las cuales cabe mencionar, entre las principales, el Reglamento del Protocolo de Olivos (RPO) aprobado por Decisin CMC N. 37/03, el Procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia (art. 24 PO) aprobado por Decisin CMC N. 23/04, las Reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de Revisin aprobadas por Decisin CMC N. 30/05 y, en especial, el Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de Revisin por los Tribunales Superiores de Justicia aprobado por Decisin CMC N. 02/07. Desde el punto de vista institucional, el Tribunal Permanente de Revisin (TPR) constituye el principal rgano del sistema. El mismo est conformado por cinco miembros (ms cuatro suplentes): cuatro electos por dos aos (con posibilidad de renovacin), elegidos uno por cada Estado Parte (en concreto por las Cancilleras), y el quinto (que dura tres aos, tambin con posibilidad de renovacin), electo por unanimidad de los Estados Partes (a partir de una lista de dos candidatos propuestos por cada Estado). Esto ltimo nombramiento por unanimidad ha provocado que actualmente el TpR se encuentre paralizado y no pueda funcionar por falta de acuerdo entre los Estados Partes para nombrar el quinto miembro. Los integrantes del TpR no tienen carcter permanente, sino disponibilidad permanente, es decir que el rgano se rene y se constituye como tribunal solo cuando hay casos. Lo nico permanente del TpR es su
 Decisin del Consejo del Mercado Comn (Cmc).  Pueden agregarse adems, el Anexo del Protocolo de Ouro Preto sobre Procedimiento General para Reclamaciones ante la Comisin de Comercio del MERcOsuR; as como las Decisiones Cmc N. 18/02, Reglamento del Anexo al Protocolo de Ouro PretoProcedimiento General para Reclamaciones ante la Comisin de Comercio del MERcOsuR; 17/04, Fondo Especial para Controversias; 26/04, 18/06, 38/07, 41/07 y 42/07, todas sobre Designacin de los rbitros del Tribunal Permanente de Revisin del MERcOsuR (prrroga y renuncia); 30/04, Reglas Modelo de Procedimiento para los Tribunales Arbitrales ad hoc del MERcOsuR, y 26/05, Procedimiento Especial del Protocolo de Olivos para la solucin de controversias originadas en acuerdos emanados de Reuniones de Ministros del MERcOsuR, y la Directiva CCM (Comisin de Comercio del MERcOsuR) N. 17/99, Mecanismo de Consultas en la Comisin de Comercio del MERcOsuR.  Es del caso recordar que el 5 rbitro del TpR originario fue designado por la Decisin Cmc N. 26/04, citada, para el perodo 13/08/04 - 13/08/07 (vase, artculo 4, prrafo 4, de las Reglas de Procedimiento del TpR, citadas); por Decisin Cmc N. 38/07, citada, el Cmc prorrog el mandato de dicho rbitro hasta el 13/08/08. Sin embargo, a la fecha y habiendo vencido el mandato del mencionado integrante, el Cmc an no ha procedido a designar su reemplazante.

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Secretara que, luego de algunos inconvenientes en cuanto a la eleccin del Secretario, ha comenzado a funcionar recientemente. El TpR no tiene un presupuesto asignado para atender a los gastos del rgano propiamente considerado, sino solo para afrontar los casos de controversias y opiniones consultivas. Recin a nes de junio de este ao se aprob un pequeo presupuesto para hacer frente a los gastos ms urgentes de funcionamiento del TpR, as como al sueldo del Secretario. La falta de un presupuesto constituye una debilidad importante del TpR,10 y ha provocado la renuncia de un miembro.11
 Vase al respecto, TpR, pleno, Resolucin N. 01/2007, sobre eleccin del Secretario y elevacin al Cmc, de 8 de junio de 2007 (indita); pleno, Resolucin N. 02/2007, sobre conrmacin de la Resolucin N. 01/2007, de 9 de julio de 2007 (indita); pleno, Resolucin N. 03/2007, sobre objeciones a la calicacin en el concurso para la eleccin del Secretario del Tribunal, de 10 de octubre de 2007 (indita), y, pleno, Resolucin N. 04/2007, sobre eleccin del Secretario y elevacin al Cmc (II), de 10 de octubre de 2007 (indita). Ninguna de las resoluciones mencionadas ha sido publicada por la Secretara del MERcOsuR (SM) ni en el Boletn Ocial del MERcOsuR, ni en su pgina web, <http://www.MERcOsuR. int/msweb/>como ha ocurrido con todos los dems laudos y opiniones consultivas emitidos a la fecha a pesar de que el TpR determin que todas tenan carcter pblico.  Vase, adems de la citada Decisin Cmc N. 17/04, las Resoluciones Gmc (Resoluciones del Grupo Mercado Comn) N. 40/04, Honorarios de los rbitros y Expertos en el mbito del sistema de solucin de controversias en el MERcOsuR; 41/04, Reglamentacin del Fondo Especial para controversias creado por la Decisin Cmc N. 17/04; 19/08, Honorarios de los rbitros en el mbito del sistema de solucin de controversias en el MERcOsuR, y 20/08, Honorarios de los rbitros del Tribunal Permanente de RevisinResolucin TPR N. 1/2008 y Laudo TPR N. 1/2008.  Vase la citada Decisin Cmc N. 02/07 (artculos 11 y 12) y las Resoluciones GMC N. 40/04, citada; 02/07, Autorizacin para la utilizacin excepcional del Fondo establecido en la Dec. Cmc N. 17/04 Fondo Especial para controversias para la nanciacin de opiniones consultivas, y 46/07, Formularios para la tramitacin del pago de gastos derivados de la emisin de Opiniones Consultivas solventados a travs de la Cuenta Especial para Opiniones Consultivas.  Vase Resoluciones Gmc N. 72/06, Presupuesto provisorio de la Secretara del Tribunal Permanente de Revisin; 26/08, Presupuesto MERcOsuR (artculo 5), y 27/08, Presupuesto de la Secretara del Tribunal Permanente de Revisin para el perodo julio a diciembre de 2008. 10 No est dems recordar que la Decisin Cmc N. 26/03, Programa de Trabajo del MERcOsuR 2004-2006, estableci como una de las metas a alcanzar la puesta en funcionamiento el Tribunal Permanente de Revisin del MERcOsuR, dotndolo de la infraestructura y recursos necesarios para el adecuado ejercicio de sus tareas (Anexo, literal 3.2. Las itlicas fueron agregadas). 11 Vase Decisin Cmc N. 41/07, citada.

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La sede del TpR se halla en la ciudad de Asuncin,12 Paraguay,13 segn lo prev el artculo 38 del PO.14 El TpR tiene las siguientes competencias: a. resolver las controversias entre Estados Partes por acceso directo legitimacin activa: solo los Estados Partes (de ocio, o a instancias de un reclamo de un particular); b. resolver las controversias entre Estados Partes por recurso de revisin contra los laudos del Tribunal ad hoc (que es otro tribunal del bloque) legitimacin activa: los Estados Partes (segn lo mencionado en el tem anterior) que hayan sido partes en una controversia tramitada y resuelta ante el Tribunal ad hoc; c. dictar medidas excepcionales y de urgencia en caso de restricciones a la libre circulacin de mercaderas cuando se trata de productos determinados15 legitimacin activa: los Estados Partes. La presente competencia an no puede ser ejercitada pues la Decisin del CMC que la reglamenta (N. 23/04, citada) an no est vigente por falta de incorporacin al derecho interno por Brasil; y d. responder las opiniones consultivas que le planteen los rganos decisorios del MERcOsuR (CMC, Gmc y Ccm) y el Parlamento del MERcOsuR (PM), los Estados Partes actuando conjuntamente, y los Superiores Tribunales de Justicia de los Estados Partes (o los tribunales inferiores, a travs de los Superiores Tribunales de Justicia). La respuesta del TpR no es obligatoria.16
12 Av. Mariscal Lpez entre Av. Gral. Santos y Vicepresidente Snchez Edicio Villa Rosalba, Asuncin, Paraguay. 13 Por Decisin N. 01/05, el Cmc aprob el Acuerdo de Sede entre la Repblica del Paraguay y el Mercado Comn del Sur (MERcOsuR) para el Funcionamiento del Tribunal Permanente de Revisin. 14 El antecedente de dicha disposicin se encuentra en la antigua Decisin Cmc N. 28/94, por la cual se estableci que Los Tribunales Arbitrales Ad Hoc, a que se reere el artculo 8 del Protocolo de Brasilia, tendrn como sede la ciudad de Asuncin (artculo 1). 15 La mencionada Decisin Cmc N. 23/04 establece que el presente mecanismo podr utilizarse cuando se trate de bienes perecederos, estacionales, o que por su naturaleza y caractersticas propias perdieran sus propiedades, utilidad y/o valor comercial en un breve perodo de tiempo, si fueran retenidos injusticadamente en el territorio del pas reclamado; o de bienes que estuviesen destinados a atender demandas originadas en situaciones de crisis en el Estado Parte importador. 16 Artculo 11 del RPO.

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Puede concluirse, a partir de la base normativa y la prctica, que la estructura y debilidad del TpR no condice con la etapa avanzada del proceso de integracin y ha provocado no menores inconvenientes entre los Estados Partes. Elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR Teniendo en cuenta el desarrollo del MERcOsuR, as como su progresivo avance, y en particular su estado actual de evolucin, resultara conveniente analizar la eventualidad de la creacin de un Tribunal de Justicia para el bloque. En esta direccin, no puede pasar desapercibido que los rganos regionales ya han tomado la decisin de proceder en tal sentido. En efecto, el Cmc ha determinado la necesidad de reformar el sistema de solucin de controversias establecido en el Protocolo de Olivos en sus Decisiones N. 29/06, sobre Reforma institucional, en la cual instruye al GANRI (Grupo de Alto Nivel sobre Reforma Institucional) a considerar, con prioridad, los siguientes lineamientos para la reforma institucional del MERcOsuR Perfeccionamiento del sistema de solucin de controversias del MERcOsuR y fortalecimiento de sus rganos institucionales (artculo 2); 09/07, sobre Reforma institucional, en la que instruye especcamente al GANRI a elaborar y someter al Consejo del Mercado Comn, antes de nes de junio de 2007, ajustes al Protocolo de Olivos en base a las propuestas de los Estados Partes (artculo 2); 17/07, a travs de la que decide [p]rorrogar hasta junio de 2008 el plazo establecido en la Decisin Cmc N. 09/07 para que el [GANRI], elabore y someta al Consejo del Mercado Comn, ajustes al Protocolo de Olivos en base a las propuestas de los Estados Partes, y 56/07, sobre Reforma institucional, en la que el Cmc, al tiempo de prorrogar hasta el 30/06/2009 el plazo del GANRI, determin que dicho grupo eleve al Gmc, antes de junio de 2008, propuestas sobre los siguientes temas: b) Perfeccionamiento del sistema de solucin de controversias del MERcOsuR y fortalecimiento de sus rganos institucionales, que incluyan los trabajos en el marco de la Decisin Cmc N. 17/07 relativos a una propuesta de ajustes al Protocolo de Olivos. De all que el presente, sea un momento propicio para impulsar el anlisis sobre la creacin de un Tribunal de Justicia del MERcOsuR (en adelante TJM).
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Si la decisin en avanzar hacia un rgano como el mencionado existe, el paso siguiente es la denicin acerca de los siguientes tpicos del Tjm, entre otros: a. nombre, naturaleza, permanencia y sede; b. integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin; c. presupuesto; d. competencias y legitimacin activa; e. carcter de su jurisdiccin; f. cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo. Nombre, naturaleza, permanencia y sede En cuanto al nombre, lo cual no constituye un detalle menor pues dene en algn sentido el alcance y las competencias del rgano, debera ser: Tribunal de Justicia del MercoSUr; y su funcin esencial, garantizar el respeto del Derecho mercosureo en su interpretacin y aplicacin. La naturaleza del Tjm debera ser la de un rgano de carcter jurisdiccional, teniendo en cuenta las atribuciones con las cuales se dotar al mismo vase infra, como as tambin el hecho de que se relacionar muy asiduamente con los Poderes Judiciales de los Estados Partes, los cuales debern ver en el Tjm un par con quien poder comunicarse en trminos institucionalmente idnticos. En lo que hace a la actuacin del Tjm, la solucin que se impone es su permanencia, esto es que sea de funcionamiento constante y regular, ya que, como se dijo en otra oportunidad, el mecanismo de reuniones ad hoc [del TpR], provoca innumerables inconvenientes, entre los principales, impide la formacin de un espritu de cuerpo jurisdiccional y de una doctrina judicial estable, la profesionalizacin y especializacin del Tribunal y sus miembros, la consolidacin interna y externa del rgano, su representatividad internacional y su percepcin por parte de los dems tribunales nacionales e internacionales y en particular de los habitantes del MERcOsuR.17 Por otro lado, as ocurre en todos los casos de procesos de integracin regional que cuentan con un rgano equiparable, a saber, en las Comunidades Europeas (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, TJCE), en la Comunidad Andina (Tribunal de
17 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin y Estado de Derecho en el MercoSUr, ed. Marcial Pons-Fundacin Konrad Adenauer, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008, pp. 36-37.

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Justicia de la Comunidad Andina, Tjca) y en el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA, Corte Centroamericana de Justicia, Ccj); y ello lo fue desde un comienzo, es decir aun cuando el nmero de casos no era excesivo. De hecho, el nmero de asuntos a tratar no constituye una condicin sine qua non para dotar de carcter permanente al Tjm, pues existen otros mbitos de actuacin que no requieren de un caso controversial para que sea necesario que el mismo se rena. Adems, si se repara en la cantidad de opiniones consultivas que pueden llegar a ser peticionadas por los tribunales nacionales18 al Tjm, teniendo en cuenta que anualmente se dictan en los cuatro Estados Partes ms de 200 sentencias vinculadas al derecho mercosureo, se comprender fcilmente que el tribunal tendr numerosos expedientes para atender. Por lo dems, el nmero de sentencias de los jueces internos va en franco aumento. Asimismo, la calidad de permanente del rgano jurisdiccional fue establecida, como un anhelo, tanto por el Tratado de Asuncin (Anexo III, literal 3),19 como por el Protocolo de Brasilia (artculo 34)20 y el Protocolo de Ouro Preto (POP) (artculo 44).21 Ms an, el PO hoy vigente recono18 En la hiptesis de las opiniones consultivas solicitadas por los tribunales nacionales, estas pueden denirse como el mecanismo de cooperacin judicial que permite a todo juez interno de un Estado Parte, de cualquier fuero y jurisdiccin territorial (federal, nacional o provincial), que se encuentre ante un caso en el cual se discuta la interpretacin o aplicacin de una norma del MERcOsuR, o su validez, remitir al Tribunal del MERcOsuR una peticin para que este desentrae el alcance y sentido de la misma, as como se expida sobre su validez o inaplicacin; actualmente, dicha solicitud debe ser encaminada al Tribunal regional por el juez interno, por medio de la Corte Suprema respectiva, sin la intervencin de la Cancillera. Es decir, se trata de un procedimiento de cooperacin, de colaboracin entre dos tribunales, uno nacional que es el juez requirente de la OC y otro regional el TpR, que se ejercita de forma absolutamente directa, esto es sin intervencin de terceros, ni de la Cancillera ni de ningn ministerio del Poder Ejecutivo Nacional. Es un contacto directo entre dos tribunales [Alejandro Perotti, Rol de los abogados y jueces en las Opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de Revisin del MERcOsuR. Valor jurdico de las Opiniones Consultivas. Acordada N. 13/08 de la Corte Suprema, pendiente de publicacin en 1eras Jornadas Internacionales de Derecho aduanero (Buenos Aires, 12-14/08/08), Asociacin Argentina de Estudios Fiscales, ed. Errepar, Buenos Aires, Argentina, 2008, p. 3]. 19 Antes del 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes adoptarn un Sistema Permanente de Solucin de Controversias para el Mercado Comn. 20 El presente Protocolo permanecer vigente hasta que entre en vigor el Sistema Permanente de Solucin de Controversias para el Mercado Comn a que se reere el numeral 3 del Anexo III del Tratado de Asuncin. 21 Antes de culminar el proceso de convergencia del Arancel Externo Comn, los Estados Partes efectuarn una revisin del actual sistema de solucin de controversias del MERcOsuR con miras a la adopcin del sistema permanente a que se reeren el tem 3 del Anexo III del Tratado de Asuncin, y el artculo 34 del Protocolo de Brasilia.

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ce tambin tal exigencia, al disponer que [a]ntes de nalizar el proceso de convergencia del arancel externo comn, los Estados Partes efectuarn una revisin del actual sistema de solucin de controversias, a n de adoptar el Sistema Permanente de Solucin de Controversias para el Mercado Comn a que se reere el numeral 3 del Anexo III del Tratado de Asuncin (artculo 53 Revisin del sistema). La sede del Tjm debera continuar siendo la del TpR, es decir la ciudad de Asuncin, dado que esto ha sido una reivindicacin histrica de la Repblica del Paraguay.22 Integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin El Tjm podra estar integrado por igual nmero de jueces (y su respectivo suplente) al de Estados Partes del bloque, sin que pueda existir ms de un juez nacional de uno de dichos Estados, salvo el caso en el que el nmero sea par, en cuyo supuesto, por sistema de seleccin a determinar, podra elegirse un segundo nacional de un nico Estado Parte.23 Si se sigue la prctica del Derecho comunitario comparado, como as tambin el requisito del 5 rbitro del TpR en el MERcOsuR, los jueces deberan tener la nacionalidad de algn Estado Parte. El tratado constitutivo debera garantizar la plena independencia de los jueces del Tjm en el ejercicio de sus funciones, con relacin a los Gobiernos de los Estados Partes, a toda autoridad pblica y a los particulares (personas fsicas o jurdicas). Esto debera traducirse en un doble mandato: para los Estados Partes, en el sentido de respetar dicha indepen22 Adems de la Decisin Cmc N. 28/94 mencionada y del artculo 38 del PO, es del caso recordar que el Estatuto del Tribunal Administrativo-Laboral del MERcOsuR (Tal) aprobado por Resolucin Gmc N. 54/03 prev en su artculo 16 (Sede y funcionamiento del Tribunal) que [s]i en el futuro se extendiera la jurisdiccin y competencia del Tal a las cuestiones administrativo-laborales de las relaciones de los funcionarios de otros rganos de MERcOsuR con sede en una ciudad distinta a Montevideo, la sede del Tal ser la ciudad de Asuncin, teniendo en cuenta lo dispuesto en los respectivos acuerdos de sede de esos rganos. No obstante ello, el TAL podr funcionar en otras ciudades de los Estados Partes del MERcOsuR, por decisin de sus miembros y segn los requerimientos de cada caso. Cabe constatar que el artculo 5 (Convocatoria y funcionamiento del TAL), prrafo segundo, del Estatuto establece que [e]l Tal sesionar en la sede de la SM [Secretara del MERcOsuR - Montevideo], la que le proporcionar los servicios tcnicos y administrativos para su funcionamiento. 23 As sucede en las Comunidades Europeas, aunque no es la prctica en la Comunidad Andina y en el SICA, procesos en los cuales se acepta que el respectivo Tribunal de Justicia est integrado por un nmero par de miembros.

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dencia, comprometindose a no inuir, de manera alguna, en los jueces; y para estos ltimos, como obligacin y condicin de permanencia en el cargo, el no aceptar instruccin, sugerencia o inuencia de ningn Estado Parte. Evidentemente, esta caracterstica encuentra relacin directa, entre otros extremos, con el carcter permanente de los jueces y las condiciones y calidades de su remuneracin para el cargo. En el sistema tribunalicio comparado existe un requisito general que es exigencia unnime, y se traduce en que para ser jueces del TJCE, del TJCA o de la CCJ, los candidatos deben reunir las condiciones requeridas en el pas de su nacionalidad para el ejercicio de las ms altas funciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia, ms all de su alta idoneidad moral e imparcialidad. Esto, adems de garantizar una adecuada composicin de un tribunal de justicia, atiende a un elemento para nada menor, y es que de esta manera los jueces nacionales, en particular los Superiores Tribunales de Justicia, percibirn al Tjm como un par institucional, lo cual facilitar sobradamente el contacto entre ambas esferas jurisdiccionales. En cuanto al proceso de eleccin, y en particular teniendo en cuenta el principio de la divisin de poderes reconocido en el derecho constitucional de los cuatro Estados Partes, sera interesante revisar la posibilidad de que los jueces del Tjm sean elegidos directamente por los Superiores Tribunales de Justicia de los Estados Partes,24 por consenso. Ello, adems de lograr una sana separacin e independencia del Tjm con relacin a los respectivos Poderes Ejecutivos nacionales,25 consolidara al Tribunal y facilitara su ms rpida insercin dentro de los Poderes Judiciales de los Estados Partes.26 Ms an, si acaso se quisiera dotar de mayor respaldo institucional y aval democrtico,27 imitando el rgimen interno de eleccin de los jueces de los Poderes Judiciales nacionales, podra pensarse en una
24 Tal como son elegidos los magistrados de la CCJ del SICA. 25 En este sentido, cabe recordar el Decreto 222/03 de la Repblica Argentina (19/06/03, Boletn Ocial 20/06/03), el cual reglamenta la atribucin constitucional del Presidente para proponer al Senado de la Nacin los candidatos para cubrir las vacantes producidas en la Corte Suprema de Justicia de la Nacin CSJN, Argentina. 26 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 158-159. 27 Es del caso resaltar que segn el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERcOsuR, a ms tardar el 31/12/2010, todos los parlamentarios del PM debern haber sido electos por sufragio universal, secreto y obligatorio.

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intervencin a manera de consulta u otro mecanismo del PM28 en dicho proceso. Ello, por otro lado, fue sugerido por algunos jueces de los Superiores Tribunales de Justicia de los Estados Partes, en el marco de las reuniones del Foro Permanente de Cortes Supremas del MERcOsuR.29 Una cuestin ntimamente vinculada a la independencia del Tjm, tiene relacin con la duracin de los mandatos de sus jueces. En este sentido, ninguno de los Tribunales de Justicia comparables (TJCE, Tjca y Ccj) posee un perodo de ejercicio en el cargo tan exiguo como el de los miembros del TpR, salvo en el caso del 5 rbitro.30 A mayor duracin en el cargo, mayor estabilidad e independencia de los jueces. Una extensin temporal de seis aos, con la posibilidad de reeleccin, podra ser una solucin interesante. Presupuesto Otro elemento que se halla en relacin directa con la independencia del rgano es su autonoma presupuestaria, de lo cual, si se toma en cuenta los presupuestos comparados de otros sistemas de integracin, el MERcOsuR ha dado muestras de una gran debilidad.31 Una sugerencia en tal sentido podra ser que el presupuesto del Tjm sea aportado por los Estados Partes, bien sea a partir de cuotas igualitarias
28 Tal vez podra analizarse una adaptacin del rgimen de participacin del Parlamento Europeo a la hora de la eleccin de los comisarios de la Comisin Europea. 29 En efecto, la posibilidad de que sean los tribunales supremos quienes elijan a los miembros del TJM, o al menos participen sustancialmente en su eleccin, fue una sugerencia expuesta por Dreyzin de Klor, Adriana (en su ponencia El TpR y las opiniones consultivas, ofrecida en la Reunin Preparatoria del 4 Foro de Cortes Supremas de Justicia del MERcOsuR, 11 de agosto de 2006, Asuncin, Paraguay), quien aludi a que la misma surgi a partir de ideas intercambiadas con el Ministro Ricardo Lorenzetti (al momento juez de la CSJN y representante de dicho alto tribunal en la citada Reunin). 30 Los jueces del TJCE son electos por seis aos, existiendo renovacin parcial cada tres aos y estando permitida su reeleccin sin lmites; los jueces del TJCA son electos en las mismas condiciones, salvo en cuanto a su renovacin en el cargo, lo cual solo est habilitado por una nica vez; y nalmente, los magistrados de la CCJ duran en sus cargos 10 aos, sin renovacin parcial y con la posibilidad de reeleccin indenida. 31 Para una comparacin entre los presupuestos del TJCA, de la CCJ y del MERcOsuR (TpR), puede verse, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 34-35, y Presupuesto comparativo del sistema de solucin de controversias: MERcOsuR Comunidad AndinaSistema de la Integracin Centroamericana, en Mercosurabc Newletter N. 204, Buenos Aires, 10/07/08, <http://www.mercosurabc.cOm.ar/nota.asp? IdNota=1601&IdSeccion=14>.

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(como ocurre con el presupuesto de la SM), bien a travs de un rgimen acorde a la recientemente adoptada poltica de reduccin de las asimetras en el bloque (lo que signicara aportes diferenciados, segn el grado de desarrollo econmico). Otras alternativas seran utilizar fondos del Fondo para la Convergencia Estructural del MERcOsuR (FOCEM),32 o imputar parte de la recaudacin de la renta aduanera del bloque.33 Competencias y legitimacin activa Sin desmedro de la importancia de los tpicos antes analizados, el presente apartado resulta crucial para la denicin del Tjm que se quiera establecer. Bien es cierto que la importancia, estatura y rol institucionales del Tjm no ser consecuencia exclusiva de las competencias que se le asignen sino tambin, entre otros extremos, del modo en que el Tribunal las utilice, sin embargo aquellas resultan de un valor sustancial. Podran proponerse las siguientes competencias:
Accin de nulidad

La cual podra dirigirse contra actos y normas de los rganos del que contraren normas del bloque de jerarqua superior. La presente accin puede justicarse, entre otros motivos, por el hecho de que su ausencia en el actual esquema procesal vigente (TpR, PO) abre la posibilidad para que los jueces nacionales ante la ausencia de una jurisdiccin competente y ante la exigencia constitucional de acceso a la jurisdiccin como derecho fundamental se vean obligados a ejercer el correspondiente control de legalidad de las normas mercosureas. Es decir, la falta de la accin de nulidad enfrenta a los jueces internos con la disyuntiva entre anular una norma del bloque o rechazar el ejercicio de la garanta constitucional de acceso a la jurisdiccin. Todo ello con el aditamento de que las normas regionales son parte de un ordenamiento diferente del nacional, en cuya elaboracin han participado varios Estados.34
MERcOsuR
32 Vase Decisiones Cmc N. 19/04, Convergencia Estructural del MERcOsuR y nanciamiento del proceso de integracin, artculo 1.b; 45/04, Fondo para la Convergencia Estructural del MERcOsuR (FOCEM), artculo 1; 18/05, Integracin y funcionamiento del Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento de las Instituciones del MERcOsuR, artculo 2, y 24/05, Reglamento del Fondo para la Convergencia Estructural del MERcOsuR, Anexo, artculo 30, inciso IV, entre otras. 33 Vase Decisin Cmc N. 54/04, Eliminacin del doble cobro del AEC y la distribucin de la renta aduanera, y normas concordantes. 34 El eventual control de legalidad comunitaria que pueden ser llamados a ejercer los jueces

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La legitimacin activa para esta accin podra ser reconocida en cabeza a) de los Estados Partes (en todos los casos,35 o solo en aquellos en los que no hayan votado positivamente a favor de la norma impugnada),36,37 b) de determinados rganos del MERcOsuR (rganos decisorios, PM y SM) y c) de los particulares (en los supuestos en los que la norma afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos).
Accin por omisin

Esta accin, que constituye el anverso de la mencionada en el prrafo anterior, podra ser incoada en los supuestos en los que los rganos del MERcOsuR, inobservando un mandato de actuacin expreso del derecho del bloque, no adopten un acto o una norma de su competencia. En efecto, la legalidad comunitaria se vera resquebrajada tanto en el caso de un acto o norma que infrinja una norma superior, como en el supuesto en el que la falta de actuacin de un rgano regional viola igualmente una disposicin superior que lo mandata a intervenir. La legitimacin activa recomendada estara en benecio a) de los Estados Partes, b) de determinados rganos del MERcOsuR (rganos decisorios, PM y SM) y c) de los particulares (en los supuestos en los que la norma afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos). Podra pensarse en el agotamiento de la va administrativa previa, a travs de la exigencia de un requerimiento de actuacin presentado ante el propio rgano, peticionando la adopcin del acto o norma en cuestin.
Accin de incumplimiento

La presente accin podra intentarse ante el Tjm contra toda accin u omisin de un Estado Parte que sea contraria a una disposicin del derecho mercosureo.
nacionales no constituye una hiptesis meramente abstracta, sino que ello ha ocurrido en la prctica, y con resultados diferentes segn el Estado Parte; cfr. en Argentina, in re Dotti de la CSJN, 1998; en Brasil, los asuntos vinculados al rgimen de circulacin de vehculo de turista comunitario del MERcOsuR, regulado por la Resolucin Gmc N. 131/94, que tramit en varios expedientes sentenciados por el Tribunal Regional Federal de la 4 Regin y que lleg al Superior Tribunal de Justicia; y en Uruguay, la sentencia N. 1.016/98 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (in re Aliana da Baha, 1998). 35 Sistema del TJCE. 36 Sistema del TJCA y de la CCJ. 37 Cabe recordar que el artculo 37 del POP exige el consenso para la adopcin de las normas del MERcOsuR, lo cual impide el voto negativo (veto), aunque no as la abstencin.

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La legitimacin activa, en este caso podra ser establecida para: a. los Estados Partes: lo cual ya existe en el sistema procesal vigente en el bloque; b. determinados rganos del MERcOsuR: aqu la innovacin debera ser mayor, visto el rgimen institucional del proceso de integracin. En primer lugar, no tendra mayor sentido dotar de legitimacin activa a los rganos decisorios, dado que los mismos, en su actual composicin, representan a los Estados Partes. Podra analizarse la opcin de otorgar tal capacidad procesal al PM, dada su futura integracin (vase ut supra). Resultara sumamente conveniente crear un rgano scalizador independiente38 que, de manera imparcial y equidistante de los Estados Partes, controle que estos ltimos cumplan elmente el ordenamiento jurdico regional. En esta direccin, tal como se constat antes de ahora, puede armarse que es maniesto que en el marco de un proceso de integracin, un sistema de solucin de controversias que restrinja la legitimacin activa por incumplimiento del derecho solo a los Estados socios, resulta inadecuado y a la vez contrario a la dinmica del propio proceso. Todos los esquemas de integracin, sin excepcin, demuestran en la prctica que los Estados miembros son totalmente esquivos y remisos a interponer demandas contra otro Estado en las hiptesis de incumplimiento del ordenamiento jurdico. En efecto, en las Comunidades Europeas ello ha ocurrido solo en tres oportunidades: Reino Unido/Francia (1979), Blgica/Espaa (2000) y Espaa/Reino Unido (2006); en la Comunidad Andina, en tres: Venezuela/Ecuador (1997), Venezuela/Colombia (1997) y Colombia/Venezuela (2002); en el Sistema de la Integracin Centroamericana, en dos: Nicaragua/Honduras (2001) y Honduras/Nicaragua (2001), y en el Common Market for Eastern and Southern Africa (Mercado Comn del Este y Sur de frica, COMESA), en una ocasin: Etiopa/Eritrea (2001).39 c. Los particulares: en este aspecto no existe un modelo consolidado en el derecho comparado. As, mientras en la Comunidad Andina y en el SICA los particulares tienen plena competencia para interponer de38 Al estilo de la Comisin de las Comunidades Europeas o de la Secretara General de la Comunidad Andina. 39 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 55-56.

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mandas de incumplimiento contra los propios Estados, en las Comunidades Europeas carecen de tal va procesal. Si acaso puede servir como antecedente, debe recordarse que el Cmc, a travs de la citada Decisin Cmc N. 26/03 (Programa de Trabajo 2004-2006), resolvi [f ]ortalecer la participacin del sector privado en el proceso de integracin del MERcOsuR, para lo cual instruy a los rganos competentes a que anali[cen] alternativas para la participacin de agentes privados en el sistema de solucin de controversias.40 En cualquiera de los supuestos, podra pensarse en una fase administrativa previa ante un rgano del MERcOsuR determinado, como condicin para acceder al Tjm.41
Cuestin prejudicial

La cuestin prejudicial es el mecanismo de cooperacin entre el Tribunal de Justicia regional y los jueces y tribunales del Poder Judicial de los Estados miembros, en el marco del cual el primero responde las consultas de interpretacin o de validez de las normas regionales que le cursan los segundos, en el contexto de una causa que tramita ante la justicia interna y en la cual inciden dichas normas. En algunos supuestos jueces o tribunales de ltima instancia ordinaria del caso principal, o aquellas hiptesis en las que el juez o tribunal, de cualquier instancia, duda sobre la validez de la norma regional es obligatorio para el juez o tribunal nacional elevar la cuestin prejudicial al Tribunal de Justicia. Por otro lado, la cuestin prejudicial puede ser decidida por el juez o tribunal interno, de ocio o a instancia de parte. Este procedimiento constituye la principal herramienta de que disponen los procesos de integracin para garantizar la efectiva y uniforme interpretacin y aplicacin del derecho regional en el territorio de los Estados miembros. A su vez, la prctica comparada demuestra que los principios esenciales del ordenamiento jurdico del bloque suelen ser construidos a partir de la cuestin prejudicial, y no en el marco de otros procesos, seguramente debido al carcter no controversial de la presente va. Por otro lado, desde el punto de vista cuantitativo la cuestin prejudicial explica la gran mayora de los asuntos decididos por los respectivos Tribunales de
40 Decisin Cmc N. 26/03, Anexo, literal 3.2. 41 Tal como sucede en las Comunidades Europeas y en la Comunidad Andina, no as en el SICA.

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Justicia de las Comunidades Europeas42 y de la Comunidad Andina.43 De all que no pueda dudarse de que la cuestin prejudicial es la ms importante de las competencias que pueden otorgarse a un Tribunal de Justicia. Un extremo que debe ser examinado especialmente tiene relacin con los jueces competentes para encaminar una cuestin prejudicial al Tjm. En el sistema actual PO, se ha regulado la opinin consultiva, la cual, si bien puede ser solicitada por cualquier juez nacional, solo puede ser transmitida al TpR a travs de los Superiores Tribunales de Justicia nacionales.44 Sin embargo, la experiencia europea demuestra que los jueces y tribunales nacionales ms propensos al planteamiento de la cuestin prejudicial no son los tribunales supremos, sino los rganos jurisdiccionales inferiores;45 en el
42 Para citar algunos ejemplos: en el caso del , durante el ao 2006 le fueron sometidas al Tribunal de Justicia, 251 cuestiones prejudiciales de interpretacin y de validez, lo que signic el 47% del total de 537 asuntos registrados [24 informe anual de la Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2006), documento COm(2007) 398 nal, 17/07/07, Anexo VI, pp. 1-2; el resto de los asuntos se distribuyeron entre recursos de incumplimiento, recursos de nulidad, recursos por omisin, recurso por responsabilidad extracontractual, etctera]; en el 2005 llegaron al Tribunal de Justicia 474 asuntos, de los cuales 221 fueron cuestiones prejudiciales, es decir el 46% del total [23 informe anual de la Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2005), documento COm(2006) 416 nal, 24/07/06, Anexo VI, p. 1-2]; en el 2004, de los 531 asuntos elevados al Tribunal de Justicia, 249 fueron cuestiones prejudiciales (46%) [22 informe anual de la Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2004), documento COM(2005) 570 nal, 23/12/05, Anexo VI, p. 3]; en el 2003, se plantearon a dicho tribunal 210 cuestiones prejudiciales, sobre un total de 561 asuntos (37%) [21 informe anual de la Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2003), documento COm(2004) 839, 30/12/04, Anexo VI, p. 1-2], y en el 2002, sobre un total de 477 asuntos, 216 correspondieron a cuestiones prejudiciales (45%) [20 informe anual de la Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2002), documento COm(2003) 668 nal, 21/11/03, Anexo VI, p. 3]. 43 En el caso del TJCA, en cuanto a los asuntos registrados en el ao 2006 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la Gaceta Ocial del Acuerdo de Cartagena (GOAC) en el perodo 03/01/06 a 16/02/07 (GOac N. 1279 a 1464), resulta que del total de 154 expedientes, 142 (casi el 92%) respondieron a solicitudes de Interpretacin Prejudicial (en adelante, IP) planteadas por los jueces nacionales, el resto se dividi en 3 Acciones de Incumplimiento (en adelante, AI), 8 Sumarios por incumplimiento de sentencias y 1 Recurso por Omisin; de los asuntos registrados en el 2005 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la GOac del 10/01/05 al 16/02/07 (GOac N. 1156 a 1464), de un total de 239 expedientes, 230 fueron IP (96%) y el resto, 7 AI y 2 Demandas Laborales; y, nalmente, de los asuntos registrados en el 2004 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la GOac del 13/01/04 al 16/02/07 (GOac N. 1027 a 1464), en total 176 expedientes, 166 fueron IP (94%) y el resto, 8 AI y 2 Acciones de Nulidad. 44 Vase artculo 2 de la Decisin Cmc N. 02/07 citada. 45 As, en el ao 2006, de las 251 cuestiones prejudiciales elevadas al Tribunal de Justicia, 171 (es decir el 68%) fueron peticionadas por rganos jurisdiccionales inferiores (comparar

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caso andino, el dato es an ms evidente. Ms an, en el caso europeo, en ms de cincuenta aos de integracin, salvo excepcionalsimos supuestos, ningn tribunal constitucional nacional46 a pesar de estar obligado a hacerlo por la letra del Tratado de las Comunidades Europeas ha elevado cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, y ello a pesar de que dichos supremos rganos suelen aplicar normas del Derecho comunitario. Por ello, lo conveniente sera regular este mecanismo de manera que cualquier rgano jurisdiccional nacional pueda plantearle directamente cuestiones prejudiciales al Tjm.47 Debera establecerse, en cuanto a la atribucin para elevar cuestiones prejudiciales, que podr hacerlo todo rgano jurisdiccional nacional, evitando mencionar tal como lo hace la normativa vigente sobre opiniones consultivas al TpR48 a los rganos del Poder Judicial (o a causas que tramitan en el Poder Judicial) dado que esto restringe el alcance y, eventualmente, podra dejar afuera, por ejemplo en Argentina, a rganos jurisdiccionales cotidianamente vinculados a la aplicacin del Derecho del MERcOsuR como lo es el Tribunal Fiscal de la Nacin. En cuanto a la obligatoriedad de realizar el planteo de una cuestin prejudicial, cabra sugerir que ello tuviera lugar cuando la sentencia que va a dictar el rgano jurisdiccional nacional, no pudiera ser objeto de recurso
24 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2005, 157 (71%) sobre un total de 221 cuestiones prejudiciales (comparar 23 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2004, 155 (62%) sobre un total de 249 cuestiones prejudiciales (comparar 22 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2003, 149 (70%) sobre un total de 210 cuestiones prejudiciales (comparar 21 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3); y en el 2002, 126 (58%) sobre un total de 216 cuestiones prejudiciales (comparar 20 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3). Cabe resaltar que la divisin que hace la Comisin a la hora de determinar el origen de las cuestiones prejudiciales no distingue estrictamente entre Superiores Tribunales de Justicia nacional y rganos jurisdiccionales inferiores, sino que en muchos casos incluye dentro del primero tribunales superiores pero no supremos, por lo que el porcentaje a favor de los inferiores es an ms abultado. 46 Vase, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 88-89. 47 Vase en tal sentido, la sugestiva armacin de la Comisin Europea que obra en su Comunicacin al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo, al Comit de las Regiones y al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, relativa a la adaptacin de las disposiciones del ttulo IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea referentes a las competencias del Tribunal de Justicia, con el n de garantizar una proteccin jurisdiccional ms efectiva, de 28 de junio de 2006, COm(2006) 346 nal, pp. 8 a 9 y nota 21. 48 Vanse artculos 4, inciso 1, del RPO, y 3 y 4 de la Decisin Cmc N. 02/07, citados.

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judicial ordinario, segn el derecho interno del Estado Parte de que se trate, o tambin cuando dicho rgano sea o no su decisin susceptible de recurso ordinario se inclina por declarar la invalidez de una norma mercosurea. El primer supuesto se justica dado que de esta forma ninguna decisin pasar en autoridad de cosa juzgada sin tener la intervencin unicadora de la jurisprudencia del Tjm, y en el segundo dado que ningn rgano jurisdiccional nacional tiene atribuida la competencia para declarar la nulidad de una disposicin regional, en la cual han participado varios Estados Partes. Por lo dems, la solucin pregonada para la hiptesis mencionada en primer lugar (sentencia irrecurrible) tiene amplia receptividad en el derecho comparado,49 y la referida en segundo trmino ha sido de creacin pretoriana.50 Asimismo, en lo que hace al valor de la respuesta del Tjm a las cuestiones prejudiciales que le planteen los rganos jurisdiccionales nacionales, cabra aconsejar apartarse de la falta de obligatoriedad que actualmente establece el artculo 11 del RPO para las opiniones consultivas,51 y prever especcamente que las cuestiones prejudiciales sern obligatorias para el rgano jurisdiccional nacional peticionante. Ello, no solo porque es la opcin a la que adhiere la unanimidad del derecho regional comparado,52 sino que solo as el mecanismo cumple con su importante funcin de uniformizar la interpretacin y aplicacin del derecho mercosureo en todo el territorio del bloque, independientemente del rgano jurisdiccional nacional llamado a aplicarlo en un caso concreto. Finalmente, podra tambin analizarse la posibilidad de seguir el modelo centroamericano, en el cual tambin determinados rganos regionales pueden plantear a la Ccj cuestiones interpretativas sobre la normativa
49 Ya que ella se aplica en los sistemas procesales del TJCE, del TJCA y de la Corte de Justicia del COMESA. En cuanto a la Corte de Justicia del Caribe (CSME/CARICOM: Comunidad del Caribe incluyendo el Mercado y Economa nicos del Caribe), las normas pareceran imponer la obligatoriedad del reenvo en todos los casos. 50 En el caso del TjcE. En el supuesto del TJCA, su Protocolo Constitutivo impone la obligatoriedad del reenvo en la hiptesis de alegarse la ilegalidad de una norma comunitaria ante un juez nacional. 51 Falta de obligatoriedad que, ciertamente, puede ser impugnada en su validez frente a lo previsto en el artculo 38 del POP, que constituye una norma de superior jerarqua al RPO (sobre esto puede verse, Alejandro Perotti, Rol de los abogados y jueces en las Opiniones Consultivas, cit., p. 4). 52 La obligatoriedad de la respuesta del respectivo Tribunal de Justicia para el juez nacional consultante viene impuesto en el caso del TjcE, del TJCA, de la CCJ y de la Corte de Justicia del Caribe.

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del proceso de integracin. En el caso del Tjm, adems, ello sera compatible con el derecho vigente, segn el cual como antes se seal los rganos decisorios53 y el PM54 pueden elevar opiniones consultivas al TpR. A su vez y partiendo de dicho antecedente, podra ampliarse dicha atribucin hacia otros rganos del MERcOsuR.
Jurisdiccin laboral

En este caso, el Tjm sera competente para entender en las controversias que se originen entre los funcionarios de los rganos del MERcOsuR (SM, PM, Comisin de Representantes Permanentes del MERcOsuR, secretaras varias, etctera) y dichos rganos, o entre estos y sus prestadores de servicios. La legitimacin activa debera recaer en los funcionarios y prestadores de servicios de los rganos del MERcOsuR, pudiendo preverse el agotamiento de una instancia administrativa previa ante el mismo rgano. Esta competencia resulta altamente conveniente en el MERcOsuR dado que la proliferacin de rganos permanentes ha provocado la existencia, a la fecha, de una importante planta de funcionarios del MERcOsuR, que trabajan para rganos que no dependen del Poder Judicial nacional; a ello cabe agregar que, generalmente, los Acuerdos de Sede rmados entre el MERcOsuR y el Estado Parte en el cual radican tales rganos prevn la inmunidad de jurisdiccin de los mismos ante la justicia nacional.55 Si bien es cierto que en el MERcOsuR se ha creado el Tribunal AdministrativoLaboral (Resolucin Gmc N. 54/03, citada), no lo es menos que algunos de sus integrantes son funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los Estados Partes, que son justamente rganos nacionales que suelen designar a los funcionarios de los rganos del MERcOsuR, por lo que esta circunstancia desdibuja el requisito inexorable de imparcialidad que constituye un mandato constitucional en los cuatro Estados.
53 RPO, artculos 2 y concordantes. 54 Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERcOsuR, artculo 13. 55 Acuerdo Sede entre la Repblica Oriental del Uruguay y el Mercado Comn del Sur (MERcOsuR) para el funcionamiento de la Secretara Administrativa del MERcOsuR (Decisin Cmc N. 04/96), artculo 4; Acuerdo de Sede entre la Repblica del Paraguay y el Mercado Comn del Sur (MERcOsuR) para el funcionamiento del Tribunal Permanente de Revisin (Decisin Cmc N. 01/05), artculo 4, y Acuerdo de Sede entre la Repblica Oriental del Uruguay y el Mercado Comn del Sur (MERcOsuR) para el funcionamiento en el territorio de la Repblica de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERcOsuR y su Secretara Administrativa Parlamentaria Permanente (Decisin Cmc N. 34/05), artculo 4.

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Por lo dems, en el derecho comparado, la jurisdiccin laboral para las causas que involucran a rganos regionales y sus funcionarios se halla en cabeza de los respectivos Tribunales de Justicia (TJCE a travs del Tribunal de la Funcin Pblica que lo conforma, Tjca y Ccj).
Otras competencias

Finalmente podran analizarse dos atribuciones adicionales. En primer lugar, la accin por responsabilidad extracontractual, que podra ser intentada ante el Tjm, contra los rganos del MERcOsuR, con motivos de los daos ocasionados por dichos rganos o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. En este caso, la legitimacin activa podra colocarse en benecio de los Estados Partes y de los particulares en salvaguarda de sus derechos o intereses legtimos. En el derecho europeo, el TJCE dispone de esta competencia, mientras que en el derecho andino, esta accin no est establecida a texto expreso, sin embargo el Tjca, en una reciente sentencia, ha reconocido que los daos ocasionados a un particular por las instituciones son resarcibles pecuniariamente (responsabilidad extracontractual).56 La segunda competencia sera el control previo de los acuerdos internacionales que suscriba el MERcOsuR. En este supuesto, podra interponerse ante el Tjm la solicitud de un dictamen sobre la compatibilidad de las normas del Tratado de Asuncin (y normas complementarias), con los proyectos de acuerdos internacionales a ser rmados por los Estados Partes y el MERcOsuR, o los Estados Partes en el marco del MERcOsuR, con terceros Estados, grupos de Estados y organizaciones internacionales. La legitimacin activa podra preverse para los Estados Partes, los rganos decisorios (Cmc, Gmc y Ccm) y el PM. La presente atribucin resulta altamente necesaria pues el MERcOsuR, como bloque o sus Estados Partes en su marco, rman en forma muy asidua acuerdos internacionales con terceros Estados, grupos de Estados y organizaciones internacionales, y a la fecha tales compromisos no son presididos por un previo control de compatibilidad con el Tratado de Asuncin y dems normas complementarias.
56 TJCA, sentencia de 17 de noviembre de 2006, Egar S.A./Secretara General (Resoluciones 800 y 837), proceso 214-AN-2005, GOac N. 1498, 16/05/07, y principalmente, providencia de 21 de marzo de 2007, en el mismo expediente (pedido de ampliacin y aclaracin), GOac N. 1498, 16/05/07.

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En Europa, el Tribunal de Justicia dispone de esta competencia, la cual puede ser puesta en prctica (solicitud de dictamen) por cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo, la Comisin o el Consejo. Carcter de su jurisdiccin A los nes de garantizar la ecacia y efectividad del Tjm y de sus atribuciones, resulta aconsejable seguir la prctica del derecho comparado europeo, andino y centroamericano, segn los cuales la jurisdiccin del respectivo Tribunal de Justicia es exclusiva y excluyente de cualquier otro tribunal en todo lo que se vincule con el ordenamiento jurdico regional. De esta manera, el Tjm debera tener jurisdiccin exclusiva y excluyente en todo lo vinculado a la interpretacin y aplicacin del derecho mercosureo, lo cual signicara alejarse del sistema hoy vigente que, a travs de la clusula de opcin de foro, permite que [l]as controversias comprendidas en el mbito de aplicacin del [Protocolo de Olivos] que puedan tambin ser sometidas al sistema de solucin de controversias de la Organizacin Mundial del Comercio o de otros esquemas preferenciales de comercio de que sean parte individualmente los Estados Partes del MERcOsuR, [puedan] someterse a uno u otro foro a eleccin de la parte demandante (PO, artculo 1, inciso 2). Es decir que cabra derogar la clusula de opcin de foro del PO. Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo Para culminar, visto que las sugerencias anteriores constituyen una verdadera novacin jurdica respecto del sistema de solucin de controversias vigente, en especial con relacin a las atribuciones del TpR, de plasmarse el proyecto de crear un Tjm ello debera ser formalizado a travs de un Protocolo Modicatorio del Tratado de Asuncin tal como lo es el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERcOsuR que, adems, derogue al Protocolo de Olivos.

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Cuadro resumen: propuestas Las propuestas reseadas a lo largo del presente documento pueden resumirse de la siguiente manera:
Elementos bsicos Tjm Recomendacin Nombre: Naturaleza: Sede: Jurisdiccional Tribunal de Justicia del MERcOsuR El Tjm tendr carcter permanente Asuncin, Repblica del Paraguay

Permanencia: Integracin Nmero: Requisitos: Eleccin: Duracin: Presupuesto:

Los candidatos deben reunir las condiciones requeridas en el pas de su nacionalidad para el ejercicio de las ms altas funciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia Los jueces del Tjm sean elegidos directamente por los Superiores Tribunales de Justicia de los Estados Partes, por consenso (alternativa: en consulta con el PM) 6 aos Aportado por los Estados Partes (a partir de cuotas igualitarias, o a travs de un rgimen acorde a la poltica de reduccin de las asimetras); con fondos del Fondo para la Convergencia Estructural del MERcOsuR (FOCEM); o con parte de la recaudacin de la renta aduanera del bloque Contra las normas de los rganos del MERcOsuR que infrinjan disposiciones regionales de jerarqua superior. Legitimacin activa: los Estados Partes, determinados rganos del MERcOsuR y los particulares Contra la inactividad de los rganos del MERcOsuR en violacin de las normas regionales. Legitimacin activa: Estados Partes, determinados rganos del MERcOsuR y particulares

Igual nmero de jueces (y suplente) como Estados Partes; nacionales de los Estados Partes

Competencias y legitimacin activa Accin de nulidad:

Accin por omisin:

Accin de incumplimiento:

Contra la accin o la omisin de un Estado Parte contraria a las normas del MERcOsuR. Legitimacin activa: Estados Partes, determinados rganos del MERcOsuR [alternativa: particulares]. Con una fase administrativa previa ante determinado rgano del MERcOsuR

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Cuestin prejudicial:

Consulta de los rganos jurisdiccionales nacionales sobre la interpretacin o la validez de las normas del MERcOsuR, como as tambin de determinados rganos del MERcOsuR. Legitimacin activa: rganos jurisdiccionales nacionales de los Estados Partes, en el marco de un juicio en el que se invoquen normas del MERcOsuR, y determinados rganos del MERcOsuR Controversias entre los funcionarios de los rganos del MERcOsuR y dichos rganos, y entre estos y sus prestadores de servicios. Legitimacin activa: funcionarios de los rganos del MERcOsuR y sus prestadores de servicios Contra los rganos del MERcOsuR, con motivos de los daos ocasionados por dichos rganos o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. Legitimacin activa: Estados Partes y particulares

Jurisdiccin laboral: Accin por responsabilidad extracontractual:

Solicitud de dictamen sobre la compatibilidad de las normas del Tratado de Asuncin (y normas complementarias), con los proyectos de acuerdos internacionales a ser rmados por los Estados Partes y el MERcOsuR, o los Estados Partes Control previo de los acuerdos internacionales: en el marco del MERcOsuR, con terceros Estados, grupos de Estados y organizaciones internacionales. Legitimacin activa: Estados Partes, rganos decisorios (Cmc, Gmc y Ccm) y PM Carcter de su jurisdiccin: Exclusiva y excluyente en todo lo vinculado a la interpretacin y aplicacin del derecho mercosureo

Instrumento constitutivo:

Protocolo Modicatorio del Tratado de Asuncin (que, adems, derogue al Protocolo de Olivos)

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Lista de siglas utilizadas

AFC: Agricultores Familiares y Campesinos AICESIS: Asociacin Internacional de Consejos Econmicos y Sociales e InstiCAN: Comunidad Andina Ccj: Corte Centroamericana de Justicia CCM: Comisin de Comercio del MERcOsuR CCSCS: Coordinadora de las Centrales Sindicales del MERcOsuR CEFIR: Centro de Formacin para la Integracin Regional CMC: Consejo del Mercado Comn CONPACOOP: Confederacin Paraguaya de Cooperativas COPROFAM: Coordinadora de Organizaciones de Productores Familiares del MERcOsuR CPC: Comisin Parlamentaria Conjunta del MERcOsuR CRPM: Comisin de Representantes Permanentes del MERcOsuR CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Argentina CSL: Comisin Socio Laboral CUDECOOP: Confederacin Uruguaya de Entidades Cooperativas DSL: Declaracin Socio Laboral FCCP: Foro de Consulta y Concertacin Poltica FCCR: Foro Consultivo de Ciudades y Regiones FCES: Foro Consultivo Econmico y Social del MERcOsuR FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLAR: Fondo de Administracin de Reservas FOCEM: Fondos de Convergencia Estructural del MERcOsuR GANEMPLE: Grupo de Alto Nivel de Empleo GANRI: Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional Gmc: Grupo Mercado Comn GOAC: Gaceta Ocial del Acuerdo de Cartagena ISM: Instituto Social del MERcOsuR MERCOSUR: Mercado Comn del Sur OcdE: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos OMC: Organizacin Mundial de Comercio PARLASUR: Parlamento del MERcOsuR PCPM: Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERcOsuR PM: Parlamento del MERcOsuR

tuciones Similares

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PO: Protocolo de Olivos POP: Protocolo de Ouro Preto PPT: Presidencia Pro Tempore REAF: Reunin Especializada de Agricultura Familiar RECM: Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR REM: Reunin Especializada de la Mujer REMI: Reunin Especializada de Municipios e Intendencias RPO: Reglamento del Protocolo de Olivos SAM: Secretara Administrativa del MERCOSUR SGT: Subgrupos de Trabajo SICA: Sistema de la Integracin Centroamericana SM: Secretara del MERcOsuR TA: Tratado de Asuncin Tal: Tribunal Administrativo-Laboral del MERcOsuR Tjca: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina TJCE: Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas TJM: Tribunal de Justicia del MERcOsuR TPR: Tribunal Permanente de Revisin UNASUR: Unin de Naciones Sudamericanas UNIFEM: Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer

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Se termin de imprimir en el mes de mayo de 2009 en Grca Don Bosco, Agraciada 3086, Montevideo, Uruguay. Depsito Legal N 349 098 Comisin del Papel. Edicin amparada al Decreto 218/96