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Caderno de Textos

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social


Braslia, 14 a 17 de dezembro de 2007

Conselho Nacional de Assistncia Social Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

APRESENTaO

Reunir textos inditos, em forma de caderno, a serem utilizados nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social j tradio. Os textos elevam a qualidade dos debates e servem para subsidiar outras discusses, ps-conferncia, que surgem em todo o pas. Tratase, portanto, de um recurso utilizado pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) para fazer chegar elementos do debate da conferncia at aqueles que no puderam estar presentes. A riqueza dos artigos exemplar, pois oferecem boa reviso nos temas intrnsecos poltica de assistncia social recuperando, com isto, a histria da concretizao do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Os textos apontam tambm para os desafios presentes neste momento em que o sistema est em uma primeira avaliao. Trata-se de leitura dirigida tanto aos menos envolvidos com a assistncia social quanto aos que, na condio de artfices do sistema descentralizado e participativo, so os construtores dessa poltica. Efetivar uma poltica pblica requer responsabilidade de todos os atores. A elaborao do Caderno de Textos contou com os esforos de colaboradores que em pouco tempo dispuseramse a finaliz-lo. Alm do trabalho annimo de inmeras pessoas do CNAS, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); e de conselheiros que viabilizaram a parte tcnica, desde o contato com os autores, passando pelas revises, at a sua publicao. Agradeo a todos pelo enorme empenho. Ao convocar esta conferncia, o CNAS identificou um momento importante para atuar na construo da Poltica Nacional de Assistncia Social. Fao votos de que as deliberaes resultantes desse encontro sirvam para nortear o trabalho na rea social, tornando-se referncia para gestores, conselhos e sociedade. Espero que este material esteja sintonizado no contexto desta enorme mobilizao que a VI Conferncia Nacional de Assistncia Social. Boa leitura e uma tima conferncia a todos. Silvio Iung Presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

SUMRIO INTRODUO.......................................................................................07
Patrus Ananias

DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS I - OS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS SOB A TiCA DOS USURiOS..........11


Sebastio Nicomedes

II - PROTEO E DESpROTEO SOCiAL NA pERSpECTiVA DOS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS ............................................................................17


Aldaza Sposati

III - OS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS: BALiZAS FUNDAMENTAiS GARANTiA DA ASSiSTNCiA SOCiAL COMO pOLTiCA pBLiCA ................23
Berenice Rojas Couto

IV - GARANTiA DE RENDA NA pERSpECTiVA DOS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS ............................................................................27


Luciana Jaccoud

V - O CONCEiTO DE SERViOS SOCiOASSiSTENCiAiS: UMA CONTRiBUiO pARA O DEBATE....................................................................................37

Egli Muniz, Maria Lucia Martinelli, Maria Tereza Egger-Moellwald e Neiri Bruno Chiachio

GESTO DO SUAS VI - A GESTO DO SUAS ...................................................................47


Maria Carmelita Yasbeck

VII - A GESTO DA pOLTiCA DE ASSiSTNCiA SOCiAL NO SUAS NA ViSO DA UNiO, ESTADOS E MUNiCpiOS ...........................................31
SNAS, FONSEAS e CONGEMAS Margareth Alves Dallaruvera

VIII - POLTiCA DE RECURSOS HUMANOS NO SUAS ...........................37 INTERSETORiALiDADE IX - O SUAS E O CAMiNHO DA iNTERSETORiALiDADE DAS pOLTiCAS.....63
Patrus Ananias

X - DESAFiOS DAS pOLTiCAS E pROGRAMAS DE DESENVOLViMENTO SOCiAL ..............................................................69


Rmulo Paes-Sousa, Jeni Vaitsman e Daniela Peixoto Jos Moroni e Alexandre Ciconello

XI - A iNTERSETORiALiDADE NAS pOLTiCAS pBLiCAS ........................79 CONTROLE SOCiAL .............................................................................91


XII - O CONTROLE SOCiAL: ViSO E ATUAO DO CNAS COM O SUAS Mrcia Pinheiro e Silvio Iung

XIII - O CONTROLE SOCiAL DA ASSiSTNCiA SOCiAL: LiMiTES E pOSSiBiLiDADES ..................................................................................99


Edval Bernardino

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

Esta uma publicao do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), produzida com o apoio do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), especialmente para a VI Conferncia Nacional de Assistncia Social.

Conselho Nacional de Assistncia Social Secretria Executiva Cludia Saboia Assessora Tcnica Liliane Neves do Carmo Coordenadora de Financiamento Maria das Mercs de Avelino Carvalho Coordenadora de Poltica Maria Auxiliadora Pereira Coordenador de Normas Celyo Rodrigues Nunes

Expediente: Coordenao Editorial: Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao/MDS Equipe: Ludmila Schmaltz, Marcelo Rocha, Maria de Lourdes Marinho, Monica Rodrigues e Renata Bressanelli Projeto Grfico e Diagramao: Antnio Carlos Rodrigues Alves Impresso: Pronave Tiragem: 7.000 exemplares Dezembro de 2007

108p.; 21x29,7 cm.

Conselho Nacional de Assistncia Social Esplanada dos Ministrios | Bloco F | Anexo Ala A | 1 andar | Sala 102 CEP: 70.059-900 | Braslia | DF www.mds.gov.br/cnas

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

INTRODUO
A realizao desta VI Conferncia Nacional de Assistncia Social um marco histrico e decisivo para a implantao e consolidao do estado de bem-estar no Brasil. luz das conquistas sociais no campo da assistncia, a partir da Constituio de 1988, a VI Conferncia nos coloca como objetivo principal, pela primeira vez, um olhar mais abrangente sobre a implantao do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) em todas as esferas de governo - municipal, estadual e federal. Este rico e importante momento implica o desafio de mensurar os avanos alcanados nesse perodo, como a sano da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que veio regulamentar a assistncia social de acordo com os princpios fixados pela Constituio, definindo uma estrutura descentralizada para a Poltica Nacional de Assistncia Social e atribuindo competncias e responsabilidades aos entes federados. Temos a misso de avaliarmos, de forma democrtica e republicana, os avanos e desafios que se impem institucionalizao do SUAS, e definirmos estratgias que assegurem o direito assistncia a quem dela necessitar. Nesse contexto, essencial garantirmos a concretizao das metas do Plano Decenal da Assistncia Social, uma ferramenta balizadora de nossas aes para a efetiva promoo dos direitos socioassistenciais no Brasil. Ao longo dos ltimos anos, de maneira suprapartidria, com a efetiva participao da sociedade, gestores e conselheiros municipais, estaduais e federais da assistncia social, estamos consolidando a agenda da assistncia no Brasil e implantando uma ampla rede de proteo e promoo social em todo o pas. A poltica de assistncia social est sendo constituda no marco das polticas pblicas garantidoras de direitos de cidadania, de forma integrada com polticas de segurana alimentar e nutricional, de transferncia de renda e de incluso produtiva, com o objetivo de promovermos mais e melhores oportunidades para que todas as pessoas realizem plenamente suas capacidades e vivam de forma digna e autnoma. A superao da pobreza e das enormes desigualdades sociais em nosso pas demanda a congregao de esforos do Estado brasileiro, entendido em sua totalidade, a partir da cooperao das trs esferas de governo e do engajamento ativo e solidrio da sociedade civil organizada, dos movimentos sociais, das pessoas de bem. Estamos certos de que as discusses e deliberaes desta VI Conferncia traro relevantes contribuies nesse caminhar firme, responsvel e solidrio de consolidao da poltica de assistncia social no mbito do estado de bem-estar brasileiro.

Patrus Ananias Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome

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DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

I - OS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS
SOB A TiCA DOS USURiOS Sebastio Nicomedes
Direitos!Direitos? Essa palavra tornou-se sinnimo de reivindicaes. Palavra dita em qualquer espao de discusses, principalmente, quando se fala em polticas pblicas. A questo, porm, que nem sempre participam dessas discusses os atores principais porque no tomam conhecimento ou so convidados. Nota-se a j a violao de um direito, o direito voz, alm do direito ao voto e, fundamentalmente, ao direito mnimo deouvir. Esses paradigmas precisam ser quebrados, alis, esse estigma. A idia de que usurio tem de ser auto-representado por organizaes e tcnicos especializados, isso tem sido pretexto para desqualificar e desmerecer a participao de leigos e da sociedade civil em geral. Quando se fala em direito, nos deparamos com um labirinto de informaes e questionamentos. O que so direitos cidados? A Constituio Federal fala em direitos. A Declarao Universal dos Direitos Humanos fala em tanta coisa que, na prtica, no sabemos como se d a efetivao desses direitos em nossas vidas. Podemos tomar como exemplos: o transporte um direito do cidado e um dever do Estado e toda pessoa tem direito moradia, sade e ao lazer. Mas como isso? Direito ao transporte e moradia? Quem no tem dinheiro e no tem casa para morar, e se no pode pagar aluguel, no mora nem de favor; para usar um transporte coletivo, se no tiver o dinheiro da passagem, no viaja, a menos que o motorista ceda carona e a pessoa se submeta humilhao de passar por baixo da catraca. No caso da sade, uma mulher pobre, em caso de gravidez de risco e tendo que fazer um parto por cesariana, se ela, ou o esposo, os parentes ou amigos no tiverem recursos para pagar a cirurgia; se o hospital e/ou o mdico no abrir mo da cobrana dos custos, a gestante corre o risco de perder o beb e a prpria vida. A consolidao da assistncia social, tem ocorrido durante anos, desde que o Brasil Brasil, desde que o mundo mundo, a teoria: aos pobres se d esmolas, de modo que assistncia e caridade se fundiam numa coisa s. Ora, no o caso de se desestimular a caridade, ato digno e que s pratica quem tem bondade no corao, quem cr em Deus, pode at se ofender quando falamos que a assistncia social no mais caridade e sim uma poltica pblica de direitos. Caridade certamente um dom precioso e s pratica o amor e a caridade quem tem entendimento disso. Porm, pensando em direitos nos leva a um outro caminho, o da seguridade social. O quadro de vulnerabilidade faz com que a responsabilidade social se torne um compromisso e um dever. Por isso para consolidao da assistncia social como uma poltica pblica de direitos indispensvel a participao dos usurios da rede socioassistencial. Os usurios foram considerados figurantes durante anos e tratados como nmeros, quando so e sempre foram os atores principais e, portanto, se queremos que as coisas mudem; se queremos que transformaes sociais ocorram indispensvel que acontea antes a transformao pessoal, concretizando em mudana de pensamentos e de metodologia. Os usurios, portanto, devem deixar de ser vistos como meros nmeros e serem vistos como pessoas, passando a ter o reconhecimento e serem tratados como protagonistas. Ter o direito de ir e vir e, principalmente, ter assegurado o direito de ser. Existir. Ter direito vida.
 Membro do Movimento Nacional de Populao de Rua.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Comeando por definir quem so os usurios da rede sociassistencial hoje? So os mendigos? Pedidores de esmolas? Miserveis sem futuro, sem fora de vontade? Isso o que se pensou sempre. o conceito que se deu aos pobres, tudo se resumia em doao de cesta bsica, ou no caso daqueles que no tem onde morar, criou-se a idia de abrigamento emergencial, ento se estabeleceu que: pensou em pobre, pensou em albergue e alojamento para morador de rua e sem teto. Diante disso, faz-se necessrio atualizar esse modelo. Entender quem so os usurios da poltica de assistncia hoje. O perfil mudou. Trata-se de uma populao heterognea, com situaes variadas, e cada um, com a sua histria de vida. Ou seja, o acolhido, assistido, convivente, usurio tem uma adversidade de situaes e necessidades especficas, algumas comuns a todos, outras nem tanto, existem necessidades diferenciadas, questes a serem analisadas, problemas a serem compreendidos. Faz-se necessrio tambm definir o que da competncia da assistncia social? Que servios e organizaes so desse setor? Ser que tudo que presta servios comunidade e sociedade necessariamente assistncia social? Ser que esto de fato atendendo a populao no campo da assistncia? Outro ponto a se pensar : A rede existe? Como funciona? Como se d isso nos municpios? E falando de rede, assistncia social e direitos, como se d essa prestao dos servios nos municpios? De onde vem o direito de expulsar pessoas carentes? De onde vem o direito de mandar de volta, fora, as pessoas excludas das condies de sobreviver se auto sustentando? O que devolver ao local de origem pessoas que no tem mais nada e ou condies de sobrevivncia do lugar de onde veio? Nas cidades onde haja povo em situao de risco social e vulnerabilidade, seja alta, baixa ou mdia, como se mede isso afinal? Se faz necessrio criar, implantar, implementar centros de referncia para garantir o atendimento, no apenas para identificao e mapeamento. Existem? Funcionam? Quais? Onde? Como?Dos servios prestados populao que constitui o segmento dos usurios, como se d implementao e monitoramento desta ao? Onde entra o usurio? S como atendido, beneficirio e nas discusses? E na avaliao? Como ele participa? Pensando em direitos, no caso dos usurios da poltica de assistncia social, temos a alguns destaques a considerar. imprescindvel garantir a participao da sociedade civil nos conselhos municipais, estaduais e nacional de assistncia social. fundamental tambm assegurar aos usurios a integrao na composio dos conselhos, ocupando devidamente o espao que lhes de direito. E assegurar, ainda, a participao dos usurios na composio da sociedade civil nos conselhos, tendo amplo direito voz e voto. Os conselhos devem apoiar e proporcionar a capacitao dos usurios por meio de cursos de formao, participao em encontros, disseminao de conhecimentos tcnicos e normativos e propiciando trocas de experincia e de saberes entre os conselheiros dos trs segmentos: organizaes, trabalhadores e usurios. Assim busca-se estabelecer os parmetros mnimos para uma relao de igualdade e no necessariamente de correlao de foras. Neste sentido, o ideal para o estabelecimento das relaes dentro do poder constitudo para as deliberaes, seja a capacidade de somar e nunca da diviso e da queda de brao. Capacitar para igualar o mnimo possvel de conhecimentos que podem partir de uma simples anlise e compreenso de siglas ao entendimento dos programas que tais siglas significam na prtica. A linguagem utilizada nos conselhos deve ser clara e simplificada, deve haver transparncia no tocante s questes discutidas em plenrias. No deve ficar dvidas, no

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social devem ocorrer indiferenas, no que se refere ao nvel de conhecimento, porque nem sempre os usurios tiveram ou tero o mesmo grau de estudos e oportunidades que os demais segmentos, como por exemplo, o poder pblico que trs na sua composio representantes escolhidos a dedo por suas chefias, indicados e nomeados devido ao alto grau de conhecimentos nas secretarias onde trabalham e que nem por isso, esses profissionais possuem gabarito suficiente para discutir as aes de assistncia social. Que se constitui numa poltica que no pode ser avaliada e priorizada em nmeros e sim pela sua relevncia, o que no caso dos conselheiros e conselheiras, a qualificao implica em perfil e grau de humanizao. Voltando ao ponto principal, a questo dos direitos, temos ento alguns questionamentos. Considerando os direitos dos usurios podemos e devemos, outra palavra aparece a - dever. Mas falando em direitos, portanto, devemos analisar como referncia as seguranas contidas na PNAS/2004. (Olha as siglas a outra vez.). Imaginem se falssemos dos usurios utilizando a linguagem dos trecheiros, como relato a seguir: Jos ajeitou o galo na rvore da praa, aprumou a cascuda e saiu a manguear pela cidade, mas escolheu ir numas paradas firmeza onde a fita certa. J o Milton deixou de fazer o corre, rompendo logo cedo pras bocas de rango! O que se entenderia por isso tudo? Na certa, a maloca entenderia, um trecheiro sem dvida e os usurios, dependendo de sua trajetria, talvez at compreendessem o que foi dito. Mas quando falamos em direitossocioassistencias, a terminologia tem que ser de fcil entendimento como tambm de fcil acesso s seguranas referidas: Segurana de acolhida Segurana social de renda Segurana para a convivncia familiar, comunitria e social Segurana do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social Segurana de sobrevivnciaa riscos circunstanciais Os direitos esto a, garantidos na forma de oferecer segurana e proteo s pessoas em situao de vulnerabilidade, pessoasde certa formafragilizadas e tendoem risco a sua prpria existncia. Atualmente, a assistncia social para ser uma poltica de resultados precisa adotar outras medidas porque os tempos mudaram, a assistncia vem direta ou indiretamente, assumindo papis que perpassam aquilo a que se propem, em partes, porque outros setores jogam para a pasta da assistncia social tudo que no mercadoria ou produz lucro. Ou seja, mais uma vez, como nos tempos passados, os pobres deixam de ser prioridade de outras polticas, de outras secretarias. Certa vez, um secretrio do trabalho, de uma grande metrpole, declarou no programa de rdio: Essa populao no meu pblico, referindo-se aos moradores de rua e justificando assim o corte de um programa existente na cidade - frentes de trabalho. Outra secretria de sade, do mesmo municpio, ao tomar conhecimento da morte de um morador de rua, declarou: Ele morreu onde sempre viveu. Na praa, como se fosse uma coisa absolutamente normal. Nessa mesma cidade em questo, um mdico ao atender um paciente levado ao hospital pelo servio de abordagem de moradores de rua, por solicitao de uma muncipe, diagnosticou: Paciente encontra-se em pssimo estado de higiene, no se trata de uma patologia que necessita de cuidados mdicos, entendo que o enfermo precisava mesmo de um albergue, necessitava de banho para ser curado. O homem foi levado ento a um albergue e quando l chegou, os agentes de proteo que haviam conseguido a vaga no albergue seguindo a orientao mdica, ao tentar acord-lo, constataram que o homem estava morto.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Por isso, fica evidente que a assistncia social vem assumindo papis que, pela lgica, deveriam ser desempenhados por outros setores. Uma frase para definir a questo da rua e que serve para tantos outros segmentos da sociedade, passa pela periferia, vai da favela aos moradores de cortios, de penses e de prdios ocupados; envolve sem teto, jovens, crianas e adultos. O morador de rua fruto da falha de todas as polticas pblicas, uma pessoa chega s ruas quando tudo falhou. H casos em que uma simples terapia, o acesso a um psiclogo poderia ter resolvido a situao, casos de desiluses amorosas, problemas sentimentais e emocionais, enfim como h casos em que a pessoa tem onde morar, possui casa e/ou no est desvinculada da famlia, mas se v obrigada a morar na rua ou pernoitar em abrigos por falta de recursos para usar o transporte de volta para casa. H casos de catadores de papelo que dormem a semana inteira em praas pblicas por no ter onde guardar a carroa, pela dificuldade em pegar nibus, circular todos os dias devendo assim ir embora s aos finais de semana, ou seja, ficam expostos a todo tipo de riscos, por conta de uma poltica de transporte. Sem teto, quando despejados por reintegrao de posse ou desabrigados por questes de acidentes, catstrofes naturais, calamidade pblica como incndios, enchentes etc.; e, conseqentemente, se transformam numa questo de atendimento assistencial. Com tantas situaes, a demanda de assistncia se torna gigantesca e os desafios requerem adoo de medidas mais eficazes, fica indispensvel aes articuladas com outras secretarias. Para garantir os direitos socioassistencias h prioridades de aes tais como: Divulgao dos direitos aos usurios e demandantes da poltica de assistncia social com o objetivo de facilitar o acesso; Promoo de aes articuladas com outras polticas pblicas visando gerao de trabalho e renda; Infra-estrutura (equipamentos e materiais de consumo) para dar conta da demanda; Ampliao do quadro de recursos humanos (toma-se como exemplo o nmero de assistentes sociais, a ausncia de concursos pblicos e de novas contrataes); Ampliao do quadro de psiclogos (as) atuando conjuntamente; Investimento na qualificao dos servios: adequao tecnolgica, informatizao, sistema de monitoramento e avaliao; Qualificao dos servidores pblicos e todo quadro de profissionais, com perfis adequados, por meio da conscientizao e humanizao do quadro tcnico; Mapeamento de reas de risco e de vulnerabilidade social; Promoo da atuao intersetorial. No tocante garantia de direitos socioassistencias, atualmente usurios da assistncia so todas as pessoas, todos(as) cidados(as) desprovidos de uma srie de programas e projetos. Hoje, os municpios tratam a pobreza com uma viso muito pequena e distorcida da realidade. Pensando, por exemplo, em segurana de acolhida num espao como uma casa de acolhida. Este equipamento deveria funcionar como casa de passagem, um lugar de abrigo emergencial e, portanto, de carter temporrio. O que fazem os gestores municipais hoje? Revitalizam suas cidades usando pesos e medidas desiguais. Por um lado, o Ministrio Pblico defende e ataca. Somam-se ao quadro de acolhidos ento, os moradores(as) de rua, pessoas em reas passveis de desapropriao, os sem teto, especialmente, e que so despejados, os moradores de cortios de uma hora para outra interditados. E pessoas que por algum motivo no podem voltar para casa, sob ameaa de violncia domstica ou intrigas, ou seja, pessoas expulsas de onde moram. Todas essas

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social questes migram para a rea da assistncia social. Da, temo por um gigantesco emaranhado de questes heterogneas, casos e problemas diversos. Problemas estes que no sero jamais solucionados, se a assistncia hoje no atuar em parceiras com outras secretarias, atuar direta ou indiretamente, seja encaminhando, cobrando implantao de programas novos ou assegurando atendimento dos acolhidos em todos os programas j existentes e que so, portanto, universais e na prtica no deveriam excluir ou segmentar como acontece com freqncia. Como trazer ou garantir segurana social de renda? Sem criar mecanismos que fujam dos padres convencionais, como a prtica do registro em carteira, emprego formal. Carteira registrada hoje um luxo, ao qual nem todos tm oportunidade de acessar. Isso envolve qualificao profissional, reciclagem no que se sabe fazer e aprender coisas novas. Como garantir segurana do convvio ou vivncia familiar, comunitria e social sem pensar em segurana pblica, sade, educao, cultura, direitos humanos, habitao etc.? Como garantir segurana do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social sem essas aes conjuntas? A assistncia social atualmente, sem essas parcerias, estaria se auto-fragmentado a ponto de no poder assegurar coisa alguma, seno prtica da caridade por pura e simples caridade. Entenda-se que caridade uma virtude e s a pratica quem capaz de entender o seu verdadeiro significado, porm, quando falamos de direitos, alm de pensar na filantropia h que se pensar, principalmente, no Estado. No podemos sob a prtica da bondade e da caridade isentar o Estado de suas responsabilidades para com os cidados que vivem em nosso pas. Isto seria fomentar e legitimar a existncia de uma indstria da misria - expresso conhecida pelos usurios - se verdade ou no, o fato que se aassistncia social abraar tudo, chamando para si todas as responsabilidades, a sim h o perigo de a prpria poltica de assistncia vir a se tornar uma poltica falida, porque sem gerao de autonomia, sem possibilidade de sobrevivncia a quem no consegue, no tem e realmente no capaz de viver por conta prpria, a exemplo das pessoas que contam ou ansiosamente aguardam benefcios como o BPC e o Bolsa Famlia. Pensar nos adolescentes e nos jovens que precisam de subsdios para continuar estudando e as crianas que em muitas circunstncias, nem o caso de continuar, e sim de comear a estudar, muitas crianas nem conhecem a escola, freqentam sim os faris, sinais de trnsito como vendedores de balas, limpadores de pra-brisa, malabaristas, pedintes explorados quase sempre por adultos direta ou indiretamente. Se olharmos para a questo da complementao da renda familiar, onde a fome impera e as condies so precrias at no que diz respeito s necessidades bsicas como as condies de moradia, falta de gua, luz, saneamento bsico, enfim. Como assegurar tudo isso sem as parcerias?Sem essa cobrana de aes intersetoriais, a assistncia estaria contribuindo para o descaso, o descompromisso do Estado, as aes dos governos e isso propicia o descontentamento por parte dos usurios e at mesmo dos trabalhadores que numa situao de insatisfao, entre esses atores, a boa relao fica comprometida. Hoje as cidades, a se incluem as autoridades e a sociedade,questionam o inchao populacional e a presena dos mais pobres algo que incomoda e vem se tornando em muitos municpios, caso de polcia. Vemos agresses verbal, fsica e moral. Vemos expulses das pessoas excludas por no obterem sucesso, no se enquadram no padro do progresso. Querem que as pessoas voltem para seus locais de origem, sua cidade, sua terra natal. Mas o que local de origem para quem no tem direitos assegurados em lugar nenhum? E nem sempre as pessoas em risco social so de lugares distantes onde se encontram, podem ser inclusive, da prpria cidade que os quer mandar embora porque esto fora dos padres.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Os direitos socioassistenciais funcionam na medida em que os cidados que deles necessitem so alcanados, inseridos, bem atendidos e, principalmente, quando os programas vigenteslhes proporcionam segurana, um mnimo de conforto epriorizem o direito - a voz e a vez - de todos os que da assistncia precisem. Que as cidades tenham centros de referncia especficos no para identificar e expulsar as pessoas, mas sim garantir o atendimento de forma a obrigar os prefeitos, os gestores municipais a oferecer acolhida, atendimento digno, proporcionando s pessoas o direito de escolha, para que todas as cidades sejam acolhedoras, que aes intersetorias permitam aos cidados morar no lugar onde considerarem o seu lugar, onde se encontra, onde queira viver. Assistncia social hoje no mais uma poltica pblica de direitos apenas. principalmente uma poltica de proteo que assegura o direito vida. Como morador de rua que fui, precisei de todas as formas dos servios da rede socioassistencial para voltar ao encontro comigo mesmo, recuperar auto-estima e tocar a vida pra frente, com todo conhecimento que a escola da vida me proporcionou eu digo a todos os participantes da VI Conferncia Nacional de Assistncia Social e a todos que atuam na rea da assistncia social: com todas as dificuldades, s vezes com tanta injustia e ingratido que nem sempre o bem que faz reconhecido, digo que vale a pena todo esforo porque essa a poltica capaz, que transformar sujeitos outrora tidos comoindigentes em pessoas transformadas em cidados tendo conhecimento de causa ou no, sabendo dos seus direitos tendo to somente e principal certeza de que pode acreditar e ter o direito de sonhar. Eu acredito que um outro mundo possvel, melhor e bom para todos, onde as pessoas possam ser felizes porque se na teoria todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. Na prtica a assistncia social pode assegurar com que as pessoas tenham ao menos o direito de sonhar. Em nome de todos os usurios, agradeo a oportunidade e o respeito dedicado e lembrem-se sempre: entidades, trabalhadores e, principalmente, usurios da Poltica Nacional de Assistncia Social. Somos protagonistas de nossa prpria histria. preciso ento sonhar e se esforar! A todos, votos e o desejo sincero: felicidades e sonhos sempre.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

II - PROTEO E DESpROTEO SOCiAL NA pERSpECTiVA


DOS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS
Aldaza Sposati1 Caracterizar protees e desprotees sociais no mbito da poltica pblica de assistncia social supe alguns aclaramentos. O terceiro pargrafo da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004), no captulo 2, denominado Poltica Pblica de Assistncia Social, assim diz: a insero na seguridade social aponta, tambm, para seu carter de poltica de Proteo Social articulada a outras polticas do campo social, voltados garantia de direitos e de condies dignas de vida (PNAS 2004, p. 25). Chamo a ateno de que a PNAS/2004 que vincula pela primeira vez o campo da poltica de assistncia social proteo social. evidente que ao gerar vinculao de campo de ao no est propondo uma exclusividade. Vale dizer, no significa afirmar que toda a proteo social campo da assistncia social, mas sim que a ao da poltica de assistncia social est no campo da proteo social na medida em que regulada pela Constituio de 1988 como poltica de seguridade social. A concepo de proteo social alarga o campo da assistncia social pelo prprio significado preventivo que contm a idia de proteo. Estar protegido significa ter foras prprias ou de terceiros, que impeam que alguma agresso/precarizao/privao venha a ocorrer, deteriorando uma dada condio. Porm, estar protegido no uma condio inata, ela adquirida no como mera mercadoria, mas pelo desenvolvimento de capacidades e possibilidades. No caso ter proteo e/ou estar protegido no significa meramente portar algo, mas ter uma capacidade de enfrentamento e resistncia. Dois campos de foras se apresentam: um o campo da agresso, precarizao, privao e outro o campo da resistncia e do enfrentamento. E a poltica de assistncia social se faz - ou pode se fazer - presente em suas medidas, dispositivos, atividades, servios, em ambos os campos de ao, sem que com isso, seja a nica que penetre tais campos. Parte-se, portanto, primeiro da afirmao de que plenamente apropriado referir o campo da poltica de assistncia social proteo social e no, como tradicionalmente ao socorro, amparo, ajuda e apoio. Todas essas expresses contm a idia de agir aps violada a proteo ou ocorrida a desproteo social. Como segunda afirmao cabe ter claro que a assistncia social possuiu dois campos: o da proteo social e o do amparo/apoio explicitamente estabelecido na Constituio de 1988. Uma terceira afirmao de que a concepo de proteo social traz a necessidade de ser inaugurado no mbito da assistncia social a dimenso preventiva. Uma quarta afirmao de que o campo da proteo social mais abrangente do que de uma s poltica social e, principalmente, no caso brasileiro quando est constitucionalmente referido que previdncia social, assistncia social e sade compem a seguridade social. Uma quinta afirmao de que preciso localizar a particularidade das protees sociais que competem assistncia social.

1 Professora titular da PUC/SP nos cursos de Ps Graduao em Servio Social, coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social da PUC/SP (NEPSAS), coordenadora do Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais (CEDEST).

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

1. ASSiSTNCiA SOCiAL pROTEO SOCiAL DA pOBREZA?


Temos aqui mais um campo de aclaraes. A atribuio mais freqente referida assistncia social de que ela se dedica s pessoas que no possuem meios suficientes a sua sobrevivncia. Neste sentido, a assistncia social, como a medicina e a nutrio na sade, seria a proteo sobrevivncia. Nesse caso ela se ocuparia dos dependentes, isto , de pessoas com deficincias, crianas em abandono e perigo. Temos duas consideraes a fazer, de um lado estamos falando de pessoas interditas, crnicas, isto , em plena dependncia. De outro, de pessoas isoladas, sem relaes, sem algum que a inclua em seus cuidados e/ou provises. Mas h um outro contexto determinante nessa anlise: o modo de acesso a cuidados pessoais que uma dada sociedade prov. Quando cuidados pessoais so acessados como mercadorias, isto , sob aquisio, constituem-se campo de aes privadas e lucrativas, a proteo social s ofertada desde que a pessoa no tenha poder de compra. Por conseqncia, adotam-se teste de meios (ou seleo por renda) para detectar se de fato esta pessoa deve ser atendida sem pagamento. Neste caso no se est tratando de um direito pleno de quem possui a necessidade e precisa t-la atendida, mas sim de uma concesso pela baixa renda. Esta situao fragiliza a concepo de poltica pblica fundada em direito e torna o campo compensatrio do mercado voltado para o que os liberais nominam de hiposuficientes, isto , um recurso lingstico para uma linguagem discriminatria que define algum de insuficiente. Este modo de pensar e agir de estrito clculo financeiro e praticamente rejeita o avano do processo civilizatrio. Aviva ainda mais essa discusso, a extenso da longevidade e com ela a possvel ampliao de pessoas dependentes de cuidados pessoais e de garantia de sobrevivncia. Com o conjunto destas anotaes quero registrar que no est ainda consolidado o direito sobrevivncia. Alguns analistas dos direitos humanos vm considerando que os protagonistas de situaes causadoras da pobreza seriam violadoras do direito sobrevivncia propondo que eles sofram sanes. preciso assegurar que todos tenham direito sobrevivncia como valor da vida humana. Por isto, uma das seguranas bsicas que a poltica de assistncia social prope a segurana de sobrevivncia, o que supe um rendimento bsico para todos afianados fora da relao de trabalho. No caso, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) conferido pela Constituio de 1988 como condio de 01 (um) salrio mnimo a todo idoso acima de 65 anos e pessoa com deficincia com renda familiar per capita at de salrio mnimo. Este benefcio atende a quase trs milhes de pessoas no Brasil e quase 20% desse total so crianas e adolescentes (menores de 18 anos) com deficincia. A maior parte desses trs milhes de pessoas so pessoas com deficincia. Trata-se, portanto, de afirmar que menos de 1% da populao brasileira - de 185 milhes de pessoas - recebe um benefcio mensal de 01 (um) salrio mnimo para enfrentar sua sobrevivncia. Alguns analistas condenam esse benefcio questionando se ele deve ser mantido. Entendo que a assistncia social no pode abrir mo da luta pela manuteno desse direito e que seus operadores precisam estar mais preparados no entendimento do modo de vida desses quase trs milhes de brasileiros, demonstrando o significado do BPC para a sobrevivncia de seus beneficirios. Transitar a sobrevivncia para o campo do direito proteo social supe romper o processo discriminatrio que negue a condio de cidado queles que no alcanarem o 18

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social estatuto de consumidor. Nessa perspectiva que tenho sempre, que possvel, me levantado contra as designaes de carente, assistido, pobre, que so constantemente nominadas para usurios da poltica de assistncia social. Porque carente? Porque assistido? Idoso carente, famlia carente, criana carente e por a vai. At a Defensoria Pblica fala que atende a carentes. A perspectiva da ao deve ser a de valorizar, afirmar, garantir o direito e este compatvel com cidados. Esta discriminao de trao economista nada mais do que um modo de defesa do consumo no mercado e a negao da poltica pblica. Deve ser claro tambm que ao defender a condio de cidados no se est naturalizando a espoliao, a precarizao, o pauperismo. fato que num pas com o grau de desigualdade como o Brasil sempre preciso reagir aos processos negadores da distribuio de condies de vida digna a todos. Neste sentido, a assistncia social tambm poltica de proteo dignidade humana e os direitos que defende esto no campo dos direitos humanos. Nos dois campos aqui particularizados fica explcito que no so e nem podem ser de exclusividade da assistncia social. nessa perspectiva que considero que a assistncia social uma das polticas sociais que opera com maior presena com a populao com menos condies prprias de sobrevivncia e com dignidade violada. Vale dizer a frao da populao em situao de pobreza ou os pobres. A assistncia social no pode ser entendida ou definida como poltica de proteo social aos pobres. Esta perspectiva levaria a entend-la como um aramado da poltica pblica com funo primordialmente mais ideolgica do que resolutiva. A pobreza, e por conseqncia o estatuto de pobre, resulta de um modelo scioeconmico estrutural e nenhuma poltica social tem resolutividade sobre ele. Resolver pobreza supe redistribuio em salrios, meios, acessos, representao, participao. Assistncia social precisa ter demarcado um campo substantivo de ao, no mbito da proteo social, que deve ser definido a partir de situaes objetivas de preveno, vulnerabilidade e risco e no pela fragmentao de pedaos da populao perfiladas como clientelas.

2. MBiTO DE pROTEO SOCiAL DA ASSiSTNCiA SOCiAL


A partir da PNAS-2004 a assistncia social tem por eixo constituinte a matricialidade scio-familiar, isto permite afirmar que o primeiro mbito singular da proteo social da assistncia social : a capacidade protetiva da famlia e o segundo a densidade das relaes de convvio e sociabilidade desde sua constituio na esfera do cotidiano at suas formas de presena nos vrios momentos do ciclo de vida do cidado e da cidad. A partir desses dois mbitos que se completam as seguranas de proteo social no campo da assistncia social como acolhida (na falta ou fragilidade da capacidade protetiva da famlia) e a de fortalecimento do convvio e da sociabilidade (pela ocorrncia do esgaramento das relaes de convivncia desde o mbito do cotidiano da vida familiar). A proteo social voltada para o fortalecimento do convvio e da sociabilidade confronta-se com as presenas do estigma, do preconceito e da ausncia de equidade. A proteo social de assistncia social atua, portanto, em dois mbitos: desenvolver formas de proteo social bsica e especial, a depender do contexto de preveno ou de ocorrncia dos riscos e da complexidade de ao face aos danos causados. A esses dois mbitos da proteo social da assistncia social que se situam no campo das relaes familiares, vicinais, comunitrias e sociais deve ser considerado um terceiro que diz respeito ao direito vida e a sobrevivncia.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social A proteo social sobrevivncia no campo da assistncia social abre-se em trs campos: O campo que podemos denominar de desenvolvimento bio-psico-social e se refere ao ciclo de vida. Trata-se da proteo ao enfrentamento prprio s fragilidades do ciclo de vida que se compem no s do seu percurso biolgico (infncia, adolescncia, adulto, velhice), mas tambm do percurso psico-social desse ciclo, ampliando para maturao do ser humano em sua capacidade de reproduo (unio, casamento, paternidade e maternidade, construo de identidade pessoal e social, construo do projeto pessoal, enfrentamento de separaes, rupturas, morte, exerccio de cidadania, representao, entre tantos outros); Um segundo campo que se associa sobrevivncia de natureza tica e diz respeito preservao da dignidade humana em sua sobrevivncia. Significa avanar para as condies de qualidade de vida e no sob um foco minimalista de sobrevivncia. No caso inclui-se aqui o pleno exerccio da capacidade humana enquanto acesso direitos bsicos de cidadania, vida individual e coletiva com acesso rede de servios e infra-estrutura, acesso a justia; Por terceiro salienta-se o campo de proteo renda e ao rendimento, sobretudo em uma sociedade regida pelo mercado e pela capacidade de compra de mercadorias para a sobrevivncia e a reproduo social. Muitas aes e recursos financeiros para a assistncia social ainda so operados nesse terceiro aspecto do campo de proteo sobrevivncia. Por vezes, este aspecto potenciado o que leva a uma concepo equivocada de que a assistncia social a poltica que d acesso, fora do mercado, a bens materiais como: comida, roupas, remdios, passe de nibus etc. preciso ultrapassar essa concepo e prtica entendendo e propondo que o acesso a bens deve ser parte de todas as polticas sociais: o remdio e a prtese pela sade; o passe pelo transporte; o alimento pela segurana alimentar. Nesse conjunto cabe assistncia social a transferncia em espcie ou o benefcio em moeda corrente. Ainda falta muito para estruturar o mbito de cada proteo da assistncia social e instituir a vigilncia social das desprotees e a defesa dos direitos protetivos. Alm da descrio e localizao das ocorrncias necessrio desenvolver protocolos de ateno baseados no conhecimento, no estudo e na pesquisa.

3. pROTEO E DESpROTEO E OS DiREiTOS


SOCiOASSiSTENCiAiS
A V Conferncia Nacional de Assistncia Social construiu o declogo dos direitos socioassistenciais. So direitos que incluem: Direito em ter garantida a convivncia familiar, comunitria e social; Direito renda - como formas explcitas ao campo da proteo de assistncia social, percebe-se que nessa formulao faltaria incluir no direito s relaes de convvio uma dimenso de garantia a padres de sociabilidade justos, democrticos, sem violaes. Possivelmente, o direito sobrevivncia e seus diversos aspectos poderiam ser melhor explicitados quando da meno ao direito renda. A construo do declogo dos direitos socioasssitenciais traduz uma forte preocupao com: Igualdade e equidade no sentido de construir acesso a toda a demanda; incluir o acesso quer populao urbana como a populao rural respeitando sua diversidade; Ruptura com as formas de tutela de discriminao, de desrespeito diversidade no processo de ateno aos usurios direcionando os servios para a construo da autonomia; A qualidade das atenes o que inclui infra-estrutura, capacidade tcnica, acessibilidade, prioridade na ateno, co-financiamento, entre os entes federativos, continuidade das atenes, entre outros;

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social A presena de espao para o usurio por meio de efetiva gesto democrtica da poltica e dos servios e a incluso do campo de defesa dos direitos; A perspectiva do desenvolvimento social sustentvel por meio de pactos e mecanismos de articulao intersetorial que permitam o efetivo alcance da qualidade de vida pelos usurios da poltica de assistncia social. Saliento que o declogo de direitos socioassistenciais precisa ser consolidado para que de fato se torne fortalecedor das protees a serem asseguradas pela assistncia social. Esta consolidao supe ainda a constituio no mbito da justia, da processualidade jurdica desses direitos para que eles no sejam to s mais direitos de papel e, com isto, fiquem mais alinhados com a desproteo do que a proteo social.

BiBLiOGRAFiA
BRASIL. Constituio da repblica federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado Federal, 2001. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004.

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III - OS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS: BALiZAS FUNDAMENTAiS GARANTiA DA ASSiSTNCiA SOCiAL


COMO pOLTiCA pBLiCA1 
Berenice Rojas Couto Um dos grandes desafios colocados no campo da busca de assegurar a assistncia social enquanto poltica social pblica foi enfrentado por ocasio da instituio da Poltica Nacional da Assistncia Social 2004 (PNAS) e da Norma Operacional Bsica 2005 (NOB/SUAS). Na esteira do debate que se instalou no pas e que resultou na proposta do estabelecimento do SUAS fundamental atentar para a definio dos direitos socioassistenciais. Essa definio foi produto de um debate nacional que precedeu a V Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia em dezembro de 2005. Ao tratar-se de direitos sociais, enquanto balizas da relao pblica entre cidados e o Estado, necessrio ter claro que o solo histrico em que se estabeleceram as polticas sociais brasileiras sempre foi refratrio presena da garantia do acesso a servios e benefcios socioassistenciais na condio de cidado. Ao contrrio, marca e expresso das polticas sociais brasileiras, por longo tempo, uma relao de subalternidade, em que o acesso a servios afirmou-se na contramo da cidadania, estabelecendo-se a necessidade de comprovao da condio de sub-cidadania para que o acesso fosse assegurado. A Constituio de 1988, ao definir a seguridade social como sistema de proteo social brasileiro, direito da cidadania e dever do Estado, cria as condies objetivas de romper com a forma tradicional de se tratar o campo da poltica social pblica. A assistncia social que junto com a Sade e Previdncia Social compem o trip da seguridade social, constitui-se assim em poltica reclamvel, desmercantilizada e afianadora de direitos. Essa definio vai impactar diretamente nos preconceitos to presentes na sociedade brasileira. Como pensar em direitos sociais, sem contrapartidas? O acesso a direitos sociais no Brasil seguiu o caminho das regulaes trabalhistas, vinculados a noo de seguro social, ou seja, quem contribui tem direito a receber e ter acolhida nas suas demandas. Essa noo de contrapartida to presente nos processos de incluso das demandas da populao, produz um caldo de cultura bastante refratrio a condio do acesso pela garantia de direito. Assim, ainda hoje possvel identificar processos de estabelecimento de contrapartidas nos servios socioassistenciais (embora a LOAS proba) seja em espcie, seja em prestao de servios pelos usurios, garantindo assim o acesso. Essa realidade vai impor a todos que trabalham pela consolidao da assistncia social como poltica pblica um debate franco e aberto sobre a noo de direito social e particularmente sobre o grande desafio de reconhecer os desdobramentos necessrios para que os direitos socioassistenciais estabelecidos sejam compreendidos e materializados na vida dos brasileiros. Assim, preciso partir da premissa que os direitos socioassistenciais so produtos histricos construdos num processo contraditrio em que o conservadorismo tem marcado presena sistemtica na perspectiva de no possibilitar a explicitao, no conjunto da sociedade
1 Agradeo a Profa. Dra. Maria Carmelita Yazbek pelo acesso a sua produo de junho de 2007 que discute de forma lcida e objetiva o tema e que foi objeto de conferncia realizada em Juiz de Fora-MG. 2 Assistente Social e Doutora em Servio Social pela PUC/RS. Professora da Graduao e da Ps-graduao da Faculdade de Servio Social da PUC/RS. Coordenadora do Programa de Ps-graduao em Servio Social da PUC/RS e pesquisadora do Ncleo de Estudos em Poltica e Economia Social (NEPES). Autora do livro: COUTO, B. R. O direito social e a assistncia social na sociedade brasileira: uma equao possvel? 2. ed. So Paulo: Cortez, 2006.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social brasileira, de uma nova hegemonia, aquela que garanta como mediao fundamental o acesso poltica de assistncia social como garantidora dos direitos socioassistenciais. A clarificao do que se prope a defender o declogo dos direitos socioassistenciais constitui-se em tarefa para toda a sociedade brasileira, pois na perspectiva da universalizao da assistncia social, os direitos devem ser pensados como direito de todos. Direitos que se inscrevem na proteo social no contributiva, produto de um pacto social que reconhece que as dificuldades da populao para viver com dignidade e para enfrentamento da questo social, nas suas mais diversas expresses, devem encontrar acolhida no sistema de proteo social brasileiro, que a partir de 1988 foi consagrado como direito de cidadania e dever do Estado. Assim, foram aprovados como direitos socioassistenciais que devem ser patamares assegurados nas mais diversas formas de explicitao da poltica de assistncia social os seguintes direitos: 1. Todos os direitos de proteo social de assistncia social, consagrados em lei para todos: direito de todos e todas ao usufruto dos direitos assegurados pelo ordenamento jurdico brasileiro proteo social no contributiva de assistncia social efetiva com dignidade e respeito. Esse primeiro direito estabelece que fundamento para o acesso a certeza de que a assistncia social deve ser pautada pelo reconhecimento de que a proteo social no contributiva assegurada por todo regramento jurdico estabelecido no Brasil aps 1988. Acima de tudo recoloca a assistncia social como poltica que pode ser buscada por todos, que dela necessitarem. Impe a compreenso da universalidade no acesso, pois assegura acima de tudo que todos tm direito a buscar atendimento das necessidades sociais, quando se fizer necessrio. 2. Direito de eqidade rural-urbana na proteo social no contributiva: direito do cidado e cidad de acesso s protees bsica e especial da poltica de assistncia social operadas de modo articulado para garantir completude de ateno no meio rural e urbano. Fundamental no campo da poltica social reafirmar um princpio constitucional, de garantia da eqidade entre populao urbana e rural, que rompeu com formas tradicionais de estabelecer distines de acesso pautadas pela poltica social brasileira pr-1988. Assim, as populaes rural e urbana, no inscritas no mercado formal de trabalho, passam a ter direitos iguais no acesso proteo social no contributiva. Dessa forma, o sistema deve ser articulado para que as diferenas regionais como as advindas de culturas diferentes, reas geogrficas peculiares, no sejam motivos de segregao de direitos. 3. Direito de eqidade social e de manifestao pblica: direito do cidado e cidad, de manifestar-se, exercer protagonismo e controle social na poltica de assistncia social, sem sofrer discriminaes, restries ou atitudes vexatrias derivadas do nvel pessoal de instruo formal, etnia, raa, cultura, credo, idade, gnero, limitaes pessoais. necessrio compreender e afirmar o campo da poltica de assistncia social como espao privilegiado de manifestaes das classes populares na construo efetiva do campo pblico. Esse direito garante a perspectiva do deslocamento da esfera privada, das necessidades individuais para o espao pblico, esse sim, reafirmador de direitos sociais. 4. Direito igualdade do cidado e cidad de acesso rede socioassistencial: direito igualdade e completude de acesso nas atenes da rede socioassistencial direta e conveniada, sem discriminao ou tutela, com oportunidades para a construo da autonomia pessoal dentro das possibilidades e limites de cada um. Esse direito impe um forte reordenamento da rede socioassistencial que passa a ter como tarefa garantir igualdade de acesso, pautado pelos princpios da dignidade humana, e com o horizonte da emancipao dos usurios dos servios. 5. Direito do usurio acessibilidade, qualidade e continuidade: direito do usurio e usuria, da rede socioassistencial escuta, ao acolhimento e de ser protagonista na 24

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social construo de respostas dignas, claras e elucidativas, ofertadas por servios de ao continuada localizados prximos sua moradia, operados por profissionais qualificados, capacitados e permanentes, em espaos com infra-estrutura adequada e acessibilidade que garantam atendimento privativo, inclusive, para os usurios com deficincia e idosos. De forma clara, esse direito assegura um atendimento sistemtico de natureza pblica com qualidade e continuidade. Impe para tanto, a necessidade de profissionalizao na prestao dos servios, e indica a necessria estruturao fsica dos servios, garantindo assim o acesso a todos. 6. Direito a ter garantida a convivncia familiar, comunitria e social: direito do usurio e usuria da rede socioassistencial em todas as etapas do ciclo da vida a ter valorizada a possibilidade de se manter sob convvio familiar, quer seja na famlia biolgica ou construda, e precedncia do convvio social e comunitrio s solues institucionalizadas. A garantia desse direito ir incidir diretamente nas formas tradicionais de acolher demandas assistenciais que na maioria das vezes ainda isolam os usurios, retirando-os de suas comunidades e de seu convvio familiar. Ao referendar como direito socioassistencial a convivncia familiar, comunitria e social, a poltica de assistncia social reafirma a compreenso que as circunstncias que levam a necessidade de atendimento no esto vinculadas a questes individuais e de responsabilidade dos indivduos e suas famlias. So, antes de tudo, produtos de uma sociedade desigual que impe a uma parcela importante da populao condies de vida perversas. 7. Direito proteo social por meio da intersetorialidade das polticas pblicas: direito do cidado e cidad melhor qualidade de vida garantida pela articulao intersetorial da poltica de assistncia social com outras polticas pblicas para que alcancem moradia digna, trabalho, cuidados de sade, acesso educao, cultura, ao esporte e lazer, segurana alimentar, segurana pblica, preservao do meio ambiente, infraestrutura urbana e rural, ao crdito bancrio, documentao civil e ao desenvolvimento sustentvel. Pauta-se esse direito na concepo clara de que s possvel exercer a cidadania, quando se alcanar a integralidade do acesso as demais polticas sociais pblicas. 8. Direito renda: direito do cidado e cidad e do povo indgena, renda individual e familiar, por meio de programas e projetos intersetoriais de incluso produtiva, associativismo e cooperativismo, que assegurem a insero ou reinsero no mercado de trabalho, no meio urbano e rural. Nesse direito restabelece-se que o acesso a renda pode ser produto da insero em servios e programas socioassistenciais. A interlocuo com o trabalho, como nica forma de acesso renda, redimensionada e na perspectiva da compreenso de que a insero no mundo do trabalho no produto de uma vontade individual, criam-se as condies objetivas de garantir acesso a renda na rbita da poltica de assistncia social. 9. Direito ao co-financiamento da proteo social no contributiva: direito do usurio e usuria da rede socioassistencial a ter garantido o co-financiamento estatal - federal, estadual, municipal e do Distrito Federal - para operao integral, profissional, contnua e sistmica da rede socioassistencial no meio urbano e rural. Esse direito incide sobre o financiamento da rede socioassistencial e sobre a qualidade dos servios ofertados. Constitui-se direito de cidadania o co-financiamento da poltica de assistncia social. Os entes federados so instados a disponibilizarem recursos suficientes para a garantia da prestao dos servios. 10. Direito ao controle social e defesa dos direitos socioassistenciais: direito do cidado e cidad a ser informado de forma pblica, individual e coletiva sobre as ofertas da rede socioassistencial, seu modo de gesto e financiamento; e sobre os direitos socioassistenciais, os modos e instncias para defend-los e exercer o controle social, respeitados os aspectos da individualidade humana como a intimidade e a privacidade. Esse direito consolida de forma integrada os dez direitos socioassistenciais, pois alm de identificar a necessidade de proteger os direitos, indica que o controle social fundamental nessa direo.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social A definio desses direitos, conforme j exposto, representa um grande esforo empreendido por parcela da sociedade brasileira que entende ser fundamental estabelecer com clareza e transparncia, o que deve ser assegurado a quem necessitar transitar pelo atendimento pblico da poltica de assistncia social. importante no movimento pela consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) que as bases fundamentais sejam pautadas pelo reconhecimento desses direitos, que os usurios da poltica compreendam e exijam sua efetividade, que a rede socioassistencial reafirme com vigor esse declogo e que a expresso da garantia de direito social, como viabilizador da insero no campo assistencial, seja materializada no cotidiano da vida da populao brasileira. Embora seja fundamental a compreenso de que a alterao substancial da forma de organizao da sociedade capitalista seja uma tarefa para alm da consolidao de direitos socioassistencias, a garantia deles pode se constituir em mais um elemento para a disputa do projeto societrio, uma vez que coloca como protagonistas dessa construo parcela importante da populao que sempre ficou na margem desse debate. Certamente, esse um dos maiores desafios a serem enfrentados pela poltica de assistncia social, mas somente por meio do debate pblico, que inclua com prioridade os usurios, com transparncia que seremos capazes de reafirmar os direitos assistenciais e quem sabe aprimor-los no caminho da construo da utopia de uma sociedade mais justa e plena de direitos.

BiBLiOGRAFiA
BRASIL. Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov. br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 01 jun. 2007. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Fotografia da assistncia social no Brasil na perspectiva do SUAS. Braslia-DF, 2005, p. 23-40. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS: construindo as bases para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004. COUTO, B.R. O direito social e a assistncia social na sociedade brasileira: uma equao possvel? 2 ed. So Paulo: Cortez, 2006. PAIVA, B. A O SUAS e os direitos socioassistenciais: a universalizao da seguridade social em debate. Revista Servio Social & Sociedade, So Paulo, n. 87, p. 5- 24, 2006. SPOSATI, Aldaza. O primeiro ano do Sistema nico de Assistncia Social. Revista Servio Social & Sociedade, So Paulo, n. 87, p. 96-122, 2006. YAZBEK, M. C. Compromissos e responsabilidades para assegurar proteo social pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS): atravs da garantia dos 10 direitos socioassistenciais. So Paulo, 2007. 26

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IV - GARANTiA DE RENDA NA pERSpECTiVA DOS DiREiTOS SOCiOASSiSTENCiAiS


Luciana Jaccoud A afirmao da assistncia social como poltica de Estado e como direito de cidadania realizada pela Constituio de 1988 e regulamentada pela Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), promoveu o reconhecimento dos direitos socioassistenciais no pas. Associados ao campo da seguridade social, e entendidos como os direitos de proteo social no mbito da assistncia social, os direitos socioassistenciais so de natureza no contributiva, e a ele devem ter acesso todos os que necessitarem. A definio das protees que esta poltica pblica deve garantir foi estabelecida com clareza pela Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) aprovada em 2004. Define-se ali, que cabe poltica de assistncia social garantir as seguintes seguranas: (i) segurana de sobrevivncia (de rendimento e autonomia); (ii) segurana de acolhida; (iii) segurana de convvio, familiar e comunitria. Desta forma, pode-se hoje afirmar que a poltica de assistncia social garante protees ao lado das polticas de Sade e de Previdncia Social, conformando com elas a seguridade social no pas. A poltica contributiva de Previdncia Social garante proteo contra os riscos sociais tais como a invalidez, velhice e morte. A poltica de promoo e proteo da sade, por sua vez, assegurada pelo Sistema nico de Sade (SUS), de natureza universal e no contributiva. A assistncia social, por sua vez, define-se tambm como garantidora de proteo no contributiva e visa proteger as situaes de ausncia de renda, de autonomia e de convvio todos os segmentos sociais, independente de sua caracterizao como pobre, indigente, carente ou necessitado. A assistncia social passou assim, nos ltimos anos, a definir e ocupar seu lugar no conjunto de direitos sociais assegurados pelo Estado populao brasileira, marcando sua funo de proteo como poltica pblica de responsabilidade das trs esferas de governo. Entretanto, face ao quadro social marcado pela forte presena das condies de misria e pobreza, permanece presente no debate sobre proteo social a temtica da relao entre a pobreza e a poltica de assistncia social. Vrias questes se apresentam neste campo, especialmente em relao ao papel que tem tido a assistncia social na segurana de renda da populao, bem como ao papel que a funo de garantia de renda passa a ter no conjunto das aes assistenciais e no desenvolvimento da poltica assistencial em seu sentido mais amplo. Vamos tratar dessas questes nas pginas que se seguem.

1. POBREZA, pROTEO E VULNERABiLiDADES


A pobreza tradicionalmente entendida como uma situao de ausncia ou limitao de renda que compromete o acesso adequado dos indivduos a bens e servios essenciais reproduo da vida social, tais como alimentao, habitao, transporte, sade e vesturio. A pobreza define-se assim, como uma situao de destituio que implica em carncias e necessidades no atendidas. No h dvidas entre os pesquisadores da rea de que a adoo de uma linha que determine o patamar da pobreza em uma sociedade sempre uma deciso parcial, baseada em escolhas metodolgicas e conceituais a serem realizadas pelo pesquisador ou pelo decisor pblico. Isso porque a definio do que so bens e servios essenciais no se ancora em critrios absolutos, no havendo consensos construdos neste mbito. Cabe ainda ressaltar que, mesmo quando adotadas, as linhas de pobreza tm um papel limitado: facilitam
1 Pesquisadora da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA.  Esse processo depende inclusive das definies associadas noo de bem-estar e de mnimos sociais que predominam em cada sociedade.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social a apreenso dos processos sociais em curso em uma sociedade, amparam decises polticas e operacionais face aos programas de combate pobreza e possibilitam seu acompanhamento e avaliao. Contudo, permitem uma apreenso apenas parcial sobre esse fenmeno social referido destituio e carncias. Entre outros motivos, pode-se lembrar que as sociedades modernas no se organizam em blocos sociais estanques, mas em um contnuo de situaes sociais onde acessos e carncias progridem ou regridem gradativamente. No caso do Brasil, para fins de poltica pblica, tem-se considerado que os indivduos em situao de indigncia so aqueles cuja renda per capita inferior a de salrio mnimo, patamar este que no considerado suficiente para garantir-lhes o acesso dirio a uma alimentao adequada. O grupo identificado como pobre aquele cuja renda situa-se entre e salrio mnimo, patamar que seria insuficiente para atender s necessidades bsicas de moradia, transporte, sade e educao. Usando essas referncias, a tabela 1 apresenta os ndices de pobreza e de indigncia no Brasil desde 2001. Tabela 1 - Nmero de pobres e de indigentes e proporo sobre a populao total com base no salrio mnimo de 2006
Ano Indigncia ( SM 2006) Pobreza ( SM 2006) Total % Total % 2001 30.930.765 18,56 67.307.361 40,39 2002 30.016.700 17,70 67.949.664 40,08 2003 32.749.864 19,05 71.880.467 41,80 2004 30.056.767 16,94 70.218.177 39,58 2005 27.279.565 15,08 67.320.259 37,21 2006 21.703.244 11,86 57.644.641 31,51

Fonte: IBGE, Pnads 2001 a 2006. Elaborao: DISOC.

A Tabela 1 mostra que tanto a pobreza como a indigncia vm caindo nessa dcada, e caindo de forma acentuada a partir de 2004. Entre 2003 e 2006, a indigncia caiu mais de 7 pontos percentuais por ano. A persistir esse ritmo, deixaremos a pobreza extrema em nveis residuais em outros quatro anos. Estudos do IPEA vm mostrando que a reduo dos ndices de indigncia e de pobreza se explicam por um conjunto de fatores, entre os quais se destacam: (i) a melhoria do mercado de trabalho, com o crescimento de empregos formais e a reduo paulatina da concentrao da renda do trabalho; (ii) o aumento no nmero dos benefcios previdencirios e assistenciais indexados ao salrio mnimo; (iii) o aumento da cobertura dos programas que operam transferncias de renda no contributivas, em especial o Programa Bolsa Famlia (PBF). De fato, a experincia internacional corrobora o que vem sendo observado no Brasil: que o enfrentamento da pobreza e a reduo da desigualdade de renda dependem tanto da melhoria na distribuio da renda do trabalho como da consolidao do sistema de seguridade. E, desde 2004, o Brasil vem conseguindo avanar de forma consistente nessas duas frentes.4 Vamos ver a seguir, em que medida a seguridade social e, dentro dela, a poltica de assistncia social, vem atuando nos ltimos anos no que diz respeito garantia de renda e seus impactos sobre a reduo dos ndices de indigncia e de pobreza.

2. AS pOLTiCAS DE GARANTiA E SEGURANA DE RENDA


A pobreza e a indigncia vm se impondo como questo maior para a sociedade brasileira e efetivamente sendo objeto de um conjunto de polticas pblicas no mbito da seguridade social. O enfrentamento da pobreza, mesmo que no possa ser limitado ao campo da segurana de renda, tem um importante instrumento. No conjunto de benefcios monetrios operados
3 BRASIL. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. PNAD 2006: primeiras anlises: demografia, educao, trabalho, previdncia, desigualdade de renda e pobreza. Braslia, DF, 2007. 4 BRASIL. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2006.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social pelo governo federal destacam-se Benefcio de Prestao Continuada (BPC), a Previdncia Social e o Programa Bolsa Famlia (PBF), todos atuando positivamente na reduo da pobreza e da desigualdade observadas no Brasil, nos ltimos anos. O BPC e a Previdncia Social rural e urbana visam aportar recursos s populaes cuja capacidade de trabalho esteja limitada pela idade ou por condies de sade. De outro lado, objetivando garantir uma renda mnima a toda a populao pobre, temos o PBF. Os efeitos positivos deste conjunto de aes tornam-se cada vez mais evidentes. As transferncias realizadas pela Previdncia Social e pelo BPC se distinguem sobretudo pela natureza de seu financiamento. De natureza no contributiva, o BPC garante uma renda de solidariedade nacional aos idosos (com 65 anos ou mais) e s pessoas com deficincia e incapacitadas para a vida autnoma, cuja renda familiar per capita seja inferior a do salrio mnimo. A Previdncia Social, por sua vez, tem natureza total ou parcialmente contributiva e visa a garantia de renda nas situaes de risco social, ou seja, aquelas que retirem ou dispensem o indivduo da participao na vida economicamente ativa como a invalidez, a velhice ou tempo de trabalho. Ambos os programas so reconhecidos pela Constituio como direitos sociais e seus benefcios so vinculados ao salrio mnimo, identificado como o menor valor para a garantia da vida autnoma por parte da populao. O PBF, por sua vez, visa garantir uma renda bsica populao muito pobre. Este programa, tambm assentado no princpio da solidariedade nacional, alcana majoritariamente aquelas famlias cujos membros adultos esto em idade economicamente ativa e participam do mercado de trabalho. O PBF atende s famlias cuja renda familiar per capita seja de at R$ 120, priorizando aquelas famlias com crianas. A Tabela 2 apresenta a cobertura dos trs programas em julho de 2007, apresentando o nmero total de benefcios concedidos e o nmero de benefcios com valor igual ou menor que um salrio mnimo. Tabela 2 - Benefcios previdencirios e assistenciais - total e benefcios no valor de at um salrio mnimo (SM) - julho de 2007
PTR Programa Bolsa Famlia 11.320.207 11.320.207 Benefcios Assistenciais* 2.995.016 2.995.011 Benefcios Previdencirios RGPS 21.920.937 13.930.033 Total 36.236.160 28.245.251

Nmero de benefcios emitidos Total dos benefcios com valor igual ou menor que 1 SM

Percentual dos benefcios com 100 100 63,5 77,9 valor igual ou menor que 1 SM * Consideram-se aqui os benefcios do BPC e os benefcios referentes Renda Mensal Vitalcia - RMV. Fontes: Dados sobre RGPS, BPC e RMV: Boletim Estatstica da Previdncia Social. v 12 n.7 / Dados sobre o BPC e do Programa Bolsa Famlia: site do MDS. Elaborao: DISOC/IPEA.

Observa-se, pela Tabela 2, que o PBF atendeu, em julho de 2007, 11,3 milhes de famlias em todo o pas. O BPC beneficiou, no mesmo ms, 2,5 milhes de pessoas sendo que destas, 1,3 milhes eram idosos e 1,2 milhes eram pessoas com deficincias que as incapacitam para o trabalho. Somando aos beneficirios do BPC aqueles que ainda recebem a antiga Renda
5 Entre os benefcios previdencirios no pas, predominam os benefcios de aposentadoria e penses por morte, que somam 94% do total Os demais benefcios previdencirios so os auxlios por motivo de doena, acidente ou recluso, o salrio-maternidade e os benefcios acidentrios. 6 JACCOUD, L. Indigncia e pobreza: efeitos dos benefcios previdencirios, assistenciais e transferncias de renda. In: PELIANO (Org.). Desafios e perspectivas da poltica social. Texto para Discusso IPEA, Braslia, DF, n. 1248, 2006. 7 O PBF beneficia todas as famlias com renda familiar per capita seja de at R$ 60, independente de sua composio, e s famlias com crianas de 0 a 15 anos cuja renda familiar per capita seja de R$ 60,01 R$ 120.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Mensal Vitalcia (RMV), o nmero de pagamentos no campo dos benefcios assistenciais sobe 3 milhes. Dentre os benefcios realizados pela Previdncia Social, destacam-se, no combate pobreza, aqueles no valor de um salrio mnimo. So destinados maioria dos trabalhadores urbanos e a quase totalidade dos trabalhadores rurais e representaram 63,5% do nmero de benefcios pagos pela Previdncia Social no ms de julho, cobrindo praticamente 14 milhes de pessoas. No mesmo ms, o conjunto de pagamentos efetuados pelo BPC e pela Previdncia Social no valor de um salrio mnimo atingiram um total de 13 milhes de pessoas. Somando ao PBF, chegam 28 milhes o nmero de benefcios monetrios operados mensalmente no campo da seguridade social com benefcios no valor de at 1 salrio mnimo. Pelo expressivo nmero de beneficirios, assim como pelo fato de que a grande maioria desses benefcios atende a uma populao de renda baixa, v-se que o impacto desses programas enorme, seja em termos de combate pobreza, indigncia e desigualdade, seja em termos de garantia de proteo social e de bem-estar. Estudos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) tendo por base a Pesquisa Domiciliar de Amostra dos Domiclios (PNAD), vem mostrando que a existncia destes trs programas tem permitido que o Brasil tenha retirado um nmero extremamente significativo de pessoas e famlias das situaes de indigncia e de pobreza. Estimativas realizadas a partir da PNAD de 2004 mostram que se as rendas desses programas fossem subtradas do total das rendas das famlias, naquele ano o nmero de indigentes na populao brasileira dobraria, passando de 11% para 23%. O nmero de pobres, por sua vez, aumentaria de 30% para 42%.10 Devido ao maior valor dos benefcios, as aposentadorias, penses e o BPC mostram um maior impacto na reduo da pobreza e da indigncia. O PBF, devido a sua expressiva abrangncia e cobertura, tambm tem demonstrado expressivos impactos positivos sobre as condies de vida da populao mais pobre.11 Entre outros impactos, o PBF permite diversificar as fontes de renda da populao mais pobre do pas, diminuindo a vulnerabilidade e ampliando o acesso aos bens de primeira necessidade, em especial alimentares, alm de garantir uma fonte de renda estvel, reduzindo a incerteza de rendimentos que marca esse populao.

3. A SEGURANA DE RENDA COMO FUNO DA SEGURiDADE


E DA ASSiSTNCiA SOCiAL
Os impactos dos benefcios monetrios da seguridade social, como foi visto na sesso anterior, so extremamente relevantes garantindo efetivamente uma segurana de renda a larga parcela das famlias brasileiras que recebem os 36 milhes de benefcios pagos mensalmente.
8 A Renda Mensal Vitalcia foi substituda pelo BPC em 1996. A partir de ento foram canceladas novas concesses, passando a ser pagos somente os benefcios j operados. 9 A PNAD, realizada anualmente pelo IBGE, vem permitindo identificar com grande preciso, entre outros aspectos da vida social e econmica brasileira, as mudanas observadas na renda da populao. Contudo, no que se refere s fontes dessa renda, a PNAD se depara com certas dificuldades metodolgicas que dificultam a separao das rendas advindas das aposentadorias e penses - de natureza contributiva - daquelas no contributivas advindas do BPC. Parte significativa dos beneficirios do BPC declara essa renda como aposentadorias e penses, provavelmente devido ao fato do INSS ser responsvel pela operacionalizao de ambos os benefcios. Por esse motivo, torna-se estatsticamente difcil distinguir as duas fontes e avaliar separadamente o impacto desses programas sob o bem-estar das famlias brasileiras. Por sua vez, a avaliao dos impactos do PBF pode ser obtida a partir do suplemento aplicado PNAD de 2004 e de 2006, sendo que este ltimo no havia sido divulgado pelo IBGE at fim de setembro de 2007, quando foi concludo este artigo. 10 BRASIL. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Polticas sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, DF, n. 13, p. 106, 2006. Edio especial. 11 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Avaliao de polticas e programas do MDS: resultados: Bolsa Famlia e Assistncia Social. Braslia, DF, 2007.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social O BPC e a Previdncia Social esto garantindo uma cobertura quase universal aos idosos no pas. Como conseqncia, a pobreza e a indigncia entre os idosos brasileiros hoje um fenmeno marginal. De fato, em 2005, apenas 2,4% dos idosos de mais de 60 anos no Brasil viviam com uma renda per capita inferior de salrio mnimo. Mais de oito em cada dez idosos no pas esto recebendo benefcios de natureza previdenciria ou assistencial. Considerando do ponto de vista dos domiclios, quase 90% daqueles que tm um membro com mais de 60 anos est recebendo um benefcio previdencirio ou assistencial. Essa taxa de cobertura se expandiu durante toda a dcada de 1990 e continuou se expandindo nos anos seguintes. Ela decorre do processo de incluso previdenciria ocorrido aps a Constituio de 1988, pela via da flexibilizao dos vnculos contributivos aos trabalhadores rurais, acesso das trabalhadoras rurais ao benefcio da aposentadoria e instituio de um direito a renda para os idosos em situao de extrema pobreza pelo BPC. Entretanto, sabendo-se que ainda baixo o ndice de contribuio dos trabalhadores brasileiros ao sistema de Previdncia Social, iniciativas no sentido da incluso previdenciria precisam ser acentuadas. A segurana de renda deve, de acordo com os direitos sociais brasileiros, ser tambm garantida, por meio do BPC, s pessoas com deficincia extremamente pobres e consideradas incapacitadas para o trabalho e a vida autnoma. Em que pese a escassez de base de dados que permitam avaliar em que proporo esta populao vem sendo atendida, constata-se que o BPC vem aumentando sua cobertura a cada ano, e contribuindo efetivamente para a melhoria de renda das famlias com pessoas com deficincia entre seus membros. Neste grupo, contudo, permanecem sem qualquer tipo de garantia de renda s pessoas com deficincia em famlias cujas rendas per capita se situem acima do valor de do salrio-mnimo, assim como permanecem ausentes aes de apoio aos cuidadores. Sabendo-se ainda do alto custo dos cuidados requeridos pelas pessoas em situao de dependncia, alm do custo referente aos tratamentos de sade para muitas pessoas com deficincia, considera-se que a proteo social - incluindo o aspecto da segurana de renda - ofertada pelo estado a esta populao ainda demanda novas iniciativas. O PBF, por sua vez, representa outro grande avano no sistema de proteo social brasileiro. Apesar de ser operado por uma gesto prpria e independente, esse programa aqui entendido como um programa do campo da assistncia social devido a: (i) ser um benefcio no contributivo; (ii) operar no mbito da segurana de renda; e (iii) ter cobertura universal no grupo beneficirio. Se de fato o PBF no pode ser identificado a um direito social, sua criao, entretanto, significou um alargamento expressivo na seguridade social brasileira no campo da segurana de renda. A inovao representada pelo PBF expressiva. Pela primeira vez, a poltica social brasileira opera um programa de distribuio de renda populao pobre, independente de comprovao de incapacidade para o trabalho ou de afirmao de mrito. Na histria da assistncia social no pas, a identificao do pobre merecedor sempre organizou as prticas de ajuda, seja ela pblica ou privada. Por este meio era identificada a populao pobre desobrigada de cobrir suas necessidades pelo exerccio do trabalho - crianas, pessoas com deficincia, idosos ou mulheres com filhos - ou a populao trabalhadora vitima de situaes trgicas ou episdicas que legitimassem a oferta do benefcio monetrio - secas, morte, acidentes etc. O acesso convencional dos trabalhadores aos benefcios monetrios da seguridade social

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social deveria se fazer pela via da Previdncia Social. Quanto ao restante da populao adulta em idade ativa mas sem trabalho estvel ou remunerado, mantinha-se a suspeita da corrupo moral - indigncia, preguia, indolncia ou irresponsabilidade - justificando a ausncia de qualquer proteo social garantida pelo Estado. Com o PBF, o estado pela primeira vez, reconheceu que o acesso a uma renda mnima direito de todo cidado brasileiro, independente de exercer ou no uma atividade remunerada, de ter ou no filhos, de habitar rea urbana ou rural. Essa a natureza do chamado benefcio bsico do programa, que atende a todas as famlias, independente de qualquer caracterstica, desde que detenham uma renda mensal per capita inferior R$ 60. Para as famlias com renda entre R$ 60 e R$ 120, o programa atende apenas aqueles que tm crianas em sua composio. Considera-se que a presena de crianas amplia a vulnerabilidade das famlias na medida em que ampliam-se suas demandas bsicas. O impacto dessa poltica vem sendo avaliado por inmeros estudos que comprovam sua relevncia:12 amplia-se o acesso aos alimentos e os gastos com educao, reduz-se a desnutrio infantil, amplia-se a frequncia das crianas na escola e a participao dos adultos, em especial das mulheres, no mercado de trabalho. Estudos realizados apontam ainda para o empoderamento das mulheres no grupo familiar e a ampliao do reconhecimento de seu pertencimento a uma esfera pblica de cidadania. Em que pese a limitao no valor do benefcio ofertado, assim como na ausncia de uma regra de indexao, a instituio do PBF representa um avano importante e conforma um novo pilar no sistema de proteo social no pas. Podemos, com base nos dados apresentados, afirmar que a seguridade social e dentro dela, a assistncia social, tem efetivamente avanado em sua misso de garantir uma segurana de renda a largas parcelas da populao brasileira por meio do BPC e do PBF. A consolidao das polticas de solidariedade nacional na garantia de renda mnima dependem, atualmente, de sua afirmao como direito social no campo da seguridade, e do aprimoramento de tais polticas e sua integrao com o sistema contributivo de proteo aos riscos sociais. Por estes temas passa o debate sobre a efetivao do sistema de proteo social brasileiro.

4. A GARANTiA DE RENDA FACE S DEMAiS


RESpONSABiLiDADES DA pOLTiCA DE ASSiSTNCiA SOCiAL
A garantia de segurana de renda populao pela assistncia social, assim como a trajetria recente do BPC e do PBF, tem sido questionada no debate pblico sobre as polticas sociais a partir de vrios aspectos. Quanto ao BPC, alguns estudiosos se opem ao fato de que mais de 80% dos recursos do Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS) vm sendo destinados ao pagamento do BPC e da RMV. Outros criticam a existncia destes programas por seu carter no contributivo. Certos analistas afirmam que h uma injustia social no fato destes benefcios estarem vinculados ao valor de um salrio mnimo. Quanto ao PBF, alega-se que sua natureza seria desincitadora do trabalho, promotora de preguia e indolncia, contra o que exige-se a organizao das chamadas portas de sada e a estipulao de um tempo mximo de acesso ao benefcio. No que se refere ao BPC, cabe registrar que a organizao federativa da poltica de assistncia social se reflete em um padro de financiamento distinto no que diz respeito a
12 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2007.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social servios e benefcios. Enquanto cabe ao governo federal a responsabilidade pelo pagamento dos benefcios monetrios - ou seja, pela efetiva implementao dos programas que operam a segurana de renda, o BPC, o RMV e o PBF - os servios, sejam de proteo social bsica ou especial, esto sob a responsabilidade das trs esferas de governo e dependem para sua operacionalizao, do estabelecimento de um efetivo padro de responsabilidades e de cofinanciamento, cujo estabelecimento apenas recentemente comea a ganhar corpo. No que se refere sistema de co-financiamento, seu carter ainda incipiente revela-se, por exemplo, na falta efetiva de dados que permitam conhecer os reais patamares de alocao de recursos com qual vem operando a assistncia social nos diferentes estados brasileiros. No restam dvidas, contudo, que a inexistncia de uma legislao fixando os servios mnimos a serem ofertados populao, assim como determinando a vinculao de parcelas do oramento de estados e municpios para a poltica de assistncia social tem dado margem s mais amplas desigualdades no que se refere ao investimento na rea. A responsabilidade federal pelo financiamento dos benefcios assistenciais acentua, por outro lado, o debate e a disputa pelos fundos pblicos federais mobilizados pela assistncia social e mantidos pelo oramento pblico devido natureza no contributiva dessa poltica. Nesse sentido, a critica existncia de programas no contributivos de transferncia de renda vem recrudescendo e se volta, em especial, ao BPC e sua vinculao ao salrio mnimo. necessrio, contudo, lembrar que o BPC se destina manuteno de uma populao reconhecida como incapacitada para o trabalho ou dispensada deste por motivos de idade. O valor do benefcio no visa complementar recursos oriundos do mercado de trabalho, mas garantir o acesso aos bens mnimos necessrio a quem no tem acesso a esse mercado. Como j observado, a crtica a existncia de programas no contributivos de transferncia de renda se expressa, no que diz respeito ao PBF, em demandas por portas de sada e pelo estabelecimento de tempo mximo de acesso ao benefcio. A promoo de oportunidades para essas famlias ampliarem suas estratgias de superao de vulnerabilidades faz parte das obrigaes de um Estado voltado promoo do bem-estar. Contudo, a criao de janelas de oportunidades depende do estabelecimento de servios e apoios que permitam o desenvolvimento das potencialidades desta populao e as articule aos bens e recursos do mercado. A oferta desses servios, entretanto, ainda no est constituda em nenhuma regio do pas. Isso se deve a vrios fatores, entre eles as dificuldades inerentes construo de oportunidades para os segmentos mais carentes, que so justamente aqueles que encontram maiores limites em mobilizar recursos sociais e econmicos para por a servio de estratgias de superao de situao de pobreza e vulnerabilidade. Este um debate que precisa se ampliar no pas. Paralelamente, importante enfatizar que a pobreza, mesmo definida como ausncia de renda, no pode ser interpretada e enfrentada sem que se leve em considerao a oferta social de bens e servios garantidos pelo poder pblico por meio dos sistemas de proteo social e polticas pblicas. O acesso gratuito a escolas, material escolar, servios mdicos, medicamentos, assim como o acesso subsidiado alimentao, transporte ou habitao, podem significar uma enorme diferena nas condies de vida, de bem-estar, mesmo para as populaes cujo acesso renda monetria esteja limitado ou sujeito a importantes restries. Deste ponto de vista, o debate sobre a vulnerabilidade e a pobreza no pode se fazer de maneira independente do debate sobre a configurao do sistema de bem-estar social. Neste sentido, o fortalecimento

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social da ao pblica na rea social no pode limitar-se ao campo da segurana de renda. A oferta de bens e servios pblicos de carter universal deve ser fortalecida - inclusive no que se refere ao crescimento do gasto - sob o risco de fragilizao do sistema de proteo social brasileiro ao no se avanar na promoo da igualdade e na ampliao de oportunidades.13 Por fim, cabe lembrar que, da mesma forma que o debate sobre a pobreza no pode se fazer de forma estanque e dissociada do debate sobre vulnerabilidades, o debate sobre vulnerabilidades no pode se resumir ao debate sobre a pobreza. Ou seja, necessrio lembrar que as responsabilidades da PNAS no se limita ao enfrentamento das situaes sociais derivadas da insuficincia de renda. As protees asseguradas por essa poltica social no devem se limitar a atuar quando instalada a desproteo.14 Seu desafio tambm o de evitar a desproteo, enfrentar a vulnerabilidade e prevenir a violao de direitos nos campos da sobrevivncia, autonomia, acolhida ou convvio. Se no campo da segurana de renda um amplo terreno j foi conquistado, os desafios mantm-se ainda expressivos no campo da oferta de servios e da gerao de igualdade de oportunidades, especialmente devido ao carter colaborativo e articulador que uma poltica descentralizada deve assumir, dadas as responsabilidades conjuntas das trs esferas de governo.

5. CONCLUSO
A persistncia das situaes de indigncia e pobreza ainda expressiva no Brasil: um em cada dez brasileiros pode ser considerado indigente e trs de cada dez se encontram abaixo da linha de pobreza. Como foi visto, esses nmeros seriam bem maiores no fossem os impactos positivos das polticas e programas de cunho federal responsveis pela transferncia de renda monetria populao mais pobre. Tais polticas vm efetivamente alterando o quadro da pobreza no pas e seu impacto de extrema relevncia tanto nas reas rurais como nas regies urbanas e metropolitanas. A assistncia social - entendida aqui em termos amplos e incluindo neste campo o PBF - exerce hoje um papel fundamental na segurana de renda populao brasileira, com impactos expressivos para a populao idosa, com deficincia, assim como para a populao em situao de indigncia. Os benefcios assistenciais vinculados ao salrio mnimo tm ainda mostrado alto impacto na reduo da pobreza no pas, e vm impedindo que parcela significativa da populao brasileira caia abaixo das linhas de pobreza e de indigncia. Os benefcios de menor valor tm suscitado no apenas uma melhoria nas condies de vida dos mais pobres, como tambm, contribudo na reduo dos indicadores de desigualdade. Contudo, em que pese sua relevncia, a busca por melhoria das condies de vida para os segmentos mais pobres da populao brasileira no pode se limitar aos programas de alocao direta de renda. Ao lado da necessidade de promoo dos servios socioassistenciais, de responsabilidade de estados e municpios, necessrio combater a pobreza e a vulnerabilidade pela via da construo de janelas e estratgias de oportunidade para os grupos que tm encontrado maiores dificuldades de insero no sistema produtivo com gerao de renda acima do limite da pobreza reconhecido. Contudo, este objetivo ainda precisa ser capaz de inspirar um amplo debate nacional.
13 LAVINAS, L. Transferncias de renda : o quase tudo do sistema de proteo social brasileiro. Cidade: Anpec, 2006. [mimeo]. 14 SPOSATI, A. Modelo brasileiro de proteo social no contributivo: concepes fundantes. Braslia, DF: ENAP, 2007. [verso preliminar].

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BiBLiOGRAFiA
BRASIL. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Polticas sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, DF, n. 13, 2006. Edio especial. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/ sites/000/2/publicacoes/bpsociais/bps_13/BPS_13_completo.pdf>. Acesso em: 14 nov. 2007. BRASIL. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. PNAD 2006: primeiras anlises: demografia, educao, trabalho, previdncia, desigualdade de renda e pobreza. Braslia, DF, 2007. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/PnadPrimeirasAnalises_2006.pdf>. Acesso em: 14 nov. 2007. BRASIL. Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov. br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 01 jun. 2007. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Avaliao de polticas e programas do MDS: resultados: Bolsa Famlia e Assistncia Social. Braslia, DF, 2007. JACCOUD, L. Indigncia e pobreza: efeitos dos benefcios previdncirios, assistenciais e transferncias de renda. In: PELIANO (Org.). Desafios e perspectivas da poltica social. Texto para Discusso IPEA, Braslia, DF, n. 1248, 2006. Disponvel em: <www.ipea.gov. br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1248.pdf>. Acesso em: 14 nov. 2007. LAVINAS, L. Transferncias de renda : o quase tudo do sistema de proteo social brasileiro. Cidade: Anpec, 2006. [mimeo]. SPOSATI, A. Modelo brasileiro de proteo social no contributivo: concepes fundantes. Braslia, DF: ENAP, 2007. [verso preliminar].

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V - O CONCEiTO DE SERViOS SOCiOASSiSTENCiAiS: UMA


CONTRiBUiO pARA O DEBATE1
Egli Muniz Maria Lucia Martinelli Maria Tereza Egger-Moellwald Neiri Bruno Chiachio Os servios socioassistenciais constituem a mediao privilegiada para que indivduos, famlias e grupos tenham a garantia de acesso aos direitos socioassistenciais. Sua expanso e qualificao remetem a responsabilidades a serem operadas pelos trs entes federativos para a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). O modelo de gesto da assistncia social como poltica de proteo social no contributiva no mbito da seguridade social foi estabelecido pela Constituio de 1988 e regulamentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). O SUAS assume a assistncia social a partir dos resultados que produz na sociedade e de seu potencial de produo, como: Poltica Pblica de direo universal e direito de cidadania capaz de alargar a agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros, de acordo com as suas necessidades e independente de renda, a partir de sua condio inerente de ser de direitos (BRASIL, 2005). Por sua vez, a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS 2004) inova ao estabelecer a matricialidade scio-familiar como fundamento da construo e consolidao dessa poltica. Ocupando um lugar de centralidade social e territorialmente referenciada, a famlia adquire um estatuto poltico novo no mbito das polticas pblicas. Fortalecida em seu espao de interlocuo social e poltica, uma vez que despojada de sua representao de mera unidade econmica, a famlia deve receber condies de consolidar a sua capacidade protetiva, o que coloca para o Estado a responsabilidade de apoiar a famlia em seu papel de proteo social, com vistas superao de vulnerabilidades e riscos que a ameaam. No contexto da pobreza em que vivem, muitas famlias brasileiras sofrem perdas em seu potencial protetivo, necessitando elas prprias serem protegidas diante das privaes, carncias e violaes que degradam o seu estatuto social e poltico. Conforme afirma Yasbek (2001, p. 63). A pobreza brasileira constitui-se de um conjunto heterogneo, cuja unidade buscamos encontrar na renda limitada, na excluso e na subalternidade. Do ponto de vista da renda, o que se evidencia que para a grande maioria dos trabalhadores, com registro em carteira ou no, com contrato ou por conta prpria, predominam os baixos rendimentos e a conseqente privao material da advinda. Do ponto de vista da excluso e da subalternidade, a experincia da pobreza constri referncias e define um lugar no mundo, onde a ausncia de poder de mando e deciso, a privao de bens materiais e do prprio conhecimento dos processos sociais que explicam essa condio ocorrem simultaneamente a prticas de resistncia e luta. no mbito destas prticas de resistncia e luta que se instituem os sujeitos polticos capazes de expressarem suas demandas e coloc-las na pauta dos debates contemporneos. (MARTINELLI, 2007). 
1 Texto extrado de trabalho tcnico produzido no mbito do Projeto UNESCO/MDS/Instituto Florestan Fernandes: Elaborao de proposta de classificao e tipificao de servios socioassistenciais no mbito do Sistema nico de Assistncia Social. Enriquecido pela contribuio em Oficina com especialistas: Aldaza Sposati, Denise Colin, Edval Bernardino, Gisele Tavares, Glucia Alves de Macedo, Luziele Tapajs, Maria Carmelita Yazbek, Maria Luiza Rizotti, Maria Tereza Augusti, Raquel Raichelis, Roberto Wagner da Silva Rodrigues e Valdete de Barros Martins. 2 Membros do Instituto Florestan Fernandes.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social A proteo social de assistncia social se materializa pela garantia de um conjunto de seguranas sociais aos cidados (as), para a reduo de riscos e vulnerabilidades sociais e se efetiva por um conjunto integrado de projetos, programas, servios e benefcios articulados em rede constituda com base no territrio e ofertados pelos diferentes rgos federativos, em gesto direta ou por entidades e organizaes de assistncia social vinculadas ao SUAS3.. Os riscos e vulnerabilidades no decorrem de responsabilidade individual, mas de um conjunto de desigualdades estruturais, scio-econmicas e polticas e da ausncia de protees sociais. No entanto, para alm das condies scio-econmicas, as vulnerabilidades devem ser entendidas como um somatrio de situaes de precariedade entre as quais se incluem a composio demogrfica da famlia, os agravos sade, a gravidez precoce, a exposio morte violenta e as prprias condies cotidianas de vida. (SO PAULO, 2004, p.12). A Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS) apresenta alguns indicadores referidos famlia que incluem, alm da precariedade da renda e da escolaridade, domiclios com baixa infra-estrutura, famlias chefiadas por mulher e filhos menores, trabalho infantil. Sugere, inclusive, indicador complementar sensvel s especificidades de cada escala de porte populacional municipal e relacionado s particularidades de cada estado ou regio. (BRASIL, 2005). Portanto, no podemos pensar a noo de vulnerabilidade apenas pelo vis econmico. Ainda que deva ser a base material para o seu mais amplo enquadramento, insuficiente e incompleta porque no especifica as condies pelas quais se ingressa no campo dos vulnerveis. E, ao no especificar, repousa a esperana de sua resoluo ou atenuao no econmico, o qual certamente indispensvel, mas no clarifica o processo pelo qual se constri esse amplo universal que a vulnerabilidade. Ao no faz-lo, subsume a luta contra a vulnerabilidade social, verbi gratiae, contra a discriminao social e os mecanismos de mercado, que so precisamente a determinao mais abrangente, o produtor mais amplo da prpria discriminao.. (OLIVEIRA, 1995, p. 9). Nessa perspectiva, aquele que no tem poder de consumo discriminado, excludo, apartado e, por decorrncia, vulnervel. Conseqentemente, a vulnerabilidade da idade, do desemprego, da etnia.. (SPOSATI, 2001, p. 143). As condies para enfrentamento de riscos so diferenciadas entre os cidados, conforme suas condies de vida e, embora riscos e contingncias sociais possam afetar a todos, alguns se encontram mais vulnerveis ao risco do que outros. A desproteo diante da existncia de vulnerabilidades e riscos pode ocasionar agravos, ou seja, ofensas e danos ao indivduo, famlia e a grupos sociais e, conseqentemente, cidadania afrontando o acesso aos direitos sociais e a prpria dignidade humana. O risco, como grave ameaa ou perigo iminente constitui-se num evento que traz conseqncias diretas para as condies e circunstncias da vida dos indivduos e de suas famlias, rompendo laos de sociabilidade e comprometendo sua capacidade de assegurar por si mesmo sua independncia social. Nessa perspectiva, remete ruptura de pertencimento, do vnculo societal, da participao social e do usufruto da riqueza socialmente construda (YAZBEK, 2001) ocasionando, portanto, a violao de direitos e de dignidade humana. O social, como campo de produo e reproduo de relaes sociais na sociedade capitalista contempornea, torna-se cada vez mais tensionado, desencadeador de vulnerabilidades e riscos, traduzindo-se em precarizao do mundo do trabalho, esgaramento do tecido social, fragilizao na rea dos recursos pessoais, dos direitos e das relaes sociais em geral.
3 Conforme Resoluo do Conselho Nacional de Assistncia Social n. 191, de 10 nov. 2005, somente podero se vincular ao SUAS as entidades e organizaes de assistncia social inscritas no Conselho Municipal de Assistncia Social ou Conselho de Assistncia Social do DF. A inscrio no CMAS o documento de reconhecimento da natureza de assistncia social dos servios, programas, projetos e benefcios que as entidades e organizaes de assistncia social desempenham.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social A poltica de assistncia social assume a cobertura de determinadas necessidades sociais, cumprindo o dever constitucional de compor o sistema pblico de seguridade social, constitudo para segurana social dos cidados, sendo o Estado o provedor de protees coletivas e redutor de riscos. Opera na proteo s vulnerabilidades prprias do ciclo de vida, proteo s fragilidades da convivncia familiar, proteo dignidade humana e combate s suas violaes. O contedo das provises de assistncia social, com vistas proteo social, tem nos servios um importante foco, uma vez que estes se constituem a mediao privilegiada aos direitos socioassistenciais.

1. PROpOSTA DE CONCEiTO pARA SERViOS


SOCiOASSiSTENCiAiS
Para o jurista Eros Grau, a Constituio de 1988 ao definir que so objetivos da Repblica Federativa do Brasil (art.3), entre outros, promover o bem-estar de todos (as) sem preconceitos de qualquer natureza, garantir o desenvolvimento social, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais, pressupe que cabe ao Estado implementar polticas pblicas voltadas para a realizao dos objetivos ali fixados, sem deles se afastar. Em sua acepo, as prestaes sociais (sade, educao, assistncia social) so servios de interesse pblico (GRAU, 2002). Sob tais fundamentos, os servios socioassistenciais tm por direo a garantia de direitos sob a primazia da responsabilidade do Estado e respondem coletiva e solidariamente a necessidades sociais de ampla parcela da populao brasileira. Orientam-se por objetivos, princpios e diretrizes constitucionais regulamentados pela LOAS e reiterados pela Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS 2004) e pela NOB/ SUAS 2005 que fundamenta o SUAS e estabelece que a rede socioassistencial se organizar pela oferta de maneira integrada, de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social para cobertura de riscos, vulnerabilidades, danos, vitimizaes, agresses ao ciclo de vida e dignidade humana e fragilidade das famlias. Entre os parmetros para a organizao da rede socioassistencial a NOB/SUAS dispe sobre a oferta capilar e contnua dos servios e o seu carter educativo e preventivo, o que permite orientar o seu contedo segundo as seguintes diretrizes: Possibilitar a universalizao dos direitos sociais tornando o usurio da assistncia social alcanvel pelas demais polticas pblicas; Garantir respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a provises de qualidade, em carter continuado, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade; Promover igualdade de direitos de acesso, sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais; Garantir a divulgao ampla dos recursos e atenes produzidas e dos critrios para a sua concesso; Oportunizar a participao social dos cidados criando espaos para a manifestao de seus interesses e reivindicaes; Prevenir e controlar situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies; Assegurar que as provises e aquisies que produzem tenham centralidade na famlia e que garantam a convivncia familiar e comunitria; Articular a oferta de servios e benefcios garantindo a incluso dos usurios rede hierarquizada e territorializada. 39

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Tomando como referncia tais diretrizes e o conceito expresso na LOAS (1993, art. 23) concebemos servio socioassistencial como: Meio de acesso a seguranas sociais que produz aquisies pessoais e sociais aos usurios e opera integradamente as funes de proteo social, defesa de direitos e vigilncia socioassistencial, pelo desenvolvimento de atividades continuadas prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes profissionalizadas, numa unidade fsica, com localizao, abrangncia territorial e pblico definido. Como responsabilidade do Estado, os servios socioassistenciais so regidos por normas tcnicas, padres, metodologias e protocolos e controles referenciados pelo SUAS. Esta concepo distingue os servios dos equipamentos onde so prestados, o que permite considerar que os servios so vinculados a uma estrutura que os referencia, embora as atenes prestadas por meio de trabalho social tambm se desloquem para os territrios e domiclios (MUNIZ, 2005). Com efeito, eles so ofertados em unidades fsicas, que podem alojar um ou mais servios, com capacidade de ateno definida em quantidade e qualidade, e suas instalaes devem ser adequadas s atividades desenvolvidas e s condies das pessoas a serem atendidas, conforme padres estabelecidos previamente. Os servios socioassistenciais devem oferecer respostas a situaes que expressam necessidades concretas da populao, por intermdio de um conjunto organizado de atividades, de relevncia pblica e responsabilidade do Estado, sejam eles prestados por ente pblico ou privado. Na verdade, o servio deve agir sobre as condies de vida do sujeito, de maneira que responda s suas necessidades e expectativas. Assim, produzir um servio buscar uma mudana duradoura na situao de vida do cidado. Isto quer dizer que existe um trabalho real e uma verdadeira qualificao profissional envolvidos na sua produo (ZARIFIAN, 2001, p. 98, apud MUNIZ, 2005, p. 102) apresentando um alto contedo relacional entre os atores da oferta e da demanda. Os servios socioassistenciais se definem pelo seu carter continuado, o que supe atenes sistemticas e contnuas, por tempo indeterminado, com grau de organicidade, consistncia e qualidade, tendo por direo a universalidade das atenes4.. No devem ser tambm confundidos com programas ou projetos. A LOAS define programa como aes integradas e complementares, com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos, para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e os servios socioassistenciais (art.24). Programa pode significar, ainda, um conjunto de aes estratgicas para articular benefcios e servios socioassistenciais e / ou de outras polticas sociais para, num prazo definido, alcanar determinados objetivos ou lidar com determinadas necessidades sociais, com vistas ao atendimento das seguranas devidas aos cidados. Ao contrrio dos servios, os projetos tm objetivos e prazo de durao determinados e respondem a uma situao ou especificidade territorial, ou at podem qualificar e desenvolver determinadas metas de programas e servios. Deve-se, ainda, distinguir os servios de aes e atividades. O servio compreende um conjunto de atividades que, por sua vez, se desdobram em atos profissionais - que agregam competncias tcnicas e especialidades - e que so organizados para atingir um fim. Assim, a atividade uma unidade menor, mais especfica do que o servio e nele est contida. Os servios socioassistenciais ofertam apoios, atenes e cuidados que garantem aquisies ao cidado, no apenas materiais e institucionais como tambm sociais e 4 Dentre os princpios estabelecidos pela LOAS est: art.4, III - respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade (...). 40

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social scio-educativas. Cabe aos gestores, em cada nvel, estabelecer os vnculos entre benefcios e servios socioassistenciais referenciados ao territrio e planejados, monitorados e avaliados para a garantia de prestaes com qualidade e integrao em rede hierarquizada de proteo social e de servios pblicos em geral, para a completude da proteo social e a garantia de direitos. A NOB/SUAS 2005 reafirmando o estabelecido na PNAS 2004 define as funes da poltica de assistncia social: a proteo social - hierarquizada em bsica e especial e, ainda em nveis de complexidade, a vigilncia social e a defesa de direitos socioassistenciais. Tais funes guardam estreita conexo e complementaridade entre si, embora cada uma delas se organize a partir de um conjunto de aes e servios. Os direitos socioassistenciais so os prprios benefcios e servios de assistncia social reclamveis ao Estado, estabelecidos ou, s vezes, em processo de consolidao, consubstanciados em iniciativas concentradas na proteo social, vigilncia social e defesa desses direitos, sempre derivados da Constituio 1988 (art. 203) e da LOAS (especialmente nos artigos 1 ao 5), com fundamento na dignidade da pessoa humana. Os servios socioassistenciais devem receber nomenclatura padro e ter significado semelhante para a populao em qualquer dos territrios da federao (NOB/SUAS, 2005, p. 95). Nomenclatura aqui compreendida como o conjunto de termos tcnicos especficos apresentados segundo uma classificao metdica, apoiada em referenciais tericos pertinentes. um vocabulrio tcnico que contm denominaes estveis e, tanto quanto possvel, autoexplicativas dos servios, programas e/ou projetos a que se refere, permitindo a apreenso tanto de sua natureza como de suas funes e finalidades. A referncia unitria de contedos e padres de funcionamento dos servios socioassistenciais cumprindo os princpios da igualdade e da equidade deve oferecer um padro bsico indeclinvel, valido para todo o territrio nacional, que assegure aos usurios a possibilidade de conectar-se rede de proteo social tendo a garantia que vai receber o mesmo padro de qualidade no atendimento. A NOB/SUAS sinaliza que a maioria dos servios pode ser estruturada no mbito dos municpios. No entanto, h situaes em que a demanda dos municpios no justifica a disponibilizao, em seu mbito, de servios continuados de alta e mdia complexidade, ou em que o municpio, devido ao seu porte ou nvel de gesto, no tem condies de gesto individual de um servio em seu territrio. Nessas situaes podem ser organizados servios de referncia regional. Por outro lado e, com vistas elaborao de padres de funcionamento, preciso levar em conta os portes dos municpios e as demandas e necessidades sociais, para a correspondente organizao dos servios socioassistenciais, suas ofertas e a complementaridade em rede. Situando-se, portanto, como uma poltica com contedo especfico, com um campo de proviso prprio, a assistncia social possui condies de ofertar, pela mediao privilegiada dos servios, seguranas sociais de acolhida, de renda, de convvio familiar, comunitrio e social, do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social e da sobrevivncia a riscos circunstanciais. E, ainda, promover processos de travessia e eqidade social, articulando-se no esforo intersetorial do desenvolvimento social.

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GESTO DO SUAS

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VI - A GESTO DO SUAS

Maria Carmelita Yazbek1

A assistncia social, como poltica de proteo social inserida constitucionalmente na seguridade social brasileira, avanou muitssimo no pas ao longo dos ltimos anos, nos quais foram e vem sendo implementados mecanismos viabilizadores da construo de direitos sociais da populao usuria dessa poltica, conjunto em que se destacam a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004) e o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Esse conjunto, sem dvida, cria uma nova arquitetura institucional, tico-poltica e informacional para a assistncia social brasileira e a partir dessa arquitetura e das mediaes que a tecem podemos, efetivamente, realizar, na esfera pblica, direitos concernentes assistncia social. Como sabemos, a Poltica Nacional de Assistncia social em vigor apresenta o (re)desenho dessa poltica, com a perspectiva de implementao do SUAS que tem como principal objetivo a gesto integrada de aes descentralizadas e participativas de assistncia social no Brasil. Nesta direo, o SUAS busca incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira, no que diz respeito efetivao da assistncia social, como direito de cidadania e responsabilidade do Estado. Para uma anlise desse processo, que vem resultando na reconceituao da poltica de assistncia social nos anos recentes, de seus avanos, dos desafios e das possibilidades, gostaria de retomar algumas referncias bsicas para nosso debate. A persistncia em reafirm-las sempre necessria: 1. Em primeiro lugar gostaria de lembrar o carter histrico e poltico das polticas sociais. Ou seja, as polticas sociais so resultantes de relaes histricas, sociais, polticas, econmicas e culturais que moldam sua necessidade social, suas caractersticas e definem os seus usurios. Portanto, partirei do pressuposto de que a assistncia social como poltica pblica de direitos e particularmente a PNAS s pode ser entendida no movimento histrico da sociedade. Movimento em relao ao qual s podemos ter uma interferncia relativa. Mas podemos, sem dvida, interferir na direo dos interesses e necessidades de nossos usurios. Ou seja, o Estado e suas polticas no podem ser autonomizados em relao sociedade, pois expressam relaes e interesses a vigentes que no so neutros ou igualitrios e que reproduzem desigual e contraditoriamente essa sociedade. Nesse sentido, como diz o professor Chico de Oliveira, opes no so questes de vontade apenas, h, sempre, um conjunto de determinaes dentro das quais as opes operam. Em relao assistncia social, vivemos hoje um momento decisivo para a sua concretizao num patamar de prioridade como poltica pblica de proteo social direcionada realizao dos interesses das classes subalternizadas em nossa sociedade. isso que Gramsci denomina de hegemonia. Estou afirmando a necessria construo de hegemonia dos interesses dos usurios da poltica de assistncia social na conduo do processo de construo de direitos, no apenas como questo tcnica, mas como questo essencialmente poltica, lugar de contradies e resistncias. mbito a partir do qual seja possvel construir e modificar lugares de poder demarcados tradicionalmente, e no apenas realizar gestes bem sucedidas de necessidades. A assistncia social apreendida desta forma expressa uma modalidade de regulao social das relaes Estado/sociedade. Portanto, necessrio ultrapassar a anlise da assistncia social
1 Ps Doutorado no Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo (USP) no mbito dos Fundamentos Polticos das Idias Contemporneas. Atualmente professora de Ps Graduao em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e membro do Conselho Cientfico e Acadmico da Faculdade de Servio Social da UNLP - Argentina.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social em si mesma para situ-la no contexto dessas relaes sociais mais amplas que a condicionam e lhe atribuem caractersticas particulares. Seu significado social, suas demandas, suas tarefas e suas atribuies devem ser identificadas dentro do contexto da proteo social dos cidados brasileiros em suas mltiplas dimenses (material, espiritual, cultural, subjetiva etc.). Essas dimenses, constitutivas da sociabilidade humana, esto presentes no cotidiano dos servios sociais que operacionalizam as polticas sociais na esfera pblica, e esto permeadas de valores e tendncias, tanto conservadoras como emancipatrias. fundamental fortalecer aquelas que operam a formulao da assistncia social como poltica pblica regida pelos princpios universais dos direitos e da cidadania. Porque estou lembrando esses aspectos? Porque na construo e operacionalizao do SUAS, esses valores e tendncias se explicitaro. Porque para avaliar a gesto do SUAS em seu processo de implementao e reafirmar nosso compromisso com a sua construo, ser preciso reafirmar continuadamente nossos compromissos e nossas premissas numa sociedade na qual ainda preciso vencer resistncias resultantes da pesada herana da matriz do favor, do apadrinhamento, do clientelismo e do mando, formas enraizadas na cultura poltica do pas, sobretudo no trato com as classes subalternas. (YAZBEK, 2006). Sabemos que permanecem na assistncia social brasileira concepes e prticas assistencialistas, clientelistas, primeiro damistas e patrimonialistas. Observamos na rede solidria a expanso de servios a partir do dever moral, da benemerncia e da filantropia (que, em si mesmos, no realizam direitos.) E ainda encontramos em nossas polticas e instituies de trabalho uma cultura moralista e autoritria que culpa o pobre por sua pobreza. No podemos esquecer que dcadas de clientelismo consolidaram neste pas uma cultura tuteladora que no favorece o protagonismo nem a emancipao dos usurios das polticas sociais e especialmente da assistncia social (os mais pobres) em nossa sociedade. Outro aspecto que devemos considerar o contexto mais amplo no qual essa poltica vem se renovando. Trata-se de um contexto difcil, do ponto de vista da ordem internacional, caracterizado pela financeirizao e mundializao do capitalismo e pelo predomnio das polticas de ajuste econmico. Esse contexto vem interpelando as polticas sociais sob aspectos diversos, porm entrelaados na ordem global: das novas manifestaes e expresses da questo social, resultantes de transformaes estruturais do capitalismo contemporneo, aos processos de redefinio dos sistemas de proteo social e da poltica social que emergem nesse contexto. A focalizao e a seletividade so marcas dessas polticas centradas em situaes limites, em termos de sobrevivncia, e direcionadas aos mais pobres dos pobres incapazes de competir no mercado. Estas marcas ainda precisam ser extirpadas da poltica social brasileira. 2. Em segundo lugar, gostaria de lembrar que entendo esse processo como um processo contraditrio, como um momento onde mais uma vez, na histria brasileira, esto em disputa os sentidos da sociedade. Os rumos e a politizao desse debate que permitiro que um sistema como o SUAS se coloque (ou no) na perspectiva de forjar formas de resistncia e defesa da cidadania dos excludos, ou apenas reitere prticas conservadoras e assistencialistas. Os riscos maiores que enfrentamos nessa disputa so de que as aes permaneam no plano do assistencialismo e do dever moral e humanitrio e no se realizem como direito. Melhor colocando: para uma anlise da atual PNAS e da gesto do SUAS em implementao, preciso que se busque explicitar em que medida essas inegveis conquistas vem permitindo, ou no, a construo de direitos e a instaurao (ainda que contraditria) de formas inovadoras e efetivas para polticas de incluso social e para a seguridade social brasileira pelo controle democrtico que a sociedade for capaz de organizar e exercer no mbito da poltica de assistncia social. Estou falando do desafio de construir parmetros pblicos que reinventem a poltica no reconhecimento dos direitos como medida de negociao e

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social deliberao de polticas que afetam a vida de todos. (TELLES, 1998, p. 13). No pode haver outra medida... Mesmo em aes de parceria entre pblico e privado devem ser atribudos contedo e forma pblica aos servios ofertados. Essas aes so pblicas porque: Envolvem interesses coletivos, ou seja, dizem respeito a toda a sociedade; Tm a universalidade como perspectiva; Tm visibilidade pblica: transparncia; Envolvem o controle social e a democratizao e a participao. O Estado o garantidor do cumprimento dos direitos, o responsvel pela formulao das polticas pblicas e expressa as relaes de foras presentes no seu interior e fora dele. Evaldo Vieira em sua anlise da poltica social e dos direitos sociais afirma: sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao tcnica, de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica quando consegue traduzir-se nisto (VIEIRA, 2004, p. 59) e complementa: Na realidade, no existe direito sem sua realizao. Do contrrio, os direitos e a poltica social continuaro presa da letra da lei irrealizada E s desse modo que a assistncia social pode configurar-se como possibilidade de reconhecimento pblico da legitimidade das demandas e do espao de protagonismo de seus usurios. Obviamente esse processo ocorre marcado por profundos paradoxos, ambigidades e contradies, pois, se por um lado os avanos na gesto do SUAS apontam para o reconhecimento de direitos e permitem trazer para a esfera pblica a legitimidade das demandas das classes subalternas na sociedade, enquanto expresses da questo social, transformando constitucionalmente essa poltica social em campo de exerccio de participao poltica; por outro, a insero do Estado brasileiro na contraditria dinmica e impacto das polticas econmicas neoliberais ao lado de nossas velhas heranas conservadoras coloca em andamento processos que imaginvamos e desejvamos superados. Esse um dos aspectos que devemos ter presentes em nossa busca de construir mecanismos para a gesto SUAS brasileiro. Efetivamente se temos hoje na vida social uma prevalncia dos interesses das classes dominantes, inclusive em escala mundial, temos tambm iniciativas e lutas por direitos e pelo enfrentamento das desigualdades e excluses em suas mltiplas faces. E nesse sentido que a construo e gesto democrtica de um sistema como o SUAS atende a uma dimenso de realizao dos direitos sociais das classes subalternas em nossa sociedade. Obviamente h muito para construir e a luta pela construo democrtica do SUAS exige a gesto competente da poltica, bem como dos interesses, das demandas e das necessidades da populao usuria e dos recursos humanos que trabalham na assistncia social. A construo democrtica do SUAS passa tambm pela articulao de servios, programas e benefcios dessa poltica, bem como pelo financiamento e pela alocao de recursos, considerando o direito igualdade de condies de seus usurios. Supe-se a clara definio das relaes pblico/privado na construo da rede socioassistencial, a expanso e a multiplicao dos mecanismos participativos e exige-se que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e da garantia de direitos e de acesso aos servios, programas e projetos sob sua responsabilidade. So inmeros os desafios, compromissos e responsabilidades, e o SUAS os carregar por muito tempo: Atribuir centralidade aos usurios da assistncia social. Considero que pouco conhecemos e respeitamos esses usurios. Temos dificuldades em trabalhar com eles numa direo social emancipatria, no apenas do ponto de vista individual, mas coletivo, sendo necessrio o desenvolvimento de novos desenhos para trabalhar com famlias; Qualificar recursos humanos para o SUAS, CRAS, CREAS;

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Democratizar os conselhos, os mecanismos de participao e o controle social, tendo como perspectiva facilitar a representao dos usurios; Construir mecanismos e estratgias de resistncia cultura poltica conservadora, (inclusive nossa prpria); Ampliar a comunicao; Aperfeioar e desenvolver capacidades no sentido de elaborar diagnsticos de vulnerabilidade dos municpios; Estabelecer mecanismos de monitoramento e avaliao da poltica; Ampliar o financiamento e estabelecer padres de qualidade e de custeio dos servios; Contribuir para a construo de uma cultura do direito e da cidadania entendendo que o agir tecnolgico ato poltico; Consolidar o SUAS como sistema de poltica pblica, criando uma base social de sujeitos e servios que lhe dem sustentabilidade, para que possa atravessar perodos de distintos governos. Esses desafios nos interpelam diretamente quando investimos na construo de uma cidadania ampliada. Temos a um papel de politizar e dar visibilidade aos interesses da populao usuria da assistncia social no pas, sabendo que no basta a alta qualidade tcnica de nosso trabalho, pois corremos o risco de sermos bons gestores despolitizados. uma tarefa difcil construir o poltico na poltica social e construir hegemonia. Constru-la supe criar uma cultura que torne indeclinveis as questes propostas pela populao com a qual trabalhamos, que nos comprometa e nos responsabilize, mais que isso nos obrigue. Para isso, necessrio que nos desvencilhemos de certas determinaes e de condicionamentos impostos pela realidade em que estamos inseridos e, de algum modo, limitados. Estamos no olho do furaco. E, embora saibamos que escapa s polticas sociais, s suas capacidades, aos desenhos e aos objetivos reverter nveis to elevados de desigualdade, como os encontrados no Brasil, no podemos duvidar das virtualidades possveis dessas polticas. Elas podem ser possibilidade de construo de direitos e iniciativas de contradesmanche de uma ordem injusta e desigual.

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TELLES, V. S. No fio da navalha: entre carncias e direitos: notas a propsito dos programas de renda mnima no Brasil. In: BAVA, S. C. (Org.). Programas de renda mnima no Brasil: impactos e potencialidades. So Paulo: Plis, 1998. ______. Direitos sociais: afinal do que se trata? Belo Horizonte: UFMG, 1999. VIEIRA, E. A. Os direitos e a poltica social. So Paulo: Cortez, 2004. YAZBEK, Maria Carmelita. Pobreza e excluso social: expresses da questo social no Brasil. Temporalis, Braslia, DF, n. 3, 2001. ______. Classes subalternas e assistncia social. 5. ed. So Paulo: Cortez, 2006.

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VII - A GESTO DA POLTiCA DE ASSiSTNCiA SOCiAL NO SUAS NA ViSO DA UNiO, ESTADOS E MUNiCpiOS
Secretaria Nacional de Assistncia Social Frum de Secretarias Municipais de Assistncia Social Colegiado de Gestores Municipais da Assistncia Social

Quando a Comisso Organizadora da VI Conferncia Nacional de Assistncia Social props Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), ao Frum de Secretarias Municipais de Assistncia Social (FONSEAS) e ao Colegiado de Gestores Municipais da Assistncia Social (CONGEMAS) a elaborao conjunta de um textosobre a Gesto da Poltica de Assistncia Social no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), tivemos convico de que nossa interveno deveria apontar paraos gestores estaduais e municipais e demais trabalhadoresoque precisamos reafirmar no sentido de fato da consolidaodo SUAS, no Brasil, e para o cumprimento das metas do Plano Decenal, at 2015, conforme deliberao da V Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 2005. com esse objetivo que nos propomos uma reflexo sobre a gesto compartilhada da poltica de assistncia social, no Brasil, considerando os limites, mas, sobretudo, as possibilidades e os avanos alcanados nos ltimos anos. Quando avaliamos a geografia do nosso pas, com imensa extenso territorial, disparidades regionais e urgncias sociais a serem compreendidas e enfrentadas de forma imediata e integrada, chegamos concluso de que o Brasil precisa de gesto! Precisa de formulao, implementao e gesto de polticas pblicas concebidas como linhas de ao coletiva. Est subjacente a esta forma de gesto a concepo de que, embora as polticas pblicas sejam de competncia do Estado, no so decises impositivas dos governos para a sociedade, mas relaes de reciprocidades e antagonismos nos processos de definio e controle da sua execuo - bases fundamentais para a concretizao de sua dimenso pblica. E que precisa ser tecida e construda no cotidiano das relaes entre Estado e sociedade civil, bem como no interior destas duas instncias de poder, no sentido de consolidar uma cultura de interlocuo permanente que direcione para as decises pblicas, no interior de um estado democrtico de direito em construo. nesse sentido que queremos destacar o processo de regulao da poltica de assistncia socialcomo estratgia fundamental de direo nica. Temos uma histria recente de pactuaes e regulaes. Porm, todos ns sabemos que a ausncia de regras produz vazios e indefinies, e nossa histriafoi marcada por ausncia ou precariedade de regulao que, de fato, nos criaram problemas para a construo e definio clara de papis e responsabilidades a desempenhar. Seno vejamos: No ano de 1988, com a Constituio, define-se o grande marco regulatrio da Poltica de Assistncia Social (PAS) como poltica pblica de seguridade social no contributiva e como direito do cidado; Em 1993, com a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), so regulamentados os artigos da Constituio que trata da questo; Em 1995, implantado o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em substituio ao Conselho Nacional de Servio Social;
   Ana Lgia Gomes, Secretria da SNAS. Margarete Cutrim Vieira, Presidente do FONSEAS. Marcelo Garcia, Presidente do CONGEMAS.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Em 1995, realizada a I Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias municipais, regionais e estaduais; Em 1996, experimenta-se o processo de estadualizao dos repasses dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social como etapa de transio para sua municipalizao; Em 1997, inicia-se a municipalizao das aes e dos recursos na PAS; Em 1997, aprovada, no CNAS, a primeira Norma Operacional Bsica; Em 1998, aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), no CNAS; Em 1998, aprovada a segunda Norma Operacional Bsica; Em 1999, so instaladas as Comisses Intergestores Tripartite (Nacional) e Bipartites (Estaduais); Em 2003, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, aprovado o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS); Em 2004, aprovada pelo CNAS a segunda Poltica Nacional de Assistncia Social, instituindo o SUAS; Em 2005, a Norma Operacional Bsica do SUAS foi pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e aprovada no CNAS aps consulta pblica e ampla discusso no pas; Em 2005, as Comisses Intergestores Bipartites (CIBs) habilitam os municpios aos novos modelos de gesto (inicial, bsica e plena) e aprovado o Plano Decenal - SUAS na V Conferncia Nacional de Assistncia Social; Em 2006, aprovada a Norma Operacional de Recursos Humanos do SUAS e tambm os critrios e metas nacionais para o Pacto de Aprimoramento da Gesto Estadual; Em 2007, os Estados assinam com o Governo Federal os Pactos de Aprimoramento da Gesto Estadual de Assistncia Social. Como podemos observar, da promulgao do texto constitucional em 1988 LOAS em 1993, foram cinco anos de ausncia de regulao, embora devamos registrar um amplo movimento de defesa pela aprovao da LOAS no perodo. importante tambm destacar que entre a Constituio e a criao do CNAS se passaram sete anos e quase dez anos para que a rede de conselhos estaduais e municipais de assistncia social se consolidasse. O processo de construo dapoltica pblica de assistncia social, portanto, marcado pelo adiamento de uma regulao compatvel com o seu principal marco regulatrio - a Constituio. E o esforo e o compromisso dos diferentes atores sociais, protagonistas do movimento em defesa e de construo de uma poltica pblica estatal, republicana, culminou realmente com a aprovao do SUAS na Conferncia de 2003, e, a partir de ento, se vive um processo intenso de regulao que orienta o planejamento, a interveno e a avaliao dos servios e benefcios institudos. Sem dvida nenhuma, foi um novo e importante marco regulatrio da PAS no Brasil. Defendemos as polticas pblicas e a responsabilidade do Estado como capazes de concretizar direitos sem ignorar os limites e os desafios dessa poltica pblica no contexto de um pas queest inseridoe se relaciona com as transformaese determinaes do modelo de produo vigente e da ordem mundial, comoentendimentode que esses fatores tm efeitos devastadores na vida da populao excluda, constituda por universos heterogneos de pessoas que compreendem crianas e adolescentes, pessoas idosas, pessoas com deficincia, famlias, populaes vivendo em situao de rua, trabalhadoressemo direito ao trabalho decente, sobrevivendo com rendimentos nfimos e sem a cobertura necessria de proteo social. Nesse rumo, no campo da assistncia social, temosconstrudo regulaes e institudo instncias operacionais intersetoriais que criam possibilidades de complementaridade entre os servios das vrias polticas sociais. A construo integrada abre possibilidades de compartilharmos conhecimentos, aes e responsabilidades na produo de uma nova forma

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social de gerenciar que supere o isolamento das aes setoriais, ainda marcadas pela superposio, paralelismo e desperdcio de recursos. Temos fortalecido as instncias colegiadas, compostas por representantes da sociedade civil organizada, estabelecendo canais de cooperao mtua entre os setores pblico e privado. As conferncias e os conselhos, nas trs esferas de governo, tm se constitudo importantes espaos de ressonncia das demandas dos segmentos sociais envolvidos. E tambm temos criado equipamentos pblicos territorializados para operarem servios que se complementem e sejam orientados por diagnsticos que possibilitem vigilncia permanente das situaes vivenciadas pela populao ou das situaes que possam emergir em decorrncia das vulnerabilidades a que as famlias esto submetidas. A organizao dos servios socioassistenciais, de base territorial, tende a criar novas relaes e nova cultura poltica de participao cidad, possibilitando o protagonismo dos usurios da poltica de assistncia social. preciso desenvolver mecanismos de participao dos usurios nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), por exemplo, onde todos possam discutir servios, padres de qualidade, problemas locais e alternativas para o seu enfrentamento de forma coletiva. Isso implica um instrumental de gesto pblica cuja principal caracterstica a ateno integral aos sujeitos, considerando que suas necessidades so indivisveis e, portanto, no so fragmentadas. Implica em ao em rede que envolva os equipamentos pblicos e seus servios e os movimentos organizados e em organizao num dado territrio a trabalharem articulados, integrando espaos e aes que se complementem e se completem. Avanamos tambm na definio dos nveis de gesto para os municpios: inicial, bsica e plena. Cada nvel com responsabilidades e incentivos diferentes. Os dados apontam que a maioria dos municpios est em gesto bsica. Os municpios tm a misso bsica e fundamental de implantar os servios de proteo bsica e especial - CRAS e CREAS - como espaos pblicos estatais, de acordo com o nvel de gesto e o porte do municpio. Tm responsabilidades de superviso e avaliao da rede socioassistencial e de gesto dos benefcios assistenciais. Hoje mais de 50% dos municpios j possuem CRAS e, junto com estados e unio, tm a misso de reafirmar em sua prtica que o Estado brasileiro no pode delegar ou renegar esta responsabilidade constitucional da assistncia social. Essas responsabilidades demonstram o importante papel dos municpios na implementao do SUAS. no municpio, em cada territrio, que a proteo social bsica e especial, a vigilncia social e a defesa social e institucional se concretizam por meio de servios, benefcios e aes. Mas, para que o municpio possa exercer bem a sua responsabilidade, primordial a articulao com as esferas estadual e federal, que tm tambm responsabilidades complementares s dos municpios. de competncia da gesto estadual a coordenao do Sistema Estadual de Assistncia Social, funo de extrema relevncia para o SUAS na medida em que articula as dimenses poltica, tcnica e operacional na busca por maior unidade e efetividade do interior dos respectivos territrios, apoiando tecnicamente os municpios na estruturao de seus sistemas, co-financiando a proteo social, realizando diagnsticos, monitoramento e avaliao dos servios, estabelecendo poltica de recursos humanos e de capacitao e a promoo de servios regionalizados de proteo social especial. Compete Unio normatizar, coordenar a formulao e implementao do SUAS, prestar apoio tcnico e financeiro aos estados e municpios, executar poltica de RH/Gesto do trabalho e formular diretrizes sobre o financiamento e o oramento da poltica de assistncia social. Cabe a Unio trabalhar pela manuteno da integridade do sistema, zelando por sua identidade e traando as diretrizes de sua relao intersetorial com as demais polticas.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Compete a Unio constituir e fazer valer um sistema de vigilncia social que nos permita mapear as situaes de vulnerabilidades e necessidades, criar modelos de notificao e de ateno para cumprir de fato a funo preventiva da proteo social. A gesto compartilhada um grande e permanente desafio - o sistema s se realiza com todos fazendo a sua parte. Um balano do que foi feito revela que a nossa capacidade de gesto est sendo desafiada, como planejadores, formuladores, administradores e gerenciadores de processos e procedimentos capazes de transformar concepo e idias em respostas s necessidades. Assim, nossos reconhecidos avanos, em termos de concepes e regulamentaes que traduzem pressupostos e diretrizes de sustentao da proteo social e de proviso de um conjunto de seguranas sociais e de defesa de direitos,carecem de serincorporados e traduzidos poltica e operacionalmente. No movimento de correlao de foras em que diferentes interesses, projetos e racionalidades de carter poltico e econmico se conflitam, o eixo do nosso trabalho, em todas as esferas de governo e na sociedade civil, precisa estar centrado na qualidade dos servios prestados populao tendo em vista a efetivao de direitos numa direo social e poltica de reconhecimento dos sujeitos. Nessa perspectiva algumas reflexes tornam-se indispensveis para os operadores do SUAS: A leitura crtica da realidade especfica com a qual trabalhamos, bem como a apropriao de referenciais tericos que subsidiem a anlise da sociedade na sua historicidade, tornam-se cada vez mais necessrias como condio objetiva para captar e construir as possibilidades de ao contidas nessa realidade e contribuir, de fato, para a emancipao e autonomia da populao brasileira que vive excluda dos bens e servios produzidos. Estreitamente articulada ao aspecto anterior, a formao contnua dos nossos trabalhadores, na perspectiva de atualizao permanente, que busque assegurar a capacidade tcnica operativa, e, sobretudo, o sentido social e poltico de nossa ao e o seu significado no conjunto das problemticas sociais, e que garanta um conjunto de trabalhadores que contribua na construo de respostas qualificadas para as demandas identificadas, a partir de sua compreenso dos limites, significados e possibilidades de sua interveno. Estamos na VI Conferncia Nacional de Assistncia Social. Para chegarmos aqui o esforo foi grande. Realizamos conferncias municipais, regionais e estaduais avaliando os dois primeiros anos do Plano Decenal - metas de curto prazo, estabelecidas na V Conferncia - e a efetivao dos direitos socioassistenciais para aprimoramos as metas dos prximos oito anos de Plano Decenal. Chegamos mais amadurecidos e conhecedores das responsabilidades que os gestores federal, estaduais e municipais tmnaconsolidao do SUAS e na reafirmao diria de que assistncia social direito.Cabe a ns caminhar comteimosia, tenacidade e persistncia para travar a disputa de projetos capazes deenfrentar a cultura conservadoraque obstaculiza a traduo e o sentido da proteo social que se compromete com a cidadania.

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BRASIL. Constituio da repblica federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado Federal, 2001. BRASIL. Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov. br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 01 jun. 2007. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004. ______. Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS: construindo as bases para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005.

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VIII - POLTiCA DE RECURSOS HUMANOS NO SUAS


Margareth Alves Dallaruvera
O meu patriotismo no exclusivo. Engloba tudo. Eu repudiaria o patriotismo que procurasse apoio na misria ou na explorao de outras naes. O patriotismo que eu concebo no vale nada se no se conciliar sempre, sem excees, com o maior bem e a paz de toda a humanidade. Mahatma Gandhi

A temtica referente aos recursos humanos na poltica de assistncia social ainda encontra-se muito frgil, mas ganhou relevncia fundamental com a aprovao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/RH/SUAS/2007). O tema no tem sido matria prioritria de debate e formulaes, a despeito das transformaes ocorridas no mundo do trabalho e do encolhimento da esfera pblica do Estado, implicando precarizao das condies de trabalho e do atendimento populao. (BRASIL, 2004, p. 53). Entende-se o difcil caminho que a assistncia social vem percorrendo ao longo dos anos numa busca incessante para se firmar enquanto poltica pblica e de responsabilidade do Estado. Passos importantes ganham fora desde a Constituio de 1988 que consagra a assistncia social no trip da seguridade social: a LOAS, em 1993, a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) em 2004, e a Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS) em 2005. Hoje um dos grandes desafios a materializao da gesto do trabalho que transcenda as questes salariais e garanta concretas condies de trabalho para os trabalhadores da assistncia social. O debate est colocado, mas urge o real compromisso dos gestores e prestadores em firmarem um olhar em defesa das garantias de direitos da classe trabalhadora. Os tcnicos, implementadores da poltica de assistncia social necessitam em sua prxis cotidiana de uma inter-relao entre as condies institucionais, materiais e financeiras para desenvolverem suas atividades. Vale afirmar que a poltica de assistncia social, apesar de apresentar avanos na perspectiva terica, tem uma realidade ainda adversa, para no dizer cruel, relacionada aos trabalhadores, face o alto ndice de precarizao das relaes de trabalho. Nossa reflexo interroga o real compromisso daqueles que esto na gesto da poltica de assistncia social: se querem avanar na concepo de uma poltica de garantia de direitos ou permitir que os trabalhadores da assistncia social permaneam no continusmo de uma ao conservadora e mantenedora do status quo, sem direitos trabalhistas. Discorrer sobre a poltica de recursos humanos no SUAS, transcende uma luta por Plano de Cargos, Carreira e Salrios (PCCS) e jornada de trabalho, ou seja, abrange tambm as condies concretas do exerccio profissional em consonncia com os cdigos de tica profissional e com o compromisso com a cidadania da classe trabalhadora do pas. A ausncia de uma poltica sria de Recursos Humanos (RH) refletida no atendimento aos usurios, camada populacional excluda de direitos devido ao fortalecimento da lgica neoliberal, dificultando, dessa forma, a conquista de sua cidadania. Outro fator relevante para reflexo diz respeito s reais condies de trabalho na poltica de assistncia social. Em acordo com o Guia de Orientao Tcnica da Proteo Social Bsica do SUAS n. 1, o CRAS deve abrigar, no mnimo, trs ambientes: uma recepo, uma sala ou mais para entrevistas e um salo para reunio com grupos de famlias, alm das reas convencionais de servios, respeitando as regras da ABNT de acessibilidade. Deve ser maior, caso oferte servios de convvio scio-educativo para grupos de crianas, adolescentes, jovens
 Conselheira Titular do CNAS - Federao Nacional dos Assistentes Sociais (FENAS).

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social e idosos ou de capacitao e insero produtiva; devendo contar com mobilirio compatvel com as atividades ofertadas. Apesar das referidas orientaes, ainda nos deparamos com situaes adversas. A situao institucional desses centros, em alguns estados e municpios brasileiros, revelam a situao a que, os trabalhadores da assistncia social esto submetidos, a exemplo de reas com alto ndice de violncia, sem estrutura fsica e sem condies materiais. Destacamos em alguns casos, Centros de Referncia sem energia eltrica, sem internet, ausncia de material de escritrio, salas inadequadas para atendimentos. O mobilirio quase sempre doado de outros setores. Imveis alugados, sem a mnima estrutura fsica. Assim, torna-se de fundamental importncia o investimento no monitoramento dos CRAS e CREAS no Brasil, garantindo a consolidao da poltica de assistncia social. Como se o exposto fosse pouco, nos deparamos tambm com a mais perversa realidade de precarizao, ausncia de concursos na assistncia social. Os governos no assumem o compromisso de investimento em recursos humanos, existindo ainda os apadrinhamentos polticos-partidrios. Outro fator que nos chama ateno a gesto da poltica de assistncia social realizada pela primeira dama ou por polticos derrotados nas campanhas eleitorais, que buscam fazer da assistncia social um verdadeiro curral eleitoral. Os salrios, cada vez mais nfimos, colocam os trabalhadores, em diversas ocasies, em p de igualdade com os usurios da assistncia social. No se implementa nenhuma poltica social sem levar em considerao o modelo de gesto e a poltica de recursos humanos. Esses so imprescindveis para a garantia de acesso aos direitos e para efetivao da poltica pblica. Defender que a gesto da assistncia social, nos trs nveis de esfera governamental, deva ter como protagonista o profissional de Servio Social, buscar ainda desmistificar que poltica de assistncia social poltica pblica e servio social profisso, alm do compromisso coletivo que a profisso vem investindo ao longo dos anos com a consolidao da assistncia social no Brasil, enfatizando o trabalho multidisciplinar e a materializao da intersetorialidade. Na busca incessante de uma maior compreenso do referido debate, vejamos: Na sade o mdico o protagonista da poltica de sade, mas os demais profissionais defendem o SUS e atuam na interdisciplinaridade. Na educao o professor o protagonista, mas os demais profissionais defendem e atuam com a poltica de educao. Na poltica de assistncia social o profissional de servio social que tem um olhar para a inter-relao com as demais polticas e que assume a responsabilidade e o compromisso com a multidisciplinaridade. O fator importante nesse aspecto sinalizar que em todas as polticas sociais devam ter o olhar privilegiado de protagonismo para os nossos usurios. Esses sim so os principais protagonistas das polticas e da efetivao no controle social. O caminhar dos trabalhadores da assistncia social em defesa de seus direitos nos envolve na luta por espaos democrticos e de fortalecimento do controle social numa busca pela valorizao do processo de trabalho. Isso implica na necessidade de uma ampla rediscusso da gesto pblica, da concepo de Estado e da responsabilidade e do compromisso dos gestores da assistncia social. Os espaos decisivos de luta e ampliao de correlao de foras, para que os trabalhadores da assistncia social tenham seus direitos assegurados, se d numa interlocuo com os usurios e a sociedade civil organizada. Da a fundamental importncia dos conselhos de assistncia social servirem como instrumento para reflexes, fiscalizao, denncia e participao ativa em defesa da poltica, garantindo aos usurios acesso a servios com qualidade, e uma poltica de gesto de RH com perspectiva de ampla valorizao do exerccio profissional dos trabalhadores. Isso implica em no submet-los a perversa relao eminentemente quantitativa de aes, mas submet-los a uma real preocupao com a qualidade no atendimento, avaliao e monitoramento das aes tcnicas operativas.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Os trabalhadores tiveram grandes avanos na materializao da NOB/RH/SUAS no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), durante a reunio ordinria de setembro de 2007. Aprovamos a Mesa Nacional de Negociao do SUAS (MNNP-SUAS). A Resoluo do CNAS, aprovada inclusive pelos gestores, que aponta para Fevereiro de 2008 a primeira reunio da MNNP-SUAS, revela a responsabilidade e o compromisso coletivo frente s demandas da poltica de RH e Gesto do SUAS no Brasil. Qual a importncia da MNNPSUAS? Abrir momentos de negociao e pactuao entre governo e trabalhadores. A MNNPSUAS no espao de deciso, pois caber ao CNAS, mais governo, com representantes de estados e municpios e aos representantes dos trabalhadores negociar as grandes questes relativas poltica de assistncia social no Brasil. A partir do desenvolvimento do trabalho da MNNP-SUAS que se criar GTS para encaminhar plano de cargos, carreira e salrios, jornada de trabalho, condies de trabalho e poltica de gesto no SUAS. Caber ainda neste espao, discutir a criao de comits para melhora das condies de trabalho na assistncia social. Com esse mesmo esprito, a criao de mesas estaduais e municipais de negociao do SUAS e de comits estaduais e municipais de desprecarizao das relaes de trabalho so o caminho para a efetivao da poltica de assistncia social com valorizao aos trabalhadores da assistncia social no Brasil.

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BRASIL. Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov. br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 01 jun. 2007. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS: NOBRH/SUAS. Braslia, DF, 2007. ______. Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS: construindo as bases para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005. ______. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004.

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INTERSETORiALiDADE

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IX - O SUAS E O CAMiNHO DA iNTERSETORiALiDADE DAS


pOLTiCAS
Patrus Ananias O processo de realizao das conferncias de assistncia social, iniciado no mbito municipal, que tem seqncia nos estados e culmina com a conferncia nacional, um exemplo da fora da democracia brasileira e da participao social nas polticas pblicas em nosso pas. Elas fazem parte da nossa histria de conquistas democrticas e integram o esforo do governo de valorizar as instncias de interlocuo com entidades representativas, fortalecendo os espaos de debate e respeitando especificidades das funes do Estado e da sociedade. Desde 2003, foram realizadas 44 conferncias nacionais, algumas j em estgio mais avanado de organizao, outras em sua primeira edio. Participar e valorizar esses encontros fortalecer ainda mais esses espaos. Quanto mais plural e representativas as conferncias, mais ser ouvida a voz da sociedade nas instncias decisrias. Nesse processo, que envolve milhares de pessoas, entre representantes dos governos, da sociedade civil, dos profissionais, de instituies de ensino e pesquisa e dos beneficirios, sero discutidos os principais temas e definidas as diretrizes a serem seguidas na implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social. O tema da conferncia, Compromissos e Responsabilidades para Assegurar Proteo Social pelo SUAS, extremamente oportuno e relevante. Cabe, nesse momento, avaliar o que avanamos - e no foi pouco - em relao institucionalizao do Sistema nico de Assistncia Social e definir as estratgias para assegurar os direitos assistenciais a todos que precisem: o direito convivncia familiar e comunitria, o direito renda, o direito acolhida e ao acolhimento, o direito autonomia e ao protagonismo. A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003 - a primeira do governo do presidente Lula -, foi o resultado de um intenso processo nacional de avaliao dos 10 anos da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e inseriu a implementao do SUAS em um lugar de destaque na agenda nacional. Esse lugar foi reforado pela aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social em outubro de 2004, que definiu a concepo e o modelo de gesto para o SUAS. A V Conferncia Nacional, realizada em Braslia no final de 2005, teve como tema SUAS - Plano 10: estratgias e metas para implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social. As deliberaes dessa conferncia foram expressas no Plano Decenal, apresentado ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) no dia 18 de agosto de 2007. Desde sua realizao, temos obtido importantes avanos rumo consolidao do SUAS, entre os quais podemos listar: Pactuao e aprovao da Norma Operacional Bsica do SUAS e a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos, aps amplo debate em todo o pas; Organizao de servios de proteo em rede, tendo a famlia como eixo matricial de sua interveno. Para isso, estamos expandindo a rede scio-assistencial, com nfase na expanso dos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) - dado seu papel organizador da proteo social bsica - visando universalizao dos servios at 2015, com a estruturao de um sistema de fato nico, hierarquizado de acordo com os nveis de complexidade das aes e organizado territorialmente de modo a garantir o acesso ao conjunto de servios, projetos e programas a todos que deles necessitarem;
 Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Ampliao do processo de adeso ao SUAS: de acordo com dados atualizados em setembro de 2007, 5.429 municpios (cerca de 98% dos municpios brasileiros) esto habilitados nos nveis de gesto definidos na Norma Operacional Bsica do SUAS; Fortalecimento institucional do Fundo Nacional de Assistncia Social, integrando-o Secretaria Nacional de Assistncia Social na forma de uma diretoria executiva; Desenvolvimento e implementao de um sistema nacional de informao, a RedeSUAS e seus respectivos aplicativos (SUASweb, GeoSUAS, InfoSUAS, SISCON); Definio de uma relao republicana ente os entes federados, baseada na cooperao e articulao das aes, tendo como espao privilegiado de pactuao as comisses intergestores bipartite nos estados e a Comisso Intergestores Tripartite no plano federal; Desenvolvimento, em curso, de um abrangente projeto de capacitao de gestores para a implementao do SUAS e do Bolsa Famlia, com atividades presenciais e distncia. O projeto de capacitao tambm alcanar os conselheiros, no primeiro semestre de 2008; Com a integrao do Benefcio de Prestao Continuada ao SUAS, mobilizamos gestores das trs esferas de governo, reafirmando a importncia de buscar o protagonismo, a autonomia e o desenvolvimento dos beneficirios e de suas famlias. Estamos no caminho para cumprir nosso desafio de superar as aes fragmentadas, as prticas clientelistas ou discriminatrias. A poltica de assistncia social vem se consolidando no marco das polticas pblicas garantidoras de direitos de cidadania. Essas polticas so de responsabilidade do Estado brasileiro - envolvendo as trs esferas de governo - e com ativa participao da sociedade. Mas, ainda temos muito trabalho pela frente para que o SUAS promova a realidade que ns almejamos. Est posto o desafio de promover cada vez mais a integrao das polticas pblicas, sob o prisma da transversalidade: trata-se de conciliar, de forma dinmica e com determinao poltica, os direitos e garantias individuais com os direitos sociais, econmicos e culturais, incluindo os direitos ambientais, no quadro unificador dos direitos e deveres fundamentais. Mas, alm da questo da intersetorialidade, inequivocamente uma prioridade entre as metas, precisamos tambm, e com mesmo grau de urgncia, investir na consolidao do SUAS do ponto de vista jurdico formal, organizar sua normalizao jurdica com fortes e consistentes textos legais. Precisamos nos debruar sobre essa questo, o que implica tambm em estabelecer trabalhos na linha de sua fundamentao terica, definindo princpios, diretrizes e metodologias claras. Certamente que a metodologia a ser definida precisa ser flexvel e considerar diversidades regionais, tnicas, especificidades de populaes tradicionais, da periferia das grandes cidades, das reas rurais, de pequenas comunidades. No entanto, dentro dessa necessria flexibilidade para cobrir um pas to extenso e vrio como o nosso, h que se ter princpios unificadores bsicos. E ainda h um terceiro dever de casa, intimamente ligado tarefa anterior: estabelecer rotina padronizada e seqenciada de avaliao de impacto dos programas. Isso fundamental para um melhor direcionamento dos recursos pblicos. Alm de ter certeza de que o dinheiro destinado aos pobres est de fato chegando a quem mais precisa, a sociedade precisa saber que resultados esto sendo produzidos, quais os efeitos. preciso saber se os programas esto mudando a realidade e de que forma. E o governo necessita dessa informao para planejamento adequado de suas polticas e aes, o que vai resultar, certamente, em maximizao de recursos, com melhor aproveitamento das potencialidades regionais. So metas valiosas e fundamentais para que possamos continuar no processo de ampliao e aperfeioamento das polticas sociais dentro da perspectiva de evoluo dos direitos e integrao das polticas entre diversas reas.

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1. ALiMENTAO: BASE DOS DiREiTOS


O direito humano bsico alimentao adequada foi reconhecido formalmente, com a aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) e o incio do processo de estabelecimento do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). Esse reconhecimento encontra-se em sintonia com o que h de mais avanado na discusso dos direitos sociais. A alimentao, como definido pela Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), um direito elementar, que precede todos os demais. um direito que deve ser assegurado a todo cidado desde o nascimento. No Brasil, durante o governo do presidente Lula, algumas linhas de ao inovadoras esto articulando simultaneamente o desenvolvimento econmico e o social, tendo como referncia o direito elementar da alimentao. O Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) um bom exemplo, ao fomentar a produo, a distribuio e o consumo de alimentos, promovendo a segurana alimentar e nutricional ao mesmo tempo em que apia os produtores familiares. At o final do primeiro semestre deste ano, foram R$ 114 milhes investidos no programa, mais R$ 65 milhes empregados na modalidade PAA-Leite. Outra grande conquista foi a garantia do acesso a alimentos e a um grau mnimo de dignidade a cerca de 11 milhes de famlias pobres, por meio do Programa Bolsa Famlia. Alm dos benefcios financeiros, suas condicionalidades reforam o acesso a servios de educao e sade que contribuem para que as crianas e adolescentes tenham mais oportunidades de um futuro melhor. Temos procurado cada vez mais a articulao do Bolsa Famlia a outros programas e aes que visam a melhoria das condies de vida das famlias. Estamos aprimorando continuamente o desenho e a gesto do programa, buscando integr-lo cada vez mais com os demais componentes da rede de proteo e promoo social.

2. COMpROMiSSO COM ESTADO DE BEM-ESTAR


Nesse sentido, quero ressaltar a importncia da implementao das polticas pblicas na perspectiva de sua integralidade e indivisibilidade. Elas no podem ser dissociadas. O direito assistncia social pressupe o direito a oportunidades de trabalho e renda, que dependem tambm da dinmica do mercado de trabalho e de polticas de desenvolvimento econmico. O direito educao pressupe a sade fsica e emocional das crianas e dos jovens. No h sade sem alimentao adequada, saneamento bsico, moradia decente, sem horizontes que anunciem novas e melhores possibilidades de insero no mercado de trabalho e na esfera da cidadania. Estamos comprometidos com a efetiva consolidao do Estado de bem-estar no Brasil, garantidor de direitos de cidadania e promovedor de oportunidades iguais para todas as pessoas realizarem plenamente suas capacidades e viverem de forma digna e autnoma. A consolidao do SUAS representa um passo importante nesse sentido. A poltica de assistncia social atinge um patamar de poltica de Estado, de responsabilidade solidria das trs esferas de governo. Comeamos a nos aproximar da concretizao de fato do mandamento constitucional de garantir o direito assistncia a quem dela necessitar. De modo solidrio e articulado, temos avanado na estruturao de um sistema nacional, com papis e responsabilidades definidas, e de critrios para a alocao dos recursos pactuados de forma republicana entre as trs esferas de governo. A prioridade do governo federal consolidao da rede de proteo e promoo social no Brasil demonstrada inequivocamente pela evoluo do oramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), e da assistncia social em particular, desde o primeiro ano do primeiro mandato do presidente Lula. Em 2003, o governo federal

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social investiu R$ 7,5 bilhes nas aes sob responsabilidade hoje do MDS. Em 2007, esto programados investimentos de R$ 15 bilhes direcionados para rea da assistncia social pelo ministrio. Se somarmos os recursos destinados ao Bolsa Famlia e aos programas e aes na rea de segurana alimentar e nutricional, teremos em 2007 a aplicao de R$ 24,5 bilhes na melhoria das condies de vida das famlias em situao de maior vulnerabilidade em nosso pas. A estimativa de atender 64 milhes de pessoas, o equivalente a 34% da populao do nosso pas. O MDS investiu R$ 112 milhes no Programa para Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) no pas, beneficiando um milho de crianas e adolescentes entre janeiro e junho deste ano. Cerca de 111,9 mil pessoas so beneficiadas com o Agente Jovem, que aplicou R$ 46,9 milhes at o primeiro semestre de 2007. No Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), so 3,2 mil Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) oferecendo atendimento para 8,8 milhes de pessoas com repasse de R$ 130,7 milhes neste ano. O Benefcio de Prestao Continuada recebido por 1,3 milho de pessoas portadoras de deficincia e 1,2 milho de idosos. De janeiro a julho deste ano, o investimento nesse programa foi de R$ 6,5 bilhes. Esses mesmos recursos que beneficiam diretamente as pessoas e famlias que os recebem, tm ainda um importante efeito sobre as localidades mais pobres, dinamizando suas economias e gerando oportunidades de incluso. Alm de cidados, estamos formando tambm consumidores, esse efeito prtico das polticas sociais que se somam sua dimenso tica de defesa da vida. Temos que reafirmar que os recursos empregados na rea social so investimentos: investimento em capital humano, ao assegurar a assistncia a quem dela necessitar, ao oferecer oportunidades de desenvolvimento intelectual, afetivo, social. Uma prioridade nesse contexto so as aes voltadas juventude, como a proposta do novo ProJovem e da extenso da faixa etria do Bolsa Famlia. Investimento tambm com reflexos econmicos, ao reduzir as desigualdades, ampliar o mercado interno, criar um ambiente de maior integrao e justia social. Mas tanto esforo no se concretiza sozinho. fundamental, para o xito de todo esse trabalho, destacar a importncia dos estados na gesto compartilhada do SUAS. O pacto de aprimoramento da gesto estadual, que estabelece os compromissos e as responsabilidades do estado na gesto do SUAS, uma iniciativa importante para reforar esse papel - inclusive no financiamento, com a alocao de recursos prprios no Fundo Estadual de Assistncia Social para co-financiamento da poltica. Outro ponto importante da atuao dos estados - e tambm dos conselhos de assistncia social - o controle e o monitoramento das aes desenvolvidas pelos municpios. A superao da pobreza e das enormes desigualdades sociais em nosso pas, resultantes de um processo histrico de desenvolvimento econmico concentrador de riquezas e de oportunidades, somente poder ocorrer com a congregao de esforos do Estado brasileiro, entendido em sua totalidade, a partir da ao cooperada das trs esferas de governo que compem nossa Repblica Federativa. E tambm do engajamento ativo e solidrio da sociedade civil organizada, dos movimentos sociais, das pessoas de bem.

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BiBLiOGRAFiA
BRASIL. Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov. br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 01 jun. 2007. BRASIL. Lei n. 11346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18 set. 2006. Seo 1, p. 1. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004. ______. Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS: construindo as bases para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005. ______. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS: NOB-RH/SUAS. Braslia, DF, 2007.

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X - DESAFiOS DAS pOLTiCAS E pROGRAMAS DE DESENVOLViMENTO SOCiAL


Rmulo Paes-Sousa Jeni Vaitsman Daniela Peixoto Ramos3

1. INTRODUO
O Brasil experimenta um processo acelerado de expanso de cobertura de servios de assistncia social. Duas grandes iniciativas orientam esse processo: a constituio do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) e a universalizao do Programa Bolsa Famlia (PBF), programa de transferncia de renda com condicionalidades nas reas de educao, sade e nutrio. Neste artigo discutimos como, no Brasil, polticas de transferncia condicionada de renda e de assistncia social vm sendo desenhadas como parte da construo deumarede de proteo social,na qual a articulao entre diferentes aes e programas se coloca comoum dosprincipaisdesafios para o enfrentamento de vrios tipos de pobreza e demais formas de vulnerabilidade. Em primeiro lugar, abordamos duas questes centrais no tocante implementao de uma poltica de enfrentamento pobreza: a gesto descentralizada das polticas sociais e a possibilidade de uma integrao eficiente das aes e programas governamentais. Em seguida, descrevemos o Programa Bolsa Famlia e os programas da assistncia social quanto ao seu contexto histrico e institucional, o pblico-alvo, a cobertura dos servios de assistncia social e os recursos financeiros envolvidos. Em seguida, apresentamos um modelo de articulao dos programas de assistncia social, segurana alimentar e o Programa Bolsa Famlia; todos eles subordinados, no plano federal, ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Por fim, discutimos os desafios da integrao do principal programa de transferncia condicionada de renda do pas, o Programa Bolsa Famlia, s redes de servios do Sistema nico da Assistncia Social e dos programas de segurana alimentar sob o comando do MDS.

2. POLTiCAS DE ENFRENTAMENTO pOBREZA


A descentralizao das polticas pblicas, aps a Constituio de 1988, e o novo pacto federativo da surgido plasmaram as atribuies dos distintos nveis governamentais, implicando mudanas significativas no papel dos municpios para a gesto das polticas sociais. Os municpios foram reconhecidos como entes federativos autnomos com competncia para organizar e prestar diferentes tipos de servios pblicos de interesse local, seja diretamente, seja por meio de um regime de concesso ou autorizao. O nvel federal, cada vez mais, passou a transferir aos estados e, principalmente, aos municpios um conjunto de responsabilidades e prerrogativas na gesto de programas sociais e assistenciais. Entretanto, dada a grande heterogeneidade dos municpios brasileiros, essa atividade se converteu em uma tarefa difcil para muitos municpios, exigindo do governo federal um esforo de coordenao
 Professor do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da PUC-MG.  Pesquisadora-titular, Departamento de Cincias Sociais, Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz.  Assessora do Departamento de Avaliao e Informaes Educacionais da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Ministrio da Educao.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social bastante acentuado. O Brasil tem hoje 5564 municpios, em sua maioria pequenos e com uma capacidade administrativa e assistencial limitadas. A maioria das polticas de desenvolvimento social no Brasil encontra-se hoje sob a competncia do MDS. Ele foi criado em 2004, sendo responsvel pela implementao das polticas de proteo e desenvolvimento social, operadas por meio de 24 programas, nas reas de transferncia de renda, assistncia social e segurana alimentar. Nas reas de transferncia de renda monetria e assistncia social, h 12 programas dirigidos para as famlias pobres e indigentes e para grupos especficos em situao de risco e/ou expostos violncia, como jovens, idosos e crianas. Duas questes centrais esto relacionadas implementao de polticas de enfrentamento da pobreza no Brasil: por um lado, a necessidade de coordenao dos diferentes entes federativos, dada a gesto descentralizada das polticas, e por outro, a necessidade de integrao das aes e programas de forma a torn-las complementares e mais efetivas. No contexto federativo brasileiro, no tocante coordenao das polticas, observa-se que programas sociais de diferentes tipos, voltados aos mesmos grupos populacionais, no so integrados, gerando concorrncia, desperdcio e baixa efetividade. So problemas presentes em todas as esferas de governo. A construo descentralizada do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) implica a distribuio de recursos e poder, o que deve pressupor uma coordenao mais eficiente do ponto de vista central. O SUAS busca integrar as polticas de assistncia social em um modelo racional, eqitativo, descentralizado, participativo e com financiamento partilhado entre os entes federados - que no caso brasileiro so: governos federal, estaduais e municipais. O SUAS pode ainda potencializar a integrao dos programas assistenciais aos programas de transferncia de renda. Ainda que polticas de desenvolvimento social pressuponham crescimento econmico com incluso social, elas requerem, do ponto de vista da gesto, a articulao intersetorial e a complementaridade entre as vrias aes e programas que atuem sobre as diferentes dimenses da pobreza e da desigualdade. A articulao das polticas de enfrentamento da pobreza s demais polticas sociais como sade, educao, trabalho, desenvolvimento agrrio etc., como parte de uma poltica mais abrangente de desenvolvimento social, vem procurando integrar aes e programas, com base em dois focos: a famlia e o territrio. A implementao plena do SUAS dever implicar a reorganizao das polticas setoriais nos moldes do sistema construdo para a rea de sade, embora com distines importantes, decorrentes das prprias especificidades da rea de assistncia social. A nova poltica de assistncia social, pautada pelo objetivo de instituir o sistema nico, marcou o incio desse processo em novembro de 2004. Em linhas gerais, a nova Poltica de Assistncia Social e, por conseguinte, o novo sistema pretendem resgatar os princpios postos na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), promulgada em 1993, que estabelece as diretrizes gerais da poltica e de sua gesto. A LOAS tornou operacionais os princpios estabelecidos na Constituio de 1988, que instituiu a participao dos representantes de associaes e organizaes da sociedade a gesto das polticas pblicas, implicando ao mesmo tempo na criao de novas arenas decisrias no nvel dos Poderes Executivos municipais, estaduais e federal. A descentralizao e a participao so as principais inovaes incorporadas nessa lei e foram implementadas a forma de novos foros institucionais, como conselhos nacional, estaduais e municipais de assistncia social, comisses intergestores bipartites e tripartite, alm dos fundos de assistncia social, pelos quais so realizados os repasses de recurso do governo federal para os demais entes federados.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Outra pea normativa fundamental da poltica a Norma Operacional Bsica (NOB). As NOBs 1 e 2 destinaram-se a operacionalizar as diretrizes e princpios contidos, respectivamente, na LOAS e na poltica de assistncia social formulada a partir dela. Ao especificar o modo de operacionalizao do sistema de gesto descentralizado e participativo, a NOB 2 estabeleceu uma diviso de competncias entre os entes federados que considerada pouco clara. O modelo preconizado delega ao governo federal a tarefa de coordenar a poltica nacionalmente, fixando, de forma participativa, suas diretrizes gerais, e supervisionando sua implementao. O governo estadual encarregado de apoiar os municpios na implementao da poltica, alm de elaborar e executar programas e projetos de carter regional (LIMA, 2004), embora disponha de poucos recursos para tanto. Ainda de acordo com a NOB 2, cada nvel de governo deve instituir um rgo governamental encarregado de gerir a poltica setorial da assistncia social. Aos governos municipais, cabem a gesto e a implementao dos servios e aes assistenciais em conjunto com a rede local, formada por instituies sociais no-governamentais provedoras de servios assistenciais. Elas participam do processo decisrio da poltica nos conselhos de assistncia social, cuja composio paritria entre governo e sociedade civil. Como instncias componentes do sistema descentralizado, tm-se as comisses intergestores tripartite e bipartite, que constituem espaos de negociao e pactuao entre os entes federados a respeito dos aspectos operacionais e da gesto da poltica, incluindo diviso de recursos entre eles. Essas instncias propiciam a participao dos gestores de todos os nveis de governo no processo decisrio da poltica setorial. Um dos objetivos capitais na concepo do SUAS a redefinio das atribuies da Unio, estados e municpios, dividindo-as de maneira mais equnime e atribuindo maior poder e voz aos nveis subnacionais. A nova Poltica Nacional de Assistncia Social tem como referncia o territrio, especialmente o municpio, cuja autonomia pretende reforar. Na medida em que o SUAS refora o princpio de descentralizao, coloca-se o desafio de aumentar a capacidade institucional de estados e municpios para que possam executar, de forma eficaz, tanto as tarefas que lhes cabem desde a Constituio de 1988, quanto as novas a serem assumidas com o sistema nico (LIMA, 2004). Para isso, tambm necessrio que estados e municpios disponham de recursos correspondentes s suas atribuies. O financiamento da poltica seguir novas regras, as quais neste momento encontram-se em fase de definio, e estar vinculado ao piso de ateno atribudo a cada municpio, considerando-se principalmente o tamanho de sua populao. A alocao de recursos para estados e municpios uma questo atualmente debatida nas discusses da nova Norma Operacional Bsica. Outro ponto central e inovador da poltica setorial a matricialidade scio-familiar, ou seja, a famlia como alvo das aes de proteo social e a busca pelo fortalecimento dos convvios familiar e comunitrio. Ela tambm prioriza enquanto pblicos-alvo da assistncia social aqueles que vivem em situao de maior vulnerabilidade, como: populao em situao de rua, adolescentes em conflito com a lei, indgenas, quilombolas, idosos e pessoas pobres portadoras de deficincias. O Programa Bolsa Famlia complementa esse elenco de grupos sociais priorizveis com a incluso das famlias indigentes, sobretudo as de maior prole, que so as que recebem os valores mais substantivos do programa. A proviso de proteo social, objetivo bsico da poltica de assistncia social, passou a se dividir, desde 2004, em duas modalidades: bsica e especial. A chamada Proteo Social Bsica se destina a prevenir situaes de risco e fortalecer os vnculos familiares e comunitrios de pessoas que vivem em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (...)
 Para uma descrio da diviso de competncias estabelecida pelas NOB 1 e 2, ver LIMA, A. M. L. D. Os desafios para a construo do sistema nico da assistncia social. In: CARNEIRO, C. (Org.); COSTA, B (Org.). Gesto social: o que h de novo? Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004, p. 81-100..

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social e/ou fragilizao de vnculos afetivos - relacionais e de pertencimento social (BRASIL, 2004). O Programa de Ateno Integral Famlia, que realiza a coordenao da rede local de servios socioassistenciais, o Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano e o Benefcio de Prestao Continuada so exemplos de servios e benefcios de proteo social bsica. A Proteo Social Especial destina-se a famlias em situao de risco pessoal e social, isto , famlias que tiveram seus direitos violados. Logo, para se restabelecerem os direitos dessas famlias, por exemplo, para se resgatar crianas e adolescentes da atividade de trabalho ou sob abuso e explorao sexual, busca-se a ao articulada entre rgos de assistncia social, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e de outros do Poder Executivo. A Proteo Social Especial divide-se ainda entre os servios de mdia complexidade e alta complexidade, sendo que os primeiros so aqueles que se destinam s famlias e indivduos que ainda preservam os vnculos familiares e comunitrios, ao contrrio dos ltimos. O desenvolvimento de um sistema nacional de informao da assistncia social outra das deliberaes da nova poltica. Trata-se, portanto, de institucionalizar as prticas de monitoramento e avaliao de um conjunto de aes, servios e benefcios da poltica assistencial. A implantao desse sistema pressupe o conhecimento das distintas dimenses da realidade sobre a qual deve atuar a poltica, isto , rgos provedores de servios governamentais e no-governamentais, capacidade institucional e tcnica das secretarias municipais e estaduais, condies scio-econmicas das famlias beneficirias, instncias de controle social etc. No tocante introduo das funes avaliao e monitoramento no sistema, foi criada no MDS uma unidade com objetivo de desenvolver e implementar essas funes, a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Observa-se ento que a concepo do SUAS est fundada em um tema recorrente: a intersetorialidade. Est fundada na articulao entre a poltica de assistncia social e as demais polticas sociais (sade, educao, cultura, trabalho e habitao), visando atender s necessidades integrais das populaes-alvo. Embora vindo de uma matriz histrica diferente da assistncia social, o Programa Bolsa Famlia busca o mesmo tipo de articulao interinstitucional. Os servios de assistncia social strictu senso cobrem um largo espectro de atividades, que compreende: prestao de servios, provimento de benefcios financeiros, promoo de direitos e referenciamento a polticas sociais, mais notadamente de sade e de educao. Estima-se que essa pletora de servios seja prestada por mais de 30 mil instituies sem fins lucrativos, que geram a contratao de mais de 226 mil pessoas, conforme se observa na Pesquisa de Entidades de Assistncia Social 2005 - PEAS (IBGE, 2007). A prestao de servios de assistncia social pressupe a seleo dos usurios de polticas especficas, a prestao de servios especializados de assistncia social, o acompanhamento dos inscritos nos programas de proteo social e a fiscalizao dos programas. Recentemente, grande parte dos recursos municipais tem sido mobilizada para a inscrio da populao elegvel em polticas de transferncia de renda. Dois grandes programas de transferncia de renda, o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), respondem por grande concentrao de recursos oramentrios, ampla cobertura e distribuio geogrfica quase universal entre os municpios brasileiros. O rograma Bolsa Famlia destina-se s famlias pobres e o BPC aos idosos pobres e deficientes fsicos incapacitados para o trabalho.
 O Programa Bolsa Famlia, com o objetivo de combater a fome e a misria, destina-se s famlias com renda per capita inferior a R$ 120 mensais e condiciona a transferncia do benefcio financeiro s aes da famlia relacionadas a direitos sociais, nas reas da sade, da alimentao e da educao.  O BPC um benefcio assistencial, no contributivo, previsto na Constituio, que garante um salrio mnimo mensal aos idosos com 65 anos ou mais, impossibilitados de prover sua manuteno, e aos portadores de deficincia incapacitados para a vida independente e para o trabalho.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social O Programa Bolsa Famlia um programa de transferncia condicionada de renda voltada populao pobre, constitudo em setembro de 2003, a partir da fuso progressiva de quatro diferentes programas de transferncia de renda, e atingiu em junho de 2006 mais de quarenta e cinco milhes de beneficirios. No tocante extenso de cobertura e expanso de direitos sociais, o Programa Bolsa Famlia comparvel a trs importantes iniciativas em termos de poltica social da histria brasileira: extenso do direito previdencirio aos trabalhadores rurais no contribuintes, nos anos 60; implantao do Sistema nico de Sade, a partir de 1988, e ampliao da cobertura do ensino bsico, nos anos 90. A assistncia social parte de uma rede de proteo social, dentro de uma concepo de desenvolvimento social, cujo objetivo diminuir as enormes disparidades de oportunidades de vida da populao. Dentro dessa concepo, so centrais as estratgias de crescimento econmico, ao lado de polticas sociais envolvendo a garantia de direitos universais voltados para que as pessoas possam adquirir as mesmas capacidades e oportunidades. Implica uma agenda inclusiva, ou seja, a priorizao de metas de erradicao da pobreza, e de eliminao dos diferentes tipos de desigualdades e vulnerabilidades sociais, sobretudo aquelas em que critrios de cor, gnero e etnia se articulam pobreza e produzem as piores formas de excluso social. Estratgias de desenvolvimento social devem incluir polticas de crescimento pr-pobre (KAKWANI; PERNIA, 2000), com programas voltados para a diminuio das desigualdades, por meio da gerao de renda e de emprego para os pobres, particularmente mulheres e outros grupos tradicionalmente excludos. O fortalecimento de polticas e instituies voltadas para os grupos mais vulnerveis, de incentivo insero ou reinsero produtiva constitui ento um meio para se produzir maior eficincia e eqidade.

3. O

pERFiL DA ATENO S DEMANDAS SOCiAiS pOR

pROTEO SOCiAL NO CONTRiBUTiVA


Como mencionado anteriormente, o Estado intensificou sua resposta, em termos de polticas pblicas, pobreza e excluso social, concentrando suas estruturas federais e aportando maiores recursos na proviso de servios e renda para as populaes pobre e indigente. Dessa forma, as populaes atendidas podem ser representadas no diagrama contido na Figura 1. Os trs polgonos centrais indicam a populao indigente. O polgono mais central, em cinza, indica a populao que possui acesso a todo o leque de programas executados pelo MDS. Os dois polgonos em preto, adjacentes ao polgono cinza mais central, indicam as populaes indigentes que no possuem acesso a uma parte dos programas do MDS. Isto particularmente aplicvel aos programas que provem servios de assistncia social que possuem dficits de cobertura. Entre a linha pontilhada e os limites dos polgonos que representam as populaes indigentes, encontra-se uma rea em branco que representa a populao pobre. Esta demanda um volume menor de acesso aos programas de assistncia social. Apesar de possuir acesso pleno s polticas de transferncia de renda, ela tambm carece de acesso a programas de incluso produtiva, programas habitacionais, servios de sade e educao de boa qualidade. A faixa cinza, compreendida entre a linha pontilhada - que representa o limite de ingresso aos vrios programas de transferncia de renda - e a linha mais externa do modelo, representa a populao sob risco de empobrecimento. Ela demanda polticas de preveno ao empobrecimento, como as polticas de incentivo agricultura familiar. Tambm os

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social beneficirios do Programa Bolsa Famlia necessitam desse tipo suporte quando, aps uma dada permanncia no programa, comeam a obter rendimentos familiares timidamente superiores a linha de corte que os torna elegveis ao programa. A ausncia de medidas especficas para lidar com essa situao torna essas famlias altamente vulnerveis a condies econmicas de baixa sustentabilidade, obrigando-as a solicitar seu retorno ao programa.

Figura 1. Marco lgico: acesso das populaes pobres e indigentes aos programas do MDS

4. SiSTEMA iNTEGRADO DE ASSiSTNCiA SOCiAL E


SEGURANA ALiMENTAR
A abordagem da pobreza e da desigualdade exige aes transversais, integradas e multidisciplinares. O governo atual, dado o seu perfil poltico e ideolgico, dispe de aes disseminadas em vrios ministrios, sobretudo nos executores de polticas sociais, voltados direta ou indiretamente ao combate da pobreza, e mais raramente ao combate das desigualdades sociais. Mesmo havendo uma instncia de articulao de poltica social (Cmara de Polticas Scias) e uma estratgia revista de combate pobreza (Fome Zero), os programas federais carecem de uma articulao efetiva. Recentemente, o lanamento de um programa setorial para a educao (BRASIL, 2007) deu-se de forma isolada; descolado da sade, do desenvolvimento social, do trabalho, da habitao e dos direitos humanos. de se esperar que os ministrios sociais, caso optem por lanarem programas setoriais, o faam de forma isolada, deixando que as articulaes inter-setoriais se faam a posteriori. O MDS representou um formidvel avano nas polticas de desenvolvimento social do pas ao integrar os trs setores governamentais de maior incidncia sobre a pobreza: assistncia social, segurana alimentar e o ento isolado Programa Bolsa Famlia. Contudo, as duas polticas geridas pelo MDS, assistncia social e segurana alimentar, apresentam-se representadas em marcos jurdicos distintos: Sistema nico de Assistncia Social e o Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional. O Programa Bolsa Famlia, por seu turno, no se

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social encontra plenamente acomodado em nenhum dos dois sistemas de poltica. O principal problema desta integrao incompleta que ela tende a se reproduzir, muitas vezes, nas estruturas estaduais e dos grandes municpios. A Figura 2 apresenta um modelo de integrao dos dois sistemas. Ele apresenta algumas diferenas em relao estruturao dos servios do MDS, conforme se ver a seguir. A base do modelo composta por dois tipos de porta de entrada: os polgonos cinza indicam os equipamentos que hoje se destinam ao Programa de Ateno Integral Famlia, i.e., os Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS), que se constituem na porta de entrada para a maioria dos servios de assistncia social. Eles se constituiriam em porta de entrada para todos os programas de transferncia de renda, inclusive o Programa Bolsa Famlia e as rendas em espcie, como as do Programa Cesta de Alimentos. Na prtica, eles se constituiriam na via de acesso a todos os servios e rendas monetrias de proteo vinculadas ao MDS. Os polgonos brancos representam as unidades de recepo de demanda por renda monetria de garantia de compra e investimentos, como os programas de aquisio de alimentos. No nvel intermedirio, encontram-se trs polgonos. O polgono cinza, esquerda da figura, indica os equipamentos que proveriam servios de maior complexidade, como os contidos no Programa Sentinela. importante notar que se h um paralelo com o modelo hierarquizado da sade, ele no se d na configurao dos equipamentos, mas na composio dos recursos humanos a eles relacionados. Equipamentos de mdia e longa durao necessitariam conter profissionais capazes de executar atendimentos de maior complexidade. Por exemplo, um CRAS poderia realizar essas atividades desde que possusse os recursos humanos necessrios e seu papel no interior da rede de ateno fosse devidamente indicado. O polgono central, em duas cores, representa os programas de transferncia de renda de proteo. A populao beneficiria desses programas seria assistida, de acordo com o tipo de necessidade manifesta, pelas equipes vinculadas aos equipamentos de proviso de servios de assistncia social. O polgono branco, direita da figura, representa os servios de assistncia, monitoramento e fiscalizao dos programas de renda monetria de garantia de compra e investimentos. Tambm aqui, o diferencial dos equipamentos de primeiro nvel seria dado pelo perfil dos recursos humanos presentes. Eles, quando oportuno, referenciariam as famlias elegveis aos programas de transferncia de renda, especialmente o Programa Bolsa Famlia. Nesse caso, a famlia beneficiada seria referenciada a um CRAS, que lhe prestaria a assistncia social requerida. As letras T, S e E representam os sistemas e/ou polticas de trabalho e emprego, sade e educao, respectivamente. Vinculaes com outras polticas, como habitao, direitos humanos e segurana pblica, embora importantes, no foram contempladas no modelo. As linhas de fluxo indicadas na Figura 2 representam o sistema de referenciamento e contrareferenciamento entre os sistemas/polticas T-S-E e o sistema integrado SUAS/SISAN. Os dois sistemas apresentam-se em intercesso. Os servios de segurana alimentar seriam integrados rede SUAS (linha pontilhada). As transferncias de renda seriam prioritariamente acessadas via CRAS. Contudo, tambm poderiam ter sua demanda identificada via unidades de recepo de demandas por compra antecipada e investimentos ligados ao SISAN (linha slida). Essas famlias demandantes seriam referenciadas aos CRAS, para sua incorporao rede prestadora de servios de assistncia social.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social

Figura 2. Modelo integrado: SUAS, SISAN e Programa Bolsa Famlia

Em resumo, as principais caractersticas do modelo proposto so: subordinar todos os servios de assistncia social e de segurana alimentar rede SUAS; caracterizar todos os programas de transferncia de renda monetria de proteo, incluindo o Programa Bolsa Famlia e o BPC, como programas de assistncia social e de segurana alimentar; e vincular todos os benefcios concedidos em valores monetrios ou em espcie destinados proteo social aos CRAS, para complementao de atendimento e/ou monitoramento de seu uso.

5. CONSiDERAES FiNAiS
No presente, os desafios dos programas de desenvolvimento social esto situados na manuteno dos patamares de proteo social j alcanados, na implementao e ajuste do modelo de proteo social, e na incorporao de segmentos populacionais rede de servios de assistncia social e segurana alimentar. A seguir, so detalhados os desafios dos programas, enfatizando-se os aspectos relacionados sustentabilidade financeira dos programas de assistncia social, isto , a microeconomia da assistncia social, e integrao da poltica de assistncia social e aes complementares. Os programas de transferncia de renda, com exceo dos voltados aos portadores de deficincia, encontram-se muito prximos de atingirem cobertura plena. Logo, a presso poltica sobre o sistema de proteo no contributiva tende a recair mais fortemente sobre a sustentabilidade financeira do modelo. O MDS e as secretarias estaduais e municipais de desenvolvimento social devero ser fortemente cobrados quanto implementao de aes de incluso produtiva. A questo que se coloca : espera-se que essas aes tenham efeito resolutivo de larga escala ou apenas experimental? Na primeira opo, caberia dotar essas estruturas de grande capacidade de produo de polticas voltadas a tal finalidade. So desafios de grande envergadura, que redesenhariam o papel da assistncia social no Brasil. A segunda opo permitiria que a rea da assistncia social compreendesse melhor os mecanismos de incluso econmica, capacitando-a para um dilogo mais consistente com as reas voltadas para o desenvolvimento econmico, e geradoras de emprego e renda. 76

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Dessa forma, a relao dos programas de transferncia de renda com as atividades produtivas dos beneficirios um item decisivo para orientar as novas aes de incluso produtiva, independentemente do seu lcus administrativo governamental. A relao dos beneficirios dos programas de transferncia de renda com aes relacionadas atividade produtiva, isto , qualificao, capacitao, engajamento em cooperativas de trabalho, busca, permanncia e desempenho em atividades de trabalho, devem ser compreendidas pelas instituies responsveis pela poltica de desenvolvimento social. Outro item que dever ocupar um lugar de destaque na agenda da assistncia social compreende as relaes dos programas de transferncia de renda com a proteo social contributiva. A previdncia social brasileira, como na maioria dos pases do mundo, vem sofrendo progressivos ajustes nos ltimos 40 anos. Mais recentemente, o debate tem incidido sobre o equilbrio entre sustentabilidade financeira e justia social. O BPC, particularmente, pode ter incidncia sobre os contribuintes que tm um salrio mnimo como expectativa de rendimento de aposentadoria. A previdncia necessitar desenvolver novas modalidades de contribuio para manter ou expandir seus nveis de contribuio. O conhecimento da populao idosa beneficiria do BPC, suas aspiraes, o perfil de suas necessidades, sua relao com a atividade produtiva e com o sistema de proteo contributiva, ser essencial para o desenvolvimento do novo modelo de contribuio. Uma caracterstica perturbadora do modelo vigente o dficit na proviso de servios de assistncia social e de segurana alimentar. Dados do MDS do conta que, no ano de 2006, o investimento em renda monetria de proteo foi muito maior que o investimento em servios de assistncia social e segurana alimentar. Evidentemente, a implementao de uma rede de servios mais complexa e demorada que a implementao de programas de transferncia de renda. No que tange integrao de programas de diferentes tipos e dirigidos a distintos pblicosalvo, o modelo descentralizado exige no apenas a integrao entre diferentes programas, mas tambm a coordenao entre nveis de governo; ou seja, pressupe uma articulao no s entre setores de governo, mas entre nveis federativos - entre Unio, estados e municpios, de forma a garantir a gesto dos programas e o acesso da populao a todos os nveis de proteo social. Com o desenho integrador proposto, o SUAS afirma-se como eixo integrador e ordenador das polticas de assistncia social e segurana alimentar, integrando o Programa Bolsa Famlia a esse sistema articulado. Nesse sentido, o SUAS refora a sua vocao em se constituir em um movimento inverso ao que foi institudo pelas polticas sociais no Brasil no incio da dcada de 1990, em um perodo caracterizado por alguns autores como a fase de contra-reforma conservadora (FAGNANI, 1999), devido s repercusses negativas que as reformas econmicas orientadas para o mercado tiveram sobre as polticas sociais. O exerccio da intersetorialidade - sobretudo com as reas de sade, educao, previdncia e trabalho - proposto no modelo ampliar a capacidade do SUAS de promover e implantar no pas a universalidade na proteo social.

BiBLiOGRAFiA
BRASIL. Constituio da repblica federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado Federal, 2001. BRASIL. Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov. br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 01 jun. 2007. 77

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social BRASIL. Ministrio da Educao. Plano de desenvolvimento da educao. Braslia, DF, 2007. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS: construindo as bases para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005. ______. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004. FAGNANI, Eduardo. Ajuste econmico e financiamento da poltica social brasileira: notas sobre o perodo 1993/98. Economia e Sociedade, Campinas, v. 13, dez. 1999, p. 155-178. IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pesquisa de assistncia social 2005. Rio de Janeiro, 2007.

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XI - A INTERSETORiALiDADE NAS POLTiCAS PBLiCAS


Jos Antnio Moroni e Alexandre Ciconello

1. INTRODUO
O objetivo deste texto levantar algumas reflexes sobre a importncia da intersetorialidade nas polticas pblicas, como uma condio fundamental para a efetivao dos direitos humanos de todos os brasileiros e brasileiras. A referncia principal do presente artigo a poltica de assistncia social, em especial a proposta do Plano Decenal da Assistncia Social (SUAS Plano 10), atualmente em debate em vrios espaos pblicos. Quando falamos em efetivao de direitos humanos, consideramos a moderna concepo dos DHESCAs, que inclui os direitos civis, polticos, sociais, econmicos, culturais e ambientais em sua indivisibilidade e interdependncia. Quando colocamos como referncia a poltica de assistncia social, nos referimos a uma poltica de direitos, que tem como foco os segmentos mais vulnerveis e/ou em situao de vulnerabilidade da nossa sociedade. Uma poltica com diretrizes, objetivos, metas e servios tipificados e monitorveis. Consideramos que diferentemente de um passado recente, a poltica de assistncia social no Brasil atingiu um novo patamar conceitual e regulatrio, que permite iniciar um fecundo debate sobre a interface com outras polticas pblicas. At bem pouco tempo atrs, anteriormente ao incio da implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) era praticamente responsvel apenas pela gesto do benefcio constitucional de prestao continuada e implementava alguns programas estruturalmente isolados entre si. Na verdade, geria de forma pontual e no transformadora as lacunas e ausncias do poder pblico em garantir condies dignas de trabalho/renda e acesso a servios pblicos para a camada mais empobrecida da populao. Muito embora ainda no consolidado, principalmente no que se refere ao seu financiamento, o SUAS tem um grande potencial de estabelecer metas e servios socioassistenciais universais e permanentes, que se articulem efetivamente em um sistema de seguridade social (sade, previdncia e assistncia) e com as outras polticas sociais e econmicas. Apontar desafios e oportunidades, nesse sentido, o objetivo deste texto.

2. A ESTRUTURAO
CONTEMpORNEO

DAS pOLTiCAS pBLiCAS NO

BRASiL

Consideramos importante ressaltar a estruturao das polticas pblicas no Brasil aps a promulgao da Constituio de 1988, destacando alguns elementos que julgamos fundamentais para debatermos a intersetorialidade entre as polticas. Inicialmente, cabe dizer que a Constituio restabeleceu o estado democrtico de direito no pas, aps anos de ditadura militar e de violao dos direitos humanos. Ademais, a Constituio estabeleceu os principais objetivos da Repblica: a cidadania, a dignidade da pessoa humana, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, com a
 Jos Antnio Moroni, Membro da Executiva Nacional da Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG) e do Colegiado de Gesto do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) Alexandre Ciconello, Assessor da rea de DHESCAs do INESC.  Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social reduo das desigualdades sociais e a prevalncia dos direitos humanos. Para que esses objetivos realmente se efetivassem em uma realidade histrica de excluso, pobreza e desigualdade, a Constituio conferiu ao Estado brasileiro um papel central na promoo dos direitos humanos, por meio da estruturao de polticas pblicas de Estado e sistemas pblicos de direitos. Ao longo da dcada de 90 e incio dos anos 2000, uma vasta normatizao foi elaborada no sentido de operacionalizar os princpios constitucionais e de construir polticas pblicas universais e permanentes. Esse verdadeiro reordenamento institucional foi formalizado por uma srie de leis, decretos, normas operacionais, com a repartio de competncias e recursos entre as trs esferas da federao. A Lei Orgnica da Sade, a da Assistncia Social, o Estatuto da Criana e do Adolescente e, mais recentemente, o Estatuto do Idoso, o Estatuto das Cidades, a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional e a Lei Maria da Penha so alguns exemplos nesse sentido. Apesar dos avanos conceituais e jurdicos, isso nem sempre se refletiu e muitas vezes ainda no se reflete no desenho das polticas pblicas. Ainda vivemos em transio de um modelo tutelar das polticas para um modelo de garantia de direitos. Todo esse processo tem contado com uma intensa participao de organizaes e redes da sociedade civil, por meio de canais institucionais de participao, como conselhos e conferncias e tambm por meio de presso direta s esferas de poder (realizao de estudos, formao poltica, presso a parlamentares e gestores, realizao de protestos, manifestos etc.). Nesse caminho, cada vez mais as organizaes da sociedade civil foram obrigadas a se especializar em reas, lutas e demandas especficas ao contrrio do grande bloco de foras polticas pela redemocratizao do pas dos anos 80. Isso gerou uma falta de dilogo entre diversos espaos e polticas. A opo feita, consciente ou no, foi de estruturar sistemas de direitos e polticas pblicas setoriais (sade, educao, assistncia, cidades, segurana alimentar) que ainda tm muita dificuldade de dialogar entre si. Por parte do Estado, devido sua estrutura setorial burocrtica, qualquer tentativa de aes ministeriais conjuntas de gesto e execuo compartilhada de polticas pblicas encontra barreiras tanto polticas (em que cada pasta deseja maximizar seus prprios resultados e aes) quanto tcnicas (pela hierarquia funcional existente nos ministrios e pela forma como so elaboradas as peas oramentrias pelos rgos da administrao). No avanamos ainda no sentido de termos um oramento da seguridade social, previsto na Constituio de 1988. O que temos atualmente a juno dos oramentos da sade, da previdncia e da assistncia, no perfazendo, por si s, o oramento da seguridade social. Dessa forma, chegado o momento de - atingida certa estrututurao e normatizao necessria de diversas polticas pblicas - trabalhar pela integrao entre elas, na perspectiva da indivisibilidade dos direitos. H alguns exemplos nesse sentido, como veremos abaixo. Contudo, h ainda uma cultura institucional no Estado e tambm na sociedade civil que opera em uma lgica setorial e fragmentada, por motivos e condicionantes diversas.

2.1 DESCENTRALiZAO
A descentralizao uma das principais caractersticas da construo de polticas pblicas no Brasil aps 1988. Cada esfera de governo - Unio, estados e municpios - tem competncias e recursos prprios para a construo de polticas pblicas que visam assegurar direitos. Dessa forma, a implementao de polticas pblicas passa por um pacto federativo que baseado em polticas consensuadas no mbito nacional e implementadas em nvel municipal. Em alguns casos temos a implementao de sistemas, como o SUS - Sistema
 BRASIL. Lei n. 11340 de 07 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 ago. 2006.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social nico de Sade e o SUAS, e a criao de fundos oramentrios. Esse novo desenho das polticas ainda tem entraves no atual modelo de federao. Por exemplo, a falta de definio do papel dos estados federados na execuo das polticas pblicas, o excesso de centralizao da arrecadao dos recursos na esfera federal e a falta de articulao dos municpios para na execuo das polticas. No mbito da assistncia social, o Plano Decenal em discusso pretende inspirar e operacionalizar o pacto federativo, orientando as aes dos trs entes federados. um guia para estados e municpios, assim como a Poltica Nacional de Assistncia Social e a Norma Operacional Bsica reguladora do SUAS. Ou seja, h diretrizes nacionais que ganham vida e significados a partir das realidades municipais e regionais. Assim, cada conselho municipal de assistncia social, em sua jurisdio, quem delibera, por critrios prprios, a aprovao do respectivo plano municipal de assistncia social, que deve estar em consonncia com os objetivos pactuados nacionalmente. Portanto, alm das dificuldades de uma efetiva integrao de polticas no mbito nacional, h o desafio de promover a intersetorialidade nos municpios, lcus da prestao dos servios pblicos populao. Apesar desses avanos regulatrios, ainda convivemos com estruturas paralelas na assistncia social, por exemplo, a no efetivao do comando nico em alguns estados e municpios.

2.2 UNiVERSALiDADE
O estabelecimento de polticas pblicas universais promovidas pelo Estado uma das principais diretrizes da Constituio. A concepo da poltica de seguridade social foi construda com base nesse marco. Para alguns, a poltica de assistncia seria uma poltica focalista, voltada para segmentos empobrecidos e vulnerveis da populao. Contudo, no podemos conceb-la dessa forma. Segundo a proposta de Plano Decenal (BRASIL, 2007, p. 35): No modelo brasileiro de seguridade, a assistncia social no uma poltica de carter discricionrio e focalista, o que impediria sua insero no campo dos direitos, atuando to s como ao de apoio ou compensao. As protees de assistncia social so entendidas de responsabilidade pblica e direo universal que deve afianar cobertura a todos que dela necessitarem. Quando falamos em universalidade no mbito da assistncia social, devemos ter como meta a universalizao dos direitos, benefcios e servios previstos na Constituio, na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Isso significa, entre outras coisas: garantir direitos famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; promover a integrao ao mercado de trabalho; garantir a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; e universalizar o benefcio de prestao continuada pessoa portadora de deficincia e ao idoso. No caso do Programa Bolsa Famlia (PBF), por exemplo, significa universalizar o benefcio para todos(as) que se encontrem dentro dos critrios do programa, transform-lo em direito (permanente e exigvel) e integr-lo estrutura da poltica de assistncia social,
 A poltica de sade ainda o grande modelo de estruturao de polticas pblicas universais, descentralizadas e participativas no Brasil. Estruturada a partir de um sistema nico que rene os trs entes federativos e uma rede de privada de hospitais filantrpicos, ela possui um fundo oramentrio especfico (Fundo de Sade) e um sistema participativo de conselhos de polticas pblicas nos municpios, estados e no mbito federal. Alm disso, prev a realizao peridica de Conferncias de Sade (a cada quatro anos) com o objetivo de avaliar a situao de sade no pas e propor diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social fazendo com que sua definio e oramento integrem os espaos deliberativos dos conselhos de assistncia social. Ao mesmo tempo precisamos, alm de ampliar o acesso aos direitos j existentes, criar novos direitos e novas estratgias de acesso. Vale ressaltar aqui a luta histrica das organizaes da sociedade civil pela definio de um novo piso per capita para o acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Essa luta, mais que um imperativo poltico, deve ser um imperativo tico de todas as pessoas que lutam pela construo de uma sociedade mais igualitria.

2.3 PARTiCipAO pOpULAR


A criao de um sistema de participao social nas polticas pblicas, a partir das diretrizes da Constituio de 1988, ganhou forma pela criao de conselhos setoriais nos trs nveis federativos e pela realizao peridica de conferncias de polticas pblicas. Ao longo dos anos 90, muita energia foi direcionada para a constituio e consolidao de conselhos municipais e estaduais e para a capacitao de conselheiros(as). Isso ocorreu especialmente nas polticas de sade, de assistncia social e da criana e do adolescente, devido s previses legais nesse sentido. A partir de 2003, um novo momento de conselhos e processos de conferncias tem ocorrido, articulando e construindo uma nova gerao de polticas pblicas, como a poltica de promoo da igualdade racial, poltica para as mulheres, cidades, segurana alimentar etc. Em que pese a ampliao de espaos participativos de controle social e co-gesto e a incluso de novas pautas e temas s polticas pblicas, o Estado (nas suas trs esferas) ainda no enxerga a participao de forma orgnica, como uma estrutura deliberativa e decisria integrada. Para algumas polticas setoriais essa participao mais estruturante (sade, criana e adolescente, assistncia social), contudo essa no a regra. A participao ainda vista como instrumental e no como essencial nos processos democrticos com potencial para provocar transformaes polticas, sociais, econmicas e culturais. Na esfera federal no h uma integrao horizontal entre os conselhos, que por vezes discutem as mesmas questes de forma desconectada. A falta de vontade poltica de criao de um verdadeiro sistema participativo, somada j mencionada dificuldade de integrao das polticas setoriais, faz que os espaos de participao reproduzam a fragmentao das polticas. O desenho da poltica influencia totalmente a sua efetividade. No caso da criana e do adolescente, uma poltica transversal que deveria estar contida nas aes dos diversos ministrios, h pouca intersetorialidade. No se criou uma institucionalidade adequada para a efetivao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). A articulao dos direitos previstos no ECA com a poltica de assistncia social, por exemplo, da qual um dos focos a proteo infncia e adolescncia, residual e o debate pblico nos Conselhos da Criana e do Adolescente ficou restrito questo do adolescente em conflito com a lei e violao de direitos. Isso vale tambm para os conselhos da assistncia que, na maioria das vezes, abordam a questo da criana e do adolescente unicamente do ponto de vista do atendimento, e no dos direitos. Com relao s deliberaes das conferncias, o impacto da fragmentao das polticas e dos espaos de participao tambm evidente. A maioria das conferncias e suas deliberaes so intersetoriais e h muita dificuldade dos rgos setoriais efetivarem os encaminhamentos de deliberaes que esto relacionadas com outros rgos gestores. Esses rgos formulam e executam suas aes a partir de suas prprias diretrizes e dinmicas e tm muita dificuldade em absorver decises e recomendaes de outros espaos de poder. No 82

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social h um rgo centralizador de governo - Casa Civil ou secretarias de governo - que assuma a responsabilidade de dar conseqncia poltica s demandas populares expressas nos processos das conferncias. Na esfera federal essa atribuio da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, que no tem dado nenhum passo importante nessa direo. O argumento central que gostaramos de ressaltar que a falta de uma viso estratgica da importncia da participao dos governos e a forma como os espaos de participao esto constitudos tm alimentado uma concepo de poltica social setorial, com dificuldade de articulao de aes e estratgias. Outro aspecto que queremos pontuar que a participao ficou reduzida praticamente s chamadas polticas sociais e muito pequena nas polticas econmicas e de desenvolvimento.

3. OpORTUNiDADES E DESAFiOS pARA UMA EFETiVA


iNTEGRAO DA pOLTiCA DE ASSiSTNCiA SOCiAL
Para falarmos sobre intersetorialidade, tendo a poltica de assistncia social como eixo, devemos necessariamente considerar o grande reordenamento institucional da poltica de assistncia que vem ocorrendo desde 2004. A implementao do SUAS, a tipificao de direitos e servios socioassistenciais e a criao de uma estrutura fsica de atendimento referenciado nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e nos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) esto conferindo assistncia uma face determinada. Ela est deixando de ser uma poltica sem identidade, difusa e confusa para ser uma poltica com metas e desenho institucional definidos. Estamos em um processo de construo da assistncia social como poltica pblica, algo preconizado pela Constituio de 1988 e que pouco tinha avanado. Chamamos ateno, contudo, para o fato de que ainda temos muito de inteno e pouco de concretude, principalmente no que diz respeito garantia do financiamento da assistncia social. No h recursos constitucionalmente vinculados poltica de assistncia como ocorre com a educao e a sade. A partir de ento, pode-se pensar em novas possibilidades de integrao de polticas, no s no mbito da seguridade, mas com outras polticas sociais. A criao de uma estrutura fsica de atendimento e tambm a expanso dos programas de transferncia de renda possibilitam que a assistncia seja hoje um lcus privilegiado de execuo e articulao de diversas polticas pblicas. A prpria concepo de assistncia social trazida pela Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (Lei n. 8742, de 1993) contm em si, como caracterstica fundamental, a intersetorialidade. A assistncia seria o elo de ligao de um amplo leque de polticas e servios pblicos. O pargrafo nico do art. 2 da LOAS assim dispe: A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais. Esse um ponto que temos que destacar. Em um pas com grandes desigualdades sociais e com parte da populao vivendo em situao de pobreza e vulnerabilidade, os servios e benefcios socioassistenciais so fundamentais para a universalizao dos direitos sociais. Contudo, para que isso ocorra, a assistncia social deve vencer uma cultura poltica clientelstica e noemancipadora da caridade e da filantropia, ainda presente na sociedade brasileira. Alm disso, deve-se evitar uma concepo, cmoda aos donos do poder, da assistncia como uma poltica de amortizao dos conflitos e da violncia da excluso social nesse pas, sem estar articulada com um projeto mais amplo de transformao social e reduo das desigualdades. Nesse sentido, falar em intersetorialidade incluir as polticas econmicas que podem gerar ou barrar possibilidades de integrao produtiva e concentrao de renda de uma pequena parte da populao. Quando 83

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social falamos em intersetorialidade das polticas publicas, no devemos pensar somente nas chamadas polticas sociais, mas tambm, e principalmente, nas polticas econmicas e de desenvolvimento. Com relao ao enfrentamento da pobreza, a LOAS tambm explcita ao dizer que: O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentar-se- em mecanismos de articulao e de participao de diferentes reas governamentais e em sistema de cooperao entre organismos governamentais, no-governamentais e da sociedade civil. LOAS (art. 26). A integrao das polticas, no nvel federal, deve-se iniciar dentro do conjunto de programas e servios do prprio Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O programa de transferncia de renda Bolsa Famlia deve se transformar em direito (por meio de incluso desse benefcio na Lei Orgnica de Assistncia Social) e integrar o SUAS. Os programas, servios e benefcios do SUAS devem estar integrados em todos os nveis federativos. Como falar em intersetorialidade das polticas se muitas vezes no se tem nem a integrao dos programas de uma mesma poltica? Como est se dando a integrao dos(as) beneficirios(as) do BPC com a rede referenciada de CRAS e CREAS e com os demais programas que compe o SUAS (como o Agente Jovem, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), o Programa Sentinela e os demais servios continuados para o atendimento criana, famlia e pessoa idosa), do ponto de vista da efetivao dos direitos humanos, ainda uma interrogao. O segundo passo a integrao com as polticas de sade e previdncia social, constituindo assim uma efetiva poltica de seguridade social; com as polticas sociais afins, como educao, trabalho, habitao, mulheres; e em especial, na atual configurao dos rgos pblicos federais, com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos, integrando programas como o Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa dos Direitos de Criana e Adolescente Convivncia Familiar e Comunitria, o Sistema Nacional de Atendimento Scio-educativo e o Plano Nacional de Enfretamento Violncia e aos Maus-tratos contra a Pessoa Idosa. Por ltimo, no menos relevante uma maior participao da poltica de assistncia social nas decises da poltica macroeconmica e nas polticas que geram impacto na incluso produtiva, na integrao ao mercado de trabalho e na distribuio das riquezas. A poltica de assistncia pretende efetivar um sistema nacional de vigilncia social e defesa de direitos em todo o territrio nacional. Ou seja, pretende produzir dados e informaes sobre onde se encontram territrios e populaes vulnerveis e ainda identificar territrios em que haja falta de servios pblicos e de possibilidades de integrao produtiva. Decises relacionadas definio de taxas de juros, metas de inflao e supervit primrio, por exemplo, devem considerar os impactos sociais e econmicos nos segmentos mais vulnerabilizados da populao, foco da poltica de assistncia, a partir de informaes geradas pelo SUAS e por outros sistemas pblicos de efetivao de direitos como o Sistema nico de Sade (SUS) e o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), criado pela Lei n. 11.346, de 2006. Se essa integrao no ocorrer, a poltica de assistncia vai continuar sendo uma poltica de gesto da pobreza e no uma poltica de transformao social.

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3.1 A iNTERSETORiALiDADE (SUAS PLANO 10)

NO

PLANO DECENAL

A articulao intersetorial uma das diretrizes do Plano Decenal, que traz algumas metas concretas de integrao. Ela requer dos entes federativos a construo de mecanismos efetivos de gesto intersetorial, articulados ao SUAS. Destacamos algumas dessas metas: Potencializar a proteo social bsica e especial a idosos e pessoas com deficincia dependentes, identificando e garantindo o acesso a 100% desse pblico; Promover a integrao das aes da poltica de juventude com o CRAS, consolidando o acompanhamento das famlias desses jovens; Investir financeira e tecnicamente nos CRAS, a cada ano, visando o incremento do acompanhamento das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia; Investir na integrao de at 100% dos programas sociais para pblicos especficos, destacando o mbito das aes praticadas nas reas de segurana alimentar e nutricional, de renda de cidadania e de servios e benefcios socioassistenciais; Desenvolver projetos de enfretamento da pobreza e desenvolvimento local, de forma intersetorial, em territrios vulnerveis, com aferio de resultados por meio de indicadores de desempenho e impacto; Regular a integrao do SUAS com o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com o Sistema nico de Sade e com as reas de direitos humanos, segurana pblica e educao; Regular a integrao do SUAS com o Sistema Nacional de Atendimento Scioeducativo (SINASE) e com o sistema de garantia de direitos de crianas e adolescentes; Ampliar para 100% a cobertura de servios de enfrentamento de situaes de negligncia, violncia domstica e as demais situaes de explorao de crianas, adolescentes, jovens, idosos, pessoas com deficincia e outros grupos vulnerveis; Universalizar a proteo social bsica em territrios vulnerveis, priorizando comunidades indgenas, quilombolas, de assentamentos e fronteiras, ribeirinhas, nas zonas rural e urbana; Universalizar o acompanhamento das famlias das 77.888 crianas at 6 anos inseridas no BPC, por meio de servios scio-educativos e o desenvolvimento de aes socioassistenciais e de convivncia para essas crianas; Ampliar para 100% e qualificar a cobertura dos servios de execuo das medidas scioeducativas em meio aberto, incrementando seu processo de municipalizao; Contribuir para a insero na rede de ensino de 100% das crianas em situao de trabalho infantil; Articular os servios socioassistenciais com as aes ofertadas no campo da segurana alimentar e nutricional; Contribuir com o acesso e a permanncia de todas as pessoas com deficincia at 18 anos, beneficirias do BPC, na rede de ensino, o que significa cobertura de cerca de 353 mil pessoas nessa faixa etria; Articular o Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Humano Poltica Nacional de Juventude.

4. COMENTRiOS FiNAiS
A intersetorialidade nas polticas pblicas o nico meio de se garantir e efetivar os direitos humanos em sua integralidade e indivisibilidade. As polticas setoriais ainda dialogam com dificuldade. Suas estruturas, institucionalidades, linguagens e espaos de socializao de 85

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social seus profissionais contribuem para esse isolamento, que se reflete tambm nos mecanismos institucionais de participao social. O peso da cultura institucional da burocracia estatal - refratria a mudanas - e da lgica de construo das polticas pblicas - fragmentada e setorial - so o principal empecilho a uma efetiva integrao das polticas de efetivao de direitos e reduo das desigualdades no pas. Aliada a isso, temos uma difcil tarefa de pactuar, nos trs nveis da federao, polticas pblicas de Estado que no fiquem refns de disputas poltico-partidrias por espaos de poder. Articular a poltica de assistncia social, a partir do SUAS, com as outras polticas setoriais e programas de governo um desafio que se impe ao governo e sociedade civil. Como se dar a articulao da agenda social proposta pelo governo federal no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, que inclui a implementao do SUAS, da Poltica de Juventude (ProJovem), do Pacto de Enfretamento da Violncia contra a Mulher, do Bolsa Famlia, do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) e de polticas de direitos humanos e cidadania, ainda uma incgnita. O Sistema nico da Assistncia Social, em conjunto com outros sistemas pblicos de direitos, como o SUS, a partir da produo de dados, indicadores e da organizao de uma rede de prestao de servios pblicos no territrio nacional, poderia ser o lcus articulador da agenda social do governo federal, transformando-a em uma fora motriz de um processo de criao de um grande sistema integrado de garantia de direitos. Nesse sentido, os CRAS e os CREAS, podem se transformar no s em um centro de referncia na prestao de diversos servios socioassistenciais, mas um espao de integrao de diversos programas e aes pblicas, desde que disponham de uma adequada estrutura fsica e de recursos humanos capacitados para esse fim. Observamos, portanto, uma grande oportunidade de integrao e intersetorialidade na poltica de assistncia social (dentro de si mesma, articulando servios socioassistenciais com os programas de transferncia de renda) e com as demais polticas setoriais. Contudo, a vocao da poltica de assistncia - de ateno aos segmentos mais vulnerveis da sociedade que tambm o foco da agenda social proposta pelo governo federal, aliada desconexo com as polticas econmicas - que historicamente vm produzindo mais excluso e concentrao de renda - podem inviabiliz-la como uma poltica universal de efetivao de direitos sociais. Uma das condies para que haja um salto qualitativo de uma poltica de assistncia social ainda focalista e gestora da pobreza - para uma poltica emancipatria garantidora de direitos humanos reside na sua capacidade de implementar programas, benefcios e aes de forma integrada com as demais polticas sociais e econmicas.

BiBLiOGRAFiA
BRASIL. Constituio da repblica federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado Federal, 2001. BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 jul. 2001. Disponvel em: < http:// www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em: 01 nov. 2007.

 Segundo informaes da mensagem presidencial do PPA 2008-2011, a agenda social compreende um conjunto de iniciativas prioritrias, com nfase: nas transferncias condicionadas de renda associadas s aes complementares; no fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos; na cultura e na segurana pblica. A prioridade a parcela da sociedade mais vulnervel.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social BRASIL. Lei n. 10741, de 1 de outubro de 2003. Dispe sobre o Estatuto do Idoso e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 3 out. 2003. Disponvel em: < http:// www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em: 01 nov. 2007. BRASIL. Lei n. 11340 de 07 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 ago. 2006. Disponvel em: < http://www6.senado.gov.br/sicon/ ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em: 01 nov. 2007. BRASIL. Lei n. 11346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18 set. 2006. Seo 1, p. 1. BRASIL. Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov. br/sislex/paginas/42/1993/8742.htm>. Acesso em: 01 jun. 2007. BRASIL. Lei n.8069, de 13de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 27 set. 1990. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/cnas/legislacao/leis>. Acesso em: 01 nov. 2007. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano decenal: SUAS plano 10. Braslia, DF, 2007. ______. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004. ______. Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS: construindo as bases para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005.

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CONTROLE SOCiAL

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XII - O CONTROLE SOCiAL: ViSO E ATUAO DO CNAS COM O SUAS


Marcia Maria Biondi Pinheiro Silvio Iung

O princpio de democratizao e a diretriz da descentralizao, presentes na Constituio e na Lei Orgnica da Assistncia Social, se concretizam na implantao e no fortalecimento das instncias de articulao, de pactuao e de deliberao. (...)3 Os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais so instncias deliberativas do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, regulamentado na PNAS 2004, na forma do SUAS. O CNAS, institudo pela LOAS, e os conselhos das demais esferas, tratados na referida lei e institudos por legislao especifica, tm carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil.

No momento em que este texto aparece ao pblico, compondo com outros o Caderno de Textos para a VI Conferncia Nacional da Assistncia Social, completamos novamente o processo das conferncias municipais e estaduais, como envolvimento de envergadura extraordinria da sociedade brasileira. Estamos falando do envolvimento da quase totalidade dos municpios e estados brasileiros, e de uma mobilizao que beira 400 mil pessoas, com maior ou menor nvel de participao nesse processo. Esse movimento materializa os propsitos idealizados pelos movimentos sociais, quando lutaram para incluir o modelo de controle social na democracia brasileira. O controle social na gesto inovao trazida pela Constituio de 1988, mas o reconhecimento destes espaos dialgicos, momento do encontro da sociedade civil e governo, vem se modificando, abrindo perspectivas democrticas inditas no Brasil e quem sabe em outros pases. Importante registrar que o que se assiste so transformaes do carter do Estado: a possibilidade de negociao se contrapondo ao antagonismo, exercitando a democratizao da gesto pblica. O pas de cultura autoritria e de tradio clientelista aprende um novo jeito de construir a esfera pblica, partilhando o poder e democratizando a vida social. A assistncia social experimenta uma nova condio desde a deciso da IV Conferncia Nacional, quando o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) desperta e sai da condio de anseio dos movimentos de vanguarda para o plano da realidade. O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) tem reafirmado seu papel a partir deste momento, tanto pela atribuio deliberativo-reguladora quanto pela de controle, acompanhamento e avaliao do sistema. Alm de suas atribuies, o conselho nacional constitui-se em referncia aos conselhos estaduais e municipais na forma de atuao. As gestes do CNAS aps a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), tendo o SUAS como seu princpio, foram de certa forma recomeo por integrarem sistema descentralizado e participativo na acepo destas palavras, conforme a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) apregoava na sua aprovao em 1993.
 Presidente do CNAS na gesto 2004-2006  Presidente do CNAS na gesto 2006-2008  BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF, 2004. p. 123.  BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS: construindo as bases para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005. p. 126.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), revela que 98,8% e 91,2% dos municpios brasileiros possuam, em 2005, respectivamente, conselhos e fundos de assistncia social devidamente regulamentados. Esses dados, por si, expem que a despeito de todos os problemas que possam ser apontados, a poltica de assistncia social e os conselhos de assistncia social so uma realidade no Brasil de hoje. No entanto, esses espaos democrticos foram tecidos firmemente. Sabe-se que conselhos dessa natureza representam interesses de diferentes grupos sociais. E foi na certeza de que a esfera pblica maior do que a soma do espao do governo e do espao da sociedade civil, que muitas articulaes foram engendradas em nome do interesse coletivo. Conhecemos as dificuldades para a viabilizao desse processo, mas queremos ressaltar aqui as possibilidades criadas para a concretizao da poltica, no campo do CNAS.

1. O CNAS
As competncias do CNAS, instncia deliberativa do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, estabelecidas no artigo 18 da LOAS, remetem ao controle, regulao e ao acompanhamento e avaliao. A aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) tarefa primeira do conselho. Uma segunda aquela que torna o CNAS ainda mais conhecido pela imprensa e pela sociedade menos envolvida com a prpria poltica de assistncia social. Trata-se da funo certificadora e que legado do antigo Conselho Nacional de Servio Social (CNSS). O CNAS tem cerca de 16 mil entidades registradas e mais 7 mil registradas e certificadas. A concesso do titulo de Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS) exige, dessas entidades, contrapartida na prestao de servios de carter pblico nas reas de assistncia social, educao e sade. A cada trs anos as entidades certificadas devem requerer renovao desse ttulo. Trata-se de um trabalho zeloso e enorme, tanto que o atraso na renovao do certificado uma das reclamaes mais freqentes. Compatibilizar as duas tarefas mostrou-se possvel, sobretudo a partir da clareza em relao empreitada decorrente da relao mais direta com o rgo gestor, no que tange ao estabelecimento de uma clara diretriz na atuao poltica e no acompanhamento do oramento. O dualismo cedeu lugar dialtica na relao poltica e cartorial dentro do CNAS a partir da efetivao do SUAS. Os dois mundos se aproximaram e com mais alguns ajustes devem conviver complementarmente.

2. A NFASE NA REGULAO DA POLTiCA NACiONAL DE ASSiSTNCiA SOCiAL


A primeira gesto do CNAS aps a deliberao pelo SUAS, de 2004 a 2006, buscou condies para a afirmao da poltica de assistncia social como pblica e criou bases para a comunicao entre os conselhos, bem como para sua capacitao continuada e para a efetivao da participao popular preconizada na Constituio de 1988. Coube, neste perodo, escrever
A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) uma pesquisa realizada anualmente pelo IBGE, em todos os municpios brasileiros, que busca obter informaes relacionadas gesto de todas as prefeituras. A cada edio investiga um suplemento que dedicado a um tema afeto gesto municipal pblica. Em sua quinta edio, focaliza pela primeira vez a questo da assistncia social no mbito municipal, investigando todas as 5 564 prefeituras existentes no Pas. O Suplemento Assistncia Social teve por objetivo conhecer a estrutura da assistncia social na administrao pblica municipal e identificar a prestao de servios da assistncia social no mbito municipal. Fonte: site www.mds.gov.br

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social uma nova poltica com os desdobramentos decorrentes desta ao em que a demarcao legal em si esteve no centro das discusses. Cabe recordar que o CNAS recentemente encontrara sua nova vinculao administrativa: junto ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). Este props alternativas, preservou decises, viabilizou reunies, contratou pessoal, disponibilizou equipamentos. Assim, o equilbrio no papel constitucional das instncias de proposio, pactuao e deliberao foi o exerccio cotidiano. A nfase na atuao reguladora evidente na prpria aprovao da PNAS, em 2004, e da Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS), em 2005. O primeiro exemplo a abertura do debate nacional para discusso da nova PNAS, tendo o CNAS sido protagonista nessa discusso, a partir da proposta apresentada pelo MDS, cumprindo deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social. Implantar o SUAS e a PNAS significou tomar essas bases para toda a regulao seguinte. Um segundo exemplo de regulao est ao conferir aos conselhos - em norma na NOB/SUAS -, atribuies determinantes na relao com a gesto: aprovao dos Planos de Assistncia Social, dos oramentos e o protagonismo na fiscalizao dos servios da rede socioassistencial. Trata-se da reafirmao do papel do controle social. A aprovao da NOB/ SUAS, enorme instrumento de pactuao das trs esferas de governo com as instncias de deliberao, ao mesmo tempo constituiu-se em momento de grande euforia do conjunto de atores desse processo. Registre-se aqui a mudana de relao entre as Comisses Intergestores Tripartite (CIT) e o CNAS, permitida por maior compreenso da complementaridade e diferena de funes entre esses entes. A certificao dos servios prestados pelas entidades e organizaes de assistncia social foi revista no mbito do conselho por meio de um conjunto de medidas que pretendiam baixar o grande estoque de processos e os conseqentes atrasos na emisso de documentos. A deliberao de processos cresceu cerca de 50%, em virtude de regras mais claras para o ingresso de documentos no conselho, como tambm a aquisio de equipamentos, o aumento do nmero de servidores, a reformulao da sistemtica de julgamento, com a instituio de cmaras, entre outras medidas. O processo eleitoral para a gesto 2006-2008 iniciado em 2003, com a discusso dos antecedentes do Decreto n. 5003/2004 que dispe sobre o processo de escolha dos representantes da sociedade civil, definiu contornos mais claros sua representao no CNAS. Na verdade, a partir do decreto que a sociedade civil adquire autonomia para conduo de seu processo eleitoral. Alm disso, ocorre a regulamentao do conceito de entidades de assistncia social e a concepo de usurios e trabalhadores do setor. Sem esse conjunto de decretos, resolues e recomendaes, as eleies para a sociedade civil ocorriam no pas de acordo com a compreenso dos conselhos dos municpios e estados, influenciados por fatores diversos. Essas definies e regulamentaes compem um conjunto de orientaes sobre as quais se podero criar novos parmetros da representao da sociedade civil nos conselhos, uma vez que o CNAS tem sido referncia para as demais instncias deliberativas do sistema e que nas eleies consubstanciam o significado da possibilidade da participao popular proposta pela Constituio de 1988 e pela LOAS. No campo legal, realcemos a declarao de princpios de que o usurio desta poltica sujeito de direitos e seu protagonismo causa e essncia dessa luta. Nesta direo, a resoluo que regula a eleio dos usurios para o conselho nacional prope avanos importantes, reconhecendo a especificidade de movimentos e organizaes. O conceito de entidade de assistncia social, regulamentado no artigo 3 da LOAS, com base em ampla discusso, resulta na compreenso expressa da Resoluo n. 191/2005. H tambm um aspecto importante de regulamentao interna. No fim de 2004 o CNAS aprovou novo regimento interno, o qual deu amparo para muitas das alteraes citadas e, sobretudo, deu-lhe flego e organicidade. Uma mudana fundamental foi a nova relao com 93

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social os suplentes, aos quais foi garantida participao mediante pagamento de viagem e dirias, para que estes pudessem acompanhar todas a reunies. Eles deixaram de ser entes estranhos e distantes dos assuntos do conselho, quando convocados, e o CNAS extinguiu a segregao tcita determinada pela capacidade de entidade ou organizao suplente assumir as despesas de seus representantes.

3. A CONSOLiDAO DO SUAS E UM pRiNCpiO DE


AVALiAO
Em abril de 2007, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) lanou uma Cartilha de Orientao aos Conselhos de Assistncia Social. Nela l-se sobre o controle social: O objeto do controle social abrange a elaborao e execuo oramentria dos recursos arrecadados, a fiscalizao e a prestao de contas de sua utilizao, sob a tica no apenas da legalidade ou regularidade formal dos atos, mas, tambm, da legitimidade, economicidade, oportunidade e adequao ao propsito de assegurar o alcance do bem comum e do interesse pblico. Na rea da assistncia social, foram criados os conselhos de assistncia social incumbidos de exercer a orientao e controle dos fundos de assistncia social, bem como inscrever e fiscalizar as entidades e organizaes de assistncia social. Esse texto, elementar no seu contedo para quem atua com o SUAS, tem um enorme valor na relao com a sociedade em geral. O papel dos conselhos de assistncia social foi reconhecido, porque estes passam a ser vistos na dimenso que a LOAS, a PNAS e a NOB/SUAS apregoam, mas que nem sempre tiveram a valorizao merecida para alm dos limites dos construtores da prpria poltica de assistncia social. O fortalecimento de qualquer poltica pblica impe buscar parceiros fora de nossos espaos. Nesse tempo iniciaram maiores relaes com a Controladoria Geral da Unio (CGU), Ministrio Pblico Federal (MPF) e Defensoria Pblica da Unio (DPU) na busca da institucionalizao do espao do CNAS e dos demais conselhos de assistncia social em seu papel de vigilncia de direitos e fiscalizao de recursos pblicos. A Ouvidoria do MDS tem trabalhado com o CNAS para tambm t-lo como foco. Essas vrias instncias de controle interno e externo, deliberao da V Conferncia, iniciaram o processo de instalao dos espaos de defesa socioassistencial. Os conselhos municipais, os estaduais e o nacional ainda passam por uma fase de compreender o papel de cada um. Se, por um lado, a aprovao dos planos e oramentos comea a ser assimilada como uma funo precpua de sua responsabilidade, mantm-se a dificuldade quando o assunto qualidade dos servios. Os conselhos municipais, por exemplo, para atuar na fiscalizao da rede socioassistencial orientam-se, no raro, por parmetros exclusivamente materiais ou at contbeis que sinalizam para elementos quantitativos, relegando os qualitativos. A demanda dos conselhos estaduais e municipais alude que o CNAS no consegue atuar devidamente com os conselhos de assistncia social dos estados e dos municpios. Cnscio disto o CNAS aprovou o Plano de Acompanhamento e Fortalecimento dos Conselhos de Assistncia Social, em maro de 2007. No CNAS resulta a estabelecimento de uma comisso temtica denominada Conselhos de Assistncia Social que pretende diminuir as dificuldades existentes na relao dos conselhos dos trs entes federados. Esta comisso permanente se apresenta ao lado das outras trs - financiamento, poltica e normas - criadas no fim da dcada de 1990. O CNAS, a partir da proposta do MDS e com ampla discusso no pas, seguindo a deliberao da conferncia em 2005, construiu a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/
 BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Orientaes para conselhos da rea de assistncia social. Braslia, DF, 2007. p. 16.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social RH/SUAS). A norma dispe a respeito da condio fundamental de se construir qualquer poltica pblica com recursos humanos preparados e valorizados. Embora seja uma norma pactuada, ela avana lentamente, porque aqui a complexidade parece ser maior. A profissionalizao dessa poltica que tinha carter voluntarista, emergencial e trabalho de qualquer um, segue agora um novo processo. No sem dificuldades, mas amadurecido por um texto que parametriza a relao de trabalho dos profissionais e principalmente o atendimento dos usurios. E no faltam razes para no fazer concurso, no garantir equipes de referncia, para no sair da condio precria do trabalho de muitos servios. Em setembro de 2007, o CNAS expediu resoluo na qual recomenda ao MDS a instituio, at fevereiro de 2008, da Mesa de Negociao da NOB-RH/ SUAS. Trata-se de um impulso na implantao da NOB-RH/SUAS. Um salto qualitativo na relao do CNAS com a sociedade atende pelo nome de Sistema de Informao do Conselho Nacional de Assistncia Social (SICNAS web). Esse sistema oferece consulta pela Internet da situao da rede socioassistencial, dando transparncia certificao, agilidade na solicitao de documentos e uma integrao com todos os demais sistemas da Rede SUAS. Trata-se de um projeto que demandou investimento expressivo e um importante mecanismo para efetivao do controle social. O SICNAS tambm acata s determinaes do Tribunal de Contas da Unio emanadas no Acrdo n. 2.066/2006 do TCU. O sistema informatizado est em funcionamento desde maio de 2007, com implantao gradativa, e em breve servir tambm aos conselhos municipais para que estes forneam informaes como as relativas s inscries de entidades. O Plano Decenal, expresso em suas metas nacionais aprovadas pelo CNAS, vai muito alm de um Plano da Assistncia Social. Trata-se de um planejamento de longo prazo que dar assistncia social institucionalizao de poltica de Estado, ultrapassando a condio de programa de governo. O Plano Decenal conquista do controle social, deciso de conferncia proposta pelo rgo gestor, discutido com a sociedade com maior compromisso de afastar da assistncia social as aes isoladas e descontinuadas. O CNAS deu passos no trabalho integrado com outros conselhos. O desafio da intersetorialidade efetiva-se pela relao com outros setores e no caso do CNAS, tambm com conselhos. O destaque cabe ao Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC), aprovado juntamente com o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA), em dezembro de 2006. Este tema integra o programa das Conferncias da Assistncia Social e da Criana e do Adolescente, em 2007, numa clara orientao de trabalho complementar entre conselhos.

4. DESAFiOS
As gestes recentes do CNAS esto inseridas no contexto virtuoso que se instalou na assistncia social nos ltimos anos com a consolidao do SUAS. Todo crculo virtuoso mantm-se por um perodo, quando ento cessa. Para os momentos que seguem ser importante assegurar a manuteno das conquistas de um perodo favorvel. Isto exige que o papel do CNAS esteja bastante arraigado na estrutura do SUAS e que mais alguns avanos possam acontecer ainda neste momento O Controle Social no deve esmorecer. Com os recentes avanos, cabe um esforo redobrado para afastar sentimentos de acomodao ou conformidade. A vontade poltica do governo por si s no garante um controle social de qualidade. Por esse motivo, governos que defendem o controle social devem atuar fortemente na criao de bases para a sustentabilidade deste mecanismo do sistema e a sociedade civil no pode prescindir de seu papel de controle e fiscalizao por se sentir representada nos seus governantes. 95

VI Conferncia Nacional de Assistncia Social O direito de participao dos representantes da sociedade civil e tambm daqueles de governo pode ser aprofundado para consolidar os avanos. A figura dos conselheiros, existente nas leis complementares Constituio de 1988, ainda no est visvel nos oramentos, razo pela qual h dificuldades prticas para o exerccio da funo, mesmo com o enquadramento destes como agentes pblicos, conforme disposto no artigo 2o da Lei n. 8429/1992. Esta tem viabilizado, por exemplo, os deslocamentos em nvel federal, mas estados e municpios ainda contam com dificuldades para esse enquadramento. Garantir condies dignas de deslocamento, compensaes aos conselheiros usurios que ultrapassem a diria de gastos, so temas que ainda requerem uma parcela de concesso. O usurio, por exemplo, desafio de participao colocado na PNAS, fica limitado por essas questes concretas. Todos sabemos que a participao do usurio que proporcionar a traduo das diversas polticas em adequaes necessrias quer seja de programas, projetos e/ou benefcios. Falar densamente em intersetorialidade se interliga necessidade de sair do discurso do direito de participar, criando condies objetivas para tal. O papel da rede socioassistencial formada por entidades e organizaes no governamentais requer novas definies. O CNAS realizou consulta pblica para elaborao da Resoluo n. 191/2005 que disciplina sobre as entidades e organizaes de assistncia social. Enquanto se aguarda a transformao desta em decreto presidencial, a demora traz dificuldades que ultrapassam os esforos e avanos internos. Em setembro de 2006, inclusive, o CNAS discutiu uma minuta de decreto para certificao de entidades, que acabou no sendo publicada. No campo da certificao quase nada ocorreu desde a publicao da LOAS. Alis, cresce a incompreenso que atinge os ministrios envolvidos, em especial os da Previdncia Social e da Fazenda, o Ministrio Pblico, e o Tribunal de Contas da Unio. O risco principal que com o marco regularizador bastante vulnervel comecem a ser atingidas as entidades que mais zelosamente prestam servios, com o risco de estas deixarem de atuar. A sociedade no consegue separar entidades que atuam com seriedade daquelas que so citadas em escndalos. As entidades e o prprio CNAS so postos como o marisco. Os esforos e avanos internos - mais gente, reformulao de resolues, de sistemtica de trabalho - no possuem o condo de alterar a situao posta. Neste campo, por maiores que sejam as discusses, h um problema poltico que necessita ser resolvido, que foge da alada direta do conselho.

5. EM SNTESE
Por oportuno, destacamos que pela mobilizao social que a assistncia social definiu os contornos de sua atual atuao. A LOAS, aprovada no Congresso em 1993, deve-se em grande medida a mobilizao de militantes que resolveram enfrentar as medidas assistencialistas, descontinuadas, oportunistas que atendiam pelo nome de assistncia social para propor uma nova lgica. O itinerrio at o SUAS, o sistema descentralizado e participativo de fato, possvel apenas 10 anos aps a LOAS, decorre de uma conferncia extraordinria, a IV Conferncia da Assistncia Social, que decidiu pela sua criao. Com as condies polticas favorveis instala-se um movimento regulador e a busca pelo reconhecimento, de fato, desta poltica pblica. A assistncia social, confundida com o improviso, passa a ceder seu espao para aquela do planejamento, da integrao e da otimizao de recursos. No papel central dos ltimos avanos, acolhendo a mobilizao social, esteve sempre o Conselho Nacional de Assistncia Social convocando as conferncias, aprovando os documentos reguladores, aps ampla discusso com a sociedade brasileira. Enfim, buscando desafios para projetos ousados, como o Plano Decenal.

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BiBLiOGRAFiA
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XIII - O CONTROLE SOCiAL DA ASSiSTNCiA SOCiAL:


LiMiTES E pOSSiBiLiDADES
Edval Bernardino Campos

1. INTRODUO
O modelo de assistncia inscrito na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), Lei n. 8.742 de 07 de dezembro de 1993 e efetivado pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), tem na participao da sociedade civil uma de suas diretrizes estruturantes. Diferente da tradio assistencialista que estava condicionada forte presena executiva da sociedade, o modelo em construo se estrutura enquanto poltica pblica gerida e financiada sob a responsabilidade primaz do Estado. Essa modalidade assistencial reserva sociedade civil atribuies polticas mais notveis, destacando-se dentre elas o controle social das aes governamentais em todos os nveis (LOAS, art. 5). A hiptese que estrutura as reflexes deste artigo considera que o controle social, enquanto um conjunto de aes e prticas scio-polticas da sociedade civil, com vistas a influenciar nas agendas governamentais, a fiscalizar a execuo das atividades e a gesto dos recursos e a construir um novo ethos no mbito da assistncia social, um desafio possvel mediante o atendimento de duas pr-condies: a existncia de governos democrticos e a presena de uma sociedade civil organizada e motivada para o interesse pblico. A participao da sociedade civil um dos fundamentos desse modelo de assistncia social, o qual exige a constituio de conselhos (instncias organizadas de forma paritria entre governo e sociedade civil) e os investidos de prerrogativas decisrias. Nesse sentido, o papel da sociedade civil adquire proeminncia, posto que, a ela, por meio dos referidos conselhos, assegurada a competncia legal para o exerccio do controle social sobre as aes do governo no campo assistencial de sua jurisdio.

2. AS DiMENSES DO CONTROLE SOCiAL


O exerccio do controle social diz respeito a um conjunto de aes de natureza scio-poltica expresso em um processo complexo que contempla trs dimenses distintas e indissociveis: a poltica, relacionada mobilizao da sociedade para intervir nas agendas do governo; a tcnica voltada para a fiscalizao da gesto dos recursos para a avaliao das aes governamentais e para a discusso, inclusive, do grau de efetividade destas na vida dos destinatrios e a tica, por associar gesto participativa construo de novas relaes scio-polticas e econmicas fundadas nos ideais da solidariedade, da soberania e da justia social.

2.1 A DiMENSO pOLTiCA


Como processo poltico, na direo j destacada, o controle social investe os atores da sociedade civil de prerrogativas para intervir propositivamente na agenda do governo. Em tese, ou do ponto de vista puramente terico, o controle social integra um processo de gesto democrtica no qual as polticas sociais, dentre elas a poltica de assistncia social, so objeto e objetivo do interesse pblico.
 Este artigo est elaborado em grande parte, sobre argumentos contidos em meu trabalho de ps-graduao em cincia poltica, defendido junto ao Instituto Universitrio de pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ).  Presidente do Conselho Regional de Servio Social 1 Regio (CRESS-PA); Coordenador do Curso de Servio Social da Universidade da Amaznia (UNAMA); Assistente Social da Secretaria de Estado de Assistncia e Desenvolvimento Social (SEDES).

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social Desse modo, o controle social como processo poltico pressupe, de um lado, a existncia de governantes democrticos estimulados ao partilhamento do poder com a sociedade civil e instados construo de canais de participao e de instrumentos institucionais que favoream o protagonismo da sociedade nos assuntos de interesse pblico; e de outra conjectura, igualmente, existncia de uma sociedade civil mobilizada, consciente, politicamente ativa e tambm motivada para o interesse pblico. A realizao regular de Conferncias de Assistncia Social, em todo Brasil, faz parte desse processo de construo de agendas/compromissos pblicos. Esses eventos oportunizam a sociedade civil a se pronunciar, no mbito de sua competncia, sobre as aes desenvolvidas pelos governantes e tambm sobre as novas prioridades que devero compor a agenda governamental. Por tal singularidade so, pois, novos espaos para o agir poltico.

2.2 A DiMENSO TCNiCA


Nesta dimenso, o controle social identificado como processo tcnico, um conjunto de saberes, competncias e habilidades para o exerccio da fiscalizao sobre as aes governamentais. Nesse processo, a fiscalizao pode ocorrer em diferentes domnios merecendo maior destaque para o acompanhamento da gesto dos recursos financeiros e para a avaliao sobre a qualidade dos servios prestados e sua efetividade na vida dos beneficirios. O controle social, enquanto fiscalizao da gesto dos recursos, pressupe conhecimentos especficos das reas de administrao e de contabilidade. A habilitao para o exerccio desta competncia, pelas observaes que temos, a matria mais requisitada para os programas de capacitao de conselheiros. Todavia, faz-se necessrio investir na fiscalizao da qualidade das aes desenvolvidas. Avaliar seus resultados, apreciar as mudanas operadas ou ensejadas na vida dos usurios. Avaliao de resultados no se confunde com o simples processo de ponderaes sobre o cumprimento de metas e a adequada aplicao dos recursos. Envolve uma dimenso mais substantiva que autoriza a continuidade dos trabalhos desenvolvidos ou, ao contrrio, recomenda a redefinio de objetivos e metodologias.

2.3 A DiMENSO TiCA


Uma terceira dimenso do controle social de natureza tica, no sentido da constituio de perspectivas de um futuro capaz de reduzir desigualdades e promover justia social. O compromisso com o combate s iniqidades sociais, mais do que um ato de eficcia administrativa, constitui uma responsabilidade moral, que nenhum governo srio deve abdicar (PEREIRA, 2001, p. 220, grifo do autor) e do qual a sociedade civil no pode prescindir. O exerccio do controle social deve considerar participativos os aspectos ticos e pedaggicos dessa experincia, com vistas a formar cidados mais empenhados e comprometidos com um projeto civilizatrio. A gesto democrtica da assistncia social, que tem na participao da sociedade civil, nos processos de formulao das polticas e na fiscalizao das aes seus traos mais inovadores, precisa afirmar, reiteradamente, os compromissos dessa poltica com a construo da cidadania aos seus usurios. Cabe destacar que a cidadania afirma-se no reconhecimento e na efetivao plena de direitos civis, polticos e sociais e se robustece na afirmao da liberdade, na igualdade de oportunidades e no pertencimento integral a sua sociedade. A convico de pertencimento a uma comunidade de semelhantes um valor tico insuprvel para a construo de uma sociedade fundada na justia social. Como afirma Nogueira (2004, p. 121), a gesto participativa associa-se a um Estado mais aberto dinmica social, mais democrtico e mais competentemente aparelhado para auxiliar as comunidades a se

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social autogovernarem. O exerccio do controle social em sua dimenso tica no est dissociado do projeto de construo de uma sociedade fundada em relaes sociais propiciadoras da emancipao humana.

3. OS LiMiTES pARA O ExERCCiO DO CONTROLE SOCiAL


Considerando os condicionantes deste artigo destacaremos alguns fatores que julgamos apresentar constrangimentos ao desempenho do controle social por parte dos conselheiros, a saber: a baixa adeso governamental a esse empreendimento democrtico, a frgil representatividade da sociedade civil; e a insuficincia dos instrumentos legais disponveis ante a ancestral cultura assistencialista.

3.1 A BAixA ADESO GOVERNAMENTAL


Do ponto de vista histrico e emprico as duas pr-condies que estruturam nossa hiptese inexistem no Brasil. Do lado dos governantes, mesmo considerando a existncia de importantes inovaes na gesto pblica e principalmente na esfera municipal com as experincias de oramento participativo, o predominante a existncia de governantes tradicionais. Ainda predominam gestores centralizadores, alguns autoritrios; outros muitas vezes questionveis no requisito da probidade administrativa e poucos disponveis ao dilogo com os segmentos sociais com opinies diferentes ou discordantes. No campo especfico da poltica de assistncia social os governos, em particular os do mbito da municipalidade, tm uma postura quase sempre negligente e desdenhosa em relao a essa rea, reconhecem-na como atividade de segunda classe reservada ao espao do no-poltico, da caridade, do voluntariado e do domnio domstico. O no reconhecimento da assistncia enquanto direito social e como poltica pblica destinada a atender demandas coletivas dos segmentos sociais pauperizados gera bices considerveis ao controle social, pois sendo processo de natureza poltica, o exerccio dessa prerrogativa somente ter lugar nos espaos scio-polticos que do exterioridade aos interesses conflitantes. O comportamento negligente, que sob o manto da caridade desdenha dos direitos sociais, tenta desqualificar politicamente o campo assistencial no reconhecendo sua relevncia civilizatria. Desta forma, opera e atenta contra o interesse pblico. A inobservncia por parte da maioria dos gestores s deliberaes, mesmo que propositivas, das Conferncias de Assistncia Social, seja por inexperincia administrativa ou por desprezo s diretrizes consignadas na Constituio e na LOAS, representa a afirmao da gesto tradicional, tecnocrtica e algumas vezes autoritria, sobre a gesto fundada no ideal da democracia participativa. Nas dinmicas tradicionais de gesto possvel contemplar a participao social. O controle social, no entanto, no ter lugar em tais dinmicas de governo. possvel apontar, ainda, enquanto obstculos ao exerccio do controle social a inexistncia, nos conselhos, de um quadro de profissionais habilitados e politicamente independentes do Poder Executivo. Um conjunto de tcnicos sob a coordenao do conselho e designados para o trabalho de assessoramento dos conselheiros; a irregularidade das informaes relativas gesto dos recursos e das aes desenvolvidas pelo Executivo na rea assistencial. A maioria dos gestores no apresenta com pontualidade os relatrios contbeis apreciao dos conselhos; o insatisfatrio investimento na qualificao dos prprios conselheiros para o exerccio das suas atribuies e a persistente ausncia dos representantes governamentais nas atividades dos conselhos.

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3.2 A FRGiL REpRESENTATiViDADE


DA SOCiEDADE CiViL
A dcada de 1980 emblemtica para a histria recente do nosso pas. Se por um lado assinalou o envolvimento da sociedade civil em um notvel empreendimento cvico, a redemocratizao; por outro marcou uma inflexo na trajetria das entidades comunitrias. Essa mudana de rota fez com que muitas daquelas entidades declinassem do carter de representao scio-poltica e da condio de instrumentos de mobilizao, indispensveis para conferir visibilidade s demandas urbanas das populaes mais pobres, e se converteram em meras organizaes prestadoras de servio. Essa inflexo alterou a natureza dessas organizaes com tal radicalismo que, nos dias atuais, um nmero expressivo delas tem o seu funcionamento e a sua vida social condicionados ao repasse de recursos financeiros conveniados com entes governamentais. Essa mudana profunda redundou no esvaziamento da representatividade scio-poltica desse segmento. O tecido que compe a rede no-governamental da assistncia social marcado, de forma predominante, pelas entidades que desenvolvem atividades assistenciais, merecendo destaque as agremiaes confessionais, filantrpicas e comunitrias. As organizaes representativas dos trabalhadores e, em particular daqueles com atuao no setor, so minoritrias. Em muitos conselhos municipais no esto presentes por absoluta ausncia de expresso associativa. desta base organizativa que so eleitas as representaes da sociedade civil para comporem os Conselhos de Assistncia Social, nos trs nveis de governo. Indiscutivelmente a ausncia dos trabalhadores da assistncia social nos espaos dos conselhos concorre para a despolitizao de tais arenas, reduzindo-as a meras cmaras de prestadores de servios assistenciais governamentais e no-governamentais. Dessa forma, esvaziados de representatividade poltica desde sua constituio, tais conselhos no se credenciam para exercerem protagonismo na construo de novos modelos de gesto pblica. Tendem a se converter numa instncia administrativa de corte puramente burocrtico. Fato inegvel e preocupante a precria participao dos usurios nos espaos dos conselhos. Esse grupo social, representado por meio de uma espcie de delegao incondicional, caracteriza-se pela autodelegao de representatividade poltica por parte de diretores de entidades prestadores de servios assistenciais. Parte desses dirigentes, mesmo esvaziados de uma base social que os autorize representatividade, ao serem eleitos para os conselhos enquanto representantes da sociedade adquirem credenciais legais para participarem das interlocues polticas da assistncia social. A condio de conselheiro lhes confere autoridade, mesmo que destitudos de uma base social organizada. Neste caso, falam e votam pelos usurios, porm, no os representam efetivamente. A autodelegao decorre de dois fatores principais: o primeiro diz respeito ausncia de interesses e atores concorrentes na prpria organizao da sociedade civil que o conselheiro representa, posto que a sua titularidade parece inata; e o segundo devido populao atendida pelas organizaes assistenciais serem compostas por um estrato social basicamente ocupado com a sobrevivncia e sem ambies de futuro. Os assistidos por tais organizaes no questionam ou negam tal delegao. A ausncia dos usurios nos espaos dos conselhos naturalizada pela fora da mesma cultura que naturaliza a pobreza.

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3.3 A FRAGiLiDADE DOS iNSTRUMENTOS LEGAiS E A


FORA DA TRADiO
A gesto participativa para ser bem sucedida precisa estruturar-se em bases institucionais robustas que assegurem aos cidados instrumentos legais para exercerem soberania na relao com o governo. Mesmo considerando os relevantes avanos consignados na LOAS observa-se, entretanto, que o formato dos conselhos e a legislao disponvel para parametrizar o controle social limitam acentuadamente o agir das organizaes da sociedade no desafio para fiscalizar as aes governamentais no interior da assistncia social. Esses limites so identificveis em diferentes dimenses do controle social, inclusive na dimenso administrativa que por seu carter rotineiro a mais tangvel para este mister. Mesmo no campo gerencial a maioria dos conselhos no tem merecido a ateno dos gestores para enviarem, com regularidade e tempo hbil, os relatrios de gesto e as prestaes de contas relativas aos recursos destinados assistncia social. O agir limitado da sociedade civil nos espaos dos conselhos e na direo do controle social, por um lado, decorre de uma multiplicidade de fatores presentes na estrutura fortemente hierarquizada do Estado; nas formas tradicionais de governo que operam em sua maioria como autarquias impermeveis s vozes da populao pobre; na cultura da sociedade que naturaliza a delegao quase incondicional dos poderes aos governantes; na tradio das relaes estruturadoras das prticas assistenciais ainda prisioneiras da caridade, do favor e da filantropia. Por outro lado, um exame mais pormenorizado da legislao que institui os conselhos e lhes atribui competncia deliberativa identificar que esta prerrogativa no de fcil realizao, no auto-efetivvel. preciso considerar nesta anlise, em primeiro lugar, que as deliberaes dos conselhos no tm poder vinculativo, ou seja, no dispem de fora legal para obrigar o governo a cumpri-las; em segundo lugar, a legislao em vigor no estabelece mecanismos de sanes que facultem aos conselhos punirem os governantes em suas eventuais faltas ou negligncias; em terceiro lugar, a composio paritria dos conselhos, entre governo e sociedade civil, tende a minimizar as chances da sociedade para aprovar matrias contrrias aos interesses governantes. Sem a garantia de instrumentos legais a gesto participativa, nas condies previstas no sistema de assistncia social brasileiro, pode significar para a sociedade civil uma aposta poltica de resultados profundamente incertos. Nesse sentido, a participao nessa aposta tem ensejado perspectivas distintas, at polarizadas, envolvendo tanto posturas otimistas quanto atitudes mais cticas de profunda indiferena com essa arena de participao poltica.

4. AS pOSSiBiLiDADES DO CONTROLE SOCiAL


indiscutvel que a construo de valores sociais, identificados com a universalidade de justia social, pressupe a superao de relaes sociais que naturalizam e justificam a pobreza e a misria para, em seu lugar, investirem na construo de uma sociedade democrtica e na existncia de um estado de direito, fundado na diviso de poderes, na legalidade da administrao, no imprio da lei e na garantia dos direitos e liberdades fundamentais (VIEIRA, 2004).
 Este assunto polmico no interior dos prprios conselhos, pois a LOAS estabelece como dever do gestor prestar contas de suas atividades (art. 19). No obstante a determinao legal, os gestores nos trs nveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) so negligentes. Mesmo assim, no h registro de punies por descumprimento da lei.

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social O conselho deve ser compreendido como um lcus privilegiado por sua composio paritria e pelo lugar institucional que ocupa, para o debate sobre os diferentes e conflitantes interesses, demandas e objetivos presentes na sociedade e, em especial, entre os grupos que atuam na rea da assistncia social. Mesmo sendo um espao concebido para o debate, o conselho no pode ser confundido como uma arena que privilegia as polaridades e o conflito dos interesses manifestos, em prejuzo da busca de consensos. A funo institucional do conselho no a produo de impasses, mas a busca de identidades e entendimentos em torno de projetos, programas e estratgias adequadas ao melhor atendimento dos destinatrios da assistncia social. O conselho um espao privilegiado para o debate dos interesses em disputa. A participao dos atores governamentais e no-governamentais deve exponenciar sua capacidade para a exteriorizao do interesse pblico. A explicitao democrtica dos interesses em conflito concorre para, por meio de dilogos, encontrar os pontos de identidade necessrios construo de uma agenda comum. Por isso mesmo, este espao no pode ser compreendido como uma instncia para a produo de impasses ou conchavos, mas enquanto ambiente justificado para a busca de entendimentos em torno de programas sociais adequados ao atendimento dos destinatrios da assistncia social. Essa uma destacada competncia do conselho, pois a mais significativa dimenso do controle social exercida pela sociedade civil reside em sua capacidade de influir na agenda governamental. A construo dialogada da agenda pblica, conforme assevera Aubert (2001), consiste em uma das virtudes da democracia participativa. Do ponto de vista terico e poltico os conselhos esto vinculados ao ideal de democracia participativa ou de democracia direta, cuja virtude mais exuberante o envolvimento da sociedade nos assuntos do governo contribuindo, desta forma, para restringir comportamentos autoritrios e centralizadores nos processos de formulao de polticas e na gesto dos recursos pblicos. O sistema pblico de assistncia social fortifica-se com a participao ativa da sociedade civil na interlocuo com o governo, aproximando os governados dos governantes, eliminando o hiato provocado pela democracia representativa entre o eleitor e o eleito, assegurando voz e visibilidade sociedade civil nos espaos de governo. (CAMPOS, 2003, p. 96). O exerccio do controle social deve considerar participativos os aspectos ticos e pedaggicos dessa experincia, com vistas a formar cidados mais empenhados e comprometidos com o projeto civilizatrio, orientados pelos valores efetivos da liberdade e da igualdade de oportunidades. A gesto democrtica da assistncia social, que tem na participao da sociedade civil nos processos de formulao das polticas e na fiscalizao das aes seus traos mais inovadores precisa afirmar, reiteradamente, os compromissos dessa poltica com a construo da cidadania enquanto um bem universal. A participao social, conforme preconizava Rousseau (1997), tem entre seus mritos a faculdade de propiciar aos cidados uma maior integrao scio-poltica, desenvolvendo em cada um a sensao de pertencimento a sua comunidade; assim como, aumenta o valor da liberdade individual capacitando o indivduo para ser senhor do seu destino; e tem, ainda, a faculdade de tornar as decises coletivas mais aceitas pelo conjunto dos indivduos. importante ter presente que a experincia de controle social em construo na rea da assistncia bastante recente e, mesmo assim, vem possibilitando em escala crescente o envolvimento da sociedade civil em uma rea de poltica social at recentemente ausente da esfera pblica. De outra forma, no podemos confundir o exerccio do controle social no mbito de uma determinada poltica, com a ambio

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VI Conferncia Nacional de Assistncia Social quase pueril de controle sobre as aes gerais do governo ou sobre a economia capitalista. Segundo Dagnino (2002, p. 300), importante considerar [...] que os espaos de formulao de polticas constituem uma das mltiplas arenas em que se trava a disputa hegemnica, numa guerra de posies onde aes pontuais, de menor escopo e significado mais imediato, podem vir a se acumular molecularmente na direo de minar a ordem social desigual e significar a expanso gradual de um projeto hegemnico alternativo [...] Neste sentido cabe cotejar as experincias nos conselhos na perspectiva da democratizao da gesto pblica, da consolidao de canais de dilogo entre governo e sociedade e na afirmao de uma esfera pblica plural.

5. CONSiDERAES FiNAiS
No parece exagerado afirmar que a negao ou a insatisfatria disponibilizao de recursos para o funcionamento autnomo dos conselhos representa uma clara opo para tlos, to somente, enquanto requisitos legais, convertidos em meros aparatos burocrticos. A constituio legal de conselhos, a realizao peridica e sistemtica de conferncias e a existncia de uma rede no-governamental com atuao na rea da assistncia social parecem no significar condies suficientes para produzir alteraes substantivas na gesto da poltica de assistncia social, particularmente no que concerne ao exerccio do controle social nos termos aqui discutidos. Enquanto atividade de natureza scio-poltica, o exerccio do controle social deve considerar os aspectos ticos e pedaggicos dessa experincia participativa, com vistas a investir na formao de cidados mais empenhados e comprometidos com um projeto civilizatrio, orientados pelos valores efetivos da liberdade, da igualdade de oportunidades e da emancipao humana. Em tese, o ideal que orienta a constituio de tais conselhos est comprometido com a participao direta da sociedade nos assuntos de governo, destacando-se entre suas principais virtudes a influncia que a sociedade civil pode exercer na agenda do governo, em seu nvel de jurisdio; a aproximao entre governantes e governados, reduzindo, desta forma, o hiato provocado pela democracia representativa entre eleitores e eleitos e, ainda, o envolvimento da sociedade civil em assuntos de interesse pblico que fortaleam os vnculos de integrao social, ao mesmo tempo em que estimula comportamentos cooperativos. Parece razovel afirmar que, tanto na dimenso terica quanto na perspectiva histrica, o controle social no mbito da assistncia social um desafio de realizao possvel.

BiBLiOGRAFiA
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