24457OC-PE: Programa de Modernizacin del Sistema de Administracin Financiera Pblica para Mejorar la Programacin, Ejecucin y Rendicin de Cuentas de los

Recursos Pblicos

Vice Ministerio de Hacienda

Ministerio de Economa y Finanzas

Repblica del Per

Consultora de Asistencia Tcnica para la Revisin de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II

11 de Octubre de 2011

Gerardo Ua

24457OC-PE: Programa de Modernizacin del Sistema de Administracin Financiera Pblica para Mejorar la Programacin, Ejecucin y Rendicin de Cuentas de los Recursos Pblicos

Consultora de Asistencia Tcnica para la Revisin de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II

I Introduccin Este reporte contiene las principales conclusiones de la Consultora de Asistencia Tcnica para la Revisin de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II en el marco del Programa 24457OC-PE: Programa de Modernizacin del Sistema de Administracin Financiera Pblica para Mejorar la Programacin, Ejecucin y Rendicin de Cuentas de los Recursos Pblicos, del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) de la Repblica del Per. Esta consultora de Asistencia Tcnica, conformada por expertos1 en el desarrollo de Sistemas Integrados de Administracin Financiera (SIAF), con conocimientos sobre la experiencia chilena en el desarrollo del SIGFE, fue solicitada al Banco Interamericano de Desarrollo por el MEF, y tuvo como objetivo asesorar al Equipo de Proyecto del Banco y del Ministerio de Economa y Finanzas en la revisin de las estrategias de desarrollo del SIAF II, incluyendo las principales caractersticas y funciones de una Unidad Ejecutora para el proyecto de desarrollo de este tipo de Sistema de Informacin, as como sus principales aspectos tecnolgicos. Durante el desarrollo de la misma se realiz un Misin a Lima entre los das 28 y 30 de Septiembre de 2011. Para el cumplimiento de su objetivo, durante el desarrollo de la misin se realizaron reuniones con los siguientes autoridades y funcionarios del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF): Carlos Oliva, Vice Ministro de Hacienda; Marcelino Crdenas, Secretario Tcnico del Comit de Coordinacin de la Administracin Financiera del Sector Pblico, SAFI; Julio Meja, Asesor del Vice-Ministerio de Hacienda y Supervisor General del Programa; Rodolfo Acua, Director General de Presupuesto Pblico (DGPP), Oscar Pajuelo, Director General de la Direccin General de Contabilidad Pblica (DGCP), Jos Villena, Director General de la Direccin General de Gestin de Recursos Pblicos (DGGRP); Jorge Burgos, de la Direccin General de Presupuesto Pblico (DGPP); Rossana Reynaga, Jefa de la Oficina General de Tecnologa de la Informacin (OGTI); Luis Saavedra, Alfredo Rivera, Jorge vila, Mara Luisa Salazar y Bernardo Silva, funcionarios de la OGTI, Claudiano de Albuquerque, Consultor Residente (FMI). A lo largo de las actividades desarrolladas se cont con la valiosa participacin de Gonzalo Deustua (BID).

Los aspectos de Tecnologas de la Informacin de esta Asistencia Tcnica fueron desarrollados por Jaime Oviedo Silva, Experto TI en Sistemas Integrados de Administracin Financiera.

A su vez, se realizaron una serie de reuniones donde se expusieron las principales caractersticas del Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIGFE 2.0) desarrollado por la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile. (Anexo I). Este Reporte se estructura en VI Secciones, donde la Seccin I es la presente Introduccin. En la Seccin II se presentan las principales conclusiones sobre la estrategia de Desarrollo del SIAF II, mientras que la Seccin III contiene el anlisis del desarrollo del Mdulo de Programacin Presupuestaria, la Seccin IV los comentarios sobre el Desarrollo del Mdulo de Ejecucin y Control y la Seccin V expone los lineamientos para la implementacin del Equipo Ejecutor Proyecto SIAF II. Por ltimo, la Seccin VI presenta los Prximos Pasos sugeridos.

II - Principales Conclusiones de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II 1. Una estrategia de desarrollo mixta del SIAF II permitir alcanzar el objetivo de fortalecer la gestin de las finanzas pblicas en el plazo, costo y alcance definidos, con la calidad necesaria. Una estrategia mixta implica un refinamiento por parte del MEF del Modelo Conceptual actualmente modelado en BPM que precise y defina con mayor detalle la integracin financierocontable que contendr el SIAF como reglas de negocio centrales para su funcionamiento, as como la definicin de la arquitectura tecnolgica de base del sistema. Una vez refinado el Modelo Conceptual, y acordado el alcance del SIAF entre las reas del MEF, el desarrollo informtico del sistema debe tercerizarse en un consorcio de empresas con experiencia demostrada en desarrollo de soluciones informticas de magnitud, preferentemente en sistemas financieros del sector pblico y/o sector privado, que se encuentre certificada en metodologas de desarrollo y gestin de proyectos reconocidas (por ej. CMMi y PMI). Es de suma importancia detallar las reglas de negocio principales en el Modelo Conceptual actual por parte del MEF, considerando que este instrumento es central para definir el alcance del software y su proceso de desarrollo. 2. Una estrategia de desarrollo in house no es recomendable para un SIAF, considerando que estos proyectos requieren de una slida metodologa de gestin de proyectos y de un nmero de recursos humanos variables en el tiempo, con expertises muy especficos, caractersticas que son muy difciles y complejas de logar con xito en el mbito pblico. A modo de ejemplo es posible sealar que el proyecto SIGFE de la Direccin de Presupuestos de Chile utilizo una estrategia de desarrollo mixta (definicin del modelo conceptual con recursos internos propios y tercerizacin del desarrollo en un consorcio privado), la cual genero buenos resultados para el desarrollo del Modulo de Ejecucin y Control, desarrollado en el periodo 20092011. En la actualidad se inici su proceso de implantacin, cubriendo actualmente 55 instituciones de un total de 1892. Debido a los buenos resultados obtenidos, esta estrategia mixta ser replicada

Si se consideran los Servicios de Salud como instituciones, el nmero total de instituciones cubiertas por el SIGFE 2.0 asciende a 389 instituciones.

en el proceso de desarrollo del Mdulo de Formulacin Presupuestaria, cuya licitacin se encuentra en proceso3.

3. El alcance del Mdulo de Ejecucin y Control debe ser acordado y sancionado entre las Direcciones Generales del MEF, en conjunto con la OGTI en sus aspectos tecnolgicos, en forma previa al inicio de su desarrollo informtico. Para lograr este objetivo se recomienda iniciar a la brevedad un proceso de refinamiento del Modelo Conceptual que contenga mayores precisiones sobre la integracin financiero-contable del SIAF II partiendo del modelado en BPM actual, bajo la forma de reglas de negocio centrales para el desarrollo del SIAF II. Para desarrollar esta actividad es posible contar con el apoyo de Expertos Internacionales en cada sistema que conforman el conjunto de sistemas de la administracin financiera (presupuesto, contabilidad, tesorera, deuda pblica) que trabajen directamente con cada Direccin General. Estos expertos deben estar coordinados por un Experto Lder de Equipo que asegure la consistencia de las definiciones de cada sistema. Esta actividad se debe desarrollar en el periodo Noviembre 2011 Marzo 2012, considerando una entrega intermedia de los lineamientos de alto nivel refinados en Diciembre 2011. En base a estos lineamientos refinados, bajo la forma de reglas de negocio de alto nivel, sera posible elaborar el Anexo Tcnico para iniciar el proceso de Licitacin del Desarrollo del Modulo de Ejecucin y Control.

4. La implementacin de un Equipo Ejecutor Exclusivo que dependa directamente del Vice

Ministro de Hacienda es una pre condicin clave para el desarrollo del SIAF II. Este Equipo Ejecutor, a cargo de un Gerente de Proyecto con dedicacin exclusiva, debe reportar sus avances al Comit SAFI y coordinar sus actividades con la OGTI en los aspectos informticos, contando con el apoyo del Supervisor del Proyecto (mayores precisiones sobre su estructura y principales funciones se detallan en el Punto V. Lineamientos para la implantacin del Equipo Ejecutor SIAF II). Con respecto a las prioridades de sus actividades, en forma esquemtica, es posible diferenciar dos grandes etapas. En la Etapa I (Octubre 2011- Marzo 2012), este Equipo Ejecutor debe coordinar el proceso de refinamiento del Marco Conceptual y de la Arquitectura de Base, que definan con precisin el alcance de la Licitacin para el Desarrollo del Modulo de Ejecucin y Control. En la Etapa II, que se inicia una vez contratada la firma desarrolladora, su prioridad debe ser actuar como contraparte que defina, revisa y valide, en coordinacin con las Direcciones Generales del MEF, los entregables de la firma que se adjudique el desarrollo del SIAF II. Por otra parte, en el corto plazo debe apoyar el proceso de desarrollo del Modulo de Programacin, con el fin de recopilar los aciertos y errores cometidos en este proceso. 5. El xito del Proyecto de desarrollo del Mdulo de Programacin es un factor de suma relevancia para las prximas etapas del proyecto SIAF II. Contar con un producto de calidad que cubra las demandas funcionales acordadas de la DGPP es un hito de gran importancia para la estrategia de modernizacin del SIAF en desarrollo por parte del MEF. El fracaso del proyecto de
3

El Modulo de Formulacin Presupuestaria se desarrollara en base al aplicativo Oracle Hyperion Financial Planning. Es necesario sealar que la utilizacin de este Mdulo se restringe al mbito de la Direccin de Presupuestos, el cual consolida la informacin elaborada por las instituciones en su propios sistemas de informacin

desarrollo del Mdulo de Programacin podra generar dudas al interior del MEF sobre la estrategia mixta definida para el desarrollo del Mdulo de Ejecucin y Control. Por esta razn es necesario definir a la brevedad el alcance funcional del Mdulo por parte de la DGPP para comunicar estas definiciones a la empresa desarrolladora, para posteriormente acordar con el consorcio un plan de trabajo detallado que permita un monitoreo constante de los avances del proyecto por parte del MEF y del BID, realizando una gestin proactiva de los riesgos y retrasos en su ejecucin.

III - Desarrollo del Mdulo de Programacin 6. Los plazos del desarrollo del Mdulo de Programacin, y sus principales definiciones de arquitectura, se encuentran en un proceso de revisin. Segn esta revisin el plazo para desarrollar el Mdulo se extendera entre Octubre 2011 y Febrero 2012 por parte del consorcio LBCG + GMD. A la fecha de la Misin se encontraba pendiente la firma de una Adenda en la cual se redefinen aspectos relativos a los entregables y plazos de desarrollo de este Mdulo. En forma previa una Adenda sobre la arquitectura del Mdulo fue acordada entre el MEF y el consorcio de desarrollo.

7. De un total de 18 procesos que contempla el modulo, 3 procesos se encuentran desarrollados, 7 se encuentran en desarrollo y 8 an no se iniciaron, escenario que genera gran incertidumbre con respecto a la factibilidad de cumplir con los plazos de desarrollo definidos. Por su parte, a la fecha de la Misin realizada en el marco de esta Asistencia Tcnica, la DGP an no haba validado el alcance funcional de todo el Modulo de Programacin a nivel detallado. La ausencia de un alcance funcional acordado y validado por la DGP en esta fase del desarrollo del Mdulo es un riesgo para poder cumplir con los plazos previstos en el proyecto.

8. Considerando la ausencia de un alcance funcional sancionado por parte de la DGPP, el plan de trabajo propuesto (Octubre 2011 a Febrero 2012) cuenta con plazos muy ajustados, que requieren un gran esfuerzo del MEF y del consorcio para su concrecin. Por lo tanto una medida recomendada para el corto plazo es definir un plan de trabajo detallado del proyecto, con una lnea de accin intensiva destinada a definir el alcance funcional del Mdulo mediante la realizacin de workshops de trabajo entre el equipo funcional y tcnico de la DGPP, el equipo de la OGTI y los expertos funcionales y tcnicos del consorcio. Los avances del plan de trabajo deben ser reportados en forma semanal por el equipo de la OGTI y de la DGP al Sr. Viceministro de Hacienda, con el fin de gestionar los riesgos y problemas del proyecto en forma oportuna. As mismo se sugiere informar al equipo del BID los avances en forma mensual, con el fin de contar con una opinin externa que ayude a gestionar los plazos y prioridades del proyecto. 9. Los Criterios de Aceptacin del Mdulo por parte del MEF en sus aspectos funcionales, tcnicos y de documentacin deben ser definidos, y documentados en forma precisa, previo al inicio de la fase de testing. La planificacin del proyecto debera considerar a lo menos el plazo de un (1) mes para la realizacin de estas pruebas. Definir estos criterios en forma 5

explcita y oportuna permitir que el ciclo de Testing Integral del Mdulo de Programacin se desarrolle en un marco predefinido y acordado entre el MEF y el consorcio, en base a criterios objetivos que avalen su aceptacin conforme, e iniciar el proceso de garanta, o generar el rechazo correspondiente. Por lo tanto, es necesario definir en el Plan de Trabajo del proyecto el plazo necesario para realizar el ciclo de Testing Integral al cual ser sometido el modulo por parte el MEF. Este ciclo de Testing Integral debe considerar la realizacin de pruebas que cubren toda su arquitectura capa de presentacin, capa de negocio y capa de datos- las cuales deben considerar una combinacin de pruebas automatizadas y manuales. Por ltimo, se recomienda incluir en la Adenda al contrato que actualmente se est acordando que los criterios de aceptacin del Mdulo sern definidos de comn acuerdo entre el MEF y el consorcio de desarrollo en forma previa al inicio del ciclo de testing integral.

IV- Desarrollo del Mdulo de Ejecucin y Control 10. El principal objetivo del refinamiento del Modelo Conceptual es definir y acordar el alcance del Modulo de Ejecucin y Control entre las Direcciones Generales del MEF en forma previa al inicio de desarrollo del SIAF II. En especial es necesario definir las principales reglas de negocio relativas al proceso de integracin automtica del ciclo financiero contable (presupuesto/contabilidad/tesorera) partiendo del modelado actual en BPM. Esta actividad se debe desarrollar en el periodo Octubre 2011 - Marzo 2012, considerando una entrega intermedia de los lineamientos de alto nivel refinados, es decir las principales reglas de negocio, en Diciembre 2011 que permitan iniciar el proceso de Licitacin del Desarrollo del Modulo de Ejecucin y Control. En base a este cronograma, sera posible planificar la fecha de inicio del desarrollo del Mdulo en el 2 Semestre de 2012, con un plazo de duracin de 18 meses, planificacin que permitira su puesta en produccin en el ao 2014. 11. El proyecto debe considerar distintas Etapas para el desarrollo el SIAF II, que sean iterativas e incrementales, focalizando la Etapa I en el desarrollo de las funciones centrales de un SIAF (presupuesto, contabilidad, tesorera, reportes financieros) mejorando sustantivamente su usabilidad. De acuerdo a las experiencias internacionales, una estrategia de desarrollo en Etapas de un SIAF cuenta con mayores probabilidades de xito que una estrategia de desarrollo de mayor cobertura funcional y de mayor cobertura para los distintos niveles de gobierno4.Con respecto a este ltimo punto, tambin resulta necesario definir el alcance de la primer Etapa de desarrollo del Mdulo de Programacin y Control, as como la estrategia cobertura de cada nivel de gobierno, prestando especial atencin a los aspectos de telecomunicaciones en el nivel municipal. Definitivamente un sistema que cubra las demandas funcionales del nivel central de gobierno no parece ser la opcin ms adecuada para cubrir las demandas funcionales de los municipios de tamao mediano y/o pequeo, quienes requieren una solucin ms ajustada a sus propias necesidades de gestin del gasto pblico.

Para ms detalles ver Khan Abdul y Pesoa Mario (2010) Conceptual Design: A Critical Element of a Government Financial Management Information System Project FMI.

V Lineamientos para la implementacin del Equipo Ejecutor Proyecto SIAF II 12. La puesta en funciones de un Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II en Noviembre 2011 responsable del desarrollo del Proyecto debe ser una prioridad del MEF. Este Equipo Ejecutor dirigido por un Gerente con dedicacin exclusiva, con dependencia directa el Vice Ministro de Hacienda, debe reportar sus avances al Comit SAFI y coordinar sus actividades con la OGTI en los temas informticos, contando con el apoyo del Supervisor del Proyecto. En forma esquemtica su estructura podra estar conformada por un Gerente de Proyecto SIAF II, un Coordinador Funcional y un Coordinador TI, con el apoyo de un Jefe de Planificacin, experto en gestin de proyectos con certificacin de PMI (Ver Grfico N 1). El Gerente de Proyecto SIAF II tendr como responsabilidad central coordinar el proceso de refinamiento del Modelo Conceptual, definir los principales aspectos funcionales y TI del Termino de Referencia del Pliego de Licitacin del Modulo de Ejecucin y Control, y actuar como contraparte principal del consorcio de empresas que se adjudique el desarrollo de dicho modulo. Por su parte, el Coordinador Funcional tendr a su cargo la formalizacin de los requisitos funcionales y la definicin del alcance funcional del SIAF II, validando este alcance con el Comit SAFI. Por su parte el Coordinador TI tendr como principal responsabilidad definir los lineamientos de software y hardware que deben ser considerados por el desarrollador del SIAF II5, mientras que el Jefe de Planificacin ser el responsable de la programacin y el monitoreo y control de las actividades de cada proyecto del Equipo Ejecutor SAFI II, considerando que en realidad un proyecto de la magnitud del SIAF II en su interior alberga un conjunto de proyectos con objetivos especficos. A modo de ejemplo es posible mencionar el proyecto de desarrollo de las funcionalidades transaccionales, el desarrollo de las funcionalidades de reportabilidad y el desarrollo del plan de migracin e implantacin, entre los proyectos ms relevantes que conforman un SIAF. Grafico N 1- Propuesta de Estructura del Equipo Ejecutor Proyecto SIAF II

Para desempear el rol de Coordinador de TI se sugiere un perfil de Ingeniero de Software.

13. El Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II puede estar compuesto por funcionarios provenientes de las distintas reas del MEF en combinacin con personal contratado especficamente para el proyecto y consultores externos. Para las actividades a desarrollar en la Etapa I, coordinar el proceso de refinamiento del Marco Conceptual y de la Arquitectura de Base, actividades que permitirn definir con mayor precisin el alcance de la Licitacin para el Desarrollo del Modulo de Ejecucin y Control, el Equipo Ejecutor podra estar conformado por el Gerente de Proyecto SIAF II, los 2 Coordinadores, el Jefe de Planificacin y 6 consultores, sumando un total de 10 personas. Para los 6 consultores del Equipo Ejecutor se recomienda la siguiente distribucin: 4 consultores funcionales en la Coordinacin Funcional (presupuesto, contabilidad, tesorera y funciones administrativas complementarias del ciclo financiero contable), 1 experto en Arquitectura SOA en la Coordinacin TI6, 1 analista para apoyo a las actividades de planificacin y 1 apoyo administrativo para la gestin de contratos. Antes de iniciar la Etapa II, correspondiente al desarrollo del Mdulo de Ejecucin y Control, ser necesario redimensionar el equipo para que funcione como contraparte que defina, revisa y valide, en coordinacin con las Direcciones Generales del MEF, los entregables de la firma que se adjudique el desarrollo del SIAF II.

14. Una actividad de mxima prioridad es actualizar la Carta Gantt detallada de todo el proyecto SIAF II, que debe incluir a lo menos los siguientes proyectos: i) Desarrollo del Mdulo de Programacin, ii) Plan de Implantacin y Capacitacin del Mdulo de Programacin, iii) Refinamiento del Modelo Conceptual + Definicin de la Arquitectura de Base, iv) Desarrollo del Mdulo de Ejecucin y Control, y v) Estrategia de Implementacin y Migracin de Datos del Mdulo de Ejecucin y Control. VI Prximos Pasos 15. Con respecto al Mdulo de Programacin del SIAF II, los prximos pasos identificados en esta consultora corresponden a las siguientes actividades: a. Definir en el corto plazo el alcance detallado del Mdulo de Programacin por parte de la Direccin General de Presupuesto Pblico, cubriendo los 18 procesos funcionales definidos. b. Definir, en base a una propuesta del proveedor, el plan de proyecto que contemple el desarrollo de todas las funcionalidades del Mdulo de Programacin y un plazo para desarrollar el testing de aprobacin del desarrollo. Este plan de trabajo debe ser reportado en forma semanal por el Equipo de la OGTI y de la DGPP al Sr. Vice Ministro de Hacienda, con el fin de gestionar los riesgos y problemas en forma oportuna. c. Definir los Criterios de Aceptacin del Mdulo de Programacin por parte del MEF en sus aspectos funcionales, tcnicos y de documentacin. La definicin de estos criterios en forma oportuna permitir que el ciclo de testing del Mdulo se desarrolle en un marco predefinido y acordado entre el MEF y el consorcio responsable del desarrollo.
6

Es posible evaluar la conveniencia de contar con apoyo por productos de un Arquitecto de SOA que desempee sus funciones en forma part time.

16. Con respecto al Mdulo de Ejecucin y Control del SIAF II, los prximos pasos identificados en esta consultora corresponden a las siguientes actividades: a. Detallar el Modelo Conceptual actual desarrollado en BPM, definiendo de forma ms precisa las principales reglas de negocio que determinan la integracin financiero contable de la ejecucin presupuestaria. Esta actividad debe ser desarrollada en forma previa al inicio del desarrollo del Mdulo. Se recomienda su ejecucin en el periodo Octubre 2011 Marzo 2012, con una entrega parcial en Diciembre de 2011 con la definicin de las principales reglas de negocio, las cuales formaran parte del Pliego de la Licitacin para el desarrollo del Mdulo a iniciarse en el segundo semestre del ao 2012. b. Definir Etapas iterativas e incrementales para el desarrollo del Mdulo de Ejecucin y Control del SIAF II. Se recomienda definir etapas que consideren el desarrollo de las funciones ncleo del Mdulo, y luego el desarrollo de las funciones adicionales que brinden ms prestaciones. De igual forma se recomienda definir una estrategia gradual de cobertura para cada nivel de gobierno, iniciando el proceso en el Gobierno Central y luego extendiendo la cobertura al nivel municipal. c. Implementar un Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II, dirigido por un Gerente con dedicacin exclusiva, con dependencia directa del Vice Ministro de Hacienda. Este Equipo Ejecutor debe reportar sus avances al Comit SAFI de manera peridica. Se recomienda implementar este equipo en el transcurso del mes de Octubre de 2011, con el fin de apoyar las acciones relativas al Mdulo de Programacin y desarrollar las acciones del Mdulo de Ejecucin y Control. d. Actualizar la Carta Gantt detallada de todo el proyecto SIAF II, que debe incluir a lo menos los siguientes proyectos: i) Desarrollo del Mdulo de Programacin, ii) Plan de Implantacin y Capacitacin del Mdulo de Programacin, iii) Refinamiento del Modelo Conceptual + Definicin de la Arquitectura de Base, iv) Desarrollo del Mdulo de Ejecucin y Control, y v) Estrategia de Implementacin y Migracin del Mdulo de Ejecucin y Control. 17. Por ltimo, el MEF solicito el apoyo para desarrollar las siguientes actividades: a. Elaborar Trminos de Referencia para los integrantes del Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II, especficamente para los siguientes roles: i) Gerente de Proyecto SIAF II, ii) Coordinador Funcional, iii) Coordinador TI, iv) Jefe de Planificacin y v) Responsable de Gestin de Contratos. b. Apoyar el desarrollo de las Bases de Licitacin para el desarrollo del Mdulo de Programacin y Control, considerando los antecedentes del proceso actual y experiencias internacionales recientes en la materia. c. Apoyo en la revisin de aspectos de hardware y software, tanto para la definicin de la arquitectura de base del Mdulo de Ejecucin y Control, como durante el desarrollo del Mdulo de Programacin7.

Un mayor detalle de estos puntos se encuentra en el Reporte del Consultor Jaime Oviedo Silva, Experto TI en Sistemas Integrados de Administracin Financiera.