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Flux n 52/53 Avril - Septembre 2003 pp.

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Les indicateurs de performance : une volution clef dans la gestion et la rgulation des services deau et dassainissement

Ltitia Gurin-Schneider Michel Nakhla

voir un service public performant, nest-ce pas lexigence de base de tout citoyen ? Mais quest-ce que la performance dun service deau ou dassainissement ? La rponse nest pas aussi vidente quil y parat. Surtout, elle a sensiblement volu au cours des cinquante dernires annes. Le manque danticipation de ces volutions explique en grande partie lincomprhension entre les gestionnaires (publics et privs) et les usagers et les tensions qui sen sont suivies. Le passage de lusager au client nest quune des illustrations les plus patentes de ces changements.

nombre de rponses ont merg, la fois au niveau de lorganisation interne des services, dans les relations avec les usagersclients et dans ce que lon peut appeler la rgulation locale par les collectivits. Lintroduction des indicateurs de performance dans la gestion et la rgulation des services deau nen est qu ses dbuts et, aprs avoir rappel les initiatives en cours, il sera utile denvisager les perspectives court et moyen termes et les prcautions prendre pour garantir un bon usage des indicateurs.

Il ne suffit pas de saccorder sur la dfinition du bon service. Encore faut-il se donner les moyens dy parvenir. un changement du contenu et des objectifs du service sont venus rpondre de nouveaux outils et mthodes de gestion, au cur desquels on trouve la notion de qualit et dindicateurs de performance. Cet article analyse dabord la mutation des services deau, qui a progressivement conduit un dphasage entre le contenu du service et les attentes. Puis il dcrit comment un certain

LA

MUTATION DU SECTEUR DE LEAU DURANT LES CINQUANTE DERNIRES ANNES

Mme si les grandes villes ont dvelopp leurs propres services deau ds le milieu du XIXe sicle, lge dor des services publics de rseaux deau et dassainissement commence avec la priode de reconstruction, aprs guerre. Les ingnieurs se mettent au travail pour construire les rseaux et tendre les zones de raccordement (cf. tableau 1). Cette poque constitue ce que lon pourrait appeler la phase des objectifs quantitatifs.

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Tableau 1 : volution du taux de raccordement au rseau deau de la population rurale (source : inventaire FNDAE)
Anne Taux de raccordement (%) 1954 37,6 1960 47,4 1966 65 1970* 72,2 1976 88 1981 94 1985 97 1990 98 1995 98

* Extrapolation du Ministre de lAgriculture partir de linventaire de 1960

Elle sest accompagne, en France, du dveloppement des entreprises prives (cf. figure 1) qui, par le systme de la concession, apportaient aux communes qui le souhaitaient non seulement des comptences techniques, mais aussi un financement. Durant cette priode, le critre dominant est le taux de raccordement. Lusager nest peru que comme le dpositaire dun branchement. Il est redevable du service et li par un contrat dabonnement avec des devoirs dcrits dans le rglement de service. Progressivement, le modle productiviste touche ses limites, dans leau, comme dans dautres secteurs. De nouveaux problmes apparaissent avec en premier lieu la dgradation des milieux. Lintensification agricole sest traduite par laugmentation des pollutions diffuses (nitrates, pesticides) ; lurbanisation saccompagne aussi dun flux de dchets et deffluents auquel les collectivits nont pas toujours su faire face. Dans les services deau, lobjectif quantitatif va alors cder le pas lamlioration de la qualit par un recours des tech-

nologies de traitement de plus en plus pousses. Cette volution est europenne et se traduit par deux sries de directives tournes vers la qualit de leau potable et des ressources et vers le traitement des eaux uses (notamment, directives dites eau potable du 15 juillet 1980 et eaux rsiduaires urbaines du 21 mai 1991). Cette phase saccompagne dun investissement massif et aussi du dveloppement du principe de pollueur-payeur, via les agences de leau. La dcennie quatre-vingt-dix est celle de laccroissement du prix moyen de leau. De nombreux observatoires du prix de leau se mettent en place, notamment linitiative des agences de leau et du Ministre de lconomie (1) (cf. figure 2). Laugmentation concide malencontreusement avec la rvlation de quelques affaires retentissantes de financement occulte, qui ternissent durablement limage des services deau en France. Les relations entre lusager et le service deau ne sont plus au beau fixe. De nombreuses associations de consommateurs

Figure 1 : volution de la population desservie par un service deau en gestion dlgue (en pourcentage de la population totale). Adapt daprs C. Pezon (1999). 56

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Figure 2 : volution sur dix ans de la facture deau annuelle (chantillon dominante urbaine).
Source : DGCCRF, Ministre de lconomie

se crent pour dnoncer des dfauts dans la qualit de leau ou des prix jugs trop levs. Le modle de la performance technique trouve l une certaine limite. Les pouvoirs publics et les gestionnaires des services prennent alors conscience de nouveaux besoins, dont notamment la transparence, la prise en compte du consommateur et la durabilit (2). Lusager veut savoir ce quil paie dans sa facture et exige dtre satisfait par son service. La gestion saine du service, la fois sur le plan comptable et technique, doit permettre dassurer ladaptation aux besoins futurs, sans surcot excessif pour les usagers. Les collectivits locales, comptentes pour lorganisation des services deau, se voient rappeles leurs responsabilits dans la gestion de ces services (3). Une nouvelle phase a commenc, celle de la qualit, prise dans son ensemble (4). Cette fois-ci, lvolution de la gestion prend plusieurs directions, avec : - des dmarches linitiative des oprateurs (privs, mais aussi publics) visant recentrer une partie de lactivit vers la relation client et mieux communiquer avec lui, - des dmarches de management interne de type ISO 9000 et 14000, sinscrivant dans la certification des processus, - des dmarches de normalisation de service, visant rpondre aux attentes du client, -des dmarches linitiative des pouvoirs publics, visant amliorer le suivi externe et la matrise de la gestion par les collectivits locales. Dans chacune de ces dmarches, on trouve une formalisation plus ou moins pousse, base sur des indicateurs de per-

formance. Ceci concourt parfois une confusion entre les diffrentes dmarches. Pourtant, mme si une certaine convergence existe, il est important de bien comprendre ce qui les distingue en termes dobjectifs, dacteurs concerns et de mise en uvre. Il sagit bien de quatre volutions distinctes dans les mthodes de gestion des services deau.

LA RPONSE GESTIONNAIRE : QUATRE NOUVELLES APPROCHES BASES SUR LES INDICATEURS DE PERFORMANCE
La fin de lusager : recentrage des objectifs du service vers les prestations du client
Comme lexplique Bertrand de Quatrebarbes (1996), la rforme du management public des annes quatre-vingt-dix, qui consiste recentrer lorganisation de ladministration vers les attentes de lusager, gagne lensemble des services publics et pas seulement les services deau. Cest la priode o le vocable client commence lemporter sur celui dusager. Dans les services publics de rseau, la premire initiative vient dEDF. Ds 1993, lentreprise nationalise introduit la notion dengagements de service au client. Ces engagements concernent la rapidit dintervention, la mise en service et la rsiliation des abonnements, ainsi que le respect de diffrents dlais (rendez-vous, devis, travaux, rponse au courrier). En cas de manquement, EDF sengage verser un ddommagement de 150 F (23 ). Dautres services publics suivent la mme voie, avec plus ou moins daudace : France Tlcom se contente de rorgani-

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sations internes, sans afficher dengagements nationaux, la SNCF va jusquau ddommagement et enfin les compagnies deau et dassainissement adoptent des chartes, partir de 1997. Ces dernires ont, en gnral, calqu leurs engagements sur ceux dEDF sans toutefois adopter le principe du ddommagement de manire gnralise. Les enqutes de satisfaction font aussi leur apparition partir de 1996. Ces entreprises crent enfin un centre dinformation sur leau, destin communiquer avec le public. En sinspirant de lorganisation des centres dappel clientle des compagnies anglaises (avec la privatisation de 1989, les deux majors franais ont acquis plusieurs filiales OutreManche), les compagnies franaises vont profondment modifier la gestion de la fonction clientle qui se trouve investie dune importance grandissante par rapport la fonction traditionnelle de lexploitation et de la gestion du rseau. Les indicateurs de performance axs davantage sur les prestations aux clients se mettent en place : taux de respect des dlais Mme si cela nest pas la seule motivation, cette dmarche permet de rpondre la dgradation dimage des services publics en gnral et de ceux de leau en particulier. Il faut toutefois noter que les objectifs adopts dans ce cadre lont t sur la seule initiative des entreprises. La dmarche est volontaire.

Certains engagements ne sont pas chiffrs (par exemple la nouvelle facture ou le service conseil) et ils correspondent souvent des actions qui taient dj effectives dans les services (par exemple la mise en eau immdiate ou la disponibilit du service durgence 24h/24). Lobjectif recherch par lexploitant est donc double : modifier lorganisation et la culture dentreprise pour redonner de limportance au client, mais aussi, par un effort de communication, changer limage des services deau et redonner confiance dans leur gestion.

Lengagement sur les moyens : le management de la qualit


Les exploitants ont galement cherch donner des gages de bonne gestion en utilisant la certification qualit. De nombreux services deau sont dsormais certifis ISO 9000 ou ISO 14000 (cf. tableau 2). Cette fois-ci, le rfrentiel renvoie des rgles, fixes dans une norme, qui simposent lexploitant et qui sont soumises des contrles externes par un organisme de certification accrdit. Cette intervention externe donne un crdit important la dmarche qualit. Mais il ne faut pas se tromper sur lobjet des certifications : cest le processus de production et non le produit qui est certifi. La norme organise le management de la qualit quelle dcompose en processus (par exemple, pour

Tableau 2 : La certification des services deau et dassainissement en France (situation dbut 2003, source : les entreprises)
Politique gnrale pour lISO 9000 9001 et 9002 Certification pour la totalit des activits de ses services oprationnels et de ses services centraux (32 certifications) Certification par secteurs pour toute lactivit eau ou assainissement (35 certifications) Certification par rgion pour toute lactivit eau ou assainissement (23 millions dhabitants en eau potable) Nombre de certifications ISO 14 000 et 14 001

Lyonnaise des Eaux France

18 certifications

Saur France

21 certifications

Vivendi Environnement (France)

31 certifications

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lISO 9001 : responsabilit de la direction, management des ressources, ralisation du produit, mesure, analyse et amlioration). Lengagement est donc sur les moyens et lorganisation interne. La norme vise la fiabilit du process, pour aboutir une qualit de produit conforme celle choisie. Elle nimpose en rien le niveau de qualit choisi. Elle inclut la mise en uvre dindicateurs qui servent en gnral de dclencheurs pour des actions correctives. Certains de ces indicateurs pourront porter sur les rsultats, do lambigut avec les dmarches dengagement sur la qualit du produit. Lentreprise certifie dispose gnralement dun avantage concurrentiel par rapport celle qui ne lest pas. Toutefois, il ne faut jamais perdre de vue la limite de la certification : elle ne porte pas sur les rsultats.

Ces documents prsentent la fois une srie de rsultats remplir, mais aussi, notamment pour les plus techniques dentre eux, une srie de prescriptions qui sapparentent des moyens mettre en uvre. Cette structuration de la norme sexplique sans doute par le caractre impalpable dun service par rapport un produit de consommation classique : cela oblige rentrer dans la description des tches que le service doit remplir. Pourtant, ce mode de rdaction donne la norme un caractre intermdiaire entre une norme de moyens et une stricte norme de rsultats. Le rfrentiel NF service correspondant nexiste pas encore. Il nest donc pas possible actuellement de prtendre une marque NF Service deau et dassainissement, mais lAFNOR mne une tude pour le dfinir, notamment avec plusieurs villes de lOuest de la France. LAFNOR a galement port ce thme devant lISO, afin de transformer les normes franaises en normes internationales. Les travaux (baptiss TC-224) ont commenc en septembre 2002. En terme de gestion, toute cette dmarche appelle quelques commentaires. Au cours de la rdaction de la norme, toutes les parties prenantes se sont exprimes et en particulier les associations de consommateurs, trs impliques dans la norme service lusager . Les collectivits, bien que mfiantes sur le principe dune norme supplmentaire sur leau, ont en dfinitive collabor au projet. Cette large reprsentation est un atout important du texte qui reprsente un consensus. Mais elle a aussi entran quelques limites la porte des normes, de deux ordres. En vitant un niveau de technicit qui aurait vite t hermtique aux non professionnels, la norme sest limite dfinir les indicateurs de performance dans leurs grandes lignes. Par ailleurs, le texte ne tranche pas rellement entre diffrentes utilisations possibles des normes et notamment lutilisation interne, par lexploitant ou lutilisation externe, par la collectivit rgulatrice ou les usagers. Ainsi, cette norme noffre pas, dans ltat actuel, un rel outil de gestion de la performance : - En labsence de rfrentiel marque NF , la collectivit qui souhaiterait appliquer les normes des services deau doit effectuer un choix (la norme usager comporte elle seule quarante-sept indicateurs) et surtout fixer des valeurs seuil et des objectifs, qui sont absents de la norme. - De nombreux indicateurs mentionns dans ces normes se

La normalisation de service ou lengagement sur un certain niveau de performance


La normalisation offre un autre dispositif de certification qui, cette fois-ci, porte bel et bien sur le contenu. Il sagit des normes dites de service , qui dbouchent gnralement sur le marquage NF service . Le marquage NF atteste que le produit rpond des caractristiques prdfinies. Il se construit en deux temps : - Les professionnels et toutes les parties prenantes se mobilisent et prparent une norme de service dtaillant un certain nombre de rsultats atteindre pour rpondre aux attentes du client. - Cette norme sert de base pour la constitution dun document autonome, appel rfrentiel et qui comprend, en outre, des spcifications techniques supplmentaires (par exemple les seuils atteindre, non fixs dans la norme) ainsi que les modalits de contrle de la conformit du produit ces caractristiques. Comme pour la certification qualit, le marquage NF nest obtenu quaprs contrle par un organisme extrieur. Dans le secteur de leau, les normes de service viennent dtre publies, sous le nom de NF P 15-900. Les travaux de rdaction ont commenc en 1997 et la publication de quatre normes schelonne entre juillet 2000 et fin 2002. Les thmes abords sont le service lusager, la gestion dun rseau dassainissement, la gestion dun systme de traitement des eaux uses et enfin la gestion dun systme dalimentation en eau potable.

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limitent un intitul ou une description sommaire et ne constituent pas des rgles de mesure prcises et univoques. Ainsi, dans la norme alimentation en eau potable , lindice linaire de pertes est simplement cit, alors quun rcent manuel de lAssociation Internationale de lEau (IWA), portant sur la dfinition des indicateurs pour les services deau, consacre plus de cinq pages sur le mode de calcul de cet indicateur (Alegre et al, 2000). Un travail dexplicitation des indicateurs mentionns dans les normes reste souvent ncessaire. Il reste une dernire ambigut : la norme est-elle un outil de gestion de lexploitant (priv ou public) ou bien de la collectivit ? Autrement dit, qui doit dfinir les seuils et les valeurs dobjectifs ? La logique de la marque NF voudrait que les seuils soient dfinis dans le rfrentiel, puis mis en uvre par les exploitants. Lapplication de la norme est alors une dcision de lentreprise, qui comme pour la certification, peut en attendre un effet de levier commercial. Mais dans le cas dun service public sous la responsabilit des collectivits locales, on peut se demander si le rfrentiel ne devrait pas tre fix par les lus, en tenant compte des priorits locales. Dans ce cas, un rfrentiel national na pas de pertinence, sauf conditionner les valeurs fixes la typologie des services. Si une telle typologie existait, ce qui nest pas le cas lheure actuelle, quelle place resterait-il aux dcisions politiques ? Ces difficults expliquent sans doute que la finalisation des travaux de lAFNOR vers une marque NF Service de leau et de lassainissement, ne soit pas encore acquise lheure actuelle. Elle justifie galement que les collectivits soucieuses de garantir la performance des services, dans toutes ses nouvelles composantes, se dotent doutils de gestion complmentaires.

cest--dire, dans le cas de leau, les communes ou leurs regroupements. Avant daller plus loin il est utile de souligner cette particularit des services deau par rapport aux autres services publics de rseaux, nationaux : leau et lassainissement sont des services publics locaux. Leau ne se transporte pas facilement sur de longues distances, a fortiori si lon doit assurer une qualit sanitaire constante. Les infrastructures de production et de distribution ou de collecte et de traitement sont clairement associes un territoire communal ou intercommunal. On estime plus de trente mille le nombre dunits de gestion dans les services deau ou dassainissement en France (IFEN, 2001). Cela souligne limportance de lchelon local. De plus, nous sommes en prsence dun rel monopole naturel et non pas dun monopole historique, comme EDF ou France Tlcom. Il est conomiquement impossible de dupliquer les infrastructures pour permettre plusieurs oprateurs de se concurrencer. Contrairement lide intuitive, les modles de rgulation utiliss dans dautres services publics soumis la libralisation, ne sont donc pas efficaces pour leau. Littlechild, le thoricien de la privatisation des services publics sous le gouvernement Thatcher, lavait bien compris (Littlechild, 1988) : alors que pour les tlcoms ou llectricit le rgulateur a avant tout un rle de facilitation de la concurrence, aidant rtablir lquilibre entre le gestionnaire historique du rseau et les nouveaux entrants, dans le cas de leau, la concurrence ne peut tre quinitiale ou potentielle. La concurrence initiale correspond une mise aux enchres de la gestion du service pour une certaine dure. En terme concret, cest le principe de la dlgation. La concurrence potentielle, thorise par Shleifer (1985) avec le concept de yardstick competition correspond au systme anglais, o les diffrents oprateurs sont compars sur la base dindicateurs. Beaucoup defforts ont t faits dernirement pour renforcer la concurrence initiale, avec notamment la loi Sapin de 1993, qui rforme la procdure de dlgation et introduit quelques limites au principe dintuitu personae. Toutefois, la ngociation de gr gr et, in fine, le pouvoir de choix du maire ne sont pas remis en cause. La concurrence initiale reste difficile mettre en uvre. Williamson (1976), au sujet dun autre service public local, a soulign des raisons dordre gnral (notamment la difficult formuler, ex ante, le contenu du service et prendre en compte lavantage au sortant). Dans le cas de leau, on peut ajouter

Des performances et des engagements appuys sur le contrle externe des rsultats : la naissance du rgulateur
La qualit des services deau et dassainissement, comme on la vu, est devenue une notion complexe, avec de fortes externalits (sant, environnement, solidarit). Cest le domaine par excellence de laction publique. Les dmarches volontaires de chartes ou de normalisation ne suffisent pas et il y a place pour une action forte des pouvoirs publics responsables des services,

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lexistence dun oligopole qui rend la comptition souvent illusoire. Les enqutes menes pour le ministre de lEnvironnement (5) montrent que dans deux cas sur trois, le nombre doffres remises pour une dlgation deau ou dassainissement est de un ou deux. Sur dix contrats remis en jeu, entre un et deux, seulement changent dexploitant. Compte tenu des limites de la concurrence initiale et Figure 3 : Lutilisation des de la dure des contrats, un certain consensus sest dgag sur le besoin de dvelopper des outils de rgulation pour le suivi de lexcution des contrats. Un aspect fondamental semble bien tre denrichir les informations dtenues par les collectivits, la fois pour leur permettre de discuter dgal gal avec les experts des compagnies deau mais, aussi, pour disposer de points de comparaison et pour obtenir de meilleures performances par une mulation entre gestionnaires. Ces observations ont t dveloppes par quelques chercheurs (Auby, 1998 ; Ingls et Salles, 1998 ; Gurin-Schneider et Nakhla, 2000). Paralllement, des institutions plus politiques comme le Haut Conseil du Secteur Public (1999), le Conseil conomique et Social (Martinand, 2001) ou lAssemble Nationale (Tavernier, 2001) ont galement aliment ce dbat. Un nouveau modle de rgulation semble se dgager donc avec quelques principes clefs : - Un rle central laiss aux collectivits locales, qui seules ont la lgitimit et aussi les moyens de fixer et de suivre les objectifs de chacun des trente mille services dont elles sont responsables. - Limportance de ne pas se contenter de faire jouer la rgulation au moment de la remise en jeu des contrats, mais aussi de manire continue, tout au long de la gestion du contrat. - Limportance de ne pas se focaliser uniquement sur le prix, mais aussi sur le contenu du service, car un engagement sur le prix reste partiel sans engagement sur la performance. - Enfin, le besoin de renforcer les informations la disposition des collectivits rgulatrices pour leur permettre de

indicateurs de performance pour la rgulation locale


mieux grer leur service et aussi pour rendre possibles des comparaisons. Ce dernier niveau suppose dorganiser la collecte et la diffusion dindicateurs de performance un niveau supra-local. Bien que le discours soit souvent focalis sur la dlgation, ce suivi de la gestion par indicateurs peut aussi se rvler utile pour la rgie. La rgie nest jamais quun contrat dure indtermine. Il est tout aussi important pour la collectivit de pouvoir se fixer des objectifs et de se comparer dautres. En guise de synthse, la figure 3 montre tous les apports de lintroduction des indicateurs de performance dans la rgulation par les lus locaux. Elle ouvre de nombreuses perspectives, en termes de dfinition du contenu du service, de pilotage par la collectivit, dincitation lamlioration et enfin de communication vers les usagers. La collectivit dveloppe ses outils de gestion du service et par ailleurs favorise lincitation la performance par leffet de rputation. En conclusion, on saperoit que les indicateurs de performance se retrouvent dans lensemble de ces quatre dmarches. Cela explique le considrable intrt dont ils sont lobjet depuis quelques annes. Cependant, les enjeux, les objectifs et les acteurs en jeu sont, comme on la vu, assez diffrents. Dans les chartes, les indicateurs, dfinis par loprateur, sont en nombre limit et servent vrifier latteinte des engagements chiffrs adopts par lexploitant. Dans les certifications, la mise en uvre dindicateurs, l encore internes, est

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un lment du processus de management. Il vise mesurer si le produit est conforme aux prescriptions que lentreprise sest elle-mme fixes pour pouvoir engager si besoin des mesures correctives. Dans les normes de service, les indicateurs proposs permettent de vrifier si les principaux lments du service rpondent aux attentes du client. Enfin, dans le suivi de la performance par la collectivit, les indicateurs fixs par elle servent avant tout contrler les rsultats du service dans toutes ses dimensions (prestations immdiates, prennit du patrimoine et externalits) et dans une vision qui peut tre non seulement dynamique, mais aussi comparative. Denjeux dorganisation interne et dimage, plutt centrs sur les moyens, on passe des proccupations de matrise de la gestion et de rgulation externe par la collectivit, plutt centrs sur les rsultats. En consquence, si certains indicateurs peuvent tre communs, il est vident que dautres devront tre choisis de manire spcifique suivant lusage qui est vis.

Lexprience des DDAF de mise en uvre des indicateurs de performance


Les services dconcentrs du ministre de lAgriculture (directions dpartementales de lAgriculture et de la Fort, DDAF) sont largement impliqus dans le conseil aux collectivits pour la gestion des services deau et dassainissement. Par exemple, ils apportent un appui la mise en uvre de la loi Sapin dans environ 80 % des dlgations deau ou dassainissement. Les DDAF sont galement le premier prestataire dassistance au suivi des contrats (mission anciennement appele contrle daffermage), notamment auprs des collectivits de taille petite et moyenne. Lorsque des travaux sur lintroduction de la mesure de performance dans la rgulation locale des services deau commencent lENGREF en 1997, cest donc tout naturellement que la mthode a t labore en liaison avec le rseau des DDAF. Dautres travaux ont t mobiliss, notamment ceux de lAFNOR sur les normes de service de la srie P-15-900 (voques ci-dessus) et ceux de lAssociation Internationale de lEau (IWA) (Alegre et al, 2000). Une chose est dutiliser les indicateurs pour situer un service, une autre est de les valuer. Lvaluation suppose dinterprter correctement les indicateurs en fonction des caractristiques du service et en fonction aussi des moyens mis en uvre. Comme lAFNOR la formalis dans ses normes, il faut en effet distinguer les indicateurs de performance, tmoignant dun rsultat, des paramtres de complexit dune part, dcrivant le service et des indicateurs dactivit de lautre, qui dcrivent des moyens mis en uvre (6). La mthode propose consiste donc, pour chacun des grands critres de performance dun service, dfinir un petit nombre dindicateurs qui vont constituer des tableaux de bord de suivi (Gurin-Schneider, 2001 ; Gurin-Schneider et Bonnet 2001 ; Gurin-Schneider et Brunet 2002). Le choix des indicateurs est fait par la collectivit, avec lexploitant. Les indicateurs sont prsents avec leur volution sur cinq ans et accompagns dune interprtation faite par le service charg du suivi. Ce rapport donne lieu des changes entre la collectivit et lexploitant. De cette manire, le suivi annuel peut dboucher, le cas chant, sur des dcisions concrtes pour amliorer le service.

DVELOPPEMENTS

PRSENTS ET VENIR

Il semble donc bien que lintroduction de la mesure de performance soit propre amliorer la matrise des services deau par les collectivits locales, en introduisant des changes plus riches et en renouvelant les incitations. Malgr labandon du projet de loi sur leau qui prvoyait la cration dun Haut Conseil des services deau et dassainissement, charg notamment de dvelopper linformation des collectivits locales en dfinissant et en collectant des indicateurs de performance sur ces services, plusieurs initiatives et travaux se sont poursuivis dans cette perspective. Ces travaux portent la fois sur llaboration dindicateurs de performance et sur la promotion de nouveaux outils dorganisation (notamment contractuels) entre oprateurs et collectivits. Ils sappuient gnralement sur des exprimentations : - La premire exprience vise un dbut de mise en uvre des indicateurs de performance destins aux collectivits et est pilote par les services dconcentrs du ministre de lAgriculture ; - Les deux autres sont au stade de projets et relient dfinition dindicateurs de performances et formalisation dinstitutions dont la charge serait dappuyer ce dbat.

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Les initiatives en cours pour promouvoir lutilisation plus large dun panel commun
Jusquaux dernires lections, le projet le plus structur pour mettre en place un systme de suivi gnralis des services deau et une large diffusion tait celui du Haut Conseil des services deau et dassainissement. Labandon du projet de loi sur leau ne signifie pourtant pas que tout espoir de voir se crer un observatoire de la performance des services deau et dassainissement soit rduit nant. Au contraire, la simple perspective de cration dun Haut Conseil a incit diffrents groupes dintrt travailler sur ce sujet pour proposer les indicateurs quils jugeaient utiles. Deux se sont maintenus. Le premier, qui sinscrit dans la suite dun rapport du Conseil conomique et social (Martinand, 2001) est pilot par lInstitut de la gestion dlgue (IGD) qui est une fondation dentreprises, finance par les principaux oprateurs privs de rseaux et de services publics (compagnies deau, mais aussi du secteur de lnergie, des transports, des dchets). LIGD sinvestit dans la diffusion du modle de gestion dlgue et dveloppe des travaux notamment sur le partenariat public priv. Ce projet sest dj traduit par la signature, le 16 janvier 2002, dune charte des services publics locaux , sous lgide de lAssemble des Dpartements de France et des Associations des Maires et des Rgions de France. Cette charte prvoit dans son point quatre la dfinition dindicateurs de performance par un Observatoire des services publics locaux . Lobjectif gnral dmulation par comparaison dcrit dans la charte, vise prcisment clairer (le) choix (des lus) par des comparaisons objectives entre diffrents modes de gestion et entre oprateurs . La porte dun tel observatoire serait donc norme. Il a vocation traiter de tous les services publics locaux, mais le comit service deau et dassainissement est le premier cr. Il runit les diffrentes parties prenantes. Ses travaux ont commenc la mi-juillet, pour une dure de un deux ans. Le second groupe sur les indicateurs rsulte dune initiative des collectivits locales, avec le soutien du ministre de lEnvironnement, rebaptis courant 2002, de lcologie et du Dveloppement Durable. Il est pilot par la Fdration nationale des collectivits concdantes et rgies (FNCCR), implique depuis longtemps dans les rflexions sur les indicateurs de performance. Ces travaux sappuient notamment sur lexprience de Service Public 2000, cabinet de consultants spcialiss dans

la gestion publique, cr conjointement par la FNCCR et par lAssociation des Maires de France et sur un rseau de collectivits qui vont contribuer la dfinition puis tester les indicateurs dans leurs services. Les rsultats seront obtenus dici fin 2004. Leffervescence autour des indicateurs de performance traduit un enjeu stratgique fort. Derrire la mesure de performance et les indicateurs se jouent la fois la matrise des services deau et le dveloppement dune nouvelle forme de concurrence. Cela explique sans doute que les principaux groupes dintrt services de ltat, collectivits locales, dlgataires se soient investis dans le sujet. Il serait cependant prudent de rester vigilant pour que cette situation naboutisse pas la multiplication de systmes de mesure, sans cohrence les uns avec les autres, voire mme en comptition. Cela dit, en regardant en dtail la composition des groupes de travail, on saperoit que les mmes experts sy retrouvent. Grce des contributions rciproques qui sont schmatises dans la figure 4, il existe donc une forte convergence entre les travaux. Ainsi, tout porte croire que dici deux ans, nous disposerons en France dun panel dune vingtaine dindicateurs ayant une forte lgitimit et applicable dans la majorit des services.

DE

LA BONNE UTILISATION DES INDICATEURS

La question qui commence donc se poser avec acuit est : comment faire un bon usage des indicateurs qui vont sans doute se gnraliser ? En supposant que le premier cueil de la coexistence de systmes, concurrents soit vit, il nen demeure pas moins que lusage des indicateurs pour valuer les services peut poser un certain nombre de difficults qui ncessitent des prcautions. Il faudra toujours rechercher la reprsentativit statistique et assurer la qualit de linterprtation. Encore dernirement, un journal prsentait le palmars des services distribuant une eau de qualit, sur la base dune seule analyse ralise chez un usager de chaque commune. Qui expliquera au lecteur de ce journal que la qualit de leau peut varier au cours de lanne ou dans lespace et que la gravit dune non-conformit dpend du paramtre concern, de la dure et de la population touche ? Pour des lments comme la qualit de leau ou de lpuration, il faut donc veiller

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Figure 4 : Les principaux groupes de travail sur les indicateurs de performance des services deau et dassainissement, avec leurs liens (en novembre 2002)
choisir des indicateurs qui, autant que possible, prennent en compte la variation du phnomne observ au cours de lanne en associant la frquence et lintensit. Plus gnralement, mme pour des indicateurs beaucoup plus simples mesurer (comme les indicateurs mesurant les fuites ou les obstructions) se pose la question de linfluence sur les rsultats des caractristiques qui simposent au service (nombre dabonns, longueur de rseau, relief, type de ressource, niveau de traitement, etc.). Par exemple, il est connu que les pertes linaires (volume perdu divis par la longueur du rseau) dpendent du nombre dabonns par kilomtre de rseau (densit linaire) car des fuites existent prfrentiellement au niveau des branchements. Ainsi, en moyenne, un service urbain dense aura plus de pertes linaires quun service rural (IFEN, 2001). Mais sur le terrain, pour une mme densit linaire, la variabilit autour de la valeur moyenne reste trs leve. Dans des travaux rcents, non encore publis, conduits par le laboratoire GEA, partir des premires donnes rcoltes par les DDAF, il apparat que la corrlation entre pertes linaires et densit reste faible, mme si elle est significative. Pour bien dautres indicateurs, nous navons pas russi isoler un ou deux paramtres descriptifs expliquant la variabilit. Les valeurs restent largement disperses, sans quon puisse y associer une explication simple lie aux conditions dexploitation du service. Cela signifie soit que la qualit de la gestion est extrmement variable, soit que les rsultats dpendent de multiples paramtres explicatifs et pas seulement dun ou deux. La ralit est sans doute une combinaison de ces deux explications. Ainsi plusieurs difficults doivent tre surmontes. Il faut limiter la liste des indicateurs pour ne pas augmenter le cot de la mesure et pour permettre une vision synthtique du service. Il est galement important de privilgier les indicateurs de rsultats, sauf sur les aspects de la performance qui ne sont pas observables linstant prsent (par exemple sur les aspects lis la prennit du patrimoine). Linterprtation doit se faire la lumire des caractristiques propres du service en prenant en compte non seulement les contraintes physiques (taille du ser-

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vice, qualit de la ressource, complexit des traitements) mais, aussi la rpartition des responsabilits, notamment en cas de dlgation (par exemple qui assure le renouvellement). Enfin, dans une optique de comparaison nationale, une dmarche statistique est souhaitable, le grand nombre de services permettant de compenser la variabilit des donnes pour avoir une vision reprsentative des performances dans chaque catgorie de services. Ces comparaisons ne doivent pas donner lieu des classements arbitraires, mais alimenter linterprtation locale en permettant chaque collectivit de se situer par rapport aux autres et de comprendre en confrontant plusieurs indicateurs et plusieurs lments contextuels o sont les bons rsultats et o sont les marges damlioration. Ce constat ne doit donc pas faire perdre de vue le progrs important li lutilisation dindicateurs de performance. En fournissant un vocabulaire commun pour analyser les services, ils facilitent le dialogue entre les parties prenantes. Indpendamment de toute comparaison, le suivi temporel du service, avec des indicateurs dfinis clairement ds le dpart, donne dj une information capitale sur lvolution de la performance. La contestation sur la dfinition utilise (7) et la non permanence des mthodes sont vites. Les comparaisons ne doivent pas tre vites ; elles se font dj et souvent de manire beaucoup plus rductrice. Il est utile qu lavenir elles puissent se faire sur des bases plus objectives et plus compltes que sur le seul critre du prix. Elles peuvent tre utilises avec profit pour situer le service par rapport aux moyennes, en raisonnant en ordre de grandeur et sans chercher en dduire systmatiquement un classement strict, qui, lui, conduirait des interprtations errones. Un observatoire aurait donc un rle fondamental jouer pour fournir des rfrences statistiques. Tout ce travail permettra denrichir linformation sur la qualit des services et il serait utile que les indicateurs qui sont en train de se constituer deviennent la rfrence du rapport du maire introduit par la loi Barnier (8).

ne aussi de nombreuses questions et de nouvelles perspectives auxquelles il faut faire face. Dsormais, deux visions de lamlioration des services coexistent. La premire repose sur la mise plat des processus et sur la rationalisation des moyens mis en uvre. La certification qualit et lvolution du management linitiative des exploitants sinscrit dans cette logique. Sy rattachent galement les efforts pour mieux individualiser les cots des services. La mise en place du compte rendu financier des dlgataires ou le contrle des prix par les collectivits sappuie de plus en plus sur une reconstitution dun cot du service par une dcomposition des tches lmentaires (Gurin-Schneider et Nakhla, 2000 ; Grand dEsnon et al, 2000). La seconde vision repose sur le suivi des rsultats qualitatifs du service pour lamlioration des services. Il sagit de dfinir les engagements du service et de se doter des outils pour les atteindre. Ces diffrentes visions de lamlioration des services influencent aussi deux conceptions de la rgulation. Les chartes et les dmarches de certification ou de normalisation volontaire revoient un modle dautorgulation et de comptition par laccs aux contrats deau et dassainissement. Lamlioration des services est alors base sur une internalisation des exigences des clients primaires (les collectivits, signataire du contrat de dlgation) et des clients finaux (les consommateurs). En effet, les entreprises ont besoin dassurer leur prsence sur le march franais, stable et peu risqu, afin de pouvoir se dvelopper sur des marchs plus alatoires, notamment linternational. La rputation est alors essentielle (Lorrain, 1993). On peut ainsi supposer que la rgulation par coup de projecteur pourrait jouer un rle important lorsque limage et la rputation sont des paramtres importants pour les oprateurs. Par ailleurs, la mise en uvre des indicateurs pour le suivi et la comparaison correspond une rgulation active par les pouvoirs publics. Cette rgulation par comparaison est finalement une extension de la sunshine rgulation (par coup de projecteur), invente par C.F. Adams (9) et dcrite par exemple par Claude Henry (1997). Il ne sagit pas de se mettre la place du gestionnaire et dentraver sa libert de gestion, mais de dfinir ses objectifs, de contrler quil les remplit et de diffuser des analyses et des informations sur le prix et la qualit du service obtenu afin dinciter loprateur remplir les engagements fixs (Gurin-Schneider, 2001).

CONCLUSION
Les indicateurs sont la partie merge dune profonde mutation des services deau. Une vision technique du rseau senrichit progressivement dune vision plus gestionnaire. Il faut sans doute sen rjouir car la qualit des services sen trouve traite de manire globale, mais tout changement de paradigme entra-

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Il ny a finalement pas dopposition entre ces modes de rgulation. La rgulation des services publics deau et dassainissement semble reposer, en effet, sur la combinaison de plusieurs mcanismes. Ce constat rejoint les travaux de D. Lorrain qui identifie des mcanismes de comptition, une rgulation globale politique et les effets de rputation des entreprises concernes. Dans un papier rcent, Fixari (2003) rejoint ces analyses partir de ses travaux sur le cas de la tarification du dgroupage de la boucle locale du rseau tlphonique o il montre que lquilibre entre des mcanismes de rgulation volue en fonction de plusieurs paramtres lis lvolution du march et des technologies (assez imprvisible), de la production de nouveaux arguments, daudits comptables plus approfondis ce stade de nos recherches, on peut faire lhypothse que le renforcement de lutilisation des indicateurs lavenir sera donc plus que probable. Deux perspectives souvriront sans doute assez rapidement pour renforcer ses effets incitatifs : la comparaison gnralise et lintressement. La construction europenne va permettre dlargir le champ de la comparaison. Dautre pays ont dj, ou sont en train, de mettre en place des observatoires des prix et de la qualit des services (Ofwat en Angleterre, mais aussi IRAR au Portugal ou Comitato de Vigilanza en Italie) (Gurin-Schneider et Nakhla, 2002). Le dveloppement du benchmarking international, limage par exemple de ce que font les six villes de la pninsule scandinave (Stahre, 2002), sera aussi rendu possible par la mise en uvre des travaux de lIWA (Association Internationale de lEau) (Alegre et al, 2000). Par ailleurs, lutilisation dindicateurs de performance pourrait, comme en Angleterre, tre couple avec un intressement financier. Les oprateurs anglais se voient gratifis ou au contraire privs dun demi point de marge en fonction de leur capacit remplir les engagements de qualit. Des expriences

dintressement existent dj en France et ce serait un bon moyen de lier la rgulation du prix et de la performance (Grand dEsnon et Gurin-Schneider, 2000). Elles en sont toutefois leur tout dbut. Ainsi, de nouvelles questions vont se poser notamment celle du lien entre prix et qualit. Car sil est acceptable quun service fournissant une qualit de prestation au-dessus des exigences de base soit un peu plus cher, un service peu cher ne doit pas pour autant tre de mauvaise qualit. Quelle sera lacceptation payer des usagers pour plus de performance ? Comment calibrer un ventuel intressement pour ne pas bouleverser lconomie du contrat tout en tant suffisamment incitatif ? Toutes ces questions montrent quil y a encore de nouveaux outils dvelopper pour la gestion de la qualit des services deau.

Ltitia Gurin-Schneider est ingnieur et docteur en gestion. Responsable du laboratoire Gestion de lEau et de lAssainissement lcole Nationale du Gnie Rural des Eaux et des Forts, elle travaille sur la rgulation et le march de leau en France et ltranger. Elle a crit rcemment une thse sur lutilisation, par les collectivits, des indicateurs de performance des services deau. Elle participe un projet de recherche europen sur la libralisation du secteur de leau (projet EUROMARKET). ENGREF Centre de Montpellier 648 rue Jean-Franois Breton Domaine de Lavalette BP 44494 34093 Montpellier cedex 5 tlphone : 04 67 04 71 30 fax : 04 67 04 71 01 email : guerin@engref.fr Michel Nakhla est professeur, chercheur au Centre Gestion Scientifique de lcole des Mines de Paris et lINAPG. Ses travaux portent sur les outils de gestion et sur lanalyse des performances des entreprises. ENSMP - CGS 60 boulevard Saint Michel - 75272 Paris cedex 06 tlphone : 0140 51 93 47 fax : 0140 46 03 01 email : nakhla@cgs.ensmp.fr

NOTES
(1) La question du choix dun rfrentiel pour le prix de leau est pineuse. Indpendamment du fait quil faut dfinir ce quon appelle prix de leau (avec ou sans les taxes et redevances, prix dfini en fonction dun volume standard ou prix moyen obtenu par la division de la recette totale par le volume vendu, etc.), il faut aussi trouver un chantillon reprsentatif et un mode de prsentation (facture totale, prix au mtre cube, indice dvolution). Sur le premier point, la rglementation impos une rfrence au prix pay pour un volume de 120 m3. Par contre la question de lchantillon nest pas totalement rsolue. Ainsi, lchantillon du ministre de lconomie est principalement urbain, permettant de couvrir une large population. Celui, souvent cit, du SPDE est uniquement compos de services dlgus. Lenqute rcente de lIFEN (2001) est sans

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doute la plus satisfaisante dun point de vue statistique. Enfin, sur le dernier point, si la prsentation du prix au mtre cube a lavantage dtre plus parlant pour lusager, la prsentation en indice dvolution (telle que le prsente le SPDE) montrent clairement que la part assainissement, et plus prcisment, la part redevance pollution des agences de leau, est celle qui a le plus augment en proportion. Ceci conduit galiser peu prs le poids de lassainissement et de leau dans la facture des usagers, alors que jusqu prsent, le poids du service de leau potable tait prpondrant dans la facture. (2) La notion de durabilit est prendre non seulement dans un sens cologique (une gestion qui nentame pas le renouvellement des ressources naturelles, dont au premier chef la qualit et la quantit des ressources hydriques) mais aussi au sens patrimonial (raliser la maintenance, le renouvellement et de dveloppement des infrastructures pour garantir la prennit du rseau). Cela implique notamment de dgager les recettes suffisantes pour rendre possible la prise en compte des externalits environnementales et pour assurer un niveau dinvestissement adquat. Cette logique est au cur de la directive cadre sur leau (Directive n 2000/60 du 23 octobre 2000). (3) Virginie Waechter, (2002), analyse plus en dtail lvolution de lusager-client, avec les nouvelles exigences en termes de matrise des cots (fin des annes quatre-vingt) puis lmergence du souci de la qualit de service rendu (annes quatrevingt-dix).

(4) Nous vitons volontairement lexpression qualit globale ou qualit totale qui renvoie de manire restrictive au management de la qualit ( total quality management ). La performance est prendre ici dans une acception large. Comme le montre cet article, les dmarches qualit tournes vers le management interne ne reprsentent que lune des facettes de la gestion de la performance des services publics. (5) Les rsums de ces enqutes sont consultables sur le site du laboratoire GEA : http://www.engref.fr/labogea (6) titre dillustration, le taux de rponse au courrier dans les dlais est un indicateur de rsultat ; le taux de recherche de fuites par mthode acoustique, ou le taux dhydrocurage prventif sont des indicateurs dactivit ; le nombre dabonns par kilomtre de rseau ou la proportion deau souterraine dans les ressources sont des paramtres de complexit. (7) Il est arriv par exemple que certains exploitants jouent sur lambigut de la dfinition de la perte linaire (volume perdu par kilomtre de rseau) en incluant ou non la longueur des branchements. (8) Loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de lenvironnement, dite loi Barnier et son dcret dapplication n 95-635 du 6 mai 1995. Il est question de modifier le dcret dfinissant les indicateurs mentionner dans ce rapport. (9) Cf. lanalyse de cette exprience donne par Mac Crow (1984).

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