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POLICY pApER

Janvier 2014

Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

par Bruno Coquet

Directeur de la publication: Frdric Monlouis-Flicit, dlgu gnral de lInstitut de lentreprise Institut de lentreprise, 2013 Tous droits de reproduction, de traduction, dadaptation et dexcution rservs pour tous les pays

Assurance chmage: 6 enjeux pour une ngociation

par Bruno Coquet

SOMMAIRE

SYNTHsE .............................................................................. 6 INTRODUCTION ........................................................................ 8

Enjeu n1: Eclaircir la situation financire.......................... 11 Enjeu n2: Flexibiliser la dure des allocations ................... 18 Enjeu n3: Uniformiser le taux de remplacement............... 26 Enjeu n4: Inciter reprendre un emploi: ni aubaine, ni inscurit......................................................... 38 Enjeu n5: Diversifier lassiette des ressources................. 45 Enjeu n6: Une gouvernance au service du consensus..... 56
CONCLUsION ........................................................................ 59

bIbLIOGRAPHIE ..................................................................................................... 60 LAUTEUR ................................................................................................................ 62

Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

LInstitut de lentreprise sassure de la validit et de la qualit des travaux quil publie, mais les opinions et les jugements qui y sont formuls sont exclusivement ceux de ses auteurs. Ils ne sauraient tre imputs ni lInstitut ni, a fortiori, ses organes directeurs.

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SYNTHEsE

a situation financire de lassurance chmage est depuis longtemps une source dinquitude. Le problme est crucial, car en France comme dans la plupart des pays comparables lassurance chmage est la plus importante des politiques du march du travail: ce sont prs de 2% du PIB qui sont chez nous consacrs cet objectif. La persistance de la crise et du chmage accroissent la pression, menaant ce dispositif au moment mme o il est le plus indispensable. Cette dtrioration des finances du rgime dassurance chmage pse sur la redfinition de ses rgles et suscite de nombreuses propositions de rduction des droits visant raliser des conomies. En contrepoint, le chmage qui continue de slever justifie des demandes daccroissement de la couverture assurantielle, lesquelles se heurtent des difficults budgtaires, dans un contexte o le cot de lassurance et la pression fiscale sont dj trs levs. La situation financire agrge et les dsaccords qui se profilent sur lvolution des rgles occultent une difficult de taille: il nexiste pas de consensus, ni mme de diagnostic partag sur les raisons de la situation financire actuelle. Or, celle-ci nest quun symptme de causes plus profondes car, contrairement aux apparences, la crise qui sternise na quune responsabilit limite dans la situation actuelle. Les lments danalyse disponibles suggrent en effet que les rgles dassurance chmage ne sont plus adaptes aux ralits contemporaines du march du travail, et que la plupart des paramtres nvralgiques qui dfinissent lindemnisation des chmeurs posent de graves problmes incitatifs, creusant les finances du rgime sans apporter aux chmeurs le service attendu, surtout si lon tient compte du prix trs lev qui leur est factur. Les nouveaux besoins prendre en compte, tout comme la quantit et limportance des problmes, ncessitent dentreprendre des rformes nombreuses et ambitieuses. Dans ces conditions, la mthode retenue pour aborder la ngociation est une condition de succs: se mettre daccord sur des solutions ncessite au pralable dtre daccord sur les problmes. Une collection de pro-

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positions toutes faites aurait toutes les chances daviver les tensions entre les parties prenantes et de mener des rformes insuffisantes ou inadquates. Afin de favoriser la prise de distance ncessaire pour dcider de rformes la hauteur des dfis et des moyens disponibles, cest dire de grande ampleur, nous choisissons ici de prsenter les grands enjeux que la situation actuelle ncessite de traiter1. Nous en identifions six qui constituent autant dobjets de ngociation: la situation financire, la dure des allocations, le taux de remplacement, les incitations lemploi, lassiette des ressources et la gouvernance. La plupart de ces enjeux touchent des aspects fondamentaux de lassurance, car il apparat que cette dernire sest loigne de lessentiel. Lagenda vaste et complexe que dessinent ces six enjeux pourrait tre considr comme trop ambitieux pour tre trait en une seule fois. Mais, loppos, le nombre et lampleur de ces dfis peuvent tre vus comme une opportunit: les traiter ensemble ouvre des espaces de ngociation, qui sont autant doccasions de parvenir des solutions quilibres, susceptibles de satisfaire toutes les parties prenantes.

1. Les analyses appliques ici lassurance chmage franaise sont issues de louvrage de lauteur, Lassurance chmage, une politique malmene,Editions de lHarmattan, Paris, 2013. Cet ouvrage comprend des rfrences bibliographiques compltes sur lensemble des aspects abords ici.

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INTRODUCTION

e rgime dassurance chmage est de nouveau sous pression: confront au dfi de cette crise qui nen finit pas, ses dettes saccumulent, redonnant vigueur aux critiques. La situation financire du rgime napparat cependant pas comme le pril le plus menaant. En effet, compte tenu du niveau de chmage atteint et de sa persistance, on peut considrer que la dgradation des comptes reste relativement modeste. Cette lecture rassurante a cependant aussi son revers, car elle peut faire douter de la qualit de lassurance apporte aux chmeurs, comme de la puissance du stabilisateur automatique de lactivit que constituent les dpenses du rgime. Les analyses disponibles invitent en effet penser que des problmes majeurs affectent la rglementation, qui pour la plupart proviennent de la divergence entre les volutions rapides du march du travail et linertie des rgles dassurance chmage. Les seules rformes significatives de la dernire dcennie, intervenues en 2009, ont apport un rpit et prpar lavenir; mais de nombreuses rgles sont aujourdhui bout de souffle, figes sur des principes obsoltes, ou surdtermines par des aspects marginaux. Recentrer lassurance sur lessentiel Lessentiel est dabord de rappeler que lassurance chmage a t cre pour aider les chmeurs subvenir leurs besoins jusqu ce quils retrouvent un emploi. De nombreux salaris nayant pas des revenus suffisants pour constituer une pargne de prcaution, les syndicats, les municipalits et les uvres de bienfaisance ont propos des services dindemnisation du chmage ds la deuxime moiti du dix-neuvime sicle. La ncessit ne faiblissant pas, et lefficacit suprieure de la mutualisation tant vidente, les rgimes dassurance chmage obligatoires se sont vite imposs lchelle nationale dans les pays industriels.

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Lexprience a depuis montr que la stabilisation des revenus des chmeurs est vertueuse pour lensemble de lconomie: en stabilisant lactivit, mais aussi parce que lensemble des agents peuvent tirer parti dune assurance optimale. En effet, lexistence dun bon systme dassurance chmage permet aux salaris de sengager dans des projets risqus, et donc dpauler indirectement les entreprises qui entreprennent ces derniers, crant des emplois productifs et bien rmunrs. Ainsi, une conomie de march est toujours plus performante et porteuse de bien-tre si elle dispose dun systme dassurance chmage que dans le cas contraire. Mais pas nimporte quelles conditions : cette assurance doit tre approprie aux besoins, optimale, cest dire suffisamment gnreuse sans ltre trop. Le calibrage des rgles et des paramtres est donc essentiel, et cest lassureur que revient cette mission. La technologie disposition de lassureur a beaucoup progress, et lassurance chmage est devenue une politique conomique trs sophistique. Son objectif fondamental demeure cependant identique ce quil a toujours t: lassurance chmage tant avant tout destine des individus, son objectif est de stabiliser la consommation des salaris qui deviennent chmeurs. Si le produit vendu aux assurs manque cette ncessit, les bnfices macroconomiques et sociaux de lassurance chmage ne peuvent se manifester. Sans mconnatre les contraintes macroconomiques et budgtaires, la priorit de lassureur reste de centrer lassurance chmage sur les individus, leurs besoins et le service quil leur rend, au meilleur prix. Les effets indsirables des rgles dindemnisation, ou de certains paramtres, doivent videmment tre pris en considration pour esprer fixer des rgles optimales, mais il est ncessaire de prter attention ce quelles noccultent pas la mission essentielle du systme. Lessentiel enfin, est que lassureur survive la qualit du service quil rend: la soutenabilit de ses rgles et de sa gestion moyen terme est indispensable sa crdibilit, qui son tour fonde la confiance et les anticipations vertueuses des agents, ainsi que la lgitimit du prlvement quil opre. La visibilit et la stabilit donnes lensemble des agents, bnficiaires potentiels ou contributeurs, sont des aspects essentiels de lefficacit du rgime.

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Six enjeux pour une ngociation Des inefficiences aussi nombreuses que coteuses se sont accumules au sein du rgime dassurance chmage franais. Mme si ces problmes sont parfois trop techniques pour justifier un dbat aussi lyrique que celui mettant en regard la gnrosit et la situation financire, ils sont la vritable cause des difficults, et doivent donc devenir la cible des rformes. La mthode retenue pour aborder la ngociation est une condition de succs: convenir ensemble de solutions ncessite au pralable de saccorder sur les problmes. Lhabituelle confrontation des propositions toutes faites, dverses sans prparation ni discernement, et dont on ne sait pas quels problmes elles sont supposes rsoudre, sest montre plus efficace pour paralyser la prise de dcision que pour produire les reformes ncessaires. Il faut donc surmonter cet obstacle. Cest pourquoi nous avons choisi ici de prsenter sous forme denjeux les thmes qui devraient guider la ngociation dune Convention dassurance chmage renouvele. Six enjeux sont identifis, qui constituent autant dobjets de ngociation: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Eclaircir la situation financire. Flexibiliser la dure des allocations. Uniformiser le taux de remplacement. Inciter reprendre un emploi. Diversifier lassiette des ressources. Instaurer une gouvernance au service du consensus.

Cette prsentation donne toute leur place au diagnostic et lanalyse. Ces tapes sont en effet indispensables pour emporter la conviction des parties prenantes quant la ncessit des rformes, pour tablir un consensus minimal sur les besoins satisfaire et les problmes traiter, et enfin pour dfinir un programme de discussions. Les difficults de lassurance chmage ntant pas sans solution, de nombreuses pistes sont voques. pour y remdier pourvu que chacun accepte daffronter les consquences dune rforme denvergure.

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Enjeu n1: Eclaircir la situation financire

Des finances cycliques nimpliquent pas des rformes pro-cycliques Les finances de lassurance chmage sont naturellement soumises de fortes fluctuations cycliques, ce qui requiert une gestion spcifique, inscrite dans le long terme, transparente et sans -coups. Cette stabilit est une condition defficience de lassurance et, sagissant dun rgime mutualis, un dterminant essentiel de sa lgitimit. Mais les crises qui poussent le chmage la hausse crent des besoins de financement le plus souvent rsolus par des rformes restrictives des droits, au moment mme lassurance chmage devient plus indispensable aux assurs. Le rgime dindemnisation franais est coutumier de ce type denchanement, parfois bon escient, mais parfois aussi contretemps. Les rformes pro-cycliques ne sont cependant pas une fatalit: aux Etats-Unis par exemple, lassurance a t renforce plusieurs reprises loccasion de crises intenses 2. Une situation financire globalement dgrade, mais plus complexe quil ny parat En France, le diagnostic de la situation financire de lassurance chmage semble faire lunanimit: depuis le dbut des annes 2000 des dficits chroniques ont aliment une dette qui devrait dpasser 22Md en 2014. Lassureur ne peut cependant sarrter ces vidences assurment beaucoup trop simplistes pour apprhender la ralit trs complexe laquelle il est confront. La situation financire de lassurance chmage dont il est question ici est celle de la caisse commune de lUnedic. Or, derrire cette unit, ce sont en ralit les finances de trois rgimes distincts qui sagrgent: dune part le rgime gnral et ses rgles de droit commun, dautre part deux rgimes spciaux,

2. On fait rfrence ici aux dispositifs dextension automatique des droits en priode de chmage lev.

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celui des intermittents du spectacle dont les rgles dadmission et dindemnisation diffrent en tous points du droit commun, et celui des intrimaires dont seules les rgles dindemnisation sont spcifiques (cf. Tableau 1).
Tableau 1

Principales rgles de droit commun et des rgimes spciaux


Droit commun Avant 50 ans Conditions dadmission Recherche des priodes demploi Priodes demploi ligibles Minimum Maximum Allocation Taux de remplacement brut Activit rduite Salaire maximum en emploi Horaire maximum Jours indemnisables Cumul possible Reprise du droit en cours 28 mois
(1)

Rgimes spciaux 50 ans et + 36 mois 4 mois 36 mois Intrimaires Droit commun Droit commun Droit commun 75% 57,4% Pas de plafond Pas de plafond Droit commun Pas de limite Oui, par dfaut Intermittents 10 mois / 10,5 mois 3,4 mois Calculs spcifiques Pas de plafond Pas de plafond Calculs spcifiques Pas de limite Oui, par dfaut

4 mois 24 mois

75% 57,4% 70% x (2)SMR 110 heures Salaire / (2)SJR (3) 15 mois Dcision Unedic

75% 57,4% 70% x (2)SMR 110 heures 125% x droit < 50a Pas de limite Dcision Unedic

(1) 610 heures. (2) SJR Salaire Journalier de Rfrence, SMR Salaire Mensuel de Rfrence, dans lancien emploi. (3) 15 mois au cours desquels le chmeur a un revenu compos la fois dallocation et de salaires. (4) 507 heures raison de 152 heures par mois. Source: Unedic, rglement gnral de lassurance chmage.

La caisse commune affichait une dette de prs de 18Md fin 2012. Environ un tiers de ce montant, plus de 6Md , ne rsulte cependant pas directement du comportement actuel ou rcent des chmeurs, pas plus que de dcisions ayant engendr des dfauts au niveau des rgles dindemnisation, mais de rglements doprations financires entre lEtat et lUnedic 3. En dautres termes, ce sont donc au plus 12Md de dettes qui rsulteraient des rgles dindemnisation, et quune rforme de ces dernires serait susceptible de rsorber; pour le tiers restant il sagit dune dette mise la charge des futurs chmeurs, qui se verront allouer des droits rduits, sous-optimaux, nettement infrieurs ce

3. Ces oprations se rfrent souvent des rgles ou faits trs anciens, de parfois plus de 20 ans.La Cour des Comptes les estime 5,7Md au total de 2001 2004 dans son Rapport public thmatique de 2006, Evolution de lassurance chmage: de lindemnisation laide au retour lemploi (p.100). On peut y ajouter un apurement de la dette contracte auprs de lEtat pour 770M en 2011.

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que les contributions payes justifieraient, afin de payer des dcisions parfois trs anciennes sans rapport avec leur comportement, ni celui de leur employeur, en emploi ou au chmage. La priorit de lassureur est dtablir des rgles garantissant les conditions dun quilibre intertemporel stable du rgime dindemnisation. Les ressources affectes au remboursement de la dette constituent un champ particulier de la ngociation, qui devrait sappuyer sur une analyse spcifique.

Origines de la dette et cibles des rformes Lorigine de cette dette de 12Md peut tre identifie et dcompose. Les deux rgimes spciaux sont structurellement dficitaires, et le dficit lis aux seules spcificits de leurs droits dpasse 1Md par an depuis une dizaine dannes, pour chacun deux. Ils ont par consquent contribu lendettement du rgime pour plus de 40Md au total en une vingtaine dannes, bien plus que la dette totale accumule par lUnedic sur la mme priode (Graphiques 1 et 2)4. Si la caisse du rgime gnral de droit commun tait isole des rgimes spciaux, elle aurait accumul une trsorerie denviron 24Md dans le mme temps, et elle apparatrait peine entame par plus de cinq ans dune crise exceptionnelle par son intensit et sa dure5. Malgr tout, cet excdent structurel des rgles de droit commun a t insuffisant maintenir la caisse commune lquilibre. Une gestion rigoureuse requiert de distinguer le rgime gnral des rgimes spciaux, limage de ce qui se pratique depuis longtemps pour les rgimes spciaux de retraites. La question du financement de rgles spcifiques, et dventuels transferts entre les diffrents rgimes cette fin, est une question indpendante de celle de leur bonne gestion. Jusqu prsent, le refus de cette distinction a cot cher aux chmeurs de droit commun, mais aussi aux salaris et aux employeurs: bien que leur rgime soit largement financ, il a toujours t la cible des rformes restrictives, motives par un dficit dont il tait innocent, puisque celui-ci provenait en ralit des rgimes spciaux, eux-mmes nayant pas subi de rforme significative 6.
4. Sur ces aspects on peut se rfrer Coquet (2010a & 2010b), et Kert & Gilles (2013). 5. Et quand bien mme on affecte au droit commun lensemble des 6Md dlments exceptionnels. 6. Du fait de cette asymtrie dans les rformes, lcart de gnrosit entre le droit commun et les rgimes spciaux sest accru en faveur de ces derniers. Les ajustements de la rglementation des rgimes spciaux ayant eu lieu ne peuvent tre considrs comme significatifs car ils nont pas fondamentalement modifi leurs rsultats financiers.

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Linefficacit, aujourdhui, est donc omniprsente. Tous les produits grs par le rgime dassurance chmage se sont en effet carts de loptimum: le droit commun a t rduit et son cot accru pour des raisons qui lui taient trangres, et les rgimes spciaux, dont le poids sest renforc en raison de leur gnrosit excessive. Rtrospectivement, lapparente innocuit de certaines mesures de rigueur sur les finances du rgime nest gure tonnante au vu de cette complte dconnexion entre instruments et objectifs. La gnralisation des rgles de droit commun restaurerait lquit et les finances Une ngociation ayant pour objectif dtablir des rgles de droit commun efficaces doit se faire sur la base de ce point de dpart: le rgime gnral est largement excdentaire7, ce qui signifie que les contributions prleves sur les salaris de droit commun sont beaucoup trop leves par rapport lassurance qui leur est fournie, ou alternativement que les droits devraient tre augments pour rellement correspondre ce niveau de cotisations. Incorporant de nombreux contrats courts, les deux rgimes spciaux, intermittents du spectacle et intrimaires, sont naturellement dficitaires. Mais tant plus gnreux que le rgime de droit commun, leur situation doit tre surveille avec attention, car elle peut susciter slection adverse et alea moral 8. En effet, leur caractre catgoriel, combin une gnrosit suprieure au droit commun, a stimul le recours ces statuts et ces rgimes, si bien que la structure des contrats est aujourdhui clairement influence par les rgles dassurance chmage, qui tendent renforcer la prcarit des emplois. Le dficit des rgimes spciaux salimente donc de lattractivit accrue des contrats dits prcaires surexposs au chmage indemnis. Toujours plus nombreux et plus coteux indemniser, ils entranent un accroissement des dpenses plus rapide que celui du chmage 9.

7. Les donnes du Graphique 1 permettent destimer un excdent structurel du rgime de droit commun de 2 3 Md . 8. Selection adverse : adaptation des caractristiques de lemploi afin quelles correspondent aux rgles de lassurance chmage. Il sagit par exemple adapter le statut et la dure du contrat aux rgles dligibilit, le salaire au calcul du taux de remplacement, etc. Alea moral: comportement dun agent qui profite de lassurance chmage plus que ncessaire. Par exemple, les indemnits que reoit un chmeur lincitent rduire son effort de recherche demploi, ou mme repousser sa reprise demploi, bien quil reoive des offres demplois adquates en termes de comptences comme de salaire. 9. Coquet (2010a & 2010b).

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On ne peut invoquer une quelconque solidarit interprofessionnelle pour justifier le fonctionnement actuel de ces trois rgimes: en effet, alors que celle-ci concerne des salaris taxs, admis et indemniss selon des rgles identiques, elle ne sapplique pas dans le cas de professions bnficiant de rgles diffrentes. Seule la mutualisation de ces trois rgimes trs diffrents au sein dune caisse commune permettrait de crer lillusion dune solidarit interprofessionnelle10. Dailleurs, la prcarit qui a pu lgitimer la cration des rgimes spciaux sest aujourdhui rpandue lensemble du march du travail. Les rgles de droit commun se sont en partie adaptes ces caractristiques des emplois; si ces rgles lui apparaissent encore insuffisamment protectrices, lassureur pourrait les faire voluer, avant de les tendre aux salaris actuellement affilis a ux rgimes spciaux.
Graphique 1

Rsultats annuels du rgime de droit commun et des rgimes spciaux 1990-2013


7 Milliards courants

RAC hors annexes 4, 8 & 10


5

-1

Annexe 4 Annexes 8 & 10


-3 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

10. Il faut prciser pour les intermittents du spectacle, que seule la moiti des contributions est affecte la caisse commune, le reste tant affect aux droits spcifiques de ces professions. Ces sommes sont donc hors de la mutualisation et de la solidarit interprofessionnelle.

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Graphique 2

Situations financires cumules du rgime de droit commun et des rgimes spciaux


30 Milliards courants

RAC hors annexes 4, 8 & 10


10

-10

Annexes 8 & 10

-30

Annexe 4

-50

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Note de lecture: depuis 1990, date laquelle les trois caisses taient quilibres, les rgimes spciaux ont continment dgag des dficits, engendrant un besoin de financement de lordre de 20,4Md pour les intermittents et 20 Md pour les intrimaires, tandis que le droit commun dgageait une capacit de financement de 23,9 Md , faiblement entame par la crise. Sources: Bruno Coquet Lassurance Chmage, une politique malmene (2013).

Lassurance doit-elle financer des politiques de lemploi? Les dpenses du rgime dassurance chmage ne sont pas exclusivement constitues dallocations et de ce qui sy rattache, comme les contributions sociales. Certaines de ces dpenses se substituent plus ou moins directement des dpenses dindemnisation, dans la mesure o ce sont des droits spcifiques accords certains chmeurs en contrepartie dengagements particuliers: aide la cration dentreprise, contrat de scurisation professionnelle(CSP). Dautres dpenses correspondent des frais de gestion, en partie justifis par le financement de dispositifs de politiques demploi ou de formation, le reste tant consacr au paiement des intrts sur la dette.

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Environ 10 15% des dpenses ne sont donc pas des allocations, si bien quun changement des rgles dassurance naurait aucun impact sur elles. Cela ne signifie pas quelles devraient tre exclues de la ngociation, car il nest pas optimal de financer des politiques publiques, y compris le service public de lemploi, par des cotisations seulement assises sur la masse salariale des secteurs marchands. Cest plus particulirement le cas des contributions lassurance chmage, qui sont un substitut dpargne de prcaution, et qui doivent tre totalement reverses aux chmeurs dduction faite des frais de gestion qui leur sont directement rattachs. Utiliser le voile de la mutualisation pour capter une ressource qui devrait provenir du budget public (cf. Enjeu n5) revient prlever une taxe sur les chmeurs indemniss, puisque ces dpenses diminuent dautant les allocations qui leur sont verses. Lexistence de lassurance chmage favorise la cration demplois mieux rmunrs et plus productifs, et par consquent les entreprises et les secteurs qui les crent; les rgles peuvent tre utilises pour favoriser ces proprits, ou dautres caractristiques des emplois, mais les ressources de lassurance chmage ne devraient pas abonder des budgets relevant des politiques publiques. Lassurance chmage doit avant tout financer des allocations optimales, ventuellement en les modulant de manire favoriser la rinsertion des chmeurs ou la diminution du chmage, lutilisation dun tel prlvement pour financer des politiques de lemploi tant inefficace et inquitable.

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Lessentiel Les objectifs et les missions de lassurance chmage devraient tre clairement raffirms afin de faciliter un recentrage de laction du rgime sur ses fondamentaux essentiels. Une analyse prcise et dtaille de la situation financire, identifiant prcisment les causes des dficits et des excdents, doit tre ralise afin de constituer une base consensuelle de diagnostic et de discussion. Les instruments doivent tre mis en adquation avec les objectifs: les ngociateurs devraient dterminer les objectifs qualitatifs et financiers quils souhaitent atteindre et chacune des rgles ngocies, de manire en accrotre lefficacit et faciliter pilotage oprationnel et valuation. Les rgles doivent tre adaptes aux besoins et au fonctionnement du march du travail contemporain pour assurer les chmeurs efficacement. La prise en compte des besoins spcifiques aux contrats courts et atypiques dans les rgles de droit commun pourrait permettre de fusionner ce dernier avec les rgimes spciaux.

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Enjeu n2: Flexibiliser la dure des allocations

a dure potentielle dindemnisation est un paramtre emblmatique de la gnrosit des droits. Cest lun des principaux points de cristallisation des tensions qui affectent lassurance chmage en France: tandis que la dure potentielle dindemnisation est frquemment dsigne comme trop longue par les uns, les autres la jugent insuffisante au regard de llvation du chmage de longue dure. Tous ont raison, et un compromis est possible ds lors que lon sentend sur lobjectif et le moment.

En France la dure maximale des droits est de 24 mois. Cette dernire ne peut pas tre considre comme une preuve absolue de gnrosit excessive de lassurance, quand bien mme elle est plus longue que dans de nombreux autres pays, ne serait-ce que parce que plus de 50% des chmeurs ne sont ligibles qu une dure plus courte (59% en 2012, cf. Graphique 3). Apprcier la pertinence des dures potentielles assures par un rgime dassurance chmage ncessite un diagnostic prcis, dcrivant les conditions daffiliation exigibles pour obtenir une dure dindemnisation potentielle donne, en particulier la dure maximale.

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Graphique 3

Structure des droits potentiels, et effets de la rforme de 2009


100 %

Effectif en % des entres

75 %

Avant la rforme de 2009


50 %

Aprs la rforme de 2009

25 %

0%

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

Dure potentielle d'indemnisation l'entre (en mois)

Note de lecture: environ 25% des entrants obtiennent moins de 9 mois de dure potentielle dindemnisation, avant comme aprs la rforme de 2009. Sources: Donnes Dares, Calculs de lauteur.

Les dterminants de la dure dindemnisation optimale La dure potentielle optimale des allocations chmage ne peut tre dfinie, ni juge, de manire absolue. Idalement, la dure optimale des droits doit tre proche de la dure moyenne du chmage: plus celle-ci est longue plus les droits devraient tre longs, et inversement 11. Cest le risque standard contre lequel le salari souhaite sassurer, et cest donc le produit que lassureur doit lui fournir. Dans ce cadre, les deux gammes de facteurs dterminant la dure

11. Au voisinage du plein emploi la dure optimale est extrmement faible. En outre, dans des pays trs diffrents, on observe souvent que la dure moyenne dindemnisation effective est de lordre de 50% de la dure potentielle maximale.

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

des droits sont, dune part la conjoncture de lemploi et, dautre part, les caractristiques individuelles des chmeurs12: Sur le plan macroconomique, lorsque le chmage rsulte des fluctuations cycliques de lactivit, il est optimal dallonger la dure potentielle des droits durant les priodes de ralentissement conomique, quand les offres demplois se rarfient, et symtriquement, de la raccourcir lorsque le march du travail se tend, dans les phases de reprise de lactivit13. Cette adaptation de la dure potentielle dindemnisation permet de rduire lalea moral tout en maximisant les effets de la protection offerte par lassurance chmage. Sur le plan microconomique il est galement souhaitable de pouvoir adapter la dure potentielle des droits aux caractristiques des chmeurs: sils sont aisment employables, sur des postes disponibles en grand nombre, rmunrs un salaire proche de celui quils avaient dans leur emploi prcdent, alors la dure potentielle offerte devrait tre courte. A loppos, elle devrait tre longue pour ceux qui sont moins employables et reoivent peu doffres demplois. Cette adaptation microconomique est plus dlicate raliser, car les caractristiques des chmeurs et des emplois sont infiniment htrognes. En thorie il est possible de ne pas limiter la dure potentielle dindemnisation. En pratique, dans le cadre dune assurance mutualise o lassureur ne possde quune information imparfaite sur le comportement des chmeurs et les offres demplois quils reoivent, la limitation de la dure des droits est un moyen efficace de contrler lalea moral et la slection adverse. Le problme de lassureur est de trouver le dosage optimal: plafonner la dure potentielle ne doit pas devenir le moyen facile pour lui de faire payer aux chmeurs le prix de son inefficacit soutenir ces derniers et veiller ce quils reoivent de nombreuses offres demplois appropries leur profil; dans une telle situation les dures potentielles dindemnisation seraient alors trop courtes par rapport aux ncessits de la conjoncture et des profils individuels. En dautres termes lassureur peut compenser des dures potentielles dindemnisation sous-optimales car trop longues par un suivi efficace des chmeurs, alors quil serait impuissant compenser les dommages causs aux chmeurs
12. Sur ces aspects on peut, par exemple, se rfrer Grossman (1989), Card & Levine (2000), Costain & Reiter (2005), Moyen & Stahler (2009). 13. Cest ce quenseignent la littrature thorique, et lexprience, aux Etats-Unis en particulier.

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par des dures trop courtes, notamment parce quil na quune faible influence sur le taux darrive des offres demplois. Ngocier un mcanisme dadaptation automatique de la dure, plutt que de ngocier la dure En France, la convention de 2009 a instaur une dure des droits strictement proportionnelle la dure passe en emploi. Cette modalit permet lassureur dadapter simplement ses rgles dindemnisation lhtrognit des chmeurs: ceux alternant emploi et chmage haute frquence parce quils nobtiennent que des emplois courts et prcaires ont un accs relativement ais des dures courtes, tandis que dans le mme temps les salaris qui avaient une forte anciennet dans leur emploi, et taient insrs sur un march du travail interne exploitant bien leurs qualifications, sont indemnisables plus longtemps, surtout sils ont beaucoup cotis, comme les seniors14. Le taux de conversion15 unique, instaur par la convention de 2009 en lieu et place des taux de conversion multiples qui dcoulaient du systme des filires, offre une opportunit de compromis: le taux unitaire actuel pourrait tre associ un taux de chmage donn, et lassureur le faire varier en phase avec ce dernier, de manire ladapter la conjoncture conomique: par exemple, le taux de conversion gal 1 quand le taux de chmage est de 10% pourrait passer 1,1 quand le taux de chmage augmente 11%, et diminuer 0,9 si le chmage revenait 9%16. Ainsi, les motifs qui militent aujourdhui pour lallongement des droits sinverseraient quand la conjoncture redeviendrait plus favorable, engendrant alors un raccourcissement des droits. Ce sont des mcanismes de cette nature que les Etats-Unis ont dvelopps pour le dclenchement des extensions de droits dans les priodes de chmage lev. Dans le cadre actuel, de telles adaptations du taux de conversion ncessiteraient des ngociations chaque changement, ce qui nirait pas sans inertie ni

14. Lassurance reste galement proportionne ce quoffrirait une pargne de prcaution (dure proportionne la somme des contributions) ce qui permet de ne pas trop dsquilibrer lalternative entre ces deux options. 15. Cf. encadr 1 pour une dfinition. 16. Les valeurs utilises dans cet exemple sont purement illustratives. En ralit, le chmage correspondant au taux pivot pourrait tre le chmage structurel autour duquel le chmage conjoncturel fluctue.

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tensions: aussi, la rgle qui fixe le taux de conversion pourrait prvoir que celui-ci est variable, ainsi que les modalits de ces variations. Le taux de chmage pivot et lampleur de la flexibilit du taux de conversion seraient alors les objets de la ngociation.

Encadr 1: Principaux dterminants de la gnrosit des allocations Une conomie de march est toujours plus performante si elle dispose dun systme dassurance chmage que dans le cas contraire. Mais lexcs dassurance est aussi inefficace que son insuffisance: lassureur doit donc rechercher un paramtrage optimal de ses rgles. Son problme se pose par consquent en termes instrumentaux, defficacit, et non de gnrosit excessive ou insuffisante. La gnrosit est, malgr tout, la grille de lecture souvent retenue par les parties prenantes. Que langle soit compassionnel ou critique, la gnrosit dune assurance chmage est gnralement associe deux paramtres nvralgiques: Le taux de remplacement, qui dtermine le niveau de lallocation. (cf. Enjeu n3) La dure potentielle des droits. (cf. Enjeu n2) Cette approche occulte cependant trois autres paramtres indispensables pour juger de la relle gnrosit. Il sagit de deux rgles dligibilit et du prix de lassurance: Le droit dentre: une ligibilit aise une dure potentielle dindemnisation longue crerait de lalea moral, et loppos, un accs difficile des droits courts rendrait lassurance inaccessible, donc inutile. Sil nexiste que des contrats longs et stables, le seuil dentre peut tre exigeant, en revanche il est souhaitable de labaisser en cas de dualit du march du travail. Le taux de conversion de la dure des priodes demploi (ou de la somme des contributions) en dure potentielle dindemnisation doit

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tre apprci de manire ne pas dsquilibrer lalternative entre lassurance mutualise et lpargne de prcaution. Des contributions leves pendant des priodes trs longues doivent tre associes des droits longs. En revanche des droits courts peuvent tre associs des priodes de contributions courtes, si elles sont bien contrles avec un taux de remplacement adapt. Le prix pay: le niveau et lorigine des contributions lassurance conditionnent lapprciation du niveau et la dure des droits. Des cotisations leves, payes par les seuls assurs doivent tre associes des droits gnreux; loppos un financement public largement assis peut aller de pair avec des droits rduits sil est possible et optimal que les salaris constituent une pargne de prcaution. Lassurance chmage franaise est plutt facile daccs, et possde un taux de conversion, une dure potentielle des droits, et un taux de remplacement moyen voisins des standards internationaux si lon considre le niveau de chmage prendre en charge. Elle se distingue en revanche de toutes les autres par le prix factur, un ensemble rduit de contributeurs, qui fait de cette assurance la plus chre du monde (Graphique 9). Dans tous les cas, la gnrosit sapprcie globalement, en prenant en considration lensemble des cinq critres, loptimalit ntant garantie que par un bon quilibre entre ces derniers. Pour tre rigoureux, il est donc prfrable dviter de faire appel la notion de gnrosit de lassurance chmage. La notion doptimalit, plus dsincarne, y est bien prfrable: soit lassurance est optimale, soit elle ne lest pas. Adapter les instruments pour conserver des dures dindemnisation tendues pour les seniors Les chmeurs seniors posent un problme spcifique de fixation de la dure des droits, dautant plus quils sont proches de lge de la retraite et ont acquis la plupart ou la totalit des annes de cotisations requises pour une pension taux plein17. Compte tenu des obstacles spcifiques lemploi quils subissent, une longue dure potentielle dindemnisation leur est souvent ncessaire pour

17. Voir, par exemple, Hairault & alii (2012).

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trouver un emploi convenable; nanmoins, cette dernire favorise leur exclusion du march du travail, en dcourageant la fois loffre et la demande de travail. Une rduction brutale de la dure de ces droits pourrait tre trs dommageable la lgitimit du rgime car, compte tenu de son cot (cf. infra), lassurance perdrait de son intrt comme alternative lpargne de prcaution. Cette contradiction pourrait toutefois tre partiellement rsolue en combinant lusage de droits classiques et de comptes individuels, ce qui permettrait de rduire les effets indsirables associs des droits longs, tout en offrant la scurit dont les chmeurs seniors ont besoin. Les rgles applicables aux seniors seraient celles du droit commun (24 mois au maximum au lieu de 36 aujourdhui); 12 mois (au plus) seraient ajouts cette dure de manire permettre une indemnisation durant 36 mois au total, qui seraient puiss dans un compte individuel cr cet effet 18. Sur la base dun tel principe, les modalits ngocier sont trs ouvertes: par exemple, dsolidariser indemnisation et validation de trimestres pour la retraite sur une partie des droits19, affecter les salaires ports au compte pour la retraite, imputer les ressources prises dans le compte individuel sur la pension de retraite. Selon les modalits de financement retenues, les comptes inutiliss pourraient aussi tre disponibles sous forme dpargne lors du dpart en retraite. Ainsi lindemnisation et le comportement dactivit des chmeurs seniors pourraient tre mieux matriss sans diminution drastique de la dure de leurs droits; la rduction des possibilits dalea moral amoindrirait alors la slection adverse qui contribue nuire lemploi des seniors.

18. Feldstein & Altman (1998), Stiglitz & Yun (2002). 19. Les salaris carrires longues seraient peu affects, dans la mesure o ils ont suffisamment de trimestres valids mais sont seulement contraints par la borne dge.

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Lessentiel La conjoncture justifie daccrotre la dure potentielle des droits, mais ceuxci devraient pouvoir aussi tre rduits lorsque la conjoncture de lemploi redevient plus favorable. Crer un mcanisme automatique et prenne dadaptation de la dure des droits la conjoncture permettrait de navoir pas organiser une ngociation chaque fois quun changement est ncessaire, avec tout ce que cela implique de difficults, dalas et de dlais coteux pour le rgime. Lindemnisation du chmage des seniors pourrait tre ajuste sans modifier la dure des droits, grce lintroduction de modalits innovantes et protectrices, sans tre dsincitatives.

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Enjeu n3: Uniformiser le taux de remplacement

Nature et objectif de lassurance Le niveau des allocations est, avec la dure potentielle des droits, lautre paramtre emblmatique de la gnrosit. Il est cependant plus complexe apprhender et grer, car il comporte trois dimensions: le revenu de rfrence remplacer, auquel est appliqu le taux de remplacement, ce qui finalement donne le niveau de lallocation. Lobjectif fondamental de lassurance chmage et donc celui qui guide avant tout autre le comportement de lassureur est de stabiliser la consommation du chmeur, jusqu ce quil reprenne un emploi lui permettant de retrouver le niveau de consommation et de bien-tre quil avait auparavant. Cette stabilisation de la consommation au niveau microconomique est cruciale pour les individus, mais galement indispensable pour que se diffusent les effets de stabilisation macroconomique de lactivit. Le taux de remplacement constitue linstrument-cl de la stabilisation de la consommation du chmeur, car il agit directement sur la contrainte financire qui dtermine son comportement. Sans contrainte financire, le chmeur ne rechercherait probablement pas demploi; loppos, en labsence de ressources, il devrait accepter nimporte quel emploi, ce qui provoquerait pauvret et exclusion.

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Influence du revenu de remplacement sur le comportement du chmeur La contrainte financire ressentie par le chmeur est fonction de son revenu net global, tout compris, cest dire incluant toutes les formes de transferts et la partie la plus liquide de lpargne de prcaution quil a t en mesure de constituer lorsquil tait en emploi 20. Bien quil manie un instrument qui ne reprsente quune fraction des incitations donnes au chmeur, lassureur est rput matriser et diriger lensemble de son comportement: en effet, dans des conomies dotes de multiples dispositifs mutualiss de protection sociale, lassurance chmage ne reprsente quune fraction des revenus du chmeur. La difficult pour lassureur est de trouver le niveau optimal des allocations quil est ncessaire de fournir au chmeur, sachant que ce niveau est directement dpendant du niveau des autres revenus de transferts et prestations sociales dont celui-ci peut bnficier au titre du chmage. Dans ces conditions il est clair que le taux de remplacement de lassurance chmage sera propre chaque contexte national, et que la seule variable pertinente en termes de comparaison internationale est le taux de remplacement total des chmeurs (Graphique 4). La littrature conomique incline penser quun taux de remplacement net voisin de 65% du revenu de rfrence 21 est optimal, au sens o il peut stabiliser la consommation sans dcourager la reprise demploi, minimisant en cela lalea moral. Dans tous les cas il nest pas souhaitable dassurer un taux de remplacement suprieur 75%, car ce niveau tant suprieur ce qui est ncessaire pour stabiliser la consommation, il procurerait un niveau de bien-tre plus important au chmage quen emploi.

20. Lobjectif de lassureur ne doit pas tre dvincer lpargne de prcaution, mais au contraire de sappuyer sur elle en tant que complment, pour les salaris qui en on les moyens. Lpargne de prcaution devra tre dautant plus importante que les allocations seront faibles (ou plafonnes bas niveau), ce qui implique que le revenu assur soit lui aussi plafonn, de manire laisser ces salaris la possibilit de constituer cette pargne, ncessaire pour complter leur allocation. 21. On considre ici le revenu hors transferts indpendants du statut de chmeur, qui sont perus de manire identique par les actifs en emploi ou au chmage ds lors quils prsentent les caractristiques requises.

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Graphique 4

Taux de remplacement effectif des chmeurs indemniss Assurance chmage et autres transferts

Note de lecture: Dans lOCDE le taux de remplacement brut des allocations chmage est en moyenne de 43% et la hausse des autres transferts aux chmeurs reprsente 19% de leur ancien revenu brut: le taux de remplacement effectif net est denviron 62%. Sources: Donnes OCDE, Prestations et salaires (2013), calculs de lauteur.

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Graphique 5

Profil sur 5 ans du taux de remplacement net Assurance chmage + assistance sociale pour une famille monoactive, avec 2 enfants, au salaire moyen
80
Taux de remplacement en %

73

Royaume-Uni

65

UE15

Allemagne 58 OCDE France 50

12

24

36

48

60 Mois

Note de lecture: suivant le concept mesur par lOCDE, en France le taux de remplacement servi aux chmeurs y compris pour lassistance sociale est de 70% au cours des 24 premiers mois et de 51% au cours des 36 mois suivants. Sources: OCDE, Prestations et salaires (2014, donnes 2011). Pour plus de dtails sur la mthode de calcul on peut se rfrer : http://www.oecd.org /fr/els/soc/prestationsetsalaires-statistiques.htm.

En France, sans lassurance chmage les chmeurs seraient dlaisss La France se caractrise par une forte prpondrance de lassurance chmage dans les revenus des chmeurs (Graphique 4). La gnrosit de lassurance chmage est donc en grande partie le reflet de labsence de gnrosit des autres transferts, financs par la solidarit22.
22 . Le terme franco-franais de solidarit est trs imprcis, une assurance mutualise tant par dfinition le produit dune solidarit. On retient ici lacception la plus large de ce terme, qui dsigne des transferts financs par limpt.

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Malgr les critiques lancinantes, la comparaison internationale est claire: la France nest pas un pays particulirement gnreux si lon observe le revenu de remplacement global des chmeurs indemniss 23. Pour que les revenus des chmeurs soient suffisants, lassurance doit leur fournir des allocations leves, qui reprsentent une proportion importante de leurs revenus. Cest ce qui amne qualifier lassurance chmage franaise de gnreuse, ce quelle nest pas en ralit 24. Lexpiration des droits lassurance rvle le peu de solidarit dont bnficient les chmeurs en France, mme en comparaison de pays rputs rigoureux lexcs, comme le Royaume-Uni (Graphique 5)25. En dautres termes, des transferts qui ailleurs sont financs sur des budgets publics sont en France mis la charge des chmeurs, et travers eux de lassurance chmage. Cette rpartition entre assurance chmage et transferts publics cre galement une sanction trs forte en fin de droits 26, que celle-ci intervienne aprs 24 mois comme sur le Graphique 5, ou plus gnralement ds que les droits cessent, mme quand ils durent 4 mois. En France, le taux de remplacement net total est lgrement infrieur 65% en moyenne, ce qui le place dans la moyenne europenne et dans la norme prescrite par la littrature conomique. Il ne pose donc pas de problme vident de gnrosit 27. Dans ce contexte, rduire le taux de remplacement net individuel ou moyen un niveau sensiblement infrieur 65% est un choix risqu: dune part ces conomies auraient un impact beaucoup plus fort sur les chmeurs quelle ne peuvent en avoir dans des pays o lassurance chmage reprsente une moindre fraction de leurs revenus (Autriche, Allemagne, etc. cf. Graphique 428); dautre

23. Notons quil est similaire celui servi en Allemagne (graphique 4). 24. Sur la question de lutilisation du taux de remplacement comme indicateur de gnrosit, voir Martin (1996) ou Atkinson & Micklewright (1990). 25. Cet aspect est parfaitement cohrent avec les observations de Cahuc & Algan, ou Algan & SaintMartin, qui pointent la contradiction entre la gnrosit des assurances sociales et la crainte des salaris. 26. Ce qui stimule les pics de sortie en fin de droits, souvent interprts (la plupart du temps tort) comme un comportement indsirable des chmeurs indemniss. 27. Lvaluation de la stabilisation de la consommation des chmeurs serait ncessaire pour confirmer ce jugement. Mais cet aspect, pourtant central, na jamais t valu en France. 28. On pense videmment aussi au Royaume-Uni. Toutefois les donnes disponibles se rfrent lanne 2011 et ne couvrent donc pas la priode de mise en uvre des rformes du welfare en 2013, qui pourraient avoir un impact sur la rpartition assurance / assistance sociale.

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part, compte tenu du prix de lassurance chmage (cf. enjeu 4), elles pourraient induire une forte contestation du rgime mutualis dassurance, ce qui nest ni souhaitable, ni optimal. En France, lassureur ne matrise pas le taux de remplacement net Les rgles de calcul de lallocation prsentent une caractristique endmique: le taux de remplacement tant diffrenci en fonction du revenu de rfrence (Graphique 6), lassurance chmage organise une redistribution entre les chmeurs. Ce type de redistribution, qui est ordinairement une fonction rgalienne par excellence, est le produit de deux ensembles rglementaires distincts: Les rgles dassurance chmage effectuent une premire redistribution: le taux de remplacement est dgressif avec le salaire de rfrence (cart allant jusqu 17,6% du salaire de rfrence). Aucun fondement thorique, ni aucune valuation, ne montrent quil est optimal pour lassureur de redistribuer lassurance entre des chmeurs rputs riches et dautres rputs pauvres: non seulement ce nest pas son objectif initial, mais cela contribue le dtourner de sa mission. Une telle formulation dgressive du taux de remplacement 29 nexiste dans aucun pays comparable: la solution classique consiste plafonner le revenu assurable, ce qui plafonne de facto lallocation 30. La redistribution est accentue par les exonrations de charges sociales accordes aux chmeurs indemniss: aucun prlvement nest effectu sur les allocations les plus faibles, tandis que les plus leves sont soumises des contributions taux rduit, ce qui fait doubler leffet redistributif mesur au niveau du taux de remplacement net (lcart passe environ 35% du salaire net de rfrence; cf. Graphique 6). Lassureur ne matrise pas le revenu net du chmeur, mais seulement son revenu brut: de fait, environ un quart des chmeurs bnficie dun taux de remplacement net suprieur 75%, alors que cest le niveau maximum que prtendent

29. Elle ne semble justifie que par la manire dont ont t fusionnes les allocations de lEtat en 1979 (devenue la partie fixe) et celles de lUnedic (partie variable actuelle de lallocation). 30. Cette manire de faire illustre galement que la gnrosit du taux de remplacement ne peut pas tre value par une comparaison directe. En France ce plafond existe galement (4 fois le plafond mensuel de la Scurit Sociale) Cette formulation standard permet en outre dviter la dconnexion entre le salaire assur et le revenu de rfrence servant calculer lallocation, dconnection qui a les proprits dun impt sur les chmeurs indemniss.

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fixer les rgles dindemnisation. Avec un taux de remplacement net slevant jusqu prs de 95%, lassureur ne contrle plus le comportement du chmeur, car le niveau de lallocation qui en dcoule permet celui-ci datteindre un niveau de bien-tre suprieur celui que pouvait lui procurer son salaire. En outre, cette double redistribution implique que lassureur alloue trs mal ses ressources: dune part linstrument dont il dispose ne permet pas de mener une telle politique quitablement et, dautre part, sil savrait quune redistribution tait ncessaire en faveur des chmeurs les plus pauvres, ce serait lEtat de complter leurs revenus avec les outils dont il dispose cet effet.
Graphique 6

Taux de remplacement brut et net selon le salaire de rfrence


100 % 93 % 86 % 79 % 72 %
Taux de remplacement sur le salaire net
Taux de remplacement en %

65 % 58 % 51 % 44 % 37 % 30 % 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000 11000 12000 13000 14000 15000
Salaire mensuel brut en euros Sources: Rglement gnral de lassurance chmage 2011, donnes 2012, calculs de lauteur. Taux de remplacement sur le salaire brut

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En France, lassureur ne matrise pas le revenu de rfrence remplacer La rglementation contrle le taux de remplacement brut. Mais outre que lassureur ne contrle pas le taux de remplacement net, il ne contrle pas non plus le taux de remplacement effectif dont bnficie le chmeur. En effet le revenu remplacer auquel sapplique le taux de remplacement rglementaire dpend lui-mme dune variable qui, implicitement considre comme une constante, nest pas contrle: la chronique demploi avant le chmage 31. La manire dont fonctionne le march du travail contemporain implique que lassurance devrait chercher stabiliser la consommation en remplaant des revenus mensuels moyens. Or, cest le salaire journalier qui sert de base au calcul de lallocation journalire 32, elle-mme ensuite multiplie par le nombre de jours que compte le mois dindemnisation. Ce mode de calcul revient supposer que tous les emplois sont des contrats temps complet, sans priodes inter-contrats. Si tel tait le cas, la manire de mesurer le revenu moyen remplacer ( journalier, hebdomadaire, mensuel) serait indiffrente. Mais, comme ce nest videmment pas la ralit, lallocation perue par le chmeur peut savrer suprieure au salaire mensuel moyen quil gagnait tant en emploi, qui servait de base au paiement des cotisations: dans de trs nombreux cas le taux de remplacement effectif net dpasse donc 100%, ce qui est toujours sous-optimal33. Le dveloppement des contrats courts a multipli ces situations, engendrant lextension de ces incitations indsirables et coteuses pour lassureur 34. Cette morphologie incidente de lindemnisation, qui combine une dure potentielle

31 . On entend par chronique demploi la distribution des priodes demploi (daffiliation)qui servent ouvrir les droits, au sein de la priode de rfrence : par exemple un salari peut travailler 6 mois temps complet sans interruption de contrat, et un autre travailler 12 fois 15 jours par mois (soit 6 mois au total). Tous deux auront une dure demploi de 6 mois, leur donnant droit une dure potentielle dindemnisation de 6 mois. 32. Unedic (2013), Rglement gnral de lassurance chmage Chapitre 4, section 1, Art. 14, 4: Le salaire journalier moyen de rfrence est gal au quotient du salaire de rfrence [] par le nombre de jours dappartenance au titre desquels ces salaires ont t perus, dans la limite de 365jours. Les jours pendant lesquels le salari na pas appartenu une entreprise, les jours dabsence non pays et, dune manire gnrale, les jours nayant pas donn lieu une rmunration normale [] sont dduits du nombre de jours dappartenance. 33. Le taux de remplacement effectif peut, en thorie, dpasser 2 000%. 34. Les chmeurs indemnisables moins de 24 mois ont une probabilit importante davoir un historique demploi comportant des trous, et ce notamment pour les chmeurs rcurrents qui pratiquent de lactivit rduite. Une partie de ces chmeurs peut galement se trouver parmi les bnficiaires dun taux de remplacement net suprieur 75%.

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des droits raccourcie avec une allocation leve, a pour effet daccrotre le taux de consommation des droits et de renforcer la sanction en fins de droits 35. Les incitations ainsi diffuses sont contresens de ce qui est requis, et contribuent paradoxalement moins bien protger les chmeurs, tout en offrant dimportants effets daubaine. A cot potentiel identique et mme probablement moindre, il serait possible, souhaitable pour les chmeurs, et ncessaire pour lassureur, de garantir des dures dindemnisation plus longues assorties dun taux de remplacement optimal (ce qui est actuellement un problme offre lavantage douvrir une opportunit de ngociation extrmement intressante avec lenjeu n2). Avec des caractristiques individuelles et un taux darrive des offres demploi identiques, cette nouvelle morphologie des droits procurerait une scurit accrue aux individus, et des conomies lassureur. La dgressivit: solution incertaine un problme inexistant? La dure des droits ntant gnralement pas infinie, la plupart des pays appliquent de facto une forme de dgressivit, celle qui se produit en fin de droits au rgime dassurance. La France sinscrit dans ce modle: la dgressivit qui sapplique aux revenus des chmeurs y est particulirement forte lexpiration des droits lassurance, puisque les chmeurs ne sont plus ligibles que sous conditions de ressources des dispositifs de minima sociaux destins lutter contre la pauvret (Graphique 6). Au sein du rgime dassurance chmage proprement dit, seulement un tiers des pays de lOCDE ont opt pour des profils dgressifs, gnralement en deux paliers entre lesquels le taux de remplacement diminue lgrement (de lordre de 10 points en gnral). Cette prfrence est probablement lie au fait que cette dgressivit est comptablement avantageuse pour lassureur au moment o elle est mise en uvre, mais pas lie son optimalit ou son efficacit, puisque la dgressivit na fait lobjet que dune seule valuation empirique, dfavorable 36 (cf. Encadr 2).

35. Diffrence entre le revenu du chmeur au chmage indemnis et le revenu quil peut esprer en fin de droits (assistance sociale sous condition de ressources), ou bien en reprenant un emploi (salaire des offres demploi reues). Plus la sanction est forte, plus la probabilit dun pic de sorties tardives ne rsultant pas de lalea moral est leve. 36. Dormont & alii (2001), tude ralise sur la base de lexprience franaise des annes 1992 1996.

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Encadr 2: La dgressivit: utilit et opportunit La dgressivit des allocations chmage est souvent considre comme le meilleur moyen dacclrer le retour lemploi en rendant plus coteuse la prolongation du chmage, surtout si le niveau de lallocation est lev. Un symptme ambivalent: le pic de sortie lapproche de la fin des droits On observe en effet frquemment une acclration du taux de sortie du chmage lapproche de la fin des droits indemnisation(a). Lide couramment admise est que ce pic de sortie provient dun alea moral de chmeurs qui en ralit pourraient reprendre un emploi quand ils le veulent. Or de nombreux autres facteurs que lalea moral peuvent crer ce pic, ces facteurs rsultant de comportements attendus, voire souhaitables. Dune part, le cadre thorique du job search appliqu lassurance chmage montre quil est normal et mme souhaitable que le chmeur utilise au mieux lensemble du temps qui lui est donn pour trouver un emploi adapt ses comptences, maximisant productivit et salaire(b). La consquence peut tre que le taux de sortie sacclre en fin de droits pour ceux qui ne trouvent pas demploi et doivent revoir leurs prtentions, surtout si la sanction est forte en fin de droits. Dautre part, le taux darrive des offres demploi ntant pas connu, on ne sait jamais si ces chmeurs ont reu des offres quils ont refuses. Enfin, la littrature documente bien que ce pic de sorties en fin de droits peut tre technique, ne pas correspondre des reprises demploi mais des sorties du march du travail, ou tre le fait de salaris en licenciement temporaire qui optimisent leur reprise demploi en lien avec leur employeur.(c) Ce pic, qui ne concerne quun petit nombre de chmeurs(d), na donc pas forcment vocation tre supprim; et, dans limmense majorit des cas o lalea moral nen est pas lorigine, la dgressivit des allocations nest pas linstrument idoine pour y remdier. Une rponse possible mais incertaine: le profil dgressif des allocations La littrature consacre au profil optimal des droits est infiniment plus nuance que ne peut le laisser croire lapparent consensus quant lefficacit de la dgressivit. Quel que soit le profil quelles prconisent, ces tudes pro -

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posent toujours un profil de droits nettement plus gnreux que celui qui sert de rfrence pour calibrer le modle utilis: la dure potentielle des droits est trs majoritairement indfinie et le taux de remplacement est toujours nettement plus lev. Les conclusions de cette littrature sont trs partages, un tiers prconisant un profil dgressif, un tiers recommandant des droits constants et le dernier tiers plaidant pour un profil progressif des droits. La seule valuation existante dun profil dgressif, ralise partir de lexprience franaise des annes 1990, conclut que la dgressivit aurait ralenti le retour lemploi. De plus, une lecture des finances du rgime permet dobserver que si le taux de remplacement apparent servi par lUnedic a baiss significativement entre 1992 et 1996, il a retrouv son niveau antrieur au dbut des annes 2000, avant mme le retour au profil constant. Outre quun profil dgressif nest pas ncessairement appropri, ni optimal, seule une dgressivit trs prononce pourrait produire des conomies substantielles, surtout si lon considre que les droits actuels sont nettement plus courts quils ne ltaient lpoque, et donc moins sensibles un tel profil.
(a) Voir par exemple Katz & Meyer (1990) et de nombreux travaux ultrieurs. (b) Sur ces aspects voir Mortensen (1977) et Baily (1977). (c) De nombreux lments empiriques plaident donc pour que ce pic ne soit pas d de lalea moral (Card & alii, 2007; Pelizzari, 2004). (d) Entre 0,8% et 3,5% des chmeurs indemniss dans les tudes recenses par Coquet (2011, 2013).

En France les allocations conservent le mme niveau durant tout lpisode dindemnisation. Dans ce cadre lexistence dun pic de sorties en fin de droits est souvent interprte comme la preuve dun alea moral des chmeurs (cf. encadr). La dgressivit temporelle des allocations est prsente comme la solution ce problme, car en resserrant progressivement la contrainte financire du chmeur mesure que son pisode de chmage sallonge, elle linciterait reprendre un emploi plus rapidement. Mais, si lalea moral nest pas la cause de cette chronique des sorties du chmage, laccentuation progressive de la contrainte financire que vise la dgressivit nen est pas la solution. Or, le diagnostic de lalea moral des chmeurs de longue dure ntant pas clairement tabli en France, cette stratgie risquerait fort dtre sous-optimale, car

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il est sr que dfinir les caractristiques du produit dassurance de droit commun sur la base dun comportement possiblement inappropri dune infime minorit de bnficiaires serait coteux pour limmense majorit des chmeurs indemniss, et donc in fine pour lassureur. Enfin, la France a dj tent lexprience des allocations dgressives, et bnficie dune valuation empirique qui conclut que cette formule aurait ralenti le retour lemploi. Dans un contexte o les conditions qui peuvent justifier la dgressivit ne sont pas runies, sachant que les analyses thoriques plaident minoritairement pour la dgressivit et lorsque cest le cas en lassociant des droits beaucoup plus gnreux , que les analyses empiriques montrent des effets dfavorables et que les effets financiers en attendre sont incertains, il apparatrait risqu pour lassureur de revenir cette formule. Lessentiel Lassureur doit contrler le taux de remplacement, mensuel et net: dune part, cest le revenu mensuel moyen qui doit tre stabilis par lassurance; dautre part, les prlvements sociaux tant trs diffrents entre salaires et allocations chmage, les rgles devraient cesser de faire rfrence un taux de remplacement journalier brut, qui est un instrument trop imprcis pour dfinir la qualit des incitations et du service dassurance rendus aux chmeurs. Lassurance chmage nest pas un outil efficace pour favoriser la redistribution. Le taux de remplacement net devrait tre unique, de lordre de 65%, et constant dans le temps. Ce legs technique de la rforme de 1979 devrait tre abandonn. Si lallocation est optimale mais insuffisante pour permettre au chmeur de bnficier de revenus suffisants, cest lEtat de les complter avec les outils destins cet effet (fiscalit, aide sociale). En France, le dbat public met fortement en avant la dgressivit. Pourtant lassureur prendrait un risque en revenant cette formule, car les motifs de son application ne sont pas tablis, la thorie qui la prconise est minoritaire et les diffrents lments empiriques ne plaident pas en ce sens.

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

Enjeu n4: Inciter reprendre un emploi: ni aubaine, ni inscurit

Rduire les mauvaises incitations est prfrable un renforcement des sanctions Un rgime dassurance chmage correctement paramtr peut se dispenser de dispositions complmentaires visant stimuler la reprise demploi: sil est toujours plus intressant sur le plan financier dtre en emploi quau chmage, et que des offres demplois pertinentes parviennent aux chmeurs en nombre suffisant, alors les incitations la sortie offertes par les rgles dindemnisation37 se suffisent elles-mmes. Nanmoins, des possibilits de cumul entre allocations et revenus du travail sont toujours ncessaires pour garantir que la reprise dun emploi, mme court et peu rmunr, ne soit pas sanctionne par la perte totale de lallocation. Dans ce cadre, la dfinition de paramtres optimaux dindemnisation sapparente nanmoins une quadrature du cercle, et le march du travail noffre pas toujours les conditions thoriquement optimales. Il reste donc important de bien contrler que les chmeurs adoptent le comportement attendu (recherche et reprise demploi). Cest pourquoi le renforcement du contrle, des obligations et des sanctions appliques aux chmeurs est souvent propos, afin de supprimer les comportements indsirables ainsi que la fraude. Mais ces comportements relevant de lexception si les rgles dassurance sont correctement formules, renforcer ces outils lexcs peut savrer coteux et sous-optimal, pour limmense majorit des chmeurs indemniss comme pour les finances du rgime.

37. Cotisations, ligibilit, taux de remplacement, dure potentielle des droits.

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Encadr 3: loffre raisonnable demploi Loffre raisonnable demploi (ORE) est dfinie partir du Projet Personnalis dAccs lEmploi (PPAE) qui prcise, (1) la nature et les caractristiques de lemploi recherch, (2) la zone gographique, (3) le salaire attendu. Les lments constitutifs de lORE voluent avec le temps dinscription : Depuis plus de trois mois : une offre est raisonnable si lemploi correspond aux qualifications et comptences et est rmunr au moins 95% du salaire de rfrence qui sert calculer lallocation. Depuis plus de six mois : ce taux est port 85%. Sy ajoute une notion gographique et de temps de transport, qui doit tre dune dure maximale dune heure et ne pas excder 30 kilomtres laller comme au retour. Depuis un an et plus : est raisonnable loffre dun emploi compatible avec les comptences professionnelles, rmunr au moins hauteur de lallocation perue et rpondant aux conditions de transport ci-dessus. Le chmeur nest pas tenu daccepter un salaire infrieur au salaire normalement pratiqu dans la rgion et pour la profession concerne, ni un emploi temps partiel si le PPAE prvoit que lemploi recherch est temps complet, ni un emploi dure dtermine si le PPAE prvoit que lemploi recherch est dure indtermine. La loi prvoit la radiation des demandeurs demploi dans les cas suivants : (1) le refus sans motif lgitime de dfinir ou dactualiser le PPAE, (2) le refus sans motif lgitime de suivre les actions (formation, aide la recherche demploi) inscrites dans le PPAE, le refus deux reprises sans motif lgitime dune ORE.
Source: http://www.pole-emploi.fr/candidat/le-projet-personnalise-d-acces-a-l-emploi-@/suarticle. jspz?id=4829.

En France lvolution des caractristiques et des comportements des chmeurs indemniss suggre que les rgles dassurance chmage produisent des incitations conduisant la multiplication des cas de cumul entre allocations et salaires (activit rduite). En outre, de nombreux indices suggrent lincompr-

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

hension des chmeurs rcurrents lgard de leurs droits. Les strates de rglementation qui se sont sdimentes, souvent par crainte de voir les rgles dtournes, produisent donc des effets la fois inattendus et incontrls qui permettent de nombreux chmeurs de bnficier dune indemnisation suprieure ce qui est souhaitable pour ne pas dcourager la reprise demploi tout en consommant un minimum de droits. Dans ces conditions lassureur a des moyens plus simples et plus srs datteindre ses fins que de renforcer son arsenal rpressif: comme pour le taux de remplacement, la correction des rgles qui nuisent aux incitations la reprise demploi est un pralable pour stimuler la reprise demploi. En effet, dans la plupart des cas les chmeurs ne font quappliquer les rgles de lassurance chmage et suivre les incitations qui leur sont donnes. Cest aussi une option plus aise ngocier, moins coteuse et plus efficace que le renforcement de larsenal rpressif. Cela nempche cependant pas dadapter ce dernier, qui apparat actuellement en partie inapplicable, et donc strile, commencer par les critres de lOffre Raisonnable dEmploi (encadr 3) qui semblent avoir t dfinis sans rfrence aux taux de remplacement servis par lassurance chmage (enjeu 3) et devraient tre modifis. Lactivit rduite: ncessaire et vertueuse, mais elle doit tre contrle par lassureur Le dispositif dactivit rduite vise permettre un cumul entre allocations et salaires: ncessaire pour viter quune seule heure de travail nengendre la suppression de lallocation, ce type de disposition existe dans tous les pays 38. Lassureur doit cependant veiller ce que ces situations de cumul ne perdurent pas indfiniment, quelles soient toujours dautant plus intressantes que la quantit de travail est leve, et surtout que les allocations chmage ne se transforment jamais en un complment de salaire. La situation serait alors inverse, puisque lincitation nirait plus vers la sortie de lindemnisation pour reprendre un emploi, mais

38. Ces rgles de cumul peuvent prendre des modalits trs varies, en particulier les emplois repris peuvent ntre pas soumis cotisation sils ne dpassent pas un certain volume horaire ou un certain salaire, et en contrepartie ne confrer aucune protection sociale.

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pousserait les agents remplir les conditions demploi ncessaires pour bnficier dun complment de revenu de la part de lassurance chmage39. Limmense majorit des valuations de ces dispositifs concluent leur impact positif sur le retour lemploi. Toutefois, les caractristiques des chmeurs et des contrats quils occupaient avant dtre au chmage affectent lefficacit de ces incitations, et les effets moyen terme de ces dernires sur linsertion en emploi durable apparaissent fragiles. Le paramtrage de ces rgles doit donc tre trs prcis. En France les valuations du dispositif sont galement positives, mme lorsquelles prsentent linconvnient de ne pas isoler leffet des rgles spcifiques de cumul dont bnficient les rgimes spciaux. Ces possibilits de cumul de revenus renforcent naturellement la protection contre la prcarit des contrats courts, mais lassureur doit les contrler. Or, on observe quen France la multiplication trs rapide de situations de cumul ambigus sest produite en parallle du dveloppement et du raccourcissement des contrats courts: environ 50% des chmeurs indemniss sont aujourdhui dans cette situation de cumul40, contre seulement moins de 10% au dbut des annes 1990 (Graphique 7). Lassurance chmage nest videmment pas la seule responsable de cette situation; il serait donc illusoire de penser rsoudre cette dernire en modifiant les seules rgles dindemnisation. En effet, sans la multiplication des emplois prcaires, ces situations de cumul seraient restes trs marginales. Lassureur remplit donc sa mission en indemnisant le chmage qui les accompagne, mais il doit garantir que ses rgles dindemnisation nincitent pas leur dveloppement, et quil est toujours plus conomique pour un employeur de proposer des emplois stables que des emplois qui ne permettent pas une relle sortie du chmage, ou procurent une rmunration si faible quelle doive tre complte par lassurance chmage. Pour contrler cette drive dans la destination des allocations, lassureur peut agir sur les incitations donnes aux chmeurs, mais aussi et surtout sur celles donnes aux employeurs en modulant sa tarification.

39. Le rgime des intermittents du spectacle est clairement dans cette situation de renversement des incitations, car ce nest pas lutilisation indsirable des rgles qui le permet, mais les rgles elles-mmes. Le rgime des intrimaires prsente aussi de telles incitations inverses, mais cette fois en raison dune spcification imprcise des rgles. 40. Ce chiffre inclut les chmeurs partiellement indemniss en raison du fait quils ont de faibles revenus tirs de leur emploi, et ceux qui sont indemnisables mais non indemniss pour le mois en cours parce quils ont travaill trop longtemps ou dpass les plafonds de cumul autoriss.

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

Le dispositif dactivit rduite napparat pas comme une cible prioritaire de rforme dans la mesure o aucune valuation ne montre quil pose globalement problme. Il doit nanmoins tre ajust la marge dans le cas particulier des rgimes spciaux: comme les droits indemnisation en gnral, les modalits spcifiques de cumul pour les intermittents du spectacle, ainsi que labsence de plafonnement pour ceux-ci et pour les intrimaires devraient tre alignes sur le droit commun. Lefficacit comme lquit requirent dtablir des rgles identiques pour tous les chmeurs, car si des distinctions rglementaires pouvaient se justifier lorigine des deux rgimes spciaux, ce nest plus le cas aujourdhui o les contrats courts concernent lensemble du march du travail et non plus seulement ces populations statut spcifique.
Graphique 7

Chmeurs nayant pas travaill au cours du mois de rfrence France


90
Chmeurs BIT indemniss en % des chmeurs en cours d'indemnisation (hors DRE)

78

65

53

40

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Note de lecture: au 1er trimestre 1992 les chmeurs au sens du BIT reprsentaient 86,4% des chmeurs indemniss. Sources : Donnes Insee, Unedic, Calculs de lauteur.

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Droits rechargeables: revenir un systme simple, intuitif et incitatif Ce thme, rcurrent depuis plusieurs ngociations, fournit une parfaite illustration de la complexit rglementaire de lassurance chmage franaise. Lagglomrat de rgles aux origines et aux objectifs obscurs est incomprhensible, pour les assurs, mais aussi pour lassureur. La complexit de la rglementation qui rgit lacquisition et la consommation des droits diffuse en effet des incitations paradoxales et coteuses. Les chmeurs qui au lieu de dclarer une activit rduite dclarent une reprise demploi,41 sexposent un nouveau calcul de leurs droits indemnisation sils redeviennent chmeurs. Ce nouvel examen a pour effet soit de supprimer le rsidu de leurs anciens droits, soit dannuler les droits nouveaux acquis en reprenant un emploi. Ces chmeurs ne peuvent qutre perdants, sauf si bien sr ils conservent leur emploi jusqu accumuler nouveau la scurit maximale dune indemnisation potentielle de 24 mois. Cette rgle apparat toujours plus favorable court terme pour lassureur, qui supprime des droits potentiels42. Mais en pnalisant mthodiquement les seuls chmeurs qui ont le comportement que lassureur veut promouvoir retrouver rapidement un emploi lassureur cre de lalea moral, car les chmeurs qui lont compris sont incits puiser leurs droits. Lassureur va donc finalement lencontre des objectifs quil poursuit, ce qui accrot ses cots et rduit lefficacit de ses rgles. Le systme des droits rechargeables, en mettant fin cette hrsie, ajouterait lconomie la vertu. Il simplifierait aussi radicalement la rglementation et les incitations donnes aux chmeurs. Il sagirait ni plus ni moins dun compte individuel unique fonctionnant de manire intuitive: comme sur un compte dpargne, tout ce qui nest pas consomm reste disponible pour la scurit future du chmeur, et tous les droits acquis lors de nouvelles priodes de travail sy ajoutent. Le compte resterait comme aujourdhui plafonn 24 mois, si bien quun chmeur ne pourrait jamais percevoir plus dallocations que ne lindiquent les rgles dligibilit et dindemnisation actuelles. Lallocation serait calcule sur la base de la moyenne de lensemble des salaires ports au compte.
41 . La situation relle du salari peut tre parfaitement identique; cest seulement la manire dont il dclare sa reprise demploi qui loriente vers lun ou lautre de ces deux ensembles de rgles. 42. Sagissant de droits potentiels les finances de lassureur ny gagnent pas forcment: en effet, les seuls chmeurs qui sont touchs par cette rglementation recherchent avant tout de la scurit, pas bnficier au maximum des allocations. En leur supprimant cette scurit, mme potentielle, leur aversion pour le risque est accrue, ce qui ne peut tre que prjudiciable aux finances du rgime.

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

Les salaris ayant une aversion pour le risque, ils sont naturellement incits accrotre leur scurit, en loccurrence se constituer des droits potentiels en cas de chmage; cest ce qui justifie lexistence de lassurance, et lgitime les contributions qui lui sont verses. Toute rgle ayant pour effet de supprimer une partie des droits potentiels rduit lincitation lemploi donne aux chmeurs: maintenir des rgles qui sanctionnent la sortie du chmage mousse les comportements vertueux, en plus de ntre ni quitable, ni efficace. Cet aspect est dautant plus crucial en France o lon sait que le sentiment de scurit est faible, malgr la prsence dune institution du march du travail aussi puissante que lassurance chmage.

Lessentiel Lvolution du profil des chmeurs indemniss et de lusage des rgles dindemnisation reflte les volutions structurelles du march du travail. Les rgles dassurance chmage doivent y tre adaptes, et ne pas les stimuler. De nombreux comportements indsirables sont aujourdhui le fruit de rgles qui nont pas volu conformment aux besoins des chmeurs. Le remde consiste moderniser ces rgles. Laccroissement des sanctions est inappropri pour rsoudre la majeure partie des problmes identifis. Ce serait donc coteux pour lassureur, et certainement sans effet. En outre il ny a pas sanctionner les chmeurs parce quils appliquent les rgles, et que ces rgles sont inadaptes. Les rgles de cumul allocations / revenus, doivent tre lisibles et inciter lemploi. Elles ne doivent en aucun cas pouvoir tre utilises comme des complments de salaire. Des rgles dacquisition et de consommation des droits simples, et donnant des incitations vertueuses, doivent tre substitues larsenal rglementaire tous gards incomprhensible qui rgit la reprise de droits. En matire dincitations la reprise demploi, les rgles de droit commun doivent sappliquer tous, quelles concernent le cumul allocations salaires, la consommation des droits ouverts, ou lligibilit des droits futurs.

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Enjeu n5: Diversifier lassiette des ressources

Le secteur marchand, seul face au chmage La principale spcificit de lassurance chmage franaise rside certainement dans la manire dont elle est finance. La masse salariale des secteurs marchands constitue pratiquement la seule assiette des ressources, quelle que soit la situation conomique. La combinaison de ce choix de financement et dun chmage durablement lev a fait de lassurance chmage franaise la plus chre du monde: pour chaque salari lassurance cote chaque anne un mois de salaire net (Graphiques 8 et 9). Il existe un lien direct entre les modalits de financement de lassurance et le poids quelle fait peser sur le cot du travail, et cette caractristique na cess de saffirmer alors mme que la monte du chmage aurait justifi un renforcement de la solidarit envers les chmeurs. LEtat ne participe quasiment pas au financement de lassurance chmage. En effet, contrairement au choix fait par la plupart des autres pays, il ny a pas en France de contribution budgtaire publique, ni de subvention dquilibre, cependant que la plupart des employeurs publics ne contribuent pas au financement de lassurance car ils auto-assurent leurs salaris, que ceux-ci bnficient ou non dune garantie demploi statutaire. La seule contribution publique au financement de lassurance concerne les exemptions de contributions sociales dont bnficient les chmeurs indemniss, des degrs divers selon leur niveau de revenu. Le rgime de solidarit ne peut en effet pas tre considr comme une assurance chmage, bien quil prenne en charge des chmeurs: les critres dligibilit, les droits potentiels et les prestations sous conditions

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

de ressources lapparentent en effet un rgime dassistance, beaucoup plus proche du Revenu de Solidarit Active que de lassurance chmage43. Jusquen 1979 lEtat versait une allocation publique aux chmeurs, lUnedic jouant le rle dune assurance complmentaire. Lors de la cration de lallocation unique, intgralement verse par lUnedic, lEtat stait engag verser une contribution budgtaire hauteur du tiers des dpenses dindemnisation. En 1984, lEtat sest totalement retir du financement de lassurance chmage, prenant sa charge le rgime de solidarit. Par ailleurs, le financement des prretraites engendrait au milieu des annes 1980 des dpenses peu prs quivalentes celles de lassurance chmage pour des bnficiaires que leur profil classerait aujourdhui en majorit dans le primtre de lUnedic (Graphique 10). Mais, dune part les prestations du rgime de solidarit. sont progressivement devenues plus marginales et moins gnreuses 44, dautre part les prretraites ont disparu, scellant la sortie de lEtat de la prise en charge du chmage. Ce choix de financement, qui pouvait se justifier quand le chmage tait faible, savre problmatique en priode de chmage structurel durablement lev. Lanalyse conomique a en effet montr que ce chmage structurel rsulte largement des rigidits du march du travail et des biens. Les chmeurs victimes de ces rigidits devraient donc bnficier de la solidarit collective, en particulier si ces rigidits exonrent leurs bnficiaires du risque de chmage, comme cest le cas pour la garantie demploi offerte par les employeurs publics ou pour les sorties prcoces de lactivit de certains seniors. En dautres termes, une assiette de ressources plus large accrotrait lquit et lefficacit conomique et permettrait de diminuer le cot du travail.

43. De nombreux chmeurs sont pris en charge par le RSA. Mais mme en comptabilisant ces dispositifs le poids de lEtat dans la prise en charge du chmage a fortement recul (voir ci-dessous). 44. Le rgime de solidarit compte aujourdhui, au titre de lASS (Allocation de solidarit spcifique, ouverte au demandeur demploi qui a puis ses droits lallocation daide au retour lemploi (ARE)), pour environ 7,5% des dpenses totales dindemnisation des chmeurs, loin du tiers des dpenses dindemnisation de lUnedic. Le taux de remplacement de lASS na quant lui pas cess de dcrotre.

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Graphique 8

Taux dpargne financire et taux des cotisations lassurance chmage (1959-2011)


10
Epargne en % du revenu disponible, cotisations en % du salaire taxable

Taux d'pargne financire (ensemble des mnages)

Cotisations d'assurance chmage (salaris affilis)

1959

1963

1967

1971

1975

1979

1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

2011

Sources: Donnes Insee, Unedic, calculs de lauteur.

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Graphique 9

Equivalent en revenu de remplacement des cotisations lassurance chmage


Slection de pays de lOCDE en 2011
1,6
Cotisations annuelles pargnes exprimes, en mois d'allocations

1,2

0,8

0,4

0,0
gn e Ca na da Au tri ch e Al le m ag ne Ch ili Ho ng rie OC DE * Pa ys -B as Da ne m ar k Sl ov aq ui e Ja po n Et at s-U ni s Su iss e Fin la nd e Isr ae l ce Be lg iq ue Po lo gn e Es to n Fr an ie Es pa

Note de lecture: les cotisations annuelles (employeur + salari) payes lassurance chmage reprsentent lquivalent de 0,8 mois dallocations nettes par salari dans lOCDE, 1,5 mois en France. Les taux de remplacement utiliss sont ceux de la premire anne de chmage pour un salari rmunr au salaire moyen; les calculs sont effectus seulement pour les pays o le taux de cotisation est connu. Un faible niveau de lindicateur signifie que lassurance est bon march, parce que les droits sont faibles et/ou parce que lassurance est finance par dautres ressources que les cotisations. Sources: donnes OCDE, calculs de lauteur.

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Graphique 10

Assurance chmage et incitations au retrait dactivit France 1973-2006


% du PIB

3,0

2,3

Incitation au retrait d'activit

1,5

Indemnisation du chmage
0,8

0,0
73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 05

Note de lecture: en 1983 les budgets dincitation au retrait dactivit reprsentaient 1,25% du PIB et lindemnisation du chmage 1,03%. Source: Donnes Dares, (1973-2006), calculs de lauteur.

Une assurance chmage efficace doit tre universelle Outre que ce mode dorganisation est coteux, lassurance chmage franaise prsente la particularit de ntre toujours ni compltement mutualise, ni universelle. Lentorse la mutualisation de lassurance que constituent les rgimes spciaux des intermittents du spectacle et des intrimaires est vidente car ceux-ci sont formaliss par des rgles positives. Labsence duniversalit de lassurance est plus insidieuse, car elle se manifeste par dfaut, parfois mme sans dpense, et nest de ce fait expose aucune comptabilit, ni valuation.

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

Luniversalit des rgimes dassurance chmage est un lment dterminant de leur solidit et de leur efficacit: si les secteurs florissants qui crent des emplois et o les salaires sont levs sexonraient de participation au rgime dassurance au motif quils nalimentent pas le chmage, la caisse dassurance ne pourrait financer les allocations des chmeurs affects par les cycles dactivit ou les volutions technologiques. La seule solution serait daugmenter les contributions des secteurs affilis, ce qui crerait davantage de chmage. Bien que la ralit soit moins extrme, cest en partie ce qui se passe pour lassurance chmage franaise. En 2012 lUnedic comptabilisait 16,46 millions demplois affilis sur les 23,73 millions demplois salaris recenss par lInsee: 7,27 millions demplois 30,6% de lemploi salari ne contribuent pas lUnedic, qui est donc loin dtre un rgime universel. Trois catgories principales de salaris sont concerns: les agents titulaires et une partie des contractuels des trois fonctions publiques, et les salaris statut particulier de certaines entreprises privatises. Formellement, tous ces salaris sont pourtant assurs contre le chmage, ce qui lgitime de considrer les rgles qui gouvernent leurs droits comme autant de rgimes spciaux, indpendants de la caisse commune: Pour les agents contractuels exposs au risque de chmage, les employeurs de droit public bnficient dun choix que nont pas les employeurs privs: sils choisissent lauto-assurance (opt-out) ces employeurs paieront lensemble des allocations de leurs ex-contractuels mis au chmage, selon les rgles de droit commun; sils choisissent de sassurer auprs de lUnedic, ils ont lobligation daffilier lensemble de leurs contractuels. Par consquent, ces employeurs publics nont intrt saffilier que si loption de lauto-assurance est dficitaire, et leur affiliation transfre alors ce dficit lUnedic. Cette prime la slection adverse cre une solidarit asymtrique, qui va uniquement des employeurs privs vers les employeurs publics, et sexerce aux dpens de lUnedic. Certaines ex-entreprises publiques privatises qui emploient des salaris possdant une garantie demploi et qui de ce fait ne contribuent pas lassurance chmage, bnficient pour ces salaris du rgime des employeurs de droit public. Cette rgle est galement coteuse pour lUnedic: en effet, le risque de chmage associ ces entreprises prives nest pas rduit, mais simplement report sur les autres salaris de lentreprise. La contribution de lentreprise est donc infrieure celle de ses concurrentes,

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pour un risque identique45, lui procurant un avantage comptitif financ par lassurance chmage. Enfin, les agents publics bnficiant dune garantie demploi statutaire sont protgs des fluctuations cycliques de leur activit et des contraintes financires que subit leur employeur: ils bnficient donc dune assurance chmage sans condition de dure daffiliation, dune dure potentielle indfinie, avec un taux de remplacement de 100%, associe des externalits positives (retraite, logement, crdit) et protgeant des externalits ngatives du chmage sur leur trajectoire professionnelle et salariale. Exprime en ces termes la garantie demploi apparat bien comme un rgime spcial dassurance chmage, beaucoup plus gnreux que les rgles de droit commun. La manire dont cette assurance est finance peut faire dbat: on peut considrer quelle est gratuite, ou loppos que les salaires bruts seraient plus levs sils taient soumis cotisations. Mais la question souleve ici est diffrente: en affectant luniversalit de lassurance de droit commun ce rgime spcial la prive dune assiette de ressources, lobligeant exploiter plus intensivement lassiette salariale des secteurs marchands, ce qui accrot le cot du travail. En sens oppos, seuls les agents publics sont taxs pour financer le rgime de solidarit (1% du salaire hors primes), ce prlvement reprsentant environ la moiti des ressources du Fonds de Solidarit46 , le complment tant assur par une subvention dquilibre. Ces allocations tant universelles, elles devraient en toute logique tre finances par limpt, et non par les seuls agents publics. La plupart des pays ont depuis longtemps fait le choix dune assurance chmage universelle, car elle est plus efficace et plus juste la fois. Les choix oprationnels sont toutefois trs ouverts: aux Etats-Unis lassurance chmage ordinaire finance les fluctuations saisonnires et cycliques tandis que le budget fdral prend en charge les extensions de droits dans les priodes de crise aigu; au Royaume-Uni le financement de lassurance chmage est inclus dans les cotisations de scurit sociale; en Allemagne les salaires de la fonction publique sont inclus dans lassiette de financement du rgime dassurance aux conditions de droit commun. Les modalits possibles sont donc nombreuses.

45. Voire mme un risque suprieur, puisque toutes choses gales par ailleurs la probabilit de chmage associe lentreprise pse sur un nombre rduit de salaris. 46. Qui pour lessentiel rend en charge lAllocation de solidarit Spcifique.

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Assurance chmage: six enjeux pour une ngociation

Lanalyse conomique montre que des rgimes spciaux rduisant luniversalit de lassurance chmage ne sont pas sans incidence sur le niveau de chmage structurel que subissent les actifs des secteurs marchands qui ne bnficient pas dune telle garantie demploi. A limage de lorganisation choisie en Allemagne, les questions voques ci-dessus (structure du financement et universalit) peuvent tre vues comme deux aspects dun mme problme: si les employeurs publics taient inclus dans le champ de lassurance chmage, lEtat apparatrait comme finanant environ un tiers des ressources du rgime, comme il le faisait au dbut des annes 1980. La prise en charge du chmage serait ainsi beaucoup plus solidaire, puisque lEtat financerait ses contributions en prlevant des ressources sur lensemble de ses assiettes fiscales, ce qui de facto diversifierait la prise en charge du chmage. Encadr 4: lexperience rating, modalit indispensable mais peu utilise Ladaptation des cotisations dassurance chmage aux dpenses engendres par les comportements dembauche et de licenciement des firmes est aussi populaire dans la thorie quelle est rare en pratique, puisque seuls les Etats-Unis y recourent systmatiquement, quelques rares pays utilisant cette technique la marge(a). Lassurance chmage mutualise les contributions des entreprises florissantes ou emploi stable, avec celles des entreprises dclinantes ou emploi volatil: il en rsulte spontanment un avantage comptitif aux technologies intensives en chmage indemnis. Ce biais peut tre vertueux car il profite aux jeunes entreprises innovantes qui offrent des emplois risqus; mais lassureur ne doit pas subventionner les employeurs qui choisiraient volontairement des technologies crant un surcrot de chmage (celui-ci ne serait dailleurs plus rellement involontaire). La littrature conomique confirme en effet sans ambigit que les entreprises incorporent les incitations diffuses par les rgles dassurance chmage, et prconise un contrle de ces comportements par lassureur, notamment par une tarification base sur lexprience, experience rating. Comme pour toute rgle dassurance chmage il sagit de trouver le dosage optimal: sans experience rating, beaucoup dentreprises tirent

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avantage des rgles dindemnisation, aux dpens des finances du rgime, du chmage, de la prcarit, et plus gnralement de la comptitivit, de la croissance et du bien-tre agrgs. A loppos, un experience rating complet nest pas souhaitable, car les employeurs ne sont pas seuls responsables du chmage, mais aussi parce quen faisant payer chaque entreprise le cot dindemnisation complet des salaris dont elle se spare, les bnfices de la mutualisation disparatraient, et que les cots seraient reports sur les entreprises en difficults. Ceci commande une application bien adapte aux caractristiques du march du travail(b). Ainsi, transposer le systme en vigueur aux EtatsUnis est la fois inadapt et insuffisant: celui-ci nest dailleurs pas unique, car chaque Etat possde son barme et sa technique, adaptable aux spcificits conjoncturelles et structurelles de lconomie locale; de plus ces rglementations sont toutes dune extrme complexit(c). Dterminant, lexperience rating ne peut en outre lui seul supprimer tous les comportements adverses, car il ralentit les rallocations demplois, peut interfrer avec les rigidits du march du travail et permettre des appariements improductifs de perdurer. Dans le cas franais, le problme est didentifier et taxer ce qui pose problme dans le contexte actuel du march du travail. En loccurrence, comme cela a t partiellement engag par lANI de janvier 2013, il sagit de rduire les allers-retours haute frquence entre emploi et chmage lis aux emplois courts coteux pour le rgime. La tarification de lassureur doit donc limiter la rcurrence au chmage et rcompenser le faible recours au rgime, afin dinciter les employeurs rpercuter le cot de leur choix de gestion de main duvre dans leurs prix de vente, plutt que dans les contributions dassurance chmage payes par les employeurs plus vertueux.
(a) Par exemple, lEspagne, la France, lItalie. Le Royaume-Uni avait eu largement recours ces incitations pour les entreprises comme pour les salaris dans le premier rgime mis en place partir de 1911. (b) Sur les diffrents aspects des effets de lexperience rating ou de son absence on peut se rfrer Burdett & Wright (1989), Andersson & Meyer (1993), Card & Levine (1994), Albrecht & Vroman (1999), Lehmann (1999), Cahuc & Malherbet (2001), Fath & Fuest (2002). (c) La formule pratique aux Etats-Unis nempche pas une importante utilisation adverse de lassurance (Feldstein, 1976), accompagne de fortes subventions croises entre secteurs et entreprises (Anderson & Meyer, 1993; Meyer & Rosenbaum, 1996).

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La taxation demeure insuffisamment lie aux comportements La littrature qui sest intresse la question de la slection adverse des employeurs en prsence dassurance chmage observe que de nombreuses entreprises adaptent leurs comportements dembauche et de licenciement aux rgles dindemnisation. Les comportements de slection adverse observs en France sont nombreux. Ils concernent videmment les rgimes spciaux, intermittents du spectacle et intrimaires, mais aussi plus largement les employeurs qui utilisent des contrats courts, y compris de droit public. Or, lassureur doit toujours veiller nindemniser que le chmage involontaire. Par consquent, ce qui est vrai pour les individus lest aussi pour les entreprises: il nest pas optimal que celles-ci utilisent volontairement des stratgies de production fort contenu en chmage. Si elles font ce choix pour amliorer leur comptitivit, elles doivent inclure ces cots dans le prix de vente au consommateur. Si cet aspect nest pas contrl par lassureur, la mutualisation de lassurance chmage permet de reporter ces surcots sur les entreprises concurrentes, ou sur dautres secteurs dactivit, ce qui induit des subventions croises en faveur des emplois les plus prcaires47. Il est bien sr normal, et cest mme sa fonction, que lassurance mutualise organise des transferts des emplois stables vers ceux qui ne le sont pas. Comme pour chacune de ses rgles, lassureur doit trouver loptimum, et dispose pour cela de linstrument de sa tarification: si le risque que les employeurs font supporter au rgime dassurance nest pas financirement sensible pour eux, ils ne sont pas incits le rduire, mais incits dvelopper ces contrats dont ils tirent avantage sans en supporter le cot complet. Depuis 2013, le rgime franais met en uvre une sur-taxation des contrats les plus courts. Les exclusions sont cependant nombreuses, ce qui offre des chappatoires, notamment pour lintrim, qui rduisent les effets attendre de cette taxation pour les comptes du rgime, dautant plus que les modalits de taxation pourraient tre encore amliores afin de dissuader plus avant les comportements adverses. On pourrait notamment supprimer les effets de seuil en instaurant une contribution rgulirement dgressive dpendant seulement de la dure du contrat,

47. Cf. Coquet (2010a, 2013)

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et non de son statut48. Une rigueur de gestion accrue sur ce plan rduirait les distorsions comptitives que lassurance chmage cre entre les entreprises, nuisant la fois ses propres finances et la scurisation des emplois. Lessentiel Il est ncessaire dviter quen plus dtre les seuls exposs au chmage, les salaris et employeurs des secteurs marchands soient seuls en assumer le cot. Sextraire de lquilibre qui sest install insidieusement est moins difficile quil ny parat puisquil sagit surtout de substituer la vertu linjustice, et que cest en outre bnfique sur le plan conomique. Les objectifs dquit et defficacit de lassurance chmage concourent prconiser une rduction du poids des cotisations dassurance chmage dans le cot du travail marchand, et restaurer une part significative de ressources publiques dans le financement des dpenses du rgime dassurance. Diversifier les contributeurs et les ressources de lassurance chmage peut se faire taux de prlvement obligatoires constant, selon de nombreuses modalits, qui toutes ont pour consquence de substituer une nouvelle ressource fiscale des cotisations exclusivement assises sur la masse salariale des secteurs marchands. La solidarit, lquit ainsi quun fonctionnement optimal du march du travail et de lassurance chmage ncessitent que celle-ci soit universelle: toutes les exemptions au droit commun devraient tre supprimes, et toutes les formes dassurance chmage devraient tre explicites et tarifes. Malgr les rformes rcemment introduites, la tarification actuelle de lassurance continue de favoriser des comportements demploi opportunistes qui stimulent les contrats courts et cotent cher au rgime dassurance: sans augmenter le cot du travail, il sagit simplement dtendre lexperience rating, afin de faire payer ce qui est coteux et de rtablir des incitations conformes ce que requiert une conomie de march performante.

48 . Cf. Coquet (2010a, 2013)

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Enjeu n6: Une gouvernance au service du consensus

vec un budget de 38 Md par an, lassurance chmage franaise distribue environ deux fois plus de prestations que lassureur AXA ne paie dindemnits dassurance dommages. Cette surface financire pourrait la placer parmi les dix premires entreprises du CAC40 en termes de chiffre daffaires. Une organisation de cette nature et de cette taille doit possder un contrle de gestion prcis, toff, rgulier, et sappuyer sur des analyses financires de son activit au meilleur niveau de ce dont disposent aujourdhui les entreprises, en particulier les entreprises dassurance. Les lments disponibles pour effectuer un suivi comptable et financier de lassurance chmage franaise sont cependant rares et embryonnaires, sans commune mesure avec les enjeux conomiques sociaux et financiers dont le rgime a la responsabilit. Les donnes physiques et financires, ainsi que le monitoring de lactivit par ligne de produit et par type de population ne sont pas rendus publics; seules quelques statistiques descriptives sont publies par lUnedic, le plus souvent avec une frquence irrgulire et sans suivi. Un nombre infime dvaluations est ralis49, et elles sont cibles sur des questions si spcifiques quelles ne peuvent gure constituer une aide la dcision. Sagissant de fonds publics et dune rglementation que lEtat agre, il apparat naturel que ce dernier accorde sa garantie financire lUnedic. Linconvnient de cette garantie est quelle met le rgime labri des demandes quexerceraient les cranciers envers tout autre dbiteur: la leve de fonds sur les marchs ou auprs des banques ne pourrait aboutir sans que soient fournies en contrepartie

49. Il est particulirement tonnant que dans la dernire dcennie lUnedic nait apparemment pas command dvaluations publiques lIres, Rexecode ou lOFCE, organismes affilis aux partenaires sociaux ou indpendants, et dont linformation conomique est la fonction et la comptence.

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des orientations stratgiques claires, une projection financire quilibre, les moyens mis en uvre pour y parvenir, des objectifs intermdiaires et finaux et des procdures de suivi de lactivit. Sur le plan institutionnel, dans les priodes o se sont prpares les dernires ngociations, ladministration en charge du suivi de lassurance na pas demand ces informations, ni que la Convention dassurance chmage prvoie de les fournir; de mme elle na pas aliment le dbat public avec les propositions quelle avait sa disposition. Au cours des dix dernires annes ni les quelques signaux dalarme, ni les contraintes financires sur lassurance, le cot du travail ou le pouvoir dachat, nont t en mesure de faire voluer ce rapport de forces. Seule la crise a permis de faire avancer des mesures qui ont nettement simplifi et assaini les rgles de droit commun partir de 2009. Ainsi aucun diagnostic consensuel de la situation du rgime na jamais vraiment pu merger, ni a fortiori aucun savoir partag quant ses causes et aux dfis qui en dcoulent. Il est donc impossible dans ces conditions que des dbats fertiles sinstallent, sur les orientations stratgiques souhaitables, tout comme sur les dispositions techniques les plus efficaces pour parvenir atteindre les objectifs fixs. Dans lorganisation qui prvaut depuis trente ans, la gouvernance est si peu contraignante, et le dbat si difficile, quil faut compter sur lautodiscipline de lUnedic pour fournir des informations que nul ne requiert. Lexprience prouve que cest insuffisant, puisque linertie des rgles a amen accumuler les pro blmes, le plus souvent parce quils taient ignors ou sous-estims. La pression se concentre ainsi progressivement sur les ngociateurs. Imagine-ton le poids qui pserait sur les administrateurs dune compagnie dassurance comme AXA sils devaient se runir en conclave tous les deux ou trois ans pour rinventer les contrats dassurance automobile, habitation, catastrophes naturelles dans leurs grand principes comme au niveau de dtail le plus fin, pour des clientles multiples, le tout sans valuation des dfauts actuels, ni objectifs prcis, sur la seule base du constat dendettement de la compagnie? Cest pourtant une exigence de cette nature laquelle font face les ngociateurs de lassurance chmage. Lorsquune Convention arrive chance, les parties prenantes sont invitablement conduites se raidir sur des positions fortement polarises, inconciliables, laissant le champ libre aux ides reues et aux solutions toutes

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faites, ce qui est exactement loppos du contexte apais ncessaire une ngociation fructueuse. Une assurance chmage efficace doit tre ractive, ce qui requiert une gouvernance renouvele. Des institutions devraient favoriser et garantir le consensus building autour de lassurance chmage. Dune part les donnes devraient tre publiques afin de favoriser la connaissance et la comprhension de lactivit du rgime dassurance, selon les principes dopen data mis en uvre dans dautres champs des politiques publiques ou dans dautres pays. Dautre part, prenant modle sur le Conseil dOrientation des Retraites qui a fait ses preuves, un Conseil dOrientation de lAssurance Chmage pourrait rassembler les parties prenantes, ainsi que des experts. Ainsi, en continu et hors des phases critiques que constituent les ngociations triennales, les informations de base, les analyses, les valuations, pourraient tre sereinement partages et les options possibles dbattues en profondeur.

Lessentiel Il est ncessaire de rendre les donnes physiques et financires transparentes, pour favoriser le suivi, lanalyse et lvaluation: compte tenu de son importance, de ses missions et des techniques quelle emploie, lassurance chmage devrait se situer au niveau des meilleures pratiques observes dans le domaines des politiques publiques et dans celui des entreprises qui se financent sur les marchs. Organiser le consensus building en crant un Conseil dOrientation de lAssurance Chmage est une solution possible. Cela permettrait de crer un socle commun et partag de connaissances et danalyses contradictoires. Cela viterait aussi que les tensions et les dbats ne se concentrent sur quelques semaines de ngociations et de mauvais objets. La qualit des rgles, la gouvernance et lefficacit du rgime y gagneraient sans aucun doute.

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CONCLUsION

estaurer lefficacit de lassurance chmage ncessite des rformes nombreuses et ambitieuses. Et pour cause : les dfis prioritaires concernent lensemble des aspects les plus essentiels de lassurance: le taux de remplacement, luniversalit du rgime de droit commun, la dure des droits, les questions de financement et enfin celles de la gouvernance du rgime. Lagenda vaste, complexe et ambitieux que dessinent les six enjeux de ngociation identifis dans cette tude pourrait tre vu comme un obstacle, au motif quil serait difficile de le traiter en une seule fois. Mais, loppos, le nombre et lampleur de ces problmatiques constituent des opportunits: les traiter ensemble ouvre de nombreux espaces de ngociation, ce qui peut permettre de dgager plus aisment des solutions quilibres, donnant donnant, susceptibles de satisfaire lensemble des parties prenantes. La situation trs difficile que traverse lconomie franaise, dont les chmeurs souffrent tout particulirement, devrait emporter la conviction quune ngociation ouverte, bien que plus complexe mettre en uvre, est de loin loption la plus souhaitable pour tous.

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LAUTEUR

BrUNO COQUet
Docteur en Sciences Economiques, expert des questions de politique conomique et dconomie applique, il a travaill pour lOFCE, de grandes entreprises et des administrations, et a t prsident du Comit de lEmploi de lUnion Europenne (EMCO). Il est lauteur deLassurance chmage, une politique malmene, Editions de lHarmattan, Paris, 2013. Ses travaux ont contribu nourrir les ngociations des dernires Conventions dassurance chmage.

LeS DeRNiReS PublicATiONS de lInstitut de lentreprise

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