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Aula 03
Ol, Pessoal! Esta a terceira aula do curso da Administrao Pblica para AFRFB. Como combinamos, nela veremos os seguintes itens do edital: 6. Governabilidade, governana e accountability. 7. Governo eletrnico e transparncia. 10. Gesto Pblica empreendedora. Tambm veremos mais um pouco do item: 1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica. Estudamos na aula passada algumas das novas figuras que surgiram com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como as agncias reguladoras e organizaes sociais. Veremos agora algumas caractersticas do Estado brasileiro, principalmente o aspecto federativo, um tema que tem ganhado bastante importncia nos ltimos concursos da ESAF. J est disponvel no site do Ponto o curso de APU em exerccios. Trata-se de um curso mais avanado e objetivo, em que sero trabalhadas as questes da ESAF. Em relao ao frum de dvidas, decidi implementar uma nova sistemtica. Como estavam sendo colocadas muitas dvidas repetidas e eu estava respondendo a todas elas, o frum estava ficando enorme e dificultando a leitura de vocs. Por isso, gostaria de pedir que vocs procurassem ler as dvidas dos colegas antes de postarem no frum. Alm disso, estou numerando os posts no frum. Assim, quando aparecer alguma dvida j respondida, direi em qual delas vocs podem encontrar a explicao.
SUMRIO
1 ORGANIZAODOESTADO.......................................................................................................................2 1.1 CARACTERSTICASDOESTADOMODERNO................................................................................................................ 4 1.2 ESTADOFEDERALNOBRASIL..................................................................................................................................7 1.3 PRESIDENCIALISMONOBRASIL............................................................................................................................. 15 2 GOVERNABILIDADEEGOVERNANA.......................................................................................................21 1.1 ACCOUNTABILITY...............................................................................................................................................29
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3 GOVERNOELETRNICOETRANSPARNCIA.............................................................................................32 3.1 GOVERNOELETRNICONOBRASIL: ....................................................................................................................... 34 3.2 PAPISDOGOVERNO:........................................................................................................................................34 3.3 PRINCPIOS.......................................................................................................................................................36 4 5 6 7 8 9 GESTOPBLICAEMPREENDEDORA.......................................................................................................41 RESUMO.................................................................................................................................................47 QUESTES ...............................................................................................................................................50 GABARITO...............................................................................................................................................56 LEITURASUGERIDA.................................................................................................................................56 BIBLIOGRAFIA.........................................................................................................................................56
1 Organizao do Estado
Existem inmeras definies de Estado. Quando as bancas de concursos querem cobrar o conhecimento referente definio de algo, normalmente elas copiam uma definio de algum autor. Dificilmente elas criam as suas prprias definies. Vocs vero com certa freqncia neste curso uma coisa que eu desaprovo, mas que a ESAF faz regularmente: copia o texto de algum autor, altera uma ou duas palavras, e considera errada a questo ou item. No entanto, no podemos brigar com a banca, e sim temos que entender como elas trabalham. Vamos dar uma olhada em uma questo da ESAF. 1. (ESAF/MPOG/2002) Por Estado entende-se um grupo de pessoas que vivem num territrio definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas so designadas para controlar uma srie mais ou menos restrita de atividades do grupo, com base em valores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessrio, na fora.
Esta questo foi tirada do Dicionrio de Cincias Sociais, da FGV, segundo o qual: Por Estado entende-se um agrupamento de pessoas que vivem num territrio definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas so designadas para controlar, direta ou indiretamente, uma srie mais ou menos restrita de atividades desse mesmo grupo, com base
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS em valores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessrio, na fora. Podemos ver que a questo correta, j que quase que uma cpia literal da definio da FGV. O Estado, como ordem poltica da sociedade, conhecido desde a Antigidade. Contudo, nem sempre teve essa denominao. A polis dos gregos ou a civitas e a res publica dos romanos traduziam a idia de Estado, principalmente pelo aspecto de personificao do vnculo comunitrio, de aderncia imediata ordem poltica e de cidadania. Ao longo do tempo, surgiram inmeras definies de Estado. Algumas so filosficas, como Hegel, que definiu o Estado como a realidade da idia moral, a substncia tica consciente de si mesma, a manifestao visvel da divindade. Outras so jurdicas, como a de Kant: reunio de uma multido de homens vivendo sob as leis do Direito. Del Vechio critica esta definio, dizendo que ela poderia ser aplicada tanto a um municpio quanto a uma penitenciria, mas ele mesmo no vai muito alm, definindo Estado como o sujeito da ordem jurdica na qual se realiza a comunidade de vida de um povo. As definies sociolgicas partem para o lado da fora, da dominao de um grupo sobre outro. o caso da definio de Max Weber: comunidade humana que, dentro de um determinado territrio, reivindica para si, de maneira bem sucedida, o monoplio da violncia fsica legtima. Marx, como no poderia deixar de ser, pensa de forma parecida: o poder organizado de uma classe para opresso de outra. O conceito de Estado repousa, por conseguinte, na organizao ou institucionalizao da violncia. Para Trotsky, todo Estado se fundamenta na fora. Duguit traz tambm uma definio sociolgica, mas com base nela podemos observar os elementos constitutivos que a teoria poltica ordinariamente reconhece ao Estado: Grupo humano fixado em determinado territrio, onde os mais fortes impem aos mais fracos sua vontade. Nesta definio, podemos observar trs elementos constitutivos: grupo humano, territrio e poder poltico. Mas e esta questo que fala em quatro elementos essenciais? 2. (ESAF/MPOG/2002) Um Estado caracterizado por quatro elementos: povo, territrio, governo e independncia.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A questo certa. Na realidade, existe uma grande diversidade de opinies a respeito. Hans Kelsen segue a linha de Duguit e afirma que a doutrina tradicional distingue trs elementos do Estado: seu territrio, seu povo e seu poder. J Dallari afirma que a maioria dos autores indica trs elementos, embora divirjam quanto a eles. De maneira geral, costuma-se mencionar a existncia de dois elementos materiais, o territrio e o povo, havendo grande variedade de opinies sobre o terceiro elemento, que muitos denominam formal. O mais comum a identificao desse terceiro elemento como o poder ou alguma de suas expresses, como autoridade, governo ou soberania. Dallari decidiu trabalhar com quatro elementos: a soberania, o povo, o territrio e a finalidade. No meio de tanta confuso, no acho justo a banca cobrar isso como se fosse unanimidade e afirmar que o Estado composto por aqueles quatro elementos. Contudo, temos que trabalhar com a banca, e ela deu a afirmativa como verdadeira. Vamos ver os elementos do Estado: Territrio: espao geogrfico em que o Estado exerce a sua soberania, com a excluso da soberania de qualquer outro Estado. Povo: conjunto de cidados que se subordinam ao mesmo poder soberano e possuem direitos iguais perante a lei; Soberania: poder mais alto que existe dentro do territrio com relao ao seu povo, e frente a outros Estados. Expressa-se como ordenamento jurdico impositivo. Governo: ncleo decisrio do Estado, formado por membros da elite poltica, e encarregado da gesto da coisa pblica. Enquanto o Estado permanente, o governo transitrio porque, ao menos nas democracias, os que ocupam os cargos governamentais devem, por princpio, ser substitudos periodicamente de acordo com as preferncias da sociedade.
1.1 CaractersticasdoEstadoModerno
O Estado Moderno tem como marco a Paz de Westflia, que foi uma srie de tratados de paz na metade do sculo XVII que inaugurou o moderno Sistema Internacional, ao acatar consensualmente noes e princpios como o de soberania estatal e o de Estado-Nao. O mundo havia passado por um longo perodo de fragmentao do poder na Idade Mdia. No havia a unidade de poder, mas diversos feudos em que cada um mandava em seu pedao de terra. O Estado Moderno surge com o fim deste Estado Medieval, 4 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS quando os reis comeam a concentrar o poder e formam o chamado Estado Absolutista. Portanto, o Estado Moderno surgiu em funo da necessidade de ordem e unidade, deficincias do Estado Medieval. O Estado Moderno, no que tange sua organizao, constituiu-se na passagem dos meios reais de autoridade e administrao, que eram de domnio privado, para a propriedade pblica; e o poder de mando, que vinha sendo exercido como um direito do indivduo, fosse expropriado, primeiro, em benefcio do prncipe absoluto, e depois, do Estado. Segundo Bobbio: A histria do surgimento do Estado moderno a histria dessa tenso: do sistema policntrico e complexo dos senhorios de origem feudal se chega ao Estado territorial concentrado e unitrio por meio da chamada racionalizao da gesto do poder e da prpria organizao poltica imposta pela evoluo das condies histricas materiais. Para Weber, as caractersticas essenciais do Estado Moderno so: a ordem legal, a burocracia, a jurisdio compulsria sobre um territrio a monopolizao do uso legtimo da fora
De acordo com Max Weber, o Estado moderno, ao se constituir, foi retirando dos diversos elementos da sociedade o direito de uso da fora e da violncia que antes era exercido por vrias instncias sociais, e foi concentrando para si este direito, utilizandoo apenas de conformidade com as leis vigentes. Hoje, o Estado moderno reivindica para si "o monoplio da violncia fsica legtima", exercendo-o como o seu nico detentor. E o uso da fora e da violncia pelo Estado legtimo porque est fundado em lei socialmente reconhecida. S o Estado detm a autoridade e o poder de prender, de sustar o direito de ir e vir e de algemar e punir o cidado de vrias formas. O Estado a nica organizao cujo poder regulador ultrapassa os seus prprios limites organizacionais e se estende sobre a sociedade como um todo, sendo, por isso, chamado de poder extroverso. Em razo disso, o Estado dotado de soberania. Segundo Weber: O Estado moderno possui as seguintes caractersticas, primeiramente formais: uma autoridade administrativa e judicial sujeita a mudana de estatutos, e qual a atividade do quadro administrativo, tambm sujeito mudana de estatutos, se orienta. Este sistema de 5 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS autoridade reivindica validade no apenas para membros da associao, a maioria dos quais a ela pertencem por nascimento, mas tambm, numa grande extenso, para toda conduta que ocorre dentro da rea de sua jurisdio; , portanto, uma associao compulsria com uma base territorial. Alm disso, considera-se o uso da fora hoje como legtimo, apenas na medida em que permitido pelo Estado ou prescrito por ele. Esta reivindicao do Estado moderno de monopolizar o uso da fora uma marca distintiva to essencial a ele com o seu aspecto de jurisdio compulsria e de organizao contnua. Falando da necessidade do Estado Moderno para a burguesia, Norberto Bobbio afirma que: fcil de entender, nesse processo, o papel desenvolvido pelas chamadas premissas necessrias para o nascimento da nova forma de organizao do poder. A unidade de comando, a territorialidade do mesmo, o seu exerccio atravs de um corpo qualificado de auxiliares tcnicos so exigncias de segurana e eficincia para os extratos de populao que de uma parte no conseguem desenvolver suas relaes sociais e econmicas no esquema das antigas estruturas organizacionais. Podemos ver aqui trs caractersticas que ele chama de necessrias: unidade de comando, territorialidade e corpo tcnico. A primeira funo do Estado a manter a ordem e a segurana interna, alm da garantia da defesa externa. com base nesta funo que o aparato de segurana pblica, o exrcito permanente, se torna um componente fundamental do Estado. com base nisso tambm que o Estado definido como a instituio que exerce o monoplio legtimo do uso da fora ou da coero organizada. Contudo, a manuteno da ordem pelo Estado exige regras estabelecidas, um ordenamento jurdico impositivo. Portanto, outra funo do Estado a de regulamentao jurdica, de estabelecer o direito. O Estado precisa ser financiado, principalmente por tributos cobrados junto sociedade. Por esses motivos que outro componente fundamental do Estado o quadro administrativo ou administrao pblica, que tem como atribuio decidir, instituir e aplicar as normas necessrias coeso social e gesto da coisa pblica. Essas so funes clssicas do Estado, presentes mesmo nas concepes do Estado mnimo, originalmente caractersticas do capitalismo competitivo, quando predominava 6 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS aquilo que hoje denominamos Estado Liberal. Todavia, com variaes entre os diferentes pases, o Estado mnimo que se restringia a assegurar as condies de funcionamento do mercado representava antes um modelo ideal do que a efetiva realidade, particularmente no que dizia respeito ao comrcio exterior. J nos sculos XVIII e XIX, na maior parte dos pases ocidentais, o Estado desempenhava funes de proteo economia interna, mediante polticas claramente protecionistas. Ainda assim, desde o sculo XVIII alguns Estados europeus (ustria, Prssia, Rssia, Espanha) comearam a desenvolver outras funes, orientadas para o bem-estar dos sditos. Essas, entretanto, no eram tpicas do moderno Estado capitalista: tinham natureza estritamente assistencial. A partir da dcada de 1940 que efetivamente se definiu uma funo social do Estado, com a afirmao explcita do princpio do Estado de Bem Estar Social.
1.2 EstadoFederalnoBrasil
O Estado Moderno e Contemporneo tem assumido, basicamente, duas formas: a forma federada, quando se conjugam vrios centros de poder autnomo, e a forma unitria, caracterizada por um poder central que conjuga o poder poltico. Segundo Paulo Bonavides: Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica, a mais homognea. O modelo unitrio se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema jurdico, excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralizao da execuo das leis e da gesto dos servios. No Estado unitrio, poder constituinte e poder constitudo se exprimem por meio de instituies que representam slido conjunto, bloco nico. J o termo federao significa pacto, aliana. O Estado Federal , portanto, uma aliana ou unio de Estados. Em qualquer poca da histria humana encontram-se referncias a alianas entre Estados, reconhecendo-se que s algumas se constituram federaes, o que demonstra que essa unio deve apresentar algumas peculiaridades importantes que a distinguem das demais. O Estado Federado um fenmeno moderno, que s aparece no sculo XVIII, no tendo sido conhecido na Antigidade e na Idade Mdia. O Estado Federal nasceu com a constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787. Jellinek definiu o Estado Federal como:
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal. Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios essenciais: a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da vontade estatal referida a toda ordem federativa. a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder constituinte O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. Alm do governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia poltica, podendo fixar sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que no contrariem a Constituio Federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo federal foi constitudo o poder legislativo bicameral, em que o Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas excees, assegurar-se a todas as unidades federadas igual nmero de representantes. Na outra casa o povo que est representado. Segundo Lenio Streck: A federao, como estratgia de descentralizao do poder poltico, implica uma repartio rgida de competncias entre o rgo do poder central, denominado Unio, e as expresses das organizaes regionais, mais freqentemente conhecidas por Estados-Membros, sendo que estes participam naquela via representao. Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser capaz de dificultar, ainda que no impedir, a acumulao de poder num s rgo, dificultando por isso a formao de governos totalitrios. A par disso, assegurou oportunidades mais amplas de participao no poder poltico, pois aqueles que no obtiverem ou no desejarem a liderana federal podero ter acesso aos poderes locais. Alm desses aspectos, a organizao federativa favorece a preservao de caractersticas locais, reservando uma esfera de ao autnoma a cada unidade federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorvel defesa das liberdades do que o Estado centralizado. Outra vantagem que ele se mostra mais democrtico, pois assegura maior aproximao entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fcil aos rgos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Maria Hermnia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo um sistema baseado na distribuio territorial do poder e autoridade entre as instncias de governo, constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria de ao. O Federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso e concentrao do poder poltico em virtude de algum modelo compartilhado de nao e de graus socialmente desejados de integrao poltica e de eqidade social. Segundo a autora: O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular. Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal inadequado para a poca atual, em que, para atender a solicitaes muito intensas, necessrio um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado o da planificao. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma planificao global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, econmicos e financeiros disponveis. O Estado Federal dificulta, e s vezes impede mesmo, a planificao, pois constitucionalmente impossvel obrigar uma unidade federada a enquadrar-se num plano elaborado pela Unio. Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a disperso dos recursos, uma vez que obriga a manuteno de mltiplos aparelhos burocrticos, sempre dispendiosos e desejando executar seus prprios planos. Argumenta-se ainda que a organizao federativa tende a favorecer a ocorrncia de conflitos jurdicos e polticos, pela coexistncia de inmeras esferas autnomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados. Nos EUA, o surgimento do Estado Federal est relacionado necessidade de unio entre treze ex-colnias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central. No Brasil, o movimento foi inverso, ou seja, descentralizador. Segundo Dallari: Partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso administrativa chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder poltico e a afirmao formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador. 9 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A Constituio Federal de 1988, j no seu primeiro artigo, coloca que: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: O federalismo no Brasil apresenta uma caracterstica peculiar. A CF inovou ao colocar os Municpios como entes da federao. Abrucio afirma que: Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administrativas. Maria Hermnia coloca que, aps a redemocratizao, o Brasil caminhou na direo da descentralizao. Desde os anos 80, o Brasil vive a lenta mudana de uma forma de federalismo centralizado para um modelo cooperativo descentralizado. As polticas sociais situam-se em um dos eixos centrais dessa mudana, na medida em que constituram uma das dimenses da centralizao de prerrogativas e funes no governo federal, especialmente marcante sob os regimes autoritrios. Abrucio coloca que: Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado na dcada de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em segundo lugar, a criao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do componente estadualista. Com a CF/88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em relao aos Municpios, as Leis Orgnicas esto sujeitas a uma dupla vinculao: devem obedecer tanto a Constituio Federal quanto a Constituio Estadual. Alm disso, os Municpios no possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as Cmaras Municipais, coletivamente, no detm competncia para o oferecimento de proposta de emenda Constituio Federal.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Assim, a CF/88 definiu um novo arranjo federativo, com significativa transferncia de capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional para os estados e, especialmente, para os municpios. A descentralizao para os municpios est baseada na suposio de que mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados quando as decises so tomadas prximas a eles. na comunidade que nas pessoas tm a chance de participar. Segundo Arretche: J no nenhuma novidade afirmar que nas ltimas dcadas a gesto local de polticas pblicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas com relao a resultados desejveis da ao do Estado. Democratizao do processo decisrio; eficincia na gesto das polticas pblicas; controle social; qualidade da informao entre decisores, provedores e beneficirios esto no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralizao, em oposio aos vcios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas institudas ao longo do sculo 20. Outro aspecto da CF/88 foi a descentralizao financeira. Para que haja uma verdadeira autonomia dos entes federados, preciso que eles tenham tambm autonomia financeira. Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma descentralizao fiscal, como est nesta questo do CESPE: 3. (CESPE/SENADO/2002) Pelos padres internacionais, o Brasil pode ser considerado um pas com considervel descentralizao fiscal, bem maior que os outros pases da Amrica Latina.
A questo CERTA. Segundo Abrucio: A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal. Cabe ressaltar que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionista-autoritrio e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No entanto, depois da CF/88, a participao dos estados e municpios tem diminudo, j que o governo federal tem adotado a estratgia de criar contribuies sociais ao invs de impostos, isto porque parte da arrecadao com impostos deve ser transferida para estados e municpios, e essa obrigao no existe para as contribuies. Como exemplos temos a COFINS e a CPMF. Contudo, a descentralizao tambm apresenta problemas. Em Estados federativos, estados e municpios porque dotados de autonomia poltica e fiscal assumem funes de gesto de polticas pblicas ou por prpria iniciativa, ou por adeso a algum programa proposto por outro nvel mais abrangente de governo, ou ainda por expressa imposio constitucional. Assim, a transferncia de atribuies entre nveis de governo supe a adeso do nvel de governo que passar a desempenhar as funes que se pretende que sejam transferidas. A recuperao das bases federativas do Estado brasileiro tem impacto sobre o processo de descentralizao das polticas sociais no pas pelo fato de que, resguardados pelo princpio da soberania, estados e/ou municpios assumem a gesto de polticas pblicas sob a prerrogativa da adeso, precisando, portanto, ser incentivados para tal. No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de estimular a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, em um quadro de indefinio de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Esse vazio institucional favoreceu uma posio flexvel dos governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as atribuies para os governos locais. O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados Estrangeiros e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro responsveis pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as matrias de predominante interesse municipal, como criar, organizar e suprimir distritos. J para as polticas sociais, foi adotado o modelo de competncias comuns, que, segundo Marta Arretche: Qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia 12 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS social, habitao e saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum ente federativo est constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas. Decorre deste fato a avaliao, por parte de alguns autores, de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no descentralizou encargos. O formato das competncias comuns propcio a produzir ineficincia na produo de servios pblicos: superposio de aes, desigualdades territoriais na proviso de servios e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. A definio constitucional de competncias comuns no leva necessariamente ineficincia. Esta uma tendncia potencial, cujo resultado depende do modo como esto estruturadas as relaes intergovernamentais em cada rea especfica de poltica pblica No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar atribu-los ou imput-los a outro nvel de governo. Tais custos sero tanto maiores quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia operacional de uma dada poltica e na medida direta da extenso legal do escopo de beneficirios. Vamos dar uma olhada em outras caractersticas de nossa federao. Nos Estados Federais comum a presena do bicameralismo, sendo que o Senado composto pelos representantes dos Estados e a Cmara pelos representantes do povo. Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo nmero de representantes no nosso caso so trs. J na Cmara dos Deputados, a representao se daria de forma proporcional ao tamanho da populao de cada Estado. Assim, se o pas tem em torno de 180 milhes de habitantes e o nmero de deputados de 513, ento teramos um deputado para cada 350 mil habitantes. Assim, como So Paulo tem quase 40 milhes de habitantes, teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil habitantes, teria direito a representao de apenas um deputado. No entanto, a CF/88 afirma que: Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal. 13 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. Assim, So Paulo no pode ter mais que 70 deputados e Roraima no pode ter menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que esto representados com mais deputados do que a populao comportaria. Do outro lado, alm de So Paulo, Minas Gerais tambm perde representao, devido aos ajustes que devem ser feitos. Outro aspecto de nosso federalismo que a forma federativa clusula ptrea. Segundo o art. 60 da CF: 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. A expresso tendente a abolir significa dizer que no qualquer emenda que disponha sobre as matrias protegidas como clusula ptrea que ser considerada inconstitucional. Estas matrias podero ser objeto de emenda Constituio, desde que essas emendas no sejam tendentes a abolir tais matrias. Assim, o voto, os direitos e garantias individuais, a forma federativa podero ser objeto de emenda Constituio, desde que a emenda no tenda abolio, ao enfraquecimento, supresso desses direitos gravados como clusula ptrea. Vamos dar mais uma olhada no art. 1 da CF/88: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: Quando ela fala em unio indissolvel, veda de forma expressa e terminativa o direito secesso, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes autnomos tentar se dissociar da Repblica Federativa do Brasil e constituir, por si s, um Estado soberano, sendo qualquer tentativa nesse sentido flagrantemente inconstitucional.
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1.3 PresidencialismonoBrasil
No podemos confundir formas de governo com sistemas de governo. As formas so a monarquia e a repblica, enquanto os sistemas so o presidencialismo e o parlamentarismo. A anlise dos sistemas de governo busca olhar para as relaes entre o poder executivo e o poder legislativo. So dois os sistemas de governo: o presidencialismo e o parlamentarismo. O parlamentarismo foi produto de uma longa evoluo histrica. Suas caractersticas foram se definindo paulatinamente, durante muitos sculos, at que se chegasse, no final do sculo XIX, forma precisa e bem sistematizada que a doutrina batizou de parlamentarismo, mas que recebe o nome tambm de governo de gabinete. Segundo Dallari, as principais caractersticas do parlamentarismo so: Distino entre Chefe de Estado e Chefe de Governo: o chefe de Estado, monarca ou Presidente da Repblica, no participa das decises polticas, exercendo preponderantemente uma funo de representao do Estado. O chefe de governo, por sua vez, a figura poltica central do parlamentarismo, pois ele que exerce o poder executivo. Chefia do governo com responsabilidade poltica: o chefe de governo apontado pelo chefe de Estado e se torna Primeiro Ministro depois da aprovao do parlamento. Ele no tem mandato com prazo determinado, podendo permanecer no cargo por alguns dias ou por muitos anos. H dois fatores que podem determinar a demisso do Primeiro Ministro: a perda da maioria parlamentar ou o voto de desconfiana. Se um parlamentar desaprova a poltica desenvolvida pelo Primeiro Ministro, prope um voto de desconfiana. Se este for aprovado pela maioria parlamentar, isso revela que o chefe de governo est contrariando a vontade da maioria do povo, de quem os parlamentares so representantes. Possibilidade de Dissoluo do Parlamento: isso pode ocorrer quando o Primeiro Ministro percebe que s conta com uma pequena maioria e acredita que a realizao de eleies gerais ir resultar em uma ampliao dessa maioria. Ou ento quando ele recebe um voto de desconfiana, mas acredita que o Parlamento que est em desacordo com a vontade popular. O Presidencialismo, assim como o parlamentarismo, no foi produto de uma criao terica. Contudo, o presidencialismo no resultou de um longo e gradual processo de elaborao. Pode-se afirmar que o presidencialismo foi uma criao americana do sculo XVIII. A pssima lembrana que tinham da atuao do monarca, enquanto estiveram submetidos a coroa inglesa, mais a influncia dos autores que se opunham 15 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ao absolutismo, como Montesquieu, determinou a criao de um sistema que, consagrando a soberania da vontade popular, adotava ao mesmo tempo um mecanismo de governo que impedia a concentrao do poder. O sistema presidencial norte-americano aplicou, com o mximo rigor possvel, o princpio dos freios e contrapesos, contido na doutrina da separao dos poderes. As caractersticas bsicas do presidencialismo, segundo Dallari so: O Presidente da Repblica o chefe de estado e o chefe de governo: o mesmo rgo unipessoal acumula as duas atribuies, desempenhando as funes de representao, ao mesmo tempo em que exerce a chefia do poder executivo. A chefia de governo unipessoal: a responsabilidade pela fixao de diretrizes do poder executivo cabe exclusivamente ao Presidente da Repblica. O Presidente da Repblica escolhido pelo povo: o povo escolhe diretamente o nome do chefe de governo, no apenas os parlamentares. Assim, mesmo que determinado partido recebe menos votos, ainda assim pode eleger o presidente. O Presidente da Repblica escolhido por um prazo determinado: para no configurar uma monarquia eletiva, foi estabelecido um prazo determinado para o mandato do presidente. O Presidente da Repblica tem poder de veto: orientando-se pelo princpio da separao de poderes, os constituintes norte-americanos atriburam ao Congresso a totalidade do poder legislativo. Entretanto, para que no houvesse o risco de uma verdadeira ditadura do legislativo, reduzindo-se o chefe do executivo condio de mero executor automtico das leis, lhe foi concedida a possibilidade de interferir no processo legislativo atravs do veto. J Paulo Bonavides afirma que so trs os princpios bsicos do presidencialismo: 1. Historicamente, o sistema que perfilhou de forma clssica o princpio da separao de poderes; 2. Todo o poder executivo se concentra ao redor da pessoa do Presidente, que o exerce inteiramente, fora de qualquer responsabilidade poltica perante o poder legislativo. Via de regra, essa irresponsabilidade poltica total do presidente se estende ao seu ministrio, instrumento da imediata confiana presidencial, e demissvel ad nutum do Presidente, sem nenhuma dependncia poltica do Congresso; 3. O Presidente deve derivar seus poderes da prpria Nao; raramente do Congresso, por via indireta.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Os defensores do parlamentarismo consideram-no mais racional e menos personalista, porque atribui responsabilidade poltica ao chefe do executivo e transfere ao Parlamento a competncia para fixar a poltica de Estado, ou, pelo menos, para decidir sobre a validade da poltica fixada. Os que so contrrios a esse sistema de governo argumentam com sua fragilidade e instabilidade, sobretudo na poca atual em que o Estado no pode ficar numa atitude passiva, de mero vigilante das relaes sociais. O Estado precisa de mais dinamismo e energia, que no se encontram no parlamentarismo. O regime presidencial tem sido preferido nos lugares e nas pocas em que se deseja o fortalecimento do poder executivo, sem quebra da formal separao de poderes. A seu favor argumenta-se com a rapidez com que as decises podem ser tomadas e postas em prtica. Alm disso, cabendo ao presidente decidir sozinho, sem responsabilidade poltica perante o parlamento, existe unidade de comando, o que permite um aproveitamento mais adequado das possibilidades do Estado. O principal argumento que se usa contra o presidencialismo que ele constitui, na realidade, uma ditadura a prazo fixo. Eleito por um tempo certo e sem responsabilidade poltica efetiva, o presidente pode agir francamente contra a vontade do povo ou do Congresso sem que haja meios normais para afast-lo da presidncia. O presidencialismo conduziria reprovvel e abusiva concentrao de poderes nas mos de uma nica pessoa, hipertrofia de seu poder pessoal, ao governante onipotente. O presidencialismo traz na aparncia a estabilidade dos governos, mas uma vez desencadeadas as crises e no podendo os dirigentes ser removidos antes de expirado o prazo constitucional do mandato que exercem, a soluo ordinariamente conduz s revolues, golpes de Estado, tumultos e ditaduras, fazendo instveis as instituies mesmas. Segundo Bonavides: A esses vcios outros se vm somar: a influncia perturbadora do presidente na operao sucessria, buscando eleger seu sucessor ou at mesmo, se for o caso, reformar a Constituio para reeleger-se; a debilidade e a subservincia do Congresso vontade presidencial, convertendo-se o Legislativo num Poder ausente, caracterizado por impotncia crnica, sistema onde no h em verdade a colaborao dos poderes, seno o predomnio de um poder sobre outro ou a disputa de hegemonia entre os poderes; onde as crises de governo geram a crise das instituies; onde o Congresso, entrando em conflito com o Executivo, s dispe de instrumentos negativos de controle: a recusa de dotaes oramentrias, a obstruo legislativa, etc. 17 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O Ministrio no sistema presidencial um corpo de auxiliares da confiana imediata do Presidente, responsvel perante este, sem nenhum vnculo de sujeio poltica ao Congresso. Nos pases onde o presidencialismo mais prximo ao modelo americano tradicional, os ministros so pessoas estranhas s casas legislativas, em cujas dependncias o presidente jamais vai recrut-los, fazendo assim realar o princpio da separao dos poderes. Essa regra vem sendo consideravelmente abalada em alguns Estados como o nosso. Surgiu o conceito de presidencialismo plebiscitrio para descrever o sistema no qual o chefe do Poder Executivo escolhido diretamente pela populao para mandatos fixos, independente do apoio parlamentar. Supe-se que o presidente, usualmente mediante apelos populistas, estabelece um vnculo de legitimidade diretamente com a populao, enfraquecendo a representao parlamentar. Entende-se que o capital poltico eleitoral do Presidente da Repblica uma fora capaz de imprimir coerncia a este sistema altamente fragmentado. Essa suposio tem como base a comunicao direta dos candidatos presidncia com o grande eleitorado nacional, a crena de que a adeso desse grande eleitorado estvel e propicia ao presidente, de maneira contnua, o poder poltico de que ele carece. Alm de ser caracterizado por um presidencialismo plebiscitrio, dizemos que no Brasil tambm vigora o "presidencialismo de coalizo". Essa expresso foi cunhada por Srgio Abranches em 1988. Como as eleies para presidncia e parlamento so distintas, o eleitor pode optar por eleger um presidente de um partido e um representante parlamentar de outro. Neste caso, o presidencialismo difere do parlamentarismo justamente pelas origens distintas do poder executivo e do poder legislativo. A "coalizo" est relacionada aos acordos feitos entre partidos, geralmente por meio da ocupao de cargos no governo e alianas entre foras polticas para alcanar determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizo feita para sustentar um governo, dando-lhe suporte poltico no legislativo e influenciando na formulao das polticas. Segundo Abranches, a lgica da formao das coalizes tem dois eixos: o partidrio e o regional (estadual). Alm de buscar formar a coalizo com base em interesses partidrios, o governo tem de olhar tambm para os interesses regionais. Segundo o autor: isso que explica a recorrncia de grandes coalizes, pois o clculo relativo base de sustentao poltica do governo no apenas partidrio-parlamentar, mas tambm regional.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo Abranches, h outros pases que apresentam governos de coalizo. No entanto, o Brasil o nico pas que, alm de combinar proporcionalidade, multipartidarismo e o presidencialismo imperial, organiza o executivo em grandes coalizes. O presidencialismo imperial caracterizado pela independncia entre os Poderes, com a predominncia do Executivo. O autor afirma que: A capacidade de formar maiorias estveis e a necessidade de recorrer a coalizes no so exclusivamente determinadas pela regra de representao, nem pelo nmero de partidos, mas tambm pelo perfil social dos interesses, pelo grau de heterogeneidade e pluralidade na sociedade e por fatores culturais, regionais e lingsticos, entre outros, que no so passveis de anulao pela via do regime de representao. Entre os fatores que influenciam a amplitude das coalizes est a representao proporcional. Existem dois tipos de sistemas eleitorais no Brasil: o majoritrio e o proporcional. O primeiro utilizado nas eleies para Presidente, Governadores, Prefeitos, Senadores. J a eleio proporcional visa representao da populao de determinada circunscrio eleitoral, almejando assegurar a participao dos diversos segmentos da sociedade, organizados em partidos polticos, sendo utilizado na Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais. A Argentina usou o sistema majoritrio para o parlamento at 1962, quando dois teros dos lugares disputados eram dados lista com maior nmero de votos. Este sistema produzia uma maioria esmagadora. Contudo, os sistemas majoritrios tendem a estreitar excessivamente as faixas de representao, com o risco de excluir da representao setores da sociedade que tenham identidade e preferncias especficas. Os sistemas proporcionais ajustam-se melhor diversidade, permitindo admitir representao a maioria desses segmentos significativos da populao. O problema do sistema proporcional que ele aumenta a heterogeneidade na representao, dificultando a formao de maioria, o que aumenta a necessidade de um governo de coalizo. Em sntese, a situao brasileira contempornea indica as seguintes tendncias: Alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na economia, quer na sociedade, alm de fortes disparidades regionais; Alta propenso ao conflito de interesses, cortando a estrutura de classes, horizontal e verticalmente, associada a diferentes manifestaes de clivagens (separao, oposio) inter e intra-regionais.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Fracionamento partidrio-parlamentar, entre mdio e mediano, e alta propenso formao de governos baseados em grandes coalizes, muito provavelmente com ndices relativamente elevados de fragmentao governamental; Forte tradio presidencialista e proporcional. A primeira indicando, talvez, a inviabilidade de consolidao de um regime parlamentarista puro. A segunda, apontando para a natural necessidade de admitir representao os diversos segmentos da sociedade plural brasileira; Insuficincia e inadequao do quadro institucional do Estado para resoluo de conflitos e inexistncia de mecanismos institucionais para a manuteno do equilbrio constitucional. No presidencialismo de coalizo, a presidncia se define como uma entidade extrapartidria ou superpartidria. Por isso, a instabilidade da coalizo pode atingir diretamente a Presidncia. menor o grau de liberdade de recomposio de foras, atravs da reforma do gabinete, sem que se ameace as bases de sustentao da coalizo governante. Segundo Abranches: Governos de coalizo requerem procedimentos mais ou menos institucionalizados para solucionar disputas interpartidrias internas coalizo. Existe sempre um nvel superior de arbitragem, que envolve, necessariamente, as lideranas partidrias e do Legislativo e tem, como rbitro final, o presidente. Na medida em que este seja o nico ponto para o qual convergem todas as divergncias, a presidncia sofrer danosa e desgastante sobrecarga e tender a tornar-se o epicentro de todas as crises. O autor afirma ainda que: um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo. Desde os primrdios o presidencialismo brasileiro foi caracterizado pela concentrao do poder nas mos do presidente. Rui Barbosa, um dos maiores defensores do presidencialismo no incio, mas que se tornou um crtico do modelo com as frustraes da sua aplicao no pas, j dizia:
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O presidencialismo brasileiro no seno a ditadura em estado crnico, a irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade consolidada, a irresponsabilidade sistemtica do Poder Executivo. J Vincius de Carvalho caracteriza o sistema de governo no Brasil como misto, trazendo caractersticas tanto do presidencialismo quanto do parlamentarismo, em uma nfase especial sua dimenso poltica em sobreposio jurdica. Dentro da variedade de regimes parlamentaristas existentes no mundo contemporneo, o brasileiro ocupa uma posio curiosa visto que, em uma abordagem formal, trata-se de um regime presidencialista com todos os elementos constitutivos deste (eleies diretas para a Presidncia, formao autnoma do gabinete pelo Presidente, separao clara e mandatos fixos para ambos os poderes, legislativo indissolvel etc.), no entanto, contm tambm alguns traos tpicos do parlamentarismo, como a diviso dos ministrios entre os partidos aliados do Executivo no Parlamento e a definio da agenda do Estado pelo primeiro. Ele destaca, contudo, que este aspecto relaciona-se cultura poltica instalada no pas e a algumas disfunes do restante do sistema poltico (fragmentao e indisciplina partidria, fisiologismo, hipertrofia do Executivo etc.) dado que tanto o Presidente quanto o Parlamento dispem de quase todos os mecanismos constitucionais para conduzir um presidencialismo na sua forma pura, ou seja, mais prximo do praticado nos Estados Unidos.
2 Governabilidade e governana
Estudamos na Aula 02 o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que foi o documento referencial da reforma gerencial do Governo FHC. O fato do nome do Plano falar em Reforma do Aparelho do Estado ao invs de Reforma do Estado no algo sem importncia. A maior parte dos autores associa a reforma do Estado busca de maior governabilidade e a reforma do aparelho do Estado busca de maior governana. Segundo o prprio PDRAE: O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa. Segundo Bresser Pereira: Governabilidade e governana so conceitos mal definidos, freqentemente confundidos. A capacidade poltica de governar ou 21 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS governabilidade deriva da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organizao de implementar suas polticas. Podemos dizer que a governabilidade est associada s condies de exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. J a governana pode ser entendida capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas polticas, capacidade esta que pode ser dividida em financeira, gerencial e tcnica. Contudo, apesar de associarmos a governabilidade a um plano poltico e a governana a um plano administrativo, no podemos dizer que estes so conceitos muito bem separadas. Governabilidade e governana so termos muitas vezes confundidos porque no h uma separao muito ntida entre os dois. Podemos tentar entender isso na figura abaixo:
Governabilidade Governana
H uma rea em que os dois conceitos se confundem e h divergncia entre os autores. Para Bresser Pereira: No conceito de governana pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim, mais uma ponte entre governana e governabilidade. Uma boa governana, conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, portanto, a governabilidade do pas. Veremos mais a frente que Vinicius de Carvalho coloca agregar os mltiplos interesses dispersos pela sociedade dentro do conceito de governabilidade. O conceito de governana no se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. A discusso mais recente do conceito de governana ultrapassa o marco operacional para incorporar questes relativas a padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico. Com a ampliao do conceito de governana fica cada vez mais imprecisa sua distino daquele de governabilidade. 22 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Alm disso, como podemos ver no texto de Bresser, uma boa governana aumenta a governabilidade, ou seja, h uma relao estreita entre os dois conceitos. Uma m governana tambm pode diminuir a governabilidade. Foi o que aconteceu na crise do modelo burocrtico. Vimos na Aula 01 que esta crise teve dois aspectos. O primeiro estava ligado ao fato de a administrao pblica no conseguir nem mesmo proteger o patrimnio pblico, a razo pela qual ela institua tantos controles. O segundo era a ineficincia do modelo, que devido aos controles e rigidez era lento, caro, auto-referido. Podemos observar que o modelo burocrtico tinha uma m governana porque no administrava os recursos pblicos adequadamente, no tinha capacidade para formular e implementar as suas polticas. Essa m governana foi gerando a insatisfao na sociedade, tanto que ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou revolta dos contribuintes, em que as pessoas no queriam pagar mais impostos j que no viam os resultados. O Estado perdeu legitimidade, ou seja, perdeu governabilidade. Portanto, temos que tomar cuidado na hora da prova. A melhor coisa a fazer associar a governabilidade s condies polticas, capacidade de governar, e a governana capacidade de administrar, seja em termos financeiros, gerenciais ou tcnicos. Segundo Eli Diniz, a governabilidade refere-se s condies sistmicas de exerccio do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatria dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos de execuo das metas definidas. As principais caractersticas da governabilidade seriam: a forma de governo, ou seja, se o sistema parlamentarista (com todas as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro; a relao Executivo-Legislativo: se esta for mais assimtrica para um ou para outro podem surgir dificuldades de coordenao poltica e institucional, vitais para a governabilidade plena; a composio, formao e dinmica do sistema partidrio (com poucos ou muitos partidos), o que pode dificultar a relao Executivo-Legislativo e Estadosociedade; o sistema de intermediao de interesses vigente na sociedade (corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e todo o conjunto das relaes Estado-sociedade, ou seja, as relaes dos movimentos organizados, associaes e da cidadania com o Estado no sentido de ampliar a sua participao no processo de formulao/implementao de polticas das quais sejam beneficirios.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A autora fala em formas de governo, mas o correto sistemas de governo, j que ela est falando do presidencialismo e do parlamentarismo. Segundo Vincius de Carvalho Arajo: Em uma definio genrica, podemos dizer que a governabilidade refere-se s prprias condies substantivas/materiais de exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime democrtico, claro). Pode ser concebida como a autoridade poltica do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, mdio e longo prazos. Como falei acima, o autor coloca a agregao dos interesses dentro da sociedade, algo que outros autores colocam dentro de governana. O autor afirma ainda que os cidados e a cidadania organizada so a fonte da governabilidade, e no da governana, que tem como origem os agentes pblicos ou servidores do Estado. Segundo o autor: importante lembrar tambm, como mais um elemento distintivo com a governana, que a fonte ou origem principal da governabilidade so os cidados e a cidadania organizada, ou seja, a partir deles (e da sua capacidade de articulao em partidos, associaes e demais instituies representativas) que surgem e se desenvolvem as condies citadas acima como imperativas para a governabilidade plena. Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da governana no so os cidados ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um prolongamento desta, ou seja, so os prprios agentes pblicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulao/implementao correta das polticas pblicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestao de servios diretos ao pblico. O autor define governana como: J a governana pode ser entendida como a outra face de um mesmo processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade. Em geral, entende-se a governana como a capacidade que um determinado governo tem para formular e 24 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS implementar as suas polticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e tcnica, todas importantes para a consecuo das metas coletivas definidas que compem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas. Outra definio importante de governana a do Banco Mundial, segundo o qual governana : O exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo. a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e cumprir funes. Eles falam em poder, algo que nos remeteria a governabilidade, mas o poder no gerenciamento dos recursos sociais e econmicos, por isso est relacionado governana.
2.1.1 CrisedeGovernabilidade
A crise do Estado de Bem-Estar estaria associada a uma crise de governabilidade. A sociedade estava cada vez mais insatisfeita com a gesto pblica, tanto que surgiram as revoltas dos contribuintes, ou taxpayers, agravando ainda mais a crise fiscal do Estado. O diagnstico contemporneo sobre governabilidade ou crise do Estado, no contexto da globalizao, tem como argumento central a crise fiscal nos centros do capitalismo avanado. As duas crises do petrleo na dcada de 1970 dificultaram o acesso dos Estados aos financiamentos internacionais, fazendo com que ficasse invivel cumprir todas as promessas do Estado de Bem-Estar. No entanto, a crise de governabilidade no fruto somente da crise fiscal. Veremos agora como alguns autores classificam as causas da crise de governabilidade. Segundo Norberto Bobbio, o termo mais usado entre governabilidade e nogovernabilidade o ltimo. Segundo o autor, esta palavra, carregada de implicaes pessimistas (crise de governabilidade) e, freqentemente conservadoras, presta-se a muitas interpretaes. De um lado se encontram aqueles que atribuem a crise de governabilidade incapacidade dos governantes; de outro, aqueles que atribuem a no-governabilidade s exigncias excessivas dos cidados. Em linhas gerais, as duas verses apresentam vrios pontos de contato; porm, quando estritamente distintas, podem chegar, freqentemente, at a atos de acusao (contra governantes ou alguns 25 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS grupos sociais, quase sempre os sindicatos), ou a posies ideolgicas (obedincia dos cidados ou superao do capitalismo). Segundo Bobbio: A fraqueza substancial destes posicionamentos consiste na falta de ajuste, a nvel analtico, dos dois componentes fundamentais, capacidade e recursos, em sentido lato, dos Governos e dos governantes, e solicitaes, apoio e recursos dos cidados e dos grupos sociais. A governabilidade e a no-governabilidade no so, portanto, fenmenos completos, mas processos em curso, relaes complexas entre componentes de um sistema poltico. Bobbio divide as teorias a no-governabilidade nas seguintes hipteses: 1. A no-governabilidade o produto de uma sobrecarga de problemas aos quais o Estado responde com a expanso de seus servios e da sua interveno, at o momento em que, inevitavelmente, surge uma crise fiscal. No-governabilidade, portanto, igual crise fiscal do Estado. 2. A no-governabilidade no somente, nem principalmente, um problema de acumulao, de distribuio e de redistribuio de recursos, bens e servios aos cidados, mas , de preferncia, um problema de natureza poltica: autonomia, complexidade, coeso e legitimidade das instituies. A governabilidade depende do relacionamento entre a autoridade e suas instituies de Governo e da fora das suas instituies de oposio. 3. A no-governabilidade o produto conjunto de uma crise de gesto administrativa do sistema e de uma crise de apoio poltico dos cidados s autoridades e aos governos. Na sua verso mais complexa, a nogovernabilidade a soma de uma crise de input (entradas, insumos) e de uma crise de output (sadas, produtos). Nas crises de output, o sistema administrativo no consegue compatibilizar, nem agilizar, os imperativos de controle que lhe chegam do sistema econmico. As crises de input tm a forma das crises de legitimao: o sistema legitimador no consegue preservar o nvel necessrio de lealdade da massa, impulsionando assim os imperativos de controle do sistema econmico que ele assumiu. A sobrecarga de demanda, primeira hiptese, ir resultar em um problema econmico, a crise fiscal. As conseqncias da sobrecarga podem ser de vrios tipos. Em primeiro lugar elas podem incidir sobre a eficcia do governo, ou seja, sobre a sua capacidade de conseguir os objetivos prometidos, assim como de ser fiel aos seus compromissos.
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Em segundo lugar, influem no consenso dos cidados, isto , sua disposio de obedecer espontaneamente s leis e as diretrizes do governo. Aqueles que sustentam esta primeira hiptese acabam sempre caindo nas receitas de cunho neoliberalista. Como vimos, o Estado de Bem-Estar entrou em crise porque prometia inmeros servios, mas no tinha capacidade de financiamento. O ponto central da segunda hiptese que uma democracia torna-se tanto mais forte quanto mais organizada, sendo que o crescimento da participao poltica deve ser acompanhado pela institucionalizao (isto , pela legitimao e aceitao) dos processos e das organizaes polticas. Quando, porm, diminui a autoridade poltica, temos a no-governabilidade do sistema. O aumento da interveno do governo a partir da segunda metade do sculo XX ocorreu simultaneamente a uma perda de sua autoridade, principalmente na dcada de 60, gerando assim problemas para a governabilidade na dcada de 70. As causas desse fenmeno devem ser buscadas nas transformaes culturais de grande porte, que culminaram na dcada de 60 em sociedades altamente escolarizadas, expostas aos meios de comunicao de massa e inclinadas a uma participao reivindicatria, e que desafiaram as autoridades em todas as instituies e em todos os setores, da famlia escola, da fbrica burocracia. As solues propostas por esta corrente foram conservadoras, no sentido de diminuir o processo de democratizao. ocorreram as revoltas dos taxpayers justamente porque as pessoas estavam mais escolarizadas e no queriam pagar por algo que no viam retorno. A terceira hiptese se baseia na tese de Habermas e compartilha de alguns dos pressupostos sobre os quais se fundam as outras teses. De um modo particular, aceita a premissa da expanso do papel do Estado e do crescimento da sua interveno na esfera da economia e evidencia as caractersticas polticas da crise, conseqncia da mudana de relao entre valores e estruturas na rea da participao, das preferncias e das expectativas polticas. Segundo o autor, o capitalismo sofre periodicamente crises de acumulao econmica. Esta crise econmica desencadeadora de outras. Para reagir a essas crises econmicas, o Estado assume algumas tarefas de apoio ao processo de acumulao tarefas essas que tenta dissimular uma vez que no so compatveis com a procura de consentimento ou lealdade das massas, por isso gera uma crise de legitimao. Ocorre a crise de racionalidade porque h uma incapacidade do sistema administrativo em dar conta, com sucesso, dos imperativos do sistema econmico. E h uma crise de motivao porque os seus sujeitos descrentes das possibilidades democrticas se frustram em seus desejos mais profundos. Habermas no apresenta solues especficas para o problema da crise de governabilidade, mas afirma que na medida em que os recursos econmicos no so suficientes para alimentar plenamente 27 www.pontodosconcursos.com.br
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS as vtimas do crescimento do capitalismo, surge o dilema de imunizar o Estado contra estas pretenses ou de paralisar o processo de crescimento. Vamos ver agora outro autor. Ao tratar da crise de governabilidade Samuel Huntington, em A Crise da Democracia, identifica um conjunto de quatro fatores fundamentais que estariam interferindo nos governos e gerando crise de governabilidade: Eroso da autoridade dada a vitalidade da democracia (excesso de democracia). Dessa perspectiva eles consideram que o Estado de Bem-Estar difundiu uma ideologia igualitria que, ao no poder cumpri-la, acaba por deslegitimar a autoridade pblica. A rigor trata-se agora de sustentar a incompatibilidade entre o keynesianismo e a democracia. Sobrecarga do governo. Esta tese considera que a disponibilidade do Estado intervir nas relaes sociais provoca um enorme aumento das demandas dirigidas s instituies polticas, determinando uma paralisia dos governos por sobrecarga de demandas. A satisfao dessas demandas gera tendncias inflacionrias da economia. Intensificao da competio poltica, gerando desagregao de interesses. Segundo essa tese a competio entre organizaes polticas leva incapacidade de selecionar e agregar interesses, causando a incapacidade das instituies quanto absoro de demandas fragmentrias. O peso assumido pela administrao na mediao dos conflitos provoca uma burocratizao da vida pblica que, por sua vez, gera a dissoluo do consenso. O provincianismo nacionalista na poltica exterior, devido a presses exercidas pelas sociedades a respeito de suas necessidades interiores. No centro deste diagnstico da governabilidade das sociedades contemporneas encontra-se uma tese economicista, que localiza o fator central da crise em fatores econmicos associados base inflacionria e ao desempenho dos fatores fiscais. As recomendaes para este problema, no receiturio neoliberal, envolvem medidas de reforma institucional e poltica, que implica: reduo das atividades do governo: as teses do Estado mnimo, que implica na reforma institucional do Estado, procedendo a uma desconcentrao do Estado, atravs da descentralizao das polticas sociais para as instncias subnacionais dos municpios e repasse das responsabilidades pblicas ao setor privado;
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS aumento de recursos e entradas disposio dos Estados, o que tem significado um investimento e capacitao do setor tributrio do governo, cuja eficincia tem funo estratgica, no novo desenho do Estado; reduo das expectativas dos grupos sociais, atravs de uma reduo e desconcentrao do Estado de Bem Estar Social, reforma da Previdncia e flexibilizao dos Direitos sociais; aliados a uma absurda poltica de contrao de empregos.
1.1 Accountability
No h traduo de accountability para o portugus. Alguns autores afirmam que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparao com as anglo-saxs. Alguns traduzem o termo como responsabilizao, outros como responsividade, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na accountability. Segundo Vincius de Carvalho: Accountability um conceito novo na terminologia ligada reforma do Estado no Brasil, mas j bastante difundido na literatura internacional, em geral pelos autores de lngua inglesa. No existe uma traduo literal para o portugus, sendo a mais prxima a capacidade de prestar contas ou uma capacidade de se fazer transparente. Entretanto, aqui nos importa mais o significado que est ligado, segundo Frederich Mosher, responsabilidade objetiva ou obrigao de responder por algo ou transparncia nas aes pblicas Podemos dizer que o conceito de accountability abrange pelo menos trs aspectos: Obrigao em prestar contas Responsabilizao pelos atos e resultados Responsividade
O termo accountability abrange a relao entre o administrador pblico, encarregado da gerncia dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens pertencentes a terceiros, deve prestar contas desta administrao. O segundo aspecto a responsabilizao do administrador pblico pelos seus atos e pelos resultados alcanados. A administrao gerencial busca a gesto por resultados, ou seja, transfere o foco do controle do processo para o desempenho, passando de um controle a priori para um a posteriori. Portanto, o administrador pblico deve responder
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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS no s em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, mas tambm em termos de eficincia. A responsividade refere-se sensibilidade dos representantes vontade dos representados; ou, dito de outra forma, disposio dos governos de adotarem as polticas preferidas por seus governados. Podemos dizer, ento, que a accountability engloba a responsividade. J Andras Schedler identifica no conceito de accountability dimenses e distintos significados e nfases. Inicialmente o autor distingue as duas conotaes bsicas que o termo accountability poltica suscita: