REA DE CIENCIA POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO GENERAL UNIVERSIDAD DE SALAMANCA

La Carrea Legislativa de los Parlamentarios en los Congresos de Chile y Paraguay

Daniela Ros Rab Directora Mercedes Garca Montero Salamanca, Agosto de 2010

Trabajo Fin de Mster preparado para la obtencin del Ttulo: MSTER EN CIENCIA POLTICA, curso acadmico 2009-2010

Contenido

Resumen Introduccin

4 6

I.

La carrera Poltica I.1 La carrera legislativa I.1.1 Reeleccin Consecutiva I.1.2 Comisiones Legislativas

10 11 13 14

II.

Congreso Nacional y Sistema de Comisiones en Chile y Paraguay II.1 Descripcin de la Carrera Legislativa en el Congreso Nacional de Chile y la Repblica de Paraguay II.1.1 Tasa de Reeleccin II.1.2 Comisiones Legislativas II.1.2.1 La Importancia de las Comisiones Legislativas II.1.2.2 Morfologa de las Comisiones II.1.2.3 Movilidad Parlamentaria
25

20 20 25

30 34 38 41

III. IV.

Consideraciones Finales Bibliografa

2|Pgina

ndice de Tablas y Grficos

Grfico I: Periodo Legislativo por Diputado; Chile Grfico II: Promedio Porcentual de Reeleccin; Chile y Paraguay Grfico III: Valoracin subjetiva de la reeleccin; Chile Grafico IV: Valoracin subjetiva de la Reeleccin; Paraguay Grfico V: Carrera legislativa; Chile-Paraguay Grfico VI: Movilidad parlamentaria; Chile Grfico VII: Movilidad parlamentaria; Paraguay Grfico VIII: Movilidad parlamentaria; Chile-Paraguay

21 22 23 23 24 35 36 37

Tabla I: Importancia de las Comisiones Permanentes en la Norma Constitucional Tabla II: Morfologa del sistema de comisiones Tabla III: Cuadro Resumen, casos y dimensiones; Chile-Paraguay

29 33 40

3|Pgina

Resumen

"no todos pueden saber de todo; pero s algunos deben saber de algo, para que en la suma coordinada de "los algos", podamos obtener las respuestas "al todo" (Hauriou, 1971)

El tema central de este trabajo es la carrera legislativa de los parlamentarios del Congreso Nacional de Chile y de la Repblica de Paraguay, a partir de dos temas fundamentales, (i) la reeleccin consecutiva, la cual es un factor fundamental para el desarrollo de la carrera parlamentaria, ya que la permanencia de los legisladores en las cmaras permite analizar la ruta o trayectoria de su labor en el Congreso, en este sentido, la permanencia de los polticos en las legislaturas impulsa y promueve el desarrollo de la carrera legislativa, la no reeleccin, por el contrario, inhibe el desarrollo de una trayectoria profesional del parlamentario, la que se basa en la especializacin que estos adquieren en el desarrollo de su labor, desperdiciando las habilidades y conocimientos que han adquirido. El segundo eje de la investigacin son (ii) las comisiones legislativas; principalmente debido a que estas son el ncleo de la labor parlamentaria, ya que es en su seno donde los legisladores realizan la mayor parte del trabajo que se lleva a cabo en la legislatura y, a partir de ella, pueden adquirir conocimientos y habilidades especializadas que fortalecen el desarrollo efectivo de su carrera en el Legislativo1.

La reeleccin consecutiva de los legisladores es uno de los elementos que segn Carey (1996) permite la profesionalizacin de los mismos en base a la especializacin, los parlamentarios, segn el autor, al permanecer por periodos de largo plazo en las Cmaras adquieren ciertas habilidades y conocimientos que fortalecen el desarrollo de la carrera legislativa (Carey; 1996). Por su parte, Alcntara et al (2005), asegura que otro de los elementos que inciden en el desarrollo de la carrera legislativa de los parlamentarios es la labor que los mismos realizan en el seno de las comisiones permanentes, ya que a travs de las mismas los legisladores se especializan en temas concretos de manera constante, generando un nivel de conocimiento, respecto de los mismos, que les otorga las herramientas necesarias para la toma de decisiones eficiente, basada en el conocimiento y habilidades que los parlamentarios van adquiriendo (Alcntara et al; 2005).
1

4|Pgina

En relacin a lo anterior surgen las siguientes interrogantes; Cules son los elementos centrales que permiten el desarrollo de la carrera legislativa en los

Parlamento de Amrica Latina? Son las comisiones legislativas unos de los ejes fundamentales para el desarrollo profesional de la carrera parlamentaria? Cul es la importancia de las comisiones permanentes en la carrera legislativa de los parlamentarios dentro del Congreso? En este estudio se parte del supuesto de que en condiciones en las que existe reeleccin consecutiva, y esta es un objetivo de los legisladores, hay un sistema de comisiones institucionalizado y la movilidad de los parlamentarios a travs de distintas comisiones es baja, se generaran incentivos para la especializacin de los legisladores y con ello el desarrollo efectivo de la carrera parlamentaria. Sin embargo, el propsito de esta investigacin es llevar a cabo un anlisis descriptivo de los Congresos de Chile y Paraguay, a travs del cual, se genere informacin para el desarrollo de futuras investigaciones sobre el tema abordado, no es objetivo de esta investigacin encontrar relaciones causales respecto de la carrera legislativa.

5|Pgina

Introduccin

El objetivo de la investigacin es describir la carrera parlamentaria de los legisladores del Congreso Nacional de Chile y de la Repblica de Paraguay, para ello el anlisis parte del supuesto de que los casos estudiados si bien comparten caractersticas generales del sistema poltico2, difieren respecto de la calidad de los miembros de las Cmaras Bajas. Estos supuestos son tomados de la clasificacin de polticos realizada por Mara del Mar Martnez Rosn (2006)3, quien seala que los parlamentarios en Chile estaran dentro de las categoras de Sper-experto y Experto-legislador, las ms altas segn su clasificacin, y los parlamentarios paraguayos en la ltima categora denominada inexperto. Al elegir dos casos opuestos, en trminos de la calidad4 de los miembros que componen el Parlamento se busca describir, a partir de dos realidades distintas, el mismo fenmeno, esto es la carrera legislativa, para as indagar sobre los elementos que la componen o como estos se presentan en ambos casos; en Chile la Cmara de Diputados est compuesta, en gran medida, por polticos catalogados como
Tanto Chile como Paraguay comparten un modelo de Estado Unitario y una forma de Gobierno presidencialista, el Poder Legislativo, denominado Congreso Nacional en Chile y Congreso de la Repblica en Paraguay, tiene un sistema bicameral dividido en Cmara de Diputados y Senado de la Repblica. Por otra parte ambos Congresos organizan la labor parlamentaria a travs de comisiones permanentes (denominadas Comisiones Permanentes de Asesora en Paraguay), especiales y bicamerales o mixtas.
2

En su captulo La carrera parlamentaria: La calidad importa? del texto Polticos y Poltica en Amrica Latina editado por Manuel Alcntara Sez el ao 2006, la autora, hace una clasificacin a partir del nivel de experticia de los parlamentario, las categoras son definidas segn la autora como: (i) Sper experto: diputados cuya carrera poltica y parlamentaria es mxima en el contexto latinoamericano, por otra parte tiene un alto nivel educativo y muchos aos de experiencia partidista. (ii) Experto legislador: incluye a aquellos que tienen experiencia parlamentaria pero no han desarrollado, ningn otro puesto de representacin popular, poseen adems un alto nivel educativo y muchos aos de militancia partidista. (iii) Poltico experto: (esta categora est dividida en dos) polticos que han desarrollado cargos de representacin y estn familiarizados con el crculo poltico y partidista desde hace muchos aos. Esta categora distingue entre aquellos con un menor o mayor nivel educativo. (iv) Inexperto: no puede acreditar ni experiencia legislativa ni de representacin, como la anterior tambin se divide en dos; esta clasificacin se lleva a cabo considerando los siguientes elementos: nivel educativo, los aos de militancia partidista y trayectoria poltica, el nmero de veces que ha sido elegido como diputado y el desempeo de otros cargos de representacin popular (Martnez, 2006: 186)
3

Sobre calidad de los parlamentarios vase el captulo de Ma ra del Mar Martnez Rosn La carrera parlamentaria: La calidad importa? del texto Polticos y Poltica en Amrica Latina editado por Manuel Alcntara Sez el ao 2006
4

6|Pgina

profesionales, mientras que la Cmara de Diputados de Paraguay est integrada principalmente por polticos que carecen de experiencia. La clasificacin llevada a cabo por Martnez (2006), sin embargo, es elaborada considerando antecedentes, que en principio, revelan el desarrollo de la carrera poltica de los parlamentarios, an cuando considera elementos tales como el nmero de veces que los polticos han sido electos diputados, esto no permite interiorizarse con los factores inherentes al desarrollo de la carrera parlamentaria de los legisladores; por ello, a travs de este estudio, a modo de complemento del anterior, se busca identificar los elementos que permiten o inhiben el desarrollo de la carrera de los parlamentarios en el Congreso, considerando como punto de partida la citada investigacin . Los factores que para efectos de esta investigacin se consideran fundamentales para el desarrollo de la carrera legislativa se identifican a partir de lo sealado por Alcntara et al (2005), quienes aseguran que existen algunos elementos comunes en los Parlamentos Latinoamericanos que inhiben o permiten la profesionalizacin de los legisladores y, en consecuencia, el desarrollo de una carrera legislativa efectiva a partir de la labor que en su seno estos realizan (Alcntara et al, 2005: 280). Uno de los principales factores identificados por los autores es la reeleccin consecutiva de los legisladores ya que, en principio, el anlisis de la carrera legislativa carece de sentido si la permanencia de los legisladores en el cargo est limitada, esto inhibe el desarrollo progresivo de la misma e impide que los legisladores puedan especializarse en un rea especfica y adquieran conocimientos y habilidades en funcin de ella; la reeleccin, para efectos de este anlisis, ser medida en base a las tasas de reeleccin, tanto de los legisladores del Congresos Nacional de Chile, como de la Repblica de Paraguay. El segundo factor mencionado, para el anlisis de la carrera legislativa, es el sistema de comisiones de los Parlamentos, a partir de las comisiones legislativas, en particular las comisiones permanentes, es posible percibir la fortaleza, o en su defecto la debilidad, institucional del Parlamento para fomentar, o inhibir, el desarrollo de la carrera legislativa; los Parlamentos organizan su trabajo en base a las Comisiones, por lo tanto, estas son el eje central de la labor parlamentaria, a partir de la cual se desarrolla la carrera legislativa de los polticos. En el anlisis se medir la importancia de las comisiones permanentes en los parlamentos estudiados en base a los indicadores, que

7|Pgina

para estos efectos, desarrolla Luisa Bjar (2007)5, quien mide la importancia que el entramado institucional le otorga al trabajo realizado por el sistema de comisiones6 en una serie de pases de Amrica Latina. Si bien sern utilizados los indicadores que menciona Bjar (2007), los datos para estructurar los mismos se harn en funcin a los casos en esta investigacin analizados y sern actualizados respecto de los de la autora. A la vez, del sistema de comisiones es importante analizar su morfologa, ya que la misma segn se estructure en el entramado normativo puede generar incentivos o limitaciones al desarrollo de la carrera legislativa, por ello se har un anlisis de los aspectos ms relevantes de la morfologa del sistema de comisiones en las Cmaras de los casos analizados. Un tercer elemento considerado en esta investigacin, que surge a partir del anlisis del sistema de comisiones, es la movilidad de los legisladores a travs de las comisiones permanentes de las Cmaras de Diputados analizadas; la importancia de medir la movilidad de los parlamentarios a travs de las comisiones legislativa se sustenta en el argumento de que la permanencia de los parlamentarios en las comisiones fomenta la especializacin de los mismos y con ello se promueve la efectividad de su labor (Saiegh, 2005) fortaleciendo el desarrollo de la carrera legislativa. La movilidad de los legisladores se medir considerando, para el caso de Chile, los dos ltimos

Estos indicadores se encuentran en el texto La representacin parlamentaria en Amrica Latina. Las comisiones permanentes y los partidos en el Congreso contenido en la Revista de ciencias sociales Amrica Latina Hoy volumen 47 del ao 2007, pginas 103 a la 122.
5

Para medir la importancia que el entramado constitucional otorga a las comisiones legislativas en el Parlamento, la autora define una serie de indicadores que permiten valorar el nivel de relevancia del sistema de comisiones; estos indicadores son: (i) proteccin que la Constitucin brinda a la labor realizada por sus miembros, segn Bjar (2007) el mayor puntaje en relacin a este indicador es para aquellos casos en los que adems de otorgar reconocimiento institucional a su intervencin en el proceso legislativo, se precisa el campo de jurisdiccin a cada una de sus unidades y, el menor puntaje, a los casos en los que no se hace referencia alguna a su intervencin en el texto constitucional; (ii) el segundo indicador utilizado es la obligatoriedad del dictamen emitidos por sus miembros, ac la autora otorga el mayor puntaje a los casos en los que el trmite no pueda ser, de ninguna manera, eludido y el menor cuando el trmite es eludido solo con la mayora absoluta de los miembros del Parlamento; (iii) otro de los indicadores utilizados por Bjar (2007) son las facultades de los legisladores para legislar, al respecto los casos en los que estos cuentan con la capacidad de controlar lo que se aprueba respecto de los proyectos que el pleno les delego es ponderado con el mayor puntaje, en el opuesto esta que la posibilidad de legislar no existe bajo ninguna modalidad; (iv) por ltimo, la autora utiliza el resguardo que la norma asegura al trabajo de las comisiones, para ponderar la importancia de las comisiones en los parlamentos latinoamericanos, en este sentido los entramados que hacen obligatoria la aceptacin de la comisin a cualquier modificacin hecha de su dictamen o informe por parte del pleno le otorga el mayor puntaje, al mismo tiempo a los entramados que admiten que durante la discusin se presenten nuevos proyectos en sustitucin de los previamente estudiados les otorga la puntuacin mnima (Bjar; 2007). La autora realiza esta ponderacin atribuyendo valores intermedios a los entramados institucionales que otorgan prerrogativas, a la vez, intermedias a las aqu mencionadas.
6

8|Pgina

periodos legislativos (2006-2010/2010-2014) y para el caso de Paraguay la ltima legislatura (2008-2012) y los ltimos tres periodos de las Comisiones Permanentes de Asesora (2008-2009/2009-2010/2010-2011). El estudio est estructurado en tres apartados principales; en el primero de ellos se analizaran elementos tericos que permitan orientar la investigacin y obtener algunas nociones generales para dar respuesta a los cuestionamientos planteados; en primer lugar, se har un recorrido por las aproximaciones tericas existentes sobre la carrera poltica y, a la vez, se har un paralelo con la informacin concerniente a la carrera parlamentaria de los polticos; luego, se desarrollaran algunos aspectos generales de los elementos institucionales que permitan comprender el desarrollo de la carrera parlamentaria de los polticos. En el segundo apartado se analizarn los elementos tericos antes mencionados aplicndolos en los casos de estudio; para efectos de esta investigacin, se tomar como caso el Congreso Nacional de Chile y el Congreso de la Repblica de Paraguay; se consideran dos casos que poseen vnculos generales en la configuracin del sistema poltico pero que, sin embargo, difieren en trminos de la experiencia y

profesionalizacin de sus parlamentarios, lo cual facilita la descripcin de los elementos que componen la carrera poltica de los legisladores a partir de dos escenarios opuestos. Estas diferencias entre el nivel de calidad de los miembros de un parlamento y otro, definidas por Martnez (2006), son el punto de partida de esta investigacin, que tiene como objetivo describir la carrera parlamentaria de los legisladores de ambos Congresos. Para ello se han generado una serie de indicadores que son extrapolables y que por tanto pueden ser utilizados por otros investigadores para estudios de corte comparativo sobre el tema. En el ltimo apartado se desarrollaran una serie de consideraciones finales extradas del anlisis de los datos obtenidos en el transcurso de la investigacin; estas consideraciones finales servirn de punto de partida para investigaciones futuras cuyo propsito sea profundizar en la temtica aqu abordada.

9|Pgina

I.

La carrera Poltica En trminos generales la carrera poltica es definida como el paso que da un

individuo de un puesto poltico a otro (Martnez, 2008: 15); sta ha sido abordada a partir de diversos campos de estudio de la Ciencia Poltica7 y, bajo esta lgica, las investigaciones se han desarrollado siguiendo diferentes aproximaciones tericas. Dentro de las ramas de las Ciencias Sociales que estudian la carrera poltica estn la Escuela de Psicologa, enfocada en los elementos de la personalidad que explican el comportamiento de los polticos, su mayor exponente es Harold D. Lasswell (19481960) y la Escuela Sociolgica que centra su inters en las estructuras sociales y econmicas que determinan a los candidatos potenciales para ocupar cargos polticos, en particular Wahlke y Elau (1962) definen la carrera poltica, como la suma de las experiencias polticas y sealan tres fases en su desarrollo: la socializacin, la acumulacin de experiencia y la expectacin. Por otra parte, enfocndose en la ambicin como elemento fundamental de la carrera que desarrollan los polticos, Ehrenhalt (1991) la define como el resultado de la combinacin de tres elementos: la ambicin en primer lugar, el talento y el tiempo; estos tres factores, asegura el autor, se combinan con el objeto de conseguir un puesto, el cual puede ser percibido por el poltico como un lugar de paso o puede constituirse como un lugar de estancia definitivo, en este sentido los elementos de la personalidad del individuo explicaran su comportamiento. A la vez siguiendo la perspectiva ceida a la teora de la Ambicin, segn Schlesinge (1996) la carrera poltica es explicada por la ambicin poltica de un individuo, la cual est estructurada bajo un marco temporal y dentro de un contexto determinado; estos factores, moldearan la ambicin del mismo (la cual se concibe como la consecucin de un puesto poltico) y sta, condicionada por la estructura de oportunidades, modificar su comportamiento. Wahlke (1962) por su parte quien se enmarca en la escuela sociolgica, define la carrera poltica como la hoja de vida de un poltico, segn el autor, esta contiene todas las experiencias polticas individuales de stos, bajo las posibilidades que el marco institucional les otorga.

Estudio de elites polticas, de organizacin legislativa y de reclutamiento y psicologa poltica (Martnez, 2009: 27)
7

10 | P g i n a

Una vez definida la carrera poltica, es necesario para el desarrollo de esta investigacin, distinguir entre carrera poltica y carrera legislativa, ya que este estudio est centrado el anlisis de la segunda; (i) la carrera poltica, como se ha sealado, es concebida en trminos generales como el paso de un puesto poltico a otro y abarca elementos que van desde el reclutamiento y seleccin de candidatos, que involucra a los partidos polticos como ejes fundamentales del proceso, hasta la ambicin poltica de los individuos (Martnez, 2008); por otra parte, (ii) la carrera legislativa es entendida como el desarrollo de la labor que los parlamentarios desarrollan a partir de su puesto en la legislatura, en particular el trabajo especializado que realizan dentro de la estructura de las comisiones y subcomisiones en las Cmaras (Valencia, 2007).

I.1 La Carrera Legislativa La carrera legislativa, como ya se ha mencionado, se refiere a los cargos que ocupan los miembros del Parlamento dentro de la estructura de comisiones, en particular, el trabajo especializado que realizan en ellas. En este sentido, Hibbing (1999) ha identificado cuatro objetivos que han justificado el estudio de las carreras parlamentarias. El (i) primero se centra en estudiar a los legisladores, sus motivaciones para presentarse al cargo, el proceso de reclutamiento y las causas por las que abandonan su puesto o deciden no presentarse a la reeleccin. En (ii) segundo lugar, seala a aquellos investigadores que tienen por objetivo mejorar el conocimiento sobre el Parlamento, principalmente, su nivel de institucionalizacin. Un (iii) tercer grupo de estudios buscara mejorar el entendimiento del sistema sociopoltico del que la Cmara forma parte conociendo, de esta manera, a quin gobierna y sus caractersticas sociodemogrficas o actividades anteriores y posteriores, el nivel de representatividad de la poblacin o la posicin del Parlamento en la estructura de oportunidades polticas, es decir, en relacin a otras instituciones. Finalmente un (iv) cuarto objetivo menos estudiado que los anteriores, se centra en realizar trabajos comparados tratando de encontrar generalidades para distintos sistemas sociopolticos.

Por su parte, Morgenstern y Siavelis (2006) afirman que el estudio de la carrera legislativa y, en particular de los Diputados, es necesario por las posibles implicaciones que tiene en la dinmica de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo
11 | P g i n a

(Morgenstern y Siavelis, 2006). Por ltimo, hay quienes aseguran que a partir de este estudio es posible explicar los resultados de ciertas reformas polticas que se han llevado a cabo en distintos periodos (Crisp y Desposato, 2004).

A pesar de lo anterior, la carrera parlamentaria es un tema poco abordado en la literatura sobre Parlamentos en Amrica Latina, la mayor parte de los estudios se enfocan en el sistema de comisiones de Estados Unidos, el cual cuenta con un sistema de comisiones con fuertes poderes institucionales (Alcntara et al, 2005). En este sentido, los miembros del Congreso de Estados Unidos tienden a especializarse en comisiones ya que, entre otros elementos, poseen una permanencia destacable en su labor parlamentaria (Shepsle, 2007), lo que deriva en un Congreso que se define como el centro de la toma de decisiones de polticas pblicas (Weingast y Moran, 1983) adems de ejercer un rol activo en la generacin de polticas y un fuerte control sobre la burocracia. La reeleccin consecutiva de los miembros, es una caracterstica importante cuando se plantea la eficiencia de la carrera legislativa de los parlamentarios, como se percibe en el caso de Estados Unidos donde los parlamentarios permanecen por largos periodos en el mandato legislativo ya que, motivados por sta, los legisladores buscan maximizar el apoyo en el distrito (Shepsle, 2007), realizando su labor en funcin a la evaluacin que de sta harn sus electores. En este sentido, las interrupciones en la reeleccin legislativa no permiten el desarrollo de una carrera parlamentaria, ya que los legisladores no tienen incentivos para actuar de manera independiente, ni para desarrollar tcnicas legislativas, debido a que deben abandonar el cargo y buscar otras ocupaciones en el corto plazo. Por lo tanto, la posibilidad de reeleccin acta como incentivo para que los parlamentarios piensen en el servicio legislativo como una carrera (Rose-Ackerman, 1994).

12 | P g i n a

I.1.1 Reeleccin Consecutiva De esta manera, como ya ha sido sealado, un factor fundamental para la acumulacin de experiencia y el fortalecimiento de la carrera legislativa es la reeleccin inmediata de los legisladores. En este sentido, la reeleccin consecutiva durante uno o varios periodos, produce parlamentarios informados y educados en las diversas materias y asuntos legislativos. Sin embargo, la experiencia, por si sola, no garantiza la profesionalizacin de los legisladores y se requiere de una serie de aspectos relacionados con la experiencia en el trabajo legislativo y con la carrera poltica del legislador. A pesar de ello, la reeleccin es un principio esencial para el planeamiento de la carrera legislativa, sin esta prerrogativa institucional la dinmica del Parlamento radica en eliminar a los miembros del mismo que han ocupado escaos (o curules) durante ciertos periodos, debilitando las legislaturas y privndolas del conocimiento y la experiencia acumuladas entre las esferas del Gobierno (Carey; 2006). Segn seala Carey (2006) uno de los efectos transversales, en los distintos ambientes polticos, de limitar la reeleccin en el legislativo es que merma la capacidad legislativa. Bajo esta lgica, asegura el autor, prohibir la reeleccin priva al Poder Legislativo de su activo ms importante, esto es, la pericia en materia de definicin de polticas y negociacin que se acumula con la experiencia, al confrontar al Poder Ejecutivo, el cual en todos los lugares del mundo est dotado de recursos mucho ms importantes. La reeleccin, bajo esta perspectiva, alienta a los diputados a servir a sus electores y a especializarse en temas particulares de los, cada vez ms, complejos asuntos de Estado. En consecuencia a lo anterior, existen tres elementos especficos a los que las restricciones a la reeleccin legislativa afecta de manera directa: (i) las carreras polticas, (ii) las relaciones legislador-elector y (iii) la cohesin de los partidos en la legislatura (Carey; 2006: 37). Para efectos de este estudio, la atencin se centrar en el primero de ellos, por lo tanto, cuando la reeleccin no est limitada, la carrera legislativa es asumida como el objetivo del prototipo de poltico moderno; segn las teoras de incentivos electorales (Cain, Ferejohn y Fiorina; 1987) el inters personal de los polticos en su carrera gua el comportamiento legislativo. Hibbing (1991) ha demostrado que los miembros de la Cmara de representantes de Estados Unidos son mucho ms activos promoviendo leyes y ms eficaces garantizando su aprobacin
13 | P g i n a

mientras ms tiempo llevan los legisladores en sus escaos. Por lo tanto, asegura que la experiencia afectar de manera directa el desempeo legislativo por lo que limitar la reeleccin perjudicara el promedio de experiencia de los legisladores. La reeleccin puede ser medida a partir de la tasa de reeleccin de los legisladores as como a travs de la intencin de los legisladores de continuar en el Parlamento y ser reelectos para mantener su puesto en la legislatura. Ambos elementos, basndose adems en la categorizacin que realiza Martnez Rosn (2006) de los legisladores expertos e inexpertos, dan indicios del nivel de profesionalizacin y de la experiencia legislativa que los polticos han adquirido en los Parlamentos basndose en la continuidad del mandato, sin embargo, como ya se ha sealado la reeleccin consecutiva por s misma no garantiza la especializacin ni el fortalecimiento de la carrera legislativa, es por ello que en esta investigacin la misma es analizada de forma paralela a otros elementos que se han definido constitutivos de la carrera legislativa.

I.1.2 Comisiones Legislativas Como ya se ha visto, la permanencia de los legisladores en el Parlamento, es la base de la especializacin y profesionalizacin de los polticos a partir de su labor parlamentaria y, en consecuencia, permite el desarrollo de la carrera legislativa la cual, eventualmente, genera dinamismo y eficacia legislativa; sin embargo, por s sola la experiencia y la continuidad de los parlamentarios en el Congreso no garantiza la profesionalizacin de los polticos, es necesario en este sentido, considerar elementos adicionales que permitan identificar aquellos factores que incidirn en la evolucin efectiva de la carrera parlamentaria en el Legislativo. En relacin a lo anterior surge la duda sobre el rol de otros elementos en el desarrollo de la carrera poltica de los legisladores; al respecto cabe preguntarse Qu papel juegan las comisiones legislativas en la carrera poltica de los legisladores?; por lo general, al analizar la literatura concerniente a las comisiones legislativas la profesionalizacin de los legisladores es un tema que, con frecuencia, es abordado a partir de esta temtica; en base a estas investigaciones, se argumenta que las comisiones son un espacio de profesionalizacin y especializacin de los legisladores, ya que a travs del trabajo en un rea determinada, los parlamentarios pueden adquirir ciertas

14 | P g i n a

destrezas que, a la larga, repercutirn positivamente en el proceso de toma de decisin (Alcntara et al; 2005). Para efectos de esta investigacin, se entiende que las comisiones legislativas son grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de reas temticas y constituidos por una parte integrante de una Asamblea, a los que sta delega funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el desempeo de los asuntos propios de las funciones parlamentarias (Alcntara et al, 2005: 256). La constitucin de las comisiones en el seno parlamentario, introduce racionalidad en la funcin legislativa a travs de la especializacin en el cocimiento de los asuntos ah abordados, por lo tanto, cuando las comisiones son estables e independientes son fundamentales para el desarrollo de la especializacin, profesionalizacin y acumulacin de experiencia entre los legisladores (Garca Montero y Snchez Lpez;
2002) fortaleciendo el desarrollo de la carrera parlamentaria.

La formacin de comisiones en el Parlamento surge a partir del principio de divisin del trabajo ante la evidencia de que un grupo ms pequeo, que en teora est integrado por individuos informados sobre un tema en particular y que cuenta con los recursos materiales y humanos necesarios, va a conseguir resultados ms eficientes, en trminos de tiempo y calidad, que si el mismo asunto es abordado por el pleno (Garca
Montero y Snchez Lpez; 2002: 5). Esto permite adems, un tratamiento minucioso de

los asuntos en cuestin (Alcntara et al, 2005). Bsicamente, en las comisiones se analiza, debate y modifican todas aquellas iniciativas que ingresan a las cmaras, esto se lleva a cabo con un mayor nivel de profundidad, con ms tiempo y con un grado de discrecin que en la prctica facilita los acuerdos que en el pleno, por sus caractersticas, son difciles de conseguir. Con respecto a la formacin e integracin de las comisiones legislativas, existe una serie de enfoques tendientes a explicar la asignacin de los miembros en las comisiones del Congreso de Estados Unidos (Santos; 1999). Hasta la dcada de 1970, la explicacin sobre la formacin de las comisiones estaba centrada en la estrategia individual que los legisladores utilizaban para asegurar su carrera poltica y profesionalizacin. En esta lgica, se le daba nula importancia al papel de los partidos polticos en el proceso (Alcntara et al; 2005). El segundo enfoque tiene como base la teora de los carteles legislativos (Cox y McCubbins; 1993), segn la cual la asignacin
15 | P g i n a

de los cargos en las comisiones est controlada por los dirigentes de los partidos polticos, con el objeto de alcanzar los propsitos colectivos de los mismos, en base a este enfoque los partidos polticos funcionaran como una especie de cartel en el seno del Parlamento y las comisiones jugaran un rol fundamental en beneficio de los intereses partidistas de los parlamentarios. Por ltimo, existe una posicin intermedia la cual sostiene, que si bien la lealtad de los parlamentarios hacia sus partidos es influyente, tambin lo es la experiencia legislativa, ya que de la misma deriva la calidad del trabajo de los polticos (Alcntara et al; 2005).

Por su relevancia, todas las legislaturas democrticas recurren a las comisiones como modo de organizar de forma eficiente el trabajo legislativo: Las comisiones legislativas desempean una amplia gama de funciones y, en particular, ofrecen a la legislatura la posibilidad de trabajar con mayor eficiencia y contar con un mayor grado de pericia. Cabe destacar, sin embargo, que no todas las comisiones poseen el mismo nivel de importancia para los parlamentarios, y aquellas que acumulan ms trabajo, en temticas de mayor relevancia poltica son, en teora, las ms disputados por los mismos. El estudio sobre las comisiones puede ser abordado en base a diferentes elementos constitutivos del sistema de comisiones, tales como el tipo de comisiones, la duracin de las comisiones y el mandato de sus miembros, la formacin e integracin de las comisiones y eleccin de las directivas, el nmero de miembros de una comisin y, por ltimo, puede ser abordado desde la perspectiva de la profesionalizacin de los polticos a travs de las mismas (Alcntara et al: 2005), lo cual incluye integrar todos los elementos mencionados. En este sentido, estos elementos permiten identificar la importancia de las comisiones en la profesionalizacin de la carrera legislativa. En primer lugar la duracin de las comisiones y el mandato de sus miembros, cuando coinciden, fomenta la profesionalizacin y especializacin legislativa de los parlamentarios, al respecto Alcntara et al (2005) sealan que la permanencia y especializacin adquieren verdadera importancia en la estancia fija de los legisladores en las comisiones, ya que cuando los legisladores son cambiados con frecuencia de una comisin a otra, la especialidad puede resultar eventual y aleatoria, desaprovechando conocimientos adquiridos durante la actividad en una misma comisin (Alcntara et al; 2005: 267),
16 | P g i n a

lo que sera perjudicial para la carrera legislativa; respecto a la estancia o permanencia de los parlamentarios en las comisiones legislativas, para efectos del anlisis descriptivo aqu realizado, se detallar la movilidad de los parlamentarios a travs de las comisiones permanentes de los Congresos de Chile y Paraguay, a travs de este ejercicio se pretende profundizar en la descripcin de la carrera legislativa de ambos Congresos e ir ms all de la reeleccin, los elementos institucionales del sistema de comisiones y la morfologa de la misma, esto se llevar a cabo en el siguiente apartado. Respecto del nmero de comisiones de una legislatura Nacif (2000) seala que muchas pueden provocar la asignacin de legisladores a mltiples comisiones, esto limitara la especializacin de los miembros dentro de las mismas, ya que se disgregan las reas de inters de los parlamentarios. En relacin al nmero de integrantes que componen las comisiones, la importancia radica en que ste est definido previamente en la normativa, ya que ello limita la variacin en la asignacin de miembros y genera estabilidad institucional a la composicin de las comisiones (Bjar; 2007). Finalmente, el nmero de asignaciones de comisiones a los legisladores, puede o no estar especificado en la norma, si no es as o si el nmero es elevado, se limita la especializacin de los miembros al interior de las mismas, al contrario, si la normativa contiene esta indicacin y los miembros son asignados a dos o menos comisiones, facilitara la especializacin de los parlamentarios a partir de la labor que en ella realizan (Bjar; 2007). A partir de la literatura abordada en el desarrollo de la investigacin se han identificado una serie de elementos que podran ser definidos como constitutivos de la carrera legislativa de los parlamentarios, estas dimensiones sern aplicadas a los casos de estudio con el propsito de describir la carrera legislativa en cada uno de pases en cuestin; en este sentido, el primero de ellos es la (i) reeleccin consecutiva de los legisladores y la percepcin que de la misma tienen estos; un segundo elemento son los (ii) sistemas de comisiones de ambos Parlamentos, dentro del sistema de comisiones se analizar tanto la (a) importancia institucional que los Congresos le otorgan al mismo como su (b) morfologa; enmarcado en el anlisis del sistema de comisiones, finalmente se detallar la (c) movilidad de los parlamentarios en las comisiones permanentes de ambas legislaturas. Todo esto se realizar a partir del siguiente apartado.

17 | P g i n a

II.

Congreso Nacional y Sistema de Comisiones en Chile y Paraguay

En este apartado se aplicarn los elementos tericos identificados como posiblemente constitutivos de la carrera legislativa en los Parlamentos de Chile y Paraguay; en primer lugar se har un rpido recorrido por las generalidades institucionales de ambos Congresos, describiendo las caractersticas normativas de los mismos y de su sistema de comisiones a modo de contextualizar la investigacin, para luego comenzar el anlisis de las dimensiones, a travs de las cuales, se describir la carrera legislativa de cada uno de los casos abordados. En el caso de Paraguay el Poder Legislativo ser ejercido por el Congreso, el cual est compuesto de una Cmara de Senadores y otra de Diputados, cuyos miembros sern elegidos directamente por el pueblo (art. 182, Constitucin de la Rep. De Paraguay); a la vez, la Cmara de Diputados se compone de ochenta miembros titulares, como mnimo, los cuales son elegidos de manera directa por departamento (art. 221, Constitucin de la Repblica de Paraguay), estos duran en su mandato cinco aos y pueden ser reelectos de manera consecutiva (art. 187, Constitucin Rep. Paraguay). En Chile, el Congreso Nacional se compone de dos ramas, la Cmara de Diputados y el Senado, en la Constitucin se establece, como prerrogativa esencial, que ambas concurren a la formacin de las leyes, adems de una serie de atribuciones que la misma le otorga (art. 42, Constitucin Poltica de Chile); la Cmara de Diputados est integrada por ciento veinte miembros elegidos por votacin directa, por los distritos electorales y es renovable cada cuatro aos en su totalidad (art. 43, Constitucin Poltica), los parlamentarios, al igual que en el Congreso paraguayo, podrn ser reelegidos en sus cargos de manera consecutiva (art. 47, Constitucin Poltica). La Constitucin paraguaya seala que las Cmaras funcionarn, para el desarrollo de sus labores, en el pleno y en comisiones unicamerales o bicamerales, a este respecto indica que todas las comisiones estarn, en lo posible, integradas proporcionalmente de acuerdo con las bancadas representadas en las Cmaras, y establece que al inicio de las sesiones anuales de la legislatura, stas, debern designar las comisiones asesoras permanentes (art. 186, Constitucin Rep. Paraguay). A este respecto en Chile, la ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional indica que tanto el Senado, como la Cmara de Diputados, poseen comisiones permanentes, las cuales tienen como
18 | P g i n a

propsito informar sobre los proyectos sometidos a su consideracin (art. 17, Ley Orgnica Constitucional Congreso Nacional). Dicho estudio se puede encargar incluso a dos o ms comisiones unidas (comisiones mixtas) o si se considera pertinente se pueden crear comisiones especiales para el tratamiento de un proyecto en particular (art. 12).

II.1 Descripcin de la Carrera Legislativa en el Congreso Nacional de Chile y la Repblica de Paraguay II.1.1 Tasa de Reeleccin Como se ha mencionado antes, la reeleccin consecutiva de los parlamentarios favorece la adquisicin de destrezas y habilidades en torno a temas especficos, estas habilidades y conocimientos permiten la especializacin que promueve la eficiencia de la carrera legislativa, la cual evoluciona por medio del trabajo permanente en las legislaturas; sin embargo, cabe destacar que esta por s misma no es suficiente para el anlisis de la carrera parlamentaria an cuando es un elemento necesario para el desarrollo de la misma. En efecto la reeleccin consecutiva es un factor indispensable para el desarrollo de la carrera legislativa, los limites a la misma como seala Carey (2006) son una medida que inhibe la acumulacin de experiencia legislativa, como un freno a la productividad legislativa, y como un obstculo que disuade a los individuos talentosos de trabajar en la Asamblea, adems, coarta la responsabilidad de los diputados con sus electores (Carey; 2006: 98). En consecuencia los lmites a la reeleccin perpetan la falta de experiencia legislativa que hacen que la Asamblea sea lenta y menos productiva de lo que podra ser (Carey; 2006: 111). El anlisis de la reeleccin se har a travs de dos elementos: un primer elemento objetivo, esto es el (i) promedio porcentual de reeleccin para ambos casos y un elemento subjetivo, es decir, la (ii) opinin de los legisladores respecto de cul les gustara que fuera su prximo cargo; en primer lugar el promedio porcentual de reeleccin8 en Chile desde 1999 hasta 2008 es del 63,3%, cifra que refleja un alto nivel de reeleccin entre los miembros del Legislativo y es, a la vez, la ms alta de entre los
8

Esta informacin se obtiene a partir de los datos disponibles en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto de Iberoamrica, de la Universidad de Salamanca, en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina: Legislatina, cuyo enlace directo es http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm.

19 | P g i n a

pases de Amrica Latina; esta cifra coincide con los planteamientos que, a este respecto, realiza Martnez Rosn (2006), quien asegura que Chile es uno de los pases que cuenta con mayores niveles de permanencia de los legisladores en el Parlamento y, a la vez, cuenta en su mayora con polticos que poseen un alto grado de experiencia legislativa, lo cual los ubica en los primeros niveles de la clasificacin de polticos que la autora realiza, es decir, en las categoras de sper-experto y experto. En Chile, segn la composicin del Congreso en el perodo legislativo 2010-2014, el porcentaje de Diputados9 que han sido reelegidos por ms de tres perodos consecutivos es de 42%, de estos un 54% ha sido reelecto por ms de cuatro perodos consecutivos, y solo el 31% de los miembros, en la actualidad, est en un primer mandato. Grfico I: Periodo Legislativo por Diputado; Chile.

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados chilenos, los cuales se consiguen desde la pgina oficial del Congreso Nacional de Chile, el enlace directo para acceder a ellos es: http://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tab.

Por otra parte, el promedio porcentual de reeleccin del Congreso de la Repblica de Paraguay desde 1999 hasta 2008 es del 31,25%, lo cual est por debajo del promedio chileno; como en el caso anterior, la clasificacin que Martnez (2007) realiza, respecto de los miembros del Parlamento, es ratificada por este indicador, la autora clasifica a los parlamentarios de este pas como polticos de baja experiencia y los sita en la categora de inexpertos. Grfico II: Promedio Porcentual de Reeleccin; Chile y Paraguay
Datos obtenidos a partir de la informacin contenida en los currculos de los Diputados chilenos, los cuales se obtienen desde la pgina oficial del Congreso Nacional de Chile, el enlace directo para acceder a ellos es: http://www.camara.cl/camara/diputados.aspx#tab.
9

20 | P g i n a

FUENTE: Elaboracin propia, a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto de Iberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina: Legislatina, cuyo enlace directo es http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm.

Sobre la valoracin subjetiva de la reeleccin, por parte de los legisladores del Congreso Nacional de Chile y Paraguay, es posible obtener informacin al respecto a partir de las encuestas10 que se realizan en el marco del Proyecto de Elites Parlamentarias (PELA); cuando a travs de estas encuestas, realizada en la Cmara Bajada de ambos pases, se pregunta a los parlamentarios sobre el prximo cargo que les gustara ocupar al concluir su mandato, en Chile el 50% de los Diputados asegura que busca la reeleccin como Diputado y un 15,9% que le interesara acceder a un cargo en la otra Cmara, por lo tanto, el 65,9% de los parlamentarios manifest su intencin de continuar en el desarrollo de su carrera legislativa.

10Encuestas

que se elaboran en el marco del El Proyecto de Elites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA); este proyecto est conformado por un grupo de investigacin dirigido por Manuel Alcntara Sez, el cual est ligado al Instituto de Iberoamrica y al rea de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad de Salamanca, cuenta adems con la participacin de investigadores vinculados a la Maestra de Estudios Latinoamericanos y al programa de Doctorado en Procesos Polticos Contemporneos de las mismas Instituciones. El enlace directo a las encuestas es http://americo.usal.es/oir/elites/series%20temporales/Chile.pdf .

21 | P g i n a

Grfico III: Valoracin subjetiva de la reeleccin; Chile

FUENTE: Elaboracin propia, a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto de Iberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina: Legislatina, contenidos en el Estudio 60 Chile, Encuesta a Diputados chilenos 2006-2010.

En Paraguay el porcentaje de Diputados interesados en la reeleccin es del 38,9% y los que buscan un cargo en la otra Cmara son el 26,4% del total; a pesar de que el 64,3% de los parlamentarios busca mantener un cargo en la legislatura, a diferencia de Chile, hay un porcentaje mayor de Diputados interesados en el desarrollo de una carrera progresiva en el Parlamento, es decir, pasar de la Cmara Baja al Senado (Schlesinger, 1966). Por otra parte, al contrario de lo que ocurre en el Parlamento chileno, el porcentaje de Diputados que busca la reeleccin es menor a pesar de lo cual en ambos casos la intencin por mantenerse en el legislativo es similar y difiere en el cargo en particular que los legisladores buscan ocupar dentro del Congreso. Grafico IV: Valoracin subjetiva de la Reeleccin; Paraguay

FUENTE: Elaboracin propia, a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto de Iberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina: Legislatina, contenidos en el Estudio 69 Paraguay, Encuesta a Diputados 2008-2013.

22 | P g i n a

La tasa de reeleccin en ambos casos difiere de manera considerable, siendo en Chile ampliamente mayor de lo que es en Paraguay; sin embargo, en ambos pases la intencin de los legisladores de mantenerse ocupando algn cargo en el Parlamento es similar, la diferencia radica en que los parlamentarios paraguayos buscan la posibilidad de ocupar cargos en las otras cmaras y no slo la reeleccin es su objetivo central; en Paraguay los parlamentarios manifiestan, en mayor medida que en Chile, la intencin de una carrera legislativa progresiva, Chile por su parte otorga mayor prioridad a la reeleccin en el mismo cargo; en este sentido el desarrollo de la carrera legislativa, basada en la experiencia y la adquisicin de habilidades en temas determinados, podra eventualmente producirse en ambos casos, si solo de la intencin de los legisladores dependiera.

Grfico V: Carrera legislativa; Chile-Paraguay

FUENTE: Elaboracin propia, a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto de Iberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina: Legislatina, contenidos en el Estudio n 69 Paraguay, Encuesta a Diputados 2008-2013 y el Estudio n 60 Chile, Encuesta a Diputados chilenos 2006-2010.

23 | P g i n a

II.1.2 Comisiones Legislativas II.1.2.1 La Importancia de las Comisiones Legislativas

En este apartado se revisa el diseo institucional del sistema de comisiones de la Cmara de Diputados de Chile y Paraguay; para ello se analizan tanto la importancia que l mismo le otorga a la labor llevada a cabo por las comisiones permanentes, as como algunos elementos de la morfologa del sistema. Este anlisis se desarrolla en base a los indicadores, que para estos efectos, elabora Luisa Bjar (2007)11 para el estudio del sistema de comisiones de una serie de pases de Amrica Latina, en este estudio los indicadores sern aplicados a los casos aqu abordados y con datos actualizados respecto de los de Bjar (2007). Cabe destacar que las comisiones legislativas son el ncleo en el cual se desarrollan las labores que le competen al Parlamento; en primer lugar, ya que por medio de las mismas es posible obtener la informacin que se necesita para la expedicin de la ley (Krehbiel, 1991). En segundo lugar porque, a travs de las comisiones, las decisiones que los parlamentarios toman se justifican en el debate que previamente estos realizan, por lo tanto, el juicio que emiten ha sido sometido de forma preliminar al escrutinio de la argumentacin, con lo que es posible asegurar que ste es un juicio razonable (Habermas, 1998). Finalmente, la importancia de las comisiones radica en la capacidad de las mismas para actuar como espacios de consenso, lo cual es difcil de conseguir cuando el que decide es el pleno. Sin embrago, para que estos elementos generen los resultados esperados, en trminos de eficiencia, los miembros de las comisiones deben contar con una serie de prerrogativas institucionales que les permitan llevarlos a cabo. Entre estas prerrogativas, segn seala Bjar (2007), destacan la obligatoriedad de someter cualquier iniciativa o propuesta de ley al escrutinio de sus miembros, en particular esta condicin las convierte en guardianes de todos aquellos temas que son abordados por el pleno (Bjar, 2007).
11 11

Estos indicadores se encuentran en el texto La representacin parlamentaria en Amrica Latina. Las comisiones permanentes y los partidos en el Congreso contenido en la Revista de ciencias sociales Amrica Latina Hoy, volumen 47, del ao 2007, pginas 103 a la 122.

24 | P g i n a

Por otra parte, las comisiones permanentes tienen como objetivo central apoyar constantemente el trabajo que se lleva a cabo en las Cmaras, esto lo hace a travs de la investigacin y continua deliberacin, para luego formular informes, recomendaciones o dictmenes que faciliten los procesos de toma de decisin que se desarrollan en la asamblea. La importancia que el sistema de comisiones posee en el desarrollo de la labor parlamentaria, como se ha sealado, justifica que la mayor parte de los pases de Amrica Latina estn consideradas en la normativa constitucional (Bjar, 2007), sin embargo, de un pas a otro puede variar la mencin que de las mismas realizan las distintas cartas fundamentales, especificando detalladamente su intervencin en el proceso legislativo o slo mencionando, en trminos generales, algunos aspectos de su composicin o labor en el Parlamento. En base a lo anterior, y a partir de los indicadores elaborados por Luisa Bjar (2007), para describir la importancia que tiene el sistema de comisiones en los casos de Chile y Paraguay, se consideran las siguientes variables: en primer lugar, (i) la importancia que la constitucin otorga al sistema de comisiones, variable denominada proteccin constitucional (Bjar, 2007), sta permite obtener una nocin general sobre el respaldo constitucional que posee la labor desarrollada por los miembros de la comisiones. La segunda variable aplicada es (ii) la obligatoriedad del dictamen emitido por los miembros de las comisiones, esta facultad permite que los legisladores que integran una determinada comisin puedan examinar y discernir sobre aquellos temas que sern votados en el pleno. La siguiente variable considerada es (iii) la facultad que estas poseen para legislar; esta es una de las facultades que le otorgan gran poder al sistema de comisiones, por lo cual, al momento de ponderarla la autora en su texto le asigna un alto valor. Finalmente, la ltima variable estimada es (iv) el resguardo que la normativa asegura a la labor que desarrollan los miembros de las comisiones, que sera como si se les otorgara la facultad de controlar aquello que puede ser aprobado. Para los casos analizados la aplicacin de estos indicadores permitir profundizar en la descripcin del sistema de comisiones definiendo la importancia que el entramado constitucional otorga a cada uno de ellos. El primer indicador, sobre la proteccin que la constitucin otorga a la labor que los miembros de las comisiones realizan, considera tres posibles resultados que van desde los casos en los que no solo la constitucin brinda reconocimiento a su labor, sino que adems precisa el campo de jurisdiccin que se le asigna a cada comisin, hasta aquellos casos en los que no se hace
25 | P g i n a

ninguna referencia en la norma constitucional respecto de las mismas; en el caso chileno la constitucin solo hace una mencin general respecto del sistema de comisiones y su labor de apoyo en el proceso legislativo, el entramado constitucional slo indica que tanto el Senado como la Cmara de Diputados poseen comisiones permanentes, las cuales tienen como propsito informar sobre los proyectos sometidos a su consideracin12. Esta escueta referencia al sistema de comisiones por parte de la Carta Fundamental chilena evidencia una importancia que podra ser clasificada como de carcter medio hacia la labor que las mismas realizan, ya que an cuando se hace de forma general, existe en la constitucin referencia sobre el sistema de comisiones y su labor en el Parlamento. En Paraguay, por otra parte, al igual que en el caso de Chile, la mencin que se realiza en la norma constitucional sobre el sistema de comisiones es, ms bien, general e indica las facultades que las mismas tienen para solicitar informes u opiniones de personas y entidades pblicas o privadas a fin de producir sus dictmenes13. En ambos casos la carta fundamental otorga una importancia moderada al sistema de comisiones, ya que si bien no hay una referencia detallada de sus facultades al menos hay una mencin general. Al examinar la segunda variable para los casos aqu abordados, esto es la obligatoriedad del dictamen emitido por los miembros de la comisin, en Chile se observa que la capacidad que los miembros de las comisiones tienen para enjuiciar o decidir lo que puede ser votado por el pleno es limitada, esto ya que el trmite de la comisin puede omitirse si existe acuerdo unnime de la sala14, por otra parte, en Paraguay a pesar de que el dictamen es obligatorio puede haber exencin del trmite con el voto calificado de la asamblea; en virtud de lo anterior, Chile posee una valoracin relativamente mayor que Paraguay, sin embargo, en ambos casos a pesar de la obligatoriedad del dictamen este est limitado lo cual coarta la capacidad de los miembros de la comisin para influir sobre los temas abordados por el pleno.

12

Artculo 17 de la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional de Chile. Artculo 187, Constitucin Poltica de Paraguay. Artculo 122 de la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional de Chile.

13 14

26 | P g i n a

La capacidad para legislar, como ya se menciono, es una prerrogativa importante por el poder que otorga a la labor de las comisiones en el Parlamento, por ello la valoracin que se le otorga a esta variable es alta respecto a las dems variables analizadas; en el caso de Chile la facultad legislativa no est contemplada bajo ninguna modalidad para las comisiones permanentes, contrario a lo que sucede en Paraguay donde se contempla la delegacin a las comisiones de los proyectos de ley que ste estime conveniente, para lo cual es necesario el voto de la mayora absoluta de los miembros15. Por ltimo, respecto al resguardo que la norma asegura a la labor desarrollada por las comisiones, existen entramados que exigen que la comisin acepte cualquier modificacin que el pleno hace a su dictamen o informe, lo cual otorga a las comisiones control sobre aquello que puede o no ser aprobado. Para el caso de Chile el pleno est facultado para hacer modificaciones al dictamen emitido por las comisiones, sin embargo, esta facultad est limitada slo a indicaciones que tengan relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto16. En el caso de Paraguay el pleno no slo puede modificar los dictmenes emitidos por las comisiones sino que incluso puede presentar un proyecto en sustitucin del mismo, el que es votado con la aprobacin de la asamblea. En la siguiente tabla se presenta un resumen con los elementos abordados para estimar la importancia de las comisiones legislativas en los Congresos de Chile y Paraguay:

15 16

Artculo 215 de la Constitucin Poltica de Paraguay. Artculo 24 de la Ley Orgnica Constitucional de Congreso Nacional de Chile.

27 | P g i n a

Tabla I: Importancia de las Comisiones Permanentes en la Norma Constitucional Variable/Pas

Proteccin Constitucional

Chile
Existe una mencin general en el entramado constitucional sobre la labor de las comisiones legislativas El tramite en comisin puede ser omitido si existe acuerdo unnime de la sala No existe facultad para legislar bajo ninguna modalidad

Paraguay
Mencin general sobre su labor y facultades en el entramado constitucional

Obligatoriedad del Dictamen Emitido

Es dictamen obligatorio, pero con dispensa de trmite con voto calificado de la asamblea la constitucin establece que cada Cmara delegue en comisin el tratamiento de proyectos de ley, con el voto de la mayora absoluta de los miembros El pleno puede modificar los dictmenes de las comisiones, incluso se puede presentar un proyecto en sustitucin del que se vota con aprobacin de la asamblea.

Facultad para Legislar

Obligatoriedad para Aceptar Modificaciones que el Pleno efecta a los Dictmenes

Slo sern admitidas, por la comisin, las indicaciones que digan relacin directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional de Chile y de la Constitucin Poltica de Paraguay.

Segn los datos analizados, en ambos pases se les confiere diferentes niveles de importancia al sistema de comisiones, en Chile la importancia que el entramado constitucional le otorga al mismo es menor que el que brinda la constitucin paraguaya, la cual incluso concede facultades legislativas a su sistema de comisiones; por lo que es posible sostener que el sistema de comisiones paraguayo es ms importante normativamente que el sistema de comisiones chileno. Respecto al resto de las variables todas ellas estn de alguna manera limitadas, por lo que en general, ninguno de los pases posee sistema de comisiones poderosos, sino ms bien moderados ya que, por ejemplo, en la Constitucin Poltica de ambos casos, solo se hace una somera mencin respecto de la labor que estas desarrollan, a la vez, los dictmenes e informes que stas emiten estn, en ambos casos, condicionadas a lo que el pleno decida; por otra parte en el caso chileno, el trmite en comisin puede incluso ser omitido. Todos estos elementos reflejan la limitada importancia que el sistema de comisiones posee en los casos analizados lo cual indica que los Parlamentos estn obviando la importancia de la
28 | P g i n a

labor que en ellas se realiza, la que est basada en el conocimiento especializado y habilidades que los miembros adquieren para emitir sus informes y dictmenes. A continuacin, siguiendo con el anlisis del sistema de comisiones, se har un recorrido por el entramado constitucional para describir los elementos inherentes a la morfologa del sistema de comisiones de ambos pases.

II.1.2.2 Morfologa de las Comisiones El propsito de analizar la morfologa de las comisiones radica en que, segn seala Bjar (2007), esto puede fomentar o inhibir el desarrollo de la especializacin de los parlamentarios en el seno de las comisiones, lo que le otorgara, en caso de fomentarla, mayor estabilidad a la carrera legislativa de los mismos. Al respecto Bjar (2007) sostiene que la estabilidad de los miembros de las comisiones contribuye al desarrollo y complejidad institucional del sistema, mientras que cuando hay menos estabilidad, hay una estructura menos diversificada y menos desarrollada en sus funciones (Bjar, 2007: 21). La idea central del anlisis de la morfologa del sistema de comisiones es que para que los parlamentarios acumulen conocimientos y habilidades en determinados campos, es necesario que el nmero de comisiones y el nmero de integrantes que las componen sea relativamente estable, a la vez, la permanencia de los legisladores en las comisiones debiera ser lo ms prolongada posible evitando la movilidad de sus miembros; finalmente, es conveniente que los legisladores centren su atencin en un rea determinada, con el propsito de evitar que se dispersen los conocimientos y habilidades adquiridos. Al igual como se hizo para describir la importancia del sistema de comisiones, en este caso se utilizaran una serie de variables con el propsito de describir la morfologa que la normativa otorga al sistema de comisiones de los pases analizados, variables obtenidas a partir del trabajo, que para estos efectos, realiza luisa Bjar (2007). La primera variable analizada es el nmero de comisiones existente en cada Parlamento, en este sentido, la relevancia del indicador no es el nmero de comisiones como tal, sino ms bien si este nmero se encuentra o no previamente establecido en la normativa; en el caso de Chile el nmero de comisiones est fijado en el Reglamento de la Cmara de Diputados, el cual establece que deben existir 24 comisiones de carcter
29 | P g i n a

permanente (art. 213). En Paraguay, al igual que en Chile, el Reglamento de la Cmara de Diputados indica que deben haber 26 comisiones de asesora permanente (art. 138); por lo tanto, en ambos casos la normativa regula explcitamente el nmero de comisiones que debe constituirse en la Cmara de Diputados, lo cual debiera generar estabilidad en el sistema, por cuanto se asegura la seriedad de la labor que en ellas se realiza y se limitan mecanismos como la negociacin entre grupos parlamentarios, lo cual es utilizado para estos efectos cuando no hay restricciones institucionales al respecto. El siguiente indicador es el nmero de comisiones al que cada legislador puede pertenecer, al igual que en el caso anterior, la importancia de este indicador radica en si est o no especificado en la norma; en Paraguay slo se indica la obligatoriedad que tienen los miembros de pertenecer a una o ms comisiones pero no se indica de manera explcita a cuantas como mximo puede pertenecer. En Chile, en tanto, no se encuentra en la norma especificado el nmero de asignaciones a las comisiones por diputado. Con respecto a este indicador, en ambos pases, el entramado normativo limita la posibilidad de fomentar la especializacin en el seno de las comisiones ya que los diputados no enfocan su atencin slo en una jurisdiccin, mermando as la solidez de las decisiones que estos puedan adoptar (Bjar, 2007).

Un elemento importante al analizar la morfologa de las comisiones es el plazo que dura el encargo en comisiones y, sobre todo, respecto al tiempo que dura la legislatura; para este indicador se parte del supuesto de que al coincidir ambos plazos se fomenta la especializacin de los legisladores en reas especficas. En Chile los miembros duran en su cargo en comisin hasta finalizar el periodo legislativo 17, lo cual permite suponer que a partir de ello el entramado normativo fomenta la especializacin de los miembros de las comisiones generando, eventualmente, mayor estabilidad en la carrera parlamentaria de los legisladores; por el contrario en el caso de Paraguay la legislatura es de cinco aos mientras que el plazo que dura el encargo en comisiones es slo de un ao, en este caso la normativa inhibira la especializacin de los legisladores a partir de su labor parlamentaria.

17

Artculo 231, Reglamento de la Cmara de Diputados de Chile.

30 | P g i n a

Finalmente, el ltimo indicador est relacionado con el nmero de integrantes de cada comisin, en el mismo sentido que los indicadores ya mencionados, lo importante no slo es el nmero de integrantes cada comisin como tal, sino ms bien, si este est o no especificado en la norma; en Chile el Reglamento de la Cmara de Diputados indica que las comisiones permanentes deben estar integradas por hasta 13 miembros (art. 213), mientras que en Paraguay el Reglamento de la Cmara de Diputados establece que cada una de las comisiones estar integrada por no menos de seis miembros ni ms de nueve (art. 138). En ambos casos el Reglamento de las Cmaras preestablece el nmero de integrantes de cada comisin, con lo cual se limita el margen de discrecionalidad de los partidos polticos o de cualquier autoridad para intervenir en este sentido, incrementando el nivel de institucionalizacin con el cual se lleva a cabo su labor.

Tabla II: Morfologa del sistema de comisiones Pas/indicador Chile Nmero de Nmero de Duracin comisiones asignaciones cargo
24 comisiones permanentes (art. 213 Reglamento Cmara de Diputados) Fijado por el Reglamento de la Cmara de Diputados. No se encuentra especificado Los miembros de las Comisiones duran en su cargo hasta la finalizacin del perodo legislativo (art. 231, Reglamento Cmara de Diputados). 4 aos en el cargo, 4 aos en el mandato. Es obligatorio pertenecer a una o ms.

Nmero integrantes
Comisiones permanentes: 13 miembros (art. 213, Reglamento Cmara de Diputados). Este est prefijado por el reglamento.

Paraguay

26 comisiones de asesora permanente, establecidas en el Reglamento Interno de la Cmara de Diputados (art. 138)

La legislatura dura cinco aos y el periodo de comisiones un ao.

cada una de las comisiones estar integrada por no menos de seis miembros, ni ms de 9 (art. 138, Reglamento Interno Cmara de Diputado)

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en el Reglamento de la Cmara de Diputados de Chile y del Reglamento Interno de la Cmara de Diputados de la Repblica de Paraguay.

31 | P g i n a

A partir de los datos obtenidos de este anlisis es posible suponer que en Chile el entramado normativo genera una morfologa que, eventualmente, fomenta el desarrollo de la especializacin de la carrera legislativa y con ello a la vez otorga estabilidad a la carrera parlamentaria; en este sentido, casi todos los elementos de la morfologa del sistema de comisiones chileno se encuentran establecidos en la norma, permitiendo altos niveles de estabilidad de su membreca, por otra parte, la duracin del mandato coincidente con el plazo de las comisiones generara an ms ventajas para el desarrollo de la especializacin y, por ende, la estabilidad de la carrera parlamentaria. Paraguay, a diferencia de chile, difiere en el plazo de comisiones y mandato legislativo, lo cual provocara una alta movilidad de los parlamentarios a travs de las comisiones, limitando su capacidad de adquirir conocimiento y habilidades especializadas en un rea determinada.

II.1.2.3 Movilidad Parlamentaria La descripcin de la movilidad de los parlamentarios es importante en el anlisis de las comisiones permanentes y, sobre todo, en su relacin con la carrera legislativa; en este sentido se parte de la idea de que los legisladores adquieren experiencia, habilidades y conocimientos especializados en un rea determinada a travs de la labor que desarrollan en el seno de las comisiones legislativas, por lo tanto, cuando los legisladores son cambiados con frecuencia de una comisin a otra, la especialidad puede resultar eventual y aleatoria, desaprovechando conocimientos adquiridos durante la actividad en una misma comisin (Alcntara et al; 2005: 267) El propsito de este apartado es describir la movilidad de los parlamentarios a travs de las comisiones permanentes de la Cmara de Diputados de Chile y Paraguay. Para ello se analiza la composicin de cada una de las Cmaras a travs de los currculos de los Diputados y de la informacin sobre comisiones que se puede obtener de las pginas web de ambos Congresos18.

Los enlace directos para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) y http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlaces directos son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) y http://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P (Chile).
18

32 | P g i n a

De esta informacin se ha calculado19 la movilidad de los Parlamentarios de Chile para dos periodos legislativos, esto es el periodo 2006-2010 y 2010-2014. Los parlamentarios chilenos tienen una movilidad, de un periodo a otro, a travs de las diferentes comisiones permanentes del Congreso del 60,2%, se debe tener en cuenta que dentro de las fortalezas del sistema de comisiones de Chile est la simultaneidad del mandato legislativo y la duracin de la labor en comisiones20, por lo tanto, se aprovecha la experiencia adquirida por el parlamentario en la labor de las comisiones durante todo su mandato. Sin embargo, el porcentaje de movilidad, calculado para los dos ltimos periodos legislativos, es alto, lo cual evidencia un escasa permanencia de los legisladores en las comisiones de las cuales forman parte, esto limita los conocimientos y habilidades que los parlamentarios adquieren tras su labor en las mismas, debilitando a la vez la profesionalizacin de la carrera legislativa y por ende la eficiencia de la misma. Grfico VI: Movilidad parlamentaria; Chile

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y de la informacin sobre comisiones permanentes del Congreso de ambos pases disponible en Los siguientes enlaces directos: para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=diplistado#leer (Paraguay) y http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlaces directos son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) y http://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P (Chile).

El clculo de la movilidad se realiza considerando los dos ltimos periodos legislativos, 20062010 y 2010-2014; el primer periodo t1 (2006-2010) contiene, para cada legislador, la totalidad de las comisiones de las cuales ha formado parte en su mandato, al mismo tiempo t2 (2010-2014) contiene la totalidad de las comisiones permanentes en las cuales trabaja cada legislador. A partir de los dos perodos se identifican las comisiones iguales y las comisiones diferentes otorgndoles valor segn se repitan, o no, de un periodo a otro, para luego, obtener de ellos un porcentaje de movilidad por cada legislador. A partir de los datos individuales, se ha obtenido el promedio de la Cmara que es el resultado final.
19

Los miembros de las Comisiones duran en su cargo hasta la finalizacin del perodo legislativo (art. 231, RCD).
20

33 | P g i n a

Para el caso de Paraguay el clculo21 se realiza a partir de la movilidad de los legisladores por cada periodo de duracin de las comisiones en la ltima legislatura 2008-2012. Si bien, a diferencia del caso Chileno, el sistema de comisiones paraguayo presenta una gran debilidad al diferir en el mandato de los legisladores y el periodo que duran las comisiones, el cual es de un ao a diferencia del primero que es de cinco aos, se torna importante para efectos de este anlisis de carcter descriptivo, conocer la movilidad de los legisladores en los periodos de las comisiones que componen el mandato legislativo; en este sentido, la movilidad de los legisladores a travs de las comisiones permanentes, durante la ltima legislatura, es de 64,7%, la cual es, evidentemente, alta considerando que solo abarca un periodo legislativo, por lo tanto, la especializacin y la adquisicin de conocimientos y habilidades en reas especificas que fortalezcan la carrera legislativa es limitada en el parlamento paraguayo, ya que fuera de tener una tasa de reeleccin baja, los parlamentarios transitan continuamente de una comisin a otra en el transcurso de su mandato.

En este caso el clculo se realiza considerando los tres ltimos periodos de las comisiones permanentes de asesora de la Cmara de Diputados, en el ltimo periodo legislativo; a diferencia del caso anterior, para el caso paraguayo, se definen tres periodos t1 (2008-2009), t2 (2009-2010) y t3 (2010-2011), que abarcan la ltima legislatura de la Cmara de Diputados (2008-2012); bajo la misma lgica explicada para el caso Chileno, en este caso en primer lugar se calcula la relacin de t1-t2, luego t2-t3 y finalmente t1-t3, sacando un porcentaje en cada uno de los periodos, estos porcentajes, posteriormente, se suman para obtener un promedio de los tres, ejercicio que se realiza para cada legislador, este resultado ser el porcentaje de movilidad de cada diputado y se procede, como en el caso chileno, a sumar la totalidad de los porcentajes por diputado, para sacar el porcentaje promedio de movilidad de los parlamentarios por las comisiones permanentes de la Cmara de Diputados.
21

34 | P g i n a

Grfico VII: Movilidad parlamentaria; Paraguay

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y de la informacin sobre comisiones permanentes de la Cmara de Diputados de ambos pases disponible en Los siguientes enlaces directos: para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) y http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=diplistado#leer (Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlaces directos son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) y http://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P (Chile).

A partir de los datos obtenidos por el clculo de la movilidad es posible inferir que, en ambos pases, la permanencia de los parlamentarios en las comisiones es baja y la rotacin por las mismas, de un periodo a otro, inhibira la especializacin de los legisladores en reas determinadas, limitando la posibilidad de adquirir conocimientos y habilidades especificas que favorezcan la toma de decisiones eficiente. En particular el caso de Paraguay tiene, adems, la debilidad institucional de diferir en el mandato y periodo de comisiones, lo cual es an ms perjudicial ya que los legisladores van rotando en diferentes comisiones a lo largo de todo su mandato, esto a diferencia del caso chileno que a pesar de tener un alto porcentaje de movilidad, la norma otorga la ventaja de permitir que los legisladores se mantengan en su cargo en comisiones en el transcurso de su mandato.

35 | P g i n a

Grfico VIII: Movilidad parlamentaria; Chile-Paraguay

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y de la informacin sobre comisiones permanentes de la Cmara de Diputados de ambos pases disponible en Los siguientes enlaces directos: para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) y http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=diplistado#leer (Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlaces directos son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) y http://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P (Chile).

36 | P g i n a

III. Consideraciones Finales

A partir del anlisis descriptivo, aqu realizado, sobre la carrera legislativa de la los parlamentarios en los Congresos de Chile y Paraguay, y considerando las dimensiones (i) reeleccin y (ii) sistema de comisiones, es posible entregar algunas nociones que permitan generar informacin y orientaciones sobre la temtica; en primer lugar en ambos Congresos se percibe, a travs de la tasa de reeleccin, que la continuidad de la carrera legislativa en Chile es mayor a la que se da en el Congreso Paraguayo, sin embrago, a partir del anlisis de las encuestas como elemento subjetivo de la reeleccin, se percibe que para ambos casos la intencin de mantener la carrera legislativa es alta, la diferencia radica en que los parlamentarios paraguayos le otorgan, levemente, mayor importancia a la carrera progresiva en el Parlamento, es decir, a postular a un puesto en la otra Cmara. Como se ha mencionado, la reeleccin no es un elemento que, por s mismo, pueda definir la carrera legislativa, es por ello que en sta investigacin se utiliza otra dimensin con este propsito, la dimensin del sistema de comisiones, la cual permite profundizar en los elementos inherentes al desarrollo de la labor que los parlamentarios realizan en el seno de las comisiones; a partir del anlisis se las mismas se observa que ambos Parlamentos otorgan distintos niveles de importancia al sistema de comisiones, mientras en Chile las comisiones tienen una importancia moderada, que subyace a las consideraciones realizadas por el pleno, en Paraguay la importancia del sistema de comisiones es mayor, esto bsicamente porque el entramado constitucional le otorga facultades legislativas, lo que les permite tener un rol activo respecto de las decisiones que emanan del Legislativo. En cuanto a la morfologa del sistema de comisiones que genera el entramado normativo, se percibe que para el caso paraguayo, el mismo inhibe el desarrollo de la carrera legislativa, sobre todo al obviar elementos, que al estar preestablecidos en la norma, fomentan la estabilidad del sistema de comisiones; sin embargo, uno de los elementos que en mayor medida debilitan al sistema de comisiones, y con ello a la carrera legislativa, es la norma que establece que los periodos del mandato legislativo y del encargo en comisin difieran, esta limitante restringe la especializacin de los parlamentarios y provoca que los conocimientos y habilidades que estos adquieren por
37 | P g i n a

el desarrollo de su labor en las comisiones, tambin se vea coartado y sobre todo desperdiciado al rotar de forma constante la composicin de las comisiones en cada periodo del encargo en las misma, debilitando, a la vez, la eficiencia de las decisiones que en su seno se toman. Por ltimo se analiz la movilidad de los parlamentarios, en base a la idea de que la permanencia en las comisiones fomenta la especializacin y fortalece la eficiencia del sistema de comisiones y las consideraciones que del mismo emanan, las cuales estaran basadas en el conocimiento y habilidades que los parlamentarios han adquirido en base a su labor; en este sentido, la movilidad de los parlamentarios de ambos pases a travs las comisiones es alta, sin embargo, en el caso de Paraguay la desventaja es an mayor ya que el entramado normativo establece periodos ms cortos del encargo en comisin que los del mandato de los Diputados, esta debilidad genera una, eventual, inestabilidad en la labor que se desarrolla en el seno de las comisiones ya que los Diputados, a lo largo de su mandato, rotan cada ao entre una comisin y otra. En el desarrollo de la investigacin se han identificado una serie de elementos que constituyen la carrera legislativa de los parlamentarios, tales como la reeleccin y el sistema de comisiones de cada Congreso, sin embargo, es necesario, en futuras investigaciones, abordar elementos inherentes a la forma de integracin de las comisiones permanentes y a aspectos relacionados con la carrera legislativa en el Senado. Por otra parte, se percibe que si bien las comisiones las comisiones legislativas son el eje central de la labor que los parlamentarios realizan en el seno de las Cmaras, el entramado normativo, tanto de Chile como de Paraguay, no le otorgan los elementos necesarios que fomenten la carrera legislativa basada en la labor que en ellas se realiza.

38 | P g i n a

En el siguiente cuadro se resumen las dimensiones analizadas y los resultados recin explicados, los cuales se obtuvieron a travs del desarrollo de esta investigacin, en particular, para los casos del Congreso Nacional de Chile y Paraguay: Tabla III: Cuadro Resumen, casos y dimensiones; Chile-Paraguay Elementos analizados/Pas
Reeleccin: Tasa de Reeleccin Valoracin subjetiva de la carrera parlamentaria; Continuidad en la Carrera Parlamentaria PRXIMO CARGO QUE QUIERE OCUPAR: 1. Reeleccin como Diputado 2. Puesto en el Senado 3. Otros 63,3% 31,25%

Chile

Paraguay

65,9%

64,3%

50% 15,9% 34,1%

39,8% 26,4% 35,7%

Comisiones Legislativas: Importancia de las comisiones legislativas Moderada Morfologa del sistema de comisiones Movilidad de los Parlamentarios Fomenta la carrera legislativa Para dos legislaturas, un periodo de comisiones: 60,2% Alta Inhibe la carrera legislativa Para una legislatura, tres periodos de comisiones: 64,7%

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en el Observatorio de Instituciones Representativas, del Instituto de Iberoamrica, de la Universidad de Salamanca; en particular del Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina: Legislatina, cuyo enlace directo es http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm ; de los datos obtenidos en la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional de Chile y de la Constitucin Poltica de Paraguay; de los datos obtenidos en el Reglamento de la Cmara de Diputados de Chile y del Reglamento Interno de la Cmara de Diputados de la Repblica de Paraguay; y de los datos obtenidos de la informacin contenida en los currculos de los Diputados y de la informacin sobre comisiones permanentes de la Cmara de Diputados de ambos pases disponible en Los siguientes enlaces directos: para accede a los currculos de los diputados de ambas Cmaras son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Paraguay) y http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=dip-listado#leer (Chile); para acceder a la informacin sobre las comisiones los enlaces directos son http://www.diputados.gov.py/ww1/?pagina=permanente-lista#leer (Paraguay) y http://www.camara.cl/trabajamos/comisiones_tipo.aspx?prmT=P (Chile).

39 | P g i n a

Bibliografa ALCNTARA SEZ, Manuel; GARCA MONTERO, Mercedes, y SNCHEZ LPEZ, Francisco (2005). El Poder Legislativo en Amrica Latina a travs de sus normas. Salamanca: Ediciones Universidad de Salamanca. ALCNTARA SEZ, Manuel; GARCA MONTERO, Mercedes, y SNCHEZ LPEZ, Francisco (2005). Funciones, procedimientos y escenarios: un anlisis del Poder Legislativo en Amrica Latina. Salamanca: Ediciones Universidad de Salamanca. ALCNTARA SEZ, Manuel (2006). Polticos y poltica en Amrica Latina. Madrid: Fundacin Carolina. BJAR, Luisa (2007). La representacin parlamentaria en Amrica Latina. Las comisiones permanentes y los partidos en el Congreso. Revista de ciencias sociales Amrica Latina Hoy, volumen 47, pginas 103 a la 122.

CAIN, Bruce, John M. FEREJOHN y MORRIS Fiorina (1987). The personal vote: constituency service and electoral independence. Cambridge, Harvard University Press. CAREY J., John (1996). Lmites a la reeleccin. Mxico, D.F.: Press Syndicate of the University of Cambridge. COX, Gary., MCCUBBINS, Mathew (1993). Legislative leviathan: Party Gobernment in the House. California: University of California Press. EHRENHALT, A. (1991). The United States of Ambition: Policians, Power an the Pursuit of Office. New York: Random House. GARCIA MONTERO, Mercedes y SANCHEZ LOPEZ, Francisco (2002). Las comisiones Legislativas en Amrica Latina: una clasificacin institucional y emprica. Barcelona: Institut de Cinces Politiques i Socials (ICPS), 2002. HABERMAS, Jrgen (1998). Between Facts and Norms. Cambridge: Mass., The MIT Press. HAURIOU, Andrs (1971). Derecho Constitucional e Instituciones Polticas. Barcelona: Ariel, pp. 224-225. HIBBING, John R. (1991). Congressional Careers: contours of life in the U.S. House of Representatives. Chapel Hill: University of North Carolina Press. HIBBING, John R. (1999). Legislative careers: why and how we should study them. Legislative Studies Quarterly, vol. 24, nmero 2.

40 | P g i n a

KREHBIEL, Keith (1991): Information and Legislative Organization, Ann Arbor, University of Michigan Press. MARTNEZ ROSN, Mara del Mar (2006). La Carrera Parlamentaria: La calidad importa?, en ALCNTARA SEZ, Manuel, Polticos y poltica en Amrica Latina. Madrid: Fundacin Carolina. MARTNEZ ROSN, Mara del Mar (2008). La Carrera Poltica de los Parlamentarios Costarricenses, Hondureos y Salvadoreos: seleccin y ambicin. Tesis Doctoral, Salamanca, Universidad de Salamanca. MORGENSTERN Y SIAVELIS (2006). Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America. University of Pittsburgh Press. NACIF HERNANDEZ, Benito (2000). El sistema de comisiones Permanentes en la Cmara de Diputados de Mxico, en Prez, Germn y Martnez, Antonia (comps). La Cmara de Diputados en Mxico. Mxico D.F: Flacso-Miguel ngel Porra. ROSE-AKERMAN (1994). La profesionalizacin del Poder Legislativo Mexicano. Experiencia del Congreso de Estados Unidos. Ciudad de Mxico.
http://www.bibliojuridica.org/libros/2/967/8.pdf

SAIEGH, Sebastin. Jugadores activos o apndices del ejecutivo? una evaluacin del papel de los legisladores latinoamericanos en la toma de decisiones. Revista Poltica y Gobierno. 1 septiembre 2010, vol. XVII, nmero 1, pp. 3-24. http://dss.ucsd.edu/~ssaiegh/PyG.pdf. SHEPSLE, Kenneth. Estudiando las instituciones: algunas lecciones del enfoque racional. Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, Montevideo, 2007, nmero 16, (IPC) pagina. http//www.fcs.edu.uy/icp/downloads/revista/RUCP16/REVISTAicp16-01.PDF SCHLESINGER, J. A. (1996). Ambition and political careers in the United Sated. Chicago: Rand McNally y Company. VALENCIA, Laura. lites parlamentarias y profesionalizacin legislativa en Mxico. Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal. Mayojunio, 2009, vol. 24, nmero 155. Vol. 24, Nm. 155 http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/325/32512745008.pdf (consulta: 5 julio 2010). WAHLKE, John (1962). The legislative system; exploration in legislative behavior. New York: Wiley. WEINGAST, B. & M. MORAN (1983). Bureaucratic Discretion or Congressional Control Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission. Journal of Political Economy, vol. 91, nmero 5.
41 | P g i n a

Leyes y Reglamentos: Constitucin de la Repblica de Paraguay de 1992. Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 1980 incluidas las reformas de 2000. Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional de 1990 de marzo de 1987, modificada por leyes N 18.799, 18.825, 18.905, 18.963 y 19.527. Reglamento de la Cmara de Diputados de 1999. Reglamento Interno de la Honorable Cmara de Diputados.

42 | P g i n a