Un Peuple Un But Une Foi ------------

Rpublique du Sngal
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MINISTERE DE LECONOMIE ET DES FINANCES

-----------CENTRE DETUDES DE POLITIQUES POUR LE DEVELOPPEMENT (CEPOD) ------------

REFORMES DU SYSTEME BUDGETAIRE AU SENEGAL

Janvier 2004

I. CONTEXTE ......................................................................................................................4 II. DIAGNOSTIC DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ..............................5 2.1. LES PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DU SYSTEME FISCAL SENEGALAIS .........................5 2.2. LES PRINCIPALES REFORMES DU SYSTEME FISCAL SENEGALAIS .......................................6 2.2.1. Les rformes entreprises sous lajustement structurel ............................................6 2.2.2. Les Rformes entreprises aprs la dvaluation : ....................................................8 2.2.3. Les rformes entreprises dans le cadre de lUEMOA ............................................9 2. 3. LES REFORMES ORIENTEES VERS LAMELIORATION DE ...................................................9 LALLOCATION ET DE LEFFICIENCE DES DEPENSES PUBLIQUES ..............................................9 2.4. RESULTATS DES EXERCICES CFAA/CPAR ................................................................... 13 III. VISION ET OBJECTIFS STRATEGIQUES EN MATIERE DE REFORMES ..... 16 BUDGETAIRES ET FINANCIERES ............................................................................... 16 3.1. LA VISION DU NEPAD, DU PLAN ET DU DSRP ............................................................. 16 3.2. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME .................................................................................. 18 3.2.1. Contraintes lever .............................................................................................. 18 3.2.2. Axes dintervention prioritaires ........................................................................... 19 IV. COMPOSANTES PRINCIPALES DU PROGRAMME DE REFORMES ............. 20 BUDGETAIRES ET FINANCIERES ............................................................................... 20 4.1. DEMARCHE DE CADRE DE DEPENSES A MOYEN TERME (CDMT).................................. 21 4.1.1. Exprimentation de la dmarche CDMT au Sngal : les budgets sectoriels par objectifs ........................................................................................................................ 22 4.1.2. Pour un CDMT lchelle nationale ................................................................... 23 4.1.2.1. Estimation moyen terme des contraintes globales de ressources. ................ 24 4.1.2.2. La Loi de Finances 2004 et le DSRP............................................................ 26 4.1.2.3. Dclaration dorientation budgtaire ............................................................. 28 4.2. RENFORCEMENT DES CAPACITES DABSORPTION DES RESSOURCES................................ 29 4.2.1. La Dconcentration de lordonnancement ........................................................... 30 4.2.2. Renforcement de la dcentralisation financire ................................................... 31 4.2.3. Dveloppement des capacits institutionnelles .................................................... 32 4.2.3.1. Au niveau central ......................................................................................... 32 4.2.3.2. Au niveau dcentralis.................................................................................. 33 4.3. RENFORCEMENT DU CONTROLE ET DE LA RESPONSABILITE FINANCIERE ........................ 35 4.3.1. Supervision et rgulation des marchs publics .................................................... 36 4.3.2. Renforcement du systme de contrle des finances publiques .............................. 36 4.3.2.1. Le contrle interne........................................................................................ 37 4.3.2.2. Le contrle externe ....................................................................................... 38 A. Le contrle de lAssemble nationale ............................................................... 38 B. Le contrle juridictionnel de la Cour des Comptes ............................................ 39 4.3.4. Renforcement du systme dinformation des finances Publiques .......................... 40 4.3.4.1. Le Systme de suivi du DSRP ...................................................................... 40 4.3.4.2. Les Enqutes sur le Circuit de la Dpense..................................................... 41 4.3.4.3. Le systme dinformation sur la gestion des finances publiques .................... 43 V. MISE EN PLACE DUN SYSTEME DE SUIVI DE LA MISE EN UVRE DU . 43 PROGRAMME DE REFORMES BUDGETAIRES ET FINANCIERES ....................... 43

ANNEXES .......................................................................................................................... 45 GRANDES LIGNES DU PLAN DACTIONS POUR LA DELEGATION DE LORDONNANCEMENT DES DEPENSES PUBLIQUES ........................................................................................................ 46 GRANDES LIGNES DU PLAN DACTIONS SUR LA MISE EN PLACE DUN CDMT 2005-2007 ...... 48

I. CONTEXTE Confront des dsquilibres levs la fin de la dcennie 70, le Sngal sest engag dans la mise en uvre de programmes conomiques et financiers centrs sur la stabilisation de lconomie nationale. Par la suite, vers le dbut des annes 90, et devant la persistance des difficults financires et les rsultats mitigs des mesures mises en uvre, le pays a poursuivi une stratgie dajustement global laquelle est venu se greffer, rcemment, un objectif explicite de lutte contre la pauvret partir de la deuxime moiti des annes 90. La rduction des dficits publics et la stabilit du cadre macroconomique ont toujours constitu la pierre angulaire de ces programmes pour le rtablissement des quilibres internes et externes. Depuis la dvaluation du Franc CFA en janvier 1994, le PIB rel connat une croissance positive denviron 5% par an, linflation est matrise en dessous du seuil de 3% par an, le retour la viabilit des finances publiques est ralis avec un dficit moyen infrieur 3% du PIB et le solde courant de la balance des paiements est maintenu environ 8% du PIB qui est financ par des apports extrieurs consquents. Toutefois, la qualit de ces performances macroconomiques se trouve sensiblement pjore par la prgnance encore forte de la pauvret, notamment en milieu rural, la persistance du chmage urbain, le taux encore lev danalphabtisme, les problmes de la sous-scolarisation et les difficults daccs aux soins de sant publique et une alimentation correcte. En rsum, les conditions de vie au lieu de samliorer ont continu se dgrader dans les villes comme dans les campagnes au cours des annes 80 et 90 sans que les politiques mises en uvre dans le cadre des programmes dajustement ne parviennent inflchir le cours des vnements. Ds lors, laccent mis sur la lutte contre la pauvret par le Document de stratgie de Rduction de la Pauvret (DSRP)1, qui va sous-tendre les politiques conomiques des trois prochaines annes, trouve dans un tel diagnostic toute sa pertinence mais pose aussi le dfi des capacits de lEtat acclrer la croissance, pour accrotre les revenus individuels, et optimiser lutilisation des moyens mis sa disposition par la communaut nationale et internationale, pour amliorer durablement les conditions de vie des populations. Le DSRP consacre une dmarche globale de recentrage de la politique conomique et sociale sur lamlioration des conditions de vie des populations. Il sappuie sur le Document de Stratgie de Dveloppement du Secteur priv labor et adopt par lEtat et le patronat, en collaboration avec les partenaires au dveloppement. Sa mise en uvre bnficiera galement de lapport du Programme national de bonne Gouvernance adopt en juillet 2002. La cadre mis en place pour renforcer la comptitivit des entreprises aura dautant plus de chances dtre oprationnel et efficace que les acteurs de la vie conomique et sociale voluent sous lempire des principes de transparence, de responsabilit, dmulation saine et de lEtat de droit. Dans un tel contexte, le gouvernement est doublement interpell pour lamlioration de la qualit des dpenses publiques :

Adopt en dcembre 2001 par le Gouvernement

au niveau de lallocation des ressources, il sagit, dans une perspective dynamique, de contribuer , travers la mise en place des infrastructures de base requise par la promotion de linitiative prive, la valorisation des ressources humaines et lamlioration du cadre de vie, au renforcement des bases long terme du dveloppement ; au plan de lexcution des budgets dgags, il sagit dassurer la ralit des consommations de crdits conformment aux prvisions, en valuer limpact sur le terrain et en mesurer lefficience, dans le cadre dune dmarche participative.

A ce double effet, relever le dfi essentiel de lamlioration de lefficacit et de lefficience de la dpense publique ncessitera fondamentalement de doter lAdministration publique, en gnral, et les collectivits locales, en particulier, des capacits et moyens indispensables la russite des mutations quelles ont oprer. Dans ce vaste chantier, lamlioration de la gestion des finances publiques passera par: la revue du cadre de prvision, de programmation, dexcution et de suivi-valuation des dpenses publiques ; la poursuite de ladaptation du systme fiscal (Douanes et Impts) ; et lapprofondissement de la politique de dcentralisation.

Ainsi sarticulent les ambitions et les axes des rformes budgtaires que le Gouvernement met en uvre depuis le retour des comptes de lEtat la viabilit financire, avec le soutien de ses partenaires extrieurs, en poursuivant lexcution de plans dactions pour lamlioration de la gestion des finances publiques et la passation des marchs publics dclins pour le court, moyen et long termes. Le prsent rapport commence par rappeler, dans un premier temps, les axes fondamentaux du diagnostic ralis ces dernires annes sur les procdures budgtaires, ensuite analyse les implications quont les orientations stratgiques la base du DSRP (et du NEPAD et du Plan de Dveloppement conomique et social) dans le domaine gnral de la gestion des finances publiques. Les objectifs atteindre travers les rformes budgtaires et la stratgie mettre en uvre sont ainsi rapports la vision qui sous-tend la stratgie de dveloppement retenue pour les annes venir. Le programme de rformes budgtaires est ensuite prsent. Dans la prsentation de chaque composante du programme, il est rappel les progrs dj accomplis en direction des objectifs viss avant linventaire des mesures prendre. Le plan daction qui en ressort est joint en annexe. Un dernier chapitre analyse les risques auxquels le programme de rformes budgtaires se trouve exposs et propose un cadre de mise en oeuvre du programme qui attnue la porte de ces risques.

II. DIAGNOSTIC DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

2.1. Les principales caractristiques du systme fiscal sngalais

Suite aux rsultats mitigs des programmes de stabilisation de lconomie nationale, la dvaluation du franc CFA, intervenue en 1994 et la mise en uvre de programmes dajustement structurel ont permis damliorer sensiblement les indicateurs

macroconomiques du pays : taux de croissance moyen annuel de 5% par an, taux dinflation en dessous 3% par an ; dficit des finances publiques autour de 3% du PIB et ; solde courant de la balance des paiements 7 8% du PIB.. Ces rsultats ont t obtenus grce une croissance rgulire des ressources tires par lEtat de lconomie nationale, une profonde modification de la structure de ces recettes aux dpens des taxes sur le commerce international, et la persistance de la prdominance de la fiscalit indirecte. En 2000, la pression fiscale au Sngal se situe environ 18.1% du PIB nominal2, soit un niveau beaucoup plus lev que la moyenne des pays faibles revenus (13.9%) mais infrieure celle des pays revenus intermdiaires (19.1%)3. Le rendement de la fiscalit, qui est rest trs li lvolution du PIB nominal, sexplique par la flexibilit du systme fiscal quon peut raisonnablement imputer aux rformes entreprises aprs la dvaluation (avec la mise en place de taux ad-valorem sur une assiette plus lastique que le PIB) et une plus grande efficacit du dispositif fiscal. En plus de lvolution positive de la pression fiscale et des recettes totales, la composition des ressources de lEtat a amplement vari au cours des annes 1990 la faveur de la dvaluation et sous leffet de modifications successives qui ont conduit la baisse rgulire de la part des droits de porte. Ainsi, les recettes sur le commerce international (TVA au cordon douanier incluse) sont passes de 40.6 % des recettes totales en 1994 36.5% du total des recettes en 1999 pour chuter 31% en lan 2000. Cette volution na t rendue possible que grce aux efforts de dsarmement douanier concrtiss par la baisse rgulire des niveaux de taxation maximale complts par des mesures et rformes visant une restructuration profonde de la fiscalit sngalaise aboutissant un accroissement progressif et consquent de leffort fiscal intrieur, surtout sur la TVA qui est sa principale composante, au dtriment des droits sur le commerce international.

2.2. Les principales rformes du systme fiscal sngalais

Le dispositif fiscal actuel est le rsultat defforts inlassables de rformes tendant moderniser le systme de prlvement de lEtat et redonner la puissance publique les moyens de ses interventions, dans un contexte conomique national et international difficile. Trois de ces rformes ont particulirement marqu la politique fiscale de la dernire dcennie.

2.2.1. LES REFORMES ENTREPRISES SOUS LAJUSTEMENT STRUCTUREL

En dehors de lintroduction de la TVA intervenue en 1979, les premires rformes du systme fiscal ont t entreprises sous le Programme dajustement long et moyen terme (PALMT)
2

Source: Senegal, Oct 2001, first review under 3rd annual arrangement under PRGF, Staff report, table 6, page 33, IMF, Washington DC 3 Source: World Development indicators, 2001, table 4.11, page 236

mis en uvre au cours de la priode 1985-1992 et appuy par les institutions de Bretton Woods. Elles ont concern tout dabord la fiscalit directe, avec un objectif de rduction des charges fiscales du secteur formel et laugmentation de recettes du budget gnral. Plusieurs mesures ont t prises par les rvisions du Code gnral des impts, en 1990 et 1992, portant entre autres sur: Linstitution dun taux unique de 35% (contre 33 1/3 auparavant) pour les socits, en lieu et place des divers impts ; la rationalisation et la simplification de limpt sur les revenus salariaux et non commerciaux avec linstauration de lIRPP, en remplacement des impts cdulaires et de limpt gnral sur le revenu ; le plafonnement 50% du taux marginal appliqu aux personnes physiques; la rorganisation des services dassiette et de recouvrement. Elles ont ensuite couvert la fiscalit indirecte notamment celle de porte dont le niveau tait jug trop lev pour assurer les conditions dune bonne comptitivit des entreprises nationales.

La rforme tarifaire de 1986, initie dans le cadre de la Nouvelle Politique Industrielle, a retenu des mesures et actions visant: la baisse des niveaux de la fiscalit de porte et la rvision de la protection des industries locales ; la suppression des exonrations pour les intrants de certaines industries (allumettes, textiles, piles) ; la limitation et le suivi strict des autres exonrations ; la mise en place de linformatisation des oprations douanires (GAINDE) et dun dispositif de lutte contre la fraude. La rforme fiscale a enfin port sur llargissement de la TVA de nouveaux sous-secteurs prcisment avec lintroduction de la taxe dgalisation promue pour lassujettissement du secteur informel qui occupe une trop grande part de lconomie. Le rsultat de ces rformes na pas t probant puisquelles ont pos de srieux problmes lis la dtrioration des recettes de lEtat et la prennit du tissu industriel, dont les secteurs les plus vulnrables taient confronts une forte et brutale concurrence extrieure. LEtat a t oblig de revenir partiellement sur certaines mesures en rehaussant de 5 points les taux de droits de porte en septembre 89 et en introduisant des instruments spcifiques de protection des industries sensibles (minima de perception, valeurs mercuriales). Ces mesures ont perdur jusqu la dvaluation du franc CFA qui a cr une nouvelle situation et des conditions favorables pour rexaminer le dispositif fiscal.

2.2.2. LES REFORMES ENTREPRISES APRES LA DEVALUATION :

Au dbut des annes 1990, le Sngal a vcu sous la menace permanente d'une crise ouverte des finances publiques en raison principalement : de la frquence de mauvaises campagnes agricoles dans un contexte de taux de change survalu partir de la deuxime moiti des annes 1980 ; de la place prpondrante des dpenses contractuelles (masse salariale et service de la dette) dans la structure des dpenses publiques totales ; des incertitudes qui pesaient constamment sur la mobilisation de concours extrieurs; et surtout des difficults enregistres la fin des annes 80 dans l'largissement de la base de taxation au moment o une forte pression et une grande instabilit fiscales taient ressenties par les contribuables qui supportaient effectivement l'effort fiscal national. A la suite de la dvaluation du franc CFA intervenue en janvier 1994, le Gouvernement du Sngal a procda une refonte totale de la fiscalit indirecte, intrieure comme de porte, dans le cadre dun vaste programme de rforme tarifaire avec comme objectif principal la mise en place d'une fiscalit adapte la fois au contexte n de la dvaluation et au processus de renforcement de l'intgration conomique au sein de l'UEMOA. Les objectifs spcifiques portaient sur : la baisse gnralise des droits ; la simplification de la fiscalit et de son application ; l'largissement de l'assiette fiscale ; et l'octroi d'une protection effective raisonnable la production nationale, mais au moyen exclusif du tarif. La simplification a principalement concern la classification des produits imports et la grille des taux conformment l'objectif de lutte contre l'inflation galement assign la rforme tarifaire. L'objectif d'une protection raisonnable de la production nationale a t pris en compte en portant 30 points de pourcentage, lcart entre la fiscalit applicable aux intrants et celle applicable aux importations concurrentes des produits industriels locaux, notamment pour les branches d'activits exposes une concurrence irrgulire. Avant la dvaluation, cet cart tait de 20 points de pourcentage. En ce qui concerne la fiscalit intrieure, le nombre des taux de TVA est pass de 5 2. La taxe intermdiaire (15 %), le taux major (30 %) et le taux spcial (34 %) ont t supprims, le taux normal restant maintenu 20 % pendant que le taux rduit tait relev du niveau de 7 % celui de 10 %. En outre, des mesures ont t prises pour largir lassiette par la suppression ou la rvision de toutes les conventions spciales qui accordaient des exonrations fiscales, des protections ou avantages particuliers certaines entreprises occupant une place de choix dans lconomie nationale (CSS, ICS, SOCOCIM, GMD, etc.). Globalement, dans la stratgie de mobilisation des ressources internes, la politique budgtaire poursuivie est reste en parfaite cohrence avec les exigences d'une saine gestion de la priode post-dvaluation. 8

Elle a t consolide par les rformes fiscales engages sous limpulsion de lUEMOA, pour la construction dun march unique rgional.

2.2.3. LES REFORMES ENTREPRISES DANS LE CADRE DE LUEMOA

Lobjectif dintgration rgionale a conduit les Etats membres de lUEMOA ouvrir ds 1995, un chantier dharmonisation de la fiscalit indirecte, extrieure comme intrieure, avec comme option principale le ramnagement de la protection nominale et effective des entreprises communautaires. Elle se traduit par la volont dabandonner le recours des droits de porte levs pour amener les entreprises souvrir encore plus la concurrence, mme si les Etats concerns taient sevrs des importantes ressources tires du commerce international. Lharmonisation de la fiscalit de porte sest concrtise par des dcisions relatives llimination de toutes les barrires tarifaires et non tarifaires pour les produits locaux et la mise en place dun Tarif extrieur commun (TEC) pour les produits tiers. Le Sngal, interpell par cette mouvance, a entam trs tt la prparation des diffrentes chances en vue de la convergence vers le TEC. A partir de 1998, le Sngal a institu une nouvelle architecture tarifaire simplifiant les catgorisations de produits de sept (07) quatre (04) avec une baisse progressive du plafonnement du niveau maximum des droits de douane applicables aux produits imports passant de 65% en 1997 20% en 2000. Ce dispositif saccompagne dune protection temporaires travers la taxe conjoncturelle limportation (PCI) et la taxe dgressive de protection (TDP) qui permettent aux Etats membres, de rpondre des situations exceptionnelles de risques pour certaines industries ou secteurs productifs, mais sous le contrle de la Commission de lUEMOA. Lautre axe de rforme a concern la fiscalit intrieure sous la forme dune harmonisation de la TVA et des droits daccises qui sera complte bientt par la fiscalit sur le ptrole. Le Sngal a mis en application, depuis septembre 2001, un taux unique de TVA de 18% en lieu et place des deux taux (10% pour les produits sociaux et 20% pour tous les autres) prvalant antrieurement.

2. 3. Les rformes orientes vers lamlioration de lallocation et de lefficience des dpenses publiques
Dans la perspective du retour la viabilit des finances publiques en 1997/98, lEtat du Sngal avait, ds 19994/95, commenc davantage mettre laccent sur la qualit de la dpense publique. En effet, au fur et mesure que le dficit du budget de lEtat devenait finanable et que lassainissement financier ainsi que la restauration de la capacit financire de lEtat devenaient une ralit; il savrait possible et urgent de :

consacrer davantage de ressources internes au financement des investissements publics ; dautant plus que les critres de convergence de lUEMOA encourageaient les Etats membres faire des efforts dans ce sens ; consquemment, destiner les concours extrieurs, dont notamment laide budgtaire, au financement des investissements et au dveloppement des secteurs sociaux.

Au niveau de lallocation des ressources, il tait de plus en plus question de sassurer que la structure du portefeuille des projets dinvestissements publics refltent les priorits de la stratgie de dveloppement. Ainsi, partir de 1995, la structure de rfrence du PTIP tait rorganise titre indicatif comme suit : secteur primaire : secteur secondaire : secteur tertiaire : secteur quaternaire : 20 % 10 % 30 % 40 %

A travers cette cl de rpartition, lobjectif tait de privilgier les bases long terme du dveloppement : infrastructures, ducation, sant afin de mieux accompagner linitiative prive. Au niveau de la programmation, il tait question de faire, une nouvelle fois, un saut qualitatif, aprs celui conscutif lintroduction du PTIP au milieu des annes 80. A cet effet, deux chantiers ont t ouverts par lUnit de Politique conomique : une tude sur lefficacit des investissements publics ; cette tude avait permis de mettre en relief les dysfonctionnements dans la prise en charge du cycle du projet : identification valuation programmation excution suivivaluation ; elle avait aussi permis de noter quen moyenne deux tiers des montants consacrs aux investissements publics correspondent de la FBCF ; la revue des dpenses publiques dans les secteurs de lducation, de la sant et de la justice ; dans la perspective dexprimenter au niveau de ces secteurs lapproche des budgets par objectifs en vue de leur gnralisation ou de leur extension aux secteurs qui sy prtent le mieux.

Ces deux chantiers ont t initis en 1996-1997, cest--dire avant lavnement de la Facilit pour la Rduction de la Pauvret et la Croissance. Du reste, lapproche des budgets par objectifs est inscrite dans le programme de travail du Ministre charg du secteur de la Sant depuis 1995. Du ct des recettes, le saut qualitatif notable ressort du recours, au dbut des annes 90, aux budgets conomiques, pour la projection des recettes en lieu et place de la rgle de lante pnultime anne. Ces budgets conomiques devaient permettre de renforcer le lien entre les prvisions de recettes budgtaires et lvolution projete de lconomie dans le cadre de la prparation du Projet de Loi de Finances. Toujours au dbut des annes 90, des initiatives ont t prises afin dintgrer le maximum de budgets annexes et de comptes spciaux dans les procdures du budget gnral.

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Lamlioration du cadre macro-conomique dans un contexte de croissance faiblement redistributrice et de pauvret massive a conduit le Gouvernement revoir ses stratgies de dveloppement au cours de la seconde moiti de la dcennie 90. Cest dans ce contexte quil faut replacer la prparation du Programme largi de Lutte contre la Pauvret en 1997. Ce programme visait permettre un meilleur accs aux ressources conomiques (emploi, crdit, formation professionnelle) et aux services sociaux de base (sant, ducation, scurit alimentaire) dans un cadre de bonne Gouvernance. Mais ces stratgies sectorielles de lutte contre la pauvret ont eu de faibles rsultats car elles taient souvent limites quelques projets ciblant les pauvres au lieu d'avoir une porte globale susceptible de faire converger les politiques publiques en faveur de la rduction de la pauvret (amlioration de la quantit et de la qualit des dpenses sociales, leve des blocages freinant l'panouissement des initiatives locales, plus grande transparence dans la gestion publique, meilleure participation des populations). Enfin, tout au long des annes qui ont suivi la dvaluation, un effort constant a t fait pour maintenir, voire relever le niveau dj atteint de la part des dpenses sociales dans le budget de lEtat : la part des dpenses sociales dans les dpenses totales est pass de 25,7% en 1995 30,3% en 2001. Nonobstant, le Sngal na pas encore russi lobjectif de lducation universelle au niveau de lenseignement primaire, le taux brut de scolarisation se situe environ 70 %, tandis que le taux global est estim 32 % ; lanalphabtisme touche encore la moiti de la population ; les indicateurs de sant demeurent en de des normes de lOMS, mme si le Sngal est cit comme pays de rfrence en Afrique dans la lutte contre le VIH/SIDA et la malnutrition touche de plus en plus les populations, notamment les plus vulnrables (les femmes, les enfants et les mnages sans revenus). En matire de distribution de leau potable, avec 28 litres/habitant/jour en milieu rural, le Sngal est loin des normes OMS de 35 litres par personne par jour. Sur la base dune consommation de 2400 calories par personne et par jour, la premire enqute budget consommation (ESAMI) a permis dvaluer la proportion des mnages en dessous du seuil de pauvret en 1994 58%. En 2001, ce taux sest rduit de prs de quatre points de pourcentage daprs les donnes de lESAM II mais au prix dune aggravation des ingalits. Au niveau de lappareil de production, la faiblesse de linvestissement, latonie de lagriculture et de lindustrie expliquent le contenu modeste en emplois de la croissance conomique et sa faible propagation vers les populations les plus pauvres. Malgr le rle quil joue en termes demplois, le secteur primaire contribue (18,5% en 2000) trs modestement au PIB cause des rendements agricoles encore faibles et tributaires des alas climatiques et, notamment, de la faiblesse de la productivit globale des facteurs (PGF). Par ailleurs, jusquau dbut des annes 2000, la production agricole ne couvre que 52% des besoins alimentaires de base. Les investissements dans le secteur agricole restent encore concentrs dans les zones o prdominent les cultures irrigues alors que lincidence de la pauvret est plus marque dans les zones o les cultures sont pluviales. Linsuffisance et la qualit des infrastructures routires et portuaires grvent les cots des transports et ne favorisent pas lintgration des marchs, aussi bien sur le plan interne que rgional. Pour remdier de faon globale ces diffrentes dficiences, il importe dtablir des liens plus troits entre le budget de lEtat et le DSRP travers un cadre de dpenses moyen terme. Deux objectifs majeurs sont alors prendre en charge :

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tablir un lien plus troit entre les objectifs de la stratgie de dveloppement et lallocation des ressources mobilisables pour leur ralisation : ressources de lEtat, mais aussi des populations ; ce doit tre particulirement le cas entre les objectifs de la stratgie de rduction de la pauvret et lutilisation des ressources PPTE ; assurer la traabilit des ressources mises disposition pour la rduction de la pauvret.

Les rformes mises en oeuvre au cours des annes 90 visaient apporter une rponse approprie aux dficiences dans la gestion des finances dceles au cours des annes 80. Depuis la fin des annes 90, lenjeu de la politique et de la gestion des finances publiques est de veiller ce que le niveau des dpenses de lEtat reste compatible avec la stabilisation du cadre macroconomique et que la structure des dpenses reflte fidlement les priorits de la stratgie de dveloppement. Ce faisant, il est galement question de veiller respecter trois principes de gestion des ressources publiques : la sauvegarde de la viabilit financire travers un principe de discipline budgtaire globale quil convient de transcrire en termes de responsabilit budgtaire dans un environnement orient bonne gouvernance ; le respect de la rgle de lallocation efficiente des ressources mobilises ; le respect de la rgle de lexcution efficiente des dpenses publiques selon laquelle les structures impliques dans lutilisation des ressources mobilises devraient produire les biens et services attendus un cot qui prserve ou amliore les gains defficacit dj raliss et qui soit comptitif au regard des prix du march.

La volont damliorer la gestion des dpenses publiques a conduit ces dernires annes le Gouvernement initier un certain nombre de rformes avec lappui de partenaires au dveloppement. A la suite du parachvement de lassainissement des finances publiques (amlioration des recettes et matrise des dpenses) au cours de la seconde moiti des annes 90, la phase de rformes qui commence avec la mise en uvre du DSRP est loccasion dexcuter des mesures visant assurer une meilleure programmation des dpenses publiques, apporter une plus grande cohrence entre les objectifs assigns aux diffrentes politiques sectorielles et les ressources alloues ces secteurs et accrotre la transparence dans la gestion des affaires publiques de manire gnrale. Cela est dautant plus ncessaire que la restauration de la crdibilit du Sngal avec la reprise des runions du Groupe consultatif en 1995 a remis lordre du jour le manque de capacits dabsorption que traduit de faon persistante le faible taux dexcution des projets dinvestissement public. A cet effet, la mise en place complte lchelle nationale et dans les secteurs prioritaires de la dmarche Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT) permettra damliorer la programmation et la gestion des dpenses publiques. Dans ce cadre, la revue des dpenses publiques et lexprimentation des budgets par objectifs raliss dans les secteurs de lducation et de la sant sont consolider quant leurs rsultats, tendre aux autres secteurs prioritaires (justice, transports, agriculture, notamment) et gnraliser travers le CDMT.

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Dans cette perspective et la suite du PNBG, il convient de rappeler ici les rsultats et recommandations du diagnostic du systme de gestion des finances publiques travers les exercices CFAA/CPAR.

2.4. Rsultats des exercices CFAA/CPAR

Au cours du dernier trimestre 2002 et avec lappui des bailleurs de fonds, ont t mens deux exercices dvaluation respectivement du systme de gestion des finances publiques (Country Financial Accountability Assessment ou CFAA en anglais) et du systme de passation des marchs publics (Country Procurement Assessment Report ou CPAR). Ces deux exercices ont permis aux services nationaux, appuys par des missions ponctuelles de la Banque mondiale et de la Banque africaine de Dveloppement, de conduire une analyse approfondie du cadre lgal et rglementaire et de la situation des structures, des ressources humaines, des procdures ainsi que des outils et instruments lis aux diffrentes phases du systme de gestion des finances publiques et de passation de marchs principalement pour ce qui concerne: la programmation des investissements publics ainsi que la prparation et le vote du projet de loi de finances ; le circuit de la dpense publique y compris la passation et lexcution des marchs publics; le circuit des recettes publiques notamment la situation des Impts, des Domaines et du Cadastre; la gestion de la trsorerie ; la comptabilit publique (deniers et matires) ; le contrle administratif (contrle interne et externe); et le contrle juridictionnel et politique (Cour des comptes et Assemble nationale).

Loccasion de ces deux exercices a galement t saisie pour procder une analyse approfondie de la situation de tous les acteurs qui concourent (ou gravitent autour de) lexcution des finances publiques, savoir, les collectivits locales, les tablissements publics, les experts comptables (auditeurs des projets publics), le secteur priv (en tant que co-contractant dans les marchs publics), les Organisations non gouvernementales (ONG) et les Organismes communautaires de Base (OCB) eu gard leur qualit de prestataires actuels et potentiels de services publics dans le cadre de la stratgie de lutte contre la pauvret. A lissue des travaux de diagnostic qui ont dur prs de neuf mois, plusieurs rapports ont t produits traitant des thmes principaux des valuations de type CFAA et CPAR, comme spcifiques relatifs aux institutions et instruments de prise en charge des fonctions qui font lossature du domaine des finances publiques (Informatique, Domaines et Cadastre, Dcentralisation, etc.). Ces rapports ont mis en exergue les forces mais aussi les principales faiblesses auxquelles les systmes de gestion des finances publiques et de passation des marchs sont confronts. Malgr lexistence dun cadre juridique complet et les progrs observs ces dernires annes avec la mise en uvre du cadre budgtaire de lUEMOA, lenvironnement des finances publiques reste marqu par de nombreuses difficults lies linsuffisante prise en compte des priorits publiques dans la programmation budgtaire, la faiblesse des capacits

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dabsorption des ressources, notamment celles provenant de lextrieur et les lacunes des contrles exercs sur les oprations financires. Le diagnostic des finances publiques a tout dabord rvl que la prparation et lexcution du budget de lEtat souffrent encore de limites propres au systme budgtaire de tradition francophone. La prparation des dpenses et la formulation du projet de loi de finances restent fondes sur une logique de moyens et non de rsultats et donc sans que les prvisions budgtaires pour les dpenses de fonctionnement nintgrent une vision de moyen terme. Un tel processus budgtaire ne favorise pas la mise en uvre de la stratgie de lutte contre la pauvret qui dcline des objectifs et cibles prcis atteindre suivant un calendrier tal sur trois ans et plus. En matire dexcution du budget de lEtat, le cadre rglementaire actuel privilgie les contrles a priori qui restent centraliss au niveau du Ministre charg des finances pour toutes les dpenses effectues par les services situs dans la rgion de Dakar. Contrairement aux autres rgions, la procdure centrale dexcution des dpenses publiques apparat longue et complexe, avec des contrles administratifs jugs redondants et sans efficacit, ce qui explique le recours frquent des procdures drogatoires du droit commun. Du ct des projets financs sur ressources extrieures constituant une bonne partie du Budget consolid dInvestissement (BCI), la multiplicit et la complexit des procdures de dcaissement des bailleurs, justifies en partie par labsence dun cadre national financier et comptable des projets publics, sont un frein labsorption des ressources extrieures et une source de lenteurs prjudiciables la ralisation des objectifs poursuivis. Dans ces conditions, la stratgie de lutte contre la pauvret risque de se heurter la rigidit des procdures de dpenses nationales comme extrieures. En troisime lieu, les rapports susviss ont insist sur les dficiences actuelles des contrles externes ( lexcutif) exercs par lAssemble nationale (lgislatif) et la Cour des Comptes (judiciaire) sur les finances publiques. La premire institution reoit avec beaucoup de retard les projets de loi de rglement pour se prononcer sur lexcution des lois de finances (la dernire loi de rglement se rapporte la gestion 1996 et a t vote en 2000 ); la seconde institution, encore jeune, ne dispose pas temps des comptes publics pour procder leur examen. Dans le mme temps, et cause du manque de moyens de la Cour des Comptes, la gestion des ressources mises la disposition des dmembrements de lEtat tels que les collectivits locales et les tablissements publics nest pas rgulirement audite. De plus, lefficacit des structures administratives de contrle interne lexcutif (IGE, IGF, CF, inspections internes) est limite faute de moyens et de capacits suffisantes. Dans ces conditions, il est difficile de concevoir une dconcentration et une dcentralisation des dpenses publiques et surtout une adhsion aux procdures nationales dexcution de la part des bailleurs de fonds, qui aurait facilit la mise en uvre des programmes de lutte contre la pauvret. Pour ce qui concerne plus spcifiquement les marchs publics, le diagnostic tabli rvle plusieurs imperfections qui se retrouvent au niveau : des retards nots dans lapplication effective du nouveau Code des Marchs publics et la ncessit de clarifier et dharmoniser certaines de ses dispositions notamment avec le Code des obligations de lAdministration ;

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de lexistence dun contrle priori trop lourd qui fait obstacle une absorption rapide des ressources ; de la survivance de procdures non transparentes qui ont un impact sur la qualit et les prix des biens et services acquis par lAdministration ; de la faiblesse des moyens et des capacits des instances et personnels en charge des marchs publics qui se rpercute sur les performances ; de labsence dun contrle posteriori indpendant et ddi aux marchs publics ainsi que dun organe de coordination et de supervision du systme de passation ; et de labsence dun dispositif spcifique dans la rglementation des marchs publics destin prvenir et dissuader contre la corruption.

Ces ont pour consquences : (i) une faible capacit dabsorption des ressources, (ii) une passation des marchs inefficace (iii) et un non-respect de la rglementation sur les marchs publics. Le systme dinformation en place a aussi t analys. Il savre inapte fournir temps et de manire exhaustive toutes les informations requises. Un logiciel de gestion des dpenses publiques a t lanc en 2002 et constitue une avance dans ce domaine mais il ne couvre pas lensemble des structures impliques, ni la totalit des fonctionnalits ncessaires. Un systme intgr dinformations utilisant les moyens technologiques disponibles amliorerait la coordination des services chargs de la collecte des revenus et permettrait le recoupement des donnes relatives aux redevables fiscaux et douaniers. Il permettrait aussi de raccourcir et de dconcentrer certaines tapes du circuit de la dpense, rduirait les risques derreurs de saisie dinformations et, par la mme occasion, rendrait disponibles les donnes financires dans les dlais requis pour garantir un contrle appropri des oprations financires et un pilotage convenable des programmes et projets publics. Quant larchivage des documents, il est opr de faon archaque par les services financiers qui ne disposent ni dun systme adapt en la matire, ni de moyens humains et matriels suffisants. Les deux exercices dvaluation du systme de gestion des finances publiques et du systme de passation des marchs publics raliss en 2002 confirment ainsi lessentiel des conclusions qui ont t tires prcdemment, notamment dans le cadre de travaux visant le renforcement de lefficacit des investissements publics ou des capacits dabsorption des ressources mises disposition par le moyen de limpt ou de lemprunt. Ils confirment ainsi la liste des problmes majeurs recenss dans le domaine de la gestion des dpenses publiques et dont il convient de planifier la prise en compte par la dmarche CDMT. Il sagit notamment : 1. de linexistence doutils macro-conomiques pouvant faciliter, dune part, le passage de la gestion stratgique moyen terme la prparation des dpenses publiques court terme4 et, dautre part, lanalyse de limpact des politiques macro-conomiques et sectorielles sur la pauvret et le dveloppement humain durable ; 2. du manque de rfrence au cadrage macro-conomique lors des propositions de dpenses par les ministres sectoriels (dtermination des enveloppes sectorielles, mise

Les modles macro-conomiques disponibles la Direction de la Planification et la Direction de la Prvision et de la Statistique nintgrent pas la prparation du PIP (allocations inter et intra des dpenses sectorielles).

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en cohrence des diffrentes stratgies sectorielles, arbitrage si ncessaire, articulation du budget de fonctionnement celui des investissements) ; 3. du dficit de coordination entre les fonctions finances et planification5 caractris par labsence de lien entre le programme triennal des investissements publics et le budget de fonctionnement et une procdure de prparation du budget btie autour de la tenue de confrences budgtaires diffrentes pour les dpenses dinvestissement et de fonctionnement, alors que le processus CDMT ncessite une prise en compte globale des dpenses ; 4. dun systme de programmation des investissements publics caractris par un dficit de communication (en particulier en ce qui concerne la circulation de linformation) entre le Ministre charg du Plan (MEF) et les Ministres Techniques et un systme dinformation sur les investissements non oprationnel malgr les travaux initis dans le cadre du projet AIDA ; 5. de dficiences constates aux niveaux du Ministre charg des finances, du Plan et des Ministres Techniques en matire dvaluation et de suivi des projets, didentification et de quantification des objectifs sectoriels, de prparation des programmes sectoriels (conformit des projets avec les objectifs de la politique conomique et sociale), de mise en cohrence des besoins dinvestissement avec les dpenses de fonctionnement ; 6. de la ncessit de moderniser le processus de prparation et dexcution budgtaires (cadre juridique, prparation, excution, contrle interne et externe) en abandonnant progressivement le systme global caractris par une logique de moyens (financements disponibles) vers un systme caractris par une logique de rsultats en tenant compte des nouvelles directives de lUEMOA ; 7. de labsence dune politique globale et cohrente pour un contrle interne et externe (Cour des Comptes, Inspection Gnrale dEtat, Inspection Gnrale des Finances, Contrle Financier, Contrle des Oprations Financires et les inspections internes, Assemble Nationale) : cela ne facilite pas la mise en place dinstruments de travail adapts au contrle de la gestion publique (formation des agents aux techniques de la comptabilit publique et de laudit, base de donnes sur les prix et les cots de prestation) et des procdures y affrentes.

III. VISION ET OBJECTIFS STRATEGIQUES EN MATIERE DE REFORMES BUDGETAIRES ET FINANCIERES

3.1. La vision du NEPAD, du Plan et du DSRP

Le Nouveau Partenariat pour le Dveloppement de lAfrique (NEPAD) traduit un engagement des dirigeants africains pris sur la base dune vision commune et dune conviction partage quils ont un devoir pressant dradiquer la pauvret, de placer les conomies de leurs pays, la fois individuellement et collectivement, sur un sentier de croissance et de dveloppement durable tout en participant activement lconomie et la vie politique lchelle mondiale.
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Depuis le dbut des annes 90 (mise part la priode allant davril 2000 avril 2001), le Ministre du Plan et celui des Finances ont t regroups. Mais ce regroupement na jamais t accompagn par une rorganisation en profondeur des diffrentes directions afin dviter les doublons et dassurer une meilleure coordination des services.

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La mise en uvre efficace et transparente de la stratgie de lutte contre la pauvret constitue le principal objectif des rformes de seconde gnration entreprises partir de la seconde moiti des annes 90. Il sagit de renforcer les capacits institutionnelles du Gouvernement et de ses dmembrements, concevoir et excuter des politiques conomiques et financires saines, cohrentes et tournes vers une croissance conomique durable et lradication de la pauvret. De manire spcifique, les rformes budgtaires viseront promouvoir lefficacit, lefficience et la transparence dans la planification, lallocation des ressources publiques, la gestion des dpenses et le contrle des finances publiques. Un enjeu primordial pour le Gouvernement consiste alors crer ainsi les conditions dune plus forte adhsion et dune plus forte implication des populations et des citoyens aux politiques publiques tout en garantissant de meilleures infrastructures sociales et de soutien la production. Sous cet enjeu majeur, il sagit de btir, dans les trois annes venir, un cadre budgtaire et financier propre donner confiance aux partenaires de la communaut financire internationale, pour les conduire remplacer les aides-projets actuelles par un appui budgtaire dont la mobilisation sera simplifie. La stratgie de dveloppement adopte par le Sngal pour les annes 2002-2007 sintgre harmonieusement dans la vision du NEPAD. Les orientations stratgiques identifies, notamment dans le cadre de la prparation du 10 Plan de Dveloppement Economique et Social (PDES) et de llaboration du DSRP, visent : (i) promouvoir la bonne gouvernance et renforcer lEtat de droit ; (ii) renforcer le dveloppement local par lapprofondissement de la dcentralisation ; (iii) acclrer la mise en place des infrastructures de base afin dlargir laccs pour tous aux services sociaux de base pour une meilleure valorisation du capital humain ; (iv) accrotre les investissements et renforcer la comptitivit du systme productif notamment par la mise en place dinfrastructures adquates dappui la production ; (v) poursuivre le renforcement de la dynamique dintgration sous-rgionale et de la coopration internationale ; (vi) promouvoir linformation pour le dveloppement et favoriser lutilisation des rsultats de la recherche et des Nouvelles Technologies de lInformation et de la Communication (NTIC) ; (vii) poursuivre la gestion rationnelle des ressources naturelles et de lenvironnement pour un dveloppement durable ; (viii) renforcer la prise en charge des groupes vulnrables en amliorant leurs capacits productives et rduire les disparits de genre. Ainsi, la stratgie de croissance acclre, avec comme axe central de la lutte contre la pauvret, sera mise en oeuvre dans un contexte de plus grande solidarit nationale et sur la base dune dynamique de concertation permanente entre les diffrents acteurs. La promotion de la transparence dans la gestion des affaires publiques devra rpondre aux exigences de la demande sociale dans un contexte de lutte contre la corruption, de modernisation de lAdministration, de renforcement de la dmocratie et de la dcentralisation, de protection et de promotion des droits humains. Une Administration comptente et consciente de ses responsabilits et une socit civile active sont les deux piliers du partenariat public/priv devant jouer un rle de premier plan dans la ralisation des objectifs de la stratgie de dveloppement conomique et social.

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3.2. Les Objectifs du programme 3.2.1. CONTRAINTES A LEVER

Les dficiences que connat le systme de gestion des finances publiques expliquent en partie le diagnostic densemble tabli en termes dincidence de la pauvret. Au niveau de la gestion des dpenses publiques, la lisibilit des dpenses publiques ayant un impact direct sur la rduction de la pauvret est encore mal assure malgr les rformes entreprises dans le cadre de lUEMOA avec ladoption dune nouvelle nomenclature budgtaire. Par ailleurs, la mthode des budgets par objectifs na pas encore fait lobjet dune vulgarisation grande chelle. En outre, le circuit des dpenses est caractris par lexistence de goulots dtranglement non encore compltement aplanis par la mise en place du nouveau logiciel de gestion et la nouvelle structure de contrle cre ainsi que la rforme du code des marchs publics. Au niveau de la programmation et la budgtisation des investissements publics, la problmatique nouvelle induite par linitiative PPTE a abouti la cration dun cadre de rfrence supplmentaire pour les politiques et les programmes dactions : il sagit du Cadre de Stratgie de Lutte Contre la Pauvret (CSLP). Ladoption par le Gouvernement, avec lappui mthodologique de la Banque Mondiale, des budgets par objectifs et celle rcente de lapplication des nouvelles rgles de lUEMOA en matire de nomenclature budgtaire sont autant dlments dont la prise en compte devrait influer sur la fonction et sur les capacits des acteurs. Dans cette optique, la conception, lexcution et le suivi valuation des programmes devraient tre bass sur une approche transversale en vue damliorer lefficacit de limpact des interventions publiques. Par ailleurs, lanalyse des capacits techniques des ministres fait montre dun ensemble de problmes dordre structurel. Les institutions ou organisations charges des tches de planification sont faibles et dans la plupart des cas inexistantes. La formulation des projets qui doit tre une tche permanente et prenne des ministres techniques est souvent impulse de lextrieur par les bailleurs de fonds. Labsence dune dynamique interne de production doutils mthodologiques au sein de lAdministration est un des facteurs de blocage essentiels de lamlioration des capacits et de lamlioration des performances de lAdministration conomique. Au niveau de la dimension spatiale, lamnagement du territoire et la planification rgionale voluent de faon spare au niveau stratgique. Toutefois, si les structures impliques dans llaboration de la stratgie sont diffrentes au niveau central, on observe une dissociation moins affirme au niveau de la mise en uvre. En effet, la planification et lamnagement du territoire, en tant que fonctions, figurent parmi les comptences transfres aux collectivits locales (la rgion principalement). Les autres collectivits que sont les communes et les communauts rurales sont impliques dans le management de leur localit de base travers principalement les plans dinvestissements communaux (PIC) et les plans de dveloppement local (PDL).

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Ainsi, en ce qui concerne lexercice de planification quelle soit spatiale ou conomique, divers plans coexistent et signorent le plus souvent avec des horizons temporels divers et ne se compltant pas. Lexistence de cadres de rfrence multiples ne favorise pas la coordination du dveloppement rgional. Les collectivits locales se trouvent dmunies dinstruments et de mthodes pour approcher ces ralits complexes et assumer leurs mandats dans de bonnes conditions. Les structures impliques dans la gestion des concours extrieurs nont pas toujours la pleine matrise des flux y compris ceux qui sont destins aux ONG ou la coopration dcentralise. En outre aucune stratgie d ensemble cohrente nest mene pour optimiser la mobilisation et lutilisation des ressources. Enfin, en matire de systme dinformation, les bases de donnes et instruments de collecte de linformation ncessaires la fonction gnrale de planification, dexcution et de suivivaluation des dpenses sont encore insuffisamment dvelopps au MEF et dans les ministres techniques, malgr des efforts rcents renforcer.

3.2.2. AXES DINTERVENTION PRIORITAIRES

Les travaux raliss au Sngal dans le cadre de llaboration des documents relatifs au NEPAD, au Xime Plan et la stratgie de rduction de la pauvret ont permis darticuler entre elles les orientations fondamentales prendre en charge travers une gestion approprie des finances publiques articule autour des axes ci-aprs. Le Programme de Rformes budgtaires et financires quil sagit de poursuivre et damplifier, devra contribuer ancrer dans lesprit de chaque citoyen que laccs aux ressources sopre de manire quitable et transparente. Il devra galement contribuer linstauration de la paix et de la stabilit et favoriser un environnement propice la production et des pratiques transparentes de gestion dans les secteurs public et priv. La mise en place dinstitutions efficaces et transparentes est indispensable la rgulation et la stabilisation du processus de dveloppement, la prise de dcision et la sauvegarde de la stabilit politique et conomique. Il sagit de promouvoir davantage une culture de responsabilit citoyenne, dinformation, de transparence, dtat de droit et de justice sociale au profit de lintrt gnral. Ainsi, le programme vise amliorer la qualit du service, en particulier dans les secteurs o la demande sociale est trs forte (ducation, sant, promotion de lemploi), travers le respect des principes de bonne Gouvernance. Dans le domaine de la gestion des dpenses publiques, le Gouvernement sengage maintenir le cap des rformes inities et : (i) tendre progressivement les budgets par objectifs aux autres ministres, (ii) revoir le cadre institutionnel de la dpense publique, (iii) rnover et rationaliser les instruments et procdures. Ces initiatives seront soutenues : au niveau du MEF, par une meilleure organisation des structures internes, une rationalisation et/ou une radaptation des multiples instruments existants y compris un 19

systme dinformation sur les dpenses publiques plus performant et une dconcentration de la phase administrative de lordonnancement. au niveau des ministres techniques, par le renforcement de leurs capacits dans les domaines de la formulation des stratgies et politiques sectorielles, de la prparation, du contrle et du suivi des projets et programmes. En plus de cela, des mesures seront prises en vue dassurer une meilleure coordination des aides et de mettre en place un suivi des dpenses publiques orient vers les rsultats.

Il est fondamental, tout en poursuivant la rationalisation des procdures de programmation des dpenses publiques, de continuer la rnovation de la gestion budgtaire. Le Gouvernement va poursuivre la modernisation des instruments de mobilisation des recettes budgtaires, en particulier la poursuite de linformatisation des services, la rationalisation de la chane des dpenses budgtaires et la rnovation du systme de gestion comptable ainsi que la vulgarisation du nouveau code des marchs publics. Une amlioration du niveau dexcution des dpenses publiques sera aussi recherche travers la revue des contraintes empchant une augmentation sensible du taux de consommation des crdits (prparation des projets, ngociation et signature de convention, dmarrage des activits, dcaissement, passation des marchs, capacits des entreprises contractantes.). Au-del de ces aspects, il convient de noter que la programmation des dpenses publiques occupe aussi une place stratgique dans la mise en uvre et lvaluation des initiatives de lutte contre la pauvret. La ralisation des objectifs dallgement de la pauvret va ncessiter, entre autres, une prise en compte des stratgies de rduction de la pauvret dans le systme de programmation et de budgtisation des dpenses publiques. Au chapitre du renforcement des capacits techniques des ministres, il importe de commencer par rappeler que le DSRP magnifie le principe de linitiative nationale et de lappropriation des rformes par les populations. LAdministration centrale et dcentralise, le personnel des collectivits locales, la socit civile et le secteur priv sont appuyer travers des activits de renforcement des capacits dlaboration de programmes et dabsorption des ressources mobilisables. Les institutions en charge de la gestions des concours extrieurs ainsi que du contrle lgislatif et juridictionnel devront galement bnficier de cet appui. Au plan de la dimension spatiale, cette approche transversale sinscrira dans la dmarche de proximit qui conduit la dynamique de dcentralisation et de dveloppement local. Le processus de dcentralisation a connu plusieurs tapes lissue desquelles certaines comptences ont t transfres, mme si leur exercice se heurte plusieurs difficults parmi lesquelles un manque notable de capacits. A moyen et long termes, lEtat devra btir un cadre global destin amliorer le dveloppement local, la gestion financire et administrative des collectivits locales tout en amliorant les moyens humains, la programmation et le financement des infrastructures et des quipements et en assurant la participation la base en vue de lapprofondissement de la dmocratie. Enfin, sagissant du systme dinformations, le recours aux nouvelles techniques de linformation et de la communication offre des possibilits importantes saisir. IV. COMPOSANTES PRINCIPALES DU PROGRAMME DE REFORMES BUDGETAIRES ET FINANCIERES

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Ce faisant, partir de la deuxime moiti des annes 90, du fait que la viabilit des finances publiques est considre comme acquise, laccent est de plus en plus mis sur lefficacit et lefficience de la dpense publique. Les proccupations de bonne gouvernance et de lutte contre la pauvret font en plus que les Etats ligibles lIPPTE sont de plus en plus interpells dans le sens dassurer une gestion des finances publiques qui donne plus de visibilit quant au circuit et limpact des crdits mobiliss. Lapproche participative qui semble tre le cheval de Troie recommand pour atteindre les objectifs en matire damlioration des conditions de vie des populations doit demeurer de rgle, de lidentification la mise en uvre et au suivi-valuation. Cee faisant, elle commande une obligation de rendre compte qui ne peut tre respecte sans un systme dinformation et de contrle performant. Lventail des comptences et des procdures requises pour assurer une gestion approprie des finances publiques comprend : la programmation budgtaire, ltablissement de priorits dans le dtail requis pour les besoins du suivi-valuation des mesures mises en oeuvre ; la mise en place dun systme dinformations financires permettant dassurer le suivi de catgories de dpenses bien identifies ; ltablissement de procdures internes en matire de passation de marchs permettant de sapprovisionner meilleur march, dans les dlais, en produits de qualit acceptable ; la mise en place dun systme comptable bas sur un enregistrement correct des donnes financires et produisant des tats financiers permettant un contrle satisfaisant des oprations des Administrations publiques ; le dveloppement de procdures spcifiques de gestion des masses importantes de dpenses telles que les dpenses dinvestissement et les frais de personnels; le renforcement des mcanismes de contrle interne.

Les initiatives prises depuis une demi-douzaine dannes prparent, cet gard, le terrain pour une mise en place matrise dune dmarche CDMT.

4.1. Dmarche de Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT)

Le CDMT est dfini comme un processus transparent de planification financire et de prparation du budget visant allouer les ressources publiques aux priorits stratgiques du dveloppement et promouvoir une discipline budgtaire densemble. Cest un processus dans lequel les dcisions budgtaires annuelles sont prises la lumire de prvisions et repres pluriannuels sur les priorits stratgiques et les dpenses. Ses principaux objectifs sont : 1. Assurer une discipline budgtaire densemble ; 2. Allouer les ressources publiques en fonction des priorits stratgiques ; 3. Utiliser efficacement les ressources publiques. 21

Le processus implique lvaluation des ressources totales disponibles pour le gouvernement dans son ensemble, une estimation du cot actuel des politiques en cours dans chaque secteur et une comparaison de ces ressources avec les besoins identifis. Il implique galement la mise en commun de lensemble des ressources disponibles pour un secteur ou ministre (budget de lEtat, bailleurs de fonds et autres) afin de lui permettre datteindre ses objectifs. Lapproche CDMT met enfin laccent sur lidentification dindicateurs et la mesure des performances des ministres et autres organismes par rapport latteinte de leurs objectifs. Ces indicateurs de performance permettront au Ministre charg des finances, au Parlement, aux Bailleurs de Fonds, etc. dvaluer les Ministres sectoriels sur la base de lamlioration de la qualit des services fournis au lieu de se baser uniquement sur le niveau des dpenses. En rsum, le recours une dmarche CDMT participe de linstitutionnalisation de la responsabilit travers : lincorporation dune orientation long terme dans la procdure budgtaire : le systme national de planification mis en place au milieu des annes 80 intgre une telle dmarche mais limite son primtre aux investissements publics ; les budgets par objectifs expriments pour les secteurs de lducation et de la sant en offrent lillustration la plus complte ; un systme de statistiques de finances publiques visant assurer la crdibilit et lintgrit des informations et pour vrifier la cohrence entre les actions et les objectifs du gouvernement en matire budgtaire ; la promotion dune transparence gnrale en matire de finances publiques par la publication dans les meilleurs dlais des statistiques de finances publiques . le maintien en moyenne annuelle sur cinq ans du service de la dette un niveau permettant de disposer dune marge sur les ressources suffisante pour couvrir les effets ngatifs des chocs exognes en cours de gestion ; la conduite de politiques compatibles avec une prvisibilit raisonnable du niveau et de la stabilit des taux dimposition ; une gestion prudente des risques budgtaires.

4.1.1. EXPERIMENTATION DE LA DEMARCHE CDMT AU SENEGAL : LES

BUDGETS SECTORIELS PAR OBJECTIFS

Au Sngal, la dmarche CDMT a dabord t exprimente au niveau des secteurs de la sant et de lducation dans le cadre de la mise en place des budgets par objectifs. Le budget par objectif est un cadre appropri pour :

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rconcilier les objectifs de politiques internes un secteur avec les ressources qui lui sont alloues ; dfinir des instruments de mesure et des indicateurs de suivi de limpact des politiques mises en uvre ; coordonner plus efficacement les interventions de lEtat et de ses partenaires intrieurs et extrieurs, au sein du mme secteur ; crer les conditions dune participation financire plus transparente pour les populations.

Llaboration du budget par objectifs repose sur un ensemble structur dobjectifs nationaux et sectoriels qui fournit lorientation indispensable une rpartition des ressources mobilisables tenant compte des priorits identifies sur des bases consensuelles. La dmarche sappuie sur une classification des activits entreprise dans le secteur en fonctions, programmes et sous programmes. La classification fonctionnelle doit faciliter la dtermination des facteurs qui influent sur les affectations de crdits pour chaque fonction, mais aussi la complmentarit entre fonctions. Une tape importante du processus de classification est llaboration des programmes en nombre et primtres suffisants pour la prise en charge des diffrents objectifs sous-sectoriels et sectoriels rpertoris. A cet gard, tous les programmes et sous-programmes convenus doivent sarticuler autour : dun ensemble dobjectifs relatifs la fonction dont ils participent la prise en charge ; de plusieurs composantes subdivises sous forme de sous programmes qui reprsentent des catgories homognes de travaux ; dune perspective pluriannuelle.

Lanalyse des expriences dlaboration des budgets par objectifs au niveau des deux ministres montre quil y a une bonne comprhension des objectifs et des principes gnraux qui sous tendent lapproche budget par objectifs. Toutefois, llaboration des budgets par objectifs sest jusquici faite paralllement lapproche traditionnelle de prparation du projet de loi de finances qui organise la prparation et lexcution du budget de lEtat. Elle na pas chang le cadre lgislatif et rglementaire et les modes arbitrages dans les crdits de fonctionnement et dinvestissement des ministres de lEducation et de la Sant, les orientations convenues dans les programmes sectoriels servant de base au projet de budget, notamment en termes de crdits allous aux deux secteurs. La mise en place dun CDMT est une opportunit pour consolider les acquis en matire de gestion des dpenses publiques en systmatisant lapproche budget par objectifs dans les secteurs de lEducation et de la Sant tout en llargissant progressivement dautres secteurs prioritaires du DSRP.

4.1.2. POUR UN CDMT A LECHELLE NATIONALE

Dans le contexte actuel, la mise en place dun CDMT sentend dans la perspective de confirmer le degr de priorit reconnu aux deux secteurs de lducation et de la sant et de leur ajouter dautres secteurs tels que lenvironnement, la justice au regard des orientations du DSRP, du Plan de dveloppement conomique et social et du NEPAD. Elle aura comme

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premier effet de mettre jour et de coordonner les cadres de dcision qui ont jusquici donn corps au projet de loi de finances : le cadrage macroconomique associ au programme conomique et financier, les perspectives triennales qui contribuent structurer le portefeuille de projets du PTIP, les budgets conomiques pour la prvision des masses de recettes, les confrences budgtaires et les arbitrages du Ministre de lEconomie et des Finances, du Premier Ministre et/ou du Prsident de la rpublique. 4.1.2.1. Estimation moyen terme des contraintes globales de ressources. Les projections de ressources disponibles moyen terme constituent dj une ralit dans le cadre des programmes triennaux de rformes conomiques et financiers faits avec le FMI. Depuis 2000, lenveloppe globale du budget de fonctionnement (hors intrt de la dette) et celle des dpenses dinvestissement sur ressources internes sont dtermines partir du cadrage macroconomique. Les prvisions des recettes budgtaires sont bases essentiellement sur les tendances rcentes, court et moyen termes, dans le cadre dun travail prparatoire de budgets conomiques impliquant les services comptents (DGF, DGID, DGD, DGCPT, DPS). Ces prvisions sont corriges au besoin en fonction des objectifs du programme conomique et financier et des efforts supplmentaires assigns aux services intervenant dans la mobilisation des recettes. La dmarche ainsi suivie est proche de lapproche CDMT qui stipule que lenveloppe de ressources est dtermine de haut en bas en cohrence avec la stabilit macroconomique et les priorits stratgiques explicites. Les prvisions de dpenses de fonctionnement sont faites par la Direction du Budget (DB). Elles seffectuent en ajoutant aux services vots rvalus lenveloppe devant couvrir les mesures nouvelles correspondant la diffrence entre la masse des recettes arrtes et les services vots, cette diffrence tant presque toujours infrieure aux demandes de crdits additionnels des ministres. Les prvisions de dpenses dinvestissement sont faites par la Direction de la Coopration Economique et Financire (DCEF) dans le cadre du Programme Triennal dInvestissements Publics (PTIP) rvisable chaque anne et dont la premire tranche annuelle correspond aux dpenses en capital de la loi de finances communment appel Budget Consolid dinvestissement (BCI). Les procdures dtablissement du PTIP prvues dans le systme national de planification sapparentent lapproche CDMT. Toutefois, les perspectives triennales qui servent de rfrence la structuration du PTIP devraient : voir leur primtre tendu de faon couvrir les dpenses de fonctionnement, tre harmonises avec le cadrage macroconomique qui sous-tend le programme macroconomique et financier et les exercices de budgets conomiques ; ajouter au taux dinvestissement intrieur cibl et lefficacit anticipe des investissements raliss pendant la priode couverte, dautres critres inspirs, notamment, du DSRP et des Objectifs mondiaux de Dveloppement (OMD) pour tablir un ordre de priorits entre les diffrentes fonctions que prend en charge laction de lEtat, au-del des priorits entre les quatre macro-secteurs primaire, secondaire, tertiaire et quaternaire ;

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faire lobjet dun change avec les ministres techniques de faon intgrer les rsultats attendus des confrences budgtaires : lon pourrait initier cette harmonisation avec les secteurs prioritaires.

Un comit technique interministriel prsid par le Directeur Gnral des Finances a t mis en place en Aot 2003 pour coordonner les activits relatives la mise en place dun CDMT lchelle nationale. Ce comit est compos des principaux services du Ministre charg des finances impliqus dans la gestion des finances publiques et des DAGE/SAGE des ministres chargs de lEducation, de la Sant, de lEnvironnement, de la Justice. Il a adopt en octobre 2003 un plan daction pour la mise en place du CDMT 2005-20076. Lobjectif ultime tant davoir un cadre moyen terme de dcision et dallocation des ressources pour lensemble du secteur public complt par un mcanisme analogue dallocation des ressources lintrieur des secteurs selon les informations produites par les ministres sectoriels. Le processus sera expriment, partir de la loi de finances 2005, au niveau du Ministre charg des finances (pour le CDMT global) ainsi que dans les ministres en charge des secteurs ci-aprs : Education, Sant, Environnement, Justice (pour les CDMT sectoriels). Lexprience sera progressivement tendue aux autres ministres en fonction des priorits et capacits existantes. Une tude globale devant revisiter les dispositions lgislatives et rglementaires rgissant les finances publiques (SNP, LO, Nomenclature, circulaire, RGCP, etc.) est prvue dans le plan dactions CDMT) afin de donner des orientations sur les incidences de la rforme du systme budgtaire sur le cadre juridique en vigueur. Pendant la phase exprimentale, le processus de prparation du CDMT sera transcrit dans un document annexe transmis au parlement titre dinformation. Dans ce cadre, il faudra amliorer la prparation budgtaire, au niveau des secteurs prioritaires et au niveau global, de faon :

1. Utiliser davantage une approche stratgique pour la prparation du budget en dfinissant notamment les missions, buts, objectifs et rsultats des Ministres sectoriels et organismes publics ; 2. Dfinir les activits ncessaires pour atteindre les objectifs ; 3. Elaborer le budget sur la base des cots de ces activits en abandonnant progressivement la mthode incrmentale utilise pour la prparation du budget de fonctionnement ; 4. Identifier et valuer simultanment les cots d investissements et rcurrents en mettant en place un dispositif institutionnel intgrant la prparation des budgets de fonctionnement et dinvestissement ; 5. Amliorer la classification et la prsentation du budget afin de rendre plus visibles les objectifs, activits et rsultats par ministre ou autre organisme ;
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Une synthse des principaux lments du Plan dactions pour la mise en oeuvre du CDMT figure en annexe.

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6. Suivre et valuer les rsultats des programmes et des gestionnaires sur la base dindicateurs de performances identifis et slectionns en rapport avec les objectifs fixs. En rsum, le CDMT doit sappuyer sur un cadre macroconomique sain, stablir suivant une dmarche participative, avoir une perspective moyen terme (3 ans), couvrir toutes les ressources et toutes les dpenses, tre raliste en termes de moyens et dambitions, emporter ladhsion des diffrents acteurs (notamment, tre adopt en Conseil des Ministres) et faire lobjet dune mise jour annuelle glissante. En attendant, le projet de loi de Finances 2004, a pris en compte les orientations consignes dans le DSRP selon les lignes ci-aprs.

4.1.2.2. La Loi de Finances 2004 et le DSRP Le projet de loi de Finances est prpar sur la base du cadrage macroconomique 2003-2005 qui sous-tend le programme triennal de politiques conomiques financires et sociales conu pour la mise en uvre du DSRP. Il sagit en particulier de raliser les deux objectifs suivants : contribuer au maintien de la stabilit du cadre macroconomique travers une bonne tenue des finances publiques. En outre, le projet de loi de Finances sinscrit dans la perspective de la rforme du systme fiscal qui vise promouvoir la simplification des procdures, la comptitivit, linvestissement priv, le dveloppement des entreprises et la cration demplois. respecter la priorit donne aux secteurs sociaux par le DSRP dans lallocation des ressources budgtaires Dune faon gnrale, la suite du DSRP, le projet de loi de finances met laccent sur lappui la cration de richesses, le renforcement des capacits et la promotion des services sociaux de base et lamlioration des conditions de vie des mnages.

En matire de dpenses de fonctionnement, le respect des normes fixes pour les budgets de lEducation et de la Sant commande de porter les crdits allous ces deux secteurs, en pourcentage du budget, respectivement de 35 % et 9,5 % en 2003 37 % et 9,8 % en 2004. Ainsi, en termes de mesures nouvelles un montant de 10,7 milliards a t allou lEducation et quelque 2 milliards la sant pour atteindre les taux fixs pour 2004. La part de lducation de base dans le budget du secteur passe de 44 % en 2003 45 % en 2005. Le budget des soins de sant primaire progresse de 11 % conformment au DSRP. Pour les dpenses dinvestissement publics, les projets et programmes inscrits sur la priode 2004-2006 sarticulent autour des quatre piliers de la stratgie de rduction de la pauvret (SRP) : cration de richesses, renforcement des capacits et secteurs sociaux, groupes vulnrables et appui la mise en uvre du DSRP. Le montant global des investissements prvus pour la premire anne du PTIP 2004-2006 est de 468,7 milliards, soit 39 % de lenveloppe triennale value 1193,8 milliards. De ce montant, 1078,6 milliards (soit 90,3%) sont allous aux dix (10) principaux secteurs suivants : 26

agriculture et hydraulique agricole ; hydraulique rurale, urbaine et assainissement ; nergie ; transports ; ducation-formation ; sant-nutrition ; urbanisme/habitat/dcentralisation ; groupes vulnrables ; quipements administratifs ; renforcement institutionnel.

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PTIP 2004-2006
Montant milliards 300,4 118.8 58,1 40,8 72,8 34,0 24,1 229,5 176,7 21,6 15.,8 6,0 591,1 125,7 115,6 114,5 78,9 63,0 33,8 52,2 en %

Secteur primaire Dont agriculture Hydraulique rurale et agricole Renforcement institutionnel Secteur secondaire Dont renforcement institutionnel Energie Secteur tertiaire Dont transport routiers Transport ferroviaires Transport ariens Transport maritimes Secteur quaternaire Dont Hydraulique urbaine - assainissement Education formation Sant-nutrition Equipements administratifs Urbanisme-Habitat dcentralisation Groupes vulnrables Renforcement institutionnel

Total

1193,8

4.1.2.3. Dclaration dorientation budgtaire La loi sngalaise prvoit la tenue chaque anne dun dbat dorientation budgtaire entre le lgislatif et lexcutif pralablement la transmission du projet de Loi de Finances pour examen et vote. A ce jour, le format et la date de ce dbat nont pas encore donn cours une pratique stabilise. Le principe de responsabilit financire qui mane du programme national de bonne gouvernance, de lesprit des facilits recherches auprs des partenaires au dveloppement en matire de mode de financement du plan daction du DSRP et de la dmarche CDMT, fait du dbat dorientation budgtaire, loccasion idoine pour le Ministre de lEconomie et des Finances dnoncer, chaque anne, de prfrence au cours du mois de juin au plus tard: les intentions du Gouvernement en matire budgtaire pour les trois annes suivantes et ses objectifs budgtaires long terme en termes de recettes courantes totales, des dpenses de fonctionnement totales, de soldes budgtaires compatibles avec la prservation de la stabilit du cadre macroconomique, de niveau total de la dette publique ; 28

la cohrence entre ses objectifs budgtaires et les priorits de la stratgie de dveloppement et les principes de gestion budgtaire responsable ; les raisons de toute drogation ventuelle demander au parlement quant lapplication des principes gnraux de gestion budgtaire responsable et les conditions et les dlais de retour au respect de ces principes.

La prsentation du projet de dclaration au dbat dorientation budgtaire permettra des changes fructueux entre le lgislatif et lexcutif sur lincidence globale du projet de budget sur lconomie et dexpliciter les choix et dpenses prioritaires envisags. Ces changes porteront sur les agrgats du budget et non sur les lments de recettes et de dpenses soutenus par des groupes de pression. Le projet de dclaration est examiner dabord en commission des finances et ensuite en plnire, mais ne devrait pas faire lobjet dun vote formel du parlement. Toutefois, les partis politiques pourraient publier les diffrents arbitrages quils auraient opr entre dette, impts et dpenses, au regard des principes de gestion budgtaire responsable et des priorits de la stratgie de dveloppement. Les principes de gestion budgtaire responsable sont adopts par le gouvernement sa propre initiative et peuvent comprendre les rgles ci-dessous : mettre en place un rgime de prparation de projet de loi des finances intgrant une approche long terme des objectifs budgtaires ; ce faisant, lon pourrait faire ressortir les dpenses qui sont dtermines par lvolution des variables dmographiques ; maintenir la dette publique totale des niveaux sur plusieurs annes dans le futur compatibles avec la prservation de la viabilit courante des finances publiques ; promouvoir la prvisibilit moyen terme de la rgle fiscale ; grer avec prudence les chocs exognes sur les ressources et les dpenses budgtaires ; entretenir un systme complet de statistiques budgtaires visant sauvegarder la crdibilit et lintgrit du systme dinformation.

La mise en place dun CDMT aura aussi des incidences sur le contenu du rapport conomique et financier qui accompagne le projet de loi de Finances lAssemble nationale et qui doit dsormais : tablir davantage la cohrence du projet de budget avec les priorits court terme et les objectifs long terme ; les incompatibilits ventuelles devant tre expliques : prsenter des projections budgtaires sur une dizaine alternatifs. dannes et de scnarios

4.2. Renforcement des capacits dabsorption des ressources

Si la phase de prparation du projet de Loi de Finances est un temps fort pour les prise en compte des proccupations dallocation efficiente des ressources, lexcution du budget doit 29

son tour rester place sous le signe du respect de lobjectif dabsorption et dutilisation efficiente des crdits mobiliss. Deux axes de dcision majeurs ont t identifis cet effet : la dconcentration de lordonnancement, la dcentralisation financire, dans une politique gnrale de renforcement des capacits dabsorption des ressources.

4.2.1. LA DECONCENTRATION DE LORDONNANCEMENT

La dconcentration de lordonnancement sinscrit dans le cadre des rformes budgtaires entreprises par le gouvernement du Sngal suite aux valuations faites sur le systme de gestion des finances publiques (CFAA) qui ont rvl des insuffisances lies la programmation budgtaire, la capacit dabsorption des ressources et aux circuits dexcution des dpenses entre autres. Elle vise trois (3) objectifs principaux : 1. simplifier les procdures et circuits dexcution des dpenses publiques de faon rduire les dlais ; 2. accrotre la capacit des ministres sectoriels dpensiers absorber les ressources qui seront mobilises dans le cadre de la mise en uvre du Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret (DSRP en les responsabilisant dans lexcution du budget ; 3. renforcer la dcentralisation de la gestion budgtaire. Le Comit Technique mis en place pour coordonner les activits relatives la mise en place du CDMT a galement comme mandat de rflchir et faire des propositions au Ministre de lEconomie et des Finances sur les modalits de mise en place de la dconcentration de lordonnancement des dpenses publiques partir de 2004. La dconcentration de lordonnancement (lacte administratif par lequel, conformment la liquidation, lordre est donn au comptable de payer la dette de lEtat ou celle des autres organismes publics) peut se faire suivant la dlgation de signature ou la dlgation de pouvoir. La diffrence entre les deux modalits rside dans leur nature et leurs consquences. La dlgation de pouvoir stabilise la fonction dordonnateur qui sera attach une personne dsigne non pas intuitu personae mais es qualit. Elle permet galement de responsabiliser pleinement le ministre dpensier qui rpondra en consquence de tous les actes relatifs lordonnancement devant la chambre de discipline financire. Enfin, la dlgation de pouvoir donne la possibilit au ministre dpensier de subdlguer lordonnancement un de ses agents. Pour ces diffrentes raisons, la dlgation de pouvoir pourrait tre exprimente, partir de 2004, au niveau des ministres en charge des secteurs ci-aprs : Education, Sant, Environnement et Justice pour les catgories de dpenses suivantes : dpenses courantes (matriel, fonctionnement, transferts). Les autres dpenses : dpenses communes, dette publique, dpenses de personnel, dpenses permanentes, dpenses valuatives et dpenses imprvues ne seront pas concernes pour linstant. Si elle est concluante, lexprience pourra tre gnralise dans les autres ministres partir de 20057.
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Une synthse des principaux lments du plan dactions retenu par le Comit technique pour raliser la dconcentration de lordonnancement figure en annexe.

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La mise en uvre de la dlgation de pouvoir pour la dconcentration de lordonnancement appelle les initiatives ci-dessous : crer ou renforcer la base lgale de la dconcentration de lordonnancement ; retenir une option au niveau du Ministre charg des finances ; notifier cette option aux ministres dpensiers retenus dans la phase test ; crer des services d ordonnancement au sein des DAGES ou SAGES des ministres sectoriels concerns ; crer des services de Contrle des Oprations Financires (COF) dlgus au sein des mmes ministres ; tendre le logiciel de gestion de la dpense aux ministres techniques ou acqurir un logiciel du type SIGFIP et ladapter lenvironnement sngalais.

4.2.2. RENFORCEMENT DE LA DECENTRALISATION FINANCIERE

Dans le souci de responsabiliser davantage les collectivits locales dans la mise en uvre du DSRP, lEtat du Sngal envisage de procder au transfert de la comptence portant sur la gestion du budget dinvestissement afin de permettre ces dernires de disposer de ressources additionnelles pour mieux faire face aux besoins des populations en matire dinfrastructures de base. A cet effet, le gouvernement a mis en place un groupe de travail charg de rflchir sur la question et faire des propositions au Ministre de lEconomie et des Finances sur les modalits de la mise en uvre effective dune telle mesure8. La mise en uvre de la rforme seffectuerait aux niveaux central et local et appelle des mesures pralables ou daccompagnement. Les capacits humaines et institutionnelles existent au niveau central. En revanche, il serait ncessaire de renforcer celles des collectivits locales (rgions, communes et communauts rurales), pour leur permettre de mieux faire face aux charges et comptences supplmentaires. Concernant les procdures et modalits de mise en uvre, elles devront tre dfinies et prcises pour les diffrents acteurs et centres de responsabilits du niveau central, pour permettre une bonne mise en uvre de la rforme. Au niveau des collectivits locales, deux options sont possibles : soit elles inscrivent en recettes et dpenses dans leur budget, le montant global des crdits transfrs et excutent le budget dtaill par activits, en se basant sur larrt interministriel dtaillant les actions raliser ; soit elles inscrivent en recettes le montant total des crdits et en dpenses les lignes budgtaires correspondant chaque rubrique de dpenses. Pour procder de cette option,

le contenu de cette section est inspir des conclusions du projet de rapport provisoire de lEtude sur la dcentralisation de la gestion des ressources internes du Budget Consolid dInvestissement produit par ce groupe de travail. Ce document doit tre valid par le Comit de Pilotage de ce groupe avant dtre soumis lapprobation du gouvernement pour une dcision dfinitive.

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plus lisible et plus dtaille, la nomenclature budgtaire des collectivits devra tre revue et adapte. Lexcution proprement dite des investissements sur le terrain sera effectue conformment aux rgles et procdures dexcution de la dpense publique. Louverture dune priode test (2004-2005) sur un certain nombre de secteurs prioritaires (Education et Sant, notamment), permettrait, sur la base dun chantillon reprsentatif de projet dinvestissement, de cerner de plus prs les conditions de russite de lexercice, en particulier, en termes de contribution attendre des agences rgionales de dveloppement (ARD) fonctionnelles, des services dconcentrs de lEtat, des organes dlibrants des collectivits locales et des entreprises prestataires de services aux collectivits locales ainsi quen termes de calendrier de gnralisation de la rforme et de mesures conservatoires ncessaires sans porter atteinte aux objectifs poursuivis. Dores et dj, il importe dinitier des mesures d accompagnement consistant : mettre en place un programme de renforcement des capacits (institutionnelles et humaines) des services dconcentrs de lEtat et des collectivits locales afin de dvelopper des comptences appropries en matire de planification financire, de prparation et dexcution budgtaires, etc. ; crer les conditions permettant aux entreprises locales de bnficier pleinement des retombes de la dcentralisation. Le code des marchs publics pourrait tre modifi dans le sens dune prfrence ( de + 5 ou 10 %) leur accorder en cas dappel la concurrence. modifier la loi n 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivits locales pour ladapter au nouveau contexte de dcentralisation des ressources internes du BCI, notamment, son article 252 relative aux recettes affectes aux dpenses en capital.

4.2.3. DEVELOPPEMENT DES CAPACITES INSTITUTIONNELLES

Une tude ralise en mars 2002 par les services du Ministres de lEconomie et des finances intitule Amlioration des capacits dabsorption des ressources par les projets dinvestissement public et le tableau en annexe montrent que, sur la priode 1996-2000, le taux dexcution moyen des investissements publics na gure dpass 68% avec un niveau maximum de 77% en 1999 et un minimum de 60% en 2000.

4.2.3.1. Au niveau central

Les programmes dinvestissement financs sur ressources extrieures dont la moiti des crdits annuels sont rarement utiliss sont les plus touchs par ce phnomne en raison, notamment, de la multiplicit des sources de financement externe (une soixantaine de partenaires au dveloppement interviennent au Sngal)., du volume des fonds engager et de la complexit des procdures lies la mobilisation de ces ressources.

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Linsuffisance des capacits institutionnelles et humaines des ministres chargs des finances et du plan ainsi que de celles des ministres techniques se fait sentir tout au long du cycle de vie des projets : la prparation, lvaluation, lexcution et le suivi des investissements et dpenses publics. En effet, les dossiers de projet labors par les ministres techniques sont en gnral prpars de faon rudimentaire et sommaire du fait de linexistence de services de planification ddis cette activit et du dficit en ressources humaines qualifis au niveau des ministres techniques. Linexistence de guide mthodologique pour la prparation, la programmation, lvaluation et le suivi des projets, en particulier les projets non directement productifs est galement un lment qui contribue expliquer la faiblesse et le retard dans le traitement des dossiers. Les outils dvelopps et disponibles nagure ont privilgi lvaluation des projets productifs sans anticiper sur la place de plus en plus importante que doivent prendre les secteurs sociaux dans les investissements publics la faveur du dsengagement de lEtat. Les mcanismes de slection des projets prvus par le systme national de planification ne sont pas oprationnels et le dispositif de suivi de lexcution des investissements ne fonctionne pas de faon rgulire pour cause dinstabilit institutionnelle et des raisons de contraintes matrielles et humaines.

4.2.3.2. Au niveau dcentralis

Les flux de ressources lis au transfert de comptences ne portent que sur les dpenses non salariales. Ces ressources sont mobilisables par les Collectivits Locales travers le Fonds de Dotation de la Dcentralisation FDD (pour les charges rcurrentes), et le Fonds dEquipement des Collectivits Locales FECL (pour les dpenses dinvestissement). Le FDD comprend deux parties : les services dconcentrs de lEtat (critres dappui aux services dconcentrs) et les comptences transfres (critre de compensation). Le FDD a augment de faon rgulire depuis sa cration en passant de 4,9 milliards de FCFA en 1997 12,5 milliards en 2003. Lanalyse du circuit de mobilisation de ce fonds donne les rsultats ci-aprs : il est difficile de reconstituer les donnes financires en raison de labsence dun systme darchivage fiable ; la comparaison des montants allous aux services oprationnels avec les montants reus montre que lintgralit des fonds allous narrive pas destination au cours de lexercice budgtaire. le dlai de mobilisation des ressources et les procdures de liquidation des dpenses sont excessivement longs car la mise en place des budgets de fonctionnement au profit des services dconcentrs intervient en gnral au mois de Septembre. Do les retards accuss souvent par les services oprationnels dans

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lexcution de leurs programmes dactivits. Dans ces conditions, il est en gnral pratiquement impossible pour les services de base dutiliser entirement les crdits qui leur sont allous au cours de lanne budgtaire. Le Fonds dEquipement des Collectivits Locales (FECL) na pas beaucoup augment en valeur absolue, passant de 3,5 milliards de FCFA en 1997 3, 8 milliards de FCFA en 2002. Il a toujours constitu la source de financement principale des infrastructures communales et rurales. La situation au niveau dcentralis a fait lobjet des recommandations ci-dessous : tudier les besoins rels en ressources pour le financement des comptences transfres pour chaque collectivit locale ; raccourcir les dlais de mobilisation du FDD en rationalisant les interventions intermdiaires surtout au niveau central (revoir le rle du CNDCL et la pertinence de plusieurs de ses rencontres ) ; fixer un dlai maximal pour le transfert effectif des ressources du FDD compter du vote de la loi de finances ; impliquer les responsables des services dconcentrs des ministres concerns dans llaboration du budget des collectivits de faon les aider mieux faire prendre en charge leurs besoins en fonction des ressources qui sont effectivement transfres leur secteur ; mettre en place un manuel de procdures du circuit de la dpense et le mettre la disposition de tous les acteurs ; mettre en place un systme adquat darchivage des information financires et budgtaires ; entreprendre une tude visant adapter le FECL aux ralits du nouveau contexte de rforme budgtaire et de dcentralisation ; dconcentrer lordonnancement du budget de fonctionnement de faon raccourcir les dlais ; renforcer la dcentralisation budgtaire et financire.

Dune faon gnrale, afin de corriger cette situation et accrotre la capacit dabsorption de lconomie, un plan daction articul autour des lments ci-aprs a t propos : (i) renforcement des capacits institutionnelles des ministres chargs des finances et du plan ainsi que celles des ministres sectoriels par : un recrutement de personnel comptent ; la mise en place dun programme de formation appropri et continu ; une redynamisation et une gnralisation des cellules de planification au sein des ministres techniques ;

(ii)

amlioration de la transparence et lefficacit du systme de passation des marchs publics par : une clarification du cadre juridique et institutionnel organisant le systme de passation des marchs publics, une responsabilisation plus grande des ministres dpensiers

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un renforcement institutionnel et une rationalisation des organes de rgulation et de surveillance des marchs publics par un recrutement de personnel comptent et un quipement informatique adquat ; une plus grande vulgarisation du nouveau Code des Marchs publics auprs de tous les acteurs impliqus travers des sessions de formation dinformation et de communication ; llaboration et la mise disposition de tous les acteurs dun manuel de procdures sur le systme de passation des marchs publics conformment aux dispositions du nouveau code des marchs et organisation de sessions de formations sur lutilisation de ce manuel ;

(iii)

renforcement des capacits des collectivits locales par : la mise en place dun programme de formation prenant en compte la prparation et lexcution des dpenses dinvestissement (en perspective de la dcentralisation du Budget consolid dInvestissements) et le systme de passation des marchs ; llaboration dun manuel de procdures simplifi ; la mise en place dun quipement informatique adquat ; la mise en place dun systme transparent et accessible de slection des entreprises dans loctroi des marchs publics au niveau local en privilgiant les capacits techniques et financires assurer les prestations de service dans les dlais ;

(iv)

dfinition dun cadre institutionnel harmonis pour les projets de dveloppement par une gnralisation ventuelle du modle des agences dexcution en mettant en place : un cadre juridique et rglementaire garantissant lefficacit dans lexcution des missions et la transparence dans la gestion des ressources ; un cadre comptable et financier harmonis afin de faciliter le suivi et le contrle des oprations financires ralises par les projets. un programme de formation appropri pour les gestionnaires de projets en techniques de planification, programmation, passation des marchs et procdures des bailleurs de fonds.

4.3. Renforcement du contrle et de la Responsabilit financire

Les efforts en cours ou envisags pour une allocation plus efficace et une utilisation plus efficiente des ressources vont de pair avec la promotion dun cadre oprationnel favorable au dveloppement de la transparence et de la responsabilit financire. A cet gard, lobligation de rendre compte pour lEtat requiert dabord que celui-ci intgre de faon encore plus nette la perspective de moyen et long terme dans la documentation de ses intentions en matire budgtaire pendant loccasion du dbat dorientation budgtaire dj institue par la loi. De mme, les systmes de contrle et dinformation sur la gestion des finances publiques seront renforcs.

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4.3.1. SUPERVISION ET REGULATION DES MARCHES PUBLICS

Le systme de passation de marchs publics est une composante importante du systme de gestion des dpenses publiques. Le code des marchs publics en dfinit le cadre rglementaire. Sa rforme rcente a permis de le rapprocher des standards internationaux pour le rle donn aux appels doffres ouverts, ltablissement de critres de slection neutres et objectifs ainsi que de rgles prvisibles dont lapplication est sujette au contrle du public. De plus en plus, la pratique internationale confie une structure centrale la supervision de la mise en uvre du code des marchs et des dispositions rglementaires associes. Il revient alors cette structure le rle de prparation des textes rglementaires sur les marchs publics, de suivi du respect des textes en vigueur, de propositions de modifications de ces textes, et dinterprtation de ces textes. Pour les marchs publics engageant des dpenses leves, pouvoir devrait tre donn la structure centrale de supervision et de rgulation, dauditer le processus dadjudication de tels marchs afin dtablir leur conformit avec les dispositions rglementaires en vigueur avant la signature des contrats y relatifs. La structure centrale de supervision et de rgulation des marchs publics aura procder : la standardisation des procdures de passation de marchs ; la formation des agents intervenant dans la passation des marchs publics ; lapprobation pralable des drogations aux procdures standard demandes ; la collecte des informations relatives aux marchs publics, y compris les contentieux, carts dexcution et incidents de paiement. Elle aura aussi veiller : la rgularit des processus de pr-qualification ouverts pour les contrats de consultants et de travaux ; la pertinence des spcifications et dtails techniques ; la dfinition de la politique en matire de critres de slection et le respect de cette politique ; le suivi des cots dun march : dpenses dinvestissement, dpenses rcurrentes pendant la vie des quipements acquis, les frais de formation et de personnel associs, en tenant compte de la valeur rsiduelle dans le calcul des valeurs actuelles ; lvaluation des diffrents risques qui entourent les marchs publics.

4.3.2. RENFORCEMENT DU SYSTEME DE CONTROLE DES FINANCES

PUBLIQUES

Lon distingue dans le prsent rapport le contrle interne lexcutif du contrle lgislatif et juridictionnel qui est externe lexcutif.

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4.3.2.1. Le contrle interne

En matire de gestion des finances publiques, le systme de contrle interne vise trois objectifs principaux : (i) (ii) (iii) assurer le respect des lois et rglements ; assurer la fiabilit des donnes financires et des rapports qui rendent compte de la gestion des finances publiques ; faciliter lefficience et lefficacit des oprations finances par lEtat.

Prvenir les erreurs et fraudes et promouvoir ltablissement de comptes sincres permettent entre autres lAdministration publique de produire bonne date des rapports financiers et de gestion crdibles. A cet gard, le contrle interne est un pilier de la bonne gouvernance. Il est effectu par des structures en position de contrleur de gestion auprs des Hautes Autorits (lInspection gnrale dEtat, par exemple) ou dans les Administrations (Inspection Gnrale des Finances, inspections des services). Le contrle est fait avant (contrle priori) et aprs (contrle postriorit) de la dpense. Il porte en gnral sur : (i) la qualit de lordonnateur ; (ii) la rgularit et la lgalit de la dpense ; (iii) lexacte imputation de la dpense ; (iv) la disponibilit des crdits ; (v) lexacte valuation de la dpense ; (vi) le respect du rythme de consommation des crdits. Lexcution du budget de lEtat fait intervenir plusieurs acteurs avec des dispositions assurant la sauvegarde des intrts de lEtat et de ses cocontractants. Bine quil nexiste pas de manuel type listant les pices justificatives produire pour une catgorie de dpense, il convient de signaler lexistence dune instruction n004/DTCP/CAB/96 du 02.09.1996 portant guide de vrification des dpenses publiques. Par ailleurs, en application du dcret 2003-101 portant Rglement gnral sur la Comptabilit publique, une nouvelle instruction n 6058/MEF/DGCPT du 22/082003 portant nomenclature des pices justificatives des dpenses de lEtat a t labore. Il convient de vulgariser ce document auprs des gestionnaires de lEtat et des personnels des corps de contrle. Cette vulgarisation devra passer par la dfinition et la mise en uvre dune politique globale et cohrente pour le contrle de lexcution budgtaire avec une mise niveau des acteurs (IGF, IGE, COF, Cour des comptes) par la tenue de sminaires de formation portant sur un module relatif une procdure officielle dexcution des dpenses de lEtat qui serait codifie. Au pralable, il faudra mettre en place un manuel permettant une harmonisation et une bonne coordination des organes de contrle. La dconcentration de la phase administrative de lordonnancement (engagement, liquidation, ordonnancement) rpond aux exigences de modernisation de lAdministration et de renforcement de la dcentralisation en rapprochant les services de contrle priori des administrateurs de crdits. A cet effet, le projet de cration de services de COF dlgus placs auprs des dpartements ministriels se prsente comme une solution alternative la forte concentration du Contrle des Oprations Financires (COF) du Ministre charg des finances, seul charg du contrle administratif des dpenses budgtaires dans le cadre de la nouvelle rglementation de lUEMOA. Ainsi, il faudra mettre en place un plan dactions visant :

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1. harmoniser et clarifier les missions et responsabilits des diffrents corps de contrle pour viter les redondances et conflits de comptences et entraner une utilisation non efficiente des ressources publiques. 2. circonscrire le champ dintervention du CF et mettre en place un manuel de procdures ou guide mthodologique organisant les mcanismes de contrle interne. 3. renforcer leffectif des corps de contrle sur la base dun programme de formation et de recrutement adapt ; 4. moderniser les rgles de fonctionnement du systme de contrle des finances publiques ; 5. instituer des services de contrle de gestion interne efficace au sein des rgies financires.

4.3.2.2. Le contrle externe

En matire budgtaire, le contrle externe ( lexcutif) est effectu par lAssemble nationale et la Cour des Comptes.

A. Le contrle de lAssemble nationale

Avec la Constitution du 22 janvier 2001, le Sngal a renou avec le systme camral reprsent par la seule Assemble nationale. A travers son pouvoir lgislatif de base exerc par le vote des lois, lAssemble nationale est dote galement par la Constitution de pouvoirs ayant trait aux finances publiques, la diplomatie et au contrle de laction gouvernementale. Lors de lexamen dun projet ou dune proposition, un dput peut proposer un ou plusieurs amendements conformment aux dispositions en vigueur en la matire. Les dputs peuvent galement interpeller les diffrents ministres du gouvernement par des questions orales. LAssemble nationale, enfin, recourt des commissions pour organiser plus efficacement la prise en charge des pouvoirs dont elle dispose. Linstitution des diffrentes questions qui peuvent lui tre soumises requiert le renforcement des capacits et des moyens denqute, danalyse, de proposition et de contreproposition du parlement et des parlementaires. En particulier, il y a lieu de dvelopper des stratgies mme de contribuer doter le parlement des moyens matriels, financiers et humains permettant un contrle plus efficient de laction gouvernementale. A la disposition des commissions parlementaires, et des dputs, lappui dexperts et de personnels spcialiss, capables de conduire des recherches et de procder aux analyses ncessaires, contribuerait renforcer lautonomie du pouvoir lgislatif. Par ailleurs, il conviendrait de crer des espaces et dialogue social entre les parlementaires, les populations et la socit civile. LAssemble nationale devrait avec les

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moyens dorganiser des auditions de spcialistes sur les questions dactualit et den faire bnficier les populations intresses. Le renforcement des capacits techniques des parlementaires passe aussi par les changes dexpriences avec les parlements dautres pays. Des initiatives sont prendre pour faciliter les voyages dtudes et dchanges au bnfice des parlementaires.

B. Le contrle juridictionnel de la Cour des Comptes

La Cour des comptes a t cre en 1999. Le champ de comptence de cette juridiction, trs vaste, couvre les aspects suivants : le contrle juridictionnel des comptes des comptables publics, le contrle de l'excution des lois de finances, le contrle de la gestion des services publics, le contrle du secteur parapublic, la sanction des fautes de gestion.

Un nombre de prs de 470 comptes de gestion des comptables publics sont soumis au contrle de la Cour des Comptes. A cela sajoutent 94 entits du secteur parapublic sans compter les services administratifs et les 441 collectivits locales ( 11 rgions, 67 communes de droit commun, 43 communes darrondissement et 320 communauts rurales). Pour faire face cette charge de travail, la Cour dispose d'un personnel technique (magistrats, commissaires contractuels, assistants de vrification et rapporteurs particuliers) de 43 personnes. Quant au personnel administratif, il est compos de greffiers, d'agents d'Administration, de secrtaires et de chauffeurs au nombre de 33. Le dsquilibre entre un primtre de contrle tendu et des effectifs en nombre insuffisant constitue une premire grande difficult que rencontre la Cour des comptes dans lexcution de ses missions. A cette premire difficult, sajoute le fait que la Cour est loge dans un immeuble inadapte, comportant un nombre de bureaux insuffisant mme pour ses effectifs actuels (appels saccrotre), pour recevoir les quipements informatiques indispensables son travail, et pour installer un systme dinformation, de documentation et darchivage digne dune haute juridiction financire. La Cour des comptes a un besoin pressant dappui pour trouver une solution ce problme dinstallation. Au mois de janvier 2000, 9 projets de lois de rglement relatifs aux gestions closes des annes 1987/1988 1996 ont t vots par le parlement au cours dune session extraordinaire. A ces projets de lois de rglement ont t joints 9 rapports sur lexcution des lois de finances et 9 dclarations gnrales de conformit labors par la Cour des comptes. Ce retard a t rsorb grce au recours la procdure de lapurement acclr (procdure simplifie de vrification sur chiffres). Des concertations, en cours avec le Ministre charg des finances, il ressort que les comptes de la gestion 1999 ont t transmis alors que les corrections requises sont en train dtre boucles pour les comptes des gestions 2001 et 2002.

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Il en est de mme pour les tablissements publics soumis la comptabilit prive qui accusent un retard de plusieurs annes pour la reddition de leurs comptes. En vue de rattraper ce retard, la Cour des comptes a un besoin pressant de recrutement et du renforcement des capacits dun personnel prsentant le profil requis ou recourir aux services de cabinets privs. Elle a aussi besoin dun appui dans ce sens. Pour faire face la surcharge de travail et respecter les dlais, la Cour envisage de se faire assister par des experts de la Cour des comptes de France et souhaite tre appuye pour la prise charge de ceux-ci. Le niveau de formation du personnel de la Cour des Comptes est, toutefois, trs apprciable puisque 90% du personnel affect aux activits de contrle a atteint au moins le niveau de la matrise, avec une exprience professionnelle acquise par ce personnel qui se situe entre 4 ans et 30 ans. Seul le tiers de ce personnel a dj acquis une exprience en matire de contrle. Les besoins en renforcement de capacits en matire de contrle juridictionnel et de contrle de gestion ont fait lobjet dun plan daction couvrant la priode 2004-2007.

4.3.4. RENFORCEMENT DU SYSTEME DINFORMATION DES FINANCES PUBLIQUES 4.3.4.1. Le Systme de suivi du DSRP
Le Gouvernement du Sngal a mis en place un cadre institutionnel souple et participatif pour le suivi de la mise en uvre du DSRP travers la Cellule de Suivi du Programme de Lutte contre la Pauvret. La Cellule est en train de finaliser la mise en place dun systme de suivivaluation visant relever un triple dfi : crer des liens crdibles entre le DSRP, les politiques et programmes sectoriels et les autres initiatives nationales complmentaires ; retracer et suivre les contributions des diffrents acteurs intervenant dans le financement du DSRP (budget national, bailleurs de fonds, collectivits locales, ONG, OCB, populations, etc.) ; garantir la participation effective et rgulire du secteur priv, de la socit civile et des collectivits dcentralises afin de renforcer lappropriation nationale du DSRP.

Ce systme de suivi-valuation va consister : 1. A mettre ensemble les points focaux du DSRP chargs suivi de lexcution des plans doprations sectoriels et les services dordonnancement qui seront crs au sein des ministres sectoriels. Le comit technique travaillant sur le CDMT et la dconcentration de lordonnancement a recommand que les points focaux DSRP soient rattachs aux DAGES ou SAGES.

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2. mettre en place un Observatoire pour le suivi et lvaluation de lvolution de la pauvret au Sngal en tenant compte des diffrentes tentatives en cours dans le domaine de la comptitivit et de lemploi entre autres. Des pourparlers sont actuellement en cours pour rationaliser tout a et dfinir lorganisation interne de lObservatoire ainsi que ses tches et ses relations avec les autres structures tablies ou en cours dtre tablies par le gouvernement, notamment lobservatoire sur la comptitivit ainsi que celui envisag sur lemploi. 3. exploiter les rsultats des enqutes sur le suivi des dpenses publiques ralises rcemment dans les secteurs de lEducation et de la Sant et institutionnaliser ce dispositif en llargissant progressivement aux autres ministres en fonction de la disponibilit des informations et des capacits. 4. organiser des revues priodiques des dpenses publiques dans les secteurs prioritaires (ducation, sant, justice, environnement, etc.) afin de suivre rgulirement lvolution la structure du cot unitaire dans ces secteurs et oprer les rajustements appropris en fonction des objectifs et des indicateurs de rsultats du DRSP. A cet effet, une revue des dpenses publiques du Ministre de la Sant est en cours dans le cadre de la prparation de la deuxime phase du PDIS. 5. Identifier une liste minimale dindicateurs qui seront rgulirement suivis selon une priodicit convenue avec tous les partenaires. A cet effet, la Cellule DSRP a organis rcemment un atelier qui a permis aux acteurs impliqus dans la mise en uvre de retenir, de manire consensuelle, une liste minimale dindicateurs qui sera soumise au gouvernement pour validation.

4.3.4.2. Les Enqutes sur le Circuit de la Dpense9

Les enqutes sur le circuit de la dpense ont rvl que les augmentations successives des allocations de ressources pour les secteurs sociaux prioritaires que sont lEducation et la Sant ne semblent pas se traduire par une amlioration des indicateurs scolaires et sanitaires. Elles ont permis dapprcier les dlais de traitement des dpenses chaque niveau afin didentifier les retards ventuels et leurs causes (textes inadapts, ressources humaines insuffisantes ou non qualifies, etc.). Elles ont abouti la conclusion d'une certaine inefficacit dans la gestion des ressources publiques dans ces deux secteurs. Les principales contraintes identifies sont les suivantes : le processus de prparation du budget des ministres de lEducation et de la Sant nont pas t adapts aux besoins de rformes et defficacit lis la mise en place des programmes sectoriels que sont le PNDS et le PDEF. Ils sont excuts selon la procdure traditionnelle qui rgit le budget de lEtat. Sur ce plan, le MEN et le MSP ne bnficient daucun traitement de faveur par rapport aux autres ministres non prioritaire. La mise en place des budgets par objectifs na pas modifi le mode dallocation des ressources qui suit toujours la mthode des services vots et des mesures nouvelles ;

Ltude du Ministre de la Sant et de la Prvention a t ralise en Mars 2003. Elle sintitule Etude pour la mise en place dun Systme de Suivi des Dpenses jusqu Destination au Sngal alors que celle du Ministre de lEducation a t ralise en fvrier 2003 et sintitule Suivi pas pas des dpenses dducation .

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en plus des procdures propres la mobilisation du budget de lEtat et aux exigences de la dcentralisation, les procdures de mobilisation des autres ressources des programmes sectoriels (PDIS et PDEF), particulirement les ressources extrieures, sont soumises des procdures de mobilisation particulires, lourdes et contraignantes ; les nomenclatures budgtaires utilises par les services du Trsor ne sont pas souvent bien connues des sectoriels, les rgles de la comptabilit publique ne sont pas bien matrises et les nouvelles rgles de gestion budgtaire lies la dcentralisation ne sont pas bien connues ; les dpenses dune certaine catgorie de personnel (contractuels de lEducation) sont budgtises dans le chapitre dpenses de matriel rendant difficile la connaissance exacte du poids de la masse salariale dans le budget du MEN ; le budget de fonctionnement des tablissements de llmentaire est toujours gr par le MEN travers la DAGE et les IDEN, ce qui est contraire la politique de dcentralisation de lEtat et remet en cause latteinte des objectifs du secteur la base.

Plusieurs raisons ont t identifies ; (i) des transferts inefficaces de fonds travers les diffrents niveaux du systme administratif depuis le niveau central jusqu linfrastructure de base quest lcole ou le poste de sant ; (ii) un gaspillage important des budgets mobiliss ; (iii) des allocations intra sectorielles non conformes aux objectifs dclars des secteurs ; (iv) des cots unitaires trs levs sans rapport la qualit des services offerts ; (v) des retards importants dans lacheminement des ressources ; (vi) des dtournements de ressources pour dautres utilisations et ; enfin linsuffisance des capacits du systme, particulirement des destinataires finaux transformer ces ressources en rsultats concrets. A court terme, il importe de mieux cerner la nature des goulots d tranglement, leur ampleur et localisation, et dapporter les correctifs appropris dans la perspective de latteinte des objectifs des plans dcennaux de lducation et de la Sant. Il sagira didentifier et disoler les contraintes imputables aux retards de celles lies aux dtournements et gaspillages de ressources. A moyen terme, il sagira de mettre en place un dispositif institutionnel global qui permettra lavenir de rendre le transfert de ressources plus effectif, efficace, transparent et efficient. Les services oprationnels de base recevront alors temps et en intgralit les ressources qui leurs sont destines afin de garantir latteinte des objectifs sectoriels. A cet effet, le primtre des enqutes sur le circuit de la dpense devrait tre tendu afin quelles contribuent : identifier et analyser les contraintes et anomalies dans lacheminement de ressources jusqu destination ; laborer un plan dactions pour amliorer larrive des dpenses de lEtat leur destination ; faire des recommandations pour une systmatisation du suivi.

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4.3.4.3. Le systme dinformation sur la gestion des finances publiques

Il sagira ici de mettre en place un systme dinformations bas sur les nouvelles technologies de linformation et de la Communication (NTIC) prenant en compte, dune part, les donnes conomiques et financires et les possibilits de mobilisation de ressources internes et externes), dautre part, les informations sur la prparation et lexcution de la dpense publique10. De faon gnrale, il sagira de mettre en place un systme dinformation permettant un suivi physique et financier des dpenses dinvestissement ainsi que le contrle et lvaluation du degr dexhaustivit et de dintgrit de linformation rendue disponible sur la gestion des finances publiques. De faon spcifique, il faudra un systme intgr qui permette : au Trsor public de pouvoir comptabiliser et payer lensemble des dpenses publiques de lEtat ; un suivi exhaustif (physique et financier) de lensemble des dpenses courantes et dinvestissements publiques quel que soit la source de financement ; un suivi rgulier et temps rel du volume et de la structure de lendettement du pays ainsi que du service de la dette le contrle et lvaluation du degr dexhaustivit et dintgrit de linformation rendue disponible sur la gestion des finances publiques.

V.

MISE EN PLACE DUN SYSTEME DE SUIVI DE LA MISE EN UVRE DU PROGRAMME DE REFORMES BUDGETAIRES ET FINANCIERES

Le Gouvernement du Sngal a mis en place une Cellule de suivi des rformes budgtaires et financires qui seront menes dans le cadre de la mise en uvre du DSRP et du plan dactions CFAA/CPAR. Elle est cre par arrt et elle est rattache directement au cabinet du Ministre de lEconomie et des Finances. La Cellule a pour objectif principal dassurer la coordination et le suivi de la mise en uvre des rformes entreprendre en vue de la modernisation du systme de gestion des finances publiques et renforcer les capacits institutionnelles des services de lEtat et des Collectivits locales en promouvant lefficacit, lefficience et la transparence dans la planification, lallocation des ressources publiques, la gestion des dpenses et le contrle des finances publiques. A cet effet, la cellule est charge de:

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Plusieurs fiches techniques sont en cours dlaboration par les diffrentes directions concernes dans le cadre de la mise en oeuvre du programme de rforme initi la suite des recommandations des exercices mens dans le cadre du CFAA/CPAR.

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Coordonner les initiatives internes et externes lies aux rformes budgtaires, comptables et financires ; Impulser llaboration des plans dactions et les faire valider par le gouvernement ; Superviser et faire le suivi de lexcution des plans dactions ; Faciliter la mobilisation des ressources et moyens ncessaires la mise en uvre des plans dactions ; Rendre rgulirement compte au Ministre de lEconomie et des Finances de lEvolution des rformes et lui informer des perspectives.

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ANNEXES

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Grandes lignes du Plan dactions pour la dlgation de lordonnancement des dpenses publiques

ACTIVITES

RESPONSABLES

ECHEANCES
2004

INDICATEURS
Textes signs et diffuss.

1) Mise en place du cadre juridique et rglementaire organisant la dlgation Comit technique et ministres techniques de lordonnancement 2) Cration de services dordonnancement dans les ministres tests. Comit technique et DAGES/SAGES ministres techniques.

2004

Services dordonnancement oprationnels en place dans les ministres techniques concerns.

3) Evaluation de la phase-test de la rforme.

Comit technique

2004

Rapport dvaluation disponible

4) Dmarrage effectif du nouveau systme informatique au MEF et dans les 4 MT cibles.

DGF/ comit de pilotage

2004

Systme oprationnel

ACTIVITES

RESPONSABLES

ECHEANCES
2004

INDICATEURS
Rapport dvaluation disponible et valid. Plate forme dexcution fonctionnelle et personnels disponibles et forms. Systme oprationnel sur lensemble du rseau Dakar. Systme oprationnel. Rapport dvaluation disponible.

5) Evaluation des performances du nouveau systme. DGF + comit de pilotage

6) Prise en charge des pralables au Comit de pilotage et comit dploiement du logiciel tous les ministres. technique sur la rforme. 7) Dmarrage effectif du nouveau systme dans tous les dpartements ministriels et Comit technique + comit de gnralisation progressive aux services pilotage dconcentrs. 8) Dmarrage effectif des sites dconcentrs Comit de pilotage + DGF.

2004

2005

2006 2006

9) Evaluation des performances du nouveau Comit de pilotage + comit systme dans les sites dconcentrs. technique

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Grandes lignes du Plan dactions sur la mise en place dun CDMT 2005-2007

ACTIVITES
1) ralisation d'un cadrage macroconomique 2005-2007

RESPONSABLE DELAIS
DPS Ministres techniques concerns (ducation, sant, environnement, justice) 2004

INDICATEURS
Cadrage macro disponible

2) Elaboration et/ou mise jour des politiques et programmes sectoriels

2004

Politiques et programmes sectoriels disponibles et valids

3) mise en place d'un programme de renforcement des capacits

Comit Technique

2004

Plan de renforcement disponible

4) ralisation d'une tude sur les implications juridiques et rglementaires du CDMT

Comit technique

2004

Rapport de l'tude disponible

5) ralisation du CDMT Comit Technique 6) mise en place d'un systme intgr de gestion des finances publiques

2004

document CDMT disponible

Comit Technique

2005

systme disponible et fonctionnel

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