Discusso

possvel atingir as metas para a educao sem aumentar os gastos? Uma anlise para os municpios brasileiros.

Textos para

Fabiana Rocha Janete Duarte Srgio Ricardo de Brito Gadelha Plnio Portela de Oliveira Luis Felipe Vital Nunes Pereira

15 N 3 D T 201

MINISTRO DA FAZENDA Guido Mantega SECRETRIO-EXECUTIVO Nelson Barbosa SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL Arno Hugo Augustin Filho SUBSECRETRIOS DO TESOURO NACIONAL Lscio Fbio de Brasil Camargo Gilvan da Silva Dantas Paulo Fontoura Valle Cleber Ubiratan de Oliveira Marcus Pereira Auclio Eduardo Coutinho Guerra

CONSELHO EDITORIAL Fabiana Magalhes Almeida Rodopoulos - Coordenadora Luis Felipe Vital Nunes Pereira Assistente Editorial Eduardo Coutinho Guerra Jose Franco Medeiros de Morais Lscio Fbio de Brasil Camargo Marcelo Pereira Amorim Mrio Augusto Gouvea de Almeida Selene Peres Peres Nunes SUPLENTES Bergy Bezerra Janete Duarte Jos Eduardo Pimentel de Godoy Jnior Leandro Giacomazzo Lena Oliveira de Carvalho Rosilene Oliveira de Souza Viviane Aparecida da Silva

A Srie de Textos para Discusso do Tesouro Nacional destina-se publicao de artigos tcnico-cientficos, com permisso de acesso aberto e gratuito por meio do stio da Secretaria na internet, admitindo-se tambm a divulgao impressa destinada a centros de pesquisas, bibliotecas e universidades do pas. As opinies expressas nesses trabalhos so exclusivamente dos autores e no refletem, necessariamente, a viso da Secretaria do Tesouro Nacional ou do Ministrio da Fazenda.

Ficha Catalogrfica

Sumrio 1. Introduo 5
2. Reviso da literatura  7 3. Implementao emprica 9 3.1 Questes relevantes 9 3.2 Dados e metodologia 9 4. Resultados 12 5. Concluses 17 6. Referncias 18

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possvel atingir as metas para a educao sem aumentar os gastos? Uma anlise para os municpios brasileiros.
Fabiana Rocha (a) Janete Duarte (b) Srgio Ricardo de Brito Gadelha Plnio Portela de Oliveira Luis Felipe Vital Nunes Pereira
(b) (b) (b)

Resumo: O objetivo deste artigo avaliar se os recursos que os municpios destinam educao so suficientes para atingir as metas fixadas para o IDEB em 2021. Para tanto, so usadas funes distncia direcionais (directional distance functions) em que se especifica apenas a proporo na qual os insumos discricionrios podem ser reduzidos. Assume-se que a escolaridade um insumo fixo no curto prazo, tendo este controle somente sobre seus gastos em educao. Depois de medir o desperdcio de recursos, resolve-se um problema de programao linear semelhante ao do DEA cujo resultado o gasto mnimo necessrio para um municpio atingir a sua meta do IDEB. Os resultados indicam que o desperdcio de recursos expressivo. Para o conjunto dos municpios, o desperdcio representa 47,3% e 40,1% do total dos gastos efetivamente realizados quando so assumidas as hipteses de retornos constantes e variveis de escala, respectivamente. O gasto efetivamente realizado muito maior do que o gasto mnimo necessrio para atingir as metas. Mesmo quando so feitas simulaes a partir do estabelecimento de metas mais duras, fica claro que a restrio no a escassez de recursos. Palavras-Chave: Anlise Envoltria de Dados, Eficincia Direcional, Gasto Pblico, Educao. Abstract: The purpose of this paper is to evaluate if the resources that municipalities devote to education are sufficient to guarantee that the targets established for 2021 can be reached. In order to do so we use directional distance functions that determine only the proportion by which discretionary inputs should be reduced. We assume that education is a fixed input in the short run, and that the municipalities have control only over the amount of spending on education. After measuring the waste of resources, we solve a linear programming problem similar to DEA which result is the minimum amount of spending required to achieve the target. The results indicate that the amount of resources wasted is expressive. For all the municipalities as a whole the waste represents 47,3% and 40,1% of expenditures in education when we assume constant returns to scale and variables returns to scale, respectively. The effective spending is much higher than the minimum required to achieved the target. Even when we assume more strict targets, we still conclude that the problem is not the scarcity of resources. Keywords: Data Envelopment Analysis, Directional Efficiency, Public Spending, Education JEL Classification: C14, H52, I28, R15

Universidade de So Paulo (FEA/USP). E-mail: frocha@usp.br Analistas de Finanas e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional. Coordenao-Geral de Estudos Econmico-Fiscais/ Gerncia de Estudos Econmico-Fiscais (Cesef/Geefi). Esplanada dos Ministrios, Bloco P, Anexo A, Ala B, 1 andar, sala 134. Braslia-DF. CEP.: 70.048-900. Fone: (61) 3412-2203. Email para contato: luiz.n.pereira@fazenda.gov.br As opinies expressas nesse trabalho so de exclusiva responsabilidade dos autores, no expressando, necessariamente, a opinio da Secretaria do Tesouro Nacional.
(a) (b)

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1. Introduo
O redesenho do sistema federativo realizado aps a redemocratizao do pas teve como grandes beneficirios os municpios, que ao mesmo tempo em que passaram a ser responsabilizados por mais gastos puderam contar com mais recursos. No caso da educao, o artigo 211, pargrafo 2 da Constituio de 1988 definiu como responsabilidade obrigatria dos municpios a atuao prioritria no ensino fundamental e na educao infantil, dando incio ao processo que ficou conhecido como municipalizao do ensino. O que foi observado inicialmente, contudo, foi muito cuidado no cumprimento desta orientao, em grande parte porque outros projetos de transferncia de responsabilidade de gastos para os municpios apresentaram falhas, muitas delas decorrentes da falta de recursos. O impulso decisivo para o processo de municipalizao da rede pblica de ensino fundamental s acontece, ento, com a implementao do FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio) em janeiro de 1998. A Constituio de 1988 determinava que os municpios deveriam gastar obrigatoriamente 25% de suas receitas (impostos e transferncias) em educao. Com a adoo do FUNDEF, os municpios passam a transferir 15% de suas receitas para o Fundo (que tambm conta com recursos transferidos pelos estados e o Governo Federal), sendo os recursos posteriormente redistribudos entre os municpios em proporo direta ao nmero de estudantes matriculados no ensino fundamental em cada localidade. A regra de redistribuio de recursos adotada pelo FUNDEF, com base no nmero de alunos matriculados foi um forte incentivo para os municpios levarem adiante a descentralizao prevista na Constituio porque garantiu os recursos para tanto. Ao associar a disponibilidade de recursos ao nmero de alunos e no mais capacidade financeira do municpio, em ltima instncia induziu os municpios a incentivarem as crianas a freqentarem a escola. Assim, o total de matrculas de alunos da 1 a 4 srie na rede municipal passa de 52,7% em 1997 para 75% em 2005. Considerando as matrculas da 5 a 8 srie, esse aumento foi ainda maior: de 22,1% em 1997 para 41% em 2005. Em 1991, havia cerca de 16,7 milhes de alunos nas escolas estaduais e 8,7 milhes nas municipais. Em 2007, esses nmeros passam para R$ 11,3 milhes e R$ 17,6 milhes nas escolas estaduais e municipais, respectivamente (Inep). As transferncias federais no mbito do FUNDEF tinham claramente um carter equalizador. Com isso, os municpios mais ricos e que, portanto, gastavam mais por aluno antes do FUNDEF perderam recursos transferindo-os para compor o Fundo. Para se ter uma idia, ainda que a nvel estadual, as transferncias que dentro de cada estado somam zero, favoreceram nitidamente os governos municipais em todas as regies, exceto a regio Sudeste. Segundo Menezes-Filho e Pazello (2007), em 1998, os governos dos estados da regio Nordeste contriburam com R$ 1.810,6 milhes de reais para o FUNDEF e receberam do mesmo fundo R$ 1.203,2 milhes de reais de volta. Neste mesmo ano, os governos municipais do Nordeste contriburam com R$ 966,1 milhes para o FUNDEF e receberam R$ 1.573,8 milhes de reais de volta. No h dvida de que, em mdia, o total de recursos para educao em mos dos governos municipais aumentou. Mais ainda, mudou tambm o padro de distribuio dos recursos entre estados e municpios e entre municpios do mesmo estado. At 2002, os municpios recebiam menos recursos do fundo do que os estados, passando a ocorrer o contrrio a partir de ento (MENDES, MIRANDA e COSSIO, 2008).

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Existe ampla evidncia internacional de que a relao entre mais recursos para o sistema educacional e desempenho dos estudantes fraca ou inexistente (HANUSHEK e KIMKO, 2000; HANUSHEK e LUQUE, 2003). Para o Brasil, Amaral e Menezes-Filho (2008) tambm concluem que o efeito dos gastos sobre o desempenho escolar, medido pelos resultados na Prova Brasil 2005, muito pequeno e na maioria das especificaes adotadas, estatisticamente insignificante. Entretanto, esses resultados se baseiam na especificao e estimao de modelos lineares para a relao entre a qualidade da educao e seus determinantes. O presente trabalho se distancia desta literatura no sentido de que a preocupao no com a mdia, mas com as melhores prticas. Foram utilizadas funes distncia medidas a insumo (input distance functions), mas ao invs de todos os insumos serem reduzidos proporcionalmente, utilizouse funes distncia direcionais (directional distance functions). O produto mensurado pelos resultados do IDEB (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica) que combina informaes sobre o desempenho em testes padronizados e sobre o fluxo escolar. Como insumos so utilizados os gastos dos municpios em educao fundamental e a escolaridade das mes. Assumimos que a escolaridade das mes um insumo fixo no curto prazo e que est fora do poder discricionrio imediato do municpio e, ento, buscamos avaliar somente melhoras na dimenso discricionria (controlvel) que so os gastos. Em outras palavras, assumimos que possvel reduzir proporcionalmente os gastos sem usar mais do insumo fixo (escolaridade das mes) e sem produzir uma quantidade menor de produto. O objetivo deste artigo medir a distncia de cada municpio em relao fronteira de produo de educao. A funo excesso ou distncia direcional resultante indica o nmero de vezes que o gasto em educao foi feito a mais do que o necessrio para produzir o resultado obtido no IDEB. Um excesso grande reflete, em ltima instncia, desperdcio e ineficincia. O IDEB, contudo, est associado a metas de longo prazo. Visa atingir ndices de educao comparveis aos dos pases da OCDE, os melhores colocados no mundo em termos de qualidade educacional. Assim, alm de calcular o desperdcio de recursos, resolvemos um problema de programao linear semelhante ao do DEA cujo resultado o gasto mnimo necessrio para um municpio atingir a sua meta do IDEB. Da comparao entre o que o municpio deveria gastar em educao se fosse eficiente (o gasto efetivo menos o desperdcio de gasto calculado com funo distncia direcional) e do gasto mnimo necessrio para atingir a meta possvel determinar se os municpios precisam de mais recursos. O artigo est organizado em cinco sees, alm desta introduo. Na segunda seo apresentamos uma breve reviso da literatura internacional e nacional que avalia a eficincia dos gastos em educao. Na terceira seo discutimos a metodologia proposta para avaliar se uma melhor gerncia dos recursos suficiente para que os municpios atinjam suas metas de qualidade de educao. Na quarta seo discutimos os principais resultados. Na quinta seo resumimos as principais concluses.

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2. Reviso da literatura
Dado que educao um processo que combina vrios insumos (habilidades dos alunos, caractersticas das escolas, fatores institucionais, dinheiro investido no setor, etc.) para produzir as competncias dos alunos, o que a literatura faz definir uma estrutura insumo/produto para avaliar quo bem diferentes unidades tomadoras de deciso se desempenham relativamente umas s outras. Para tanto usado o conceito de eficincia que padroniza os resultados (produtos) pelos insumos empregados no processo. A primeira tentativa sistematizada de avaliar a eficincia dos gastos em educao pode ser atribuda a Clements (2002) que comparou o desempenho relativo dos pases da OCDE na proviso de servios educacionais. Gupta, Verhoeven e Tiongson (2002) analisaram a relao entre gasto e desempenho educacional para uma amostra de 38 pases africanos e tambm para uma amostra de 85 pases africanos, asiticos e do hemisfrio ocidental durante o perodo 1984-1995. Por meio de uma anlise de regresso inicial, obtiveram evidncia sugerindo no somente que existe uma relao entre gasto do governo em educao e indicadores de desempenho de educao, mas tambm que o nvel de desenvolvimento econmico tem um impacto sobre os indicadores de produto. Desta forma, diferenas no desenvolvimento econmico deveriam ser levadas em conta na anlise da eficincia do gasto do governo. Isto efeito dividindo-se os pases entre aqueles de renda baixa e aqueles de renda alta (acima de US$ 4.500 per capita durante o perodo 1988-91). A separao da amostra em grupos de pases com rendas distintas permite evitar consideravelmente o impacto nos resultados de diferenas no desenvolvimento econmico na anlise de eficincia. Afonso e St. Aubyn (2005) tambm avaliam a eficincia do gasto em educao para uma amostra de pases da OCDE. Um dos diferenciais deste trabalho o uso tanto de insumos fsicos (razo professor por aluno e horas por ano passadas na escola) quanto de insumos financeiros (gastos), uma vez que um pas pode ser eficiente do ponto de vista tcnico, mas parecer ineficiente se os insumos que utiliza so caros. De fato, os resultados so diferentes. Quando so usados os insumos fsicos ao invs dos gastos como insumo, a Sucia e a Finlndia aparecem como eficientes como seria esperado. Afonso e St. Aubyn (2006) avaliam a eficincia do gasto em educao em 25 pases, a maioria da OCDE, a partir da combinao de duas vertentes distintas da literatura: a de eficincia de gastos pblicos e a de funo de produo de educao que procura avaliar os determinantes da qualidade educacional a partir de regresses cross-country. Esta juno feita atravs da adoo de uma abordagem em dois estgios. No primeiro estgio estimado o escore de eficincia de produto de cada pas, incorporando somente insumos discricionrios, ou seja, aqueles cujas quantidades podem ser modificadas de acordo com os desejos dos pases. So utilizadas duas medidas de insumo: i) o tempo total de aula (horas por ano) em instituies pblicas para alunos de 12 a 14 anos; ii) o nmero de professores por aluno na educao secundria em instituies pblicas e privadas na educao secundria. Diferenas socioeconmicas (inclusive riqueza das famlias e educao dos pais), contudo, podem desempenhar um papel relevante em determinar a heterogeneidade entre pases e influenciar os resultados. preciso, ento, levar em conta tambm a presena de variveis ou fatores ambientais, tambm conhecidos como insumos no discricionrios. Diante disso, num segundo estgio, esses escores de eficincia so utilizados como variveis dependentes numa anlise de regresso. A evidncia

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emprica obtida indica que as variveis de background familiar identificadas pelos autores da vertente da funo de produo de educao so de fato altamente correlacionadas com a ineficincia, ou seja, representam variveis ambientais significantes. Elas so, contudo, de natureza fundamentalmente diferente das variveis de insumo, uma vez que seus valores no podem mudar num perodo de tempo curto (AFONSO e ST. AUBYN, 2006). Herrera e Pang (2005) tambm utilizam uma abordagem em dois estgios para avaliar a eficincia dos gastos em educao de 140 pases. Uma observao interessante feita pelos autores a de que em termos de orientao de poltica importante diferenciar entre o nvel tecnicamente eficiente e o nvel de gasto timo ou desejvel. Pode ser que ainda seja necessrio que um pas aumente o seu gasto pblico, mesmo que ele seja identificado como eficiente, se ele quer atingir uma meta estabelecida para um indicador educacional. Este o caso, por exemplo, de pases com nveis de gasto muito baixos e baixos indicadores de desempenho, que se localizam prximo da origem da fronteira eficiente. O fundamental ento que os pases ao expandirem suas escalas de operao o faam ao longo da fronteira eficiente. Gimenez, Prior e Thieme (2007) calculam escores de eficincia para o sistema educacional de 31 pases. Tambm observam que a deciso de incluir pases muito heterogneos na amostra (OCDE e pases em desenvolvimento) torna a comparao muito difcil. Quando so considerados somente os pases em desenvolvimento os fatores ambientais aparecem como essenciais para explicar as diferenas de eficincia entre esses pases. Sutherland et al. (2007) avanam em relao ao resto da literatura ao fazerem a anlise tanto a nvel de pases quanto a nvel de escolas. Esta ltima permite avaliar em que medida a ineficincia varia dentro de cada pas e ajuda a identificar como a eficincia varia entre diferentes tipos de escola (pequenas e grandes; pblicas e privadas). Alguns resultantes obtidos so particularmente interessantes. Primeiro o de que as diferenas nas estimativas de eficincia no so muito grandes para os diferentes tipos e tamanhos de escola. A escola pblica mediana na amostra somente um pouco menos eficiente do que a escola privada mediana dependente do governo e do que a escola privada mediana independente do governo. Segundo o de que existem diferenas significantes nas estimativas de eficincia dentro de certos pases. Por exemplo, embora Japo e Irlanda sejam pases onde o nvel mediano de ineficincia baixo, h mais heterogeneidade na eficincia quando so comparadas as escolas no primeiro do que no segundo. Seguindo a literatura internacional alguns trabalhos tambm foram feitos para o Brasil. Brunet et al. (2006) buscam relacionar a utilizao dos recursos dos Estados brasileiros e do Distrito Federal oferta de produtos e servios (eficincia) e aos resultados obtidos (efetividade). O mesmo fazem Alves Jnior e Sousa (2011), mas utilizando uma metodologia em que os excessos de insumos obtidos no primeiro estgio so estimados usando uma fronteira estocstica, em que as variveis exgenas so explicitamente levadas em conta a fim de separar os componentes de ineficincia que podem ser atribudos ao ambiente em que operam os Estados, ao rudo estatstico e ao mau gerenciamento de recursos. O objetivo controlar para as condies externas e outros fatores que possam favorecer ou prejudicar a atuao dos Estados. Finalmente, no terceiro estgio os insumos corrigidos (ou pseudoinsumos) so utilizados numa nova anlise no paramtrica, possibilitando uma comparao efetiva uma vez que os Estados passam a ser avaliadas em igualdade de condies. O resultado da substituio dos insumos originais pelos insumos corrigidos deve representar exclusivamente o grau de eficincia, refletindo as competncias estaduais em gerenciar os recursos empregados no processo produtivo de educao.

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Fazendo a correo do excesso de consumo dos recursos, os resultados mudam bastante. Para o conjunto dos Estados o nvel de eficincia aumenta para 0,81, o que representa um incremento de 4,4% frente mdia de 0, 77 encontrada no primeiro estgio. Considerando os Estados individualmente, o caso mais notvel de mudana do Rio de Janeiro, cujo escore de eficincia mdio no emprego dos recursos no primeiro estgio era de 0,62, o que lhe conferia a posio de unidade mais ineficiente do grupo. Aps a correo dos insumos promovida no segundo estgio, o Rio de Janeiro passa a figurar entre os mais eficientes, com escore mdio no perodo ultrapassando 0,88. O Distrito Federal tambm tem sua eficincia aumentada, passando de 0,71 para 0,79. No outro extremo, tem-se o Estado de Roraima que no primeiro estgio se classificava com grau de eficincia dos mais altos (valor mdio de 0,87 no perodo), passando no terceiro estgio a um dos mais ineficientes (escore de 0,75).

3. Implementao emprica
3.1 Questes relevantes Da reviso da literatura surgem alguns pontos que precisam ser levados seriamente em conta na avaliao emprica: a) A definio de produto na rea de educao complexa. possvel adotar uma definio mais estreita, onde o produto seria medido por indicadores quantitativos como matrculas, taxas de concluso, etc., ou uma definio mais ampla baseada no impacto da educao sobre o bem estar ou sobre o crescimento econmico. Uma alternativa que vem sendo usada cada vez mais adotar um resultado intermedirio, medido por escores em exames padronizados, que pode ser visto como um dos elementos bsicos na acumulao de capital humano. Com base nisso foi escolhido como produto o IDEB, que combina o resultado em testes padronizados e a taxa de aprovao. b) No que diz respeito aos insumos, a principal dificuldade definir aqueles que no esto sob o controle dos educadores e a forma como contempl-los na anlise. A alternativa adotada aqui incluir uma varivel de background scio-econmico do aluno diretamente na funo de produo, como um insumo no discricionrio, da mesma forma feita, por exemplo, por Sutherland et al. (2007). c) A literatura postula que as condies ambientais com as quais pases, Estados e municpios operam tem um forte impacto sobre o desempenho. No caso dos municpios este fato deve ser ainda mais importante. Desta forma, preciso levar em conta de alguma maneira que os diferentes governos locais se defrontam com condies sociais e econmicas diversas. Em outras palavras, os municpios lidam com diferentes oportunidades de produo, ou respondem fazendo escolhas a partir de diferentes conjuntos de combinaes insumoproduto factveis. Os conjuntos de tecnologia so diferentes simplesmente porque existem diferenas no estoque de capital fsico e humano (nmero de computadores e qualificao dos professores), na infraestrutura econmica e outras caractersticas do ambiente em que a produo ocorre. Diante disso, importante apresentar os resultados para agrupamentos diferentes de municpios.

3.2 Dados e metodologia Sero considerados como insumos, alm dos gastos por aluno segundo o SIOPE, a escolaridade das mes (ou responsveis) dos alunos de at 20 anos cursando ensino fundamental em escola pblica

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(melhor proxy disponvel nos microdados do Censo 2010, j que no h a segregao dos alunos de escolas da rede pblica municipal). Como medida de produto, ser utilizada o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). Criado em 2005 para medir a qualidade do servio pblico de educao bsica, o IDEB retrata a taxa de aprovao e o rendimento dos alunos na Prova Brasil, que aplicada ao final dos ciclos. O interessante a respeito do IDEB que ele vem acompanhado de metas a serem atingidas anualmente de tal forma que at em 2021 sejam alcanados nveis de educao comparveis aos dos pases desenvolvidos, o que fornece um objetivo claro em termos de produto. Diante disso, uma questo que surge imediatamente a de qual seria o gasto mnimo necessrio para atingir as metas estabelecidas para o IDEB para cada um dos municpios. Se o gasto mnimo requerido para que as metas sejam atingidas menor do que o gasto efetivamente realizado, isso pode indicar que o municpio no necessariamente precisa de mais recursos. Nesse caso possvel avaliar ainda o tamanho do desperdcio realizado. A metodologia adotada envolve assim dois passos. O primeiro consiste em calcular para cada um dos municpios o desperdcio de recursos que est sendo feito. A diferena entre o gasto efetivamente realizado e o desperdcio corresponde ao gasto que deveria ser realizado se o municpio fosse eficiente. Este gasto ser denominado gasto eficiente. O segundo consiste em calcular para cada um dos municpios o gasto mnimo necessrio para atingir suas metas. Finalmente, o gasto efetivamente realizado ser comparado com o gasto mnimo necessrio para atingir as metas. Se o primeiro superior ao segundo o municpio no necessita de mais recursos. Para calcular o desperdcio de recursos na rea de educao para cada um dos municpios utiliza-se a abordagem de funes distncia direcionais. Nas medidas tradicionais de eficincia todos os insumos so reduzidos pelo mesmo fator, ou seja, todos os insumos so tratados como discricionrios. J na abordagem das funes distncia direcionais possvel especificar quais insumos so discricionrios, ou ainda a proporo na qual os insumos podem ser reduzidos. Nossa modelagem se baseia num processo produtivo com n produtos e m insumos, onde o vetor de quantidades dos produtos e o vetor de quantidades dos insumos. Uma atividade expressa por e contm a combinao de insumos e produtos de uma determinada DMU, no nosso caso um municpio. O conjunto formado por todas as atividades factveis denominado Conjunto de Possibilidades de Produo (T). Ns definimos um vetor que determina uma direo arbitrria a partir da qual os insumos podem ser reduzidos. Por exemplo, no caso onde m = 3, o vetor d = (1,0,0) define a direo de x1 para reduzir os insumos, o que entendido como apenas o insumo x1 sendo discricionrio. Dada uma atividade (x0,y0), definimos a funo distncia direcional ou funo excesso como:

O excesso corresponde ao nmero de unidades da cesta de insumos, definida pelo vetor d, utilizado alm do gasto eficiente para produzir y0, de tal forma que a atividade resultante

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pertena ao Conjunto de Possibilidades de Produo. Logo e pode ser interpretado como o desperdcio de insumos. importante notar que esta abordagem se diferencia da tradicional contrao radial, pois contrai apenas os insumos discricionrios. A variante aditiva do DEA (RAY, 2004, p. 120; BOGETOFT e OTTO, 2011, p. 121)) pode ser utilizada para calcular e e consiste no seguinte problema linear:

Onde uma restrio imposta sobre os pesos No caso especfico, temos:

, que define os retornos de escala.

XK: uma matriz K x 2 de insumos, no nosso caso:

d: o vetor direo. Nesse caso, como , para calcular o desperdcio apenas no gasto (nico insumo discricionrio no curto-prazo), utiliza-se o vetor d = (1,0);
O resultado de fornecer o desperdcio direcional para o gasto. Para efeitos de comparao ser tambm usada a abordagem DEA tradicional. A identificao do gasto mnimo necessrio para se atingir a meta do IDEB para 2021 seria trivial se estivssemos trabalhando com Fronteiras Estocsticas. As propriedades da funo de produo (COELLI et al., 2005, p. 12), em especial a monotonicidade, seriam suficientes para garantir a inversibilidade da funo de produo1. Nesse caso o gasto mnimo seria calculado como:

YK : uma matriz K x 1 de produtos, no nosso caso:

a funo de produo fixado o nvel de escolaridade, a sua funo inversa e o gasto mnimo necessrio da DMU j para atingir a meta do IDEB.
1

Onde

Aqui nos referimos ao conceito matemtico de funo inversa e no inverso do processo produtivo.

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Como estamos trabalhando com o DEA, foi necessrio buscar um procedimento que permitisse calcular o gasto mnimo necessrio para se atingir a meta do IDEB, fixada a escolaridade. O problema linear proposto assume a seguinte forma:

A soluo deste problema linear resulta na atividade . O valor o gasto mnimo requerido para que a meta do IDEB. No caso VRS inclui-se ainda a restrio . A prova de que esta atividade pertence ao Conjunto de Possibilidades de Produo se encontra no Anexo A.

4. Resultados
Como ressaltado anteriormente, tambm sero apresentadas as eficincias tcnicas calculadas usando-se a abordagem DEA tradicional para fins de comparao. A Tabela 1 apresenta os escores estimados assumindo-se retornos constantes de escala. Tabela 1 Estimativa das Eficincias Tcnicas DEA (Retornos Constantes de Escala) Quant. municpios At 50 mil habitantes Mais de 50 mil e at 100 mil habitantes Mais de 100 mil e at 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes
Nota: Elaborao dos autores.

Mdia 0,503 0,567 0,682 0,812

Mnimo 0,172 0,297 0,433 0,629

4.341 312 236 32

Mximo 1,000 1,000 1,000 1,000

Como possvel observar, a eficincia crescente com o tamanho dos municpios. Assim, enquanto os municpios menores (at 50 mil habitantes) poderiam reduzir seus insumos em quase 50% e continuar tendo o mesmo resultado no IDEB, os municpios maiores (com mais de 500 mil habitantes) podem reduzir seus insumos em quase 20%. De qualquer forma, o desperdcio realizado pelos municpios maiores ainda expressivo. A varincia da ineficincia acompanha o comportamento da mdia. Entre os municpios menores, o mais ineficiente apresenta um escore de eficincia de somente 0,172, enquanto entre os municpios

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maiores o mais ineficiente apresenta um escore de eficincia igual a 0,629. Esta grande disperso na eficincia dos municpios pequenos leva a um escore mdio menor do que o escore mais baixo dos municpios maiores. O escore mdio de eficincia dos municpios com populao at 50.000 habitantes 0,503 e dos municpios com populao entre 50.000 e 100.000 habitantes 0,567. O escore mnimo dos municpios maiores, por sua vez, 0,629. importante chamar ateno para o fato de que os escores foram computados construindo-se fronteiras de eficincia separadas para cada agrupamento, refletindo a heterogeneidade nos escores dos municpios individualmente e as variaes entre os agrupamentos. Desta forma, a comparao que feita entre os grupos no estritamente correta uma vez para isso seria necessrio usar a abordagem de meta-fronteira que permite comparar as eficincias tcnicas de municpios em diferentes grupos que podem no ter a mesma tecnologia (BATTESE e RAO, 2002; BATTESE, RAO e ODONNELL, 2004). A Tabela 2, por sua vez, apresenta os resultados da abordagem DEA tradicional, assumindo-se retornos variveis de escala. Tabela 2 Estimativas das Eficincias Tcnicas DEA (Retornos Variveis de Escala) Quant. municpios 4341 312 236 32 Mdia 0,564 0,655 0,719 0,868 Mnimo 0,196 0,307 0,447 0,675 Mximo 1,000 1,000 1,000 1,000

At 50 mil habitantes Mais de 50 mil e at 100 mil habitantes Mais de 100 mil e at 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes

Nota: Elaborao dos autores.

Os resultados assumem o mesmo padro verificado quando foram assumidos retornos constantes de escala: os municpios maiores so, em mdia, mais eficientes, a varincia dos escores de eficincia dos municpios menores maior e os escores de eficincia dos municpios menores so menores do que o escore de eficincia mnimo dos municpios acima de 500.000 habitantes. A Tabela 3 apresenta as estimativas do desperdcio de recursos, ou seja, de quanto a mais gastam os municpios para produzir seus resultados em educao. O desperdcio calculado como a soma dos gastos de cada municpio naquele grupo multiplicado pelo complemento do escore de eficincia mdio de cada um dos municpios. Por exemplo, se o escore de eficincia de um municpio 0,8 e ele gasta R$100, o desperdcio R$20. Este clculo repetido para cada municpio e ento agregado para formar o desperdcio de recursos de cada grupo. O gasto eficiente corresponde a quanto o municpio deveria gastar para produzir a mesma quantidade de produto. No exemplo anterior seria R$80, ou seja, a diferena entre o gasto efetivamente realizado e o desperdcio. Novamente o clculo feito para cada municpio que compe aquele grupo e somado.

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Tabela 3 Estimativas do Desperdcio para o Gasto e Gasto Eficiente (DEA) Desperdcio DEA - CRS At 50 mil habitantes Mais de 50 mil e at 100 mil habitantes Mais de 100 mil e at 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes Total R$ 10,668 bilhes R$ 3,145 bilhes R$ 5,217 bilhes R$ 3,425 bilhes R$ 22,455 bilhes
Nota: Elaborao dos autores.

Gasto eficiente DEA - CRS R$ 11,467 bilhes R$ 3,735 bilhes R$ 8,389 bilhes R$ 8,759 bilhes R$ 32,350 bilhes

Desperdcio DEA VRS R$ 9,108 bilhes R$ 2,607 bilhes R$ 4,773 bilhes R$ 3,019 bilhes R$ 19,506 bilhes

Gasto eficiente DEA - VRS R$ 12,965 bilhes R$ 4,274 bilhes R$ 8,833 bilhes R$ 9,165 bilhes R$ 35,237 bilhes

As Tabelas 4 e 5 apresentam o gasto efetivamente realizado, o gasto eficiente, as estimativas do desperdcio obtidas usando-se a metodologia MEA, assim como o gasto mnimo necessrio para atingir a meta. O resultado do MEA j fornece o desperdcio direcional para o gasto, assumindo que a escolaridade no pode variar no curto prazo. Novamente o gasto eficiente corresponde ao gasto efetivo menos o desperdcio. Os resultados so impressionantes. O desperdcio dos municpios do grupo 1, do grupo 2, do grupo 3 e do grupo 4 representam 54,9%, 42,5%, 39,6% e 44,6% do total de gastos efetivamente realizados, respectivamente, quando assume-se retornos constantes de escala. No caso de retornos variveis de escala o desperdcio passa a ser uma proporo menor dos gastos efetivos, mas ainda assim o montante expressivo: 46,2% para o grupo1, 35,6% para o grupo 2, 36,2% para o grupo 3 e 35,7% para o grupo 4. Para qualquer grupo, o gasto efetivamente realizado muito superior ao gasto mnimo necessrio para atingir a meta. Tabela 4 Gasto Efetivo, Gasto Eficiente, Desperdcio e Gasto Mnimo para Atingir a Meta (Retornos Constantes de Escala - CRS) Gasto Hoje At 50 mil habitantes Mais de 50 mil e at 100 mil habitantes Mais de 100 mil e at 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes Total
Nota: Elaborao dos autores.

Gasto eficiente MEA - CRS R$ 9,974 bilhes R$ 3,958 bilhes R$ 8,223 bilhes R$ 6,753 bilhes R$ 28,908 bilhes

Desperdcio MEA - CRS R$ 12,160 bilhes R$ 2,922 bilhes R$ 5,383 bilhes R$ 5,432 bilhes R$ 25,897 bilhes

Gasto mnimo para Meta R$ 13,461 bilhes R$ 4,307 bilhes R$ 6,975 bilhes R$ 4,499 bilhes R$ 29,241 bilhes

R$ 22,134 bilhes R$ 6,880 bilhes R$ 13,606 bilhes R$ 12,184 bilhes R$ 54,805 bilhes

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 possvel atingir as metas para a educao sem aumentar os gastos? Uma anlise para os municpios brasileiros.

Tabela 5 - Gasto Efetivo, Gasto Eficiente, Desperdcio e Gasto Mnimo para Atingir a Meta (Retornos Variveis de Escala - VRS) At 50 mil habitantes Mais de 50 mil e at 100 mil habitantes Mais de 100 mil e at 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes Total Gasto Hoje R$ 22,134 bilhes R$ 6,880 bilhes R$ 13,606 bilhes R$ 12,184 bilhes R$ 54,805 bilhes Gasto eficiente MEA - VRS R$ 11,833 bilhes R$ 4,432 bilhes R$ 8,685 bilhes R$ 7,838 bilhes R$ 32,789 bilhes Desperdcio MEA - VRS Gasto mnimo

R$ 10,239 bilhes R$ 13,708 bilhes R$ 2,448 bilhes R$ 4,921 bilhes R$ 4,346 bilhes R$ 4,419 bilhes R$ 7,177 bilhes R$ 4,647 bilhes

R$ 21,967 bilhes R$ 29,951 bilhes

Nota: Elaborao dos autores.

A Tabela 6 mostra a diferena do desperdcio estimado usando-se a abordagem DEA tradicional e o MEA. Na primeira coluna so apresentados os resultados para o modelo com retornos constantes de escala e na segunda coluna os resultados para o modelo com retornos variveis de escala Exceto para o grupo com populao entre 50 mil e 100 mil habitantes, a diferena negativa, indicando que o desperdcio estimado com o MEA maior do que aquele calculado usando-se o DEA. Tabela 6 Diferena do Desperdcio Estimado (DEA versus MEA) Retornos Constantes de Escala At 50 mil habitantes Mais de 50 mil e at 100 mil habitantes Mais de 100 mil e at 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes Total
Nota: Elaborao dos autores.

Retornos Variveis de Escala - R$ 1,131 bilho R$ 159 milhes - R$ 148 milhes - R$ 1,327 bilho - R$ 2,447 bilhes

- R$ 1,492 bilho R$ 223 milhes - R$ 166 milhes - R$ 2,007 bilhes - R$ 3,442 bilhes

Finalmente, seria possvel argumentar que no so necessrios mais recursos porque as metas no so muito ambiciosas. Foram feitas ento algumas simulaes, onde as metas fixadas foram aumentadas em 2,5%, 5% e 7,5%. Os resultados para a totalidade dos municpios so apresentados na Tabela 7 e 8 para as hipteses de retornos constantes e variveis de escala e indicam que, ainda que as metas fossem mais estritas, os recursos hoje despendidos seriam muito mais do que suficientes do que o montante mnimo requerido para que estas metas mais duras fossem atingidas.

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Textos para Discusso

Tabela 7 Simulao com Metas mais Rigorosas (Retornos Constantes de Escala - CRS). Em R$ Bilhes. Gasto para Meta 2021 Gasto para Meta 2021 + 2,5% Gasto para Meta 2021 + 5,0% Gasto para Meta 2021 + 7,5% Gasto para Meta 2021 + 10%
Nota: Elaborao dos autores.

Municpios 4955 4955 4955 4954 4951

Despesa Hoje 54,805 54,805 54,805 54,801 54,782

Gasto Meta CRS 29,241 30,096 30,962 31,836 32,693

Tabela 8 Simulao com Metas mais Rigorosas - (Retornos Variveis de Escala - VRS). Em R$ Bilhes. Gasto para Meta 2021 Gasto para Meta 2021 + 2,5% Gasto para Meta 2021 + 5,0% Gasto para Meta 2021 + 7,5% Gasto para Meta 2021 + 10%
Nota: Elaborao dos autores.

Municpios 4942 4934 4923 4911 4884

Despesa Hoje 54,743 54,713 54,677 54,625 54,484

Gasto Meta VRS 29,951 30,770 31,685 32,680 33,686

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 possvel atingir as metas para a educao sem aumentar os gastos? Uma anlise para os municpios brasileiros.

5. Concluses
O objetivo deste artigo avaliar se os recursos que os municpios destinam educao so suficientes para atingir as metas fixadas para a rea em 2021. Para tanto, so usadas funes distncia direcionais (directional distance functions) em que se especifica apenas a proporo na qual os insumos discricionrios podem ser reduzidos, ao invs de ser feita uma reduo proporcional em todos os insumos como feito nas funes distncia tradicionais. Os gastos dos municpios em educao fundamental e a escolaridade das mes so utilizados como insumos, mas assumimos que a escolaridade das mes um insumo fixo no curto prazo e que est fora do poder discricionrio imediato do municpio. Diante disso, buscamos avaliar somente o impacto de melhoras na dimenso discricionria (controlvel) que so os gastos. Depois de medir a distncia de cada municpio em relao fronteira de produo de educao, ou seja, o desperdcio de recursos, resolvemos um problema de programao linear semelhante ao do DEA cujo resultado o gasto mnimo necessrio para um municpio atingir a sua meta do IDEB. Os resultados indicam que o desperdcio de recursos expressivo para qualquer agrupamento de municpios definido pelo tamanho da populao. Para o conjunto dos municpios o desperdcio representa 47,3% e 40,1% do total dos gastos efetivamente realizados quando so assumidas as hiptese de retornos constantes e variveis de escala, respectivamente. O gasto efetivamente realizado muito maior do que o gasto mnimo necessrio para atingir as metas. Mesmo quando so feitas simulaes a partir do estabelecimento de metas mais duras, fica claro que a restrio no a escassez de recursos.

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Textos para Discusso

6. Referncias
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Apndice: Proposio: A atividade definida por de Produo (T). Prova: O Conjunto de Possibilidades de Produo ( T ) tem as seguintes propriedade (COOPER, SEIFORD e TONE, 2007, p. 42): I se , qualquer atividade semipositiva com tambm pertence ao conjunto de possibilidades de produo. Ou seja, qualquer atividade com insumo que no seja menor que x e produto que no seja maior a y factvel. II Qualquer combinao linear semipositivas das atividades em P pertence a P. Ou seja, , para todo j. A partir da Propriedade II, dados , com j = 1 ... N, temos que a atividade tambm pertence ao conjunto de possibilidades de produo. Se , pela Propriedade I, tambm pertence ao conjunto de possibilidades de produo. a atividade pertence ao Conjunto de Possibilidades

Como estas so restries do modelo de programao linear, temos que

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