1unta Directiva de CEIDAL

Presidente: Michael Ascoli

Vicepresidente: Luis Flores
Tesorero: Luis Prado
Secretario: Ramiro AlIaro
Directoras: Cecilia Margarita Mendoza y Ana Clarisa Villacorta
Vocales: Harold Caballeros Arimany, Sebastian Soto, EIrain Medina y Roberto Lara
Director Ejecutivo: Jorge Alvarez Garcia-Tuon
Colaboradores
CEIDAL agradece la gentil colaboracion de las siguientes personas que donaron su tiempo y esIuerzo en la elaboracion
de esta propuesta.
Carlos Aldana
Jorge Alvarez
Mario Archila
Ivan Azurdia
Fernando Basterrechea
Alvaro Castellanos Howell
Arabella Castro
Angel Conte Cojulun
Julio Curruchiche
Jose Davila
Edgar Escobar Sanchez
RodolIo Estrada
Marco Estrada
Evelyn Flores
Luis Flores Asturias
Giovanny Franco
Mario Estuardo Fuentes
Enrique Godoy
Mario Hernandez
Oscar Hurtado
Lucia Hurtado
Mauricio Illescas
Gabriela Jimenez
Peter Kuestermann
SteIIan LehnhoII
Juan Pablo Ligorria
Tere Ligorria
Edgar Lorenzo
Anibal Martinez
EIrain Medina
Camilo Medina
Alejandro Medrano
Alec Morales
Victor Lionel MuxCana
Edgar Navarro
Maria Ester Ortega
Luis Ortiz
Juan Pablo Pea
Reynaldo Ramirez
Ruben Rivas
Alberto Rivera
Estuardo Roca
Pablo Rodriguez
Raul Salguero
Erasmo Sanchez
Jorge Senn
Juan AlIonso Solares
Victor Suarez
Jorge Tejeda
LoretaVigil
Diagramacin y diseo:
Maria Jose Escobar
Fotografa:
Maria Jose Escobar
Lucia B. E. Noriega
Ivan Martinez
Tomas Corona
Contacto:
8a. Avenida 3-80, zona 14,
Edifcio La Rambla Torre II,
Tercer Nivel, Ofcina 3-2
Guatemala, Guatemala, C.A.
TeleIono: (502) 23864012 / 13 ext 103
Fax: (502) 2367 5357
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de Guatemala, CEIDAL autoriza la reproduccion parcial de
este documento.
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disponible en www.ceidal.org.
ISBN: 978-9929-8108-0-8
ii
CEIDAL es un Centro de Estudios e Investigacion que infuye y contribuye a que tengamos una
Guatemala prospera, segura y desarrollada que permita a sus ciudadanos vivir en paz y libertad, con
oportunidades economicas y sociales para todos.
Aportamos inIormacion a traves de la creacion de documentos, celebracion de conIerencias, emision
de opiniones, estudios, investigaciones y propuestas, sobre temas economicos, politicos y sociales que
contribuyan al diseo de politicas publicas y a la administracion del Estado, con el fn de contribuir al
desarrollo de todos los guatemaltecos.
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Aportar inIormacion pertinente y propuestas concretas para ayudar a orientar las politicas publicas y
la administracion del Estado de una manera transparente, efciente y ordenada dentro del marco legal y
democratico de Guatemala.
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El sueo de CEIDAL para Guatemala consiste en construir un pais desarrollado donde la poblacion
tiene oportunidades para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida; un pais donde existe
un Estado de Derecho en el que la ley se aplica y cuyas instituciones actuan para garantizar la paz y la
libertad.
iii
CONTENIDO
I. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO, LA SEGURIDAD Y JUSTICIA 1
A. Estado de derecho 1
B. Seguridad, justicia y deIensa 3
II. PRIORIZANDO EL DESARROLLO HUMANO CON EQUIDAD 10
A. Educacion 11
B. Salud 18
C. Sistema de pensiones 20
D. Prevencion y atencion a desastres 22
E. Focalizacion de subsidios publicos 25
F. Descentralizacion y desarrollo local 27
III. PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD, LA INVERSION Y EL CRECIMIENTO 29
A. Clima de negocios y atraccion de inversiones 31
B. Marco institucional y politica comercial para el desarrollo de las exportaciones 38
C. Motores impulsores del crecimiento
C.1. InIraestructura 41
C.2. Turismo 48
C.3. Vivienda 53
C.4. Energia, mineria e hidrocarburos 55
C.5. Cooperativas y MIPYMES 60
D. Politica agraria y desarrollo rural 66

IV. PRESERVANDO LA ESTABILIDAD MACROECONOMICA Y FINANCIERA 69
A. Politica monetaria 69
B. Politica fnanciera 71
V. MOVILIZANDO RECURSOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE UN PLAN DE NACION 74
A. Politica fscal 74
B. Gestion de la deuda publica 78
C. Concesiones y alianzas 80
D. Desarrollo del mercado de capitales 82
VI. PROTEGIENDO EL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES 85
CONCLUSIONES 88
BIBLIOGRAFIA 89
iv
v
INTRODUCCION
Un diagnostico basico sobre Guatemala o un analisis
general sobre la historia economica y social del pais, nos
indica con muchas evidencias el rezago social y economico
en que nos encontramos. La historia de la conIormacion del
pais desde su origen colonial, la disparidad en la distribucion
del ingreso, la ineIectividad de las politicas publicas, la
debilidad institucional y, principalmente, la incapacidad
como sociedad de alcanzar consensos minimos con relacion
a temas trascendentales como seguridad, justicia, y politica
fscal, resultan en la actualidad en una Guatemala con
proIundas desigualdades sociales. De ahi, que se observen
grandes sectores de la poblacion en pobreza y pobreza
extrema, marginacion social, y altos defcit en materia de
educacion, vivienda y salud. La frma de los Acuerdos de
Paz en 1996 represento un importante avance en materia
de Iortalecimiento de la democracia, pero muchos de los
compromisos alli plasmados permanecen sin cumplirse.
Si bien la pobreza y la pobreza extrema en terminos
relativos disminuyeron entre los aos 1990 y 2009, pasando
de 61 a 51 y de 20 a 15 respectivamente, la cantidad
absoluta de habitantes que viven en estas condiciones ha
aumentado. Otros indicadores, como la esperanza de vida
al nacer y la tasa de mortalidad inIantil, han mejorado, pero
todavia se situan por debajo y por arriba, respectivamente,
de la media para la region de America Latina y la subregion
de Centroamerica. Algunos de los indicadores relacionados
con las necesidades basicas han mejorado en terminos
generales, aunque de manera desigual. Tal es el caso de
la cobertura de servicios basicos de salud, la estructura de
servicios de saneamiento, la tasa neta de escolaridad en el
nivel primario y el acceso a agua potable que tambien han
mejorado en terminos generales, aunque de manera desigual.
Dicho mejoramiento refeja la orientacion de la politica
social despues de la frma de los Acuerdos de Paz, pero se
situa en niveles que todavia ubican a Guatemala como uno
de los paises de la region mas rezagados en terminos del
Indice de Desarrollo Humano. Cabe destacar aqui que la
poblacion indigena de Guatemala es la que necesita de una
atencion prioritaria en las politicas sociales, de inversion
en inIraestructura y reactivacion economica, ya que esta
concentra los niveles mas bajos de desarrollo economico y
social.
Entre los principales obstaculos que se han identifcado
para acelerar el crecimiento economico en Guatemala, desde
antes de la crisis, destacan los problemas de seguridad, los
bajos niveles de educacion de la poblacion, los excesivos
tramites burocraticos y la Ialta de certeza juridica. Estos
y otros aspectos aIectan la competitividad y productividad
del pais e inciden negativamente en la apertura de nuevos
negocios y la atraccion de mayores niveles de inversion
nacional y extranjera. Aunque se realizo un esIuerzo
importante en 2005 con el lanzamiento de la Agenda
Nacional de Competitividad, el ritmo de avance de la
reIerida agenda no ha sido el esperado y ha estado sujeto a la
prioridad que le han dado las administraciones de turno. El
gasto en inIraestructura, Iactor clave para la competitividad
y desarrollo rural, tampoco ha sido una prioridad en los
ultimos aos, aun con los impactos de la crisis mundial y los
daos ocasionados por los desastres naturales, y ha venido
disminuyendo su proporcion, tanto dentro del presupuesto
total, como con relacion al PIB.
Ademas, es importante resaltar que, a casi 15 aos de
la fnalizacion del conficto armado interno, aun se percibe
un clima de inseguridad y violencia en el pais, asi como un
debil estado de Derecho. El pais paso de la violencia politica
en los aos del conficto armado a un clima de inseguridad
ciudadana por el alza de la delincuencia, el crimen organizado
y el narcotrafco Irente a un debil Estado de derecho. Dicha
inseguridad debe constituir una prioridad en la resolucion
de los problemas nacionales, puesto que ha resultado en una
proIunda ingobernabilidad y ha colocado al pais al borde de
un estado Iallido.
En materia de crecimiento economico, Guatemala ha
registrado en las ultimas decadas tasas de crecimiento
positivas y estables, pero que no son sufcientes para que
se generen las Iuentes de empleo necesarias que permitan al
pais un despegue social y economico. En eIecto, Guatemala
ha venido creciendo a una tasa promedio de entre 3 y 4 en
los ultimos quince aos, por debajo del promedio de America
Latina y de la meta de 6 establecida en los Acuerdos de Paz,
situandose actualmente entre los paises de ingreso medio-
bajo. En adicion, Guatemala continua siendo un pais rural
con un 48.1 de su poblacion que reside en ciudades, villas
o pueblos y un 51.9 en areas rurales. Lo anterior evidencia
la importancia de las actividades propias del area rural
(agricultura, silvicultura, pesca y mineria) en la economia
guatemalteca, no obstante la progresiva disminucion de su
contribucion relativa al PIB en la ultima decada.
Las perspectivas de alcanzar un crecimiento economico
mas dinamico a Iuturo se complican mas con el actual
escenario externo, ya que luego de que la economia mundial
atravesara la peor crisis fnanciera y economica desde la
segunda guerra mundial, los expertos coinciden en que
la recuperacion economica va a ser un proceso lento y
desigual entre paises y regiones. Ademas, el mundo sera
mas competitivo en la busqueda de atraer inversiones
productivas. En particular, Estados Unidos, nuestro mayor
vi
socio comercial y principal destino de los migrantes
nacionales, se recuperara muy lentamente y la tasa de
desempleo se mantendra elevada por un periodo prolongado.
Por otro lado, la insufciencia de recursos del Estado,
asi como la Ialta de calidad y efciencia en la ejecucion del
gasto publico, representan actualmente uno de los problemas
estructurales mas proIundos que enIrenta el pais. Con un
tamao de unicamente 15 como proporcion del PIB,
Guatemala tiene uno de los gobiernos mas pequeos de la
region y posiblemente a nivel mundial. La carga tributaria es
la segunda mas baja despues de Haiti, y si a esto se agregan la
rigideces del gasto, nos encontramos con un Estado incapaz
de cumplir el papel que le corresponde de conIormidad a
la ley. A pesar de multiples esIuerzos -el mas importante de
todos el Pacto Fiscal suscrito en el ao 2000, la resolucion
del problema de los ingresos del Estado en Iorma sostenible
e integral sigue siendo una tarea pendiente e impostergable.
Ademas, la gobernabilidad en terminos ambientales,
sociales y economicos se mantiene Iragil, las instituciones del
organismo ejecutivo muestran defciencia en los procesos de
descentralizacion, y existe poca credibilidad y respeto hacia
las autoridades. Mas preocupante aun son los problemas
socio-culturales de la poblacion que estan relacionados con
el bagaje de principios y valores, tanto individuales como
colectivos. La Ialta de etica, honestidad y compromiso
social y ambiental de la mayoria de poblacion y de algunos
de nuestros gobernantes infuyen en el deterioro del tejido
social.
Esta situacion obliga a disear un Iuturo mas prometedor,
impulsando el desarrollo economico y social para superar
las condiciones en que vive gran parte de la poblacion.
Asimismo, se hace necesario ir reduciendo las brechas
sociales y buscar consensos en la sociedad para mejorar
el nivel y calidad de vida de todos los guatemaltecos y
guatemaltecas, aprovechando el potencial del pais: el
mercado mas grande de la region, su posicion geografca,
su riqueza cultural, una estructura economica diversifcada,
abundantes recursos naturales y un prudente y estable manejo
macroeconomico. Estos esIuerzos deben llevarse a cabo
dentro de una estrategia de desarrollo integral. Sin embargo,
es importante resaltar que esto no lo podemos alcanzar en
poco tiempo, y, por lo tanto, se necesita impulsar acciones
en el corto y mediano plazo con una vision de largo plazo.
CEIDAL es un centro de estudios e investigacion,
cuyo objetivo consiste en contribuir a que los ciudadanos
tengamos una Guatemala prospera, segura y desarrollada
que nos permita vivir en paz y libertad, con oportunidades
economicas y sociales para todos. Para ello, CEIDAL aporta
inIormacion pertinente y propuestas concretas para ayudar a
orientar las politicas publicas y la administracion del Estado
de una manera transparente, efciente y ordenada dentro del
marco legal y democratico de Guatemala. Nuestra flosoIia
descansa en que el Estado existe para responder a los valores,
creencias e intereses de la sociedad que se organiza en torno a
el, con el fn primordial de que cada persona alcance un nivel
de vida digno. En ese contexto, consideramos que es Iuncion
del Estado eliminar todos aquellos obstaculos que limitan el
desarrollo de los individuos dentro de la sociedad, por lo que
todas las propuestas que realice deben ir encaminadas a que
las instituciones publicas actuen aplicando la ley de Iorma
tal que garanticen al individuo su libertad Irente a otros y
Irente al propio Estado. Creemos, ademas, que el Estado
tiene responsabilidad subsidiaria, para lo cual asignara
los recursos que considere indispensables para crear las
condiciones y oportunidades que la sociedad no puede por
si misma.
El sueo de CEIDAL para Guatemala es transIormarla en
un pais desarrollado donde la poblacion tenga oportunidades
para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida,
en el marco de un Estado de derecho en el que la ley se
aplique y cuyas instituciones actuen para garantizar la paz
y la libertad.
De esta Iorma, CEIDAL ha elaborado una propuesta de
lineamientos para un Plan de Nacion, con vision de largo
plazo, denominada Guatemala 2050. Dicha propuesta se
encuentra encaminada a orientar de una manera estrategica
la mejor Iorma del ejercicio del gobierno, Iundamentada en
criterios tecnicos que establezcan las bases de la actividad
gubernamental, promocionando la participacion ciudadana,
la transparencia y la eIectiva rendicion de cuentas. De esa
Iorma se busca contribuir a que las instituciones del Estado
cumplan con los propositos para los cuales han sido creadas.
La propuesta se enmarca en los preceptos basicos
incluidos en la Constitucion Politica de la Republica, entre
ellos: el derecho a la vida, a la seguridad, a la educacion, al
trabajo, a la libre expresion del pensamiento, el bien comun, la
convivencia pacifca y la libre determinacion de los pueblos,
la solidaridad y la subsidiaridad. Estos valores, entre otros,
protegen a la Iamilia como la base de toda la sociedad y van
encaminados a garantizar una vida prolongada, prospera y
en paz de las personas en armonia con el medio natural. Esta
propuesta esta entonces sustentada en los valores humanos
de los gobernantes y la poblacion general. Bajo este enIoque,
el logro de las metas propuestas es responsabilidad de todos,
sobreponiendo los intereses comunes sobre los individuales.
El presente trabajo se elaboro a partir del diagnostico
de la situacion actual, los planteamientos contenidos en los
Acuerdos de Paz, la Agenda Nacional de Competitividad,
el Plan Vision Guatemala y otras propuestas relevantes
con vision de largo plazo. Asimismo, se tomo en cuenta el
analisis de las tendencias o Iormas de desarrollo adoptadas
por los paises que son mas exitosos a nivel mundial en su
vii
GuatemaIa segura, sin
pobreza y motor deI
crecimiento regionaI
lustracin 1: Ejes estratgicos y transversales del Plan de Nacin
despegue economico y social, asi como las visiones captadas,
sentidas, y vertidas en las mesas de trabajo conIormadas por
CEIDAL, integradas por expertos representativos para cada
area desarrollada. Ademas, se realizaron consultas a Iuentes
reIerenciales nacionales e internacionales para obtener
comparativos regionales que apoyaran el desarrollo de las
distintas estrategias y lineas de accion propuestas.
Es importante acotar que, para poder transIormar
este esIuerzo en un Plan de Nacion integral, es necesario
desarrollar programas de trabajo mas especifcos que
incluyan objetivos y metas para periodos mas cortos, en
Iorma secuencial, y realizar la cuantifcacion respectiva de
las politicas y programas propuestos. Lo anterior requerira,
ademas del trabajo tecnico respectivo, de procesos y consultas
que involucren a los diIerentes sectores, y a la sociedad
civil, con una activa participacion a nivel local. Tambien
sera necesario desarrollar una perspectiva regional que
permita identifcar y poner en marcha acciones encaminadas
a acelerar el proceso de integracion, potenciar el crecimiento
economico, y aumentar la capacidad para combatir fagelos
como el narcotrafco y el crimen organizado.
Visin 2050
En el ao 2050, Guatemala es reconocida por aplicar
las leyes a todos por igual y por poseer un sistema judicial
honrado y efcaz que imparte justicia pronta y cumplida,
abatiendo la impunidad. Como eIecto de esos logros, se
han Iortalecido las instituciones y la certeza juridica y se
ha elevado la confanza ciudadana, la competitividad y el
cumplimiento de las obligaciones tributarias. La reIorma de
la administracion publica y la descentralizacion de Iunciones
y recursos a distintos niveles territoriales han mejorado la
cobertura, calidad y pertinencia de los servicios publicos.
Sobre esas bases se estan cimentando las inversiones
productivas, el aprovechamiento de los recursos naturales
en Iorma sostenible y equilibrada, la seguridad integral y el
desarrollo humano con equidad, enIatizando la educacion de
buena calidad. Como resultado de la mejor gobernabilidad
y la aplicacion de politicas de Estado, existe mas y mejor
empleo, y los indices de pobreza y pobreza extrema se han
reducido.
Esta vision descansa en tres ejes estrategicos: 1) Estado
de Derecho, seguridad y justicia; 2) Desarrollo humano con
equidad; y 3) Competitividad, inversion y crecimiento. La
adecuada gestion macroeconomica y fnanciera, el manejo
responsable del medio ambiente y recursos naturales, y la
sufciencia de recursos fnancieros se consideran Iactores
Iundamentales para el exito y la viabilidad del plan y, por lo
tanto, se plantean como ejes transversales. La importancia
Iundamental de Iortalecer el Estado de Derecho y los valores
ciudadanos, asi como modernizar las instituciones, radica
en la necesidad de crear un estado efciente, transparente
y Iortalecido fnancieramente, con recursos humanos
competentes, que Iocalice su atencion en las areas prioritarias
de seguridad, justicia, educacion y salud, especialmente con
relacion a la poblacion mas vulnerable. Tambien, resulta
Iundamental aquel Iortalecimiento para promover un clima
optimo de negocios a eIectos de impulsar la inversion, el
empleo y el crecimiento economico de Guatemala.
1
I. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO,
LA SEGURIDAD Y JUSTICIA
A. Estado de derecho
1
www.congreso.gob.gt
La transIormacion y desarrollo de Guatemala no se puede
concebir sin el Iortalecimiento y consolidacion de un Estado
de Derecho, cuyos poderes publicos y los ciudadanos se
sujeten al ordenamiento juridico imperante, donde exista
una clara division de poderes que garantice la autonomia
e independencia Iuncional y economica del Organismo
Judicial, y se reconozca un orden valorativo con un codigo de
valores esenciales que constituyan la base de la convivencia
politica y el ordenamiento juridico (vida, libertad, justicia,
seguridad, paz y desarrollo integral de la persona).
La subordinacion de poderes publicos y ciudadanos
al ordenamiento juridico se refeja en los siguientes
principios: 1) de legalidad; 2) de jerarquia normativa; 3)
de publicidad de las normas; 4) de irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no Iavorables o restrictivas
de derechos individuales; 5) de seguridad juridica; y 6) de
responsabilidad de la arbitrariedad de los poderes publicos.
Es importante plantear la necesidad de reIundar
las instituciones del Estado, dentro de un esquema de
coordinacion Iuncional para que el trabajo sea efciente. Uno
de los principios basicos de la reIundacion es el saneamiento
y depuracion de las instituciones, asi como el Iortalecimiento
de controles internos, externos y de la auditoria social,
dentro de un esquema que propicie un Estado de derecho
Iuerte. Con esta concepcion en mente, a continuacion se
presentan el diagnostico, los objetivos y las propuestas para
mejorar el Estado de derecho, la seguridad, la justicia y la
deIensa en Guatemala.
Diagnstico
Segun el Congreso de la Republica de Guatemala, el
Estado de Derecho debe ser un 'sistema juridico Iundado
en la Constitucion Politica de la Republica de Guatemala al
que deben sujetarse gobernantes y gobernados. Signifca que
las relaciones entre los individuos y el gobierno, asi como el
desempeo de los servidores publicos, estan regidas por un
marco juridico (leyes) que las regula. La Iuncion esencial del
Estado de Derecho es la de proveer un sistema de garantias
y de proteccion a los ciudadanos mediante la regulacion del
quehacer gubernamental
1
.
En nuestro pais, el Estado de Derecho se encuentra
estructurado en tres niveles Iundamentales. En primer lugar,
existe un marco juridico nacional, conIormado por las leyes,
los codigos y los decretos del Estado guatemalteco. En
segundo lugar, se distingue un marco juridico conIormado
por las leyes, los codigos, y los decretos de las entidades
que cuentan con una autonomia parcial o total del Estado.
Por ultimo, se reconoce un marco juridico municipal,
conIormado por la reglamentacion de cada uno de los 334
municipios que integran el pais. Estos tres niveles proveen la
estructura basica del Estado de Derecho existente.
El poder del Estado de Guatemala esta dividido en tres
poderes independientes: el legislativo, ejecutivo y judicial.
Este ultimo es el encargado de administrar justicia, teniendo
como base para su estructura y Iuncionamiento la Ley del
Organismo Judicial. Dentro de las atribuciones del poder
judicial, se encuentran el administrar las instituciones
relacionadas con brindar seguridad y justicia, y como
consecuencia, lograr el bien comun como fnalidad del
Estado. Por su parte, el poder legislativo es el encargado de
crear, derogar, y abrogar una ley, obligando a las personas
a regirse por un marco juridico. Sin embargo, quien debe de
aplicar el tipo de sancion para las personas que inIrinjan estos
reglamentos es un organo jurisdiccional dependiente del
organismo judicial. Esta situacion muestra la interrelacion
existente entre los poderes del Estado, a pesar de no existir
ninguna relacion de subordinacion.
En la actualidad el Estado de Derecho guatemalteco ha
venido perdiendo Iuerza contra el fagelo de la criminalidad
que impera en el pais, producto de la incapacidad del mismo
de generar satisIactores sociales minimos de bienestar para
la poblacion. En eIecto, este no ha cumplido a cabalidad con
el mandato constitucional de garantizar a los habitantes de
la Republica la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la
paz y el desarrollo integral de la persona, lo cual se evidencia
2
como resultado de proIundas Iallas de orden estructural. Por
consiguiente, la realidad del sistema de seguridad, deIensa
y justicia desde una perspectiva integral es una prolongada
crisis, cuya mayor expresion es la persistente y creciente
actividad criminal de la violencia sin control.
El aumento reciente de estos problemas ha evidenciado
que no solo es necesaria la creacion de leyes y la aplicacion
de las mismas, sino que tambien resulta esencial Iortalecer
las instituciones que estan intimamente relacionadas con
el tema de la seguridad y la justicia, como son la Policia
Nacional Civil (PNC), el Ministerio Publico (MP) y el
Organismo Judicial (OJ). Cabe resaltar que aunque existe
un 'Acuerdo Sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y
Funcion del Ejercito en Una Sociedad Democratica este
necesita ser Iortalecido con urgencia.
Recientemente, se han realizado esIuerzos para Iortalecer
los organismos mencionados y el Estado de Guatemala
ha frmado un acuerdo con la Organizacion de Naciones
Unidas para la creacion de la Comision Internacional Contra
la Impunidad en Guatemala (CICIG) la cual posee los
postulados siguientes:
Primero, la CICIG debera investigar la existencia de
cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad
que cometan delitos que aIecten los derechos humanos
Iundamentales de los ciudadanos de Guatemala, e
identifcar las estructuras de estos grupos ilegales
incluyendo vinculos entre Iuncionarios del Estado y
el crimen organizado, actividades, modalidades de
operacion y Iuentes de fnanciacion.
Segundo, el personal proIesional de la CICIG prestara
apoyo a la labor de las instituciones guatemaltecas,
principalmente la desarrollada por el Ministerio Publico
en la tarea de investigar y procesar a los individuos
implicados en el los grupos ilegales. Ademas, la
CICIG Iormulara recomendaciones al Gobierno para
la adopcion de nuevas politicas publicas, mecanismos y
procedimientos dirigidos a la erradicacion de estos grupos
y a Iortalecer la capacidad del Estado para proteger los
derechos humanos basicos de sus ciudadanos.
Tercero, la Comision proporcionara asistencia tecnica
a las instituciones del sector justicia, a fn de dejar
al Ministerio Publico y la Policia Nacional Civil en
mejores condiciones para luchar contra la delincuencia
organizada, incluso despues de la conclusion del
mandato de la CICIG.
Durante su gestion, la CICIG ha presentado resultados
importantes, concretando capturas y condenas en casos
de alto nivel que han causado gran revuelo en la sociedad
guatemalteca. Sin embargo, recientes controversias han
azotado a la entidad, reduciendo hasta cierto punto el grado
de confanza en la institucion que existe por parte de diversos
sectores. Por ultimo, cabe decir que existen esIuerzos para
Iortalecer los organismos nacionales de seguridad. En
este momento se ha integrado una comision presidencial
para promover una reIorma policial, la cual, antes de que
termine el presente ao, se espera impulse propuestas que
sean de tal proIundidad y consenso para que puedan seguir
implementandose en el proximo periodo presidencial.
Visin 2050
En 2050, los habitantes del pais, sin distincion de condicion
social, etnica, cultural y economica, tenemos una Guatemala, en
donde impera la libertad, la seguridad, el Estado de Derecho
y la justicia, producto de los mecanismos estructurales,
legales, tecnicos y cientifcos que se implementan en los
organos estatales responsables de velar por la seguridad
integral y el bienestar de todos los guatemaltecos.
Objetivos
El objetivo primordial es construir un Estado material
de Derecho, que regule y limite la actividad del Estado, en
atencion al derecho de garantizar la seguridad juridica de los
ciudadanos. Esta subordinacion no constituye unicamente
la norma, ya que las convicciones, los principios y las
creencias tambien limitan al Estado por el Derecho. Con el
fn de alcanzar la vision planteada, se proponen entonces los
siguientes objetivos especifcos:
1. Fortalecer el sistema de administracion de justicia, por
medio de:
a. La separacion de Iunciones jurisdiccionales de las
administrativas en el OJ y Ministerio Publico.
b. El acceso a la justicia.
c. La agilizacion y simplifcacion de procesos.
d. La creacion de juzgados especializados.
e. Metodos alternos para la resolucion de controversias.
I. La excelencia proIesional.
Fomentar concursos publicos efcientes.
Apoyar a la escuela de estudios judiciales y
unidad de capacitacion del MP.
2. Fortalecer la division de poderes que garantice la
autonomia e independencia Iuncional y economica del
Organismo Judicial.
3. El Estado debe promover programas de prevencion
del delito en colaboracion con diversos sectores de la
sociedad.
Estrategias y lneas de accin
1. Realizar una reIorma constitucional y legal.
a. Modifcar el sistema de designacion de magistrados
y Fiscal General de la Republica.
3
b. Fortalecer la carrera judicial y fscal.
c. ReIormar el presupuesto del Organismo Judicial.
d. Agilizar los procesos: Oralidad en los procesos.
e. Proveer mecanismos alternativos de solucion de
controversias.
2. Mejorar la educacion civica y universitaria.
a. Velar porque se mantenga el nivel academico de las
universidades privadas.
b. Requerir examenes para poder ejercer la abogacia.
c. Acreditar la capacitacion y actualizacion constante
de abogados.
3. Asignar recursos sufcientes a las instituciones pertinentes.
Se considera que estos criterios, objetivos y lineas de
accion generales deben guiar la construccion de un Estado
de Derecho solido. Dicho esto, las acciones especifcas para
los distintos organismos que integran el Estado se describen
en las secciones posteriores del presente documento.
La seguridad, en su expresion mas elemental, es una de
las premisas Iundamentales para el bienestar y desarrollo de
la Iamilia y la sociedad. Es obligacion primordial del Estado
y de sus instituciones, procurarla y mantenerla en benefcio
de todos sus habitantes.

En Guatemala, en los ultimos aos se ha observado
un incremento de la delincuencia comun, la violencia
intraIamiliar y otros delitos que aIectan la seguridad
ciudadana. A este escenario se agrega la expansion de la
narcoactividad y sus carteles, el crimen organizado y los
grupos anti-sociales en todas sus expresiones. Todo ello
conIorma una compleja situacion delictiva que requiere de
una respuesta urgente y efciente del Estado para enIrentarla
y combatirla, teniendo como prioridad, el Iortalecimiento de
la seguridad y la justicia.
A todo este entorno, se suman las criticas dirigidas
a las Iuerzas de seguridad, por la infuencia directa que
tienen el crimen organizado y la narcoactividad dentro de
las estructuras del Estado, principalmente dentro de las
Iuerzas policiales, la Iuerza armada, los investigadores,
los Iuncionarios electos y los tribunales de justicia. En
consecuencia, policias e investigadores han sido capturados
y puestos a disposicion de los tribunales por sus nexos
con el narcotrafco internacional. Ello obliga a que, en
el mejor de los casos, las instituciones responsables de la
seguridad publica y de justicia, deban pasar por procesos de
reorganizacion y depuracion a fn de cualifcar a sus cuadros
y modifcar los sistemas internos para mejorar el trabajo que
a cada uno le corresponde.
Por otra parte, el tema ambiental tambien es una
posibilidad a considerar dentro del campo de la seguridad
integral, sobre todo porque los Ienomenos naturales cada ao
aparecen con mayor intensidad y variedad, y los sistemas de
prevencion necesitan mas recursos y mejor organizacion para
poder solventar de manera efciente en caso de un desastre.
Por lo tanto resulta necesario visualizar un Iortalecimiento
importante de las entidades pertinentes. La seguridad
ambiental conIorma, entonces, uno los componentes de
la politica de seguridad integral, y se complementa con
las propuestas elaboradas en la seccion de 'Atencion y
Prevencion a Desastres del presente documento.
En el caso de la seguridad ciudadana, el despliegue policial
actual obedece en su mayor parte a una concepcion de orden
administrativo- dentro de lo permitido por las posibilidades-
mas que a la prevencion y respuesta a la situacion delictiva
ingente. Las amenazas que mas aIectan a la poblacion,
como el narcotrafco, el crimen organizado y las maras, no
son combatidas en Iorma integral con planes consistentes y
coherentes en las areas operativas, de inteligencia y logistica.
En tal sentido, en un Iuturo inmediato, se amerita una revision
programatica y un redespliegue policial en coordinacion con
los espacios que son cubiertos con personal del Ejercito de
Guatemala.
Por otra parte, a raiz de la reduccion del Ejercito y la
reestructuracion de la Policia Nacional Civil, el concepto de
inteligencia del Estado Iue relegado a un segundo plano, por
lo que el sistema de seguridad del mismo esta urgido de ser
reIorzado por un sistema nacional que asegure, en todos los
niveles, la inteligencia pronta y confable. Tal requerimiento
se debe a que los grupos que constituyen las nuevas amenazas
al Estado si cuentan con tecnologia y procesos depurados
que hacen suponer una ventaja operativa y de inteligencia
sobre dicho sistema estatal de seguridad.
De tal manera, el presente enIoque constituye una
necesidad urgente para determinar las prioridades en la
recuperacion del status quo de la seguridad de la nacion.
Diagnstico
Dentro del campo de la seguridad nacional, en Guatemala
se ha evidenciado, durante los aos posteriores a la frma de
la paz, un incremento en la actividad delictiva. Esta ha sido
consecuencia, en primer lugar, de la Ialta de politicas publicas
encaminadas a resolver las asimetrias economicas, sociales
y de justicia. En segundo lugar, ha obedecido a razones de
orden politico-ideologico de los gobiernos de turno, que han
B. Seguridad, justicia y defensa
4
causado el debilitamiento de las instituciones de seguridad
y deIensa, provocando un ambiente de ingobernabilidad e
incapacidad operativa de las Iuerzas de seguridad, tanto por
la Ialta de equipo, recursos, y personal especializado como
de inteligencia.
Todo esto se traduce al dia de hoy en el descontrol de
areas vitales del pais, evidenciado en extensos territorios
ocupados por organizaciones criminales nacionales e
internacionales. Dicha situacion puede considerarse como la
perdida relativa de la soberania del Estado en algunas areas.
La grafca siguiente nos ilustra esa situacion.
Estas Ialencias materiales y la Ialta de control territorial,
mas los altos niveles de corrupcion y la Ialta de criterio en el
ejercicio del poder politico, han desembocado en el deterioro
de la seguridad como un todo en el pais.
Tambien se pueden apreciar los eIectos de la delincuencia
organizada en sus principales expresiones en el interior del
pais, que aIectan a la gran mayoria de la poblacion y que
ameritan una accion inmediata y coordinada por parte de las
agencias de seguridad ciudadana, en el corto, mediano y largo
plazo. De ahi, se hace necesaria una revision de los roles, del
dispositivo, de la doctrina y de los planes especifcos de la
Policia Nacional Civil y sus unidades operativas.
Como un segmento clave en la inseguridad del pais, la
narcoactividad sigue aumentando y sus lazos incorporan
mas adeptos y arteIactos belicos al escenario delictivo, lo
cual ha desembocado en una ola de violencia de grandes
dimensiones. En eIecto, actualmente en el pais mueren un
promedio de 17 personas al dia y la tasa de homicidios
por habitante esta entre las mas altas de America Latina y
del mundo. Entre 2008 y 2010 murieron 16,694 personas
por hechos violentos, de los cuales 46.1 estuvieron
concentrados en el departamento de Guatemala y 8.8 en
Escuintla
2
. Ademas, en terminos de percepcion, un 70
de guatemaltecos expresa tener un temor medio o alto a la
violencia y un 93 por ciento experimenta un incremento de
la misma
3
, lo cual demuestra el gran impacto psicologico de
esta ola delictiva. Los siguientes cuadros estadisticos refejan
el nivel y las caracteristicas de la criminalidad en el pais.
En este sombrio contexto, es importante resaltar que
el aumento de la violencia no solo implica un alto costo
lustracin 2: Territorios cooptados por el narcotrfco
Fuente: Plan Estrategico 2050
lustracin 3: Detenidos enero 2011 y diciembre 2010 por delitos asociados a la
narco-actividad
Fuente: Ministerio de Gobernacion.
lustracin 4: Cuadro de homicidios por departamento en enero de 2011
Fuente: Ministerio de Gobernacion.
lustracin 5: ncidencia de crmenes por tipo de vctima - Enero de 2009, 2010, y
2011
Fuente: Ministerio de Gobernacion.
2
Presentacion 'Unidos por el Combate a la Inseguridad en Guatemala. CIG 2010.
3
Ibidem.
5
humano sino tambien economico. En 2007, el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo estimo un costo total
de aproximadamente 7.3 del PIB, que incluye 2.8 de
perdidas en salud, 0.6 en gastos de seguridad publica, 0.1
en gastos de justicia, 1.8 en gastos en seguridad privada,
1.2 en perdidas por el deterioro del clima de inversion y
0.8 en perdidas materiales.
4
Cabe resaltar la desproporcion
en la magnitud del gasto privado y los costos causados por
la violencia en comparacion con el gasto publico destinado
al combate de la misma a traves del sistema de seguridad
y justicia. Este desbalance sugiere que una coordinacion
del gasto total, tanto publico como privado, invertido en
seguridad tiene que Iormar parte de una potencial solucion.
Es importante tambien destacar que la situacion del pais
es parte de una problematica regional. Ante la realidad del
mundo moderno y por la expansion del crimen organizado
y los carteles de la droga a nivel global, en la region y con
el apoyo de los Estados Unidos de America, se han puesto
en marcha importantes agendas antidrogas en Colombia y
en Mexico, que evidencian dos oIensivas a partir de ambos
paises, las cuales han trascendido a la region centroamericana,
que por su posicion estrategica y la debilidad de sus
instituciones publicas, representa ventajas para el trasiego y
la operacion ilicita a lo largo y ancho de la region. Debido
a esta situacion, a partir del ao 2010 se disea dentro de
la dinamica regional la iniciativa de seguridad para Centro
America (CARSI), la cual incluye la relacion entre las
organizaciones policiales, el Iortalecimiento del sistema de
justicia, los programas de deteccion de lavado de dinero, asi
como el patrullaje costero y Ironterizo entre otros.
En cuanto a la movilizacion social, la inmigracion en los
paises centroamericanos va en aumento. Muchos jovenes,
ante la Ialta de oportunidades y por la desintegracion Iamiliar,
se siguen incorporando en los grupos delincuenciales y
maras, incrementando con ello las amenazas a la seguridad
ciudadana. Lo anterior origina la comision de otros delitos,
como el asesinato de conductores de transporte urbano
y extraurbano; extorsiones a todo nivel de la actividad
comercial, del consumo y de la comercializacion de drogas;
otros asesinatos; proliIeracion del uso de armas de Iuego sin
licencia; el incremento de secuestros; y robo de vehiculos. El
escenario descrito seguira en aumento, de no implementarse
una politica publica integral de seguridad, justicia y deIensa
del Estado, que pueda dar resultados en el corto, mediano y
largo plazo.
En el campo carcelario, la superpoblacion y
hacinamiento dentro del sistema penitenciario, representa
otro de los problemas latentes y urgentes de resolver, ya
que constituye una de las principales causas que impide que
los reclusos reciban programas de rehabilitacion y, que en
contraposicion, se dediquen a delinquir, extorsionar desde
el interior, y entrenar jovenes mareros que ingresan a esas
instalaciones. Por otro lado, las drogas, los estupeIacientes
y otros objetos ilicitos ingresan a las carceles todos los dias,
sin que las autoridades puedan controlar este comercio. Esto
ultimo hace necesaria una revision del propio sistema de
seguridad.
Sobre los datos y la situacion anteriormente descrita,
el Estado y sus instituciones de seguridad carecen de
estrategias adecuadas y de organizacion capaz de dar
respuestas contundentes y sostenidas a estas amenazas a la
seguridad y deIensa del pais. En este contexto, sobresale la
situacion precaria del apresto del Ejercito de Guatemala, su
moral, presupuesto, equipamiento, personal especializado,
tecnologia e inteligencia. Actualmente, el ejercito cuenta
con alrededor de 18,500 eIectivos, de los cuales un 25
no esta destinado a la mision Iundamental encomendada.
Lo anterior amerita retomar el concepto de modernizacion
que quedo en suspenso en el ao 2004, para dotarlo de los
eIectivos necesarios en la deIensa de la nacion.
Ademas, la Policia Nacional Civil carece del personal
necesario en todos sus niveles, especialmente en sus cuadros
de mando. Asimismo, padece de Ialta de equipo y planes,
situacion que obliga a realizar una reingenieria proIunda
en la administracion y los procesos de esta estructura de
seguridad, con enIasis en sus eIectivos actuales, que de los
25,000 solo alrededor del 40 esta diariamente de servicio.
En la actualidad, el gobierno y los Iuncionarios
encargados de la seguridad del Estado, no han implementado
debidamente la Ley Marco del Sistema Nacional de
Seguridad (SNS), en la que se especifca sus componentes,
Iunciones y ambitos de accion: inteligencia del Estado,
seguridad interior, seguridad exterior y gestion de riesgos.
Tambien dicha ley ordena el diseo de una politica publica
congruente con los alcances de la reIerida ley y dar paso
a la elaboracion e implementacion de los planes sectoriales
respectivos para iniciar el trabajo del Estado en el combate
contra la criminalidad y recuperar la seguridad integral de
lustracin 6: Situacin de crceles y pandillas
Fuente: Ministerio de Gobernacion.
4
Informe Estadistico de la Jiolencia en Guatemala 2007. PNUD.
6
todos los habitantes. Por lo tanto, lo expuesto constituye un
tema pendiente.
En cuanto al sector justicia, el sistema presenta
importantes Ialencias en su operatividad. A manera de
ejemplo, se puede mencionar que, en agresiones a mujeres
en 2010, se reportaron un total de 11,600 denuncias, de las
cuales solo el 2.4 resulto en sentencias, mostrando un alto
grado de ineIectividad del sistema. Con ello, se Iomento la
impunidad en la cadena de justicia y, por ende, la debilidad
institucional.
Sumado a lo anterior, la Ialta de transparencia tanto en los
procesos de eleccion de las autoridades, como en los marcos
legales que regulan a cada institucion, son algunos de los
Iactores causantes de la Ialta de liderazgo en el sector justicia.
Esta situacion ha motivado realizar algunos ajustes para su
mejora, recibiendose algunos programas externos de ayuda
enIocados en el Iortalecimiento del sector, especialmente
luego de la frma de los Acuerdos de Paz. Dichos esIuerzos se
concentraron en el aumento de la cobertura, principalmente
en el area rural, logrando algun incremento en el acceso a
tribunales en el pais. Sin embargo, poco se ha hecho para
cambiar la estructura de dichos tribunales y las leyes que los
rigen, lo que resulta en una inefciencia del proceso judicial
en si.
Un apartado requiere el aspecto presupuestario del sector
justicia, cuya asignacion en los ultimos aos ha disminuido
en relacion con el gasto total del Estado. En la actualidad,
percibe del erario nacional el equivalente al 2, lo cual se
considera insufciente, tomando en cuenta la necesidad que,
en materia de justicia, se tiene en el pais. Dicha situacion
amerita la revision de su contenido, a fn de mejorar el
sistema de administracion de justicia en toda su extension.
Lo anterior adicionado al gasto defciente que el Estado hace
en seguridad y deIensa, 6.3 y 2.3 respectivamente de los
ingresos anuales, ameritaria establecer un monto adicional
anual a establecer, para Iortalecer la seguridad, deIensa y
justicia. La magnitud de este cambio requerira de un estudio
minucioso.
En resumen, la proliIeracion de la narcoactividad y del
crimen organizado en el pais, la inseguridad ciudadana y los
problemas del sector justicia, son consecuencia de la Ialta de
politicas publicas defnidas de Estado y de la improvisacion
de los planes vigentes, asi como de la inestabilidad existente
en los mandos de las instituciones responsables. De no
ordenarse esta parte de la administracion publica en materia
de seguridad, deIensa y justicia, los problemas sealados
anteriormente se incrementarian, provocando en el Iuturo un
ambiente de inestabilidad y, por consiguiente, una amenaza
agravada a la ingobernabilidad del pais.
Visin 2050

En 2050, Guatemala es un pais justo, prospero y seguro,
que se apoya en un organismo judicial y Iuerzas de seguridad
publica efcientes y con credibilidad, ademas de contar con
un Ejercito moderno al servicio del regimen democratico,
caracterizado por la confanza ciudadana, la paz y la libertad.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es rescatar
el rol protagonico del Estado en todas las areas de la
administracion de la justicia, deIensa y seguridad ciudadana,
como condicion indispensable para que impere la paz, la
libertad y la prosperidad de la nacion. Ello implica en el
corto, mediano y largo plazo, el control y la disminucion
signifcativa de los riesgos y amenazas al mismo, para que
retomen el liderazgo todos los organismos responsables de
garantizar la institucionalidad y la permanencia del marco
juridico, a eIecto de que impere la ley en todo el pais.
Con este fn se presentan priorizados los siguientes
objetivos especifcos:
1. Construir mecanismos de coordinacion entre los entes
de seguridad, justicia y deIensa para lograr una politica
integral de seguridad que sostenga un modo de vida
pacifco en el pais.
2. Recuperar el Estado de Derecho y el control de las
autoridades estatales sobre todo el territorio nacional.
3. EnIrentar y combatir las organizaciones delincuenciales
organizadas y Iortalecer las operaciones relacionadas
con el narcotrafco en el pais.
4. Contrarrestar integralmente las maras y otras
asociaciones delincuenciales juveniles.
5. Disminuir la tasa de crimenes impunes a niveles
comparables con los de paises desarrollados.
6. Alcanzar una tasa de homicidios por habitante minima,
comparable con paises desarrollados.
7. Construir Iuerzas policiales incorruptibles, modernas,
efcientes y al servicio de la ciudadania.
8. Construir Iuerzas de deIensa incorruptibles, modernas,
efcientes, y al servicio del sistema democratico de
Guatemala.
9. Construir un sistema de justicia transparente, efcaz,
justo y con presencia en todo el territorio nacional.
10. Construir un sistema de deIensa civil que responda a las
necesidades de la poblacion ante los desastres.
11. Construir un sistema penitenciario moderno y acorde con
las necesidades del pais, que sirva como un verdadero
mecanismo de reinsercion social.
12. Promover los esIuerzos de Estado, para defnir el
mecanismo eIectivo y constitucional en la creacion de
recursos adicionales para la seguridad nacional.
7
Estrategias y lneas de accin
Para alcanzar los objetivos trazados en la presente
Politica Publica Integral de Seguridad 2050, dentro de sus
tres componentes elementales, se establecen en la misma
los objetivos y acciones estrategicos propios en cada
ambito de accion establecidos de conIormidad a la ley en la
materia. Para tal eIecto, la accion del Estado en seguridad
nacional se Iundamenta en el concepto: DESARROLLO DE
OPERACIONES CONJUNTAS CON PLANIFICACION
CENTRALIZADA y EJECUCION DESCENTRALIZADA.
El modelo estrategico se basa en el diseo de un sistema
regionalizado de coordinacion en seis ambitos de desarrollo
(cuatro territoriales y dos transversales), basado en lo
que establece la Constitucion Politica de la Republica de
Guatemala, la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad,
la Ley de Regionalizacion territorial, instrumentos legales y
operativos existentes, asi como otros compromisos signados
por el Estado de Guatemala en cuanto a la seguridad, justicia
y deIensa del pais y de nacionales como internacionales.
Ambitos territoriales:
Seguridad interior
Seguridad exterior
Gestion de riesgos y deIensa civil
Apoyo al sector de justicia del Estado.
Ambitos Transversales:
Inteligencia avanzada.
Regionalizacion territorial.
Cada una de las 8 regiones administrativas a nivel
nacional representadas por los responsables territoriales
y distritales de la Policia Nacional Civil, del Ejercito de
Guatemala, del Ministerio Publico, del Organismo Judicial
y de la Coordinadora Nacional de Reduccion de desastres,
estaran coordinadas por un Delegado del Consejo Nacional
de Seguridad. Este, para los eIectos de identifcacion,
se le denominara COORDINADOR REGIONAL DE
SEGURIDAD, quien sera nombrado por el Presidente de
la Republica, de acuerdo con el perfl requerido en cuanto
al conocimiento y la honorabilidad para el cumplimiento de
la mision.
El Coordinador Regional de Seguridad dependera
directamente del Presidente de la Republica en su calidad
de Presidente del Consejo Nacional de Seguridad del Estado
y canalizara sus requerimientos y resultados a traves del
Consejo Nacional de Seguridad. Cada institucion sectorial
elaborara sus planes especifcos de accion regional de
conIormidad con la estrategia nacional de seguridad que
emanara del Consejo Nacional de Seguridad del Estado
y sin apartarse del marco general de legislacion nacional.
Un Acuerdo Gubernativo y reglamento especifco, a ser
emitidos en Iorma inmediata, normara su Iuncionamiento,
responsabilidad y alcance.
Ademas, junto con esta estrategia de regionalizacion
y coordinacion de los distintos componentes del sistema
de seguridad y justicia guatemalteco, se implementaran
las siguientes lineas de accion en cada una de las areas
pertinentes. Para eIecto de establecer una linea de tiempo y
de conIormidad a la urgencia de las mencionadas acciones de
Estado para devolver la gobernabilidad del pais, unicamente
se establecen en el corto y largo plazo.
lustracin 7: mbitos de accin regional
Fuente: Plan Estrategico 2050
lustracin 8: Operacin de los Coordinadores Regionales de Seguridad (CRS)
Fuente: Plan Estrategico 2050
8
1. Fortalecer la justicia:
A corto pla:o.
a. Fortalecer los mecanismos de transparencia y
rendicion de cuentas de los organismos responsables
de impartir justicia y perseguir el delito.
b. Promover las reIormas necesarias en la eleccion
de magistrados y nombramiento de jueces, para
ampliar el periodo de sus Iunciones.
c. Promover las reIormas necesarias para modifcar
la rotacion en el ejercicio de la Presidencia del
Organismo Judicial.
d. Ampliar el presupuesto del Organismo Judicial, de
acuerdo con las necesidades de justicia en el pais.
e. Fortalecer el Ministerio Publico, el Instituto
Nacional de Ciencias Forenses y el Instituto de la
DeIensa Publica Penal para un mejor desempeo
en la persecucion e investigacion en el proceso
delictivo.
I. Coordinar, con apego a la ley, los planes estrategicos
y operativos del Sistema Nacional de Seguridad
para la efciente la administracion de la justicia.
g. Crear los mecanismos para hacer operativa la
instancia coordinadora de la modernizacion del
sector justicia.
h. Fomentar la cooperacion Institucional, entre el
Organismo Judicial y los sectores de seguridad,
deIensa, Ministerio Publico, INACIF e IDPP.
i. Crear los mecanismos para respetar las normas
establecidas en ley y estimular la carrera judicial.
j. Fomentar la aplicacion de la politica de persecucion
penal integral y una politica de combate al crimen,
orientada al trato de la victima para garantizar una
reparacion eIectiva.
A largo pla:o.
a. Fortalecer la administracion interna del sistema de
justicia, su presupuesto y la carrera judicial para un
mejor desempeo.
b. Consolidar la cercania del sistema de justicia a la
poblacion, Iortaleciendo las Salas de Apelaciones
Mixtas y los Centros de Administracion de Justicia
a nivel nacional.
2. Fortalecer la seguridad:
A Corto Pla:o.
a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupcion,
dentro de las instituciones de seguridad, como Iactor
clave de efciencia y confanza ciudadana.
b. Implementar el Sistema Nacional de Seguridad del
Estado en todo su contenido, para dar una respuesta
regionalizada a la implementacion de la politica
publica de seguridad del Estado.
c. Fortalecer la organizacion interna de la PNC, en
Iorma temporal, con mandos medios capacitados en
tema de seguridad publica y legislacion nacional, asi
como estandarizar la tabla de eIectivos en relacion a
la cantidad de habitantes en el pais.
d. Redefnir el despliegue policial a nivel nacional,
en congruencia con el mapa de riesgos y amenazas
y en concordancia con el dispositivo regional a
establecerse.
e. Realizar una reingenieria total al interior de las
Iuerzas policiales, con enIasis en su organizacion,
doctrina, reglamentos, mandos medios, logistica,
moral policial y despliegue territorial.
I. Realizar una reingenieria total de la Direccion de
Inteligencia Civil, para que sea compatible con el
Sistema Nacional de Seguridad.
g. Fortalecer el sistema de investigacion criminal
al interior de la PNC y promover la coordinacion
interinstitucional.
h. Realizar una reingenieria total al del Sistema
Penitenciario, con enIasis en su ley vigente, la
organizacion, los reglamentos, la administracion y
logistica, la seguridad y las instalaciones.
i. Fortalecer la cooperacion regional centroamericana
dentro de las relaciones policiales, como
mecanismo de enlace para resolver la problematica
se inseguridad regional.
j. Promover la participacion ciudadana, especialmente
dentro de la comunidad joven del pais, para la
prevencion de la violencia y en la resolucion de la
problematica de inseguridad.
k. Modernizar el sistema de Iormacion, especializacion
y capacitacion de las Iuerzas de seguridad policial,
a traves del diseo de un modelo de Centro de
9
Estudios de Seguridad Publica integral que sustituya
lo existente.
l. Realizar una reingenieria del sistema de migracion
del pais, con enIasis en su dispositivo, reglamentos
y mision.
m. Reorganizar el Despacho Superior, la Direccion
Financiera Ministerial y la Auditoria Interna para
efcientar el empleo del presupuesto de seguridad.
n. Construir nuevas instalaciones penitenciarias en sus
diIerentes niveles: maxima seguridad, condena y
preventiva.
o. Establecer programas de cooperacion municipal en
el campo de la seguridad y control de riesgos, como
complemento de los prospectados a nivel regional.
A largo pla:o.
a. Estimular la proIesionalizacion y modernizacion
del Sistema Penitenciario, para que el cumplimiento
de las condenas se haga eIectivo y que los reclusos
tengan acceso a la readaptacion social y reeducacion.
b. Dar seguimiento a los diIerentes planes y programas
de modernizacion implementados, para mejorar la
seguridad interna del pais.
c. Realizar los estudios pertinentes para proyectar un
impuesto especifco para la seguridad nacional, sin
aIectar los programas vitales de desarrollo del pais.
3. Fortalecer la deIensa nacional:
A corto pla:o.
a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupcion,
al interior de la institucion militar, como Iactor clave
de efciencia y confanza ciudadana.
b. Prospectar planifcacion con fexibilidad y redefnir
el despliegue militar a nivel nacional, en congruencia
con el mapa de riesgos y amenazas y en concordancia
con el dispositivo regional a establecer.
c. Retomar el proceso de modernizacion del Ejercito en
cuanto al personal, el presupuesto y el equipamiento,
que le permita adecuarse al entorno regional y la
deIensa del Estado.
d. Fortalecer los planes de cooperacion institucional
para apoyar a la poblacion en epoca de desastres
o de crisis, especialmente dentro del sistema de
gestion de riesgos.
e. Fortalecer la cooperacion regional centroamericana
dentro de las relaciones militares para consolidar
lo estipulado en el Acuerdo Marco de Seguridad
Democratica Centroamericana.
I. Reorganizar el Despacho Superior, la Direccion
Financiera Ministerial y la Auditoria interna para
transparentar el empleo del presupuesto de deIensa.
g. Fortalecer el civismo y valores mediante el diseo
de un sistema de educacion civica y de servicio a la
patria a nivel nacional.
h. Incrementar la presencia de eIectivos militares,
civiles y policiales en misiones de paz, como
mecanismo de politica exterior y de generacion de
recursos para la deIensa.
i. Fortalecer la carrera militar, el escalaIon cerrado y
las prestaciones al personal militar en activo y en
retiro para actualizarlas a las demas Iuerzas armadas
de la region.
j. Reorganizar el Estado Mayor de la DeIensa
Nacional, de acuerdo con los nuevos retos en
materia de DeIensa Nacional.
A largo pla:o.
a. Fortalecer el sistema educativo militar, adecuandolo
a las necesidades nacionales y regionales, creando
la Universidad para la DeIensa Nacional.
b. Fortalecer la presencia militar en las diIerentes
regiones administrativas y Ironterizas del pais, a
fn de mantener la presencia del Estado en todo el
territorio nacional.
c. Fortalecer la tabla de organizacion y equipo (TOE)
de la institucion armada de conIormidad a las
necesidades y capacidades del Estado.
10
II. PRIORIZANDO EL DESARROLLO HUMANO
CON EQUIDAD
Los altos niveles de pobreza y pobreza extrema, asi como
la distribucion desigual del ingreso, continuan prevaleciendo
en Guatemala. En eIecto, conIorme a la ultima encuesta
sobre condiciones de vida (ENCOVI 2007), realizada por
el Instituto Nacional de Estadistica INE-, el 51 de la
poblacion es pobre y mas del 35 vive en condiciones de
pobreza extrema. La pobreza se concentra en el area rural y
es mayor entre la poblacion indigena. El coefciente GINI,
por su parte, alcanza el 53.7, colocando a Guatemala
como el segundo pais con distribucion de ingresos mas
desigual en America Latina y encontrandose dentro de los
veinte paises con mayor desigualdad a nivel mundial. El
Indice de Desarrollo Humano de la Organizacion de las
Naciones Unidas, situa a Guatemala en la posicion 116 de un
total de 169 paises, y en indicadores, como nutricion inIantil,
indice de mortalidad materna, y educacion, ocupa el ultimo
y penultimo lugar de toda America Latina.
La esperanza de vida al nacer (EVN) ha aumentado a
68 aos en el ao 2010. Segun proyecciones del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2008),
la poblacion guatemalteca aumentara su expectativa de
vida de Iorma sostenida, pero con un nivel de mortalidad
comparativamente alto durante los proximos decenios, en
particular en los menores de un ao.
La tasa de mortalidad inIantil (TMI) ha mantenido una
tendencia decreciente, pasando de 67 a menos de 40 nios
por cada mil nacidos entre los aos 1985 y 2008, la que aun
resulta ser muy alta en relacion con otros paises de la region,
tales como Costa Rica con tasas menores a 10 nios por cada
mil nacidos para el periodo 2000 a 2006 (CELADE, 2009).
Es importante resaltar que la mayor incidencia de mortalidad
inIantil sigue registrandose en las poblaciones indigenas y
en el area rural.
Segun inIorme de SEGEPLAN de 2008, los indicadores
relacionados con las necesidades basicas han mejorado en
terminos generales, aunque de Iorma desigual. La cobertura
de servicios basicos de salud se amplio de 0.5 a 4.1 millones
de personas, el acceso a servicios de saneamiento se
incremento en un 55 y la tasa neta de escolaridad en el nivel
primaria alcanzo el 96 de la poblacion en edad escolar,
durante el periodo 1985- 2006. El acceso a agua potable ha
tenido un crecimiento importante, ya que presentan tasas
de crecimiento superiores al 30. Estas ciIras denotan la
orientacion de la politica social en Guatemala que, a partir
del ao 1996 (frma de la paz), se Iocalizo en inIraestructura
social. Por otra parte, el inIorme del BANGUAT del ao
2009 seala que la poblacion economicamente activa (PEA)
empleada en servicios inIormales representa el 70, crecio
en 7 durante el periodo 1989- 2006, y carece de todo tipo
de derechos y obligaciones laborales.
El gasto social total y como proporcion del PIB mejoro
a partir de la frma de los Acuerdos de Paz, pero continua
por debajo del promedio de la region C.A y de A.L. y es de
baja calidad. El programa de transIerencias condicionadas,
implementado en varios paises de la region, pretende dar un
incentivo economico a las madres de Iamilia a cambio de
que envien a sus hijos a estudiar y tengan salud preventiva.
Sin embargo, el reIerido programa en Guatemala no ha sido
acompaado del incremento necesario en la mayoria de
servicios requeridos y aIronta problemas de sostenibilidad,
tanto por la debilidad y rigidez de los ingresos tributarios,
como por lo relativo a la transparencia por la escasa
inIormacion disponible.
La mayoria de las sociedades conciben la reduccion de la
pobreza y la eliminacion de las desigualdades injustas como
metas importantes a la hora de Iormular politicas publicas,
pero las disparidades extremas minan la consecucion de
tales objetivos. A mayor desigualdad, mayor difcultad
de reducir la pobreza (Roemer, 1998). Por otra parte, las
teorias modernas de justicia distributiva, en las cuales varios
pensadores infuyentes han contribuido de manera importante
a una Iorma de pensamiento sobre lo que debe entenderse
por 'equidad, reconocen no solo la importancia de la
responsabilidad de los individuos por su propio bienestar,
sino tambien el eIecto que circunstancias Iuera del control
del individuo tienen, tanto en la cantidad de esIuerzo que
invierten como en el nivel de bienestar que logran alcanzar.
Las politicas publicas deben, entonces, proponerse igualar
las ventajas entre las personas que presentan circunstancias
diIerentes, en todos los puntos de distribucion de esIuerzos
dentro del grupo. (notas de clase Rosa Caete Alonso IV
Diplomado en DH 26 Oct.2006). El proIesor Amartya Sen
concibe el desarrollo como un proceso de expansion de las
libertades reales de las personas, que incluyen, por ejemplo,
'la libertad de actuar como ciudadanos que importan y
cuyas voces cuentan (Sen 2001). Es decir, dicho desarrollo
no se agota en contar con benefciaciones de programas de
proteccion social, por muy completos e integrales que estos
sean. Por su parte, Rawls (1971) refere, como uno de los
principios basicos de la justicia social, que las oportunidades
deben abrirse a todos los miembros de la sociedad y propone
que la asignacion escogida debe ser tal que maximice las
oportunidades de los grupos menos privilegiados.
La vision de desarrollo humano con equidad de
CEIDAL es congruente con estas lineas de pensamiento y,
por ello, va mas alla de proponer unicamente el impulso o
Iortalecimiento de programas de proteccion social para los
grupos mas vulnerables. Esta vision enIatiza en la necesidad
de establecer el marco legal y las politicas publicas
adecuadas, que permitan oIrecer igualdad de oportunidades
para todos los guatemaltecos y guatemaltecas, de tal manera
que el esIuerzo, preIerencias, iniciativas y emprendimientos
personales sean los Iactores que expliquen las diIerencias de
logros economicos y nivel de bienestar.
La presente propuesta de lineamientos identifca, por
lo tanto, las siguientes areas estrategicas para alcanzar un
desarrollo humano con equidad:
A. Educacion
B. Salud
C. Focalizacion de subsidios publicos
D. Prevencion de atencion a desastres
E. Descentralizacion y desarrollo local
Diagnstico
El desarrollo de los pueblos se ve altamente aIectado
por el nivel de desarrollo educativo de su poblacion. La
capacidad de producir en un ambiente laboral depende de
las competencias cognitivas, Iisicas y aIectivas que cada
persona ha desarrollado y que le Iacilitaran no solo trabajar
para mejorar su vida y la de su Iamilia, sino tambien para
vivir armoniosamente en sociedad y con la naturaleza.
Adicionalmente, los estudios demuestran que la educacion
de la mujer incide en la cantidad de hijos que tiene, la
atencion que les proporciona en salud y educacion, y en la
mortalidad inIantil que se registra. La escolaridad de los
padres y madres permitira que ellos y sus descendientes
tengan acceso o no a la tecnologia, a niveles superiores de
estudio y a una vida digna en su hogar y en su comunidad.
El Ministerio de Educacion, como responsable
constitucional de la educacion de nios y jovenes, ha
guiado su planifcacion a partir de politicas que derivan en
estrategias de implementacion, programas y presupuestos.
En general, a traves de las administraciones de los ultimos
25 aos, las politicas no han variado, y muy pocas han sido
ejecutadas en toda su magnitud. La cobertura ha llegado casi
al 98 en la primaria, pero tanto la preprimaria, como la
secundaria, no alcanzan ni al 50 en la respuesta que deben
dar a la demanda de la poblacion neta y bruta. En el ambito
de la calidad, los resultados muestran que el promedio en
las pruebas estandarizadas en matematicas y comprension
lectora no llega al 50, principalmente en el sector publico.
Gratuidad
Algunos programas desarrollados actualmente han
contribuido a mejorar el nivel de calidad del proceso
educativo. El primero de ellos es el plan de gratuidad. En
1948, la Declaracion Universal de los Derechos Humanos
establecio que 'toda persona tiene derecho a la educacion,
que esta debe ser gratuita al menos en lo concerniente a la
instruccion elemental y Iundamental, y que la instruccion
elemental sera obligatoria. Por su parte la Declaracion
de Educacion para Todos de UNESCO (2000) y las Metas
del Milenio validaron el derecho y politicas de gratuidad
en la educacion entre los aos 60 y 90 en paises en via de
desarrollo y crecimiento moderado, para contrarrestar la
barrera principal a la exclusion educativa: el costo de la
misma.
A pesar de la importancia y las bondades de la gratuidad,
su implementacion en la mayoria de los paises evidencio por
lo menos dos eIectos negativos: 1) el aumento de cobertura
sin que la oIerta pudiera satisIacer dicha demanda; y 2) el
deterioro de la calidad escolar en relacion a bajos niveles
de aprendizaje. La presencia de nuevos alumnos dio como
resultado hacinamiento, aumento en la tasa de desercion e
incremento de alumnos repitentes. Las principales causas
de estas defciencias incluyen la incapacidad para atender
la demanda, la imprevision de las sostenibilidad a traves de
planes presupuestarios, errores en el calculo de costos de
implementacion, Ialta de encuestas de rastreo del gasto, y
la inefciente calidad educativa en todo el sistema. Muchos
paises experimentan, por lo tanto, un shock en el sistema
educativo.
5
En el caso de Guatemala, se reconoce la gratuidad de
la educacion en la Constitucion Politica de la Republica,
articulo 74. Asimismo, esta esta reconocida en la Ley de
Educacion Nacional, Articulos 1 y 33 (b) de 1996. Sin
embargo, circunstancias de caracter economico-politico
llevaron a las autoridades gubernamentales a establecer
5
Eva Grajeda. Gratuidad educativa: una politica atrevida.
11
A. Educacin
normas que permitian el cobro de cuotas y la aplicacion de
los Iondos bajo la responsabilidad de comites.
En el ao 2008, se publico el Acuerdo Gubernativo
No. 226-2008 que reafrma que 'la prestacion del servicio
publico de educacion es gratuito, y destaca que 'el ingreso,
inscripcion y permanencia en los centros educativos
ofciales de preprimaria, primaria y nivel medio no estan
sujetos, condicionados ni relacionados con ningun pago
obligatorio ni voluntario. Tambien el Acuerdo Ministerial
1492-2008 del Ministerio de Educacion establece el Iondo
rotativo de gratuidad y norma su aplicacion para 'cubrir el
pago de servicios basicos de agua, energia electrica, enlaces
dedicados a Internet, suministro de ofcina y didacticos,
mantenimientos y remozamientos menores y otros gastos
de operacion en las escuelas. Este otorga las cantidades de
Q40.00 y Q100.00 por alumno de primaria y nivel medio
respectivamente al ao, cubiertas con aportaciones de padres
de Iamilia.
El reto de Guatemala es el cumplimiento de los acuerdos
frmados. De acuerdo con las recomendaciones de la ONU,
para que este sea eIectivo se deben considerar aumentos de
la matricula, la calidad escolar, equidad y una revision del
presupuesto. Esta revision presupuestaria debe, a su vez,
incluir una estructura sustentable a largo plazo, reestructurar
la remuneracion de nuevos docentes, y establecer mecanismos
para la construccion de nueva inIraestructura. Se debe,
ademas, contar con una adecuada planeacion, administracion
y gobernabilidad un dialogo politico con otros ministerios,
sindicatos, asistencia internacional, ONG, municipalidades
y lideres locales; una descentralizacion; la integracion
con programas complementarios; y la incorporacion de la
sociedad civil.
Programas de apovo v participacion comunitaria
Adicionalmente a la gratuidad, se han desarrollado
programas de apoyo y participacion comunitaria. DiIerentes
Ioros internacionales establecen la importancia de la
participacion comunitaria en los procesos educativos,
especialmente de los padres de Iamilia, y, en Guatemala, los
Acuerdos de Paz reIuerzan este aspecto. El Ministerio de
Educacion inicio en el ao 1994 el Programa de Autogestion
Educativa (PRONADE), por medio del cual los padres y
madres de Iamilia, organizados en los COEDUCA (Comite
Educativo de Autogestion) y con Iondos provenientes del
Ministerio de Educacion, administraron la contratacion de
los docentes, y supervisaron la ejecucion tecnica. El sistema
demostro ser la respuesta a la Ialta de cobertura que se
tenia en ese entonces. En lugares remotos, donde ningun
maestro aceptaba trabajar, los padres de Iamilia, principales
interesados en la educacion de sus hijos, convencieron a
maestros para cubrir la demanda en sus aldeas y caserios.
Como consecuencia de esta supervision cercana, la asistencia
de los maestros Iue casi perIecta y se evidencio una total
responsabilidad del maestro en sus obligaciones laborales
en comparacion con los maestros empleados por el sistema.
DesaIortunadamente, se dieron tambien algunos abusos en
materia de contrataciones y en el 2008, los COEDUCAs ya
no frmaron convenio con el Ministerio de Educacion y la
contratacion paso a eIectuarse con los procesos defnidos
para el renglon 011, que hace la contratacion practicamente
inamovible. Cuando PRONADE desaparecio, este atendia a
casi medio millon de nios y nias.
Paralelamente, el Ministerio de Educacion creo las Juntas
Escolares, que debian atender la adquisicion y administracion
de los programas de apoyo (reIaccion escolar, utiles
escolares, valija didactica y reparaciones minimas en las
escuelas). A la Iecha, esa es la labor de las Juntas Escolares.
Aquellas escuelas del nivel primario que no tienen juntas,
reciben los insumos a traves de la Direccion Departamental
correspondiente.
Actualmente, las organizaciones de padres de Iamilia
se estan convirtiendo en Consejos Locales de Educacion,
aunque desde el 2008, los recursos del MINEDUC no llegan
y la ejecucion de la reIaccion escolar se ha visto restringida a
un trimestre unicamente. Esta situacion aIecta proIundamente
el aprendizaje de los nios y nias, ya que la desnutricion
limita su capacidad de asimilacion. De igual manera, desde
que se entregaron los libros para todos los grados de primaria
en las cuatro areas principales - Matematicas, Comunicacion
y Lenguaje, Estudios Sociales y Ciencias Naturales - de la
serie Camino a la Excelencia en 1997 (mas de 6.5 millones
de textos), el suministro de libros no ha llegado al aula,
contandose unicamente con colecciones incompletas.
Programas de educacion bilinge
El tercer programa educativo Iundamental es el de
educacion bilinge. A pesar de que el uso del idioma
materno es importante en los ambientes escolares y que
existen en doce departamentos mas de un millon de nios
maya-hablantes de 6 a 12 aos, solo un 25 recibe clases en
la modalidad bilinge y el resto asiste a escuelas en donde se
imparten clases solo en espaol.
En 1985, se creo el Programa Nacional de Educacion
Bilinge Bicultural (PRONEBI), que en 2005 se convirtio en
Direccion General (DIGEBI) del Ministerio de Educacion.
Esta Direccion tiene como objetivo proporcionar educacion
preprimaria y primaria en Iorma bilinge (lengua materna
y espaol como segunda lengua) a los pueblos indigenas.
Actualmente, se brinda educacion bilinge en catorce
idiomas mayas e idioma gariIuna. En el 2009, se reportaron
6,622 escuelas bilinges y 467,924 alumnos atendidos
12
bajo esta modalidad. Se ha buscado expandir el servicio
mediante la Iormacion de maestros bilinges certifcados
para preprimaria y primer grado de primaria. Asimismo,
tambien se ha intentado extender el servicio de educacion
bilinge hasta los ultimos grados de la primaria, pero con
exito limitado hasta ahora.
En comunidades en donde la poblacion es
mayoritariamente indigena, las escuelas que oIrecen
educacion bilinge intercultural presentan mayores grados
de efciencia que aquellas escuelas no indigenas, que
Iuncionan en las mismas zonas geografcas y lingisticas.
La mayor efciencia es medida a traves de mejores niveles
de promocion (aprobacion) y menores niveles de desercion
y repitencia.
Programas de capacitacion v profesionali:acion
En terminos de capacitacion y proIesionalizacion,
numerosos estudios y los mismos nios y jovenes reportan
la diIerencia en calidad educativa cuando cuentan con
un docente actualizado, que maneja efcientemente
metodologias y contenidos. Las pruebas estandarizadas
que se aplican a los graduandos de las escuelas normales,
presentan resultados por debajo del 10 de lo esperado,
lo cual se refeja en las aulas que atienden los maestros
egresados de esas instituciones. Es necesario, por lo
tanto, suplir estas defciencias. Para ello, el Ministerio de
Educacion ha impartido jornadas de capacitacion esporadica
a los maestros de preprimaria y primaria, sin resultados
positivos. Lo mismo ha sucedido con diIerentes intentos
de proIesionalizar a los docentes, ya que los programas no
terminan y en los procesos no se ve la diIerencia.
Las capacitaciones Iueron suspendidas desde el ao
2008 y la proIesionalizacion que inicio en el 2009, a cargo
de la Universidad de San Carlos, se vera suspendida este
ao, debido a la Ialta de presupuesto en el Ministerio de
Educacion. Es necesario crear un sistema de actualizacion
docente, que acompae a cada maestro y provea la orientacion
metodologica y los conocimientos de los contenidos que
necesitan.
Presupuesto
La inversion publica en educacion en Guatemala se
analiza en terminos del porcentaje del PIB que se dedica
a educacion. Segun los datos calculados por UNESCO,
Guatemala es el segundo pais del continente americano que
menos invierte en educacion por alumno en primaria y el que
menos gasta en secundaria. Ademas, el presupuesto asignado
a la cartera de educacion como proporcion al ingreso del
pais esta muy por debajo del asignado por el resto de paises
centroamericanos y lejano del promedio de America Latina.
Ademas de la Ialta de recursos, existe una baja fexibilidad
del gasto, ya que casi el 90 del presupuesto se destina al
pago del salario de los docentes y queda muy poco remanente
de dinero para llevar a cabo los programas que podrian
mejorar la calidad. A esto se suma la prioridad del gobierno
actual, que dedica parte del presupuesto del MINEDUC a
los programas asistenciales de Cohesion Social, lo cual ha
privado de Iondos a los Iuncionarios para la ejecucion de los
programas educativos planifcados.
En general, es necesario repensar el sistema educativo
y hacer cambios estructurales que permitan la ejecucion a
nivel local, con un proceso progresivo de desconcentracion,
tanto administrativa como tecnica, que permita que cada
escuela cuente con el presupuesto adecuado para insumos,
docentes, inIraestructura y actualizacion de la metodologia.
El presupuesto necesario debe ser tambien progresivamente
mas grande, de manera que los programas se ejecuten, y los
nios y nias guatemaltecas cuenten con la educacion de
calidad a la cual tienen derecho.
Visin 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un sistema educativo de
calidad, que Iorma personas con capacidad para producir
y tener una vida digna; ciudadanas y ciudadanos que estan
comprometidos con los demas y con su pais, poseedores de
una conciencia del mundo y de las posibilidades que oIrece,
capaces, ademas, para tomar decisiones mediante el analisis
critico de sus opciones y de las consecuencias Iuturas, en el
marco de los valores universales que practican.
Objetivos
El objetivo primordial es crear y mantener un sistema
educativo capaz de atender de manera inmediata y eIectiva
las distintas necesidades educativas de la poblacion, para lo
cual es Iundamental mejorar signifcativamente la calidad y
cobertura de la educacion.
13
lustracin 9: Gasto en educacin (% ngreso Nacional Bruto)
* Incluye solamente los siguientes paises con datos publicados: Hong Kong, Singapur y Malasia
Fuente: Data de 2008. World Development Indicators. Banco Mundial.
La calidad se entendera como el resultado esperado
de una serie de acciones que permitiran que el proceso
desarrolle integralmente a los estudiantes, en cuerpo, mente
y valores, especialmente en lo relacionado con lo siguiente:
el pensamiento logico; el derecho al aprendizaje y el uso de
los idiomas que defna la comunidad educativa; la atencion
a los nios, nias y jovenes con necesidades especiales: el
uso de textos, libros, materiales y tecnologia actualizada;
y la aplicacion de una metodologia apropiada para cada
estilo de aprendizaje, Iacilitada por docentes responsables
y academicamente apropiados. La cobertura comprendera
la oIerta del servicio educativo en Iuncion de la demanda,
otorgando especial atencion a la inscripcion de la nia y la
joven, en todos los niveles educativos:
1. Inicial de 0 a 3 aos: lo cual incluira la capacitacion
a madres embarazadas, a madres y padres de nios y
nias hasta 3 aos y atencion en guarderias, casas de
Iamilias y otras opciones, para asegurar la estimulacion
temprana necesaria, a eIecto de iniciar con exito el
proceso educativo Iormal.
2. Preprimaria: para nios y nias de 4 a 6 aos, con
enIasis en el aprendizaje de idiomas adicionales (maya
o ingles, de acuerdo con lo defnido a nivel local, por las
comunidades). En este nivel se asegurara que los nios
y nias sean inscritos en la edad adecuada (inscripcion
neta) legislando la obligatoriedad de los padres de
Iamilia o encargados, como responsables directos.
3. Primaria: de 7 a 12 aos, con utilizacion de diIerentes
modalidades que aseguren la cobertura.
4. Secundaria:
a. Basicos: con orientacion ocupacional, a traves de
diIerentes modalidades en Iuncion de la cantidad de
alumnos y alumnas en cada comunidad.
b. Diversifcado: dos o tres aos, bachilleratos con una
especialidad ocupacional.
Con el fn de implementar y mejorar la cobertura
planteada y la calidad educativa, se plantean los siguientes
objetivos y metas especifcas:
1. Incrementar la calidad
a. Alcanzar la media de 90, en desarrollo del
pensamiento (matematicas y comprension de lectura
en diversos temas) todos los niveles.
b. Disminuir la tasa de analIabetismo por debajo del
2 (adultos mayores)
c. Proveer educacion bilinge al 100 de la poblacion
atendida, en espaol y un idioma nacional o
extranjero.
d. Entregar insumos al 100 de centros educativos, a
tiempo y completos.
e. Certifcar y acreditar todas las instituciones
educativas.
2. Incrementar la cobertura
a. Lograr una inscripcion de 100 (todos los niveles,
con equidad de genero y atencion a educacion
especial)
Neta: 100 (todos en la edad adecuada)
Bruta: 100 (sin sobre edad)
b. Aumentar la retencion y complecion estudiantil
y lograr que el 98 de los alumnos complete el
grado y el nivel (98 de la poblacion complete el
Bachillerato).
c. Lograr una tasa de desercion de 2 .
d. Conseguir que el 30 de la poblacion cuente con
un grado universitario.
e. Lograr que el Ministerio de Educacion tenga su
propia universidad.
3. Garantizar el fnanciamiento del presupuesto anual,
el cual, valga la redundancia, debe estar en un 100
fnanciado
4. Proveer programas de educacion orientados al trabajo
a. Crear una entidad entre el sector publico y el privado
que oriente las politicas hacia las necesidades en
la educacion y capacitacion de la poblacion joven
que la relacione con las diversas oportunidades de
empleo requeridas por la iniciativa privada, a eIecto
de coadyuvar en el circulo virtuoso de educacion
inversion empleo oportunidades de mejor ingreso
y nivel de vida.
Estrategias y lneas de accin
1. Implementar la calidad educativa
a. Descentralizar la gestion administrativa hacia
la escuela, en el area tecnica y fnanciera, bajo el
liderazgo del Director y con la participacion de la
comunidad educativa (cuentadantes directos ante la
Contraloria de Cuentas en la ejecucion fnanciera y
ante el Ministerio de Educacion, en la ejecucion del
area tecnica).
Esta estrategia busca delegar en el centro
educativo director y padres de Iamilia la
responsabilidad directa de la eIectividad del
proceso educativo, es decir, de los resultados
en el rendimiento, para lo cual necesitara ser
responsable tambien del cumplimiento diario
de los docentes, de su preparacion academica,
capacitacion y actualizacion. El cumplimiento
diario se refere a 200 dias eIectivos y 6 u 8
horas diarias, cuando Iuere aplicable, asi como
a la posibilidad de reponer al fnal del ao
14
escolar, los dias perdidos en el transcurso del
mismo, de conIormidad con lo que establezca
la legislacion.
Tambien delega la ejecucion del presupuesto
asignado directamente a cada escuela, lo cual
proveera los insumos indispensables para
alcanzar el rendimiento propuesto: utiles
para alumnos y docentes, textos, bibliotecas
reales y virtuales, computadoras, tecnologia
educativa, mobiliario e inIraestructura, asi como
alimentacion y salud.
Para Iacilitar la labor de los directores, se
unifcara la fgura del director de preprimaria,
primaria y secundaria de los centros educativos,
integrandose los estudiantes en un mismo
edifcio, con subdirectores por nivel, en aquellos
casos donde la cantidad de alumnos atendidos lo
aconseje.
b. Fortalecer las Juntas Escolares o asociaciones de
padres, comunidad y escuela (Director, docentes y
alumnos, y universalizarlas en todos los niveles.
Esta Junta Escolar o Asociacion sera la
encargada, conjuntamente con el o la Directora
del centro educativo, de velar por la calidad de
la educacion, tomar decisiones al respecto y
ejecutar los presupuestos asignados, de acuerdo
con el plan operativo autorizado.
Tanto las capacitaciones a los docentes, como
el monitoreo de la calidad en el aula, estara a
cargo de las juntas o asociaciones y seran los
encargados de tomar las medidas necesarias
para asegurar los resultados esperados. Para
ello, estaran Iacultadas para contratar a los
docentes que necesiten y aumentar o disminuir
la poblacion atendida, en Iuncion de las
necesidades de la localidad.
c. Formar y transIormar personas en docentes capaces
de educar con una metodologia enIocada al
desarrollo del juicio critico y a las necesidades de
los estudiantes.
Esta estrategia buscara el desarrollo del docente
a nivel superior, con un primer egreso a nivel
secundario. Se tratara de un bachillerato con
enIoque en educacion, el cual sera completado
en las universidades publicas y privadas, con
un pensum aprobado por el Ministerio de
Educacion y especialmente en la Universidad
Pedagogica del Ministerio de Educacion, para
obtener especializaciones en los diIerentes
niveles y modalidades:
Educacion inicial (0 a 3 aos).
Preprimaria monolinge y bilinge.
Primaria en modalidades bilinge, rural
(multigrado), con especialidad en primer
grado, matematicas, ciencias (laboratorios),
lenguaje, educacion Iisica, artes, computacion,
talleres y otros.
Secundaria (basicos y diversifcado):
especializados en las areas especifcas del
curriculo defnido, incluyendo talleres para
la orientacion ocupacional.
Educacion a distancia (en linea) para nios,
nias y jovenes que estudian en casa y
necesitan tutorias de pocas horas.
Auxiliares: a cargo de suplir docentes
y asegurar la practica de los valores
universales (en estudiantes y docentes).
Directores especializados, tanto en
administracion escolar y fnanciera, como
respecto de las relaciones con padres y
madres de Iamilia, asi como respecto de las
comunidades.
Los docentes seran parte de un sistema que
promovera la carrera docente, basada en
evaluaciones que se entregaran anualmente.
Esta evaluacion tomara en cuenta los resultados
de los alumnos y de las alumnas en las pruebas
estandarizadas de rendimiento y el proceso
de Iormacion en el aula. Como resultado, los
docentes obtendran una certifcacion de calidad,
que los hara acreedores a un mejor sueldo,
independientemente del escalaIon que les
corresponda, y a bonos por meritos. Al inicio,
esta carrera docente sera optativa para todos los
docentes en servicio, pero sera obligatoria para
los nuevos que se incorporen a las escuelas.
Eventualmente, todos los docentes deberan estar
certifcados para poder continuar trabajando.
d. Proveer los insumos necesarios: libros de texto y
de lectura, utiles, material didactico, mobiliario,
computacion, programas de diIerentes temas para
las computadoras, tanto para docentes como para
estudiantes, alimentacion, salud, inIraestructura,
servicios basicos, en tiempo.
Esta estrategia estara Iortalecida por el manejo
independiente del presupuesto asignado a cada
centro educativo, que estara a cargo de la Junta
Escolar o Asociacion, que incluye a docentes y
directores. El Ministerio de Finanzas entregara
puntualmente y en Iorma completa dicho
presupuesto, mediante el traslado de Iondos
provenientes de impuestos directos dedicados al
proceso educativo.
e. Descentralizar el seguimiento a las escuelas, por
parte del Ministerio de Educacion, a nivel distrital.
Esa descentralizacion incluye el seguimiento
15
tecnico evaluacion, los resultados, la capacitacion
y otros, asi como el seguimiento de la ejecucion
administrativa y fnanciera, con el proposito de
apoyar al proceso.
La Junta Distrital estara conIormada por los
directores de los centros escolares del distrito
y las autoridades del Ministerio de Educacion:
monitores o acompaantes pedagogicos,
quienes serian el equivalente a los supervisores.
La Junta Distrital respondera al Coordinador
municipal y este al Director Departamental.
I. Asegurar la ampliacion de la cobertura, a traves
de todas las modalidades que permitan aprovechar
las instalaciones y capacidades humanas, de los
sectores publico y privado, en todos los niveles.
El Ministerio de Educacion aprovechara las
instalaciones de los establecimientos publicos
para dar cobertura en todos los niveles; empleara
la capacidad instalada de los establecimientos
privados, a traves de becas o 'vouchers de
pago que entregaran los padres o encargados;
y utilizara tambien las capacidades de los
docentes, estimulandolos para que organicen
sus propias escuelas, en jornadas alternas, y las
administren como entidades privadas, en donde
se podran recibir estudiantes pagados por el
Estado.
La cobertura se asegurara tambien por medio
del servicio de transporte para los alumnos y las
alumnas en el area rural, a traves de autobuses
que haran el servicio, pagados por el Estado o a
traves de bonos de transporte.
g. Implementar una metodologia en el aula que
desarrolle el pensamiento critico y logico, como un
eje transversal que se trabajara en todo momento en
el aula.
Abrir la discusion a nivel comunitario, la
pertinencia curricular (bilingismo, deportes,
artes y ofcios) en las escuelas, para adaptarlo
en los niveles preprimario y primario. Esta
estrategia se aplicara especialmente con relacion
a los idiomas, que seran impartidos a traves de
programas en computadora, para que no haya
necesidad de tener docentes especializados.
El curriculo a nivel local se defnira tambien
en la secundaria, en cuanto a las orientaciones
ocupacionales que se oIreceran, las cuales iran
en Iuncion del contexto y de las empresas que
oIreceran empleos inmediatos a los residentes
locales.
h. Estandarizar la evaluacion para medir el desarrollo
del pensamiento, aplicada anualmente a los alumnos
de 1, 3 y 6 grados de primaria; a 3 basico;y a los
graduandos.
Progresivamente, se aplicara tambien a los
demas grados, en establecimientos publicos y
privados, y constituira la base para la aprobacion
del grado, a eIecto de obtener una promocion.
Los establecimientos privados pagaran por la
aplicacion de las pruebas, aunque el Ministerio
de Educacion las elaborara, administrara y
califcara.
En el transcurso del ao, el Ministerio de
Educacion (MINEDUC) pondra a disposicion
de los establecimientos publicos y privados,
pruebas mensuales que los mismos docentes
aplicaran, para llevar el control del desarrollo
de las competencias en los alumnos y alumnas
y tomar las medidas que consideren pertinentes.
Los resultados de las pruebas seran la base
de la acreditacion de los establecimientos. La
verifcacion de los procesos administrativos
apropiados, que respondan a los indicadores de
calidad defnidos, seran la base de la certifcacion
de los establecimientos. Los establecimientos
publicos y privados, se encontraran sujetos
al seguimiento por parte del MINEDUC,
para asegurar que todos estan certifcados y
acreditados. Los establecimientos, que despues
de tres aos de seguimiento no mejoren en
sus practicas, seran cerrados, en el caso de los
colegios privados, mientras en el caso de las
escuelas publicas, el Director sera removido. El
control del avance de cada aula sera reportado
mensualmente por los docentes, a traves de la
red del Mineduc, utilizando el programa a su
disposicion en la computadora que cada docente
tendra para su uso. Este seguimiento estara
abierto a las autoridades locales, distritales,
nacionales, a padres y madres y poblacion en
general.
i. Integrar la tecnologia en el aula como medio para
desarrollar las capacidades del estudiante y del
docente.
Capacitacion continua para los docentes, en la
planifcacion y Iortalecimiento de las areas de
enseanza, en todos los niveles.
Cursos a nivel superior, en linea, para docentes.
Programas de apoyo pedagogico para alumnos
en los diIerentes niveles.
Programas para desarrollo de competencias en
la orientacion ocupacional, a partir de 5 grado
de primaria, en basicos y diversifcado.
Programas de idiomas para docentes y alumnos,
desde preprimaria.
Acceso a investigacion a traves de Internet.
16
Intercambio de inIormacion, proyectos y
actividades entre alumnos, y entre docentes,
a nivel nacional e internacional, por medio de
Internet.
j. Proveer una inIraestructura digna para los alumnos
y alumnas.
Las escuelas y los colegios privados deberan
contar con la inIraestructura necesaria para
la comodidad de los estudiantes, en todos los
niveles. Esta inIraestructura adecuada sera
condicion ineludible para la certifcacion de
calidad del establecimiento.
El fnanciamiento de la construccion y
mantenimiento de la misma, estara a cargo del
Estado en las escuelas publicas. El presupuesto
sera manejado a nivel central en las primeras
dos administraciones y luego sera trasladado
a las escuelas para que sea ejecutado por las
Juntas Escolares, que incluiran a los directores
y docentes.
La inIraestructura debera contar con aulas
grandes, que sigan el modelo predeterminado
por el Mineduc. Los servicios sanitarios tendran
azulejos, agua corriente e y estaran separados
para nias y nios. Dicha inIraestructura incluira
laboratorios de ciencias y de computacion,
talleres de orientacion ocupacional, patios
para recreos, campos para deportes, gimnasio,
enIermeria, comedor y cocina.
2. Implementar estrategias para la cobertura total de 0 a 18
aos.
a. Utilizar la iniciativa privada para aprovechar la
inIraestructura existente y los servicios certifcados
y acreditados de los colegios en todos los niveles.
Se estimulara a los docentes para que provean
el servicio educativo en las jornadas alternas
a la que trabajan con el Estado, utilizando las
instalaciones ya existentes. El pago se hara
a traves de becas o 'vouchersde pago que
utilizaran los padres o encargados de los nios
y nias.
Otra estrategia que se utilizara, en este sentido,
es la motivacion a empresas para que oIrezcan
educacion o becas, cuyo fnanciamiento sera
deducido de los impuestos que deberian pagar. La
educacion que oIrezcan deberia ir en Iuncion del
empleo que estarian oIreciendo a los egresados
de la secundaria o de las universidades.
b. Ampliar y mejorar la educacion inicial, dirigida a
nios y nias de 0 a 3 aos.
Incluye, entre otros, la Iormacion de padres
y madres en los cuidados del embarazo; la
estimulacion temprana, a nivel del hogar o a
traves de instituciones del Estado; los valores;
la alimentacion; y los derechos de los nios
Se contara con atencion para nios y
nias de madres que trabajan, en hogares
Iamiliares atendidos por madres capacitadas en
estimulacion temprana, en comunidades alejadas
y en guarderias del Estado en poblaciones
mas numerosas. Se proveeran materiales,
alimentacion y cuadros de salud, como vacunas.
Se organizaran escuelas para padres y madres,
en donde se proporcionara inIormacion sobre
alimentacion adecuada, higiene, salud y valores
morales Iamiliares. Asistir a la escuela sera
obligatoria para los padres de los nios atendidos
en las guarderias o en las casas de Iamilias.
c. Ampliar y mejorar la educacion de preprimaria,
dirigida a nios y nias de 4 a 6 aos, con diIerentes
curriculos, por edad.
Los alumnos aprenderan a leer a los 6 aos y
comenzaran el aprendizaje del segundo idioma
(maya o ingles) de acuerdo con lo defnido por
la Junta Escolar; el aprendizaje se desarrollara
con la ayuda de la tecnologia.
Se contara con docentes especializados a nivel
superior, para atender las diIerentes edades,
y en lugares donde no se cuente con docentes
especializados, se homologaran los docentes de
primaria.
d. Ampliar y mejorar la educacion primaria, dirigida a
alumnos y alumnas de 7 a 13 aos.
Se atenderan a traves de diIerentes modalidades:
escuelas regulares con jornadas de 5 u 8 horas,
de acuerdo con la poblacion atendida; escuelas
multigrado con apoyo de la tecnologia, en
lugares donde la poblacion es escasa; escuelas
a distancia, con apoyo de la tecnologia, para
aquellos alumnos que estan en su casa, en
hospitales, de viaje (migracion por siembras); y
otras modalidades.
Todo el proceso sera bilinge, con apoyo de
programas en computadoras, y a partir de 5
grado, los estudiantes recibiran una orientacion
ocupacional, relacionada con las areas de
estudio y con la vocacion del lugar.
e. Ampliar y mejorar la educacion secundaria.
Todos los alumnos y alumnas que egresen
de primaria tendran oIerta educativa en sus
comunidades. La atencion se eIectuara en
Iuncion de la cantidad de estudiantes que se
atenderan, y para ello, se utilizaran diIerentes
modalidades: telesecundaria (hasta terminar
bachillerato), secundarias regulares, iniciativa
privada y otros.
17
Toda la secundaria tendra orientacion ocupacional,
con principios de administracion, manejo
fnanciero, impuestos, etc. De esta manera los
egresados (primer egreso sera de 3 basico)
puedan comenzar sus propias empresas o iniciar
su vida laboral en empresas cercanas. Las
especialidades seran ofcios, como electricidad,
plomeria o herreria, y carreras utiles, segun
las condiciones del contexto, como turismo,
textiles, computacion, agencias de servicio al
cliente y otras.
Se creara un comite con participacion del
Ministerio de Educacion y el sector privado para
identifcar areas estrategicas a desarrollar en la
enseanza de los alumnos, con tal de suplir la
demanda laboral tanto existente como potencial.
Se enIatizaran los idiomas y la preparacion
previa para la carrera universitaria que los
alumnos escojan. En este sentido, el bachillerato
sera dividido en cientifco y humanistico, para
preparar al Iuturo estudiante para la carrera que
seguiran. Esto incluira la carrera de magisterio
en sus diIerentes especialidades. De esta
cuenta, las escuelas normales se convertiran
en bachilleratos, entre cuyas especialidades se
tendra la de educacion.
La cantidad de docentes a nivel superior,
necesarios para cubrir la demanda educativa, se
completara con la homologacion de estudiantes
de ultimos aos de las carreras pertinentes.
I. Ampliar y mejorar la educacion extraescolar.
Se oIrecera una educacion extraescolar para
aquellas personas (que no completaron su
educacion Iormal (2 de desercion inevitable)
y para otras que necesiten ampliar sus
conocimientos y capacidades laborales.
Las modalidades a utilizar seran: presencial,
a traves de cursos cortos con orientacion
ocupacional y a distancia, con apoyo de la
tecnologia y tutorias.
Se aprovechara la inIraestructura, el equipo y
la capacidad instalada en instituciones que ya
oIrecen este tipo de educacion, para becar a
estudiantes que llenen los requisitos. Cualquier
carrera o curso que se lleve, debera incluir la
terminacion del bachillerato, con modalidades
especifcas acordes con la experiencia individual
de las personas y de la edad.
En este nivel, se motivara tambien a empresas
o individuos que deseen apoyar la educacion
de estudiantes en sobreedad, para que otorguen
becas y lo deduzcan de sus impuestos, bajo un
estricto regimen de evaluacion y vigilancia.
3. Proveer las condiciones para llevar a cabo las estrategias
planteadas.
a. Modifcar las leyes necesarias para asegurar la
descentralizacion fnanciera y manejo de cuentas a
nivel de escuela (Director y Junta Escolar).
b. Modifcar la Ley de Educacion.
c. Modifcar la Ley de Servicio Civil.
d. Contar con el presupuesto necesario y que se situe
en tiempo.
e. Crear mejores oportunidades de empleo para que los
padres de Iamilia no se vean Iorzados a retirar a sus
hijos de la escuela para que ayuden economicamente
a la Iamilia.
Diagnstico
El sistema de salud en el pais ha aIrontado grandes
retos para cubrir la demanda. Algunos de los Iactores
determinantes de la situacion actual incluyen:
Cambios demografcos, epidemiologicos, sociales y
economicos que han tenido eIectos importantes sobre la
salud.
La aparicion de nuevos desaIios epidemiologicos.
Altos indices de mortalidad asociada con la pobreza y la
ignorancia.
Sector Salud centralizado, Iragmentado y no coordinado.
La necesidad de corregir las debilidades e inconsistencias
del Sector Salud actual:
- Aumento de los costos en salud
- Inefciencia del sistema de salud
- Baja calidad de los servicios
- Insufcientes presupuestos publicos
- Falta de transparencia en el manejo de los recursos
orientados a salud
Debil participacion de la sociedad en la planifcacion,
proposicion y solucion de los problemas de salud.
Falta de fscalizacion social en la prestacion de los
servicios de salud.
Modelo de Atencion en Salud obsoleto y agotado, que
no responde a las demandas sociales.
Todos estos Iactores resultan en un debil sistema de salud
que debe lidiar con poco presupuesto para aIrontar una
diversa serie de demandas de toda la poblacion. Algunos de
los retos mas urgentes actualmente incluyen:
AIrontar los determinantes y condicionantes sociales de
la salud y alcanzar el mas alto nivel de salud posible para
cada persona.
18
B. Salud
Demandas de desarrollo del recurso humano a traves de
la implementacion de la carrera sanitaria.
Cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de
Paz.
Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.
Contar con un Sistema Nacional de Salud, que garantice
el derecho a la salud y asegure la universalizacion de los
servicios.
Revisar el marco institucional y legal del Sistema
Nacional de Salud.
Implementar un modelo de atencion de la salud,
orientado a la prevencion que garantice la mejoria en los
indicadores de desarrollo humano
Asegurar e incrementar el fnanciamiento para el Sistema
Nacional de Salud.
Mejorar la calidad y cantidad de los recursos humanos
para el Sistema Nacional de Salud.
Mejorar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud
para dar respuesta a la problematica de salud a nivel
local.
Para enIrentar estos retos, es imperante que el pais
incremente los recursos en este sector, ya que en este
momento Guatemala es uno de los paises que menos
invierte en salud en relacion con su ingreso per capita. De
hecho, el gasto publico en este sector se encuentra muy
por debajo de cualquier pais centroamericano, y lejano al
promedio latinoamericano. El bajo ingreso combinado con
la baja proporcion de gasto en salud ocasiona una crisis
presupuestaria notable.
Visin 2050
En 2050, Guatemala posee un sistema de salud vinculado
al desarrollo social, Iortalecido en materia legal, tecnologica
y presupuestaria, cuyas instituciones prestan servicios de
salud efcientes, efcaces, pertinentes y oportunos, que
contribuyen al mejoramiento continuo de las condiciones
y calidad de vida de la poblacion, como resultado de la
participacion activa, comprometida y coordinada entre
gobierno y sociedad.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es brindar
servicios de salud que satisIagan las necesidades y
respondan a las expectativas de la ciudadania, en el contexto
de un proceso de planifcacion estrategica, sistematica,
integral y realista, que promueva la salud como un objetivo
social compartido, apoyado en la participacion activa,
comprometida y coordinada entre sociedad y gobierno. Con
este fn, se presentan los siguientes objetivos estrategicos
especifcos:
1. Desarrollar un Sistema Nacional de Salud que garantice
la cobertura y el acceso universal a los servicios.
2. Contar con un marco legal, institucional y organizacional,
que permita hacer operativo el Sistema Nacional de
Salud.
3. Reorientar el modelo de atencion de la salud hacia la
promocion de estilos de vida saludables, la prevencion
de enIermedades y la prestacion de servicios con una
estructura de costos mas eIectiva.
4. Asegurar e incrementar el gasto publico en salud para el
Sistema Nacional de Salud, hasta alcanzar el 6 del PIB
en los primeros diez aos de gobierno.
5. Implementar la carrera sanitaria para desarrollar el
recurso humano en salud, a eIecto de que responda en
cantidad, calidad, competencias y pertenencia cultural al
tipo y distribucion de las demandas de salud.
6. Asegurar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud
para dar respuesta a la problematica de salud a nivel
local.
7. Desarrollar mecanismos activos con el fn de maximizar
la participacion individual y colectiva en materia de
salud.
8. Emplear practicas optimas de organizacion y gestion
en todos los niveles del sistema para lograr calidad,
efciencia y eIectividad.
9. Implementar los compromisos de Estado en materia de
salud, tanto a nivel nacional como internacional.
10. Fortalecer y ampliar los programas de accesibilidad a
medicamentos para la poblacion guatemalteca.
11. Recuperar, ampliar y modernizar la inIraestructura de
servicios de salud para alcanzar la cobertura universal
y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el
pais.
12. Fortalecer la rectoria del Ministerio de Salud Publica y
Asistencia Social para asegurar el Iuncionamiento del
Sistema Nacional de Salud.
Ademas de estos objetivos, los siguientes principios y
caracteristicas deben regir al sistema de salud del pais:
1. La Salud, un derecho humano: Establecido en las
normas juridicas internacionales y nacionales, debe
ejercerse sin discriminacion de edad, sexo, origen etnico,
creencias religiosas, posicion politica o economica
19
lustracin 10: Gasto pblico en salud (% del PB)
* Incluye solamente los siguientes paises con datos publicados: Singapur, Malasia y Korea del Sur
Fuente: Data de 2007. World Development Indicators. Banco Mundial.
o cualquier otra razon. Al constituir un derecho
humano Iundamental, es irrenunciable, inviolable e
impostergable.
2. La Persona, como eje o centro de atencin: La
salud debe tener como objetivo principal a la persona,
indistintamente de su edad, sexo, origen etnico,
condicion Iisica, nivel academico o cualquier otra
diIerencia. Desde la persona se debe priorizar el trabajo
con las Iamilias, grupos sociales y comunidades.
3. Gratuita con calidad y calidez: Es responsabilidad
constitucional del Estado guatemalteco asegurar a la
poblacion una salud publica gratuita, con calidad y
calidez, considerando ademas atenciones especializadas,
segun los ciclos de vida o el tipo de enIermedad de las
personas.
4. Universalidad: Todas las personas tienen derecho a ser
atendidas en el sistema publico de salud, indistintamente
de su condicion social, politica, religiosa, el territorio
que habitan y la causa por la cual asisten al sistema
publico de salud.
5. Enfoque preventivo: Un principio clave lo constituye el
enIoque preventivo de la salud con base en la doctrina
y la estrategia de la atencion primaria en salud.
6. Responsabilidad de todas y todos: Concebimos que
la salud, en su calidad de derecho humano y como
condicion indispensable para la vida, es de absoluta
responsabilidad de todas las personas, Iamilias,
comunidades, sector privado, ONG y el Estado
7. Participacin: La participacion representa un componente
estrategico a nivel personal, Iamiliar y comunitario
para la produccion social de la salud, desde un enIoque
preventivo y desde una estrategia educativa que
transIorme habitos y conductas que aIectan la salud y
el entorno.
8. Integralidad: La integralidad o el sentido vinculante
de la salud como aspecto clave para su promocion
y exigibilidad estatuye que la salud es inconcebible
sin educacion, vivienda digna, servicios publicos,
agua, empleo digno, productos de consumo basico
accesibles, medio ambiente sano y respeto pleno
de la interculturalidad. Es tambien el vinculo entre
el conjunto de acciones de promocion, prevencion,
atencion, recuperacion y rehabilitacion de la salud.
Es indispensable respetar las visiones que los pueblos
tienen sobre su salud, de acuerdo con su relacion con la
naturaleza, la espiritualidad, el cosmos y la madre tierra.
9. Solidaridad: La solidaridad es un principio Iundamental
para la vida y la salud en la comunidad.
10. Equidad: Se refere a la necesidad de determinar y
eliminar las barreras geografcas, etnicas, de genero,
culturales o economicas para acceder a las instituciones,
y elaborar programas concretos para las poblaciones
vulnerables.
Estrategias y lneas de accin
Para lograr los objetivos planteados, se presentan las
siguientes estrategias y lineas de accion.
1. Crear el Sistema Nacional de Salud.
2. Separar Iunciones de la siguiente Iorma:
Rectoria: regulacion, control y vigilancia (Ministerio
de Salud y Asistencia Social).
Financiamiento: crear una superintendencia o Iondo
nacional.
Prestacion de servicios: servicios privados y
publicos por el IGSS y hospitales nacionales.
3. Establecer mecanismos de coordinacion entre las
distintas instituciones de salud para optimizar la
cobertura.
4. Crear un sistema de aseguramiento de salud: seguros
privados y publicos
5. Modernizar los servicios de salud.
6. Aprobar la Agenda Nacional de Salud.
7. Reestructurar el MSPAS.
8. Fortalecerla atencion primaria en salud (promocion y
prevencion de la salud).
9. Universalizar la salud.
10. Implementar la gestion por resultados en salud.
11. Implementar procesos de efciencia, efcacia y transparencia
en el uso de los recursos destinados a salud.
12. Asegurar e incrementar el gasto publico para el Sistema
Nacional de Salud hasta alcanzar porcentajes que puedan
universalizar la salud.
13. Recuperar, ampliar y modernizar la inIraestructura de
servicios de salud para alcanzar la cobertura universal
y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el
pais.
Diagnstico
El sistema de pensiones esta integrado basicamente
por tres regimenes obligatorios, que Iuncionan de manera
independiente y con caracter substitutivo:
Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE)
Instituto de Prevision Militar (IPM)
Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS del
IGSS)
Las Clases Pasivas Civiles del Estado son aplicables
a los trabajadores civiles del Estado que presten servicios
en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Corte
20
C. Sistema de pensiones
de Constitucionalidad y Tribunal Supremo Electoral. La
administracion de este programa esta a cargo de la Ofcina
Nacional de Servicio Civil y la recaudacion a cargo del
Ministerio de Finanzas Publicas. Cabe destacar que la
mayoria del fnanciamiento para este programa proviene del
Estado. De hecho, el gobierno aporta mas del 75 de las
mismas, mientras que sus trabajadores solo aportan el 25
restante. La asignacion presupuestaria a este programa en
2010 Iue de Q2 mil 577 millones y, para 2011, ascendera a
Q3 mil 815 millones
6
.
Por su parte, el Instituto de Prevision Militar Iue creado
en 1996 para administrar el regimen previsional de los
cuadros ofciales y especialistas militares que reciben sueldo
del Ministerio de la DeIensa.
Finalmente, el Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia
(IVS) se creo en 1977 como uno de los Programas del
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) para
cubrir a los trabajadores del sector privado. Los servicios
brindados por el programa incluyen benefcios de jubilacion,
invalidez, viudedad y orIandad. Adicionalmente, para
brindar estos benefcios, el programa Iunciona bajo el
sistema de reparto simple y prima media escalonada; es
decir, los trabajadores activos contribuyen con un porcentaje
de su sueldo hacia un Iondo comun, el cual tambien crece
por los productos fnancieros generados. De este Iondo se
erogan recursos para cubrir los gastos del regimen y el pago
de pensiones a los trabajadores pasivos y sus Iamiliares. A
continuacion se presentan las caracteristicas de cada uno de
los tres programas.
En un inicio, los regimenes basados en el reparto cuentan
con una gran cantidad de trabajadores activos (que aportan)
y pocos pasivos (que reciben pension). ConIorme maduran,
esta relacion baja. La clave consiste en alcanzar un equilibrio,
ya que los ingresos por aportes e intereses debieran cubrir
los egresos. En paises con regimenes mas antiguos, este
equilibrio no se ha producido y ha obligado a incrementar
los aportes a tasas superiores al 20. Este es un aspecto
clave a considerar para el desarrollo de cualquier reIorma.
El mayor reto del pais es la limitada cobertura del sistema.
Para el ao 2000, unicamente el 19 de la poblacion
mayor a 18 aos (45 de la poblacion) estaba afliada al
IVS, IPM o CPCE y tan solo el 25.1 de la 'Poblacion
Economicamente Activa estaba afliada al IVS. En otras
palabras, la subsistencia digna en la vejez de tres de cada
cuatro adultos guatemaltecos, depende de la posibilidad
economica de sus hijos y otros Iamiliares.
Otro de los retos es solucionar la inequidad entre los
tres sistemas obligatorios, ya que el calculo de los aportes
y benefcio es distinto. El CPCE otorga pensiones mas
generosas, con menores requisitos y heredables a Iamiliares
mas lejanos que el IVS. En el ao 2001, la pension minima
del CPCE era cuatro veces mayor que la del IVS. De
esta manera, el Estado aporta Iondos para los regimenes
obligatorios y complementarios del Estado, en detrimento
de los demas. Esta situacion provoca que la pension no vaya
acorde a lo aportado durante la etapa productiva. Incluso
puede ser perversa, ya que el calculo se basa en lo aportado
solo durante los ultimos cinco aos.
Un tercer reto es superar la poca transparencia, honestidad
e independencia del sistema, lo cual ha generado importantes
perdidas en el patrimonio de los trabajadores. En el 'InIorme
de Labores del IGSS se calcula el probable compromiso
fnanciero tomando en cuenta a los ya pensionados, pero no
se calcula la contingencia por los que estan por pensionarse.
Existen diversos estudios realizados, como el del Centro
de Investigaciones Economica Nacionales (CIEN) y Sonda
(empresa asesora chilena), que indican que el defcit es
de varios miles de millones de quetzales. Al igual que, en
otros paises que se basaron sobre los mismos principios, los
regimenes sobre reparto, tienden a ser insostenibles.
21
6
Ministerio de Finanzas Publicas
* A partir de marzo 2003, la pension minima de nuevos jubilados se incremento a Q. 1,100.00
IPM CPCE IVS
Sistema Reparto simple Reparto simple Reparto, prima media escalonada
Afliados 2000 -~ 9,500 1998 -~ 156,000 2001 -~ 811,365
Pensionados 2000 -~ 4,521 1998 -~ 52,00 2001 -~ 131,338
Relacion 2.1 a 1 3 a 1 6.18 a 1
Pension de jubilacion / Sueldo n.d. Hasta el 100 Hasta el 80
Edad minima n.d. 50 aos 65 aos
Minimo de aos de Contribucion n.d. 15 aos 15 aos
Pension minima n.d. Q. 1,024 (bono) * Q. 340
Cotizacion Trabajador 8
Patrono 20
Trabajador 9 - 15
Estado 10 en teoria, realidad
75 del total de pensiones
Trabajador 1.83 Patrono 3.67
Estado 25 de pagos
Tabla 1: Sistemas de pensin en Guatemala
Visin 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un sistema de prevision
social que provee una renta digna durante la etapa pasiva
y cubre los riesgos de invalidez y sobrevivencia a Iavor de
sus benefciarios. El sistema otorga total acceso al afliado
mediante su cuenta personal constituida por los aportes
patronales y propios, el patrimonio en ahorros acumulados
durante su vida activa y la acreditacion de derechos en Iorma
inmediata y eIectiva. La calidad de vida del ciudadano durante
la epoca de jubilacion ha aumentado considerablemente, de
tal manera que sus ingresos y acceso a servicios de salud le
permite disIrutar en armonia su retiro de la vida laboral. El
trabajador retirado no es mas una carga Iamiliar o social.
Objetivos
El objetivo primordial es establecer un sistema de
pensiones que mejore la vida de los guatemaltecos en su vida
pasiva. Por tal motivo, y para llegar a la vision planteada, se
presentan los siguientes objetivos:
1. Proteger dignamente a la persona y su Iamilia, ante la
eventualidad de dejar de percibir sus ingresos normales
2. Garantizar pensiones que cubran las necesidades vitales
de los afliados.
3. Aumentar la cobertura del sistema
4. Garantizar la sostenibilidad del sistema para evitar
deIraudacion a los intereses de los afliados.
5. Acelerar la acreditacion de derechos
6. Incrementar la transparencia del sistema
7. Proveer al afliado la capacidad de fscalizacion y control
8. Realizar una transicion viable y realista
Estrategias y lneas de accin
Con el fn de cumplir los objetivos planteados, este plan
propone el establecimiento de un sistema por medio del
cual los afliados aportan Iondos durante su etapa activa de
trabajo, de modo que, con las contribuciones y los intereses
generados por el Iondo que se constituya, gocen de una
renta durante la etapa pasiva y ademas, cubran los riesgos de
invalidez y sobrevivencia a Iavor de sus benefciarios.
Para lograr esta transIormacion, se propone trabajar hacia
un 'Pacto para el Rescate del Sistema de Pensiones que
cuente con el apoyo de trabajadores, patronos y autoridades
del estado. Dado que dicho pacto, debe provenir de espiritu
de consenso y negociacion, este plan presenta los siguientes
principios estrategicos que deben guiar el resultado de dicho
pacto:
1. Diseado en el marco de la Constitucion de la Republica
y los compromisos de los Acuerdos de Paz.
2. Economicamente viable, dadas las condiciones del pais,
y que impulse el desarrollo economico y social.
3. El costo fnanciero a largo plazo de rescatar el sistema,
debe ser inIerior al costo de dejarlo operar como se
encuentra actualmente.
4. Universalidad, solidaridad, subsidiariedad y responsabilidad.
5. Unitario y obligatorio.
6. Aporte y pension minima, relacionadas a una reIerencia
actualizable como el salario minimo.
7. Sostenible, es decir, no permitira la acumulacion de
defcit.
8. Administracion etica, transparente y efciente, que sea
verifcable por el afliado.
9. Carencia de incentivos perversos.
10. Inscripcion de afliacion por contrato mercantil ajeno a
la relacion laboral entre el trabajador y su patrono.
11. Debera cubrir tanto a trabajadores como patronos.
12. Institucionalidad basada en la autonomia, independencia,
respeto a la propiedad individual y prevalencia del bien
comun.
Para lograr el establecimiento de dicho pacto, se propone
implementar las siguientes lineas de accion:
1. Integrar la Comision del Pacto para el Rescate del
Sistema de Pensiones que acordara los objetivos,
principios y lineamientos para el diseo del cambio de
sistema.
2. Firmar el Pacto y establecer los mecanismos de
seguimiento para garantizar que los objetivos y principios
acordados se cumplan, a traves de los instrumentos que
el Estado deba promover para ejecutar la transIormacion
del sistema.
Diagnstico
Cada vez mas, los desequilibrios naturales incrementan
sus impactos sobre los sistemas sociales y economicos del
pais. Recientemente, la tormenta Agatha y la erupcion Pacaya
dejaron mas de Q7,300 millones de quetzales de perdidas en
inIraestructura, comercio y agricultura, ademas de causar 73
victimas mortales. Se estima que estos Ienomenos tuvieron
un impacto signifcativo en el crecimiento economico del
pais. Si se suma a esto los daos provocados por las tormentas
Mitch y Stan, los ultimos Ienomenos climaticos y geologicos
han representado perdidas superiores a Q25,000 millones de
quetzales - equivalentes al 78 de la deuda publica interna y
58 de la deuda externa - con mas de 1,300 vidas humanas
perdidas. Estos Ienomenos han evidenciado la extrema
vulnerabilidad de Guatemala Irente a numerosos Ienomenos
geologicos e hidrometeorologicos, los cuales sumados
a los problemas sociales, provocan una vulnerabilidad
marcada que se manifesta y materializa recurrentemente.
22
D. Prevencin y atencin a desastres
El 22 de enero de 2005, la ConIerencia Mundial sobre
la Reduccion de los Desastres aprobo el Marco de Accion
de Hyogo para 2005-2015, el cual es el instrumento mas
importante para la implementacion de la reduccion del riesgo
a desastres en los paises miembros de las Naciones Unidas.
Este instrumento tiene tres objetivos: 1) la integracion
de la reduccion del riesgo a desastres en las politicas y la
planifcacion del desarrollo sostenible; 2) el desarrollo
y Iortalecimiento de las instituciones, mecanismos y
capacidades para aumentar la resistencia ante las amenazas;
y 3) la incorporacion sistematica de los enIoques de
reduccion del riesgo en la implementacion de programas de
preparacion, atencion y recuperacion.
La Coordinadora Nacional para la Reduccion de Desastres
(CONRED), presento en octubre de 2010 el inIorme de
progreso del Marco de Accion de Hyogo. Si bien el progreso
de Guatemala en el mismo ha sido signifcativo, aun existen
aspectos que deben mejorarse. De acuerdo con el inIorme
presentado, en el objetivo uno del Marco de Accion de
Hyogo, la Secretaria Ejecutiva de CONRED (SE-CONRED)
ha impulsado la aprobacion, validacion e implementacion de
la Politica Nacional en Reduccion de Riesgo a Desastres,
la cual se integrara por la Politica Centroamericana para
la Gestion Integral del Riesgo a Desastres que impulsa el
Centro de Coordinacion para la Prevencion de los Desastres
Naturales en America Central-CEPREDENAC. Asimismo,
la SE-CONRED tambien ha elaborado veintiocho planes
de recuperacion temprana y post desastre con enIoque de
gestion de riesgo en cinco departamentos: Zacapa, Izabal,
Peten, Alta y Baja Verapaz. Ademas Iueron elaborados
protocolos de recuperacion.
La Secretaria de Planifcacion y Programacion de la
Presidencia (SEGEPLAN) y la SE-CONRED han impulsado
acciones para la identifcacion de poblaciones que viven en
riesgo, a traves del Plan Estrategico Territorial, cumpliendo
con la Ley de Desarrollo Social, Decreto 42-2001 y la Ley
de CONRED, Decreto 109-96. En materia de respuesta para
atencion a la emergencia, la SE-CONRED ha impulsado
la creacion y capacitacion de equipos comunitarios de
respuesta. De igual manera, las municipalidades cuentan
con planes de respuesta ante las emergencias, los cuales
estan integrados por gobernadores, alcaldes, instituciones
publicas, privadas y algunas ONGs.
Por otra parte, mediante el desarrollo del proyecto
de Gestion Territorial de Riesgo se ha identifcado la
vulnerabilidad Iisica de comunidades de doce municipios,
ubicados en cuatro cuencas del litoral Pacifco: Nahualate,
Suchiate, Madre Vieja y Coyolate. En dicho proyecto,
se enIatizo las areas hidrologica y geologica, ademas
se generaron los mapas pertinentes. De igual Iorma, se
desarrollo el proyecto de Evaluacion Probabilista de
Riesgo para America Central (CAPRA), cuyo proposito es
promocionar una estrategia de gestion de riesgo proactiva,
utilizando tecnicas probabilisticas de riesgos para medir
la magnitud y posibilidades de ocurrencia de amenazas en
Guatemala.
En la Iase de reconstruccion de las comunidades
damnifcadas, se puede tomar como ejemplo la experiencia
adquirida en la evaluacion de impacto del evento Agatha-
Pacaya, realizada por la Comision Intergerencial conIormada
por la Comision Economica para America Latina y el Caribe
del PNUD, el Banco Mundial, el BID, la SE-CONRED y
la SEGEPLAN. En ese momento, se elaboro un Plan de
Reconstruccion que incluyo a 53 municipios priorizados
de un total de 210 aIectados. Este plan incorporo criterios
de reduccion de riesgos en los diversos proyectos de
reconstruccion, contenidos en el Protocolo de Recuperacion.
Visin 2050
En 2050, Guatemala es un pais donde no ocurren
desastres, sino eventos climaticos a los que el pais responde
con prontitud. Las emergencias provocadas por eventos
naturales externos son manejadas con efciencia e inteligencia
a nivel interno y de manera autosufciente, minimizando asi
las perdidas humanas, economicas, y ambientales.
Objetivos
1. Crear y Iortalecer las instituciones estatales que
desarrollen mecanismos de planifcacion y ejecucion
para reducir el impacto de los desastres.
2. Integrar la gestion del riesgo con vision de largo plazo
en el ordenamiento territorial y la planifcacion de
las acciones orientadas al desarrollo sostenible que
corresponda al Estado, incluyendo la inversion publica
y las normativas de uso de recursos y actividades
productivas.
3. Crear los mecanismos para contribuir a generar una
cultura de prevencion y planifcacion de largo plazo en
la poblacion guatemalteca, para que esta tome en cuenta
el potencial impacto de eventos extremos y los eIectos
que estos puedan tener en la colectividad, asi como los
benefcios de la adecuada prevencion.
4. Establecer acuerdos y tratados de cooperacion, asi
como Iortalecer los ya existentes con la comunidad
internacional en temas de gestion del riesgo y reduccion
de desastres. Principalmente,dichos acuerdos y tratados
deben suscribirse en aquellos campos en los que se
requieran acciones y esIuerzos conjuntos para enIrentar
eventos naturales de gran escala.
Para la evaluacion del progreso del pais, en materia
de prevencion y atencion a desastres, se recomienda la
utilizacion de los siguientes indicadores.
23
1. Indice de Defcit por Desastre (IDD): Relacion entre
la demanda economica para cubrir las perdidas por el
evento maximo asociado al riesgo.
2. Indice de Desastres Locales (IDL): Indica la propension
al riesgo del pais a desastres menores y el impacto
acumulativo que causan.
3. Indice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP): Caracteriza
las condiciones predominantes de la vulnerabilidad del
pais.
4. Indice de Gestion de Riesgo (IGR): Mide el desempeo
obtenido por el pais en la gestion del riesgo.
Estrategias y lneas de accin
1. Fortalecer el marco Institucional para la atencion de
desastres, generando capacidades tecnicas, fnancieras,
humanas y logisticas para la prevencion y atencion de
desastres
a. Integrar las instituciones de generacion de
inIormacion y conocimiento util para la gestion del
riesgo a desastres, como universidades, institutos
y centros de investigacion al sistema CONRED,
articulados al Plan Nacional de Prevencion y
Mitigacion de Desastres.
b. Desarrollar la capacidad de generacion de
inIormacion basica y aplicada para la reduccion
del riesgo en el pais, a traves de las instituciones
respectivas vinculadas, como seria el caso del
INSIVUMEH.
c. ProIesionalizar y Iortalecer el sistema y equipos de
respuesta, en cuanto a la busqueda, el rescate, el
salvamento y la atencion.
d. Organizar sistemas de voluntariado en las escuelas
de diversifcado y universidades para apoyar los
sistemas de respuesta para atencion de desastres.
e. Desarrollar y sistematizar el uso de sistemas de
alerta temprana SAT en las comunidades y donde
sea requerido.
I. Fortalecer a los COCODES de primer y segundo
nivel, COMUDES y CODEDES, con el fn de
promover la transIerencia de conocimiento e
inIormacion para una apropiacion y aplicacion local
del proceso de gestion de riesgo a desastres.
g. Desarrollar Iormas y medios de fnanciamiento que
permitan la implementacion efcaz y efciente del
Plan Nacional para la Prevencion y Atencion de
Desastres.
2. Desarrollar, implementar y divulgar instrumentos
enIocados a mitigar la vulnerabilidad del pais a
Ienomenos hidroclimaticos y geologicos que viabilicen
su desarrollo sostenible a largo plazo
a. Elaborar y ejecutar planes de ordenamiento territorial
participativos a nivel municipal y departamental
con un Iuerte componente de gestion de riesgo
a desastres, a traves de la Secretaria General de
Planifcacion y las municipalidades respectivas.
b. Crear municipios seguros, los cuales sirvan de
ejemplo en el manejo ambiental, Iorestal, y de
riesgos.
c. Apoyar la insercion de iniciativas para la reduccion
del riesgo a desastres en los planes de desarrollo
comunitarios, municipales, departamentales y de
pais.
d. Normar la implementacion de evaluaciones de riesgo
en inIraestructura y actividades productivas publicas
y privadas, asi como la aplicacion las medidas
correctivas que de los estudios se desprendan.
e. Crear instancias de trabajo conjunto entre la
iniciativa privada, sector publico, comunidades
y cooperacion internacional en acciones para la
gestion del riesgo a desastres.
I. Crear, implementar y divulgar normas que permitan
incluir la gestion del riesgo en la planifcacion
territorial, tanto a nivel de inversion publica y
privada.
3. Crear y Iomentar una cultura para la para la prevencion
de desastres que permita convertir a la gestion de
desastres en una politica de estado y gobierno con un
enIoque intersectorial
a. Convertir la gestion integral del riesgo a desastres
en una politica de estado y de gobierno.
b. Insertar el tema de gestion de riesgos como eje
transversal en la curricula de estudios a nivel
primario, basico, diversifcado y universitario.
c. Promover la Iormacion de proIesionales para cubrir
las necesidades de expertos en gestion de riesgo a
desastres.
d. Incentivar la insercion de proIesionales expertos
Iormados en gestion de riesgo a desastres, en
los diIerentes sectores productivos del pais e
instituciones.
e. Desarrollar sistemas de educacion Iormal e inIormal
que permitan Iomentar una cultura de gestion del
riesgo a desastres a todo nivel en el pais a traves de
los medios de comunicacion masiva.
4. Armonizar, alinear y enIocar los esIuerzos de
cooperacion entre esIuerzos de organismos nacionales
e internacionales.
a. Propiciar medidas para la adaptacion al cambio
climatico en el pais.
b. Coordinar acciones bilaterales y multilaterales con
los paises vecinos, en especial aquellos miembros
del Sistema de la Integracion Centroamericana-
24
SICA, como la CEPREDENAC, y otras que Iuesen
creadas con el proposito de resolver problemas
comunes y compartir experiencias e inIormacion.
c. Crear y Iortalecer redes tematicas y multidisciplinarias
a nivel nacional e internacional, para generar
conocimientos y propuestas que ayuden a modelar
los procesos que Iomentan la creacion de riesgo.
d. Apropiar, armonizar y uniIormar una estrategia
para la administracion sistematica de los Iondos de
cooperacion y ayuda internacional.
e. Elaborar una agenda de proyectos y acciones
destinadas a colocar Iondos de cooperacion
internacional, dentro de planes previamente
establecidos.
Diagnstico
Guatemala es el segundo pais mas desigual de
Latinoamerica, 36 de su poblacion vive en pobreza
absoluta, y 15 vive en pobreza extrema
7
. Los niveles de
pobreza en el pais son desproporcionalmente altos dado el
nivel de desarrollo economico, y existe una inequidad en la
distribucion del progreso economico entre entornos urbanos
y rurales. Asimismo, la alta concentracion de pobreza en
la poblacion indigena evidencian una Ialta de capacidad
del Estado en llevar oportunidades de progreso de Iorma
equitativa a la poblacion.Uno de los principales instrumentos
que posee el Estado para combatir estos problemas y
desarrollar oportunidades en grupos Iocalizados son los
subsidios publicos.
En un estudio elaborado por el Ministerio de Finanzas en
2008, se determino que los recursos asignados a programas de
subsidios ascendian a mas de Q 4,600 millones, equivalentes
al 10.9 del presupuesto nacional. Las instituciones
que concentran la mayor parte de estos subsidios son las
Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, el Ministerio
de Educacion, las Secretarias y otras dependencias del
Ejecutivo, y el Ministerio de Agricultura, Ganaderia y
Alimentacion, a traves de una variedad de programas con
diversos objetivos y grupos benefciarios.
En cuanto a la Iocalizacion de los subsidios por grupo
objetivo, se considera que esta debe estar dirigida hacia
los grupos mas vulnerables o hacia sectores que presenten
externalidades positivas signifcativas. Sin embargo, la
heterogeneidad de los subsidios actuales va mas alla de
benefcios sociales, combate a la pobreza extrema o atencion
de grupos vulnerables. Si bien los nios, jovenes, personas
de la tercera edad, pobres y pobres extremos reciben un 43
de los subsidios, el otro 57 no corresponde a grupos con
vulnerabilidad defnida. Por un lado, es notable sealar que
mas del 10 del total de subsidios otorgados estan dirigidos
a microempresarios y pequeos productores. Si bien la
incubacion de nuevas empresas a las cadenas productivas
del pais es una de las propuestas de este plan, es notable
la magnitud de los subsidios otorgados a este sector en
comparacion con el resto de la poblacion.
Por otro lado, existen subsidios que no cuentan con un
nivel de Iocalizacion lo sufcientemente depurado. Tal es
el caso de los subsidios dirigidos a ex patrulleros civiles y
victimas del conficto armado interno, los cuales presentan
problemas de identifcacion y defnicion. Ademas, aunque
pueden existir altos indices de vulnerabilidad en estos
grupos, estos no delinean con sufciente precision a grupos
con necesidades extrema. Asimismo, llama la atencion
el subsidio a las asociaciones de transporte (4.9), los
cuales a pesar de brindar un servicio utilizado por grupos
vulnerables, no constituyen un grupo vulnerable en si y sus
usuarios incluyen individuos de distintos grupos sociales
8
. En
resumen, existe una sub-cobertura de los grupos vulnerables,
y el alto porcentaje de subsidios a grupos no vulnerables
y objetivos menores no solo muestra inefciencias en los
mecanismos subsidiarios actuales, sino tambien indican la
presencia de intereses especifcos en la planifcacion de los
mismos.
25
E. Focalizacin de subsidios pblicos
7
ENCOVI 2006.
8
Ministerio de Finanzas Publicas. Los subsidios en el Presupuesto del Gobierno de Guatemala. Guatemala, 2008.
Entidad Subsidios Presupuesto Presupuesto
Institucional
Presupuesto
total
Economia 71.6 237.0 30.2 0.2
Salud Publica y Asistencia
Social
147.6 3000.0 4.9 0.3
Trabajo y Prevision Social 286.4 355.9 80.5 0.7
Comunicaciones,
InIraestructura y Vivienda
375.8 2988.0 12.6 0.9
Agricultura, Ganaderia y
Alimentacion
797.5 1253.5 63.6 1.9
Secretaria y otras
dependencias del Ejecutivo
732.5 2107.5 34.8 1.7
Educacion 901.6 6463.0 13.9 2.1
Otras Obligaciones a
cargo del Tesoro
1330.1 14533.5 9.2 3.1
TOTAL 4643.2 42535.5 10.9 10.9
Tabla 2: Asignaciones presupuestarias para subsidios por entidad (2008)
Fuente: Ministerio de Finanzas Publicas. Los Subsidios en el Presupuesto del Gobierno de
Guatemala. Guatemala 2008.
(Millones de Quetzales)
Subsidio Asignacion Porcentajes
Nios y jovenes 935 20.1
Pobres y Pobres extremos 784 16.9
Microempresarios y pequeos productores 536 11.5
Personas de la tercera edad 280 6.0
Victimas del conficto armado 300 6.5
Pobladores de zonas rurales 424 9.1
Asociaciones de Transporte 226 4.9
Expatrulleros Civiles 425 9.2
Otros 735 15.8
Total 4,643 100
Tabla 3: Subsidios de acuerdo a la poblacin objetivo (2008)
Fuente: Ministerio de Finanzas Publicas. Los Subsidios en el Presupuesto del Gobierno de
Guatemala. Guatemala 2008.
(Millones de Quetzales)
Independientemente de los problemas de Iocalizacion por
grupo objetivo, existen otras defciencias en la planifcacion
y ejecucion de los subsidios actuales. En primer lugar, se
observan problemas en los mecanismos de identifcacion,
registro y seguimiento de los benefciarios, los cuales se deben
a defciencias en los documentos de identifcacion (cedula y
DPI) del RENAP, y por la laxitud a la hora de identifcar
benefciarios por parte de los programas subsidiarios. En
segundo lugar, los procesos de evaluacion de impacto de
cada programa son practicamente inexistentes, limitandose
estos a los datos provistos por encuestas nacionales como la
ENCOVI. Asimismo, tambien es defciente la evaluacion de
costos y benefcios de cada programa una vez este se pone
en practica.
Una de las criticas mas Iuertes hacia los programas
subsidiarios por parte de la sociedad civil es la Ialta de
transparencia en la ejecucion de los mismos. Si bien ha
habido avances en cuanto al uso de sistemas de compras e
inIormacion presupuestal en Internet, todavia existen barreras
para la fscalizacion completa de estos programas por parte
de usuarios y contribuyentes en general. Particularmente
preocupantes son las asignaciones especiales aprobadas
por el Congreso de la Republica a entidades o instituciones
publicas y privadas, las cuales transferen recursos sin
evaluacion alguna y con poca fscalizacion. Esta Ialta de
transparencia crea oposicion a los programas existentes,
ocasiona perdidas en la ejecucion del gasto, y limita la
capacidad de cobertura de los subsidios.
Ademas, existe una Ialta de evaluacion de las potenciales
sinergias y externalidades positivas a la hora de asignar
presupuesto a programas subsidiarios. Por un lado, se
detectan programas enIocados a Iunciones y poblaciones
objetivo similares que dependen de distintos ministerios,
duplicando asi los costos administrativos, de monitoreo y
de evaluacion del subsidio en si. Asimismo, tienen lugar
una variedad de subsidios, cuyas externalidades positivas
son limitadas o inexistentes y, en los peores casos, existen
subsidios con externalidades negativas. En eIecto, el estudio
del Ministerio de Finanzas de 2008 identifco ocho subsidios
que presentan externalidades negativas para el pais, los
cuales representaban mas de Q1,000 millones e incluian
las asignaciones especiales del Congreso de la Republica,
los programas de autogestion educativa, los programas de
apoyo a los pequeos productores de caIe, el programa
nacional de resarcimiento, entre otros. Un analisis de los
benefcios directos e indirectos de cada programa en relacion
a su costo, evitaria este tipo de asignaciones. En general,
la Ialta de logistica y evaluacion durante la planifcacion y
ejecucion de cada programa parecen atrofar los programas
subsidiarios en Guatemala.
Para la implementacion de Iuturos programas subsidiarios
y la reIorma de los programas actuales, se debe, por tanto,
realizar un proceso de analisis para atender a los sectores con
mayor vulnerabilidad. Como punto de partida, los subsidios
de alivio a la pobreza se pueden Iocalizar en los 125
municipios identifcados por SEGEPLAN, cuyos indices de
pobreza y pobreza extrema de la poblacion superan el 60
y 20 respectivamente. Estos municipios se concentran
en los departamentos de El Quiche, Huehhuetenango, San
Marcos, Solola y Totonicapan. Al respecto, los municipios
que requieren mayor urgencia de ayuda estatal son los
municipios de San Gaspar Ixil, Santa Barbara, Colotenango
y San Juan Atitan en Huehuetenango; y Cunen y San Juan
Cotzal en el Quiche. Resultan necesario, en consecuencia,
los procesos de identifcacion de areas de urgencia para una
Iocalizacion mas eIectiva de los recursos subsidiarios.
Por ultimo, cabe resaltar que los subsidios de alivio a la
pobreza no deben considerarse como planes infexibles y
eternos, sino como programas que mejoren la condicion de
la poblacion vulnerable en el mediano plazo. Al considerar
una vision hacia el 2050, esta no puede incluir el mismo
tipo de subsidios que se necesitan actualmente. Al contrario,
conIorme se consiga un desarrollo integral del pais, los
subsidios de alivio a la pobreza deben ir disminuyendo
gradualmente. De esta manera, el Estado guatemalteco podra
dirigir progresivamente estos recursos para la mejora de los
servicios publicos a la poblacion en su totalidad.
Visin 2050
En 2050, Guatemala ha erradicado la pobreza extrema y
menos del 20 de su poblacion vive en pobreza relativa. Las
instituciones y los mecanismos subsidiarios que atienden a
los grupos mas vulnerables y apoyan a las actividades con
externalidades positivas signifcativas han contribuido a
alcanzar este resultado. Estos programas cuentan, ademas,
con mecanismos de evaluacion sistematica sofsticados, los
cuales han permitido una asignacion y ejecucion eIectiva
e inteligente del gasto subsidiario. Guatemala ha llegado a
un nivel donde ya no se requieren transIerencias directas a
los grupos mas pobres, lo cual le permite enIocarse en una
continua mejora de la calidad de los servicios publicos para
la poblacion.
Objetivos
1. Reducir el indice de pobreza extrema a razon del 0.4
anual, enIocandose en los 125 municipios, cuyo indice
de pobreza extrema es mayor del 20.
2. Reducir el indice de pobreza a razon de 1.2 anual,
enIocandose en los 125 municipios cuyo indice de
pobreza es mayor del 60.
3. Reducir la pobreza relativa del pais para alcanzar el 20
en 2050.
4. Optimizar la asignacion y ejecucion de los programas de
subsidios existentes.
26
Estrategias y lneas de accin
1. Fortalecer el Registro Nacional de Personas, con el
proposito de que los guatemaltecos se identifquen con
un documento unico y contar asi con una base de datos
confable para la correcta identifcacion de benefciarios
de los programas.
2. Focalizar la poblacion objetivo a la que estaran dirigidos
los diIerentes instrumentos de subsidio identifcados,
estratifcandolos con base en su nivel de vulnerabilidad.
3. Establecer mecanismos participativos locales como
Ioros, seminarios, talleres u otros en los que las
instituciones publicas, comunidades (COCODES,
COMUDES, y CODEDES), municipalidades, ONGs e
iniciativa privada puedan identifcar las prioridades de
los subsidios para el desarrollo local.
4. Establecer alianzas publico-privadas que permitan
alcanzar los resultados deseados de los subsidios y el
desarrollo sostenible.
5. Priorizar a las empresas proveedoras de servicios
publicos efcaces y transparentes para oIrecer los
servicios subsidiados.
6. Desarrollar los instrumentos tecnicos y normativos que
permitiran la implementacion efciente y con equidad
de los diIerentes subsidios, haciendo enIasis en los
procesos de transparencia.
7. Desarrollar las Iormas y Iuentes de fnanciamiento para
la implementacion de los subsidios locales, nacionales y
de cooperacion internacional.
8. Desarrollar capacidades en las estructuras gubernamentales
y locales que permitan garantizar la transparencia y
equidad en la implementacion y evaluacion de los
subsidios a fn de eliminar el clientelismo politico y la
corrupcion.
9. Elaborar herramientas apropiadas para el monitoreo
y evaluacion de los programas durante su ejecucion,
estableciendo, para el eIecto, los indicadores, los
instrumentos, la Irecuencia de medicion y los
responsables que cada uno de los instrumentos de subsidio
requerira, a manera de determinar la temporalidad o el
replanteamiento de los subsidios.
10. Documentar y divulgar las diIerentes experiencias
exitosas alcanzadas y los errores cometidos para
impulsar acciones positivas y enmendar las negativas.
11. Establecer, a traves de un sistema inIormatico generado
en el INE, el cumplimiento de las metas de los indicadores
que permitan programar adecuadamente la disminucion
o eliminacion de subsidios, conIorme se alcancen los
objetivos y metas establecidos.
12. Reducir gradualmente los programas de subsidios que
no esten Iocalizados en la poblacion objetivo, o que
no provean externalidades positivas signifcativas, a
eIecto de Iortalecer aquellos que si cumplan con estas
condiciones.
13. Establecer mecanismos de coordinacion interinstitucional
con el fn de aprovechar las sinergias administrativas
e incrementar asi la efciencia de los programas
subsidiarios.
Diagnstico
Guatemala se rige por un modelo de desarrollo
territorialmente desigual, altamente concentrado en la capital
y cascos urbanos, y con altos indices de pobreza en el area
rural y comunidades indigenas. No obstante, el pais cuenta
con herramientas que permiten el inicio de procesos para
reducir desigualdades territoriales, como lo son la Ley de
Descentralizacion, el Codigo Municipal y la Ley del Sistema
de Consejos de Desarrollo Urbano Rurales.
La descentralizacion del poder hacia los gobiernos
locales (comunitarios, municipales, mancomunidades
y departamentales) ha sido planteada por la Ley de
Descentralizacion y por distintas instituciones nacionales
e internacionales, como un paso necesario para lograr un
desarrollo sostenible en respuesta a la poca capacidad del
gobierno central para proveer soluciones. Sin embargo,
dichas iniciativas no han conseguido maniIestarse de una
Iorma articulada, sistematizada, y heterogenea, que posea los
atributos necesarios para implementarse a diIerentes niveles.
Tal y como esta planteada la Ley de descentralizacion,
dicho proceso esta sujeto a la demanda de las municipalidades
para el traslado de competencias y no defne mecanismos
claros que permitan establecer una relacion estrecha
entre la planifcacion estrategica, el sistema de consejos
de desarrollo, la capacitacion local y la creacion de
instituciones que den seguimiento al proceso. El analisis de
esta situacion evidencia la necesidad de una reIorma legal,
particularmente en materia de endeudamiento municipal, y
en todo lo relacionado con el Iortalecimiento, modifcacion o
eliminacion de instituciones relacionadas al municipalismo,
como seria el caso del INFOM.
En materia fnanciera, las municipalidades cuentan con
un importante sistema de fnanciamiento que les permite
disponer de aproximadamente de 20 del presupuesto
estatal, y del cual se destacan los siguientes componentes:
a) TransIerencia desde el nivel central, equivalente al 10
de los ingresos ordinarios Estatales. b) Asignaciones por
impuestos compartidos (IVA-PAZ), equivalentes al 2 de
ingresos. c) TransIerencias por vehiculos y asignaciones por
combustibles. d) Impuesto a los bienes inmuebles (IUSI).
e) La capacidad regulada de endeudamiento (alternativa
fnanciera). I) Recursos de inversion que se canalizan a traves
del Sistema de Consejos de Desarrollo. g) Fondos Sociales,
y la existencia de un Sistema Integrado de Administracion
Financiera.
27
F. Descentralizacin y desarrollo local
El mecanismo actual de adjudicacion de Iondos
ha generado un sistema clientelista que se basa en
el cumplimiento de proyectos para administraciones
municipales, individuos y territorios especifcos sin poseer
articulacion alguna en el tiempo y espacio. Uno de los
principales problemas en Guatemala es la Ialta de politicas
publicas, programas y proyectos en general. En la mayoria
de los casos, los diIerentes instrumentos se plantean de
manera centralizada, sin una participacion activa de los
diIerentes actores, sectores y territorios involucrados.
Visin 2050
En 2050, Guatemala ha logrado en todos sus
departamentos y municipios un desarrollo integral a nivel
urbano y rural. Existe, ademas, una coordinacion armoniosa
y eIectiva entre el gobierno central y el poder local para
la ejecucion de proyectos, en los cuales los ciudadanos y
autoridades participan en el desarrollo de su propia region.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es transIerir
competencias, recursos y poder en la toma de decisiones
desde el gobierno nacional hasta los gobiernos municipales
y sus comunidades con el fn de Iortalecer las capacidades
locales para plantear sus prioridades y soluciones para el
desarrollo humano integral y sostenible. Para alcanzar esto,
se plantean los siguientes objetivos especifcos:
1. Lograr la descentralizacion del Estado a traves del
rediseo de la administracion publica con el fn de
trasladar capacidades a los territorios para un mejor
acceso a los servicios publicos y a los benefcios del
desarrollo integral.
2. Fortalecer los gobiernos municipales para el desarrollo
local, consolidando capacidades politicas, tecnicas y
economicas que permitan la participacion activa de las
Iuerzas vivas locales con el proposito de corregir las
desigualdades territoriales, sociales, etnicas y de genero.
Adicionalmente, para evaluar el estado de la descentralizacion
y desarrollo local en el pais, se recomienda usar indicadores
legales para medir el progreso, como por ejemplo el PIB
por municipio, la inversion publica y privada municipal y el
indice de capacidad de endeudamiento municipal. Se debe
evaluar tambien el numero de Ioros y/o asociaciones intra
e inter municipales mesas concertacion, mancomunidades
u otros existentes en el territorio, con el fn de medir la
institucionalidad de los gobiernos locales. Estos indicadores
ayudaran a orientar las politicas de descentralizacion.
Estrategias y lneas de accin
1. Fomentar la descentralizacion politica, administrativa y
fnanciera del Estado
a. Construir participativamente e implementar una
politica de Estado sobre descentralizacion a nivel
politico, administrativo y fnanciero.
b. Revisar y actualizar el ordenamiento juridico
vigente a manera de identifcar vacios existentes en
la Ley de Descentralizacion, el Codigo Municipal
y la Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural.
c. Impulsar la asociacion de municipalidades
mancomunidades en regiones estrategicas del pais
que permitan el desarrollo de territorios, segun sus
potencialidades y 'clusters para generacion de
empleo e ingreso dignos y desarrollo integral local.
d. Descentralizar servicios basicos, como la energia, el
agua, el credito, el mercado, la salud, la educacion
y las comunicaciones para Iacilitar y potenciar el
desarrollo local.
2. Fortalecer la institucionalidad de los gobiernos locales
en pro del desarrollo sostenible
a. Implementar el Sistema de Consejos de Desarrollo
en todos sus niveles y municipios.
b. Desarrollar e implementar una ley de servicio
civil que permita dignidad salarial, estabilidad
laboral y el seguimiento a planes y proyectos en
las municipalidades con vision de corto, mediano y
largo plazo.
c. Promover el Iortalecimiento de las estructuras de
gobernanza a nivel de caserios, aldeas y municipios,
que mejoren su gestion y participacion, a manera de
que la misma sea legitima, civica y eIectiva a Iavor
de la descentralizacion y el desarrollo local.
d. Desarrollar mecanismos y capacidades para la
gestion de fnanciamiento a nivel local, municipal,
departamental, nacional e internacional.
e. Consolidar los mecanismos de rendicion de cuentas
y auditoria social en los gobiernos locales que
transparente las inversiones publicas eIectuadas.
I. Desarrollar e implementar un Codigo Tributario
Municipal.
g. Desarrollar un sistema de monitoreo, evaluacion
y gestion del conocimiento de las politicas,
los programas y los proyectos orientados a la
descentralizacion y el desarrollo local que permita
retroalimentar los diIerentes instrumentos.
28
29
9
FMI
Fuente: Banco de Guatemala.
Nota: 1. Cabe destacar que el cambio de metodologia en el calculo del PIB en 2001, incremento la participacion de otros sectores en detrimento de la agricultura. 2. Industria incluye manuIacturas,
mineria, electricidad y agua. 3. Agricultura incluye ganaderia, silvicultura y pesca.
lustracin 11: Evolucin de la composicin productiva de Guatemala (% PB)
III. PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD, LA
INVERSIN Y EL CRECIMIENTO
Las ultimas decadas, sin lugar a dudas, han signifcado
una revolucion para la economia mundial. Vemos que
los paises emergentes que mas han avanzado en terminos
economicos en los ultimos treinta aos son los llamados
'Tigres Asiaticos, que han logrado atraer montos
importantes de inversion extranjera directa y aumentar su
volumen de comercio mundial. Estos paises han descansado
sus estrategias para insertarse exitosamente en la economia
global en implementar politicas para Iacilitar y simplifcar
los negocios y la inversion, y para aumentar la productividad.
Por otro lado, la economia global atraveso recientemente
su peor crisis desde la segunda guerra mundial; la crisis
fnanciera surgida en los Estados Unidos de America se
traslado rapidamente a otros paises industrializados e
impacto la economia real signifcativamente haciendo caer
el producto interno bruto mundial en 6.25 . Las economias
avanzadas registraron el mayor descenso con una baja del
7.5 en el PIB, mientras que las economias en desarrollo
tambien suIrieron una caida del 4.
9

La respuesta coordinada global se centro en politicas
monetarias y fscales anticiclicas, lograndose asi evitar un
deterioro mayor. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento
a mediano plazo no son muy alentadoras. El credito se
mantiene deprimido en muchos paises industrializados y la
confanza de consumidores y empresarios es baja. En general,
los expertos pronostican un crecimiento lento y desigual entre
paises y regiones y un mundo mas competitivo, en donde
hay que redoblar los esIuerzos para lograr atraer inversion.
Las perspectivas para la region de Centroamerica son aun
menos optimistas, ya que se considera que estos paises,
al ser importadores netos de mercancias, experimentaran
un impacto mayor de la infacion como resultado de la
recuperacion de precios en el mercado internacional,
mientras que los fujos de capital y remesas Iamiliares
mantendran un ritmo de crecimiento moderado. Al mismo
tiempo, el crecimiento regional se mantendra por debajo del
promedio de America Latina y de las economias emergentes
de otras regiones. En este contexto, es imprescindible
analizar en donde esta ubicada Guatemala en el concurso de
naciones en terminos de competitividad y clima de negocios
para, a partir de alli, presentar las propuestas y lineamientos
que permitan alcanzar un pais mas prospero.
El crecimiento economico de Guatemala no ha superado
el 4 en las ultimas decadas, y no supero el 3 el ultimo ao.
Este se encuentra por debajo de los estandares de America
Latina y de otras economias emergentes, y no es sufciente
para el desarrollo de nuestro pais. Por otra parte, Guatemala
ha logrado transIormar parte de su economia para convertirse
en el pais con mayor diversifcacion en Centroamerica, ya
que de depender en un 26 de la agricultura y ganaderia
hace veinte aos, ahora este rubro solo representa el 13 del
PIB. Este cambio se ha debido, en parte, gracias al desarrollo
de una economia de servicios e industrias manuIactureras.
Sin embargo, Guatemala esta lejos de completar el proceso
de transicion de produccion agricola hacia industrias
desarrolladas, ya que sigue dependiendo de exportaciones
de materias primas basicas de baja rentabilidad. Guatemala
no ha logrado atraer inversiones que puedan desarrollar
cadenas que agreguen valor a sus recursos y potenciar asi el
crecimiento del pais.
30
Estos problemas Iueron identifcados en la Agenda
Nacional de Competitividad 2005-2015, la cual se planteo
como objetivo establecer politicas para incrementar el
crecimiento economico del pais de manera sostenida con
un Gobierno que asume un papel solidario y subsidiario, a
traves de la Iocalizacion del gasto social hacia los sectores
menos privilegiados de la sociedad. Los ejes estrategicos
identifcados en la reIerida estrategia Iueron: 1) Sociedad
sana, educada, capacitada, e incluyente; 2) Modernizacion
y Iortalecimiento institucional; 3) Balance y sostenibilidad
ambiental; 4) Descentralizacion y desarrollo local;
5) Fortalecimiento de la inIraestructura productiva y
tecnologica y 6) Fortalecimiento del aparato productivo y
exportador.
Aunque se han realizado algunos avances en varias de
estas areas, los resultados no han sido los esperados, ya
Guatemala sigue siendo califcado dentro de la categoria
de paises rezagados conIorme varios indicadores. Con el
proposito de cambiar esta situacion, la presente propuesta
se erige a partir de algunas ideas de la Agenda Nacional de
Competitividad 2005-2015 y agrega otras para potenciar
el crecimiento economico y desarrollo del pais. Desde
esta linea de trabajo, se plantea incrementar la tasa de
crecimiento de Guatemala sobre la meta establecida en
los Acuerdos de Paz y, con base en una vision a largo
plazo, potenciar la posicion de Guatemala en la economia
mundial.
Desde una perspectiva hacia el Iuturo, se evidencia la
importancia de este objetivo. En los cuadros a continuacion,
se presentan los distintos escenarios posibles si se crece
por arriba de lo establecido en los Acuerdos de Paz. Si se
asume una tasa de crecimiento poblacional constante de
2.5, se puede apreciar que a una tasa de 6 Guatemala
alcanzaria, en 2030, el nivel de ingresos per capita de los
paises centroamericanos mas ricos, Panama y Costa Rica.
Sin embargo, con una tasa de 8 el pais podria llegar a
ese nivel una decada antes. Asimismo, expandiendo el
horizonte hacia 2050, se puede observar la importancia que
tendria el poder crecer a un ritmo mas dinamico, ya que con
una tasa por encima del 8, tendriamos en 2030 el nivel
de ingresos con el que cuenta Chile hoy y alcanzariamos
el de Espaa antes de 2050. El objetivo de crecimiento es,
por lo tanto, un sueo para construir un mejor pais que
incremente el estandar de vida de los guatemaltecos.
lustracin 12: Escenarios de crecimiento para Guatemala
Se asume un incremento poblacional constante de 2.5 anual.
*Asumiendo la tasa del 2.6 para el 2010 como estima el BANGUAT.
31
A. Clima de negocios y atraccin de inversiones
10
United Nations World Population Prospects 2006.
Dados los escenarios presentados, tambien cabe
destacar el papel crucial que juega la tasa de crecimiento
poblacional. Aunque se ha reducido en los ultimos aos, la
tasa de crecimiento poblacional de Guatemala (2.5) es la
mas alta de America Latina,
10
muy por encima de vecinos
centroamericanos, como El Salvador (1.37), Honduras
(1.95), Panama (1.65), Costa Rica (1.5) o Nicaragua
(1.31). Si se logra moderar la tasa de crecimiento
poblacional y alcanzar las tasas de crecimiento planteadas,
el pais podria alcanzar los niveles de ingresos por habitante
planteados hasta una decada antes. Por lo tanto, es
Iundamental complementar las estrategias de crecimiento
con programas sociales y educacionales que colaboren en
reducir el desproporcionado crecimiento poblacional del
pais. Estas estrategias se desarrollan en los distintos ejes del
Plan de Nacion; en este eje, sin embargo, nos concentramos
en proveer el marco basico para el desarrollo de los motores
impulsores de crecimiento en el pais.
Visin 2050
En 2050, Guatemala es el pais con el crecimiento mas
dinamico y sostenido del istmo centroamericano, lo que
le ha permitido disminuir rapidamente el desempleo y ha
coadyuvado a erradicar la pobreza extrema y a disminuir
signifcativamente la pobreza. Sus niveles de competitividad
y productividad se comparan con los de las principales
economias emergentes y algunas economias desarrolladas,
y su inmejorable clima de negocios la ha convertido en uno
de los destinos Iavoritos para la atraccion de inversiones.
Guatemala esta, ademas, posicionada como destino turistico
y cultural de primer orden, plataIorma exportadora y centro
logistico regional. A esta posicion privilegiada, se agregan
las pequeas empresas, como uno de sus principales motores
de crecimiento.
Con el fn de lograr la vision planteada, se presentan el
analisis y las propuestas en las siguientes areas estrategicas:
A. Clima de negocios y atraccion de inversiones
B. Marco institucional y politica comercial para el
desarrollo de exportaciones
C. Motores impulsores del crecimiento
1. InIraestructura
2. Turismo
3. Vivienda
4. Energia, minas e hidrocarburos
5. Cooperativas y apoyo a las MIPYMEs
D. Politica agraria y desarrollo rural
Diagnstico
A pesar de poseer una estabilidad macroeconomica
relativamente buena, Guatemala no ha logrado destacarse
sobre el promedio de crecimiento de la region y no ha logrado
una recomposicion proIunda de las estructuras economicas
para insertarse de lleno en la economia mundial. Se ha
desarrollado una economia local de consumo estable, pero
el pais sigue sin convertirse en una potencia exportadora de
bienes y servicios.
Hay razones para creer que Guatemala posee el potencial
de atraer inversion para convertirse en un puente exportador
de importancia en la region. En primer lugar, cabe destacar
la privilegiada posicion geografca del pais, al ser un puente
entre Sudamerica y el mayor mercado integrado mundial:
NAFTA. Ademas, el pais ha logrado transIormar en las
ultimas decadas una economia netamente agricola en una
economia que ahora emplea al 45 de su mano de obra
en servicios. Este reciente auge de los servicios y sectores
manuIactureros en Guatemala ha mostrado el grado de
adaptabilidad a la demanda internacional que tiene la Iuerza
laboral del pais. Siendo la mayor economia centroamericana
con la mayor Iuerza laboral, Guatemala tiene la posibilidad
de transIormarse en una potencia exportadora regional que
atrae inversion para el desarrollo de bienes y servicios de
exportacion.
A pesar de poseer estas ventajas competitivas, el pais se
ubica sorprendentemente rezagado en cuanto a la atraccion
a la inversion extranjera y la insercion del pais al comercio
internacional. Muestra de lo afrmado es el hecho de que
las tasas de importaciones e importaciones, nominalmente
y con relacion al PIB, estan muy por debajo del promedio
de paises que frmaron el CAFTA con Estados Unidos. La
situacion parece aun mas critica y paradojica cuando se
analizan los indicadores de inversion extranjera directa. En
2008, la razon de Inversion Extranjera Directa (IED) / PIB
Iue de 2.2, menos de la mitad del promedio de las economias
(excluyendo a EEUU) que frmaron el CAFTA. Mientras
que la masa de la IED representa el 13.6 del PIB para
Guatemala, los otros paises centroamericanos lo superan
Tasa de Crecimiento
Pas
6 7 8
EEUU (2009) 2078 2063 2054
Espaa (2009) 2068 2055 2047
Chile (2009) 2043 2036 2031
Panama (2009) 2041 2034 2030
Costa Rica (2009) 2036 2030 2027
Tabla 4: Ao en el que Guatemala superar los presentes
ingresos de economas selectas a distintas tasas de crecimiento
Se asume un incremento poblacional constante de 2.5 anual.
32
11
PRONACOM
ampliamente con tasas que van del 25 al 60. Aunque
cabe destacar que es altamente probable que defciencias y
Ialta de homologacion estadistica aIecten la exactitud de las
mediciones, sigue siendo preocupante la gran brecha que se
refeja entre el pais y sus competidores mas cercanos.
Los problemas que causan la Ialta de inversion han
contribuido a bajos indices de productividad en las distintas
industrias que sirven de motor productivo y de ingresos para
el pais. Es preocupante notar que los sectores de comercio,
construccion, agricultura y silvicultura, que proveen el
65 de empleos Iormales en el pais, refejan un nivel de
productividad de menos del 11 cuando se les compara
con el estandar estadounidense.
11
Dado que los salarios
estan intimamente ligados al margen de productividad de
los trabajadores en cada sector, la baja sofsticacion de los
procesos productivos parece contribuir a los bajos salarios
del mercado laboral. Por lo tanto, es imperativo aumentar el
nivel de inversion para incrementar la productividad de los
sectores actuales y desarrollar nuevas Iuentes de ingresos.
lustracin 13: Productividad del pas por sector
Fuente: Metodologia, McKinsey Global Institue, analisis equipo PRONACOM en base a Datos BANGUAT e INE
Indicador Promedio 1985-
1995
Promedio 1996-
2006
2008 CAFTA-DR (no-
EEUU) 2008
Poblacion (millones) 3.9 11.6 13.7 47.3
PIB a precios de mercado (miles de
millones de dolares):
8.9 20.6 39.0 157.7
Crecimiento real del PIB () 3.7 3.5 4.0 4.1
Flujos de capital (miles de millones
de dolares):
Flujos netos de IED 0.1 0.3 0.8 8.0
Flujos netos de acreedores privados 0.0 0.3 1.0 1.3
Flujos netos de acreedores ofciales 0.0 0.1 0.1 1.4
Subsidios 0.2 0.3 0.6 2.2
Ratio IED a PIB 1.4 1.6 2.2 5.1
Tabla 5: ndicadores econmicos de inversin y comercio con relacin a competidores
Fuente: UNCTAD; Banco Mundial, Global Development Finance
33
Uno de los mayores problemas que Guatemala enIrenta
para atraer nuevas inversiones parece ser la excesiva
regulacion. El Doing Business Report, elaborado por el
Banco Mundial coloca a Guatemala en la categoria de paises
rezagados en terminos de las condiciones requeridas para el
desarrollo del sector productivo. El indice general de dicho
estudio situa a Guatemala en el puesto 101 de los 183 paises
en la muestra, por detras de varios vecinos regionales.
El pais presenta un desarrollo desigual en las distintas
areas Iundamentales para el desarrollo de un clima
de negocios competitivo. Mientras Guatemala posee
caracteristicas positivas en algunos ambitos que infuyen
al clima de negocios, el pais representa una situacion
sumamente preocupante en otras areas. Guatemala, por
ejemplo, es uno de los paises en donde el acceso al credito
y el registro de la propiedad se dan con mas Iacilidad. Sin
embargo, el pais se caracteriza tambien por requerir un
largo y engorroso proceso legal para empezar un negocio
y obtener permisos de construccion. A continuacion, se
presenta el posicionamiento de Guatemala en distintas areas
relacionadas a la Iacilidad para hacer negocios.
Como podra observarse en la tabla que se inserta a
continuacion, el inicio de un negocio parece ser el area mas
problematica en terminos de regulacion. Mientras que en
paises modelo como Dinamarca y Nueva Zelanda se puede
abrir un negocio con un solo tramite, en un dia y sin ningun
costo, en Guatemala se requieren 12 tramites que duran
un promedio de 37 dias y tienen un costo relativamente
alto. Asimismo, la difcultad para obtener permisos de
construccion parece ser la segunda limitante mas importante
para el desarrollo de nuevos negocios. En Guatemala, se
requieren hasta 22 procedimientos distintos que duran un
promedio de 178 dias con un costo relativamente alto.
lustracin 14: Posicionamiento del ndice general de facilidad para hacer negocios
Fuente: Doing Business Report 2011.
Indicador Posicionamiento deI totaI de 183 pases
Facilidad para hacer negocios 101
Comenzar una empresa 162
Permisos de construccion 144
Registro de propiedades 23
Acceso a credito 6
Proteccion a inversionistas 132
Pago de impuestos 116
Comercio internacional 122
Cumplimiento de contratos 101
Cierre de una empresa 94
Tabla 6: Ranking de distintos indicadores de competitividad
Fuente:Doing Business Report 2011.
Procedimientos
Tiempo
(das)
Costo (% deI
ingreso per
cpita)
Min. de
CapitaI (% deI
ingreso per
cpita)
Guatemala 12 37 49.1 24.2
Economia
modelo
Nueva Zelanda 0
Dinamarca 1 1 0
Economias
comparables
Colombia 9 14 14.7 0
Costa Rica 12 60 10.5 0
El Salvador 8 17 45 3
Honduras 13 14 47.2 17.5
Mexico 6 9 12.3 9.2
Tabla 7: Procedimientos, tiempos y costos para comenzar un negocio en
comparacin con economa modelo y pases vecinos
Fuente:Doing Business Report 2011.
34
Por otra parte, Guatemala aun no se ha podido
insertar de lleno en la economia global, a pesar de su
proximidad geografca con el mercado de NAFTA. Una
de las razones podria atribuirse al eIecto de la regulacion
caracterizada por procedimientos mas numerosos y
largos que los paises vecinos. Por ejemplo, Guatemala
requiere mas documentos y dias para exportar e importar
que varios paises centroamericanos. En el cuadro
siguiente se puede observar el rezago de Guatemala en
esta area, en comparacion con una economia modelo y
otras comparables.
Por otra parte, El Banco Mundial identifca la eIectividad
del sistema juridico para la resolucion de contratos, como
uno de los Iactores clave en los que Guatemala muestra un
atraso signifcativo, lo cual sin duda tiene un Iuerte impacto
en la atraccion de inversiones. De acuerdo con el reIerido
estudio, se requieren 31 procedimientos que pueden durar
hasta 1459 dias para la resolucion de una disputa contractual,
una situacion critica cuando se le compara con la de paises
modelo en esta area y con otras economias comparables.
Procedimientos
Tiempo
(das)
Costo (% deI
ingreso per
cpita)
Guatemala 22 178 599.41
Economia modelo
Dinamarca
Qatar 6 0.8
Singapur 25
Economias comparables
Colombia 10 50 405.9
Costa Rica 23 191 172.2
El Salvador 34 155 171.7
Honduras 17 106 469.3
Mexico 11 105 117.0
Tabla 8: Procedimientos, tiempos y costos para conseguir permisos de
construccin
Fuente: Doing Business Report 2011.
Documento
para exportar
Tiempo para
exportar (das)
Costo para
exportar (US$ por
contenedor)
Documentos
para importar
Tiempo para
importar
(das)
Costo para
importar (US$ por
contenedor)
Guatemala 10 17 1182 10 17 1302
Economia modelo
Dinamarca 5
Francia 2 2
Malasia
Singapur 450 4 439
Economias comparables
Colombia 6 14 170 8 13 1700
Costa Rica 6 13 1190 7 15 1190
El Salvador 8 14 845 8 10 845
Honduras 6 19 1193 10 23 1205
Mexico 5 12 1420 41420 12 1880
Tabla 9: Datos de regulacin comercial
Fuente:Doing Business Report 2011.
Procedimientos
Tiempo
(das)
Costo (% deI
monto deI
contrato
Guatemala 31 1459 26.5
Economia modelo
Butan 0.1
Irlanda 20
Singapur 150
Economias
comparables
Colombia 34 1346 47.9
Costa Rica 40 852 24.3
El Salvador 30 786 19.2
Honduras 45 900 35.2
Mexico 38 415 32.0
Tabla 10: Procedimientos, tiempos y costos para la resolucin contratos
Fuente:Doing Business Report 2011.
35
A pesar de los rezagos en las areas mencionadas, hay que
reconocer que Guatemala ha mejorado signifcativamente
en los ultimos aos, posicionandose como uno de los
paises que mas reIormas ha impulsado respecto al resto de
Latinoamerica, por delante de Mexico y el resto de paises
centroamericanos.
Otro estudio, el Indice de Competitividad Global,
tambien coloca a Guatemala por detras de varias economias
latinoamericanas. Dicho estudio evalua la competitividad
de Guatemala con base en los requerimientos basicos de
inIraestructura, los potenciadores de efciencia y los Iactores
de innovacion. En la Tabla 11: Posicionamiento en principales
indicadores por categoria del Indice de Competitividad
Global, se puede apreciar el posicionamiento de Guatemala
en los distintos indicadores con relacion a la buena
califcacion que el pais obtiene en cuanto el acceso al credito
en el reporte del Banco Mundial. Asimismo, Guatemala se
posiciona arriba de la mitad de la tabla en los indicadores
de inIraestructura, estabilidad economica, mercado de
bienes, preparacion tecnologica y sofsticacion de negocios.
Ademas, el reporte resalta que las ventajas competitivas del
pais radican en su buen posicionamiento entre los 139 paises
estudiados en cuanto a la defnicion de derechos legales (20),
asequibilidad de servicios fnancieros (27), bajos costos de
politicas agricolas (29), accesibilidad de teleIonos moviles
(29), cooperacion en las relaciones patrono-colaborador
(31), deuda externa (33), grado de orientacion hacia el
consumidor (37) y calidad de proveedores locales (40).
En contraste, el reporte coloca a Guatemala entre los
paises rezagados en materia de instituciones, educacion e
innovacion. La debilidad institucional parece explicar el
hecho de que Guatemala sea el peor pais califcado de la
muestra, en cuanto a costos derivados de la criminalidad y
la violencia. Asimismo, constituye el segundo pais menos
valorado, cuando se consideran los costos del crimen
organizado. Tambien, se destaca el mal posicionamiento
de Guatemala en las mediciones de confanza en la policia
(133) y desvio de Iondos (129). De hecho, en terminos de
percepcion, mas del 60 de los encuestados identifcan los
problemas institucionales como el mayor obstaculo para
llevar a cabo negocios. Tal seria el caso de la inseguridad, la
corrupcion, la inestabilidad politica y la burocracia excesiva.
GUA PAN CRC ESA HON DOM NCA
ndice de Competitividad GIobaI 78 53 56 82 91 101 112
I. Requerimientos Bsicos 85 49 62 71 91 107 109
1. Instituciones 124 73 51 101 108 117 127
2. InIraestructura 66 44 78 59 85 107 111
3. Estabilidad macroeconomica 63 29 108 64 100 88 110
4. Salud y Educacion primaria 96 76 22 81 82 107 95
II. Potenciadores de Eciencia 81 62 58 87 104 92 122
5. Educacion universitaria y Capacitacion 104 82 43 101 106 99 113
6. Mercado de bienes 61 50 48 53 83 109 116
7. Mercado laboral 101 106 45 88 134 89 110
8. Mercado fnanciero 44 21 85 78 67 99 109
9. Preparacion tecnologica 67 41 57 81 94 66 125
10. Tamao de mercado 75 85 82 87 90 71 109
III. Factores de innovacin 62 54 33 96 98 99 126
11. Sofsticacion de negocios 54 46 32 68 85 82 118
12. Innovacion 89 64 35 126 106 118 124
Tabla 11: Posicionamiento en principales indicadores por categora del ndice de Competitividad Global de un total de 139 pases
Fuente:FUNDESA, basado en el Reporte de Competitividad Global publicado por World Economic Forum.
lustracin 15: Los factores ms problemticos para hacer negocios en Guatemala
Fuente: World Economic Forum. The Global Competitiveness Report 2010-2011.
36
El Informe de competitividad global concluye que la
competitividad de Guatemala ha mejorado en los ultimos
aos, logrando estar entre los primeros 10 paises en
Latinoamerica. Las principales mejoras del pais Iueron, por
un lado, en el pilar del mercado fnanciero, en la variable de
solidez bancaria que mejoro 20 posiciones y, por el otro, en
el pilar de estabilidad macroeconomica, en cuanto a control
de la infacion, la cual mejoro 45 posiciones. Sin embargo,
Guatemala se ha convertido en el pais mas caro para realizar
negocios a nivel mundial por los costos asociados al crimen
y la violencia (139/139). Este representa el 7.3 del PIB
(US$2,386 millones de dolares) y, en el caso de las empresas,
invierten casi US$405 millones de dolares. Por otra parte,
conIorme al inIorme, el desvio de Iondos publicos ha aIectado
la competitividad del pais, disminuyendo 21 posiciones en
dicha variable. La institucionalidad en Guatemala ha bajado
de la posicion 98 a la 124 en 2 aos, debido a transIerencias
no fscalizables.
Dado el diagnostico presentado, es imperativo que el pais
enIoque recursos fnancieros y voluntad politica para atender
las areas criticas identifcadas en estos estudios con el fn de
mejorar el clima de negocios y atraer altos volumenes de
inversion para el desarrollo del pais.
Visin 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un sistema regulatorio
e instituciones de primer nivel que compiten con los paises
mas desarrollados. Guatemala ha logrado atraer niveles
signifcativos de inversion para modernizar los motores
de crecimiento existentes y desarrollar nuevos sectores
productivos que exportan bienes y servicios con valor
agregado, los cuales proveen oportunidades de empleo y
riqueza para todos los guatemaltecos.
Objetivos
Dados los problemas regulatorios identifcados, se
plantean los siguientes objetivos estrategicos para mejorar la
inversion y el clima de negocios en el pais:
1. Facilitar el proceso de apertura de negocios.
2. Agilizar y reducir los tramites necesarios para la
construccion de nuevos proyectos.
3. Proveer un marco legal que garantice la proteccion de
los inversionistas.
4. Mejorar el acceso al credito.
5. Optimizar los procesos de contratacion de trabajadores.
6. Agilizar y reducir los procesos necesarios para el
comercio transIronterizo.
7. Optimizar los procesos necesarios para la Iormalizacion
de empresas y el pago de impuestos.
8. Mejorar los indicadores del pais en la resolucion de
disputas contractuales.
9. Proveer un marco legal consistente para el cierre y
liquidacion de empresas y sociedades.
Cabe resaltar que estos objetivos no incluyen todas las
areas pertinentes a la mejora del clima de negocios y de
la inversion en el pais. La mejora del mercado fnanciero,
la estabilidad macroeconomica, la seguridad, el desarrollo
humano, el estado de derecho, y el apoyo a los motores
de crecimiento en el pais son tambien Iundamentales
para conseguir la vision planteada y, por lo tanto, son
desarrolladas en los distintos ejes de este plan. En esta
seccion, sin embargo, el analisis se concentra en las mejoras
estrictamente regulatorias para el clima de negocios y la
inversion.
Estrategias y lneas de accin
Con el fn de mejorar el marco legal del pais en materia
de negocios e inversion, este plan apoya las propuestas
planteadas por FUNDESA para mejorar los indicadores
contemplados en el Doing Business Report 2010, las cuales
se describen a continuacion:
1. Facilitar la apertura de negocios
a. Implementar Iormularios estandar para la inscripcion
de sociedades.
b. Llevar a cabo reIormas al Codigo de Comercio en
relacion con:
Eliminar los requisitos de un capital minimo
para abrir una sociedad anonima y la apertura
de una cuenta de banco antes de registrar una
sociedad mercantil.
Eliminar la necesidad de comprar timbres
fscales.
Eliminar o hacer opcional la necesidad de
utilizar un notario.
Combinar los procedimientos para entrega
del testimonio de la escritura al Registro,
nombramiento del representante legal y
obtencion de la patente de comercio.
Eliminar el requisito de registrar al representante
de la compaia separadamente, haciendolo
simultaneamente con la entrega del Iormulario
estandar.
Realizar la entrega de los libros contables y de
salarios en Iorma secuencial (posterior), sin
que Iorme parte del proceso de registro, como
ocurre actualmente.
Eliminar el requisito de obtener una patente de
comercio.
c. Eliminar el plazo de ocho dias de espera despues de
la publicacion del edicto y reconsiderar la necesidad
de publicar el edicto en el Diario Ofcial, el cual se
podria comunicar a traves de internet. Consolidar
37
los tramites de inscripcion en el IGSS y la SAT
como parte del tramite de inscripcion de sociedades
en el Registro Mercantil, por medio de la obtencion
de un unico numero de identifcacion, un Iormulario
comun y la obtencion de un certifcado de registro
emitido por el Registro Mercantil.
d. Continuar los esIuerzos para posibilitar el registro
de sociedades en Iorma electronica por medio de la
utilizacion del internet.
2. Agilizar los tramites de permisos de construccion
a. Eliminar el requisito de preparar la evaluacion de
impacto ambiental y obtener la aprobacion del
MARN para proyectos de bajo impacto ambiental.
b. Reducir las tasas cobradas para obtener una licencia
de construccion.
c. Eliminar las inspecciones mensuales durante la
construccion.
d. Establecer una ventanilla unica para la autorizacion
de licencias.
e. Permitir las solicitudes en linea para licencias de
construccion.
3. Optimizar el registro de la propiedad
a. Adoptar el reglamento del RIC y asegurar una
integracion de los procesos catastral y de registro
entre el Registro General de la Propiedad y el
Registro de InIormacion Catastral.
b. Adoptar una regulacion especifca sobre como
resolver discrepancias entre la medicion Iisica y el
registro de una propiedad (Art. 90 y 91 de la Ley
del RIC).
c. Revision de los articulos 1130 and 1131 del Codigo
Civil con respecto al requisito de contar, tanto
con un plano como con una descripcion Iisica de
la propiedad para poder inscribirla en el Registro
respectivo.
d. Crear una ventanilla unica para el registro de
propiedades.
4. Proteger a inversionistas
a. Requerir la aprobacion de los accionistas para
transacciones signifcativas en que haya relacion
entre las partes.
b. Requerir la divulgacion inmediata al publico y a
las entidades reguladoras cuando exista conficto
de intereses (Articulos 145 y 169 del Codigo de
Comercio).
c. Obligar a los directores a pagar utilidades y daos
por transacciones cuando haya relacion entre las
partes.
d. Permitir a los accionistas que soliciten la intervencion
de un inspector gubernamental.
e. Ampliar la disponibilidad de documentos a los
accionistas en el caso de un juicio, lo cual implicaria
cambios al Codigo Procesal Civil.
5. Mejorar el acceso al credito
a. Que se garantice por medio de leyes o regulaciones
la Iorma en que los clientes/prestatarios puedan
inspeccionar y corregir sus datos en el Registro
Publico de InIormacion Crediticia.
b. Implementar el Articulo 30 de la Ley de Acceso a la
InIormacion Publica.
c. Implementacion de un 'Codigo de Conducta para
las agencias privadas de inIormacion crediticia que
permita a los clientes/prestatarios inspeccionar y
rebatir la inIormacion respectiva
d. Aprobar el reglamento del Registro de Garantias
Mobiliarias para hacerlo totalmente operativo.
e. En un procedimiento de liquidacion, priorizar a los
acreedores garantizados
6. Optimizar la contratacion de trabajadores
a. Promover un dialogo social entre trabajadores,
empleadores y patronos
b. Revisar posibles reIormas al Codigo de Trabajo en
relacion con :
Permitir la elaboracion de contratos por termino
fjo para trabajos permanentes (articulos 25 y
26).
Eliminar las restricciones al trabajo nocturno
(articulo 116).
Reduccion o limitacion de los pagos de
indemnizacion por despido injustifcado.
7. Agilizar los tramites del comercio transIronterizo
a. Promover la reduccion del numero de documentos
requeridos para los procesos de importacion e
importacion.
b. Mejorar la ventanilla unica para las exportaciones.
c. Implementar una ventanilla unica para las
importaciones.
8. Facilitar el pago de impuestos
a. Extender el uso de sistemas para el pago de
impuestos por medios electronicos, que actualmente
es del 44.
b. Promover el pago electronico por medio de quioscos
con acceso publico.
c. Establecer un dialogo con el IGSS para crear un
sistema unifcado para el pago de impuestos y
seguridad social.
d. Consolidar los pagos de impuesto sobre la renta de
empresas y ganancias de capital en uno solo.
38
B. Marco institucional y poltica comercial para el desarrollo de las exportaciones
9. Mejorar los procesos contractuales
a. Revisar y aclarar las correcciones al borrador
de la 'Ley de Amparo, Exhibicion Personal y
Constitucionalidad, especialmente lo relacionado
con el recurso de amparo.
b. Esclarecer que tribunales tienen jurisdiccion sobre
los recursos de amparo en los casos administrativos.
c. Permitir que los jueces puedan conocer los recursos
de amparo en juzgados civiles ordinarios.
d. Introducir evaluaciones de desempeo judicial en
los juzgados civiles.
e. Llevar a cabo un mapeo en los procesos judiciales
para identifcar 'cuellos de botella.
10. Mejorar los procesos de liquidacion y disolucion de
sociedades
a. Adoptar una 'Ley de Quiebras para establecer
procedimientos claros y objetivos en casos de
insolvencia de sociedades mercantiles. Asimismo,
introducir tribunales mercantiles especializados, o
Iortalecer las secciones comerciales de los tribunales
civiles ordinarios.
b. Llevar a cabo procesos de capacitacion en
procedimientos de quiebras para jueces y abogados.
Adicionalmente, se plantea implementar las recomendaciones
de OCDE relativas a la transparencia de la inversion en
Guatemala. En particular, se considera eliminar el secreto
bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la
lista gris con el riesgo de pasar a la lista negra de paises
no cooperantes con el combate contra el lavado de dinero
y evasion fscal. Esta ultima medida es de gran urgencia,
ya que algunos paises como Francia, ya han establecido
sanciones para inversionistas Iranceses en el pais.
Diagnstico
A pesar de haber aumentado sus exportaciones
consistentemente durante los ultimos veinte aos, Guatemala
no ha logrado insertarse de lleno en la economia mundial.
En 2010, el pais exporto en mercaderia y servicios un total
de US$ 8,189 millones e importo un total de US$ 12,472
millones, manteniendo el balance comercial negativo de los
ultimos aos
12
. El retraso de insercion comercial del pais es
evidente cuando se le compara con los vecinos frmantes del
CAFTA-DR. Mientras que las exportaciones de Guatemala
eran equivalentes al 25.6 del PIB en 2008, el promedio
para los demas frmantes excluyendo EEUU era de
32.7. Asimismo, mientras que las importaciones refejaban
un 42.4 del PIB, el promedio de los otros paises estaba
por encima del 50. Es decir, Guatemala muestra un rezago
en el grado de apertura comercial.
Guatemala ha logrado frmar distintos acuerdos
comerciales, principalmente en la ultima decada.
Actualmente se tienen tratados de libre comercio con
Mexico, Centroamerica, Chile, Panama, Estados Unidos,
Republica Dominicana, Colombia, y Taiwan. Ademas, se
tienen suscritos acuerdos de alcance parcial con Belice,
Cuba y Venezuela, y existen ademas acuerdos mas limitados
de proteccion de inversiones con Argentina, Cuba, Corea,
Chile, Ecuador, Espaa, Francia, Holanda, Republica Checa,
Suiza, Suecia, Alemania, Belgica, Finlandia, Israel, Canada,
entre otros. Cabe resaltar que, actualmente, se realizan
negociaciones para frmar un tratado de libre comercio
con Canada y uno de asociacion con la Union Europea, los
cuales coadyuvaran a continuar diversifcando los mercados
de las exportaciones nacionales. De acuerdo con Invest in
Guatemala, existe tambien un interes por frmar acuerdos
con paises del MERCOSUR y CARICOM, regiones con las
cuales se destaca el poco comercio que el pais ha desarrollado
historicamente.
A pesar de haber incrementado sus relaciones comerciales
con distintos paises, hay que resaltar el dominio de Estados
Unidos como socio comercial. El pais norteamericano, no
solo tiene una incidencia directa al comprar un 38.7 de
las exportaciones nacionales, sino tambien una infuencia
indirecta, ya que otro 33.9 de las exportaciones nacionales
se destinan a Centroamerica y Mexico, paises que a su
vez tienen una relacion de alta dependencia comercial con
Estados Unidos. Europa es el tercer destino mas importante
con un 5.7. Sin embargo, dado el tamao de su economia
y el presente proceso de negociacion, esta region presenta
un potencial signifcativo para el Iuturo de las exportaciones
12
Banco de Guatemala
Indicador Promedio
1985-1995
Promedio
1996-2006
2008 CAFTA-DR
(no-EEUU
2008)
Comercio (miles de millones de
dolares):
Exportacion de mercaderias 1.3 4.2 7.8 33.1
Exportacion de servicios 0.4 0.9 1.8 13.6
Importacion de mercaderias 1.9 7.1 14.5 68.9
Importacion de servicios 0.4 1.0 2.2 9.7
Ratio de exportaciones a PIB 26.4 27.0 25.6 32.7
Ratio de importaciones a PIB 32.5 39.1 42.4 50.4
Tabla 12: ndicadores comerciales de Guatemala y economas comparables
Fuente: UNCTAD; Banco Mundial, Global Development Finance
39
nacionales. Es tambien importante la incursion en mercados
emergentes de gran potencial, como China, India e
Indonesia, cuya participacion como destino de exportaciones
guatemaltecas es practicamente inexistente.
La experiencia del pais con tratados de libre comercio ha
tenido resultados diversos. El balance con nuestro principal
socio comercial, EEUU, continua siendo negativo con una
diIerencia entre importaciones y exportaciones de 832.7
millones de dolares en el primer semestre de 2010. De los
otros paises con los cuales tenemos tratados comerciales,
el pais mantiene un balance positivo con el mercado
centroamericano, Republica Dominicana y Chile, y un
balance negativo con Colombia, Mexico y Taiwan. En el
primer semestre de 2010, hubo un balance negativo de 1,076
millones de dolares con los paises frmantes de tratados de
libre comercio con Guatemala. El cuadro siguiente refeja
el hecho de que Guatemala continua aprovechando mas las
importaciones provenientes de sus socios comerciales que
su potencial como destino de exportacion.
Por otra parte, el pais ha suIrido una transIormacion
signifcativa de sus exportaciones en los ultimos aos. En
1986, Guatemala exportaba 149 productos a traves de 237
compaias exportadoras y sus destinos incluian tan solo
8 mercados internacionales. En contraste, actualmente
Guatemala exporta 4,075 productos a traves de 3,869
compaias hacia mas de 131 destinos.
13
Entre los mayores
exitos, se destacan los siguientes: el primer lugar que ocupa
el pais en exportaciones de arveja china a EEUU; el primer
lugar mundial en exportaciones de cardamomo y esquejes de
pascua; el primer lugar en exportaciones manuIactureras en
Centroamerica; las historias de exito en cuanto al dominio
en exportaciones de teclas de madera para Yamaha y Gibson;
y el dominio del pais en exportaciones de caIe a la gigante
multinacional Starbucks. Sin embargo, el pais esta lejos
de realizar una transIormacion hacia productos de alta
rentabilidad caracteristicos de paises mas industrializados.
Los mayores motores exportadores de Guatemala siguen
siendo los articulos de vestuario, el caIe, el azucar y el
banano, sustentando una economia que depende de la
produccion de materias primas y productos agricolas de baja
rentabilidad y con poco valor agregado.
En materia de regulacion, Guatemala posee leyes que
incentivan la inversion para proyectos exportadores. Estas
incluyen la Ley de Inversion Extranjera (Decreto No.
9-98) que prohibe todo acto discriminatorio en contra de
un inversionista extranjero o su inversion; la Ley de Libre
Negociacion de Divisas (Decreto No. 94-2000) que establece
que es libre la disposicion, tenencia, contratacion, remesa,
transIerencia, compra, venta, cobro y pago de y con divisas,
y que es igualmente libre la tenencia y manejo de depositos
y cuentas en moneda extranjera, asi como operaciones de
intermediacion fnanciera, tanto en bancos nacionales como
en bancos del exterior. Ademas el pais cuenta con una Ley
de Zona Franca y una Ley de Fomento y Desarrollo de la
Actividad Exportadora y de Maquila que otorgan distintos
benefcios fscales que incluyen tanto el 100 de exoneracion
de derechos arancelarios y cargos aplicables a la importacion
de maquinaria, equipo, y materias primas, como el 100 de
exoneracion del ISR por 10 aos, al IVA y al IUSI para las
entidades administradoras de zonas Irancas
14
. Sin embargo,
como se menciona en la seccion de atraccion de inversiones
del presente plan, los tramites para la exportacion de bienes
siguen siendo extremadamente largos y engorrosos, lo
cual ahuyenta a potenciales inversionistas exportadores.
En cuanto al marco institucional que existe para el apoyo
a las inversionistas, este se encuentra disperso y no llega
a los estandares de los competidores regionales. En Costa
Rica y El Salvador, por ejemplo, existe una organizacion
gubernamental que promueve exportaciones, y en Honduras
y Nicaragua, estas Iunciones las desempean ONGs con
representacion de los Ministerios de Comercio Exterior o
del Ejecutivo. En Guatemala, el Ministerio de Economia
tiene Iunciones de promocion, pero carece de recursos para
emprender campaas de gran escala. Guatemala cuenta
ademas con distintas instituciones y agencias especializadas
que actuan por cuenta propia y con poca coordinacion.
En Costa Rica, en contraste, PROCOMER realiza una
coordinacion de acciones entre las diIerentes agencias.
13
Invest in Guatemala 2010.
14
Ibidem
Pas 2009 2010 Variacin
AbsoIuta %
Estructura %
2009 2010
Colombia 13.6 17.8 4.2 30.9 0.4 0.4
Taiwan 8.6 27.2 18.6 216.3 0.2 0.6
Chile 61.9 46.5 -15.4 -24.9 1.7 1.1
Republica Dominicana 54.8 67.9 13.4 23.9 1.5 1.6
Panama 87.3 99.6 12.3 14.1 2.4 2.3
Mexico 152.6 242.0 89.4 58.6 4.1 5.5
Eurozona 193.4 250.1 56.7 29.3 5.2 5.7
Centroamerica 1,023.5 1,138.9 115.4 11.3 27.7 26.1
Estados Unidos de
America
1,466.7 1,688.7 222.0 15.1 39.6 38.7
Subtotal 3,062.4 3,578.7 516.3 16.9 82.8 82.0
Resto de paises 637.2 787.9 150.7 23.7 17.2 18.0
TOTAL 3,699.6 4,366.6 667.0 18.0 100.0 100.0
Millones de US dolares
Tabla 13: Principal destino de las exportaciones ( Semestre 2009-2010)
Fuente: Ministerio de Economia
Concepto Exportaciones Importaciones (SaIdo)
TOTAL 4,366.6 6,522.9 (2,156.3)
Tratado de Libre Comercio 3,328.7 4,405.1 (1,076.4)
Acuerdos de Alcance Parcial 75.4 8.7 66.7
TLC en proceso de
negociacion e implementacion
360.1 469.6 (109.5)
Principales paises del Asia 188.2 807.6 (619.4)
Resto del Mundo 414.2 831.9 (417.7)
Fuente: Ministerio de Economia
Tabla 14: Balanza comercial por tipo de destino en el primer semestre de 2010
40
En terminos de inteligencia e inIormacion de mercados,
Guatemala no cuenta con un departamento o agencia
especializada en este tema y el desconocimiento de los
tratados existentes constituye una barrera para el aumento
de las exportaciones. Los cuatro paises vecinos de la region
si cuentan con este tipo de programas, y el Programa
de Inteligencia Competitiva de Costa Rica ha mostrado
resultados positivos. Por ultimo, aunque Guatemala posee
instituciones, como CONAPEX y CONACOEX, que
apoyan al sector exportador, estas no estan sufcientemente
Iortalecidas institucionalmente y carecen de Iacultades para
la toma de decisiones.
Visin 2050
En 2050, Guatemala es el pais con el mayor grado de
apertura economica en la region, y vende en el mercado
internacional productos sofsticados de alta rentabilidad.
Guatemala se ha convertido, ademas, en el puente exportador
entre Sudamerica, Centroamerica, NAFTA, Europa y la
zona de Asia-Pacifco, importa insumos para crear productos
de alto valor agregado, posee cadenas de valor complejas
en coordinacion con otros paises y cuenta con una alta
diversifcacion de productos y destinos. Por su parte, el Estado
de Guatemala cuenta con una inIraestructura institucional y
Iisica de alto nivel que ayuda a desarrollar continuamente
nuevos campos exportadores, Iacilita el proceso exportador,
e incluye una politica comercial que incentiva la exportacion
para el desarrollo social y economico del pais.
Objetivos
Para lograr la vision planteada, se requieren acciones
integradas para la atraccion de inversiones dirigidas al
desarrollo de nuevas cadenas productivas en Guatemala,
que incluyen diversos ejes del presente plan. En especial,
las medidas propuestas en el eje de atraccion de inversiones
y en particular las dirigidas a la estructura tributaria y la
Iacilitacion de los tramites para el comercio transIronterizo
son Iundamentales para el incentivo de las exportaciones
nacionales, y deben ser tomadas en cuenta al elaborar
cualquier programa para el desarrollo de este sector.
Esta seccion, sin embargo, se concentra en las medidas a
tomar para el aprovechamiento de los tratados comerciales
existentes, la expansion de las relaciones comerciales del pais,
y el desarrollo de mecanismos que apoyen logisticamente al
desarrollo de nuevos sectores exportadores. Se persiguen,
por tanto, los objetivos descritos a continuacion:
1. Aumentar el grado de apertura economica del pais.
2. Incrementar el aprovechamiento de los tratados
comerciales existentes.
3. Expandir la diversifcacion de destinos de las
exportaciones nacionales, incluyendo los mercados de
China, India e Indonesia.
4. Expandir la diversifcacion de productos a exportar.
5. Crear cadenas de valor que produzcan productos de alta
rentabilidad para la exportacion.
6. Aumentar la competitividad de las MIPYMEs y
cooperativas para incorporarlas de lleno al sector
exportador.
7. Crear una imagen de Guatemala en el mercado
internacional como pais exportador de bienes y servicios
de alta calidad.
Estrategias y lneas de accin
Con el fn de proveer un marco institucional de apoyo
logistico para aprovechar las ventajas comparativas del pais
y conseguir asi los objetivos planteados, se proponen las
siguientes estrategias y lineas de accion:
1. Fortalecer el marco institucional para el desarrollo de las
exportaciones
a. Crear una agencia especializada en disear e
implementar programas de apoyo a las exportaciones,
preIerentemente Iusionando las estructuras y esIuerzos
de CONACOEX.
b. Fortalecer las ofcinas comerciales.
c. Contar con agregados comerciales en las embajadas
que ganen por desempeo y esten bajo el mando de
CONACOEX.
2. Facilitar el acceso a los mercados internacionales
a. Impulsar las negociaciones existentes, especialmente
con la Union Europea y Canada, para frmar lo mas
pronto posible un tratado con terminos Iavorables.
b. Impulsar la negociacion de tratados comerciales con
nuevos paises, particularmente con Sudamerica y
paises del Asia-Pacifco.
c. Implementar un sistema integrado que presente
fchas tecnicas para cada destino potencial, que
incluya los requisitos legales y arancelarios de
entrada, los nichos de mercado potenciales, los
tratados existentes en el pais, los requerimientos
sanitarios de productos, y otros aspectos relevantes.
d. Institucionalizar mecanismos de actualizacion
constante de inIormacion de las fchas tecnicas.
3. Institucionalizar la inteligencia de mercados
a. Institucionalizar un sistema integrado que compile
toda inIormacion relevante al sector exportador,
incluyendo la inIormacion de todas las Iuentes
asociadas a CONACOEX.
b. Crear mecanismos de acceso a dicha inIormacion,
incluyendo el establecimiento de una unidad
41
C. Motores impulsores del crecimiento
recopiladora y procesadora de datos, asi como la
publicacion de reportes y bases de datos sobre
mercados existentes y potenciales en internet.
c. Elaborar guias didacticas y accesibles que detallen
las oportunidades de los tratados existentes por
mercado, sector y producto.
d. Fortalecer la Unidad de Administracion del
Comercio Exterior del Ministerio de Economia
para que Iuncione como un evaluador continuo y
un implementador de politicas que disminuyan las
barreras de entrada para productos nacionales.
e. Fortalecer el Sistema Nacional de Calidad con base
en una evaluacion comparativa con programas
similares en paises modelo.
I. Facilitar el acceso a inIormacion a traves del PACIT.
4. Promover y posicionar los productos nacionales
a. Participar en Ierias y misiones comerciales.
b. Establecer un protocolo y lineamientos para la
promocion de productos nacionales en estos eventos.
5. Crear una imagen unifcada de Guatemala en el exterior
a. Evaluar el potencial uso de la imagen utilizada por
el INGUAT para la promocion de Guatemala como
centro exportador.
b. Disear el concepto, la vision, y la imagen de
Guatemala como marca exportadora internacional.
c. Establecer mecanismos de coordinacion para
utilizar la estrategia de imagen diseada en todas las
promociones comerciales del pais.
6. Incorporar PYMEs y cooperativas al sector exportador
a. Crear programas para desarrollar el recurso humano,
los sistemas de calidad, las innovaciones en
productos, el mejoramiento de empaquetamiento e
imagen, la asesoria legal, y el manejo administrativo
y fnanciero. Dichos programas s deben orientarse a
desarrollar los productos y procesos de cada PYME
para exportar.
b. Apoyar las lineas de accion planteadas en la seccion
de apoyo a las PYMES del presente plan.
C.1 Infraestructura
Diagnstico
El reciente estudio del BID 'Mas crecimiento, mas
equidad identifca a la inIraestructura como uno de los tres
principales Iactores que impiden el crecimiento robusto de
Guatemala. De acuerdo con el ranking del Foro Economico
Mundial (WEF), Guatemala se encuentra en la posicion 66
de 133 paises evaluados en la clasifcacion relacionada a la
inIraestructura, segun datos presentados en su inIorme de
Competitividad Global 2010-2011.
ConIorme al diagnostico realizado por PRONACOM
al elaborar la Agenda Nacional de Competitividad 2005-
2015, Guatemala presenta en materia de inIraestructura
las Iortalezas, oportunidades, y amenazas descritas a
continuacion:
FORTALEZAS
Puertos situados en ambos litorales y sus hinterlands,
incluyen las zonas de El Salvador, Honduras y Sur de Mexico.
Existen algunas experiencias exitosas de la participacion del sector privado
en puertos y carreteras por lo cual el concepto no es totalmente ajeno.
El proceso de ampliacion y mejoramiento de La Aurora ya es una realidad.
Guatemala ha obtenido la Categoria 1 por parte de la FAA (Federal
AdministrationAviation) de los EEUU.
Existe un organo de Coordinacion Institucional para el mantenimiento de las
vialidades que es el Consejo Nacional de InIraestructura Vial (se encuentra
establecido con Iunciones en la Ley de Asociaciones Publico Privadas).
Se cuenta con el marco teorico para proceder con concesiones.
OPORTUNIDADES
Avances en torno al desarrollo de una propuesta de Politica Portuaria
Maritima Nacional, que podria ser elevada a rango de ley.
Uso adecuado del marco de ley para Asociaciones Publico Privadas exitosas.
Eventual implementacion de la herramienta HDM4 de planifcacion.
Atraer trafcos aereos de conexion.
Ampliar el mercado interno de vuelos nacionales.
Produccion de exportaciones de alto valor.
Atraer trafcos de mercancias mesoamericanos e internacionales.
Potencial para convertirse en destino privilegiado de cruceros.
DEBILIDADES
Ordenamiento juridico diseminado, no hay leyes y politicas especifcas que
contemplen temas maritimos, portuarios, de cabotaje y otras.
Excesiva extraccion de benefcios en general.
Falta de incentivos.
La red de aeropuertos no se comporta como un sistema, existe una
centralizacion de todo el trafco en La Aurora.
Red de destinos limitada por via aerea.
Las Iunciones de regulador y operador publico en aeropuertos estan juntas.
No se tiene un inventario preciso de la extension actual de la red vial.
No existe coordinacion optima entre los Gobiernos municipales y el central
en el tema vial.
AMENAZAS
Desarrollos portuarios signifcativos en Panama.
Concentracion de trafco aereo en pocos operadores.
No existe un Consejo para el desarrollo, administracion y planeacion de la
inIraestructura.
Incremento en demanda de servicios viales de un 5 a 8 anual.
Seguridad en carreteras.
Alto nivel de Transito Promedio Diario Anual -TPDA- en la Ciudad de
Guatemala y sus accesos.
Una proporcion signifcativa (- 10) de hogares se encuentran aislados.
El reto del cambio climatico.
42
Por otra parte, los recientes Ienomenos naturales han
puesto de manifesto que la inIraestructura guatemalteca es
altamente vulnerable al cambio climatico. En tal sentido,
se observan daos y perdidas cuantiosos en los sectores
y subsectores del pais, como consecuencia de la tormenta
tropical Agatha y la erupcion del Volcan Pacaya. Asi lo
demuestran los datos presentados en la evaluacion preliminar
de daos y perdidas sectoriales y estimacion de necesidades,
elaborada por peticion del actual Gobierno y con el apoyo de
la cooperacion internacional.
Los datos presentados muestran la magnitud del reto
inIraestructural del cambio climatico. Los eIectos para
Guatemala derivados de este tipo de Ienomenos son, entre
otros, un conjunto de viviendas soterradas, bloqueo de
carreteras, destruccion de puentes, cierre de aeropuertos
y puertos maritimos. La Iragilidad climatica de la
inIraestructura guatemalteca reporta, por lo tanto, un alto
costo social y economico.
Marco legal para la participacion privada
Dadas las Iortalezas, debilidades, oportunidades y
amenazas planteadas, cabe resaltar que, para la mejora de la
inIraestructura nacional, existe la oportunidad de incorporar
capital privado para el desarrollo de proyectos publicos.
La reciente aprobacion de la Ley de Alianzas para
el Desarrollo por medio del Decreto No. 16-20104 del
Congreso de la Republica de Guatemala, es un mecanismo
que permitira al Estado desarrollar proyectos de alta
envergadura de inIraestructura a traves de la iniciativa
privada, y con ello, se propiciara una disponibilidad de
recursos para fnanciar programas sociales. Este tipo de
alianzas seran Iundamentales para los proyectos de expansion
y reconstruccion que necesita el pais.
Visin 2050
En 2050, Guatemala cuenta con inIraestructura logistica,
vial, aeroportuaria, maritima y Ierroviaria para el desarrollo
descentralizado de una economia competitiva orientada a la
exportacion, que le han permitido convertirse en un puente
logistico y economico entre los mercados de Sudamerica,
Europa, Asia y NAFTA. Ademas, Guatemala cuenta con un
sistema legal e institucional que permite la gestion eIectiva
de proyectos con participacion privada para continuar
expandiendo una inIraestructura moderna de una manera
transparente y efcaz.
Objetivos
Para que sea Iactible consolidar la vision antes delineada,
es importante el establecimiento de esquemas Iuncionales en
la creacion de la inIraestructura estrategica, implementando
mecanismos de analisis en las siguientes materias:
1. Marco regulatorio: Funcionar con un marco legal
moderno y efciente. La mayoria de leyes ya existen, sin
embargo, algunas deben modifcarse y otras regulaciones
deben crearse en el ambito general y a nivel del subsector
de inIraestructura.
2. Marco Institucional: Modernizar las instituciones,
desarrollar e implementar una planeacion estrategica,
contar con procedimientos tecnicos, efcientes,
transparentes apegados a la ley, asi como crear un
plan emergente de gestion de recursos con Bancos de
Desarrollo y cooperacion no reembolsable.
3. Poltica de ejecucin de las iniciativas que se
plantean: El principal elemento de la planifcacion no
es de caracter tecnico, ya que debe existir una voluntad
politica y una planifcacion macro orientada al desarrollo
humano y a la inIraestructura productiva, congruente con
las politicas generales en consulta y coordinacion con
los sectores productivos: MIPYMES, cooperativas, y el
sector privado organizado. Igualmente, es necesaria una
planifcacion especifca del subsector inIraestructura,
que cuente con adecuadas herramientas de analisis
tecnico y economico de alternativas de inversion.
De tal manera, la presente propuesta retoma las
conclusiones y objetivos estrategicos del Plan Multimodal
Sub-Sector Daos Prdidas TOTAL PbIico Privado
SOCIAL 1,333.6 234.2 1,567.8 788.4 779.4
Vivienda 646.3 127.1 773.4 773.4
Salud 27.9 88.8 116.7 110.7 6.0
Educacion 640.4 14.9 655.2 655.2 0.0
Patrimonio Cultural y
Deportes
19.1 3.4 22.5 22.5
PRODUCTIVOS 230.4 802.9 1,033.3 25.6 1,007.7
Agricultura/ Ganaderia/
Pesca
84.2 562.6 646.7 25.6 621.1
Industria 123.3 194.3 317.6 317.6
Comercio 9.8 23.8 33.7 33.7
Turismo 13.1 22.3 35.4 0.0 35.4
INFRAESTRUCTURA 2,615.7 221.0 2,836.7 2,620.0 216.8
Transporte 2,456.4 168.4 2,624.8 2,456.4 168.4
Energia 78.1 16.6 94.7 49.7 45.0
Agua y Saneamiento 81.1 36.1 117.3 113.8 3.4
TRANSVERSALES 620.8 1,797.1 2,417.9 2,044.1 373.8
Medio Ambiente 335.6 1,756.6 2,092.2 1,893.4 198.7
Impacto sobre la mujer 150.5 40.6 191.0 16.0 175.0
Gestion de Riesgo 134.7 134.7 134.7 0.0
Total Quetzales 4,800.5 3,055.3 7,855.7 5,478.0 2,377.6
Total USD
a/
600.1 381.9 982.0 684.8 297.2
Fuente: Mision de evaluacion -
a/
Tipo de cambio: Q8.00 por USD
Tabla 15:Resumen de daos y prdidas para Guatemala
millones de quetzales
43
de Obras de InIraestructura Prioritarias 2005-2015 (PMOI)
establecido en la Agenda Nacional de Competitividad
propuesta por PRONACOM, y se erige a partir del trabajo
ya realizado. Desde esta metodologia, esta propuesta adopta
los objetivos y los indicadores de inIraestructura planteados
a continuacion para impulsar a Guatemala como centro
turistico, logistico, y exportador que cuente con un desarrollo
social avanzado:
PRINCIPALES CONCLUSIONES OBJETIVOS INDICADORES
Turismo
63 del total de turistas arriban via terrestre.
El crecimiento de trafco de turistas proyectado que
arriba por cruceros es signifcativo (50).
Centralizacion de trafcos de pasajeros en La Aurora,
ausencia de vuelos de interconexion.
Se quiere potenciar el turismo con Mexico y posicionar
al Mundo Maya en los circuitos turisticos que provienen
de ese pais.
Flujos principales de turistas via carretera se dan por El
Salvador.
El mayor destino de turistas esta concentrado en la capital
y la region central del pais.
Facilitar la movilidad al interior del pais y
Iomentar la atraccion de un mayor numero de
turistas y visitantes de negocio (extranjeros y
guatemaltecos).
a. Tasa de crecimiento anual (medida en
) en el numero de turistas.
b. Tiempo media de transito de puntos
Ironterizos a los principales destinos.
Contribuir al desarrollo y consolidacion del
sector turistico nacional en las principales
zonas de atraccion.
a. Ingresos Directos por turismo por
zona.
b. Tasa de crecimiento anual de # de
cruceros que arriban por temporada.
c. Incremento en el numero de viajeros en
el sistema aeropuertario.
PIataforma
Exportadora
Las exportaciones de Guatemala estan Iundamentadas
cada vez mas en los productos no tradicionales (78) vs.
los tradicionales (banano, caIe, petroleo, etc.)
Los fujos de exportacion mas importante van de la zona
centro a los puertos (STC/PQ) y a El Salvador, los cuales
concentran el 52.7 del total de las exportaciones.
La carga aerea tiene una participacion relevante en las
exportaciones.
El 68 de las exportaciones via terrestre va hacia El
Salvador.
La mayor region generadora de exportaciones es la zona
Centro Occidente.
Reducir el costo logistico de exportacion de las
cadenas productivas de Guatemala.
a. Reduccion del tiempo de recorrido
promedio entre las principales zonas
productoras y la puerta de salida.
b. Pesos y dimensiones de las
principales vias carreteras.
c. Costo logistico de muestra
representativa de cadenas
productivas.
a. del PIB que representan las
exportaciones
b. Tasa de ocupacion de la capacidad de las
Terminales Multimodales.
Contar con una capacidad instalada que
maximice los fujos presentes y Iuturos de
exportacion de bienes.
Centro
Logstico
La importancia via aerea tiene una participacion muy
importante ya que representa el 3 mayor fujo de entrada
de mercancias.
El hinterland de los puertos se extiende a la region
de Honduras, de El Salvador y de la region del sur de
Mexico.
El principal punto de entrada es PQ, seguido de STC,
ambos concentran el 64 del total de las importaciones.
La mayor importacion de vehiculos, gasolinas y textiles
se da por PQ.
Incrementar el transito internacional e
intrarregional de mercancias a traves de
Guatemala.
a. Numero de TEUs que se mueven por
el sistema portuario con direccion a las
Ironteras.
b. de inversion en centros logisticos.
a. Incremento de la IED.
b. Numero de empleos directos e indirectos
generados en el sector logistico y de
transportes.
c. Numero de nuevas empresas del sector
constituidas.
Generar nuevos negocios en el sector de
la logistica y el transporte asi como crear
empleos directos e indirectos.
DesarroIIo y MoviIidad
SociaI
Existen fujos importantes de carga y pasajeros al interior
o bien que cruzan la Ciudad de Guatemala, alcanzando en
ciertos puntos hasta 65,000 TPDA.
La proporcion de caminos no pavimentados es elevada,
59.
Alrededor de un 10 de hogares se encuentra aislado sin
acceso a caminos.
El indice de longitud vial c/1000 habitantes es de 1,19
(mientras que el promedio latinoamericano es de 7,31).
El crecimiento de la red vial ha sido en promedio 3
anual en los ultimos 21 aos.
Existe una gran cantidad de caminos sin inventariar.
Reducir el impacto economico y las
externalidades provocadas por la defciente
movilidad de los bienes y las personas.
a. Reduccion del tiempo promedio en los
accesos a los centros urbanos.
b. Tiempo recorrido para cruzar la Ciudad de
Guatemala.
c. Reduccion en el indice de accidentes por
millon/vehiculos/km.
Facilitar la movilidad interior entre
departamentos y conectar todas las zonas
habitadas a la red vial.
a. Longitud vial c/1000 habitantes.
b. Longitud vial c/100 kms.
c. Reduccion de la red vial no pavimentada.
Fomentar la optima convivencia del
transporte de carga con el de pasajeros y la
descentralizacion de las actividades de valor
agregado.
a. Reduccion del TMPA dentro de la ciudad
de Guatemala.
b. Disminucion de horarios pico y valla.
c. Numero de empleos directos generados en
los departamentos zona de los centros
logisticos.
44
Estrategias y lneas de accin
Los proyectos y programas de inIraestructura que
han sido seleccionados como prioritarios para lograr con
ello una continuidad politica del Estado y contribuir a la
competitividad del pais, conIorman un plan multimodal de
obras de inIraestructura prioritarias que incluye las siguientes
categorias:
1. Vial
2. Aeroportuario
3. Servicios portuarios, logisticos y de transporte publico
4. Ferrocarril
5. Programas articuladores: ReIormas y mantenimiento
6. Sistema de Gestion HDM-4
7. Ofcina Nacional de InIraestructura
Programa Proyectos
1. Construccion del Anillo Metropolitano y sus radiales de acceso 1. Construccion del anillo metropolitano
2. Construccion de las radiales de acceso
2. Desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 (Occidente Oriente) y CA-9 (Pacifco
Atlantico) a 4 carriles y bajo estandares de pesos y dimensiones adecuados
1. Desarrollo de distribuidores viales en la CA-2
2. Ampliacion y reIorzamiento de los principales puentes en la CA-2.
3. Construccion de 4 carriles en el 100 CA-2 y homologacion a pesos y dimensiones con
Mexico o bien un estandar acordado.
4. Ampliacion de 4 carriles en la CA-9, y homologacion a pesos y dimensiones con
Mexico o bien un estandar acordado
5. Planear la capacidad de la CA-9 y CA-2 a 2015 con un TPDA de 18.000 a lo largo de la
carretera y en ciertos tramos cercanos a la Ciudad de Guatemala hasta 110.000
6. Ampliacion de principales puentes en la CA-9 aumentando capacidad de carga a HS-20.
3. Fortalecimiento de los principales tramos carreteros y la capacidad de los principales
puntos Ironterizos
1. Desarrollo de la capacidad en las principales puertas Ironterizas, para productos
perecederos y todo tipo de bienes:
Ciudad Pedro de Alvarado, GT La Hachadura, SV. CA-02
Paso El Jobo, Valle Nuevo, GT Las Chinamas, SV. CA-08
San Cristobal, GT SV. CA-01
Anguiatu, GT SV. CA-12
Agua Caliente, GT HN. CA-10
El Florido, GT HN. CA-11
Aduana Banderas, Corinto, GT HN, CA-13
2. Consolidacion de los puntos El Ceibo y Carmelita en Peten y Rios en Izabal
3. Ampliar a 4 carriles el 100 de la CA-1 desde El Salvador hasta Mexico.
4. Realizar mejoras de mantenimiento y ampliacion de acotamientos en la CA8-Oriente.
5. Ampliacion a 4 carriles de la CA-10 Rio Hondo hasta El Salvador.
6. Pavimentacion de la CA-13 desde El Cruce hasta Melchor de Mencos (Frontera Belice).
7. Extension de la CA-13 A de Morales a Honduras
8. Fortalecimiento de la CA-12 de Quezaltepeque hasta Anguiatu (Frontera El Salvador).
9. Construccion de carretera del Peten a la Irontera con Quintana Roo, realizando el trazado
de Iorma tal que respete en todo momento el caracter de 'Area natural protegida y
minimice el impacto ambiental.
1. Sector vial
Tabla 16: Sector vial
Programa Proyectos
1. Consolidar un sistema aeroportuario integrado por 5 aeropuertos internacionales (con
trafcos de interconexion a la Aurora) con inIraestructura para la carga aerea y los
pasajeros y de 17 aerodromos nacionales que cuenten con la inIraestructura minima
adecuada
1. Consolidar las mejoras en las terminales, pistas, hangares y demas instalaciones en
los Aeropuertos internacionales de Quetzaltenango / Retalhuleu, Mundo Maya, Puerto
Barrios, San Jose.
2. Desarrollar instalaciones para la carga en el aeropuerto que presente las mejores
condiciones tecnicas para la navegacion, ya sea en Quetzaltenango o Retalhuleu.
Capacidad para 2015: 100.000 tons.
3. En adicion crear instalaciones para la carga en Puerto Barrios y en San Jose. Capacidad
para 2015: 15.500 y 40.500 tons.
4. Desarrollo de los aerodromos de Coatepeque, San Marcos, Quiche , Huehuetenango,
Esquipulas y Coban.
2. Consolidar las mejoras en La Aurora para garantizar su capacidad a largo plazo tanto
para la carga aerea como para los pasajeros
1. Llevar a cabo todas las Iases de expansion previstas en el Plan de desarrollo de La
Aurora
2. Desarrollar las mejoras en las instalaciones y en la capacidad instalada del COMBEX
que permita hacer Irente al incremento del 15 en las exportaciones via aerea (46,35
Millones de toneladas anuales).
3. Ampliar la capacidad para el manejo de productos reIrigerados en La Aurora.
2. Sector aeropuertario
Tabla 17: Sector aeropuertario
45
4. Infraestructura ferrocarril
La propuesta presentada por diIerentes empresas
interesadas en reactivar el tema de proyecto Ierroviario de
Guatemala a los gobiernos municipal y central de Guatemala
se encuentra bajo consideracion desde el ao 2005. Dicha
propuesta plantea la implementacion de un sistema de
transporte publico masivo, asi como oIrecer servicio de
carga que dara origen a un especie de 'canal seco con
conexiones a El Salvador via el pacifco (puertos de Acajutla
y La Union) y Honduras via el atlantico (Puerto Cortes).
Este es un planteamiento que permitira solucionar uno de
los problemas mas serios que enIrentan los guatemaltecos
hoy en dia: ausencia de sistemas alternativos de transporte y
carga efcientes y seguros.
En el caso del Ierrocarril, no ha sido posible su
implementacion porque no ha existido la voluntad politica y
por el alto costo del equipo necesario. Por su parte, CEIDAL,
luego de revisar la inIormacion con que se cuenta sobre dicho
planteamiento, considera importante que, para el desarrollo
social y economico del pais, se debera implementar un
sistema de transporte publico y de carga efciente.
El proyecto se implementaria por etapas. El proposito
es proporcionar servicio a la mayor cantidad de usuarios
posible. Por lo tanto, principiaria sirviendo al area con mayor
densidad de poblacion para poder tambien asi garantizar la
Iactibilidad economica del proyecto, tanto de servicio de
pasajeros (tren via), como de carga (Iase Pacifco y Iase
Atlantico).
El desarrollo de este proyecto supone una inversion
conjunta entre el Gobierno y el sector privado (operadores y
desarrollistas) bajo el esquema de la nueva Ley de Alianzas
para el Desarrollo, respetando el contrato de concesion
onerosa actualmente en manos de la empresa FVG (Ferrovias
de Guatemala) con la cual se sostiene un proceso arbitral
pendiente del laudo arbitral fnal.
Programa Proyectos
1. Construccion de las terminales de contenedores, cruceros, graneles en Puerto Santo
Tomas de Castilla y en Puerto Quetzal
1. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en STC en 3 Iases,
capacidad a 2015: 1.277.459 TEUs
2. Desarrollar una Terminal de Cruceros en STC.
3. Desarrollar via concesion una Terminal de Graneles Liquidos, en STC.
4. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en PQ en 3 Iases, capacidad
a 2015: 875.773 TEUs
5. Construir terminales para carga reIrigerada en STC y PQ
2. Mejoramiento de la inIraestructura del sistema portuario de Guatemala 1. Realizar mejoras a la inIraestructura portuaria (ampliacion de la darsena, dragado
del canal de navegacion, ampliacion de muelles) en PQ y STC considerando los
requerimientos de espacio necesarios para las terminales de 875.773 TEUs y de
1.277.459 TEUs respectivamente.
2. Realizar un Plan Maestro de Desarrollo en Puerto Barrios y revisar los status legales
de la concesion.
3. Desarrollar dos Centros Logisticos en el hinterland de Puerto Santo Tomas de Castilla
y en el hinterland de Puerto Quetzal, y nodo logistico del Occidente
1. Desarrollar un nodo logistico en la CA-9N en el hinterland de Puerto Santo Tomas de
Castilla, cercano a Rio Hondo.
2. Desarrollar un nodo logistico en la CA-9S en el hinterland de Puerto Quetzal, cercano
a Escuintla.
3. Desarrollar un nodo logistico en la CA-2 cercano al aeropuerto de Quetzaltenango
3. Programas y proyectos portuarios, logsticos y de transporte pblico
Tabla 18: Proyectos portuarios logsticos y de transporte pblico
46
5. Programas articuladores
Para poder articular los programas de inIraestructura
propuestos, es necesario contar con programas integrales
que permitiran, no solamente la consecucion de los mismos
sino tambien su sostenibilidad a largo plazo. Al primer
programa articulador le corresponde realizar las reIormas,
tanto legales como institucionales necesarias, las cuales se
describen a continuacion:
a. Establecer Ley Maritimo Portuaria.
b. Aprobar e implementar los reglamentos de la Ley de
Alianzas para el Desarrollo.
c. Establecer Ley de Derecho de Via y hacer que se cumpla.
d. Establecer estandares de pesos y dimensiones adecuados
y que sean aplicados a los desarrollos carreteros
propuestos.
e. Modifcar la Ley de Aviacion Civil.
I. Crear el Consejo Nacional de InIraestructura integrado
por los agentes principales (publicos y privados) que
se dediquen a coordinar y gestionar el desarrollo de la
inIraestructura del transporte en el pais.
g. Fortalecer fnancieramente a las autoridades competentes
(puertos, aeropuertos, etc).
h. Realizar las modifcaciones necesarias a los procesos
aduanales necesarios que permitan el fujo efciente de
las mercancias.
i. Alinear las acciones la SAT con las acciones de
mejoramiento de la capacidad instalada para evitar
cuellos de botella.
j. Consolidar el modelo 'Landlord Port (Autoridad
Portuaria Arrendadora) en la Administracion Portuaria.
El segundo programa articulador corresponde al
mantenimiento que garantice la operacion a largo plazo de
la nueva inIraestructura a ser desarrollada. Para tal eIecto,
se debe contar con programas integrales de mantenimiento
que garanticen la optima operacion, tanto de la nueva
inIraestructura como de la existente, por lo que tienen que
estar dotados de sufcientes recursos economicos, tecnicos y
humanos. Por lo tanto, se deben implementar los siguientes
programas:
a. Programa de mantenimiento carretero
b. Programa de mantenimiento de c/u de los aeropuertos
c. Programa de mantenimiento de c/u de los puertos
d. Programa de mantenimiento de las vialidades de las
ciudades
6. Implementacin del sistema HDM-4
Highway Development and Management HDM-4
(Desarrollo y Manejo de Autovias) es un programa de
computadora desarrollado por el Banco Mundial y otras
instituciones prestigiosas, que contiene un conjunto de
herramientas para el analisis tecnico y economico de
alternativas de inversion para la gestion de redes viales.
VISIN BENEFICIOS
Tren Urbano de pasajeros y servicio de carga
conexion Atlantico - Pacifco
Visin a 4 aos:
Tren urbano de pasajeros, potenciando la demanda de
relaciones transversales.
Integracion urbana del nuevo modo de transporte y
renovacion del entorno del trazado y de los espacios
creados por el nuevo sistema.
Integracion con el plan maestro de transporte del
gobierno central y municipal
Resolver situacion legal actual (nuevo marco legal y/o
licitacion)
Marco juridico: creacion de la Direccion de Servicios
Ferroviarios dentro del CIV
Estudio del Tren de carga para la Costa Sur como parte
inicial de las Iases Pacifco y Atlantico del servicio de
carga
Visin a 40 aos:
Explotar al maximo el actual derecho de via
Evaluacion y adquisicion de nuevos derechos para
nuevas rutas
Tren interurbano de pasajeros
Conectividad Iutura con los puertos, Ironteras y
aeropuertos del pais y todos los paises importantes
cercanos al trazo de la Ierrovia (Mexico-El Salvador-
Honduras) (especie CANAL SECO).
Los benefcios de una operacion Ierroviaria de cualquier tipo: trenes de
pasajeros, de carga o mixtos, son de benefcio desde cualquier punto de
vista, sin embargo, podemos listar algunos de ellos:
Transporte de pasajeros:
Reduce los tiempos de recorrido entre los puntos de origen y
destino mas importantes de la ciudad.
Hace posible la descentralizacion de la Ciudad Capital al
proporcionar una conexion directa entre zonas que hoy estan
aisladas y no cuenta con transporte publico efciente.
Genera actividades economicas secundarias con benefcio
inmediato. Las estaciones del sistema se convierten en polos de
desarrollo urbano.
OIrece a los usuarios un ahorro de tiempo y dinero que pueden
dedicar a otras actividades.
Transporte de carga:
1. Para el usuario:
No permite el robo de contenedores
TariIas incluyen seguro de la mercaderia
Menor costo por tonelada
2. Para el Estado:
Reduccion del mantenimiento de carreteras
Disminucion de accidentes por medio del
descongestionamiento vial
Menor impacto, que el transporte carretero
Incentivo para potenciales inversiones industriales
Tabla 19: Proyectos ferroviarios
47
7. La Ocina Nacional de Infraestructura
Independientemente de las propuestas planteadas
por el PMOI, este plan plantea la creacion de una Ofcina
Nacional de InIraestructura, que seria una entidad autonoma,
descentralizada y tecnica, conIormada por un grupo de
personas expertas con credibilidad, confanza y con una
independencia, no solo de indole politica sino tambien Irente
a cualquier tipo de presion. Esta ofcina tendra la capacidad
de conocer, evaluar y decidir sobre la InIraestructura
estrategica del pais, cuya importancia demanda un proceso
agil de seguimiento para que, trascendiendo los periodos
electorales y gubernamentales, pueda lograrse que la
ejecucion se realice de manera oportuna, en benefcio de los
habitantes de la nacion.
El fn de esta ofcina seria lograr que la inIraestructura
estrategica Iuese congruente, efciente, eIectiva y oportuna.
Se lograria, entonces, que el uso y los servicios estuvieren
disponibles para la poblacion lo antes posible, evitando
todas las demoras innecesarias y sin Iundamento.
Se considera que para ello sera necesario la depuracion
del Decreto 16-2010 relativo a la Ley de Alianzas para el
Desarrollo de InIraestructura Economica en el cual se
crea el Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo
de InIraestructura Economica bajo un esquema que
consideramos carece de efciencia, ya que las coordinaciones
de los proyectos de inIraestructura, tanto actuales como
Iuturas, que requieran integrarse desde el esIuerzo publico
o privado, conllevaran a procesos lentos debido a dicho
esquema.
En este sentido, es importante la integracion a la
ejecucion de las distintas soluciones, a traves de mecanismos
novedosos, que sean posibles realizar desde al ambito
publico, publico/privado, y desde la iniciativa privada.
Ademas, podrian emplearse otros que resultasen viables.
Montos estimados
En la tabla a continuacion, se muestran los requerimientos
indicativos de inversion gubernamental en cada uno de los
conceptos en los que no existiria participacion privada.
Tambien se especifca el lapso de cada requerimiento, asi
como la inversion a realizarse en Iorma anual.
Respecto de la participacion del sector privado en los
proyectos de inversion, se indican los montos estimados (en
los intervalos superiores e inIeriores y el tiempo proyectado
de los mismos:
Inversin AnuaI
(sup)
AnuaI
(inf)
Seguimiento del Plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias***
a. Anillo Metropolitano (sin radiales de acceso) $266,67 $213,33
b. Desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 y CA-9** $200,00 $170,00
c. Fortalecimiento de los principales tramos carreteros
y la capacidad de los principales puntos Ironterizos
$50,00 $37,50
d. Ampliacion de la red vial existente a todos los
hogares guatemaltecos y mejoras a las vialidades ya
existentes
$85,71 $57,14
e. Desarrollar sistema aeroportuario $10,00 $5,00
I. Consolidar mejoras en La Aurora $20,40 $20,40
g. Mejoramiento de la inIraestructura del sistema
portuario
$25,00 $15,00
h. Ferrocarril
a. Tren Urbano $120,00 $100,00
b. Tren Pacifco y Atlantico $90,00 $80,00
i. Sistema de Gestion HDM-4 con metodologia tecnica
y objetiva para la priorizacion de Proyectos*
Inversin total en infraestructura vial $867,78 $698,37
Cifras en millones de USD
* Aun no han sido reali:adas las provecciones en inversion
** El monto de inversion gubernamental para el desarrollo de los Efes disminuira dependiendo de la
involucracion del sector privado bafo
un esquema APP
*** Estimaciones del futuro pendiente
Tabla 20: Montos de inversin
Inversin Privada AnuaI (sup) AnuaI (inf)
Seguimiento del Plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias
a. Radiales de acceso Anillo Metropolitano $50,00 $40,00
b. Construccion de la Franja Transversal Norte 100,00 $86,67
c. Construccion terminales especializadas en
puertos
$74,00 $68,00
d. Construccion de Centros Logisticos $25,00 $20,00
e. Ferrocarril*
Inversion total en inIraestructura vial
Inversin total en infraestructura vial $199,00 $174,67
Cifras en millones de USD
* Aun no han sido reali:adas las provecciones en inversion
Tabla 21: Montos de inversin
48
C.2 Turismo
El turismo constituye una actividad particularmente
dinamica, por lo que los esIuerzos de revision y
actualizacion constantes se convierten en un imperativo.
La presente propuesta de lineamientos proviene, por
tanto, del resultado de la revision de los cumplimientos
de cada una de las acciones propuestas en los pilares de la
Politica Nacional para el Desarrollo Turistico Sostenible de
Guatemala 2004-2014, y de los resultados obtenidos. Esta
propuesta responde al principio de fexibilidad del proceso
de planifcacion estrategica y constituye el primer esIuerzo
de posteriores actualizaciones que se espera realizar en
el Iuturo. La Politica Nacional de Turismo constituye la
plataIorma para el desarrollo sostenible de la actividad
turistica, la conIormacion de asociaciones productivas y
el posicionamiento competitivo del pais en el mercado
internacional.
Diagnstico
El turismo genera un alto numero de empleos. Las
estimaciones de la Organizacion Mundial de Turismo
(OMT) indican que el sector emplea a uno de cada diez
trabajadores en el mundo. Su eIecto multiplicador es aun mas
impresionante, ya que estiman que, por cada empleo creado
en el sector turismo, se generan entre cinco y nueve empleos
indirectos en otras areas que no requieren de capacidades
ni destrezas especiales y que ademas pueden tener horarios
fexibles de trabajo.
Adicionalmente, la participacion del turismo en el PIB
mundial se estima conservadoramente en un 12, y, de
acuerdo con la Organizacion Mundial del Turismo, se
registraron en el mundo cerca de 922 millones de turistas
internacionales durante el ao 2009. En ese mismo ao, la
region centroamericana recibio a mas de 8.30 millones de
visitantes. El mercado turistico es, por lo tanto, una actividad
economica de volumen signifcativo, en el cual Guatemala
puede incrementar su participacion.
En el caso de Guatemala, el ao 2009 fnalizo con un
total de 1,776,868 visitantes no residentes, lo que representa
un crecimiento interanual de 3.58. Ademas, segun las
estadisticas del Banco de Guatemala, se genero un ingreso
de divisas al pais por concepto de turismo y viajes de US$
1,298.0 millones de dolares con un leve crecimiento de 1.8,
con respecto a 2008. Pese al crecimiento experimentado,
este se redujo con respecto al registrado en 2008, lo cual se
explica principalmente por la contraccion del gasto turistico
como resultado de estadias y viajes mas cortos, debido en
gran parte a la crisis economica mundial. En relacion con
otros paises de la region, Guatemala muestra niveles de
turismo por debajo de los de Panama y Costa Rica. Ademas,
Guatemala tiene una baja rentabilidad por visitante, ya que a
pesar de tener mas visitas que Panama y El Salvador, recibe
menos ingresos totales por turismo.
En cuanto a potencial se refere, Guatemala presenta
un gran atractivo como destino del turismo cultural o
alternativo. Este enIatiza el contacto y entendimiento entre
las comunidades receptoras y el turista, como tambien con
el medio ambiente. Ademas, este tipo de turismo se realiza
en base a cortas estancias con una duracion de destino
entre 3 y 4 dias. Es muy fexible, ya que suele combinar
el conocimiento y participacion en la cultural local con
otras motivaciones, con lo que supone un Iacil manejo de
la demanda. Los lugares de destino de este turismo son
principalmente los nucleos receptores historicos.
Este tipo de turismo presenta un mercado objetivo
sustancioso para el pais. La Organizacion Mundial del
Turismo (OMT) seala que, a nivel mundial, el 37 de los
turistas realizan alguna actividad cultural durante su viaje y
que la tasa de crecimiento anual era del 15 a partir del ao
2002. Se identifcaron los tamaos actuales de los mercados
de EUA, Canada, Alemania, Francia, Espaa e Inglaterra y,
en conjunto, estos paises representan un potencial de 165
millones de turistas.
Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial.Estadisticas de 2008.
lustracin 16: ngresos por turismo y nmero de visitas
Pas emisor MiIIones de
Turistas
Turistas con inters
ocasionaI en Ia cuItura.
EUA 77.9 29.3
CANADA 26.2 37
INGLATERRA 66.9 37
ESPAA 19 37
FRANCIA 42.1 37
ALEMANIA 89.1 35.4
ITALIA 30.1 37
TOTAL 352.1 35
Origen. OMT
Tabla 22: Turistas con inters ocasional en cultura:
49
Independientemente de su atractivo cultural, Guatemala
oIrece enormes ventajas comparativas adicionales, ya que
cuenta con atractivos naturales e historicos que, sumados a
la privilegiada situacion geografca, hacen del territorio un
destino turistico rico en diversidad. Sin embargo, los retos
principales para el desarrollo pleno del turismo continuan
siendo la inseguridad, uno de los principales Iactores que
toman en cuenta los turistas para visitar un pais, asi como con
la Ialta de inIraestructura turistica adecuada. Asimismo, el
pais aIronta el reto de desarrollar este sector, garantizando la
adecuada proteccion del ambiente y del patrimonio cultural.
Visin 2050
En 2050, Guatemala se ha posicionado como un destino
turistico cultural de calidad mundial, que aporta el maximo
benefcio a la calidad de vida de los guatemaltecos. De esa
Iorma, todos se sienten participes, logrando asi Iortalecer
una identidad nacional, que se traduce en un sentimiento
de orgullo colectivo, al compartir la propia cultura con el
mundo, que nos valora y nos quiere conocer. El turismo
representa un 12 con relacion al producto interno bruto
del pais y genera 1 de cada 10 empleos. Ademas, Guatemala
se ha convertido en un destino cultural 'mundo maya, y
la palabra maya es sinonimo de Guatemala en el mundo.
Guatemala se ha convertido en un destino obligatorio para
el turismo cultural internacional, es reconocido por su alto
valor cultural y el alto nivel de calidad de sus servicios para
recibir a los turistas. Ademas, Guatemala posee el gasto
promedio por turista mas alto de la region.
Objetivos
El maximo objetivo es consolidar al turismo como
eje articulador del desarrollo de la Nacion en el marco de
la sostenibilidad, de Iorma que contribuya a generar las
condiciones necesarias para mejorar la competitividad del
pais en el ambito internacional y Iavorecer el acceso de los
guatemaltecos a una vida digna. Para lograr este objetivo, es
Iundamental aprovechar las ventajas unicas y comparativas
del pais, por medio de la captacion de mercados especializados
y el cumplimiento de los siguientes objetivos especifcos:
1. Integrar horizontal y verticalmente las prioridades
contenidas en los pilares estrategicos y las lineas de accion
de la Politica Nacional de Turismo, con las politicas de
aquellas entidades del Estado, cuyas decisiones inciden
directa o indirectamente en la actividad turistica, y
deben implementarse por medio de planes, programas,
proyectos y acciones concretas.
2. Crear al mas alto nivel del Estado, una instancia de
gestion publica del turismo.
3. Hacer de la sostenibilidad el eje del desarrollo turistico
nacional.
4. Promover la participacion responsable, la toma de
decisiones compartidas y la asociacion productiva
entre los sectores publico-privado y las comunidades
anftrionas.
5. Otorgar a los gobiernos locales y a las comunidades
anftrionas un rol protagonico en el desarrollo turistico
del pais.
6. Desarrollar un sistema normativo de la actividad
turistica.
7. Crear las condiciones para una mejora constante en la
calidad de la experiencia turistica.
8. Fortalecer los programas de inIormacion, seguridad y
asistencia al visitante nacional y extranjero.
9. Implementar un sistema de inIormacion turistica y el
uso de nuevas tecnologias.
10. Promover la proIesionalizacion del capital humano del
sector turismo 'el principal valor agregado del destino.
11. Propiciar el desarrollo del turismo interno, Ironterizo e
intrarregional.
12. Fomentar la inversion en inIraestructura, servicios y
productos turisticos.
13. Desarrollar productos turisticos autenticos y competitivos
en el marco de la sostenibilidad.
14. Fortalecer las acciones de promocion y comercializacion
turistica.
15. Lograr un adecuado manejo de la imagen de Guatemala
en el exterior, en Iorma coordinada con las demas
instancias de gobierno encargadas de este tema.
Para cumplir con estos objetivos, se necesitan reIormas
institucionales en distintas areas. En primer lugar, se deben
realizar esIuerzos serios en el tema de la seguridad al
turista nacional y extranjero, con el objeto de minimizar las
principales situaciones adversas que deterioran la imagen de
Guatemala y limitan el impacto de la promocion turistica en
el exterior. Para lograr este objetivo, es imperativo contar
con la voluntad politica del Estado de otorgar prioridad al
desarrollo turistico y al cumplimiento de las estrategias y
lineas de accion contenidas en este planteamiento, condicion
sin la cual no podra desarrollarse el turismo en Guatemala.
El gobierno debera garantizar y asegurar corredores y sitios
turisticos seguros, libres de situaciones de violencia en
contra de los turistas.
En segundo lugar, es imperativo contar con la voluntad
politica del Estado para otorgar prioridad al desarrollo
turistico y al cumplimiento de los pilares estrategicos y
las lineas de accion contenidas en la Politica Nacional de
Turismo (PNT). Esta voluntad politica se expresa y concreta
en las modifcaciones a los marcos institucionales y legales,
asi como en los apoyos presupuestarios del gobierno que
sean necesarios para el logro del desarrollo del turismo.
Por lo tanto, se deben perseguir los siguientes objetivos
institucionales:
1. Adoptar el desarrollo turistico como una politica de
Estado.
50
2. Desarrollar las areas turisticas prioritarias del pais a traves
de acuerdos con los municipios, Ofcina de Control de
Reservas Territoriales del Estado (OCRET), Ministerio
de Recursos Naturales y Medio Ambiente; Ministerio
de Cultura y Deportes; Ministerio de Comunicaciones,
InIraestructura y Vivienda, entre otros.
3. Reestructurar el Gabinete de Desarrollo Turistico, el
cual debe buscar un proposito claro, en la coordinacion
y supervision de la ejecucion de los programas y
proyectos relativos al desarrollo del turismo en el area
priorizada. Es aconsejable que se reuna ordinariamente
en Iorma mensual como minimo, y extraordinariamente
cuantas veces sea necesario, para monitorear y evaluar
los avances de los mismos. El desarrollo del turismo
en el area priorizada debera realizarse mediante un
benchmarking con FONATUR, aprendiendo de sus
exitos y evitando los errores cometidos.
En tercer lugar, es de suma importancia modernizar la
actual estructura organizacional del Instituto Guatemalteco
de Turismo (INGUAT), el cual debe perseguir los siguientes
objetivos:
1. TransIormar proIundamente el INGUAT para su
apertura como una institucion moderna y agil, orientada
a la ejecucion y coordinacion de las acciones necesarias
a eIecto de lograr el desarrollo turistico del pais. Para
ello, requiere una direccion y un equipo humano
califcado, seleccionado con criterios tecnicos y por su
perfl proIesional, y no por Iavores politicos. El personal
debe estar dotado de herramientas tecnologicas punta
que Iaciliten su labor.
2. Crear un Ministerio para Iomentar y coordinar
prioritariamente las acciones de desarrollo del producto
con los demas ministerios del gobierno central
implicados en las mismas, y una entidad ejecutora de
acciones principalmente de mercadeo; asi operaria la
fgura del nuevo INGUAT.
3. Crear una plataIorma de dialogo y coordinacion en
el INGUAT con el sector privado organizado, para
monitorear y reajustar los planes, programas y proyectos
que se implementen.
4. Apoyar y coordinar el trabajo realizado por el Ministerio
del Trabajo con las municipalidades del pais, para lograr
un desarrollo consistente y armonico.
Estrategias y lneas de accin
1. Desarrollar y Iortalecer las instituciones y su coordinacion
a. Modernizar la estructura institucional
El nuevo INGUAT estaria redefnido como
una institucion moderna y agil, con una
direccion y un equipo humano califcado. De
esta manera, estara en la capacidad de hacerse
cargo de promocionar la imagen de Guatemala
en el exterior y abrira canales de comunicacion
para Iacilitar una plataIorma de dialogo y
coordinacion con el sector privado organizado,
a eIecto de monitorear y reajustar los planes,
programas y proyectos que se implementen.
b. Fortalecer las instancias locales de coordinacion
turistica
Los gobiernos municipales, especialmente aquellos
que tienen bajo su cargo y jurisdiccion el manejo
de la administracion publica en ciudades o
destinos turisticos, deben involucrarse en el
proceso de planifcacion e implementacion de
planes, programas y proyectos de desarrollo
turistico de sus municipios, en una relacion
de mutuo benefcio, tanto para la localidad
como para la actividad turistica, con una vision
diIerenciada pero unifcada de pais. El Ministerio
de Turismo que se propone crear apoyara y
coordinara sus acciones con las municipalidades
del pais, para lograr un desarrollo consistente y
armonico.
c. Establecer mecanismos de coordinacion
El Gabinete de Desarrollo Turistico ya
reestructurado debera tener como proposito
Iundamental la coordinacion y supervision
de la ejecucion de los programas y proyectos
relativos al desarrollo del turismo en las areas
del territorio nacional priorizadas para el eIecto.
Al contar con la voluntad politica gubernamental
el nuevo Ministerio de Turismo, estara dotado
de los recursos humanos tecnicos y los
recursos fnancieros necesarios para Iomentar
y coordinador prioritariamente las acciones
de desarrollo del producto con los demas
ministerios del gobierno central implicados en
las mismas.
2. ReIorzar la seguridad
Es importante que el pais brinde las condiciones
Iavorables de seguridad para los turistas y los
prestadores de servicios turisticos, a eIecto de contribuir
al cumplimiento de las responsabilidades que le
corresponden al estado guatemalteco en la Constitucion
Politica de la Republica. Con estos objetivos en mente,
se presentan las siguientes lineas de accion:
a. Organizar un gabinete de seguridad turistica
en coordinacion con el INGUAT, el Ministerio
de Gobernacion, la ANAM, el sector privado
y las entidades e instituciones interesadas para
implementar y coordinar acciones que le brinden
seguridad al turista.
51
b. Defnir riesgos turisticos potenciales, segun tipo de
viaje, las localizaciones y los sectores aIectados.
c. Proteger a turistas y residentes para que no sean
victimas de actividades relacionadas con el trafco
de droga.
d. Proteger sitios e instalaciones turisticos contra actos
ilicitos.
e. Establecer directrices para los operadores de las
instalaciones turisticas en caso de que se produzcan
dichos actos.
I. Promover un trato responsable con la prensa y otros
medios de comunicacion en el pais y en el extranjero.
g. Proveer inIormacion para la industria turistica
internacional sobre cuestiones de seguridad.
h. Adoptar normas y practicas de seguridad en
las instalaciones y sitios turisticos, en cuanto a
proteccion contra incendios, robos, higiene y
requisitos sanitarios.
i. Establecer reglamentos de responsabilidad turistica
en empresas turisticas.
j. Establecer los aspectos de la seguridad en la
concesion de licencias para los establecimientos de
alojamiento, restaurantes, empresas de taxis y guias
de turismo.
k. Proveer al publico de la documentacion e
inIormacion apropiadas sobre seguridad para
viajeros a su entrada o salida de los destinos.
l. Elaborar de politicas nacionales sobre salud de los
turistas, incluido el establecimiento de sistemas de
notifcacion sobre los problemas que en este campo
encuentren los turistas.
m. Crear un seguro turistico y seguro de asistencia en
los viajes.
n. Recolectar y diIundir estadisticas de investigacion
fables sobre delitos contra viajeros.
3. Consolidar los destinos turisticos tradicionales y desarrollar
nuevos destinos
Un primer esIuerzo priorizara el Iortalecimiento y
consolidacion de los destinos y productos turisticos, que
por estar en etapas de mayor madurez, son conocidos
como oIerta tradicional, y en la actualidad captan el
mayor porcentaje del fujo de turistas que visitan el
pais. Paralelamente, resulta imprescindible disminuir la
presion sobre los destinos actuales, ya que se percibe que
algunos han alcanzado o estan por alcanzar el punto de
maxima utilizacion, sobrepasando la capacidad de carga
turistica. En gran medida, esto se lograra mediante el
desarrollo de mas opciones de visita, el establecimiento
de nuevos centros de transito y excursion en los lugares
cercanos a los destinos tradicionales y el apoyo a los
destinos que presentan cierto nivel de desarrollo. Al
integrar recorridos que permitan al visitante conocer
sitios de interes alrededor de los destinos mas populares,
se contribuira tambien a incrementar la estadia y el gasto
turistico en el pais.
Por medio de esta diversifcacion, se busca desarrollar
un turismo activo, de aventura, y de interes especial,
en el marco de un destino cultural, dotado de una
impresionante riqueza natural que sea acorde con las
nuevas y crecientes tendencias del mercado internacional.
Dicho turismo, sin embargo, no descuidaria aquellos
productos que, por sus caracteristicas particulares, son
capaces de captar el turismo interno, tan importante
para promover los valores nacionales, evitar la alta
dependencia del mercado externo, y alcanzar el
desarrollo integral del sector turistico del pais.La
diversifcacion y desconcentracion turistica oIrece la
ventaja de incorporar un mayor numero de comunidades
a los benefcios que genera esta actividad.
4. Realizar una integracion turistica regional
El panorama mundial en que se desenvuelve el turismo
se caracteriza por el surgimiento de multiples esquemas
de integracion bilaterales y multilaterales y la
proIundizacion de los procesos de liberalizacion del
comercio. Asimismo, la cooperacion tecnica y fnanciera
internacional para el turismo tiende a otorgarse en la
actualidad con caracter regional. En vista de los Iactores
antes explicados, se proponen las siguientes lineas de
accion para la integracion regional:
a. Aprovechar los procesos de liberalizacion del
comercio e integracion
b. Potenciar los planes, programas y proyectos regionales
c. Impulsar el Programa Mundo Maya
d. Vincular a las comunidades locales de la region en
el diseo, ejecucion, operacion y seguimiento de lo
que se plantee en materia turistica.
e. Restaurar los sitios arqueologicos prioritarios que
sean estrategicos.
I. Dotar de inIraestructura de acceso terrestre, aereo
y fuvial a centros de visitantes, museos, centros de
interpretacion y similares, sitios arqueologicos y
atractivos naturales.
g. Agilizar y mejorar la calidad del servicio de tramites
de migracion de los visitantes en Ironteras entre los
paises.
h. Fomentar la conIormacion empresas comunitarias,
en asociacion con el sector privado, para prestar
servicios durante la construccion, operacion y
mantenimiento de proyectos; asimismo, brindar
apoyo a los pequeos empresarios y administracion
de proyectos por parte de las comunidades.
i. Establecer instancias de coordinacion interinstitucional,
para garantizar la preservacion y conservacion del
medio ambiente de la region.
52
j. Dotar de vias, suministro de agua, saneamiento y
otros servicios a las comunidades mas pobres.
5. Implementar el sistema de inIormacion turistica (Cuenta
Satelite de turismo):
Es necesario avanzar en el desarrollo del Sistema de
Estadisticas de Turismo (SET), a eIecto de cubrir las
carencias y vacios de inIormacion existentes. De tal
manera, tomando en cuenta que la elaboracion de la
Cuenta Satelite de Turismo (CST) obliga al desarrollo
de los componentes del SET, se propone concentrar los
esIuerzos en la construccion de esta.
La puesta en marcha de la CST permitira, ademas del
proceso de mejora del SET antes indicado, la medicion
del conjunto de impactos del turismo en la actividad
economica del pais y por ende, una mayor infuencia en
las decisiones de los responsables de la administracion
publica. Asimismo, la amplia base de datos que genera
la Cuenta sera de especial interes para la toma de
decisiones de los distintos actores del sector.
No obstante que en la elaboracion de la CST intervienen
entidades como el Instituto Nacional de Estadistica
(INE), el Banco de Guatemala, diIerentes dependencias
del Estado las responsables del control Ironterizo
y de las distintas modalidades de trafco y el sector
empresarial turistico, debera ser el INGUAT el que
tome el liderazgo y garantice el caracter periodico de la
produccion de estadisticas y su analisis. De esa Iorma,
se asegurara la continuidad en el proceso de elaboracion
de la CST. Para alcanzar lo anterior, el INGUAT
lograra compromisos de cooperacion de las diIerentes
instituciones protagonistas y gestion de los recursos
fnancieros y humanos necesarios.
Se han implementado algunas acciones para la
elaboracion de la CST, tal como el proyecto Encuestas en
Fronteras. Es importante sealar que estos esIuerzos se
deben realizar en Iorma periodica, mediante el uso de la
misma base y la inIormacion necesaria para completar las
tablas respectivas; por lo que se debera dar seguimiento
a su continuidad. El personal del INGUAT esta dedicado
unicamente a tareas de reelaboracion de inIormacion
recibida y tratamiento basico de los datos, por lo que se
evaluara al recurso humano de esta institucion y de otras
instancias que, como la Direccion General de Migracion,
toman parte directa o indirectamente en el proceso de
captacion y procesamiento de los datos. Esta estrategia
se lleva a cabo con el objeto de brindar al recurso humano
implicado la concienciacion y capacitacion necesarias.
De la misma manera, es importante capacitar a las
personas que realizan el analisis de los datos, porque esa
interpretacion de la realidad sera util segun la claridad y
proIundidad del analisis que se realice. Resulta necesario
establecer mecanismos para generar datos estadisticos e
indicadores sobre la actividad turistica desarrollada en el
ambito regional y departamental, ya que la inIormacion
que se obtiene actualmente tiene caracter netamente
nacional.
6. Mejorar la cultura y Iormacion turistica
Se considera prioritario Iomentar la cultura turistica, asi
como mejorar la calidad y cobertura de la educacion en
turismo en el pais. En consecuencia, se desarrollaran
acciones en las areas de educacion, capacitacion y
sensibilizacion, orientadas a las empresas del sector
turistico, las comunidades locales receptoras del turismo,
al personal de entidades publicas y privadas que tienen
contacto con el turista y a los guatemaltecos en general.
Tales acciones se deberan adecuar a las caracteristicas,
idiomas y necesidades de la poblacion objetivo. Tambien
debe propiciarse un turismo responsable por parte de los
visitantes, de quienes se espera que guarden un codigo
de conducta en el marco de la etica, el respeto a la
diversidad cultural, al medio ambiente y a las practicas
sociales de las comunidades. En particular, las lineas de
accion en esta area deben estar dirigidas a:
a. Contribuir al desarrollo de un programa de educacion
y Iormacion en turismo.
b. Promover la ejecucion de un programa de
capacitacion turistica integral 'la excelencia en el
servicio.
c. Llevar a cabo un programa de sensibilizacion
turistica.
d. Tomar en cuenta que las campaas de sensibilizacion
turistica deberan llevarse a cabo de manera
planifcada, sistematica y consistente, para que
produzcan los resultados esperados.
e. Implementar el sistema de inIormacion y Iormacion
turistica de Guatemala.
7. Fortalecer la promocion y comercializacion
Guatemala debera Iortalecer su posicionamiento como
uno de los principales destinos culturales del mundo,
debido a que cuenta con atractivos unicos como la cultura
maya viva y Iascinantes sitios arqueologicos, cuyos
recientes hallazgos situan a Guatemala como origen y
corazon del Mundo Maya. Asimismo, deberan resaltarse
otras ventajas competitivas del destino, como la riqueza
y diversidad de sus recursos naturales, la posibilidad
de oIrecer e integrar una variedad de actividades en un
territorio relativamente pequeo, su estupendo clima
durante todo el ao y la hospitalidad de su gente. Para
conseguir lo anterior, se deberan ejecutar las siguientes
lineas de accion:
53
a. Establecer prioridades respecto de la demanda,
buscando atender los requerimientos mundiales.
b. Crear campaas publicitarias cuidadosamente
estructuradas a realizarse de Iorma continua y
sistematica.
c. Crear el Fondo Mixto de Promocion, como
instrumento promocional de la imagen turistica del
pais.
d. Fortalecer las acciones de promocion.
e. Elaborar y ejecutar un plan de promocion de turismo
interno.
I. Elaborar y ejecutar un plan de promocion de turismo
Ironterizo e intrarregional.
g. Ejecutar el plan de turismo de aventura e interes
especial.
h. Ejecutar el plan de turismo de congresos,
convenciones e incentivos.
i. Seguir elaborando y ejecutando el plan de turismo
de cruceros.
j. Brindar una recepcion de calidad a los pasajeros de
cruceros que arriban a Guatemala en excursion, para
incentivar su retorno al pais en calidad de turista.
k. Elaborar la estrategia y acciones necesarias para
convertir a Guatemala en un 'home port y actuar
en consecuencia.
C.3 Vivienda
Diagnstico
El defcit habitacional en la Republica de Guatemala se
estima entre 1 y 2 millones de unidades, aumentando en
alrededor de 30 mil a 60 mil unidades nuevas anualmente.
La raiz del problema habitacional no es de capacidad de
ejecucion, ni proviene de la oIerta de vivienda, sino que es
de caracter fnanciero y regulatorio. Desde una perspectiva
fnanciera, el problema basico es la Ialta de recursos de
largo plazo en los sistemas fnancieros, el acceso al credito
Iormal, y la imposibilidad de los agentes economicos
inIormales de acceder a los recursos existentes. Desde el
punto de vista regulatorio, el hecho de que el IVA se aplique,
tanto a la primera compra como a compras subsecuentes
de vivienda, determina que un mercado secundario no sea
viable bajo la estructura impositiva actual. De la misma
Iorma, los mecanismos para incentivar la vivienda popular
(FOGUAVI, UDEVIPO), no han asignado Iondos de Iorma
efciente ni transparente, e impiden el desarrollo masivo de
vivienda de este tipo.
Por estas razones, el enIoque de una politica de vivienda
orientada hacia 2050 deberia ser el Iortalecimiento de
la demanda de vivienda, en cuanto a acceso al credito
y la capacidad de pago, pero sobretodo al desarrollo de
mecanismos fnancieros sostenibles en el largo plazo, bajo
un marco regulatorio que Iomente la adquisicion de vivienda
de los estratos medio y bajo.
Ninguna politica habitacional por si misma es capaz de
propiciar el compromiso de los actores economicos en torno
a la vivienda. Para ello, se requiere de programas especiales
que estimulen a la banca a fexibilizar sus mecanismos de
prestamos a personas con bajos ingresos, debiendo crear
una parte garante de tales creditos. Asi, se podria respaldar
a los usuarios en el acceso a recursos Irescos y de bajos
intereses, y a las entidades bancarias el pago oportuno de los
recursos desembolsados. Este garante puede ser el Estado o
un instrumento garantizado por el mismo.
Si analizamos el sistema fnanciero, existen varias
razones por las cuales los estratos medios y bajos (viviendas
de $30,000 para abajo) no pueden acceder al credito. Las
razones principales son:
Alta percepcion de riesgo por Ialta de pago de los
deudores hipotecarios, tanto de las entidades fnancieras
como del FHA.
Poca capacidad de pago de los deudores para acceder a
un credito.
Incertidumbre economica al tener prestamos con tasas
variables (miedo al alza) y cuotas niveladas (poco pago
de principal al inicio).
Legislacion que limita la recuperacion rapida de las
garantias hipotecarias (la legislacion difculta el desalojo
de deudores morosos).
No existe una metodologia de analisis del cliente de la
economia inIormal que sea viable.
Propiedad de los titulos hipotecarios por los bancos, e
inexistencia de un mercado bursatil para negociar bonos
hipotecarios.
Visin 2050
En 2050, Guatemala es un pais de propietarios. Todo
trabajador tiene acceso a credito para vivienda, y el
gobierno tiene programas transparentes para Iomentar el
fnanciamiento de los mas necesitados. Los desarrolladores
de vivienda son socialmente responsables y construyen
vivienda de calidad que responde a las necesidades del
mercado. Existe un mercado primario agil, regulado y de
calidad. Los ciudadanos habitan en una vivienda digna con
servicios basicos completos. Finalmente, existe un mercado
secundario que promueve la movilidad hacia una casa que
responda al ciclo de vida de los ciudadanos.
Objetivos
Dado el diagnostico y vision planteados, esta propuesta
se concentra en los siguientes objetivos por area:
1. Mejorar la calidad de la vivienda
a. Obtener una habitabilidad minima aceptable.
54
b. Mejorar ostensiblemente el proyecto y la
construccion.
c. Mejorar los servicios complementarios.
2. Mejorar la gestion y fnanciamiento de vivienda
a. Un fnanciamiento mayor de parte del Estado y de
las entidades privadas.
b. Focalizar los esIuerzos de modo que los mas pobres
puedan acceder a creditos de vivienda y un entorno
adecuado.
3. Fomentar la organizacion y participacion
a. Solucionar con una vision integral el problema de la
vivienda popular.
b. Descentralizar cada una de las regiones no
capitalinas.
Por consiguiente, se proponen las siguientes metas
concretas para alcanzar la vision planteada:
1. Establecer un marco regulatorio apropiado para
Iortalecer los creditos a la vivienda en el sector medio
y alto.
2. Aumentar los creditos al sector medio-bajo y bajo.
3. Establecer un marco regulatorio que permita el acceso al
credito del sector inIormal de la economia
4. Establecer mecanismos para que los sectores mas pobres
de la sociedad puedan acceder al credito (subsidios,
cuentas individuales, incentivos, Iondos de pensiones).
5. Lograr que, en 2020, el defcit de vivienda deje de crecer
y empiece a disminuir.
6. Lograr en 2050 que el defcit de vivienda se coloque en
menos de 365 dias, lo que equivaldria a un defcit de
entre 100,000 y 250,000 viviendas.
Estrategias y lneas de accin
Con el fn de lograr los objetivos planteados, se propone
como primer punto, la priorizacion de las siguientes areas:
1. Mejorar las normas, ejecucion y regulacion de la
construccion con agilidad
a. Legislar para estandarizar el proceso de licencias
de construccion, agilizar el proceso de licencia y
tramite ambiental, normativas de construccion y
supervision de la misma.
b. Crear un marco legal capaz de asegurar este aspecto
defcitario, sumado a esIuerzos en la innovacion
del diseo de la vivienda, calidad de materiales y
el Iomento de proyectos innovadores. Por via de
la vigilancia y fscalizacion del Estado, se lograria
una mejor calidad del desarrollo de conjuntos
habitacionales debidamente conexos e integrados
a las estructuras urbanas existentes. Para ello, los
conjuntos urbanos serian recibidos con todas las
urbanizaciones completas.
c. Crear la Camara de la Vivienda como ente gestor
entre desarrolladores de vivienda y el Estado.
2. Normar los mecanismos para transIerencias de incentivos
(fdeicomisos, vehiculos especiales de inversion, etc...) y
determinar las condiciones necesarias para dar acceso a
credito de vivienda (fdeicomisos, cuentas individuales,
subsidios, exenciones de impuestos, titularizacion de
hipotecas, etc.).
a. Subsidios y mecanismos para asignarlos: Se debe
garantizar la transparencia para la asignacion de los
mismos y estudiar a Iondo los montos necesarios
para cada tipo de vivienda. Resulta Iundamental
la fgura del fdeicomiso para poder garantizar
los Iondos subsidiados y para fscalizacion de las
empresas desarrolladoras.
b. Vivienda progresiva: Es importante hacer viable
proyectos de vivienda progresiva, en los cuales se
inicie con una vivienda minima que cumpla con los
requisitos basicos de una Iamilia de escaso recursos.
En un plan de largo plazo, esa vivienda puede ser
ampliada bajo estandares de calidad defnidos, en
el marco de un plan de fnanciamiento progresivo,
segun las necesidades Iuturas de cada Iamilia.
c. Incentivos a bancos por creditos: Se debe analizar
la posibilidad de proporcionar incentivos a bancos
que tengan cartera de creditos al sector inIormal
o a personas de escasos recursos. El analisis
puede eIectuarse geografcamente o por medio de
un analisis individual del sujeto de credito. Los
incentivos pueden ir desde exenciones fscales,
segun porcentaje de cartera de dichos creditos, hasta
un requerimiento legal de un minimo de cartera de
los mismos.
d. Emision de bonos hipotecarios: Es importante que
se norme la titularizacion de las cedulas hipotecaria
y que se Iomente el mercado primario y secundario
de bonos hipotecarios amparados por hipotecas
del sector inIormal y de bajos recursos. El hecho
de tener un mercado de bonos hipotecarios reduce
el riesgo para el garante mediante la ejecucion de
grupos grandes de hipotecas y, al mismo tiempo,
traslada y libera el riesgo de las carteras de los
bancos, permitiendoles emitir nuevas hipotecas.
El banco se convertiria en emisor de la cedula
hipotecaria y los tenientes de los bonos pueden ser
entidades fnancieras y no fnancieras.
e. Garantias del Estado: Es importante que se analice
la fgura del FHA como asegurador de hipotecas,
y que se amplie el programa para poder permitir
55
el acceso a un fnanciamiento por parte del sector
inIormal y de bajos recursos. Adicionalmente, el
Estado puede oIrecer garantias adicionales por
medio de fdeicomisos y vehiculos especiales de
inversion, para Iomentar dicho tipo de hipotecas.
I. Fideicomisos: La creacion de fdeicomisos de
garantia es un Iactor indispensable para poder
normar las transIerencias de incentivos a los
usuarios fnales o desarrolladores de vivienda.
g. Cuentas individuales, Iondos de pensiones:
Adicionalmente a cualquier subsidio que se analice,
es recomendable la creacion de una normativa
que permita la creacion de cuentas individuales
que tengan como objetivo primordial la compra
de vivienda. Estas cuentas individuales pueden
ser parte de un Iondo de pensiones privado que
benefcie a los compradores de vivienda, ya sea
en Iorma individual o como nucleo Iamiliar. Las
cuentas individuales para compra de vivienda
deberian ser exentas de impuestos bajo ciertas
condiciones y puede disearse una contrapartida por
parte de los patronos, la cual seria exenta tambien
de impuestos. Los Iondos de inversion especifcos
tendrian que establecerse para manejar este tipo de
cuentas individuales.
3. Implementar normativas para promover e incentivar el
mercado secundario de vivienda.
a. Es imperativo que se desgrave de IVA a la segunda
compra de vivienda. Solo mediante este cambio, por
un impuesto transaccional que puede ir del 1 al
3, se hace viable un mercado secundario solido
en el pais.
b. La presencia de un mercado secundario solido
es un condicionante basico para la reduccion
del defcit habitacional, ya que de esta Iorma se
aumenta la rotacion de vivienda, se disminuye la
autoconstruccion desregulada y se permite una
movilidad vertical entre los agentes economicos
responsables de la compra de vivienda. Un mercado
secundario, a su vez, permite el establecimiento
de la vivienda como un activo fnanciero, lo cual
da mas liquidez al mercado y hace mas rapida la
rotacion del mismo.
c. El concepto de movilidad habitacional, utilizado
en otros paises,es una alternativa para satisIacer el
defcit de calidad y cobertura habitacional sin hacer
uso de la progresividad. Dicho concepto mantiene
un estandar de calidad y evita el deterioro de la
vivienda.
Por ultimo, es importante destacar las prioridades
que debe tener el pais en la ejecucion de las estrategias
planteadas. La desgravacion del IVA para segundas compras
de vivienda, la fnalizacion del catastro, y la agilizacion de
los tramites necesarios para la construccion deben ser los
primeros pasos. En el area fnanciera, se debe priorizar la
fexibilizacion del credito e implementar mecanismos que
permitan el fnanciamiento de pequeas viviendas. Estos
pasos deben realizarse en los primeros aos de cualquier
intento de reIorma.
C.4 Energa, minera e hidrocarburos
Debido a la riqueza en recursos naturales que el pais
posee, los sectores energetico, minero y de hidrocarburos
aparecen como posibles motores para un Iuturo desarrollo
del pais. Guatemala posee recursos hidricos sufcientes
para mantener una independencia energetica. Asimismo,
cuenta con reservas minerales y petroleras que aun no han
sido explotadas, por lo que este plan pretende delinear el
rumbo que debera tomar el pais para atraer la inversion
necesaria y convertir este potencial en desarrollo social y
ambientalmente sostenible.
Diagnstico
Entre los aos 1991 a 2008, se registraron resultados
impresionantes en cuanto al crecimiento de los principales
indicadores del subsector electrico: a) la capacidad frme se
multiplico por 2.7; b) la demanda de potencia crecio 980
MW; c) la cobertura de electrifcacion en el pais se duplico y
el numero de consumidores crecio de 735 mil a 2.3 millones;
y d) los precios regulados cambiaron de US$ 55 por MWH a
US$ 148 por MWH, en promedio.
En la comercializacion de hidrocarburos, se cambio
el modelo de mercado, permitiendo el surgimiento de un
mercado libre con especializacion de Iunciones respectivas
en importacion, almacenamiento, transporte, y distribucion.
El modelo vigente no establece restricciones en la
importacion, fjacion de precios o cualquier otra actividad
relacionada con el libre comercio. Ademas, el sector privado
realizo inversiones de gran magnitud en instalaciones
para importacion, almacenamiento y distribucion de
combustibles. Surgieron estaciones de distribucion de
combustible de 'Bandera Blanca, es decir, no ligadas a
marcas transnacionales de combustibles, y se inicio una
competencia por precios y calidad de servicio.
En la mineria, se propicio un modelo que Iacilita la
decision de empresas privadas para iniciar las exploraciones
de mineria de metales, que como se describira posteriormente,
culmina con la explotacion de metales en gran escala.
56
Condiciones actuales
a. Subsector electrico
a.1 Sistema de generacion
Luego de que se consolidaron las inversiones iniciadas
como eIecto de los contratos frmados con las distribuidoras
en los aos noventa, previo a la promulgacion de la Ley,
la demanda nacional ha crecido mas aceleradamente que la
oIerta.
Las centrales hidroelectricas que se han agregado al
sistema en los ultimos aos son relativamente pequeas, sin
capacidad de embalse y con aportes de energia limitados
(Iactor de planta anual promedio alrededor de 30).
Asimismo, las centrales termicas que se han agregado son
motores de bunker con Iactores altos de produccion de
energia (aproximadamente 85), y precios altos debido a
la dependencia de los precios internacionales del petroleo.
Ambos Iactores inciden en que los precios de la electricidad
en Guatemala sean dependientes de los precios del petroleo
y altos, comparativamente con otros paises.
El subsector electrico se caracteriza hoy por lo siguiente:
a) la demanda de energia se encuentra satisIecha, aunque
con muy pocas reservas de generacion para cubrir el
crecimiento o eventualidades; b) altos precios de la
energia intimamente relacionados con el precio del bunker;
c) limitadas inversiones signifcativas en inIraestructura de
generacion, y especialmente, en transmision y distribucion;
d) las modifcaciones mas recientes de los reglamentos
15
no
crean condiciones propicias para las nuevas inversiones,
mas bien, ha sido necesaria la participacion directa de las
entidades regulatorias, Comision Nacional de Energia
Electrica (CNEE) y Ministerio de Energia y Minas (MEM)
y e) se percibe un alto nivel de incertidumbre regulatoria;
I) el pais se encuentra en los albores del inicio de la operacion
del Mercado Electrico Regional (MER).
Desde el ao 2003, la demanda de electricidad se ha
incrementado en aproximadamente 213 MW, mientras la
oIerta unicamente ha crecido 86 MW. Pareciera que esta
condicion no tiene ninguna incidencia, porque en los aos
anteriores a 2003 existio algun nivel de sobreoIerta. Sin
embargo, lo cierto es que las reservas han disminuido a
niveles peligrosos para la estabilidad del sistema. Debe
recordarse que, en la operacion normal, durante todos los
meses del ao, alguna central esta en mantenimiento y
estadisticamente se manifesta en que aproximadamente 125
MW se encuentran indisponibles permanentemente.
La primera seal de un problema es que los precios del
mercado spot se han incrementado desde valores promedio
cercanos a US$ 30 por MWH en 1999, hasta valores
superiores a US$ 120 por MWH en 2009, aun en los meses
de lluvia.
La segunda seal se refere a que, en condiciones de
demanda maxima, el sistema se vuelve extremadamente
Iragil y la Ialla de alguna central usualmente va acompaada
de una desconexion de algun circuito importante. En el
despacho diario, cada vez es mas necesario utilizar las
centrales de precios mas altos, incluyendo las reservas del
sistema. De hecho, aun en un mes del periodo de lluvias
(junio), en mas del 75 de las horas, los precios del spot
son fjados por los precios de la generacion con bunker. Se
espera que la interconexion electrica con Mexico ayude a
resolver este problema.
Es un hecho que el marco legal que regula al
subsector electrico ha promovido la participacion privada,
contribuyendo al crecimiento de cobertura y mejoramiento
de los indices de calidad de servicio. Desde el inicio del
proceso de modernizacion del subsector, los montos de
inversion en el sector electrico no tienen precedentes en la
historia del pais. No obstante, el modelo ha comenzado a
mostrar seales de problemas que deben ser atendidos para
mantener la estabilidad del proceso.
De cara al Iuturo la gran interrogante es: Cuales son los
proyectos que pueden adicionarse al sistema en los proximos
aos? En el cuadro siguiente se presenta un listado de los
15
Acuerdos Gubernativos Numeros 68-2007 y 69-2007
lustracin 17: Tasa de crecimiento de demanda y capacidad
lustracin 18: Precio Promedio del Mercado SPOT vrs Precio del Petrleo WT
U
S
$
/
B
B
L
57
proyectos mas probables. Las centrales listadas a partir del
ao 2011 (destacadas en color celeste) se encuentran en
construccion.
Se estima que, para mantener el balance entre oIerta y
demanda, debieran agregarse aproximadamente 800 MW
en los proximos siete aos, con una inversion estimada de
1,600 millones de dolares.
a.2 Sistema de transmision
El problema de Ialta de inversiones tambien aIecta la
inIraestructura de transmision. En los ultimos aos, las
seales economicas del mercado no han incentivado las
inversiones para reIorzar el sistema principal de transporte.
Unicamente se han construido las lineas de transmision que
el INDE tiene en la cartera de proyectos de reIorzamiento de
su Plan de Electrifcacion Rural. Los mayores problemas se
encuentran relacionados con la difcultad de obtener derechos
de via y con la garantia de repago de las inversiones.
Recientemente, derivado de las modifcaciones a los
reglamentos de la Ley General de Electricidad (ya citado),
con una participacion directa la CNEE y del MEM, se
suscribio un contrato con la Empresa Electricidad de Bogota,
para que esta invierta en el sistema de transmision, a cambio
de la aprobacion de un canon que permita recuperar dichas
inversiones de una manera acelerada en plazos de hasta 15
aos (la ley y sus reglamentos establecen la fgura de peaje
con recuperaciones de 30 aos).
a.3 Certe:a furidica
La certeza juridica es esencial en la actividad electrica,
especialmente porque las inversiones son de gran magnitud
y recuperables en plazos largos, bien se trate de generacion,
transmision o distribucion. Las operaciones en el Mercado
Mayorista son realizadas con base en la confanza de que
las transacciones seran respetadas, valorizadas y pagadas de
acuerdo con reglas claras previamente establecidas. Todos
los agentes esperan que las relaciones defnidas en contratos
de largo plazo sean respetadas hasta su extincion.
Existe consenso entre los actores del subsector electrico
respecto de que el marco defnido en la ley es sufcientemente
moderno y amplio para permitir el desarrollo del sistema
electrico en su conjunto. Tambien existe consenso en que
es necesario realizar ajustes en la reglamentacion de la
ley. Como eIecto de las discusiones generadas y la Ialta
de acuerdos, en los aos recientes se ha producido una
tendencia hacia la judicializacion de los diIerendos entre
los agentes del subsector y entre los agentes y los entes
administradores y rectores del mismo (lease AMM, CNEE,
MEM). Esta judicializacion se ve como una gran amenaza
a la estabilidad del sistema. Por la manera dinamica en que
se realizan las actividades del subsector electrico, los temas
juridicos relacionados con las operaciones del mercado,
debieran ser ventilados al tenor de lo que establecen la ley
especifca del subsector electrico y sus reglamentos.
Por otra parte, los altos costos de la electricidad y la
disparidad de los precios resultantes han Iomentado, en los
consumidores, la busqueda de opciones para disminuir los
precios que pagan. Algunas opciones no estan prohibidas por
la ley, pero de todas maneras, ponen en riesgo la estabilidad
del sistema. Por ejemplo, tal es el caso de los usuarios que,
en el aIan de enmarcarse dentro de las limitaciones que
impone la Ley de TariIa Social, instalan mas de un contador.
Una de las amenazas mas Iuertes, aunque no tan
evidente, es el surgimiento de empresas que, haciendo uso
de interpretaciones ambiguas de la ley y la pasividad de
las instituciones encargas del subsector, han Iomentado la
competencia desleal. Han aparecido comercializadores que
consolidan la demanda bajo la fgura de 'Gran Usuario;
empresas que, sin autorizacion del MEM y sin cumplir con
las obligaciones defnidas por la ley, hacen distribucion de
electricidad; y generadores que no pagan al sistema electrico
en su conjunto los costos defnidos para los servicios
complementarios (reservas y peajes).
a.4 Procesos de planihcacion
La ley establece que el MEM es el responsable de la
planifcacion indicativa. El problema es que los resultados de
dicho proceso de planifcacion no son vinculantes para todos
los actores del subsector electrico. Es necesario establecer
un mecanismo que permita establecer planes de largo plazo,
con seales muy claras.
a.5 Mercado regional
Luego de muchos aos de trabajo, tanto desde la
perspectiva de la construccion de inIraestructura de
transmision y subestaciones (inversiones del orden de 300
A0 POTENCIA
(MW)
ENERGIA
(GWH)
INVERSIN
(MM US$)
NOMBRE DE LA
CENTRAL
2007 14 116 60 GEO Amatitlan
15 140 20 Termico Chimaltenango
20 140 30 Carbon Villa Nueva
24 52 50 Hidro El Recreo
2008 45 210 60 Bagazo Magdalena
2009 120 1051 60 Interconexion Mexico
2010 94 395 250 HidroXacbal
2011 85 300 200 Hidro Pueblo Viejo
2011 80 560 200 Duke Carbon
2012 90 600 130 Costa Sur (Carbon)
2014 300 2100 700 Jaguar (Central Base
Carbon, Petcoke)
2015 200 1489 375 Central Base (Carbon,
Petcoke)
Tabla 23: Nueva capacidad de generacin
58
millones de US$), como de la creacion de un mercado
regional que se superpone a los mercados locales permitiendo
las operaciones de compra venta entre agentes de diIerentes
paises, recientemente se aprobo el marco legal denominado
Segundo Protocolo. El mismo consiste en una ley de caracter
supra nacional que compromete a los paises a realizar los
ajustes necesarios para la compatibilizacion de la regulacion
de cada pais con la regulacion regional.
a.6 Interconexion Guatemala-Mexico
Fisicamente, el sistema electrico de Centro America
ya esta interconectado con Mexico. Se han realizado las
pruebas tecnicas que aseguran la operacion confable entre
el gran sistema mexicano (45,000 MW) con el sistema
centroamericano (6,000 MW). En el momento actual
aun estan pendientes algunos acuerdos comerciales. Las
expectativas son que los precios del suministro proveniente
de Mexico no seran menores que los precios del mercado
guatemalteco; no obstante, los benefcios tecnicos, como la
confabilidad y la estabilidad, son enormes.
b. Comerciali:acion de hidrocarburos
Comparativamente, la capacidad de almacenamiento
de combustibles se ha mas que duplicado en los ultimos
aos. Los precios internos refejan de manera razonable
el comportamiento de los precios internacionales. Se ha
producido un avance en la especializacion de Iunciones:
importacion, transporte y distribucion. Sin embargo, se ha
reportado una Iuerte tendencia de las compaias grandes
hacia la integracion vertical que, ante la ausencia de
procesos claros de regulacion y vigilancia, comienza a copar
los espacios que hasta ahora han sido administrados por la
libre competencia.
En los primeros aos de vigencia de la Ley de
Comercializacion (1997), se produjo un crecimiento acelerado
de las estaciones de servicio de 'Bandera Blanca (sin
marcas transnacionales conocidas) que, de alguna manera,
produjeron altos niveles de competencia. En el momento
actual es clara la discriminacion que ejercen las compaias
importadoras con relacion a sus propias marcas. Tambien
resulta evidente que existen acuerdos entre los distribuidores
para la fjacion de precios en las estaciones de servicio.
Las entidades del gobierno, con base en la legislacion
vigente pueden revisar el cumplimiento de normas de
calidad y calibracion de las bombas de servicio, pero no
cuentan con herramientas legales que permitan revisar el
debido cumplimiento de las reglas del libre comercio, tales
como igualdad de oportunidades y libre competencia. Las
fscalizaciones posibles son realizadas por el MEM y la
DIACO.
Dentro de los acuerdos centroamericanos para la
integracion regional del Sistema de Integracion de
Centroamerica, se creo el Comite de Cooperacion de
Hidrocarburos de America Central (CCHAC). Sus Iunciones
incluyen realizar esIuerzos coordinados y promover acciones
para mejorar la gestion de abastecimientos de hidrocarburos.
Sus areas de accion son: desarrollo de un mercado regional
mas efciente, competitivo y ambientalmente sustentable;
Iortalecer a las instituciones nacionales; promover acuerdos
de cooperacion internacional; realizar estudios y proyectos
de investigacion; y establecer redes de inIormacion. Una
de las grandes metas del CCHAC es lograr la unifcacion
centroamericana de los criterios para comercializacion
de hidrocarburos. Mediante el esIuerzo coordinado de
las respectivas entidades responsables de la aplicacion de
las leyes de comercializacion de hidrocarburos en Centro
America, se pretende una unifcacion de estandares de
calidad y reglas generales, incluyendo la aplicacion de
impuestos.
Una de las grandes amenazas a la comercializacion
de hidrocarburos en Guatemala es el contrabando en las
gasolinas y diesel que se produce principalmente desde
Mexico y el contrabando de GLP (gas licuado de petroleo)
que se produce principalmente desde El Salvador. En
ambos casos, a las Iuertes diIerencias de precios que se
producen entre Guatemala y ambos paises. En el caso de la
comercializacion del GLP existe un problema latente, tanto
desde el punto de vista de competencia, como de normas
de seguridad y es el relacionado con la indefnicion de la
propiedad de los cilindros de gas, que deriva en Ialta de
mantenimiento y cumplimiento de estandares de calidad y
seguridad.
c. Mineria
Con excepcion de la explotacion de niquel que se
produjo en Guatemala entre los aos 1978 y 1980, las
actividades mineras, hasta el ao 2003, se habian orientado
prioritariamente a la produccion de materiales no metalicos
y de construccion. Se ha sabido siempre que en Guatemala
existe potencial para explotaciones mineras de metales.
A raiz de la promulgacion de la Ley de Mineria (Decreto
48-97), se han incrementado los estudios de exploracion
de metales de todo tipo, de tal suerte, que en el ao 2003,
se emitio la autorizacion para la explotacion de oro en San
Miguel Ixtahuacan y Sipakapa. Para tener una idea de la
evolucion en la produccion minera de metales, de acuerdo
con los inIormes del MEM, se paso de 69.3 millones de
quetzales en el ao 2004 a 2,960.2 millones de quetzales en
el ao 2009 (quetzales corrientes). Las explotaciones de oro
suman Q 2247 millones y las de plata 510.5 millones.
59
La explotacion de las minas de metales ha provocado toda
una convulsion en la sociedad guatemalteca. El principal
argumento de los reclamos es la contaminacion ambiental y
el riesgo para la salud de los habitantes de los sitios cercanos
a las explotaciones mineras. Sin embargo, es claro que, en
la inconIormidad y las protestas, subyace el tema del poco
benefcio economico que reciben las poblaciones aledaas a
donde Iunciona la mina, el Municipio, el Departamento y el
Estado de Guatemala.
Claramente, la ley vigente es muy Iavorable para
los inversionistas. No contiene sufcientes elementos de
Iuerza que le permitan al Estado una completa supervision
de las actividades mineras, tanto desde el punto de vista
tecnico, como de la fscalizacion y lo ambiental. Como
consecuencia de la protesta popular, se han implantado de
hecho mecanismos de control, aunque no estan considerados
dentro de la propia Ley.
Se puede afrmar que casi toda la sociedad esta de
acuerdo en que es necesaria la revision de la ley de mineria
para que se permita un mejor control tecnico, ambiental y
fscal que redunde en benefcio de la poblacion y del Estado
de Guatemala. Existe tambien un apoyo a incrementar
la participacion del Estado (administracion central y
municipalidades) y a no permitir las exoneraciones al pago
de impuestos ni benefcios fscales de ninguna naturaleza.
El proceso de oposicion ha llegado a los extremos
de aIectar otras actividades en el area rural, bien sean
actividades de explotacion de canteras (no metalicos y
materiales de construccion), lineas de distribucion electrica
o proyectos de generacion de electricidad. La declaracion
de las comunidades rurales de oposicion a las actividades
mineras y de inversion privada en sus comunidades cada vez
es mas evidente, aunque hay evidencias de manipulacion
de inIormacion por parte de instituciones nacionales e
internacionales, las cuales producen ingobernabilidad y
alejan la inversion. En estos casos, es necesario resaltar la
importancia de investigar quien fnancia estos esIuerzos de
desinIormacion.
d. Exploracion v explotacion de hidrocarburos
En la Ley de Hidrocarburos (Decreto 109-83) se defne
claramente una politica de Estado orientada al Iomento
de la exploracion y explotacion del petroleo nacional. La
fgura Iormal es de contratos de operaciones petroleras
entre empresas privadas y el Estado de Guatemala, bajo un
concepto de inversiones a riesgo y costos recuperables. En la
promulgacion de la ley se dejo clara la posibilidad de crear
una empresa del Estado.
Al principio de la vigencia de la Ley de Hidrocarburos,
se maniIesto gran interes de empresas transnacionales
en la exploracion de petroleo derivado de la convulsion
mundial en el tema petrolero que se produjo entre los aos
setenta y principio de los ochenta. Las caracteristicas del
petroleo nacional (clasifcado como petroleo pesado), el
descubrimiento de grandes reservas de petroleo de mejores
caracteristicas tecnicas y con menores costos de explotacion
en otra latitudes del planeta, provoco fnalmente el abandono
de las grandes compaias y abrio las puertas para la
participacion de compaias de menor poder economico.
Se necesita mucho capital para la Iase de exploracion
y es evidente el alto riesgo de no encontrar condiciones
apropiadas para la explotacion posterior. Los precios
del petroleo guatemalteco son mucho menores que los
precios de petroleos livianos. Al dia de hoy, el riesgo se
ve incrementado por los problemas derivados de reclamos
sociales y ambientales. El resultado es que practicamente
se detuvo la exploracion petrolera y las explotaciones
actuales son limitadas y en Iranco decremento, por Ialta de
inversiones en nuevos pozos productores.
La estructura del Estado para la administracion de
negocio petrolero es evidentemente muy debil. No se ejerce
un debido control de las operaciones actuales, y los procesos
de licitacion para contratos de exploracion de nuevas areas
no han sido exitosos.
Visin 2050
En 2050, Guatemala es un pais exportador de energia
a traves de inIraestructuras de transporte y transmision
desarrolladas, que no depende de importaciones de petroleo
para su consumo electrico interno, que aprovecha sus
recursos hidricos, petroleros y minerales, y que cuenta
con un mercado minero y de hidrocarburos desarrollado y
sustentable.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es promover el
establecimiento de un marco institucional que promueva
la inversion en los sectores energetico y minero con una
regulacion que permita el uso de los recursos naturales de
una manera ambientalmente sustentable y con un marco
legal que establezca benefcios contractuales para las
comunidades del pais. Tomando en consideracion la situacion
actual del mercado energetico electrico en Guatemala y las
necesidades mas urgentes en la poblacion, este plan propone
los siguientes objetivos:
1. Reducir el riesgo de Ialta de suministro y cortes
energeticos.
2. Reducir los precios de la energia electrica.
60
En cuanto a la comercializacion de hidrocarburos, el plan
se propone los siguientes objetivos concretos:
1. Fortalecer la libre competencia en el mercado de
comercializacion.
2. Aliviar los altos precios de los combustibles en el
interior del pais.
3. Resolver los altos riesgos en el manejo de gas (GLP).
4. Establecer impuestos con base en una politica de
estado de largo plazo sin distorsionar el mercado de los
combustibles.
Otro tema Iundamental es la exploracion y extraccion de
hidrocarburos, particularmente del petroleo. Al respecto, se
proponen los siguientes objetivos:
1. Incentivar la participacion de compaias con sufciente
capital para contratar operaciones petroleras.
2. Realizar una coordinacion interinstitucional.
3. Incrementar la produccion petrolera.
Finalmente, el diagnostico presentado demuestra la
urgencia de reIormar el sector minero en el pais. Por esta
razon, el plan se propone los siguientes objetivos en esta
area:
1. Mejorar el cuidado socioambiental, producto del
impacto de la actividad minera y mantener inIormacion
constante y veridica con las comunidades.
2. Aumentar los benefcios para el Estado, las comunidades,
y la region circunvecina a la misma.
3. Establecer la mineria como una opcion de desarrollo en
el area rural.
Estrategias y lneas de accin
Para cumplir con los objetivos planteados, se necesitan
medidas concretas y especifcas en cada uno de los sectores.
En primer lugar, con el fn de resolver los problemas del
mercado electrico, se proponen las siguientes lineas de
accion:
1. Atender la Ialta de inversiones en nueva generacion,
lineas de transmision y subestaciones, buscando la
agrupacion de la demanda a eIectos de obtener los
benefcios de:
Economia de escala.
Benefcios fnancieros asociados al fnanciamiento
de largo plazo.
2. Involucrar a las entidades de gobierno, judiciales y
politicas a fn de resolver los problemas asociados a la
negativa de permitir inversiones en inIraestructura.
3. Defnir mecanismos que Iaciliten la construccion de
centrales generadoras que utilicen recursos renovables,
asi como asegurarse que los proyectos sean social y
ambientalmente comprometidos.
En segundo lugar, con el fn de Iortalecer el mercado
de comercializacion de hidrocarburos, se presentan las
siguientes lineas de accion:
1. Implantar mecanismos para evitar los tratos discriminatorios
entre los agentes.
2. Establecer los mecanismos que permitan que los precios
refejen la estructura de costos y la efciencia.
3. Establecer mecanismos que permitan evitar la colusion.
4. Facilitar la instalacion de nuevas empresas de suministro
de gas (GLP).
5. Encontrar mecanismos que permitan la administracion
de los cilindros de gas.
En tercer lugar, dado el relativo estancamiento en materia
de exploracion y extraccion petrolera en el pais, se proponen
las siguientes lineas de accion:
1. Establecer procesos de licitacion abiertos y con sufciente
inIormacion tecnica.
2. Reestructurar los temas de regalias y participacion del
Estado.
3. Establecer mecanismos de coordinacion interinstitucional,
especialmente con el Ministerio de Ambiente y CONAP.
4. Implantar los mecanismos que permitan hacer las
inversiones necesarias en nuevos pozos de produccion.
5. Activar los mecanismos establecidos en el Iondo
petrolero para que lleguen los Iondos a las comunidades
benefciadas.
6. Crear entidades especifcas para la actividad petrolera.
Finalmente, con el objetivo de incentivar el desarrollo
minero del pais, se urge a adoptar las siguientes lineas de
accion:
1. Implantar mecanismos de inIormacion a las comunidades,
en especial en areas rurales.
2. Fortalecer los controles ambientales.
3. Cambiar la politica de regalias, participacion del Estado
y pago de impuestos.
4. Fortalecer de los Ministerios de Ambiente y de Energia
y Minas.
C.5 Cooperativas y MIPYMEs
Diagnstico
Las Cooperativas y MIPYMES representan un sector
dinamico con potencial para posicionarse como motores de
crecimiento sostenido a largo plazo en Guatemala. Ademas
de su potencial economico y su alta capacidad generadora
61
de empleo, las cooperativas y MIPYMES son Iundamentales
para la Iormacion de una sociedad que produzca productos
de mayor valor agregado, y una economia Iormal que
contribuya con mejores salarios e impuestos al desarrollo
del pais.
El sector MIPYME en Guatemala
En Guatemala no existe una estadistica real del numero
de pequeas y medianas empresas por parte del sector
gobierno, que seria el indicado para proporcionarlas. Sin
embargo, la Federacion de la Pequea y Mediana Empresa
Guatemalteca
16
(FEPYME) a traves de estudios propios
estima que el 93 de las empresas inscritas en Guatemala
son PYMES
17
. Asimismo, el sector de la micro, pequea y
mediana empresa reviste una gran importancia en terminos
economicos y sociales en Guatemala, ya que representan
aproximadamente 1.200.000 de establecimientos, aportan el
43 del PIB y emplean al 85 de la poblacion ocupada. No
obstante, este sector presenta niveles bajos de productividad
y cuenta con un alto indice de pobreza entre sus integrantes.
Actualmente, el ente ofcial generador y rector de las
iniciativas de apoyo a las MIPYME es el Viceministerio
de Desarrollo de la MIPYME, dependiente del Ministerio
de Economia, para el cual se destina un presupuesto
que constituye aproximadamente el 0,13 del PIB. Este
porcentaje indica la Ialta de coherencia entre el desaIio que
presenta el sector y los recursos que se aportan en Iorma
directa al organo.
El estudio de la problematica que aIecta al sector
MIPYME en Guatemala permite identifcar debilidades en
diIerentes ambitos de actuacion que justifcan una vision
integral del tema. Estos problemas detectados se pueden
clasifcar en las siguientes categorias:
a. Marco institucional
Hay una ausencia, a nivel macro, de un plan rector
de desarrollo del sector, es decir, no estan explicitos los
lineamientos generales, en los cuales se deben enmarcar
las iniciativas de Iomento del sector de la MIPYME. A
su vez, existe una escasez de mecanismos sistematicos de
aprendizaje de las necesidades del sector y de inclusion de
las mismas en el diseo y Iormulacion de nuevas iniciativas.
Asimismo, Ialtan mecanismos de coordinacion de las estrategias
y programas, a nivel nacional y regional, para el apoyo a la
MIPYME.

Con relacion a lo anterior, tambien se comprueba que
existe una defciencia del esquema publico para el diseo,
ejecucion, seguimiento y evaluacion de iniciativas de apoyo
al sector. En tal sentido, se superponen los aspectos de diseo
de politica con los de ejecucion, lo que resta efciencia a los
instrumentos y al accionar estatal. Finalmente, el sistema de
regulacion del sector de la MIPYME no apunta a la inclusion
de las empresas en el sistema Iormal con el fn de mejorar
el sistema de apoyo.
b. Servicios hnancieros
En el mercado de Servicios Financieros para las
MIPYMEs existe insufciencia de inIormacion. Si bien se
evidencian iniciativas para transparentar el mercado de
servicios fnancieros a traves de la recoleccion y distribucion
de inIormacion sobre los oIerentes, existe una defciencia en
la inIormacion relativa a las caracteristicas de los servicios.
Se puede observar una carencia de servicios con las
caracteristicas adecuadas a las necesidades y especifcaciones
de las MIPYMEs.
c. Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE)
El primer hecho destacable que se observa, en lo que
respecta al mercado de Servicios de Desarrollo Empresarial
(SDE) para MIPYMEs, es la concentracion de los oIerentes
de SDE en la ciudad de Guatemala, lo que implica una escasa
cobertura geografca de este tipo de servicios. En cuanto a las
actividades de intermediacion y Iacilitacion en este mercado,
se aprecia que Iuncionan buenos mecanismos de Iacilitacion
de servicios, pero con fnanciamiento inadecuado y ligado
a pequeas operaciones de la cooperacion internacional.
A su vez, seria necesario el perIeccionamiento de estos
mecanismos ya que, si bien hasta el momento, han tenido un
buen desempeo, aun quedan muchos aspectos por mejorar.
Tambien se ha podido constatar que, en Guatemala, Ialtan
estrategias de intervencion orientadas a superar las Iallas del
mercado de SDE.
Otro aspecto a resaltar, en lo que respecta a las
actividades de intervencion, es la Ialta de coordinacion a
nivel nacional de las diversas iniciativas de Iomento del
acceso de las MIPYMEs a SDE y de apoyo a la oIerta de
SDE para MIPYMEs. Dicha carencia genera inefciencias,
al superponer esIuerzos y recursos que no resuelven
completamente el problema en lo que respecta a alcance,
calidad y escala.
Al igual que lo hallado en el mercado de servicios
fnancieros, en el mercado de SDE se observa una importante
insufciencia de inIormacion. En primer lugar, hay poca
inIormacion sobre las caracteristicas de la oIerta de SDE; y
en segundo lugar, existe insufciencia de inIormacion relativa
16
La Federacion de la Pequea y Mediana Empresa Guatemalteca (FEPYME) es una asociacion civil no lucrativa, apolitica, no religiosa de caracter
privado y con personalidad juridica propia que se encarga entre otros de promover, Iomentar, desarrollar y deIender los intereses de sus asociados,
mediante estatutos aprobados por el gobierno mediante acuerdo gubernativo numero 981-87 de Iecha 6 de noviembre de 1987.
17
Se consideran pequeas empresas aquellas cuyo numero de trabajadores no exceda de veinte y medianas cuando no excedan de cuarenta.
62
a las necesidades especifcas de la demanda respecto a
modalidades de prestacion, contenidos, capacidad, voluntad
de pago, etc. Debido a estos Iactores y tambien al alto riesgo
que implica la inversion en el desarrollo de nuevos productos
para el sector de la MIPYME, se evidencia una carencia en
la oIerta de SDEs adecuados a las necesidades y preIerencias
de las MIPYMEs.
En resumen, lo que se observa en el mercado de
MIPYMEs en el pais es que existen una serie de iniciativas
de apoyo al sector que se superponen en uno o mas aspectos,
objetivos y/o ambitos de accion, generando inefciencia
en la asignacion de recursos. El resultado es un mercado
de servicios para las MIPYMEs incompleto en alcance,
calidad y escala, debido a Iallas existentes en el mercado.
Estas Iallas incluyen una Ialta de competitividad por parte
de los oIerentes en parte debido a la presencia de barreras
en servicios fnancieros , un alto indice de inIormalidad en
el sector MIPYME e inIormacion imperIecta sobre el sector
PYME.
El sector cooperativista en Guatemala
Cabe resaltar el importante papel que juegan las
cooperativas para el desarrollo del sector MIPYME, y el
impacto que tienen en la economia en general. En eIecto,
la magnitud de este sector es considerable. En septiembre
de 2010, estaban registradas en el pais alrededor de 814
cooperativas, 13 Iederaciones y 1 conIederacion, de las cuales
329 estaban asociadas al sector agricola y 231 pertenecian al
sector de ahorro y credito. Segun el III censo cooperativo,
al termino de 2008, a pesar de que solo se contaba con 773
cooperativas, estas ya empleaban a 100,200 trabajadores, a
los cuales se pagaba alrededor de Q183 millones en sueldos
y salarios, lo cual refeja el importante papel que juega este
sector en la produccion de empleos.
Adicionalmente, se estima que este sector generaba mas
de Q2 mil millones en ingresos por venta de bienes y servicios
en el mercado nacional y Q655 millones por exportaciones.
18
Dado el dinamismo del sector, es probable que el impacto
economico de las cooperativas sea aun mayor el dia de hoy.
Ademas, se debe considerar la posibilidad de que el eIecto
cooperativista sea considerablemente mayor al estimado por
el ultimo censo si se toma en cuenta la totalidad de las ventas
producidas directa e indirectamente por todas las empresas
afliadas a cooperativas. De contarse estas, se estima que
las ventas asociadas al sector tendrian una participacion
signifcativa en el Producto Interno Bruto del pais.
Sin embargo, el potencial sin explotar continua siendo
signifcativo, lo cual se ve refejado en las altas tasas de
crecimiento que se han registrado en los ultimos aos. De
1993 a 2008, se dio un crecimiento de 11 en el numero de
cooperativas activas y de 30 en el numero de Iederaciones
para alcanzar alrededor de 1.2 millones de afliados. Este auge
en la participacion cooperativista refeja una alta demanda
por esta Iorma de organizacion y resalta la importancia de
impulsar este sector a traves de politicas de Estado.
19
Actualmente, las cooperativas estan reguladas por la
Ley General de Cooperativas (Decreto Numero 82-78), la
cual las defne como 'asociaciones titulares de una empresa
economica al servicio de sus asociados, que se rigen en su
organizacion y Iuncionamiento por las disposiciones de la
presente ley. Esta tiene 'personalidad juridica propia y
distinta de la de sus asociados, al estar inscritas en el Registro
de Cooperativas". Esta Iorma legal ha permitido que este
sector se consolide dentro de la sociedad guatemalteca,
llegando a participar en los Acuerdos de Paz y en Ioros
estrategicos como el Fondo de Tierras, Conapex, el Pacto
Fiscal, etc. Sin embargo, a pesar de su Iormalizacion legal,
no existen procesos integrales efcientes que puedan proveer
apoyo tecnico e institucional al sector cooperativista. Esto
se considera Iundamental, ya que a causa de su impacto en
los indices de empleo y en la produccion nacional, el sector
cooperativista presenta un potencial motor de crecimiento
sostenible a Iuturo.
Visin 2050
En 2050, las cooperativas y MIPYMEs en Guatemala
son altamente competitivas y productivas, como resultado
de una politica de Estado de alcance nacional con una
vision de largo plazo, que establece las lineas de accion
necesarias para orientar la Iormulacion de planes, programas
y proyectos de desarrollo de las MIPYMEs, en Iorma
integrada y congruente con los planes socioeconomicos
del pais. La politica de apoyo a cooperativas y MIPYMEs
responde a criterios de efciencia, economias de escala y de
coordinacion, y, ademas, a una concepcion de la MIPYME,
como agente que interactua en un mundo interdependiente.
Asimismo, esta contiene un enIoque sistemico que considera
la diversidad y heterogeneidad del sector, para lograr que la
estrategia de apoyo sea costo-eIectiva en llevar adelante los
mecanismos y programas ejecutados.
Objetivos
El objetivo primordial es mejorar la productividad
y competitividad de las cooperativas y MIPYMEs
guatemaltecas, a traves del diseo de los lineamientos
generales del modelo y de los instrumentos y mecanismos
que les permitan a dichas empresas actuar en condiciones
equitativas respecto a empresas de mayor tamao y, de esta
Iorma, aprovechar todas las oportunidades que les otorga
el mercado nacional e internacional. Para conseguir este
objetivo general, se plantean los objetivos especifcos a
continuacion.
18
INACOP.
19
Ibidem.
63
1. Mejorar el entorno macro de apoyo a las MIPYMEs
a. Establecer un marco institucional de apoyo a la
MIPYME que permita mejorar la coordinacion, el
seguimiento y la actualizacion del sistema de apoyo
al sector.
b. Instalar un sistema de inIormacion sectorial que
Iacilite el seguimiento y la evaluacion del sector,
ademas de mejorar el sistema de apoyo empresarial.
2. Mejorar el entorno de las instituciones y la regulacion
intermedia
a. Fortalecer las instituciones intermedias de apoyo a
la MIPYME para aumentar la efcacia y la efciencia
de los programas y proyectos dirigidos al sector.
b. Simplifcar el marco regulatorio del sector para que
Iacilite la Iormalizacion, disminuya los costos de
transaccion y aumente la transparencia.
3. Mejorar los servicios a nivel micro
a. Fortalecer el mercado de servicios fnancieros para las
MIPYMEs, a eIecto de aprovechar las oportunidades
comerciales y de inversion, garantizando la igualdad
de acceso al fnanciamiento con respecto a otros
sectores economicos.
b. Ampliar el mercado de servicios de desarrollo
empresarial con un alto grado de sostenibilidad que
garantice el acceso a nuevos conocimientos de parte
del sector.
4. Fortalecer los mecanismos de apoyo al sector cooperativista
a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas.
b. Coordinar los esIuerzos de apoyo a las MIPYMEs
con las actividades realizadas por las Iederaciones
cooperativistas.
c. Involucrar a cooperativas en los programas impulsados
por el Ministerio de Economia.
d. Examinar las disposiciones juridicas y administrativas
a fn de promover el crecimiento y sostenibilidad del
sector.
Estrategias y lneas de accin
Para el logro de la vision y objetivos planteados,
es imperativo implementar medidas que permitan el
Iortalecimiento del marco institucional, el acceso y la
consolidacion de mercados, el acceso a servicios fnancieros
y de desarrollo empresarial, la ampliacion de la base
empresarial, el acceso a tecnologia y promocion de la
innovacion, el desarrollo de clusters y sistemas locales, la
inIormacion sectorial, el monitoreo y evaluacion de impacto.
En tal virtud, se proponen las estrategias y lineas de accion
siguientes:
1. Implementar la politica nacional de desarrollo MIPYME
Se Iortalecera la capacidad del Ministerio de Economia
(MINECO) para dirigir y coordinar los esIuerzos en
materia de desarrollo de los sectores publico y privado en
apoyo de las MIPYMEs. En ese marco, se mejoraran los
actuales servicios de desarrollo empresarial y se llevaran
a cabo proyectos piloto para elaborar nuevos enIoques
que permitan incrementar el acceso a esos servicios y
a los servicios fnancieros. El proyecto consta de tres
subcomponentes:
a. Promover la cultura de la calidad y mejorar los
servicios de calidad
A traves de este componente, se Iortalecera la oIerta
y la demanda de los servicios de calidad relacionados
con las necesidades de las MIPYMEs. Se brindaran
servicios de consultoria, publicaciones y servicios
de conIerencias, a fn de respaldar el diseo y
la ejecucion de una estrategia de comunicacion
orientada a las MIPYMEs y destinada a promover
una cultura que comprenda la importancia de la
calidad en los procesos y productos.
La estrategia incluira, entre otros aspectos, la
capacitacion para las asociaciones, conIerencias,
publicaciones y actividades de coordinacion con otros
organismos pertinentes como los de certifcacion
y otras entidades estatales encargadas de promover
el cumplimiento de las normas. Asimismo, en el
marco de la estrategia, se brindaran servicios de
consultoria y productos para mejorar el sitio web del
Sistema Nacional de la Calidad: se ampliara, entre
otras cosas, la inIormacion disponible sobre las
normas y las guias en linea, y se mejorara la interIaz
del sitio.
Ademas, se brindara respaldo a actividades de
capacitacion y, en Iorma decreciente, a personal
tecnico adicional asignado, como al Laboratorio
de Metrologia y la Ofcina de Acreditacion. En
el marco del proyecto, tambien se fnanciara el
Iortalecimiento de la capacidad para incrementar
la cobertura de los servicios de los sistemas de
calidad. Por ultimo, el subcomponente permitira
fnanciar servicios de consultoria para elaborar un
plan de sostenibilidad del Sistema Nacional de la
Calidad, a fn de mejorar la capacidad institucional
de este ultimo y la generacion de ingresos a partir de
servicios remunerados y otras Iuentes para suIragar
los gastos de personal tecnico.
64
b. Fortalecer los servicios de desarrollo empresarial
Se brindaran consultoria, productos y conIerencias
para mejorar la prestacion de servicios de desarrollo
empresarial. Se realizara un relevamiento de los
servicios de desarrollo empresarial existentes y se
ampliara la inIormacion disponible en la actual guia
de prestadores de dichos servicios del MINECO. Se
respaldara una evaluacion de los actuales prestadores
y del nivel de los servicios que se oIrecen. A partir de
estas evaluaciones y los obstaculos a la productividad
identifcados por los grupos de trabajo de las cadenas
de valor seleccionadas, se fnanciaran servicios de
consultoria, productos y servicios de conIerencias
para brindar asistencia tecnica a los prestadores de
los servicios de desarrollo empresarial, de modo tal
que puedan abordar las defciencias identifcadas. La
asistencia tecnica incluira, entre otras modalidades,
la capacitacion de instructores, la ampliacion de
los servicios de certifcacion y la promocion de los
mecanismos alternativos de solucion de confictos.
c. Respaldar los proyectos pilotos para el desarrollo de
nuevos productos
Este subcomponente permitira fnanciar proyectos
de investigacion piloto y estudios de viabilidad con
el fn de identifcar las soluciones mas adecuadas
para superar las barreras al crecimiento y la
productividad que enIrentan las Mipymes. Entre los
nuevos documentos que se analizaran se podrian
incluir una garantia parcial de riesgo crediticio para
bancos que otorgan fnanciamiento a las Mipymes,
un estudio de viabilidad de un banco de segunda
linea y el desarrollo de nuevos productos de
microfnanciamiento (como el microarrendamiento
fnanciero y los microseguros). Los proyectos
experimentales incluiran un plan de seguimiento e
indicadores que permitan medir su impacto y decidir
la conveniencia de ampliar un proyecto en particular.
Asimismo, dichos proyectos se analizaran con el
Banco y se incluiran en el plan anual de operaciones.
El MINECO se encargara del seguimiento directo y
la presentacion de inIormes.
2. Crear cadenas de valor mas productivas
Esta estrategia permitira mejorar la competitividad
mediante la elaboracion y el fnanciamiento parcial de
planes de accion prioritarios para las cadenas de valor
seleccionadas en los sectores de turismo y agroindustria.
Las Unidades Estrategias de Planifcacion (UEPs)
seleccionaran dos cadenas de valor provenientes de
estos sectores. El proceso de seleccion sera transparente
y competitivo y se basara en criterios tecnicos que
refejen viabilidad economica, social y ambiental, asi
como la participacion de las MIPYMEs en la cadena
de valor. A fn de garantizar la maxima participacion
de las MIPYMEs, se ha fjado como meta el 80 de
participacion de estas empresas en la cadena de valor.
Se Iormaran grupos de trabajo de la cadena de valor
para generar planes de accion prioritarios, respaldados
por servicios de Iacilitacion especializados y asistencia
tecnica, segun las necesidades del caso. En los planes
de accion se aplicara un enIoque de asociacion publico-
privada y se promovera una solida participacion de las
MIPYMEs. Los grupos de trabajos estaran constituidos
por los principales actores de la cadena de valor, entre
ellos las asociaciones y camaras de comercio pertinentes,
empresas e instituciones de apoyo, como los centros de
investigacion. Un comite directivo, integrado por el
Ministro de Economia, el Viceministro de Desarrollo
de la MIPYME, y otros Iuncionarios seleccionados
por el Ministro brindaran orientaciones generales,
realizaran examenes y aprobaran o rechazaran las
recomendaciones de las UEP. El Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MARN) examinara las
propuestas pertinentes (como los planes de accion), en
lo que respecta a cuestiones de salvaguardia relativas al
medio ambiente y los recursos naturales, antes de que
dichas propuestas reciban la aprobacion fnal del comite
directivo del MINECO.
En consecuencia, se desarrollara un proceso transparente,
durante el cual se utilice o toda la inIormacion disponible,
como estudios documentales del crecimiento de la
demanda; metodos interactivos, como las entrevistas y
los grupos de debate; estadisticas iniciales especifcas
sobre las MIPYMEs; e inIormacion sobre la oIerta y
demanda de productos especifcos. De esta Iorma, el
coordinador de la cadena de valor de la UEP y el experto
tecnico identifcaran entre 20 y 30 cadenas de valor
propuestas. A partir de las recomendaciones de la UEP, el
comite directivo seleccionara aquellas que participaran
en el proyecto, aprobara los planes de accion y tomara
todas las decisiones fnales relativas al fnanciamiento
y la ejecucion del proyecto. Utilizando la inIormacion
disponible sobre los subsectores, los datos suministrados
en las actividades de diagnostico e inIormacion
de reIerencia de otros paises, la UEP Iacilitara la
organizacion del grupo de trabajo de la cadena de valor,
brindara asistencia tecnica en caso necesario y elaborara
un plan de accion prioritario. Antes de la presentacion de
un plan de trabajo Iormal, los grupos de trabajo tambien
procuraran identifcar las propuestas mas Iaciles para
producir un eIecto inmediato. Para tal eIecto, se seguira
el procedimiento habitual de examen y aprobacion por
el MARN y el comite directivo.
Las cadenas de valor seleccionadas podran 'graduarse al
cabo aproximadamente de dos aos, momento cuando se
realizara un nuevo proceso de seleccion si las condiciones
65
lo permiten. La graduacion signifca que las cadenas de
valor que logren resultados satisIactorios no necesitaran
mas apoyo en el marco del proyecto, puesto que han
tomado exitosamente las medidas prioritarias y cuentan
con una organizacion interna que les permite emplear
otros recursos. Sin embargo, existe la posibilidad que,
en el examen de mitad del periodo, se pueda determinar
que las cadenas de valor ya no cumplen los requisitos
para seguir recibiendo fnanciamiento debido a la Ialta
de impulso o de avances comprobados. El componente
permitira mejorar la sostenibilidad de la productividad
y los ingresos mediante herramientas y practicas de
gestion anticipada de riesgos, como parte integral de los
planes de accion de las cadenas de valor seleccionadas.
Por ejemplo, las actividades de gestion de riesgos para
la cadena de valor agroindustrial comprenderian la
utilizacion de semillas resistentes, la preparacion para
desastres naturales a traves de inversiones especifcas
en inIraestructura, instrumentos de seguros y el control
integrado de plagas. Asimismo, los expertos consultares
en medio ambiente contratados para las cadenas de
valor seleccionadas se aseguraran de que los planes de
accion contengan soluciones ambientales proactivas en
coordinacion con los organismos nacionales, como el
Centro de Produccion mas Limpia de la Camara de la
Industria de Guatemala.
En particular, se plantean proyectos de esta indole para
el turismo y la agroindustria:
a. Turismo: El proyecto operara con un grupo de
MIPYMEs, otros miembros de las cadenas de valor
seleccionadas y las partes interesadas para mejorar la
competitividad de los activos y servicios turisticos.
Como parte de este proceso, el componente permitira
llevar a cabo actividades que aborden restricciones
Iisicas, regulatorias y de comercializacion, entre
otras. El grupo de trabajo de la cadena de valor
determinara la lista defnitiva de actividades, que
podria incluir, entre otras estrategias, la elaboracion
de nuevos paquetes turisticos con una gran
participacion de MIPYMEs; la mejora de bienes del
patrimonio cultural, por ejemplo, pequeas obras
de inIraestructura en los lugares; la creacion de
zonas seguras para rutas especifcas; la capacitacion
de guias; el Iortalecimiento institucional de
entidades turisticas; la introduccion de tecnologias de
produccion limpia en pequeos hoteles; la creacion
de un sitio web conjunto y la organizacion de viajes
de Iamiliarizacion a cargo de operadores de viajes
internacionales. El componente tambien atendera
directamente problemas de seguridad al extraer
lecciones del Programa de Asistencia Turistica, de
Taxi Seguro y de la experiencia internacional.
b. Agroindustrias: El proyecto operara con un grupo
de MIPYMEs, otros miembros de las cadenas
de valor seleccionadas y las partes interesadas
para mejorar la productividad de las inversiones
privadas y promover la creacion de empleo.
Las actividades correspondientes podrian incluir,
entre otras, el desarrollo de nuevos productos,
actividades de inteligencia de mercado, la creacion
de cadenas de Irio u otras pequeas mejoras
de inIraestructura, la creacion de nichos de
mercado, asi como las certifcaciones y sellos
pertinentes (sello 'organico o 'comercio justo).

3. Administrar la politica nacional de desarrollo de las
MIPYMEs
En virtud de este componente, se fnanciara el costo
de la UEP en el MINECO. Dicha unidad se encargara
de todos los aspectos tecnicos de la labor, asi como de
aquellos relacionados con los procesos fduciarios y
lassalvaguardias. Con el tiempo, el personal tecnico de
la unidad deberia pasar a la orbita del Viceministerio
de Desarrollo de la Microempresa, Pequea y Mediana
Empresa. Por su parte, el equipo administrativo
y fnanciero deberia Iormar parte de la Direccion
Financiera y Administrativa del MINECO. El director
de dicha unidad tendra a su cargo el equipo fduciario, en
tanto que el coordinador del proyecto rendira inIormes
al Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa,
Pequea y Mediana Empresa acerca de las cuestiones
tecnicas y estrategicas. Los consultores para esta unidad
seran seleccionados por concurso y se debera establecer
un presupuesto anual y una serie de actividades de
asistencia tecnica y desarrollo de la capacidad para
el personal del MINECO sobre cuestiones tecnicas,
fduciarias y de salvaguardias, incluidos temas sociales
y relativos a los pueblos indigenas.
4. Implementar estrategias de apoyo al sector cooperativista
a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas
INACOP en sus Iunciones de:
Coordinacion de MIPYMES y empresas de
mayor tamao para la Iormacion de nuevas
cooperativas enIocadas en productos de mayor
valor agregado.
Velar por el cumplimento de la Ley General
de Cooperativas (Decreto Legislativo Numero
82-78) y del Reglamento de la Ley General de
Cooperativas (Acuerdo Gubernativo Numero
M. de E. 7-79).
b. Establecer un protocolo para la diIusion de
inIormacion producida por el Ministerio de Economia,
en cuanto al aprovechamiento de los acuerdos
comerciales existentes e inteligencia de mercados
internacionales entre las cooperativas.
66
D. Poltica agraria y desarrollo rural
c. Involucrar a las cooperativas en programas de
buenas practicas, capacitacion, asistencia tecnica
y Iomento de la capacidad los ambitos de gestion,
auditoria y tecnicas de comercializacion.
d. Realizar una evaluacion mas exacta de la
participacion del sector cooperativista en el
Producto Interno Bruto del pais y en la Iormacion
de empleos Iormales.
e. Elaborar mecanismos de coordinacion entre las
actividades e investigacion producida por el
Ministerio de Economia, y las actividades realizadas
por las Iederaciones cooperativistas.
I. Considerar el uso de incentivos fscales adecuados
para promover la actividad cooperativista.
g. Involucrar a cooperativas en los programas de
seguridad alimentaria y vivienda popular.
Diagnstico
Guatemala es un pais con una extensa poblacion rural
(52), con un nivel del 70 de participacion de hogares
rurales en actividades agricolas, con un alto porcentaje de
poblacion catalogada pobre involucrada en actividades
agricolas (56) y con un 72 de la poblacion rural
catalogada como pobre comparada con un 30 en el area
urbana.
20
Uno de los mayores problemas en el area rural es la
inseguridad alimentaria. En la actualidad, se estima que
50,893 Iamilias viven en un estado de inseguridad alimentaria
severa y 94,465 Iamilias viven en un estado de inseguridad
alimentaria moderada. Si se quiere reducir los indices de
pobreza del pais de Iorma efciente, se debe Iortalecer el
desarrollo agricola y agroindustrial de la nacion.
Visin 2050
En 2050, Guatemala posee una agricultura basada en la
certeza juridica de la propiedad, la seguridad alimentaria
de la poblacion y el aumento de la productividad. Para tal
eIecto, se ha llevado a cabo una planifcacion territorial
del uso de la tierra de acuerdo con su verdadera vocacion
y recursos naturales disponibles, agregando valor a sus
productos y servicios de exportacion por razon de la
innovacion y aplicacion de tecnologia, la diversifcacion,
diIerenciacion de productos y encadenamientos productivos.
En consecuencia, se han generado ventajas competitivas que
permiten a la nacion una insercion y consolidacion exitosa
en los mercados externos en un marco de sostenibilidad
economica, social y ambiental.
Objetivos
Para defnir el camino hacia la vision establecida, se
establecen los siguientes objetivos concretos:
1. Reducir el numero de Iamilias en estado de inseguridad
alimentaria.
2. Cumplir con metas establecidas en el plan estrategico del
Registro de InIormacion Catastral para cumplimiento de
fnalizacion del catastrado del territorio nacional para el
ao 2025.
3. Establecer un programa de ordenamiento territorial,
desde un enIoque productivo integral agricola de
cuencas geografcas.
4. Establecer un programa de competitividad rural como
politica nacional transversal de desarrollo, regulado por
una ley de desarrollo rural integral basada en el derecho
a la propiedad privada.
5. Aumentar la inversion publica en desarrollo y aplicacion
de tecnologia en la produccion agricola. La meta en
cuatro aos seria alcanzar una inversion de US$35M.
Actualmente, la inversion publica para desarrollo de
tecnologia es de US$8.3M (FAO 2006).
6. Revisar el desempeo de fdeicomisos existentes
para acceso al credito, establecimiento de unidades
de produccion bajo riego y programa de seguro
Agricola (Fonagro, Dacredito, Plamar). Se procederia
a la evaluacion de resultados Iisicos y fnancieros, asi
como a otros programas con Multilaterales. La meta es
alcanzar un credito agricola para pequeos y medianos
productores de US$75M en 4 aos, considerando que
actualmente el nivel es de US$ 24M.
Estrategias y lneas de accin
En primer lugar, para reducir el numero de Iamilias en
estado de inseguridad alimentaria y reducir la pobreza, se
plantean las siguientes lineas de accion en el marco legal de
la Ley de Seguridad Alimentaria de 2006:
1. Fomentar alianzas publico privadas.
2. Implementar el programa 'granos basicos/mecanizacion
agricola. Maga/SESAN
3. Implementar el programa de comunidades campesinas.
Maga/SESAN
4. Implementar programas de seguridad alimentaria como
huertos Iamiliares, hatos Iamiliares, diversifcacion y
encadenamientos de produccion, riego. Maga/SESAN.
5. Fortalecer el sistema de monitoreo y alerta temprana, asi
como programas preventivos y de respuesta a eventos de
indole climatica.
20
Banco Mundial, 2008.
67
En segundo lugar, para otorgar certeza juridica a la
propiedad, se plantean las siguientes acciones dentro del
marco de la Ley del Registro de InIormacion Catastral 2005:
1. Establecer medidores de avance Iisico y fnanciero del
Registro de InIormacion Catastral.
2. EnIrentar debilidades establecidas en el FODA 2007 del
Registro de InIormacion Catastral.
3. Revisar obstaculos al desempeo institucional desde
cada marco legal y enmendar la ley reguladora base.
4. Fortalecer y modernizar instituciones cooperantes, como
el Instituto Geografco Nacional, el Registro General
de la Propiedad, la Unidad de Sistema de InIormacion
Geografca - MAGA.
En tercer lugar, con el fn de proveer un ordenamiento
territorial enIocado en la produccion y un uso de la tierra
con sostenibilidad ambiental, se proponen las siguientes
medidas en el marco de la Ley de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural:
1. Fomentar alianzas publico-privadas - ReIorestadoras,
ONGs.
2. Iniciar y concluir al menos cinco cuencas de importancia
estrategica, entre ellas Xaya-Pixcaya, Atitlan y Amatitlan
en un plazo de cinco aos.
3. Implementar el Sistema de InIormacion Geografca
del Ministerio de Agricultura como instrumento de
planeacion.
4. Establecer una ley de uso del agua Ministerio Medio
Ambiente, Congreso.
5. Fortalecer el Instituto Nacional de Bosques.-PINFOR,
PINPEP.
6. Aprovechar incentivos internacionales de Pagos por
Servicios Ambientales-Ministerio de Medio Ambiente.
7. Establecer un sistema de monitoreo de programa como
herramienta de retroalimentacion de determinacion de
avance y calidad del gasto publico, asi como de impacto
de la politica publica.
8. Crear mecanismos de fnanciamiento a largo plazo
para inversionistas en el sector Iorestal con enIoque a
reIorestar cuencas.
En cuarto lugar, con el fn de incrementar la competitividad
exportadora del sector agricola, se proponen las siguientes
medidas, tambien en el marco de la Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural:
1. Establecer pago por productividad-modifcacion de ley
de trabajo.
2. Establecer alianzas publico-privadas en desarrollo y
transIerencia de tecnologia aplicada.
3. Establecer lineas de creditos y Iortalecimiento de
capacidades con enIoque al Agroturismo. Para esto se
requerira el apoyo del INGUAT, MAGA, PRONACOM,
Organismos de Financiamiento Multilaterales.
4. Establecer programas de comercializacion de pagos
por servicios ambientales y diIerenciacion de
productos, segun el concepto de origen. De igual
Iorma, se buscaria abrir acceso a lineas de credito para
adquirir certifcaciones Internacionales como apoyo a
sostenibilidad ambiental agricola. Alli intervendrian el
Ministerio de Medio Ambiente, el MAGA, organismos
de fnanciamiento multilaterales, ONGs, universidades
y el MINECO.
5. Establecer un Inventario Nacional de Biodiversidad
articulado con un sistema agil de patentado de
biodiversidad, a cargo del Ministerio de Medio
Ambiente.
6. Agilizar y descentralizar tramites de exportacion
y servicios publicos, como por ejemplo los puntos
aduanales Ironterizos. Asimismo, establecer mecanismos
de monitoreo y evaluacion de efciencia en tiempo y
costo, con el apoyo del MAGA, el PRONACOM, las
asociaciones y camaras de productores.
7. Establecer mercados internacionales para productos
agricolas y agroindustriales, por ejemplo, con el grupo
BRIC (Brasil, Rusia, India y China). Tambien, se busca
establecer una unidad de administracion de tratados
comerciales eIectuados a la Iecha en conjunto con
el Ministerio de Economia, desde un enIoque a los
productos agricolas y agroindustriales. Intervendrian,
para el eIecto, el MINECO, el MAGA, y el Ministerio
de Relaciones Exteriores.
8. Fortalecer inIraestructura con enIoque a la produccion,
en areas como carreteras, energia, agua, puertos,
transporte interno. Las entidades intervinientes serian la
SEGEPLAN, el MOPT. SIG.
9. Establecer acceso a lineas de credito para la Iormacion
de una nueva agroindustria, la transIormacion de
materias primas, ylas certifcaciones requeridas para la
exportacion -Eurepgap, ISO etc.
10. Revisar el pensum educativo, de tal manera que se
encuentre enIocado a las necesidades productivas del
contexto rural. Esto estaria a cargo del MINEDUC.
11. Fortalecer servicios publicos sanitarios: vigilancia
sanitaria, (areas libres, como serian, por ejemplo,
las. Moscas de la Iruta, la brucelosis y la tuberculosis
bovina) y el programa de certifcacion en planta PIPPA,
Moscamed, MAGA, Oirsa.
12. Establecer un sistema de laboratorios de certifcacion
sanitaria. Asimismo, desarrollar un programa y una
plataIorma virtual de trazabilidad de productos de
exportacion agricola. En estas acciones intervendrian las
universidades, las asociaciones de productores, el Oirsa
y el Maga.
13. Incrementar linea de productos, de acuerdo con la
peticion de admisibilidad sanitaria al USDA a determinar
con Agexport.
68
En quinto lugar, con el fn de aumentar inversion publica
en desarrollo y aplicacion de tecnologia en la produccion
agricola se proponen las siguientes acciones:
1. Establecer lineas de inversion publica-privada en
cooperacion, desarrollo y adquisicion de tecnologia,
con intervencion del Maga, las universidades y los
organismos internacionales de investigacion)
2. Promover acceso al credito a productores para
adquisicion de tecnologia en los ramos relacionados a:
biocombustibles, Biotecnologia Aplicada, mecanizacion
del agro, mejoramiento genetico de hatos, agricultura
sostenible, etc...
Por ultimo, con el fn de revisar los fdeicomisos existentes
para el desarrollo rural, se proponen las siguientes medidas:
1. Reactivar el banco de oIerentes de servicios de
preIactibilidad de proyectos para micro, pequeos
y medianos productores, asi como establecer una
plataIorma virtual de Iacil acceso y uso.
2. Establecer mecanismos de monitoreo, evaluacion de
desempeo y calidad de gasto publico por programa y
proyecto con inIormacion abierta a consultas en o una
plataIorma virtual.
3. Establecer una plataIorma abierta a la participacion
nacional e internacional para el seguro agricola nacional,
como mitigacion de riesgo al cambio climatico.
4. Concluir el Fideicomiso Plamar-Dyaprid (2024),
incorporando 17,000 hectareas bajo riego de produccion
agricola.
69
IV. PRESERVANDO LA ESTABILIDAD MACRO-
ECONMICA Y FINANCIERA
A. Poltica monetaria
Diagnstico
Durante las ultimas dos decadas, Guatemala ha tenido
una solida trayectoria de estabilidad macroeconomica,
caracterizada por infaciones de un digito, moderado
defcit fscal, tipo de cambio estable, reservas monetarias
Iortalecidas y bajos niveles de endeudamiento con relacion
al Producto Interno Bruto.
La reIorma constitucional impulsada en 1994, que
establecio la prohibicion de fnanciamiento por parte del
Banco de Guatemala, en Iorma directa e indirecta, al sector
publico y al sector privado no fnanciero, ha coadyuvado en
buena medida a preservar la estabilidad macroeconomica del
pais. Ademas, en 2002, el Congreso de la Republica aprobo
una nueva Ley Organica del Banco de Guatemala que
sustituyo a la ley, con la cual se creo el actual banco central
y que estuvo vigente mas de 50 aos. En la nueva ley, se
establecio claramente un objetivo Iundamental para el Banco
de Guatemala, y se le doto de mayor autonomia Iuncional y
fnanciera, al mismo tiempo que se establecieron mayores
requerimientos en terminos de transparencia y rendicion de
cuentas. Lo anterior sento las bases para enmarcar la politica
monetaria en el esquema de metas de infacion, a partir de
2005. Dicho esquema se basa Iundamentalmente en el anclaje
de las expectativas de infacion de los agentes economicos,
lo que a su vez depende de la credibilidad de los agentes
economicos hacia el banco central, y debe complementarse
con esquemas cambiarios lo sufcientemente fexibles que
permitan a la economia absorber de mejor manera los
choques externos. Este esquema ha sido adoptado en muchos
paises y regiones, y en America Latina lo han implementado
Brasil, Chile, Colombia, Mexico y Peru.
No obstante contar con un marco legal mas adecuado, y
aunque los niveles de infacion pueden considerarse en general
moderados, estos se han situado consistentemente por arriba
de la infacion de nuestros principales socios comerciales y,
Irecuentemente, en un nivel superior a la meta establecida por
la autoridad monetaria. Lo anterior repercute en la capacidad
de compra de la poblacion, en las decisiones de ahorro e
inversion de los agentes economicos y en la competitividad
del pais. Este comportamiento se asocia a expectativas de
infacion que todavia no estan lo sufcientemente ancladas a
la meta, por lo que choques de oIerta de precios, como los
observados a nivel mundial entre 2007 y el primer semestre
de 2008, rapidamente contaminaron otros precios de bienes
y servicios en la economia.
Por otra parte, la respuesta politica para enIrentar choques
de oIerta y la reciente crisis mundial, por medio de ajustes a
la tasa de interes lider, ha sido correcta, aunque mas lenta y
menos intensa que en otros paises de la region. Asimismo,
el poco desarrollo del mercado secundario difculta el
mecanismo de transmision de la politica monetaria, por lo
que ajustes en la tasa objetivo se trasladan con un rezago
importante a las tasas de mercado (excepto las de corto
plazo). El mercado cambiario, por su parte, si bien es
fexible, presenta mucha rigidez al compararlo con los de
otros paises con el mismo esquema de politica monetaria. Lo
anterior habria limitado, durante la reciente crisis mundial,
una mayor absorcion por esta via que coadyuvara a un
proceso de recuperacion economica mas acelerado.
Se considera que la menor capacidad de respuesta
politica y el poco anclaje de las expectativas de infacion
estarian asociados a la composicion de la Junta Monetaria,
maximo organo director del Banco de Guatemala, ya que
dicha composicion aIecta la credibilidad del banco central.
En eIecto, a diIerencia de otros bancos centrales modernos,
el esquema de gobierno del Banco de Guatemala todavia
responde a un esquema de tipo corporativo. Asi, el presidente
del Banco, quien a su vez lo es de la Junta Monetaria, es el
unico Iuncionario de tiempo completo. Participan, ademas,
tres ministros de Estado, un designado por los bancos
privados, uno por las asociaciones empresariales, uno por
la Universidad de San Carlos y uno por el Congreso de
la Republica. En este sentido, algunos directores pueden
anteponer intereses sectoriales en el momento de la toma
de decisiones y ello, como se indico, limita la capacidad de
respuesta del banco central y mina su credibilidad.
Por otra parte, la reciente crisis mundial evidencio la
importancia de que los bancos centrales tambien pongan
atencion al objetivo de estabilidad fnanciera, para poder
prevenir crisis sistemicas. Con ese fn, entre otros aspectos,
deben contar con la fexibilidad necesaria en el uso de
70
instrumentos que les permitan implementar, cuando se
requiera, medidas de caracter macroprudencial. Lo anterior
es un Iactor adicional a considerar para plantear la necesidad
de Iortalecer la autonomia del banco, a eIecto de que la
aplicacion de este tipo de medidas se realice con pertinencia,
coherencia y sin menoscabo del objetivo de infacion.
Otro aspecto que debilita la credibilidad y el quehacer
del banco central lo constituye su situacion patrimonial,
ya que, si bien en la ley aprobada en 2002, se establecio la
obligatoriedad del Estado de cubrir sus perdidas acumuladas
que ascendian a alrededor de Q13,000 millones, dicha
disposicion no ha sido atendida en virtud de que el Congreso
de la Republica no aprobo la iniciativa enviada por el
Ejecutivo. De esa cuenta, el saldo negativo patrimonial
del banco no se ha corregido, aunque en el balance se
registra como cuentas por cobrar. Tambien es necesario
que, cuando se registren perdidas anuales, las mismas sean
cubiertas con recursos fscales en condiciones de mercado,
y no como ocurre actualmente, para que las operaciones de
mercado abierto que el banco requiera realizar dentro de la
programacion monetaria de cada ao, las realice con titulos
publicos y no con sus propios certifcados de deposito. De
esa Iorma, se evitaria la generacion de un defcit cuasifscal.
Finalmente, es importante tener en cuenta que, para
mantener la estabilidad macroeconomica del pais, es
indispensable ademas de una politica monetaria eIectiva y
oportuna, que la misma se complemente con una politica
fscal coherente y disciplinada. Aunque el tema de la politica
fscal se desarrolla ampliamente en otro apartado, se estima
la necesidad de considerar una regla de responsabilidad
fscal similar a la que han establecido otros paises o regiones,
que obligue legalmente a mantener el resultado fscal anual
dentro de determinados parametros.
Visin 2050
En 2050, Guatemala es el pilar de la estabilidad
macroeconomica y fnanciera regional y mantiene una tasa
de infacion en torno a 2. El banco central es totalmente
autonomo y goza de absoluta credibilidad de los agentes
economicos; esta enIocado en el control de la infacion, pero
cuenta con instrumentos lo sufcientemente fexibles para
enIrentar choques que puedan poner en riesgo la estabilidad
fnanciera del pais. El sistema cambiario es totalmente
fexible, por lo que el tipo de cambio es determinado
Iundamentalmente por la interaccion entre la oIerta y
demanda de divisas.
Objetivos
Con el objetivo de lograr la vision planteada, se plantean
los siguientes objetivos:
1. Afanzar la autonomia y credibilidad del banco central
para lograr anclar las expectativas de infacion de los
agentes economicos.
2. Mejorar el mecanismo de transmision de la politica
monetaria para mejorar la eIectividad de los ajustes en
la tasa de interes de politica.
3. Establecer las condiciones que permitan, en Iorma
gradual, dotar de total fexibilidad al sistema cambiario,
para consolidar el esquema de metas de infacion y
lograr que el tipo de cambio permita absorber mejor a la
economia los choques externos que se presenten.
4. Apoyar una politica orientada a Iortalecer las reservas
monetarias internacionales, como una herramienta
complementaria para enIrentar choques externos.
5. Preservar la estabilidad fnanciera del pais.
Estrategias y lneas de accin
1. Proponer e impulsar un cambio a la Constitucion Politica,
para establecer un Consejo Directivo del Banco Central,
integrado por proIesionales de tiempo completo, con
amplia califcacion y experiencia en materia economica
y fnanciera, nombrados en Iorma alterna por periodos de
seis aos, de ternas propuestas por entidades colegiadas
reconocidas como el Colegio de Economistas, la
Asociacion Bancaria de Guatemala, los decanos de
Ciencias Economicas de las Universidades establecidas
en el pais, y otros. Una vez dotado el banco central de
total autonomia, es pertinente Iortalecer los requisitos de
rendicion de cuentas establecidos en su Ley Organica.
2. Promover el desarrollo del mercado secundario de
valores, adoptando las medidas recomendadas por las
misiones de asistencia tecnica del Fondo Monetario
Internacional y otras instancias internacionales.
3. Respaldar una politica de acumulacion de reservas
monetarias internacionales, tomando en cuenta la
estacionalidad de los fujos de divisas y las tendencias de
politica monetaria y cambiaria a nivel global, asi como
la atraccion de mayores fujos de inversion extranjera
directa.
4. Cubrir con recursos fscales las perdidas acumuladas del
Banco de Guatemala para transparentar y resolver su
situacion fnanciera.
5. Establecer un mecanismo de coordinacion que permita al
Banco de Guatemala prevenir y atender, conjuntamente
con los otros actores relevantes, los riesgos de caracter
sistemico, que se originen de Iactores exogenos o
endogenos, para preservar la estabilidad fnanciera del
pais, sin menoscabo de alcanzar el objetivo de infacion
de mediano plazo.
6. Apoyar el mejoramiento de las estadisticas nacionales,
particularmente las relacionadas con el empleo, la
inversion, la balanza de pagos y la produccion nacional,
con el proposito de que la toma de decisiones se base en
inIormacion confable y oportuna.
7. Apoyar la adopcion del Codigo de Transparencia fscal y
monetaria del Fondo Monetario Internacional.
71
B. Poltica fnanciera
Diagnstico
La solidez, solvencia y el buen desenvolvimiento del
sistema fnanciero de un pais es Iundamental para el
fnanciamiento de su crecimiento y desarrollo, asi como
para la preservacion de la estabilidad macroeconomica y
fnanciera.
En Guatemala, el sistema fnanciero supervisado esta
integrado por 18 bancos comerciales, 15 sociedades
fnancieras, 15 compaias almacenadoras, 11 compaias
de fanzas, 17 compaias de seguros, 2 casas de cambio,
8 entidades Iuera de plaza (oII shore), 12 casas de bolsa,
7 empresas emisoras de tarjetas de credito, 5 empresas de
arrendamiento fnanciero y Iactoraje, el Instituto de Fomento
de Hipotecas Aseguradas y el Monte de Piedad del Credito
Hipotecario Nacional. De las entidades que integran el
sector bancario (bancos, sociedades fnancieras y entidades
oII-shore), los bancos comerciales tienen el mayor peso,
un 84de los activos totales, y de estos, cinco bancos
concentran casi el 80 de los activos. A diIerencia de otros
paises en la region, la banca comercial en Guatemala es en su
mayoria banca local, y el grado de dolarizacion relativamente
bajo. Esta inIraestructura bancaria ha permitido un acceso
al credito relativamente estable con una tasa de interes
promedio en prestamos de 14, la cual se encuentra por
encima de la tasa de Panama (8), pero por debajo de las
tasas de la mayoria de paises vecinos como Costa Rica (20),
Honduras (19), Nicaragua (14) o Republica Dominicana
(18)
21
. Sin embargo, de acuerdo con la califcadora de
riesgo Fitch Ratings, el grado de proIundizacion fnanciera
en Guatemala es el mas bajo de la region, al registrar solo
25 en la relacion creditos/PIB y 34 en la de depositos/
PIB
22
.
En la ultima decada, y en particular a partir de la entrada
en vigencia de las nuevas leyes fnancieras en 2002, la
consolidacion del sistema fnanciero en Guatemala se
acelero, por medio de Iusiones, absorciones y de resoluciones
bancarias. El nuevo marco regulatorio contemplado en
la Ley de Bancos y Grupos Financieros, acompaado del
enIoque preventivo y la mayor autonomia Iuncional de
la Superintendencia de Bancos, Iacilito implementar una
21
World Development Indicators. Banco Mundial 2009.
22
Fitch Ratings. Bancos Centroamericanos. Resultados Anuales v Perspectivas 2010, 9/03/10
INSTITUCIONES BANCARIAS
TotaI
Activo
TotaI
Pasivo
CapitaI
ContabIe
Posicin
PatrimoniaI
RentabiIidad
Sobre
Patrimonio*
RentabiIidad
Sobre
Activos*
INDUSTRIAL, S. A. 40,605,938 36,745,480 3,860,458 1,140,230 21.14 1.95
G&T CONTINENTAL, S. A. 30,229,376 27,231,276 2,998,100 592,435 14.66 1.51
DE DESARROLLO RURAL, S. A. 28,133,343 24,633,593 3,499,749 1,581,475 21.02 2.62
AGROMERCANTIL DE GUATEMALA, S. A. 11,387,954 10,451,297 936,658 301,597 18.67 1.52
REFORMADOR, S. A. 7,939,839 7,099,818 840,021 304,698 13.36 1.38
CITIBANK DE GUATEMALA, S. A. 6,880,967 5,697,074 1,183,893 441,132 13.23 2.15
DE LOS TRABAJADORES 6,333,754 5,696,297 637,457 212,382 15.87 1.63
DE AMERICA CENTRAL, S. A. 4,394,671 3,857,477 537,193 295,521 26.71 3.19
INTERNACIONAL, S. A. 3,872,946 3,546,238 326,708 109,602 14.81 1.24
EL CREDITO HIPOTECARIO NACIONAL DE GUATEMALA 2,652,400 2,431,098 221,302 77,020 1.26 0.10
PROMERICA, S. A. 1,392,013 1,248,995 143,017 51,566 19.76 2.00
CITIBANK, N. A. SUC. GUATEMALA 1,308,284 1,096,569 211,714 179,510 7.62 1.28
INMOBILIARIO, S. A. 1,008,543 888,555 119,988 51,018 9.52 1.10
DE ANTIGUA, S. A. 832,888 717,316 115,573 81,665 20.10 2.96
AZTECA DE GUATEMALA, S. A. 679,673 563,939 115,733 82,752 22.67 3.93
DE CREDITO, S. A. 636,874 527,342 109,531 62,686 2.13 0.37
PRIMER DE AHORRO Y PRESTAMO
PARA LA VIVIENDA FAMILIAR, S. A. (VIVIBANCO)
331,621 251,012 80,609 60,887 12.77 2.87
AMERICANO, S. A. 273,200 222,249 50,952 37,595 14.55 2.91
TOTAL 148,894,284 132,905,625 15,988,656 5,663,771 17.77 1.90
Fuente: SIB al 30 de Noviembre de 2010.
* Disponible al 30 de Septiembre de 2010.
Tabla 24: Principales indicadores de las instituciones bancarias en Guatemala
Institucin TotaI Activo Estructura
Bancos Comerciales e Hipotecarios 148,894,284 84.29
Sociedades Financieras Privadas 5,824,323 3.30
Entidades Fuera de Plaza 21,921,273 12.41
Total 176,639,880 100.00
Fuente: SIB al 30 de Noviembre de 2010.
Tabla 25: Estructura del mercado fnanciero en Guatemala
72
supervision fnanciera consolidada y requirio a las entidades
supervisadas, principalmente a los bancos, un enIoque de
administracion basado en riesgos y mayores requerimientos
de capital. No obstante este enIoque, analisis realizados por
organismos internacionales y entidades califcadoras, como
FITCH Ratings, posteriormente sealaban que todavia
existian debilidades en el marco regulatorio y el nivel de
capitalizacion, situando a Guatemala por debajo de los
demas paises de la region en estos aspectos. El marco para
las resoluciones bancarias contemplado en la nueva Ley,
permitio el cierre de dos entidades bancarias, Banco del
CaIe y Banco de Comercio, por medio del establecimiento
de fdeicomisos con la participacion de otros bancos y del
Fondo para la Proteccion del Ahorro. Este esquema permitio
el resguardo del 100 de los depositos establecidos en
los bancos locales, con un costo aproximado de recursos
publicos del 16 con relacion al total de depositos y del
0.39 y 0.15 con relacion al PIB, en el caso de BANCAFE
y Banco de Comercio respectivamente.
La experiencia con las resoluciones bancarias recientes
tambien evidencio la necesidad de Iortalecer el marco
contemplado en la ley, para dar mayor fexibilidad y opciones
a las entidades y a la autoridad competente. Tambien
patentizo la importancia de Iortalecer aun mas la normativa
prudencial y la supervision preventiva, incluyendo auditorias
in-situ. Esas observaciones originaron la aprobacion de
normativa adicional por parte de la Junta Monetaria,
orientada a mejorar las practicas de administracion del
riesgo de liquidez, del riesgo cambiario y a aumentar las
reservas de capital, asi como a preparar la iniciativa de ley
de modifcaciones a la Ley de Bancos y Grupos Financieros.
Dichas modifcaciones se enmarcaron precisamente en el
imperativo de Iortalecer las debilidades evidenciadas a partir
de su entrada en vigencia en 2002, y particularmente a partir
de las resoluciones bancarias de 2006 y 2007. La anterior
iniciativa se encuentra en el Congreso de la Republica desde
el ultimo trimestre de 2009, pendiente de aprobacion.
Por otra parte, la reciente crisis fnanciera global no
causo en general impactos signifcativos directos en la
banca regional, incluyendo la de Guatemala, lo cual se
atribuye a Iactores, como la poca integracion con los
mercados fnancieros internacionales. Las practicas bancarias
conservadoras por parte de los gerentes y ejecutivos
bancarios, asi como los avances en materia de consolidacion,
solvencia y liquidez de los sistemas bancarios en la ultima
decada y media, evidenciaron la necesidad de Iortalecer la
supervision y regulacion fnanciera a nivel mundial. De ahi
que se promovieran las reIormas recientemente aprobadas,
conocidas como BASILEA III. Estas, ademas de introducir
medidas mas estrictas en cuanto a la calidad y capital
requerido a los bancos, tambien incluyen una dimension
macroprudencial, a eIecto de reducir la prociclicidad
del sistema fnanciero para prevenir el riesgo sistemico,
estableciendo un colchon de capital anticiclico en un
rango de 0-2.5. En este contexto, se considera oportuno
y necesario revisar la iniciativa de ley presentada en 2009
y pendiente de aprobacion, para asegurarse la aplicacion
de la nueva normativa internacional durante el periodo de
transicion establecido por el Comite de Basilea.
Tambien es importante incrementar los esIuerzos
para acelerar la armonizacion de medidas y politicas a
nivel regional que Iaciliten la Supervision Financiera
TransIronteriza, en virtud de que las operaciones fnancieras
con caracter regional se han venido incrementando en todos
los paises del area, y este proceso continuara intensifcandose
apoyando el incremento del comercio, la inversion y la
integracion de Centroamerica.
En terminos de transparencia fnanciera, se han realizado
avances importantes con relacion a la prevencion y al
combate del lavado de dinero y fnanciamiento al terrorismo.
Estos logros tambien se refejan en el cumplimiento de las
normas del GAFI, lo cual se destaca a nivel de la region.
En tal sentido, se dio un paso importante en 2010 con la
aprobacion por parte del Congreso de la Republica de la nueva
Ley para la Actividad Aseguradora. Sin embargo, resulta
determinante dar pasos adicionales con relacion al secreto
bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la
lista gris de OCDE, motivo por el cual algunos paises como
Francia ya han comenzado a tomar medidas que desalienten
a empresarios Iranceses interesados en invertir en el pais y
con riesgo de pasar a la lista negra de paises no cooperantes.
El Iortalecimiento del sistema de justicia en lo que
compete a los temas bancarios y fnancieros continua
siendo una materia pendiente, ya que los procesos de indole
fnanciera en general y en particular los relacionados con
resoluciones bancarias, se han convertido en procesos
interminables e inconclusos, lo cual aIecta a los acreedores e
inversionistas por igual. Lo anterior obedece, parcialmente,
a que el pais carece de especialistas legales en esta materia,
asi como a la Ialta de transparencia de jueces y fscalizadores
para agilizar la resolucion de estos procesos.
Por otra parte, mientras los esIuerzos se enIocan en el
sistema fnanciero regulado, esta pendiente la aprobacion de
la normativa para las entidades fnancieras no bancarias y la
revision del marco legal de las cooperativas de credito, con
dos objetivos Iundamentales: A) proveer un marco Iormal
para las entidades de microfnanzas, que resulta esencial para
otorgar certeza juridica a los promotores y a los usuarios de
estos servicios; B) Ampliar la gama de servicios que pueden
oIrecer a los empresarios de micro y pequeas empresas;
y C) Aumentar asi la bancarizacion y las posibilidades de
sostenimiento y expansion de los negocios, asi como un
mejor aprovechamiento de las remesas Iamiliares. Tambien
resulta de primer orden prevenir problemas fnancieros que
se deriven de operaciones de entidades no supervisadas
adecuadamente y que pudieren estar captando recursos del
publico aun cuando no sea bajo el concepto de depositos.
73
El mercado de microfnanzas en el pais esta conIormado
por instituciones de dos tipos: reguladas y no reguladas.
Las primeras incluyen a los bancos tradicionales que,
como parte de su estrategia, incursionan en este segmento.
Por su parte, las entidades no reguladas Iuncionan como
Organizaciones No Gubernamentales tambien llamadas
Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero (OPDF)
y como cooperativas de ahorro y credito. Segun la CEPAL,
en 2008 el mercado de microfnanzas en Guatemala estaba
conIormado por 5 bancos, 18 OPDFs, y 33 cooperativas
de ahorro y credito, aunque el INCOP tiene inscritas 233
cooperativas medianas y pequeas asociadas al sector.
Finalmente, se aclara que el tema del desarrollo del
mercado de capitales, Iundamental para la proIundizacion
del mercado fnanciero en el pais, se aborda en el
apartado relacionado con la sufciencia de recursos para el
fnanciamiento de un Plan de Nacion.
Visin 2050
En 2050, Guatemala tiene un sistema fnanciero solido,
solvente, moderno y efciente, con un amplio acceso a los
servicios fnancieros para toda la poblacion, y para el sector
empresarial, incluyendo los empresarios de micro, pequeas y
medianas empresas, y con un signifcativo nivel de presencia
regional. El grado de proIundizacion fnanciera es el mas
alto de la region centroamericana y similar al de los paises
mas avanzados de America Latina. La efciente supervision
consolidada transIronteriza de caracter preventivo y la
adecuada administracion de riesgo de los administradores
bancarios, combinada con la coordinacion con la politica
monetaria y fscal, asegura la estabilidad fnanciera del pais.
Objetivos
Con el fn de lograr la vision planteada, se presentan los
siguientes objetivos:
1. Preservar la estabilidad fnanciera nacional y regional.
2. Contar con un sistema bancario solido, moderno y
competitivo, con bajos margenes de intermediacion
fnanciera y Iacil acceso a los servicios oIertados.
3. Aumentar el impacto del sistema fnanciero en el
desarrollo economico, incrementando el grado de
bancarizacion y proIundizacion fnanciera.
Estrategias y lneas de accin
En materia de regulacion se proponen las siguientes
acciones:
1. Revisar la propuesta de modifcaciones a la Ley de
Bancos y Grupos Financieros para asegurar que el marco
legal planteado permita incorporar la nueva normativa
prudencial conocida como BASILEA III.
2. Participar en la instancia de coordinacion creada por
el Banco de Guatemala, para la implementacion de
medidas macroprudenciales orientadas a mantener la
estabilidad fnanciera del pais.
3. Promover y apoyar la aceleracion de la puesta en marcha
de las medidas de armonizacion y coordinacion regional,
recomendadas por el FMI y otros organismos, y avaladas
por el Consejo de Superintendentes de Bancos de la
region, las cuales estan orientadas a lograr una eIectiva
supervision consolidada transIronteriza.
4. Velar por el eIectivo cumplimiento de la nueva Ley para
la Actividad Aseguradora y sus reglamentos.
En materia de transparencia y mejora del acceso a los
servicios fnancieros, se propone:
1. Impulsar la presentacion y aprobacion de la iniciativa
de Ley de Intermediarios Financieros no bancarios,
para promover un mayor fnanciamiento para la micro
y pequea empresa, conIorme a las recomendaciones
tecnicas de la subsecretaria del Tesoro de los Estados
Unidos de America y el grupo interinstitucional
integrado por el Ministerio de Economia, el Banco de
Guatemala y la Superintendencia de Bancos.
2. Promover la revision del marco regulatorio de las
cooperativas de ahorro y credito.
3. Cumplir los criterios Iundamentales del GAFI que
todavia estan pendientes.
4. Cumplir con todos los estandares establecidos de mejores
practicas fnancieras recomendadas por organismos
internacionales, como IAIS, IOSCO, entre otras.
5. Impulsar las reIormas legales necesarias para la
eliminacion del secreto bancario, como una de las
medidas Iundamentales para que el pais pueda salir de la
lista gris de OCDE.
En materia de Justicia, se propone:
1. Impulsar las reIormas necesarias para agilizar las
resoluciones relacionadas con el area fnanciera,
incluyendo las que se derivan de resoluciones bancarias.
2. Promover la especializacion de jueces y fscales en
temas bancarios y fnancieros.
74
V. MOVILIZANDO LOS RECURSOS PARA EL
FINANCIAMIENTO DE UN PLAN DE NACIN
A. Poltica fscal
Fuente: Evasion y equidad en America Latina. CEPAL 2010. CiIras comparativas al 2007.
lustracin 19: Estructura de ingresos y gastos en Amrica Latina
La movilizacion de recursos para el fnanciamiento del
crecimiento y desarrollo economico y social de Guatemala
requiere, ademas del Iortalecimiento y de la sostenibilidad
de los ingresos ordinarios del Estado, una gestion apropiada
del endeudamiento publico, del aumento de la bancarizacion,
asi como de la proIundizacion fnanciera y de la atraccion de
fujos importantes adicionales de inversion real y fnanciera.
Es por ello que, en este apartado, se plantean propuestas
en materia de politica fscal, gestion de deuda, concesiones
y alianzas publico privadas y desarrollo del mercado de
capitales.
Diagnstico
Desde el punto de vista de su dimension macroeconomica,
la politica fscal en Guatemala se ha caracterizado por un
manejo en general disciplinado, refejado en defcits fscales
y endeudamiento publico moderados y bajos niveles de gasto
con relacion al PIB. Lo anterior ha constituido un apoyo
importante para la estabilidad macroeconomica y fnanciera
del pais, requisito Iundamental para el clima de negocios y la
atraccion de inversiones en el pais. No obstante, con una carga
tributaria debil, una rigidez presupuestaria excesiva y con
inefciencia y baja calidad en la ejecucion del gasto publico,
no es posible atender las prioridades del Estado, establecidas
en la Constitucion Politica de la Republica, en materia de
seguridad, justicia, salud y educacion. Tal imposibilidad se
evidencia al comparar la asignacion del gasto publico a estos
sectores con relacion al PIB en Guatemala, con el promedio
de Centroamerica y America Latina. Si se toma en cuenta
que America Latina, a su vez, esta rezagada en estas materias
con relacion a otras regiones, el reto que los guatemaltecos
tenemos por delante es de gran magnitud.
75
En 2009 y 2010, el defcit fscal se incremento a 3.1
y 3.2, respectivamente, como resultado de la perdida
de ingresos registrada en 2009 y la implementacion de
una politica fscal con ligero sesgo anticiclico, como
consecuencia de la recesion economica mundial, su impacto
en el comercio exterior, el crecimiento interno durante ese
ao, los desastres naturales y los problemas climaticos
acaecidos en 2010, acompaados de un creciente gasto
corriente para fnanciar programas sociales con enIasis en
programas de transIerencias condicionadas. En contraste
con lo anterior, los recursos presupuestarios destinados a
inversion han venido disminuyendo como proporcion del
gasto total y en relacion al PIB. La debilidad de las fnanzas
publicas ha sido un problema historico en Guatemala.
La sociedad guatemalteca ha carecido de una capacidad
para la consecucion de acuerdos, con el fn de emprender
la reIorma proIunda e integral que requiere Iortalecer las
fnanzas publicas del pais y contar con recursos sufcientes
para fnanciar su desarrollo. El esIuerzo mas importante, en
este sentido, lo constituye el Pacto Fiscal suscrito en el ao
2000 por mas de 130 organizaciones de la sociedad civil, el
cual se derivo de los Acuerdos de Paz de 1996. Este pacto
contiene principios y compromisos en materia de resultado
fscal, ingresos, gastos, administracion tributaria, gestion de
la deuda publica, gestion del patrimonio publico, evaluacion
y control y descentralizacion fscal. En el reIerido pacto,
se establecio una meta de carga tributaria de 12
23
a ser
alcanzada en 2002, compatible con metas establecidas para
el mismo ao, en materia de gasto social e inIraestructura.
Como parte del Pacto Fiscal, se elaboro y consensuo
una propuesta concreta de reIorma tributaria para poder
alcanzar la meta establecida. Sin embargo, y no obstante
que el partido ofcial contaba con la mayoria en el Congreso
de la Republica, la reIerida propuesta no obtuvo mayoria
requerida y solo se aprobaron algunas medidas que resultaron
insufcientes. Otros esIuerzos que se han realizado para
consensuar una reIorma fscal incluyen el establecimiento
de la Comision Tecnica del Pacto Fiscal en 2004 y el
establecimiento del Grupo Promotor del Pacto Fiscal en
2006, los cuales impulsaron propuestas que contribuyeron a
una evolucion mas Iavorable de la carga tributaria en 2006
y 2007. Sin embargo, la grafca presentada a continuacion
evidencia que las mejoras en la carga tributaria no han
logrado ser sostenibles. Luego de la signifcativa perdida de
ingresos ocurrida en 2009, como consecuencia de la recesion
economica mundial y su Iuerte impacto en el volumen de
comercio y en el crecimiento domestico, la carga tributaria
retrocedio a 10.4. Dicha carga permanecio practicamente
en ese mismo nivel en 2010
24
y es la segunda mas baja de
America Latina.
En cuanto a la estructura de ingresos ordinarios, un 30
corresponde a impuestos directos, un 64 a indirectos y un
6 a ingresos no tributarios.
Las metas establecidas en el pacto fscal han sido uno de
los parametros mas importantes en los cuales se ha enmarcado
la politica fscal de cada ao desde la suscripcion del pacto,
y las concernientes a gasto social y en inIraestructura se
cumplieron en el plazo previsto, pero no se han replanteado.
Algunos de los restantes compromisos contenidos en el
pacto presentan un aceptable grado de avance, entre ellos los
relacionados con la administracion tributaria, la mejora en
Fuente: Ministerio de Finanzas Publicas. Banco de Guatemala.
lustracin 20: Dfcit fscal de Guatemala
23
Esta meta equivale al 13.1 con la nueva metodologia del Banco de Guatemala para el calculo del Producto Interno Bruto.
24
Mide la relacion de ingresos tributarios del gobierno central con relacion al PIB.
Fuente: SAT.
lustracin 21: Evolucin de la carga tributaria
Fuente: Ministerio de Finanzas Publicas. CiIras actualizadas al 2010.
lustracin 22: Estructura de ingresos
76
la gestion de los recursos publicos por medio del Sistema
Integrado de Administracion Financiera SIAF- y el Sistema
de Administracion Gubernamental SAG-, incluyendo la
obligatoriedad de realizar las compras y contrataciones
del Estado por medio del sistema GUATECOMPRAS.
Igualmente, se registro un avance en materia de
descentralizacion fscal con el traslado gradual a las
municipalidades del cobro del impuesto sobre inmuebles
IUSI-. Sin embargo, la mayoria de compromisos presentan
un limitado grado de avance.
La rigidez en las asignaciones presupuestarias es otra de
las grandes limitantes para el Iortalecimiento de las fnanzas
publicas. En eIecto, de cada Q100 que se recaudan alrededor
de Q90 ya estan comprometidos, dejando un muy limitado
margen de maniobra presupuestaria. Dicha situacion se debe
a disposiciones constitucionales, a disposiciones legales que
establecen destino especifco para recursos recaudados, y a
compromisos ineludibles de gasto como las clases pasivas
del Estado
25
. Lo anterior signifca, por ejemplo, que para
obtener Q100 millones adicionales de ingresos para cubrir
requerimientos esenciales en materia de seguridad, educacion
o salud, se requiere que ese monto sea multiplicado por nueve
o diez o aprobar nuevamente un destino especifco para los
recursos. Estas disposiciones difcultan la sostenibilidad de
las fnanzas publicas en el mediano y largo plazo, por lo
que un analisis serio del tema fscal requeriria revisar esta
practica a proIundidad.
Otro aspecto que requiere ser abordado seriamente es la
calidad del gasto publico. Actualmente no solo los recursos
son insufcientes sino que se gastan inadecuadamente.
La capacidad de ejecucion de los programas y proyectos
es defciente y, en general, se mide solo en Iuncion de los
recursos utilizados y no de resultados. Aunque se ha avanzado
en la presentacion de un presupuesto multianual por parte del
Ministerio de Finanzas Publicas. Este es diIicil de elaborar
debido a la incertidumbre con relacion a los ingresos, la
identifcacion e incorporacion de parametros que permitan
medir los resultados reales en cada area y la existencia de
esquemas paralelos de gasto, como son los fdeicomisos que
requieren de normas y practicas de transparencia. De tal
manera, un esIuerzo serio en el area fscal requiere tambien
de las reIormas orientadas a mejorar la efciencia y efcacia
del gasto publico.
El gasto tributario, integrado por el costo de las exenciones
y exoneraciones fscales, alcanzo Q 24,252 millones en
2009, equivalente a 7.97 del PIB. Tal aspecto requiere
ser revisado porque, por una parte, introduce distorsiones
en la asignacion de recursos presupuestarios y, por la otra,
impacta directamente en el potencial de recaudacion. Una
revision proIunda, sin embargo, debe tomar en consideracion
la conveniencia de mantener aquellas directamente
relacionadas con la competitividad mediante instrumentos
transparentes, con control y compatibles con los acuerdos
internacionales de comercio.
Visin 2050
En 2050, la politica fscal cumple a cabalidad con
dos objetivos Iundamentales: coadyuvar a la estabilidad
macroeconomica y fnanciera del pais, y atender
prioritariamente las Iunciones primarias del Estado que le
corresponden conIorme a la Constitucion Politica. El gasto
Iocalizado, y no los ingresos,constituyen el instrumento
principal para promover equidad. La carga tributaria se ha
Iortalecido en congruencia con el crecimiento economico,
la existencia de una amplia base de contribuyentes, la
eliminacion de distorsiones fscales y un eIectivo combate a
la evasion fscal. El sistema tributario cumple los principios
de neutralidad, generalidad, efciencia y simplicidad. Las
asignaciones presupuestarias al gasto social y a inIraestructura
se han incrementado sostenidamente, superan el promedio de
la region, y la ejecucion presupuestaria se mide en Iuncion
de resultados. Existe un marco tributario claro y estable
que otorga certeza a ahorrantes e inversionistas. Guatemala
cumple con los estandares internacionales en materia de
transparencia fscal.
25
Los recursos aportados anualmente por los trabajadores son insufcientes para cubrir las prestaciones establecidas, por lo que se ha venido
generando un defcit creciente.
IVA-Paz Q. 17.90
AIectacion especifca Q. 3.40
Aportes constitucionales Q. 11.70
Remuneraciones Q. 28.40
Deuda publica Q. 3.40
Clases pasivas Q. 8.80
Aportes institucionales Q. 11.50
Gastos fnanciados con ingresos propios Q. 1.75
Inversion Iisica Q. 3.85
Total Q. 90.70
Por cada Q.100 que el sco recauda se deben cubrir:
Fuente: Ministerio de Finanzas Publicas.
Tabla 26: Rigidez tributaria en Guatemala
lustracin 23: Estructura del gasto tributario
Fuente: SAT. CiIras actualizadas al 2009.
77
Objetivos
Para lograr la vision planteada, se proponen los siguientes
objetivos:
1. Mantener un manejo disciplinado de las fnanzas
publicas que coadyuve a la estabilidad macroeconomica
y fnanciera del pais.
2. Alcanzar la sufciencia y sostenibilidad de los ingresos
corrientes del Estado.
3. TransIormar el gasto publico en la principal herramienta
para la redistribucion del ingreso.
4. Mejorar la efciencia, efcacia y calidad del gasto publico.
5. Priorizar el gasto en seguridad, justicia, educacion, salud
e inIraestructura basica.
6. Propiciar la inversion publico-privada para las grandes
obras de inIraestructura que requiere el pais.
7. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
8. Reducir la evasion fscal y el contrabando.
9. Fortalecer signifcativamente la transparencia y eliminar
la corrupcion en el manejo de recursos publicos.
10. Fortalecer el comercio internacional y con terceros
paises sin sacrifcar ingresos fscales.
Estrategias y lneas de accin
Para alcanzar los objetivos presentados, se presentan las
siguientes estrategias:
1. Participar en las mesas tecnicas de trabajo que se integren
para cuantifcar cuanto cuesta el pais que se quiere en el
corto, mediano y largo plazo, y cuanto del esIuerzo de su
fnanciamiento le corresponde a la politica fscal.
2. Retomar los esIuerzos que permitan, a partir del pacto
fscal suscrito en 2000, consensuar una nuevaagenda
fscal integral con vision de mediano y largo plazo,
incluyendo el tema tributario.
3. Retomar los esIuerzos a nivel regional que permitan
Iacilitar la union aduanera regional sin que implique
perdida de ingresos a nivel nacional.
4. Promover el establecimiento de una regla de
responsabilidad fscal que asegure el superavit fscal
de la cuenta corriente de manera permanente y el
mantenimiento del defcit fscal dentro de parametros
a ser concertados, congruentes con la estabilidad
macroeconomica y con la capacidad de pago del pais.
5. Promover las modifcaciones legales necesarias para
reducir las excesivas rigidices presupuestarias.
En materia de ingresos y administracion tributaria, se
presentan las siguientes lineas de accion especifcas:
1. Implementar las medidas que, desde el ambito fscal y
tributario, Iaciliten la incorporacion al sector Iormal de
personas individuales y de micro y pequeas empresas
que operan en el pais.
2. Proporcionar mayor Iuerza legal a la instancia
multisectorial establecida para el combate al contrabando.
3. Promover las modifcaciones legales que sean necesarias
para Iacilitar y simplifcar la administracion tributaria,
evaluando los gastos y costos del actual sistema
impositivo.
4. Impulsar las reIormas que permitan el incremento
de ingresos provenientes de regalias en Iorma
balanceada y que permitan la extraccion sostenible
de recursos naturales con benefcios para el pais y las
comunidades locales, sin exenciones tributarias o benefcios
extraordinarios.
5. Impulsar la eliminacion de subsidios no Iocalizados,
de exenciones y exoneraciones fscales, promoviendo
el establecimiento de incentivos de segunda y tercera
generacion para el apoyo al desarrollo del sector
productivo.
6. Revisar y actualizar el impuesto sobre inmuebles IUSI-
7. Fortalecer la autonomia, Iacultades y herramientas de la
Superintendencia de Administracion Tributaria.
8. Establecer un marco fscal que otorgue certeza al
inversionista extranjero.
Asimismo, en cuanto a la mejora del gasto publico, se
presentan las siguientes lineas de accion especifcas:
1. Impulsar y concertar nuevas metas sectoriales de gasto,
a partir de las metas establecidas para el ao 2000 en los
Acuerdos de Paz y los resultados alcanzados a partir de
ese ao.
2. ReIorzar el Sistema Nacional de Inversion Publica de
manera que permita orientar con criterios tecnicos
las asignaciones presupuestarias anuales a proyectos
de inversion y realizar la evaluacion posterior de los
proyectos respectivos.
3. Introducir las reIormas necesarias para conIerir mayor
Iuerza legal al presupuesto multianual el que debera
incluir un programa multianual de inversiones publicas.
4. Establecer la obligatoriedad de elaborar y presentar con
el proyecto de presupuesto de cada ao un presupuesto
por resultados que contenga indicadores de desempeo
medibles, elaborados tecnicamente, para cada una de las
areas a fnanciarse.
5. Promover la complementacion entre la inversion publica
y privada, aprovechando la Ley de Alianzas para el
Desarrollo.
Por ultimo, con el fn de mejorar la evaluacion, el control
y la transparencia de la recaudacion y el gasto, se presentan
las siguientes lineas de accion:
1. Fortalecer y actualizar el Sistema Integrado de
Administracion Financiera SIAF y establecer para
todas las instituciones del Estado, incluyendo las
municipalidades, la obligatoriedad de realizar y publicar
sus operaciones fnancieras por este medio.
78
2. Establecer un sistema integrado de gestion de
adquisiciones vinculado al SIAF y normar la
obligatoriedad de realizar los procesos de compras
y contrataciones del Estado, desde el inicio hasta la
concrecion de cada proceso, por medio del Sistema
GUATECOMPRAS.
3. Proponer las reIormas necesarias a la Ley Organica del
Presupuesto para reIorzar y actualizar la reIerida ley,
buscando conIerirle, ademas, categoria de Ley califcada.
4. Establecer la obligatoriedad de la presentacion consolidada
de la situacion fnanciera del sector publico, incluyendo
los pasivos contingentes.
5. Promover la elaboracion y aprobacion de una nueva
Ley de Servicio Civil, que establezca una carrera de
desempeo para el servidor publico, basada en la
capacidad y el desempeo efcaz, competente y honrado
y que castigue Iuertemente la corrupcion. En tanto esta
reIorma se concreta, sera necesario establecer un sistema
de gestion del recurso humano en la administracion
publica, que establezca normas y procesos para las
distintas etapas de gestion del RH, automatizando toda
la inIormacion y realizando publicamente todas las
convocatorias.
6. Fortalecer las instituciones y dependencias encargadas
de combatir la corrupcion y la impunidad.
7. Adoptar los estandares internacionales de transparencia
en materia fscal.
Diagnstico
El monto del endeudamiento publico de un pais esta
directamente relacionado con el tamao del defcit fscal,
de manera que a mayor defcit fscal, mayor nivel de
endeudamiento y viceversa. Al 31 de diciembre de 2010
el monto total registrado de la deuda publica ascendio a
Q81,340.7 millones, de los cuales Q44,571.5 millones
corresponden a deuda externa (55 )
26
y Q36,769.2 millones
a deuda interna (45 )
27
. Por otra parte, la mayor proporcion
de deuda externa corresponde a creditos proporcionados
por organismos fnancieros internacionales, seguido de
eurobonos colocados en el mercado internacional y deuda
bilateral.
Dado que, como se menciono en la seccion anterior,
Guatemala ha tenido tradicionalmente un manejo fscal
disciplinado, no se ha incurrido en incumplimiento en el
pago del servicio de la deuda y el monto del endeudamiento
publico se ha mantenido, en general, en niveles por debajo
de los considerados criticos internacionalmente: pago del
servicio de la deuda y el monto del endeudamiento publico
se ha mantenido, en general, en niveles por debajo de los
considerados criticos internacionalmente:
No obstante, en los ultimos aos, se ha observado un
crecimiento mas acelerado del endeudamiento, relacionado
con un mayor defcit fscal. Consecuentemente, con el
incremento del defcit, el endeudamiento publico tambien se
incremento rapidamente en los ultimos aos, y aunque con
relacion al PIB aun se compara Iavorablemente con respecto
a otros paises de la region, no ocurre lo mismo en terminos
de los ingresos corrientes, a los cuales se esta acercando
rapidamente a niveles criticos. Asimismo, no obstante
la prohibicion expresa contenida en la Ley Organica del
Presupuesto, se ha comenzado a fnanciar en Iorma creciente
gasto corriente con recursos de endeudamiento, contrario a
lo recomendado como sana practica fnanciera y claramente
insostenible en el mediano plazo. Sin una reIorma fscal y
con la difcultad de reducir el gasto corriente a Iuturo, se
compromete la posibilidad de reducir el defcit fscal y el
ritmo de crecimiento del endeudamiento publico a niveles
sostenibles con la estabilidad macroeconomica y la capacidad
de pago del pais. Derivado de lo anterior, mientras que, en el
periodo 2001-2008, el promedio de crecimiento anual de la
deuda Iue de 9.6, en el periodo 2009-2010 este ha sido de
16.6, y la deuda en relacion al PIB paso de 20.1 en 2008
a 24 en 2010.
26
US$ 8.01358 al TCR de Q por US$, vigente al 31/12/10.
27
CiIras del Banco de Guatemala.
B. Gestin de la deuda pblica
Fuente: Bancos Centrales, Ministerios de Finanzas, y FMI.
lustracin 24: Deuda pblica total (% PB) en Amrica Latina
Fuente: Banco de Guatemala.
Nota: Deuda externa convertida en quetzales utilizando el tipo de cambio al 31 de diciembre de
cada ao. El eIecto de la volatilidad de la tasa de cambio en el saldo de la deuda no representa
cambios signifcativos en las tendencias de la grafca.
lustracin 25: Evolucin del saldo total de la deuda
79
Consecuentemente, el peso del pago del servicio de la
deuda se ha incrementado, y la relacion deuda total/ingresos
tributarios se esta acercando rapidamente a niveles criticos.
Por otra parte, Guatemala no ha fjado una politica clara
en cuanto a la combinacion optima de endeudamiento que le
permita, por una parte, aprovechar las condiciones fnancieras
mas Iavorables del mercado y, por la otra, disminuir el riesgo
cambiario. De hecho, el marco legal vigente previene la
puesta en marcha de una politica activa de gestion de deuda
que aproveche al maximo las condiciones prevalecientes en
el mercado, pudiendo, por ejemplo, realizar amortizaciones
de deuda anticipadamente, conversion de deuda cara por
deuda mas barata, renegociaciones etc. Asimismo, inIormes
de evaluacion del Banco Interamericano de Desarrollo
y del Banco Mundial con relacion a los resultados de los
proyectos que fnancian en Guatemala, revelan defciencias
en la capacidad de ejecucion y negociacion por parte
de las entidades de gobierno, lo que se traduce en altos
costos fnancieros en la Iorma de intereses, comisiones y
fnanciamiento de unidades de ejecucion establecidas por
los propios organismos, asi como resultados insatisIactorios
en terminos de impacto en el desarrollo. Todo lo anterior
apunta a la necesidad de impulsar una politica activa que,
dentro de parametros de endeudamiento compatibles con la
capacidad de pago del pais, permitan aprovechar al maximo
los recursos provenientes de prestamos y cooperaciones
tecnicas, asi como las condiciones prevalecientes en el
mercado.
Deuda Flotante
La deuda fotante debe entenderse como aquella que se
origina por gastos ya ejecutados que no han sido cancelados.
Es erroneo incluir en este concepto los compromisos
contractuales de ejecucion de obras de inIraestructura
ya que, por su naturaleza, este tipo de obras se ejecuta en
periodos de dos, tres o mas aos, y cada ao se debe incluir
en el presupuesto la proporcion que se programa ejecutar,
pero la proporcion pendiente de ejecutar no constituye deuda
fotante. Aunque no se conoce el monto exacto actual de la
deuda fotante en Guatemala, inIormaciones dadas a conocer
por el Ministerio de Comunicaciones y por el sector privado,
principalmente la Camara de Construccion, dan cuenta de un
monto que podria estar alrededor de los Q3,000 millones, lo
que representaria 0.9 del PIB estimado para 2010, conIorme
a ciIras del Banco del Guatemala
28
. Lo anterior signifca que
el defcit fscal observado habria sido mayor que el registrado
en esa proporcion; es decir, que se habria situado en 4.1
en lugar de 3.2, y la deuda publica en 25.4 en lugar de
24.5. La creacion de deuda fotante le resta transparencia al
manejo presupuestario y puede generar impactos negativos
en la macroeconomia del pais. Por tal razon, la Ley Organica
del Presupuesto prohibe comprometer y ejecutar recursos
por encima del techo presupuestario asignado. Sin embargo,
esta disposicion en la practica no se ha cumplido. Es por ello
que, en la ultima revision del Programa Stand by precautorio
con el FMI, realizada por el staII de dicho organismo, se
plantea la necesidad de que se realice una auditoria externa
que determine con precision el monto acumulado de deuda
fotante y de que se adopten las recomendaciones presentadas
por la mision de asistencia tecnica de dicho organismo para
prevenir nueva acumulacion a Iuturo.
Calihcacion de riesgo soberano
Esta califcacion determina las condiciones fnancieras
que puede obtener un pais en la colocacion de bonos en
el mercado internacional, y es ademas, un reIerente muy
importante para potenciales inversionistas interesados en
invertir en el pais. Las califcaciones se dividen en grado
especulativo y grado de inversion. Guatemala mejoro su
califcacion de riesgo en los ultimos cinco aos, a pesar
de los impactos de la crisis internacional, pero todavia
no alcanza un grado de inversion. Entre los Iactores que
las califcadoras sealan como limitantes para elevar a
Guatemala de categoria destacan la debilidad institucional, la
debilidad tributaria, los problemas de seguridad, la pobreza
y el poco dinamismo del crecimiento economico. A nivel de
marco institucional, se establecio, desde 2005, una 'Mesa
28
Q331,900 millones.
Fuente: Ministerio de Finanzas.
lustracin 26: Deuda Pblica Total / PB
Fuente: Banco de Guatemala.
lustracin 27: Deuda pblica total / ingresos tributaria
80
de Riesgo Pais, integrada por instancias de los sectores
publico y privado, con el objetivo de promover las reIormas
que permitan a Guatemala mejorar en varias califcaciones
reconocidas internacionalmente, entre ellas la de riesgo
soberano. Sin embargo, la adopcion de estas reIormas
requiere generalmente de decisiones politicas que se han ido
postergando.
Visin 2050
En 2050, la deuda publica complementa los ingresos
corrientes del Estado y se enIoca en el fnanciamiento de
obras de inIraestructura y otros programas de inversion
Iundamentales para el desarrollo economico del pais.
Congruente con el desempeo fscal, el crecimiento anual del
endeudamiento es moderado y su saldo se situa por debajo
de los niveles criticos, conIorme a todos los estandares
internacionales. El grado de inversion en la califcacion de
riesgo soberano y la politica activa de gestion de deuda le
permite a Guatemala aprovechar en el mercado internacional
las condiciones fnancieras mas Iavorables.
Objetivos
1. Impulsar una politica de gestion activa del
endeudamiento publico que permita, dentro de
parametros de sostenibilidad compatibles con la estabilidad
macroeconomica y fnanciera del pais, obtener los
mejores resultados en terminos, tanto de impacto en el
desarrollo economico como de costo fnanciero.
2. Aumentar la transparencia en la gestion del
endeudamiento
3. Mejorar la capacidad de negociacion y ejecucion de
programas y proyectos
Estrategias y lneas de accin
1. Impulsar una ley de gestion de la deuda publica que
permita realizar, entre otras operaciones, contrataciones,
renegociaciones, compras y ventas de titulos de deuda
Iuera del ciclo presupuestario para aprovechar las mejores
condiciones fnancieras en el mercado internacional.
2. Incluir en la reIerida iniciativa la Iacultad del Ejecutivo
de someter anualmente al Congreso de la Republica, por
medio del Ministerio de Finanzas Publicas, la aprobacion
de cupos para la contratacion de credito y la emision de
obligaciones.
3. Apoyar las reIormas a la Ley Organica del Presupuesto
orientadas a prohibir la acumulacion de deuda fotante
y el fnanciamiento de gasto corriente con recursos
provenientes de endeudamiento, descritas en el apartado
anterior.
4. Elaborar un programa multianual de manejo de deuda
publica, interna y externa, y hacerlo del conocimiento
publico de manera simultanea con el anteproyecto de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos anual y
multianual.
5. Institucionalizar un programa permanente de capacitacion
de negociadores de deuda en la administracion publica.
6. Incluir y hacer publicos en la liquidacion anual del
presupuesto, los montos de fnanciamiento recibido,
directo e indirecto, asi como la garantia o el aval
obtenido.
7. Crear una unidad interinstitucional dedicada a la
supervision, el control y la regulacion de la contratacion
de deuda y ejecucion de proyectos. En particular,
se propone constituir un gabinete de prestamos con
representantes del Ministerio de Finanzas Publicas, el
BANGUAT y la SEGEPLAN para dar seguimiento a la
ejecucion de cada prestamo.
8. Promover el desarrollo del mercado secundario de
valores, adoptando las medidas recomendadas por las
misiones de asistencia tecnica del Fondo Monetario
Internacional y de otras instituciones internacionales.
Diagnstico
Guatemala es un pais en desarrollo con grandes
necesidades de inversion. Al mismo tiempo, el pais cuenta con
una recaudacion fscal notablemente baja, como se apunto en
el apartado de politica fscal, y se ha incrementado el defcit
presupuestario. Esta combinacion de demanda de inversion
y Ialta de recursos por parte del Estado plantea un dilema
importante para la ejecucion del gasto publico. Ademas, aun
en el escenario en el cual se concretara una reIorma fscal
para aumentar la recaudacion, esta probablemente no seria
sufciente para recolectar la inversion necesaria para el
desarrollo del pais.
La Ialta de recursos determina que el Estado invierta
virtualmente todo su presupuesto en gastos recurrentes. Esta
situacion es insostenible, dado el incremento de la demanda
de bienes y servicios pubicos, producto del alto crecimiento
demografco del pais, el cual supera el 2 anual. Se estima
que esta expansion poblacional requerira de inversiones
C. Concesiones y alianzas
CaIicadoras GuatemaIa EI SaIvador Costa Rica Mxico Panam
Fitch BB
(estable)
BB
(negativo)
BB
(estable)
BBB
(estable)
BBB-
(estable)
Moody's Ba1
(estable)
Ba1
(negativo)
Ba1
(estable)
Baa1
(estable)
Baa3
(estable)
Standard &
Poors
BB
(estable)
BB
(estable)
BB
(estable)
BBB
(estable)
BBB-
(estable)
OCDE 5 4 3 3 3
Fuente: Fundesa.
Tabla 27: Califcaciones de riesgo para Guatemala y Centroamrica
81
importantes en educacion, salud y vivienda por encima de
300 millones de dolares al ao
29
. El equipo de inIraestructura
de CEIDAL estima inversiones por sobre los 700 millones
de dolares al ao para implementar los proyectos necesarios
para mejorar la competitividad del pais. Esto implica
un problema presupuestario signifcativo, ya que la
asignacion de estas carteras en relacion con el PIB en
especial en educacion y salud se coloca muy por debajo
de los promedios regionales. Ademas del bajo presupuesto,
cabe resaltar que una proporcion baja de este se dedica a
inversion inIraestructural y de capacitacion. En eIecto, el
pais solamente invierte aproximadamente el 14 del PIB
30
entre recursos privados y publicos, y solo un 27.7 del
presupuesto nacional se destina a la Iormacion de capital.
A pesar del incremento de las necesidades de inversion,
como producto del crecimiento poblacional, el pais ha
bajado su inversion de 18 en 2000 al 14 actual. Ademas,
en relacion con otros paises, Guatemala se califca como
uno de los paises con menor inversion en el mundo, muy
por debajo del promedio latinoamericano (20), e incluso
superado por regiones mas desarrolladas y con menores
necesidades de inversion, como la Union Europea (19).
31
La critica situacion en inversion presenta, entonces, un
reto para recaudar y dirigir los recursos nacionales para el
desarrollo del pais.
Otros paises latinoamericanos han solucionado los
problemas de inversion mediante distintos mecanismos. En
Chile y Colombia, por ejemplo, se han institucionalizado
los proyectos con capital publico y privado para aumentar la
calidad y la cobertura de la educacion publica.
32
Asimismo,
en cuanto a inIraestructura, varios paises han innovado
instituciones para atraer Iondos privados. Por ejemplo, el
Gobierno Federal de Mexico ha impulsado concesiones
en los sectores de energia, transporte y agua, ha abierto
Iondos de inversionpara apoyar proyectos especifcos, y ha
promovido los contratos de suministro de bienes y servicios
en varios sectores.
33
En Guatemala, las concesiones y privatizaciones de
administraciones anteriores han provisto una solucion
parcial a este problema, inyectando capital privado para la
modernizacion de algunos servicios. Tal es el caso de las
telecomunicaciones y de areas del sector electrico, en donde
se ha incrementado signifcativamente la cobertura tras una
inversion privada importante. Asimismo, este mecanismo
de inversion permitio la construccion de proyectos de
inIraestructura, como la carretera Palin Escuintla - Puerto
Quetzal. Sin embargo, este modelo no resulta viable ni
conveniente para todas las areas necesitadas de inversion.
Otro modelo es el de concesiones de contratos, como los
llevados a cabo en los ultimos aos para la modernizacion
de puertos e inIraestructura vial. Aunque existe desconfanza
acerca de la transparencia de este tipo de mecanismos, las
concesiones han sido un importante vehiculo de inversion
en la region latinoamericana. De 1985 hasta 2000, se estima
que ha habido mil procesos de concesiones, de las cuales un
60 Iueron exitosas y el otro 40 pasaron por un proceso
de renegociacion. De estas, 28 Iueron concesiones que se
habian hecho por acuerdo gobernativo y 17 Iueron de marco
general de participacion publico privada. Dada la escasez de
recursos estatales, este ultimo tipo de participacion resulta
Iundamental para el Iuturo de la inversion en el pais.
En este ambito, el 2010 Iue un ao Iundamental gracias
a la aprobacion del Decreto No. 16-20104 del Congreso de
la Republica el cual autoriza y regula las participaciones
publico privadas. Esto representa una innovacion
legislativa nacional y regional, ya que no existe una ley
similar en Centroamerica. Al entrar este decreto en vigencia,
se establecera una Agencia Nacional de Alianzas para el
Desarrollo de InIraestructura Economica, la cual tendra como
Iuncion principal la elaboracion de planes, politicas y normas
para el desarrollo de lineamientos sobre los cuales debera
realizarse la contratacion de los proyectos de inIraestructura
que se ejecutaran en alianza entre el sector privado y el
Estado. En el proceso de debate de la ley, PRONACOM
estimaba que la aprobacion de esta generaria alrededor
de 60,000 empleos
34
e incrementaria signifcativamente la
inversion, principalmente en inIraestructura, para contribuir
con al crecimiento del pais. Asi, uno de los primeros
objetivos de la ley sera utilizarla para la implementacion del
Plan Multimodal de InIraestructura.
Visin 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un marco legal moderno
y competitivo que contribuye a implementar una gestion
efcaz, transparente e impecable de la inversion publica.
Ademas, el pais tiene numerosos proyectos que coordinan
el capital publico y el privado para continuar impulsando el
crecimiento economico y social del pais.
Objetivos
El objetivo primordial consiste en proveer el marco
necesario para la gestion eIectiva y transparente de
inversiones publicas, asi como el emprendimiento de
iniciativas publicas, privadas y mixtas que satisIagan las
necesidades de inversion del pais. Por tal motivo, para lograr
29
Memoria de la Conversacion Publico sobre la Ley General de Participacion Publica-Privada. 2005.
30
BANGUAT
31
World Development Indicators. Banco Mundial.
32
'Mobilizing the Private Sector Ior Public Education". Co-sponsored by the World Bank. Kennedy School oI Government, Harvard University,
October 5-6, 2005
33
Conversacion Publica sobre la Lev General de Participacion Publica-Privada (Concesiones). SEGEPLAN, 2005
34
Entrevista de Siglo XXI a Hector Estrada, director ejecutivo del Programa Nacional de Competitividad. Febrero 2010.
82
la vision planteada se proponen los siguientes objetivos
especifcos:
1. Promover la transparencia de concesiones publicas
2. Incrementar la calidad de servicio de las concesiones
publicas
3. Incrementar la transparencia en las licitaciones publicas
4. Apoyar la implementacion de proyectos bajo la nueva
ley de participacion publico-privada, bajo parametros de
efciencia, transparencia y calidad
Estrategias y lneas de accin
Con el fn de alcanzar los objetivos planteados, mejorando
la ejecucion de las concesiones publicas y obteniendo el mayor
provecho de la nueva Ley de Alianzas para el Desarrollo,
esta propuesta toma algunas ideas de PRONACOM y de los
Ioros organizados durante el diseo de la iniciativa de ley. A
continuacion, se presentan las siguientes lineas de accion:
1. Supervisar la eleccion de las autoridades del nuevo
consejo encargado de la concesion de proyectos publico-
privadas
2. Fortalecer los mecanismos de auditoria de concesiones,
garantizando un costo efciente para el Estado
3. Establecer protocolos que den preIerencia a contratos
que contengan niveles de servicio confables y Iacilmente
fscalizables
4. Establecer protocolos que limiten la posibilidad de que
concesiones y proyectos publico-privados se modifquen
o amplien sin competencia
5. Establecer protocolos que den estabilidad y seguridad
juridica a los contratos
6. Establecer protocolos de control, fscalizacion y sancion
para todos los contrato
7. Fortalecer los poderes de los entes supervisores para
procurar el uso de recursos legales destinados a hacer
cumplir los contratos
8. Fortalecer los mecanismos existentes para la resolucion
efciente de confictos contractuales
9. Establecer mecanismos de coordinacion con el
Ministerio de Finanzas Publicas en la elaboracion de
contratos, particularmente los que tienen una duracion
superior a un ao.
Diagnstico
El mercado de capitales de renta variable y deuda
corporativa es practicamente inexistente en Guatemala, lo
cual impide la acumulacion y coordinacion de capital para
emprender grandes proyectos de crecimiento. Como resultado,
la Bolsa de Valores Nacional maneja casi exclusivamente
instrumentos de deuda soberana y algunas transacciones
interbancarias, incumpliendo la Iuncion de coordinacion y
distribucion de capitales en el resto de sectores economicos.
Este subdesarrollo fnanciero es sobresaliente aun en
terminos de la region Centroamericana; en eIecto, mientras
que Guatemala cuenta con el sector bancario mas grande
aparte de Panama, no posee mercados de Iondos de pension
ni Iondos mutuos, y los mercados accionarios no manejan
capitales de renta variable ni deuda corporativa. En terminos
de capitalizacion de compaias como porcentaje del PIB,
Guatemala posee un indice de practicamente cero, mientras
que El Salvador (20), Costa Rica (20) y Panama (33)
tienen un nivel de desarrollo fnanciero mas alto. La situacion
es aun mas drastica cuando se la compara con motores de
desarrollo latinoamericano como Chile, cuyo indice supera
el 120
35
.Esto muestra un subdesarrollo notable del pais en
esta area, el cual es desproporcional a su desarrollo bancario
e incide directamente en la disponibilidad de recursos para el
fnanciamiento de la inversion y el crecimiento economico.
Existen varias razones para el subdesarrollo del mercado
de capitales en Guatemala. Una de ellas, la Ialta de confanza
derivada de las crisis de algunas casas de bolsa en 1999,
las cuales generaron dudas acerca dela transparencia del
sistema. Sin embargo, la principal razon parece ser la
ausencia del necesario marco legal. En el cuadro siguiente
se puede observar que Guatemala es el unico pais de la
region carente de un marco legal regulador de los mercados
de capitales, con un debil marco para dar transparencia a
las corporaciones, sin marcos legales para Iondos mutuos,
Iondos de pension y otros instrumentos de renta variable y
fja mas complejos.
35
Datos de 2009. World Development Indicators. Banco Mundial.
D. Desarrollo del mercado de capitales
83
En la actualidad, el sistema fnanciero de Guatemala se
halla regulado por las siguientes leyes:
Decreto 16-2002 Ley Organica del Banco de Guatemala
Decreto 17-2002 Ley Monetaria
Decreto 18-2002 Ley de Supervision Financiera
Decreto 19-2002 Ley de Bancos y Grupos Financieros
Decreto 67-2001 Ley Contra el Lavado de Dinero u
Otros Activos
Decreto 58-2005 Ley para Prevenir y Reprimir el
Financiamiento del Terrorismo
Decreto 94-2000 Ley de Libre Negociacion de Divisas
Decreto 34-96 Ley del Mercado de Valores y Mercancias
Decreto 136-96 Ley de Especies Monetarias
Decreto 82-78 Ley General de Cooperativas
Decreto Ley 208 Ley de Sociedades Financieras Privadas
Decreto 25-2010 Ley de la Actividad Aseguradora
Esta normativa, sin embargo, esta lejos de proveer el marco
necesario para desarrollar un mercado fnanciero completo.
En primer lugar, la ley no establece un ente regulador del
mercado accionario y de bienes, sino solamente un proceso
de registro de propiedades. Ciertamente, segun la Ley del
Mercado de Valores y Mercancias existe cierta supervision
ejecutada por el Registro Nacional de Valores de Mercado,
dependencia del Ministerio de Economia. Sin embargo,
esta supervision es minima, no esta bien defnida, cuenta
conpoco personal, y no desempea un papel Iundamental
en el desarrollo fnanciero en el pais. Asimismo, dicha ley
carece de un marco legal que garantice a los inversionistas
el acceso a la inIormacion corporativa, lo cual signifca un
claro impedimento para el desarrollo de cualquier mercado
accionario. Ademas, la ley provee impedimentos para que
entidades privadas vendan instrumentos de deuda y carece
de medidas para el desarrollo de activos basados en valores
(AssetBasedSecurities). Por ultimo, no ha habido una reIorma
del Sistema de Pensiones, lo cual resulta Iundamental para
fnanciar el pago de benefcios a pensionados en el mercado
de capitales. En conjunto, este grave vacio legal aparece
desproporcionadamente atrasado respecto del nivel de
desarrollo del pais en el sector bancario y de su economia
en general, lo cual impide la coordinacion de recursos para
impulsar motores de desarrollo.
Visin 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un mercado de capitales
desarrollado donde distintos instrumentos publicos y privados
de renta fja y variable se intercambian con capital local y
extranjero, y al cual tienen acceso todos los guatemaltecos.
Guatemala se ha consolidado ademas como un centro
fnanciero regional y tiene mecanismos que Iacilitan a las
compaias nacionales y regionales la obtencion de capital
externo para emprender proyectos que continuan impulsando
el crecimiento, los cuales complementan al capital local para
incrementar asi el monto de recursos disponibles para la
inversion.
Objetivos
Para lograr la vision planteada, los objetivos Iundamentales
son Iortalecer el ya establecido sistema bancario nacional y
desarrollar el incipiente mercado de capitales del pais. Los
objetivos especifcos para el sector bancario y las lineas de
accion se tratan con mas proIundidad en el eje de estabilidad
macroeconomica y fnanciera de la propuesta. Por lo
GuatemaIa Costa Rica RepbIica
Dominicana
EI SaIvador Honduras Nicaragua Panam
Regulador
Marco Legal No, solamente es un registro Si Si Si Si Si Si
Gobernanza Corporativa
Marco legal Muy Basico Muy Basico Muy Basico Muy Basico Muy Basico Muy Basico Muy Basico
Codigo de gobernanza corporativa para
compaias listadas
No Si No No Si No Si
Fondos Mutuos
Marco Legal No Si Si No Si Si Si
Regulacion Complementaria No Si Si No Si No Si
Fondos de Pensin Privados
Marco Legal No Si Si Si Si, pero solo para privados Si, pero no implementada Si
Regulacion Complementaria No Si Si Si Si No Si
Asset Based Securities (Bienes basados en valores)
Marco Legal No Si Si, pero limitada No Si, pero limitada Si Si
Regulacion Complementaria No Si No No Si No No
Fideicomisos (Trusts)
Marco Legal Si Si No Si Si No Si
Fuente: Equity and Private Debt Markets in Central America, Panama, and the Dominican Republic. Fondo Monetario Internacional 2007.
Tabla 28: Marco legal para el desarrollo del mercado de capitales
84
tanto, en esta seccion se proponen los siguientes objetivos
especifcos para el desarrollo del mercado de capitales del pais:
1. ReIormar proIundamente el marco legal que regula el
mercado de capitales en el pais
2. Establecer una autoridad reguladora independiente y con
poder de ejecucion que regule eIectivamente el mercado
de capitales
3. Establecer un marco legal que regule los Iondos mutuos y
de pension, asi como los activos basados en valores
4. Establecer reglas claras que garanticen la transparencia
corporativa para el benefcio de los inversionistas
5. Incrementar la base inversionista en proporcion al PIB
6. Incrementar la participacion ciudadana en el mercado de
capitales para mejorar la coordinacion de capital hacia el
crecimiento, y democratizar los benefcios del crecimiento
fnanciero.
Estrategias y lneas de accin
Para el desarrollo del mercado de capitales, se toman algunas
de las recomendaciones provistas por el estudio regional
realizado por el Fondo Monetario Internacional
36
, y se agregan
otras para solucionar el vacio legal que existe actualmente.
Tomando esto en cuenta, se proponen las siguientes lineas de
accion:
1. Fortalecer la capacidad regulatoria
a. ReIormar la ley para defnir una autoridad regulatoria
con un proposito claro, poderes establecidos, y una
Iuente de fnanciamiento sufciente para una eIectiva
supervision del mercado de capitales. Esta autoridad
debe ser independiente, y contar con supervisores
que esten protegidos contra demandas excesivas
relacionadas con su trabajo
b. Establecer una nueva ley de mercado de capitales que
establezca la regulacion especifca de los distintos
instrumentos de renta variable y fja, los mecanismos
para la transparencia de inIormacion asi como los
poderes de la autoridad reguladora en cada uno
2. Proveer una inIraestructura de mercado
a. Establecer mecanismos de gestion de riesgo para
proteger al inversionista y Iomentar la transparencia
b. ReIormar la ley para desmaterializar y estandarizar
los titulos de renta fja y variable de origen publico y
privado
c. Apoyar el desarrollo de la Bolsa de Valores Nacional
3. Ampliar la base inversionista
a. Establecer mecanismos para transmitir la inIormacion
al publico general
b. Establecer talleres y otras modalidades didacticas,
para educar a potenciales inversionistas acerca de los
mecanismos y procedimientos para los distintos tipos
de inversion
c. Introducir el marco legal que regule los Iondos mutuos
y Iondos de pension privados
d. ReIormar la ley para expandir la participacion de
inversionistas institucionales
4. Proveer un marco legal para los mercados de renta fja y
variable privados
a. ReIormar la ley para regular y Iomentar la transparencia
de lascorporaciones Irente asus inversionistas
b. Introducir un codigo de gobernanza corporativa
destinado a todas las compaias que emitan titulos en
el mercado nacional
c. Permitir la participacion de inversionistas institucionales
en mecanismos de renta variable
d. Eliminar las ambigedades legales existentes en la
regulacion de titulos de deuda privada
e. Incentivar la evaluacion de riesgo de los mecanismos
de renta fja
I. Estandarizar los titulos de deuda publica para crear un
mercado liquido de instrumentos de renta variable
g. Remover la inequidad en materia fscal que existe
entre los instrumentos de renta fja y variable, y el resto
de bienes fnancieros
h. Establecer una nueva ley que regule las transacciones
de activos basados en valores
5. Modernizar el marco legal existente
a. Agilizar el proceso de ejecucion del colateral por
intermediarios fnancieros
b. ReIormar el marco regulatorio de quiebra para agilizar
los procedimientos legales y permitir resoluciones
extrajudiciales
c. Requerir la auditoria y los reportes fnancieros de
compaias que superen un limite de participacion
d. ReIormar los mecanismos y estandares que regulan a
los contadores publicos
36
Equitv and Private Debt Markets in Central America, Panama, and the Dominican Republic. Fondo Monetario Internacional 2007.
85
VI. PROTEGIENDO EL AMBIENTE Y LOS
RECURSOS NATURALES
Desechos Bosques AgricuItura Industria
Mal manejo de los desechos
solidos para la generacion
de metano, compostaje y/o
energia.
No se reIuerza la
descontaminacion de las aguas,
del suelo y aire
Falta de tratamiento de aguas
Hospitalarias.
Disminucion o perdida de
especies de fora y Iauna
Disminucion de posibilidades
de recarga de los mantos
Ireaticos
Reduccion de ecosistemas
naturales eIectivos
Incentivos limitados para
bosques comunales
Usos inefcientes del agua en
procesos productivos.
El avance de la Irontera
agricola incrementa el riesgo
ambiental
No existe tratamiento y re uso
de aguas domiciliares para
riego
Poco control de descargas de
aguas industriales que causan
morbilidad por presencia de
metales pesados.
Construccin Servicios de SaIud, Energa,
Educacin y Transporte
InstitucionaIidad y
participacin ciudadana
Agua
Ubicacion inadecuada de areas
industriales y residenciales.
En las areas urbanas
municipales, el drenaje
combinado difculta el buen
Iuncionamiento de plantas de
tratamiento
Inadecuada administracion,
operacion y mantenimiento
de sistemas de agua y
saneamiento.
Daos a la salud por
enIermedades de origen hidrico
Sub utilizacion del potencial
hidrico para generacion de
energia renovable.
Crecimiento en dependencia de
combustibles Iosiles
El sistema educativo es debil y
no vincula lo cotidiano.
Los diversos niveles de la
educacion guatemalteca estan
desvinculados
No existe sinergia sistematica
entre las universidades y las
reales prioridades para el
desarrollo
Ausencia de un programa
nacional de investigacion
incluyente
Lenta transIormacion del
sistema cultural hacia practicas
amigables con el ambiente.
Mal seguimiento, monitoreo y
evaluacion de leyes, politicas,
proyectos y programas
Inefciente planifcacion
territorial
Escasa inIormacion sobre
educacion ambiental
Dispersion de inIormacion
en estudios y generada por
diversas instituciones sin
objetivos conjuntos
Legislacion inadecuada y
dispersa y aplicacion defciente
Los rios y lagos estan siendo
altamente contaminados por
aguas residuales, domesticas,
industriales y agricolas.
Proyectos de agua no
consideran integralmente el
problema, agua , saneamiento y
capacitacion
El MARN, recientemente
establecido, tiene debil
capacidad administrativa para
la conservacion del ambiente.
El intercambio de inIormacion
sobre el ambiente casi no se
realiza entre las organizaciones
concernientes y el acceso es
muy limitado
Tabla 29: Cuadro diagnstico ambiental
Guatemala cuenta con una abundante riqueza en recursos
naturales. Estos constituyen un potencial inmenso que pueden
convertirse en Iuentes de riqueza y desarrollo para el pais.
Por lo tanto, Guatemala enIrenta el reto de aprovechar sus
recursos naturales de una manera sostenible y sustentable,
evitando cualquier tipo de destruccion y preservando el
tesoro natural de nuestro pais para generaciones Iuturas.
Ademas, Guatemala tiene el compromiso con la comunidad
internacional y con la humanidad para preservar sus bosques
y contribuir asi con el combate al cambio climatico. Por
estas razones, la proteccion del medio ambiente y los
recursos naturales se plantea como un eje transversal en esta
propuesta, el cual debe atravesar todos los ambitos de la vida
economica y social de Guatemala.
Diagnstico
El enIoque e intervencion sectorial en Guatemala ha
provocado historicamente un desaprovechamiento de los
diversos potenciales. En el cuadro siguiente, se describen
algunos problemas y se citan adicionalmente, en algunos
casos, su potencialidad y/o la aIectacion que causa.
86
Visin 2050
En 2050, Guatemala es una nacion que reconoce la
importancia y le asigna el valor real al entrono vital,
desarrollando una politica de desarrollo pleno, Iortaleciendo
la autoridad e institucionalidad desde la propia concepcion
de los territorios, para mantener y expandir la actividad
economica con sostenibilidad ambiental.
Objetivos
Para lograr la vision planteada, se busca implementar
politicas ambientales que mantengan y expandan la
competitividad del sector productivo, y coadyuven a reducir
la pobreza. Con este fn, se presentan los siguientes objetivos
prioritarios:
1. Promover la participacion de la sociedad (Gobernabilidad).
2. Realizar un proceso de sensibilizacion, Iormacion y
capacitacion articulada y sistematica como estrategia
nacional.
3. Apoyar las mesas nacionales, municipales e intermunicipales
de dialogo del agua a lo interno de consejos de desarrollo
urbano y rural.
4. Formular, implementar y dar seguimiento a la Politica
Hidrica local, Municipal y Nacional.
5. Fortalecer a las organizacionesmancomunidades y a
lasociedad organizada.
6. Institucionalizar servicios publicos relacionados con el
agua (OMP, OSPM y JAM).
7. Proveer una Iormacion proIesional interdisciplinaria.
8. Formar la 'Autoridad de Cuenca (ente rector del
recurso hidrico)
9. Crear un Iondo de conservacion de agua y saneamiento.
10. Emprender colectivamente iniciativas que contribuyan
a la Iormacion, la generacion de ingresos y la gestion
ambiental.
11. Desarrollar una investigacion aplicada en los diversos
niveles educativos.
Estrategias y lneas de accin
El cuadro a continuacion presenta las estrategias para
lograr los objetivos planteados por area de accion.
Desechos SiIvicuItura/Bosques AgricuItura Industria
Recuperar el metano de
vertederos;
Incineracion de desechos con
recuperacion de energia;
Compostacion del desecho
organico;
Tratamiento controlado de
aguas residuales;
Reciclaje y minimizacion de
desechos.
Estimulo a emprendimientos
empresariales y sociedades
publico-privadas para hacer de
la basura un negocio rentable.
Forestacion; reIorestacion;
deIorestacion evitada;
Gestion de bosques;
disminucion de la
deIorestacion;
Gestion de los productos de la
madera;
Uso de los productos Iorestales
para producir bioenergia
y reemplazar el uso de
combustibles Iosiles.
Ampliar PINFOR, PINPEP y
crear PINENERGIA (estimulo
para energia renovable).
Mejoras en la gestion de tierras
de cultivo y pastoreo para
aumentar el almacenamiento de
carbono del suelo;
Restauracion de los suelos
cultivados y las tierras
degradadas;
Mejoras en las tecnicas de
cultivo de maiz y Irijol y
en la gestion del ganado y
el estiercol para reducir las
emisiones de CH4;
Mejoras drasticas en la
aplicacion de Iertilizantes
nitrogenados para reducir las
emisiones de N2O;
Cosechas dedicadas a la
energia para reemplazo de
combustibles Iosiles;
Mejoras en la efciencia
energetica. Unir politica
agricola a politica energetica
renovable, que estimule
encadenamientos productivos
locales.
Equipamientos electricos de
uso fnal mas efcientes;
Recuperacion termica y
energetica; reciclaje y
sustitucion de materiales;
Control de las emisiones de
gases diIerentes al CO2; y una
gran variedad de tecnologias
para procesos especifcos.
Estimulo a la pequea industria
en creditos para la efciencia
energetica, y la produccion mas
limpia.
EnIasis en el uso del agua y
las tariIas que internalicen las
externalidades negativas.
Tabla 30: Estrategias ambientales por rea de accin
87
Construccin Transporte Suministro de Energa Agua
Iluminacion mas efciente
y aprovechamiento de luz
natural;
Electrodomesticos, caleIaccion
y equipos de enIriamiento
certifcados como mas
efcientes;
Calentadores de cocina
mejorados;
Aislamiento mejorado;
Diseo solar activo y pasivo
para la caleIaccion y el aire
acondicionado;
Fluidos de reIrigeracion
alternativos;
Recuperacion y reciclaje de
gases fuorados.
Vehiculos de combustibles mas
efcientes;
vehiculos hibridos, vehiculos
de diesel mas limpios;
Cambio modo de transporte
por carretera a trasporte por
Ierrocarril y transporte publico;
transporte no motorizado
(bicicletas, caminar);
Planifcacion de los usos del
suelo y transporte.
Incentivos: liberar de impuestos
a vehiculos de rendimiento de
mas de 85 km/galon y
Aumentar impuestos a
vehiculos de menos de 30 km/
galon.
Mejoras en la efciencia del
suministro y la distribucion;
Cambio de combustible
de carbon a gas; calor y
energia renovables (energia
hidroelectrica, solar, eolica,
geotermica y bioenergia;
Combinacion de calor y
energia; aplicaciones tempranas
de CAC (por ejemplo,
Almacenamiento del CO2
eliminado del gas natural).
Eliminacion total de los
subsidios al consumo de
energia generada por carbon
natural (modelo actual) y
trasladarlos al acceso de
energia renovable.
Promover programas de manejo
integrado de cuencas
Institucionalizar la Iormacion,
asistencia tecnica y
capacitacion en agua y su reuso
en actividades productivas
Fortalecer desde los niveles
locales los organos o comites
de cuencas
Crear un sistema de generacion
de inIormacion para disminuir
riesgos.
88
CONCLUSIONES
Guatemala es un pais con un gran potencial de crecimiento
y desarrollo, por su gran riqueza cultural, belleza natural,
ubicacion geografca, diversidad de climas y abundantes
recursos naturales y recurso humano. Si bien la frma de los
Acuerdos de Paz en diciembre de 1996, represento un avance
importante en el Iortalecimiento de la democracia del pais,
problemas estructurales, como la debilidad institucional y la
baja capacidad fnanciera del Estado, limita la posibilidad
de vivir en un verdadero Estado de derecho en el que se
cumpla y se haga cumplir la Ley, Iactor Iundamental para
el desarrollo y prosperidad de Guatemala. Las entidades
a cargo de la seguridad ciudadana y las que conIorman el
sector justicia son instituciones debiles en su capacidad,
tanto de gestion como fnanciera, Iacilitando de esa Iorma
la corrupcion y la penetracion del crimen organizado en el
pais.
El presente documento recopilo inIormacion de varios
estudios realizados a nivel nacional e internacional, los
cuales revelan que Guatemala se encuentra muy rezagada
en indicadores de desarrollo humano y que, sin cambios
estructurales de Iondo, no sera posible alcanzar varias de
las metas del milenio establecidas para 2015, ni reducir
los actuales niveles de pobreza y pobreza extrema. Sin un
plan concreto para dar mayor dinamismo a la actividad
economica, por ejemplo, el pais continuara creciendo a tasas
apenas por arriba del crecimiento poblacional, dejando el
ingreso per capita con una mejora apenas marginal.
Una de las revelaciones principales de la propuesta de
lineamientos para un Plan de Nacion es la imperante necesidad
de consenso para la implementacion de reIormas legales e
institucionales proIundas. Esta necesidad de consensos a
largo plazo, principalmente en la Iutura agenda legislativa, es
evidente en los distintos ejes del Plan. En materia de Estado
de Derecho, se necesitan reIormar leyes para garantizar la
independencia de los poderes del estado; y en seguridad y
justicia, se necesitan reIormas proIundas al ejercito, la policia
y sobre todo a los entes judiciales. Asimismo, en materia
de crecimiento economico, se concluye que los excesivos
tramites en distintos procesos comerciales mantienen a
Guatemala con los niveles mas bajos de inversion en la
region y con un grado de apertura economica baja, por lo que
una agenda legislativa consensuada es tambien imperativa
en esta area. Similarmente, la ausencia de marcos legales
apropiados impide el desarrollo del mercado fnanciero y
limita la coordinacion de capitales para emprender proyectos
de crecimiento y fnanciar proyectos publicos. Por ultimo, y
como punto Iundamental, el consenso sera necesario para
reestructurar las fnanzas del Estado. Sin una coordinacion
ciudadana que apoye reIormas proIundas, la rigidez legal
en la ejecucion del gasto y la debilidad del mismo debido a
la baja recaudacion haran imposible la implementacion de
cualquier plan de nacion.
Por esta razon, el proposito de este documento es
compartir con los diIerentes sectores la Vision de Pais que
se plantea e iniciar un proceso de dialogo Iranco y abierto
sobre la reIerida vision y sobre las estrategias y lineas de
accion que se proponen para alcanzarla. El objetivo ultimo
es vivir en una Guatemala prospera y segura en donde se
cumpla la ley y en donde todos los guatemaltecos tengamos
las mismas oportunidades para prosperar. Asimismo, se trata
de construir una Guatemala, en donde el Gobierno concentre
sus esIuerzos en proteger a los sectores mas vulnerables de
la poblacion y en generar un clima optimo para los negocios
y la inversion. Para tal eIecto, deben impulsarse las acciones
necesarias para mejorar la competitividad y productividad
del pais sin descuidar otros aspectos de vital importancia,
como la preservacion de la estabilidad macroeconomica
y fnanciera y la proteccion del ambiente y los recursos
naturales.
Cabe destacar que, aunque este Plan de Nacion comprende
una vision de largo plazo hacia 2050, la mayoria de propuestas
incluidas en este documento deben comenzar a trabajarse lo
mas pronto posible. Se considera que, en materia legislativa
y judicial, las reIormas legales e institucionales pueden
realizarse en un corto periodo de tiempo con el liderazgo
apropiado y el consenso de la ciudadania. Asimismo, la
reestructuracion del Ejecutivo para la implementacion de la
mayoria de proyectos propuestos puede completarse en la
primera decada, si se cuenta con la capacidad y voluntad
politica necesaria.
Aunque el reto es grande y el programa ambicioso,
consideramos que ya no podemos seguir con politicas
de corto plazo que impiden avanzar y salir de la pobreza
y el subdesarrollo. Necesitamos trabajar en una verdadera
estrategia de pais; es decir, en un plan de nacion con vision
de largo plazo que trascienda los ciclos politicos y que
nos obligue a implementar politicas publicas coherentes
y transparentes, coordinadas con el sector privado y la
sociedad civil en una misma direccion. Es por ello que
invitamos a todas las guatemaltecas y guatemaltecos a unirse
en este esIuerzo que hemos iniciado, el cual se plasma en el
presente documento.
89
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