GASTO PBLICO SOCIAL Y POBREZA EN EL D.C.

EN LA LTIMA DCADA

PLAN ANUAL DE ESTUDIOS - PAE 2010

DIRECCIN DE ECONOMA Y FINANZAS

Bogot, D. C. Octubre de 2010

GASTO PBLICO SOCIAL Y POBREZA EN EL D.C. EN LA LTIMA DCADA

Miguel ngel Moralesrussi Russi Contralor de Bogot, D.C.

Vctor Manuel Armella Velsquez Contralor Auxiliar

Carlos Emilio Betancourt Galeano Director de Economa y Finanzas Distritales

Carmen Aldana Gaviria Subdirectora de Estudios Fiscales, Econmicos y Sociales

Analistas Nidia Luz Ariza Rojas Fabiola Gmez Vergara

TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIN .......................................................................................................................... 4 1. MARCO CONCEPTUAL ............................................................................................................ 5 1.1 EL GASTO PBLICO ........................................................................................................... 5 1.2 EL ESTADO DE BIENESTAR Y EL ESTADO RELACIONAL ................................................. 8 1.3 EL ESTADO DE BIENESTAR EN LATINOAMRICA ...........................................................13 1.4 EL GASTO SOCIAL Y SU MEDICIN..................................................................................14 2. GASTO PBLICO SOCIAL EN COLOMBIA ............................................................................24 2.1 MARCO NORMATIVO Y DE JURISPRUDENCIA.................................................................24 2.2 MODELO DE MEDICIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL ..................................................27 3. GASTO PBLICO SOCIAL EN EL DISTRITO CAPITAL..........................................................32 3.1 ASPECTOS NORMATIVOS ................................................................................................32 3.2 GASTO PBLICO SOCIAL EN LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTO .............................35 3.3. MEDICIN DEL GPS EN EL DISTRITO..............................................................................36 3.3.1 Funcin Salud..............................................................................................................39 3.3.2 Funcin Educacin ......................................................................................................40 3.3.3 Funcin Proteccin Social............................................................................................42 3.3.4 Funcin Vivienda y Servicios Relacionados..................................................................43 3.3.5 Funcin Actividades Recreativas y Culturales ..............................................................45 3.3.6 Funcin Proteccin del Medio Ambiente.......................................................................47 3.3.7 Gasto Pblico Social 2001-2009 ..................................................................................49 3.3.8 Gasto Pblico Social Serie Histrica .........................................................................54 4. GASTO PBLICO SOCIAL Y POBREZA.................................................................................57 4.1 ASPECTOS CONCEPTUALES Y MEDIDAS DE LA POBREZA............................................57 4.2 INDICADORES DE POBREZA Y DESIGUALDAD ...............................................................62 4.2.1 Lnea de Pobreza e Indigencia .....................................................................................63 4.2.2 Necesidades Bsicas Insatisfechas..............................................................................70 4.2.3 ndice de Condiciones de Vida-ICV ..............................................................................72 4.2.4 ndice de Desarrollo Humano-IDH ................................................................................74 4.2.5 Coeficiente de Gini.......................................................................................................75 4.3 POBREZA VS. GASTO PBLICO SOCIAL EN BOGOT ..................................................................78 CONCLUSIONES .........................................................................................................................84 BIBLIOGRAFA............................................................................................................................88 ANEXOS ......................................................................................................................................91 NDICE DE SIGLAS....................................................................................................................103

PRESENTACIN

La Constitucin Poltica define a Colombia como un Estado Social de Derecho cuya finalidad es lograr el bienestar general y el mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin. El objetivo fundamental es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. Adems, se determina que en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales el gasto pblico social debe tener prioridad sobre cualquier otra asignacin. La definicin normativa del trmino Gasto Pblico Social-GPS ha resultado ser muy ambigua y ha dado lugar ha diferentes interpretaciones. A nivel internacional, se cuenta con mediciones realizadas por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico-OCDE para los pases de mayor ingreso, sin embargo, estos criterios no son del todo aplicables en nuestro medio. En Latinoamrica cada pas tiene su propia definicin y esto dificulta los anlisis comparativos. Por ello, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeCEPAL ha propuesto una metodologa de medicin, que identifica las principales funciones sociales y las categoras que componen cada una, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo de la regin. El objetivo de este informe es acercarse a esta propuesta y examinar la evolucin del gasto pblico social realizado por la Administracin Distrital, en contraste con los principales indicadores de pobreza. El Documento est estructurado en cuatro captulos, en el primero se presenta el marco conceptual del gasto pblico, el estado de bienestar y algunas mediciones internacionales de gasto social. En la segunda parte, se sealan los aspectos normativos desde la Constitucin Poltica y la Jurisprudencia, y el clculo del GPS a nivel nacional. En la tercera parte, se analiza la informacin del anexo de gasto social de los proyectos de presupuesto del Distrito, y se realiza la medicin del GPS a partir de las funciones sealadas por la CEPAL. En el captulo final, se presentan los principales indicadores de pobreza del Distrito con el fin de examinar su comportamiento, en comparacin con el GPS.

1. MARCO CONCEPTUAL En este captulo se abordan los conceptos de gasto pblico y gasto social, se presentan algunos aspectos bsicos sobre los modelos de Estado de Bienestar y Estado Relacional, y se examinan los mtodos de cuantificacin del gasto social a nivel internacional y la propuesta de la CEPAL para Amrica Latina. 1.1 EL GASTO PBLICO El gasto se define, de manera general, como una corriente de recursos que se consumen para la obtencin de un producto1. Bajo el nombre de gasto pblico se recogen todas las erogaciones que efecta el Estado para adquirir bienes y factores con los cuales se producen bienes y servicios pblicos, que se pueden distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribucin de los consumidores, o bien se puede transferir el recaudo a los individuos sin ningn proceso de produccin2, como es el caso de los subsidios en dinero. Desde el punto de vista macroeconmico estos gastos representan la contribucin del sector pblico al consumo de una sociedad y a la formacin bruta de capital de una economa3. El alcance del gasto pblico ha pasado por diversas etapas en conjuncin con el papel del Estado en la sociedad y el nivel de intervencin que se determina. Despus de que Europa supera la etapa feudal y llega la revolucin industrial, en la mitad siglo XVII, surge la teora de la mano invisible de Adam Smith, en ella el rol que se asignaba al gobierno era mnimo dado que la bsqueda del inters individual redundara en el inters pblico y el bienestar de la sociedad. Las funciones del Estado en la doctrina clsica quedaban reducidas a la proteccin, justicia, orden y diplomacia, aunque tambin se reconoca que era necesario mantener instituciones y obras pblicas que los individuos no haran por no reportarles remuneracin4. Un hecho que contribuy a modificar el papel del Estado fue la depresin mundial de los aos 30 en el siglo XX, dado que evidenci la incapacidad del mercado para autorregularse y garantizar una eficiente distribucin de bienes y servicios 5.

Alcantara, Alfredo. Reconocimiento de los ingresos. En: www.monografas.com Mariel Ferrari, Romina. Los gastos pblicos. En: www.monografas.com Definicin de gasto pblico. En: www.wikipedia.com 4 Contreras Hugo. Ingreso y gasto pblico en los pases en vas de desarrollo. Instituto de investigaciones econmicas y sociales. Universidad de los Andes Venezuela (ULA)..En: iies.faces.ula.ve 5 Gasto Pblico. Rgimen Econmico y Hacienda Pblica. Universidad de Antioquia. En: docencia.udea.edu.co
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La consecuencia de esto fue la formulacin de un modelo de Estado Liberal, en el se mantiene intacto el principio fundamental del liberalismo clsico, es decir, la total libertad de la iniciativa econmica y de mercado, aunque se rechacen los extremismos de la poltica de laissez faire. Junto a la plena iniciativa privada, el Estado no ha de cumplir slo funciones de gendarme, sino que ha de intervenir para equilibrar el libre juego de las fuerzas econmicas El Estado, en una palabra ha de intervenir, pero debe limitar al mximo sus intervenciones6. La propuesta de Keynes fue ms lejos, afirmando que el capitalismo no se autorregula y no puede conseguir por s mismo el bien comn, por lo tanto, el Estado debe intervenir. La solucin a la crisis econmica era que el Estado asumiera un papel activo en la economa que le permitiera garantizar asignacin eficiente de bienes y servicios, una adecuada distribucin del ingreso y propender por el desarrollo econmico7. En tiempos de crisis el gasto pblico hace crecer el empleo y la demanda. Con base en esta teora se aument la inversin de los Estados en la prestacin de los servicios pblicos esenciales y en infraestructura. Como proporcin del PIB, el gasto pblico ha ido adquiriendo cada vez mayor relevancia. La tendencia creciente se constata desde finales del siglo XIX, y experimenta un especial salto incremental a partir de la Segunda Guerra Mundial8. Las teoras del crecimiento intentan explicar la tendencia del aumento permanente del gasto pblico (Cuadro 1). Desde finales del siglo XIX el Alemn Adolfo Wagner propuso unas leyes empricas: a medida que las naciones se desarrollan, crece la poblacin y surge la urbanizacin, el gasto del gobierno va en incremento y, de igual manera, si crece la renta de una nacin y se satisfacen las necesidades primarias en salud y educacin, surgen nuevas necesidades de bienestar y cultura. Desde el punto de vista de la demanda, el gasto pblico puede crecer en tiempos de conmociones sociales (estados de guerra), tambin cuando ms individuos acceden a derechos polticos, como el voto, exigiendo del Estado una mayor funcin redistributiva y por la existencia de grupos de presin que cabildean para sus propios intereses.

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Sada, Daniel. Una visin europea del estado de bienestar: Estado, mercado y sociedad. En: dialnet.unirioja.es Gasto Pblico. Rgimen Econmico y Hacienda Pblica. Op. Cit.. La obra de Keynes Teora general del empleo, el inters y el dinero fue publicada en 1936. 8 Brito Gonzlez, Jacinto. Teora del Gasto Pblico. Universidad de las Palmas de Gran Canaria. En: www.personales.ulpgc.es.

Por el lado de la oferta, se sealan los siguientes aspectos: se culpa al sector pblico de tener un bajo crecimiento de la productividad, que no compensa los incrementos salariales y por tanto se aumenta el costo de los bienes y servicios; el poder de la burocracia y la proximidad de los procesos electorales hace que el gasto crezca; la descentralizacin puede ser un factor que ample o controle el gasto estatal dependiendo de la corresponsabilidad fiscal; y tambin por razones ideolgicas, dado que los gobiernos pro-socialistas son vistos como ms proclives a acrecentar el gasto.
Cuadro 1 Teoras del crecimiento del gasto pblico Contenido La transformacin de la sociedad tradicional en sociedad industrializada compleja, lleva consigo una sustitucin de actividad privada (familiar o grupal) por actividad pblica. Se requiere oferta de bienes pblicos esenciales (defensa, justicia, orden interno), regulacin econmica, correccin de externalidades. El gasto pblico se ve influenciado por el crecimiento demogrfico, migraciones y la urbanizacin. El crecimiento de la renta real estimula la expansin de los gastos pblicos en bienes de demanda elstica: educacin, sanidad. Esto se relaciona con la pirmide de necesidades de Maslow. El gasto aumenta a saltos como consecuencia de conmociones sociales, despus de las cuales el gasto no vuelve a su magnitud inicial. Como ha sucedido en las postguerras europeas. El gasto pblico en tareas redistributivas tiende a crecer, en una sociedad democrtica, por dos motivos: competencia entre partidos por los votos, en un contexto de distribucin desigual y extensin del derecho al voto a ciudadanos con renta inferior a la media. Grupos de presin organizados tienen incentivos para cabildear a favor de gastos cuyo coste se distribuye entre toda la poblacin. El bajo crecimiento de la productividad en el sector pblico y aumentos salariales similares a los registrados en el sector privado estimulan el crecimiento del coste relativo de provisin de los bienes pblicos. Este fenmeno tiene que ver con la difcil reduccin del intenso uso de los recursos humanos en muchos servicios pblicos (sanidad, educacin) y con la naturaleza eminentemente

Teora Ley de Wagner I: Reestructuracin de la sociedad (Demanda)

Autores Wagner (1877/90) Bird (1971)

Ley de Wagner II: demandas elsticas de bienes sociales. (Demanda) Efecto desplazamiento (Demanda) Redistribucin de la renta (Demanda)

Wagner (1877/90) Bird (1971)

Peacock y Wiseman (1961)

Dows (1957), Romer y Rosenthal (1979), Meltzer y Richard (1981).

Grupos de inters (Demanda)

Efecto precios relativos (Oferta)

Buchanan y Tullock (1982), Cameron (1978) y Becker (1983) Baumol (1967) Beck (1981)

Teora Ciclo poltico electoral (Oferta) Burocracia: Maximizacin del presupuesto (Oferta) Ideologa (Oferta)

Centralizacin del poder poltico (Oferta)

Contenido administrativa de gran parte de la actividad pblica. La proximidad de elecciones puede estimular polticas de aumento de gasto, sino existen poderes compensadores fuertes (bancos centrales, mayoras cualificadas en el parlamento) Los burcratas tienen preferencia por presupuestos grandes (asociados a poder, prestigio y sueldos mayores) y el poder de monopolio necesario para imponer sus propuestas a un legislador relativamente poco informado. Gobiernos socialistas o pro-estatistas tienden a incrementar el gasto pblico ms que los de signo liberal o conservador. La descentralizacin fiscal puede aumentar el gasto si existen duplicidades o hay escasa corresponsabilidad fiscal y reducirlo si existe un control de los gastos locales por los votantes, es decir, cuando hay un alto grado de corresponsabilidad fiscal, la administracin que gasta es la misma que recauda.

Autores Frey y Schneider (1981)

Niskanen (1971) Romer y Rosenthal (1979)

Cameron (1978) Castles (1982) Tarschys (1975) Brenan y Buchanan (1978) Oates (1985)

Fuente: Gonzalez-Pramo, J.M. y Raymon J.L. Porqu tiende a crecer en gastos pblico?, citado por Brito Gonzlez, Jacinto. Teora del Gasto Pblico. Universidad de las Palmas de Gran Canaria. En: www.personales.ulpgc.es.

1.2 EL ESTADO DE BIENESTAR Y EL ESTADO RELACIONAL Al mismo tiempo que el gasto pblico crece y cobra importancia dentro de la economa de los pases, tambin se ha cuestionado su orientacin y el papel del Estado para suplir las necesidades de los ciudadanos y cumplir con una funcin redistributiva. Segn la investigadora Ana Arriba9, se pueden distinguir tres etapas: en la primera fase del desarrollo capitalista (1814-1883) denominada de la Cuestin Social, el imperativo fabril destruye los sistemas tradicionales de proteccin como los gremios, las redes comunales y el liderazgo de las Iglesias. El fin era crear un mercado de trabajo estable y continuo. La proteccin social no existe y se reduce a una proteccin residual de beneficencia para los ciudadanos incapacitados para el trabajo. A finales del siglo XIX nace la etapa de Reforma Social en la que se comienza a articular el capitalismo de la gran empresa con las demandas sociales de la clase trabajadora y los logros de la democracia poltica. Las empresas necesitan
9 Arriba Gonzlez de Durana, Ana. El Estado de Bienestar: Modelos, regmenes y objetivos. Universidad de Alcal. Departamento de Fundamentos de Economa e Historia Econmica. En: www2.uah.es

demanda y los trabajadores mejores salarios, proteccin social y participacin poltica. Nacen los seguros sociales o sistemas de seguridad social primero en Alemania, luego en los dems pases europeos y en Estados Unidos. Estos seguros estn referidos a los temas de enfermedad, invalidez y retiro obrero. Se crean instituciones de previsin social y se extiende el voto poltico. El proceso se rompe durante la primera guerra mundial, se presenta una crisis de demanda, se genera paro estructural y deterioro de las clases medias y trabajadoras. La clase obrera se divide entre los partidarios de la reforma y los de la revolucin para emular la revolucin bolchevique de 1917. La clase capitalista se fracciona entre los partidarios de extender la democracia poltica y los del liberalismo capitalista bajo dictaduras militares (fascismos). Todo lo cual desemboca en la segunda guerra mundial de 1939 a 1945. El fin de la guerra permite reconciliar las contradicciones. Los postulados de Keynes empezaron a aplicarse y nace lo que se denomina Estado de Bienestar, para articular crecimiento econmico, regulacin social y legitimacin poltica. En sentido amplio, se define como El modelo de Estado que realiza una redistribucin de la renta con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades y la extensin de los derechos sociales a toda la poblacin, desarrollando polticas asistenciales reconocidas como derechos. Participa plenamente en la economa regulando el mercado y actuando como empresario con la doble finalidad de dinamizar la economa (dimensin keynesiana) y obtener beneficios econmicos para financiar sus actividades (dimensin mercantil)10. El modelo se basa en11:

Una intervencin del Estado cuya poltica econmica es el logro de la demanda efectiva y la creacin de infraestructuras, y cuya poltica social consiste en la redistribucin de la renta entre las clases sociales. Se crean servicios sociales de carcter universal como el sistema sanitario y las polticas educativas (consumos colectivos). Un sistema de concertacin social entre trabajadores y empresarios mediado en ocasiones por el Estado, en el que se reconocen tanto la legitimidad del beneficio capitalista como el incremento salarial en funcin de la productividad. Un modelo de divisin del trabajo basado en el mercado libre internacional, y la regulacin de la economa y la sociedad a nivel nacional, para hacer

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Raya Diez, Esther. Estado de Bienestar: aparicin crisis y reestructuracin. Universidad de la Rioja. En: www.unirioja.es Arriba Gonzlez de Durana, Ana. Op. Cit.

compatible la modernizacin capitalista, la existencia de consumos colectivos, las redes de seguridad social y la participacin democrtica. El Estado de Bienestar tuvo su mximo desarrollo entre 1950 y 1979 permitiendo crear un crculo virtuoso entre crecimiento econmico, redistribucin social, desarrollo democrtico y divisin del comercio internacional12. Se estructuraron diferentes modelos de acuerdo con el desarrollo econmico, cultural y poltico de los pases. En el Cuadro 2 se resumen sus principales caractersticas: el modelo nrdico se califica como solidario y universalista; el continental tiene algunos servicios de carcter universal, otros son asistenciales y se complementan con sistemas de seguros; en el modelo anglosajn prima el estado asistencial y acceso a subsidios condicionados a la relacin laboral; y en el mediterrneo se tienen elementos de orden universal y asistencial pero con una mayor segmentacin y condicionamientos para las prestaciones sociales.
Cuadro 2 Caractersticas de los Modelos de Bienestar Caractersticas Promovido por partidos social demcratas. Los servicios son pblicos y universales, atendiendo al principio de igualdad de oportunidades (ciudadana). Acceso generalizado con menos condiciones a las prestaciones sociales. Mercado de trabajo: importantes gastos en polticas activas. Polticas de pleno empleo. Los sindicatos tienen una elevada afiliacin. Promovido por partidos de fuerzas conservadoras y democristianos. Sistemas pblicos y universales en materia de educacin y salud. Se basa en el principio de asistencia (ayuda) y seguridad social (sistema de seguros para vejez, enfermedad, invalidez) y un sistema de subsidios que parcialmente no est condicionado a la empleabilidad. Mercados de trabajo regulados y protegidos, pero con polticas activas menos importantes. Promovido por partidos liberales Estado asistencial. Polticas sociales subsidiarias. Se debe hablar ms de polticas anti pobreza que de

Modelo Nrdico o socialdemcrata

Pases Representativos Pases escandinavos

Continental o corporativista

Alemania Francia Blgica Austria

Anglosajn o Liberal

Estados Unidos Canad Australia

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Ibid.

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Modelo

Caractersticas Estado de Bienestar. El acceso a subsidios est condicionado en mayor medida a la empleabilidad.

Pases Representativos

Mediterrneo o Latino

Desarrollo tardo (aos setenta y ochenta) Conjuncin entre universalismo y selectividad. Hay una mayor segmentacin de los derechos y estatus de las personas que reciben subsidios, por lo que se refleja en un acceso muy condicionado a las prestaciones.

Espaa Grecia Italia Portugal

Fuentes: Rojas Yebras, Francisco y otros. Los modelos de Estado de Bienestar. En: rojasye.blogspot.es; Arriba Gonzlez de Durana, Ana. El Estado de Bienestar: Modelos, regmenes y objetivos. Universidad de Alcal. Departamento de Fundamentos de Economa e Historia Econmica. En: www2.uah.es y Estado de Bienestar en: wikipedia.com.

A partir de los aos 70 y especialmente de los 80 comenz la crisis del Estado de Bienestar, por la dinmica siempre incrementalista del gasto pblico, y por la aparicin de una serie de dificultades que limitaron su expansin. Segn Daniel Sada estas dificultades son de dos tipos13: tcnico- econmicas y filosficas o de fondo. Las tcnico-econmicas surgen porque las premisas sobre las que se fund el estado de bienestar han cambiado en cuanto al empleo, la demografa y la estructura de las familias. En la postguerra se pens que el incremento del consumo en masa y el crecimiento del comercio permitan mejorar el nivel de salarios y el pleno empleo. Mayores ingresos y seguridad en el empleo para los trabajadores, lo cual con los cambios tecnolgicos y la globalizacin esta desapareciendo. El envejecimiento de la poblacin, debido al aumento en la esperanza de vida, supone una carga para los programas sociales ms costosos que son pensiones y salud. Adems, las familias atpicas y la inestabilidad son ahora fenmenos de carcter universal. El tema de las migraciones es mencionado, porque si bien aporta fuerza de trabajo, por otra parte, presiona demandas sociales. Esto ha provocado las que se conocen como magnitudes financieras de la crisis del Estado de bienestar: insostenibilidad del gasto pblico, imposibilidad de garantizar el futuro del sistema de pensiones, niveles exorbitados de deuda pblica, niveles inaceptables de paro, etc.14. Todo esto se agrava en una situacin de crisis financiera, como la que se vive actualmente.
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Sada, Daniel. Una visin europea del estado de bienestar. Op. Cit.

Ibid.

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Entre las filosficas est la crtica al Estado de Bienestar, dado que a cambio de atender las exigencias materiales de los ciudadanos, sustituye sus responsabilidades personales y de participacin para la construccin del orden social. Tambin porque se han creado unas sociedades de consumo, donde se le da prioridad a tener y en atencin a esto se van creando necesidades artificiales, lo cual est yendo en contrava de los valores igualitarios15. Por ello, los pases que implementaron el Estado de Bienestar estn en procesos de reforma buscando otro paradigma. Estas nuevas teoras pretenden hacer ajustes en el papel del gobierno, el mercado y la sociedad, con la denominacin de Estado Relacional, para afrontar los retos del siglo XXI. Aunque el concepto an no est plenamente desarrollado, se parte de la idea de que la redefinicin de los roles del sector pblico ha llevado a un aumento cuantitativo y cualitativo de las colaboraciones entre las administraciones pblicas y las organizaciones privadas, dado que se reconoce que la complejidad e interdependencia de los problemas sociales slo puede abordarse con la colaboracin activa de la misma sociedad. Tanto lo pblico como lo privado, el Estado y la sociedad, deben asumir una corresponsabilidad en la resolucin de los problemas de manera articulada y lo importante no es quien lo haga, sino que lo haga con eficiencia y eficacia social16. A partir de ello, comienzan a cambiar las relaciones del Estado con los proveedores y con los usuarios, se separan las funciones de provisin y prestacin de los servicios y se involucran instituciones (lucrativas y no lucrativas). Esto ha originado la creacin de cuasi-mercados o mercados planificados en los que tericamente participan en condiciones de igualdad, organizaciones pblicas y privadas17, como ha pasado en el sector de la salud. Los usuarios pasan a considerarse clientes, a quienes se les reconoce el derecho a tener influencia sobre el servicio que reciben y a elegir el prestador del servicio, suponiendo que estn bien informados. Por otra parte, se espera que al pedir la concurrencia de la inversin del sector privado en diferentes reas (deportivas, culturales, de infraestructura) se logre hacer una sinergia de recursos pblicos y privados, moderando la tendencia incrementalista del gasto. Pero esto slo es posible si existe una institucionalidad
Garca Trujillo, Sebastin. La crisis del Estado de Bienestar. Revista vasca de Economa No. 30 de 1994. En: dialnet.unirioja.es Mendoza, Xavier y Vernis, Alfred. El Estado Relacional y la Transformacin de las Administraciones Pblicas. Cap. 2 Los escenarios de la gestin pblica del siglo XXI. Instituto de Gestin y Direccin Pblica. ESADE. 2006. En: www2.uah.es 17 Ibid.
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pblica fuerte, con capacidad de negociacin. Los estados deben ser capaces de elaborar e implementar determinadas polticas pblicas, de promulgar las leyes necesarias para apoyar esas polticas, de dotarse de una administracin burocrtica eficaz y eficiente, de mantener un elevado nivel de transparencia y rendicin de cuentas, y de hacer que las leyes se cumplan18, de lo contrario se presentara que organizaciones quieran realizar una captura del estado, para sus propios intereses y no para el bien general. 1.3 EL ESTADO DE BIENESTAR EN LATINOAMRICA En Latinoamrica las migraciones del campo a la ciudad fueron las responsables de transformar los sistemas culturales, familiares y locales. En los aos 30 del siglo XX se adopt una estrategia denominada desarrollista como respuesta regional a la crisis. Esta se bas en la demanda de bienes de consumo y la obtencin de bienes de capital a travs de la importacin, es decir, un modo de reproduccin industrial dependiente del exterior. Los Estados tratan al mismo tiempo de construir una infraestructura econmica inexistente, fortalecerla con medidas proteccionistas financiadas con exportacin de productos primarios e implementar polticas sociales, que acompaen el cambio del campesinado en asalariados urbanos19. Se crearon sistemas de previsin y proteccin social enfocados en los trabajadores formales y urbanos, pero de manera diferencial en condiciones y beneficios, lo cual cre una ciudadana fragmentada y estratificada e hizo que la redistribucin de la riqueza fuera desigual y sesgada. En la dcada de los 80, a pesar de deterioro social, se estimula la privatizacin y el desmantelamiento de las instituciones estatales para afrontar la llamada crisis de la deuda. No se haba logrado an una estructuracin fuerte de los Estados, cuando ya se estaba acabando con ellos. Durante los aos 90 se hicieron reformas estructurales a la seguridad social para incorporar regmenes de asistencia en salud, proteccin de invalidez, vejez y sobrevivencia. Se introdujeron elementos para fomentar las cuentas privadas de capitalizacin individual y el fomento del ahorro voluntario para la vejez, con la contratacin de planes de pensiones privados. La visin era que la funcin del
Ibid. Alburquerque de Castro., Rafael Francisco. El Estado de Bienestar, el cambio de Paradigmas y los derechos sociales. Seminario Tcnico Regional de la AISS: La regulacin del derecho de la seguridad social en la agenda social de los Estados. Bogot. Noviembre de 2007
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Estado en materia social deba limitarse a fijar reglas coherentes y estables que aseguren las condiciones apropiadas para la libre accin de los agentes privados, despojando al Estado de su condicin monoplica de responsable del bienestar20. Hoy, aunque en materia macroeconmica Latinoamrica esta mejor que en el pasado, no se han reducido los niveles de pobreza lo suficiente y sigue siendo la regin ms desigual del mundo. En sntesis, en Amrica Latina se est, al mismo tiempo, tratando de avanzar en fortalecer un Estado de derecho, que an es dbil, y construir en paralelo un Estado de Bienestar y un Estado Relacional21. 1.4 EL GASTO SOCIAL Y SU MEDICIN El modelo de Estado adoptado se expresa en la poltica social, la cual persigue frenar o mitigar las consecuencias de los problemas sociales, superar la pobreza, disminuir la inequidad y potenciar la cohesin social, procurando con ello alcanzar el goce de los derechos y niveles mnimos de acceso a bienes y servicios en distintos mbitos: econmicos, sociales y culturales22. El gasto social es la manera como los Estados materializan su poltica social. No existe una definicin nica y concertada sobre lo que debe entenderse como tal, generalmente esta asociado con el establecimiento de planes y programas orientados hacia el objetivo de reduccin de la pobreza y satisfacer las necesidades de la poblacin. Por eso puede decirse que cada sociedad acoge una idea de gasto social y le otorga un alcance diferente, de acuerdo con ciertos parmetros23: La composicin del gasto social vara de conformidad con las caractersticas y situaciones propias de cada pas. El gasto social se orienta al resguardo de las condiciones socioeconmicas de su poblacin y por ello est ligado a las estrategias nacionales para la reduccin de la pobreza. El gasto social tiene por objeto la correccin gradual de las desigualdades sociales que se perciben ms relevantes en cada pas

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Ibid. Mendoza, Xavier y Vernis, Alfred. Op. Cit. 22 Martnez, Rodrigo y Collinao, Mara Paz.. Gasto Social: Modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe. CEPAL. Divisin de Desarrollo Social. Serie Manuales No. 65. Santiago de Chile. Enero de 2010. 23 Ascencio, Hugo, Portillo, Jos y Otros. El Gasto Social en Guatemala: Interaccin, Presupuesto y Control. En: ww.eurosocialfiscal.org

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Su definicin depende de la cobertura de las actividades del gobierno en cada pas Su medicin depende de los sistemas estadsticos de cada pas.

Cuando el gasto social se desarrolla a travs de las organizaciones gubernamentales como medio para concretar las orientaciones de la poltica social y utilizando las asignaciones presupuestales se denomina Gasto Pblico SocialGPS. Sin embargo, el gasto social puede tener otras fuentes de financiamiento como: donaciones de otros pases, aporte de privados, cofinanciamiento de los beneficiarios, los cuales pueden concurrir con los del gobierno o utilizarse de manera autnoma por organizaciones no gubernamentales o comunitarias24. Por tanto, la medicin del gasto social es compleja y an no existe una metodologa unificada que permita hacer comparaciones internacionales que estn exentas de sesgos en la informacin. No obstante, las organizaciones mundiales de cooperacin adoptan sus propias definiciones y criterios en aras de permitir el anlisis conjunto de los pases miembros. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico-OCDE define como gasto social la provisin de beneficios por parte de instituciones pblicas y privadas dirigidas a los hogares e individuos en orden a brindar soporte en circunstancias adversas que afectan su bienestar. Tales beneficios pueden ser transferencias en efectivo o la entrega directa (en especie) de bienes y servicios siempre que no constituyan pagos directos para bienes o servicios especficos, ni contratos o transferencias individuales25. Con base en esta definicin la OCDE elabora una base de datos denominada SOCX que constituye un sistema de contabilidad que permite efectuar anlisis de tendencias globales y la variacin de la composicin del gasto a travs del tiempo. Actualmente la informacin se agrupa en nueve categoras:

Vejez: pensiones, pago de jubilacin anticipada, ayuda domiciliaria y servicios residenciales para los ancianos. Sobrevivencia: pago de pensiones y costos de fallecimiento. Discapacidad: servicios de atencin de los discapacitados, los pagos por accidentes y lesiones ocasionados por el trabajo y enfermedades profesionales.

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Martnez, Rodrigo y Collinao, Mara Paz. Op. Cit. OECD. Net social expenditure, 2005 edition. More comprehensive measures of social support. Willem Adema and Maxime Ladaique. Citado en: CEPAL. Serie Manuales No. 65

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Salud: gasto por atencin ambulatoria, medicamentos y gastos en prevencin. Familia: cubre el subsidio por los hijos, apoyo al cuidado infantil, licencia maternal y un pago nico a los padres. Polticas del mercado laboral: subsidios para la formacin de jvenes y medidas para el empleo para personas discapacitadas. Desempleo: compensacin por desempleo, indemnizacin por despido, jubilacin anticipada de la mano de obra por razones de mercado. Vivienda: subsidios a las viviendas y a la renta. Otras categoras: ayudas econmicas a hogares de bajos ingresos y otros servicios sociales.

Para cada categora se distingue entre gasto pblico y privado, y en este ltimo caso tambin se determina si es obligatorio o voluntario26. En esta clasificacin no se incluye el gasto en educacin, el cual generalmente es medido de manera independiente por los analistas y es sumado al sistema SCOX. Tampoco se incluye el gasto en saneamiento bsico que es importante para el anlisis en Latinoamrica. Las mediciones efectuadas con el SCOX ponen en primer lugar del gasto social a los pases nrdicos, luego estn los del modelo continental, en tercer lugar los mediterrneos y los no europeos en ltimo lugar (Cuadro 3). En Europa tambin existe el Sistema Europeo de Estadsticas Integradas de Proteccin Social-SEEPROS que corresponde a las transferencias sociales orientadas a garantizar unos niveles mnimos de proteccin ante determinadas situaciones de riesgo o necesidad previamente definidas, como la enfermedad o el desempleo, y la provisin de algunos bienes y servicios pblicos, como la sanidad. Est compuesto por ocho categoras que son similares al sistema de la OCDE: vejez, supervivencia, invalidez, sanidad-enfermedad, familia, desempleo, vivienda y otras reas de poltica social. Tampoco incluye educacin27. En los pases desarrollados las mediciones estn orientadas a observar diversas clases de subsidios o ayudas establecidas en los Estados de Bienestar y no, especficamente, hacia la superacin de las necesidades bsicas insatisfechasNBI, que son importantes para los pases del tercer mundo.

26 La medicin del sistema SCOX es neta, costea lo que se entrega al beneficiario, sin incluir gastos como los de formulacin y diseo de las polticas. 27 Espuelas Barroso, Sergio. Estructura y Evolucin del Gasto Pblico Social en Espaa, 1850-1963. Universidad de Barcelona.

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Cuadro 3 Pases de la OCDE Gasto Social como Porcentaje del PIB

Pas Suecia Holanda Dinamarca Blgica Alemania Austria Francia Luxemburgo Finlandia Italia Noruega Reino Unido Espaa Suiza Irlanda Canada Nueva Zelanda Estados Unidos Australia Japn Grecia Portugal Turquia Repblica Eslovaca Polonia Islandia Hungria Repblica Checa Mexico Corea OECD Total
Fuente: http//stats.oecd.org

1990 30.2 25.6 25.1 24.9 22.3 23.9 25.1 19.1 24.2 20.0 22.3 17.0 19.9 13.4 14.9 18.1 21.8 13.4 13.6 11.4 16.5 12.9 7.6 .. 14.9 13.7 .. 16.0 3.6 2.9 18.1

1995 32.1 23.8 28.9 26.2 26.5 26.5 28.6 20.8 30.9 19.9 23.3 20.2 21.4 17.5 15.7 18.9 18.9 15.3 16.6 14.3 17.3 17.0 7.5 18.6 22.6 15.2 .. 18.2 4.7 3.3 19.9

2000 28.5 19.8 25.8 25.3 26.2 26.4 27.9 19.7 24.3 23.3 21.3 19.2 20.3 17.9 13.6 16.5 19.4 14.5 17.8 16.5 19.2 19.6 .. 17.9 20.5 15.3 20.0 19.8 5.8 5.0 19.3

2005 29.4 20.9 27.1 26.4 26.7 27.2 29.2 23.2 26.1 25.0 21.6 21.3 21.2 20.3 16.7 16.5 18.5 15.9 17.1 18.6 20.5 .. 13.7 16.6 21.0 16.9 22.5 19.5 7.4 6.9 20.6

En el caso de Latinoamrica, de acuerdo con la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe-CEPAL la medicin de gasto social tiene una serie de caractersticas y limitaciones: La fuente de informacin son las estadsticas fiscales pblicas EFP elaboradas con base en las recomendaciones del manual de estadsticas de finanzas pblicas-MFP del FMI 2001. Se entiende ms como una actividad contable que de gestin social.

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No se asocian los gastos con los objetivos de las polticas sociales. No se mide el gasto social no pblico (instituciones sin fines de lucro, organizaciones internacionales y sector privado). La cobertura de la medicin es heterognea, dificultando la comparabilidad (Cuadro 4). Slo algunos pases tienen informacin consolidada del sector pblico, lo que est subestimando el gasto social, al no incluir a los gobiernos estatales (departamentales) y locales. Adems, la informacin tambin depende del nivel de descentralizacin alcanzado y del modelo de Estado Federal o Unitario, que determina en que nivel se realiza la prestacin de los servicios. La desagregacin de la informacin es limitada y la clasificacin funcional de los pases no es homognea. Cada pas tiene una definicin distinta (Cuadro 5). Hay poca integracin entre los sistemas de estadsticas de finanzas pblicas y los de cuentas nacionales.
Cuadro 4
Amrica Latina y el Caribe: Cobertura de la Medicin de Gasto Social
Gobierno Central Gobierno General Gobierno Federal Sector Pblico no financiero Consolidado/ Sector Pblico

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Paraguay Per Ecuador Uruguay Venezuela Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Cuba Jamarica Repblica Dominicana Trinidad y Tobago

x x (1) x

x x

x x x x (3)

x x (1) x x x (2) x x x x x x x x x x

x x(1) x (1) x

x (1)

Fuente: Martnez, Rodrigo y Collinao, Mara Paz. A partir de base de datos de gasto social de CEPAL (1) Medidas descontinuadas, (2) Acordado y pagado y (3) Sector Pblico no financiero (Nivel Central)

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La CEPAL tiene datos sobre gasto social para 21 pases de la regin desde el ao 1990, pero las mediciones son las elaboradas por cada pas de acuerdo con su propia definicin, categoras y cobertura, las cuales adems cambian en el tiempo, por tanto se dificulta y se distorsiona la comparacin.
Cuadro 5 Algunas Definiciones de Gasto Social en Amrica Latina Pas Per Definicin Es realizado por el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, para proveer bienes y servicios pblicos o privados, con el fin de buscar el aseguramiento universal o selectivo de un conjunto de derechos sociales de la poblacin. El total de recursos financieros brutos provistos por el sector pblico (costo de bienes, servicios y transferencias, independiente de su fuente de financiamiento o valor de recuperacin). Comprende todos los programas sociales de carcter pblico, y que incluyen aquellos gastos ejecutados por rganos de administracin indirecta que disponen de recursos propios Gasto destinado a brindar servicios de educacin, salud, sanitarios y vivienda, a realizar polticas compensatorias para la poblacin carenciada y a garantizar los seguros sociales, que incluyen la previsin social, las obras sociales, las asignaciones familiares y los seguros de desempleo. Inversin social constituida por los recursos que el Estado asigna a la reduccin de la pobreza, el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y la potenciacin del capital humano del pas

Brasil

Argentina

Paraguay

Fuente: CEPAL. Gasto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica L. y el Caribe

Respecto del PIB (Cuadro 6) los pases con mayor gasto social son Cuba, Argentina y Brasil, los de menor gasto Ecuador, El Salvador y Guatemala. Colombia se encuentra en un rango intermedio. La CEPAL propone para Amrica Latina la siguiente definicin de gasto social Corresponde al monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto positivo en algn problema social, independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada funcin (educacin, salud y nutricin, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua y saneamiento), de la fuente de financiamiento (pblica, cofinanciamiento de los beneficiarios, donacin privada o donacin del exterior) y de la partida de costos a que se destinan (gastos corrientes y de

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inversin)28. La definicin es ms amplia que la adoptada por la OCDE, dado el nivel de necesidades que tiene pendientes por resolver la regin.
Cuadro 6
Gasto Pblico Social (1) Como porcentaje del PIB (2) Cobertura Institucional Gobierno Nacional (GN) -Federal GN y gobiernos provinciales GP GN, GP y gobiernos locales Bolivia Gobierno Central Sector Pblico No Financiero Brasil Unin (Gobierno Federal) Federal, Estatal y Municipal Chile Gobierno Central Colombia Sector Pblico No Financiero-GN Costa Rica Sector Pblico Total Cuba Gobierno Central Ecuador Gobierno Central El Salvador Gobierno Central Guatemala Gobierno Central Honduras Gobierno Central Jamaica Gobierno Central Mxico Gobierno Central presupuestario Nicaragua Gobierno Central presupuestario Panam Gobierno Central Sector Pblico No Financiero Paraguay Gobierno Central presupuestario Per Gobierno Central presupuestario Sector Pblico Total Repblica Dominicana Gobierno Central Trinidad y Tobago Gobierno Central Uruguay Gobierno Central consolidado Gobierno General Sector Pblico No Financiero Venezuela Gobierno Central acordado Gobierno Central ejecutado
Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social. (1) Incluye el gasto pblico en educacin, salud y nutricin, seguridad social, trabajo, asistencia social, vivienda, agua y alcantarillado. (2) Las cifras presentadas corresponden al promedio simple del bienio referido.

Pas Argentina

1990/91 11,4 18,1 19,3 5,2 10,1 18,1 12,7 6,6 15,6 27,6 7,4 3,3 7,5 8,4 6,5 6,6 7,5 16,2 3,2 3,9 4,3 6,9 16,8 8,8

1994/95 11,2 19,7 21,1 7,2 12,4 11,8 20,4 12,4 11,5 15,8 28,5 6,1 4,6 4,1 6,6 8,2 8,9 7,2 8,3 16,6 7,8 6,5 6,7 6,6 20,2 7,8

2000/2001 11,0 20,2 21,8 12,0 18,0 12,1 21,1 15,1 13,2 18,0 22,2 4,9 5,4 6,1 10,0 9,5 9,7 8,1 9,5 17,4 8,0 7,7 8,3 7,7 9,1 22,2 23,6 25,3 11,6 10,2

2004/2005 9,6 18,0 19,4 18,6 12,8 22,0 13,1 13,4 17,5 28,7 6,3 5,6 6,3 11,6 9,9 10,2 10,8 8,0 17,2 7,9 8,9 7,1 9,4 17,7 11,7

Para realizar las mediciones del gasto social se debe partir de considerar las distintas clasificaciones del gasto. De acuerdo con el Manual de Finanzas Pblicas del FMI se tienen tres tipos: administrativa, econmica y funcional (Grfica 1).

28 Martnez, Rodrigo y Collinao, Mara Paz. Medicin y Anlisis del Gasto Social en Amrica Latina. Bases Conceptuales. CEPAL. Divisin de Desarrollo Social. Seminario El Gasto Social en la Crisis: Como mejorar el anlisis del gasto social frente a los desafos actuales en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile. Junio de 2009.

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La clasificacin administrativa tambin se conoce como institucional o por origen del gasto, en ella se presentan los gastos segn las instancias o entidades del gobierno que los ejecutan. La econmica se utiliza para identificar la naturaleza y los efectos econmicos del gasto, si este se dirige a la operacin o a la creacin de infraestructura y la funcional o de destino del gasto se agrupa atendiendo a los fines o propsitos generales a los cuales se asignan los recursos. Las tres clasificaciones son complementarias y aportan elementos importantes de anlisis, pero es la funcional la que se prefiere para referirse al gasto social. El problema en los pases latinoamericanos es que est no es homognea.
Grfica 1
Clasificacin del Gasto Pblico Administrativa Quin gasta los recursos? Econmica Cmo se gastan los recursos? Funcional Para qu se gastan los recursos?

Dependencias y entidades a las que se les asignan los recursos

Naturaleza econmica del uso de los recursos: gasto corriente y gasto de capital

Funciones programas, proyectos y actividades donde se aplican los recursos

Fuente: Manual sobre la clasificacin econmica del gasto pblico federal en Mxico, programa de presupuesto y gasto pblico, CIDE, 2001.

Para superar esta falta de homogeneidad la CEPAL propone adoptar el clasificador de las funciones de gobierno (COFOG), que fue elaborado por la OCDE y UNSD29. Este comprende diez funciones: 1. servicios pblicos generales (de apoyo), 2. defensa, 3. orden pblico y seguridad, 4. asuntos econmicos y seis funciones consideradas sociales, 5. proteccin ambiental, 6. vivienda y servicios, 7. salud, 8. recreacin y cultura, 9. educacin, y 10. proteccin social. Al interior de estos se sugieren una serie de categoras para facilitar el anlisis y comparacin (Cuadro 7). Los temas nutricionales son de carcter transversal, por lo que se deben desagregar de los otros sectores. Los gastos administrativos, de investigacin y diseo de las polticas pblicas deben incluirse, y se excluyen los relativos a transacciones financieras y deuda.

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United Nations Statistics Division-UNSD

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Funcin Educacin

Salud

Proteccin Social

Actividades recreativas y culturales Vivienda y servicios relacionados Proteccin del medio ambiente

Otras funciones sociales

Fuente: CEPAL

Cuadro 7 Funciones Sociales Categoras Preescolar y primaria, secundaria, postsecundaria (para adultos), terciaria (estudios avanzados), otros tipos de enseanza, servicios auxiliares de educacin (transporte, alimentacin, atencin mdica), investigacin y desarrollo, actividades de administracin, gestin y apoyo. Productos, tiles y equipos mdicos, servicios para pacientes externos (mdicos, odontolgicos, paramdicos), servicios hospitalarios, salud pblica, investigacin y desarrollo, y otros servicios. Enfermedad e incapacidad, edad avanzada (pensiones, subsidios), suprstite o sobrevivientes (prestaciones en efectivo o en especie), familia e hijos (en efectivo o especie, orfanatos, hogares de paso), desempleo, vctimas de exclusin social (indigentes, inmigrantes, indgenas, refugiados, etc.), investigacin y desarrollo y otros. Servicios recreativos y deportivos, culturales, de radio, televisin y editoriales, otros servicios comunitarios, investigacin y desarrollo, y otras actividades. Urbanizacin (promocin, evaluacin, vigilancia, regulacin, adquisicin de terrenos, construccin de viviendas), abastecimiento de agua, alumbrado pblico, investigacin y desarrollo y servicios comunitarios, y otros servicios. Ordenacin y desechos (recoleccin, tratamiento y eliminacin de desechos), ordenacin de aguas residuales, reduccin de la contaminacin, proteccin de la diversidad biolgica y del paisaje, investigacin y desarrollo, y otros servicios. Funciones sociales que efectan los pases y no han sido especificadas en las anteriores divisiones.

No siempre cada funcin o categora se podr identificar en una sola entidad o dependencia y cada una de estas puede tener a cargo varias funciones. Adems, segn la definicin propuesta por la CEPAL al hablar de gasto social no corresponde exclusivamente al Gasto pblico Social-GPS sino al que es financiado y ejecutado por los distintos agentes: pblicos, privados, internos o externos. La CEPAL propone un modelo de anlisis (Grfica 2) que integra la informacin de finanzas pblicas con los sistemas de cuentas nacionales de los pases. Esto debe ir acompaado de evaluaciones de impacto a partir de censos y encuestas especializadas, para identificar a los beneficiarios y el seguimiento a programas especficos, todo esto permitira hacer un anlisis de la gestin social.

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Grfica 2 Componentes del Modelo de Anlisis

Informacin de Finanzas Pblicas EFP Estadsticas Nacionales de Ingresos y Gastos SCN Censos y Encuestas Evaluaciones de Programas
Fuente: CEPAL

Anlisis del Gasto Social

Anlisis de la Gestin Social

Anlisis de los impactos

En particular, los sistemas de cuentas nacionales necesitan la elaboracin de las llamadas cuentas sattiles que proporcionen informacin adicional de carcter funcional o que permitan cruzar la informacin sectorial, para hacer anlisis de aspectos sociales. Esto implica tener un mayor nivel de detalle sobre las actividades, hacer nuevas agrupaciones, identificar mejor a los usuarios, incluir indicadores e informacin no slo monetaria sino fsica. Ejemplos de estas cuentas son aplicaciones a los sectores: medio ambiente, turismo, educacin, salud.

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2. GASTO PBLICO SOCIAL EN COLOMBIA En este captulo se presenta el marco jurdico del gasto social en el pas, las interpretaciones que a travs de sentencias se le ha dado al trmino, y el modelo implementado por el gobierno nacional para su medicin. 2.1 MARCO NORMATIVO Y DE JURISPRUDENCIA En las discusiones que se realizaron para redactar el texto de la Constitucin de 1991 se seal que la Finalidad Social del Estado era procurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, atendiendo principios de universalidad, integridad y solidaridad as como la satisfaccin permanente de sus necesidades bsicas y entre ellas, prioritariamente la salud, la educacin y el consumo bsico de agua potable30, es decir, se plante la idea general de la calidad de vida y se sealaron unos temas especficos. En concordancia, en el tema presupuestal los ponentes afirmaban que indudablemente la transformacin ms importante que se propone implantar en la poltica presupuestal de la nacin, a fin de que los ingresos estatales cumplan un papel eminentemente redistributivo es la introduccin de un componente denominado Gasto Pblico Social en la Ley de Apropiaciones. El Gasto Pblico Social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin, salvo en caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Una vez ms, el criterio de necesidades bsicas insatisfechas regir la distribucin de las partidas integrantes de este rubro, de conformidad con la reglamentacin que haga la ley31. Es decir, los constituyentes sealaron que existira una porcin del gasto que tendra mayor relevancia y que se determinara de acuerdo con los ndices de NBI. El texto Constitucional recogi estas ideas y defini a Colombia como un Estado Social de Derecho (art. 1). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado, y el objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. Adems, se determina que en los planes y

Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta 53 de 1991. Ponencia sobre Rgimen Econmico y Finalidad Social del Estado, elaborada por Carlos Lemos Simmonds, Carlos Ossa Escobar, Rafael Ignacio Molina Giraldo, Antonio Yepes Parra, Rodrigo Lloreda Caicedo y Oscar Hoyos Naranjo. En:www.elabedul.net 31 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta 53 de 1991. Ponencia de Hacienda Pblica y Presupuesto, elaborada por Carlos Rodado Noriega, Jess Prez- Gonzles Rubio y Helena Herrn de Montoya En:www.elabedul.net.

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presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin (art. 366). De igual manera, se establece que la ley de apropiaciones deber tener un componente denominado gasto pblico social que agrupar las partidas de tal naturaleza, segn definicin hecha por la ley orgnica respectiva. Excepto en casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin. En la distribucin territorial del GPS se tendr en cuenta el nmero de personas con NBI, la poblacin y la eficiencia fiscal y administrativa, segn reglamentacin que har la ley (art. 350). Estos criterios se recogieron en los parmetros de distribucin del situado fiscal y la participacin en los ingresos corrientes de la nacin y posteriormente, en el sistema general de participaciones. La definicin se estableci en el artculo 41 del Estatuto Orgnico de Presupuesto -EOP (Decreto Ley 111 de 1996), se entiende por gasto pblico social aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programados tanto en funcionamiento como en inversin. Adems, se establece que el Presupuesto de Inversin Social no se podr disminuir porcentualmente en relacin con el del ao anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. La definicin es ambigua y admite diferentes alternativas de interpretacin cuando se habla de bienestar general y calidad de vida. Adems, la ley 99 de 1993 que cre del Ministerio del Medio Ambiente seala en el artculo 47 que Los recursos que por medio de esta Ley se destinan a la preservacin y saneamiento ambiental se consideran gasto pblico social y mediante el Acto Legislativo 002 de 2000 se reform el artculo 52 de la Constitucin Poltica indicando que El deporte y la recreacin, forman parte de la educacin y constituyen gasto pblico social, de esta manera se amplan los temas que debe contener el GPS. Por va de jurisprudencia tambin se han hecho interpretaciones del GPS, a continuacin mencionamos algunas de stas. Respecto al trmino inversin social en la sentencia C-151 de 1995 la Corte expres que su alcance no corresponda al trmino econmico financiero, que se restringe a la formacin de capital, sino que esta no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efecten tambin en el sector social. Adems, la sentencia C-590 de 1992, respecto de la inversin social, seal que deba entenderse como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversin que tienen como

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finalidad la de satisfacer necesidades mnimas vitales del hombre como ser social, bien sea a travs de la prestacin de los servicios pblicos, el subsidio de ellos para las clases ms necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realizacin de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la poblacin, aqu la interpretacin tambin es bastante ampla y no precisa los temas prioritarios. En la sentencia C-1187 de 2000 se expresa que debe la Corte insistir nuevamente en que la prioridad en el gasto pblico social se materializa en una adecuada gestin social por parte de Departamentos y Municipios, quienes tienen la obligacin de atender lo relacionado con el funcionamiento y la inversin social concreta en la atencin de las reas de salud, educacin, servicios pblicos domiciliarios, y en fin el conjunto de actividades sealadas directamente por el constituyente en los artculos 13, 25, 42, 45, 46, 67, 68 y 69, entre otros32. De igual manera, reiterando lo sealado en diversas sentencias que la proteccin al derecho prestacional, entratndose de los jubilados, no se puede limitar nicamente al reclamo, cuando no haya pago de las correspondientes mesadas para garantizar el mnimo vital, a travs de las acciones de tutela, sino que debe extenderse a crear tambin las condiciones objetivas para que mediante una organizacin y un adecuado procedimiento, por parte del poder pblico, se permita la continuacin en la prestacin de los servicios irrenunciables de la seguridad social, y naturalmente, no se afecte el goce de los derechos prestacionales. Por lo tanto, en opinin de la Corte, el legislador debe tomar medidas para lograr la proteccin y garanta de la seguridad social de los beneficiarios, como un elemento que concrete los propsitos y postulados de un Estado Social de Derecho. Aqu se vuelve explcito el tema pensional como parte de la funcin social del Estado y por tanto debera hacer parte del GPS. En resumen, en la asamblea nacional constituyente las ponencias indicaban que se deberan establecer unos temas prioritarios que comprenderan el gasto pblico social, sin embargo, el desarrollo en la ley no estableci taxativamente los temas y la jurisprudencia es cada vez ms extensa. Por tanto, la idea original de tener un ncleo central en el gasto para hacerle seguimiento no se cumple y la definicin ha quedado a la interpretacin de los gobernantes, generando controversias que hasta ahora no tienen solucin.

32 Los temas a los que se refiere la Constitucin Poltica en los artculos mencionados son: 13 (igualdad ante la ley), 25 (derecho al trabajo), 42 (proteccin a la familia), 45 (proteccin a los jvenes), 46 (proteccin de la vejez y la indigencia), 67 (derecho a la educacin), 68 (establecimientos educativos, identidad cultural, erradicacin del analfabetismo) y 69 (autonoma universitaria).

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Un intento por sealar una definicin se realiz en el proyecto de ley (194C 03) de reforma al estatuto orgnico de presupuesto, en donde se sealaba que constituyen gasto pblico social las apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solucin de necesidades bsicas insatisfechas de salud; saneamiento ambiental; agua potable; educacin; deporte; y los subsidios para servicios pblicos domiciliarios asociados al saneamiento ambiental y agua potable. En primer debate de la comisin cuarta de la Cmara de Representantes se aadieron al listado los temas de vivienda y seguridad social, posteriormente se agregaron otros tems como pensiones y nutricin. En segundo debate se defini que constituyen Gasto Pblico Social las apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solucin de necesidades bsicas insatisfechas de salud, saneamiento bsico y ambiental, agua potable, educacin, deporte, vivienda, pensiones, los subsidios para servicios pblicos domiciliarios y para nutricin, de conformidad con lo que se defina en el respectivo Plan de Desarrollo. Con estas apropiaciones se prestar especial atencin a los sectores ms vulnerables de la poblacin. Sin embargo, la reforma no fue aprobada y contina sin concretarse el tema. Para evitar ambigedades y tener que hacer ajustes a la constitucin, lo ms aconsejable sera que un nuevo estatuto de presupuesto sealara la adopcin de estndares internacionales para la determinacin y seguimiento del GPS.

2.2 MODELO DE MEDICIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL Segn el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico la medicin del GPS conserva la misma metodologa desde 1999, con las siguientes caractersticas:33 Se desarroll a partir del Manual de estadstica de las finanzas pblicas del FMI versin 1986, adaptndolo a las partidas propias del presupuesto colombiano. Utiliza una clasificacin funcional del gasto por finalidad. Esta clasificacin es independiente de la clasificacin institucional. La medicin del gasto solo se realiza en la etapa de proyecto de presupuesto y no en la ejecucin. En el momento de elaboracin del proyecto de presupuesto se clasifican los rubros con claves funcionales.

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Gasto Social en el Presupuesto General de la Nacin Colombia. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Direccin General de Presupuesto Pblico. Agosto de 2007.

27

La clasificacin detalla las funciones, u objetivos socioeconmicos, que persiguen las unidades de gobierno general por medio de las distintas erogaciones. La asignacin de clasificador se realiza a cada rubro del presupuesto. Cada concepto de adquisicin de bienes y servicios, pago de gastos de personal, transferencia, u otra erogacin tiene asignado un cdigo de conformidad con la funcin a la cual corresponde la transaccin. Los rubros de gastos de funcionamiento, como los servicios generales y los gastos de personal, se clasifican al mayor nivel de detalle posible. Con este mtodo se eliminan distorsiones de lectura de asignacin de gasto cuando se fusionan, suprimen o crean entidades porque la clave se asigna a nivel de rubro, no de entidad. El clculo excluye el servicio de la deuda, teniendo en cuenta que ste contiene recursos destinados a financiar el pago de prstamos realizados en vigencias anteriores.

La informacin presupuestal se agrupa en 12 claves funcionales, de las cuales 6 son consideradas Gasto Social (Cuadro 8).
Cuadro 8 Claves Funcionales Gasto Social 6. Medio ambiente: contaminacin, aguas, biodiversidad. 7. Vivienda y espacio pblico: regulacin, construccin, acueductos. 8. Salud: equipos, prestacin, fomento. 9. Recreacin, deporte, cultura y comunicacin (excepto medios masivos) 10. Educacin: preescolar, primaria, bsica, media, superior. 11. Proteccin social: invalidez, vejez, familia, pensiones, grupos tnicos.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Resto del Gasto 1. Funcin pblica general 2. Actividades y servicios de la defensa nacional 3. Actividades de Orden Pblico y Seguridad Ciudadana 4. Fomento y Regulacin del Desarrollo Econmico 5. Infraestructura bsica, produccin y prestacin de servicios. 12. Actividades pblicas que no corresponden a funciones.

Los rubros principales que se tienen en cuenta dentro del gasto social en Colombia tanto en funcionamiento como en inversin son los que se muestran en el Cuadro 9. Se observa que prima el criterio funcional por encima del institucional, dado que se considera dentro del gasto en salud el contemplado en el presupuesto de defensa y en educacin todo lo que en este aspecto realicen las diferentes entidades del Estado.

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Cuadro 9 Principales Rubros de Presupuesto Funcionamiento Inversin Sistema General de Participaciones Asistencia y proteccin a la niez y apoyo a la Territoriales: Educacin bsica, salud, agua familia ICBF. potable y saneamiento bsico, programas Ampliacin y renovacin de la afiliacin del de vivienda, cultura y deporte. rgimen subsidiado en salud - subcuenta de Contribuciones inherentes a la nmina: solidaridad FOSYGA. SENA, ICBF, ESAP, FNA, EPS y Fondos Implantacin programa red de apoyo social Administradores de Cesantas y Pensiones. FIP, Red solidaridad Social y Agencia Gasto en salud que incluye: Ministerio Presidencial para la Accin Social. proteccin, institutos relacionados y gasto Aportes fondo de solidaridad pensional y en salud de las fuerzas armadas, entre administracin de la inversin de capital para otros. respaldar reservas y pago de mesadas Gastos en educacin: que incluye pensionales. Ministerio de Educacin, institutos tcnicos, Distribucin de recursos para pagos por universidades y programas que adelanten menores tarifas servicios pblicos. en esta rea los diferentes organismos del Subsidio familiar de vivienda. Estado. Atencin a grupos vulnerables: desplazamiento forzado, discapacitados, grupos tnicos.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

La aplicacin de los criterios definidos para los ltimos aos se pueden observar en el Cuadro 10. El gasto social creci de $26.8 billones a $60.1 billones entre 2002 y 2008, pero la participacin respecto del total del gasto (sin deuda) se mantiene en niveles similares, alrededor del 69%. En el gasto social en Colombia prima el tema de trabajo y seguridad social (proteccin social) porque en este grupo se registran el pago de pensiones, en segundo lugar, la educacin y en tercero la salud.
Cuadro 10
Gasto Pblico Social en el Presupuesto General de la Nacin
Miles de millones

Concepto Agua potable y saneamiento ambiental Vivienda social Salud sin FOSYGA Cultura, Deporte y Recreacin Educacin Trabajo y seguridad social Gasto Social sin AHN Presupuesto sin Deuda % partic del Gasto Soc/Ppto
Fuente: Ministerio de Hacienda

2002 481 798 4.192 108 9.051 12.254 26.883 39.207 68,6

2003 1.065 414 4.604 300 9.612 11.994 27.989 40.786 68,6

2004 1.016 333 6.022 594 9.026 15.593 32.584 47.424 68,7

2005 1.413 451 6.379 389 10.334 21.485 40.450 58.491 69,2

2006 1.500 489 7.059 564 11.011 23.139 43.763 64.029 68,3

2007 1.753 705 7.688 727 11.810 30.653 53.336 76.633 69,6

2008 1.279 1.594 9.360 925 13.463 33.533 60.155 86.421 69,6

Las principales falencias que reconoce el Ministerio de Hacienda son: la falta de una clasificacin funcional en la etapa de ejecucin del presupuesto, la no

29

vinculacin de las entidades a la medicin y correspondiente generacin de compromisos asociados, y no tener informacin de las entidades territoriales para consolidar el conjunto del sector pblico. Adems, se requiere desarrollar ms el presupuesto por resultados y el conjunto de indicadores que permitan medir la gestin34. La Contralora General de la Repblica (CGR) en un informe que cubri el periodo 2001- 2004 seal que el anlisis de las entidades y rubros incluidos en el Anexo de Gasto Social-AGS del Presupuesto General de la Nacin mostraba que los diferentes gobiernos no haban sido consistentes ni tenan un criterio definido para su elaboracin. Algunas entidades no tienen continuidad y aparecen en el anexo slo de forma espordica y por ello el nmero de estas vara cada ao, igual sucede con los rubros considerados35. Adems, que pese a la institucionalizacin del AGS desde 1996, el seguimiento respectivo apenas se inicia. La inexistencia de un clasificador presupuestal para el AGS en las bases de ejecucin del presupuesto, que permita identificarlo, hace muy difcil realizar una labor precisa de seguimiento y control. La CGR Consider que la ausencia de una definicin precisa de gasto pblico social no slo dificulta el control fiscal y poltico, sino que le resta eficiencia a una variable a la cual la Constitucin le otorg preeminencia frente a otras partidas del gasto. En opinin de la CGR la definicin del Gasto Pblico Social debe estar orientado al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin a partir de tres criterios bsicos:

Incidir positivamente en la disminucin de la pobreza (por ingresos o por necesidades bsicas insatisfechas). Contribuir a la redistribucin del ingreso (reduccin de la desigualdad). Contribuir a la formacin, expansin o renovacin de capital humano.

Por tanto, clasificar el gasto implica identificar los sectores sociales, cuyo propsito explcito es mejorar la calidad de vida de la poblacin beneficiaria de programas o proyectos realizados por instituciones pblicas. Por ejemplo, se consider que no cumpla este requisito las pensiones36 y gastos inherentes a las nminas de entidades de sectores no sociales, gastos en salud de funcionarios de entidades

34 35 36

Ibid. Contralora General de la Repblica. Evaluacin del gasto y la poltica Social. Informe Social 2004. Noviembre de 2005. La CGR consider que las pensiones tienen un carcter regresivo y no contribuyen con el objetivo de redistribucin del ingreso.

30

no sociales y los gastos de medio ambiente, todo lo cual representaba aproximadamente la quinta parte del gasto social reportado. Se oponen dos criterios, que a la fecha no tienen un punto de encuentro. El del gobierno que toma el conjunto de los parafiscales por su destinacin al ICBF y SENA y a la vez, considera que todos los pagos de pensiones son sociales, y la Contralora que slo toma las prestaciones de los sectores sociales como parte del costo de los mismos, para su clasificacin.

31

3. GASTO PBLICO SOCIAL EN EL DISTRITO CAPITAL Este captulo recoge los aspectos normativos respecto del GPS en Bogot y las competencias en materia de prestacin de servicios. Se examina el anexo del GPS del proyecto de presupuesto y se presenta la propuesta de medicin para el Distrito. 3.1 ASPECTOS NORMATIVOS En el Estatuto de Bogot (D.L.1421 de 1993) se plasm el concepto de gasto social en el art. 137 Prioridad del Gasto Social. En los planes y presupuesto del Distrito, el gasto pblico social tendr prioridad. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Distrito. Ser propsito fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, saneamiento ambiental y agua potable. El listado de prioridades se qued corto en esta norma, ni siquiera se nombra el sector educacin. En el estatuto de presupuesto del Distrito (D 714 de 1996 art. 32) se hace una copia del concepto del estatuto Nacional (D 111 de 1996), se entiende por gasto pblico social aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin programados tanto en Funcionamiento, como en Inversin. El Presupuesto de Inversin Social no se podr disminuir porcentualmente con relacin al ao anterior respecto del gasto total del correspondiente Acuerdo de Apropiaciones. Cabe anotar que en el Estatuto de Presupuesto Nacional, se haba agregado al concepto de gasto social art. 41 un pargrafo sobre los entes territoriales El gasto pblico social de las entidades territoriales no se podr disminuir con respecto al ao anterior y podr estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con la participacin municipal en los ingresos corrientes de la Nacin (Ley 179 de 1994, artculo 17). Es decir, los municipios y departamentos pueden concurrir con sus propios recursos y no podran registrar lo efectuado con las transferencias nacionales, seguramente se pensaba en algn procedimiento de consolidacin del GPS.

32

No obstante, esto tambin representa un contrasentido porque en la distribucin de competencias (Grfica 3), en trminos generales, le corresponde a la Nacin la regulacin de la provisin de bienes y servicios, a los departamentos su supervisin37 y a los municipios su prestacin38. Por tanto, la instancia que presta los servicios debera medir el GPS y evaluar su impacto sobre la poblacin beneficiaria, independientemente del origen de la financiacin. El GPS de las entidades territoriales depende de las facultades que las normas les otorguen. La ley 715 de 2001 le asigna al Distrito Capital39 competencias tanto departamentales como municipales40, en el Cuadro 11, se presentan algunas de ellas.
Grfica 3
Distribucin de Competencias para la Provisin de Bienes y Servicios

Nacin

La Nacin es competente de normalizar y regular la prestacin de los servicios

Departamento

El Departamento debe supervisar y controlar la prestacin de los servicios

Municipio

Los Municipios deben prestar los servicios bsicos a los ciudadanos

Fuente: Constitucin Poltica, elaborado por Ministerio de Hacienda. Direccin de Apoyo Fiscal. Anlisis del Marco Institucional de responsabilidad fiscal aplicable a las entidades descentralizadas subnacionales

37 Artculo 298 de la C.P. Los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos seccionales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio en los trminos establecidos por la Constitucin. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin municipal, de intermediacin entre la Nacin y los municipios y de prestacin de los servicios que determine la Constitucin y la ley. 38 Artculo 311 de la C.P. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltica administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes. 39 No solo la Ley 715, sino tambin las normas especficas de cada sector otorgan funciones especficas a los entes territoriales. Ejemplo la ley 115 de 1993 en materia educativa, la ley 100 de 1993 en salud, 40 El art. 75 de la ley 715 seala que Los distritos tendrn las mismas competencias que los municipios y departamentos, excepto aquellas que correspondan a la funcin de intermediacin con los municipios y la Nacin.

33

Sector Educacin

Salud

Servicios Pblicos Vivienda

Transporte

Medio Ambiente

Deporte y Recreacin

Cultura

Atencin de grupos vulnerables Empleo

Cuadro 11 Competencias del Distrito Capital Competencias Dirigir, planificar y prestar el servicio. Administrar los recursos entre instituciones educativas, distribuir plantas y cargos y realizar traslados. Ejercer inspeccin y vigilancia de las instituciones de su jurisdiccin. Participar con recursos propios en la financiacin. Dirigir y coordinar el sector salud y el SGSSS en su jurisdiccin. Formular y evaluar planes, programas y proyectos. Gestionar el recaudo, flujo y ejecucin de los recursos para salud. Supervisar el acceso de la poblacin a la prestacin de los servicios. Identificar y seleccionar los beneficiarios del rgimen subsidiado. Formular, ejecutar y evaluar el PAB; realizar acciones de fomento de la salud, promocin y prevencin y ejercer la vigilancia y el control sanitario. Preparar los planes bienales de inversiones. Planificar y orientar las polticas de desarrollo y de prestacin de servicios pblicos. Realizar directamente o travs de terceros su prestacin, as como la ampliacin rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura. Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social. Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de inters social, otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalizacin nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello. Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdiccin y desarrollar alternativas viables. Adelantar la construccin y la conservacin de todos los componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda, vas urbanas, suburbanas y veredales. Desarrollar y ejecutar programas y polticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Tomar las medidas necesarias para el control, la preservacin y la defensa de estos recursos en el municipio, en coordinacin con las corporaciones autnomas regionales. Ejecutar obras o proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por vertimientos, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos, y de control a las emisiones contaminantes del aire. Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la prctica del deporte, la recreacin, el aprovechamiento del tiempo libre y la educacin fsica en su territorio. Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos. Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y cultural en el municipio. Apoyar la construccin, dotacin, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiacin creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporacin al crecimiento econmico y a los procesos de participacin ciudadana. Podrn establecer programas de apoyo integral a grupos de poblacin vulnerable, nios, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar. Promover el empleo y la proteccin a los desempleados.

Fuente: Ley 715 de 2001.

34

3.2 GASTO PBLICO SOCIAL EN LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTO La Secretara de Hacienda del Distrito incluye desde 1999 un anexo de gasto pblico social, pero la cobertura del este informe ha venido cambiando. Hasta 2003 el anexo inclua todo el Presupuesto General del Distrito (Administracin Central, Establecimientos Pblicos, Empresas Industriales y Comerciales y Empresas Sociales del Estado), en 2004 se presentaron anexos para el Presupuesto General y para el Presupuesto Anual y a partir del 2005 solo para el Presupuesto Anual (Administracin Central y Establecimientos Pblicos41. En la Grfica 4 se puede observar la evolucin del GPS y la inversin social registrados en el proyecto de presupuesto entre 2003-2010. El porcentaje de la inversin social como porcentaje del gasto se incrementa del 44,9% al 65%, con un pico en 2009 del 67,6% y la del GPS pasa del 50,5% al 66,4% pero con ms fluctuaciones. Grfica 4
Gasto Pblico Social e Inversin Social (Presupuesto Anual)
12.000.000 10.000.000 Millones de pesos 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 Gasto Pblico Social Inversin Social Presupuesto Anual neto % Partic GPS/Ppto % Partic Inv Soc/Ppto 80,0 70,0 60,0

40,0 30,0 20,0 10,0 2003 2.656.279 2.361.250 5.262.565 50,5 44,9 2004 2.999.500 2.698.045 6.043.661 49,6 44,6 2005 3.883.520 3.554.273 7.313.409 53,1 48,6 2006 4.635.231 4.270.340 8.497.787 54,5 50,3 2007 5.368.187 4.989.095 8.044.162 66,7 62,0 2008 5.812.235 5.410.012 8.828.091 65,8 61,3 2009 6.494.656 6.190.995 9.162.113 70,9 67,6 2010 6.474.956 6.339.817 9.752.527 66,4 65,0 0,0

Fuente: Secretara de Hacienda. Proyectos de Presupuesto de cada vigencia

La agregacin por sectores de la Administracin, las entidades y programas contemplados tambin han sido diferentes en cada vigencia (Anexos 1, 2 y 3). En los aos 2003 a 2005 se incluyeron los presupuestos (funcionamiento e inversin) de 24 entidades y algunos proyectos de Secretara General, Planeacin e IDU relacionados con el mejoramiento de barrios. En 2006-2007 la cobertura fue de 22
41

Secretara Distrital de Hacienda. Revista Inversin y Desarrollo del D.C. No. 1 de 2007. Informe Especial: Inversin en Bogot.

35

Porcentaje

50,0

entidades, pero en 2006 no se tuvo en cuenta el sector de movilidad, mientras que en 2007 se agregaron 4 proyectos del IDU. En 2008 se mencionaron en el Anexo 27 entidades ms 1 proyecto de la Secretara General relacionado con el apoyo a la micro y pequea empresa, 8 del IDU y 1 de la Unidad de Rehabilitacin y Mantenimiento Vial-RMV, en 2009 se baj a 15 entidades, 4 proyectos del IDU y 1 de la Unidad RMV y en 2010 se incluyeron 16 entidades y 7 proyectos, agregando a los existentes la modernizacin y expansin del sistema de control de trnsito a cargo de la Secretara de Movilidad. Es decir, no ha existido consistencia ni unidad de criterio para la presentacin de la informacin. Los sectores que han permanecido sin cambios significativos son educacin, salud y bienestar social, mientras que en movilidad se incluan solo algunos proyectos en 2003, y en los ltimos aos se presenta dentro del GPS la mayor parte de la inversin que realiza el IDU. Adems, el GPS solo se menciona en la programacin, por tanto no hay seguimiento a la ejecucin, y tampoco hay un vnculo entre este y las polticas fijadas por la Administracin. Los constantes cambios en los sectores y entidades consideradas no permiten una correcta evaluacin y control. Por tanto, se requiere que el Distrito avance en la adopcin de sistemas de clasificacin del gasto (funcional y econmico) que permitan hacer una mejor evaluacin de la gestin. 3.3. MEDICIN DEL GPS EN EL DISTRITO La propuesta de inclusin del Gasto Pblico Social en la Constitucin pretenda que este se constituyera en un instrumento de priorizacin y seguimiento de la poltica social. Sin embargo, no ha pasado de ser una informacin que se presenta para dar cumplimiento a la normatividad, sin que se constituya en trminos prcticos en un elemento de anlisis de la gestin. Se propone para el Distrito hacer una medicin del GPS que se acerque a la definicin, sectores y categoras consideradas por la CEPAL, como se puede observar en el segundo captulo de este documento. En la definicin de este organismo se establece que la medicin debe hacerse independientemente de quien realiza el gasto (nivel, entidad). As que la

36

clasificacin no se ajusta necesariamente a los sectores definidos en la estructura organizacional del Distrito. No se incluyen los pagos por cuentas por pagar y reservas de periodos anteriores para no distorsionar la ejecucin y hacer un doble registro. Tampoco las transferencias a otras entidades o instancias del Distrito, sino los rubros que directamente se ejecutan en funcionamiento e inversin en las entidades consideradas. Se excluye el servicio de la deuda (amortizacin e intereses). Se propone partir de la identificacin de las entidades que apuntan a las Funciones Sociales identificadas en el modelo de la CEPAL y hacer una primera clasificacin de tipo econmico a los rubros. Esta clasificacin abarca tres grandes grupos (Cuadro 12) los gastos, las inversiones de capital y el financiamiento.
Cuadro 12 Clasificacin Econmica del Gasto Definicin Gastos corrientes: erogaciones econmicamente no recuperables como: remuneraciones, sueldos y salarios, servicios personales, contribuciones sociales. Gastos financieros: financiamiento del endeudamiento. Intereses y comisiones. Gastos de operacin: gastos de instituciones que reportan ingresos derivados de la produccin. Remuneraciones, contribuciones, prestaciones, adquisicin de bienes y servicios, gastos de la propiedad (arrendamientos). Transferencias corrientes: transferencias de recursos a otras instituciones en virtud de mandamientos legales. Erogaciones que son susceptibles de ser econmicamente productivas, adquisicin de activos no financieros o reales, propiedades, bienes de uso pblico, construcciones en curso. Transferencias destinadas a este fin. Amortizaciones de la deuda pblica interna y externa, colocacin de instrumentos financieros.

Concepto Gastos

Inversiones Capital

de

Financiamiento

Fuente: Clasificacin Econmica del Gasto. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de Colombia. Documento DGPPN. Sep/08.

Para la medicin del gasto pblico social se tienen en cuenta los gastos corrientes42, los de operacin43 y las inversiones de capital44 que realice cada entidad, es decir, no se consideran los gastos financieros, las transferencias (corrientes y de capital), ni las amortizaciones de la deuda (Grfica 5). Dentro de
Los gastos corrientes corresponden a los gastos de funcionamiento de cada entidad. En los gastos de operacin se agrupan los proyectos que apuntan a cada una de las categoras de gasto de cada funcin. 44 Las inversiones de capital son los proyectos dedicados al desarrollo de infraestructura en cada funcin social. Pueden existir otros proyectos que involucren actividades de infraestructura, sin embargo, la informacin presupuestal no permite separarlos. Por tanto, es necesario que el Distrito adopte clasificaciones econmicas y funcionales del gasto para su adecuada evaluacin.
43 42

37

cada grupo se identifican las categoras de gasto segn su objeto (ver Cuadro 6, captulo 1). El gasto de cada funcin social es el agregado de las entidades que le apuntan a dicha funcin.
Grfica 5
Funciones Sociales Institucional Econmica Funcional
(objeto del gasto)

Gastos corrientes

Categoras

Entidad(es) *

Gastos de operacin

Categoras

Inversiones de capital

Categoras

*Adems se incluyen algunos proyectosque aporten a la funcin, de otras entidades Fuente: esquema propuesto por los autores

En el Anexo 4 se presenta la agrupacin de las entidades del Distrito de acuerdo con las funciones generales del Sistema de Clasificacin del Gobierno COFOG. En este las funciones consideradas no sociales son:

Servicios pblicos generales: las actividades ejecutivas, de control, de administracin fiscal, estadstica y de la funcin pblica. Defensa: el Distrito no tiene entidades encargadas de esta labor. Orden Pblico y Seguridad: agrupa funciones de polica, seguridad y justicia Asuntos Econmicos: comprende la administracin y gestin del desarrollo econmico a travs de la formulacin y promocin de polticas pblicas dirigidas hacia el desarrollo econmico, industrial, turstico y comercial; el fomento y la regulacin del transporte; la infraestructura en general y los servicios de comunicacin.

Como se explic en el captulo 1 existen seis funciones sociales: salud, educacin, proteccin social, vivienda y servicios relacionados, actividades recreativas y de cultura, proteccin del medio ambiente y adems, incluye una categora adicional para funciones no especificadas, en este caso corresponde a las actividades de atencin y prevencin de desastres y al fomento de la participacin ciudadana.

38

En este informe analizaremos el comportamiento del gasto en las seis funciones sociales y el clculo del gasto pblico social total frente al PIB de la ciudad y al gasto total del D.C, calculado este ltimo bajo las mismas consideraciones que el gasto social. 3.3.1 Funcin Salud La funcin salud en el Distrito es desarrollada por la Secretara de Salud y el Fondo Financiero. En el Anexo 5 y la Grfica 6 se puede observar los diferentes componentes del gasto agregado de las dos entidades. El gasto corriente permanece en el mismo nivel durante el periodo con apenas un crecimiento del 9% en trminos reales entre el 2001 y 2009, compuesto por los servicios personales y los gastos generales.
Grfica 6
GPS Funcin Salud
1.400.000

1.200.000

1.000.000 Millones de pesos de 2009

800.000

600.000

400.000

200.000

0 2001

2002 Gasto corriente

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Servicios Hospitalarios y externos Actividades de Apoyo

Servicios de Salud Pblica Inversin de Capital

otros gastos operativos Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

El principal tem son los servicios hospitalarios y externos45, que en el Distrito se cubren a travs del aseguramiento en salud y la atencin a la poblacin vinculada. Los servicios de salud pblica recogen todos los proyectos dirigidos a la prevencin de la enfermedad, la promocin de estilos de vida saludable, de
En la metodologa propuesta por la CEPAL deben separarse las categoras de productos y equipos mdicos, servicios para pacientes externos, y servicios hospitalarios.
45

39

ambientes sanos y estrategias como salud a su casa y al colegio. En las actividades de apoyo estn las dirigidas a garantizar la calidad del servicio, el fomento de la participacin ciudadana, el mejoramiento de los sistemas de informacin y de gestin en general y el aporte para el funcionamiento de los tribunales de tica mdica. El gasto operativo creci el 53% en el periodo de estudio. Finalmente, la inversin de capital corresponde a los proyectos dirigidos al desarrollo de la infraestructura hospitalaria, la cual fue importante entre los aos 2005 y 2008. En general el gasto en salud creci el 54% en trminos reales entre 2001 y 2009. El Distrito pas de tener al comienzo de la dcada 1.2 millones de personas afiliadas en el rgimen subsidiado y a 1.5 millones actualmente, es decir el 20% de la poblacin de la ciudad. Sin embargo, este es un proceso dinmico dado que la metodologa de identificacin de beneficiarios (SISBEN) se va ajustando (ver Anexo 11). Entre los logros obtenidos en materia de salud se pueden destacar que el porcentaje de desnutricin infantil est por debajo del 10%, las coberturas en vacunacin por encima del 95%, la reduccin de la mortalidad por EDA que pas de 8 a 1,9 por 100.000 entre 2001 y 2008, la mortalidad materna bajo de 77.3 a 37.7 (por 100.000 nacidos vivos) y la mortalidad infantil en menores de un ao de 16,7 a 12,7. El principal reto que afronta el Distrito es la sostenibilidad financiera de los hospitales y el mejoramiento de la calidad del servicio.

3.3.2 Funcin Educacin En la funcin educacin participa la Secretara de Educacin, la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas y el Instituto para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico. En el Anexo 6 y la Grfica 7 se puede observar el comportamiento del gasto consolidado. El gasto corriente en las tres entidades ha permanecido en niveles similares durante 2001 a 2009, el gasto operativo creci el 51,2% en el periodo, el mayor peso lo tiene la enseanza primaria, secundaria y media46 que comprende la nmina y operacin de los centros educativos, y los subsidios a la demanda educativa. La enseanza terciaria est compuesta por la nmina docente, la operacin y dotacin de la Universidad y los proyectos de fomento de la educacin
46 De acuerdo con la metodologa de la CEPAL deben separarse los gastos de la enseanza preescolar y primaria de los de secundaria, sin embargo la informacin presupuestal no permite hacer esta diferenciacin.

40

superior que se hacen desde la Secretara. Los servicios auxiliares de educacin corresponden a transporte, alimentacin y dems acciones que propenden por la retencin escolar. Las actividades de apoyo agrupan los procesos de evaluacin de competencias, el fortalecimiento institucional y de gestin, la operacin de bibliotecas y sistemas de informacin.
Grfica 7
GPS-Funcin Educacin
2.500.000

2.000.000

Millones de pesos de 2009

1.500.000

1.000.000

500.000

0 2001

2002 2003 Gasto corriente Enseanza terciaria Actividades de apoyo Inversin de Capital

2004

2005

2006 2007 2008 Enseanza primaria, secundaria y media Servicios auxiliares de la educacin otros gtos operativos

2009

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

Las inversiones de capital son los proyectos de construccin y mejoramiento de los centros educativos distritales, las cuales se incrementaron durante los aos 2005-2007 como se puede observar en la Grfica. En total el gasto en educacin creci el 44,3% entre 2001 y 2009 en trminos reales. La tasa de cobertura bruta en el Distrito pas de 90,1% en 2001 a 99% en 2009, es decir, la matrcula versus el total de la poblacin en edad escolar PEE. Sin embargo, ajustando la medicin por rangos de edad, la cobertura neta llega al 93%. Se ha logrado cubrir la demanda en primaria y secundaria, pero an existe un dficit en media vocacional47 (ver Anexo 11). El sector oficial pas de tener la mitad de la matrcula, al comienzo de la dcada, al 63,3% en 2009.

47

Balance de Gestin Consolidado, Alcalda Mayor. Vigencia 2009.

41

Las problemticas del sector educacin identificadas por las evaluaciones efectuadas por la Contralora se refieren a los aspectos de calidad que se evidencian en los resultados que obtienen los estudiantes de colegios oficiales en las pruebas nacionales, los fenmenos de violencia en las instituciones y la desercin escolar48. 3.3.3 Funcin Proteccin Social La funcin de proteccin social la desarrollan la Secretara de Integracin Social, el Instituto para la Proteccin de la Niez y la Juventud-IDIPRON, y adems, se incluyen los proyectos de la Secretara de Gobierno relacionados con la atencin de jvenes en situacin de vulnerabilidad y atencin de la poblacin en desplazamiento (Anexo 7 y Grfica 8). El gasto corriente no presenta variaciones significativas en el periodo, mientras que el gasto operativo tuvo un crecimiento de 185% en trminos reales. Los rubros principales son: la operacin de las unidades de servicios tanto de la Secretara como de IDIPRON, familia y niez que comprende los proyectos dirigidos a familias gestantes, proteccin de menores y de jvenes, nutricin (incluye comedores comunitarios), prevencin de la drogadiccin y atencin de la violencia intrafamiliar y sexual.
Grfica 8
GPS Proteccin Social
700.000

600.000

Millones de pesos de 2009

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0 2001

2002 Gasto corriente Familia y niez

2003

2004

2005

2006

2007 Edad Avanzada Desempleo Inversin de capital

2008

2009

Operacin unidades de servicios Exclusin Social Otros gastos operativos

Actividades de Apoyo

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

48 Informe de Balance Social y Evaluacin de las Polticas Pblicas del Distrito Capital. Vigencia 2008. Contralora de Bogot. Septiembre de 2009.

42

En el tem de exclusin social se registra la inversin dirigida a la atencin de poblacin callejera, trabajadores sexuales, desplazados y personas en emergencia social. Para la categora de edad avanzada estn los proyectos dirigidos a la atencin del adulto mayor en abandono y pobreza; en desempleo los programas para impulsar la generacin de ingresos; en otros gastos operativos se encuentra la atencin a discapacitados y la investigacin en las diferentes reas de la proteccin social. Las actividades de apoyo corresponden a los proyectos de fortalecimiento institucional y de gestin, trabajo social y participacin ciudadana. La inversin de capital agrupa los proyectos de construccin y remodelacin de plantas fsicas, la cual tambin tiene su punto mximo entre 2005 y 2007. El gasto en proteccin social present un incremento del 162,9% entre 2001 y 2009 a pesos constantes, el mayor crecimiento en comparacin con las otras funciones sociales. La cobertura de los programas de la Secretara de Integracin Social frente a la demanda potencial identificada por el SISBEN muestra que en educacin inicial de 0 a 5 aos para nios en condicin de pobreza creci de 14,9% en 2004 a 29,5% en 2009, la atencin del adulto mayor con respecto a esta poblacin en niveles 1 y 2 del SISBEN pas de 15% a 19,5% y la atencin del adulto mayor habitante de calle del 68% en 2001 a 83,2% en 2009 respecto del censo que sobre esta poblacin se realiza en el Distrito (Anexo 11). En Bogot las problemticas identificadas en el Balance Social del Sector de Integracin Social muestran entre otros aspectos que: a pesar de tener una baja tasa de analfabetismo, se encuentra poblacin que no tuvo acceso a educacin, especialmente en los adultos mayores, seguido de adultos entre los 45 y 49 aos especialmente mujeres; jvenes y nios abandonan el colegio para vincularse al trabajo en condiciones precarias, por la situacin econmica de las familias; y en relacin con los habitantes de calle, las principales causas son pobreza, violencia intrafamiliar, desplazamiento y consumo de sustancias sicoactivas49. 3.3.4 Funcin Vivienda y Servicios Relacionados En la funcin vivienda y servicios relacionados intervienen la Secretara del Hbitat, Metrovivienda, Caja de la Vivienda, Empresa de Acueducto y Alcantarillado50, Aguas de Bogot, se incluyen los proyectos de vivienda que
Ibid. Se excluyen en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado los proyectos relacionados con la proteccin del medio ambiente y la operacin de la planta de tratamiento de aguas residuales de el Salitre-PTAR que se reclasifican a la funcin de Proteccin del Medio Ambiente.
50 49

43

desarroll la Empresa de Renovacin Urbana y los gastos por servicio de alumbrado pblico a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Pblicos y los pagos realizados por este concepto en la Secretara de Hacienda. En el Anexo 8 y la Grfica 9 se puede observar el detalle de los gastos de esta funcin. En primer lugar el gasto corriente experiment un aumento del 77,7% entre 2001 y 2009 dado el crecimiento de las transferencias de previsin y seguridad social de la EAAB para el pago de pensiones y cesantas. El gasto operativo creci en 47,8% en trminos reales. El principal componente es la operacin y mantenimiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado y en segundo lugar el costo del servicio de alumbrado pblico. En la categora de urbanizacin se recogen las actividades de compra y habilitacin de superlotes para el desarrollo de vivienda de inters social, los subsidios y crditos para la adquisicin, acciones para el mejoramiento de sta, titulacin de predios y el control administrativo para la enajenacin y arrendamiento en el Distrito.
Grfica 9
GPS Vivienda y Servicios Relacionados
1.800.000 1.600.000 1.400.000 Millones de pesos de 2009 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2001

2002 Gasto Corriente

2003

2004

2005 Urbanizacin

2006

2007

2008

2009

Desarrollo Comunitario Alumbrado Pblico Acueducto y Alcantarillado -Inversin de Capital

Acueducto y Alcantarillado -operacin y mantenimiento Actividades de apoyo

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

En desarrollo comunitario se contabilizan los proyectos de carcter comunal como el mejoramiento de barrios y de reas de origen informal, reasentamientos y proyectos urbansticos asociativos y en las actividades de apoyo estn el fortalecimiento institucional y de gestin, los procesos de participacin ciudadana y la creacin de una cultura del hbitat.

44

La inversin de capital corresponde a la construccin, renovacin y rehabilitacin de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Esta inversin permanece estable en el tiempo, en promedio se invierten cada ao $400.000 millones. En total el gasto de la funcin vivienda y servicios creci en 38,1% en el periodo analizado, lo que le permiti al Distrito superar el rezago en alcantarillado que tena al comienzo de la dcada, alcanzando en pluvial una cobertura de 99,2% y en sanitario 99%, y mantenindola casi plena en acueducto con 99,7% en 2009 (ver Anexo 11). Respecto de la vivienda, segn la encuesta de calidad de vida 2007 existen 1.978.528 hogares en Bogot de los cuales 15,6% o sea 307.945 tienen dficit habitacional, lo cual contrastado con el nmero de viviendas promovidas o gestionadas por el Distrito que pas de 6.000 en 2002 a 13.365 en 2009, muestra que el aporte del Distrito a esta problemtica es marginal, lo cual es comprensible porque el otorgamiento de subsidios est principalmente en cabeza del gobierno nacional y la oferta de vivienda en el sector privado. Las dos grandes problemticas que enfrenta la Administracin para continuar con la promocin de vivienda son: el dficit de suelo urbano51 para la realizacin de grandes proyectos de habilitacin de tierras y las dificultades para la consecucin de los crditos, que permitan a los beneficiarios de los subsidios distritales completar la financiacin de las viviendas.

3.3.5 Funcin Actividades Recreativas y Culturales Los servicios de recreacin y cultura son prestados por el Instituto del Patrimonio Cultural -IPC, la Fundacin Gilberto Alzate, el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte-IDRD, la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte y el Canal Capital. Como se puede observar en el Anexo 9 y la Grfica 10 el gasto corriente fue mayor en el 2001 debido al pago de indemnizaciones laborales en IDRD y Canal Capital, entre 2002 y 2009 permaneci estable. En el gasto operativo los servicios recreativos y deportivos han ido en ascenso, estos comprenden eventos, capacitacin y formacin deportiva, ciclova, programas para jvenes y grupos de la tercera edad. Los servicios culturales presentan una mayor inversin entre los aos 2004 a 2007, estos se componen de
51 Segn el informe de Proyecciones de Poblacin e indicadores demogrficos de Bogot, abril de 2009 , elaborado por la Secretaria distrital de Planeacin en Convenio con el DANE, concluy que hay cada vez menos rea disponible para urbanizar en los prximos aos, lo que plantea dos soluciones, la expansin del rea urbana o el crecimiento en altura incentivando la renovacin.

45

la realizacin y promocin de eventos culturales, formacin artstica, comunicacin y divulgacin cultural y del patrimonio, realizacin de foros y talleres.
Grfica 10
GPS Actividades Recreativas y Culturales
250.000

200.000 Millones de pesos de 2009

150.000

100.000

50.000

2001

2002 Gasto Corriente

2003

2004

2005

2006

2007 Servicios Culturales Inversin de Capital

2008

2009

Servicios Recreativos y Deportivos Actividades de Apoyo

Servicios de televisin
Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

Los servicios de televisin a cargo de Canal Capital presentan un crecimiento continuo y las actividades de apoyo tuvieron un punto mximo en 2002 y 2003 por los gastos administrativos del sistema distrital de parques dado que los contratos de concesin de algunos parques con las cajas de compensacin familiar haban terminado en 2002 y en el 2004 se establecieron nuevos contratos y convenios. En las actividades de apoyo tambin se registran el fortalecimiento institucional de las entidades que intervienen, las labores de divulgacin de las normas patrimoniales y la modernizacin de las sedes administrativas. La inversin de capital ha tenido un enorme crecimiento dado el desarrollo de la infraestructura de parques y escenarios y las obras de renovacin urbana para la conservacin del patrimonio cultural. En general, el gasto en actividades recreativas y culturales creci un 71,9% entre 2001 y 2009 en trminos reales. La oferta de eventos culturales en la ciudad es muy amplia, como se puede observar en el Anexo 11 se programaron 17.360 eventos a nivel general en 2009 y 2.325 en las localidades. Estos comprenden exposiciones de arte, muestras

46

audiovisuales, conferencias, talleres, visitas guiadas, puestos de lectura, festivales al parque, ciclos de conciertos y teatro. As mismo, Bogota cuenta con 5.201 parques para la recreacin52. De acuerdo con el Balance Social se encontr que es necesario continuar con un proceso de desconcentracin y descentralizacin de los eventos culturales, recreativos y deportivos para permitir un mayor acercamiento y participacin de la poblacin a fin de incrementar el reconocimiento y sentido de pertenencia a la comunidad. Respecto de los escenarios, es necesario velar por su mantenimiento y sostenibilidad, para contribuir a la convivencia pacfica de los ciudadanos53. 3.3.6 Funcin Proteccin del Medio Ambiente El ltimo componente del gasto pblico social es la proteccin del medio ambiente, a cargo de la Secretara del Ambiente, el Jardn Botnico, la UAE de servicios pblicos54 y se incluyen los proyectos ambientales de la Empresa de Acueducto (incluida la operacin de la PTAR) y los recursos transferidos a la CAR por la Secretara de Hacienda (Anexo 10 y Grfica 11).
Grfica 11
GPS Proteccin del Medio Ambiente
350.000

300.000

Millones de pesos de 2009

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Gasto Corriente Ordenacin de aguas residuales Proteccin de la diversidad biolgica y del paisaje Transferencias-CAR

Ordenacin y desechos Reduccin de la contaminacin Actividades de apoyo y otros

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

52 Instituto de Recreacin y Deporte. Sistema de Informacin Geogrfico. Mapa de nmero de parques por localidad. En: www.idrd.gov.co 53 Informe de Balance Social y Evaluacin de las Polticas Pblicas, vigencia 2008. Op. Cit. 54 Se excluyen en la UAE de Servicios Pblicos lo relacionado con el alumbrado pblico que es reclasificado en la funcin de vivienda de acuerdo con la metodologa de la CEPAL, y la intervencin en plazas de mercado que es considerada como para de una funcin de Asuntos Econmicos.

47

Como se observa en la Grfica el gasto corriente no ha tenido variaciones significativas. Por el contrario, la categora ordenacin de aguas residuales tiene grandes fluctuaciones, en este se registra el proyecto de construccin y operacin de la planta de tratamiento el salitre PTAR que estuvo en concesin hasta el ao 2003, cuando se decidi la terminacin unilateral del contrato. El costo pagado al concesionario55 fue excluido por considerar que no debera hacer parte del gasto pblico social. A partir del 2004 la operacin de la planta fue asumida por la EAAB en convenio con el DAMA hoy Secretaria del Ambiente. En 2008 y 2009 la Secretara no presupuesto erogaciones por este concepto y por ello se nota una disminucin (Grfica 11). En esta categora se contabiliza el costo de operacin de la PTAR por parte de la EAAB y el proyecto de acciones para el saneamiento del Ro Bogot que tambin ejecuta esta empresa. El segundo tem de importancia es la transferencia de recursos a la Corporacin Autnoma Regional-CAR. En la Ley 99 de 1993 se establece que una de las fuentes de financiacin de las corporaciones autnomas sera un porcentaje entre el 15% y 25,9% del impuesto predial de los municipios y distritos, recursos que se destinarn a la proteccin del medio ambiente. El 50% de este porcentaje corresponde a la gestin ambiental dentro del permetro urbano del municipio, distrito, o rea metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la poblacin supere el 1.000.000 habitantes. En el caso de Bogot el porcentaje del impuesto es del 15% y hasta el 2007 se transfiri el 7,5% a la CAR y por convenio CAR y el DAMA el otro 7,5% se destinaba a la entidad distrital. La ley 1151 de 2007 permite que el 7,5% que deba ejecutarse dentro del permetro urbano se pueda destinar al megaproyecto del Ro Bogot. Se estableci un nuevo convenio, en 2008 y 2009 el Distrito transfiri el 15% del impuesto predial a la CAR56 destinado al fondo para la financiacin del megaproyecto Ro Bogot-FIAB. En la categora de ordenacin y desechos se registra todo lo relacionado con la gestin de residuos slidos incluyendo el tratamiento de escombros, reciclaje, etc., en la reduccin de la contaminacin se recogen los programas de control de

55 Mediante resolucin 2036 del 31 de diciembre de 2003 se declar la terminacin unilateral por razones del servicio. Para este efecto el DAMA recibi una adicin presupuestal por $254.768 millones. 56 En 2009 esta operacin se manejo por fuera del presupuesto, en el ingreso solo se presupuest el 85% del recaudo del impuesto predial y en el gasto no se registr la transferencia, sin embargo, este monto se considera dentro del gasto pblico social del Distrito.

48

factores de deterioro ambiental y del hbitat, la gestin para el desarrollo sostenible, mitigacin del impacto ambiental. En la proteccin de la diversidad biolgica y del paisaje se agrupan los proyectos destinados a la conservacin de los ecosistemas, el control de la ocupacin de reas protegidas, la restauracin, rehabilitacin y recuperacin ecolgica, la arborizacin y la proteccin de los humedales y zonas de ronda, y en las actividades de apoyo est la educacin ambiental, el fortalecimiento institucional, los procesos de divulgacin y de participacin ciudadana. En total el gasto en proteccin ambiental creci el 70% entre 2001 y 2009. Los indicadores en materia ambiental (Anexo 11) muestran que en el Distrito el nivel de concentracin de polvo PM10 (menores de 10 micras en el aire g/m3) era de 65 en 2001 subi hasta 74 en 2005 y ahora se encuentra en 59,1, es decir, est por encima de la norma nacional de 50 g/m3, segn el observatorio ambiental de Bogot57. La disposicin de residuos slidos en el relleno creci de 1.7 millones de toneladas en 2001 a 2 millones anuales en 2009 y per cpita aument de 0,27 toneladas en 2001 a 0,3 en 2008 con una disminucin a 0,29 en 2009. Como aspecto positivo se destaca que el nmero de rboles por hectrea pas de 13,3 en 2002 a 29,8 en 2009 y el rea verde por habitante de 3,3 m2 a 4,7 m2, pero an se est lejos del estndar internacional de mnimo 10 m2 . Por otra parte, el Balance Social seala entre las principales problemticas que debe afrontar el Distrito, la afectacin de sus recursos hdricos tanto por las industrias como por las aguas residuales de origen domstico, la contaminacin de las aguas subterrneas y la restauracin de los humedales que comprenden actualmente 657,3 hectreas58. 3.3.7 Gasto Pblico Social 2001-2009 El gasto pblico social del Distrito considerando las seis funciones sociales presenta una tendencia creciente en la ltima dcada (Cuadro 13 y Grfica 12). Entre el 2001 y 2009 experiment un incremento del 53,5% en trminos reales, lo que equivale a un aumento promedio anual de 5,5%. En los aos 2004 y 2008 se nota un quiebre en la tendencia, debido a que en los aos donde se presenta un cambio de plan de desarrollo, la ejecucin se afecta por los ajustes que se deben hacer en la planeacin y el presupuesto. No
57 58

Observatorio Ambiental de Bogot. Indicadores, en: oab.ambientebogota.gov.co Informe de Balance Social y Evaluacin de las Polticas Pblicas del Distrito Capital. Vigencia 2008. Op. Cit.

49

obstante, estos cambios no alteran de forma substancial la estructura del gasto social en el Distrito.
Cuadro 13
Medicin del Gasto Pblico Social en el Distrito Capital
Millones de pesos de 2009

Funciones Sociales Salud Gasto Corriente Gasto Operativo Inversin de Capital Educacin Gasto Corriente Gasto Operativo Inversin de Capital Proteccin Social Gasto Corriente Gasto Operativo Inversin de Capital Vivienda y Servicios Relac. Gasto Corriente Gasto Operativo Inversin de Capital Actividades Recreativas y Cul. Gasto Corriente Gasto Operativo Inversin de Capital Proteccin Medio Ambiente Gasto Corriente Gasto Operativo TOTAL GPS

2001 808.669 28.517 775.266 4.886 1.427.161 131.332 1.252.914 42.915 225.791 24.120 191.727 9.945 1.151.849 340.771 371.299 439.780 132.144 53.497 69.930 8.717 181.495 15.632 165.863 3.927.109

2002 803.063 29.190 757.135 16.738 1.394.749 88.896 1.273.791 32.063 227.722 17.669 203.919 6.134 1.199.474 398.773 453.461 347.240 119.569 37.396 72.087 10.086 187.578 17.982 169.596 3.932.156

2003 836.058 28.515 790.770 16.773 1.433.272 84.655 1.284.704 63.914 269.405 12.658 248.847 7.900 1.459.600 517.501 581.129 360.969 165.772 34.923 103.623 27.226 235.877 18.889 216.988 4.399.984

2004 841.623 28.068 796.215 17.341 1.525.766 85.882 1.381.797 58.086 306.971 12.728 285.320 8.923 1.150.456 490.760 372.207 287.488 160.979 34.374 82.101 44.504 224.831 18.275 206.556 4.210.625

2005 1.118.774 29.179 1.026.832 62.763 1.817.909 89.671 1.463.637 264.601 391.147 12.680 348.599 29.869 1.304.317 516.065 431.616 356.636 160.458 34.677 72.793 52.988 236.700 20.693 216.006 5.029.304

2006 1.150.734 31.689 1.063.759 55.286 2.089.060 83.803 1.646.435 358.822 498.159 12.714 425.701 59.745 1.434.434 496.945 467.615 469.874 190.447 36.283 87.333 66.830 285.155 20.348 264.807 5.647.989

2007 1.115.802 33.309 1.024.144 58.349 2.123.278 86.745 1.636.055 400.478 520.470 12.291 477.363 30.815 1.701.424 633.168 529.221 539.036 195.276 34.911 89.009 71.356 278.851 18.675 260.176 5.935.101

2008 1.083.649 31.972 1.010.025 41.652 1.963.831 93.148 1.754.668 116.015 505.592 12.582 477.839 15.171 1.518.729 600.381 450.140 468.209 172.344 34.006 72.079 66.259 242.459 19.288 223.170 5.486.603

2009 1.245.785 31.313 1.189.267 25.205 2.061.260 95.842 1.894.641 70.778 593.707 19.458 547.100 27.149 1.590.184 605.510 548.870 435.804 227.102 38.583 85.937 102.582 308.628 20.641 287.987 6.026.668

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

Grfica 12
Gasto Pblico Social en el D.C.
7.000.000

6.000.000

5.000.000 Millones de pesos de 2009

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0 2001 Salud

2002

2003

2004 Educacin

2005

2006

2007 Proteccin Social

2008

2009

Vivienda y Servicios Relacionados

Actividades Recreativas y Cultura

Proteccin del Medio Ambiente

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

50

La composicin del gasto social (Grafica 13) muestra que la funcin educacin es la que ha recibido la mayor parte de los recursos, 36%, seguida de vivienda y servicios 28%, y salud 20%. Desde el punto de vista de la clasificacin econmica (Grfica 14) el gasto social es principalmente operativo, el 72,2% se destina a este fin, al gasto corriente 14,3%, y a la inversin de capital 13,6%.
Grfica 13
Composicin del Gasto Pblico Social en el D.C. 2001-2009 Clasificacin Funcional
Actividades Recreativas y Cultura 3% Proteccin del Medio Ambiente 5% Salud 20%

Vivienda y Servicios Relacionados 28%

Educacin 36% Proteccin Social 8%

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

Grfica 14
Composicin del Gasto Pblico Social en el D.C. 2001-2009 Clasificacin Econmica
Inversin de Capital 13,6% Gasto Corriente 14,3%

Gasto Operativo 72,2%

Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

51

Para la medicin del gasto pblico social per cpita se considera como gasto social GPS1 las funciones de educacin, salud, proteccin, vivienda y servicios, dado que estas apuntan a cubrir necesidades bsicas de la poblacin, y GPS2 el gasto pblico social es el GPS1 ms las funciones de recreacin y cultura, y proteccin del medio ambiente (Grfica 15). El GPS1 per cpita pas de $563.513 en 2001 (pesos constantes de 2009) a $756.369 en 2009 y el GPS2 per cpita aument de $612.424 a $830.166.
Grfica 15
Gasto Pblico Social Per cpita en el D.C.
900.000

800.000

700.000 Pesos de 2009

600.000

500.000

400.000

300.000 GPS1per cpita GPS2 per cpita

2001 563.513 612.424

2002 555.943 603.048

2003 603.288 663.891

2004 567.982 625.275

2005 677.203 735.266

2006 744.741 813.220

2007 774.581 841.831

2008 708.842 766.815

2009 756.369 830.166

Fuente: DANE, estadsticas fiscales entidades, clculos propios.

La comparacin del gasto pblico social respecto del PIB de la ciudad (Grfica 16) muestra que el GPS1 se mueve entre 4% y 4,7% y el GPS2 entre 4,4% y 5,1%, los puntos ms bajos se presentan en los aos con cambio de plan de desarrollo y los puntos ms altos en los aos 2006, 2007 y 2009, es decir, cuando las administraciones han estado en plena ejecucin de sus polticas. En la Grfica 17 se presenta la comparacin del gasto pblico social respecto del total del gasto del Distrito. El gasto total se calcul bajo las mismas consideraciones del gasto social, no se incluyen los pasivos exigibles, las

52

reservas, ni las cuentas por pagar en el caso de las empresas, tampoco las transferencias entre entidades59. El GPS respecto del gasto total, incluyendo el servicio de la deuda, comenz el periodo con el 64,9% de participacin, tuvo su punto mximo en 2005 y 2007 con ms del 69% y en los dos ltimos aos fue menor al 65%. Si se excluye el servicio de la deuda el GPS estuvo por encima del 70% hasta 2007 y posteriormente baj. El gasto social sigui creciendo en 2008 y 2009, pero tambin han tenido incrementos importantes los gastos considerados de carcter econmico, como son los de la Secretara de Desarrollo Econmico, el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU, el Instituto Distrital de Turismo y la UAE de Rehabilitacin y Mantenimiento Vial.
Grfica 16
Gasto Pblico Social del D.C. como porcentaje del PIB
5,5 5,1 4,9 5,0 4,8 4,6 4,5 4,4 4,5 Porcentaje 4,5 4,4 4,0 4,3 4,0 3,5 4,5 4,2 4,7 4,6 4,6 4,9 5,0 5,0

3,0 2001 2002 2003 2004 GPS1/PIB Fuente: Secretara de Hacienda, Estadsticas fiscales entidades y clculos propios 2005 2006 GPS2/PIB 2007 2008 2009

59

El gasto total se calcul a partir de los datos agregados de los diferentes niveles de gobierno elaborados por la Contralora Distrital. En la Administracin Central se tuvo en cuenta su propio funcionamiento y su inversin directa, a esto se sumaron los datos de los Establecimientos Pblicos, las Empresas y los Entes Autnomos bajo los mismos parmetros, para evitar la duplicidad de informacin. Adems de excluy entre 2001 y 2003 la Empresa de Telecomunicaciones de Bogot que hasta 2003 hizo parte del presupuesto, para hacer comparable la serie.

53

Grfica 17
Gasto Pblico Social vs Gasto Total
100,0

90,0 80,0 Porcentaje 74,1 75,6 73,3 77,8 74,6 75,0 69,3 70,0 69,7 60,0 64,9 64,9 65,5 65,5 63,3 69,1 64,7 60,8 67,5

72,9

50,0 40,0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 GPS/GT sin deuda 2007 2008 2009

GPS/GT con deuda Fuente: estadsticas fiscales y clculos propios

3.3.8 Gasto Pblico Social Serie Histrica En el Cuadro 14 y la Grfica 18 se presenta el comportamiento del GPS en el Distrito durante los ltimos 25 aos. Las cifras se establecieron de manera agregada para cada una de las funciones sociales, conservando la misma estructura definida en la seccin anterior60. El GPS1 del Distrito se ha multiplicado por doce en trminos reales, durante este periodo, lo que equivale a un crecimiento promedio anual 10,7% y el GPS2 creci diez veces con una tasa promedio de 9,9%. Los sectores de mayor dinamismo fueron salud y educacin los cuales se incrementaron 40 y 26 veces, respectivamente, y los de menor crecimiento fueron las actividades deportivas y culturales que se aumentaron 6 veces y la proteccin al medio ambiente se multiplic por 3.

60 Las cifras se trabajan de manera agregada porque durante el periodo la estructura y los rubros del presupuesto han ido variando, lo cual no permite un anlisis ms detallado.

54

Cuadro 14
Gasto Pblico Social 1985-2009
Millones de pesos de 2009 Vigencia Salud 31.422 28.395 29.819 46.388 56.169 68.109 81.469 124.957 381.629 484.100 928.477 699.127 793.340 829.985 806.916 823.719 808.632 803.063 836.058 841.623 1.118.774 1.150.734 1.115.802 1.083.649 1.245.785 Educacin 79.914 112.001 97.678 117.367 107.004 99.232 96.119 121.821 108.836 190.213 375.071 718.324 1.040.937 1.168.530 1.527.268 1.473.824 1.427.096 1.394.749 1.433.272 1.525.766 1.817.909 2.089.060 2.123.278 1.963.831 2.061.260 Proteccin Social 41.470 48.929 64.225 59.391 65.934 71.592 69.136 100.198 110.406 131.009 200.433 163.920 192.557 205.078 232.955 230.121 225.781 227.722 269.405 306.971 391.147 498.159 520.470 505.592 593.707 Vivienda y Servicios 321.950 367.338 547.711 636.217 692.564 521.494 433.851 363.212 577.735 594.612 681.117 878.083 749.741 1.268.963 1.237.929 1.302.647 1.151.797 1.199.474 1.459.600 1.150.456 1.304.317 1.434.434 1.701.424 1.518.729 1.590.184 474.756 556.662 739.432 859.363 921.672 760.427 680.575 710.188 1.178.606 1.399.934 2.185.097 2.459.453 2.776.576 3.472.556 3.805.069 3.830.311 3.613.305 3.625.009 3.998.335 3.824.815 4.632.147 5.172.388 5.460.975 5.071.801 5.490.937 GPS1 Actividades Rec. y Cultura 35.528 39.395 47.353 49.622 71.216 57.261 58.316 50.150 64.635 76.078 128.144 150.344 187.609 241.021 334.705 260.103 132.138 119.569 165.772 160.979 160.458 190.447 195.276 172.344 227.102 Proteccin Ambiente 102.121 101.982 132.026 128.739 148.879 194.319 162.735 197.054 197.483 318.151 62.229 113.641 177.549 189.056 232.906 291.062 181.487 187.578 235.877 224.831 236.700 285.155 278.851 242.459 308.628 612.405 698.038 918.812 1.037.724 1.141.767 1.012.008 901.626 957.392 1.440.725 1.794.162 2.375.469 2.723.438 3.141.733 3.902.632 4.372.680 4.381.476 3.926.930 3.932.156 4.399.984 4.210.625 5.029.304 5.647.989 5.935.101 5.486.603 6.026.668 GPS2

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Estadsticas Fiscales-SIVICOF e informes de Ejecucin Presupuestal del Distrito 1985-2009

Como se observa en la Grfica hasta el ao 1993 los recursos del Distrito eran escasos y slo comenzaron a crecer despus de la expedicin del Estatuto Orgnico de Bogot (DL1421 de 1993) y con las posteriores reformas tributarias, especialmente en materia de ICA. Adems del proceso de descentralizacin (Ley 60 de 1993) y de la adopcin del sistema general de participaciones SGP (Ley 715 de 2001). Estos hechos han posibilitado la tendencia creciente del GPS. En la Grfica 19 se presenta una comparacin del GPS en las ltimas Administraciones del Distrito61. En el periodo 95-98 la funcin salud ocupaba el primer lugar, seguida de vivienda y servicios, y en tercer lugar estaba educacin. A partir de all no se notan diferencias significativas en la composicin. La educacin tiene el mayor peso, alrededor del 35%, vivienda y servicios en segundo lugar con el 30% y salud con el 20%.

Antanas Mockus- Paul Bromberg 1995-1997, Enrique Pealosa 1998-2000, Antanas Mockus 2001-2003, Luis Eduardo Garzn 20042007 y Samuel Moreno 2008-2011.

61

55

Grfica 18
Gasto Pblico Social 1985-2009 (Millones de pesos de 2009)
7.000.000 6.000.000 Millones de pesos 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0
19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09

GPS1

GPS2

Fuente: Estadsticas Fiscales-SIVICOF e informes de Ejecucin Presupuestal del Distrito 1985-2009

Grfica 19
Composicin del GPS por Adminstracin
100%

4,3 5,7 28,0 6,8 25,9

5,6 6,6

4,9 3,4 31,1

4,9 3,4 26,8 8,2

4,8 3,5 27,0

80%

30,1 5,3

Porcentaje

60%

5,9

9,5

40%

32,9

34,7

36,3

35,0

20%

29,4 19,4
0% 1995-1997 Salud Educacin 1998-2000 Proteccin Social

20,0
2001-2003 Vivienda y Serv

20,3
2004-2007 Rec. y Cultura

20,2
2008-2009 Protec. Ambiente

Fuente: Estadsticas Fiscales-SIVICOF e informes de Ejecucin Presupuestal del Distrito 1995-2009

56

4. GASTO PBLICO SOCIAL Y POBREZA Se considera que el gasto social es uno de los instrumentos ms importantes para superar la pobreza, dado que promueve el acceso a los servicios bsicos, se invierte en capital humano a travs de los procesos educativos y se compensa temporal o permanentemente a la poblacin ms vulnerable con programas de asistencia social. El objetivo de este captulo es examinar los cambios en el nivel de pobreza en el D.C., dado el notable crecimiento del GPS. Para esto se presentan algunos aspectos conceptuales sobre el significado del trmino y se examina el comportamiento de diversos indicadores. 4.1 ASPECTOS CONCEPTUALES Y MEDIDAS DE LA POBREZA Son mltiples las definiciones y enfoques con los cuales se trata el tema de la pobreza. En el Cuadro 15 se presenta una sntesis de conceptos desde diferentes perspectivas62. La pobreza se puede entender como ausencia de recursos respecto de un referente o dotacin, tambin como insuficiencia de medios o ingresos para obtenerlos. En el enfoque de necesidades bsicas los individuos deben tener acceso a un grupo de bienes bsicos, sin los cuales se produce una prdida de bienestar.
Cuadro 15 Definiciones de Pobreza Caracterstica Falta de un recurso o recursos respecto de referente de dotacin de recursos que posee un individuo grupo o comunidad, que presenta un grado de bienestar. Como consecuencia de esta privacin se presenta una prdida de bienestar. Inequitativa distribucin del ingreso que genera un obstculo a los individuos para acceder a recursos o falta de ingresos provocando brechas en los niveles de vida. Nivel mnimo de vida razonable frente a los estndares de la sociedad. Mnimo de bienes que debe tener una persona o grupo para encontrarse en una situacin digna de vida. Prdida de bienestar con tal circunstancia. Se pueden solucionar los problemas de necesidades con provisin de bienes pblicos.

Perspectiva Ausencia de recursos privacin/ Materialista

Autor/Escuela Neoclsica

Insuficiencia de medios para adquirir recursos

Anthony Atkinson Franois Bourguignon Banco Mundial

Necesidades Bsicas (privacin)

62 Clasificacin tomada de: Serrano Moya, Edgar David. El concepto de pobreza, su medicin y la relacin con los problemas del medio ambiente. Universidad de Caldas 2002.

57

Perspectiva Problema de capacidades individuales/ Titularidades

Clase social/ Marxista desigualdad Problema moral/tico Fuente: Serrano Moya, Edgar David. El concepto de pobreza, su medicin y la relacin con los problemas del medio ambiente. Universidad de Caldas 2002.

Caracterstica Se concentra en las capacidades de los individuos y en su posibilidad de desarrollar habilidades, all lo material pasa a un segundo plano (sin dejar de ser importante). Se analiza cmo las estructuras sociales le permiten a los individuos acceder a un bien. Cualquier desigualdad en la estructura social genera un problema. Apropiacin de un grupo de clase del excedente que otros producen. Problema de estructura social. Posicin frente a la pobreza en planos de carcter cultural

Autor/Escuela Amartya Sen Jean Drze

Para Sen y Drze ms que la posesin de determinados bienes y servicios, lo que determina la pobreza es la posibilidad de desarrollar habilidades y esto depende de las estructuras sociales en las que se encuentren. En este enfoque las capacidades comprenden todo aquello que una persona es capaz de hacer o ser. El ser capaz de estar bien nutrido/a, escribir, leer y comunicarse, tomar parte de la vida comunitarialas necesidades bsicas constituyen una parte de las capacidades, pero stas se refieren a algo mucho ms amplio63 por tanto, el nmero de opciones y la capacidad de eleccin que tengan las personas en su entorno influyen sobre el bienestar. Desde la teora Marxista las desigualdades sociales son el resultado de la apropiacin de un grupo de los excedentes que el colectivo genera, y esto es lo que explica el bajo nivel de bienestar. Por ltimo, estn las consideraciones de carcter tico y moral que son subjetivas porque dependen de la forma de vida de cada sociedad. Los enfoques acerca de la pobreza han dado origen a diversos tipos de mediciones64 como se muestra en la Grfica 20. En primer lugar estn las medidas subjetivas, que se establecen para evaluar la percepcin de los individuos sobre su propia situacin. Para esto se incorporan preguntas en las encuestas de calidad de vida como: se considera pobre?, o Su nivel de ingresos es suficiente para cubrir gastos mnimos?.

63 Mateo Prez, Miguel ngel. Las contribuciones de Amartya Sen al estudio sobre la pobreza. Universidad de Alicante (Espaa) En http://sincronia.cucsh.udg.mx/sen.htm 64 Medidas de pobreza tipificadas en: Misin para el diseo de una estrategia para la rendicin de la pobreza y la desigualdad-MERPD. Metodologa de medicin y magnitud de la pobreza en Colombia, Bogot 2006, y en Silva Arias, Adriana Carolina, Una revisin de las medidas de pobreza. Universidad Militar Nueva Granada, Bogot 2005.

58

Grfica 20
Medidas de Pobreza y de Desigualdad
Medidas Subjetivas
Percepcin Suficiencia de ingresos Desnutricin Indice de Desarrollo Humano -IDH

Medidas No monetarias

Indice de Pobreza Humana-IPH Necesidades Bsica Insatisfechas-NBI Indice de Condiciones de Vida-ICV Nivel de SISBEN

Medidas de Pobreza

Medidas Objetivas Medidas Relativas Medidas Monetarias

Mitad de la mediana del ingreso

Un dlar y dos dolares percapita/da

Medidas Absolutas

Lneas de indigencia y pobreza (incidencia, intensidad) Enfoque de gnero

Enfoque Multidimensional

Indice depobreza multidimensional-IPM

Medidas de Desigualdad

Desigualdad del ingreso

Medidas estadsticas: media, varianza Coeficiente de GINI

Fuente: Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad MERPD, Iniciativa de Desarrollo Humano y reduccin de la pobreza-OPHI y Revisin de medidas de desigualdad CEPAL.

En las medidas objetivas se encuentran las no monetarias, monetarias y los nuevos enfoques de carcter multidimensional. Las medidas no monetarias miden las carencias de bienes bsicos como, por ejemplo, la alimentacin que se mide a travs de los ndices de desnutricin infantil. En este mismo sentido se pueden mencionar los siguientes ndices: ndice de desarrollo humano-IDH: combina tres variables esperanza de vida al nacer, el logro educativo (alfabetizacin de adultos, y tasa bruta de matricula en primaria, secundaria y terciaria), PIB per cpita (en trminos de paridad de poder adquisitivo), se definen valores mximos y mnimos. El ndice se mueve entre 0 y 1 entre ms cerca a 1 mayor ser el desarrollo humano (PNUD 1990). ndice de Pobreza Humana-IPH: las variables que considera son longevidad (porcentaje de personas que no alcanzaran los 40 aos), tasa de analfabetismo en adultos, y capacidad de tener un nivel de vida digno que contempla tres aspectos, personas sin acceso al agua potable y a servicios de

59

salud, y menores de 5 aos con desnutricin. Asigna valores entre 0 y 1 (PNUD). Necesidades Bsicas Insatisfechas-NBI: se considera pobre a las personas u hogares con al menos una necesidad no cubierta y en miseria si se tiene dos o ms. Las categoras son: vivienda inadecuada (piso en tierra o material precario de las paredes), vivienda sin servicios (agua y alcantarillado), hacinamiento crtico (ms de 3 personas por habitacin), inasistencia escolar (nios de 7 a 11 que no van a la escuela), alta dependencia econmica (hogar con ms de tres personas por cada miembro ocupado y el jefe tiene como mximo tres aos de educacin primaria). El indicador es porcentual. ndice de Condiciones de Vida-ICV: combina indicadores de bienes fsicos (caractersticas de la vivienda y acceso a servicios pblicos), capital humano presente y potencial (aos de educacin de jefes de hogar y de mayores de 12 aos, asistencia escolar de nios y jvenes) y composicin del hogar (hacinamiento y proporcin de nios menores de seis aos). Este ndice maneja una escala de 0 a 100, en donde 100 indicara el mayor estndar de calidad de vida. Nivel de SISBEN: es el sistema de seleccin de beneficiarios de programas sociales a travs de censos especficos en zonas calificadas como pobres. Las variables consideradas son acceso a la educacin, caractersticas demogrficas, condiciones de la vivienda y acceso a servicios pblicos, seguridad social, empleo y tenencia de activos. La encuesta se ajusta peridicamente para afinar los mecanismos de focalizacin, actualmente se est desarrollando la tercera fase (SISBEN III). Se asignan puntajes a los hogares (entre 0 y 100) y se definen puntos de corte para determinar el nivel, sin embargo, en esta etapa no habr niveles generalizados, sino que cada programa social definir los puntos de corte de acuerdo con su poblacin objeto65.

Las medidas monetarias definen niveles de ingreso con los cuales se pueda alcanzar un estndar de vida, lo cual puede ser en trminos relativos o absolutos: Medidas relativas: Mitad de la mediana del ingreso: son medidas de desigualdad del ingreso. Si las personas estn por debajo de este parmetro se pueden considerar como
65

SISBEN III, Avances en la implementacin. Departamento Nacional de Planeacin. En: sisben.gov.co

60

pobres, respecto del conjunto de la sociedad. Se usan en pases desarrollados donde generalmente ya estn cubiertas las necesidades bsicas. Coeficiente Gini: es un nmero entre cero y uno que mide el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso en una sociedad determinada 0 indica desigualdad mnima, es decir, cada persona recibe exactamente el mismo ingreso y al contrario 1 si una persona recibe todo el ingreso y el resto no recibiera nada66. Medidas absolutas: establecen un estndar de subsistencia del individuo. Un dlar y dos dlares PPA/da: con un dlar o menos de ingreso al da se cataloga como pobreza extrema o indigencia y dos dlares pobreza, en paridad de poder adquisitivo (Banco Mundial). Lnea de indigencia-LI: es el ingreso mnimo con el cual se satisfacen una serie de necesidades bsicas en materia nutricional (canasta normativa). Para esto se requiere definir un estndar (precio y cantidad). Lnea de pobreza-LP: adems de alimentos se incluyen necesidades de vivienda, vestuario, transporte, o tambin multiplicando LI por el inverso de la relacin entre consumo de alimentos y consumo total (coeficiente de Engel= gasto de alimentos/gasto total). Tambin se establecen medidas con enfoque de gnero (mujeres y hombres u hogares con jefatura masculina y femenina). El porcentaje de poblacin bajo la LP es una medida de incidencia de la pobreza, el anlisis de intensidad mide la distancia entre el ingreso de los pobres y la LP establecida, y el de severidad que busca establecer diferencias entre los pobres. Enfoque multidimensional: Las medidas de pobreza son criticadas por abordar el problema de manera parcial, por esto en la actualidad se elaboran enfoques de carcter multidimensional. Este trabajo esta liderado por la denominada Iniciativa de Desarrollo Humano y Reduccin de la pobreza-OPHI, del Departamento de Desarrollo Humano de la Universidad de Oxford.

66

Coeficiente de Gini, definicin, en: www.berclo.net

61

El origen de esta iniciativa se encuentra en el enfoque de capacidades formulado por Amartya Sen, quien afirma que la pobreza debe verse como privaciones de capabilidades67 bsicas, en vez de meramente como un ingreso bajo68 La pobreza desde el enfoque multidimensional se define como un dficit con referencia a una lnea de pobreza en cada dimensin del bienestar de un individuo (Bourguignon & Chakravarty)69. Es decir, se mide al mismo tiempo diversos tipos de privaciones. 4.2 INDICADORES DE POBREZA Y DESIGUALDAD En esta seccin se examinan algunos indicadores de pobreza para Bogot en comparacin con la nacin y con otras ciudades. Sin embargo, se debe advertir que los indicadores estn en un proceso continuo de ajuste y que existen diferentes enfoques, por ello la comparacin en periodos largos de tiempo no siempre es posible. Las fuentes de informacin de los indicadores se encuentran en las encuestas de hogares, encuestas de ingresos y gastos, encuestas de calidad de vida y los censos (Cuadro 16).
Cuadro 16 Encuestas y Censos en Colombia Descripcin Inici en 1970 con el fin de medir caractersticas socioeconmicas de la poblacin como fuerza de trabajo, sexo, edad y nivel educativo. Entre 1976 y 2000 se desarroll en forma trimestral con cobertura variable en cada trimestre. Encuesta multipropsito, adems de mercado laboral se incluyeron mdulos sobre fenmenos sociales como salud, educacin, trabajo infantil, justicia. A partir de 2000 para las 13 principales ciudades y reas metropolitanas y desde 2001 para el total nacional, cabecera y resto. Se realiz por primera vez en 1967 para construir canastas de bienes para consumo. Posteriormente se realiz en los aos 1984-1985 y en 1994-1995, con esta informacin y las canastas de IPC, se hicieron los clculos de lneas de pobreza e indigencia. Tambin se realiz en 2006-2007. Se elaboran sobre temticas especficas. En 1991 para Bogot, en 1993, 1997 y 2003 con cobertura Nacional, en 2003 y 2007 para Bogot (representativa para las localidades), y 2008 Nacional. Se propuso en 2006 la integracin de las tres ms importantes encuestas de hogares, continua de hogares, ingresos y gastos y

Encuesta Encuesta Nacional de Hogares-ENH

Encuesta Contnua de Hogares-ECH

Encuesta de Ingresos y Gastos-ENIG

Encuestas de Calidad de Vida-ECV Gran Encuesta Integrada de Hogares67 68

Libertad para escoger y lograr diferentes estilos de vida Citado en: Alkire, Sabina. Multidimensionalidad de la pobreza. Iniciativa de Desarrollo Humano y Reduccin de la pobreza. Departamento de Desarrollo Humano. Universidad de Oxford. 69 Ibid.

62

GEIH

Censos
Hogares.

calidad de vida. El eje central es la continua de hogares y las otras son mdulos especficos, que no se aplican al total de la muestra sino a una submuestra. Se incluyen captulos sobre registro de personas, seguridad social en salud, ingresos no laborales, mdulos de turismo y negocios. Comenz en agosto de ese ao. Efectuados en los aos 1973, 1985, 1993 y 2005.

Fuente: DANE, Direccin de Metodologa y Produccin de Estadstica. Ficha metodolgica, Gran Encuesta Integrada de

4.2.1 Lnea de Pobreza e Indigencia En la Grfica 21 se puede observar el porcentaje de poblacin bajo la lnea de pobreza e indigencia en Colombia entre 1991 y 2005, de acuerdo con los clculos realizados por la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad-MERPD70, con base en las encuestas ENH y ECH71. Entre 1991 y 1995 estos indicadores se haban disminuido, posteriormente comenzaron a incrementarse y alcanzaron sus puntos mximos en la crisis de 1999. A partir de all, aunque con altibajos, se han reducido.
Grfica 21
Incidencia de la pobreza e indigencia en Colombia
70,0% 60,0% 50,0% 52,9% 50,0% 52,9% 49,5% 55,3% 49,9% 50,9% 55,0% 50,7% 49,2% 57,5% 57,0% 55,2% 52,7%

52,7%

Porcentaje

40,0% 30,0% 20,9% 20,0% 18,7% 10,0% 0,0% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Indigencia Pobreza 17,6% 17,7% 17,2% 18,5% 15,5% 20,8% 19,0% 20,7% 14,7% 25,4% 18,7% 15,8% 17,4%

Fuente: MERDP, con base en ENH y ECH

70 Creada por el gobierno nacional en 2004, con el objetivo de profundizar en el diagnstico y la formulacin de estratgias para enfrentar la pobreza y la desigualdad. 71 Metodologa de medicin y magnitud de la pobreza en Colombia. Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad. Febrero de 2006.

63

En las principales ciudades (Grficas 22 y 23) los niveles de pobreza e indigencia fueron menores, aunque tambin resultaron afectadas por la crisis econmica. Bogot siempre ha tenido los indicadores ms bajos junto con Cali, mientras que Medelln result ser la que concentr ms pobreza en trminos relativos.
Grfica 22
Pobreza en las Ciudades
70 60 50 Porcentaje 40 30 20 10 0
Bogot Cali Barranquilla Medelln 1996 29,5 43,4 32,7 48,8 1997 30,3 41,3 40,7 47,4 1998 35,4 43,1 42,1 51,6 1999 40,5 47,2 41,7 58,1 2000 41,4 44,3 50,8 50,3 2001 37,9 39,5 41,3 51,7 2002 35,8 34,6 51,8 51 2003 34,6 34,3 51,4 48,2 2004 30,9 31,9 44,9 47,3

Fuente: Clculos MERPD con base en ENH septiembres (1996-2000), ECH tercer trimestre (2001-2004). Nota: Las estimaciones para 2003 y 2004 tienen un carcter provisional pues en materia de ajustes a cuentas nacionales- est basada en las del 2002.

Grfica 23
Indigencia en las Ciudades
20 18 16 14
Porcentaje

12 10 8 6 4 2 0
Bogot Cali Barranquilla Medelln 1996 6,1 10,7 6,1 11,8 1997 7,7 9,6 11,2 9,0 1998 8,8 10,6 12,6 12,6 1999 14,5 15,7 9,5 18,6 2000 11,7 11,6 14,2 12,4 2001 7,9 9,7 8,0 12,6 2002 7,2 7,6 15,8 13,5 2003 7,3 6,8 14,1 12,1 2004 7,0 6,5 10,9 10,5

Fuente: Clculos MERPD con base en ENH septiembres (1996-2000), ECH tercer trimestre (2001-2004). Nota: Las estimaciones para 2003 y 2004 tienen un carcter provisional pues en materia de ajustes a cuentas nacionales- est basada en las del 2002.

64

Con el cambio metodolgico para la implementacin de la Gran Encuesta Integrada de Hogares-GEIH, se afect la comparabilidad de la series y por ello se cre la Misin para el Empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdadMESEP72. Este trabajo cubri el periodo 2002-2009 pero no incluy los aos 2006 y 2007 por ser el periodo de transicin73 (Cuadro 17). El porcentaje de poblacin pobre pas de 53,7% en 2002 a 45,5% en 2009, las cabeceras municipales tienen niveles ms bajos de pobreza que las reas rurales. Las principales reas metropolitanas estn en mejor posicin que el resto del pas y dentro de estas, Bogot y Bucaramanga han logrado las mayores reducciones (Cuadro 18).
Cuadro 17
Incidencia de la Pobreza 2002-2009 Ao 2002 2003 2004 2005 2008 2009 Nacional 53,7% 51,2% 51,0% 50,3% 46,0% 45,5% Cabecera 48,3% 46,3% 45,2% 44,7% 39,8% 39,6% Resto 69,3% 65,5% 68,2% 67,0% 65,2% 64,3% 13 reas Metropolitanas 40,3% 40,0% 37,2% 37,4% 30,7% 30,6% Otras Cabeceras 60,2% 55,6% 57,0% 55,5% 53,1% 52,7%

Fuente: Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y 2009)

Cuadro 18
Incidencia de la pobreza por rea metropolitana 2002 - 2009
Porcentaje

Ciudad Barranquilla* Bucaramanga Bogot Manizales* Medelln Cali Pasto Villavicencio Pereira Ccuta Cartagena Ibagu* Montera

2002 41,6 39,9 35,7 54,8 49,7 33,3 42,3 36,5 44,1 45,8 43,2 40,2 47,1

2003 46,6 39,3 35,5 54,7 46,9 33,8 42,9 36,2 42,1 48,7 35,4 40,8 49,9

2004 40,9 36,7 32,5 56,1 43,3 31,7 41,5 32,3 39,7 47,4 34,2 43,6 48,7

2005 41,3 39,2 31,2 55,6 45,1 32,7 43,7 37,8 42,1 49,0 31,5 43,7 47,8

2008 40,8 24,7 22,5 47,7 38,5 30,1 35,8 29,2 40,3 32,2 35,8 34,4 41,7

2009 40,7 18,5 22,0 45,4 38,4 32,6 39,8 31,2 42,8 33,6 36,0 31,6 40,6

Fuente: Clculos MESEP. 2008 y 2009: GEIH. 2002-2005: Serie de ingresos ECH empalmados para el total Nacional *Las diferencias ente ECHp 2008 y GEIH2008 para los dominios geogrficos Barranquilla, Manizales e Ibagu registran un nivel de significancia mayor o igual al 90%. Por tanto, los saltos en la serie entre 2005-2008 pueden estar explicadas en parte por las limitaciones de cualquier metodologa de empalme de series.

72 73

Conformada por equipos tcnicos del DANE, DNP y acompaamiento de expertos del Banco Mundial y la CEPAL. Se consider que el 2006 no tena informacin completa y en el 2007 por tratarse del periodo de estabilizacin de la encuesta.

65

La poblacin en pobreza extrema pas de 19,7% en 2002 a 16,4% en 2009 (Cuadro 19). En las reas metropolitanas estos porcentajes se reducen a la mitad, pasando de 9,4% a 7,1%. En Bucaramanga y Bogot el porcentaje de poblacin en esta situacin es menor, mientras que Manizales, Medelln, Barranquilla y Cali tienen alrededor del 10% de la poblacin en pobreza extrema (Cuadro 20).
Cuadro 19
Incidencia de la Pobreza Extrema 2002-2009 Ao 2002 2003 2004 2005 2008 2009 Nacional 19,7% 17,0% 17,0% 15,7% 17,8% 16,4% Cabecera 15,2% 13,5% 13,0% 11,8% 13,1% 12,4% Resto 32,5% 27,0% 28,9% 27,4% 32,6% 29,1% 13 reas Metropolitanas 9,4% 9,1% 8,1% 7,4% 6,8% 7,1% Otras Cabeceras 23,9% 19,9% 20,3% 18,3% 22,2% 20,1%

Fuente: Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y 2009)

Cuadro 20
Incidencia de la pobreza extrema por rea metropolitana 2002 - 2009
Porcentaje

Ciudad Barranquilla* Bucaramanga Bogot Manizales* Medelln Cali Pasto Villavicencio Pereira Ccuta Cartagena Ibagu* Montera

2002 10,0 6,5 8,6 12,1 12,3 7,6 7,7 7,6 7,1 11,0 11,7 10,6 12,8

2003 12,0 6,0 8,0 12,8 11,6 7,3 7,6 7,4 6,4 12,9 8,0 11,3 13,9

2004 9,4 5,4 7,1 14,2 9,4 6,7 7,7 5,3 5,7 12,6 8,6 12,7 11,3

2005 9,2 6,3 5,5 13,3 9,0 7,1 9,3 7,5 6,8 11,2 5,6 11,8 12,0

2008 10,5 3,3 3,9 12,7 9,2 8,9 6,9 6,0 7,9 6,7 8,9 9,0 8,8

2009 9,9 2,2 4,1 11,7 10,2 9,8 7,1 6,5 8,7 7,7 8,9 7,2 8,3

Fuente: Clculos MESEP. 2008 y 2009: GEIH. 2002-2005: Serie de ingresos ECH empalmados para el total Nacional *Las diferencias ente ECHp 2008 y GEIH2008 para los dominios geogrficos Barranquilla, Manizales e Ibagu registran un nivel de significancia mayor o igual al 90%. Por tanto, los saltos en la serie entre 2005-2008 pueden estar explicadas en parte por las limitaciones de cualquier metodologa de empalme de series.

En el caso especfico de Bogot existen diversas mediciones de incidencia de pobreza e indigencia que se recopilan en los Cuadros 21 y 22. Los clculos realizados por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID entre 1990 y

66

200374, muestran porcentajes ms altos de pobreza que las dems estimaciones, dado que la poblacin de referencia es el 90% ms pobre, mientras que en otras mediciones se toma el 25%75. Con este parmetro, alrededor del 50% de la poblacin del Distrito se considera pobre y el 16% en indigencia en 2003. Los clculos de la MERPD que fueron retomados y ajustados por el DNP sealan que despus de los aos de crisis econmica en 1999 y 2000 los indicadores fueron mejorando desde niveles del 41% a menos del 25% en pobreza y de 14% a menos del 4% en indigencia. Las estimaciones de la MESEP para el periodo 20022009 muestran a Bogot mejorando del 35,7% a 22% en pobreza y de 8,6% a 4,1% en indigencia. Finalmente, se pueden observar los resultados obtenidos en las encuestas de calidad de vida 2003 y 2007. En pobreza el indicador pas de 36,8% a 25,3% y en indigencia de 7,6% a 6,7%.
Cuadro 21
Pobreza en Bogot
Porcentaje

Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

DAPD-CID (1) 55,9 55,5 55,6 51,6 50,1 50,8 50,1 49,2 53,1 52,2 51,7 52,7 55,1 52,9

MERDP (2)

DNP (3)

MESEP (4)

SPD-DANE (5)

29,5 30,3 35,4 40,5 41,4 37,9 35,8 34,6 30,9

29,5 30,3 35,4 40,5 41,4 37,9 38,3 38,9 33,7 27,0 23,8

35,7 35,5 32,5 31,2

36,8

25,3 22,5 22,0

Fuentes: (1) Departamento Administrativo de Planeacin, clculos del Centro de investigaciones para el desarrollo CID, con base en ENH, ECH. (2) Misin para el desarrollo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad, metodologa de medicin de la magnitud de la pobreza en Colombia con base en ENH, ECH. (3) Departamento Nacional de Planeaci, estimaciones de la pobreza en Colombia. (4) Misin para el empalme de series de ingreso y desigualdad ECH y GEIH. (5) DANE y Secretara Distrital de Planeacin, encuestas de calidad de vida 2003 y 2007.

Evolucin de los principales indicadores sociales de Bogot 1990-2003. Universidad Nacional de Colombia, Centro de Investigaciones para el Desarrollo y Departamento Administrativo de Planeacin Distrital. 2004 75 Segn la MERDP cuando se toma como referencia el 90% de la poblacin, la incidencia de la pobreza resulta 10 puntos mayor. Se prefiere el 25% para seguir recomendaciones de la CEPAL que permitan la comparacin internacional.

74

67

Cuadro 22
Indigencia en Bogot
Porcentaje

Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

DAPD-CID (1) 17,5 18,2 17,0 14,9 13,7 13,5 14,0 14,8 18,0 17,5 17,4 16,5 17,6 16,5

MERDP (2)

DNP (3)

MESEP (4)

SPD-DANE (5)

6,1 7,7 8,8 14,5 11,7 7,9 7,2 7,3 7,0

6,1 7,7 8,8 14,5 11,7 7,9 9,8 9,1 6,3 4,2 3,4

8,6 8,0 7,1 5,5

7,6

6,7 3,9 4,1

Fuentes: (1) Departamento Administrativo de Planeacin, clculos del Centro de investigaciones para el desarrollo CID, con base en ENH, ECH. (2) Misin para el desarrollo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad, metodologa de medicin de la magnitud de la pobreza en Colombia con base en ENH, ECH. (3) Departamento Nacional de Planeaci, estimaciones de la pobreza en Colombia. (4) Misin para el empalme de series de ingreso y desigualdad ECH y GEIH. (5) DANE y Secretara Distrital de Planeacin, encuestas de calidad de vida 2003 y 2007.

Los indicadores de pobreza e indigencia muestran una evolucin positiva en Bogot, sin embargo, la comparacin entre localidades refleja grandes disparidades (Grfica 24). Los mayores niveles de pobreza se encuentran en Ciudad Bolivar, Rafael Uribe y Usme con ms del 40%, mientras que Teusaquillo, Usaqun, Chapinero y Barrios Unidos estn por debajo del 15%, segn la ECV de 2007. En general, en las localidades se presenta una disminucin de la pobreza entre 2003 y 2007, excepto Chapinero en donde el indicador de pobreza pas de 10,2% a 10,8%.

68

Grfica 24
Personas Pobres por LP Bogot 2003 y 2007
Teusaquillo Usaqun Chapinero Barrios Unidos Engativ Puente Aranda Fontibn Suba La Candelaria Los Mrtires Antonio Nario TOTAL DISTRITO Kennedy Tunjuelito Bosa San Cristbal Santaf Usme Rafael Uribe Ciudad Bolvar

10

20

30 Porcentaje 2003

40

50

60

70

2007

Fuentes: DANE - SDP. Encuestas de Calidad de Vida 2003 y 2007. * ECV 2003 recalculada con nuevas Proyecciones de Poblacin.

Las localidades con los porcentajes ms altos de poblacin en indigencia (Grfica 25) son Ciudad Bolvar, Rafael Uribe y Santaf, por encima del 10%, y las de menor Teusaquillo, Usaqun, Barrios Unidos y Puente Aranda, por debajo del 4% en 2007. Entre 2003 y 2007 se increment el ndice de poblacin indigente en Ciudad Bolvar, Rafael Uribe, Chapinero, Suba, Usaqun y Teusaquillo.

69

Grfica 25
Personas Indigentes- LI Bogot D.C. 2003-2007
Teusaquillo Usaqun Barrios Unidos Puente Aranda Suba Engativ Fontibn Kennedy Localidades Bosa Antonio Nario Los Mrtires Chapinero TOTAL DISTRITO Tunjuelito Usme La Candelaria San Cristbal Santaf Rafael Uribe Ciudad Bolvar 2,0 4,0 6,0 2003 Fuentes: DANE - SDP. Encuestas de Calidad de Vida 2003 y 2007. * ECV 2003 recalculada con nuevas Proyecciones de Poblacin. 8,0 10,0 Porcentaje 12,0 14,0 2007 16,0 18,0

4.2.2 Necesidades Bsicas Insatisfechas La pobreza vista a travs del indicador de NBI (Grfica 26) viene reducindose en el pas, de acuerdo con la informacin de ECH y GEIH. Este es un indicador que enfatiza los aspectos de vivienda y servicios pblicos, los cuales mejoran con los procesos de urbanizacin.
Grfica 26
Necesidades Bsicas Insatisfechas-Nacin
25,0 22,6 20,0 22,4 21,9 19,9 19,1 17,7 17,7

Porcentaje

15,0

10,0 6,5 5,0 6,6 6,0 5,5 5,2

4,7

4,7

0,0 2002 2003 2004 Pobreza Fuente: ECH 2002-2005, GEIH 2007-2008 Clculos DNP-SPSCV 2005 Miseria 2007 2008 2009

70

En el caso de Bogot (Cuadro 23) que cuenta con altas coberturas en acueducto, alcantarillado, y en educacin bsica, tiene un indicador de pobreza del 5% de los hogares y 7% de las personas, y en miseria apenas el 0,5% de hogares y 0,9% de personas segn ECV de 2007, indicadores mucho menores a los de LP y LI. Las variables que conforman el indicador muestran que las problemticas ms importantes son el hacinamiento crtico 4% y la dependencia econmica 2,3%, mientras que las dems tienen valores muy bajos, personas con vivienda inadecuada 0,8%, inasistencia escolar 0,7% y servicios inadecuados 0,2%.
Cuadro 23 Pobreza segn NBI en Bogot
Concepto Hogares Pobreza Miseria Personas Pobreza Miseria ECV- 2003 Total % 112.223 13.895 560.874 84.988 6,0 0,7 8,5 1,3 ECV- 2007 Total % 98.276 10.679 493.929 62.739 5,0 0,5 7,0 0,9

Fuente: DANE-SPD encuesta de calidad de vida Bogot 2003 y 2007 La ECV de 2003 recalculada con base en nuevas proyecciones de poblacin

Por NBI se pueden observar grandes diferencias al interior de la ciudad (Grfica 27), en localidades como Ciudad Bolvar, Santaf, Usme y Rafael Uribe ms del 10% de la poblacin se considera pobre, mientras que en Teusaquillo menos del 1%.

71

Grfica 27
Personas Pobres por NBI Bogot D.C. 2003-2007
Teusaquillo Chapinero Puente Aranda Usaqun Fontibn Engativ Suba Antonio Nario

Localidades

Barrios Unidos Los Mrtires Kennedy TOTAL DISTRITO Tunjuelito La Candelaria Bosa San Cristbal Rafael Uribe Usme Santaf Ciudad Bolvar

0,0

2,0

4,0

6,0 2003

8,0

10,0 Porcentaje

12,0

14,0 2007

16,0

18,0

20,0

Fuentes: DANE - SDP. Encuestas de Calidad de Vida 2003 y 2007. * ECV 2003 recalculada con nuevas Proyecciones de Poblacin.

4.2.3 ndice de Condiciones de Vida-ICV El ICV combina aspectos de bienes fsicos, capital humano y composicin del hogar en una escala de 1 a 100, siendo 100 el mayor estndar de calidad de vida76. En 2003 el Distrito obtuvo un puntaje de 89,3 segn la encuesta de calidad de vida, en 2007 (Cuadro 24) se puede observar que Bogot alcanza un puntaje de 90,1. En los factores de acceso y calidad de los servicios, y de la vivienda se est cerca de los mximos puntajes. Donde se debe mejorar es en la educacin, tanto de los adultos jefes de hogar y de jvenes mayores de 12 aos, y en el hacinamiento de los hogares.

76 A nivel nacional el indicador de ICV alcanz 78,8 en 2005, las cabeceras 85,4 y el resto 58,7, y para Bogot se estableci en 89,7, el mejor del pas, por encima de Valle y Atlntico con 83 y Antioquia con 81,4. Segn clculos del Programa Nacional de Desarrollo Humano DDS-DNP, con base en ECH. Departamento Nacional de Planeacin. Sistema de Indicadores Sociodemogrficos para Colombia Boletn 37 ao 2007. An no se han dado a conocer mediciones con base en GEIH.

72

Cuadro 24
Bogot- Indice de Condiciones de Vida Variable Factor 1. Acceso y Calidad de los servicios Eliminacin de excretas Fuentes de abastecimiento de agua Combustible empleado para cocinar Recoleccin de basuras Factor 2. Educacin y capital humano Escolaridad mxima del jefe del hogar Escolaridad promedio personas de 12 aos y ms Proporcin de jvenes de 12-18 que asisten sec y univ Proporcin de nios de 5-11 que asisten a inst. educativa Factor 3. Tamao y composicin del hogar Proporcin de nios menores de 6 aos en el hogar Hacinamiento en el hogar (# de personas por cuarto) Factor 4. Calidad de la vivienda Material predominante de los pisos de la vivienda Material predominante de las paredes de la vivienda Total General
Fuente: DANE-SPD. Encuesta de Calidad de Vida 2007

Puntaje Maximo 27,42 7,14 6,99 6,67 6,62 39,43 11,51 12,31 5,66 9,95 20,25 7,45 12,80 12,90 6,79 6,11 100,00

Puntaje Obtenido 27,21 7,06 6,96 6,59 6,60 33,18 9,19 10,27 5,25 8,47 17,37 5,51 11,86 12,30 6,06 6,24 90,09

Las encuestas de calidad de vida para la ciudad muestran que la mitad de las localidades tiene puntajes superiores a 90 puntos para el 2007 (Grfica 28) y los menores puntajes se encuentran en Ciudad Bolvar, Usme, Bosa y San Cristbal.
Grfica 28
Indice de Condiciones de vida Bogot D.C. 2003-2007
Teusaquillo Chapinero Usaqun Fontibn Barrios Unidos Puente Aranda Suba Engativ

Localidades

Antonio Nario Los Mrtires La Candelaria TOTAL DISTRITO Kennedy Tunjuelito Santaf Rafael Uribe San Cristbal Bosa Usme Ciudad Bolvar

82,0

84,0

86,0 2003

88,0

90,0 Porcentaje

92,0 2007

94,0

96,0

98,0

Fuentes: DANE - SDP. Encuestas de Calidad de Vida 2003 y 2007. * ECV 2003 recalculada con nuevas Proyecciones de Poblacin.

73

4.2.4 ndice de Desarrollo Humano-IDH El IDH, como se mencion, combina tres variables esperanza de vida, logro educativo y PIB per capita en trminos de poder adquisitivo. Las mediciones efectuadas para el pas muestran avances en este ndice pasando de 0,772 en 2000 a 0,807 en 2007 de acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano elaborado por el PNUD77 (Grfica 29). Segn este indicador Colombia esta ubicada en el puesto 77 en el mundo por debajo de pases como Chile, Argentina, Mxico y Brasil.
Grfica 29
Indice de Desarrollo Humano IDH Nacin
0,81
0,800 0,807

0,8
0,790

0,795

0,79
0,780

0,78
0,772 0,770 0,770

0,77

0,76

0,75
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuentes: DNP -Clculos Programa Nacional de Desarrollo Humano. DDS-DNP con base en ECH-Dane e Informe Regional sobre Desarrollo humano para America Latina y el Caribe 2010

En el caso de Bogot (Grfica 30) el IDH ha venido mejorando en la presente dcada llegando en 2007 a 0,879, muy por encima de la nacin y equiparable con pases de desarrollo humano alto.

77 Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe 2010. Actuar sobre el futuro romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD.

74

Grfica 30
Indice de Desarrollo Humano-IDH Bogot
0,9000 0,8797 0,8800 0,8600 0,8400 0,8130 0,8200 0,8000 0,7800 0,7600 2000 2001 2002 2003 2004 2006 2007 0,8175 0,8136 0,8253 0,8334 0,8300

Fuente: DNP - Programa Nacional de Desarrollo Humano - PNDH

4.2.5 Coeficiente de Gini En materia de desigualdad se observa un gran deterioro en el pas desde el ao 1995 a 1999 y luego grandes fluctuaciones entre 2001 y 2005, segn clculos de la MERPD (Grfica 31). La situacin en las grandes ciudades es similar, pero en este caso Bogot present la mayor concentracin en el ingreso (Grfica 31).
Grfica 31
Colombia -Coeficiente de GINI
0,61 0,6 0,59 0,58 0,57 0,56 0,55 0,553 0,54 0,53 0,52 0,51 0,5 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0,546 0,540 0,555 0,567 0,559 0,560 0,574 0,579 0,575 0,563 0,561 0,600

0,557

0,553

Fuente: MERDP, con base en ENH y ECH

75

Grfica 32
Coeficiente de Gini en las Principales Ciudades
0,65

0,6

0,55

0,5

0,45

0,4 Bogot Cali Barranquilla Medelln

1996 0,536 0,518 0,478 0,580

1997 0,558 0,522 0,500 0,521

1998 0,568 0,553 0,534 0,529

1999 0,600 0,552 0,523 0,548

2000 0,572 0,532 0,525 0,520

2001 0,553 0,504 0,499 0,530

2002 0,575 0,504 0,536 0,520

2003 0,525 0,506 0,527 0,551

2004 0,560 0,488 0,539 0,532

Fuente: Clculos MERPD con base en ENH septiembres (1996-2000), ECH tercer trimestre (2001-2004). Nota: Las estimaciones para 2003 y 2004 tienen un carcter provisional pues en materia de ajustes a cuentas nacionales- est basada en las del 2002.

Los clculos de la MESEP para el periodo 2002-2009 muestra que no se han logrado avances en materia de desigualdad, los aos 2002 y 2008 fueron los ms crticos y en 2009 hay una disminucin del coeficiente tanto en las reas urbanas como las rurales (Cuadro 25).
Cuadro 25
Coeficiente de Gini 2002-2009 13 reas Metropolitanas 0,564 0,552 0,554 0,562 0,550 0,544 Otras Cabeceras 0,529 0,518 0,510 0,509 0,546 0,535

Ao 2002 2003 2004 2005 2008 2009

Nacional 0,594 0,573 0,579 0,580 0,589 0,578

Cabecera 0,572 0,554 0,559 0,561 0,564 0,555

Resto 0,542 0,480 0,465 0,474 0,513 0,487

Fuente: Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y 2009)

En la medicin del GINI para las principales reas metropolitanas 2008-2009 (Cuadro 26) se puede observar que Medelln ahora es la que presenta un mayor coeficiente, seguida de Montera y Bogot, mientras que Bucaramanga se destaca como la de menor desigualdad en el ingreso.

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Cuadro 26
C oeficiente de Gini por rea metropolitana 2008 - 2009 Ciudad
Barranquilla Bogot Bucaramanga Cali Cartagena Ccuta Ibagu Manizales Medelln Montera Pasto Pereira Villavicencio

2008
0,512 0,550 0,466 0,562 0,476 0,473 0,499 0,538 0,564 0,508 0,549 0,513 0,508

2009
0,487 0,548 0,465 0,517 0,521 0,525 0,513 0,530 0,566 0,552 0,536 0,486 0,494

Fuente: Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y 2009)

En el Cuadro 27 se presenta un balance de las mediciones del GINI para el Distrito Capital. Todas las series son diferentes pero sealan que los aos ms crticos de desigualdad en la ciudad estaran entre 1999 y 2002 cuando se sufri la crisis econmica en el pas, a partir de all se tienen coeficientes ms bajos. Las encuestas de calidad de vida entre 2003 y 2007 muestran deterioro en este periodo, pero las ms recientes a partir de GEIH para los aos 2008 y 2009 sealan que el Distrito est en una mejor posicin frente al pas, pero al mismo tiempo con una mayor concentracin del ingreso en comparacin con otras reas metropolitanas.
Cuadro 27
Estimaciones Coeficiente de GINI para Bogot Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 DAPD-CID (1) 0,519 0,531 0,537 0,536 0,536 0,539 0,538 0,536 0,557 0,548 0,550 0,550 0,545 0,522 MERDP- DNP (2) PNDH-DNP (3) MESEP (4) SDP-DANE (5)

0,536 0,558 0,568 0,600 0,572 0,553 0,575 0,525 0,560

0,500 0,550 0,550 0,570 0,560 0,590 0,571 0,551 0,546 0,532 0,540 0,550 0,548

0,570

0,590

Fuente: (1) Departamento de planeacin distrital, clculos del CID a partir de encuestas de hogares (2) MERDP, con base en ENH y ECH. (3) Clculos PNDH-DNP/PNUD con base en ECH. (4) Clculos MESEP con base en Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y 2009 (5) Secretaria de planeacin y DANE. Encuestas de calidad de vida 2003 y 2007

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En la medicin del GINI a nivel local a partir de las ECV (Grfica 33), se observa que Santaf y Usaquen presentan los coeficientes ms altos de desigualdad, y que las localidades de Usme, Bosa y San Cristbal son aquellas donde existe una menor concentracin del ingreso, pero al mismo tiempo estn entre las ms pobres.
Grfica 33
Evolucin del del indice indice de de GINI GINI Bogot Bogot D.C. D.C. 2003_2007 2003_2007 Evolucin
Usme Bosa San Cristbal Tunjuelito Ciudad Bolvar Teusaquillo Rafael Uribe Engativ Localidades Puente Aranda Kennedy Los Mrtires Antonio Nario Barrios Unidos Fontibn Chapinero Suba La Candelaria TOTAL DISTRITO Usaqun Santaf
0,3 0,35 0,3 0,35 0,4 0,4 0,45 0,45 0,5 0,5 0,55 0,55 0,6 0,6 0,65

Porcentaje Porcentaje 2003 2003 2007 2007

Fuentes: DANE - SDP. Encuestas de Calidad de Vida 2003 y 2007. * ECV 2003 recalculada con nuevas Proyecciones de Poblacin.

4.3 Pobreza vs. Gasto Pblico Social en Bogot Como se observ en la seccin anterior no se tienen series de los indicadores de pobreza que sean comparables para periodos largos de tiempo, dados los continuos ajustes metodolgicos. No obstante, se pueden examinar las tendencias de los indicadores frente a la evolucin del GPS en el Distrito. Para ello, en las grficas siguientes se presentan los datos ms recientes calculados por el DNP a partir de ENH y ECH y los dados a conocer por la MESEP vs. la tendencia del GPS1 o gasto social bsico que recoge las funciones de salud, educacin, proteccin social y vivienda y servicios relacionados, y el GPS2 donde se agregan adems actividades recreativas y culturales, y proteccin del medio ambiente.

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En la Grfica 34 se puede observar que en 1999 y 2000 durante la crisis econmica el porcentaje de poblacin pobre alcanz su punto mximo por encima del 40%, sin embargo, el Distrito cont con recursos extraordinarios producto de la capitalizacin y transformacin de la Empresa de Energa, lo que permiti incrementar el gasto social y mitigar esta situacin, que fue ms dramtica en el resto del pas. En 2001 y 2002 el GPS disminuy y a partir de all la tendencia ha sido creciente. Al mismo tiempo puede verse desde 2002 una reduccin significativa en el indicador de pobreza.
Grfica 34
Gasto Pblico Social vs Incidencia de la Pobreza -Bogot
45,0 40,0 35,0 5.000.000 30,0 Porcentaje 25,0 20,0 15,0 2.000.000 10,0 5,0 0,0 1996 1997 1998 1999 2000 LP DNP 2001 2002 2003 2004 2005 2006 GPS1 2007 2008 2009 1.000.000 0 4.000.000 3.000.000 Millones de pesos de 2009 7.000.000 6.000.000

LP MESEP

GPS2

Fuente: estadsticas fiscales Distrito-SIVICOF, DNP, MESEP y Secretara de Hacienda.

Una situacin similar se presenta en el indicador de indigencia (Grfica 35), a partir del ao 2002 se verifica un incremento constante del GPS acompaado de disminuciones en este indicador. Es decir el Distrito ha logrado en la presente dcada una relacin inversa entre GPS y pobreza.

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Grfica 35
Gasto Pblico Social vs Indigencia Bogot
16,0 14,0 12,0 Porcentaje 10,0 4.000.000 8,0 3.000.000 6,0 4,0 2,0 0,0 1996 1997 1998 1999 2000 LI DNP 2001 2002 2003 2004 GPS1 2005 2006 GPS2 2007 2008 2009 2.000.000 1.000.000 0 7.000.000 6.000.000 5.000.000 Millones de pesos de 2009

LI MESEP

Fuente: estadsticas fiscales Distrito-SIVICOF, DNP, MESEP y Secretara de Hacienda.

Respecto de los indicadores NBI y ICV, no se tienen series acerca de su comportamiento en la ltima dcada, que se puedan comparar con la evolucin del GPS. Sin embargo, como se observ anteriormente, los datos puntuales de las encuestas de calidad de vida de los aos 2003 y 2007 muestran un avance positivo en ambos ndices. Este comportamiento se puede atribuir al gasto efectuado por el Distrito en la prestacin de los servicios pblicos de acueducto y alcantarillado, y en educacin, que permite tener altas coberturas. El tema del hacinamiento de los hogares, es el punto crtico que demanda del Distrito acciones para mitigar el dficit de vivienda. En la Grfica 36 se observa la tendencia del IDH en comparacin con el GPS. Este ndice combina los aspectos de esperanza de vida, logro educativo y PIB. Los dos primeros elementos puede decirse que evolucionan positivamente para la ciudad78, por ello, los cambios se atribuyen especialmente a las variaciones en el PIB. En los aos de crisis econmica de 1999 y 2000 el IDH tuvo su punto ms bajo, no obstante, el Distrito cont con recursos extraordinarios que le permitieron incrementar el gasto social.

78 De acuerdo con el informe Proyecciones de poblacin e indicadores demogrficos de Bogot elaborado por la Secretara de planeacin, con base en los datos censales, afirma que cada vez la poblacin de la ciudad es de mayor edad y que la esperanza de vida es de 74,57 aos para los hombres y 79,72 aos para las mujeres. Tambin se presentan incrementos en las coberturas brutas en primaria y secundaria.

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En la ltima dcada, el IDH ha ido en ascenso, aunque con fluctuaciones. El punto ms alto se registr en 2007 con un valor de 0,8797, en este ao la ciudad tambin tuvo el mayor aument del PIB79 del periodo. El crecimiento econmico permiti obtener mayores ingresos en el Distrito, va tributos, y esto se reflej tambin en el incremento del GPS en 2007. An no se tienen los clculos del IDH en los aos de 2008 y 2009, para saber si hubo afectacin con la recesin.
Grfica 36
Gasto Pblico Social vs IDH Bogot
7.000.000 6.000.000 0,9000 0,8800 0,8600 0,8400 0,8200 3.000.000 0,8000 2.000.000 1.000.000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 IDH 2002 2003 2004 GPS2 2005 2006 2007 2008 2009 0,7800 0,7600 0,7400 Indice 4.000.000

Millones de pesos de 2009

5.000.000

GPS1

Fuente: estadticas fiscales del Distrito-SIVICOF, DNP - Programa Nacional de Desarrollo Humano - PNDH

En cuanto a la concentracin del ingreso, es mucho ms complejo lograr cambios significativos a travs del GPS, dadas las competencias del Distrito, por ejemplo otorgar subsidios de desempleo es una poltica que debe desarrollar el gobierno nacional. El coeficiente de GINI ha sido muy fluctuante, aunque siempre dentro de la franja de 0,5 a 0,6 (Grfica 37). Slo se atenu el nivel de desigualdad en los aos 2006 y 2007, cuando se present el mayor nivel de crecimiento del PIB de la ciudad con el 7,3% y 7,8% respectivamente, lo cual, como ya se explic tambin se vio reflejado en el aumento del GPS. En 2008 y 2009 el GPS contina en niveles similares, sin embargo, las mediciones de la MESEP siguen colocando a Bogot como una de las ciudades ms desiguales del pas.

79

El PIB de Bogot creci en 7,8%, el mejor comportamiento de la dcada.

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Grfica 37
Gasto Pblico Social vs Coeficiente de GINI Bogot
0,65 7.000.000

0,6

6.000.000

0,55 coeficiente 4.000.000 0,5 3.000.000 0,45 2.000.000 0,4

1.000.000

0,35 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 GPS1 2006 2007 2008 2009

GINI PNDH-DNP

GINI MESEP

GPS2

Fuente: estadsticas fiscales Distrito-SIVICOF, DNP, MESEP y Secretara de Hacienda.

En la Grfica 38 se puede observar el coeficiente de GINI de Bogot vs. el comportamiento del PIB y la tasa de desempleo. La concentracin del ingreso disminuy cuando se obtuvo mayor crecimiento econmico y reduccin en la tasa de desempleo.
Grfica 38
GINI Bogot vs Desempleo y Crecimiento del PIB
0,600 18,5 0,590 15,8 0,580 0,570 coeficiente GINI 11,9 0,560 0,550 0,540 0,530 0,520 0,510 0,500 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Var % PIB (eje der) 2,5 2,1 0,1 4,1 4,7 5,2 6,7 7,3 9,4 11,8 10,0 15,7 13,3 12,3 14 Porcentaje 12 10 7,8 8 6 4 2 0 18 16 20

GINI PNDH-DNP (eje izq)

GINI MESEP (eje izq)

Tasa Desempleo (eje der)

Fuente: estadsticas fiscales Distrito-SIVICOF, DNP, MESEP, DANE (trim nov-ene), Secretara de Planeacin Distrital.

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Millones de pesos de 2009

5.000.000

A pesar del buen comportamiento de los indicadores de pobreza y del crecimiento del GPS en la primera dcada del siglo XXI, en el Distrito no se lograrn cambios significativos en la calidad de vida, si continan los niveles de desigualdad en el ingreso, y tambin las disparidades al interior de las localidades. Si bien, dentro de las competencias del ente territorial, no est hacer cambios en los sistemas de proteccin y seguridad social, y en la estructura de la economa, si puede ir ajustando la focalizacin de los diversos programas y proyectos para que estos lleguen a la poblacin con mayores carencias. El propsito debe ser disminuir las brechas que existen entre las localidades, que demuestran que tenemos una ciudad con grandes inequidades en su interior. La Contralora ha reiterado a travs de los informes de Balance Social, la necesidad de identificar de manera precisa la poblacin que demanda los servicios de las entidades del Distrito, en la etapa de formulacin de los proyectos. As como, el desarrollo de evaluaciones de impacto de estas acciones, para medir su contribucin a la solucin de las diversas problemticas sociales que afronta la ciudad. Esta ser la manera de ir mejorando la eficiencia del GPS.

83

CONCLUSIONES En las discusiones de los constituyentes de 1991, se plante como finalidad del Estado procurar el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y se sealaron algunos temas prioritarios. El texto Constitucional recogi estas ideas y defini a Colombia como un Estado Social de Derecho, donde el objetivo fundamental es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas en salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. Adems se determina que en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin y dej en manos de la ley orgnica su definicin. El estatuto orgnico de presupuesto seal que el gasto pblico social es aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y los tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programados tanto en funcionamiento como en inversin. Por tanto, se cambio el sentido de los constituyentes de definir unas prioridades, dejando una definicin ambigua que admite diferentes alternativas de interpretacin, cuando se habla de bienestar general y calidad de vida. La jurisprudencia tampoco ha servido para hacer precisiones sino, por el contrario, para ampliar el concepto, especialmente en los temas de prestaciones sociales y pensiones. Este hecho ha generado polmica entre las mediciones realizadas por el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica. El ente de control considera que la ausencia de una definicin precisa de gasto pblico social no slo dificulta el control fiscal y poltico, sino que le resta eficiencia a una variable a la cual la Constitucin le otorg preeminencia frente a otras partidas del gasto. En el caso especfico de Bogot, la revisin efectuada por la Contralora de Bogot al anexo de gasto social del proyecto de presupuesto, muestra que la cobertura de este ha venido cambiando. La agregacin por sectores, las entidades y programas contemplados han sido diferentes en cada vigencia. Adems, el GPS slo se menciona en la programacin, por tanto no hay seguimiento a la ejecucin, y tampoco hay un vnculo entre este y las polticas fijadas. Esta situacin no permite una correcta evaluacin y control del GPS. Para evitar ambigedades y tener que hacer ajustes a la constitucin, lo ms aconsejable sera que un nuevo estatuto de presupuesto sealara la adopcin de estndares internacionales para la determinacin y seguimiento del GPS. En este

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sentido la propuesta metodolgica de la CEPAL no rie con los fundamentos legales y constitucionales colombianos. La adopcin de esta metodologa en el Distrito requiere que se avance en la adopcin de sistemas de clasificacin del gasto (funcional y econmico) que permitan hacer una mejor evaluacin de la gestin. La clasificacin econmica exige identificar y separar los gastos operativos y la inversin de capital, dado que los proyectos generalmente agrupan actividades de distinta naturaleza. Desde el punto de vista funcional, es necesario identificar y costear cada funcin social y cada categora dentro de esta, por ejemplo, en educacin sera aconsejable separar los gastos de primaria y de secundaria. La Contralora de Bogot realiz una aproximacin a la medicin propuesta por la CEPAL, a partir de la informacin presupuestal remitida por las entidades. Se encontr que el GPS del Distrito considerando las seis funciones sociales (salud, educacin, proteccin social, vivienda y servicios, actividades de recreacin y deporte, y proteccin del medio ambiente) presenta una tendencia creciente en la ltima dcada. Entre el 2001 y 2009 experiment un aumento del 53,5% en trminos reales, lo que equivale a un aumento promedio anual de 5,5%. Respecto del PIB, se ha movido entre el 4% y 5%. El GPS per cpita pas de $612.424 en 2001 a $830.166 en 2009 (pesos de 2009). La composicin del gasto social muestra que la funcin educacin es la que ha recibido la mayor parte de los recursos, el 36%, seguida de vivienda y servicios 28%, y salud 20%. Desde el punto de vista de la clasificacin econmica el gasto social es principalmente operativo, a este fin se destina el 72,2%, al gasto corriente 14,3%, y a la inversin de capital 13,6%. Una visin histrica desde 1985 hasta 2009, muestra que el GPS del Distrito creci 10 veces en este periodo. Hasta el ao 1993 los recursos del Distrito eran escasos y slo comenzaron a crecer despus de la expedicin del Estatuto Orgnico de Bogot, las posteriores reformas tributarias, especialmente en materia de ICA, y el proceso de descentralizacin a partir de la Ley 60 de 1993. En cuanto a los indicadores de pobreza, existe la dificultad en el pas de contar con series histricas que permitan hacer evaluaciones de largo plazo, dados los continuos ajustes en las encuestas que son el insumo para su elaboracin. Hasta el ao 2000 funcion la encuesta nacional de hogares-ENH, entre 2000 y 2005 la encuesta continua de hogares ECH y en 2006 se propuso la elaboracin de la gran encuesta integrada de hogares GEIH a partir de la integracin de las tres ms importantes encuestas de hogares, continua de hogares, ingresos y gastos y

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calidad de vida. Este cambio metodolgico afect la comparabilidad de la series y por ello se cre la Misin para el Empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad-MESEP. Este trabajo ha cubierto el periodo 2002-2009 pero no incluy los aos 2006 y 2007 por ser el periodo de transicin. Segn la MESEP el porcentaje de poblacin considerada pobre en el pas (por lnea de pobreza) pas de 53,7% en 2002 a 45,5% en 2009, las cabeceras municipales tienen niveles ms bajos de pobreza que las reas rurales. Las principales reas metropolitanas estn en mejor posicin que el resto del pas y dentro de estas, Bogot y Bucaramanga han logrado las mayores reducciones. La incidencia de la pobreza en Bogot se redujo de 35,7% a 22% y en pobreza extrema de 8,6% a 4,1% en este periodo. Por otra parte, las encuestas de calidad de vida realizadas en el Distrito en 2003 y 2007 muestran una evolucin positiva, la poblacin pobre por NBI baj de 7,8% a 5% y en miseria de 1,1% a 0,5%. Son indicadores inferiores debido a que las NBI enfatizan en los aspectos de vivienda, servicios pblicos y educacin, los cuales mejoran con los procesos de urbanizacin. Estos aspectos tambin se reflejan en el ICV que subi de 89,3 a 90,1. Por el contrario, en materia de desigualdad, el coeficiente de GINI, muestra que las ciudades con ndices ms altos son Medelln, Montera y Bogot, mientras que Bucaramanga se destaca como la de menor desigualdad en el ingreso. Al interior del Distrito, existen grandes disparidades entre las localidades. La encuesta de calidad de vida 2007, muestra que los mayores niveles de pobreza (medidos por LP) se encuentran en Ciudad Bolivar, Rafael Uribe y Usme con ms del 40%, mientras que Teusaquillo, Usaqun, Chapinero y Barrios Unidos estn por debajo del 15%. En la medicin del GINI a nivel local se observa que Santaf y Usaqun presentan los coeficientes ms altos de desigualdad, y las localidades de Usme, Bosa y San Cristbal son aquellas donde existe una menor concentracin del ingreso, pero al mismo tiempo estn entre las ms pobres. A pesar de las dificultades en la comparabilidad de las series, es posible examinar las tendencias de los indicadores de pobreza frente a la evolucin del GPS. En la presente dcada se verifica un incremento constante del GPS acompaado de disminuciones en los indicadores de pobreza e indigencia. Es decir, el Distrito ha logrado una relacin inversa entre GPS y pobreza. Lo cual se constata en el aumento de la poblacin atendida en el rgimen subsidiado, en los indicadores de cobertura en educacin y cobertura de servicios pblicos, y el crecimiento de los programas de atencin a la poblacin vulnerable. No obstante, se tienen grandes

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desafos en cada una de las funciones sociales: en salud la sostenibilidad financieras de los hospitales y el mejoramiento de la calidad del servicio, en educacin el tema de la calidad y los fenmenos de violencia en las instituciones, en el rea de proteccin social la violencia intrafamiliar, el desplazamiento y el consumo de sustancias sicoactivas, adems, el dficit de vivienda en la ciudad y problemas medio ambientales de todo orden. En cuanto a la concentracin del ingreso, es mucho ms complejo lograr cambios significativos. En la presente dcada solo se atenu el nivel de desigualdad en los aos 2006 y 2007, cuando se present el mayor nivel de crecimiento del PIB de la ciudad con el 7,3% y 7,8% respectivamente, que tambin se vio reflejado en el aumento de los ingresos del Distrito y en el GPS. A pesar del buen comportamiento de los indicadores de pobreza y del crecimiento del GPS en la primera dcada del siglo XXI, en el Distrito no se lograrn cambios significativos en la calidad de vida, si continan los niveles de desigualdad en el ingreso, y tambin las disparidades entre las localidades. Aunque las competencias asignadas no les permiten a las entidades territoriales hacer cambios en el sistemas de seguridad social, el Distrito si puede ir ajustando la focalizacin de los programas y proyectos para que estos lleguen a la poblacin con mayores carencias y as disminuir las inequidades existentes al interior de la ciudad. No slo es necesario seguir aumentando el GPS, sino que este debe ser cada vez ms eficiente para mitigar las problemticas sociales que afronta la ciudad.

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89

Guerrero Amparn, Juan Pablo y Valds Palacio, Yailen. Manual sobre la Clasificacin Econmica del Gasto Pblico de Mxico. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas-CIDE A.C. Programa de Presupuesto y Gasto Pblico. Guerrero Amparn, Juan Pablo y Lpez Ortega, Mariana. Manual sobre la Clasificacin Funcional del Gasto Pblico de Mxico. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas-CIDE A.C. Programa de Presupuesto y Gasto Pblico. Informe de Balance Social y Evaluacin de las Polticas Pblicas del Distrito Capital. Vigencia 2008. Contralora de Bogot. Septiembre de 2009. Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe 2010. Actuar sobre el futuro romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD. Inversin en Bogot. Secretara Distrital de Hacienda. Revista Inversin y Desarrollo del D.C. No. 1 de 2007. Mariel Ferrari, Romina. Los gastos pblicos. En: www.monografas.com Martnez, Rodrigo y Collinao, Mara Paz. Gasto Social: Modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe. CEPAL. Divisin de Desarrollo Social. Serie Manuales No. 65. Santiago de Chile. Enero de 2010. Mateo Prez, Miguel Angel. Las contribuciones de Amartya Sen al estudio sobre la pobreza. Universidad de Alicante (Espaa). En http://sincronia.cucsh.udg.mx/sen.htm Mendoza, Xavier y Vernis, Alfred. El Estado Relacional y la Transformacin de las Administraciones Pblicas. Cap. 2 Los escenarios de la gestin pblica del siglo XXI. Instituto de Gestin y Direccin Pblica. ESADE. 2006. En: www2.uah.es Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y desigualdad-MERPD. Metodologa de medicin y magnitud de la pobreza en Colombia. Bogot. Febrero 2006. Misin para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad-MESEP. Resultados Fase 1, noviembre de 2009 (vigencias 2002-2008), y abril de 2010 (vigencia 2009). Observatorio Ambiental de Bogot. Indicadores. En: oab.ambientebogota.gov.co

90

Programa Bogot Cmo Vamos. Localidades Cmo Vamos. Lnea de base calidad de vida local 2007. Proyecciones de Poblacin e indicadores demogrficos de Bogot. Alcalda Mayor de Bogot, Secretara Distrital de Planeacin. Abril de 2009. Rojas Yebras, Francisco y otros. Los modelos de Estado de Bienestar. En: rojasye.blogspot.es Sada, Daniel. Una visin europea del estado de bienestar: Estado, mercado y sociedad. Universidad Francisco de Vitoria. Espaa. Serrano Moya, Edgar David. El concepto de pobreza, su medicin y la relacin con los problemas del medio ambiente. Universidad de Caldas, Manizales 2002. En:www.lunazul.ucaldas.edu.co Silva Arias, Adriana Carolina. Una revisin de las medidas de pobreza. Universidad Militar Nueva Granada. Bogot 2005. SISBEN III, Avances en la implementacin. Departamento Nacional de Planeacin. En: sisben.gov.co.

ANEXOS

91

Anexo 1 Gasto Pblico Social Presupuesto Anual 2003-2005

Millones de pesos

Anexo 2 Gasto Pblico Social Presupuesto Anual 2006-2007

Millones de pesos

Sectores Gestin Pblica Admirable Sec Gral-Mejoremos la casa y el barrio Gobierno Sec Gobierno Dpto Adtivo Accin Comunal Fondo de Vigilancia y Seguridad Fondos de Desarrollo Local Hacienda FAVIDI Planeacin y Competitividad Dpto Adtivo Planeacin-Mejoremos el barrio Hbitat Dpto Adtivo Medio Ambiente Caja de la Vivienda Popular Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos Jardn Botnico Fondo para Prevencin FOPAE Corporacin la Candelaria Corporacin autnoma regional CAR Movilidad y Espacio Pblico IDU- Mejoremos el barrio y la casa IDU- Gestin actuaciones urbansticas Fondo Rotatorio de Ventas Populares IDRD-Desarrollo infra. Parques y escenarios IDRD-Admn sistema de parques IDRD-Parques para la inclusin Cultura Inst. para la Recreacin y Deporte IDRD Inst Cultura y Turismo IDCT Fundacin Gilberto Alzate Orquesta Filarmnica de Bogot Salud Secretaria Distrital de Salud Fondo Financiero Distrital de Salud Bienestar Social Dpto Adtivo de Bienestar IDIPRON Educacin Secretaria Distrital de Educacin Inst. Investigacin Educativa IDEP Universidad Distrital Total

2003 200 200 333.767 78.117 7.204 65.505 182.941 38.089 38.089 2.050 2.050 166.312 86.377 14.097 8.442 6.450 16.351 4.510 30.085 78.347 46.707 4.262 5.186 22.192 88.310 47.314 30.854 1.088 9.054 640.605 16.121 624.484 192.665 150.588 42.077 1.115.934 1.014.776 4.145 97.013 2.656.279

2004

2005

395.443 81.117 9.732 77.577 227.017 47.075 47.075 1.691 1.691 208.320 105.663 20.784 19.194 7.569 13.079 3.909 38.122 76.033 38.279 4.027 9.248 24.479 101.510 60.535 30.349 1.299 9.327 696.161 15.577 680.584 223.806 173.236 50.570 1.249.461 1.141.375 3.695 104.391 2.999.500

478.368 127.195 22.476 73.101 255.596 41.234 41.234

252.783 117.582 31.503 30.327 11.596 16.064 3.496 42.215 56.505 1.300 12.893 7.512 31800 3.000 104.892 50.708 41.771 1.537 10.876 1.013.844 18.329 995.515 318.374 242.720 75.654 1.617.520 1.473.089 4.329 140.102 3.883.520

Comites Sectoriales Gobierno y Participacin Sec Gobierno Dpto Adtivo Accin Comunal Fondo de Ventas Populares Fondo de Vigilancia y Seguridad Fondo Prevencin FOPAE Fondos de Desarrollo Local Hacienda FAVIDI Hbitat Caja de la Vivienda Popular Ambiente Dpto Adtivo Medio Ambiente Jardn Botnico Corporacin autnoma regional CAR Servicios Pblicos Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos Movilidad y Espacio Pblico IDU- Des y sost. red de centralidades IDU- Des y Infraestructura local IDU- Des y Infraestructura rural IDU-Gestin de actuaciones urbansticas Cultura, Recreacin y Deporte Inst. para la Recreacin y Deporte IDRD Inst Cultura y Turismo IDCT Corporacin la Candelaria Fundacin Gilberto Alzate Orquesta Filarmnica de Bogot Salud Secretaria Distrital de Salud Fondo Financiero Distrital de Salud Inclusin Social Dpto Adtivo de Bienestar IDIPRON Educacin Secretaria Distrital de Educacin Inst. Investigacin Educativa IDEP Universidad Distrital Total

2006 583.393 134.808 24.787 17.766 74.932 19.817 311.283 39.043 39.043 33.986 33.986 195.725 136.133 15.257 44.335 59.230 59.230

178.681 114.909 39.462 6.712 1.954 15.644 1.143.513 20.428 1.123.085 427.703 335.103 92.600 1.973.957 1.804.316 4.885 164.756 4.635.231

2007 659.394 155.206 22.932 16.886 111.993 19.594 332.783 24.850 24.850 55.695 55.695 198.079 130.649 15.780 51.650 28.430 28.430 822.259 584.130 216.319 21.310 500 177.143 108.964 42.105 8.155 2.238 15.681 1.007.349 22.524 984.825 478.281 364.024 114.257 1.916.707 1.739.827 6.200 170.680 5.368.187

Fuente: Secretara Distrital de Hacienda. Proyectos de presupuesto de cada vigencia

Fuente: Secretara Distrital de Hacienda. Proyectos de presupuesto de cada vigencia

92

Anexo 3 Gasto Pblico Social Presupuesto Anual 2008-2010

Millones de pesos

Sectores Gobierno, Seguridad y Convivencia Sec Gobierno Dpto Adtivo Accin Comunal Fondo de Vigilancia y Seguridad Fondo Prevencin FOPAE UAE-Cuerpo de Bomberos Fondos de Desarrollo Local Hacienda Sec Hacienda-apoyo a micro y peq. empresa FAVIDI Desarrollo Econmico, Industria y Turismo Sec. Desarrollo Econmico Inst. Economa Social IPES Inst. Distrital de Turismo Educacin Secretaria Distrital de Educacin Inst. Investigacin Educativa IDEP Universidad Distrital Salud Secretaria Distrital de Salud Fondo Financiero Distrital de Salud Integracin Social Sec. Integracin Social IDIPRON Cultura, Recreacin y Deporte Sec. Cultura, Recreacin y Deporte Inst. para la Recreacin y Deporte IDRD Inst Patrimonio Cultural Fundacin Gilberto Alzate Orquesta Filarmnica de Bogot Ambiente Sec. Ambiente Jardn Botnico Corporacin autnoma regional CAR Movilidad IDU- Construccin vias regionales UAERMV- Const, Rehab. malla vial local IDU- infraestructura urbana Transmilenio IDU- Des y Sost. Red de centralidades IDU- Des y Infraestructura local IDU- Des y Infraestructura rural IDU-Gestin de actuaciones urbansticas IDU-Infraestructura para la movilidad IDU-Infraestructura para espacio pblico Sec Mov- expan sist control de trnsito Hbitat Caja de la Vivienda Popular Sec. Hbitat- mejoramiento de barrios Sec. Hbitat- des de reas de origen informal UAE-Servicios Pblicos Total

2008 694.716 117.606 28.043 111.355 28.134 49.296 360.281 54.167 5.000 49.167 99.571 45.897 45.089 8.585 1.897.038 1.740.408 6.328 150.302 1.244.008 24.407 1.219.601 486.397 372.146 114.251 208.043 20.519 133.018 15.945 8.703 29.858 174.693 54.047 11.443 109.203 895.925 19.571 61.658 27.152 690.811 87.946 8.286 500

2009 676.929

2010 694.389

161.491 40.800 474.638

207.198 40.488 30.162 416.542

154.631 96.240 58.391 2.137.285 1.915.846 7.794 213.645 1.397.017 1.397.017 559.671 454.885 104.786 173.087 173.087

124.154 72.038 52.115 2.279.352 2.152.638 8.585 118.129 1.497.150 1.497.150 617.156 485.215 131.942 141.369 141.369

69.921 69.921

72.889 72.889

1.228.337 74.897 44.961 40.236 5.295 885.097 177.851

963.633 165.707 203.141 35.304 1.409 382.304 73.350 102.417 84.865 45.085 4.633 35.148 6.474.956

57.677 30.817 5.104 21.755 5.812.235

97.778 50.779 2.854 44.145 6.494.656

Fuente: Secretara Distrital de Hacienda. Proyectos de presupuesto de cada vigencia

93

Funciones No Sociales Servicios Pblicos Generales

Defensa Orden Pblico y Seguridad Asuntos econmicos

Funciones Sociales Salud Educacin

Proteccin Social

Vivienda y Servicios Relacionados

Actividades Recreativas y Cultura

Proteccin del Medio Ambiente

Anexo 4 Clasificacin de Entidades por Funciones Entidades Secretara General Concejo Personera Veedura Secretara de Hacienda Secretara de Planeacin Unidad Adtiva. Espec. de Catastro Distrital Fondo de Prestaciones Econmicas, Cesantas y Pensiones Contralora de Bogot Lotera de Bogot Departamento Administrativo del Servicio Civil No hay entidades Sec de Gobierno (excluye proyectos de atencin grupos vulnerables) Fondo de Vigilancia y Seguridad Secretaria Distrital de Desarrollo Econmico Instituto para la Economa Social Instituto Distrital de Turismo Secretara Distrital de la Movilidad Transmilenio FONDATT en liquidacin Instituto de Desarrollo Urbano Unidad Adtiva. Espec. de Mantenimiento y Recuperacin Vial Empresa de Renovacin Urbana (excluye proyectos vivienda) Dpto Adtivo Defensora del Espacio Pblico Entidades Secretara Distrital de Salud Fondo Financiero Distrital de Salud Secretaria de Educacin Instituto para la Investigacin y el Desarrollo Pedaggico Universidad Distrital Secretara de Integracin Social IDIPRON Secretaria de Gobierno (slo proyectos de atencin grupos vulnerables) Secretara Distrital de Hbitat Caja de la Vivienda Popular Metrovivienda EAAB (excluye proy ambiente y operacin PTAR) Empresa Aguas de Bogot Empresa de Renovacin Urbana (proyectos vivienda) Secretara de Hacienda y UESP (alumbrado pblico) Sec. Distrital de Cultura, Recreacin y Deporte/ IDCT (excepto turismo) Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte Instituto Distrital de Patrimonio Cultural/corp la candelaria Fundacin Gilberto Alzate Avendao Orquesta Filarmnica de Bogot Canal Capital Secretara Distrital de Ambiente Jardn Botnico -Jos Celestino MutisEAAB (proyectos proteccin del ambiente y operacin PTAR) Unidad Adtiva. Espec. de Servicios Pblicos/UESP (excluye alumbrado pblico y plazas de mercado)

Actividades no especificadas en otra Entidades parte Atencin de emergencias Fondo para la Prevencin y Atencin de Emergencias UAE-Cuerpo Oficial de Bomberos Fomento a la participacin Unidad Adtiva. Espec. de la Participacin y Accin Comunal
Fuente: Clasificacin propuesta

94

Anexo 5. Funcin Salud

Millones de pesos de 2009

Concepto Gasto Corriente

Servicios Personales y Aportes Servicios personales asociados a la nmina Servicios Personales Indirectos Aportes Patronales Gastos Generales Adquisin de bienes Adquisin de servicios Otros Gastos Generales

2001
28.517 21.561 16.620 1.005 3.936 6.955 861 5.072 1.022 775.266 713.509 32.795 0 0 28.961 4.886 4.886 808.669

2002
29.190 22.309 16.107 1.479 4.722 6.882 908 5.541 433 757.135 663.432 63.094 0 0 30.610 16.738 16.738 803.063

2003
28.515 21.619 15.227 1.475 4.918 6.896 1.439 5.331 127 790.770 684.990 67.968 0 3.420 34.392 16.773 16.773 836.058

2004
28.068 21.311 15.200 1.141 4.969 6.757 1.145 5.162 450 796.215 740.484 41.912 108 3.342 10.369 17.341 17.341 841.623

2005
29.179 21.691 15.313 772 5.606 7.488 1.110 5.956 422 1.026.832 868.198 142.564 1.065 3.315 11.690 62.763 62.763 1.118.774

2006
31.689 22.452 15.798 573 6.080 9.237 1.155 6.803 1.279 1.063.759 866.458 183.553 1.123 3.150 9.475 55.286 55.286 1.150.734

2007
33.309 24.095 16.717 658 6.720 9.214 1.121 7.045 1.048 1.024.144 843.447 157.526 1.277 4.528 17.367 58.349 58.349 1.115.802

2008
31.972 24.433 17.092 834 6.507 7.539 1.225 6.304 10 1.010.025 804.678 153.329 1.472 3.477 47.070 41.652 41.652 1.083.649

2009
31.313 24.967 18.092 786 6.089 6.346 1.202 5.122 22 1.189.267 936.927 154.869 1.805 3.511 92.154 25.205 25.205 1.245.785

Gasto Operativo
Servicios Hospitalarios y externos Servicios de Salud Pblica Formacin y polticas de recursos humanos Investigacin y desarrollo relacionados con la Salud Actividades de Apoyo

Inversiones de Capital
Servicios Hospitalarios

Total Funcin Salud

Fuente: Sivicof-estadsticas fiscales

95

Anexo 6. Funcin Educacin

Millones de pesos de 2009

Concepto Gasto Corriente

Servicios Personales y Aportes Servicios personales asociados a la nmina Servicios Personales Indirectos Aportes Patronales Gastos Generales Adquisin de bienes Adquisin de servicios Otros Gastos Generales

2001
131.332 105.700 86.767 1.363 17.569 25.632 4.081 14.731 6.820 1.252.914 1.131.965 44.753 816 2.400 49.645 763 22.573 42.915 23.533 19.382 1.427.161

2002
88.896 62.869 44.157 1.643 17.069 26.027 4.398 16.207 5.422 1.273.791 1.149.719 46.039 643 875 56.467 885 19.163 32.063 27.431 4.632 1.394.749

2003
84.655 58.107 41.845 2.849 13.412 26.547 3.821 16.628 6.098 1.284.704 1.128.154 48.241 577 989 74.733 2.976 29.033 63.914 63.914 0 1.433.272

2004
85.882 58.949 42.548 2.174 14.226 26.933 3.397 16.549 6.988 1.381.797 1.156.903 61.645 202 881 126.698 2.146 33.321 58.086 57.646 440 1.525.766

2005
89.671 60.858 43.269 3.070 14.520 28.813 3.789 17.589 7.435 1.463.637 1.222.636 66.274 0 4.547 127.009 2.089 41.083 264.601 264.040 560 1.817.909

2006
83.803 63.255 43.981 4.618 14.656 20.548 3.701 15.794 1.053 1.646.435 1.338.914 74.808 0 3.593 163.212 2.156 63.753 358.822 358.684 137 2.089.060

2007
86.745 64.574 44.452 4.675 15.446 22.172 3.303 17.687 1.182 1.636.055 1.314.653 78.329 0 4.122 200.818 3.406 34.727 400.478 400.458 20 2.123.278

2008
93.148 65.941 44.707 5.638 15.596 27.207 3.787 20.383 3.037 1.754.668 1.375.819 96.135 0 3.155 217.649 2.493 59.418 116.015 108.025 7.990 1.963.831

2009
95.842 68.525 47.341 4.883 16.301 27.317 3.811 22.260 1.246 1.894.641 1.444.417 114.986 0 4.195 263.253 5.188 62.602 70.778 68.009 2.769 2.061.260

Gasto Operativo
Enseanza primaria, secundaria y media Enseanza terciaria Enseanza especial Formacin docente Servicios auxiliares de la educacin Actividades de apoyo

Investigacin y desarrollo relacionados con la educacin

Inversin en Capital
Enseanza primaria, secundaria y media Enseanza terciaria y otras

Total Funcin Educacin

Fuente: Sivicof-estadsticas fiscales

96

Anexo 7. Funcin Proteccin Social

Millones de pesos de 2009

Concepto Gasto Corriente

Servicios Personales y Aportes Servicios personales asociados a la nmina Servicios Personales Indirectos Aportes Patronales Gastos Generales Adquisin de bienes Adquisin de servicios Otros Gastos Generales

2001
24.120 14.911 11.600 498 2.814 9.209 2.595 5.265 1.348 191.727 62.704 3.991 37.447 43.798 27.171 9.511 283 6.821 9.945 9.945 225.791

2002
17.669 11.109 8.551 87 2.471 6.560 2.926 3.382 252 203.919 63.756 2.316 35.668 52.446 23.589 21.213 89 4.843 6.134 6.134 227.722

2003
12.658 10.284 7.671 29 2.585 2.373 911 1.380 82 248.847 80.677 3.115 38.499 60.066 27.348 30.421 93 8.629 7.900 7.900 269.405

2004
12.728 10.380 7.623 0 2.757 2.348 867 1.442 39 285.320 85.870 5.199 37.177 78.720 28.850 39.547 161 9.797 8.923 8.923 306.971

2005
12.680 10.516 7.744 0 2.772 2.163 829 1.296 38 348.599 91.486 7.340 35.597 89.389 65.217 41.628 83 17.859 29.869 29.869 391.147

2006
12.714 10.272 7.589 0 2.683 2.442 931 1.463 48 425.701 98.143 12.670 43.043 127.325 65.789 57.524 341 20.865 59.745 59.745 498.159

2007
12.291 10.142 7.511 0 2.632 2.149 787 1.292 69 477.363 99.407 16.299 42.605 164.576 68.838 65.210 219 20.209 30.815 30.815 520.470

2008
12.582 10.859 7.728 630 2.502 1.723 546 1.166 11 477.839 120.441 13.355 40.540 153.965 72.340 51.679 3.138 22.380 15.171 15.171 505.592

2009
19.458 11.215 8.259 108 2.847 8.243 763 7.452 28 547.100 118.559 4.811 43.724 203.742 89.859 47.801 5.542 33.062 27.149 27.149 593.707

Gasto Operativo
Operacin unidades de servicios Enfermedad e Incapacidad Edad Avanzada Familia y niez Exclusin Social Desempleo Investigacin y desarrollo Actividades de Apoyo

Inversin de Capital
Proteccin Social

Total Proteccin Social

Fuente: Sivicof-estadsticas fiscales

97

Anexo 8. Vivienda y Servicios Relacionados

millones de pesos de 2009

Concepto Gasto Corriente

Servicios Personales y Aportes Servicios personales asociados a la nmina Servicios Personales Indirectos Aportes Patronales Gastos Generales Adquisin de bienes Adquisin de servicios Otros Gastos Generales Transferencias

2001
340.771 207.678 31.969 3.112 172.597 133.093 5.748 53.160 61.061 13.124 371.299 28.534 12.657 169.018 75.313 85.776 439.780 439.780 1.151.849

2002
398.773 224.589 29.227 11.941 183.420 174.184 5.443 56.632 93.307 18.803 453.461 17.958 18.911 196.995 125.137 94.460 347.240 347.240 1.199.474

2003
517.501 229.222 30.928 37.947 160.347 288.279 8.430 17.317 59.169 203.363 581.129 18.571 18.150 384.207 105.913 54.289 360.969 360.969 1.459.600

2004
490.760 298.465 80.096 16.422 201.947 192.295 21.693 47.834 84.566 38.201 372.207 25.846 16.376 172.155 96.108 61.722 287.488 287.488 1.150.456

2005
516.065 131.135 81.175 15.987 33.973 384.931 19.802 72.523 69.997 222.609 431.616 41.934 26.417 198.481 105.793 58.991 356.636 356.636 1.304.317

2006
496.945 140.258 84.797 20.859 34.602 356.687 26.622 53.967 61.331 214.766 467.615 46.275 60.789 189.839 116.694 54.018 469.874 469.874 1.434.434

2007
633.168 152.050 87.106 28.611 36.332 481.118 29.316 76.669 174.928 200.206 529.221 35.699 18.411 239.275 188.789 47.046 539.036 539.036 1.701.424

2008
600.381 145.416 83.685 25.835 35.896 454.965 20.582 53.818 169.880 210.686 450.140 30.631 21.874 201.931 165.734 29.971 468.209 468.209 1.518.729

2009
605.510 162.303 96.443 26.527 39.333 443.208 29.673 63.201 103.859 246.475 548.870 117.054 45.785 189.392 135.610 61.030 435.804 435.804 1.590.184

Gasto Operativo
Urbanizacin Desarrollo Comunitario Acueducto y Alcantarillado -oper y mante. Alumbrado Pblico Actividades de apoyo

Inversin de Capital
Acueducto y Alcantarillado

Total Vivienda y Servic.

Fuente: Sivicof-estadsticas fiscales

98

Anexo 9. Actividades Recreativas y Culturales

millones de pesos de 2009

Concepto Gasto Corriente

Servicios Personales y Aportes Servicios personales asociados a la nmina Servicios Personales Indirectos Aportes Patronales Gastos Generales Adquisin de bienes Adquisin de servicios Otros Gastos Generales

2001
53.497 43.139 32.100 2.913 8.127 10.358 1.156 7.358 1.844 69.930 20.843 26.370 2.693 20.024 8.717 6.379 2.338 132.144

2002
37.396 27.979 19.464 1.937 6.578 9.418 1.837 5.499 2.081 72.087 21.449 19.052 2.780 28.806 10.086 9.572 513 119.569

2003
34.923 26.427 18.644 1.542 6.241 8.496 1.433 5.849 1.214 103.623 29.605 23.276 5.009 45.734 27.226 24.336 2.891 165.772

2004
34.374 26.588 18.888 1.404 6.296 7.785 1.402 5.459 924 82.101 33.751 27.055 8.031 13.263 44.504 40.103 4.401 160.979

2005
34.677 26.690 19.098 1.208 6.385 7.987 1.396 6.017 574 72.793 24.564 32.825 9.893 5.511 52.988 48.483 4.505 160.458

2006
36.283 26.574 19.083 1.190 6.302 9.709 1.239 6.239 2.231 87.333 30.879 30.918 17.746 7.791 66.830 61.172 5.658 190.447

2007
34.911 26.835 19.153 1.272 6.411 8.076 1.054 5.689 1.332 89.009 30.000 37.909 14.751 6.349 71.356 62.524 8.833 195.276

2008
34.006 26.831 19.374 1.088 6.369 7.175 1.181 5.226 768 72.079 30.372 14.993 15.151 11.563 66.259 61.781 4.478 172.344

2009
38.583 29.137 20.451 1.932 6.754 9.446 1.361 5.661 2.424 85.937 37.065 18.376 16.900 13.596 102.582 84.683 17.898 227.102

Gasto Operativo
Servicios Recreativos y Deportivos Servicios Culturales Servicios de televisin Actividades de Apoyo

Inversin de Capital
Servicios Recreativos y Deportivos Servicios Culturales Total Act. Recreativas y Culturales Fuente: Sivicof-estadsticas fiscales

99

Anexo 10. Proteccin del Medio Ambiente

millones de pesos de 2009

Concepto Gasto Corriente

Servicios Personales y Aportes Servicios personales asociados a la nmina Servicios Personales Indirectos Aportes Patronales Gastos Generales Adquisin de bienes Adquisin de servicios Otros Gastos Generales

2001
15.632 13.461 9.783 776 2.902 2.171 528 1.641 2 165.863 7.188 78.537 23.946 11.409 0 2.930 41.854 181.495

2002
17.982 12.800 8.710 1.405 2.684 5.183 439 1.982 2.762 169.596 1.296 87.150 28.677 6.809 0 2.276 43.388 187.578

2003
18.889 13.902 8.859 2.226 2.818 4.987 451 2.277 2.259 216.988 1.589 76.057 69.983 15.266 0 6.452 47.641 235.877

2004
18.275 15.386 10.264 1.935 3.187 2.889 579 2.168 142 206.556 11.908 95.359 26.451 14.752 289 6.398 51.398 224.831

2005
20.693 16.850 10.958 2.222 3.670 3.843 655 2.585 604 216.006 3.037 114.992 12.691 23.283 1.032 9.118 51.853 236.700

2006
20.348 16.560 11.342 1.451 3.767 3.788 555 3.177 56 264.807 27.082 117.492 13.603 33.686 2.932 15.645 54.368 285.155

2007
18.675 15.206 10.319 1.382 3.505 3.469 582 2.877 11 260.176 11.715 116.906 24.201 26.059 2.023 14.611 64.662 278.851

2008
19.288 15.424 10.733 1.140 3.552 3.864 476 3.218 170 223.170 4.826 21.635 18.981 24.634 967 21.842 130.285 242.459

2009
20.641 16.479 11.358 1.394 3.726 4.162 595 3.562 6 287.987 12.218 48.620 32.221 33.241 1.667 28.791 131.230 308.628

Gasto Operativo
Ordenacin y desechos Ordenacin de aguas residuales Reduccin de la contaminacin Protecc. diversidad biolgica y del paisaje Investigacin y desarrollo Actividades de apoyo Transferencias-CAR Total Proteccin del Medio Ambiente Fuente: Sivicof-estadsticas fiscales

100

Anexo 11. Estadsticas de Servicios Sociales Indicador

Salud Cobertura de poblacin afiliada al rgimen subsidiado en total de la pob. Nmero personas afiliadas al rgimen subsidiado Desnutricin infantil % (menores de cinco aos) Cobertura de vacunacin con triple viral Cobertura de vacunacin con DPT Cobertura de vacunacin con antipolio Mortalidad por EDA (x 100.000 menores de cinco aos) Razn de mortalidad materna (x 100.000) nacidos vivos Tasa de mortalidad infantil en menores de un ao (x 1.000 nacidos vivos) Educacin Cobertura bsica primaria Cobertura bsica Secundaria Cobertura Media Vocacional Tasa global cobertura bruta Cobertura neta bsica primaria Cobertura neta secundaria y media Tasa global cobertura neta Matricula oficial/Total matrcula (prees, primaria, sec y media) Proteccin Social Nmero de cupos nios con SISBEN Demanda potencial segn SISBEN (nios de 0 a 5 aos en pobreza) Cobertura de educacin inicial de nios en condiciones de pobreza Nmero de cupos adultos mayores con SISBEN Demanda potencial segn SISBEN (adultos mayores) Cobertura de demanda de bienestar adulto mayor Personas adultos mayores habitantes de calle atendidos Demanda potencial segn censos habitantes de calle Cobertura de adultos habitantes de la calle N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 68,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 4.938 7.648 64,6 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 5.670 7.648 74,1 33.731 225.657 14,9 31.231 207.925 15,0 3.699 7.648 48,4 34.259 237.952 14,4 37.736 232.955 16,2 4.600 10.477 43,9 35.064 225.657 15,5 40.469 223.016 18,1 5.553 10.418 53,3 35.901 185.036 19,4 44.613 204.483 21,8 6.626 8.385 78,9 38.905 160.182 24,3 46.266 236.326 19,6 6.292 8.385 75,0 46.340 156.897 29,5 50.017 256.287 19,5 6.974 8.385 83,2 N.D. N.D. N.D. 90,1 N.D. N.D. N.D. N.D. 102,8 102,9 64,7 92,1 N.D. N.D. N.D. 54,9 107,0 105,2 65,3 94,9 101,2 73,0 90,4 56,0 106,2 105,0 83,2 96,7 100,1 71,8 89,9 57,5 106,2 104,5 84,1 96,9 99,4 73,0 90,7 59,5 105,7 104,0 85,7 97,1 101,1 74,5 90,7 60,9 107,6 105,2 85,9 98,7 101,0 76,0 92,2 62,7 107,8 105,8 85,5 98,9 102,4 78,2 92,3 62,8 107,5 106,9 85,9 99,0 102,8 80,3 93,0 63,3 18,5 1.216.970 N.D. 89,1 78,6 79,9 8,0 77,3 16,7 19,25 1.292.259 11,7 97,5 85,4 90,5 7,6 64,2 15,1 19,97 1.369.970 10,7 92,1 93,3 94,4 6,0 58,8 15,1 21,77 1.530.177 10,3 91,6 92,3 92,4 6,1 64,2 15,5 21,74 1.561.939 10,1 92,6 90,5 90,6 2,7 59,6 15,0 22,10 1.616.893 9,8 94,8 92,6 92,7 2,5 52,7 13,6 21,90 1.635.601 9,1 94,3 94,0 94,1 2,5 45,8 14,0 20,60 1.470.522 8,8 97,6 96,8 96,9 1,9 37,7 12,7 20,00 1.499.512 9,0 98,7 96,6 96,7 N.D. N.D. N.D.

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

101

Indicador
Vivienda y Servicios Cobertura de alcantarillado sanitario% (residencial) Cobertura de alcantarillado pluvial % Cobertura de acueducto % (residencial) ndice de calidad de agua Vivienda promovida o gestionada por el Distrito Capital Vivienda estrato 1 y 2 que tuvieron mejoras en sus condiciones de habitabilidad Nmero de familias que vivian en zonas de alto riesgo no mitigables o en rondas de cuerpos de agua que fueron reasentadas y se les entreg vivienda de reposicin Recreacin y Cultura Eventos culturales Variacin % nmero de eventos culturales Eventos culturales locales Variacin % nmero de eventos culturales locales Proteccin Medio Ambiente Nivel promedio anual de PM10 (niveles de concentracin de polvo menores de10 micras en el aire) ug/m3 Residuos slidos dispuestos en rellenos sanitarios (Total toneladas) Disposicin de residuos en relleno per cpita (t/habitante) rea verde por habitante (m2) Nmero de rboles mantenidos al ao de siembra Nmero de rboles por hectrea Nmero de rboles por cada 100.000 habitantes

2001
87,6 80,7 95,0 99,0 N.D. N.D.

2002
90,1 83,7 98,0 98,9 6.000 125

2003
93,9 86,8 100,0 98,0 7.100 350

2004
96,0 88,9 100,0 98,4 4.089 0,0

2005
96,9 93,0 100,0 98,7 2.797 619

2006
97,0 93,4 99,4 99,2 6.860 500

2007
99,1 95,5 99,7 98,9 4.511 772

2008
99,1 97,8 99,7 99,5 14.364 648

2009
99,0 99,2 99,7 99,8 13.365 1.058

N.D. 4.984 N.D. N.D. N.D.

494 10.122 103,1 3.581 N.D.

290 10.981 8,5 5.701 59,2

795 7.993 -27,2 4.143 -27,3

557 8.338 10,6 2.077 -49,9

503 7.002 -20,3 2.001 -3,7

461 5.539 -20,9 779 -61,1

876 10.209 84,3 1.120 43,8

920 17.360 70,0 2.325 107,6

65,0 1.746.226 0,27 N.D. N.D. N.D. N.D.

66,0 1.844.015 0,28 3,3 125.000 13,3 7.100

59,0 1.837.241 0,27 3,4 169.412 15,3 8.073

63,0 1.965.198 0,28 3,4 153.888 15,5 7.609

74,0 1.974.243 0,28 3,6 157.552 16,1 7.539

68,0 1.959.995 0,27 3,5 183.183 16,4 8.198

71,6 2.080.609 0,30 3,6 183.183 29,0 16.482

67,0 2.116.635 0,30 4,2 201.183 29,3 16.693

59,1 2.096.396 0,29 4,7 216.672 29,8 16.997

Fuentes: Balance de Gestin Consolidado vigencia 2009, Alcalda Mayor de Bogot; Secretara Distrital de Salud Boletn de Estadsticas; Secretara de Educacin, estadsticas sector oficial; Empresa de Acueducto y Alcantarillado, informe de sostenibilidad y Observatorio Ambiental de Bogot.

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NDICE DE SIGLAS

CEPAL: CID: CGR: COFOG: EDA: ECH: ECV: EFP: ENH: ENIG: FMI: GEIH: GPS: ICV: IDH: IPH: MERPD: MESEP: MFP: NBI: LI: LP: OCDE: OPHI: PAB: PNUD: SISBEN: SOCX:

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro de Investigaciones para el Desarrollo Contralora General de la Repblica Clasificador de las Funciones de Gobierno Enfermedad Diarreica Aguda Encuesta Contnua de Hogares Encuesta de Calidad de Vida Estadsticas Fiscales Pblicas Encuesta Nacional de Hogares Encuesta de Ingresos y Gastos Fondo Monetario Internacional Gran Encuesta Integrada de Hogares Gasto Pblico Social ndice de Condiciones de Vida ndice de Desarrollo Humano ndice de Pobreza Humana Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad Misin para el Empalme de Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas Necesidades Bsicas Insatisfechas Lnea de Indigencia Lnea de Pobreza Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Oxford Iniciativa sobre la Pobreza y el Desarrollo Humano Plan de Atencin Bsica Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Social Expenditure) base de datos- gasto social de la OCDE

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