GOBIERNO Y ADMINISTRACIN LOCAL Temas 1-10

UNED-CIENCIAS POLTICAS-QUINTO CURSO

CURSO 2004-2005

Tema 1 P!"#$emas % &'me(s'"(es &e$ )"#'e!(" $"*a$

1 E$ Tama+", $a e-'*a*'a % $a &em"*!a*'a
1 1 E$ Tama+" % $a e-'*a*'a
Los gobiernos locales se caracterizan no slo por ser el mbito de representacin poltica ms cercano al ciudadano, sino tambin por la provisin de servicios colectivos a la comunidad. Surgen dos debates: - La mejora de la participacin ciudadana y la relacin con el electorado re uerza la democracia. - La adecuada prestacin de servicios colectivos legitima el ejercicio del poder poltico. !n ambos debates, el tamao de la unidad local constituye una variable independiente a la "ue se le #a atribuido un valor considerable. !l tama$o de las entidades locales in luye, por tanto, en la eficacia %entendida como una combinacin de e iciencia, promocin del desarrollo econmico y distribucin& y en la democracia. '. !l anlisis de la eficacia por tanto precisa "ue contestemos a: - Eficiencia donde la pregunta clave es cul es la escala "ue produce ms y mejores servicios a un coste ms reducido. - Desarrollo donde la pregunta undamental consiste en determinar cul es el tamao adecuado de la organizacin para promover de orma ms adecuada el desarrollo econmico. - Distribucin, una re orma del sistema territorial de gobierno debera preguntarse acerca de qu tamao de entidades locales proporcionar una distribucin mejor y ms justa de servicios, competencias y cargas iscales. (. )inalmente, por lo "ue respecta a la cuestin democrtica #abra "ue preguntarse qu tamao de asentamiento y qu tipo de estructuras pueden mejorar la participacin ciudadana, re orzar el control de los ciudadanos sobre el gobierno local y obtener una mejor rendicin de cuentas. *odas estas cuestiones contienen elementos ilos icos normativos sobre los "ue sera di cil encontrar un consenso entre los di erentes agentes. Se #an destacado dos tendencias di erentes. +. ,urante la e-pansin del !stado del (ienestar algunos propugnaron que la fragmentacin excesiva de las entidades locales disminuye la eficiencia, puesto "ue el tama$o de los municipios pe"ue$os implica problemas de recursos "ue imposibilitan la prestacin de servicios. La plani icacin a gran escala tpica de los a$os sesenta y los setenta involucraba la necesidad de aumentar el tama$o de las entidades locales, por lo "ue algunos pases como el .eino /nido y los escandinavos se inclinaron por la senda de la usin de municipios en grandes unidades de poblacin. Tambin los argumentos de las

reformas de los aos noventa a favor de reducir el papel del Estado y de descentralizar muchas de sus funciones abogaban por el aumento del tama$o de las entidades locales. 'dems se crea "ue el aumento del tama$o del municipio incrementara el inters de los ciudadanos y de los propios polticos por la poltica. Este planteamiento se vincula a
un Estado en expansin y a una Administracin consolidada (Keating, 1995).

0. 1or otro lado, los tericos de la eleccin pblica consideran "ue la ragmentacin de las entidades locales mejora la manera de satis acer las necesidades de los ciudadanos, pues incrementa su capacidad de eleccin y permite una actuacin correcta del mercado, en el que se incrementa la competencia y tambin la eficiencia. !n este en o"ue, las entidades locales son consideradas como empresas privadas y los ciudadanos como clientes "ue buscan los mejores servicios de acuerdo con sus pre erencias. !ste en o"ue #a sido bastante criticado, por"ue la conducta #umana no sigue siempre una estrategia ma-imizadora de la racionalidad2 la eleccin de los servicios colectivos en uncin de pre erencias supondra en algunos casos la mudanza de una ciudad a otra con mejores prestaciones, y ello parece ser una alacia. a eleccin pblica no permite ninguna orma de pol!tica redistributiva "ue compense a los ms desaventajados socialmente.
En este an lisis la primera di!icultad es la "eterogeneidad de su de!inicin. En general, la mayora de los textos se re!ieren al tama#o po$lacional, pero tam$i%n existen re!erencias al tama#o geogr !ico, la densidad de po$lacin, la identi!icacin del n&cleo de po$lacin con lo rural o lo ur$ano. 'e "an o!recido diversos argumentos relacionados con el tama#o, sin em$argo, no parece (ue "aya su!iciente evidencia emprica para apoyarlos) 'e critican los municipios grandes argumentando (ue son ine!icaces de$ido las ine!iciencias resultantes de las cargas !inancieras de los gastos $urocr ticos y al despil!arro. ( no "ay conclusiones al e!ecto ) *or otro lado, existen servicios (ue re(uieren de una gran escala para (ue los costes de su implantacin no sean pro"i$itivos) vivienda, gestin del agua, transporte. +a prestacin de otros servicios re(uiere tam$i%n ciudades grandes) educacin, actividades culturales, atencin a la tercera edad... o (ue s parece "a$erse demostrado es (ue un gran n&mero de entidades locales pe(ue#as genera altos costes administrativos en el go$ierno central. in est poco pro!esionali,ada, es vulnera$le en t%rminos !inancieros y o!rece unos servicios de calidad in!erior, pero no existe investigacin su!iciente para corro$orarlo.

3tro debate relacionado con el anterior es el nivel competencial "ue se "uiere dar a los gobiernos locales y si para ello deben usionarse, y si ser voluntaria o impuesta por los niveles superiores de gobierno. 4ay dos soluciones principales al problema del tama$o reducido: +. La usin de municipios pe"ue$os. 0. La cooperacin a travs de rmulas organizativas%mancomunidades, los consorcios y otras similares &. La di icultad estriba en encontrar el umbral mnimo en cuanto a tama$o por debajo del cual no pueden cumplir ninguna de las unciones del gobierno local. !ste umbral depende de las tareas asignadas a ese nivel local.
+a investigacin emprica (ue podra avalar la estrategia de la !usin no parece arro-ar resultados concluyentes. En principio, parece (ue los $ene!icios econmicos (ue se desprenden de esta estrategia no son muy importantes, mientras (ue los costes de la operacin de !usin, incluyendo los polticos, pueden ser considera$les.

"#$ El tamao y la democracia#

'lgunos autores apoyan la idea de "ue es conveniente disminuir el tama$o del gobierno local para incrementar la calidad de la democracia. 'rgumentos: % favor mayor impacto de los ciudadanos en el proceso colectivo de adopcin de decisiones mejores condiciones para "ue se ejerza un liderazgo con uertes lazos de unin con los ciudadanos los lderes locales pueden responder mejor a las necesidades de los ciudadanos mayor acilidad de alcanzar mayoras de consenso al reducir el tama$o de las corporaciones locales e identi icarlas en muc#os casos con comunidades con cierta co#esin social En contra "ue las corporaciones locales pe"ue$as permiten un mayor desarrollo de las relaciones clienterales un mayor control social de las decisiones polticas y de las relaciones sociales se mantiene la dominacin por parte de las oligar"uas polticas

Seg5n &offmann'(artinot %+666&, el debate "ue vincula el tama$o a la e icacia y a la democracia no tiene sentido, dado "ue estos dos valores no son siempre antagnicos, sino ms bien son complementarios. !n cual"uier caso, no parece "ue #aya un consenso entre los autores acerca de la vinculacin posible entre el tama$o y la democracia.

2 La ."s'*'/( *"(s0'01*'"(a$ % $e)a$ &e$ )"#'e!(" $"*a$

7on este apartado se intenta responder a la pregunta de cul es el margen de maniobra legal "ue los gobiernos locales poseen. !n este apartado se sigue undamentalmente el planteamiento de *age
(1991).

2 1 La 1#'*a*'/( &e$ )"#'e!(" $"*a$ e( $a C"(s0'01*'/(

!l status constitucional depende de la variabilidad de la dependencia de los gobiernos locales con respecto a niveles superiores de gobierno y de la discrecionalidad de la "ue dis ruten para acometer sus unciones. La proteccin constitucional de los gobiernos locales tiene "ue ver con la acilidad "ue tienen los niveles superiores de gobierno para cambiar las caractersticas de los gobiernos locales.

1odemos distinguir '. 1ases "ue no poseen una constitucin escrita % 8ueva 9elanda, .eino /nido &. 8o e-iste una posicin constitucional del gobierno local. 'ltamente centralizados en los "ue los gobiernos locales dependen undamentalmente del nivel nacional. 8inguna proteccin. Simple mayora parlamentaria para modi icar aspectos undamentales del sistema local de gobierno. (. !stados unitarios con constitucin escrita. 7onstitucionalmente se reconoce la autonoma de los gobiernos locales % ,inamarca, Suecia, 4olanda, )rancia&. :ayor proteccin "ue en el caso anterior pero el 1arlamento puede regular aspectos importantes del gobierno local con escasa capacidad de resistencia de ste.

7. !stados ederales o cuasi ederales con garanta de autonoma local o para "ue sus estados la regulen % 'lemania, !spa$a, 'ustralia &. :ayor proteccin "ue e-ige incluso % 'lemania & la modi icacin constitucional para poder cambiar esa estructura. ,. !stados ederales en los "ue su constitucin no dice nada sobre los gobiernos locales "ue debe ser regulado por sus estados % !stados /nidos, Suiza &. Los gobiernos locales son criaturas del !stado o del cantn, pudindose cambiar su status aun"ue raramente lo #ace. !n Suiza es muy cil constitucionalmente.

2 2 E$ .!'(*'.'" &e s1#s'&a!'e&a& % $a *a.a*'&a& $e)a$ &e a**'/(

Los pases se #an dividido tradicionalmente en dos grandes blo"ues. '. Los "ue siguen el principio de ultra vires, las corporaciones locales slo pueden desempe$ar a"uellas unciones para las "ue estn e-presamente #abilitadas por un nivel superior de gobierno, normalmente, el parlamento nacional. (. Los "ue tienen la clusula de competencia general "ue implica "ue el gobierno local puede desarrollar todas a"uellas unciones "ue no estn atribuidas en e-clusiva a un nivel superior de gobierno sin la necesidad de "ue el parlamento nacional se e-prese sobre la materia. 1or su parte el principio de subsidariedad tiene una de inicin relativamente vaga e imprecisa sin cobertura legal espec ica, pero "ue #a arraigado en la /nin !uropea % para garantizar una mayor autonoma estatal &. Surge en un momento en "ue las grandes superestructuras estatales #an entrado en crisis y tienen problemas de e iciencia. 7omienza a predominar una idea ms negociada de las relaciones entre entidades gubernamentales de distintos niveles territoriales. !l proceso de descentralizacin parece convertirse en una tendencia en la mayora de las democracias occidentales. La idea bsica "ue subyace al principio de subsidiariedad consiste en "ue el poder pol!tico solamente deber!a intervenir en los casos en los que la sociedad y sus partes constituyentes %individuos, amilia, comunidad local y otros grupos similares) no han sido capaces de satisfacer sus necesidades. 1or tanto, la subsidiariedad va ms all de un simple principio de organizacin institucional y se aplica en primer lugar a la relacin entre el individuo y la sociedad y, posteriormente, a la relacin entre la sociedad y las instituciones. !l propsito natural de cual"uier intervencin social es ayudar a los miembros de la sociedad y no destruirlos o absorberlos. Signi icados de la palabra subsidiario: a- Sustitucin. /na autoridad de nivel superior solamente puede intervenir cuando las autoridades del nivel in erior o los individuos son incapaces de satis acer sus necesidades colectivas. %;dea de limitacin del poder superior & b- 'yuda % subsidio &. ;mplica la ayuda "ue anima la autonoma local en lugar de minarla. Se busca el e"uilibrio entre la libertad de los distintos niveles de gobierno, los individuos y los grupos sociales, "uedando la necesaria autoridad supervisora en manos del !stado % responsable de seguridad, co#esin social y regulacin global de la economa &. La paradoja reside en "ue este principio apenas es nombrado en los te-tos legales. La de inicin del principio se encuentra e-puesta en el artculo < de la 7arta !uropea de

=obierno Local, "ue se irm en +6>? por los miembros del 7onsejo !uropeo, por lo "ue todos los !stados irmantes se comprometen a incorporarlo en su legislacin: @Las responsabilidades pblicas debern ser generalmente ejercidas de forma preferente por aquellas autoridades que se encuentran ms cercanas a los ciudadanos. La asignacin de la responsabilidad a otra autoridad debera tener en cuenta la extensin y la naturaleza de la tarea as como los requisitos de eficiencia y de economa. 1arece "ue el proceso, a5n no acabado, de descentralizacin poltica #acia el nivel regional paraliza la segunda descentralizacin #acia los niveles locales de gobierno.

2 Te"!3as &e$ G"#'e!(" L"*a$

!-isten cuatro enfoques tericos "ue abordan el anlisis de los gobiernos locales: el localista* la eleccin pblica* el Estado dual y las relaciones sociales. !n la e-posicin de estos cuatro en o"ues se seguir predominantemente la e-posicin del +to,er %+6>>&. !l en o"ue localista se basa undamentalmente en la tradicin pluralista, y se considera en la actualidad como la ideologa @o icialA del gobierno local. Los trabajos sobre la eleccin p5blica constituyen parte del ideario del neoconservadurismo y, en el .eino /nido, #a sido empleado por los conservadores para atacar y minar el poder del gobierno local. La tesis propuesta por el en o"ue del !stado dual ue promovida en el mbito acadmico durante la dcada de los a$os oc#enta. La escuela de las relaciones sociales tiene races mar-istas, y se propag entre la iz"uierda urbana durante los a$os de mandato de *#atc#er en el .eino /nido. La e-posicin "ue se realiza a continuacin trata los argumentos sustantivos de estos en o"ues.

2 1 E$ e(-"41e $"*a$'s0a
*oma como punto de partida el gobierno local2 pero, a di erencia de a"uel, reconoce la necesidad "ue tienen las corporaciones locales de cambiar, y pretende e-plorar otro tipo de constricciones no ormales, alejadas del marco legalista. La de ensa "ue la visin localista #ace de los gobiernos locales sirve a los de ensores de la autonoma local rente a los ata"ues del centro para erosionar esta autonoma. Si el en o"ue tradicional asuma la dependencia del gobierno local2 la visin localista, menos con ormista, defiende unas corporaciones locales autnomas. La de ensa de esta visin se debe undamentalmente a Bones y SteCart %+6>D&. !llos proponen cuatro argumentos: +. 7oncede un valor intrnseco a la diseminacin del poder y la participacin de m5ltiples decisores, pues las autoridades locales electas @pueden representar la dispersin del poder poltico legtimo en la sociedadA. 0. La variedad y la diversidad de las respuestas a las di erentes necesidades, "ue varan de una localidad a otra, constituyen una ortaleza del gobierno local, "uien puede ajustar necesidades y respuestas. D. !l cali icativo @localA del gobierno local facilita la accesibilidad y la pronta respuesta a las necesidades de los ciudadanos. La visibilidad de las autoridades locales #ace "ue estn e-puestas a la presin continua de sus conciudadanos. <. !l gobierno local tiene la capacidad de ganar la confianza y la lealtad del pblico por"ue tienen la posibilidad de elegir. !l gobierno local acilita la adecuacin de las necesidades locales a sus recursos.

Los argumentos localistas descansan en el en o"ue pluralista, "ue de iende gobiernos locales electos y autnomos, si bien los localistas no creen "ue todos los grupos de inters tienen el mismo acceso a los procesos decisorios locales. ,emandan: la clari icacin de papeles del gobierno local y niveles superiores de gobierno, y en segundo lugar, la participacin en el impuesto de la renta y otros impuestos "ue sostengan su autonoma. 7rticas al planteamiento localista: +. 3ponen argumentos de solidaridad y justicia territorial y acilidad para mejorar los servicios p5blicos o crear otros nuevos. 0. Los neoconservadores mantienen "ue la asignacin adecuada est conseguida por el mercado y no por mecanismos polticos. D. 3ptimismo desmesurado en su capacidad de re ormas radicales y rpidas, "ue conduce a "ue se necesite muc#as veces un gobierno central uerte "ue lo uerce.

2 2 E$ (e"*"(se!5a&1!'sm" % $a 0e"!3a &e $a e$e**'/( .6#$'*a

La teora de la eleccin p5blica se asocia con los trabajos de (uc#anan y *ullocE %+6F0&, *ullocE %+6GF& y 8isEanen %+6G+ y +6GD&. La teora de la eleccin p5blica #a estado presente en las polticas conservadoras britnicas, de !stados /nidos, de 'lemania y del gobierno del 1artido 1opular en !spa$a. 1ara un terico de la eleccin p5blica, el mecanismo ptimo para asignar bienes y recursos y adoptar decisiones es el mercado. 7omparativamente #ablando, las burocracias p5blicas y la democracia representativa son peores en la asignacin de bienes p5blicos. La tendencia al e-ceso de o erta re leja las debilidades del sistema democrtico y el burocrtico. !l proceso competitivo de los partidos por ganar las elecciones obliga a #acer promesas "ue van ms all de la capacidad de gasto "ue tienen las burocracias p5blicas y generan e-pectativas de los ciudadanos "ue no pueden desterrar cilmente una vez ganadas las elecciones. Las consecuencias de estas promesas se traducen en un endeudamiento e-cesivo, "ue deber ser pagado por gobiernos venideros o, a veces, por generaciones uturas. Se critica a los burcratas por su tendencia a ma-imizar su presupuesto, aumentar plantilla, etc en continua e-pansin. 'dems, los tericos de la eleccin p5blica consideran "ue los actuales mecanismos democrticos, con elecciones cada cuatro, seis u oc#o a$os son predictores pobres de las pre erencias y demandas de los ciudadanos. Los allos de la democracia representativa y de las burocracias p5blicas, seg5n 4enney %+6><& crea tendencias perniciosas en los gobiernos locales, al #acerlos despil arradores e ine icientes, pues en la mayora de los casos las burocracias locales o recen m5ltiples servicios en los "ue no se tienen en cuenta las opciones de los ciudadanos. Las recetas de estos tericos para combatir la ine iciencia son dos: la subcontratacin de los servicios pblicos y la fragmentacin de las grandes burocracias# +. La subcontratacin, al abrir la prestacin del servicio a las empresas privadas, permite "ue se calculen los costes de prestacin, y ello facilita la comparacin entre el coste* la eficiencia y la eficacia. 0. La propuesta de los tericos de la eleccin p5blica consiste en ragmentar las grandes burocracias, pues con ellas el control de los ciudadanos sobre los polticos "ue eligen es

ms di cil. !stas unidades pueden acoger a comunidades socialmente ms #omogneas, por lo "ue sus demandas seran ms ciles de satis acer. 1or otra parte, la desagregacin de las grandes burocracias permitira a los ciudadanos mayor eleccin entre el servicio prestado por distintas unidades. 7rticas a este planteamiento: +. Las competencias locales no permiten la generacin de ingresos mediante la creacin de nuevos impuestos, por lo "ue la tendencia de las corporaciones locales a gastar en e-ceso se ve limitada. 0. La e-cesiva ragmentacin de las burocracias propuesta no tienen en cuenta los problemas de coordinacin entre ellas "ue sin duda surgiran. D. La @tericaA posibilidad de eleccin "ue sostienen los neoconservadores se ve limitada por el nivel de renta de los ciudadanos. Slo los "ue tengan ms recursos podrn elegir.

2 2 La 0es's &e$ Es0a&" &1a$

7aCson %+6G>& y Saunders %+6G6, +6>+,+6>F& y 7aCson y Saunders %+6>D& son las obras principales "ue sustentan la tesis del !stado dual. !sta tesis descansa inicialmente en la distincin entre las unciones de inversin social y consumo social del !stado. Las polticas de inversin social tienen como objetivo el mantenimiento de la produccin de bienes y servicios en la economa mediante el apoyo de la obtencin de los bene icios de las empresas del sector privado. !n esta provisin de bienes y servicios por parte del !stado se incluye el gas y la electricidad, el acero, las carreteras, los errocarriles y los puertos martimos, los prstamos p5blicos, las subvenciones y las deducciones impositivas. *odos estos servicios prestados por el !stado o auspiciados por l tienen el objetivo de permitir la actividad privada. Las polticas de consumo social, en cambio, se centran en apoyar las necesidades de consumo de los diversos grupos de la poblacin, "uienes, por diversas razones, no pueden atender todas sus necesidades a travs del mercado. !n esta categora de servicios se incluyen el apoyo a la renta %pensiones, prestaciones de la seguridad social y prestaciones de los servicios sociales las amilias& as como la provisin de la educacin, la salud y la vivienda p5blica. 7aCson y Saunders sugieren "ue se #an desarrollado distintos tipos de polticas en torno a una provisin estatal centrada en la produccin y otra orientada #acia el consumo. !n el primer caso, se trata de un sector cerrado y corporativo2 mientras "ue en el segundo es ms bien democrtico y abierto o competitivo. !n algunos pases el gobierno central gestiona polticas de inversin social en el nivel nacional, y las polticas de consumo social "uedan en manos de las corporaciones locales. !sta visin de la divisin de las unciones entre el centro y la peri eria y la asignacin pre erente de las materias de consumo social a la peri eria #ace "ue el juego poltico tenga un carcter espec ico, siendo as mayor la e-posicin a los di erentes grupos locales de inters, de modo "ue el proceso decisorio est sometido a ms presiones y es muc#o ms pluralista y competitivo "ue en el gobierno central.

La tesis dual mantiene inalmente "ue las corporaciones locales se encuentran dominadas por una poltica corporativa del centro, "ue en un intento de #omogeneizar las decisiones en el territorio, desestima la #eterogeneidad local y su autonoma. !sa luc#a entre el centro y la peri eria se encuentra en el centro de la tesis dual. Las cr!ticas son varias: +. 8o es tan clara la divisin entre la uncin de consumo y la de produccin. 0. !s di cil aceptar "ue la uncin de una poltica determine o sea la causa del tipo asociado de poltica. !n muc#os municipios se #an llegado a acuerdos donde el estilo es cooperativo y no competitivo. D. Slo tiene en cuenta el conte-to e-terno del gobierno local y no los pro esionales "ue trabajan en l y "ue con iguran las polticas adoptadas. !ste conjunto de crticas parecen enterrar la validez de la tesis dual.

2 4 E$ Es0a&" $"*a$ % $as !e$a*'"(es s"*'a$es

Seg5n 7ocEburn, el !stado cumple dos unciones: la reproduccin de la uerza laboral y la uncin ideolgica de asegurar la armona social. !ste segundo aspecto es en atizado por los escritores mar-istas, "uienes se centran no en lo "ue el Estado #ace, sino en cmo lo hace# Seg5n ,uncan y =oodCin %+6>0a, b y +6>?&, el gobierno local tiene un doble papel de representacin: -.epresenta los intereses locales. -*iene la responsabilidad de implantar las polticas determinadas nacionalmente. as relaciones conflictivas "ue se derivan de esta tensin constituyen una caracterstica undamental de las relaciones centro-peri eria. La heterogeneidad del mbito local, %reas rurales, industriales, de servicios tursticos&, %ciudades en las "ue predomina la cooperacin entre los intereses a ectados rente a zonas en las "ue no e-iste tal cooperacin&, por mencionar dos tipos de ejemplos, #ace "ue las tensiones entre el centro y la peri eria y "ue las relaciones sociales no sean #omogneas. -r!ticas recibidas. +. El papel /interpretacionista0 del gobierno local %de interpretacin de los intereses locales y nacionales& se circunscribe exclusivamente a los activistas, mientras "ue otros dirigentes y la propia opinin p5blica no son conscientes de este papel "ue cumplen en las relaciones sociales. 0. a visin es demasiado determinista al se$alar "ue los polticos locales se preocupan e-clusivamente de los intereses locales y los polticos nacionales estn e-clusivamente rendidos a los intereses inancieros y capitalistas. !stas dos crticas #acen "ue este en o"ue terico parezca tener una visin algo simplista de la realidad.

Tema 2 E$ &esa!!"$$" 7's0/!'*" &e$ )"#'e!(" $"*a$

2.1 La Edad Media y la poca de las Monarquas absolutas
!n este apartado se sigue undamentalmente el planteamiento de 'lan 8orton %+66<&. Los orgenes de los gobiernos locales "ue #oy conocemos en !uropa datan del siglo H; y H;;. Son varios los trminos "ue se emplean para designar a los gobiernos locales, municipium, bourg, burg, boroug#, etc. !n a"uella poca, todo asentamiento urbano en el "ue se empleara el trmino de ciudad o burgo implicaba un asentamiento orti icado al "ue la poblacin se poda retirar para protegerse de las amenazas e-ternas. !stos asentamientos, en de initiva, sirvieron para "ue los burgueses pudieran realizar sus actividades cotidianas en un clima de relativa seguridad y para las monar"uas y la iglesia, "uienes protegan amplios territorios. La relacin e-istente entre los pobladores de los burgos y los monarcas era contractual, no constitucional, pues se basaba en intereses complementarios. 8o obstante, las cartas de la ciudad, "ue promulgaban la libertad del burgo, se vean constre$idas por el derec#o natural "ue limitaba los derec#os de la propiedad y de los contratos. !l gobierno de la ciudad se ejerca a travs de las asociaciones de amilias de burgueses. La participacin en los asuntos municipales se e-tendi a los gremios comerciales y artesanos. Las ciudades, por tanto, constituan un enclave republicano en una sociedad dominada predominantemente por los prncipes y los condes. a carta de libertad de las ciudades ue conseguida en algunos casos mediante levantamientos de sus ciudadanos. !n las ciudades se desarrollaron sistemas financieros, de regulacin del comercio y de la industria, de persecucin del raude, de control sobre el trabajo de ni$os y mujeres, de carreteras, de abastecimiento de agua, de alcantarillado, de salud p5blica, de escuelas y de una atencin social primitiva para los estndares ms contemporneos. El sistema impositivo de las ciudades se basaba en los recursos individuales y en el consumo individual con lo "ue se intentaba aliviar los impuestos aduaneros sobre los productos "ue undamentalmente soportaban los pobres. 1aulatinamente, las ciudades ueron dominadas por oligar"uas amiliares, "uienes no pudieron o recer resistencia a las monar"uas del siglo H;I. !n algunos pases las ciudades consiguieron cierta proteccin rente a los intereses monr"uicos mediante la ormacin de ligas de ciudades. !n las zonas ms rurales, el gobierno local era ejercido normalmente por los terratenientes, "uienes se reunan recuentemente en asambleas para ejercer sus poderes judiciales y administrativos. !n lneas generales, la monar"ua en la !uropa continental y el 1arlamento en =ran (reta$a abolieron la libertad de las ciudades, derogando los derec#os contractuales tradicionales. !l gobierno local estaba basado en los comisarios "ue los monarcas nombraban para las ciudades y para el territorio.

Las excepciones al dominio monr"uico se dieron en los 1ases (ajos y en algunas zonas del sur de 'lemania, en los "ue el poder ejercido por las ciudades re lejaban la iloso a e-puesta por 'lt#usius en +FJD en Politica met odica digesta! cuyas ideas #an contribuido a respaldar la federalizacin de 'lemania y sembrar las semillas de lo "ue constituye el principio de subsidiariedad y la construccin federal de Europa. !l modelo ideal de 'lt#usius consista en un sistema poltico compuesto de m5ltiples niveles organizativos superpuestos: la amilia, las corporaciones voluntarias, la comunidad local, la provincia y el !stado. La unin de las unidades del mismo nivel se establece mediante un contrato o convenio por el "ue se regulan los asuntos estrictamente necesarios para su propsito constitutivo. Las obras posteriores de la ilustracin de 4ume en =ran (reta$a y *urgot en )rancia proponan un modelo racionalizado de gobierno local asemejando a un sistema escalonado con varios niveles de gobierno cada cierto n5mero de entidades y con un sistema electoral.

2.2 Rasgos fundamentales de la Administracin territorial re olucionario!napolenica

!stos elementos pueden reconducirse a algunos principios: a& generalizacin y uni ormidad del rgimen municipal2 b& creacin de un municipio por cada n5cleo de poblacin, incluso menor2 c& carcter electivo de las 'dministraciones locales2 d& biparticin de las unciones asignadas a los municipios, distinguiendo entre unciones KpropiasL y unciones estatales KdelegadasL, con una paralela doble cali icacin del alcalde2 e& establecimiento de departamentos, tambin con igurados como principal circunscripcin desconcentrada de la 'dministracin estatal2 & instauracin de un pre ecto en esta circunscripcin, representante del =obierno central, y dotado de intensos poderes de direccin y control2 g& sometimiento a tutela de los rganos y actos de la 'dministracin local.

A Ge(e!a$'8a*'/( % 1('-"!m'&a& &e$ !9)'me( m1('*'.a$

La supresin de cual"uier privilegio de carcter territorial llev a un modelo completamente nuevo de organizacin municipal "ue se e-tendi a todo el territorio del !stado. La constitucin de +G>6 deroga todas las 'dministraciones e-istentes. !n el ,ecreto de +< de diciembre concreta "ue @*odas las colectividades locales del reino %...& tienen la misma naturaleza, y se sit5an en el mismo plano en el orden constitucional, por lo cual llevarn el nombre com5n de municipio y a la cabeza de cada uno de ellos est el alcaldeA. !stablece un rgimen 5nico para todos los municipios, cual"uiera "ue sea su dimensin, con idnticas unciones. *odos los municipios elegirn a alcalde % rmula mayoritaria a dos vueltas & y un corps municipal % elegidos por el sistema de lista &

divididos en consejo deliberante y un bureau ejecutivo. La e-cepcin ser 1aris % algo constante en la evolucin del sistema &.

B C!ea*'/( &e 1( m1('*'.'" ."! *a&a (6*$e" &e ."#$a*'/(: '(*$1s" me("!
8o ue una idea no surgi de orma clara en la 'samblea constituyente. !l ,ecreto de 00 de diciembre de +G>6 estableci la constitucin de municipios en cada villa, burgo, parro"uia o comuna, lo "ue produjo una enorme ragmentacin municipal, crendose cerca de <<.JJJ municipios. Los intentos de cambiar esta situacin se produjeron en la 7onstitucin del a$o ;;; % +G6+&, reducindose el n5mero a F.JJJ municipios, pero con numerosas dis uncionalidades "ue #icieron volver en la legislacin napolenica del a$o I;;; al criterio constituyente, devolviendo a los municipios el carcter de nivel administrativo bsico. Ma permanecer as en la legislacin posterior, acilitndose 5nicamente la cooperacin o la usin de municipios pero sin obligatoriedad.

C Ca!;*0e! e$e*0'5" &e $as A&m'('s0!a*'"(es $"*a$es

Las elecciones locales era una reivindicacin muy e-igida por los revolucionarios. Los ,ecretos de +G>6 sancionaron la ormacin de los rganos locales por eleccin sobre una base exclusivamente territorial % rec#azo e-preso de criterios corporativos &. ;nicialmente ue un principio e-tenso: alcaldes, los miembros del corps municipal, los notables del consejo general y los procuradores % rgano asesor &. Los mandatos eran de corta duracin, limitndose la reelecin. !l voto es reconocido a cada ciudadano activo. 1ero en el ,ecreto de +< de rimario del a$o ;; se suspenden e-cepcionalmente las elecciones. !sta se con irma en la 7onstitucin termidoriana del a$o ;;; y en la legislacin napolenica se igonar por completo dominando el criterio opuesto: por decretos del 7nsul se nombran a los consejeros de departamento, alcalde y asesores en las ciudades de ms de ?.JJJ #abitantes, y por decreto de pre ectura, los consejeros municipales, alcalde y asesores de municipios pe"ue$os. !l resultado es una intensa centralizacin del poder. !n la .estauracin el sistema result 5til y #asta la revolucin liberal de +>DJ no resurge el principio electivo en las instituciones departamentales y municipales. Se consolida el su ragio censitario #asta +><> y luego ya universal % #ombres adultos & para la eleccin de los consejos locales. Sin embargo, los alcaldes y asesores por parte del rey y del pre ecto se mantendr, aun"ue restringido a las personas elegidas para el consejo. 7on la ;;; .ep5blica, se mantendr el sistema anterior, limitndose a ciudades de ms de 0J.JJJ #abitantes las "ue tendrn alcalde nombrado por el =obierno central, elegido entre los miembros del consejo. ' partir de +>>0 sern ya todos los municipios los "ue tendrn alcalde elegido por los miembros del consejo municipal % eleccin indirecta &.

4 D1a$'sm" e(0!e -1(*'"(es m1('*'.a$es % -1(*'"(es es0a0a$es &e$e)a&as

Los intentos de descentralizacin del 'ntiguo .gimen ueron utilizados por los revolucionarios para establecer el nuevo es"uema administrativo. !l ,ecreto de diciembre de +G>6 estableca "ue los rganos municipales tendrn dos clases de unciones: unas propias del poder municipal, y otras de la administracin general del !stado, y por ella delegada a los municipios. )unciones municipales o propias: - administracin de los bienes comunales - direccin y ejecucin de las obras p5blicas a cargo de la colectividad. - Salubridad, seguridad y tran"uilidad en las calles, lugares y edi icios p5blicos. - Nuedarn bajo la inspeccin y vigilancia de las asambleas de departamento y de distrito. )unciones estatales delegadas: - .eparto, recaudacin y pago de los impuestos directos. - ;nspeccin sobre las obras en reconstruccin, reparacin de iglesias. - 7onservacin de la propiedad p5blica. - !stn sujetas a su @autoridadA y por tanto inmersas en una relacin de tipo jerr"uica. La 'samblea constituyente pretendi dar la mayor importancia a esta biparticin. Las unciones delegadas sern llevadas a cabo no en calidad de simples representantes del municipio, sino como agentes y o iciales de la 'dministracin general. 1ara las propias, la 7onstitucin slo las somete a una mera supervisin o inspeccin. La evolucin posterior cambiar el signo de las cosas. 1oco a poco se #acen ms numerosas e importante las unciones municipales propias. La doble calidad de representante del municipio y agente de la administracin central vendr re erida al alcalde, y no ya al rgano colegiado.

E Es0a#$e*'m'e(0" &e &e.a!0ame(0"s: 0am#'9( *"(-')1!a&"s *"m" .!'(*'.a$ *'!*1(s*!'.*'/( &es*"(*e(0!a&a &e $a A&m'('s0!a*'/( es0a0a$<
!n estrec#a cone-in con el principio de electividad, la organizacin en departamentos ue concebida en la 7onstitucin del >6 con el propsito de consolidar las metas logradas en el plano de la igualdad. 4aba "ue salvaguardar las con"uistas alcanzadas del posible resurgimiento del "esprit de pro#ince $ y de la reivindicacin de antiguos privilegios. !l desorden de las circunscripciones se sustituy por un riguroso sistema "ue satis aca las e-igencias relacionadas con la representatividad y con la e icacia de la accin administrativa. !l nuevo reparto del reino se #izo para permitir "ue cual"uier 'dministracin resultase su iciente para atender todas las cuestiones de inters p5blico y para la pronta ejecucin de los asuntos, y "ue adems se acilitase llegar al centro administrativo el una sola jornada. )inalmente se crearon >J departamentos. Se crearon por razones de carcter representativo y administrativo. 1or un lado eran circunscripciones para la eleccin de representantes a la

'samblea 8acional, y por otro eran unidades bsicas para el ejercicio de la accin administrativa. 3rganizacin departamental: - 'samblea electiva % consejo de departamento &. - ,irectorio % rgano ejecutivo de carcter permanente &, nacido de la 'samblea. - !l procurador general, representante del .ey, elegido a la vez "ue la 'samblea. )unciones: - tributarias ejercidas para la vigilancia del poder legislativo. - Las de administracin general del reino % polica, #ospitales, ense$anza, omento de industria, agricultura, obras p5blicas, milicia o guardia nacional, etc&. '"u act5a bajo la autoridad y el control del .ey. La Ley de 0> de pluvioso del a$o I;;; remodel la organizacin del departamento "ue aparece dominada por la presencia del pre ecto "ue pasa a ser su rgano ejecutivo. 'dems e-ista el consejo de pre ectura % tres o cinco miembros nombrados por el 7nsul & con unciones decisorias sobre recursos y demandas de los ciudadanos. !l propio 7onsejo =eneral del departamento era nombrado. .eciba del pre ecto la rendicin anual de cuentas. *ena pues una uncin general de e"uilibrio y de garanta. !n realidad su papel era marginal, aun"ue con tendencia posterior a su ampliacin % Ley de junio de +>DD &. !n +>G+ se dota al consejo de una comisin permanente, elegida en su propio seno, con competencias de control y de asesoramiento al pre ecto, y de administracin e ectiva, por disposicin e-presa de la Ley o por delegacin del consejo general. !l departamento tambin evoluciona, y con la ley *ributaria del a$o H;;; consigue un cierto grado de autonoma impositiva, capacidad para ser titular de su propio patrimonio y en +>D> incluso su personalidad jurdica. Nueda ya as clara la distincin entre departamento como circunscripcin estatal y departamento como corporacin local.

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!sta igura es creada por Ley del 0> de pluvioso del a$o I;;;, constituyndose como eje undamental de la centralizacin napolenica. *iene una relacin cercana con la igura del intendente del 'ntiguo .gimen. !n los a$os revolucionarios iniciales es precisamente ese recuerdo el "ue provoco rec#azos entre los constituyentes. 1ero en el ,ecreto de +< de rimario del a$o ;; % < de diciembre de +G6D & se instaura en todos los municipios y distritos un @agente nacionalA "ue sustituy al procurador, encargado de vigilar la ejecucin de las leyes y de denunciar las negligencias advertidas. Ser re orzado su papel en la 7onstitucin del a$o ;;; con el nombre esta vez de comisarios, y ya como representantes del poder ejecutivo y ubicados tambin en los departamentos. )inalmente en la Ley del a$o I;;; ser donde se le reconoce competencia general en el mbito del departamento, nombrados por el 1rimer 7nsul, discrecionalmente revocable. ,is ruta de una relacin de con ianza muy especial con el poder central, con comunicacin directa con los ministros, iel ejecutor de sus deseos. !sta idea de una 'dministracin regida por uncionarios neutrales subordinados absolutamente a cual"uier =obierno dar

lugar a un rpido proceso de pro esionalizacin y a una gran estabilidad del personal y del propio cuerpo. Se ocupa de los ms variados sectores, desde los impuestos #asta la polica y las elecciones a la /niversidad. 'dopta las medidas necesarias para la ejecucin de leyes, decretos, reglamentos y resoluciones ministeriales. Le con iere una posicin de supremaca sobre todos los responsables de los servicios peri ricos del !stado. La comisin departamental por su parte, tiene encomendadas las competencias de control sobre la gestin del pre ecto. !l 7onsejo =eneral del departamento dirime los desacuerdos entre a"ulla y ste. !ste es"uema #a gozado de considerable pervivencia en la 'dministracin rancesa. Su supresin es deducible de los principios sancionados por la constitucin de +6?>.

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7omo miembros de la totalidad, es decir, del !stado, los rganos locales no podan sustraerse -especialmente all donde entraran en juego los intereses generales- a un aplicacin uni orme de las reglas comunes. Los municipios "uedan as totalmente subordinados a las asambleas administrativas superiores en lo concerniente a las unciones ejercidas por delegacin de la 'dministracin general. 1ero en el mbito de las unciones propiamente municipales, se sujetan slo a la vigilancia e inspeccin de tales asambleas. Los actos de mayor relieve slo ad"uieren ejecutividad tras la aprobacin del consejo o directorio del departamento. ' estos mismos rganos les corresponde verificar todas las cuentas relativas a la administracin del municipio, as como adoptar las resoluciones relativas a los recursos o denuncias presentados por los ciudadanos en relacin a la actividad municipal, en el ejercicio de la accin popular. !sta medidas se consideran el n5cleo mnimo de garantas. Bunto a ello, los departamentos se subordinan en cuanto atae a las funciones fiscales, a la inspeccin de la 'samblea Legislativa, a cuya autorizacin se condicionan algunos actos de especial importancia. M adems, a la inspeccin del .ey, como je e supremo de la 8acin y de la 'dministracin general. ' la aprobacin regia se condiciona tambin la ejecutividad de todos los actos de inters para la 'dministracin general del .eino o relativos a las obras e-traordinarias. Los instrumentos de intervencin sobre las 'dministraciones locales e-perimentan una considerable ampliacin con la 7onstitucin de +G6+. Se establecen, por un lado, poderes de anulacin de los actos "ue se opongan a la ley o a las ordenanzas reales y, por otro lado, poderes de suspensin de los administradores en caso de violacin reiterada o de peligro para la seguridad o tran"uilidad p5blicas. !n cuanto a los departamentos, es el .ey el "ue ejerce estos poderes, advirtiendo, en caso de suspensin, a la 'samblea Legislativa, la cual puede revocar o con irmar la suspensin, as como remitir la causa a los tribunales penales. !n la 7onstitucin del a$o ;;;, tendr un es"uema parecido con las administraciones municipales subordinadas a las 'dministraciones de departamento y stas a los ministros. *odas las administraciones debern rendir cuentas de su gestin.

Los poderes de tutela alcanzaron su m-ima intensidad en el periodo napolenico y ser ya en las eyes municipales de "122 y "123 las "ue exoneran de la aprobacin definitiva una serie de actos del rgano colegiado municipal, "ue pasan a ser ejecutivos si se comunican previamente a las autoridades de control y no son anulados por violacin de leyes o reglamentos en el plazo establecido. Se especi icaron las intervenciones por subrogacin en caso de incumplimiento, las causas de disolucin de los rganos, su suspensin y remocin. 1ara los departamentos, la Ley de +>D> sujetar a aprobacin de la 'dministracin general las decisiones consideradas importantes y se per ilan ms los instrumentos de tutela.

Tema 2 E$ G"#'e!(" $"*a$ e( $as !e$a*'"(es '(0e)1#e!(ame(0a$es

1. Las relaciones intergubernamentales " R#$s%.
,istinguiremos tres modelos de anlisis y estudio de las relaciones internacionales: '. (odelo de 4right % +6G< & de los a$os setenta para analizar la poltica americana. 7ontempla todas las actividades e interacciones importantes "ue se producen entre las unidades gubernamentales de todo tipo y de todos los niveles dentro del sistema ederal. 1or tanto, en el anlisis de las .;=s importa el nmero y la variedad de las unidades gubernamentales, el nmero y la variedad de los funcionarios y pol!ticos "ue intervienen, la intensidad y la regularidad de los contactos entre los uncionarios, la importancia de las acciones y de las actitudes de los actores y las relaciones financieras entre las distintas unidades. 7on este modelo se pretenda superar el en o"ue de los ederalistas "ue e-clusivamente se centraban en las relaciones polticas entre el gobierno ederal y los gobiernos estatales. ,e las de iciencias "ue este modelo presenta, destacan dos: a& Se describen las relaciones intergubernamentales, pero no se e-plican2 b& Se e-cluyen a las organizaciones privadas del anlisis, a pesar de su participacin o coparticipacin en la gestin de los servicios p5blicos. (. (odelo de dependencia de poder %.#odes +6>+& ue desarrollado para analizar las relaciones entre los gobiernos locales y el gobierno nacional en el .eino /nido. 7on este modelo se intentaba superar la idea de agencia, por la "ue las entidades locales dependen del centro y act5an como sus agentes, y la idea de asociacin, seg5n la cual las entidades locales y el gobierno central son socios con el mismo poder. !l modelo de dependencia propone que cada nivel depende del otro para conseguir los recursos de los que carece. =racias al reconocimiento de esta dependencia se producen relaciones de intercambio de recursos, "ue son muy variados: legales, organizativos, inancieros, polticos. !n este modelo las relaciones son comple5as, pero las pautas de negociacin parecen pasar del pluralismo al corporatismo. ' este modelo le alta reconocer cmo se producen las negociaciones entre los distintos actores. 7. El anlisis de redes %.#odes +6>F& se estudia la intermediacin entre los actores. ,ebera destacarse "ue la tipologa de las redes es amplia, e incluye desde las comunidades cerradas #asta las redes pro esionales, pasando por las redes intergubernamentales y las redes de coproduccin del servicio entre los actores gubernamentales y los actores privados. 1or tanto, lo "ue caracteriza al anlisis de redes, rente a los dos modelos anteriores, es "ue el n asis se dirige no slo a las relaciones verticales de gobierno, sino tambin a las horizontales entre el sector p5blico y el sector privado, entre todos los actores "ue participan en la red. !n la e-ploracin de las redes se pueden encontrar muc#as de las claves interpretativas de cmo unciona el !stado en sus partes, "uizs es posible #asta ormarse un concepto global del !stado.

2. Las relaciones intergubernamentales por pases.

2 1 =!a(*'a
!-isten tres niveles de entidades territoriales en )rancia. 1rimer nivel: DF.FG0 comunas. Segundo nivel, +JJ departamentos, y tercer nivel, 0F regiones. !l origen del sistema se encuentra en el periodo revolucionario. 8apolen mantuvo la esencia del sistema creado, incorporando la igura del pre ecto a la cabeza del departamento, suprimiendo las elecciones municipales y departamentales % restituidas a inales del H;H &. !l pre ecto ser el gozne de unin entre la 'dministracin central y la demarcacin territorial. !l pre ecto era el rgano ejecutivo del consejo general del departamento y adems representaba a la 'dministracin central en el territorio % unciones administrativas &. /na vez restablecidas las elecciones, en el siglo HH el poder del pre ecto se basaba en tres aspectos: a. ,iriga el poder ejecutivo departamental. b. *utelaba las administraciones locales c. ,iriga la prestacin de servicios en las comunas pe"ue$as. 1ero tambin era emisario de la peri eria ante el poder central. a acumulacin de mandatos % cargos electos y de designacin poltica & , un elemento de e-cepcionalidad rancesa, que integraba el sistema verticalmente. !ste sistema su ri un proceso de descentralizacin a partir de +6>+ con :itterrand como 1residente de la .ep5blica, debido a dos problemas seg5n los socialistas: ausencia de democracia en las instituciones y carcter arbitrario de la intervencin estatal. La re orma tuvo varias ases: +- !n +6>0 se separ completamente a los pre ectos de las autoridades regionales y departamentales elegidas por su ragio universal. 0- !n +6>D se trans irieron algunas competencias importantes a las entidades territoriales: urbanismo a la comuna, sanidad y servicios sociales al departamento, plani icacin territorial, ormacin pro esional a la regin. !scuelas, transportes terrestres , puertos y canales a los tres niveles. D- !n +6>< se aprob el estatuto de la uncin p5blica territorial. 6edistribucin de competencias. 8o e-iste una lista e-#austiva donde se determine "u debe #acer el !stado y cada entidad territorial. La 5nica racionalidad subyacente al reparto es la justicia distributiva % seg5n las lites nacionales &, y as apro-imadamente: las regiones como plani icadores, los departamentos con vocacin redistributiva y solidaria, y comunas "ue prestan directamente los servicios. 1ero los lmites legales no #an sido su icientes para evitar ricciones entre las distintas entidades locales. %spectos financieros. 7asi dos tercios del gasto p5blico corresponde al !stado. !l tercio restante tiene la siguiente distribucin: FJO comunas, DJO departamentos y +JO regiones. Se apostado por la igualacin iscal, de orma gradual e incremental. !-iste un instrumento @dotacin global de uncionamientoA para igualar las disparidades territoriales. !n el mbitos de la inanciacin, #abra "ue incluir los contratos del !stado con las entidades territoriales, en los "ue ste tiene un papel dominante:

- 7ontratos de plani icacin entre !stado y regiones. - 7ontratos de ciudad - 7ontratos relacionados con los ondos estructurales de la /nin !uropea. %spectos legales. La descentralizacin #a supuesto cambios sustanciales en el papel del pre ecto. Sus unciones ejecutivas #an sido trans eridas al presidente del consejo. Ma no supervisa o tutela el presupuesto, slo controla la legalidad a posteriori, aun"ue con di icultades por el volumen de trabajo. 1ero no #a supuesto una prdida de in luencia por"ue: a- 'sumi la coordinacin de algunas delegaciones peri ricas de la 'dministracin 7entral. b- Las comunas rurales recurren al pre ecto para solucionar problemas. c- 1apel poltico ortalecido por su contacto directo y asiduo con los cargos electos locales. 7on las nuevas rmulas intercomunales, incluso se #a ortalecido. %spectos organizativos'institucional. ,ebe destacarse la importancia de los establecimientos p5blicos de cooperacin intercomunal %!17; & y el papel de los cumulards % agrupaciones de comunas & en la integracin del sistema. La 'dministracin central #a sido incapaz de solucionar la ragmentacin municipal mediante usiones de municipios. 1or su parte, los S;I/ son una especie de mancomunidades de varios municipios para prestar un servicio. Los S;I3: %sindicatos de vocacin m5ltiple & prestan un servicio en com5n y aportan los ondos para costearlo. ' partir de +666 se imone la orma ederativa "ue supone la asociacin de varios municipios alrededor de un proyecto de desarrollo local y de ordenacin del territorio. La inanciacin de la asociacin se realiza mediante la imposicin directa recaudada por el !17;, basada sobre todo en el impuesto sobre actividades econmicas. Se permite tambin "ue apruebe otros impuestos para evitar oscilaciones bruscas en los ingresos. 1or Ley, #ay tres tipos de !17;s seg5n los umbrales demogr icos: - 7omunidades de comunas para in ramunicipios % conjuntamente menos de ?J.JJJ & - 7omunidades de aglomeracin % ?J.JJJ #asta ?JJ.JJJ #abitantes & - 7omunidades urbanas % ms de medio milln de #abitantes &. !l n5mero no #a parado de aumentar desde +660. Son intentos de usin velada, pero "ue acaban ormando un sistema en orma de malla donde salen ganando los pre ectos y los alcaldes. Los primeros por su poder de arbitraje y estrategia. Los segundos por"ue consiguen dar servicios "ue con sus recursos propios no podran. )alta sin embargo, el vnculo de responsabilidad entre las !71;s y los ciudadanos. )inalmente debe destacarse el considerable poder de in luencia de la administracin local en el poder central a travs de la acumulacin de mandatos y del Senado. Los miembros del Senado son elegidos por estos cargos locales y pueden vetar disposiciones legislativas "ue lesiones los intereses locales. 1or su parte la acumulacin de mandatos tiene ciertas ventajas: - integra la negociacin poltica de la peri eria muy ragmentada - acumula recursos, aumentando las interdependencias - reduce el n5mero de representantes, aun"ue avorece el absentismo.

!n resumen se puede decir "ue en )rancia se #a pasado de la dominacin del centro a la centralidad de la peri eria. Los resultados provisionales parecen mostrar "ue la asociacin intercomunal est siendo un -ito.

2 2 I0a$'a
,estaca en su sistema local el proceso de descentralizacin y su ragmentacin crnica. 8o se concedi a las entidades locales una verdadera autonoma. La implantacin de las regiones entre +6GJ y +6>J traspas el control de legitimidad de los actos locales del pre ecto al consejo regional. La tutela solo cambi de manos. 1or otra parte el n5mero de comunas #a crecido #asta los >+J+ % G?O in erior a ?.JJJ #abitantes &, convirtindose este in ramunicipalismo en un problema considerable. 4ay otro nivel superior, la provincia en situacin de debilidad crnica. !n ;talia tambin se implant la igura del pre ecto. La progresiva ragmentacin de la 'dministracin estatal en la peri eria, alejada de su control, le #a #ec#o perder notable importancia. !n la actualidad el pre ecto controla y coordina la seguridad de la provincia. %spectos legales. Los secretarios generales de los municipios y de las provincias controlan la legalidad de los actos administrativos locales. Son uncionarios de #abilitacin nacional, manteniendo doble dependencia de la 'dm 7entral y de la comuna "ue les contrata. %spectos organizativos. 1ara superar la ragmentacin se #an propuestos varios instrumentos de coordinacin. !l Senado no es a5n una cmara territorial en y por ello las relaciones intergubernamentales se producen en las con erencias !stado-.egiones y !stado-comunas. *ienen carcter consultivo y no sustituyen a una verdadera cmara territorial. *ambin se establecen relaciones bipartidas con el !stado. 8o #ay relaciones directas entre las regiones. !-isten tambin asociaciones de comunas de monta$a y de provincias "ue act5an como grupos de presin. !n el mbito local conviven las oc#o mil comunas y los servicios prestados por las agencias estatales y las regionales. Los recursos estn dispersos o son ine-istentes. Los mecanismos de coordinacin y de prestacin conjunta de servicios son - comprensorios. /nidad descentralizada de la 'dministracin regional encargada de promover el desarrollo econmico del rea bajo su jurisdiccin. - 7onsorcios. Se utilizan para prestar servicios de inters intercomunal. - 7omunas de monta$a. !n el mbito rural "ue #an tenido cierto -ito en su programacin socioeconmica. - Preas metropolitanas. Las sucesivas leyes "ue las regulan se #an "uedado en nada por la diversidad de intereses de las entidades "ue deben ormar parte. 'spectos inancieros. !n su #istoria reciente #ay dos grandes ases. !n la primera el gasto local era de un J,6O y tras las re ormas de principios de los 6J, pas a un ++,GO . 1ero desde la re orma de las inanzas locales, el poder central priv de la capacidad de imposicin local a esto entes. ,ependan totalmente de las trans erencias del gobierno nacional. ;talia era uno de los pases ms centralizado de 3ccidente. 7omo consecuencia la deuda p5blica local aument, debido al criterio incrementalista, de iciente capacidad operativa y escasa preparacin tcnica de sus pro esionales. Las re ormas de los 6J

introdujo el ederalismo iscal: algunos impuestos nacionales se sustituyen por el impuesto regional sobre la actividad productiva. !n el mbito local se crearon los impuestos sobre bienes inmuebles. 'dicionalmente se establecieron trans erencias de ondos estatales. 'spectos organizativos. La ley (assanini % +66G & introdujo un punto de in le-in puesto "ue todas las competencias debern ser distribuidas entre los distintos niveles territoriales seg5n principios de subsidariedad, de #omogeneidad, de adecuacin, de responsabilidad y de di erenciacin. 8o se #a implantado a5n por lo "ue no se pueden evaluar sus e ectos.

2 2 A$ema('a
Las entidades locales se estructuran de orma di erente seg5n el tama$o del Land: Tamao Estructura LQnder grandes .egiones, comarcas y comunas o pueblos LQnder pe"ue$os 7omarcas y comunas o pueblos 7iudades-!stado%(remen,4amburgo,(erlin& )usin de comarca y comuna !n 'lemania, el responsable del desarrollo local no es el gobierno ederal sino el Land. !l papel de las entidades locales en el sistema de relaciones intergubernamentales es importante. Las entidades locales desempe$an competencias delegadas de los LQnder y del gobierno ederal. Sus recursos propios estn garantizados desde la re orma de +6F6 % intercambio de impuestos entre el gobierno ederal, el land y los entes locales &.

2 4 S1e*'a
,estacan dos niveles polticos administrativos: el nacional y el local. !-iste tambin un nivel regional o condado de relevancia menor. Se caracterizan todos los pases escandinavos por tener un poder local uerte. Las leyes de +>F0 y +6<> capacitaron a las comunas suecas para #acer cumplir la ley en su mbito territorial, administrar asuntos de sus ciudadanos y recaudar impuestos. *ienen "ue suministrar servicios mnimos a su poblacin % independiente de la poblacin &. 4ubo tres re ormas importantes del gobierno local: +. reduccin del n5mero de comunas mediante usiones. 'umentaron sus recursos y tambin de los condados. ,esde las agencias estatales se trans irieron unciones educativas y de viviendas. Las sanitarias pasaron a los condados. !l nivel impositivo local aument, y tambin las trans erencias recibidas del estado. !l gobierno central aument la legislacin de control regulando las actividades locales. '#ora #ay 0>F comunas, 0D condados y 0+ regiones administrativas. 0. ;ntroduccin de mayor democracia local D. ;ntroduccin de mecanismos de mercado en la gestin de las corporaciones locales. Las relaciones intergubernamentales del sistema sueco responden a un sistema poltico administrativo de caractersticas centrpetas. !ste estado unitario #a alcanzado un alto grado de descentralizacin, triun ando la visin localista sobre la regionalista. !l gobierno central es responsable de los servicios colectivos % poltica econmica y social del pas, poltica e-terior, de ensa, polica, justicia, educacin superior, investigacin, seguridad

social y poltica laboral &, mientras "ue las comunas %servicios sociales & y condados % sistema sanitario y red de #ospitales & proporcionan los servicios individuales. !l gobierno central designa un gobernador regionales "ue coordina las delegaciones peri ricas de las agencias nacionales. !s un #brido entre el sistema dual britnico % los rganos locales son meros agentes del !stado&, y el usionado rancs % mezclando un gobierno local electo con servicios peri ricos del gobierno central &. La integracin vertical se consigue como en )rancia por"ue muc#os polticos ocupan cargos en la comuna y en el .iEsdag. !n el mbito legislativo se #a originado un pro undo proceso de descentralizacin. !l .iEsdag promulga leyes marco y el detalle lo deja para las 'dministraciones territoriales. !n aspectos inancieros, la proporcin de gasto p5blico del gobierno central #a disminuido muc#o y es ms pe"ue$a "ue la de las comunas y condados. Se #an producido tensiones centralizadoras y descentralizadoras. /n 0?O del presupuesto de las comunas procede del centro en orma de trans erencias condicionadas, pero con tendencia a ser no condicionadas. !n sus relaciones con la /nin !uropea, Suecia es representada por los uncionarios de las agencias, gracias a su autonoma. 's las relaciones entre ellas y los ministerios se estrec#an considerablemente.

2 5 Re'(" U('&"
!l .eino /nido #a su rido un largo proceso de usin de sus entidades locales a travs de tres ases principales: +. ,e +>DJ a +6DJ surgieron entidades locales democrticas elegidas por su ragio censitario para dar respuesta a las demandas sociales % proceso de industrializacin&. 0. ,e +6DJ a +6G?, ue disminuyendo el n5mero de unciones de las entidades locales. Se nacionalizaron de las empresas municipales. '5n as el gasto p5blico local creci #asta el +>O en +6G? como consecuencia de la poltica educativa y de vivienda. !l gobierno central sostena la e-pansin del !stado del (ienestar. )ue preciso agrupar municipios para prestar e icientemente los servicios. Nuedaron ?0+ corporaciones locales. D. ,e +6GF en adelante, el control central sobre las entidades locales #a aumentado considerablemente % debido a la crisis econmica general &. .educcin del gasto local y el nivel de discrecionalidad en la provisin de servicios. )inalmente se produjo una segunda usin, con razones oscuras. Las entidades locales se distribuyen en dos niveles distintos. !l primer nivel son los condados % regiones en !scocia &. !l segundo nivel est ormado por los distritos % metropolitanos y no metropolitanos &. !stos no coinciden con una ciudad y pueden agrupar a varios pueblos. Las relaciones intergubernamentales son ruto de las acciones de un poder centralizador y descon iado de las entidades locales y las reacciones de los municipios en aras del principio de autogobierno. Se incorporan adems otros actores: ederaciones de municipios, organizaciones pro esionales, partidos polticos, sindicatos. Las relaciones inancieras centro-peri erias tenan tres dimensiones: conte-to de recesin econmica, recortar el gasto p5blico y la rivalidad del gobierno conservador

central sobre las entidades laboristas locales. 1rimaron las trans erencias condicionadas sobre las no condicionadas. 1ara limitar el gasto corriente, limit el nivel impositivo de determinados municipios, pero no resolvi el problema por lo "ue decidi cambiar la naturaleza de los impuestos %poll-ta- : impuesto ijo "ue paga todo adulto en uncin del lugar de residencia, eliminando el impuesto sobre la propiedad &. Los resultados ueron catastr icos perjudicando al gobierno central e-clusivamente y provocando la cada de :argaret *#atc#er. :ajor sustituy el poll-ta- por el impuesto sobre la propiedad. *ambin intent controlar el gasto aboliendo las reas metropolitanas en +6>F. La evaluacin de los resultados permite asegurar "ue no se limit el gasto corriente pero s el gasto en inversiones. !l >?O del gasto local % 0?O del total & lo cubra el !stado con trans erencias gubernamentales o del impuesto sobre actividades econmicas. *ambin #a obligado a trans erir ciertas competencias locales intensivas en gasto a otros entres autnomos, principalmente vivienda en al"uiler mediante polticas de privatizacin a precio bajo % cierto -ito & o de trans erencia a entes autnomos % racaso absoluto &, a la educacin % posibilidad de eleccin en la primaria y en la secundaria traspasando el control de las escuelas municipales a asociaciones privadas & "ue no ue la revolucin esperada pero tuvo cierto -ito en la secundaria, y a la poltica de ordenacin del territorio y obligando a las entidades locales a subcontratar la prestacin de servicios. La obligatoriedad del concurso #a impactado notablemente en la organizacin del municipio, puesto "ue establece un proceso competitivo, siendo los propios trabajadores municipales los "ue o ertan el servicio en competencia con empresas privadas. !l gobierno central #a pretendido reducir el papel del !stado en la economa, a la vez "ue el gobierno conservador pretenda disminuir el poder de las corporaciones locales y de los sindicatos. Las consecuencias #an sido varias: +- 7ambio de estructura interna de la corporacin, con separacin del papel clientes y de contratantes. 0- Ligeros reducciones de costes D- 8o se detect mejor calidad en los servicios prestados por las entidades privadas. 8o e-iste ning5n mecanismo de integracin entre las elites locales y las nacionales. 8o e-iste tampoco una cmara legislativa territorial ni tradicin de delegaciones peri ricas. ,esde +66G el gobierno laborista #a renunciado a la poltica de con rontacin y #a recurrido a la consulta de las autoridades locales.

&. 'omparacin de la distribucin territorial del poder.

' los sistemas analizados anteriormente tambin se a$adirn los !stados /nidos para este apartado comparado. !stos sistemas se di erencian en cmo se reparten las competencias entre el nivel nacional y los niveles territoriales de gobierno. 1ara analizar esta distribucin de tareas, se emplean indicadores indirectos, "ue constituyen un buen punto de partida, aun"ue no sean su icientes para abordar un anlisis ms re inado. 1or un lado, interesa

conocer cmo se distribuyen el gasto p5blico y el empleo p5blico entre el nivel nacional y los niveles subnacionales %7/',.3 +&. 1or otro lado, se debe indagar cul es la capacidad discrecional del gobierno subnacional para poder decidir y gastar en a"uello "ue mejor satis aga las necesidades de los ciudadanos %7/',.3 0&. 1ara ello se analiza el porcenta5e que le corresponde a las transferencias de los niveles superiores de gobierno sobre los ingresos locales.

CUADRO 1 DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO Y DEL EMPLEO PBLICO

Forma de Estado A) GASTO PBLICO 1) Porcentaje del gasto pblico sobre el PIB 2) Distribucin entre los distintos niveles 3) Administracin central 4) Regional-estatal 5) Local 6) Niveles subnacionales (4+5) B) EMPLEO PBLICO 7) Porcentaje del empleo pblico sobre el empleo total 8) Reparto del empleo pblico entre los niveles de gobierno 9) Empleo nacional 10) Empleo estatal-regional 11)Empleo provincial 12) Empleo local 13) Empleo en los niveles subnacionales (10+11+12) Francia Italia Alemania Suecia - R. Unido 1997 1998 1998 1997 1998 Unitario Unitario Federal Unitario Unitario 51,2 82,5 46,7 76,6 43,0 62,5 23,7 13,8 37,5 53,9 63,9 38,4 77,7 EEUU 1997 Federal 29,3 52,2 26,1 22,7 48,8

J
17,5 17,5

J
23,4 23,4

J
36,1 36,1

J
22,3 22,3

27

23,2

15,2

38,1

16,9

14,9

39,0

J
9,3 51,7 61,0

41,5 8,0 7,5 43,0 58,5

7,2 32,8

16,8

39,2

J
15,5 67,7 83,2

J
60,0 92,8

J J
60,8 60,8

15,9 22,7

J
61,4 83,1

!n primer lugar, tal como se #aba adelantado en la introduccin, los pases menos interventores, es decir, con una menor proporcin del gasto pblico sobre el 789, son los "ue responden a la tradicin anglosajona, especialmente los !stados /nidos, con menos de un tercio del total de la economa % ila +&. !ste porcentaje es congruente con el #ec#o de "ue los !stados /nidos y el .eino /nido poseen una baja proporcin del empleo p5blico sobre el empleo total % ila G&.!n el resto de los pases se #a detectado una contraccin del !stado del (ienestar, aun"ue menos drstica "ue en el caso britnico. !l .eino /nido y 'lemania tengan un gasto p5blico muy superior a los !stados /nidos y en cambio la misma proporcin de empleo p5blico debido a dos razones al menos: la estructura de la seguridad social es di erente en estos pases "ue tiene un menor peso en la economa estadounidense y el #ec#o de "ue 'lemania y el .eino /nido tienen menos empleados por"ue subcontratan o trans ieren esos servicios a organizaciones no gubernamentales. Se observa tambin "ue tres de los !stados unitarios %.eino /nido, )rancia e ;talia& poseen una pauta de gasto altamente centralizada. !n tercer lugar, los datos de la distribucin del empleo pblico indican una pauta similar y consistente con la anterior. Los dos pases ederales y Suecia, un !stado unitario, son los "ue mantienen una menor proporcin del empleo p5blico en el nivel central % ila 6&.

-:%;6< $ T6%=+>E6E=-8%+ 6E-898;%+ 7<6 %+ E=T8;%;E+ <-% E+ ;E =8?E E+ +:7E68<6E+ ;E @<98E6=<

Estados )rancia ;talia 'lemania Suecia .eino /nido !stados /nidos

AB sobre el total de los ingresos recibidos)

D<,0 <>,0 D<,F +6,+ GJ,+ DG,F

Se puede apreciar "ue Suecia es el pas "ue menos depende de las trans erencias de otros niveles de gobierno. )rancia, 'lemania y los !stados /nidos orman un segundo grupo con una dependencia ci rada en un tercio de sus recursos, mientras "ue, de los ingresos del nivel local del .eino /nido, un GJ por ciento procede del gobierno central. !n principio, la distincin entre !stado ederal y !stado unitario no es signi icativa a la #ora de analizar la distribucin del gasto p5blico y la descentralizacin del sistema. /n anlisis menos ormalista sugiere "ue +uecia* %lemania y los Estados :nidos son los Estados ms descentralizados de los a"u analizados.

(. 'omparacin de las Relaciones #ntergubernamentales.

!l grado de descentralizacin y de discrecionalidad de los "ue dis rutan los gobiernos subnacionales en los distintos sistemas no depende mucho de su denominacin formal, pues un !stado unitario como Suecia se precia por tener un gobierno local uerte con un amplio grado de autonoma. !n este apartado se analizar el grado de integracin #orizontal y vertical de las estructuras territoriales de gobierno. !n primer lugar analizaremos cmo se plasma la presencia de la administracin de los niveles superiores de gobierno en el territorio. !-isten bsicamente cuatro modelos de implantacin en el territorio: '. (odelo funcional. ;mplica "ue cada ministerio % ederal o estatal & tiene sus delegaciones peri ricas en los niveles in eriores de gobierno. ;talia principalmente y tambin !stados /nidos. (. (odelo prefectoral. Se caracteriza por"ue un delegado del gobierno % pre ecto& dirige la 'dministracin peri rica de todos los ministerios. Se da en )rancia y algunos grandes lQnder alemanes 7. (odelo mixto. 'lgunas agencias tienen delegaciones peri ricas "ue no son controladas por el gobernador del gobierno central en landsting, y otras s, caso de Suecia. ,. %usencia de %dministracin perifrica. !n el gobierno alemn y en el .eino /nido no e-iste realmente administracin peri rica. La orma en "ue est representado el !stado en el territorio marca las relaciones entre los distintos niveles de gobierno.

(ecanismos de integracin vertical. ;nteresa conocer cules son los dispositivos organizativos "ue permiten comunicar a los distintos niveles de gobierno y cmo se producen los contactos entre las elites nacionales y las locales. 1ara los Estados federales se abordarn las relaciones entre el gobierno ederal y los estados, pues no debe olvidarse "ue las relaciones con las entidades locales deben pasar por el iltro del estado. 1ara los !stados unitarios se analizarn las relaciones entre los municipios y el gobierno nacional. 'l combinar el entramado organizativos con las relaciones entre las elites de los distintos niveles de gobierno aparecen tres modelos di erentes de integracin vertical: %# (odelo de integracin en el centro# .epresentado por los !stados ederales. *ienen una cmara legislativa ederal de naturaleza territorial con importancia crucial en la adopcin de decisiones "ue a ectan a los !stados. !jemplos: Senado estadounidense y (undesrat alemn. 9# (odelo de integracin en la periferia# Se caracteriza por la igura del pre ecto y la participacin de los cargos electos locales en el mbito nacional. !l pre ecto se convierte en agente del centro y representante de la peri eria. 1asa de ser slo agente de control a ser agente de representacin. )rancia es el ejemplo ms signi icativo. -# (odelo sin integracin# !l .eino /nido e ;talia donde domina la relacin jerr"uica sin integracin. Las relaciones de con rontacin traducen una descon ianza del gobierno central #acia la capacidad de los municipios de gestionar los asuntos locales. 8o #ay casi relaciones entre las lites locales y las nacionales, sin acumulacin de cargos, ni liderazgo poltico local visible. (ecanismos de integracin horizontal# 4abra "ue distinguir entre el nivel estatal y el nivel local. !n el local la integracin se #a producido de dos ormas di erentes y casi e-cluyentes originando dos modelos de integracin. 'mbos ponen de mani iesto los problemas para la produccin local de servicios. - modelo de fusin. Se a5nan los recursos y los es uerzos para gestionar los servicios locales. !n contra de esta tendencia slo en !stados /nidos se orman a5n ciudades % segregacin &. - modelo de asociacin 7uando alla el primero se pueden asociar ormando mancomunidades, consorcios y empresas p5blicas intermunicipales. Los consorcios estn participados por otros niveles de gobierno y por organizaciones no estatales. *ienen estructura corporativa %gerenciados& y suelen concentrarse en un 5nico servicio. Las mancomunidades intentan ir ms all, siendo un sucedneo de la usin. Siguen dos modelos, el de dependencia inanciera % los municipios aportan la cuota de la mancomunidad &, recuente en 'lemania e ;talia y el de independencia inanciera % recaudan impuestos &, ms seguido a#ora en el )rancia.

Tema 4 La a*01a*'/( .6#$'*a $"*a$, ."$30'*as % se!5'*'"s

!n el captulo D se #a re le-ionado en torno a dos ejes: - La revalorizacin de lo local en el conte-to de la globalizacin. - La revaloracin de la naturaleza poltica de los gobiernos locales. !n este captulo se pro undizar en ambos ejes desde la perspectiva del anlisis de polticas p5blicas. 1ara ello se dividir en cuatro apartados: revisin de aspectos clave de la teora de polticas p5blicas, la estructura y alcance de la agenda local de actuacin en el !(R, las principales dimensiones de impacto sobre el gobierno local de los cambios socioeconmicos y inalmente las respuestas de las agendas p5blicas locales a dic#os cambios % o erta ms compleja de polticas, adopcin de nuevos roles estratgicos y emergencia de nuevos estilos de gobierno &.

(.1 El an)lisis de polticas p*blicas.

!l campo terico de las polticas p5blicas se #a estructurado en dos tradiciones: '. !l en o"ue racional, prescriptito con uertes tendencias a la ormalizacin y de carcter deductivo. 'banico de tcnicas al servicio de la mejora del poder % sea cual sea ese poder &. ,esarrollado en !stados /nidos. (. !l en o"ue posracional, crtico, menos modelizable y ms inductivo. 1ermite analizar cmo se dirimen y se resuelven cuestiones clave de la ciencia poltica % estructura de recursos, distribucin social de ganadores-perdedores, relaciones de poder, etc& en el proceso de elaboracin de polticas. ,esarrollada en mbitos acadmicos europeos, con amplia recepcin en pases mediterrneos en los >J. !s el en o"ue "ue se desarrolla en este captulo por los autores % (rugu y =om &. ,entro de ese en o"ue se pueden identi icar dos grandes propuestas de construccin tipolgica: +. La primera est ligada al trabajo de LoCi y mantiene la tesis de "ue en uncin del grado y el modo de coaccin "ue desplieguen los poderes p5blicos para poner en prctica sus polticas, se generarn redes de actores y clases de actores sustancialmente di erentes. %specto clave. el modo de actuacin elegido. LoCi distingue as cuatro grandes grupos de polticas: 7ol!ticas -ontenido ,istributivas 1redominio de la asignacin de nuevos recursos cilmente divisibles. 7reacin de estructuras clientelares y acuerdos e meros en el tiempo. .egulatorias ,isciplinan y controlan ciertas actividades. 1redomina el con licto con ganadores y perdedores. 8ecesidad de alianzas ms estables. .edistributivas 'lteracin del patrn de asignacin de recursos pree-istente. Son ms con lictivas y re"uieren coaliciones y liderazgos ms estables. 7onstitucionales ,ise$an reglas del juego poltico, positivacin de derec#os. =enera relaciones de consenso entre coaliciones estables y slidas. 0. La segunda tipologa sostiene "ue los tipos de poltica p5blica son la e-presin o re lejo en el terreno de la accin gubernamental de los grandes ejes de con licto poltico-electoral "ue estructuran el sistema de uerzas polticas en cada mbito territorial. %specto clave. la

naturaleza de la polarizacin subyacente a cada blo"ue de polticas p5blicas. Se distinguen as de nuevo cuatro polticas: 1olticas ,escripcin ,e crecimiento 3rientadas a dotar de un cierto nivel de regulacin p5blica a los procesos econmicos. %.e&distribucin *anto de rentas como de intangibles por medio de trans erencias monetarias, iniciativas de regulacin, etc. ;ncidencia sobre *anto en el terrero de la distribucin de competencias, ingresos, la dimensin capacidades de gastos entre niveles de gobierno, como en la nacional del dimensin simblico cultural % regulacin lingSstica& con licto social 1ostmateriales Las "ue inciden en la regulacin entre crecimiento y sostenibilidad del con licto ecolgica. social 7ropuesta metodolgica# Elaboracin de pol!ticas* fases y dimensiones anal!ticas# >ases ;imensiones ;imensin simblica ;imensin de estilo ;imensin sustantiva ;imensin operativa -onstruccin de problemas# %gendas 7on lictos epistmicos 7roceso de negociacin Toma de decisiones 7roceso de implementacin

:odelos de interaccin 3pciones de ondo !scenarios de gestin

Las polticas p5blicas de inen un cierto itinerario % no lineal estrictamente & pero de lgica secuencias, ragmentable en tres grandes etapas: +. 1roceso de de inicin de problemas y de acceso de determinadas cuestiones a la agenda p5blica de actuacin. 0. 1roceso de negociacin entre alternativas de actuacin y toma de decisiones. D. 'rticulacin de los escenarios organizativos y de gestin para su puesta en prctica. Sobre estas di erentes ases el modelo sit5a las cuatro dimensiones "ue entran en juego en toda intervencin p5blica: +. ,imensin simblica % construccin de estrategias discursivas y marcos de conocimiento &. 0. ,imensin de estilo. 3bserva las actitudes, disposiciones y estrategias de los actores % ase de negociacin &. D. ,imensin sustantivas. *iene "ue ver con los contenidos, con las grandes opciones alternativas de ondo. <. ,imensin operativa. 7onsidera los modos y valores de gestin.

(.2 Estructura y alcance de las agendas locales.

4asta inales de los setenta el macroescenario en el "ue se mueven los gobiernos locales europeos y su o erta de polticas p5blicas es bastante estable. !l marco polticoinstitucional presenta uertes rasgos centralizadores, monopolizando el mbito estatal el dise$o de polticas p5blicas. (ajo estos rasgos estructurales se e-plica el desarrollo del !stado del (ienestar Eeynesiano % !(R& como mecanismo de regulacin del con licto social por medio de una o erta amplia de polticas econmicas y sociales. Los gobiernos locales europeos se polarizan en torno a dos grandes modelos: a. la administracin municipal del bienestar de la ranja anglo-escandinava. b. !l gobierno local residual de los grandes !stados continentales. 7omo punto de partida adoptan los autores la tesis del !stado dual propuesto por Saunders % divisin poltica de roles entre los !stados centrales: reguladores de la es era de la produccin en un marco neocorporatista , y los poderes locales: orientados #acia polticas sociales, en un marco pluralista de actores&. La estructura de polticas p5blicas "ue presentan las agendas locales aparecen dos rasgos: +. /na estructura de polticas poco compleja. Servicios p5blicos universales% ense$anza, salud, vivienda, & y reguladores % planeamiento zoni icador de la e-pansin urbana&. 0. La adopcin de roles meramente operativos. 8o de inen modelos de ciudad, ejecutando tecnocrticamente los niveles de bienestar decididos por el !stado central.

(.& El gobierno local en un nue o conte+to.

Los cambios "ue las sociedades avanzadas #an e-perimentado durante los 5ltimos veinte a$os encierran trans ormaciones de ondo #acia con iguraciones polticas, econmicas, sociales, culturales y territoriales de nuevo tipo. !n este apartado se revisan en clave descriptiva cada una de las dimensiones del cambio global, per ilando las correspondientes lneas de impacto sobre la o erta de polticas p5blicas en la es era local. ;imensin econmico'laboral# 7onjuncin temporal de ciclo econmico recesivo y el cambio de paradigma productivo #acia modelos postindustriales y de especializacin le-ible, plasma un nuevo escenario de destruccin a gran escala de tejidos industriales. !sto tiene e ectos casi devastadores en las reas urbanas y metropolitanas de la etapa ondista. !sto, sumado a la centralidad del actor territorial de los modelos emergentes de desarrollo % limitador de la respuesta de las polticas centralizadas & favorece la irrupcin de las pol!ticas econmicas en las agendas pblicas locales. ,imensin sociocultural. ,estacan dos enmenos: a. !l proceso de ragmentacin social resultado de un conjunto de nuevas rupturas sociales, la desigualdad social "ue adapta un carcter pluridimensional, y las necesidades de nuevo cu$o. *odo ello provoca nuevas situaciones de e-clusin social, con tendencia a la croni icacin.

b. 1roceso de rede inicin de los re erentes de identidad colectiva. Se debilitan las identidades de tipo clsico, pero surgen otras nuevas. La cultura poltica del bienestar deja de ser slo demanda de proteccin social para ser el resultado de armar un conjunto de relaciones sociales participativas y co#esionadoras en el mbito local. La o erta de polticas de bienestar locales se ve sometida a uertes presiones de cambio. 'parecen polticas ocalizadas de accin positiva y se da impulso a las polticas culturales de dinamizacin comunitaria. ,imensin urbano-territorial. !n el mbito urbano-territorial, el rgimen desarrollista muestra sntomas de agotamiento desde los setenta y entra en crisis terminal. ' inales de los oc#enta supone la puesta en marc#a de complejos procesos de rede inicin espacial. Las ciudades postindustriales di usas presentan un conjunto de nuevas caractersticas: a. !structura polinuclear, menos radiales y ms reticulares. b. Se convierte en nudos direccionales de la economa: las ventajas competitivas de tipo locacional aumentan proporcionalmente a la globalizacin de los mercados. c. !mergen nuevas contradicciones y escisiones urbanas: incremento del potencial de ractura econmica del espacio, aumento de la prosperidad, compatibles con mayor segregacin espacial de las clases sociales. Las nuevas polticas se concretan en dotar de e iciencia al sistema urbano, a dise$ar es"uemas de e-pansin urbana sostenibles y e"uitativos y a plantear la regeneracin de los tejidos multidegradados.

(.( La redefinicin de las polticas p*blicas locales.

La suma de impactos crea condiciones para una aportacin muc#o ms signi icativa de los municipios en el terreno de las polticas p5blicas. !n concreto se proyecta en a# :na agenda pol!tica local ms comple5a# Se e-tiende #acia sectores tradicionalmente al margen de la regulacin p5blica local % promocin econmica, empleo, medio ambiente o telecomunicaciones &. 'dems se pro undiza el nivel de intervencin sobre sectores ya incluidos en la agenda % nuevas polticas de servicios personales, nuevas polticas de regeneracin urbana &. !structura tipo de la o erta de polticas p5blicas: 1olticas de promocin econmica local 1romocin del tejido empresarial !mpleo y recursos #umanos ,esarrollo territorial ;nnovacin, atraccin )ormacin, ocupacin 7entralidades, in raestructuras 7ooperacin, servicios Servicios sociales, salud, consumo

,esarrollo comunitario 1olticas locales de bienestar Sociosanitarias : accin social contra la e-clusin

1olticas urbanas y de territorio

Socioculturales: dinamizacin comunitaria /rbanas de la e iciencia /rbanas de la e"uidad /rbanas de la redistribucin

7ultura, educacin, juventud 7entralidades, in raestructuras Iivienda, e"uipamiento, transporte Iivienda, regeneracin.

b# =uevos roles de pol!tica pblica ms sustantivos y estratgicos# Las nuevas polticas deben ir acompa$adas de una rede inicin de la naturaleza de los roles desempe$ados por los gobiernos locales. ' las actuaciones meramente operativas y ejecutoras se suman actuaciones de #orizonte estratgico, y empiezan los gobiernos locales a de inir modelos econmicos, sociales y territoriales para sus ciudades sobre alternativas de ondo apoyadas en valores polticos diversos. (arco 1romocin econmica =uevos roles Las ;,! % iniciativas de desarrollo econmico & contienen plani icacin estratgica. ;mplican el dise$o de un modelo de crecimiento con uertes componente endgenos liderado por el gobierno local. Tste se convierte en impulsor de los elementos de valoracin territorial % suelo &, comunitaria % redes de cooperacin & y #umana % ormacin continuada&. ,esde la pro-imidad y conocimiento de la realidad concreta de cada municipio "ue permite de inir localmente modelos sociales de ciudad. !l nuevo rol estratgico del gobierno local en la ciudad di usa se basa en: - la uerte cone-in entre las polticas urbanas y desarrollo territorial de las ;,!. - La posibilidad de "ue desde el propio municipio se recupere la complejidad uncional y social. - La posibilidad de restablecer desde el gobierno local, una poltica de construccin regida por la decisin poltica adems de la propia del mercado inmobiliario.

(ienestar 1olticas urbanas

c. =uevos estilos de gobierno local relacional* que quiebran las pautas tradicionales de divisin centralUlocal y p5blicoUprivada del trabajo poltico. 8o se trata de pasar de la subordinacin de los gobiernos locales en el es"uema clsico del !(R a la centralidad poltica de stos en un es"uema de lgica jerr"uica pero revertida. La posibilidad de "ue las instancias locales realicen aportaciones estratgicas al desarrollo y al bienestar de sus ciudades debe entenderse en el conte-to del estilo relacional del gobierno.

!ste estilo implica gobernar a travs de las redes de actores interdependientes y no de jerar"uas decisionales legalmente establecidas. Su concrecin se analiza en los temas siguientes %*ema 6, +J &. La lgica relacional muestra dos aspectos: - La nuevas relaciones entre la es era p5blica y la sociedad. ;mpulso a la participacin personal, comunitaria y empresarial. - !l gobierno multinivel, "ue da lugar a la codeterminacin de polticas a m5ltiples escalas territoriales de gobierno. !jemplos % partenariados de promocin econmica y urbanstica, o acuerdos y convenios interinstitucionales "ue rigen el desarrollo de los programas municipales de servicios personales en co#erencia con las redes educativas o sanitarias de alcance nacional o estatal &.

Tema ? Desa!!"$$" 7's0/!'*" &e$ G"#'e!(" $"*a$ e( Es.a+a

,.1 El asentamiento del Estado constitucional "1-.-!1-/0%
'borda este apartado la cuestin de la tensin entre centralizacin y localismo durante la ormacin del !stado en !spa$a a lo largo del siglo H;H. a %dministracin 7rovincial# La constitucin de +>+0 plantea la cuestin de la divisin territorial re ormando desde una triple perspectiva: - La igualdad de rgimen jurdico de todos los territorios. - La centralizacin y la unidad nacional. - La idea de e icacia. 1ero #asta el trienio liberal de +>0J-+>0D no entr en vigor. !l ,ecreto L;H de 0G-0-+600 establece la nueva divisin provincial con calidad provisional, relacionando las cincuenta y dos entidades por orden al abtico. ,urante la regencia de :ara 7ristina en +>DD tiene lugar una nueva divisin provincial, tambin de carcter provisional, pero "ue se conserva a5n ntegramente. 'dems se ide e impuso un rgimen poltico-administrativo de tales provincias % gobernadores y las ,iputaciones provinciales &, "ue #a vertebrado el !stado espa$ol #asta +6G>, e incluso se mantiene con modi icaciones. La nueva divisin provincial % .eal ,ecreto de DJ-++-+>DD& pretende proporcionar un espacio de actuacin para "ue los Subdelegados de )omento % no #omologables a los pre ectos ranceses ni a los gobernadores civiles & ejercieran su jurisdiccin. )undamentalmente a las divisiones geogr icas ya antes establecidas se les aplic el rgimen administrativo rancs. !n +>D< son sustituidos por la igura del =obernador 7ivil. !l motn de la =ranja %+>DF& restableci la constitucin de +>+0 y dio lugar a la eliminacin de los =obernadores civiles, "ue pasaron a ser je es polticos, con unciones de instrumento de control de la organizacin y uncionamiento municipales y de las ,iputaciones. ;gualmente en ese periodo, por .eal ,ecreto de 0+-6-+>D? se crean provisionalmente las ,iputaciones, en las "ue encontraban e-presin los intereses locales. Sus rasgos caractersticos eran: - mecanismo electoral censitario para mantener el control oligr"uico de terratenientes y burgus. - ;nstrumento de control sobre los 'yuntamientos a los "ue supervisaba presupuestos y cuentas. - Pmbito de decisin dedicado a repartir las contribuciones de cuota ija se$aladas a la provincia. - ,istribucin del cupo de #ombres "ue le tocase para los reemplazos del ejrcito.

7on caractersticas especiales se conserv en 8avarra un rgimen especial, de carcter paccionado, y tambin con las ,iputaciones de Iizcaya, =uip5zcoa y 'lava % estas 5ltimas con ms problemas en la negociacin: eliminacin del pase oral&. !n la dcada moderada, el .eal ,ecreto de 0>-+0-+><6 suprimi los intendentes y je es polticos, sustituidos por los =obernadores de provincia, 5nica autoridad superior de cada 1rovincia. 1reviamente, la Ley de >-+-+><? regul ya las ,iputaciones, as como su gobierno poltico y sobre los 7onsejos provinciales. !stos consejos son nuevos rganos "ue desempe$an unciones consultivas y de asesoramiento del je e poltico, y otras competencias de ndole contencioso-administrativo. 'l terminar el periodo isabelino se promulga la Ley de 0?-6-+>FD sobre gobierno y la administracin de las provincias y la Ley de +<-+J-+>FD de contabilidad provincial "ue suponen una actualizacin de la de +><?, e intentan separar las cuestiones presupuestarias y #acendsticas de las organizativas % "ue ya no deben ser aprobadas sus cuentas por el gobierno central &. os %yuntamientos# La 7onstitucin de +>+0 concibe el 'yuntamiento como un rgano de composicin relativamente restringida, en el "ue se distinguen las tres iguras del 'yuntamiento castellano del 'nt. .g. : 'lcade, los .egidores y los Sndicos. 1redomina el punto de vista de "ue los 'yuntamientos no son ms "ue agentes del 1oder ejecutivo del estado para el gobierno de los pueblos. !l 5nico representante de la 8acin es el 7ongreso 8acional. Se abolen las jurisdicciones se$oriales, por lo "ue aparecen 6.JJJ municipios. Se crea la igura del je e poltico "ue preside el 'yuntamiento de la capital de la provincia, al "ue se subordinan los dems 'yuntamientos. !ste 'lcalde posee el doble carcter de las administraciones p5blicas latinas: ;nstitucin electiva % por asentimiento de los vecinos & y tambin rgano del !stado, agente del =obierno "ue ejerce la uncin gubernativa o gobierno interior, adems de ser comandante militar de la plaza, je e de la :ilicia 8acional cuyos gastos son su ragados por el 'yuntamiento, y inalmente es juez de paz. 7omo puede observarse, en este momento los municipios ejercen competencias estatales al disponer de los recursos para e ectuarlas. La di erenciacin neta entre 'lcalde y su 'yuntamiento tiene lugar desde +>D?, ortaleciendo la uncin ejecutiva, colocndola bajo la dependencia del =obernador 7ivil. !l 'yuntamiento "ueda slo con unciones deliberantes. Se consagra el sistema censitario, organizndose las elecciones locales con divisin en distritos y sistema mayoritario. 'dems empieza a surgir una 'dministracin estatal peri rica propia, desapareciendo cual"uier uncin delegada del rgano estatal en el 'yuntamiento. Tste "ueda unicamente reconocido en un mbito uncional propio relativo al cuidado de sus intereses privativos: las unciones econmico-administrativas y el gobierno interior. El fracaso federal# La idea ederal slo cobra cuerpo a partir de +>F> al materializarse como movimiento social. La ambigSedad conceptual y poltica acompa$ al ederalismo en sus versiones #ispnicas desde sus inicios ideolgicos. La retrica vaca del ederalismo "ueda de

mani iesto en escritos de !milio 7astelar, y con ella su condicin impoltica para la realidad espa$ola de la poca. !l racaso de la ; .ep5blica culmina con la insurreccin de los cantones y sta se desmorona en un triple rente blico, tras la alta de -ito en los motines contra las "uintas: en /ltramar los cubanos, y en la 1ennsula los carlistas y los cantonales.

,.2 Estabilidad y desintegracin1 dictadura1 democracia y guerra ci il " 1-/,!12&2%

El periodo de la 6estauracin A "13C'"1$2) (ajo la idea de una pac ica ordenacin territorial se oculta el caci"uismo, la corrupcin y la ine icacia poltico-administrativa de una organizaciones provinciales y municipales "ue mantienen en la prctica idnticos es"uemas de uncionamiento "ue en situaciones precedentes. La nocin de regionalismo se desarrollar ms tardamente, al con luir el oralismo carlista con el provincialismo de los conservadores bajo el manto religioso. La descomposicin paulatina del ederalismo no puede ocultar su oposicin conceptual al regionalismo. !l primero es liberal-democrtico sosteniendo la e-istencia de la 8acin espa$ola, el segundo la cuestiona, con un peligroso componente antidemocrtico de races #istoricistas antiliberales. '. La 'dministracin 1rovincial. La Ley provincial de +>>0 mantiene idntica estructuracin "ue en la situacin descrita para la primera parte del siglo H;H. !l =obernador es el je e de la 'dministracin 1rovincial, preside la ,iputacin e impera sobre los ,elegados de los :inisterios "ue surgen en esta poca % con peso slo el de 4acienda &. 8ombrado por .eal ,ecreto del =obierno entre antiguos cargos poltico y tambin entre uncionarios civiles o militares. La ,iputacin est sometida a la potestad jerr"uica del =obernador, y sigue siendo rgano de asesoramiento de ste. 8otas adicionales: en +6+0 se crean los cabildos insulares canarios y en +6+D la :ancomunidad de 7atalu$a, puramente administrativa, primer ensayo de descentralizacin. (. Los 'yuntamientos. 'traviesa en esta poca una situacin crtica. La Ley de +>GG retrocede respecto a los criterios descentralizadores de +>?F y +>GJ, re orzando los undamentos del caci"uismo, al consagrar como 5nicos electores a los propietarios, los uncionarios y a los titulados. Los concejales elegidos por stos eligen a su vez al 'lcalde, con nombramiento real, y en la prctica del =obierno en los municipios de ms de F.JJJ #abitantes. !l alcalde sigue siendo un delegado del poder central y est subordinado al =obernador. !l principal uncionario del 'yuntamiento era el Secretario municipal, reclutado mediante concursos, "ue ijaban sus remuneraciones y condiciones de admisin. 1odan suspenderlos y destituirlos mediante acuerdo de dos tercios de los concejales. 4asta +6+F no se aprobara con carcter provisional el .eglamento 3rgnico del 7uerpo de Secretarios, donde se les reconoce inamovilidad. .especto a las 4aciendas locales, no se lleg al establecimiento de recursos propios, y tuvieron "ue sobrevivir a base de los recargos en las contribuciones generales % impuesto

de consumos &. .ealmente nos encontramos ante un !stado dbil y desorganizado presa de una mirada de localismos. a ;ictadura de 7rimo de 6ivera A "D$2'"D2")# *ras su llegada al poder, 1rimo de .ivera cesa a todos los =obernadores civiles y los sustituye por militares #asta +60<. 7on ello rompa el ne-o del sistema polticoadministrativo de la .estauracin, engranaje entre la 'dministracin 7entral, la provincial y la local. Los delegados gubernativos complementaron en el plano local la labor de los militares en los gobiernos civiles provinciales. ;n ormaban a los responsables provinciales de las de iciencias uncionales de los 'yuntamientos , proponiendo remedios adecuados. !l =obernador mantuvo la doble condicin de delegado del gobierno central, coordinando los servicios de los distintos :inisterios, y sus competencias espec icas % orden p5blico, de ensa de la moralidad p5blica, cumplimiento de leyes sanitarias e #iginicas, etc.&. '. La 'dministracin 1rovincial. !l !statuto 1rovincial aprobado por el .eal ,ecreto-Ley de 0J-D-+60? destaca por dos razones undamentales: - 1or primera vez y de modo de initivo se con igura la 1rovincia como entidad local, al margen de ser circunscripcin de la 'dministracin del !stado. - La aprobacin de la 7arta intermunicipal como camino para superar la rigidez y el uni ormismo del sistema de ,iputaciones con carcter general. !n +60G de aprueba la divisin en dos provincias del arc#ipilago canario, con mancomunidad interinsular obligatoria. (. Los 'yuntamientos. !l !statuto municipal aprobado por .eal ,ecreto-Ley de +60< parte de la consideracin en tica del :unicipio como entidad natural. ,e este modo su regulacin no puede sino partir de la constatacin de la realidad e-istente, con di erenciacin entre municipios rurales y urbanos. ,estaca el rgimen de 7oncejo abierto y las entidades locales menores % parro"uias, aldeas, caseros, poblados & y abriendo la posibilidad bajo el rgimen de carta, de comisin o de gerente, de regulaciones especiales para cada 'yuntamiento en aspectos organizativos y econmico- inancieros. ;ntento de superar los es"uemas uni ormistas precedentes. !l ortalecimiento de la vida municipal se realiza mediante: - la sustitucin de la ormulacin tradicional de competencias a cambio de un rgimen muy amplio de unciones municipales, avalado por la clusula general. - .e orzamiento de la 4acienda municipal, estableciendo el adecuado sistema de inanciacin a travs del (anco de 7rdito Local, y derogando la legislacin desamortizadora. - .e orma de la uncin p5blica local: 7uerpo de Secretarios, y de ;nterventores de )ondos, con #abilitacin nacional, pero nombramiento municipal. ,e este modo se pretenda eliminar el caci"uismo. - ;mpulso % paradjicamente & a la concepcin democrtica de la eleccin y uncionamiento de los 'yuntamientos, previendo la eleccin por su ragio popular de 0UD de los concejales, con derec#o de voto de los #ombres mayores de 0D a$os, y a las mujeres %VV&. La eleccin del 'lcalde por el 'yuntamiento en pleno entre todos los electores del municipio. '5n dejaba un tercio de concejales elegidos con criterios corporatistas.

a 88 6epblica A"D2"'"D2D)# !l artculo + de la constitucin republicana declara "ue @La .ep5blica constituye un !stado integral compatible con la autonoma de los municipios y de las .egionesA. !l artculo > declara "ue @!l !stado espa$ol, dentro de los lmites irreductibles de su territorio actual, estar integrado por :unicipios mancomunados en provinciales y por las regiones "ue se constituyan en rgimen de autonomaA. a cuestin regional# La solucin constitucional pasaba por las lneas siguientes sobre la distribucin de tareas o unciones: - :aterias cuya legislacin y ejecucin directa son de e-clusiva competencia del !stado. - 'suntos cuya legislacin corresponde al !stado, pero cuya ejecucin directa puede corresponder a las regiones autnomas a juicio de las 7ortes. - '"uellas materias, no enumeradas en ninguna de las listas anteriores, "ue su legislacin y ejecucin directa pueden corresponder a la e-clusiva competencia de las regiones autnomas, prevaleciendo el derec#o estatal sobre el regional % e-cepto las competencias e-clusivas &. - Limitaciones: la regin no puede regular ninguna materia con di erencia de trato entre los #abitantes de la regin y resto de ciudadanos espa$oles y segundo, el !stado puede ijar, mediante una Ley, las (ases a las "ue #abran de ajustarse las disposiciones legislativas regionales. Se aprobaron durante este periodo el !statuto cataln, parcialmente suspendido durante la revolucin de octubre de +6D<, y en el !statuto vasco en +6DF. Se plebiscit avorablemente el estatuto gallego, y se dieron pasos en otras comunidades. !n resumen, como se$ala Linz, aun"ue los nacionalismo peri ricos no uesen una de las causas inmediatas del alzamiento militar, contribuyeron en gran medida a enajenar al !jrcito y a otros sectores del sistema poltico-administrativo republicano. !l sistema multipartito polarizado e-tremadamente de la ;; .ep5blica tuvo un e ecto disgregador sobre las caractersticas institucionales del modelo descentralizador adoptado. a %dministracin provincial y los %yuntamientos# La .ep5blica mantuvo los principios de los !statutos 1rovincial y :unicipal de 7alvo Sotelo, de iniendo a las provincias como @:unicipios mancomunadosA y prosiguiendo la lnea avorable a la autonoma municipal. 'dems proclama la eleccin de sus 'yuntamientos por su ragio universal, igual, directo y secreto, salvo el rgimen de 7oncejo 'bierto. !stos principios se desarrollaron en la Ley de D+-+J-+6D? "ue establece la competencia municipal en el gobierno , omento, direccin y administracin de los intereses peculiaries de los pueblos, con observancia de las leyes generales. 1ermiti asimismo su de ensa jurisdiccional mediante recurso contencioso-administrativo contra las disposiciones generales "ue atenten contra ella. 'lgunos autores % 7omin & incluso apuntan a una revalorizacin de la entidad del gasto p5blico durante el ,irectorio y la .ep5blica.

,.& La dictadura franquista " 12&2!12/0%.

Las medidas ms importantes se dirigen a desmantelar la situacin proveniente de la etapa republicana, dejando sin vigencia los estatutos de autonoma de 7atalu$a y del 1as Iasco.. Se derog la legislacin sobre elecciones locales y se e-ige lealtad poltica a los alcaldes "ue ad"uieren la condicin de Be es Locales del :ovimiento. !l proceso de di erenciacin del !stado en el sistema ran"uista se basa en la descentralizacin uncional y la proli eracin de 3rganismos 'utnomos, evitando la apro-imacin a una descentralizacin poltica y administrativa. !sto supone la renuncia a "ue las corporaciones Locales adopten un papel protagonista en la edi icacin del !stado del (ienestar, a di erencia de lo "ue ocurre en buena parte de !uropa occidental. a %dministracin 7rovincial# !n +6<? se aprueba la Ley de (ases del .gimen Local "ue cita a la provincia como una divisin del territorio nacional, con una doble naturaleza: - divisin territorial para el ejercicio de la competencia del =obierno nacional con ines propios. - 7ircunscripcin administrativa intermedia entre los municipios y el !stado. !ra en la prctica una distincin nominal, pues los rganos de gobierno y administracin son: !l =obernador civil, la ,iputacin provincial, el 1residente de la ,iputacin y la 7omisin 1rovincial de Servicios *cnicos. !l =obernador civil era el presidente nato de la ,iputacin, y de la 7omisin de Servicios *cnicos. !ra nombrado y separado por el ministro de la =obernacin. Los diputados provinciales pertenecan a dos grupos: 'lcaldes y 7oncejales elegidos por compromisarios en representacin de los 'yuntamientos de la provincia, y representantes de corporaciones y entidades econmicas, culturales y pro esionales de la provincia. Las re ormas paulatinas de los a$os ?J trans ormaron a la 7omisin 1rovincial de Servicios *cnicos en la prctica en un organismo estatal, a modo de 'dministracin peri rica. 1osean unciones muy variadas. +- de carcter general. 0- en materia de 'dministracin Local: asistencia tcnica a las ,iputaciones, iscalizacin de la labor de cooperacin provincial con los servicios municipales, la administracin de los ondos estatales destinados a subvencionar obras y servicios de inters local. D- ,e coordinacin de la actividad descentralizada "ue la realiza la 'dministracin estatal en la provincia. os %yuntamientos# !n la citada Ley de .gimen Local de +6<? se declara "ue el !stado !spa$ol est constituido por las !ntidades naturales "ue constituyen los municipios agrupados territorialmente en provincias. !l gobierno y la administracin del municipio se apoyan en dos rganos: - el 'lcalde, de naturaleza compleja: Be e de la 'dministracin municipal, preside el 'yuntamiento y la 7omisin 1ermanente. ,elegado del =obierno, Be e Local del 1artido Wnico.

!l 'yuntamiento compuesto por el 'lcalde, y n5mero de concejales proporcionado a su poblacin, elegido por su ragio orgnico y corporativo a travs de la )amilia, del Sindicato y el propio :unicipio.

7onviene destacar %8ieto & "ue la realidad de un control centralista uni ormista ue un mito, y "ue era ms bien, meramente ormal y de un localismo #egemnico. !n el destacaron los caci"ues como @intermediarios del poderA, "ue venden a los vecinos su in luencia ante el poder central, y a ste 5ltimo el dominio "ue ejerce sobre sus vecinos.

,.( 3ransicin a la democracia y normali4acin del sistema poltico local " 12/,!122,%.
El concepto de transicin local# *odos los procesos de transicin podran considerarse como variaciones sobre dos tipologas bsicas del cambio de rgimen: reforma y ruptura. La transicin es el intervalo "ue se e-tiende entre un rgimen poltico y otro. !s un proceso complejo en el "ue los cambios institucionales estn sujetos a la programacin de la agenda y a la incertidumbre. Los cambios espec icos en el gobierno local se denomina transicin local. Las instituciones locales "ue con orman la estructura de la distribucin territorial del poder son instrumentos de mediacin y control social "ue, en los procesos de transicin, ad"uieren una posicin estratgica de acuerdo con la orientacin del cambio de rgimen poltico. Elementos que conforman la transicin y normalizacin local# !n el anlisis del cambio del rgimen local distinguimos dos ases: - La transicin dentro del proceso de instauracin - La normalizacin "ue corresponde a la institucionalizacin jurdico-poltica, como subsistema espec ico del conjunto de interacciones del sistema poltico general. Las tipologas de la transicin local no son independientes del modelo de cambio de rgimen poltico, pero s "ue guardan cierta especi icidad. Seg5n Rarl y Sc#mitter los actores y las estrategias determinan los elementos con ormadores de las instituciones locales y son: a agenda. !st ijada por los actores "ue intervienen en los procesos de transicin. !n la normalizacin, la agenda se elabora en el marco de la nueva legalidad y legitimidad. os instrumentos 5ur!dico'pol!ticos reguladores. Son a"uellos en los "ue se concreta la agenda determinada por los actores. a composicin pol!tica de las instituciones locales. Son las caractersticas sociolgicas "ue tienen las elites polticas locales y bajo "u ormulas de acceso y reclutamiento se incorporan al gobierno local. !l indicador de la continuidadUdiscontinuidad de estas elites muestra la dimensin del cambio. Tipolog!as de transicin local en Espaa# Los cambios de las instituciones locales entre +>+J y +6GF orman parte de la dialctica "ue lleva consigo el establecimiento del rgimen liberal representativo en !spa$a. !n este largo periodo es posible se$alar dos paradigmas de sistema poltico local concretados en las ormas de organizacin provincial y municipal: ' - !l contenido en la obra legislativa de las 7ortes de 7diz % +>+J-+>+<&. Los rasgos undamentales nos recuerdan los principios del poder municipal y la concrecin de los elementos undamentales contenidos en el modelo revolucionario-napolenico de administracin territorial. *anto los conservadores como los progresistas mostraron la necesidad de re orzar la unidad administrativa y la subordinacin de las autoridades al gobierno. Las tipologas "ue con orman el sistema poltico local del siglo H;H en los sucesivos periodos son:

!l ayuntamiento constitucional % +>+0-+>+<,+>0J-+>0D,+>DF-+><D,+>?<-+>?F& con plenas y amplias acultades decisorias slo revisables por la ,iputacin, siendo designadas ambas 7orporaciones democrticamente. - !l 'yuntamiento moderado %+><?-+>F>& con sometimiento del Tste y la ,iputacin al Be e 1oltico y al =obierno. - !l 'yuntamiento democrtico revolucionario %+>F>-+>G?& - !l 'yuntamiento de la .estauracin % +>GF-+60D&: oligar"ua y caci"uismo, donde se observan tambin los di erentes proyectos de re orma del rgimen local de tipo conservador o liberal. ( X !l de los !statutos :unicipal de +60< y 1rovincial de +60? de la ,ictadura de 1rimo. :arcan una ruptura. !n lo poltico, es un sincretismo del municipalismo del siglo H;H y la implementacin de diversas aspiraciones como la descentralizacin y autonoma, y en la representacin articula un sistema mi-to de eleccin popular y corporativa. ,esde el punto de vista administrativo destaca su calidad tcnica, la perduracin de sus soluciones por encima de los cambios polticos #asta nuestros das. Los periodos en los "ue se producen cambios susceptibles de considerar en una tipologa son: - + ,ictadura de 1rimo de .ivera % +60D-+6DJ&. - 0 1osdictadura con intento de normalizacin constitucional % +6DJ-+6D+&. - D La ;; .ep5blica %+6D+-+6DF& - < .gimen del general )ranco % +6DF-+6G?&. - ? =obiernos de 'rias 8avarro tardo ran"uismo % enero +6G<-noviembre +6G?& - F =obiernos de 'rias 8avarro pos ran"uismo %diciembre +6G?-junio +6GF& - G *ransicin democrtica y rgimen constitucional % a partir de julio de +6GF&. 7uadro resumen de tipologas-elementos: *ipologas %genda 'utoritaria %+ y 7ambio en los gobiernos locales en las primeras <&
acciones. !l modelo corporativo es com5n.

8nstrumentos 5ur!dico'pol!ticos
*ransicin: adecuacin del rgimen local precedente "ue contin5a vigente #asta la normalizacin.

Elites pol!ticas

.e ormista %D y 'genda contenida en el 1acto de San Sebastin. La cuestin G&

regional desvinculada de la re orma de la 'dm. Local.

La sustitucin de las autoridades locales obedecen a una accin de cambio ejercida desde el nuevo poder instaurado. 7omisiones gestoras nombradas y tuteladas por el =obierno. Son reclutadas entre los grupos oligr"uicos. .epresentacin corporativa. !l ordenamiento de 7alvo !l nuevo poder local Sotelo es revisado y surge de las elecciones adaptado durante la locales de +6D+. Las transicin. La 7onstitucin ,iputaciones provinciales de +6D+ establece el permanecen interinas bajo principio de autonoma control gubernativo la municipal y regional. constitucin de 8ormalizacin tarda y comisiones gestoras. parcial. ,iscrecionalidad en la suspensin de 'yuntamientos.

.evolucionaria !l programa del )rente 1opular 7reacin de consejos

postulaba la normalizacin local para subsanar el d icit democrtico de la Ley :unicipal de +6D?. Nued en la simple destitucin de ayuntamientos constituidos durante el periodo de gobierno de derec#as % +6D<-+6DF&.

1actada %G&

Se concreta en el mantenimiento del rgimen local precedente y de las elites polticas locales #asta la promulgacin de la 7onstitucin de +6GF.

Los comits locales surgen como consecuencia de movilizaciones populares integrados por miembros de las organizaciones polticas y sindicales obreras. 8ombramiento por la autoridad gubernativa pero respetando las cuotas seg5n poblacin municipal y n5mero de a iliados. !n la transicin, se Se prorrogan las mantiene el rgimen local corporaciones locales del precedente, con revisin y rgimen anterior #asta las derogacin de la elecciones de +6G6, legislacin de 'rias primeras elecciones 8avarro. La normalizacin municipales no se produce #asta la ;; democrticas. 8o se legislatura con las Leyes establecen limitaciones a de (ases, 4aciendas la continuidad de las Locales y .gimen elites polticas del !lectoral. rgimen ran"uista. provinciales y consejos municipales, adems de la intervencin gubernativa para recuperar la posicin de control perdida durante la movilizacin revolucionaria.

Slo desarrollaremos la de los gobiernos de 'rias 8avarro y la tipologa pactada del primer gobierno de Surez % +6GF-+6GG&. ;el tardofranquismo al posfranquismo. los gobiernos de %rias =avarro A enero "D3E' 5ulio "D3C)# Los dos gobiernos de 'rias 8avarro son una bisagra entre la dictadura y la transicin democrtica. 7aben dos ases: el tardo ran"uismo % ebrero +6G< #asta diciembre de +6G?& caracterizado por la estabilidad y la innovacin, y como segunda ase el pos ran"uismo % diciembre +6G? a julio +6GF& caracterizado por una estrategia ms decidida de re orma. '. *ardo ran"uismo. Se inicia, dentro del marco de apertura anunciado en +6G<, por el envo a las 7ortes del nuevo proyecto de modi icacin del rgimen local. !ste proyecto aperturista de 'rias es aprobado y promulgado un da antes del allecimiento de )ranco: Ley <+U+6G? (. !l 1os ran"uismo. Segundo gobierno de 'rias y primero de la monar"ua. ' irm @la unidad de !spa$a ser potenciada por el reconocimiento institucional de todas sus regiones y en general, de las autonomas localesA. 1retenda "ue @*odas las regiones de !spa$a dispongan de una organizacin institucional "ue les permita atender mejor sus necesidades espec icasA. !staba undamentado en la base +a de la L(!.L, "ue permita la implantacin de regmenes administrativos regionales. 7omienza el estudio para la implantacin de un rgimen administrativo especial para Iizcaya y =uip5zcoa, y similar para las cuatro provincias catalanas. 'parecern en las 7ortes iniciativas similares para =alicia, Ialencia y :urcia. Las diputaciones provinciales tambin se movilizan para establecer entes regionales, como la 7omisin 1romotora del !nte .egional para 'ndaluca.

'mparados en la nueva Ley de (ases del !statuto del .gimen Local % L(!.L& se convocan elecciones para proveer los cargos de presidentes de diputaciones y de cabildos insulares y de alcaldes. )ue una renovacin parcial, llevada a cabo en enero de +6GF, y siempre controlada por el =obierno central. a agenda o calendario para la re orma poltica de 'rias 8avarro en lo "ue respecta a los gobiernos locales est dentro del re erente de legalidad-legitimidad del rgimen ran"uista. 7omienza a admitirse un periodo de re ormas o el establecimiento de una democracia espa$ola: - 's anuncia una introduccin de una modificacin en la ey de 6gimen ocal para acortar los plazos de renovacin de ayuntamientos y diputaciones, - ' la vez anuncia un proceso electoral "ue se sincronizara con la eleccin de senadores y diputados para "ue no se produzcan inter erencias. !sta renovacin se realizara ba5o los cauces neocensitarios de representacin local: su ragio universal en la eleccin de los mandatos locales de concejales, alcaldes y presidentes de ,iputacin. 1ara la eleccin de concejales el censo se compondr por todos los vecinos del municipio mediante su ragio articulado "ue incluya los tres cauces o grupos representativos emitido de orma directa, igual y secreta. La presentacin de candidaturas se regula para cada uno de los grupos orgnicos: amilia, sindicato y el corporativo. Los gobiernos de Surez paralizaron el calendario de elecciones locales y de desarrollo legislativo establecido por 'rias para sincronizar la transicin local con la agenda general de transicin democrtica. Transicin a la democracia y normalizacin del sistema pol!tico local A "D3C'"DDC)# !l modelo de transicin local de este periodo responde al "ue #emos denominado pactado % Rarl y Sc#imitter &. La transicin espa$ola presenta un modelo de re orma pactada-ruptura pactada por transaccin desde arriba % Linz +660&. !l cambio de las instituciones locales no est ajeno a la doble accin de la negociacin poltica y de los instrumentos jurdicos arbitrados para mantener el control de estas instituciones. La transicin local est presidida por la agenda de oportunidad poltica para la democratizacin de los gobiernos locales, y por la continuidad de una legalidad "ue tras una serie de modi icaciones mantiene el corpus jurdico ran"uista. La secuencia del proceso de transicin y normalizacin local presenta la siguiente dinmica: - '. la agenda de transicin comprende el primer gobierno de Surez % julio de +6GF+6>+&, desde la transicin y despus de la celebracin de las primeras elecciones locales. - (. Los instrumentos jurdicos se e-tienden desde la transicin poltica %+6GF-+6G>&, el comienzo de la consolidacin a partir de la promulgacin de la 7onstitucin en +6G>, la normalizacin de las instituciones locales % +6G6-+6>>& y el desarrollo de las competencias en materias de rgimen local por las 77.''. - 7. !l alcance de la continuidad de las elites locales neocensitarias entre +6GD y +6G6 y la consiguiente renovacin de los gobiernos locales en las primeras elecciones municipales libres en abril de +6G6.

%# a agenda de transicin y normalizacin local y la posicin de los actores pol!ticos y sociales# 7eriodo Bulio +6GF a junio +6GG Bulio +6GG a octubre +6>0 -ontenido de la agenda# 8eutralizacin por el primer gobierno Surez de la normalizacin local post ran"uista. Nuedan aplazadas las elecciones municipales. *ras las elecciones legislativas de +6GG comienza el periodo constituyente. Las elecciones municipales se aplazan por motivos tcnicos % actualizacin del censo & y polticos % promulgacin de la 7onstitucin y primeras elecciones de acuerdo con sta &. 1ara /7,, las elecciones locales sern puramente administrativas. !n abril de +6G6 tienen lugar las primeras elecciones municipales democrticas. ' partir de +6>J /7, pretende elaborar una ley de rgimen local "ue re leje el sistema de eleccin directa de alcaldes, y potenciar las unciones y actividades de los ayuntamientos y diputaciones, compatibles con las 'utonomas. !n +6>+, el gobierno de /7, no consigue "ue se apruebe su proyecto de ley de rgimen local. La )!:1 se constituye en junio de +6>J, como grupo de presin, "ue instar a la promulgacin de una nueva Ley de (ases de .gimen Local y la regulacin de los aspectos inancieros. 8oviembre Los gobiernos de )elipe =onzlez realizaron la siguiente agenda: +6>0 a - marzo de +6>D: modi icacin de la Ley de !lecciones Locales, con diciembre alteracin del principio de representacin de las ,iputaciones +6>> 1rovinciales. - Bunio de +6>?: se regula el sistema electoral local, por integracin dentro de la Ley general. - 'bril de +6>?: se aprueba la nueva Ley de (ases del .gimen Local. - ,iciembre de +6>>: se aprueba la Ley de 4aciendas Locales. 7on lo "ue se cierra la normalizacin del sistema poltico local. ;I legislatura % La iniciativa del gobierno socialista se centra en la cooperacin y +6>6-+66D& coordinacin de la gestin de las competencias asumidas por las di erentes 'dministraciones 15blicas. I legislatura !n su discurso de investidura, )elipe =onzlez se propuso impulsar el % +660-+66F& debate poltico para determinar las nuevas unciones de las entidades locales: Libro (lanco y modi icacin del rgimen local bsico de las grandes ciudades. I; legislatura % 1rimer gobierno de 'znar. La normalizacin en esta etapa est dirigida +66F-0JJJ& por dos actores, el gobierno central y las 77.''. de acuerdo con sus competencias en materia local. 7ada 7omunidad 'utnoma establecer su dinmica poltica.

9# os instrumentos 5ur!dico'pol!ticos de cambio de las instituciones locales# 7eriodo Bulio +6GF a junio +6GG 8nstrumentos 5ur!dico'pol!ticos# 8eutralizacin de la normalizacin local post ran"uista: .eal ,ecreto-ley +GU+6GF "ue suspende las elecciones convocadas. 1rorroga a su vez la articulacin de la Ley <+U+6G? %L(!.L&. 7rea el 7onsejo =eneral de 7atalu$a en +6GG y procede al restablecimiento de las Buntas =enerales de Iizcaya y de =uip5zcoa. 1romulga el .eal-,ecreto-ley D<U+6GG sobre creacin del )ondo 8acional de 7ooperacin :unicipal para sanear las economas de los gobiernos locales. Bulio +6GG a Se deroga mediante la Ley <GU+6G> la L(!.L de 'rias 8avarro. octubre +6>0 Se promulga la Ley D6U+6GG de elecciones locales, aun"ue stas se posponen #asta despus de promulgar la 7onstitucin. .eal ,ecreto +G+JU+6G6 "ue deja sin e ecto los procedimientos de iscalizacin y tutela de los entes locales no estrictamente indispensables, suprimiendo un importante n5mero de controles administrativos. ' partir de +6>J se establece jurisprudencia constitucional sobre la autonoma local. ' consecuencia de esto se promulga la Ley <JU+6>+ pro la "ue se aprueban determinadas medidas sobre el .gimen Burdico de las 7orporaciones Locales % instrumento jurdico puente entre la normalizacin local ran"uista y la democrtica &. !l .eal ,ecreto-ley ++U+6G6 y la Ley <0U+6>+ se enmarcan dentro de las medidas tomadas para solucionar los problemas inancieros de los gobiernos locales. 8oviembre Ley 3rgnica FU+6>D de elecciones locales. +6>0 a Ley 0<U+6>D de medidas urgentes de saneamiento de #aciendas locales. diciembre Ley GU+6>? .eguladora de las (ases del .gimen Local. +6>> Ley 3rgnica ?U+6>? del .gimen !lectoral =eneral, "ue regula en su ttulo ;;; la normativa electoral local. Ley D6U+6>> .eguladora de las 4aciendas Locales., "ue establece un nuevo sistema inanciero y presupuestario. ;I legislatura % !l gobierno socialista promulga instrumentos jurdico-polticos de +6>6-+66D& cooperacin del !stado con las entidades locales., as como sobre aspectos de inanciacin local. ' partir de la consolidacin de las 77.''. y de la jurisprudencia del *7 stas comienzan a participar en la normalizacin local. La )!:1 puso de mani iesto en +66+ la alta de sensibilidad de la administracin autonmica pidiendo un 1acto Local de !stado. I legislatura !n +66< el :'1 remiti a la )!:1 y a los partidos polticos un % +660-+66F& ,ocumento :arco sobre el pacto local, "ue contiene un anlisis tcnico de un uturo pacto local, donde se concretan una serie de competencias de posible asuncin por parte de las entidades locales. 7oncluye la legislatura sin substanciarse. I; legislatura % !l primer gobierno de 'znar intentar establecer tambin ese pacto local. +66F-0JJJ&

-# -ontinuidad y renovacin de las elites pol!ticas locales en las elecciones de la transicin local# Las investigaciones empricas realizadas sobre la continuidad de las elites polticas del ran"uismo en las elecciones de la transicin local, de +6G6 en 'ndaluca y en =alicia ponen de mani iesto la singularidad de la transicin poltica, es decir, la capacidad de integracin de las elites polticas del ran"uismo en el nuevo rgimen democrtico y su incidencia en la con iguracin del sistema de partidos. La e-tensin democrtica del su ragio universal y de la condicin de elegible supone la eliminacin de los cauces corporativos de representacin del ran"uismo, "ue incide enana nueva composicin sociolgica de la elites polticas locales. La L!L no estableci ning5n tipo de incompatibilidad para los alcaldes y concejales elegidos en el ran"uismo, salvo "ue cesarn automticamente a la presentacin de la candidatura en "ue estn incluidos. ,e los estudios realizados se concluye "ue el encuadramiento mayoritario se registra en /7, y en 7,%'1& "ue son los "ue proyectan en el electorado y en sus respectivos votantes una imagen neo ran"uista. Los dos partidos integran el G?,>O del total de mandatos neocensitarios "ue contin5an. !l resto se distribuye entre partidos de iz"uierdas y nacionalistas. !sta continuidad seguir siendo signi icativa en el segundo periodo de mandato local % +6>D-+6>G& con la particularidad de "ue despus de la desaparicin de /7,, se produce una movilidad poltica #acia '1 y 7,S y en agrupaciones polticas de independientes La competitividad electoral est centrada entre los partidos de mbito estatal, e-cepto en zonas con uerte implantacin de nacionalismo o regionalismos. Se denomina como nacionalizacin o estatalizacin de la poltica local. La ruptura respecto al rgimen anterior "ued emblematizada por el procedimiento democrtico de eleccin, as como con el tipo de representacin corporativa "ue tambin a ect a la composicin sociolgica de la elites polticas.

Tema @ La -!a)me(0a*'/( $"*a$

/.1 3ipologa de los entes locales.
Los municipios, las provincias y la administracin local insular %7abildos y 7onsejos& son entes garantizados por la 7onstitucin rente al legislador ordinario, a "uien corresponde regularlos. La 7onstitucin no garantiza, pero prev la posibilidad de "ue se creen agrupaciones de municipios di erentes de la provincia, o de "ue, mediante la agrupacin de municipios limtro es, los !statutos de las 7omunidades 'utnomas puedan establecer circunscripciones territoriales propias. ,e este modo, al establecer la tipologa de los entes locales, se di erencian los entes constitucionalmente garantizados u obligatorios, de los entes opcionales, "ue las 7omunidades 'utnomas pueden, potestativamente, crear. La mayor parte de los !statutos de 'utonoma contienen re erencias a ormas organizativas locales de con iguracin tradicional %la parro"uia, en =alicia y 'sturias& o "ue responden a un nuevo dise$o del rgimen local. Seg5n (allesteros %+66>&, el (unicipio* la 7rovincia y las 8slas tienen las potestades propias de las %dministraciones 7blicas de carcter territorial %art. <.+&2 mientras "ue los dems entes locales podrn tener carcter territorial, y las potestades propias de las 'dministraciones p5blicas de carcter territorial, seg5n determinen las leyes de las 7omunidades 'utnomas %art. <.0&. 1ero este segundo prra o, la S*7 0+<U>6 lo #a declarado inconstitucional por ser contraria a la distribucin de competencias entre el !stado y las 7omunidades 'utnomas, ya que el Estado viene a incidir sobre unas Entidades que slo las Comunidades Autnomas pueden crear (STC 179 19!" de %& de diciembre&. Se trata, en consecuencia, de unas !ntidades con un uerte grado de .interiorizacinL autonmica, por lo "ue, la determinacin de sus competencias corresponde en exclusiva a las -omunidades %utnomas* "uedando el !stado al margen. !sta asignacin de competencias trae consigo una redistribucin % si bien con el lmite de "ue esa reordenacin no podr a ectar al contenido competencial mnimo a estas 5ltimas garantizado como imperativo de la autonoma local "ue la 7onstitucin les reconoce& pero con una garanta institucional "ue, sin embargo, no alcanza a las !ntidades territoriales de mbito in erior al municipal. !n cual"uier caso, el art. 6 L.(.L establece "ue @ las normas de desarrollo de esta Ley que afecten a los 'unicipios! Pro#incias! (slas! u otras entidades locales territoriales no podrn limitar su mbito de aplicacin a una o varias de dic#as entidades con carcter sin$ular ! sin perjuicio de lo dispuesto en esta Ley para los regmenes municipales o pro#inciales especialesA. 1ero, adems de los entes locales %territoriales e institucionales& "ue integran el rgimen local, dichos entes pueden crear otros de carcter instrumental 'dotados de personalidad 5ur!dica- para la gestin de los servicios p5blicos de su competencia en rgimen de descentralizacin uncional %organismos autnomos y sociedades mercantiles&. M el art. >G de la L.(.L, legitima a las entidades locales para @ constituir consorcios con otras )dministraciones pblicas para fines de inter*s comn o con entidades pri#adas sin nimo de lucro que persigan fines de inter*s pblico concurrentes con los de las )dministraciones pblicasA. !stos consorcios gozan de personalidad jurdica propia %art. ++J.0 del *e-to

.e undido&, pero la Ley #a remitido a los !statutos propios del 7onsorcio para "ue en ellos se determine la naturaleza del 7onsorcio, atendida la participacin "ue en el mismo tengan los entes locales. !l consorcio ser tratado en mayor pro undidad en el *ema +J.

/.2 El municipio.
Las leyes de siglos anteriores solan tomar partido por la concepcin positivista o iusnaturalista del mismo. !l !statuto :unicipal de +60< lo conceptuaba como @ la asociacin natural reconocida por la ley! de personas y bienes! determinada por necesarias relaciones de #ecindad dentro del t*rminoA. !stas de iniciones son muy similares a la o recida para la )rancia revolucionaria %vase el *ema 0&. 1ara la actual L.(.L de +6>?, @el 'unicipio es entidad bsica de la or$ani%acin territorial del Estado y cauce inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos! que institucionali%a y $estiona con autonom&a los intereses propios de la correspondiente colecti#idadA%art. +.+&. ,estaca, por tanto, la ley su caracterizacin de estructura territorial del !stado, "ue descansa, o tiene como substrato, una colectividad vecinal con intereses propios. 7on ello "ueda claro "ue lo que la -onstitucin garantiza es la institucin municipal , pero no el derecho de cada colectividad vecinal con intereses propios a constituirse en (unicipio2 de a"u "ue mediante procedimientos administrativos ordinarios puedan suprimirse o crearse municipios en atencin a la relevancia "ue esos intereses propios lleguen a alcanzar. Si bien corresponde a los *ribunales resolver sobre la relevancia de los intereses peculiares "ue genera el derec#o de las colectividades de autogobernarse como :unicipio. !l :unicipio tiene pues una doble dimensin: - :na entidad representativa de una comunidad vecinal asentada en un territorio , y, como tal entidad representativa, estructura bsica de la organizacin de un !stado "ue sienta como valor undamental del mismo el pluralismo poltico %art. + 7!&. - 'dems, el :unicipio es una %dministracin pblica prestadora de servicios 2 pero esta dimensin puede "uedar reducida cuando la actividad prestacional alcance una mayor e ectividad en niveles superiores de la 'dministracin local. Siguiendo los es"uemas de la .evolucin )rancesa, las 7ortes de 7diz de +>+0 generalizaron la institucin municipal, de manera "ue se deban constituir como municipios todos los pueblos con ms de +.JJJ #abitantes. !sta orientacin legislativa dio lugar a la proli eracin de municipios "ue todava, #oy, se mantiene. 'pro-imadamente el ><,>O de los pueblos espa$oles tiene menos de ?.JJJ #abitantes y en ellos se concentra alrededor del +?O de la poblacin. !n lneas generales, en !spa$a #ay muc#os municipios, muy ragmentados y dominan los municipios rurales sobre los urbanos. La Ley de .eguladora de las (ases del .gimen Local % L!(.L& prev regmenes especiales municipales y "ue el !stado omente la usin de municipios sin perjuicio de las 77.''. para crear o suprimir municipios. 7onstituyen elementos del municipios: el territorio, la poblacin y la organizacin. Territorio# !l trmino municipal es el territorio en "ue el 'yuntamiento ejerce sus competencias. *odo :unicipio debe pertenecer a una sola provincia. La divisin del territorio municipal en distritos o barrios es competencia del 'yuntamiento. 'un"ue es competencia de las

7omunidades 'utnomas resolver los procedimientos de alteracin de trminos municipales, la L.(.L sienta unos principios bsicos: ' -reacin de (unicipios. Slo podr realizarse sobre la base de n5cleos de poblacin territorialmente di erenciados y siempre "ue los :unicipios resultantes cuenten con recursos su icientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no supongan disminucin en la calidad de los servicios "ue venan siendo prestados. La creacin de nuevos municipios podr derivar de la segregacin de parte del territorio de uno o varios :unicipios para constituir otro independiente, o por usin de dos o ms municipios limtro es. - +upresin de (unicipios. 1odr producirse por incorporacin de uno o ms municipios a otro u otros limtro es, o por usin de dos o ms municipios lim trofes, e-igindose motivos de necesidad o conveniencia econmica o administrativa, o de mejora de la capacidad de gestin de los asuntos p5blicos locales. - %lteracin de trminos municipales. 1uede derivar de la segregacin de parte del territorio de un :unicipio para agregarlo a otro limtro e, pero, en ning5n caso, puede suponer la alteracin de los lmites provinciales, ni privacin, al :unicipio del "ue se segregue trmino, de las condiciones de viabilidad para seguir manteniendo la calidad en la prestacin de los servicios p5blicos. 7oblacin# Son vecinos del :unicipio las personas "ue residiendo #abitualmente en el mismo, se encuentren inscritos en el 1adrn municipal2 el con5unto de vecinos constituye la poblacin del municipio. Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tienen la misma vecindad "ue los padres y representantes legales. !n consecuencia, toda persona "ue viva en !spa$a est obligada a inscribirse en el 1adrn del municipio en el "ue resida #abitualmente2 "uien viva en varios municipios deber inscribirse 5nicamente en el "ue #abite durante ms tiempo al a$o. La condicin de vecino se ad"uiere en el mismo momento de su inscripcin en el 1adrn, inscripcin "ue se puede producir a instancia del interesado, o de o icio. !l 7adrn municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio #abitual en el mismo. La ormacin, actualizacin, revisin y custodia del 1adrn municipal corresponde al 'yuntamiento. Los 'yuntamientos aprobarn la revisin de sus padrones municipales con re erencia al + de enero de cada a$o. ,esde el punto de vista de la gestin poltica, el conocimiento del n5mero e-acto de residentes de un municipio es muy importante por varias razones: !n primer lugar, las administraciones locales reciben la mayor parte de sus ingresos a travs de las trans erencias, y estas trans erencias se realizan teniendo en cuenta, entre otros actores, el n5mero de #abitantes empadronados. !n segundo lugar, el tama$o de la poblacin sirve para conocer cules son los servicios mnimos obligatorios %L.(.L& "ue el 7onsistorio debe prestar a los ciudadanos.
G

'5n sin ser completo se pueden e-poner las caractersticas principales del Estatuto del vecino, es decir, sus derec#os y obligaciones, seg5n el art. +>.+ de la L.(.L. +. !l vecino tiene derec#o a ser elector y elegible. 0. !l vecino tiene derec#o a participar en la gestin municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboracin con carcter voluntario de los vecinos sea instada por los rganos de gobierno y administracin municipal.

D. !l vecino tiene derec#o a utilizar! de acuerdo con su naturaleza! los ser#icios pblicos municipales y acceder a los apro#ec amientos comunales. !sto en cuanto a los servicios ya establecidos, pero, adems, el vecino tiene derec#o a e'i$ir la prestacin y( en su caso( el establecimiento del correspondiente servicio p)blico( en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carcter obli$atorio . <. !l vecino tiene derec#o a ser informado! previa peticin razonada, y dirigir solicitudes a la 'dministracin municipal, as como a pedir "ue se celebre consulta popular %re erendum& sobre cuestiones de inters local. ?. 'dems, el vecino tiene el deber de contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente previstas a la realizacin de las competencias municipales. La participacin de los vecinos en la actividad municipal se ormaliza de diversas maneras: a& 1articipacin individual - Las sesiones del 1leno son p5blicas2 pudiendo instalarse sistemas mega nicos o circuitos cerrados de televisin para ampliar la di usin auditiva o visual. - !n toda !ntidad local debe e-istir una 3 icina de in ormacin "ue canaliza toda la actividad relacionada con la publicidad mencionada anteriormente. - Los vecinos tienen derec#o a ormular solicitudes a las !ntidades locales en peticin de aclaraciones o de actuaciones municipales. - )inalmente, las 3rdenanzas, los .eglamentos y los 1lanes de ordenacin urbana, re"uieren, en el trmite de su aprobacin, "ue sean e-puestos al p5blico, posibilitando "ue los interesados puedan ormular alegaciones, sugerencias y alternativas.

b& 1articipacin de orma agrupada

1ueden constituirse %sociaciones ?ecinales para la defensa* fomento o me5ora de los intereses generales o sectoriales de los vecinos . !stas 'sociaciones pueden solicitar su inscripcin en el 6egistro "ue, a tal e ecto, debe e-istir en los 'yuntamientos. Las !ntidades locales pueden acordar "ue las 'sociaciones Iecinales ormen parte de los rganos de gobierno de los entes descentralizados de gestin de servicios p5blicos %3rganismos 'utnomos, y Sociedades mercantiles locales&. 1ara acilitar la participacin ciudadana en la gestin de los asuntos locales y mejorar sta, los :unicipios pueden establecer rganos territoriales de gestin desconcentrada %Buntas de ,istrito&. !l 1leno de la 7orporacin puede acordar el establecimiento de -onse5os +ectoriales, con la inalidad de canalizar la participacin de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos municipales. Los 7onsejos sectoriales desarrollarn exclusivamente funciones de informe y* en su caso* propuesta. c& 1articipacin por medio de !ntidades 'dministrativas !n !spa$a se da entrada en temas de gestin urban!stica a los propietarios integrados en asociaciones dotadas de personalidad jurdico p5blica AFuntas de -ompensacin y %sociaciones de -ooperacin). ;gualmente, una vez realizada la urbanizacin, su conservacin y mantenimiento de algunos servicios p5blicos puede encomendarse por el 'yuntamiento a los mismos propietarios integrados, tambin, en asociaciones dotadas de personalidad jurdico p5blica %Entidades urban!sticas de -onservacin&. !n materia de tributos, cuando stos responden al principio del bene icio %contribuciones especiales o de mejoras& localizado territorialmente, se posibilita la integracin de los contribuyentes en %sociaciones que colaboran con la %dministracin en la vigilancia de

la obra cuya realizacin constituye el #ec#o imponible del tributo % %sociaciones %dministrativas de -ontribuyentes&.

/.& La pro incia.

!n +>DD se establece la divisin provincial espa$ola. !n la poca, la 1rovincia tiene un marcado carcter de estructura de la 'dministracin del !stado2 y es slo con el paso del tiempo "ue, junto a este carcter de circunscripcin territorial de la 'dministracin estatal, la 7rovincia adquiere la condicin de entidad local , con rganos de gobierno y competencias propias. ' este doble carcter responde la concepcin actual de la 1rovincia, seg5n e-presa la 7!: @la provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y di#isin territorial para el cumplimiento de las acti#idades del +stado %art. +<+ 7!&. !s pues necesario distinguir "ue en unos casos, se trata de la circunscripcin electoral y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del !stado y, en su caso, de las 7omunidades 'utnomas2 en otros, esta circunscripcin es una entidad local, de carcter territorial, determinada por la agrupacin de municipios. !n su carcter de entidad local #a tenido como misin esencial suplir las carencias de la entidad local bsica %el :unicipio&2 carencias cilmente comprensibles dado "ue por su pe"ue$o tama$o di cilmente pueden ser soporte de una 'dministracin p5blica prestadora de servicios p5blicos. Bunto a ello, la 1rovincia, en cuanto entidad local de segundo nivel, atenda a los intereses provinciales "ue trascendan de los puramente municipales. 1ero, en el momento actual, la constitucin de las 7omunidades 'utnomas #a supuesto la prdida para la 1rovincia de las unciones de plani icacin y de prestacin de servicios. 1or otra parte, la tendencia a crear entidades locales de carcter comarcal, supone, tambin, prdida .para la 1rovincia de sus misiones propias de entidad local de segundo nivel. La L.(.L centra los fines propios y espec!ficos de la 7rovincia en los siguientes: - =arantizar los principios de solidaridad y e"uilibrio intermunicipales, en el marco de la poltica econmica y social - 'segurar la prestacin integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal2 - 1articipar en la coordinacin de la 'dministracin Local con la de la 7omunidad 'utnoma y la del !stado !sta competencia de la 1rovincia, de asistencia a los :unicipios se concretan en un 7lan anual de obras y servicios! "ue se inancia con aportaciones del !stado, de la 7omunidad 'utnoma y de los propios municipios. 'dems de las competencias propias, la 1rovincia puede ser el rgano ordinario de gestin de las competencias de las 7omunidades 'utnomas.

/.( 5tros entes locales " isla1 comarca1 )rea metropolitana y otras entidades %.
,el resto de los entes locales se o recern slo algunas pinceladas. !n los arc#ipilagos (alear y 7anario, la isla es ente Local al mismo tiempo "ue en la legislacin autonmica se constituyen sus rganos de gobierno %7onsejos insulares -(aleares-, 7abildos ;nsulares -7anarias-& como entes descentralizados de la 'dministracin autonmica.

Las 7omunidades 'utnomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos !statutos, podrn crear en su territorio comarcas u otras entidades "ue agrupen varios :unicipios. La iniciativa para la creacin de una comarca podr partir de los propios municipios interesados. !n cual"uier caso, no podr crearse la comarca si a ello se oponen e-presamente las dos "uintas partes de los :unicipios "ue debern agruparse en ella, siempre "ue, en este caso, tales :unicipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente %e-cepcin 7atalu$a&. ,iversas leyes autonmicas #an regulado la comarca como ente local y como circunscripcin para el ejercicio de las competencias autonmicas. !l art. <D L.(.L prev "ue @las 7omunidades 'utnomas, previa audiencia de la 'dministracin del !stado y de los 'yuntamientos y ,iputaciones a ectados, podrn crear, modi icar y suprimir, mediante Ley, Greas (etropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos !statutos. as Greas (etropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas , entre cuyos n5cleos de poblacin e-istan vinculaciones econmicas y sociales "ue #agan necesaria la plani icacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obrasA. La aparicin de las 7omunidades 'utnomas #a supuesto la desaparicin de estas organizaciones metropolitanas. !l art. <? L.(.L establece "ue @las leyes de las 7omunidades 'utnomas sobre rgimen local regularn las entidades de mbito territorial inferior al (unicipio , para la administracin descentralizada de n5cleos de poblacin separados, bajo su denominacin tradicional de caser!os* parroquias* aldeas* barrios* anteiglesias* conce5os* pedan!as* lugares ane5os y otros anlogos, o a"uellas "ue establezcan las leyesA. Las competencias de estas !ntidades in ramunicipales son las siguientes: construccin, conservacin y reparacin de uentes, lavaderos y abrevaderos2 la polica de caminos rurales, montes, uentes y ros2 la limpieza de calles2 la mera administracin y conservacin de su patrimonio, incluido el orestal, y la regulacin del aprovec#amiento de sus bienes comunales2 la ejecucin de obras y la prestacin de servicios comprendidos en la competencia municipal y de e-clusivo inters de la !ntidad, cuando no est a cargo del respectivo :unicipio.

/.0 La asociacin de municipios para la 6restacin de ser icios.

1ara superar la ragmentacin municipal y su debilidad inanciera, los responsables de las corporaciones locales pueden asociarse bajo di erentes rmulas. *odas estas rmulas asociativas, siguiendo la teor!a de la agencia, se con orman como el agente apoderado "ue act5a en nombre y por encargo de varios actores principales, las corporaciones locales u otras organizaciones. )rente a la relacin directa usual entre un agente "ue desempe$a una serie de unciones encomendadas por un 5nico actor principal con orme a una serie de estipulaciones, los consorcios* las mancomunidades* las fundaciones y las empresas pblicas locales son instituciones en las "ue se materializa el e"uilibrio de poder de varios actores principales a la #ora de la prestacin del servicio.
Los actores principales deben acordar "u tipo de asociacin vertebrar mejor sus intereses comunes, eligiendo una u otra de acuerdo con el n asis "ue los polticos locales pongan en el binomio e icacia de gestin y e icacia democrtica. Los "ue pre ieren la mancomunidad como rmula jurdica aducen como motivo "ue los propios municipios deberan encontrar las soluciones a sus problemas de orma cooperativa sin la necesidad de recurrir a socios de otras jurisdicciones territoriales distintas. 'dems, seg5n ellos, la mancomunidad clarifica la l!nea

de responsabilidad pol!tica entre la entidad creada, los cargos electos locales de los municipios participantes en ella y la poblacin mancomunada. 1ara estos polticos, los consorcios no constituyen una buena opcin, a pesar de la reconocida ventaja de su mayor le-ibilidad de gestin. 3tros polticos autonmicos aducen los mismos motivos para omentar lo contrario, es decir, la implantacin de consorcios en los "ue la propia 7omunidad 'utnoma tenga representacin. 1or otro lado, el consorcio permite una mayor eficacia de gestin y una prestacin ms adecuada del servicio. !n de initiva, esta actuacin dota de mayor legitimidad a la accin p5blica local y permite el a ianzamiento de la democracia en torno a los resultados y los impactos de la poltica.

*odas estas rmulas asociativas se engloban dentro del trmino general @partners#ipA o en castellano @asociacinA, cumpliendo las caractersticas "ue seg5n 1eters deben tener: +. ;mplican a dos actores como mnimo. 0. 7ada participante en la asociacin act5a como un agente principal que defiende sus intereses frente a socios que gozan del mismo estatus# D. Los actores se mancomunan, orman un consorcio o establecen una empresa o undacin intermunicipal con la intencin de crear una institucin. !sta asociacin, por tanto, se caracteriza por su perdurabilidad en el tiempo y por sustituir los convenios y acuerdos puntuales. <. 7ada actor participante transfiere algunos recursos Ymateriales o inmaterialesY a la asociacin creada. ?. !-iste una responsabilidad con5unta de los actores participantes por los resultados y el impacto "ue las actividades de la asociacin tienen. 8os centraremos en las asociaciones p5blicas de mbito local. 4ay diversas razones para su proli eracin en las 5ltimas dcadas: 1aso de un sistema administrativo uni orme y jerar"uizado a otro descentralizado, introduccin de polticas ms liberales y tambin la inclusin de nuevos instrumentos "ue componen la 8ueva =estin 15blica. !n este apartado se analizan las di erencias undamentales entre los consorcios y las mancomunidades en trminos de gestin y de organizacin y sus implicaciones en la delimitacin de las responsabilidades de cada una de las partes. 1ara ello se utilizar como instrumento de anlisis la teor!a de la agencia, cuyos rudimentos esenciales tambin se aportarn. *erminaremos con una aplicacin prctica estudiando el caso de la :ancomunidad de Servicios de /ribe-Rosta :S/R, y el 7onsorcio de 'guas del =ran (ilbao 7'=(. 3#H#" as (ancomunidades# La mancomunidad es una entidad local, seg5n el estatus "ue le con iere la 7onstitucin, establecida e-clusivamente por municipios limtro es para propsitos m5ltiples. !n la actualidad, las provisiones legales "ue a ectan a las mancomunidades se encuentran recogidas en la Ley de (ases del .gimen Local de 0 de abril de+6>? %L(.L&. !l rgimen jurdico de las mancomunidades est con ormado por la legislacin bsica estatal, art. << L(.L, y por la normativa autonmica de desarrollo.
,e la de inicin ormal interesan tres aspectos en estos momentos: la composicin, los ines y sus pautas de uncionamiento.

' a composicin. 1or un lado, los municipios de distintas 7omunidades 'utnomas tienen la pro#ibicin e-presa de ormar una mancomunidad, a pesar de "ue sean municipios limtro es. 1or otro lado, otros entes locales como la provincia no pueden mancomunarse. Sin embargo, se permite la mancomunidad de municipios en los "ue no #aya continuidad territorial. ' os fines# una mancomunidad puede prestar uno o varios servicios en nombre de los municipios mancomunados. =o puede sustituir a los municipios miembros mediante la prestacin de todos sus servicios, ni tampoco debe salirse del marco legal "ue est vigente en el sector de servicios del "ue se trate. Los municipios miembros deciden lo "ue los servicios "ue mancomunidad presta y la mancomunidad decide el modo de gestin del servicio prestado. 8o slo pretenden cumplir los servicios mnimos sino "ue tambin intentar as mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. ' 7autas de funcionamiento. Los municipios miembros designan a los concejales de la corporacin para gobernar la mancomunidad de orma proporcional al tama$o de la poblacin del municipio miembro respectivo. !sto implica "ue son los polticos, y no gestores pro esionales, los "ue se encuentran a cargo de la prestacin de los servicios. Las pautas de trabajo de la mancomunidad son a menudo lentas e ine icientes. !l binomio e icacia de gestin y e icacia democrtica se resuelve a avor de la 5ltima en el caso de las mancomunidades. *odos los municipios estn representados en el e"uipo de gobierno y de gestin. !n trminos econmicos, la mancomunidad supone algunas desventajas. La debilidad inanciera primigenia de los municipios miembros se mantiene % salvo aportaciones econmicas de niveles superiores % ,iputaciones 1rovinciales principalmente pero "ue no pueden participar en sus rganos de gobierno&. La mancomunidad responde a la estructura y el uncionamiento de una burocracia bastante tradicional "ue su re de algunas carencias serias en el mbito de la responsabilidad de gestin. La mejora de la responsabilidad de gestin re"uerira algunos cambios undamentales como los siguientes: reduccin del n5mero de servicios "ue el ente presta, restriccin del n5mero de miembros "ue puede ormar el gobierno de la mancomunidad, la subcontratacin de los servicios con el sector privado, y la pro esionalizacin de su estructura administrativa.

3#H#$ os -onsorcios#
!l consorcio es un ejemplo de asociacin local vertical y horizontal "ue puede estar compuesto de organizaciones p5blicas de di erentes niveles de gobierno %nacional, autonmico y local&. *odos los miembros de un consorcio deben demostrar "ue tienen un inters directo en la prestacin de un servicio local. ,erivado de esta clusula resulta el #ec#o de "ue la participacin de un municipio en el consorcio sea obligatoria, aun"ue desde +660 la legislacin #a aceptado el establecimiento de consorcios entre las 7omunidades 'utnomas y las organizaciones estatales, sin la obligatoriedad del concurso de los municipios. 'dems, las organizaciones privadas sin nimo de lucro "ue demuestren alg5n inters en la prestacin de los servicios locales tambin pueden participar en los consorcios. Siguiendo a 1ierre %+66>: + y ss.&, dos actores contribuyen a la implicacin de las organizaciones privadas en las asociaciones p5blicas locales: !l tama$o de las instituciones municipales supone escasez de recursos financieros y un grado inadecuado de profesionalizacin gerencial para la prestacin de los servicios. La distancia sica entre los actores privados y p5blicos es menor en el nivel local "ue en el nacional. La implicacin de los actores privados en la prestacin de servicios de orma coparticipada est ad"uiriendo cierta relevancia %D+,?O del total cuenta con alguna&.

La colaboracin entre las diputaciones provinciales y las corporaciones locales es la ms popular de todas las combinaciones verticales posibles: as ocurre para el D>,G por ciento de los consorcios. !l gobierno nacional participa en un F,> por ciento de los consorcios. !n contraste a la mancomunidad, el consorcio es normalmente una organizacin establecida para desempear una nica funcin % G>,+ por ciento de los consorcios&. ,e orma e-cepcional, el consorcio presta ms de un servicio. Los consorcios establecidos #asta +66> cubren DF servicios di erentes, algunos menos "ue los cubiertos por las mancomunidades. !l servicio "ue ms se presta a travs de un consorcio es el de promocin econmica %+F por ciento&. Los consorcios establecidos para la promocin cultural %+0,D por ciento& y el abastecimiento de agua %G,D por ciento& son tambin bastante recuentes. Los consorcios y las mancomunidades tambin di ieren en trminos de su estructura organizativa y su rgimen jurdico. ,e acuerdo con 8ieto %+66G&, e-isten tres tipos bsicos de rganos ejecutivos en los consorcios. !l tipo menos com5n es a"uel "ue est ormado por cargos polticos, electos o de designacin, %concejales, diputados provinciales, consejeros, directores generales&. Los dos tipos restantes tienen un gerente, "ue puede ser reclutado en el sector p5blico o en el privado, normalmente un pro esional con conocimientos espec icos sobre el servicio prestado por el consorcio. Los cargos polticos "ue se re5nen en la asamblea general del consorcio pueden #acer responsable al gerente de su gestin. Tendencias. 'un"ue el n5mero global de mancomunidades %>>0& doblaba el n5mero de consorcios %<06& en +66G, parece "ue la pauta anual de crecimiento de las nuevas mancomunidades es ms errtica, mientras "ue el incremento de los consorcios parece ms estable. :ientras la creacin de mancomunidades es pre erida en las 7omunidades 'utnomas ms rurales y ms ragmentadas en trminos municipales %7astilla y Len con 0G,G por ciento de los municipios espa$oles y el 0D,D por ciento de las mancomunidades, pero slo el F,? por ciento de los consorcios&, los consorcios son ms comunes en dos de las 7omunidades 'utnomas menos ragmentadas con una proporcin alta de personas "ue viven en municipios con ms de ?J.JJJ #abitantes %7atalu$a y 'ndaluca &. !-isten otros tipos de rmulas asociativas entre los municipios % undaciones y empresas 15blicas&, "ue no #an sido a5n analizadas adecuadamente y "ue, sin embargo, constituyen un enmeno creciente de institucionalizacin de la cooperacin intermunicipal. La evolucin desigual de las mancomunidades y los consorcios puede deberse a "ue los consorcios omentan la gobernabilidad, entendida sta en trminos de e icacia de gestin. !-isten varios argumentos "ue prueban la mayor le-ibilidad de los consorcios: Los consorcios slo prestan un servicio por regla general. !l rgimen jurdico de los consorcios es menos rgido. )inalmente, en su c5pula e-iste normalmente un rgano ejecutivo pro esionalizado. 4ay ,iputaciones 1rovinciales y 7omunidades 'utnomas %!-tremadura & "ue omentan la :ancomunidad rente al 7onsorcio para evitar la erosin del control democrtico de la gestin.
7.5.3 . .

!l neoinstitucionalismo econmico y la teor!a principal'agente o recen un marco analtico especialmente apropiado para pro undizar en la delegacin de competencias, el control y los dese"uilibrios de poder e in ormacin "ue complican la gestin de la responsabilidad en estas

instituciones. La mayora de las asociaciones p5blicas locales oculta una relacin entre varios actores principales y un agente %LZ ler, +666: +G&. La asimetra de poder e in ormacin no slo se registra entre los di erentes miembros de la asociacin, sino tambin respecto a otros actores e-ternos, como los tribunales de cuentas o el electorado. )rente a la teora de la agencia , la teor!a actor principal'agente o rece una perspectiva ms amplia "ue permite analizar adecuadamente incluso las relaciones de una pluralidad de actores principales y agentes en el marco de un complejo entorno e-terno. 1or otro lado, se critica la simplista presuncin de la teora actor principal-agente de "ue las relaciones intergubernamentales se guan por el individualismo y la ma-imizacin del bene icio. !sta crtica puede obviarse mediante una aplicacin ms le-ible de la teora, centrada en subrayar la diversidad de intereses de las 'dministraciones p5blicas, en uncin de sus espec icas relaciones de responsabilidad. 'nte el riesgo de ineficiencia y de "ue la responsabilidad de las asociaciones p5blicas locales se difumine, LZ ler %+666: +G-+>& propone el concepto de Iasociaciones de rendimientoJ, "ue establezcan relaciones contractuales responsables y eficientes, basadas en los siguientes elementos: - 7lari icacin de unciones y responsabilidades , as como la identi icacin de riesgos. - !speci icacin conjunta de e-pectativas de rendimiento , alcanzando un e"uilibrio entre estas e-pectativas y las capacidades y los recursos disponibles. - Suministro de in ormacin iable a los rganos de gobierno, socios y ciudadanos sobre el progreso alcanzado en la consecucin de los objetivos pre ijados. - !valuaciones conjuntas sobre el grado de consecucin de estos objetivos . - .etroalimentacin sobre la evaluacin y la realizacin de los ajustes precisos para seguir avanzando.

E5emplo de consorcio. -onsorcio de %guas del @ran 9ilbao#

La estructura de este consorcio era marcadamente innovadora y participativa, teniendo en cuenta el carcter no democrtico del rgimen poltico. !sta estructura se basaba en tres principios bsicos: 1ropiedad municipal del consorcio. Los +6 ayuntamientos undadores estaban representados en los rganos de gobierno del consorcio. !l n5mero de votos de cada ayuntamiento en la asamblea general era proporcional al volumen de su poblacin, con el lmite de ?. 1articipacin del =obierno central, la 7orporacin :etropolitana del =ran (ilbao y la ,iputacin )oral de (izEaia en el consorcio sin poderes ejecutivos. 'l abolirse al 7orporacin :etropolitana en +6>J, el =obierno vasco pas a ormar parte del 7onsorcio, manteniendo el mismo estatus "ue la 7orporacin. !levada pro esionalidad y cuali icacin tcnica del e"uipo directivo. =racias a estas dos caractersticas, el consorcio poda operar como una empresa privada. *odas las entidades miembros del 7onsorcio se comprometieron a evitar cual"uier inter erencia poltica respecto a las decisiones tcnicas tomadas por el e"uipo directivo. ;esde el punto de vista de la teor!a principal'agente , el 7'=( presenta una estructura de control altamente descentralizada. !n este sentido, ejempli ica un agente con m5ltiples actores @principalesA. La e-istencia de esta multiplicidad de actores @principalesA con intereses contrapuestos puede producir elevados costes de agencia. !stos costes de agencia son la suma de los gastos de control por el actor principal, los gastos del agente para garantizar "ue no

perjudicar al actor principal y las prdidas ocasionadas por la divergencia entre las decisiones del agente y a"uellas decisiones "ue ma-imizaran los intereses del actor principal %Bensen y :ecEling, +6GF2 8eelen, +66D&. !spec icamente, el 7'=( es una agente de tres diferentes tipos actores principales , "ue le #an delegado ciertas acultades: os "D ayuntamientos fundadores y los otros $E que se adhirieron posteriormente . !stos actores principales poseen derec#o de voto para la adopcin de decisiones estratgicas y poderes ejecutivos para controlar el rendimiento del 7'=( y asegurar "ue sigue sus instrucciones. El @obierno central* la ;iputacin >oral* la -(@9 y* ms recientemente* el @obierno vasco. !stos actores principales inancian las actividades del 7'=( pero carecen de poderes ejecutivos para controlar su rendimiento. )inalmente, el 7'=( tambin es un agente de la :nin Europea, "ue le proporciona inanciacin adicional para ejecutar proyectos de in raestructura, como el sistema de colectores, interceptores y plantas depuradoras de agua, comprendido en el 1lan ;ntegral de Saneamiento del (ajo 8ervin. 7omo las subvenciones y trans erencias recibidas de otras 'dministraciones p5blicas no son su icientes para inanciar sus costosos proyectos de in raestructura de saneamiento, el 7'=( cobra un recargo del +JJ por ciento sobre el recibo del agua a los ciudadanos y empresas del (ilbao :etropolitano. Estos usuarios no son miembros directos del -%@9 y carecen, por lo tanto, de poderes ejecutivos.

E5emplo de mancomunidad. a (ancomunidad de +ervicios de :ribe'Kosta A(+:K)# La :S/R est integrada por seis municipios contiguos %(arriEa, =orliz, Lemoiz, 1lentzia, Sopelana y /rduliz& del rea metropolitana de (ilbao, con una poblacin total cercana a los 0J.JJJ #abitantes. !sta mancomunidad, creada en +660, presta un amplio abanico de servicios p5blicos, incluyendo los siguientes : =estin de residuos slidos urbanos ;n ormacin al consumidor Sensibilizacin ambiental undamentales: 1romocin del eusEera Servicios sociales.
;esde una perspectiva principal'agente, la :S/R es un agente de dos tipos de actores principales: +. os seis ayuntamientos fundadores, "ue disponen de un elevado grado de control de la :ancomunidad. 'nte el riesgo de "ue una potente :S/R termine por erosionar las competencias municipales, los lderes polticos municipales muestran cierta reticencia a delegar el control de gestin en el e"uipo tcnico de la :S/R. 0. a ;iputacin >oral y el @obierno vasco tambin son actores principales de la (+:K , perosin ser miembros. 'mbas 'dministraciones p5blicas, y especialmente la ,iputacin )oral, #an in luido decisivamente en la constitucin de la :S/R y inancian regularmente una parte sustancial de sus actividades. Los ayuntamientos poseen un mayor grado de control de la :S/R "ue del 7'=(, ya "ue el segundo dispone de una estructura de gestin ms slida y pro esionalizada.

%plicacin de la teor!a principal'agente al -%@9 y a la (+:K#

)undamentalmente nos interesa conocer cules son las expectativas de responsabilidad "ue ambas asociaciones #an generado en los distintos actores principales y e-ternos relacionados, cmo fluye la informacin entre el agente y los actores principales , cmo se evalan los resultados obtenidos, qu incentivos se emplean para minimizar las divergencias entre el rendimiento deseado y el realmente alcanzado y cules son las tendencias previsibles de uturo.

%specto !-pectativas de responsabilidad: -jurdico- inanciera -gerencial -poltica.

=estin de la in ormacin

(+:K Los ayuntamientos miembros controlan sus rganos de gobierno, "ue adoptan decisiones de gran impacto poltico en la zona. =ran responsabilidad poltica. La ,iputacin de Iizcaya no puede imponer estndares de rendimiento al :S/R. Slo supone un 0O de la poblacin vizcaina, rente al >FO del 7'=(. 'tencin especial a la responsabilidad jurdica % *ribunal Iasco de 7uentas 15blicas &. Slo se proporciona a los 'yuntamientos miembros. 1roporciona a los seis asociados in ormacin actualizada sobre resultados

!valuacin

. !valuacin conjunta del rendimiento entre el e"uipo directivo y los ayuntamientos miembros. 7ontrol e-terno del *ribunal Iasco de 7uentas centrado en cuestiones jurdicas y contables.

;ncentivos

Los 'yuntamientos miembros tienden a utilizar en la mayora de los casos incentivos polticos como recompensa o sancin. !stn dispuestos a ampliar competencias si se respetan estrictamente sus instrucciones. La ,iputacin posee capacidad de incentivar econmicamente. !n resumen, los incentivos bsicos son : dinero y poder

-%@9 Los ayuntamientos consorciados eligen a un representante poltico como presidente. !speran "ue el 7'=( sea capaz de conseguir un alto grado de inanciacin. Las e-pectativas de responsabilidad de los ayuntamientos es ms poltica "ue gerencial. La ,iputacin )oral de Iizcaya persigue ampliar su in luencia poltica en el 7onsorcio consiguiendo poderes ejecutivos y derec#o de voto. 'tencin especial a la responsabilidad jurdica % *ribunal Iasco de 7uentas 15blicas &. !l 7'=( suministra regularmente detallada in ormacin legal y inanciera. ,i cil de establecer relacin de causalidad entre la labor de la 7'=( y la calidad del agua. Tste se centra en la publicacin de in ormacin basada en resultados en lugar de datos de impacto. 8o implica interaccin con otros actores. 'utoevaluacin interna, e-ceptuando la auditora inanciera e-terna. 'ctiva participacin de los ayuntamientos y de la ,iputacin en los rganos de gobierno "ue asegura una retroalimentacin cooperativa en el proceso de evaluacin. 7ontrol e-terno del *ribunal Iasco de 7uentas centrado en cuestiones jurdicas y contables Los actores principales, en consonancia con el intenso carcter poltico de su perspectiva de responsabilidad presentan una mayor tendencia a recurrir a premios y sanciones de naturaleza poltica. La ,iputacin es ms propensa a emplear incentivos econmicos para orientar la actuacin de la 7'=( #acia la consecucin de sus propios objetivos.

1erspectivas de uturo

!volucin demogr ica de la comarca y nuevas 'lto grado de incertidumbre, principalmente por motivo demandas ciudadanas a satis acer. 'umento de de la meteorologa % inundaciones de +6>0 y gran se"ua inversiones para mejorar la calidad de los servicios. de +6>6&. ,ebe cubrir las crecientes demandas ciudadanas sobre calidad del agua y cumplir la Si contin5a creciendo la poblacin, necesitar normativa ambiental de la /nin !uropea. aumentar sus recursos #umanos y inancieros, y necesitar mayor autonoma respecto a sus actores *endencias: )ortalecimiento de la presencia de la principales. ,iputacin. !-pansin del 7'=( a todos los municipios de Iizcaya. 1rivatizacin de los servicios de abastecimiento de aguas a escala global conduce a actividades internacionales, acercndose progresivamente al modelo de empresa privada.

/.,. A modo de conclusin

La ragmentacin municipal consustancial al sistema poltico espa$ol y la crisis econmica de inales de la dcada de los a$os oc#enta y principios de los noventa #a obligado a las corporaciones locales a establecer rmulas por las "ue los municipios #an buscado socios para prestar unos servicios cuya demanda #a aumentado progresivamente. Las mancomunidades y los consorcios parecen minimizar los costes de transaccin "ue los actores locales incurriran si no e-istiera la posibilidad de adoptar estas rmulas asociativas. !n muc#os casos, una nueva institucin creada es capaz de prestar servicios "ue de otra orma un 5nico actor principal nunca #ubiera podido proveer. !n el anlisis se #a podido comprobar la importancia creciente de los consorcios rente a las mancomunidades, aun"ue la e-plicacin "ue se proporciona resulta contradictoria por lo "ue respecta a la popularidad obvia de los consorcios en comparacin con las mancomunidades. ,e acuerdo los presupuestos de la gobernabilidad, los consorcios son menos visibles y ms le-ibles "ue las mancomunidades. !specialmente para los polticos, los consorcios pueden parecer menos atractivos dado "ue el control poltico "ue pueden ejercer es dbil. !n los casos de mala administracin de los gerentes del consorcio, los polticos locales tambin podran argumentar su irresponsabilidad, al dotar de autonoma a la estructura administrativa del consorcio. ,esde el punto de vista de la teora de la agencia, se puede argumentar lo contrario. Los consorcios, como rmulas asociativas verticales o recen mejores posibilidades para los actores principales de niveles superiores de gobierno para #acer a las unidades in eriores responsables de las trans erencias monetarias "ue envan. !sto implica para los polticos de los niveles superiores un mayor grado de control poltico y de gestin. ' pesar de las di erencias, ambas instituciones son empleadas para propsitos similares con una estructura muy parecida. ' partir del anlisis realizado, siguiendo los principios de la teora principal-agente, se pueden establecer tres recomendaciones para me5orar la gestin de la responsabilidad en estas asociaciones intermunicipales: +. El actor principal ha de prestar mayor atencin a la responsabilidad de gestin . La responsabilidad poltica, jurdica y econmica #a de acompa$arse de la de carcter gerencial para asegurar la mejora de la calidad de los servicios municipales. !sta mejora de la calidad re"uiere la de inicin previa de indicadores de gestin adecuados y un seguimiento constante del rendimiento e ectivamente alcanzado. 0. El actor principal ha de fomentar la profesionalizacin de la estructura directiva de las asociaciones intermunicipales. 1or un lado, esta pro esionalizacin promover la responsabilidad gerencial, especialmente si las asociaciones se ven obligadas a operar en un mercado cada vez ms liberalizado y competitivo. 1or otro lado, la pro esionalizacin puede contribuir a disminuir la responsabilidad poltica, planteando un dilema entre responsabilidad poltica y gerencial. 'nte este dilema, los lderes polticos de las asociaciones p5blicas locales #an de elegir "u combinacin entre responsabilidad poltica y gerencial es la ms adecuada para cumplir la misin de la asociacin. D. os consorcios disfrutan normalmente de un margen de autonom!a ms amplio que las mancomunidades. !sta mayor autonoma avorece un desarrollo ms rpido de la responsabilidad gerencial en los consorcios "ue en las mancomunidades.

Tema A Las e$e**'"(es $"*a$es

8o se da en la #istoria contempornea espa$ola un ciclo tan prolongado de consultas electorales municipales celebradas con regularidad, transparencia y garantas de libertad. !l e-amen de las elecciones locales bajo la monar"ua parlamentaria, o incluso durante la .ep5blica de +6D+, revela la e-istencia de recuentes episodios de corrupcin, inestabilidad, invalidacin electoral o descarada injerencia gubernamental.

-.1 Las dimensiones del comportamiento electoral agregado en las elecciones locales
"# a 7articipacin En todas las elecciones locales el nivel de participacin global es sensiblemente inferior al registrado en las generales. La participacin de +6G6 - +666 ronda entre el FJ-GJO %+66? m-imo F6,FO&. 'parece tambin como elemento caracterstico de las locales en otras democracias consolidadas. 1or provincias: las ms abstencionistas %[ de la media estatal&: *eneri e, =alicia, =uip5zcoa, Iizcaya, (arcelona y las provincias andaluzas costeras a e-cepcin de =ranada2 las menos abstencionistas %- de la media estatal&: la zona central de la 1ennsula con (urgos y Soria a la cabeza, el litoral valenciano, la ranja navarro-aragonesa y las provincias andaluzas de 7rdoba y Ban2 alrededor de la media estatal: el resto de 7atalu$a, (aleares, Sevilla y =ranada. !n las +D 77'' donde coincide la celebracin de los comicios locales con los autonmicos, la variacin en los niveles de participacin entre ambas elecciones es de poca signi icacin. 7anarias es la 5nica 7omunidad donde se observa un mayor nivel de participacin en las elecciones locales en detrimento de las autonmicas. !n las < 77'' donde las elecciones locales no coinciden con las autonmicas se presentan situaciones di erentes: ,atalu-a las locales, a e-cepcin de las de +66+, tienen un nivel ms alto de participacin "ue las autonmicas2 )ndaluca, las autonmicas de +6>0 y las locales de +6>D tienen unos niveles similares mientras las autonmicas de +6>F son sensiblemente ms participativas "ue las locales de +6>G y +66+ \]] irregular2 .alicia la participacin de las autonmicas de +6>? es similar a la de las locales de +6>D y +6>G2 Pas /asco, las elecciones de +6G6 son ms participativas "ue las autonmicas de +6>J. !n las autonmicas de +6>< la abstencin es in erior en < puntos a las locales de +6>D. $# a fragmentacin del voto entre partidos y candidaturas 7on respecto a las elecciones generales, el voto municipal o rece una mayor ragmentacin. 7on todo, los partidos de mbito estatal re5nen todava un 3L'3HB de los su ragios emitidos, mientras "ue partidos y candidaturas de mbito subestatal se #acen con el resto. 's pues, el carcter proporcional del sistema electoral municipal no re leja una e-cesiva ragmentacin del voto. ' pesar de ello, no cabe ignorar la presencia de candidaturas locales, ormadas al margen de las

uerzas polticas "ue compiten en elecciones generales y autonmicas. !n las primeras elecciones municipales de +6G6, los concejales no adscritos a los partidos registrados se situaron en torno a los +G.JJJ, mientras "ue en las elecciones de +66+ #aban descendido a ?.FJJ. !stamos ante un proceso de creciente KestatalizacinL de la competicin electoral local, condicionada por los recursos organizativos, econmicos y de imagen de las grandes uerzas polticas generales. 2# a distribucin del apoyo electoral en la dimensin derecha'izquierda

Si se distribuye el voto agregado a lo largo de la convencional distribucin en un eje derec#aiz"uierda, puede comprobarse una leve inclinacin de los votantes #acia la iz"uierda #egemonizada por el 1S3!. 1or lo "ue respecta al voto local comunista, #ay "ue se$alar "ue se mantiene dentro de la modestia "ue le caracteriza a escala estatal. 8o se producen di erencias espectaculares o de relieve con respecto a los resultados obtenidos en las elecciones generales. E# a distribucin territorial del voto agregado municipal !l mapa de uerzas polticas se solapa, en general, con el de apoyos polticos para las elecciones parlamentarias. 'll donde un partido es uerte en las generales tiende a serlo en las locales, aun"ue con intensidades di erentes. 8o se da pues, una discordancia notable en el reparto territorial. H# a presencia electoral de los partidos de mbito estatal a. +l #oto P01+ ,os actores parecen contribuir a "ue el total de votos recibidos por el 1S3! en las locales sea menor "ue en las generales: +. La mayor abstencin producida en los comicios municipales. 0. La inclinacin de un sector de su electorado a abandonar la tctica del Kvoto 5tilL en avor de los grandes partidos, cuando la mayor proporcionalidad del sistema electoral local le o rece la oportunidad de avorecer a una uerza poltica ms pr-ima a sus posiciones. La distribucin territorial del voto socialista en las locales guarda una notable similitud con la distribucin de las elecciones generales. Las elecciones de +6>D representaron la #egemona del 1S3! en los grandes municipios de ms de ?J.JJJ #abitantes. !n cambio, las elecciones de +6>G ponen de mani iesto la prdida de este apoyo urbano obtenido en +6>D. La comparacin de los resultados locales con los autonmicos nos muestra "ue en las 77'' donde se simultanearon las dos elecciones se registra, especialmente en +6>D, una tendencia a "ue el O de voto socialista en las municipales sea menor "ue en las autonmicas. !l caso ms claro es 7anarias, donde la presencia de candidaturas independientes #ace "ue el O del voto socialista en estas elecciones locales disminuya en 0J puntos. Los mejores porcentajes de voto 1S3! se dan de una manera generalizada en las elecciones parlamentarias. b. +l #oto PP La evolucin electoral del 11 en las elecciones municipales sigue la tendencia de voto observada para las generales. Sin ninguna duda, la desaparicin de /7, bene icia enormemente estos resultados. Los resultados del 11 en las elecciones locales se sit5a siempre a niveles in eriores "ue en las generales. Los resultados del 11 en ciudades pe"ue$as y medianas son ms avorables "ue los de las ciudades grandes.

c. +l #oto (23(, 4(niciati#a per ,atalunya5 Su presencia en las grandes aglomeraciones de :adrid y (arcelona, y su espacio estabilizado en 'ndaluca, 'sturias y Ialencia, #acen de estas zonas las 5nicas con presencia electoral comunista signi icativa. La magnitud del voto comunista en las locales es ligeramente di erente a la "ue se observa en las generales: #an sido siempre superiores en las locales. !s en las ciudades medianas de carcter industrial donde obtiene sus mejores resultados. d. +l #oto 2,6

7omo sucedi en las elecciones generales de +6GG y +6G6, /7, ue la uerza "ue en las locales de +6G6 obtuvo el mayor n5mero de votos. !n esta ocasin la di erencia con el 1S3! %0^& ue menor "ue en las elecciones generales, ya "ue dic#a di erencia se redujo en 0JJ.JJJ votos. 4ay "ue subrayar "ue ninguna uerza poltica #a conseguido en cual"uiera de las locales celebradas #asta +66+ acercarse signi icativamente a los resultados en alcaldes y consejales obtenidos por /7,. e. +l #oto ,i2 La evolucin de 7i/ en las elecciones es claramente positiva desde +6G6 y slo en +66+ parece e-perimentar un ligero retroceso, permitindole ser desde +6G6 la primera uerza en 7atalu$a en n5mero de 7oncejales y 'lcaldes. ,esde +6>G se #a dado una gradual e importante penetracin en las grandes reas urbanas. Sus resultados en las elecciones locales siempre se #an situado por debajo de los resultados en las autonmicas. Sin embargo, #an coincidido en gran medida con los obtenidos en las elecciones generales. La zona de mayor implantacin es la circunscripcin de =erona, seguida por *arragona y Lrida.

f. +l #oto P7/ La evolucin del voto 18I en las elecciones locales viene condicionado por la ruptura "ue en +6>G se produce en la organizacin nacionalista vasca. ,esde +6G6 el 18I #a sido la primera uerza en las elecciones locales en n5mero de votos, de 7oncejales y de 'lcaldes %+6>D - ?+O de 7oncejales y el ?6,FO de 'lcaldes&. !sta primaca se "uiebra en +6>G, debido a la escisin "ue da lugar a la aparicin de !'. 1ero en +66+ parece recuperarse. Iizcaya es la circunscripcin donde obtiene sus mejores resultados.

-.2 Elecciones locales y sistema poltico general

/entro del contexto del sistema poltico general y sus mecanismos institucionales, podemos preguntarnos (u% !uncin o !unciones desempe#an las consultas locales) +. a legitimacin del gobierno local democrtico, mediante la eleccin libre y competitiva de las autoridades municipales. La poltica local y sus instituciones re leja un inters superior al "ue se otorga a la poltica en otras mani estaciones

8mportancia otorgada a las instituciones pol!ticas

'uc a 8astante 1arlamento <J <+ 1artidos polticos D0 <0 =obierno << <J 'utonoma 06 D> 'yuntamiento D> <? 1ero, _cmo casa este mayor inters declarado por la res publica local con la mayor abstencin "ue el votante re leja en las municipales` !sta mayor abstencin es uno de los rasgos crnicos de las elecciones municipales en prcticamente todas las democracias pluralistas, #asta el punto de "ue permite cali icar a tal tipo de elecciones como Kelecciones de segundo ordenL por ser percibidas por los votantes como consultas de menor trascendencia. 1ero tambin podra entenderse como e ecto de la in luencia de los grandes actores polticos %partidos, lderes, medios de comunicacin&, "ue concentran la atencin sobre el escenario poltico general y arrastran al electorado a participar en mayor medida en a"uel mbito "ue, seg5n los propios votantes, menos inters les provoca. Se da una aparente contradiccin entre la mayor abstencin en las elecciones locales y la importancia atribuida al gobierno local. 0. >acilitar la constitucin de un gobierno municipal , con capacidad y continuidad para adoptar las decisiones "ue a ectan a los intereses de la comunidad local. La e-periencia espa$ola #a revelado un aceptable grado de estabilidad del gobierno municipal, as como de capacidad de mejorar las condiciones de la vida local. Bunto a consideraciones de tica poltica "ue pueden #acerse sobre el enmeno, deben tenerse en cuenta para e-plicar el Ktrans uguismoL %se da [ en la vida local& la escasa co#esin de los partidos y su limitado arraigo en el mbito local, "ue llevan con recuencia a la ormacin poco slida de candidaturas municipales. Las llamadas a re ormar el sistema electoral local se centran en la adopcin de una rmula mayoritaria en lugar de la proporcionalidad y la instauracin de la eleccin directa del alcalde. D. +on contempladas como decisiones MprimariasN* a las "ue polticos y comentaristas con ieren el carcter de ensayo o preanuncio del resultado de las elecciones generales. !sta

uncin tiene mayor o menor entidad, seg5n el momento: pueden ser generales para todos los municipios, pero no simultneas con las parlamentarias %!spa$a&. !sta di erente ubicacin temporal en el ciclo de consultas conduce obviamente a percepciones y planteamientos diversos por parte de agentes y observadores. ' ello contribuye tambin la progresiva KestatalizacinL de la vida poltica, en la "ue los condicionantes locales pierden uerza en avor de los ms generales. 1ara el caso espa$ol, la situacin temporal de las elecciones locales con respecto a las parlamentarias conduce a entender el resultado de las locales como un KecoL ms o menos lejano, pero persistente. 8o puede ignorarse la importancia del actor local, "ue se e-presa de manera particular cuando aparece alg5n lder o notable "ue se impone en las elecciones municipales. 's cabe e-plicar el resultado de las elecciones locales en algunos municipios %7rdoba&, donde dic#o resultado se contrapone, a veces espectacularmente al resultado de las elecciones generales. Se #a adjetivado esta conducta electoral como voto KdualL o incluso como voto KtripleL, cuando un mismo ciudadano, seg5n el tipo de elecciones generales, autonmicas o locales, vara la orientacin de su voto electoral. 1ese a ello, globalmente el electorado "ue participa en las elecciones locales responde de manera comparable al modo con "ue lo #ace en las elecciones generales. Se concentra de modo pre erente en las uerzas polticas mejor situadas en el mbito estatal. 8o abunda e-cesivamente el voto de riesgo, de protesta o testimonial. 1ersiste la orientacin #acia el voto K5tilL, "ue gua la estrategia del voto bajo sistemas menos proporcionales. La dinmica y la percepcin KpresidencialistaL de las campa$as electorales locales, centrada en torno a la igura del candidato a alcalde, podra ser tambin un incentivo a la estrategia del voto 5til. *re+erencias electorales municipales "DD" 77 7+<E 0?,D< D>,D< "DDH D?,0F DJ,>D "DDD D<,<D D<,0?

Tama,o de #abitat (elecciones 199911 mejores resultados en #asta 0?J, ms de ?J.JJJ, 0?+-?JJJ 1S3! mejores resultados en ms ?J.JJJ, 0J.JJ+-?J.JJJ, 0?+-?JJJ ;/ mejores resultados en 0J.JJ+-?J.JJJ, ?JJ+-0J.JJJ

Tema B Las ."$30'*as .6#$'*as % $" se!5'*'"s $"*a$es e( Es.a+a

2.1 La dimensin local del 7ienestar 8ocial9 el marco conceptual.
"# a dimensin local del modelo de bienestar ,eynesiano# 4asta inales de los a$os estructuras sociales poco complejas "ue se corresponde al modelo clsico de bienestar Eeynesiano %!(R&. !ste modelo incorpora un triple objetivo estratgico: tasas elevadas de empleo masculino estable, reproduccin social masiva de la uerza de trabajo y garanta relativa de rentas de los segmentados en paro. Se realizar a travs de una produccinUo erta centralizada, monopolista, burocrtica y estandarizada de trans erencias y servicios universales, con poco espacio para instrumentos de intervencin de tipo regulativo. La dimensin local del bienestar social en la !uropa Eeynesiana es bastante #eterognea. !n la prctica los roles municipales de bienestar se polarizaron en torno a dos modelos relativamente estables: - el modelo de administracin municipal del bienestar % pases anglosajones y escandinavos &. Los municipios se convierten en brazos ejecutores de los servicios p5blicos universales del !(R. .esponde al principio #istrico constitutivo de tipo estatutario en el "ue los poderes locales son concebidos como agencias territoriales del !stado "ue act5an de acuerdo a autorizaciones competenciales espec icas. - !l modelo de gobierno local residual. Las instituciones locales dise$an programas de desarrollo comunitario pero estn al margen de los grandes servicios del !(R. .esponden al principio #istrico constitutivo de tipo competencia general, seg5n el cual los municipios son entendidos como espacios de autoorganizacin comunitaria. 1roblema inverso al modelo anterior : muc#a capacidad de gobierno sin ning5n tipo de dimensin prestacional relevante. ' lo largo de las dos 5ltimas dcadas, debido a los cambios socioeconmicos, se rede inen los modelos clsicos de bienestar de acuerdo con tres rdenes analticamente di erenciables: a. !n clave sectorial. !n relacin con las polticas laborales, las de e-clusin social, las de gnero y las interrelaciones entre empleo y proteccin, se generan debates en torno al desplazamiento #acia el mercado o #acia las relaciones sociales primarias de antiguos roles p5blicos del bienestar. b. !n clave operativa. 1aso de una 'dministracin p5blica tradicional % burocrtica, monopolista y paternalista & #acia la nueva gestin p5blica % le-ibilidad, pluralismo y consumerismo &. c. !n clave territorial. 1rdida de la centralidad del !stado-nacin, sustituido por un tipo de governance ms complejo, con procesos de codeterminacin de polticas.

$# a nueva dimensin local del bienestar# La tesis "ue sostenemos respecto a la nueva dimensin local del bienestar social puede enunciarse, en sntesis, de la orma siguiente: algunos de los cambios ms relevantes en el conte-to socioeconmico y cultural de las democracias avanzadas presentan ejes de impacto directo sobre las comunidades locales. La resultante de dic#os impactos se e-presa en un potencial de ortalecimiento de los roles locales de bienestar respecto de ases anteriores. !n concreto, la emergencia y consolidacin de las polticas de servicios personales se convierte en la aportacin espec ica de los gobiernos locales al !stado del bienestar reestructurado de inales de los a$os noventa.
1ara desarrollar la tesis, organizaremos el argumento en cuatro apartados: re le-ionaremos sobre los impactos comunitarios de los cambios conte-tuales2 aportaremos una propuesta de conceptuacin de las polticas de servicios personales2 desarrollaremos, en clave ms normativa, lo "ue entendemos debera ser un modelo integral, estratgico, participativo y comunitario de bienestar local2 por 5ltimo, trazaremos alg5n apunte comparativo.

-ambios contextuales y e5es de impacto sobre la esfera local#

-:%;6< 2#"# Cambios conte'tuales e impactos comunitarios

-ambios con textuales )ragmentacin social

-ontenidos bsicos 8uevas estructuraciones de la desigualdad %pluridimensional &. .eorientacin de las estrategias de identidad #acia la e-periencia compartida. ,el modelo ordista a la acumulacin le-ible y re le-iva.

8mpactos sobre la esfera local 'rticulacin comunitaria de los colectivos vulnerables a procesos de e-clusin social. !mergencia de la dimensin comunitaria de la cultura poltica del bienestar. 7otidianidad articulada a la crisis del empleo. !strategias de desarrollo endgeno. 3 erta le-ible de polticas.

.eestructuracin de los re erentes de identidad 7ambio de paradigma productivo.

Emergencia y elementos de definicin de las pol!ticas pblicas municipales de servicios personales# os gobiernos locales se sit5an en posicin de expandir su agenda de bienestar y de jugar roles ms cualitativos y estratgicos. !s bajo estas circunstancias "ue los gobiernos locales irrumpen con uerza, desde mediados de los a$os oc#enta, en la promocin ocupacional y la ormacin continua, en la luc#a contra la e-clusin, en la dimensin social del suelo y la vivienda, en la dinamizacin cultural y el tiempo libre, en la igualdad entre #ombres y mujeres...!s decir, en todo un abanico de polticas sociales emergentes, poco relevantes en los modelos clsicos de bienestar, muy conectadas a los cambios conte-tuales recientes y directamente ubicadas en el terreno de la proximidad. as pol!ticas de servicios personales pueden de inirse como un con5unto de acciones pblicas locales, articuladas en torno a las personas, los grupos y la comunidad y orientadas al desarrollo sociocomunitario, sobre la base de relaciones integradoras,

solidarias y participativas. La concrecin de esta de inicin puede #acerse desde tres perspectivas no e-cluyentes entre s: a. /na primera perspectiva pone el n asis en el binomio territorioOcomunidad como elemento in#erente a los servicios personales y eje articulador del contenido de todas sus polticas. !ste en o"ue subraya el componente de anclaje comunitario en el territorio municipal de los modelos emergentes de bienestar local, rente al carcter bsicamente aterritorial de las polticas sociales de mbito superior. b. /na segunda perspectiva parte de la tesis de la comple5idad intergubernamental, %di erentes niveles institucionales confluyen de modo asimtrico en la elaboracin de la mayora de las polticas de bienestar&. !l predominio del nivel local se da en a"uellas polticas sociales selectivas o ocalizables, de bases normativas dbiles, conectadas a necesidades altamente #eterogneas y orientadas por valores de co#esinUintegracin. c. La tercera perspectiva pone el n asis en la dimensin operativa, es decir, en los procesos de gestin y produccin de los programas municipales de bienestar. !ste en o"ue subraya la necesidad de convertir los servicios personales en la punta de lanza de la trans ormacin posburocrtica del !stado social. 2# a formulacin de los modelos locales de servicios personales# /na vez de inido lo "ue son servicios personales, per ilaremos un modelo integral, estratgico, participativo y comunitario de bienestar local, pro undizando en el cmo % ideas-marco de apoyo al proceso de ormulacin de polticas de servicios personales & y en el qu, lneas de contenido sustantivo de estas polticas. % re le-in en el caso espa$ol & Elementos de diagnstico# ,os dcadas de gobiernos locales democrticos con intensa actividad en muc#as reas de actuacin, "ue dejaron doble #uella: - !n primer lugar, una dinmica predominante de cobertura de dficit sociales bsicos %asistenciales, ormativos, culturales, de ocio&, as como de uerte implicacin de los polticos y los directivos p5blicos en los procesos de produccin de los servicios "ue deban dar respuesta a las necesidades acumuladas. - !n segundo lugar, con la llegada de la democracia municipal el diseo de las pol!ticas locales se hace mucho ms impermeable. Los nuevos polticos electos tendan a monopolizar las decisiones colectivas2 los ciudadanos y ciudadanas tendan a delegar la resolucin de los problemas. (odelo de ciudad e innovacin democrtica en los servicios personales A el cmo ) Los nuevos gobiernos locales se plantean superar los es"uemas e-cesivamente reactivos, tecnocrticos y poco participativos anteriormente rese$ados. !n concreto, consideramos la necesidad de re le-ionar en torno a tres ideas- uerza con capacidad para apoyar el proceso de elaboracin de polticas locales de servicios personales: +- &acia un modelo de direccin pol!tica potente. la importancia del liderazgo. .ecuperacin de las ideas, los valores y los paradigmas como elementos centrales del proceso de toma de decisiones. .epolitizacin como capacidad del gobierno local de de inir el modelo social para el municipio, e-plicitar los valores "ue lo

in orman, capaz de concitar grandes acuerdos y per ilar el alcance de la responsabilidad municipal, construyendo espacios de deliberacin. 0- &acia un modelo de perspectiva estratgica. la importancia de la planificacin. 'dopcin de un conjunto de instrumentos tcnicos con capacidad para estructurar y dotar de cierta estabilidad al proceso de dise$o de polticas de servicios personales. .eubicacin del dise$o de polticas municipales de bienestar en una perspectiva estratgica. D- &acia un modelo de alta intensidad democrtica: la importacin de la innovacin participativa. 'gotamiento del discurso participativo tradicional. Salto cualitativo: ir #acia nuevas pautas de implicacin ciudadana en la es era p5blica municipal. *rans erir poder a la comunidad mediante mecanismos de innovacin democrtica %con erencias deliberativas, grupos de mediacin social, n5cleos de intervencin participativa&. Suavizar el peso de la burocracia, con gestin pluralista, asociativa y personalizada. E# os contenidos de las pol!ticas de servicios personales A el qu )#

,esde dos perspectivas: - !je asistencia-promocin % modelo de bienestar local promocional&. - ,ilema universalismo-accin positiva % modelo de servicios personales de e-tensin e intensidad elevadas &. Elementos de diagnstico# *radicionalmente* dos unciones de bienestar adicionales solan ser dejadas en manos de los municipios. 1or una parte, lo "ue podramos llamar un universalismo de segundo orden! es decir, la provisin de algunos servicios %deportivos, culturales y los de ocio en general& dbilmente enraizados en la cultura poltica del bienestar. 1or otra parte, unos mecanismos de respuesta a necesidades sociales personalizadas, intensas pero coyunturales, no previstas por las redes de proteccin central, y concretados en una o erta de servicios sociales reactivos y asistenciales. !n proceso de construccin acelerada del !stado del (ienestar en !spa$a a lo largo de la transicin su re importantes trans ormaciones. 1or una parte, lo "ue #emos llamado nueva cultura pol!tica del bienestar, muc#o ms conectada a valores post-materialistas, viene a re orzar la dimensin universal-comunitaria de las polticas de servicios personales, nuevos servicios para satis acer nuevas demandas socioculturales y de ocio. 1or otra parte, lo "ue #emos llamado sociedad fragmentada con nuevos e5es de marginacin, viene a re orzar la dimensin de accin positiva de las polticas municipales de bienestar: nuevos programas de insercin en torno a nuevos colectivos de alto riesgo de e-clusin. &acia un modelo promocional* comunitario y estratgico de servicios personales# 8uestros gobiernos siguen sujetos a uertes inercias derivadas de culturas de intervencin asistenciales, "ue se caracterizan por: - .oles p5blicos reactivos % escasa capacidad de anticipacin &. - 'rticular respuestas slo a partir de demandas e-presadas.

1rivilegiar actuaciones de base estrictamente individualizada % in ravalora la dimensin grupal &.

'nte esto, creemos "ue se #ace necesario re orzar la apuesta por un modelo de servicios personales de tipo promocional "ue, basado en una de inicin poltico9normati#a de las necesidades, impulse la adopcin de una perspectiva de accin de base comunitaria y el desarrollo de roles sociales de carcter estrat.$ico. !ste modelo #a de poder combinar una atencin individualizada a las personas con necesidades concretas %e intrans eribles& dentro de una visin integradora de las necesidades en un modelo de intervencin global. M todo ello sobre la base de buenos sistemas locales de in ormacin social "ue permitan de inir problemas y necesidades de forma anticipativa y poder construir as los criterios poltico-normativos de accin de orma consensuada con la comunidad. !s necesario construir la m-ima co#erencia entre el diseo promocional'comunitario' estratgico tal como #a sido ormulado y los criterios estructuradores de la o erta y de la produccin de servicios. !n concreto, el modelo promocional, comunitario y estratgico de bienestar local re"uiere una gestin "ue supere la segmentacin y el centralismo tecnoburocrticos y los sustituya por un modelo de produccin de servicios integrado, descentralizado, participativo y pluralista. !s decir, un modelo con participacin transversal del conjunto de las reas, con plena responsabilizacin de la base y con combinacin entre la provisin directa y la #abilitacin de agentes asociativos. &acia unos servicios personales integrales. la articulacin de universalismo y accin positiva en la esfera local# Los servicios a las personas deberan conjugar en la es era local las acciones positivas contra la e-clusin con el nuevo universalismo comunitario. !l gobierno local asume sus responsabilidades actuando directamente, pero tambin apoyando a los mecanismos comunitarios de creacin de bienestar, as como generando relaciones cooperativas entre el sector p5blico, el privado y el tejido asociativo. !l volumen de la o erta de servicios personales debe ser, ms "ue una variable dependiente sujeta a modi icaciones constantes generadas por los cambios del entorno, el resultado de una decisin pol!tica: bien sostenida en la diagnosis social de la ciudad, pero con voluntad de operar como variable de cambio social en una direccin concreta. !sta decisin #a de constar de dos vectores sobre los "ue las uturas polticas de servicios personales deben posicionarse: el nivel de cobertura y la intensidad media de proteccin.
%lta 8ntensidad de la actuacin 9a5a Servicios personales intensivoselectivos Servicios personales residuales 9a5a =ivel de cobertura Servicios personales integrales. Servicios personales asistenciales %lta

)igura D.D

La igura D.D genera la imagen de cuatro tipos de servicios personales en uncin de la opcin respecto a la intensidad de actuacin y al nivel de cobertura. ' e ectos prcticos muestra tambin la importancia del parmetro de la cobertura con el objetivo de #acer e ectivo el universalismo comunitario y tambin la importancia de la intensidad como reno a posibles tendencias a la residualizacin de los servicios personales. !n de initiva, se trata de construir un posicionamiento municipal por unos servicios personales de calidad, blindados en su dimensin cuantitativa y con capacidad para articular el nuevo universalismo comunitario con la accin intensa contra la e-clusin. ,ebera #acerse en el marco del modelo promocional y estratgico, con vinculacin de todos los sectores de actuacin municipal y con mecanismos de concertacin pluralista. H# os modelos europeos de bienestar local en los aos noventa. algunos rasgos bsicos en perspectiva comparada#

/na primera re le-in nos lleva a constatar el incremento de la #eterogeneidad y la consiguiente ragmentacin de los modelos europeos de bienestar local. ' continuacin se repasan los cuatro modelos resultantes. - !l modelo anglosajn. ,esde los a$os oc#enta se en renta a uertes presiones de cambio. La desmunicipalizacin del bienestar se plasma en tres lneas: a& la privatizacin en sentido estricto %caso de la vivienda p5blica municipal&2 b& la centralizacin en sentido estricto: sanidad y ormacin ocupacional y continua2 y c& el incremento del protagonismo de la sociedad civil local en el marco de nuevas regulaciones estatales. M dos rasgos en sentido contrario: los servicios sociales orman un n5cleo p5blico duro, escasamente accesible al competitive tendering y tambin, de la mano de nuevas polticas de regeneracin urbana surgen nuevos planes integrales de barrio % partenariado tcnicovecinal &. - !l modelo escandinavo Los procesos de cambio ms importantes a ectan a la esfera operativa. !n el campo de la le-ibilidad, podemos apuntar una uerte agencializacin de la vivienda y la sanidad locales, as como una elevada presencia de procesos integrados de produccin de servicios sociosanitarios y socioculturales. !n el campo del pluralismo y de la participacin, los rendimientos #an sido menores. Slo un 0J O de las :ommunes %macromunicipios uncionales& #an establecido consejos vecinales como mecanismos de democracia deliberativa, conectada a la resolucin de problemas sociales %Lane, +66G&. - !l modelo continental !l modelo continental de bienestar local se articula en torno a los principios de concertacin interinstitucional mltiple y subsidiariedad de los poderes pblicos respecto de las entidades y corporaciones sociales. :s all de la cultura organizativa del partenariado! la gestin cuasi pluralista de servicios constituye el segundo rasgo bsico del modelo de prestacin %'lemania&. - !l modelo mediterrneo. !n el rgimen mediterrneo, ms all de la diversidad de modelos de !stado y de culturas polticas, los municipios presentan una o erta y una estructura dbil de servicios de bienestar. 8inguna de las grandes polticas sociales se sit5a en el mbito local.

Los gobiernos locales, pues, focalizan sus roles de bienestar en los servicios sociales y en los aspectos culturales, ormativos, de salud y de ocio "ue permiten el dise$o de programas de desarrollo comunitario, o bien de polticas selectivas y altamente personalizables. !sta situacin, sin embargo, articulada a la uerte identidad colectiva municipal, se #a convertido en un incentivo de primer orden #acia procesos de innovacin democrtica, organizativa y de gestin. Se #an realizado aportaciones destacadas: las reas de servicios personales, la o erta de programas transversales, el trabajo comunitario y la descentralizacin, aun con muc#as insu iciencias, resisten la comparacin europea muc#o mejor "ue los aspectos competenciales y sustantivos.

2.2 La dimensin local de la promcin econmica9 el marco conceptual.

!n este apartado nos centraremos en la dimensin terica, marcando como objetivos undamentales la de inicin del concepto de pol!tica econmica local %1!L& y la descripcin de los mecanismos "ue permiten su articulacin. "# ocalismo en un periodo de globalizacin# !n la dinmica localismo-globalizacin, los !stados-nacin se ven superados por la creciente importancia de los asuntos supranacionales. 1or otra parte, algunos de los problemas "ue su rimos podran ser resueltos con mayor -ito en un nivel in raestatal o local. Los municipios canalizan un n5mero creciente de demandas polticas y econmicas. !l propio proceso de globalizacin potencia el rol de los responsables locales. 1or un lado, se a irma "ue buena parte de los problemas econmicos dependen del actor territorio2 es decir, de la ventaja o la desventaja competitiva de las di erentes localidades en relacin con una economa globalizada. 1or otro lado, se reconoce "ue las polticas nacionales tienden a racasar precisamente por carecer de una orientacin local clara y decidida "ue les permita llevar a la prctica los objetivos marcados. !n contraste con el centralizado y universalista !stado del bienestar tradicional, el nuevo !stado se nos aparece descentrado y localista. Las jerar"uas de gobierno se desmoronan para reaparecer bajo la apariencia de una compleja red de actores y relaciones. !n este conte-to, las polticas econmicas locales ad"uieren relevancia, al mismo tiempo "ue e-perimentan trans ormaciones sustanciales en los rasgos bsicos de su puesta en uncionamiento. Las polticas econmicas locales deben ser capaces de moverse en la complejidad, de gobernar a travs de redes y no de jerar"uas, de dirigir a travs de la in luencia y no del ejercicio de autoridad, de relacionarse ms "ue de mandar. !sta nueva situacin representa el gran reto de las polticas locales de promocin econmica. $ PQu es una pol!tica de promocin econmica localR !l trabajo de (laEely %+66<& es de suma utilidad, pues de ine las polticas locales de promocin econmica a partir de lo "ue considera sus ob5etivos bsicos. Tstos son: +& 7otenciar la venta5a competitiva del municipio para, de este modo, acilitar la instalacin de empresas nuevas, el mantenimiento de las ya e-istentes y, como resultado de lo anterior, omentar la ocupacin y la ri"ueza local. 0& :tilizar los recursos humanos* sociales* institucionales y territoriales locales con el objetivo de construir un modelo de crecimiento econmico autnomo. !n el conte-to actual, continua (laEely, estos objetivos suponen la aceptacin de tres opciones estratgicas: +& 7otenciar el rol del gobierno local como actor relevante en la promocin econmica del territorio.

0& 6econocer la imposibilidad de emprender actuaciones aisladas y, consecuentemente, la necesidad de establecer mecanismos de colaboracin con otros actores econmicos, polticos y sociales. D& 'ceptar el lmite de las intervenciones e-ternas y optar por un modelo endgeno de desarrollo. Las polticas locales pretenden incidir sobre la economa del municipio, "ue concretaremos a partir de tres puntos. %# El papel de los profesionales de la promocin econmica local# La importancia de lo "ue podramos denominar dinamizadores econmicos locales! radica en "ue su trabajo pretende estimular la capacidad del municipio para desarrollarse y generar ri"ueza. Los ob5etivos de los promotores econmicos locales se pueden resumir en tres puntos %(oCen, +66+&: +& Estimular el crecimiento econmico a partir de polticas de ocupacin, de omento de los bene icios empresariales o de distribucin de ventajas impositivas. 0) @enerar liderazgo y orientacin en un entorno cada vez ms cambiante y turbulento. D& (inimizar la vulnerabilidad de las econom!as locales rente a las uerzas e-ternas del mercado. Los promotores econmicos locales disponen de di erentes alternativas de actuacin: +& 1otenciar la demanda e-terna para los productos locales. 0& Sustituir las importaciones por productos locales. D& :ejorar la e iciencia marginal de las inversiones locales a travs de ventajas en la in raestructura, en el clima de negocios, en la disponibilidad de recursos #umanos bien ormados o en el acceso a redes de in ormacin y comunicacin potentes. 4ay "ue reconocer "ue a menudo el impacto de las actuaciones de los pro esionales de la 1!L es meramente testimonial. !l papel clave "ue #an de realizar los pro esionales de la 1!L es el de conectar el mundo p5blico con en mundo privado 9# a promocin econmica local como modelo de partenariado# La promocin econmica local se re iere a a"uellas actuaciones "ue, en el marco municipal, pretenden crear ri"ueza y generar ocupacin. Los instrumentos utilizados para este in pueden ser muy variados2 desde mejorar las in raestructuras a potenciar la innovacin, pasando por la ormacin de los recursos #umanos o la utilizacin de las instituciones. 's pues, un partenariado debe entenderse como un acuerdo - ormal o in ormal- entre diversos actores, los cuales deciden traba5ar 5untos para lograr un ob5etivo compartido. Los propios (ennett y Rrebs distinguen oc#o modelos, aun"ue podramos presentar otras muc#as tipologas: +& as iniciativas empresariales de desarrollo econmico; una empresa privada "ue, utilizando sus propios recursos, dise$a una estrategia de desarrollo. 0& os v&nculos estrat.$icos entre empresas; iniciativas "ue resultan del acuerdo entre varias empresas y "ue se caracterizan por compartir un objetivo espec ico. D& os partenariados de desarrollo econmico; iniciativas controladas por una empresa privada, pero "ue cuentan con la colaboracin de otros actores tanto p5blicos como privados.

<& as a$encias de promocin; aparecen cuando las empresas delegan su actividad de desarrollo econmico a un organismo "ue se mantiene vinculado a la casa matriz pero con cierta autonoma de actuacin. ?& os representantes empresariales y otros r$anos colectivos; el ejemplo paradigmtico son las cmaras de comercio. F) as iniciativas lideradas por el sector p)blico; estas actuaciones, aun"ue respaldadas por actores diversos, son lideradas por las autoridades locales. G& as a$encias de desarrollo; se trata de entes p5blicos, pero "ue, a di erencia del caso anterior, presentan objetivos ms concretos, estn dirigidas desde una organizacin espec ica dotada de cierta autonoma, y el sector privado participa ms activamente en su coordinacin y inanciacin. <5 /os comit.s emprendedores; se estructuran a partir de un acuerdo de colaboracin entre el ayuntamiento y empresas de nuevo cu$o "ue re"uieren ayuda p5blica para iniciar su actividad. 1arece una opinin generalizada "ue la colaboracin p5blico-privado representa la mejor rmula para desarrollar programas de desarrollo local. !n este marco de colaboracin necesitamos conocer el papel de las autoridades locales. -# El rol del gobierno local en la promocin econmica# *iende a ser cada vez ms crucial. Las autoridades locales no disponen de la uerza necesaria para desplegar en solitario su potencial papel de promotoras econmicas. Se ven en rentadas a un proceso de globalizacin "ue e-pone a todas las empresas, sea cual sea su localizacin, a la competencia internacional. Las empresas precisan para sobrevivir incrementar su productividad e innovar constantemente. 1ara lograrlo, las empresas deben encontrar determinadas ventajas en su entorno ms inmediato. 1or ejemplo, los llamados recursos estrat*gicos %in ormacin sobre los mercados, trans erencias tecnolgicas, asesora empresarial o polticas de ormacin& resultan crticos en la obtencin de competitividad y dependen, de orma muy importante, de la ubicacin territorial de la empresa. !s a"u cuando el gobierno local aparece como un elemento clave en la promocin econmica de su municipio. 's pues, una iniciativa local "ue pretenda estimular los recursos estratgicos de su territorio debera articularse a travs de los siguientes puntos: +& a definicin estratgica de una trayectoria propia de desarrollo "ue sea capaz de aprovec#ar las oportunidades de la globalizacin econmica. 0& a potenciacin y el aprovechamiento de redes de cooperacin ormadas por los ms diversos actores econmicos locales. D) 7riorizar recursos intangibles, como la ormacin, las comunicaciones o la innovacin tecnolgica. <& -onocer los mercados y desarrollar las l!neas de acceso a los mismos a partir de ventajas competitivas propias. ?& @enerar un clima local favorable a los negocios, potenciando los atractivos del territorio y articulando adecuadamente las polticas econmicas con las sociales.

!n resumen, los territorios con mayores probabilidades de xito econmico son los "ue movilizan los actores p5blicos o privados capaces de estimular sus recursos estratgicos y, de este modo, aprovec#ar las oportunidades de la globalizacin econmica. 2# P-mo se instrumenta una pol!tica local de promocin econmicaR !n el marco de los pases occidentales, se #a concretado a partir de tres lneas de actuacin, di erenciadas en el tiempo pero "ue tambin se vinculan y complementan entre ellas %37,!, +66?&. 8os re erimos a: ") as iniciativas locales de ocupacin A8 <)# !n un primer momento, las iniciativas de promocin econmica local se observaban como una actividad estrictamente p5blica y con un carcter eminentemente reactivo o paliativo rente a situaciones de precariedad econmica. Su objetivo principal era combatir el paro y los perniciosos e ectos sociales "ue provocaba. $) as iniciativas de promocin empresarial A87E)# *ras estas primeras intervenciones, las ;1! representaron la introduccin de planteamientos ms promocionales y ms relacionales. :s promocionales por"ue se trataba de anticipar los problemas, ms "ue de solucionarlos. M ms relacionales por"ue se deja de lado la e-clusividad p5blica de las actuaciones y, en cambio, se empieza a valorar positivamente la cooperacin p5blico-privado. !n cuanto a su articulacin prctica, la prioridad de las ;1! es la creacin de empresas, omentar los valores empresariales, vigilar y ayudar a las empresas de nueva creacin e impulsar redes locales de ormacin y soporte a las actividades emprendedoras. 2) as iniciativas de desarrollo econmico A8;E)# )inalmente, las ;,! representan, en primer lugar, la voluntad de combinar las ;L3 y las ;1! y, en segundo lugar, la introduccin de una nueva preocupacin por la mejora de las condiciones y el entorno socioeconmico local desde una perspectiva estratgica. Las preocupaciones reactivas y promocionales de las ;L3 e ;1! se ven compementadas con un posicionamiento estratgico basado en tres puntos: - re erencias a una nocin de desarrollo global, estructurado, cualitativo y con capacidad para generar nuevas actividades % ortaleza y debilidades, amenazas y oportunidades X anlisis ,')3 &. - .e erencias a un territorio #omogneo e identi icable. !l territorio es el espacio de re erencia "ue coordina las decisiones de los di erentes actores. - !l reconocimiento de una multiplicidad de actores como protagonistas de la de inicin de las estrategias de desarrollo. 8o con an en la mano invisible del mercado % ;1!& ni en la mano visible de la intervencin p5blica % ;L3 &. 1ara la implantacin e ectiva de las ;,! se re"uieren unos instrumentos de actuacin novedosos. Las autoridades p5blicas locales debern para ello: apoyar las iniciativas "ue re uercen la competitividad de las estructuras econmicas locales, descentralizar la in ormacin, conocimientos y las decisiones, delegar las tareas prestacionales y de control a organismos autnomos, re orzar las unciones de evaluacin. Los objetivos de las ;,! son ms globales y, consecuentemente, reclaman actuaciones estratgicas ocalizadas sobre actores estructurales como:

Los recursos #umanos. La capacidad la calidad y la le-ibilidad de las personas "ue determinan la de las empresas. !l conocimiento de los mercados y de la o erta local. !l papel del entorno local, "ue generar un determinado clima para los negocios. Los actores invisibles, elementos intangibles "ue cada vez con mayor insistencia sirven para e-plicar las di erencias entre distintos territorios.

Lo e-puesto #asta a"u, en opinin de (laEely %+66<&, se puede resumir en lo "ue considera los dos objetivos undamentales de las ;,!. a& !n primer lugar, potenciar las ventajas locales destinadas a avorecer la instalacin de nuevas empresas en el territorio, a mantener las ya e-istentes y, como consecuencia de lo anterior, a omentar la ri"ueza y la ocupacin en el territorio. b& !n segundo lugar, utilizar los recursos #umanos, sociales, institucionales y territoriales para construir un modelo de crecimiento autnomo. La consecucin de estos objetivos, tal como #emos e-plicado, se instrumenta a travs de la promocin de los recursos #umanos, de la generacin de un clima econmico adecuado, de una buena sintona entre los actores p5blicos y privados, de la capacidad de liderazgo de los responsables locales, y de la presencia de un conjunto de actores intangibles "ue avorezcan la competitividad y el atractivo del territorio. 7mo conseguir esto:
CUADRO 7.1.

Instrumentos y lneas de actuacin en la promocin econmica local.

Objetivos
+. Estimular el crecimiento de la economa local. 0. ;isminuir la vulnerabilidad de la economa local rente las uerzas e-ternas del mercado D. %segurar la competitividad de la o erta econmica local <. @enerar orientacin: liderazgo y objetivos a plazomedio y largo.

Lneas de actuacin
0 1olticas de promocin empresarial %+&y ocupacional %0& 0 1olticas destinadas a omentar el potencial de la comunidad %D& y el desarrollo territorial %<& 0 Lograr posiciones localmente ventajosas en trminos de in raestructuras, ormacin, clima de negocios, etc 0'rticular un proyecto estratgico y organi zar la cooperacin p5blico-privado

Carcter
1nstrumentales. 1nstrumentales.

2entales. 2entales.

!l objetivo de orientacin se plasma en un actitud mental "ue reconozca la necesidad por parte de las autoridades locales de desarrollar proyectos estratgicos y lazos de relacin con actores e-ternos. !l objetivo de asegurar la competitividad de la economa local es de carcter genrico. Los objetivos + y 0 % crecimiento y estabilidad & tienen un carcter ms instrumental "ue desarrollamos a continuacin. 7ol!ticas de promocin empresarial# !s un componente importante en las polticas de 1!L, pero no se trata 5nicamente de avorecer el crecimiento, sino tambin la vocacin emprendedora y el e"uilibrio social de la comunidad. Se trata de movilizar unos recursos locales "ue permitan generar una mayor ri"ueza, tanto individual como colectiva. Las #erramientas disponibles tienen los siguientes

ob5etivos: ' 1romocin de nuevas empresas, ( atraccin de empresas e-ternas,7 e-pansin de las empresas locales o , omentar actitudes emprendedoras e innovadoras.
7entro uni icado de n ormacin 7ompa$as locales de inversin 'sistencia pe"ue$as empresas :arEeting colectivo 1romocin turstica ;nvestigacin y desarrollo Iiveros de empresas 1ar"ues tecnolgicos 9onas desreguladas (5s"ueda de emprendedores locales )omento de microempresas ' ( 7 , -

$ 7ol!ticas de recursos humanos# !l actor #umano #a ad"uirido en los 5ltimos a$os una centralidad "ue lo #a convertido en elemento esencial para cual"uier proyecto de desarrollo. La mejora de los recursos #umanos es clave a la #ora de valorar la situacin de cual"uier territorio. Los instrumentos para incidir sobre la calidad de los recursos #umanos de acuerdo con las polticas son:
)ormacin vocacional ;nstrumentos )ormacin impartida o dise$ada por empresas *rato pre erencial a la mano de obra local 'poyo a programas ocupacionales (anco de #abilidades locales 1rogramas de ormacin !mpresas juveniles 3portunidades para mano de obra marginal ;niciativas de autoocupacin 3 icinas de ocupacin locales .elocalizacin de =enerar mano de obra ocupacin seg5n demanda :antenimiento de puestos de trabajo.

x x

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2 7ol!ticas de desarrollo territorial# !l territorio es el tercer actor clave para el desarrollo econmico local. 1odemos establecer tres grandes objetivos de las polticas de desarrollo territorial: :ejorar la imagen del territorio, 1otencias sus atractivos y :ejorar la base sobre la "ue deber operar la activiad econmica. !n la siguiente tabla se muestra la asociacin de los instrumentos con las polticas citadas:

Mejorar imagen Adquisicin y mejora de terrenos Infraestructura industrial y comercial Disponer de edificios especulativos Regulaciones e incentivos zonales Potenciar barrios centrales Fomentar nuevas centralidades Mejora fsica de barrios y viviendas Instalacin de servicios comunitarios

Mejorar atractivos

Mejorar base

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E# 7ol!ticas de fomento del potencial comunitario# Las e-periencias son ms escasas, pero siguen las lneas resumidas en el cuadro siguiente donde se distinguen entre objetivos, instrumentos y las bases organizativas "ue de orman ms #abitual sirven de plata orma para impulsar las iniciativas de omento comunitario:
CUADRO 7.5. Instrumentos

para aprovechar el potencial de la comunidad local

Objetivos 7onstruir organizaciones en el nivel local ;mpulsar el control por parte de trabajadores y empresarios locales Luc#a comunitaria contra el paro ,esarrollar los recursos #umanos del territorio

Mtodos 3rganizar a la comunidad y ormar negocios !mpresas de carcter colectivo

Organizacin 7orporaciones para el desarrollo comunitario 7ooperativas comunitarias locales :ovilizacin de recursos 'gencias locales de locales ocupacin ;niciativas locales de ormacin 7omisin local para la ormacin y la ocupacin

B 2 La &'me(s'/( $"*a$ &e $as ."$30'*as 1!#a(as, e$ ma!*" *"(*e.01a$

"# a cuestin urbana en las ciencias sociales. principales aportaciones tericas# !-iste di icultad en delimitar un objeto de estudio, teniendo "ue tratar simultneamente los problemas en clave social y territorial, teniendo en cuenta dos conte-tos #istricos: los procesos urbanizadores del siglo H;H y la aparicin del !stado de bienestar Eeynesiano % !(R&. !n el primer periodo se desarrollaron dos paradigmas urbanos clsicos: el ecolgico y el culturalista. a escuela ecolgica# .adicada en 7#icago, sus autores entienden la ciudad como un patrn determinado de asentamiento y usos del suelo, cuyas variables causales #ay "ue situar en el plano de los ecolgico: accionar #umano por recursos naturales escasos, por superacin de crisis ambientales. Secundariamente incorpora una lectura social de la ciudad. 1ero como crtica puede decirse "ue uerza demasiado su smil biolgico. a escuela culturalista# Sus autores entienden en cambio, la ciudad como una plasmacin cultural espec ica, e-presada en un modelo de relaciones sociales de inidos por el encuentro de tres rasgos: a. !l carcter super icial, puntual y segmentado de las interacciones #umanas. b. /na ubicacin personal compleja en el medio social "ue provoca inseguridad e inestabilidad. c. /na interaccin social basada en roles espec icos, debilitadora de los contactos primarios y re orzadora del instrumentalismo como actitud predominante. *res notas de inen a su juicio a la ciudad en el plano espacial: su gran tama$o, su elevada densidad y la #eterogeneidad "ue resulta de ambas. 1ero como crtica no logra establecer cone-iones causales convincentes entre la ciudad a ciudad y el Estado del bienestar . emergencia de la pol!tica urbana y repliegue terico# !l salto cualitativo en los estudios urbanos es desigual y puede caracterizarse por tres notas: la irrupcin y consolidacin de la ciencia poltica en la re le-in urbana, la ausencia de propuestas renovadas de construccin terica y la multiplicacin del volumen de investigacin emprica. 1uede observarse cmo durante la ase de e-pansin del !(R, el concepto de poltica urbana se utiliza en dos sentidos: como e"uivalente a programa de actuacin del gobierno local de las ciudades %priorizacin del criterio institucional&, y como e"uivalente a intervencin p5blica sobre aspectos relacionados con la naturaleza de las ciudades. 'mbos usos con luyen en una muy dbil e incluso ine-istente undamentacin terica de la cuestin urbana.

a reteorizacin pol!tica de la cuestin urbana. ciudad y reproduccin social de la fuerza de traba5o# % partir de los 3L se recupera el #ilo de la construccin terica, interrumpido por el predominio empiricista de las dcadas anteriores. *al renovacin terica es llevada a cabo por la escuela neomar-ista de 1ars, con aportaciones clave de autores como 7astells %+6G<&, el cual replantea la cuestin urbana en clave de reproduccin social de la uerza de trabajo, y LojEine. ,urante los oc#enta la iz"uierda urbana inglesa reelabora los postulados ranceses: teora de los consumos de ,unleavy y la tesis del !stado dual de Saunders. Se intentar una breve sntesis de la teora de los consumos colectivos % el "ue #a generado el debate acadmico ms amplio&. La crtica a los aspectos ms vulnerables de dic#a teora dar paso a la propuesta conceptual de (rugu y =om de poltica urbana. a teor!a urbana de los consumos colectivos# La teora de los consumos colectivos %*77& abandona toda perspectiva de de inicin de la cuestin urbana a partir de variables de carcter espacial. La tesis de ondo es bien clara: las estructuras espaciales no tienen relacin causal respecto a determinados procesos sociales "ue cristalizan en el espacio urbano. *ales procesos no son ms "ue la e-presin de otro tipo de aspectos de ondo, inscritos en el n5cleo del capitalismo avanzado. a significacin terica de la ciudad pasa por su consideracin como connotacin territorial espec ica de un proceso social: las relaciones de consumo conectadas a la reproduccin de la uerza de trabajo. !s decir, el sistema urbano como unidad espacial de reproduccin social de la poblacin. ,unleavy detalla los mbitos de actuacin "ue comprende la poltica urbana: vivienda* transporte* infraestructuras viarias* sanidad* educacin y servicios sociales. $# &acia una reconstruccin terica de la pol!tica urbana# La teora de los consumos colectivos tiene dos puntos uertes: voluntad de articulacin terico-emprica y la consolidacin de la re le-in sobre la cuestin urbana en la ciencia poltica reciente. 1ero tiene mal resuelto el problema #istrico de conceptuar la poltica urbana a partir de la con luencia de lo espacial y lo social. Los autores (rugu y =om reconstruyen tericamente la poltica urbana del siguiente modo: - 'cotan conceptualmente el sistema urbano. - Luego establecen su vinculacin con el !stado por medio de las polticas urbanas. %rticulacin territorial de los modelos socioeconmicos# 7ada gran ciclo de desarrollo de las sociedades modernas presenta unas determinadas pautas de proyeccin territorial, "ue engloban en el concepto de divisin econmica y social del espacio: '. ,ivisin econmica del espacio: articulacin de los sistemas productivos. Sostienen la idea de "ue cada cambio de modelo de acumulacin genera una dinmica simultnea de reestructuracin territorial. %progresiva desvinculacin de la actividad econmica respecto de los condicionantes geonaturales&. !l reciente ciclo e-pansivo genera nuevas bases de organizacin para los espacios productivos: a. Se consolida la e-pansin del terciario de alto valor a$adido y la reactivacin muy selectiva en la industria.

b. .ecentralizacin del terciario avanzado y de las unciones direccionales del aparato productivo. ,esconcentracin industrial #acia la segunda corona. c. 8eocentralidad del territorio como motor del desarrollo endgeno y por la e-tensin cualitativa del rol econmico de la ciudad. (. La divisin social del espacio: vivienda, consumos colectivos y estrati icacin urbana. La trans erencia al territorio de la estructura social se realiza undamentalmente por medio de la produccin mercantilizada de suelo y vivienda. Las consecuencia son la segregacin urbana de inida en sus m5ltiples vectores % centroUperi eria&, escisin de usos, segregacin social del espacio. La ciudad industrial conecta el crecimiento demogr ico acelerado con un desarrollo #abitacional masivo, peri rico y segregado. La vivienda se estandariza. *ras los setenta se paraliza el urbanismo desarrollistas. !n los noventa se abren paso nuevos modos de organizacin del espacio #abitacional, co#erentes con los aspectos centrales del postindustrialismo: reversin demogr ica de las primeras coronas metropolitanas rente a la e-pansin de nuevas reas e-ternas, menos densi icadas %vivienda uni amiliar o pareada &. Los colectivos de rentas altas tienden a apropiarse de los valores de la centralidad. Se restablece as la lgica de la estrati icacin social urbana. 7. ,os dinmicas de actuacin sobre el espacio: urbanizacin y remodelacin. !n cada uno de esos modelos territoriales es posible distinguir dos tipos de actuaciones de los agentes: a- La produccin e-tensiva de nuevo espacio urbano. 1roduccin y consolidacin de !nsanc#es en el H;H, peri erias e-tensivas en el !(R junto con degradacin de centros #istricos. b- La reestructuracin de los tejidos ya consolidados. 1ropio del modelo urbano postindustrial, con reaparicin de uertes presiones sobre los espacios centrales. a pol!tica urbana como regulacin pblica de la divisin econmica y social del espacio# /na vez acotada la dimensin espacial de la cuestin urbana, los autores proponen una de inicin del sistema urbano como el abanico de relaciones sociales "ue giran en torno a la generacin, distribucin de usos y asignacin social del suelo y del par"ue inmobiliario. !l siguiente paso consiste en interconectar el sistema urbano a la es era del !stado, concretamente a la elaboracin de polticas p5blicas "ue incidan sobre los procesos urbanos. :uestran dos puntos de arran"ue: contradicciones urbanas y los valores polticos del !stado del bienestar. '. Las contradicciones urbanas del capitalismo avanzado. *ienen una doble vertiente: a. !conmico-ocupacional "ue a ronta los problemas derivados de las crisis generales, con costosos cambios estructurales en los es"uemas de uncionamiento econmico de las ciudades. *ambin los vinculados a los lmite del mercado como mecanismo de regulacin social: con lictos inter uncionales %uso terciario versus residencia en el centro &, e iciencia general del sistema, y

pre erencias del capital productivo rente a los intereses de la propiedad urbana %mercado de al"uileres&. b. ,ivisin social del espacio con otras dos contradicciones internas: de un aparte , el impacto de la segregacin de usos sobre la calidad residencial % d icit localizado y selectivo de e"uipamiento urbano y la necesidad de desplazamiento y transporte no siempre rentables en la lgica del mercado&. ,e otra parte, los problemas vinculados a los lmites del mercado como mecanismo de produccin y asignacin de viviendas. *odos estos (. La dimensin urbana del !stado del (ienestar. La regulacin y gestin de buena parte de las contradicciones se desplaza a la es era del !stado. as pol!ticas pblicas aparecen, en consecuencia, como espacios centrales %a veces 5nicos& de mediacin y resolucin de conflictos entre colectivos con preferencias no coincidentes. !n el marco del !(R y de sus procesos de reestructuracin no desmanteladora, se erigen dos microespacios de intervencin p5blica. !l primero, con ormado por el conjunto de instrumentos de gestin poltica del crecimiento, es decir, por las polticas p5blicas "ue dotan de un cierto nivel regulativo al sistema econmico, en sus dimensiones monetaria, productiva y laboral. !l segundo, con ormado por el abanico de polticas sociales %servicios y trans erencias monetarias& "ue inciden sobre el con licto distributivo, es decir, sobre la asignacin de los recursos entre grupos y clases sociales. !n este conte-to, los problemas urbanos anteriormente se$alados son insertados tambin en un amplio proceso de mediacin pol!tica por parte del Estado. La agenda de actuacin del !stado ampla, por tanto, su e-tensin material, y las polticas p5blicas se convierten, tambin, en espacios de regulacin y gestin del con licto urbano. Siguiendo el razonamiento anterior, los autores sostienen "ue las polticas urbanas implican la e-pansin del !stado del bienestar #acia un tercer macrombito de intervencin de inido en clave espacial, pero vinculado a los procesos de crecimiento y distribucin de la ri"ueza. !n sntesis, y revisando los autores a ,unleavy %teora de los consumos colectivos&, el mbito sustantivo de la pol!tica urbana incluir!a los siguientes sectores de actuacin pblica: - la localizacin y reestructuracin econmica del territorio, - la regulacin de usos por medio del planeamiento, - la vivienda en todos sus aspectos, - el transporte colectivo y - los e"uipamientos e in raestructura conectados a la o erta de servicios p5blicos. 2# @obiernos locales y nuevas pol!ticas urbanas# !s posible e-traer algunas regularidades y tendencias generales en torno a los gobiernos locales del !(R, en tanto "ue precedente inmediato a las nuevas aportaciones locales a las polticas urbanas de los a$os noventa. El municipio del 9ienestar en transicin. nueva agenda y nuevos roles# 'rrancan los autores como punto analtico desde la tesis del !stado ,ual *!, propuesta por Saunders# Si se observa ms en detalle la estructura de polticas p5blicas "ue presentan las agendas locales, dos rasgos aparecen en primer plano. 1or un lado, los municipios de

bienestar se especializan en la o erta de servicios p5blicos universales y en la regulacin del proceso de e-pansin urbana2 sin ninguna aportacin relevante en el mbito de la promocin econmica. 1or el otro* los roles que esos gobiernos locales 5uegan en esos mbitos son operativos, ejecutores -a gran escala- de estrategias "ue ellos no dise$an. ,urante los 5ltimos diez o "uince a$os, se producen cambios socioeconmicos y urbanos de gran alcance "ue impactan y alteran de raz el escenario de polticas y roles locales pree-istente, lo cual se proyecta en una agenda local ms comple5a y en nuevos roles pol!ticos municipales* ms cualitativos y estratgicos. Ieamos, a#ora, con ms detalle, cmo la ase posdesarrollista de cambio urbano no slo genera nuevos modelos espaciales, sino tambin una rede inicin en pro undidad de las polticas urbanas y de la posicin de los poderes locales. a ciudad postindustrial difusa. hacia una nueva divisin econmica y social del espacio urbano# Las ciudades postindustriales no presentan ya lmites geogr icos ntidos. Son territorios de geometra variable. 1resentan una espacializacin de tipo urbano-regional, difusa, de carcter polinuclear, donde a la estructura radial e-presiva de las viejas polarizaciones se empieza a superponer una estructura mucho ms reticular como re lejo del entramado de relaciones multilaterales entre los diversos centros. 1or ello, las ciudades se ven empujadas a operar como centros de atraccin'retencin econmica por medio de procesos de adaptacin in raestructural permanente. 1ero aparecen nuevas contradicciones: - Las nuevas pautas de localizacin productiva y terciaria tienden a incrementar la ractura econmica del espacio: mientras "ue los servicios a las personas y las ocupaciones menos cuali icadas se instalan en la peri eria, el terciario avanzado y la toma de decisiones industriales se apropian del centro. - Los mercados laborales urbanos se desinstitucionalizan y se segmentan. - !l incremento global de la renta disponible se #ace compatible con el incremento de la segregacin espacial de los grupos sociales. - Se generan procesos de movilidad residencial orzada por las di icultades e imposibilidades de acceso a la vivienda %8ello y Ialles, +660&. - M, inalmente, la renta urbana de la propiedad del suelo presiona como mecanismo de remodelacin de los centros #istricos, por encima de sus valores de uso. a dimensin local del gobierno y la gestin urbana# 's pues, dos macroprocesos con luyen #acia la revalorizacin de las polticas urbanas y de su dimensin local. 1or una parte, los gobiernos locales tienen la oportunidad de convertirse en coprotagonistas de un !stado del bienestar reestructurado, muc#o ms cercano a valores comunitarios "ue el modelo Eeynesiano. 1or la otra, las polticas urbanas tienen ante s el reto de dise$ar y poner en prctica nuevos y potentes instrumentos de regulacin p5blica de la ciudad di usa, si no se "uiere "ue sta sea el resultado estricto de la lgica del mercado.

'. !l abanico de las nuevas polticas p5blicas. Ialores marco de la estrategia territorial podran ormularse de la siguiente orma: la decisin colectiva debe predominar sobre la renta urbana. !l territorio debera ser un escenario de dilogo paritario entre e iciencia econmica, e"uidad y redistribucin social. Los principios y objetivos "ue despliegan estos valores se pueden concretar en: - !"uilibrio econmico espacial. - ,erec#o universal a transporte, vivienda y servicios. - 'ccin positiva contra la segregacin socioespacial. - 7omplejidad uncional: articulacin de usos diversos. Nue se pueden #acer tangibles por medio del siguiente cuadro de polticas urbanas: 1olticas urbanas de la e iciencia 1olticas urbanas de la e"uidad 1olticas de creacin de nuevos espacios de terciario avanzado. 1olticas de planeamiento y produccin de suelos industriales y comerciales. 1olticas de in raestructura viaria no generadoras de segregacin poblacional. 1olticas de municipalizacin del suelo. 1olticas universales de vivienda. 1olticas de e"uipamientos de servicios personales y universales. 1olticas de transporte p5blico colectivo. 1olticas selectivas de vivienda. 1olticas de actuacin integral en barrios peri ricos multidegradados. 1olticas de regeneracin de los tejidos #istricos.

1olticas urbanas de la redistribucin.

(. 1olticas urbanas y es era local: una relacin intensa, dinmica y compleja. Los gobiernos municipales deben jugar roles cualitativos en todas estas polticas urbanas2 sin embargo, todas ellas desbordan tambin las capacidades polticas y de gestin de los poderes locales. ,e a# la enorme importancia de desplegar estrategias relacionales y estructuras de partenariado. La es era poltica local debera elevar sus techos competenciales y, sobre todo, su participacin relativa en el ingreso y el gasto pblico. ,ebera dotarse tambin de unas estructuras territoriales con capacidad de articular las dimensiones comunitaria y prestacional, superando tanto la #iper ragmentacin como el espejismo tecnocrtico del macromunicipio sin bases de identidad. '#ora bien, los lmites "ue puedan derivar de esas variables no deben servir tampoco de e-cusa para la no accin municipal. Los gobiernos locales deberan asumir el principio de responsabilidad general sobre el bienestar de la comunidad y, a partir de a#, conjugar sus propios recursos competenciales y econmicos con estrategias de concertacin social e institucional de objetivos, inanciacin y lneas de actuacin.

La elaboracin de muc#as polticas urbanas se desarrolla ya en un marco de gobierno y gestin pluralista. !l gran reto de los e"uipos de gobierno municipal pasa por desplegar #abilidades de articulacin del pluralismo urbano y capacidad de liderazgo de la red de actores implicados. '#ora bien, los roles espec icos a jugar por los poderes locales van a depender, sobre todo, de variables institucionales e ideolgicas. ,urante los 5ltimos a$os, en los pases escandinavos y centroeuropeos #a tendido a re orzarse el rol de la es era municipal y de la decisin colectiva en el proceso de cambio urbano. !n los pases mediterrneos, los avances desiguales en la voluntad poltica de los gobiernos locales siguen c#ocando con estructuras territoriales y inancieras de gobierno urbano muy poco o nada adecuadas. )inalmente, en el rgimen local britnico, la doble estrategia de los gobiernos conservadores -erosin institucional de los poderes locales articulado al predominio de valores neoliberales-, #a provocado la desmunicipalizacin masiva de la regulacin urbana.

Tema 10 La )es0'/( &e $"s se!5'*'"s m1('*'.a$es

1..1 Los ser icios p*blicos locales.
Los municipios son los responsables 5ltimos de acilitar las condiciones necesarias para desarrollar la vida ciudadana en el mbito local. La legislacin les impone unos servicios mnimos "ue deben prestar, pero no limita sus actuaciones. !sto es lo "ue se denominara clusula de competencia general, mencionada en el *ema +. 1ara lograr estos objetivos, la intervencin p5blica en la produccin de servicios o provisin p5blica puede realizarse directamente, mediante produccin pblica, o indirectamente, a travs de produccin privada. La opcin elegida debe ser a"uella "ue acilite el logro de los objetivos de e icacia y e iciencia "ue deben regir cual"uier actuacin. 7ual"uier servicio de inters p5blico desarrollado por una entidad local, dentro del mbito de sus competencias, y cuyo in sea el cumplimiento de los ines "ue le estn encomendadas, "ueda englobado dentro del concepto aservicio p5blico locala. La legislacin bsica re erente a la prestacin de servicios pblicos locales est contenida en: - - la ey 3O"D1H, de 0 de abril, 6eguladora de las 9ases de 6gimen ocal %L(.L en adelante&, - el 6eal ;ecreto 31"O"D1C, de +> de abril, "ue aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de .gimen Local, %*.L( en adelante&, - el ,ecreto de +G de junio de +6?? "ue aprueba el 6eglamento de +ervicios de las -orporaciones ocales, %.S en adelante&, - la ey 2DO"D11, de 0> de diciembre, 6eguladora de las &aciendas ocales %L4L en adelante& - y el 6eal ;ecreto egislativo $O$LLL, de +F de junio, por el "ue se aprueba el Texto 6efundido de la ey de -ontratos de las %dministraciones 7blicas , %L7 a partir de a#ora&. ' cada servicio se une a su vez la normativa sectorial "ue en cada caso lo regula. 8o e-iste una lista cerrada de servicios p5blicos locales. 1or el contrario, s! existe un m!nimo de servicios. Los municipios, en uncin de su tama$o poblacional, estn obligados a la prestacin, de orma individual o en asociacin con otros municipios, de algunos de los servicios. 8o obstante, los municipios podrn solicitar a la 7omunidad 'utnoma respectiva la dispensa de la obligacin de prestar los servicios mnimos cuando, por sus caractersticas peculiares, resulte de imposible o muy di cil cumplimiento para el propio 'yuntamiento. Sin embargo, la legislacin vigente no regula los contenidos ni establece una relacin de m!nimos exigibles para cada uno de los servicios de competencia municipal, de lo "ue se deduce "ue los municipios tienen capacidad para ijar estndares propios en la prestacin de sus servicios.

1..2 Modos de gestin de los ser icios p*blicos locales.

Los modos de gestin de los servicios p5blicos pueden ser - directos. La gestin directa adoptar alguna de las siguientes ormas: =estin por la propia !ntidad local, 3rganismo 'utnomo local, Sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca ntegramente a la !ntidad local. La 7orporacin dirige y controla la prestacin del servicio asumiendo el riesgo de la empresa. - indirectos: La gestin indirecta adoptar alguna de las siguientes ormas: 7oncesin, =estin interesada, 7oncierto y 'rrendamiento y Sociedad mercantil y cooperativas legalmente constituidas cuyo capital social slo parcialmente pertenezca a la !ntidad local. La direccin y control se realiza indirecta y puntualmente, y el riesgo de la empresa se desplaza al gestor.

Limitaciones legales: "# ;mposicin de la gestin directa en los servicios prestados que impliquen e5ercicio de autoridad* debiendo ser ejercidos necesariamente por uncionarios: seguridad en lugares p5blicos, ordenacin del tr ico de ve#culos, ordenacin y disciplina urbanstica, e-tincin de incendios. 8o puede ser delegada en organismos especializados sin personalidad, organismo autnomos o sociedades mercantiles. 0. Servicios relacionados con actividades ben icas, carentes de contenido econmico, deben prestarse por gestin directa o por concierto % subtipo de gestin indirecta & D. Slo pueden arrendarse los servicios cuya instalacin se #aya #ec#o directamente por la 7orporacin o "ue sea propiedad de sta. <. 1odrn crearse entes descentralizadas con personalidad jurdica propia por razones de e icacia en la gestin, complejidad, agilizacin, mejorar la inanciacin, etc %principio de economa organizativa &. .especto a los organismos autnomos, la L3)'=!, di erencia: - 3rganismos autnomos: se rigen por el ,erec#o 'dministrativo y tienen por objeto la realizacin de actividades de omento, prestacionales o de gestin de servicios p5blicos. - !ntidades 15blicas !mpresariales. 3rganismos p5blicos "ue se rigen por el ,erec#o privado, a "uienes se encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la produccin de bienes de inters p5blico susceptibles de contraprestacin.

1..& La gestin directa.

Se entiende por gestin directa la "ue realizan las 7orporaciones Locales por s mismas o mediante organismos e-clusivamente dependientes de ellas. La gestin directa puede realizarse por la propia entidad local, o por medio de un ente dotado de personalidad jurdico p5blica %3rganismo 'utnomo& o privada %sociedad mercantil&. ' su vez, la gestin por la propia entidad local, admite dos ormas: - gestin indi erenciada o - con rgano especial de administracin no dotado de personalidad jurdica.

@estin por la propia entidad# !n el caso de gestin por la propia entidad, la gestin se realiza por la organizacin general, a cargo de personal directamente dependiente en su actuacin de los acuerdos y actos de los rganos de gobierno de la 7orporacin local2 asumiendo su propio riesgo y ejerciendo sin intermediarios y de modo e-clusivo todos los poderes de decisin y gestin. Slo se admite "ue pueda designarse un 'dministrador del servicio, aun"ue sin acultades para el manejo de caudales ni para la adopcin de resoluciones. @estin directa mediante organizacin especializada# !l servicio es gestionado por una organizacin separada del resto de la organizacin general, pero no dotada de personalidad 5ur!dica 2 el rgano especial de gestin estar a cargo de un 7onsejo de 'dministracin y de un =erente. :ediante el acuerdo de creacin del rgano especializado se desconcentran en ste competencias sobre el servicio , y se le dota de medios personales y materiales, por lo "ue la doctrina entiende "ue el acto de aprobacin del !statuto del rgano tiene carcter reglamentario.
El -onse5o de %dministracin ser nombrado por la -orporacin , siendo presidido por un miembro de la misma designado por el 'lcalde. !l 7onsejo asume la gestin superior del servicio, siendo susceptible de impugnacin sus resoluciones mediante recurso de ordinario ante el 1leno del 'yuntamiento. ' propuesta del 7onsejo de 'dministracin, el 'lcalde designar el =erente. !l contrato tendr carcter laboral, debiendo respetarse las causas de incapacidad espec ica aplicables a uncionarios. El resto del personal* su5eto a estatuto funcionarial o laboral, estar sometido al rgimen general del personal del ente local2 por tanto, es el 1leno, en acultad indelegable, a "uien compete la seleccin, adscripcin a puestos de trabajo, y retribuciones. ,el mismo modo los actos y contratos se regirn por la legislacin local. !l rgano especial de gestin tendr, dentro del 1resupuesto 5nico del :unicipio, seccin presupuestaria propia, debiendo llevarse contabilidad especial y publicarse los balances y li"uidaciones. !n el 'cuerdo de su creacin, en sus Estatutos, en el .eglamento del Servicio gestionado por este modo gestor, o al menos en las (ases de !jecucin del 1resupuesto deber regularse el rgimen de funcionamiento del rgano especial en lo que se refiere a atribuciones del -onse5o de %dministracin y del @erente , y las acultades de control "ue se reserven el 1leno y el 'lcalde.

<rganismo %utnomo ocal !s una entidad de ,erec#o 15blico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, "ue se rige por el !statuto de su creacin y por otras normas y disposiciones de carcter general en cuanto a sus presupuestos, contabilidad y control. !n virtud de la potestad de autoorganizacin, el 1leno tiene libertad para determinar la composicin del rgano rector. !l 3rganismo 'utnomo se rige por el principio de especialidad, por lo "ue slo podr realizar las unciones "ue en seg5n el !statuto constituyan su objeto.
1or los servicios prestados mediante 3rganismo 'utnomo pueden stos percibir las tasas, precios p5blicos o contribuciones especiales "ue se establezcan2 pudiendo delegarse en el 3rganismo 'utnomo la actualizacin de las tari as de los precios p5blicos. 1ueden concertar operaciones de crdito previa autorizacin del 1leno % se suma a la carga inanciera de la !ntidad Local &.

!l 1resupuesto, y la cuenta de su gestin, de los 3rganismos 'utnomos se integra en el 1resupuesto =eneral y en la 7uenta =eneral de la !ntidad. !l control y iscalizacin se ejerce por la ;ntervencin, directamente o por delegado. La contratacin por el 3rganismo 'utnomo debe ajustarse a las reglas de la contratacin administrativa. !n su actuacin los 3rganismos 'utnomos se rigen por la L.B1'7 @en cuanto ejerzan potestades administrati#as A.

+ociedad (ercantil# !n este caso se somete la gestin enteramente al ordenamiento privado. 8otas caractersticas de este modo gestor: - Se adopta la orma de sociedad mercantil de responsabilidad limitada. - Suscrito mayoritariamente por la !ntidad Local. - La sociedad actuar con orme a las disposiciones legales mercantiles. !n su creacin se distinguen dos ases: - 'dministrativa: en la "ue se orma la voluntad del 'yuntamiento de constituir una sociedad para la prestacin del servicio p5blico y elabora la documentacin. - La estrictamente mercantil, siguiendo los pasos regulados en la legislacin relacionada.
La direccin y administracin de estas empresas est encomendada a la 7orporacin interesada, "ue asumir las unciones de Bunta =eneral, de 7onsejo de 'dministracin y de =erente. !l personal de estas empresas estar sometido ntegramente al ,erec#o del *rabajo, sin vinculacin con la entidad local. Las entidades locales aprobarn anualmente un 1resupuesto =eneral en el "ue se debern integrar los !stados de 1revisin de =astos e ;ngresos de las Sociedades mercantiles cuyo capital social les pertenezca ntegramente. Las sociedades mencionadas, adems de llevar la contabilidad e-igida por la legislacin mercantil, estn sometidas al rgimen de contabilidad pblica . 7orresponde a la ;ntervencin la inspeccin de su contabilidad. *odas las sociedades dependientes de las entidades locales deben ser sometidas al control interno en su triple acepcin de uncin interventora, inanciera y de e icacia.

Encomienda de gestin# 8o encaja en los modos gestores regulados en la Legislacin. La realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las entidades de derec#o p5blico podr ser encomendada a otros rganos o entidades de la misma o de distinta %dministracin, por razones de e icacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su desempe$o.
La encomienda se instrumenta como un mandato por el cual el mandatario se obliga a actuar en nombre propio pero por cuenta del mandante a cambio de ser reembolsado a"uel de los costes "ue el desarrollo del mandato le produzcan. ,e la cali icacin de la encomienda como mandato sin representacin deriva "ue los terceros "ue contraten con el mandatario carecen de accin directa rente al mandante.

1..( La gestin indirecta.

La gestin indirecta de servicios p5blicos se formaliza mediante contrato administrativo en virtud del "ue la 'dministracin encomienda a una persona, natural o jurdica, la gestin de un servicio p5blico de competencia de la 'dministracin. 's de inido, el contrato de gestin de servicios p5blicos se di erencia del contrato de servicios en "ue el primero supone la gestin de un servicio cali icado de servicio p5blico con prestaciones a avor de los usuarios del mismo, mientras "ue en el segundo, el contratista se obliga a una prestacin a avor de la 'dministracin contratante. Los modos de gestin indirecta son:

-oncesin. !s el modo gestor en "ue el contratista asume la gestin del servicio a su riesgo y ventura. La concesin puede comprender el mero ejercicio del servicio p5blico2 o la construccin de una obra o instalacin y la subsiguiente gestin del servicio a "ue estuvieren a ectas. La !ntidad local conserva la titularidad del servicio concedido.
!l concesionario se encuentra, respecto del !nte local concedente, en una situacin de sujecin especial, lo "ue signi ica "ue est sujeto a una serie de deberes, por lo "ue puede ser sancionado por incumplimiento o declarar el secuestro o caducidad de la concesin. Las obligaciones del concesionario son las siguientes: +. 7restar el servicio del modo dispuesto en la concesin u ordenado posteriormente por la 7orporacin concedente %incluso en el caso de circunstancias sobrevenidas&. 0. %dmitir al goce del servicio a toda persona que cumpla los requisitos dispuestos reglamentariamente. D. 8ndemnizar a terceros de los daos que les ocasionare el funcionamiento del servicio , salvo si se #ubieran producido por actos realizados en cumplimiento de una clusula impuesta por la 7orporacin con carcter ineludible. <. =o ena5enar bienes afectos a la concesin "ue #ubieren de revertir a la !ntidad concedente, ni gravarlos, salvo autorizacin e-presa. ?. !jercer por s la concesin y no cederla o traspasarla a terceros sin la anuencia de la 7orporacin.

,erec#os del concesionario: -% explotar el servicio, obteniendo de la !ntidad local la proteccin adecuada a este in2 proponiendo me5oras y ajustndose a las "ue le imponga la !ntidad local. - % utilizar los bienes de dominio pblico necesarios y recabando de la !ntidad la e-propiacin, la imposicin de servidumbres y el desa#ucio administrativo de los bienes de particulares "ue ueren precisos para el uncionamiento del servicio. @estin interesada# !s a"uella orma de gestin por la "ue el gestor comprometido en la prestacin del servicio p5blico, cuenta con la colaboracin de la %dministracin y con una remuneracin m!nima# !l 'yuntamiento asegura al gestor indirecto un mnimo "ue #abitualmente cubre los gastos de inversin y actividad. Si se producen bene icios por encima del mnimo asegurado, el gestor recibir una parte como incentivo a la mejora de la e icacia de su gestin. La di erencia con la concesin es "ue en sta el concesionario asume los riesgos de gestin, retiene todos los productos de la misma, y es remunerada por los propios usuarios, al contrario "ue en la gestin interesada. .e"uiere necesariamente la implantacin de un sistema de evaluacin de costes y de

calidad "ue permita a la entidad local obtener el mayor lujo de in ormacin objetiva sobre el servicio.

-oncierto# Las !ntidades locales podrn prestar los servicios de su competencia mediante concierto %convenio administrativo "ue no da origen al nacimiento de una persona jurdica& con otras entidades p5blicas o privadas "ue vengan realizando prestaciones anlogas a las "ue constituyen el servicio p5blico de "ue se trate. a duracin del concierto no podr e-ceder de diez a$os %lmite temporal "ue debe entenderse modificado a 3H aos por el art. +?> L7'1&, y "uedar automticamente sin e ecto desde el momento en "ue la !ntidad local tuviere instalado y en disposicin de uncionar un servicio anlogo al concertado. %rrendamiento de servicios# !l arrendamiento comprende dos iguras distintas: a& 'rrendamiento de las instalaciones de propiedad local a un empresario para "ue ste preste el servicio %mercados, instalaciones deportivas, "uioscos de bebidas, etc.&2 b& 'rrendamiento de los servicios del contratista, pudiendo ste utilizar, o no, instalaciones municipales %arrendamiento de la recogida de basuras para su vertido y tratamiento en instalaciones municipales&. !n ambos casos, el contrato no podr ser superior a diez aos %plazo "ue el *. eleva a cincuenta y el art# "H1 -%7 a 3H&2 pro#ibindose la prestacin, en esta orma, de los servicios de bene icencia y asistencia sanitaria, incendios y establecimientos de crdito. (ediante sociedad mixta# !ntre la gestin p5blica y la privada, el 'yuntamiento puede optar por un servicio de gestin mi-ta a travs de la sociedad mixta. !sta alternativa se articula mediante la constitucin de una sociedad mercantil en la "ue participa la -orporacin ocal 5unto con la iniciativa privada . Su rgimen combina el ,erec#o 1rivado y el ,erec#o 15blico, "ue regula determinadas relaciones con los usuarios de los servicios, por lo "ue este modelo permite combinar la le-ibilidad "ue introduce la entrada de capital privado y la garanta del control del 'yuntamiento, "ue vela por los intereses p5blicos. Se de inen las siguientes duraciones mximas: - ?J a$os, en los contratos "ue comprendan la ejecucin de obras y la e-plotacin de servicio p5blico. - 0? a$os en los contratos "ue comprendan la e-plotacin de servicios p5blicos no sanitarios. - +J a$os en el caso de servicios sanitarios no incluidos en el primer supuesto. /na vez "ue el plazo de gestin #aya e-pirado se revertir a la entidad local su activo y pasivo. 'l igual "ue en las sociedades mercantiles de gestin directa, en este caso, para su constitucin sigue la ase administrativa % decisin poltica de constitucin & y la ase mercantil. La di erencia respecto a la creacin de una sociedad privada o p5blica +JJO es la necesidad de celebrar un concurso para la seleccin del socio privado.
La gestin privada de un servicio p5blico puede plantearse en la medida "ue asegure de un modo pleno las e-igencias impuestas por el inters general, para cuya garanta es necesario desarrollar instrumentos de control. ' priori permite mayor le-ibilidad pero todo ello si las

entidades locales instrumentan mecanismos de seguimiento y evaluacin adecuados de los servicios prestados, y la e iciencia alcanzada.