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EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS Y LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA Eliseo Lpez Snchez.

Profesor Ayudante Doctor Universidad Complutense de Madrid Daniel Casal Oubia. Investigador doctorando- Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset.

Abstract.
En este artculo se realiza un breve anlisis preliminar de los procesos y resultados de la organizacin del poder judicial en Espaa, con especial atencin a la Oficina Judicial y al proceso de traspaso de competencias en materia de administracin de la administracin judicial a las Comunidades Autnomas que todava estn pendientes de ello. De esta forma se pretende aportar una visin de cmo se formulan las polticas y se toman decisiones en el seno del poder judicial y en la administracin judicial, cmo se implantan y evalan estas polticas, as como el impacto del Estado autonmico sobre las mismas y las relaciones entre los diferentes poderes del Estado INTRODUCCIN. El presente artculo quiere plantear un conjunto de dudas razonables sobre el funcionamiento de la administracin judicial espaola, desde un enfoque de anlisis de polticas pblicas, de cara a plantear futuras investigaciones de mayor calado en este sentido. Estas dudas surgen a partir del anlisis del proceso de traspaso de competencias en materia de administracin judicial, un proceso que todava contina, puesto que faltan cuatro Comunidades Autnomas (CC.AA.) por asumir la competencia y dos estn en el proceso de hacerlo. A da de hoy se sabe cundo se terminar de traspasar esta competencia a todas las CC.AA., pero con la mayora de ellas ejercindola, ya se pueden conocer muchos aspectos de cules son los elementos bsicos de la misma y cul puede ser la situacin de estos elementos en el sistema de la administracin judicial espaola. Esta situacin es extraordinariamente compleja, ya que sobre la misma inciden al tiempo el poder judicial, los pactos polticos entre los principales partidos de mbito estatal y el Estado autonmico. Generalmente la mayora de los artculos acadmicos sobre la administracin de justicia en Espaa son de tipo jurdico y tienden por tanto a analizar el sistema desde el apriorismo de la perfeccin del mismo, sin tener en cuenta elementos clave como las relaciones informales entre operadores jurdicos y empleados pblicos, los pactos polticos o un anlisis de las relaciones de poder entre actores. En este sentido, y teniendo en cuenta un anlisis tambin jurdico, la presente investigacin viene a cubrir el vaco existente en este campo, de estudios desde la Ciencia Poltica y de la Administracin. Surgen as diversos aspectos de estudio desde la ciencia poltica que este artculo pretende poner de manifiesto. El primero es el anlisis de la nueva Oficina Judicial como poltica pblica; el segundo es un anlisis comparado en profundidad de los diferentes procesos de traspaso; el tercero es una visin de conjunto de cmo opera y funciona el poder judicial en Espaa. Estos tres aspectos son complementarios entre s, y podran estudiarse de forma paralela.

Este artculo seala algunos resultados provisionales de una investigacin breve sobre los procesos de traspaso de la competencia de administracin judicial a las CC.AA. La investigacin en cuestin acab mostrando varias de las cuestiones citadas en el prrafo anterior de una forma directa o indirecta al aparecer fenmenos paradjicos y disfuncionales en varios aspectos de la competencia. No todas las causas de estos aspectos se pudieron investigar en profundidad y de forma sistemtica, con un enfoque de polticas pblicas, debido a que la investigacin original estaba limitada en tiempo y medios, y dirigida tan solo a mostrar las experiencias en los traspaso desde el punto de vista autonmico. En la actualidad tienen traspasada la administracin judicial el Pas Vasco, Catalua, Galicia, Andaluca, Navarra, Comunidad Valenciana, Canarias, Madrid, Asturias, Cantabria y Aragn. El resto de las CC.AA. se encuentran en diferentes fases de negociacin, desde el acuerdo a punto de firmarse como Murcia, hasta un avance lento en Castilla y Len, pasando por Baleares, que est calculando el impacto de las rebajas del sueldo del persona en los costes del traspaso. El artculo se articula en torno al traspaso de la competencia, con un punto de vista autonmico porque esta es la procedencia de la investigacin preliminar, pero esto no impide cuestionarse desde otros puntos de vista el funcionamiento general de la administracin judicial. Al final, los elementos del traspaso sirven de excusa para exponer la situacin de la administracin judicial. La narracin comienza con un pequeo apunte sobre la metodologa y las fuentes de la investigacin que sirve de base al texto. A continuacin, se tratan de forma descriptiva algunos elementos clave necesarios para la comprensin de la administracin de justicia, haciendo hincapi en la nueva Oficina Judicial, la organizacin administrativa sobre la que se supone que hay que reformar y mejorar la prestacin de los servicios del poder judicial. El texto contina tratando los elementos ms significativos de los traspasos de la competencia, pero no como procesos de traspaso, sino analizando estos elementos como ejemplo de la complejidad de la competencia y las peculiaridades que tiene. Primero se expone el personal, en el contexto de la nueva Oficina Judicial, y del clculo del coste efectivo para traspasarlo a las CC.AA. Segundo, se exponen los bienes materiales y los servicios auxiliares, con su particular clculo del coste efectivo y de las consecuencias en las relaciones intergubernamentales que tiene. Tercero, se detalla de forma ms sistemtica cuales son los marcos de relaciones entre las instituciones implicadas en la administracin judicial. Por ltimo se realiza una breve conclusin final orientada a la continuacin de la investigacin de este objeto de estudio. 1. METODOLOGA Y FUENTES Este artculo nace de una investigacin aplicada realizada durante los seis primeros meses del ao 2006. Esta investigacin tena un alcance limitado en tiempo y tambin en el planteamiento, ya que slo pretenda ver cules eran las experiencias de las CC.AA. que ya haban realizado el proceso de traspaso de competencias de cara a que lo tuvieran en cuenta otras. Adems, se incluy en la investigacin el caso asturiano a comienzos de 2007, ampliando la investigacin a un caso cuyo acuerdo se haba producido a finales de 2006.

Como investigacin aplicada tiene un fuerte carcter emprico y prctico. La investigacin pretenda, por un lado, ser til a CC.AA. o a personas legas en la materia, y por otro lado, aportar datos objetivos. De esta manera la investigacin tuvo un carcter descriptivo y un componente analtico basado en la comparacin directa de casos, datos y aportaciones de expertos. Esto le aport una frescura y naturalidad a una materia caracterizada por los conceptos obtusos, en muchos casos de forma innecesaria, las formas farragosas y una complejidad formal muy elevada. En el transcurso de dicha investigacin se entrevist a ms de veinte expertos, incluyendo responsables polticos y administrativos, tanto de los procesos de traspaso como de la posterior gestin autonmica de la administracin judicial una vez traspasada, y tambin a expertos del mbito acadmico. Estos expertos, con los cargos que ejercan en 2006, figuran en el apartado de agradecimientos, al final del artculo, salvo en aquellos casos en que solicitaron expresamente que no se incluyera su nombre en la investigacin. Se trataba de responsables administrativos que aportaron informaciones que podemos considerar crticas, tanto en lo que respecta al funcionamiento de la administracin de justicia y al poder judicial en su conjunto, como en lo que respecta a aspectos confidenciales de los traspasos. Adems de las entrevistas, en la investigacin se analizaron otras fuentes primarias en las que constan cmo se ha llevado a cabo el traspaso de la administracin judicial, o administracin de la administracin judicial, en los trminos del Tribunal Constitucional (TC): Todos los Reales Decretos de traspaso hasta noviembre de 2013 Numerosa legislacin, desde la del Poder Judicial hasta la financiacin autonmica, incluyendo desde leyes orgnicas hasta resoluciones ministeriales Sentencias del Tribunal Constitucional relativas al caso El anlisis de fuentes primarias se complementa con el de numerosas fuentes secundarias: Publicaciones acadmicas sobre la gestin y el reparto de competencias de la administracin judicial en Espaa Centenares de artculos de prensa, tanto de mbito nacional como autonmico, sobre el traspaso, sus negociaciones, y la gestin de la administracin judicial, incluyendo los conflictos laborales Ms informes de las instituciones implicados en la administracin judicial: las CC.AA. que ya ejercen la competencia, el Ministerio de Justicia, el CGPJ y la Fundacin Encuentro Con estas fuentes secundarias se profundiz en el anlisis e identificaron las principales lecciones que se podan extraer de los traspasos y de la posterior gestin, tanto del personal como de los bienes materiales traspasados. 2. MARCO JURDICO DE REFERENCIA: LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN ESPAA

La Constitucin Espaola de 1978 (CE) dedica diversos artculos a la justicia en el conjunto de su articulado. La justicia en Espaa, siguiendo la tradicional separacin de poderes1, es uno de los 3 poderes del Estado (artculo 117 CE) por lo tanto emana de los ciudadanos siguiendo el principio de soberana popular reconocido en el artculo 1 de nuestra norma fundamental. El ejercicio del poder judicial en Espaa se manifiesta en primer lugar como un derecho fundamental (artculo 24 CE) de los ciudadanos a acceder a la tutela de los jueces y tribunales para dirimir sus conflictos privados y para responder de las ofensas causadas a la sociedad y al conjunto del ordenamiento jurdico y poltico. Para su ejercicio la CE enumera aspectos claves que integran el contenido esencial de este derecho como por ejemplo la asistencia letrada, la imparcialidad del juez, la presuncin de inocencia2 la funcin social de las penas privativas de libertad y las sanciones (artculo 25 CE) o la prohibicin de los tribunales de honor (artculo 26 CE). Adems de ser un derecho fundamental, la tutela judicial efectiva se ve reflejada en la parte orgnica de la Constitucin principalmente en el Ttulo VI de la Constitucin en el cual se define como un poder del Estado que emana del pueblo y se administra en nombre del Rey (artculo 117 CE) por jueces y tribunales predeterminados por la Ley cuyas decisiones tienen efecto de cosa juzgada (artculo 118 CE). El concepto del juez o magistrado predeterminado por ley, suscita problemas tericos con el principio de soberana popular dado que en Espaa a los integrantes del poder judicial no se les designa mediante un proceso electoral como si sucede en el derecho comparado, sino mediante un sistema de acceso funcionarial (artculo 122.1 CE) por tanto se haca preciso en la Constitucin articular un sistema de gobierno de los jueces que tuviese una vinculacin con el nico rgano constitucional que tiene una relacin directa y mediata con el titular de la soberana nacional, es decir el pueblo. De este modo siguiendo el modelo italiano en la Constitucin Espaola se defini la existencia de un Consejo General del Poder Judicial (artculo 122.2) compuesto por 20 vocales (12 jueces o magistrados y 8 juristas de reconocido prestigio) nombrados por el Rey a propuesta de las Cortes Generales (10 vocales por cada cmara) mediante mayora cualificada. La Constitucin encomienda a una Ley Orgnica el desarrollo de las funciones del CGPJ, en este sentido la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985 y sus sucesivas reformas atribuyen al CGPJ competencias en materia de inspeccin, sancin y personal de los integrantes de la carrera judicial y encomienda la administracin de apoyo a la misma al poder ejecutivo a travs del Ministerio de Justicia. Sin embargo el poder judicial se ve acompaado por un aparato administrativo imprescindible para el desempeo de sus funciones y que comprende, desde los empleados pblicos que gestionan el procedimiento y lo impulsan administrativamente con todo tipo de actos (notificaciones, comunicaciones, etc.) hasta determinadas figuras que son necesarias para
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Perez Royo (1998)

El Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han extendido los aspectos integrados en el contenido esencial de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva respecto de los contenidos expresamente en la Constitucin Espaola.

complementar la tarea de jueces y tribunales como es el caso de los expertos forenses o incluso la polica judicial que participan en las investigaciones de los hechos investigados. El aparato administrativo que apoya e impulsa la tarea del poder judicial es escasamente regulado en la Constitucin y el legislador ha optado por encomendar su gestin corriente a diversos departamentos del poder ejecutivo (Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda, etc.) generando una situacin que si bien desde el punto de vista legal no presenta problemas e incluso se encuentra en sistemas jurdicos comparados, desde una perspectiva de tipo administrativo puede suscitar dificultades debido a que la dependencia jerrquica puede ser un factor importante de distorsin debido a que el titular del rgano jurisdiccional (juez o magistrado) no tiene capacidad efectiva sobre el personal que tiene a su cargo desde un punto de vista laboral. Esta situacin se ve complicada, todava ms, desde el punto de vista del proceso de descentralizacin del poder que se ha realizado en Espaa desde la Constitucin de 1978 que define en su artculo 2 y su Ttulo VIII una estructura territorial de corte federal. De modo que si bien la justicia se ejerce mediante un poder judicial nico en todo el Estado3 y su administracin es competencia exclusiva estatal (artculo 149.1.5) la gestin de sta competencia se ha ido transfiriendo de forma paulatina a las CCAA. Por lo tanto la Constitucin articula un sistema extremadamente complejo: define un poder del Estado, emanado del pueblo, que configura un derecho fundamental y que es operado por el denominado de forma genrica poder judicial que integra por un lado a jueces y magistrados de carrera que se ven apoyados por un conjunto de recursos materiales y personales que dependen del poder ejecutivo central y cuya gestin se est transfiriendo a cada una de las Comunidades Autnomas que integran Espaa. 3. ELEMENTOS CLAVE Es esencial realizar el acotamiento del trmino administracin judicial, que es el principal objeto de estudio, ya que no es el comnmente utilizado ni por los responsables polticos, ni por los miembros de las carreras judiciales y del mbito del derecho, ni por los medios de comunicacin. En estos mbitos se habla comnmente de la justicia4 tanto para referirse al poder judicial como para referirse a la administracin judicial. Sin embargo, me parece ms exacto hablar de administracin judicial para referirse a la organizacin burocrtica que desarrolla las acciones del poder judicial, porque tiene ms precisin semntica. La siguiente cuestin que es conveniente aclarar son los elementos de que consta la administracin judicial. Una forma de conocer estos elementos es a travs de los traspasos de
3 A diferencia de sistemas federales donde cada entidad de la federacin tiene su propio sistema jurisdiccional que convive con el federal. 4 Parece obvio que el poder judicial no es la justicia. Las causas de que se denomine as son diversas y con arraigo histrico. No obstante, en la actualidad el uso retrico del trmino justicia no debera buscar una legitimidad basada en las connotaciones morales para suplir la carencia de legitimidad basada en la representacin democrtica. Esta ausencia de legitimidad democrtica implica que el poder judicial no tiene ningn tipo de responsabilidad sobre su rendimiento ante la ciudadana espaola. La necesidad de introducir mecanismos de legitimidad democrtica en el poder judicial es un debate pendiente que tiene la sociedad espaola, que en el mbito acadmico apenas est apareciendo (SNCHEZ-CUENCA, 2010).

la competencia de la administracin judicial a las CC.AA., ya que el hacerlo, se descomponen los distintos elementos de la misma. Para empezar, se tiene que tener en cuenta que con esta competencia lo que el Estado traspasa en materia de administracin judicial son funciones y servicios de apoyo respecto al poder judicial. Segn seala la profesora Pascual Serrats, lo que realmente traspasa el Estado a las CC.AA. es lo que el Tribunal Constitucional ha definido como administracin de la administracin judicial5. Esto se refiere, por ejemplo, al pago del personal, la construccin de nuevas sedes judiciales, los gastos corrientes, el suministro del material de oficina a los juzgados, los programas informticos, el pago de la asistencia legal gratuita y los peritos, la limpieza y el mantenimiento de las sedes. En segundo trmino, hay tres elementos clave que afectan al traspaso de la administracin judicial a las CC.AA. y su posterior gestin: Los rganos judiciales La planta judicial La nueva Oficina Judicial

El tercero de estos elementos merece una mencin ms detallada por su trascendencia y su impacto, pero los dos primeros son sencillos. a. Los rganos judiciales Respecto al primer elemento, se entiende por rganos judiciales las unidades de las que se compone el poder judicial. Las funciones y servicios que se traspasan a las CC.AA. apoyan a los rganos judiciales cuyo mbito territorial de actuacin sea igual o inferior al autonmico. Sin embargo, los rganos judiciales propiamente dichos no se traspasan, dado que forman parte del poder judicial y son independientes de las instituciones autonmicas y de los poderes ejecutivo y legislativo del Estado central. Las CC.AA. con las competencias traspasadas prestan apoyo a los siguientes rganos judiciales: Juzgados de Paz. Juzgados de Instruccin, de Primera Instancia y Juzgados Provinciales de todo tipo de especialidades funcionales: penal, social, contencioso-administrativo, etc. Son los denominados rganos unipersonales. Audiencias provinciales y Tribunales Superiores de Justicia de mbito autonmico. Son los denominados rganos colegiados. b. La planta judicial

Sentencia 56/1990, de 29 de marzo.

En cuanto a la planta judicial, cada rgano judicial tiene un mbito territorial de actuacin o demarcacin, y la planta judicial es el conjunto de demarcaciones de todos los rganos. A nivel de toda Espaa las demarcaciones de los rganos judiciales son: Los Jugados de Paz El partido judicial, demarcacin que abarca a varios municipios de una provincia , donde actan:
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El municipio, donde actan:

Los Juzgados de Instruccin Los Juzgados de Primera Instancia Los Juzgados de Violencia sobre la Mujer La provincia, donde actan: Los Juzgados especializados funcionalmente: Contencioso-administrativo; Penal; Mercantil; Social; Menores y Vigilancia penitenciaria

Las Audiencias Provinciales La Comunidad Autnoma, donde actan: Los Tribunales Superiores de Justicia El Tribunal Supremo La Audiencia Nacional Los Juzgados Centrales especializados administrativo; Penal; Menores e Instruccin. funcionalmente: ContenciosoEl Estado, donde actan:

La Administracin General del Estado es quien decide cul es la planta judicial y la tiene que revisar por Ley cada cinco aos. No obstante es destacable que: Las CC.AA. con competencias en materia de administracin judicial tienen la potestad de enviar un informe al Ministerio de Justicia para solicitar la creacin de los rganos judiciales que consideran necesarios en su territorio El CGPJ tambin emite un informe al respecto Como consecuencia del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia (en adelante, Pacto de la Justicia) que firmaron en 2001 el Gobierno de la nacin, el PP y el PSOE, adicionalmente a la revisin quinquenal, el Ministerio de Justicia estuvo llevando a cabo una profunda reestructuracin de la planta judicial, con base en una nueva Ley promulagada en 2007, que discurre de forma paralela a la implantacin de la nueva Oficina Judicial.

El partido judicial puede llegar a coincidir con la provincia, pero no superarla

4. LA NUEVA OFICINA JUDICIAL La nueva Oficina Judicial es una de las consecuencias ms importantes del Pacto de la Justicia. Su formulacin apareci en la de la Ley Orgnica de Poder Judicial de 2003, que recoga buena parte de los acuerdos del Pacto de la Justicia. Dado que la firma inclua a los dos principales partidos, el pacto se mantuvo independientemente del cambio del partido en el Gobierno central en 2004. Bsicamente, el Pacto de la Justicia buscaba definir un nuevo modelo de administracin judicial con el fin de mejorar la prestacin del servicio a travs de varias reformas en profundidad, entre las que destacaba: Facilitar el traspaso de la competencia en materia de administracin judicial a las CC.AA. que an no han asumido la competencia Una reestructuracin de la planta judicial, con la creacin de un mayor nmero de partidos judiciales y de juzgados de mbito provincial, as como la creacin de juzgados civiles, penales y de familia a nivel de partido judicial7 La definicin precisa de las competencias jurisdiccionales de los rganos judiciales Nuevos estatutos de jueces y magistrados, de fiscales, de secretarios judiciales y de los dems funcionarios de los cuerpos nacionales, de abogados y de procuradores Potenciar la formacin del personal al servicio de la administracin judicial e implantar frmulas retributivas ms flexibles La introduccin de nuevas tecnologas La reforma de las sedes de los rganos judiciales, procurando evitar la dispersin de los rganos judiciales de mbito urbano La implantacin de un nuevo modelo de Oficina Judicial

En mayo de 2005, el Ministerio de Justicia present su Plan de Implantacin de la Nueva Oficina Judicial en su mbito de competencias, esto es, en el territorio de las CC.AA. que no tenan traspasada la competencia en ese momento. El Plan de Implantacin supuso la reforma de un total de 22 leyes y un coste econmico que super los 100 millones de euros. As pues se puede definir la Oficina Judicial como la organizacin de carcter instrumental que sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de Jueces y Magistrados.8 De esta manera lo que el Estado traspasa a las CC.AA. son los medios personales, materiales y tecnolgicos en los que se apoyan jueces y magistrados para el desarrollo cotidiano de su trabajo, no las Oficinas Judiciales en s.

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Estos nuevos juzgados especializados a nivel de partido judicial no se han implantado todava. Ley Orgnica del Poder Judicial.

Adems el Estado no traspasa la organizacin ni las funciones procesales de la Oficina Judicial (como por ejemplo la tramitacin y ejecucin de las acciones y decisiones judiciales). En este sentido las Oficinas Judiciales se dirigen por el secretario judicial, que depende del Ministerio de Justicia en todos los casos, incluso en las CC.AA. que ejercen la competencia y que en el mbito del poder judicial en Espaa tiene encomendada una doble funcin de fedatario pblico e impulso administrativo del procedimiento.

En definitiva la nueva Oficina Judicial se diferencia de la antigua en su organizacin interna, que es ms flexible y se compone de unidades procesales que pueden trabajar o bien para un rgano judicial concreto o para varios, y en que requiere ms medios personales, materiales y tecnolgicos, con los que se pretende que preste un mejor servicio. El Ministerio de Justicia tena previsto acabar la implantacin de la nueva Oficina Judicial y la consiguiente reestructuracin de la planta judicial en el territorio de las CC.AA. que no ejercen la competencia en el ao 2008, sin embargo el calendario de implantacin no se ha cumplido y todava quedan oficinas por implantar. La implantacin de la nueva Oficina Judicial y la restructuracin de la planta judicial se estn llevando a cabo al mismo tiempo. Esto se debe a que la cantidad de medios personales, materiales y tecnolgicos que se adjudican a cada Oficina Judicial depende del nmero y demarcacin de los rganos judiciales. En este sentido, se dan dos situaciones: Las CC.AA. con competencias en administracin judicial, tienen que disear sus propios planes de implantacin y diseo de la nueva Oficina Judicial. Sin embargo, estos planes estn en funcin de la restructuracin de la planta judicial en sus territorios, que hace el Ministerio de Justicia, lo que frena el ritmo de implantacin de la nueva Oficina Judicial al tener que esperar a que el Estado termine primero con la reestructuracin de la planta judicial En las CC.AA. sin competencias en administracin judicial, el Ministerio de Justicia es responsable tanto de la implantacin de la nueva Oficina Judicial como de la reestructuracin de la planta judicial

D Patricia Montagud y Jos Mara Abad, Directores Generales de Justicia de la Comunidad Valenciana y de Navarra respectivamente en 2006, sealaron que el Estado central suele crear menos rganos judiciales de los que piden los gobiernos autonmicos, especialmente los que implican la creacin de nuevos partidos judiciales como los de Instruccin, Primera Instancia y Violencia sobre la Mujer debido al coste que le supone. Incrementar el nmero de rganos implica que se incrementa, tambin, el coste efectivo, que se desarrolla ms adelante en el presente artculo y por tanto los fondos que tendra que transferir el Estado central a las CC.AA. No obstante, el mayor coste para el Estado central en estos casos es que tiene que pagar ms jueces, magistrados, fiscales y secretarios judiciales.

En el caso de las CC.AA. que no han recibido la competencia se ha identificado el mismo fenmeno a travs de la prensa, por ejemplo en la Regin de Murcia y en Castilla y Len. Hay que tener en cuenta que en estos casos el coste de incrementar el nmero de rganos sera todava mayor para el Estado central, dado que tendra que pagar adems directamente los inmuebles y su mantenimiento, el mobiliario y material de oficina, el software informtico y todo el personal que trabaja de una forma u otra en las oficinas judiciales del territorio autonmico. En resumen, el Estado central, an con la pactada reforma de la administracin judicial, crea menos rganos judiciales de los que le piden las CC.AA. a partir de las demandas que detectan. Este dficit se incrementa si la creacin de nuevos rganos implica creacin de nuevos partidos judiciales, potestad que el Estado central mantiene en las CC.AA. en las que ejerce la competencia. Adems, hay que tener en cuenta que el coste es superior en zonas con baja densidad de poblacin, especialmente si son reas de montaa, porque implica el mantenimiento de un mayor nmero de edificios destinados a sedes judiciales. Ello se debe a que, por ejemplo, en cada municipio se debe mantener un Juzgado de Paz, cada uno de los cuales necesita una infraestructura de cable de banda ancha, y adems se encarecen el coste del transporte y las comunicaciones.9 Tambin la baja densidad de poblacin hace que, por lo general, los rganos judiciales tengan menos asuntos que resolver, al abarcar menos poblacin, lo que supone un mayor coste por asunto resuelto, ya que hay que mantener una infraestructura mnima de medios materiales, incluidas las sedes, y personal. Esto impide que se puedan aplicar economas de escala en la gestin de las Oficinas Judiciales. En este sentido, la agrupacin de varios rganos judiciales en una misma sede ahorrara costes en los gastos comunes, permitiendo realizar economas de escala. En cualquier caso, la reestructuracin de la planta judicial y la implantacin de la nueva Oficina Judicial suponen un mayor coste por el incremento del nmero de rganos judiciales, de Oficinas Judiciales que los asisten y de los medios que necesariamente deben tener cada una de ellas. 5. EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIN JUDICIAL Una de las peculiaridades de esta competencia, que se manifiesta de manera ejemplar en el momento del traspaso, y en la posterior gestin de la administracin judicial por parte de la CC.AA. es el personal. Es peculiar porque es diferente su adscripcin orgnica, funcional y normativa. Tambin es peculiar por los tipos de cuerpos funcionariales y las funciones que desarrollan. Ambos aspectos suponen afrontar una gran cantidad de dificultades que no aparecen en otras competencias. No obstante, dado el actual reparto de competencias entre el Ministerio de Justicia, las CC.AA. y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), muchas de
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Por ejemplo, los gastos en correos y en telecomunicaciones de un juzgado son superiores si su Oficina Judicial de apoyo est en otro municipio. Esto ocurre frecuentemente tras la reforma del Poder Judicial hecha en 2003, dado que varios juzgados pueden depender de una misma Oficina Judicial.

estas dificultades son inevitables, porque tanto unos como otros tienen unas competencias que concurren con las de las otras dos instituciones en relacin con el personal de la administracin judicial. Para desbrozar este aspecto clave de la administracin judicial conviene comenzar el anlisis a partir de los tres tipos de dependencia que tiene este personal: Dependencia orgnica: a qu organismo pblico estn adscritos. El organismo del que dependen orgnicamente es el que se encarga de pagar a estos empleados y de regular sus cuestiones laborales como vacaciones, bajas, medidas disciplinarias, incentivos, horarios, formacin, etc. Dependencia funcional: quien dirige su trabajo diario. Es la persona o cargo que coordina y planifica la actividad de un puesto de trabajo. Dependencia normativa: qu organismo pblico elabora su normativa laboral, recluta al personal, aprueba las plantillas, disea las carreras profesionales y provee los puestos de trabajo

El conjunto de todas estas categoras de personal concurre en torno o dentro de un marco administrativo concreto: la Oficina Judicial. Pero en esta Oficina en la que estn todos, cada uno depende de una institucin diferente, con diferentes intereses, estrategias, proyectos polticos, orientaciones, etc. Cada categora de personal tiene as tres tipos de dependencia, suponiendo que la competencia hay sido traspasada a la Comunidad Autnoma: Los jueces y los magistrados dependen: Funcionalmente son independiente Orgnicamente del CGPJ, su rgano de gobierno Normativamente de las Cortes Generales y del marco Constitucional

Los secretarios judiciales dependen: Funcionalmente de los jueces y magistrados10 Orgnicamente del Ministerio de Justicia Normativamente del Ministerio de Justicia

Los funcionarios de los cuerpos nacionales de gestin procesal, tramitacin procesal y auxilio judicial dependen: Funcionalmente de los secretarios judiciales Orgnicamente de las CC.AA. Normativamente del Ministerio de Justicia

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Los funcionarios de los cuerpos nacionales de mdicos forenses dependen:

Este ltimo aspecto ha sido sealado por D. Jos Mara Abad, D. Fernando Aragn y D. Joaqun Garca, as como por el profesor Jimnez Asensio (1999).

Funcionalmente de las CC.AA. Orgnicamente de las CC.AA. Normativamente del Ministerio de Justicia

Los empleados laborales dependen: Funcionalmente de las CC.AA. Orgnicamente de las CC.AA. Normativamente de las CC.AA.

Los funcionarios de administracin general tienen una posicin ms indirecta respecto a la Oficina Judicial, por lo que no los hemos incluido en el diagrama, aunque dependen: Funcionalmente de las CC.AA. Orgnicamente de las CC.AA. Normativamente de las CC.AA.

En el diagrama posterior se presenta la concurrencia de las distintas instituciones que intervienen en esta materia. As, sobre las reas de competencias de cada institucin se incluyen las categoras del personal que tienen a su cargo. En el centro del diagrama concurren las tres reas competenciales y los funcionarios de los cuerpos nacionales que se traspasan a las CC.AA. Diagrama 1: concurrencia de competencias del personal de la administracin judicial

MINISTERIO DE JUSTICIA

SECRETARIOS JUDICIALES FUNCIONARIOS de los CUERPOS NACIONALES de: GESTIN PROCESAL TRAMITACIN PROCESAL AUXILIO JUDICIAL MDICOS FORENSES PERSONAL LABORAL JUECES Y MAGISTRADOS

CC.AA.

C.G.P.J.

Fuente: elaboracin propia Esta situacin no se produce en ninguna otra competencia de las que ejercen el conjunto de instituciones del Estado. Adems de extraordinariamente compleja, no tiene ninguna ventaja y, por el contrario, si tiene numerosos inconvenientes cuando las diferentes dependencias de las distintas instituciones involucradas colisionan. Podemos ir hacindonos una idea de la situacin si incluimos a este personal en una Oficina Judicial idealizada, y simplificada, de apoyo a un hipottico juzgado11, tendramos una situacin tan compleja como la que se muestra a continuacin en el diagrama 2, suponiendo que la competencia est ya traspasada a la Comunidad Autnoma. Diagrama 2: dependencia del personal de la administracin judicial en una Oficina Judicial

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En este diagrama no se ha considerado la estructura interna de la nueva Oficina Judicial, sino tan slo como se relacionan las distintas categoras del personal de la administracin judicial y las instituciones involucradas. En el caso de que el secretario judicial trabaje para varios rganos judiciales, no tiene una dependencia funcional de un juez concreto sino de varios.

ESQUEMA DE DEPENDENCIA ORGNICA Y FUNCIONAL DEL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIN JUDICIAL

JUEZ
INDEPENDENCIA JUDICIAL
DEPENDENCIA FUNCIONAL DEPENDENCIA ORGNICA

CONSEJO GENERAL PODER JUDICIAL

OFICINA

DEPENDENCIA FUNCIONAL

JUDICIAL
DEPENDENCIA ORGNICA

SECRETARIO JUDICIAL
DEPENDENCIA

FUNCIONARIOS CUERPOS NACIONALES DE GESTIN PROCESAL, TRAMITACIN PROCESAL Y AUXILIO JUDICIAL

DEPENDENCIA NORMATIVA LABORAL

DEPENDENCIA ORGNICA

COMUNIDADES AUTNOMAS
DEPENDENCIA ORGNICA Y FUNCIONAL DEPENDENCIA ORGNICA Y FUNCIONAL DEPENDENCIA NORMATIVA LABORAL

PERSONAL LABORAL
AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIN JUDICIAL

FUNCIONARIOS CUERPOS NACIONALES DE MDICOS FORENSES

Fuente: elaboracin propia

Para ejemplificar la disfuncionalidad de este modelo, podemos adoptar el punto de vista autonmico, que es el ms perjudicado en este aspecto del personal por los inconvenientes que tienen para gestionarlo Podemos identificar tres grupos de personal de la administracin judicial que se traspasan a las CC.AA., junto a las funciones que ejercen.

MINISTERIO DE JUSTICIA

FUNCIONAL

Los empleados laborales: el personal encargado de limpieza, mantenimiento de edificios y material, los traductores, los psiclogos, los educadores, los peritos de diversas especialidades, etc. Los funcionarios de administracin general: adscritos anteriormente a la administracin perifrica del Estado en la Comunidad Autnoma, que se encargan de gestionar las nminas, tramitar la compra de los bienes materiales y la contratacin de proveedores de material, informtica, etc. El personal funcionario de los cuerpos nacionales: trabajan en las Oficinas Judiciales12 y se encargan de tramitar los expedientes y ejecutar las decisiones y sentencias judiciales, y son cuatro cuerpos: Gestin procesal Tramitacin procesal Auxilio judicial Mdicos forenses

Las dificultades fundamentales de las CC.AA. provienen de los funcionarios de los cuerpos nacionales de la administracin judicial, que es un tipo de personal diferente al que suelen asumir las CC.AA. en otras competencias. Estos funcionarios de cuerpos nacionales no se integran plenamente como personal de las CC.AA. debido a su dependencia mltiple. Adems, segn los expertos consultados de Canarias, Madrid y Navarra, esta dependencia mltiple impide el desarrollo de una poltica de recursos humanos adecuada. El caso extremo es que los secretarios judiciales, que dependen del Ministerio de Justicia pero son los jefes de la administracin judicial, respaldan a los jueces cuando estos alegan que el control por parte de las CC.AA. tanto del trabajo de estos funcionarios como del uso de los medios materiales de los rganos judiciales, que pagan las CC.AA., es una injerencia en la independencia del poder judicial. Estos mismos expertos sealan que los funcionarios de cuerpos nacionales realizan sus reivindicaciones laborales tanto a los gobiernos autonmicos como al Gobierno central. La base de su salario y condiciones laborales las fija el Gobierno central, a travs del Ministerio de Justicia. Segn Assumpta Palau (1999) el Estado puede modificar unilateralmente los ingresos salariales que se le paga a los funcionarios de los cuerpos nacionales. Pero al mismo tiempo, reivindican complementos salariales a las CC.AA. por cumplir con los planes de actuacin y modernizacin que estas elaboran. Esos planes suelen contemplar la aplicacin de programas informticos, la asistencia a los cursos de los mismos u otro tipo de cursos de formacin, cuyo conocimiento se supone obligatorio para ejercer sus funciones.

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Hay que tener en cuenta que los mdicos forenses no trabajan en el seno de las Oficinas Judiciales, sino en los institutos de medicina legal, pero pertenecen igualmente a un cuerpo nacional al servicio de la administracin judicial.

Palau y Jimnez Asensio (1999) han apuntado que, una vez traspasada la competencia a todas las CC.AA., se podra evitar esta situacin haciendo que la dependencia funcional, orgnica y normativa de los funcionarios de los cuerpos nacionales sea de las CC.AA. De esta manera estos funcionarios dejaran de pertenecer a cuerpos nacionales y pasaran a ser cuerpos autonmicos. En opinin del profesor Jimnez Asensio (1999), la nica razn que impide que esta categora de personal dejen de ser funcionarios de los cuerpos nacionales y sean de cuerpos autonmicos es la resistencia que ofrecen a equipararse en sus condiciones laborales a otros funcionarios. En este sentido, los expertos consultados apuntan a la importancia de la formacin como el medio para intentar abordar la gestin de los recursos humanos, e intentar cambiar el fuerte espritu corporativo, muy reacio a la introduccin de cambios. Los expertos tambin han sealado13 que los cursos de formacin son un medio para intentar introducir, entre los funcionarios de los cuerpos nacionales, tcnicas ms modernas de gestin administrativa. La dependencia mltiple dificulta a las CC.AA. afrontar problemas como el exceso de interinidad, la rotacin del personal o el absentismo laboral. Adems, segn Pastor Prieto (2003) provoca una rigidez en la estructura de incentivos, ya que si los empleados trabajan bien, no obtienen recompensa y si lo hacen mal, no tienen sancin, y la reasignacin de cometidos es muy difcil, ya que la flexibilizacin se considera un riesgo para la independencia de los jueces. Es destacable que el Estado empez a traspasar a los funcionarios de los cuerpos nacionales a partir de 1996, como consecuencia de una sentencia del Tribunal Constitucional14 y la consiguiente reforma de la Ley Orgnica del poder judicial. Como parte de este proceso el Estado tambin empez a traspasar a los funcionarios de administracin general, dado que realiza funciones de apoyo respecto del personal funcionario de los cuerpos nacionales, como por ejemplo la gestin de las nminas. El Estado traspas entonces estos dos tipos de funcionarios a las CC.AA. mediante Reales Decretos de ampliacin15. Sin embargo, en los casos del Pas Vasco y Catalua no recibieron los funcionarios de administracin general por decisin de sus respectivos gobiernos de aquellos momentos16. Estas excepciones responden a causas particulares de estas CC.AA., de ndole ideolgico nacionalista. 6. EL PROCESO DE TRASPASO DE COMPETENCIAS Tratar el proceso de traspaso de competencias permite tener herramientas para analizar cmo se ha articulado realmente el Estado autonmico. El proceso de traspaso de la administracin judicial es uno de los mejores ejemplos de construccin del Estado autonmico, pero ms por lo que tiene de caso extremo que de caso tpico.

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Comunidad Valenciana y Andaluca. Sentencia 56/1990, de 29 de marzo. 15 Pas Vasco, Catalua, Galicia y Comunidad Valenciana. 16 Sus liderazgos polticos, de perfil nacionalista, prefirieron seleccionar a sus propios funcionarios de administracin general. Con los funcionarios de los cuerpos nacionales no podan hacer lo mismo, porque los selecciona el Estado.
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En primer lugar, el primer traspaso se produce a partir de una Sentencia del TC que parte del absurdo de dividir la competencia de administracin judicial de la de administracin de la administracin judicial. En segundo lugar, hay un desfase temporal enorme entre los primeros traspasos, vasco y cataln, a fines de la dcada de los 80, y los ltimos casos, que ni siquiera se han producido y que la crisis econmica actual hace extraordinariamente complejos. Este proceso permite apreciar claramente CC.AA. histricas, CC.AA. ordinarias avanzadas, CC.AA. ordinarias que no quieren una competencia problemtica, y cuyo traspaso se produce por la influencia del partido poltico gobernante. En tercer lugar, permite ilustrar cmo se financia una competencia, cules son las relaciones econmicas y la autonoma de las Comunidades. En cuarto lugar, el caso es tambin un ejemplo de relaciones intergubernamentales, formales, informales, bilaterales, horizontales y multilaterales. El proceso tpico de traspaso de esta competencia se inicia con la negociacin en la Comisin Mixta de Transferencias que se constituye entre el Estado y cada Comunidad Autnoma. En esta Comisin se crean cuatro grupos de trabajo: Personal Coste efectivo y financiacin Obras y patrimonio Informtica

Cada grupo de trabajo tiene que llegar a un acuerdo independientemente, que se integra con el resto en un acuerdo comn. Este acuerdo sirve de base para redactar los Reales Decretos mediante los que el Estado ejecuta el traspaso. Este acuerdo se traduce en trminos jurdicos en los Reales Decretos de traspaso. Normalmente, en la competencia de administracin judicial, hay dos tipos de Reales Decretos, en uno se traspasa el personal y en otro los bienes materiales y las funciones auxiliares. No obstante, puede que haya un acuerdo global, a nivel poltico, y que queden pendientes acuerdos en determinados aspectos de un grupo de trabajo concreto. En estos casos, suelen existir ms Reales Decretos que aplican lo acordado. En cualquier caso, vamos a estudiar con ms detenimiento estos dos grandes tipos de traspaso que componen la competencia, ya que en estos traspasos est el origen de nuevas disfunciones y situaciones paradjicas que tiene la administracin judicial espaola. c. El traspaso del personal Bsicamente, en relacin con el personal el Estado central acaba traspasando lo mismo a todas las CC.AA. Las disfunciones y anomalas en esta parte de la competencia se producen una vez traspasado, y vinculada a la dependencia mltiple de los cuerpos nacionales, como hemos

visto anteriormente. En cualquier caso, el proceso de traspaso en s tiene algunas curiosidades y tambin nos permite explicar un concepto clave para cualquier traspaso de cualquier competencia en el Estado autonmico: el coste efectivo. El coste efectivo es el clculo de lo que se supone que le cuesta al Estado central prestar esa competencia de forma ordinaria en ese territorio anualmente, esto es, lo que se gasta el Estado central sin considerar inversiones reales, como las destinadas a obras extraordinarias, instalacin de programas informticos especiales o en material informtico extraordinario vinculado a la implantacin de la nueva Oficina Judicial, por ejemplo. Esta valoracin se supone que es lo que debera costar anualmente a cada Comunidad Autnoma ejercer la competencia que le traspasa el Estado. El Estado central, a travs de los Reales Decretos de Traspaso, queda obligado a transferir anualmente, a cada Comunidad Autnoma que ejerce la competencia, fondos por una cantidad equivalente al coste efectivo. Esta cantidad se actualiza con el IPC y, en su caso, con los cambios en el sistema de financiacin autonmico, que buscan cubrir el gasto real que tienen las CC.AA. Conviene destacar que este sistema de clculo sobre el coste de las transferencias es de suma cero. El sistema de coste efectivo supone, de forma implcita, que el gasto estatal en una competencia es divisible territorialmente y la suma de cada una de las partes nos dara el coste total. En realidad, esto no es necesariamente cierto. Los costes indirectos que tiene el Estado central no son imputables territorialmente en su totalidad, como los servicios comunes y, al estar centralizados, son ms reducidos. Al descentralizarse se multiplican los centros de gasto, como los departamentos proveedores de servicios internos de la administracin, y se reducen las economas de escala de provisin de servicios externos, todo lo cual aumenta el coste respecto a la prestacin centralizada. Esto no es un detalle menor, porque implica que la mayora de las competencias tienen unos clculos de coste inferiores a los reales y se requieren financiaciones extraordinarias continuamente. Estas demandas crecientes llevan a reivindicaciones econmicas continuas, a reclamaciones de inversiones del Estado central, y a cambios cada pocos aos en el sistema de financiacin autonmica17. Veremos ms adelante como en la administracin judicial la financiacin extraordinaria ha provenido fundamentalmente de inversiones en bienes materiales, particularmente en obras extraordinarias. En cualquier caso, las entrevistas, la documentacin consultada y el profundo rastreo hemerogrfico muestra que existieron diferencias entre los fondos recibidos por las CC.AA. el primer ao y lo presupuestado en los documentos de traspaso, particularmente gravosos en los siguientes casos:

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En el caso del Pas Vasco y de Navarra, al tener un sistema de financiacin diferente, en el que recaudan directamente y luego aportan al Estado, el conflicto se produce al revs. El Estado central negocia imputar costes indirectos en el coste efectivo y el Gobierno vasco, y en su caso el navarro, sostienen la inexistencia de tales costes indirectos.

En Canarias el tcnico Joaqun Garca Gmez valor que el coste total real lo cuantificaron en ms de un milln de euros del coste efectivo que haba acordado en el primer ao de ejercicio, 1997. Patricia Montagud, directora general de administracin judicial de la Comunidad Valenciana en 2006 estimaba que lo que el Estado transfiere actualmente como coste efectivo es inferior en ms de un 40% al gasto real de esta Comunidad Autnoma en la administracin judicial.

Un desfase muy amplio entre el coste efectivo calculado y el coste real del ejercicio de la competencia se repite anualmente, por lo que se convierte en un problema serio para la financiacin de la Comunidad. Tambin hay que sealar que los tcnicos que participan en el proceso de traspaso y en la posterior gestin de las competencias, tanto del Estado central como de las CC.AA., son conscientes de esta situacin, y de que el clculo del coste efectivo es una ficcin. Por ello, a la hora de negociar unos y otros intentan imputar costes indirectos de ms respecto al personal o incrementar la financiacin extraordinaria. El que se consiga una valoracin mejor o peor depende, por tanto de dos elementos clave sobre los que habra que profundizar: El impulso poltico, que puede provenir de una definicin, de los lderes polticos, del inters que tiene la competencia para la Comunidad Autnoma, o del inters del Estado en traspasarlo, como sucede en la actualidad. Aqu interviene para que este impulso sea ms efectivo la coincidencia de color poltico entre el gobierno de la Comunidad y el del Estado central, elemento que suele impulsar el traspaso, y por tanto que se alcance un acuerdo sobre el coste efectivo. La habilidad de los tcnicos de ambas partes para convencer de la existencia o no de que lo calculado se ajusta a la realidad. En este sentido, suele tener ventaja el Estado central, ya que tienen una experiencia previa en traspasar la administracin judicial, que los tcnicos de la Comunidad no tienen.

Aclarado esto, se constata que la mayor parte del coste efectivo de la administracin judicial es un coste directo, el del personal que se traspasa. El Estado central y la Comunidad Autnoma calculan en la Comisin Mixta de Transferencias el coste total de lo que el Ministerio de Justicia se gast en cada puesto de trabajo que se traspasa en el ao anterior al del traspaso. Para ello la Comunidad Autnoma y el Estado tienen que utilizar la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) del Ministerio de Justicia y contabilizar los gastos de cada uno de los puestos de trabajo que se traspasan. Estos gastos son fundamentalmente el salario y los complementos retributivos correspondientes a cada puesto de trabajo, ocupado o vacante. En este sentido hay que considerar que puede haber algunos puestos de trabajo que no estn ocupados por ningn empleado en el momento del traspaso, pero que constan en la RPT y que el Estado tambin debe traspasar a las CC.AA. Segn los expertos consultados se han producido algunos errores sin importancia entre el nmero real de personal traspasado y el que consta en los Reales Decretos en los casos de la

Comunidad Valenciana y de Navarra18. Pero en el caso andaluz fue mucho ms grave: Se observ una diferencia importante en el nmero de funcionarios, pues personas que prestaban sus servicios en la Administracin judicial no aparecan entre los traspasados. En pesetas, esos funcionarios suponen una diferencia de algo ms de 900 millones de pesetas19 [5.4 millones de euros de 1996]. d. El traspaso de los bienes materiales En relacin con los bienes materiales y funciones auxiliares existen diferencias sutiles entre los traspasos del Estado a cada una de las CC.AA., que acaban teniendo una importante trascendencia. No obstante, hay tambin un patrn comn de materias que se traspasan: La adquisicin, y en su caso construccin, de medios materiales muebles e inmuebles (sedes judiciales) de los rganos judiciales y de las Oficinas Judiciales. Esto incluye los edificios, las inversiones en todo el material de ofimtica, mobiliario, los programas informticos, etc., as como los gastos corrientes de los mismos, como electricidad, agua, mantenimiento, etc. La funcin de planificacin de los bienes materiales muebles e inmuebles que sern necesarios en un futuro para prestar el servicio. La instalacin y puesta en funcionamiento de nuevos juzgados, con sus recursos materiales y econmicos asociados, incluidos tambin los gastos corrientes. Esto incluye la organizacin e intendencia necesaria para que pueda comenzar a funcionar un nuevo juzgado. La provisin de medios materiales y econmicos a los institutos de medicina legal, de los que hay uno por provincia. Las funciones auxiliares: subvenciones para el turno de oficio, diligencias y tramitaciones procesales y las dietas de los empleados.

Sobre todos estos bienes materiales y servicios se hace una valoracin del coste efectivo, semejante al que he resumido en el apartado anterior. As pues lo que se hace es negociar una aproximacin de lo que el Estado central se supone que gasta en la Comunidad Autnoma correspondiente, ms la suma de los costes indirectos. Para calcular este coste efectivo se utilizan bsicamente los programas y partidas del Ministerio de Justicia en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) del ao anterior al de la negociacin y se siguen los siguientes pasos: El Estado central y la Comunidad Autnoma negocian un porcentaje llamado mdulo de valoracin, que se basa:

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En la Comunidad Valenciana falt por contar un puesto de trabajo vacante. En Navarra hubo dos casos especiales, que segn D. Jos Mara Abad se resolvieron sin dificultad. 19 Consejera de Justicia y Administracin Pblica (2003): La Justicia en Andaluca. Cinco aos de gestin autonmica: 1997-2002. Junta de Andaluca, Sevilla.

Principalmente, en la poblacin de la Comunidad Autnoma respecto al total de la poblacin del territorio que sigue siendo gestionado por el Estado Secundariamente, en factores especficos que la Comunidad Autnoma ha de negociar que el Estado considere y pondere. Los expertos consultados sealaron que, como factores especficos se utilizan en muchos casos particularidades geogrficas y socioeconmicas como dispersin de la poblacin, existencia de zonas de montaa, insularidad, ultraperiferia, niveles de renta per cpita inferiores a la media nacional o, en el caso de Madrid, capitalidad.

Este mdulo de valoracin se aplica a cada partida presupuestaria de gasto de los PGE que el Ministerio de Justicia dispone para los bienes materiales y funciones auxiliares de la administracin judicial en el ao anterior al que se produce la negociacin en: Gastos corrientes (captulo II), por ejemplo los gastos de funcionamiento como agua, electricidad o telfono, de las sedes judiciales o el material de oficina Subvenciones (captulo IV), por ejemplo los gastos de asistencia letrada gratuita, los traductores y otros trmites procesales vinculados a las funciones auxiliares Inversiones reales (captulo VI), por ejemplo los gastos en construccin, adquisicin y reforma de inmuebles para sedes judiciales, que se transfiere mediante un fondo especfico

El coste efectivo de la competencia en materia de administracin judicial en relacin con los bienes materiales y funciones auxiliares sera el resultado de la suma de la aplicacin del mdulo de valoracin, especfico para cada Comunidad Autnoma, a cada una de las partidas presupuestarias anteriores. El problema para que esta valoracin del coste efectivo se aproxime a la realidad es que la mayora de las partidas presupuestarias del Ministerio de Justicia son globales y contemplan todo el territorio que en esos momentos gestiona el Estado. Por ello es casi imposible calcular de manera precisa cules son los gastos que hace el Estado en un determinado territorio, ya que existen partidas presupuestarias que no estn asignadas a rganos judiciales ni Oficinas Judiciales concretas, que entran en la categora de costes indirectos. Ejemplos de coste indirectos en esta parte de la competencia son el desarrollo de un programa informtico para la administracin judicial, que se considera un bien material, o tambin los gastos de planificacin de las necesidades futuras de bienes muebles e inmuebles. En consecuencia, existe una margen de negociacin del coste efectivo de los bienes materiales y funciones auxiliares, que es superior que en la negociacin del coste efectivo del personal, y puede llegara a utilizarse para compensar posibles desviaciones del coste efectivo del personal. Segn Jos Garca del Olmo, Subdirector General de Coordinacin Territorial del Ministerio de Justicia en 2006, el Estado central incluye anualmente, dentro de los fondos que transfiere por el coste efectivo, unos fondos especficos para construccin y reforma de sedes de rganos judiciales. Las CC.AA. no tienen que justificar en qu se gastan estos fondos y los reciben tanto si lo emplean en construccin y reforma como si lo hacen para otro fin. De esta

manera podran compensar, aunque tambin pueden dedicarlos a la celebracin de eventos pblicos de carcter partidista o campaas de publicidad. En cualquier caso, no siempre el clculo del coste efectivo favorece a la Comunidad Autnoma. Tambin existen errores graves de clculo de costes en servicios auxiliares. El caso ms destacado fue, de nuevo, el traspaso a Andaluca en 1997, en el que se llegaron a transferir deudas impagadas vinculadas a los rganos judiciales: casi 2.3 millones de euros en correo y ms de 2 millones en justicia gratuita. Estas deudas no se haban incluido en el coste efectivo. Pero incluso si no existe error alguno, no todos los traspasos de los bienes materiales vinculados a la administracin judicial han sido iguales. La subjetividad del mdulo de valoracin se acompa en los traspasos a las primeras CC.AA. de otras particularidades, que una vez traspasada la competencia a la mayora de CC.AA. supone un agravio comparativo que suelen sealar los expertos. En el caso de Catalua, en el acuerdo final de 1990 consigui no hacerse cargo de la creacin de nuevos rganos judiciales, limitando el traspaso de bienes materiales. La particularidad est en que aadieron una frase al final del acuerdo que no se ha vuelto a repetir con el resto de CC.AA. En la enumeracin de las funciones y servicios traspasados en el Real Decreto 966/1990, Catalua asume: La adquisicin y gestin de patrimonio mobiliario, inmobiliario y enseres para los rganos judiciales con sede en Catalua, que no corresponda a la creacin de nuevos rganos. Parece poco, pero esto implica que Catalua nunca ha asumido las competencias de construccin o adquisicin de inmuebles para nuevos rganos judiciales, aunque en 1996: Asumi la funcin de instalar y poner en funcionamiento los nuevos rganos judiciales que el Estado creara en Catalua. Hasta entonces, el Estado tambin financiaba la puesta en funcionamiento de los nuevos rganos judiciales. Lleg a un Acuerdo complementario sobre mdulos generales de valoracin a aplicar a los rganos judiciales en la Comisin Mixta de Transferencias, por el que se fijaron las cantidades por metro cuadrado de lo que iba a asumir del Estado por cada sede para nuevo rgano judicial que se creara. Hasta la fecha, el detalle de estos mdulos de valoracin nunca ha sido publicado y el resto de CC.AA. no lo ha conocido hasta hace relativamente poco.

La prctica catalana supone negociar edificio a edificio, con la base de los mdulos de valoracin acordados en 1996. Hasta 2006, Catalua construy o adquiri 13 nuevos inmuebles para nuevos rganos judiciales. En cada uno, el Estado central ha financiado de forma directa: Un porcentaje del coste de los inmuebles, que se transfiere a Catalua una vez que se han construido.

Otra cantidad para los gastos corrientes de los servicios que se van a prestar en los nuevos juzgados, que se integra y consolida en el coste efectivo: mantenimiento del edificio, limpieza, mobiliario, ofimtica, electricidad, telfono, correos, etc. El resultado de esta financiacin adicional ha sido: Catalua ha conseguido del Estado central casi 25 millones de euros20 para la construccin de edificios. Catalua increment su coste efectivo en gastos corrientes en 9.4 millones de euros entre 1994 y 2006, ms de un 50% sobre el importe que le transfera el Estado por ese concepto en 1990.
Ampliaciones en traspaso de medios a la Generalidad de Catalua. Miles de
5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1 .500 1 .000 500 - 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2001 -bis 2002 2003 2004 2005

para gastos de inversin por edificios nuevos para gastos corrientes de los servicios, consolidado en el coste efectivo.

Aunque falta realizar una comparacin sistemtica con el resto de las CC.AA. que ejercen la competencia, todos los expertos consultados coinciden en que la Generalidad de Catalua consigue una financiacin del Estado central superior a la del resto de las CC.AA. para la construccin de inmuebles y para los gastos corrientes necesarios en su posterior funcionamiento. La mayora de CC.AA. se tienen que conformar con financiarse sus propios edificios, aunque destine a los mismos los fondos especficos para construccin y reforma que les transfiere el Estado central, porque estos fondos son inferiores a los particulares y opacos mdulos de valoracin que tiene Catalua. Segn Assumpta Palau, Directora General de Relaciones con la Administracin judicial de Catalua en 1996, el Estado central no ha querido volver a utilizar esta prctica para los traspasos a otras CC.AA., por considerarla demasiado beneficiosa para ellas. No obstante, tambin hay que sealar que la Generalidad de Catalua financia la adquisicin o reforma de los edificios para las sedes en las que se ubican los rganos judiciales cuyo personal y servicios auxiliares fueron traspasados antes de 1990 igual que las dems CC.AA. que ejercen

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Las cifras del grfico estn en euros corrientes y no consideran el efecto de la inflacin.

la competencia, mediante los fondos especficos para construccin y reforma de edificios destinados a rganos judiciales. Segn Assumpta Palau estos fondos no han sido suficientes para cubrir los gastos, por lo que la Generalidad de Catalua ha tenido que dedicar importantes fondos a reformar edificios, informtica y mobiliario. Adems de Catalua, en el curso de la investigacin se identificaron otros casos de CC.AA. que negocian financiaciones adicionales para inmuebles destinados a sedes de nuevos rganos judiciales. El primero es el caso de Galicia, que a pesar de que los expertos consultados sealaron que no tiene unos beneficios tan elevados como Catalua, tambin es reseable. Lo novedoso del caso de Galicia es que ha conseguido financiacin adicional del Estado para la construccin de inmuebles destinados a nuevos rganos judiciales independientemente de los fondos especficos que recibe anualmente para inversiones en este concepto. Al mismo tiempo que firmaba el acuerdo inicial del traspaso de la administracin judicial, en 1994, la Xunta de Galicia firm un Acuerdo Complementario. Como consecuencia del Acuerdo Complementario el Estado le ha transferido a Galicia fondos para inversiones en nuevas sedes de rganos con las siguientes caractersticas en cinco ocasiones, mediante sucesivos Reales Decretos de traspaso complementarios: Son transferencias slo para la construccin de los edificios. Se transfieren antes de que se construyan los edificios. Los traspasos no contemplan los gastos corrientes de los servicios de las nuevas sedes en los aos sucesivos. Entre 1996 y 1999, la Xunta de Galicia recibi ms de 12 millones de euros21 para gastos de inversin en nuevas sedes judiciales.
para gastos de inversin por edificios en miles de 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1994 1995 1996 1996 bis 1997

para gastos de inversin por edificios nuevos

Al igual que en el caso cataln, el Acuerdo Complementario no ha sido publicado ni se ha incluido en ningn Real Decreto de traspaso. Sin embargo, en cada Real Decreto de ampliacin de los medios materiales a Galicia se han reflejado sus detalles.
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Adems de estos cinco traspasos expuestos en el grfico, Galicia recibi en otro Real Decreto de 1998 otros 361.000 euros para financiar obras de reforma en las cuatro audiencias provinciales para habilitar a los jurados. Este traspaso incluy 337.000 euros anuales para gastos corrientes de los edificios.

Adems de los casos gallego y cataln, la investigacin realizada permiti identificar otros dos casos de financiaciones adicionales que se pueden catalogar de comunes. Esta prctica comn se basa en que el Estado central hace ciertas excepciones para financiaciones extraordinarias de edificios aunque la Comunidad Autnoma asuma los gastos de instalacin y puesta en funcionamiento de nuevos juzgados. Estas financiaciones extraordinarias se conceden para la construccin o reforma de inmuebles singulares, de gran tamao, destinados a ser sede de numerosos rganos judiciales ya existentes. En estos casos, los Reales Decretos iniciales haban previsto la financiacin de estos inmuebles singulares porque se negoci al mismo tiempo que el traspaso inicial de la competencia. El inconveniente de esta prctica es que es discrecional, el Estado central puede reconocer la necesidad de un edificio singular o puede no hacerlo. Ejemplo de estos casos a los que se hace referencia son: Al Gobierno de Canarias el Estado central le traspas dos partidas anuales, de 600.000 y 720.000 euros, para la realizacin de obras de reforma y ampliacin de un edificio singular en Las Palmas en 1996 y 1997, sede de la Audiencia Provincial y de numerosos juzgados. Al Gobierno de la Comunidad Autnoma de Madrid el Estado le est traspasando ms de 13 millones euros en cuatro anualidades desde 2002 hasta 2006 para el Campus de la Justicia. Este es un espacio en el que se reubicarn los juzgados especializados de Madrid, la Audiencia Provincial y otros de competencia estatal como los juzgados centrales y la Audiencia Nacional22. En este caso hay que destacar que el Campus de la Justicia no se ha construido, y que slo se adjudicaron los diseos arquitectnicos de algunos de sus edificios, hacindose un evento de presentacin pese a que no hay ms que un solar.

En estos casos el Estado financia una parte de los gastos de reubicacin de unos rganos judiciales, que ocupan inmuebles deteriorados, en el caso canario, o dispersos, en el madrileo. Los sita as en unas instalaciones adecuadas para la prestacin del servicio al pblico y busca tambin agrupar los rganos judiciales, que supone un ahorro en los gastos corrientes al aplicarse economas de escala. Respecto a la situacin de los locales que dejan de ser sede de los rganos judiciales, pasan a tener diferentes usos, segn cul fuera la situacin previa cuando era gestionado por el Estado. Si el inmueble traspasado era propiedad del Estado, el Estado traspasa dicha propiedad a la Comunidad Autnoma y el inmueble pasa a ser patrimonio de la misma. As la Comunidad Autnoma puede dedicar el inmueble al uso que desee en el caso de que deje de ser sede judicial.

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En el caso de los traspasos de la administracin judicial a la Comunidad de Madrid existe un Acuerdo complementario que no ha sido publicado y que regulaba la finalizacin de ciertas obras en curso acometidas por el Estado y que iran a cargo del mismo.

Si el inmueble estaba en alquiler, la CC.AA. se subroga en el contrato de alquiler, debiendo hacerse cargo la Comunidad Autnoma de los pagos en las mismas condiciones que el Estado. Aqu la Comunidad Autnoma debe ponerse en el lugar del Estado en cada contrato de alquiler existente, incluso para rescindir el contrato en el caso de que el local deje de ser sede judicial. Si el inmueble estaba cedido al Estado, normalmente por los entes locales, la Comunidad Autnoma se somete a las mismas condiciones que tena el Estado. En el supuesto de que el inmueble deje de ser sede judicial, la Comunidad Autnoma debera atenerse a las condiciones de cesin, aunque normalmente el uso vuelve al ente local dueo del mismo.

Adems de estos bienes inmuebles, el Estado central tambin traspasa todo el mobiliario y material de oficina, los vehculos, el hardware y el software informtico. Segn los expertos, los traspasos en los bienes informticos no parecen haber planteado mayores problemas a las CC.AA., ms all del coste de la renovacin cada cierto tiempo del mismo. En los Reales Decretos de traspaso se incluye que el Estado y las CC.AA. deberan colaborar en la promocin de los bienes informticos y en asegurar la compatibilidad de los programas con los del resto del territorio del Estado. 7. LA GESTIN DE LOS BIENES MATERIALES Como anteriormente se ha mencionado, los expertos consultados, de todas las CC.AA, coinciden en que la financiacin estatal es insuficiente para cubrir los gastos reales posteriores al momento del traspaso. A los desfases y errores del coste efectivo en la negociacin, hay que aadir que: Como consecuencia de la restructuracin de la planta judicial se ha incrementado el nmero de rganos judiciales, circunstancia que pudo no tenerse en cuenta en el momento del traspaso. Los gastos del Estado central han estado histricamente por debajo de las necesidades reales de bienes materiales.

El resultado final es que una vez traspasada la competencia, a los problemas con el personal antes sealados, hay que aadir la realizacin de una elevada inversin en los bienes inmuebles de las sedes judiciales. Segn los expertos, todas las CC.AA. que han recibido la competencia han tenido que acometer profundas reformas o nuevas edificaciones casi en cada sede de partido judicial, al tiempo que acometer inversiones en inmuebles singulares para sede de los grandes rganos colegiados. Adems, la renovacin del mobiliario y del material informtico de estas sedes judiciales, y por tanto la inversin en los mismos, ha ido pareja a la de los edificios. No obstante, los ltimos traspasos que se hagan van a tener cierta ventaja en el terreno de los bienes materiales. Segn Jos Garca del Olmo, desde 1998 el Estado central est renovando los medios materiales de la administracin judicial en el territorio de las CC.AA. que todava gestiona. Incluso, en la actualidad, con la implantacin de la nueva Oficina Judicial, el Estado

est instalando en estos territorios nuevos programas, material informtico y de telecomunicaciones, mobiliario e incluso construyendo nuevos inmuebles para sedes judiciales. No obstante, esto no asegura el buen estado de los bienes y sigue siendo recomendable realizar una auditora del estado de los mismos, especialmente de los inmuebles. Adems, en la nueva Oficina Judicial destaca la importancia de la informtica. El Ministerio de Justicia pretende eliminar el formato papel en los procesos judiciales y que las distintas instancias de cada Oficina Judicial se comuniquen entre ellas a travs de la red informtica. Para ello est desarrollando tres programas: Programa Lexnet, que permitir la presentacin de escritos en los tribunales por medios telemticos y el envo seguro de documentos por los mismos medios. Proyecto Inforeg, una herramienta para incluir anotaciones e inscripciones informatizadas en el registro civil y la gestin del mismo. Mdulo de intercambio genrico (m.i.g.), que permitir la comunicacin telemtica de las distintas unidades de la oficina judicial o de varias oficinas judiciales entre s y posibilitar la firma electrnica de las resoluciones judiciales.

Segn los expertos, lo ms probable es que el Estado traspase estos programas a las CC.AA. que reciban la competencia en un futuro prximo. Algunas CC.AA. que ya han recibido la competencia, como la Comunidad Valenciana, han firmado acuerdos de colaboracin con el Ministerio de Justicia para la aplicacin del programa LexNet. Adems de estos programas, el Ministerio emplea otros para la gestin procesal, que tambin se han traspasado a las CC.AA que han recibido la competencia despus de 2002. Respecto a la compatibilidad de los programas informticos de gestin procesal de las distintas CC.AA. entre s y con el Estado, el CGPJ es el encargado de otorgar la certificacin de compatibilidad. La compatibilidad de los programas debe permitir que, en caso de que fuera necesario por la naturaleza de las actuaciones judiciales, las Oficinas Judiciales ubicadas en una Comunidad Autnoma puedan leer e intervenir en los expedientes que tramita una Oficina Judicial ubicada en otra Comunidad Autnoma. El CGPJ califica de 1 a 3 la compatibilidad de los distintos programas de gestin procesal. En este sentido, hay que sealar que los actuales programas de gestin procesal del Ministerio de Justicia, que se aplican en las CC.AA. que no han asumido la competencia, tienen nivel 3 de compatibilidad. Destaca que las CC.AA. de Canarias y de Navarra han desarrollado conjuntamente un programa informtico de gestin procesal que, segn confirmaron los expertos de ambas CC.AA., ya ha alcanzado el grado 2 de compatibilidad informtica del CGPJ, y est certificndose para el 3 en su ltima versin. En el mismo sentido, la Junta de Andaluca ha firmado en 2005 un convenio de colaboracin bilateral con el Ministerio de Justicia para financiar conjuntamente la implantacin de hardware de videoconferencia, digitalizacin de archivos y grabacin de vistas judiciales. Por su parte, Catalua acometi una inversin semejante en solitario, como seala Assumpta Palau, ya que no alcanz ningn acuerdo con el Ministerio de Justicia en este sentido.

En la reforma del Poder Judicial de 2003 se contemplaba este tipo de infraestructura de videoconferencia y grabacin para todas las salas de vistas. Esto significa que en las CC.AA. que no ejercen la competencia, el Ministerio de Justicia est invirtiendo en la instalacin de esta infraestructura en el momento de llevar a cabo la implantacin de la nueva Oficina Judicial. Hay que tener en cuenta que toda esta infraestructura es parte de los medios tecnolgicos de apoyo a los jueces y magistrados, y que por tanto son parte de la nueva Oficina Judicial. No obstante, segn se ha definido en el Pacto de la Justicia y han confirmado los expertos, las inversiones en nuevas tecnologas de todo tipo, software, hardware e infraestructuras, son una necesidad constante en la gestin de la administracin judicial. A largo plazo, una Comunidad Autnoma debera hacer inversiones de este tipo en cualquier caso. Para ello es importante que la Comunidad Autnoma colabore con el Ministerio de Justicia y conseguir financiar estas inversiones conjuntamente entre Comunidad Autnoma, el Estado, y el CGPJ, para estudiar las necesidades de estas infraestructuras tecnolgicas. En este sentido hay que recordar que: Las CC.AA. pueden obtener financiacin adicional del Estado para cubrir determinado tipo de gastos, sin necesidad de renegociar ampliaciones de traspaso de bienes materiales. Esta financiacin adicional se consigue mediante la firma de convenios de colaboracin bilateral, negociados en las Comisiones Bilaterales de Colaboracin entre cada Comunidad Autnoma y el Estado central, aspecto que trataremos en el apartado siguiente. Estos convenios de colaboracin bilateral pueden cubrir la financiacin del desarrollo e implantacin de infraestructuras tecnolgicas, hardware y software en la administracin judicial, incluso para cable de banda ancha en las sedes judiciales Los convenios de colaboracin bilateral pueden financiar tambin otros aspectos y compensar posibles errores en los clculos del coste efectivo, aunque tradicionalmente los sectores que ms favorecen estos convenios son la formacin y las nuevas tecnologas. 8. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES Todos los expertos entrevistados, as como la documentacin analizada, sealan que la administracin judicial es una competencia muy compleja. La concurrencia en la misma de las CC.AA., el Ministerio y el CGPJ hace que se tenga que hacer un esfuerzo para la coordinacin de la prestacin del servicio a los ciudadanos. Desde el punto de vista de una Comunidad Autnoma que recibe la competencia, se va a encontrar, por un lado, con las relaciones con el Estado, y por otro lado, con las relaciones con el CGPJ. La importancia de las primeras lse acaban de ver en el apartado anterior al tratar el traspaso de los bienes materiales, y de la importancia de las segundas se ha apuntado algn aspecto al tratar el traspaso del personal y la dependencia funcional de los funcionarios de los cuerpos nacionales del juez, aunque sea de forma indirecta.

e. Relaciones del Estado central con las CC.AA. en materia de administracin judicial Respecto a las relaciones de las CC.AA. con el Ministerio de Justicia hay que identificar los siguientes tipos: Las relaciones bilaterales entre el Estado y cada Comunidad Autnoma, individualmente Las relaciones multilaterales entre el Estado y todas las CC.AA. que ejercen la competencia de administracin judicial Las relaciones multilaterales de las todas las CC.AA. que ejercen la competencia de administracin judicial entre s

De este modo las relaciones bilaterales entre el Estado y cada Comunidad Autnoma se realizan en las llamadas Comisiones Bilaterales de Cooperacin, que son un marco ideal para conseguir financiacin adicional a travs de los convenios bilaterales de colaboracin. El Estado y cada Comunidad Autnoma tienen su propia Comisin Bilateral de Cooperacin, en las que se tratan asuntos generales de inters mutuo, propuestos por ambas partes, a nivel de Ministro o Secretario de Estado por parte estatal y Consejero por parte autonmica. La administracin judicial es una de los asuntos que se puede tratar en estas Comisiones Bilaterales, en las que se pueden llegar a acordar convenios bilaterales de colaboracin para conseguir financiacin adicional del Estado, por ejemplo, para instalar cable de banda ancha en CC.AA. con reas de baja densidad de poblacin o con reas de montaa. Por su parte las relaciones multilaterales entre el Estado y todas las CC.AA. que ejercen la competencia de administracin judicial se canalizan a travs de la Conferencia Sectorial en materia de administracin judicial. En esta Conferencia Sectorial participan: Por parte del Estado, el Ministro o el Secretario de Estado de Justicia Por parte autonmica, participan los consejeros autonmicos que se encargan de la competencia de la administracin judicial en todas las CC.AA. que ejercen la competencia

La Conferencia Sectorial sirve para coordinar las polticas de administracin judicial, por ejemplo, respecto al personal, los sistemas informticos, la implantacin de la Oficina Judicial o la mejora de la financiacin al conjunto de las CC.AA. En la Conferencia Sectorial las CC.AA. pueden ejercer presin sobre el Estado, frente a futuras reformas de la administracin judicial o, una vez que la competencia est traspasada a todas las CC.AA., y formar una postura comn frente a las reivindicaciones de los cuerpos nacionales. Como rganos del Estado, en la Conferencia Sectorial tiene un notable peso el Ministerio de Justicia. Son los responsables del Ministerio los que convocan la Conferencia y los que cierran el orden del da de temas a tratar en la misma, por lo que la situacin esta Conferencia multilateral no es simtrica, mxime si se tiene en cuente que el Ministerio es el que pone dinero y las CC.AA. las que lo reciben.

Para adoptar una posicin comn, las CC.AA. disponen de la Comisin de Coordinacin de las CC.AA. con competencias en materia de Administracin judicial. Esta comisin permite las relaciones horizontales entre las Comunidades Autnomas que ejercen la competencia en administracin judicial de forma multilateral. Por tanto, trata de buscar puntos comunes entre CC.AA., fundamentalmente para hacer reclamaciones al Estado central. La Comisin de Coordinacin naci en 1999 como foro en el que las CC.AA. adoptaron posturas comunes que defender en la Conferencia Sectorial respecto a los aspectos que les afectaban del Pacto de la Justicia, que empezaba a negociarse. Desde entonces, cada vez que una Comunidad recibe la competencia de administracin judicial, se incorpora a la Comisin. Dado que est orientada a la Conferencia Sectorial, los miembros de la misma son los consejeros de administracin de justicia. Adicionalmente, la Comisin de Coordinacin sirve para tratar cuestiones al conjunto de las CC.AA. que ejercen la competencia, como por ejemplo intercambiar experiencias y buenas prcticas de gestin. f. Relaciones gubernamentales con el CGPJ Los expertos23 indican que las relaciones entre las CC.AA. y el CGPJ son difciles debido a que los jueces y magistrados reclaman a las CC.AA. ms medios materiales para los rganos judiciales que ocupan. Sin embargo los jueces y magistrados no suelen querer explicar posteriormente a las CC.AA. el uso que hacen de estos medios materiales, porque consideran este control una injerencia en la obligada independencia de sus cargos. En la actualidad existe una Comisin Mixta de Coordinacin entre el CGPJ, el Ministerio de Justicia y las CC.AA. con competencias en materia de administracin judicial. En esta Comisin se tratan asuntos generales y, en menor medida, las relaciones especficas de cada Comunidad Autnoma con el CGPJ. Por su parte, las relaciones bilaterales entre cada Comunidad Autnoma y el CGPJ se basan en la firma de convenios de colaboracin. Hay que tener en cuenta que el CGPJ se compone de vocales y estos tratan los distintos temas del gobierno de los jueces en pleno y en comisiones sectoriales. Adems de comisiones sectoriales, para tratar temas de relaciones con rganos y colectivos, por ejemplo, con el Tribunal Constitucional, con las asociaciones judiciales o con las CC.AA., el CGPJ tiene vocales delegados que se encargan de ser una referencia para que estos rganos y colectivos contacten y tambin estudien las cuestiones que afectan al CGPJ. Cada Comunidad Autnoma tiene de uno a tres de esos vocales delegados, cuya funcin es mantener un canal o referencia de contacto permanente para las cuestiones cotidianas entre ambas instituciones. As, cada Comunidad Autnoma se dirige a estos vocales para fijar una reunin bilateral o expresar su inters por alguna cuestin, y en sentido inverso, este vocal expresa a la Comunidad Autnoma las demandas del CGPJ o la necesidad de tratar algunas cuestiones. Los gobiernos autonmicos atienden estas demandas, cuando lo hacen, a travs de convenios de colaboracin. Pero las CC.AA. tienen sus propios intereses en sus relaciones con jueces, magistrados y fiscales. Particularmente, las CC.AA. estn interesadas en que este personal se
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En concreto de Canarias, Navarra y Andaluca.

adapte a los avances tecnolgicos implantados por las CC.AA. en las sedes de los rganos judiciales. 9. CONCLUSIONES Expertos de Canarias, Navarra y la Comunidad Valenciana y del propio Ministerio de Justicia han sealado que la Administracin judicial es una competencia que si funciona bien no tiene un claro beneficio poltico, dado que la percepcin ciudadana atribuye el rendimiento a otras instancias, como al Juez o al Poder Judicial. No es como el caso de las carreteras o la vivienda, cuyas mejoras se perciben directamente por los ciudadanos. El resultado, es que despus de un esfuerzo inicial por parte de las CC.AA. cuando reciben la competencia, los gobiernos autonmicos dejan de priorizar esta materia, y ms en un momento de crisis como el que existe desde 2008. Los responsables polticos autonmicos acaban percibiendo la administracin judicial como una fuente de problemas: el personal de los cuerpos nacionales que reivindica continuamente nuevas condiciones, las sedes judiciales siempre en obras, jueces, magistrados y fiscales pidiendo ms materiales sin ofrecer mejoras de productividad. A cambio no tienen ningn rdito poltico, as que al final tratan de remitir los impactos sociales de esta poltica sobre el Estado central o sobre el poder judicial. Pero los expertos coinciden en sealar que la administracin judicial es cada vez ms importante para los ciudadanos. Por ello, su gestin tiene cada vez ms relevancia para la sociedad espaola, y por ello para la Ciencia Poltica y de la Administracin. Profundizar en los numerosos aspectos expuestos aqu, ms varios otros de gran calado que he sealado slo tangencialmente, es un reto que debe ser afrontado, entre otras razones porque se pueden aportar conocimientos para mejorar el funcionamiento de esta poltica y una comprensin ms amplia de la misma. Muchos de estos responsables polticos pierden de perspectiva el impacto econmico negativo que tienen los retrasos de en la resolucin de asuntos por parte de los rganos judiciales, asumir la competencia y mejorar la gestin de la administracin judicial puede tener importantes beneficios sociales y econmicos indirectos. Los retrasos en las jurisdicciones contencioso-administrativa y mercantil creaban problemas de planificacin econmica, liquidez y obtencin de crditos para las empresas. Estos problemas son especialmente importantes para las pequeas y medianas empresas, a las que adems el gasto en asesora legal les supone una carga proporcionalmente superior a las grandes empresas, y esta carga es mayor cuanto ms tiempo se retrasa la resolucin de los asuntos. Una mejora en estas jurisdicciones conllevara un retorno econmico para los gobiernos autonmicos y nacional. Ms dramticas a nivel personal son los retrasos en las jurisdicciones social y penal. Tambin se pueden considerar las ventajas que supone desde el punto de vista del desarrollo econmico y social para los municipios pequeos y medianos tener las sedes de los rganos judiciales. En los municipios ms pequeos, los Juzgados de Paz pueden verse como elementos de desarrollo local, ya que a su alrededor generan un movimiento econmico por el consumo

de servicios y del personal, adems de suponer una fuente de construccin de infraestructuras como la conexin de banda ancha, que un elemento clave del desarrollo local. Sin embargo, este tipo de visiones de oportunidades a partir de la competencia de la administracin judicial es improbable que prevalezca mientras no se reformen en profundidad las causas de los sntomas expuestos en el presente artculo. La visin que prevalece a poco que se estudie la administracin judicial es de disfuncionalidad, falta de orientacin a los ciudadanos y, sobre todo, una total ausencia de responsabilidad de todos los actores identificados en esta poltica. No obstante, esta irresponsabilidad es directamente proporcional a la vinculacin al poder judicial, esto es, hay total irresponsabilidad ante los ciudadanos de jueces, magistrados, rganos judiciales y CGPJ, que se propaga al resto de las instancias, comenzando por las gubernamentales. La irresponsabilidad se refleja en que en la administracin judicial no slo faltan medios, es que nadie justifica el uso de los que tiene; tampoco nadie se responsabiliza del rendimiento del personal, particularmente de jueces y magistrados. En los procesos de traspaso los dirigentes polticos y administrativos del Estado central y las CC.AA. juegan a la picaresca, particularmente si no hay coincidencia de partido; tambin se juega a la picaresca con los ciudadanos ocultando acuerdos polticos entre gobiernos; los programas y planes de actuacin incumplen sus plazos y alcances sin que ello tenga consecuencias, como tampoco lo tiene que los fondos destinados a inversiones en sedes judiciales puedan acabar en fastos injustificables. Todos estos aspectos merecen una profundizacin tanto de fuentes de datos como de anlisis, para intentar aportar soluciones a esta situacin.

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Jos Mara Abad Alegra. Director General de Justicia. Consejera de Presidencia, Justicia e Interior. Gobierno de la Comunidad Autnoma Foral de Navarra. Pamplona Fernando Aragn Hernando. Jefe de rea de Organizacin y Cooperacin Institucional. Consejera de Justicia e Interior. Gobierno de la Comunidad Autnoma de Madrid, Madrid Joaqun Garca Gmez. Jefe de Servicio de Contratacin y Equipamiento. Consejera de Presidencia y Justicia. Gobierno de Canarias. Las Palmas M Luisa Garca Jurez. Directora General de Instituciones y Cooperacin con la Justicia. Consejera de Justicia y Administracin Pblica. Junta de Andaluca. Sevilla Jos Garca del Olmo. Subdirector General de Coordinacin Territorial. Ministerio de Justicia. Madrid Jos de los Santos Martn Ostos. Catedrtico de Derecho Penal y Procesal. Universidad de Sevilla. Sevilla Patricia Montagud Alario. Directora General de Justicia. Consejera de Justicia, Interior y Administraciones Pblicas. Generalitat Valenciana. Valencia Assumpta Palau i Marginet. Ex-Directora General de Relaciones con la Administracin judicial. Generalitat de Catalua. Barcelona Rosa Pascual Serrats. Profesora de Derecho Procesal. Universidad Cardenal Herrera Oria CEU. Valencia

Santos Pastor Prieto. Catedrtico de Economa Aplicada. Universidad Complutense de Madrid. Madrid Alicia Snchez Vilk. Jefa de Servicio de Recursos Humanos. Consejera de Presidencia y Justicia. Gobierno de Canarias. Las Palmas