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XIII CICLO DE FORMACIN

ZONIFICACIN ECOLGICA ECONMICA PARA LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO TERRITORIAL EN LAS REGIONES
SEPARATA DEL XIII CICLO DE FORMACIN Octubre de 2009

Contenido
Introduccin

Introduccin
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En el contexto del proceso de descentralizacin y de reformas institucionales referidas al medio ambiente, el diseo de planes de ordenamiento territorial (OT) y la zonificacin ecolgica econmica (ZEE) son instrumentos de gestin pblica relativamente nuevos sobre los cuales hay aproximaciones divergentes y un conocimiento aun insuficiente. El ao 2001 se declar de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas y se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental. Pese a este avance importante, las polticas de desarrollo territorial en el pas estn an lejos de sustentarse en la ZEE y los planes OT, las que todava no encuentran un posicionamiento en los procesos de planificacin pblica. Asimismo, est pendiente trabajar reformas normativas que brinden enfoques y pautas comunes para estas herramientas. El presente material de lectura, elaborado en el marco del XIII Ciclo de Formacin: Zonificacin Ecolgica Econmica para la Planificacin del Desarrollo Territorial en las Regiones, tiene el objetivo de brindar una aproximacin conceptual y metodolgica a la ZEE, as como a sus aportes al OT y a la planificacin del desarrollo regional. Los contenidos de este material han sido elaborados a partir de la adaptacin de un estudio encargado por el Grupo Propuesta Ciudadana al economista Manuel Glave. La organizacin de los ciclos de formacin y la preparacin de este material responden a una de las lneas de trabajo del Grupo Propuesta Ciudadana, dirigidas a promover espacios de debate informado en la sociedad civil sobre aspectos vinculados al proceso de descentralizacin y el desarrollo regional.

I. Marco conceptual del ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica econmica 3 II. Contexto nacional y marco normativo relacionado con el ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica econmica

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III.Aproximacin metodolgica a la zonificacin ecolgica econmica 20 Bibliografa

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Separata de formacin

rea de Formacin y Participacin Jos Lpez Ricci Carola Tello Anita Montenegro Erika Acosta Elaboracin y adaptacin de contenidos Manuel Glave Anita Montenegro Santiago Pedraglio

Fotografa Fernando Salazar Ormeo Archivo CEPES Diseo y diagramacin Javier Ricardo Zegarra Impresin Tarea Asociacin Grfica Educativa

Grupo Propuesta Ciudadana Direccin Calle Len de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima Telfonos 613-8313 - 613-8314 Telefax 613-8315 Correo electrnico / Pg. web propuest@desco.org.pe www.propuestaciudadana.org.pe

Presidente del Directorio Flix Wong Coordinador ejecutivo Javier Azpur

I. Marco conceptual del ordenamiento territorial y de la zonificacin ecolgica econmica


1. Por qu es importante el ordenamiento territorial?
El crecimiento espontneo de pueblos y ciudades, sin reflexin ni previsin, lleva a la aparicin de actividades desvinculadas del medio y a una ocupacin desordenada que, al crear desequilibrio territorial y degradacin ambiental, se puede hacer insostenible. En el Per, ese tipo de crecimiento est condicionado por la heterogeneidad geogrfica y cultural del pas, as como por el centralismo econmico y poltico, la desigualdad y exclusin social, y la concentracin de la riqueza en la capital del pas. Otros factores son la expansin de actividades econmicas meramente extractivas en una apuesta unilateral por la promocin de inversiones sin conocimiento del territorio ni acuerdos sobre su uso. Esto ltimo crea daos ambientales y, a menudo, un clima de agitacin social activa y latente que se expresa en numerosos conflictos. En el origen de este malestar se encuentran la superposicin de propiedades pblicas y de comunidades nativas y campesinas, adems la contaminacin y depredacin de recursos naturales como el agua y los suelos1. Finalmente, es necesario considerar una serie de factores propios de nuestra pertenencia a una sociedad global. En ese sentido, enfrentamos los efectos de fenmenos como el cambio climtico y las crisis econmicas internacionales, que nos enfrentan a nuevos desafos para lograr un mejor equilibrio entre el uso del territorio, los recursos naturales y las actividades econmicas. Ante esta realidad, el OT resulta crucial por las siguientes razones: Ayuda a corregir el desigual desarrollo de los territorios del pas y la degradacin ambiental que este genera, factores que ponen en riesgo la sostenibilidad y, finalmente, la vida. Introduce una forma diferente de entender y planificar el desarrollo territorial, pues recoge la complejidad social, cultural, econmica, geogrfica y biolgica del territorio, rompiendo con un estilo de planificacin altamente sectorializado. Implica un proceso de negociacin de intereses en torno a una visin compartida de desarrollo sostenible para una mejor asignacin de los usos del territorio. Contribuye a una mejor distribucin de las oportunidades y beneficios del desarrollo, al formar parte del proceso de planificacin de la gestin pblica. Disminuye la vulnerabilidad de la poblacin ante fenmenos naturales y ante el uso inadecuado del territorio.

Situacin descrita por la Defensora del Pueblo en junio del 2009 en su Reporte de Conflictos Sociales n. 64. Los conflictos socioambientales suman el 47% del total de conflictos registrados a nivel nacional.

Preserva el patrimonio cultural y natural. Permite definir estrategias adecuadas para enfrentar los desafos de la integracin del pas, tales como la consolidacin de espacios regionales, la priorizacin de espacios geoeconmicos y la expansin de la conectividad fsica sobre todo de la infraestructura vial, aspectos que forman parte

de la agenda pendiente en materia de planificacin del territorio. Evidentemente, el OT requiere un conocimiento integral del territorio. Al conocer las potencialidades y limitaciones de ste, las personas que lo habitan tendrn mayores posibilidades de utilizar sus recursos de una manera racional y sostenible.

Actividades desvinculadas del medio DESEQUILIBRIO TERRITORIAL

CRECIMIENTO ESPONTNEO

Ocupacin desordenada DEGRADACIN AMBIENTAL Comportamiento insostenible

DESEQUILIBRIO TERRITORIAL

Condiciones estructurales: Heterogeneidad propia del pas Centralismo econmico y poltico Desigualdad y exclusin social Contexto global: Calentamiento global Crisis econmica

2. A qu nos referimos cuando hablamos de ordenamiento territorial?


La nocin de ordenamiento territorial hace referencia a un desarrollo territorial equilibrado, que disminuye los desequilibrios socioe-

conmicos, y al ordenamiento sostenible de los usos del suelo, que reduce los desrdenes medioambientales. Ambos objetivos aparecen en la Carta Europea de Ordenacin del Territorio (20 de mayo de 1983), que recoge los principios comunes tendientes principalmente a reducir las desigualdades regionales y

alcanzar una mejor concepcin general de la utilizacin y de la organizacin del espacio, de la proteccin del medio ambiente y de la mejora de la calidad de vida (Bielza 2008: 12). Este cdigo afirma, adems, que la ordenacin del territorio puede interpretarse como la proyeccin en el espacio de las polticas econmica, social, cultural y ambiental de una sociedad; y el sistema territorial, como el resultado de aquellas (Bielza 2008). Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el OT es un proceso planificado que toma como marco de referencia los principios y las metas del desarrollo humano, con nfasis en la formacin del capital humano y el capital social, para as construir una nueva institucionalidad territorial. En el Per, la propuesta de Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial elaborada por el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) en el 2005 seala que el OT es parte de la poltica de desarrollo sostenible. En esta direccin, el CONAM seala que se trata de un proceso poltico y tcnico-administrativo que se aplicar sobre la base de la ZEE. En sus orgenes, el OT se vinculaba, en el Per, a procesos de acondicionamiento territorial en

mbitos urbanos. Pese a que desde 1985 existan normas que hacan referencia a este proceso, recin en el ao 2001 se declara de inters nacional en la legislacin y se define como un proceso destinado a contribuir al desarrollo sostenible y equilibrado del pas, mediante la ocupacin ordenada y el uso sostenible de sus recursos naturales en el territorio. Con lo que hace poco ms de una dcada se define, en el Per, como una herramienta de gestin ambiental, as como de organizacin de los usos y de ocupacin del territorio con una orientacin de desarrollo sostenible. La normatividad vinculada al proceso de descentralizacin en el Per, por su parte nos muestra diferentes aproximaciones al OT. De esta manera el OT es sealado como uno de los objetivos de la descentralizacin, desde una perspectiva ambiental y de sostenibilidad del desarrollo (artculo 6 del captulo III de la Ley de Bases de la Descentralizacin, aprobada en julio de 2002). Adems, es tambin considerada como una herramienta de demarcacin territorial, al establecer lineamientos tcnicos normativos para la adecuacin de las circunscripciones territoriales a la dinmica de los procesos polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales (artculo 2 de la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, aprobada en julio de 2002).

En suma, el ordenamiento territorial implica identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas y la ocupacin de un territorio determinado de acuerdo con ciertos criterios y prioridades. Evidentemente, lo anterior equivale a la ordenacin de los usos del territorio. Este proceso incluye el conocimiento y la gestin tcnica del anlisis y el diagnstico territorial, sobre la base de la zonificacin ecolgica econmica, y requiere una fuerte presencia institucional, democrtica y participativa del Estado para liderar los procesos de negociacin y evaluacin de las alternativas de uso del territorio. Ello se justifica porque los poderes pblicos definen las estrategias de desarrollo y deciden los instrumentos de planificacin y la legislacin. Definir los lineamientos bsicos del territorio es de suma importancia, ya que durante este proceso se confrontarn diversos intereses.

3. Hay una sola idea sobre ordenamiento territorial?2


No. Existen diferentes enfoques para abordar el OT, aunque no son necesariamente excluyentes. Estos responden a la ubicacin de los actores del Estado o de las organizaciones sociales involucrados en las experiencias de OT. Enfoque econmico. Su punto es el ordenamiento de las actividades de acuerdo con las vocaciones del suelo. Por ello, plantea un OT mediante la interaccin entre los sectores productivos y el territorio segn la estructura econmica establecida. Enfoque ecolgico. Su objetivo es la conservacin de la biodiversidad. Por ello, plantea establecer las condiciones de uso y de ocupacin del territorio de acuerdo con las caractersticas ecolgicas, entre las que se debe evaluar la fragilidad, vulnerabilidad y endemismo de los ecosistemas y las especies, as como la erosin gentica (artculo 22 del Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica). Enfoque geopoltico. Su objetivo es la demarcacin poltico-administrativa del territorio mediante el establecimiento de reas que deben tener homogeneidad y cohesin funcional. Estos requerimientos se logran a travs de la conformacin de relaciones socioeconmicas internas en la poblacin. Enfoque urbanstico. Su objetivo es la planificacin urbana. Por ello, entiende el OT como el acondicionamiento del espacio urbano para actividades residenciales, sociales y productivas, as como para la ubicacin de infraestructura de transporte y comunicaciones con criterios de sostenibilidad.

El avance en la normatividad muestra una tendencia a hacer un uso integrado de estos enfoques frente a las demandas del desarrollo. No obstante, con la incorporacin de criterios que tengan en cuenta los diversos factores que intervienen en su constitucin, el anlisis del territorio se ha hecho ms complejo, con la consecuente dificultad en la recoleccin y el procesamiento de la informacin en el caso de realidades multidimensionales.

4. Qu importancia tiene el territorio en el ordenamiento territorial?


El OT implica el reconocimiento de un desorden previo, desencadenado por la accin del ser humano (conocida como accin antrpica) sobre el medio. El objeto del OT es un territorio que muestra alteraciones entre sus elementos, y que se constituye en el componente central de su estrategia de desarrollo. En efecto, el territorio es el lugar donde se materializarn las actividades que se relacionan con dicha estrategia. De hecho, las estrategias especficas que se apliquen en los mbitos econmico, social, cultural y ambiental determinarn los diferentes usos y aprovechamientos que se hagan del territorio, pero respondern a la concepcin que se tenga de l. Por ello, el punto de partida del proceso de OT es la definicin de territorio, ya que sta determinar la orientacin con que se analizarn y definirn las polticas de uso del territorio. Las definiciones de territorio son varias, pero el OT requiere de una integral y descentralizada. Nuestra comprensin de territorio se aproxima ms a la definicin del enfoque de desarrollo

Para un mayor detalle sobre los diferentes enfoques vase CONAM y GTZ 2006.

Territorio
Constitucin del Per Su artculo 54 establece que el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre. Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica Su artculo 87 afirma que el territorio es el espacio geogrfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y flujo. Real Academia Espaola Porcin de superficie terrestre perteneciente a una nacin, regin, provincia o cualquier rea de tierra vinculada a un grupo humano. Teoras del desarrollo El territorio guarda una estrecha relacin con el desarrollo humano, pues es el marco espacial donde las personas expanden sus capacidades y libertades, y hacen uso de las potencialidades que les ofrece el entorno. Es el conjunto organizado que articula diferentes tipos de capital: Capital humano: un grupo o colectividad humana; Capital cultural y social: una identidad y conciencia sustentada en historia, cultura y tradiciones comunes; Capital natural: un espacio geogrfico con recursos naturales; Capital fsico: la infraestructura econmica y social; Capital institucional: un sistema de administracin y gobierno. Enfoque del desarrollo territorial El territorio es un agente del desarrollo que tiene como elemento protagnico a las personas. Se trata de un espacio fsico delimitado por las mltiples interrelaciones sociales que se dan en l, as como por una identidad y un proyecto poltico y de desarrollo compartido. El territorio es, entonces, una construccin social que toma forma segn la definicin social que se haga del uso del espacio.

territorial. As, el territorio no es entendido como un recipiente pasivo de los recursos de una colectividad (como lo sugiere el artculo 54 de la Constitucin), sino que tiene un papel activo en el desarrollo. Si bien el territorio comprende los elementos naturales o fsicos, tambin es el espacio donde confluyen y se materializan las actividades humanas, cohesionadas en torno a una identidad, a elementos culturales y a intereses comunes.

En esta perspectiva, el entendimiento del territorio va ms all de las demarcaciones polticas administrativas, que en el Per, muchas veces, no coinciden con las dinmicas sociales, econmicas y culturales existentes en los territorios. En esta medida, el OT necesita una definicin de territorio amplia, que recoja, en toda su dimensin, la diversidad existente, sobre todo en un contexto de grandes desigualdades sociales y econmicas que se buscan resolver.

5. Por qu la zonificacin ecolgica econmica en el ordenamiento territorial?


Si el OT es el proceso de asignacin de usos y ocupacin del territorio, la ZEE es la herramienta que proporciona el conocimiento integral, cientfico y actualizado del territorio. En otras palabras, se trata del instrumento que orienta la toma de decisiones respecto de las mejores formas de su uso y ocupacin del territorio desde la perspectiva del desaSi el OT es el rrollo sostenible.

El OT debe corregir desequilibrios con efectos negativos en el desarrollo y establecer estrategias de integracin en funcin de las caractersticas y dinmicas sociales, econmicas y culturales existentes en el territorio. Desde esta perspectiva, la ZEE debe alertar sobre los posibles desequilibrios existentes en el territorio y recoger datos acerca de su diversidad geogrfica, social, econmica y cultural para proponer alternativas de uso que no colisionen con su propia realidad social y promuevan su integracin. En esta lnea, se debe poner atencin a la vulnerabilidad de los territorios de las comunidades campesinas y nativas, as como la de las reas naturales protegidas, que deben tener un tratamiento especial en la planificacin territorial. Asimismo, se deben considerar las dinmicas de integracin y asociatividad existentes, cuya forma de organizacin supera la organizacin poltica administrativa del territorio y exige una mirada amplia y flexible del OT. Si bien no hay an un marco nacional oficial de referencia que oriente la elaboracin de un plan de OT3 y, en este sentido, establezca una ruta metodolgica en la cual ubicar la ZEE, la normativa vigente presenta consensos bsicos que la ubican como una herramienta indesligable del proceso de OT. Por este motivo, la ZEE se ha constituido en un referente obligatorio en el diseo de los instrumentos de gestin territorial existentes en los diferentes mbitos de gobierno (planes de desarrollo concertado, planes de gestin del riesgo, planes de competitividad, planes de manejo de cuencas, planes sectoriales, planes de acondicionamiento territorial y planes de desarrollo urbano).

proceso de asignacin de usos y ocupacin del territorio, la ZEE es la herramienta que proporciona el conocimiento integral, cientfico y actualizado del territorio".

En cuanto a sus productos, stos tambin son distintos. En el caso del OT, el producto son las polticas, planes, programas y proyectos de gestin territorial de los diferentes mbitos de gobierno, que deben expresar un acuerdo amplio sobre el uso del territorio. En el caso de la ZEE, el principal producto es el diagnstico de las potencialidades y limitaciones del territorio, respaldado en la evaluacin de criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales. Por ello, sirve de base para el diseo y la formulacin de polticas, planes, programas y proyectos orientados al desarrollo sostenible.

Existen normas profusas y de carcter sectorial con aproximaciones divergentes al proceso de ordenamiento territorial. Se cuenta con un proyecto de ley de ordenamiento territorial y una propuesta de lineamientos de poltica para el ordenamiento territorial que no logran oficializacin. Asimismo, el Ministerio del Ambiente ha impulsado, este ao, consultas macrorregionales sobre una propuesta de gua nacional del ordenamiento territorial.

Existen diferentes conflictos asociados a una gestin inadecuada del territorio que el OT debe resolver y prevenir. Por tal razn, su desarrollo debe involucrar la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, con el objetivo de una ocupacin ordenada y un uso sostenible del territorio. La ZEE se inscribe en esta finalidad, al ser una herramienta que contribuye a la negociacin de intereses diversos y en disputa, con ello, no es ajena a consideraciones polticas durante el proceso de su elaboracin. Este hecho implica que si bien la ZEE es un instrumento tcnico, tambin debe ser entendida como un proceso participativo y concertado, dinmico y flexible, para la identificacin de las opciones de uso sostenible para un territorio determinado.

y uso del territorio de acuerdo con las condiciones fsicas de este, se puede orientar mejor las acciones de crecimiento y desarrollo (CONAM 2006: 15). Algunos de los fines generales del OT son los siguientes: Reconocer las potencialidades, restricciones, desequilibrios y riesgos del territorio. Lograr que las poblaciones valoren el territorio y sus recursos como base para la afirmacin de su identidad territorial. Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervencin espontnea y crecimiento urbano descontrolado, ordenando las reas actualmente ocupadas por las poblaciones. Reducir desequilibrios demogrficos entre poblados. Reducir desequilibrios espaciales de crecimiento econmico. Promover la articulacin sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales buscando el equilibrio entre utilizacin y conservacin de los recursos naturales. Orientar los planes de inversin pblica y privada en el territorio. Orientar el uso patrimonial del territorio. Prevenir el riesgo de desastres, considerando las amenazas y vulnerabilidades tanto naturales como humanas. Desarrollar las capacidades de gestin descentralizada del territorio en quienes se encuentran ms cerca de l.

6. Para qu es necesario el ordenamiento territorial?


El Per an no cuenta con una ley de OT que uniformice y aclare los conceptos dispersos en las normas existentes. Este hecho dificulta la existencia de una sola aproximacin al proceso del OT. Sin embargo, la legislacin, las propuestas y las experiencias existentes, muestran elementos comunes que dan cuenta de los fines y los problemas que busca resolver el OT.
Fines

El OT puede responder a varios propsitos, pero su principal fin es corregir los desequilibrios territoriales y la degradacin ambiental, que tienen un impacto decisivo en la vida de las personas. Los desequilibrios territoriales se expresan en una desigual distribucin de los recursos y servicios sociales en un territorio, hecho que restringe las oportunidades de desarrollo de las personas. En ese sentido, el OT debe contribuir a mejorar la toma de decisiones para lograr un desarrollo sostenible: Si se ordena la ocupacin

Principales problemas que atiende

Entre los principales problemas que busca resolver el OT se pueden mencionar los siguientes: Problemas derivados del desequilibrio territorial, entendido como centralismo poltico-econmico y existencia de inequidades sociales. Degradacin ecolgica y sobreexplotacin de los recursos naturales. Desconocimiento de los riesgos naturales que puede tener la localizacin de actividades. Superposicin desordenada de los usos del territorio. Accesibilidad a la explotacin de los recursos territoriales. Accesibilidad de la poblacin a los lugares de trabajo. Dificultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios pblicos a la poblacin. Conflictos entre actividades y sectores. Descoordinacin entre organismos pblicos del mismo rango y entre los distintos niveles administrativos.

A la fecha se observan algunas propuestas que intentan orientar el proceso de OT, pero que no se han constituido en instrumentos oficiales. Paralelamente, las experiencias ensayadas en OT han arrojado una serie de lecciones. A continuacin sealaremos los principales aportes de esas propuestas y experiencias con el fin de sealar los pasos metodolgicos y consideraciones necesarias para su aplicacin.

a. El ordenamiento territorial es un proceso secuencial orientado hacia objetivos de largo plazo


El Ministerio del Ambiente (MINAM) ha elaborado una propuesta para el diseo de un plan de OT que actualmente se encuentra en proceso de consulta. Segn la propuesta, el diseo sera un proceso de largo alcance y constara de seis fases secuenciales:

Fase preparatoria: generacin de condiciones y acuerdos para la formulacin del plan. Fase de diagnstico integrado: caracterizacin del territorio y su entorno, con la identificacin de las tendencias positivas y negativas que impactan en el territorio. Fase prospectiva: diseo de escenarios futuros, seleccin del escenario posible y planteamiento de cambios e innovaciones en el territorio (reordenamiento). Fase propositiva y de aprobacin: propuestas de ordenamiento en funcin del escenario posible, as como diseo y aprobacin de polticas y proyectos de OT. Fase de implementacin: procesos de gestin, inversin y administracin de los instrumentos del plan.

7. El ordenamiento territorial como proceso


En el Per, las experiencias de ZEE y los planes de OT son diversos y se han dado en diferentes mbitos. Sin embargo, no existe an una metodologa estndar sobre Ordenamiento Territorial, sino que conforme se profundiza, existen distintos procedimientos que se siguen en este campo, segn la temtica especfica de que se trate (IIAP 2004: 111).

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Fase de monitoreo y evaluacin: proceso participativo paralelo a la implementacin, as como diseo y aplicacin de un sistema de monitoreo y evaluacin del cumplimiento e impacto del plan. b. El ordenamiento territorial necesita el liderazgo y compromiso poltico de las autoridades
Para lograr la sostenibilidad del proceso es necesario que el OT se considere como una prioridad real en la agenda de los gobiernos. Este requerimiento implica darle soporte tcnico y financiero a todo el proceso y, una vez elaborado el plan de OT, considerarlo como un referente obligatorio para la planificacin del desarrollo.

cin y entrenamiento de los responsables de la conduccin de estos procesos desde su etapa inicial hasta su etapa de aplicacin.

e. El plan de ordenamiento territorial debe articularse con las herramientas de planificacin pblica
El plan de OT debe ser un insumo del plan de desarrollo concertado. Asimismo, debe ser coherente con otros instrumentos de gestin pblica que incluyan el tema de la gestin del territorio. De este modo, el plan de desarrollo concertado como instrumento rector y en concordancia con el plan de OT debe orientar y regular los otros instrumentos: plan de manejo de cuencas, plan de accin ambiental, plan de desarrollo urbano y rural, y plan de lucha contra la pobreza. Ello no significa que dichos instrumentos compitan entre s, sino que, ms bien, dialoguen, manteniendo consistencia y coherencia. Indudablemente, este proceso de planificacin requiere un rgano central de coordinacin, que en estos momentos no est operativo. Ante la ausencia del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) descentralizado, los gobiernos regionales carecen de los recursos humanos y financieros para asumir esta responsabilidad5. Finalmente, es necesario que los planes de OT sean insumos para el diseo de polticas de desarrollo de los gobiernos regionales y locales, y que la planificacin territorial se realice justamente sobre la base de territorios, ms all de las divisiones poltico-administrativas.

c. El ordenamiento territorial supone accin poltica y un proceso participativo


Para garantizar la sostenibilidad del proceso del OT, tanto de diseo como de implementacin, es fundamental un proceso participativo que complemente la generacin de conocimiento cientfico y la gestin tcnica. As, el instrumento de gestin pblica por el cual se ordena el territorio constituye un proceso tcnico y poltico de negociacin multiactores, en el que se define el tipo de aprovechamiento de las unidades territoriales4.

d. El ordenamiento territorial necesita el desarrollo de capacidades


El conocimiento de la multidimensionalidad del territorio implica la necesidad de forma-

Las unidades territoriales son las unidades mnimas para el anlisis de un territorio. Constituyen espacios homogneos definidos segn su localizacin y configuracin espacial. El proceso de ordenamiento territorial har necesario construir plataformas institucionales que involucren ms de una unidad poltico administrativa (mancomunidades o consejos de cuencas). En esta medida, el rol de planificacin estratgica del CEPLAN adquiere an mayor importancia.

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II. Contexto nacional y marco normativo relacionado con el ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica econmica
1. Un modelo de desarrollo basado en el crecimiento econmico
La irrupcin de los instrumentos de zonificacin y ordenamiento del territorio en la arena de la poltica pblica ocurri en la dcada de 1990. Este hecho se vio enmarcado por dos grandes procesos entonces en curso: por un lado, implementacin de las polticas de reforma y ajuste estructural; y, por el otro, la aparicin de un sistema nacional de gestin pblica ambiental en medio de presiones internacionales generadas por la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro en 1992. Es indudable que la necesidad de zonificar y ordenar el territorio entraba en contradiccin y tensin con el modelo de polticas del ajuste y reforma estructural. Ello se deba a que el modelo promova la asignacin ptima de recursos naturales de acuerdo con la lgica del mercado y, por lo tanto, no se requera de ningn instrumento que regulase qu, dnde y cmo producir. Sin embargo, al mismo tiempo que se consolidaba el modelo de apertura y liberalizacin comercial, tambin nacan y comenzaban a consolidarse una serie de instrumentos de gestin ambiental entre los que apareca la ZEE y el OT.

1.1. El ajuste y reforma estructural, y la profundizacin de las brechas territoriales


Desde que a mediados de 1990 se implant en el pas un modelo de ajuste y reforma estructural6, tres han sido los elementos esenciales que han signado la economa peruana hasta la actualidad:

Estabilizacin macroeconmica y disciplina fiscal Apertura y liberalizacin comercial Promocin de la inversin privada con una redefinicin del papel del Estado

Se puede denominar a este paquete de principios de poltica como la santsima trinidad del Consenso de Washington que ha venido rigiendo la poltica macroeconmica de nuestro pas en los ltimos veinte aos. Para el Per y la mayora de los pases de Amrica Latina, este paquete de polticas no signific alejarse de una tradicin primario exportadora sino, por el contrario, encontrar las condiciones bajo las cuales el viejo paradigma del crecimiento econmico, basado en el sector exportador,

6 Se usa la expresin ajuste estructural para denominar a los cambios de polticas implementados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en pases en desarrollo como condicin para obtener nuevos prstamos o tasas de inters preferenciales.

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pudiera recuperar el dinamismo perdido durante la crisis de la deuda externa. Sin embargo, la insuficiencia de estas polticas dio origen, a mediados de la dcada pasada, a una segunda generacin de reformas propiciadas en el marco del Consenso de Washington:
Compensacin social a sectores afectados

por el ajuste y la estabilizacin


Transparencia y rendicin de cuentas: infor-

macin, participacin ciudadana, e institucionalidad democrtica


Descentralizacin como parte integral de

que ha puesto en evidencia la vulnerabilidad de los pases de la regin, ms an cuando la base econmica de pases como el nuestro, responde a un modelo primario exportador que ha demostrado ser insostenible y desventajoso, al generar mayor nivel de dependencia hacia economas externas. Por ello, los primeros efectos de la crisis econmica en el pas se hicieron visibles en aquellos departamentos cuyo crecimiento econmico ha estado vinculado a actividades extractivas como la minera, por la contraccin drstica del canon y la consecuente reduccin del presupuesto de inversin pblica. Adems, toda esta situacin se configura como parte de un modelo econmico que tiene como base la promocin de la gran inversin y () la profundizacin del modelo de acumulacin primario exportador. Es un proyecto de modernizacin excluyente y homogeneizador, para el cual nuestra diversidad ambiental y de aptitudes productivas, as como la necesidad de adecuarnos a los desafos del calentamiento global, son aspectos marginales (GPC 2009: 2).

un proceso de reforma del Estado No obstante, este nuevo paquete de polticas no ha sido implementado tan eficientemente como el primero. Si bien las polticas de compensacin social y, ms recientemente, de focalizacin del gasto han tenido relativo xito en aliviar y reducir la pobreza en Amrica Latina, no se puede afirmar lo mismo sobre el proceso de reforma del Estado, que deba optimizar los instrumentos de participacin ciudadana y fortalecer la capacidad de gestin de los gobiernos locales. A pesar de existir grandes avances y logros, estos procesos se hallan rezagados, pues en el caso del Per, al menos, mantenemos una economa y poltica altamente centralizada, con pocos mecanismos eficaces de consulta y control ciudadano. No obstante el crecimiento econmico que ha experimentado el Per en los ltimos siete aos, las polticas de compensacin social no han logrado revertir las persistentes brechas sociales y territoriales que se manifiestan en la desigual distribucin del crecimiento y sus beneficios entre los departamentos de la costa, sierra y selva. Asimismo, la ruralidad en nuestro pas sigue siendo sinnimo de pobreza y pobreza extrema. Este panorama se ha visto acentuado con los efectos de la crisis econmica internacional,

1.2. Contradicciones y tensiones en el uso de los recursos naturales


El Per ha experimentado una tensin permanente entre la forma en que se han implementado los paquetes de poltica de ajuste y reforma estructurales, y la necesidad de construir instrumentos de planificacin del uso de recursos, ms an en un contexto de grandes desequilibrios territoriales y ambientales que se reproducen por las brechas sociales existentes y que se vern agudizadas por el impacto del calentamiento global y cambio climtico. Un ejemplo que ilustra la tensin a la que nos referimos es el reciente intento de implementar un conjunto de polticas para acelerar la inversin privada y aprovechar econmicamente los recursos forestales, minerales, hidrocarburferos y pesqueros. Se trat de una iniciativa que pasaba por encima no solo de los derechos de propiedad comunales sino, tambin, de las

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etapas previas de construccin de un plan de OT para los diferentes mbitos de gobierno. Este modelo, conocido como el perro del hortelano7 e implementado de manera explcita con el paquete de decretos legislativos aprobados entre fines de 2007 y mediados de 2008, tuvo como caractersticas central la carencia de necesarios mecanismos de consulta y participacin ciudadana, as como de elementos bsicos de zonificacin y ordenamiento del territorio. El resultado no se dej esperar, ya que, pese al lento y dbil proceLa gestin pblica so de descentralizacarece de un sistema cin y construccin nacional de del sistema de gestin ambiental, el planificacin que modelo intrnseco en lidere la formulacin el paquete de decrede un plan de OT que tos legislativos vioafiance el proceso de lent estos procesos y se agudizaron escedescentralizacin y la narios de conflictos regionalizacin en el sociales y ambientalargo plazo. les. Todava existen tensiones por la superposicin y vacos en las normas. Este hecho se debe a las dos corrientes que contextualizaron su evolucin: por un lado, las polticas neoliberales del ajuste estructural; y, por el otro, la creacin de un sistema nacional de gestin ambiental, impulsado por fuerzas externas. Por ello, se ven conflictos frecuentes en la gestin del agua por la reciente Ley de Recursos Hdricos del que son protagonistas la Autoridad Nacional del Agua, el Ministerio de Agricultura y los Gobiernos Regionales. Otros casos, son los vacos en la definicin del marco

normativo y de las competencias para los procesos del OT y de la ZEE, as como en la evaluacin y aprobacin sectorizada de los estudios de impacto ambiental, que tambin generan conflictos. A pesar de esto, vale la pena rescatar los avances en la normatividad sobre ordenamiento territorial y ZEE que con el tiempo se espera que logre mayor consolidacin.

2. Gestin pblica sin una visin de desarrollo territorial


La inadecuada gestin del territorio ha provocado un desarrollo desigual al interior del pas y la depredacin de los recursos naturales. Ello ha dado lugar a numerosos conflictos que siguen latentes sin que los sistemas de planificacin y canales institucionales existentes los puedan prevenir o atender dentro de una visin de desarrollo territorial de conjunto o de un proyecto poltico de pas compartido. La gestin pblica carece de un sistema nacional de planificacin que lidere la formulacin de un plan de OT que afiance el proceso de descentralizacin y la regionalizacin en el largo plazo. Este problema debe ser atendido por el CEPLAN, pero este avanza lentamente. No obstante, un aspecto que merece ser destacado de manera positiva es la cada vez ms difundida gestin por resultados que se observa en el discurso sobre la planificacin y que se exige en la actual aplicacin del modelo de presupuesto por resultados que se da, a manera de plan piloto, en cinco programas estratgicos en algunos departamentos. sta es una importante iniciativa que apunta a una mayor eficiencia y eficacia en la gestin pblica.

7 El apelativo de perro del hortelano para este modelo se origin en unos artculos del presidente Alan Garca aparecidos el domingo 28 de octubre de 2007 y el 2 de marzo de 2008. Estos artculos ests disponibles en los siguientes enlaces: <http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/html/200710-28/el_sindrome_del_perro_del_hort.html> y <http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-03-02/elperro-hortelano-contra-pobre.html>. Asimismo, vase Bajo la Lupa, ao 2, n. 8.

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El proceso de descentralizacin ha generado dinmicas polticas y sociales al interior del pas en torno al diseo y aplicacin de polticas y planes de desarrollo. Este ha sido un avance muy importante que ha involucrado a los gobiernos locales y regionales, que haciendo uso de sus atribuciones, han conducido procesos de concertacin para definir su visin y establecer sus objetivos de desarrollo en el mediano plazo. De este modo han definido las lneas prioritarias de la planificacin del desarrollo territorial en sus mbitos espaciales. Sin embargo, la existencia de los planes de desarrollo no ha significado necesariamente una mejora en la calidad del gasto y una gil ejecucin de los recursos. La planificacin regional tiene dificultades para gestionar los programas y proyectos de manera articulada y orientada a resultados, as como para seguir un enfoque de desarrollo territorial que responda a las dinmicas sociales, culturales y econmicas existentes. La programacin de la inversin pblica regional a travs de los presupuestos participativos evidencia parte de este problema, al mostrar la alta dispersin del presupuesto en numerosos proyectos de mbito reducido y poco impacto, as como la falta de correspondencia de ste con un enfoque de desarrollo territorial y humano (Prial 2009: 24). Asimismo, el retraso en la ejecucin del gasto en los gobiernos regionales y locales refleja las limitaciones de los equipos tcnicos para la formulacin de proyectos rigurosos. Si a estas limitaciones se suman las trabas burocrticas, se puede explicar el por qu de la restringida ejecucin del gasto.

perspectiva sectorializada en todos los mbitos de gobierno y serias dificultades para procesar la diversidad territorial, cultural y social. Luego del intento fallido de regionalizacin por referndum del ao 2005, no se ha efectuado otro intento desde el gobierno central para cambiar la actual configuracin poltica de las regiones. Esto ha puesto en evidencia la falta de voluntad poltica para elaborar una estrategia nacional de regionalizacin que responda a un enfoque descentralizado del territorio y recoja las diversas realidades del pas. Actualmente, existen iniciativas de asociatividad con respaldo normativo. Estas son impulsadas por los propios gobiernos regionales y locales, que promueven dinmicas econmicas y sociales compartidas en torno a ejes de desarrollo comn. Tal es el caso de las juntas de coordinacin interregional (INTERNOR, CIAM y CENSUR) y de las mancomunidades, promovidas por los gobiernos regionales y las municipalidades, respectivamente. Del mismo modo, se debe mencionar la iniciativa de los gobiernos regionales para la conformacin de dos regiones pilotos, una de ellas integrada por los departamentos de San Martn y Amazonas, y la otra, por los departamentos de Ancash, Hunuco y Ucayali. Ambas regiones se constituyeron con el fin de desarrollar programas y proyectos comunes, as como para avanzar en el proceso de regionalizacin. Asimismo, varios gobiernos regionales y locales han llevado a cabo, en el uso de las atribuciones que les otorga la ley, procesos de OT y ZEE de diferente naturaleza (cuencas, corredores econmicos, gestin del riesgo, etc.), que han movilizado recursos y activado la participacin social. Sin embargo, estas iniciativas enfrentan dos problemas: la ambigedad sobre el carcter vinculante de estos instrumentos y las decisiones inconsultas que toma el gobierno nacional sobre los territorios bajo responsabilidad de los gobiernos regionales y locales (GPC 2009: 5).

3. El proceso de integracin detenido


El pas no cuenta con un plan de OT que permita identificar, dentro de una apuesta por la reduccin de la desigualdad social y econmica, los principales ejes de integracin nacional. De hecho, an se encuentran grandes vacos en la planificacin, que mantiene una

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En todo caso, todas las iniciativas sealadas constituyen experiencias de articulacin que presentan formas alternativas de organizacin del territorio y significan desafos a los mecanismos de planificacin territorial existentes que una estrategia de integracin regional debe recoger.

del uso del territorio en el marco de los procesos de descentralizacin y reforma institucional ambiental. En ese sentido, estos instrumentos de gestin territorial son relativamente nuevos y se carece, en su caso, de suficiente informacin para implementarlos adecuadamente. 1997 El punto de partida de la normatividad sobre OT y ZEE se da con la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821) en el ao 1997. Sin embargo, un antecedente normativo importante es el Reglamento sobre Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, aprobado en 1985 por el entonces Ministerio de Vivienda y Construccin. La mencionada ley orgnica establece por primera vez que la ZEE es parte del ordenamiento territorial y tiene como objetivo evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados. A partir de su promulgacin se inicia de manera formal y orgnica el desarrollo normativo de la zonificacin y ordenamiento del territorio. 2001 En el ao 2001 se declara de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas y se constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, a travs del Decreto Supremo 045-2001-PCM, que considera que el ordenamiento territorial como un proceso destinado a contribuir al desarrollo sostenible y equilibrado del pas, mediante la ocupacin ordenada y el uso sostenible de sus recursos naturales en el territorio. Asimismo, el decreto establece que la ZEE sirva de marco de referencia espacial a los planes sectoriales y regionales, as como para promover y orientar la inversin privada. 2003 En el ao 2003, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley 27867) establece que son funciones del gobierno regional las siguientes: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar, y administrar los planes y polticas en

4. Qu dicen las normas sobre ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica econmica?


Marco legal

El nacimiento de la gestin pblica ambiental se puede situar en 1990, ao en que se promulga el Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales. La mutilacin que sufre este cdigo con una serie de decretos legislativos promulgados en 1991 (en particular los que enmarcaron la promocin del sector agrario y la inversin privada en general, decretos legislativos 653 y 757 respectivamente) signific el nacimiento de un sistema de gestin ambiental sectorial y centralizado. Paralelamente, el Per estaba inmerso en los procesos globales iniciados por los Convenios de Cambio Climtico y de Diversidad Biolgica, ambos aprobados en la Cumbre de Rio en 1992. As, instrumentos de gestin ambiental esenciales, como los estudios de impacto ambiental (EIA), los estndares de calidad ambiental y lmites mximos permisibles (ECA y LMP) y la propia ZEE y el OT, comenzaron un largo camino para su adecuada implementacin en el Per. Como ya se seal ms arriba, la discusin a mediados del siglo pasado restringa el concepto de acondicionamiento territorial a la gestin municipal y lo entenda desde el enfoque de la planificacin urbana, con lo que se desarrollaron una serie de instrumentos como los planes rectores de las municipalidades que consideraban zonas especialmente acondicionadas para diferentes usos urbanos. No es hasta las ltimas dos dcadas que se desarrollan conceptual y polticamente los instrumentos de planificacin

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materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales; as como, planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional. Por otro lado, la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972) establece que es funcin de las municipalidades provinciales y distritales la planificacin de manera integral del desarrollo local y del ordenamiento territorial en el mbito provincial. Adicionalmente, ese mismo ao se aprob el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano con el Decreto Supremo 027-2003-VIVIENDA, que reemplaza una norma 1985. Este reglamento constituye el marco normativo nacional para los procedimientos que deben seguir las municipalidades en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestin de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano. Asimismo, seala que las municipalidades deben formular los siguientes instrumentos de gestin: plan de acondicionamiento territorial, plan de desarrollo urbano, plan especfico y plan de desarrollo distrital. A pesar de que el enfoque de esta norma encaja en una visin de planificacin urbana, su establecimiento promovi que las municipalidades contaran con instrumentos de gestin territorial que progresivamente podran irse adecuando a una visin ms integral de desarrollo sostenible. 2004 El Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) se aprob en el ao 2004 con el Decreto Supremo 087-2004-PCM. Este reglamento define la ZEE como un proceso dinmico y flexible para la identificacin de las diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado y basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE en un mbito determinado, se convierte en un ins-

trumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Este mismo ao se aprob, tambin, la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Ley 28245), que tiene por objeto asegurar el ms eficaz cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades pblicas y fortalecer los mecanismos de transectorialidad en la gestin ambiental. Del mismo modo, este instrumento legal seala la necesidad de establecer la poltica, los criterios, las metodologas y las directrices para el ordenamiento territorial ambiental. 2005 En el ao 2005 se aprob la Ley General del Ambiente (Ley 28611). En ella, el ordenamiento territorial ambiental se concibe como un instrumento de gestin ambiental y un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de los criterios e indicadores ambientales que deben condicionar la asignacin de los usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio. En buena cuenta, la planificacin y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificacin econmica, social y ambiental con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible. Este mismo ao se lanz el primer Plan Operativo Bianual para la Zonificacin Ecolgica y Econmica (agosto de 2005-julio de 2007), que qued establecido por la Resolucin Presidencial 135-2005-CONAM/PCD. Lo interesante de este plan es que consideraba que los procesos de ZEE formulados en el periodo 2005-2007, seran ejecutados por las instituciones nacionales, regionales y locales con el seguimiento del CONAM. Paralelamente, durante este mismo ao se aprob la propuesta de Lineamientos de Poltica de Ordenamiento Territorial, que estableci los principios rectores que guiaran el proceso de OT, definiran su marco conceptual y estableceran sus objetivos y lineamientos estratgicos.

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Finalmente, la mencionada propuesta determin los principales incentivos de la planificacin del territorio (planes de ordenamiento territorial y su relacin con el sistema de inversiones pblicas), a travs del control y monitoreo (con la Ley sobre Ordenamiento Territorial) y a travs de la informacin (con el Sistema Nacional de Informacin Ambiental), entre otros. 2006 Durante el ao 2006 se aprob la directiva Metodologa para la ZEE a travs del Decreto de Consejo Directivo 010-2006-CONAM/CD. Este documento tiene la finalidad de orientar los procesos de ZEE en los diferentes mbitos territoriales y establecer la metodologa que debera seguirse para la ZEE. Esta incorpora criterios fsi-

cos, qumicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales, hecho que permitira contar con una herramienta flexible y accesible, y til para el diseo y la formulacin de polticas, planes, programas y proyectos orientados al desarrollo. 2008 En el ao 2008, y en un contexto de mucha expectativa, el Decreto Legislativo 1013 cre el Ministerio del Ambiente como autoridad ambiental nacional. Entre las funciones asignadas a esta instancia, estn las de establecer las polticas, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carcter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinacin con las entidades correspondientes, y conducir su proceso.

1997
Ley 26821 Ley Orgnica para el Aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales Por primera vez establece que la ZEE es parte del ordenamiento territorial y tiene como fin evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados.

2001
Decreto Supremo 045-2001-PCM Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Se declara de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas, y se constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental.

2003
Ley 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Son funciones del gobierno regional: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar, y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial.

2005
Ley 28611 Ley General del Ambiente El ordenamiento territorial ambiental es uno de los instrumentos de gestin ambiental. Es un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio. La planificacin y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificacin econmica, social y ambiental con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible. Resolucin Presidencial 135 -2005-CONAM/PCD Primer Plan Operativo Bianual para la Zonificacin Ecolgica y Econmica (agosto de 2005-julio de 2007) Considera procesos de ZEE a formularse en el periodo 2005-2007 que sern ejecutados por las instituciones nacionales, regionales y locales, con el seguimiento del CONAM. Se aprueba la propuesta de Lineamientos de Poltica de Ordenamiento Territorial.

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2009 Finalmente, el presente ao, el Decreto Supremo 012-2009-MINAM estableci la Poltica Nacional del Ambiente, despus de aos con una gestin pblica ambiental sin lineamientos de poltica de carcter vinculante para el conjunto de sectores. El documento que la desarrolla menciona, entre sus objetivos, alcanzar el ordenamiento del uso y ocupacin del territorio nacional mediante la ZEE en un marco de seguridad jurdica y prevencin de conflictos. Adems, el Ministerio del Ambiente se encuentra elaborando una gua nacional sobre el OT. A pesar que todava no ha sido lan-

zada oficialmente, constituye un esfuerzo por ir marcando las pautas del proceso de OT8. As, contando ya con el marco de una poltica nacional ambiental y el desarrollo de la normatividad sobre zonificacin y ordenamiento del territorio, iniciamos una nueva etapa, en la que son los gobiernos regionales y locales los llamados a dar los siguientes pasos en el largo proceso que supone el OT y la ZEE. A manera de resumir lo expuesto en esta seccin, mostramos la evolucin del marco legal vinculado al OT y la ZEE en esta lnea de tiempo:

En la pgina web del Ministerio del Ambiente se halla un borrador de esta gua.

2004
Ley 27972 Ley Orgnica de Municipalidades Es su funcin la planificacin de manera integral del desarrollo local y del ordenamiento territorial a nivel provincial. Decreto Supremo 087-2004-PCM Reglamento de ZEE Define la ZEE como un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado. Es un instrumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Ley 28245 Ley marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA) Seala la necesidad del establecimiento de la poltica, criterios, metodologas y directrices para el ordenamiento territorial ambiental.

2006
Decreto Supremo 010-2006-CONAM/CD Directiva Metodologa para la ZEE Con la finalidad orientar los procesos de ZEE en los diferentes mbitos territoriales y establecer la metodologa que se deber seguir para la ZEE, que incorpora criterios fsicos, qumicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales que permitir contar con una herramienta flexible y accesible que servir de base al diseo y formulacin de polticas, planes, programas y proyectos orientados al desarrollo.

2008
Decreto Legislativo 1013 Creacin del Ministerio del Ambiente Entre sus funciones est establecer la poltica, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carcter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinacin con las entidades correspondientes, y conducir su proceso.

2009
Decreto Supremo 012-2009-MINAM Poltica Nacional del Ambiente Menciona entre sus objetivos alcanzar el ordenamiento del uso y ocupacin del territorio nacional, mediante la ZEE en un marco de seguridad jurdica y prevencin de conflictos.

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III. Aproximacin metodolgica a la zonificacin ecolgica econmica


1. Etapas para la elaboracin de la zonificacin ecolgica econmica
En el ao 2006, el entonces Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), organismo pblico descentralizado de la Presidencia del Consejo de Ministros, aprob mediante un decreto9 la metodologa para la ZEE, con la finalidad de orientar su elaboracin en los diferentes mbitos territoriales (nacional, regional y local). Esta metodologa establece criterios, pasos y contenidos para las diversas etapas de los procesos de zonificacin y los diferentes niveles de aplicacin. La metodologa busca responder a un proceso de zonificacin participativo, dinmico y flexible, que permite encontrar alternativas de uso sostenible para un territorio. Asimismo, entiende la zonificacin como un proceso continuo, al considerar su posible actualizacin si determinados cambios de la realidad territorial y su entorno as lo planteasen. Segn la norma vigente, para cada nivel de aplicacin de la ZEE10 debe constituirse una comisin tcnica correspondiente, que aplicar la metodologa en cada una de las etapas que se desarrollarn: Etapa inicial Etapa de formulacin Etapa de aprobacin Etapa de aplicacin Etapa de monitoreo, evaluacin y actualizacin La directiva destaca reiteradamente el carcter participativo del proceso de elaboracin de la ZEE. Adems, seala que la participacin informada y activa debe ser transversal a todas las etapas, para lo que plantea utilizar procedimientos de difusin, capacitacin, consulta pblica y, de ser el caso, audiencias pblicas.

1.1. Etapa inicial


La etapa inicial de la ZEE comprende la decisin de la autoridad, a travs de una ordenanza regional o municipal, y su consideracin como un proyecto de inversin pblica. Adems, incluye la identificacin de las fuentes de financiamiento pblicas o privadas. En esta etapa, la autoridad competente concreta el compromiso poltico de seguir el proceso de zonificacin. Sin embargo, dependiendo del alcance que se le quiera dar a la zonificacin y

10

El Decreto del Consejo Directivo n. 010-2006-2006-CONAM/CD aprueba la directiva Metodologa para la Zonificacin Ecolgica y Econmica. En el punto 2 de este mismo captulo se explican los niveles de aplicacin de la ZEE.

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de la normativa que la soporte, ser fundamental definir la plataforma institucional que debe sustentar este compromiso poltico y ejecutar el proceso de zonificacin. Acerca de los mecanismos de financiamiento, la directiva sostiene que la ZEE debe considerarse como proyecto de inversin pblica de los gobiernos regionales o locales. Con este fin, es necesario elaborar un expediente tcnico del proyecto de ZEE-OT, as como un perfil de proyecto segn los requerimientos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) para poder ponerlo a su consideracin. Adems, puede ser propuesto en el proceso de presupuesto participativo e incluido en el plan anual de inversiones del gobierno regional o local. Adicionalmente, la Comisin Tcnica Regional puede presentar un presupuesto propio, alternativa que resulta conveniente para evitar que el proceso sea abandonado por cambios en el gobierno.

a. Fase preliminar Definicin de objetivos y alcances de la zonificacin. Estos procedimientos son conducidos por la Comisin Tcnica. En este momento se definen la cobertura espacial, los lmites geogrficos o polticos, los niveles de zonificacin, la escala espacial de trabajo y de publicacin, los materiales que se utilizarn, las implicancias legales y los mecanismos de cooperacin. Establecimiento de un equipo tcnico multidisciplinario. Los profesionales y expertos locales que integren el equipo deben estar preparados para manejar los procesos La metodologa de ZZE y OT, los sistede la ZEE busca mas de informacin responder a un geogrfica, los conoproceso de cimientos tradicionazonificacin les y colectivos de participativo, pueblos indgenas, dinmico y las metodologas parflexible, que ticipativas y la planificacin estratgica. permita encontrar

1.2. Etapa de formulacin


Durante esta etapa se debe conformar la Comisin Tcnica11 y definir el marco metodolgico para el anlisis integral del territorio. Como en todas las etapas del proceso, sta debe desarrollar un programa de difusin, capacitacin y sensibilizacin entre los actores sociales para asegurar la sostenibilidad del proceso de zonificacin. Es muy importante que la autoridad y los actores clave se apropien de este proceso para que tenga continuidad. Para ello, la sensibilizacin debe ser un primer paso. La etapa de formulacin de la ZEE propiamente dicha cuenta con una metodologa basada en cinco fases (a modo de sntesis vase el grfico 1):

Definicin del marco conceptual de referencia. En esta fase se establecen las razones por las cuales se quiere ordenar el territorio y los problemas que se busca resolver. Elaboracin de los trminos de referencia y el plan de trabajo. En estos documentos,

alternativas de uso sostenible para un territorio.

11

La constitucin de la Comisin Tcnica est establecida en el Reglamento de ZEE (2004). Segn la norma, el trabajo de la comisin debe respaldarse en la opinin de expertos locales que recojan y documenten experiencias exitosas e informacin sobre los saberes locales y conocimientos colectivos de los pueblos indgenas.

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que deben contar con la aprobacin de la Comisin Tcnica del mbito correspondiente, el equipo tcnico consigna la metodologa, los productos, los plazos y los recursos requeridos. b. Fase de recopilacin, sistematizacin y generacin de informacin temtica
Se desarrolla segn las variables definidas en cada nivel de zonificacin. En esta fase corresponde generar la informacin temtica que dar lugar a bases de datos y mapas temticos. Para ello, es necesario prever la adquisicin y preparacin de materiales de recopilacin y anlisis de la informacin, y la estandarizacin de criterios para el anlisis de la informacin que se obtenga.

chamiento de los recursos y da lugar a la delimitacin de las zonas ecolgicas econmicas, estableciendo las categoras o alternativas de uso del territorio. La evaluacin determina tres tipos de calificacin de acuerdo con la categora de uso: recomendable, recomendable con restricciones o no recomendable. La evaluacin se realiza tomando en consideracin la sensibilidad ambiental y la vocacin natural de los ecosistemas, as como los diferentes capitales con que cuenta cada UEE como parte de su potencial socioeconmico12.

e. Fase de validacin de la propuesta


Acorde con la bsqueda de legitimar el proceso, esta fase consiste en la consulta de la propuesta preliminar de la ZEE a los diversos actores sociales, incorporando las observaciones o recomendaciones que surjan en este proceso de consulta.

c. Fase de anlisis
Comprende la identificacin y caracterizacin de las unidades relativamente homogneas del territorio, denominadas unidades ecolgicas econmicas (UEE). Las UEE son delineadas mediante la integracin de los mapas temticos del medio fsico y biolgico (unidades ecolgicas), y los mapas de unidades sociales, econmicas, y culturales (unidades sociales econmicas). Las variables que intervienen en la configuracin de los mapas de unidades sociales son definidas en concordancia con las hiptesis planteadas en la primera fase. Estas variables pueden ser demogrficas, de organizacin y ocupacin del territorio, culturales, econmicas y de paisaje.

1.3. Etapa de aprobacin


La directiva establece que la autoridad competente en el nivel correspondiente (donde se llev a cabo la zonificacin) debe aprobar la ZEE En el mbito nacional, se aprobar por decreto supremo de la Presidencia del Consejo de Ministros; en el mbito regional, por ordenanza del gobierno regional respectivo; y, en el mbito local, por ordenanza municipal, con opinin favorable del gobierno regional respectivo. Si la ZEE involucra dos o ms mbitos geogrficos, sta ser aprobada por todos los gobiernos regionales o locales comprometidos.

1.4. Etapa de aplicacin d. Fase de evaluacin


Consiste en la estimacin de las potencialidades y limitaciones de las UEE para el aproveUna vez aprobada, las instituciones deben utilizar de manera obligatoria la ZEE como instrumento de planificacin y de gestin del territo-

12

La metodologa sugiere incorporar el enfoque de potencialidades socioeconmicas desarrollado por el Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), que analiza los diferentes capitales con los que cuenta un territorio: capital natural, fsico-financiero y humano-social.

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rio. El documento final debe ser enviado a todos los sectores y mbitos de gobierno que otorguen autorizaciones sobre el uso del territorio o recursos naturales. Es necesario sealar que se debe garantizar la difusin de los resultados mediante programas de educacin ambiental.

a 1:250 000. Las unidades espaciales para la informacin socioeconmica deben corresponder, por lo menos, a las provincias o distritos segn las caractersticas de cada territorio.

2.2. Mesozonificacin
Se aplica en el mbito regional y en el mbito de las provincias y distritos, cuencas hidrogrficas y otros mbitos espaciales con superficies relativamente no muy grandes. La escala de trabajo es mayor o igual a 1:100 000. Las unidades espaciales para la informacin socioeconmica deben corresponder a los distritos o microcuencas.

1.5.Etapa de monitoreo, evaluacin y actualizacin


La autoridad responsable realizar el monitoreo, en el que tambin participarn instituciones y personas como parte de la vigilancia ciudadana. La actualizacin de la ZEE se efectuar de manera participativa en los siguientes casos: procesos socioeconmicos que justifiquen cambio en el uso del espacio, avances cientficos y tecnolgicos, cambio de uso por los efectos de los fenmenos naturales y eventos tecnolgicos, e identificacin de nuevos recursos naturales, entre otros. Es muy importante considerar este hecho para cuidar que no ocurran modificaciones en la ZEE sin una sustentacin tcnica rigurosa. Los cambios tienen que estar alineados con los objetivos iniciales, dirigidos a alcanzar un mayor desarrollo sostenible.

2.3. Microzonificacin
Se aplica en el mbito local, en espacios con superficies relativamente pequeas. La escala de trabajo es mayor o igual a 1:25 000. Las unidades espaciales para la informacin socioeconmica deben corresponder a los centros poblados.

2. Niveles de aplicacin de la metodologa de la zonificacin ecolgica econmica


La norma establece que la aplicacin de la metodologa para la ZEE es obligatoria en los diferentes mbitos de gobierno, instituciones y organizaciones tcnicas y acadmicas del sector pblico y privado que participen en el proceso de zonificacin. Asimismo, es aplicable en sus distintos niveles:

3. La zonificacin ecolgica econmica y el Plan de Desarrollo Concertado en el Plan de Ordenamiento Territorial


Una preocupacin que acompaa a los planificadores y a quienes participan en el diseo y la posterior gestin de instrumentos de poltica pblica es cmo estos van a dialogar o a articularse con las otras herramientas de planificacin ya existentes. Esta preocupacin no es ajena al proceso de ordenamiento territorial. De hecho, existe un debate acerca de cmo se incorpora la ZEE en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Primero se realiza la ZEE y luego el POT, o al contrario? Asimismo, al ser el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) la poltica marco de desarrollo territorial en los mbitos regional y local, surge la inquietud de dnde ubicamos el POT y la ZEE en la planificacin territorial: Deben formar parte del PDC? O el PDC y la ZEE son instrumentos del POT?

2.1. Macrozonificacin
Se aplica en los mbitos nacional, macrorregional y regional, as como en el mbito de las provincias, cuencas hidrogrficas y otros mbitos espaciales con superficies relativamente grandes. La escala de trabajo es menor o igual

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Grfico 1. Metodologa oficial para la ZEE. Etapa de formulacin


DEFINICIN DE OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA ZEE ESTABLECIMIENTO DEL EQUIPO TCNICO MULTIDISCIPLINARIO

Fase preliminar
DEFINICIN DEL MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA TRMINOS DE REFERENCIA Y PLAN DE TRABAJO DETALLADO

PARTICIPACIN

RECOPILACIN Y ANLISIS DE INFORMACIN EXISTENTE

ADQUISICIN Y PREPARACIN DE MATERIAL SATELITAL, AEROFOTOGRFICO Y CARTOGRFICO

Fase de generacin de informacin temtica

GENERACIN DE INFORMACIN TEMTICA SISTEMATIZACIN DE LA INFORMACIN Y ELABORACIN DE MAPAS TEMTICOS

CAPACITACIN

GENERACIN DE LA BASE DE DATOS

Fase de anlisis

DESCRIPCIN DEL MEDIO FSICO Geologa Geomorfologa Hidrografa e hidrologa Suelos Climas

DESCRIPCIN DEL MEDIO BIOLGICO Zonas de vida (opcional) Vegetacin natural Fauna silvestre Hidrobiologa

DESCRIPCIN DEL MEDIO SOCIAL Demografa Organizacin del territorio Sociocultural Economa Uso actual del territorio Paisaje

UNIDADES ECOLGICAS

UNIDADES SOCIALES-ECONMICAS

IDENTIFICACIN DE LAS UNIDADES ECOLGICAS Y ECONMICAS EVALUACIN DE LAS UNIDADES ECOLGICAS Y ECONMICAS Valor productivo (renovables y no renovables) Valor bioecolgico Valor histrico-cultural Vulnerabilidad y riesgos Conflictos de uso Aptitud urbano-industrial DETERMINACIN DE LAS ZONAS ECOLGICAS Y ECONMICAS Categoras de uso: Zonas productivas Zonas de proteccin y conservacin Zonas de recuperacin Zonas urbanas o industriales PARTICIPACIN DE LA POBLACIN VOLUNTARIA CONCERTACIN Y VALIDACIN DE LA PROPUESTA

DIFUSIN TRANSVERSAL

Fase de evaluacin

Fase de validacin

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No es objeto de este documento resolver estas interrogantes, pero consideramos pertinente sealarlas para no perder de vista los puntos que requieren mayor debate pblico. Asimismo, son tiles para mostrar algunas ideas que intentan atender estas inquietudes. Como mencionramos antes, el pas an no cuenta con una metodologa que oriente la elaboracin del POT13. Sin embargo, el Ministerio de Ambiente ha dado a conocer recientemente una Gua Nacional de Ordenamiento Territorial que desarrolla una propuesta metodolgica de formulacin del POT. Si bien todava se encuentra en fase de borrador, brinda un enfoque til para la articulacin de las herramientas de gestin del ordenamiento territorial. La propuesta metodolgica identifica seis fases de elaboracin del POT . De todas ellas, la segunda, denominada Fase de Diagnstico Integrado, incluye a la ZEE y al PDC como insumos indispensables para las dems fases. En esta fase, la ZEE proporciona informacin sobre las potencialidades y limitaciones. En particular, es til para el anlisis de las oportunidades y fortalezas que ofrecen las cuencas existentes en el mbito de la zonificacin, las cadenas de valor, las restricciones de uso del territorio y el anlisis de los sistemas urbanorurales. Por cierto, lo sealado se condice con la normatividad, que define la ZEE como una herramienta que forma parte del ordenamiento territorial. Por su parte, el PDC es el principal referente al momento de evaluar, actualizar y validar la visin de desarrollo, pues se considera el instrumento directriz del desarrollo del territorio. Por lo tanto, debe guiar el POT, pero ste, a su vez, debe retroalimentar el PDC si se modifica la visin de desarrollo. Como se puede observar, la propuesta metodolgica del POT en su segunda fase tiene como principales insumos la ZEE y el PDC. Ello supo13

ne que ambas herramientas se hayan elaborado con anterioridad. Pero la realidad puede ser contraria a este supuesto, pues puede darse el caso de que an no se cuente con la zonificacin pero que exista un amplio consenso y urgencia por realizar el POT. Ante ello, probablemente ambos procesos de diseo se deban realizar de manera paralela y coordinada. Al evaluar las experiencias de zonificacin, algunos comparten tambin la idea de que la ZEE debe ser un proceso paralelo al POT, pues al ser ambos procesos de largo aliento, puede haber un desgaste del respaldo social si es que no se visibilizan resultados y generarse la falsa necesidad de quemar etapas o saltearse el POT al trmino del proceso de zonificacin en un afn prctico que no resulta tal. Por otra parte, si bien la propuesta metodolgica del POT destaca la relevancia del PDC al establecer un marco de referencia para el ordenamiento territorial desde la perspectiva del desarrollo, este vnculo se pierde en las fases posteriores, ya que al ingresar a la formulacin de las polticas de usos del territorio y la instrumentalizacin del POT, no es visible la relacin que tendran que guardar con las polticas de desarrollo establecidas en el PDC. Establecer los aportes del PDC al ordenamiento territorial requiere considerar que este instrumento enfrenta problemas para recoger las oportunidades y amenazas del entorno, incorporar un enfoque de desarrollo territorial y orientar la inversin pblica, y que ellos generan la percepcin de que se trata de una herramienta importante pero poco funcional y operativa. Lo expuesto deja un margen de interpretacin amplio en la implementacin de POT y del PDC, que combinado a la experiencia incipiente de la aplicacin de planes de ordenamiento y la tradicional desarticulacin en la planificacin pblica, se prev puede traer riesgos de superposicin o la invisibilizacin de alguno de ellos.

Hacia el final de la primera unidad se describi brevemente las fases de la propuesta metodolgica del POT: (1) preparatoria; (2) diagnstico integrado; (3) prospectiva; (4) propositiva y de aprobacin; (5) implementacin; y (6) monitoreo y evaluacin.

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4. Reflexiones finales
La ZEE cuenta actualmente con un marco institucional favorable que aporta mayor claridad en los procedimientos de su aplicacin. De hecho, la directiva oficial es una pauta base, especialmente para la formulacin tcnica de la propuesta de la ZEE que, a pesar de ser obligatoria, requiere ser adaptada a las experiencias de cada mbito regional y local. Si bien la zonificacin es un instrumento tcnico, no puede reducirse a la aplicacin de una lista de pasos metodolgicos para obtener un conjunto de estudios sobre el territorio. Al involucrar a actores diversos, el proceso no est libre de confrontaciones por el control del territorio, hecho que es natural pero debe canalizarse con mecanismos institucionales adecuados. Podemos decir lo mismo del proceso de elaboracin del POT. Ni la ZEE ni el POT son procesos neutrales, sino que se encuentran teidos por opciones de modelo de desarrollo que deben ser consensuadas. La participacin de diversos actores es fundamental al inicio, durante y despus del proceso mismo de la ZEE. El proceso de zonificacin y su resultado final requieren una legitimidad social que debe construirse desde el primer momento. En este sentido, es importante poner los resultados de la ZEE a consideracin de la poblacin y de los actores relacionados para incluir sus recomendaciones. Si la ZEE no es aprobada por los actores sociales, ser ms difcil lograr su uso en la planificacin regional y local. As lo ilustra un caso ocurrido en Madre de Dios en el ao 2001. All, el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP) lanz una propuesta de zonificacin. Sin embargo, representantes de la minera y de la actividad forestal no estuvieron de acuerdo y la ZEE qued como un documento de trabajo. Recin en los ltimos aos se ha retomado el proyecto, esta vez con una mayor participacin ciudadana.

La zonificacin se enfrenta a diferentes interpretaciones sobre los desequilibrios territoriales. Al ser los objetivos y el marco conceptual de referencia el punto de partida de la zonificacin y marcar la orientacin de las dems fases metodolgicas, ellos deben lograr un amplio consenso sobre los desrdenes territoriales que se intentar identificar y resolver. El consenso debe ser producto de un debate pblico que explicite los enfoques sobre las brechas territoriales existentes en el mbito de la zonificacin. La definicin de las variables que intervienen en la configuracin de las UEE requiere acuerdos previos que prioricen el acopio de informacin relevante para el ordenamiento territorial en concordancia con los objetivos y el marco conceptual establecidos para la zonificacin. La amplitud de la nocin de territorio, por ejemplo, nos da una mirada integral del desarrollo territorial, pues incluye tanto las relaciones sociales como las caractersticas fsicas de un espacio determinado. Sin embargo, su complejidad muestra, al mismo tiempo, los lmites de las herramientas utilizadas para analizar y procesar dicha realidad, y ello sugiere perfeccionar los mtodos y tcnicas, y desarrollar capacidades en los funcionarios y tcnicos a cargo de la zonificacin. Cabe sealar que para la delimitacin de las unidades ecolgicas se han desarrollado mtodos que arrojan datos ms slidos que los utilizados para la delimitacin de las unidades socioeconmicas, debido a la inadecuada definicin de indicadores y las limitaciones de las herramientas tecnolgicas para la proyeccin de estas unidades en mapas espaciales. Existen apreciaciones que cuestionan la integracin de la zonificacin econmica a la zonificacin ecolgica, en el supuesto de que se puede terminar dndole mayor peso la primera. En la experiencia de pases como Alemania, el proceso de zonificacin da un mayor peso al enfoque de conservacin, ya que se prioriza el riesgo ecol-

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gico de un determinado espacio al momento de evaluar las condiciones humanas que alteraran dicho riesgo. Por todo esto, el anlisis de las ventajas y desventajas del actual modelo de zonificacin debe formar parte del debate pblico. Por ltimo, si bien es necesario concertar las herramientas de gestin existentes en la planificacin regional y local en el proceso de orde-

namiento territorial, es imposible dejar de considerar los lmites del PDC para incorporar un enfoque de desarrollo territorial. Asimismo, es preciso establecer una pauta metodolgica que establezca con nitidez cul es el instrumento rector en materia de ordenamiento territorial, as como las complementariedades de la ZEE, el PDC y el POT, para evitar duplicidades al momento de su instrumentalizacin.

Bibliografa
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