ENFOQUES URBANOS

La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina*

Eduardo Reese**

Introduccin
Las transformaciones ocurridas en todos los campos durante los ltimos 20 25 aos han sido lo suficientemente importantes como para cuestionar conceptual y metodolgicamente las ideas y la prctica de la gestin territorial tanto en la Argentina como en Amrica Latina. Los procesos que explican estos cambios han sido ampliamente debatidos y estudiados. Muchos de ellos han tenido sus races en las polticas implementadas durante la dictadura desde mediados de los aos 70 y se terminaron de verificar con amplitud durante la dcada del 90. A su vez, la crisis de 2001 promovi un conjunto de redefiniciones en un amplio campo de cuestiones como por ejemplo el papel de las polticas pblicas y de los diferentes niveles del Estado en los procesos de desarrollo territorial. La velocidad de los cambios y la profundidad de los impactos en las dcadas recientes, los nuevos escenarios abiertos a partir de la modificacin de las polticas macroeconmicas desde 2002 y 2003, la instalacin en la agenda de fuertes disputas alrededor de la tierra junto a la emergencia de un amplio abanico de conflictos cuyo motor visible es la cuestin ambiental nos ha incentivado a aprovechar la invitacin a escribir en este nmero de Medio Ambiente y Urbanizacin con la finalidad de abrir un espacio de reflexin y revisin de la agenda de nuestras ciudades y, conexo con esto, de las concepciones y las prcticas del urbanismo en nuestro pas. Emergen en la actualidad nuevas cuestiones urbanas o, en realidad los viejos temas asumen caractersticas y parmetros diferentes?. Que transformaciones se estn verificando en nuestros territorios?. Cul es el sentido y que roles cumplen las polticas urbansticas en el escenario de cambio de la

* El presente documento refleja un conjunto de anlisis y reflexiones que parten fundamentalmente de la prctica profesional. En este sentido recoge debates, trabajos y aportes compartidos con diferentes compaeros y compaeras y, especialmente, con Andrea Catenazzi. Asimismo es deudor de la colaboracin de Juan Duarte. **Arquitecto / Urbanista. Docente del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento y del Instituto Lincoln de Polticas de Suelo.

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Argentina de los ltimos aos?.Cules son los enfoques y las herramientas adecuadas de cara a estos escenarios y transformaciones?. A partir de estas preguntas, este trabajo intenta, primeramente y de manera muy breve, analizar la evolucin de las ideas y de las experiencias del urbanismo en la Argentina en relacin a los procesos socio-polticos y econmicos que le dieron marco. En una segunda instancia se hace un anlisis, por cierto incompleto, de las diferentes acciones que en materia de planeamiento urbano los distintos niveles del Estado estn llevando a cabo. Por ltimo se plantean algunas cuestiones que, a nuestro criterio, resultan claves en la agenda de los prximos aos.

nerar un desarrollo territorialmente balanceado. La estrategia de los polos de desarrollo, importada de Europa, se extendi como paradigma que a lo largo de la dcada se hizo presente en los documentos de planificacin territorial y regional del continente (Coraggio, J. L. 1997). Los aos 60 estuvieron influidos por la idea desarrollista de un crecimiento continuo e ilimitado que se extendera sobre las siguientes dcadas y cuyo resultado sera la eliminacin de la pobreza, la extensin del ocio, el consumo sin fronteras, etc. Este consenso sobre los escenarios del futuro, motiv prcticas de planeamiento que se basaban en el crecimiento autosostenido de los complejos urbanos que justificaba una organizacin de las actividades productivas orientadas al consumo ilimitado de recursos naturales y materias primas y, sobre todo, con una base energtica barata. La crisis de los 70 dio por tierra con estas premisas y con los planes de desarrollo basados en objetivos detalladamente cuantificados en extensas matrices e ndices macroeconmicos, en la construccin de grandes obras pblicas y en la implementacin a travs de organizaciones centralizadas de alta complejidad (Catenazzi y Reese, 1998). En ese marco, el problema central de la planificacin urbana era el control del rpido y desordenado crecimiento que se verificaba en las ciudades. As, el urbanismo asume las ideas racionalistas vigentes con un sesgo fuertemente tecnocrtico y centrada en los instrumentos del Plan Regulador (que contena las grandes lneas de desarrollo de la ciudad) y del Cdigo Normativo, con un enfoque eminentemente espacialista y de corte funcionalista que, con matices y de manera aggiornada, perdura hasta la actualidad bajo el supuesto o argumento que la actividad de planificacin del territorio es una disciplina fundamentalmente cientfica. Las reglamen-

1. Las ideas y la prctica del urbanismo en la Argentina1

El planeamiento urbano, entendido como disciplina tcnica, tiene sus primeras experiencias en la Argentina entre las dcadas de 1920 y 1940 2 y se consolida como actividad profesional hacia mediados de siglo. A partir de ese momento, la prctica de la planificacin se centra fundamentalmente en la accin del Estado y cumple la funcin de herramienta al servicio del modelo econmico desarrollista basado en la industrializacin. En los sesenta, bajo la influencia del desarrollismo Cepalino y el impulso externo de la Alianza para el Progreso, se institucionaliz de manera generalizada la planificacin en Amrica Latina. Dentro de ello, la planificacin del desarrollo regional fue una actividad significativa asociada a la industrializacin sustitutiva de importaciones comandada por el Estado. Su sentido -pocas veces logrado- fue impulsar el desarrollo industrial o el desarrollo rural integrado donde ste no se daba, complementando o compensando las falencias del mercado para ge-

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taciones urbansticas se concentraron en dos tipos de dispositivos operativos: las normas de uso del suelo y las normas de tejido urbano. En general estos presentan, desde un planteo de fuerte abstraccin, una rgida clasificacin de las diferentes actividades a travs de la tcnica del zooning, la definicin de indicadores y densidades de ocupacin y la determinacin de un conjunto de patrones para la subdivisin del suelo. Odilia Surez (1992) al caracterizar la planificacin urbana en la Argentina, menciona el liderazgo de la ciudad de Buenos Aires3 en la elaboracin de planes urbanos y su resonancia en otras ciudades del pas: ms de trescientos planes urbanos fueron elaborados durante las dcadas del 1950-1980, sin embargo, este proceso bastante activo no fue orientado por legislacin nacional especfica. Estas ideas, que forman parte de la corriente que llamaremos de manera simplificada como planeamiento urbano tradicional, comienzan a sufrir un conjunto de fuertes crticas a partir de fines de los 60 y principios de los 70 en primera instancia desde la sociologa urbana, creada por esos aos en Francia, y fundamentalmente desde un amplio conjunto de intelectuales latinoamericanos pertenecientes a diversas disciplinas y enrolados en la corriente de la teora de la dependencia. Estas crticas estaban centradas en el papel que cumpla la planificacin estatal frente a las condiciones socio - polticas de los procesos de desarrollo de los pases latinoamericanos y frente a las nuevas formas que asuma el capitalismo en la regin. Estos debates quedan truncos en la Argentina a partir de 1976 y las polticas represivas de la dictadura cierran cualquier espacio de reflexin crtica hacia el urbanismo tecnocrtico y elitista de esos aos. Hacia principios de los aos 80 se reabre la discusin y los juicios al planeamiento tra-

dicional pero con un cambio de sentido poltico y amplindose, adems, a lo instrumental: se cuestiona al Plan como herramienta vlida y se propugna el predominio de la herramienta del proyecto (autnomo, sin vinculacin con los planes y de actitud 'postmoderna') como dispositivo adecuado para desencadenar procesos de transformacin territorial. Esta lnea de pensamiento y accin es simultnea y funcional al auge creciente de las ideas neoliberales en la Argentina y en Amrica Latina, desde las cuales, y con el apoyo de las entidades multilaterales de crdito, se promueve la privatizacin de la ciudad y la desregulacin de las normativas urbanas. La retirada del Estado de las funciones de planificacin a partir de mediados de los aos 70 y particularmente durante los aos 90, ubica al mercado como principal asignador de las prioridades, y pone en cuestin su rol en la defensa del bien comn y la representacin de los sectores de escaso poder relativo en el conjunto social. En los ltimos aos, la prctica urbanstica argentina (tradicionalmente influida por la cultura internacional) ha experimentado cambios importantes y si bien parece exagerado hablar de cambio de paradigmas es posible consignar algunos aspectos: Los procesos de transformacin urbana experimentados en mayor o menor medida por nuestras ciudades y la experiencia acumulada han generado nuevas definiciones de lo que es considerado problema urbano con una visin mas integral del territorio. Reaparece la herramienta del Plan, cuestionada entre los 80 y buena parte de los 90, pero, a partir de un eclecticismo terico y metodolgico ms que notable y, sobre todo, muy diferente al de las dcadas pasadas. As la planificacin es entendida como una plataforma de despliegue de estrategias generales de desa-

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rrollo urbano que permiten la puesta en marcha de proyectos de actuacin acompaados por una necesaria actualizacin de los reglamentos urbansticos. Reforzamiento, por lo menos discursivamente, del papel del poder pblico reclamando para el Estado una funcin activa y mediadora en pro de un mayor equilibrio social y ambiental. En forma sinttica, puede decirse que las principales cuestiones del debate de la planificacin territorial en Argentina 4 durante los ltimos 20 aos se pueden agrupar en siete grandes ejes: El rol del Estado en la planificacin y gestin territorial. La articulacin entre la planificacin, la gestin y los enfoques de plan-proceso en contraposicin al plan-libro 5 . La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral6 . La consideracin de lo ambiental primeramente a partir de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972 y especialmente en los ltimos 15 aos priorizando la concurrencia de la cuestin ambiental y la problemtica del desarrollo 7 . El debate y los diferentes enfoques sobre la participacin y la construccin de escenarios de planificacin -gestin multiactorales. La emergencia de lo local y la cuestin de la descentralizacin. El papel de los instrumentos, especialmente en las dificultades de articulacin entre plan, proyectos y normas. La articulacin de ideas y el peso relativo dado a las distintas cuestiones han generado diversas prcticas de la planificacin que van desde desestimarla como herramienta de cambio hasta proponer la construccin de un nuevo paradigma que la legitima y recrea.

2. Los instrumentos de poltica territorial en la Argentina

2.1. Normas e instrumentos del mbito nacional y provincial Como se sabe la Argentina es una sociedad organizada bajo la forma federal con tres niveles de gobierno: uno global (nacional o federal) y dos territoriales (provincial y municipal). En el marco de esta organizacin poltica la cuestin de la distribucin de competencias en referencia a las polticas de ordenamiento territorial entre la Nacin, las Provincias y los Municipios ha sido por largo tiempo fuente de controversias. Con el fondo de este antiguo debate, la cuestin del ordenamiento territorial no ha formado parte, histricamente, de las preocupaciones y de la agenda de gobierno tanto a nivel nacional como a nivel provincial. Esto no quiere decir que tanto la Nacin como las Provincias no dicten normas y ejecuten polticas y acciones que tengan muy fuertes impactos sobre el desarrollo territorial. Por el contrario, en especial durante los ltimos aos, la fuerte inversin realizada, en particular en obras pblicas, y las polticas activas de reactivacin econmica han modificado los escenarios territoriales y han tenido, en las ciudades y regiones, importantes efectos de reconfiguracin socio - espacial. De tal forma, la Repblica Argentina, se ha caracterizado histricamente por no contar ni con una poltica urbana explcita a nivel nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento territorial como sucede en otros pases latinoamericanos de rgimen federal como Brasil y Mxico. Sin embargo cuenta con un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan de manera

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sectorial e indirecta, pero a veces importante, la gestin provincial y local del territorio8 . En esta lnea, son importantes resaltar aquellas normas, tanto del mbito nacional como provincial, que tienen el denominador comn de proteger y/o poner en valor mbitos considerados de excepcionales caractersticas a travs de figuras especiales como parque nacional, reserva natural, reserva natural estricta, monumento nacional, parque provincial, reserva provincial, etc. Al mismo tiempo, en los ltimos aos ha habido una amplia difusin y adscripcin a figuras jurdicas sancionadas por organismos internacionales (como por ejemplo la UNESCO) que declaran a ciertos territorios, a propuesta de los distintos pases, como Patrimonio de la Humanidad, Reservas de Biosferas Sitio Ramsar9. La aplicacin de estas figuras, en algunas oportunidades muy asociadas al marketing turstico de las regiones y municipios, generan muy importantes restricciones y compromisos en las polticas e instrumentos de ordenamiento territorial de los municipios10. Asimismo, desde el mbito del Gobierno Nacional, actualmente se encuentra en desarrollo el Plan Argentina 2016 - Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa bajo la responsabilidad de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica dependiente del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. Adicionalmente en abril de 2006, trece Secretaras y Subsecretaras del Gobierno Nacional suscribieron una carta en la que manifiestan su intencin de integrar y gestionar en forma conjunta la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Por ltimo se mencionan las iniciativas de la Subsecretara de Desarrollo

Urbano y Vivienda11 que ha elaborado diferentes documentos y cartillas cuyo objetivo es el de proporcionar apoyo tcnico y orientacin metodolgica a los Organismos Provinciales y Municipales encargados de la planificacin urbana. En el mbito provincial se confirma la muy escasa atencin que ha tenido la temtica del ordenamiento territorial y del manejo del suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones a sealar en este aspecto son las siguientes: a. Slo la Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarrollo urbano: el Decreto - Ley 8.912, aprobado el 24 de octubre de 1977, rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo. Esta es una norma que no est dirigida esencial y directamente a regular la conducta de los individuos sino que establece condicionantes o estndares dirigidos a regular la actuacin de los municipios. La ley tiene una concepcin tecnocrtica del urbanismo propia de la poca de su formulacin. La lectura del articulado muestra fundamentalmente un planteamiento del deber ser de la ciudad y no del que se puede hacer a partir de la ciudad real. En este sentido, la ley pauta un tipo de ciudad propia de los sectores medios y altos de la sociedad desconociendo las lgicas con la cual operan los sectores populares en la produccin del espacio urbano. Ejemplo de esto ltimo, es que la ley contiene un captulo completo destinado a la regulacin urbanstica de los clubes de campo (la ciudad formal) y ni siquiera un artculo vinculado a la promocin de polticas activas dirigidas a la produccin de suelo y/o a la mejora del hbitat de los sectores populares (la ciudad informal). En la actualidad la Ley se encuentra desactualizada y fuertemente cuestionada por

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los municipios por el centralismo operativo con el que fue diseada, la falta de instrumentos de gestin acordes con los procesos actuales y su falta de flexibilidad. b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerte nfasis en su carta constitucional en la cuestin de la planificacin del territorio12 : - El Artculo 19 crea un Consejo de Planeamiento Estratgico, de carcter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales representativas que tiene como finalidad la de proponer peridicamente planes estratgicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las polticas de Estado. - El Artculo 29 determina que la Ciudad debe definir un Plan Urbano Ambiental, elaborado con participacin transdisciplinaria de las entidades acadmicas, profesionales y comunitarias y que constituir la ley marco a la que se ajustar el resto de la normativa urbanstica y de las obras pblicas. c. A pesar de estos y otros importantes preceptos contenidos en la Constitucin de la Ciudad, hasta la actualidad sus instrumentos de gestin urbana no han sido modificados y/o actualizados en su esencia. El Plan Urbano Ambiental13 elaborado entre los aos 1997 y 2000 se encuentra cuestionado por un amplio conjunto de instituciones intermedias y todava no fue aprobado por la Legislatura portea. De tal forma, el antecedente ms reciente referido a lineamientos para la gestin urbana de la ciudad de Buenos Aires (hoy todava vigente legalmente), data de 44 aos atrs: el Plan Director realizado en 1962 por la Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires (OPRBA)14 . A partir de sus criterios generales fue elaborado el Cdigo de Planeamiento Urbano (CPU)15 de 1977 que fue

reformado en mltiples oportunidades y cuenta con un texto ordenado a partir de la sancin de la Ley 449 del ao 200016 . d. Tradicionalmente, las polticas urbanas y ambientales de la Ciudad de Buenos Aires tuvieron una importante autonoma del resto de la regin metropolitana y a pesar del cambio de status jurdico de la ciudad en 1996 todava no se observan intentos de articulacin que permitan definir polticas consensuadas. Asimismo, es importante destacar la coincidencia en el tiempo de la aprobacin de las dos herramientas de reglamentacin urbanstica que todava hoy estn vigentes y afectan a la Regin Metropolitana de Buenos Aires: el Decreto-Ley 8912/77 de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos Aires y el Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Ambos cuerpos legales fueron aprobados en 1977 y tuvieron en su momento una estrecha relacin con las polticas ms generales de corte autoritario y antipopular implementadas por la ltima dictadura. e. La Provincia de Jujuy cuenta con la Ley 2.903 de 1972 que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso del suelo. Los especialistas locales consultados sealan que se encuentra en debate un nuevo texto normativo provincial con un enfoque ms actualizado e integral sobre el desarrollo urbano. f. En la Provincia de Mendoza la Cmara de Diputados, por unanimidad, dio media sancin en el pasado mes de Abril del corriente ao (2006) al proyecto de ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial, por lo que la norma ha vuelto al Senado en segunda revisin. En este caso es importante hacer notar que, segn la informacin recabada, si bien en el tratamiento en particular

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se sugirieron modificaciones a algunos artculos, la mayora de ellos fueron consensuados por lo que el texto final cont con el acuerdo de todos los bloques partidarios. El Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas ser la autoridad de aplicacin en cuanto a la elaboracin de instrumentos de planificacin a los cuales debern ajustarse los sujetos una aprobada esta ley y se especifica que corresponder a los Municipios dictar las ordenanzas que regulen su ordenamiento territorial y el uso del suelo en su jurisdiccin. g. En las dems provincias argentinas la legislacin es fragmentaria, dispersa y desactualizada. En algunas de ellas, segn las consultas realizadas, se sigue utilizando de manera supletoria el Reglamento Nacional de Mensuras aprobado por Decreto Nacional 10.028 del ao 1957, para legislar sobre los fraccionamientos de suelo. h. Como contracara de esta situacin, todas las provincias cuentan con moderna legislacin ambiental (incluyendo en algunos casos sofisticadas reglamentaciones sobre procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental) an cuando su aplicacin parece ser, hasta el momento, dificultosa y fragmentaria. 2.2. Normas e instrumentos del mbito local El anlisis de las experiencias de planificacin local / municipal en el pas muestra una amplia diversidad y heterogeneidad de situaciones y abordajes. Sin embargo, desde el enfoque de los instrumentos y los procesos de planificacin, es posible sistematizar las iniciativas en curso o en elaboracin en cuatro grandes grupos: a. El primer grupo de instrumentos est constituido por aquellas propuestas de planifi-

cacin - gestin, orientadas a promover procesos de desarrollo de base local o microregional. Estas iniciativas han tomado diversas denominaciones como Planes Estratgicos de Desarrollo, Planes de Desarrollo Local, etc. Las caractersticas comunes de estos instrumentos son: - un esfuerzo por entender los problemas del territorio desde un enfoque integral / interdisciplinario de los procesos; - la configuracin de las propuestas a travs de un esquema que intenta articular un conjunto de estrategias sociales, econmicas, espaciales, ambientales, etc., acompaadas por un amplio nmero de proyectos y acciones; - un fuerte nfasis en la participacin, no siempre lograda, de los agentes locales; - un fuerte acento en la revalorizacin del espacio local / microregional como el espacio privilegiado para la gestin de las polticas territoriales. b. El segundo grupo est constituido por aquellas iniciativas de planificacin - gestin que, haciendo un recorte de la complejidad territorial, abordan centralmente la problemtica de las cuestiones fsico - espaciales - ambientales. Como en el caso anterior, es posible encontrar diferentes denominaciones para los instrumentos elaborados: Plan Urbano, Plan Urbano - Ambiental, Plan de Desarrollo Territorial, Plan de Ordenamiento, etc. Las caractersticas comunes de estos instrumentos son: - la definicin de las caractersticas y los escenarios de crecimiento de la ciudad; - la definicin de estrategias y proyectos de actuacin fsico - ambientales a diferentes escalas; - un creciente nfasis en las cuestiones de prevencin / remediacin de conflictos ambientales; - un intento por pasar de un urbanismo reglamentarista, ms propio de dcadas pasadas, a un urbanismo claramente opera-

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cional an cuando se verifica una escasa atencin a los instrumentos de gestin del plan. c. El tercer grupo, quizs el ms numeroso, est constituido por un muy amplio abanico de instrumentos municipales de carcter estrictamente normativo cuya funcin principal es la de ser reguladores del uso, ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo y/o de diferentes aspectos de la problemtica ambiental. El panorama en este grupo muestra una muy extensa variedad de situaciones: - desde el punto de vista de la tcnica legislativa y de la gestin, se puede encontrar desde municipios con cdigos urbansticos fuertemente estructurados y compendiados a la manera de un digesto hasta municipios que trabajan con un muy amplio men de ordenanzas diferentes, en algunos casos de manera catica, sobre temticas especficas y sectoriales; - desde el punto de vista de los contenidos, existen ejemplos de municipios que cuentan con cuerpos normativos completos que abracan las cuestiones urbansticas, ambientales y de edificacin hasta municipios que solo cuentan con escasas regulaciones de edificacin y/o de subdivisin del suelo; - en general, las normas urbansticas se encuentran en muchos casos fuertemente desactualizadas y presentan un extenso nmero de modificatorias y excepciones. d. El cuarto grupo est constituido por aquellas acciones directas sobre el territorio que, de manera amplia, se pueden denominar grandes proyectos urbanos. En general se trata de proyectos urbansticos llevados a cabo por los municipios a travs de una vasta gama de opciones de financiamiento y que involucran la rehabilitacin de predios con infraestructuras obsoletas, la renovacin urbana de barrios degrada-

dos y/o de reas centrales y comerciales, la relocalizacin o construccin de nuevos equipamientos sociales / institucionales con caractersticas de centralidad, etc. Un punto singular en este anlisis lo constituye la falta de experiencias en el pas que excedan el territorio municipal y aborden el mbito supra local. Un ejemplo claro en este sentido es la Cuenca Matanza - Riachuelo. La Cuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2.940 km2 de superficie entre el sur de la ciudad de Buenos Aires y 13 municipios bonaerenses y afecta a mas de tres millones y medio de habitantes. La elaboracin de un plan de desarrollo con estrategias para el conjunto del territorio, que supere el abordaje sectorial hidrulico-ingenieril, se encuentra impedida histricamente, entre otras cosas, por la enorme superposicin no coordinada de jurisdicciones e intereses de organismos nacionales, provinciales y municipales. El caso del Matanza - Riachuelo es solo uno, aunque quizs el mas grave por la escala de sus problemas, de una gran cantidad de casos en el pas donde se hace imperiosa la necesidad de crear mbitos institucionales de gestin territorial interjurisdiccional a partir de la celebracin de convenios y acuerdos para posibilitar la puesta en marcha de estrategias de desarrollo y ordenamiento. Los anlisis parecen mostrar que en nuestra cultura poltica, la puesta en marcha de organismos de este tipo han sido en general de difcil manejo y lento accionar. Con referencia a la gestin local del ordenamiento territorial, las principales conclusiones generales que pueden sealarse en base a los estudios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que implica este tipo de generalizaciones a nivel nacional en un pas fuertemente heterogneo, son las siguientes: En lneas generales, los planes y las normativas locales parecen cumplir un papel de adecuacin pasiva de la poltica mu-

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nicipal a los procesos territoriales ms generales. En este sentido la planificacin territorial tiene un enfoque de corte puramente administrativo. Son escasos los ejemplos donde se asume el proceso de planificacin desde un enfoque de gestin activa del territorio. Las reas tcnicas de los municipios no cuentan con anlisis o estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lgica en forma acrtica. Parece subsistir, en los organismos estatales responsables de la planificacin y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboracin e implementacin de nuevos instrumentos urbansticos: - Por un lado, existe una fuerte tradicin que reduce la poltica urbanstica solamente a una accin de tipo regulatoria va la aplicacin de cdigos u ordenanzas de zonificacin / edificacin. - Por otro, se detecta una total desarticulacin entre herramientas urbansticas (plan/proyectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificacin de trmites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y polticas econmicas activas (por ejemplo lneas de financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de inters para actividades urbanas a promocionar). Las normativas urbansticas analizadas siguen con mayor o menor rigor las pautas del planeamiento tradicional y de la lgica del zooning como criterio bsico de sus propuestas contribuyendo a segregar las diversas zonas y usos urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y diversidad urbana.

Los anlisis sobre la gestin local del urbanismo realizados ms arriba deben, contextuarse en la situacin de debilidad en la que se encuentran los gobiernos municipales y los agentes locales en la mayora de nuestras ciudades. Esta situacin se ha hecho paulatinamente crtica en la medida que se ampli la brecha entre la cada vez ms extensas competencias que se les asignan y las reales autonomas (poltica, econmica y financiera) y capacidades con las que cuentan para llevarlas a la prctica.

3. El debate de una nueva agenda urbana

En los pargrafos anteriores hemos intentado resumir muy brevemente la evolucin de las ideas y de las prcticas urbansticas en nuestro pas, en particular durante los ltimos 20 / 25 aos, y reflejar algunas de las cuestiones que caracterizan la situacin actual de la gestin territorial desde los diferentes niveles de gobierno. En este marco, interesa ahora sintetizar, asumiendo nuevamente el riesgo de la generalizacin, los procesos y tendencias verificables e intentar elaborar una agenda de temticas relevantes para nuestras ciudades. Las transformaciones territoriales ocurridas en las ltimas dos dcadas han tenido una fuerte repercusin territorial fundamentalmente en la Regin Metropolitana de Buenos Aires y en las principales ciudades del sistema urbano argentino en la medida que el sistema econmico se apoya principalmente en stas y en las metrpolis para efectivizarse. Sin embargo las ciudades intermedias no han estado exceptuadas de estos cambios. Muy por el contrario, este proceso dio lugar a nuevas oportunidades y limitaciones con relacin a su localizacin relativa 17 junto a las crisis cclicas y a las transformaciones aceleradas de su base econmica urbana.

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Luego del perodo neoliberal en que las ciudades y polticas estrecharon sus vnculos con el mercado, la crisis y las movilizaciones populares producidas a finales del ao 2001 modificaron los escenarios y con ello un amplio conjunto de polticas. Esto plantea a su vez una nueva agenda para las ciudades y para la gestin pblica. Los componentes ms generales que se pueden sealar de estos cambios son los siguientes: a. La modificacin de las variables macroeconmicas junto a un variado grupo de medidas complementarias, como el estmulo al mercado interno, producen desde 2003 una importante reactivacin econmica y en particular el resurgimiento de un amplio conjunto de sectores productivos. b. El sostenido crecimiento tuvo como efecto una paulatina reduccin de los altos niveles de pobreza y desempleo. Sin embargo este efecto de derrame no modifica una caracterstica estructural del modelo: la desigualdad en la distribucin tanto de las cargas de la crisis como de los beneficios del crecimiento. Esta, entre otras cuestiones, estn consolidando el modelo de segregacin social y espacial de nuestras ciudades que se comenz a verificar especialmente desde finales de los aos '80. c. El Estado reasume un rol activo en diversas polticas y en particular en la inversin de la obra pblica. As, y desde una mirada urbanstica, las ciudades grandes y medias argentinas18 enfrentan nuevos escenarios y nuevos desafos que se entremezclan con los problemas heredados tanto de la etapa de crecimiento acelerado del Estado de Bienestar anterior como de la fase de reestructuracin econmica y poltica con sus dramticas consecuencias socio terri-

toriales. La complejidad de la realidad urbana actual se apoya en la constatacin de conflictos que se superponen y en algunos casos se agravan y que identificamos simplificadamente en el siguiente cuadro. (ver pag. siguiente) En base a la sntesis anterior, proponemos a continuacin poner a discusin algunas cuestiones que, a nuestro criterio, forman parte de la agenda de debate y accin en nuestras ciudades. i. Tipos de crecimiento y de ocupacin del suelo urbano An cuando el crecimiento demogrfico de las ciudades en la Argentina no parece mantenerse actualmente en las altas tasas que mostraron hasta el tercer tercio del siglo pasado, la cuestin del crecimiento residencial seguir siendo un aspecto de principal preocupacin en los prximos aos19 . As, el desafo que se presenta es reinterpretar este desafo no slo como un problema cuantitativo, que es el que ha dominado tradicionalmente la preocupacin de nuestros planes urbansticos (cuntas nuevas viviendas y equipamientos hay que programar, cunto suelo es necesario ocupar y con qu indicadores, etc.), sino tambin como una cuestin de calidad y de modo de organizacin urbana: qu estructura territorial adoptar, qu tipo de productos y de diseo de piezas urbanas son las ms convenientes, qu modelo de periferia se implementa, cul debe ser la relacin de las nuevas urbanizaciones con el paisaje y la naturaleza, etc. El modelo de crecimiento de las ciudades argentinas estuvo basado tradicionalmente en el loteo popular20 a bajo precio y con escasos niveles de cobertura de infraestructura. El loteo popular ha sido un elemento central en la organizacin socio-espacial de

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Problemas heredados del modelo Problemas heredados del de crecimiento hasta mediados modelo de crecimiento hasta Posibles tendencias recientes de los 70 2002 Tipos de crecimiento y ocupacin del suelo urbano
Alto crecimiento de la poblacin urbana y expansin de la ciudad auto-construida de baja densidad. Reduccin del crecimiento demogrfico y expansin de periferias por grandes emprendimientos: archipilagos urbanos. Privatizacin de los servicios. Los incumplimientos contractuales de las empresas privatizadas y los niveles crecientes de desempleo y pobreza urbana dificultan la ampliacin de la oferta de nueva infraestructura bsica. Fragmentacin en enclaves residenciales, recreativos, comerciales, etc. Reciclado de grandes predios con instalaciones obsoletas en reas centrales y pericentrales de las ciudades, generalmente vinculadas a centros comerciales, torres de oficinas y/o viviendas de categora. Reforma del sector vivienda dentro de la reforma del Estado. Mejora de la eficiencia en el sistema de financiamiento. Subordinacin a las lgicas del mercado de suelo profundizando la segmentacin de las periferias. Durante la dictadura: erradicacin de villas y represin. Crecimiento de la informalidad (ocupaciones de tierras y viviendas) asociada al aumento del desempleo, de la pobreza y de la desigualdad social. Mercados de suelo dbilmente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas. Bajo crecimiento demogrfico y periferizacin de la poblacin en un proceso en el que conviven los dos modelos de crecimiento anteriores. Crisis del sistema de privatizacin de servicios de saneamiento y tendencia a la re-estatizacin. La persistencia de la desigualdad limita el financiamiento de ampliacin de redes bsicas de escala barrial. Acentuacin de la segregacin urbana a partir de un nuevo tipo . Cascos centrales tradicionales en proceso de debilitamiento frente a la competencia de las nuevas reas de centralidad e inters.

Dficit de servicios pblicos.

Diferenciacin socio espacial urbana.

Importantes reas ocupadas por instalaciones industriales, ferroviarias, militares, etc, actan de barreras urbanas y deterioran los entornos.

Derecho a la ciudad y acceso de los sectores populares al suelo

Polticas de vivienda estatal fragmentarias y discontnuas, predominantemente a travs de grandes conjuntos en periferias. Subordinacin a las lgicas del mercado de suelo. Reactivacin de la construccin de vivienda con fuerte incremento de la inversin pblica. Subordinacin a las lgicas del mercado de suelo profundizando la segmentacin de las periferias. Alta informalidad a pesar de la reduccin de los niveles de pobreza como producto de la desigualdad sostenida y de los altos precios de la tierra. Mercados de suelo dbilmente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas. Deterioro de los centros tradicionales por la emergencia de nuevas reas de centralidad en grandes emprendimientos. Aumento de conflictos ambientales por contaminacin (Cuenca Riachuelo, Cuenca Reconquista, emprendimientos mineros, etc,) y por sobre explotacin o privatizacin de recursos (cordillera andina, urbanizaciones atlnticas, etc.).

Informalidad reducida a los sectores de pobreza estructural: consolidacin de villas. Mercados de suelo dbilmente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas. Urbanizacin con muy baja calidad urbana y ambiental de los espacios pblicos centrales y barriales.

Calidad urbana y conflictos ambientales

Nuevos consumos y espacios pblicos privatizados. Nuevas exigencias y modernizacin de normas en materia de calidad ambiental. El aumento de conciencia ambiental de las empresas y de la poblacin en general presiona para mejorar los instrumentos de regulacin del desarrollo urbano.

Conflictos funcionales y ambientales entre actividades urbanas. Falta de competencias locales en materia de control ambiental.

Coordinacin de la gestin estatal (entre jurisdicciones y entre entes reguladores) / Articulaciones pblico privado / Mecanismos de participacin ciudadana
Debilidad y fragmentacin poltica e institucional. Dbil capacidad de gestin y de participacin de la poblacin en la toma de decisiones. Emergencia de diferentes formas de articulacin pblico privadas. Privatizacin de la ciudad. Desconcentracin de responsabilidades, mayores demandas sociales, cambios socio-econmicos con fuertes impactos territoriales. Reaparicin de empresas estatales. Mayor protagonismo estatal en las asociaciones pblico privadas. Incremento de las movilizaciones populares post crisis de 2001 por demandas urbansticas. Revisin de formas y metodologas de participacin e involucramiento de la sociedad.

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nuestras ciudades y se constituy as en el mecanismo principal con el cual se expandieron en forma extensiva las tramas urbanas dando como resultado una muy baja ocupacin del suelo con densidades en la periferia que no superan en muchos casos los 20 - 30 hab/ha y por lo tanto incrementando de manera sustancial los costos de urbanizacin. Adicionalmente, las nuevas formas de expansin fragmentada de las ciudades y de urbanizacin de espacios rurales y naturales que se vienen desplegando con gran amplitud a lo largo de los ltimos 20 aos responden a la operacin de lgicas muy diferentes a aquellas. El modelo ms denso de desarrollo urbano con relacin a los costos de los equipamientos y de la infraestructura apareci siempre en el debate y en las expectativas de nuestras polticas urbanas como una alternativa viable frente a las dificultades y demandas del desarrollo suburbano. Sin embargo el modelo urbano denso tiene un conjunto de lmites dados por diferentes cuestiones (proporcin entre espacio libre o pblico y espacio lleno o edificado, etc.) pero en particular por un cambio en los patrones y demandas de localizacin residencial. Asimismo, resulta fundamental incorporar a nuestros planes de urbanismo una concepcin ms integrada de las funciones y actividades que permita un desarrollo urbano ms complejo, que no segrega las diversas zonas urbanas a travs de la especializacin funcional. La opcin de mezcla de funciones y actividades debe ser no slo entendida como superacin de la simplificacin del urbanismo tradicional, sino que debe adems responder a un criterio amplio de vitalidad y diversidad urbana y a la reduccin de la segregacin de los diferentes sectores sociales. Desde esta mirada, la produccin de una ciudad inclusiva, requiere tambin de una

fuerte articulacin y niveles de correspondencia entre las normas urbanas y otras decisiones polticas que tienen gran incidencia sobre el crecimiento y la densificacin, como las polticas de vivienda, las decisiones de extensin de redes de infraestructura, las facilidades de acceso al suelo por parte de los sectores populares, las polticas impositivas, las decisiones de ordenamiento y regulacin del transporte pblico, etc., que suelen estar cruzadas por fuertes presiones de actores pblicos y privados con capacidad de decisin que trasciende el mbito local municipal (los Institutos de Vivienda Provinciales, las empresas constructoras, los agentes inmobiliarios, los partidos polticos en momentos electorales, etc.). En trminos del anlisis de la produccin de suelo urbano esto puede resultar obvio. Sin embargo esta obviedad en un gran nmero de nuestras ciudades suele estar ausente y, por lo tanto, interpela a la gestin urbanstica local sobre su capacidad para establecer negociaciones y conducir las acciones sectoriales que den como resultado un territorio cohesionado. ii. Derecho a la ciudad y acceso de los sectores populares al suelo Asociado a lo anterior, el crecimiento en damero de nuestras ciudades respondi, histrica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses en gran medida especulativos. En el contexto actual, los cambios generales ocurridos desde 2003, sealados ms arriba, estn teniendo verificables impactos en la configuracin socio territorial de nuestras ciudades: a. La reactivacin de las actividades econmicas y la expansin de la demanda en general operan como factores de causa efecto del crecimiento de la construccin21 y del aumento de la demanda de suelo para nuevos usos y actividades. b. El conjunto de estos procesos ha generado

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y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo produciendo adicionalmente un alza significativa de los precios, a tasas superiores que el crecimiento de la economa22, en un contexto de escasas y dispersas regulaciones. c. Adicionalmente, las sociedades latinoamericanas en general y la Argentina en particular tienen una antigua cultura rentista devenida, entre otras causas, de la inestabilidad de sus economas y de los numerosos ciclos de expansin y retraccin. De tal forma la propiedad inmueble, asociada a dispositivos de promocin de una intensa especulacin sobre el aumento de sus precios, ha sido histricamente el lugar de refugio y proteccin de los ahorros empresariales y familiares. Estos elementos han conformado una extendida cultura no tan solo permisiva con la especulacin rentista y con la apropiacin privada de las plusvalas que se generan socialmente, sino aceptada como fuente legitimada de actividad econmica y de ganancias. d. Por otro lado, las polticas pblicas han contribuido en gran medida a la valorizacin diferencial del suelo a travs de las normativas de usos del suelo, de las obras pblicas, de proyectos promovidos o mediante acciones de modificacin de la distribucin espacial de accesibilidad, generando mayores desigualdades socioespaciales al interior de las ciudades. e. La resultante directa del aumento de las expectativas especulativas en los precios de la tierra es la imposibilidad de crecientes sectores de la poblacin de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de la informalidad a pesar, como se dijo ms arriba, de la drstica reduccin de los niveles de pobreza y de desempleo desde 2003. En Amrica Latina las formas de funcionamiento de los mercados de tierra producen una ciudad econmicamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segre-

gada y ambientalmente insostenible. Los altos y a veces irracionales precios de la tierra se explican no slo por la operacin de un mercado estructuralmente imperfecto, sino por la ausencia de efectivas formas de gestin de la tierra urbana. Los mercados de tierra son relaciones sociales y por eso es posible incidir en ellos (Instituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004). De esta forma, un eje central del urbanismo actual es el de la bsqueda de equidad en la distribucin de los costos y beneficios del proceso de urbanizacin y, por lo tanto, el desafo de promover una ciudad mas integrada en el marco de una creciente presin sobre el suelo como producto de la expansin de la demanda de viviendas, equipamientos, nuevas actividades econmicas y servicios23. En este punto se abre otro vasto espacio de debate en la agenda: el de los mecanismos de regulacin del mercado del suelo. Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), promover un uso sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios, producir tierra equipada para los pobres y repartir ms equitativamente las cargas y las ganancias; es necesario: - articular las polticas de desarrollo urbano con las polticas de tributacin de la tierra; - promover una nueva visin y legislacin urbanstica en que se diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificacin y se comprenda que las plusvalas generadas no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra; - crear mecanismos para la recuperacin y distribucin de plusvalas que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas (Instituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004).

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Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han sido escasas, polticamente tmidas y estn siempre amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislacin dbil y obsoleta. iii. Calidad urbana y conflictos ambientales La incorporacin de la variable ambiental a los instrumentos de gestin de la ciudad supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible como marco para el diseo e implementacin de las polticas urbanas. El desarrollo sostenible es uno de los mayores desafos a los que se enfrentan las sociedades en todo el mundo pero la definicin operativa de este concepto en nuestras regiones perifricas es todava ambigua y las concepciones ms difundidas sobre las relaciones entre ambiente, planificacin y gestin urbana no logran superar una mirada recursista (anlisis del recurso agua, aire y suelo) ni inducir prcticas integrales concretas. A pesar de estas limitaciones, los planes de urbanismo estn paulatinamente introduciendo las condiciones ambientales y el respeto al entorno y al paisaje urbano en las estrategias de desarrollo territorial. El territorio formalizado en un paisaje urbano y rural concreto, identificable de cada ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser, cada vez ms, un elemento marco de la planificacin urbanstica. A partir de esto, nos interesa resaltar dos cuestiones que son complementarias entre s. En primer lugar, es ampliamente conocido el crecimiento exponencial de las demandas de la poblacin por un ambiente sano. Los difundidos conflictos de los ltimos aos (Esquel, Gualeguaych y Riachuelo por citar solo algunos) son la cara visible de muchos otros ms que de manera atomizada y menos

conocida (la localizacin de feed-lots en varios municipios, la proteccin de las sierras en Tandil, la localizacin de hoteles y otros servicios tursticos en Villa La Angostura y en otras localidades patagnicas, etc.) interpelan duramente el sentido de las polticas territoriales adoptadas hasta la actualidad. De esta forma, se han convertido en los emergentes de un proceso de cuestionamiento social a un modelo de desarrollo que combina dramticamente un mercado promotor de la ocupacin indiscriminada del territorio y unas polticas pblicas dispersas y, en muchos casos, cuanto menos negligentes. Por otro lado, y como dijimos ms arriba de manera complementaria con lo anterior, la incorporacin de lo ambiental en la problemtica urbana tiende muchas veces a constituirse en un ejercicio reduccionista de aadidura del paisaje natural en la definicin de los espacios pblicos del estilo: hay que incorporar ms plazas o ms rboles o ms verde. No estamos cuestionando la necesidad de ms plazas, ms rboles o ms verde sino la confusin de lo ambiental con lo natural como uno de los deslices ms comunes en los enfoques vigentes. El ambiente urbano es esencialmente un ambiente construido y, en l, el urbanismo, como se sabe, tiene un papel central. El ambiente del espacio pblico debe ser entendido desde una mirada integral que incorpore los componentes culturales y muchas veces difusos, de las identidades locales. La nocin de lugar, de representacin simblica de lo construido, de relectura de los lenguajes arquitectnicos, de recuperacin de la historia o mejor de las historias son los componentes fundamentales del ambiente urbano que otorgan sentido al proyecto de espacio pblico de nuestras ciudades. De all, la importancia que tienen, por ejemplo y entre otras, las numerosas iniciativas de recuperacin de las reas centrales que se pueden relevar actualmente en el pas 24 .

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iv. Coordinacin de la gestin estatal (entre jurisdicciones y entre entes reguladores) Articulaciones publico - privada / Mecanismos de participacin ciudadana Ms arriba se ha hecho hincapi en la debilidad de los municipios a la hora de llevar a la prctica diferentes polticas y proyectos urbanos. La difundida descentralizacin que se implement en la Argentina desde mediados de los 80, apoyada por las reformas constitucionales provinciales y nacional y por las entidades multilaterales de crdito, en la gran mayora de los casos ha resultado ser puramente formal. La autonoma municipal, en la prctica, ha significado la desconcentracin de funciones y responsabilidades sin transferencias de capacidades ni recursos. La ausencia de ingresos genuinos suficientes y de capacidades de gestin genera, en los municipios una fuerte dependencia poltica, instrumental, econmica y financiera. En consecuencia, el ejercicio efectivo del poder a nivel local, la toma de decisiones y la definicin de prioridades, suelen estar sujetas a los condicionamientos y a las modalidades de accin de los gobiernos provinciales, de la financiacin externa y/o de agentes privados con capacidad de inversin que suelen reemplazar la accin del Estado. Por otro lado, la planificacin territorial tuvo, y lamentablemente en muchos casos sigue manteniendo actualmente, una manera tecnocrtica y centralista de operar. Los tcnicos de diferentes niveles toman decisiones sobre el desarrollo con una lgica que podramos llamar de arriba hacia abajo en la que slo cuenta la mirada de la oferta y los recursos son asignados siguiendo procedimientos modelsticos. As, la prctica de la planificacin ha sido marcadamente sectorialista y poco integral y adolece de una gran ausencia de capacidades efectivas de operatividad (Catenazzi y Reese, 1998).

Subsiste, de este modo, en los organismos estatales responsables de la planificacin y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboracin e implementacin de nuevos instrumentos urbansticos: Una fuerte tradicin que reduce la poltica urbanstica solamente a una accin de tipo regulatoria va la aplicacin de cdigos u ordenanzas de zonificacin. La desarticulacin entre herramientas urbansticas (plan/proyectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificacin de trmites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y polticas econmicas activas (financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de inters). A pesar de esto, en lo que se refiere a la gestin y al control pblico de la ejecucin de las decisiones y los proyectos, se verifica una preocupacin por abandonar los sistemas rgidos de normas para sustituirlos por procesos de concertacin y compromisos vinculados a resultados o intervenciones concretas. En suma, el debate actual est poniendo el acento en la calidad y pertinencia de la formulacin de reglas del juego y no en la preconfiguracin normativa de los resultados. De esta forma, se estn desarrollando instrumentos para una accin territorial ms impulsora y movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificacin menos rgida y ms eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados, o, precisamente, como exigencia de resultados. La posibilidad de profundizar este debate significa una oportunidad para repensar un conjunto de metodologas alternativas que, basadas en un replanteamiento de las relaciones entre gobierno, territorio y comunidad, permitan disear nuevos marcos y enfoques

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de actuacin ms democrticos y participativos y, por lo tanto, diferentes a los de la planificacin tradicional.

4. Breve reflexin final

Las nuevas demandas surgidas de los rpidos y profundos cambios que se estn produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas requieren de respuestas acordes a travs de nuevas formas de intervencin urbanstica y estrategias de gestin. Por lo tanto el sentido que adquiere hoy la intervencin en el territorio no es solamente normativo sino tambin instrumental. La resolucin de los problemas urbanos requiere de la definicin de recursos e instrumentos de gestin que permitan pasar a un urbanismo centrado en la cohesin social y fuertemente operativo que requiere la definicin de nuevos instrumentos y recursos. Se trata de un problema esencialmente poltico: que el territorio sea objeto de la poltica y de liderar un rumbo de desarrollo que cambie sustantivamente las tendencias. Como dice Raquel Rolnik (1997): Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en Amrica Latina remiten al alto grado de injusticia en la distribucin de los costos y de los beneficios en las ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo paradigma de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento tecnocrtico basado en un modelo de ciudad ideal. Este proyecto de ciudad del futuro apostaba en la posibilidad de conduccin, por parte del poder pblico, del proceso de crecimiento y desarrollo urbano, realizada a travs de grandes inversiones en transportes, sistema viario, infraestructura y equipamientos pblicos y de un control estricto de la accin de los agentes privados dado por el disciplinamiento del uso del suelo, sobretodo

con la zonificacin funcional. Este modelo tambin corresponda integralmente a una concepcin del Estado como protagonista nico en la definicin y conduccin de las polticas pblicas, confiando en su poder de inversin y control y descalificando el papel y posicin de la ciudadana. Finalmente, bajo esta concepcin, se operaba una separacin total entre planeamiento y gestin e incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando el planeamiento apenas en la esfera tcnica y la gestin en la dimensin poltica. En la prctica, muy poco de lo que se idealiz de esa forma ha salido del papel y gran parte de la ciudad real no tiene que ver con las normas y estndares propuestos, lo que traduce la ineficacia de este paradigma para enfrentar los retos de la ciudad. Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como punto de partida se est desarrollando en algunas ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener su accin concertada, generando un pacto que corresponda al inters pblico de la ciudad. Presupone una revisin permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la dinmica de la produccin y reproduccin de la ciudad.

Bibliografa
- Catenazzi, A. y Reese, E. (1998). Equidad e Integracin Social como Condicin del Desarrollo. El Plan Estratgico en el Ambito Local (Argentina), publicado en El Desarrollo Urbano en el Mediterrneo. La Planificacin Estratgica como forma de Gestin Urbana. Proyecto MSP (Mediterranean Strategic Planning) - Programa ECOS-OUVERTURE (Comisin Europea, DGXVI/DG1A) Mancomunitat de Municipis del Area Metro-

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politana de Barcelona (Espaa). - Carta Mundial de Derecho a la Ciudad Foro Social de las Amricas Quito Julio 2004 y - Coraggio, J. L. (1992). Consideraciones sobre la planificacin urbana posible en los 90. En Ciudades y Polticas Urbanas en Amrica Latina. Fernando Carrin (coord). Red Ciudades, CODEL. Quito (Ecuador). - Coraggio, J. L. (1997). Perspectivas del desarrollo regional en Amrica Latina. Mimeo. Conferencia inaugural III Seminario Internacional Estado, regin y sociedad emergente. Recife. - Declaracin Nacional por la Reforma Urbana en Argentina (2005) - Grassi, E. (2003); Polticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra dcada infame (1). Buenos Aires. Espacio Editorial. - Kullock, D., Catenazzi, A., Pierro, N. (2001) Nuevas corrientes de pensamiento en planificacin urbana. Edit. FADU. UBA. Buenos Aires. - Marengo, M. C., editora (2006). La periferia de Crdoba: cuestiones sobre hbitat urbano. Instituto de Investigacin de Vivienda y Hbitat. Facultad de Arquitectura, urbanismo y Diseo. Universidad Nacional de Crdoba. - Novick, A. y Nuez, T. (1995). De los planes de embellecimiento y extensin a los planes estratgicos. Documento de Trabajo. - Surez, O. (1989). Planes y Cdigos para Buenos Aires. 1925 - 1985 .En Ediciones Previas. Edit. EUDEBA. Buenos Aires. - Surez, O. (1992). La planificacin urbana en la Argentina. En Panorama de la situacin urbana en la Argentina. SIP. FADU. UBA. Buenos Aires. Instituto Lincoln de Polticas de Suelo. Declaracin de Buenos Aires, 2004.

nisterio de Economa y Produccin de la Nacin. 2. Los principales antecedentes son el Proyecto Orgnico para la Urbanizacin de la Capital Federal de la Comisin de Esttica Edilicia en 1925 y el Plan Regulador y de Extensin de la Municipalidad de Rosario en 1935. 3. Para un anlisis de los Planes y Cdigos de la Ciudad de Buenos Aires ver Surez, O. (1989) y Novick, A. y Nuez T. (1995). En una apretada sntesis puede mencionarse que la tendencia de los planes llega a Buenos Aires a travs de la Comisin de Esttica Edilicia a travs del Proyecto Orgnico para la Urbanizacin del Municipio: el Plano Regulador y de Reforma de la Capital Federal (1925). Posteriormente se pueden citar los siguientes: el Plan Director para la Ciudad de Buenos Aires y lineamientos generales para el Area Metropolitana y su regin. (publicado en 1962), el Esquema Director del Ao 2000. Esquema Director de la Organizacin del Espacio de la Regin Metropolitana de Buenos Aires (publicado en 1970), el SIMEB (Sistema Metropolitano Bonaerense) en 1979, el Concurso Veinte Ideas para Buenos Aires (1986), el Proyecto 90 y el Plan Urbano Ambiental (1997 2001). 4. En parte basado en un trabajo realizado por Catenazzi, A., Kullock, D., Pierro, N. (2001) sobre nuevas corrientes de pensamiento en planificacin urbana. 5. Se refiere a los planes no implementados (y que engrosaron las bibliotecas) y por lo tanto a un tipo de planificacin, que hemos denominado tradicional, que tiene un fuerte desapego o descompromiso por los instrumentos y procedimientos de la gestin poltico-tcnica del territorio. 6. Nos referimos al debate entre planificacin por sectores (econmica, social, urbanstica, etc.) y planificacin integral (global y holstica) que se basa en la totalidad analtica para interpretar a la sociedad; caracterstica que no permite la intro-

Notas
1. Este pargrafo se basa en: Reese, E. (con la colaboracin de Duarte, J.) Planificacin urbana en la Argentina: conflictos y perspectivas - Mi-

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duccin de cambios deliberados en aspectos especficos de ella sin que afecten o sean afectados por las tendencias en las dems partes. 7. En ese proceso puede reconocerse el pasaje desde una caracterizacin unidimensional de la cuestin, preocupada fundamentalmente por la preservacin de los recursos naturales, a una caracterizacin mutidimension al interactuante y compleja que alcanza su mxima expresin en los trminos de la sustentabilidad ambiental, social, cultural, poltica y tica. Tambin puede reconocerse un pasaje desde una consideracin sincrnica y asptica de la problemtica ambiental, a una consideracin diacrnica en la cual, la aparicin de actores sociales con distintos roles, funciones y responsabilidades, personaliza y politiza dicha consideracin. 8. Entre ellas y de manera muy resumida se destacan: ley 12.665 de la Comisin Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Histricos, leyes 13.512 y 19.724 de Propiedad Horizontal y de Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacionales, ley 24.374 de Regularizacin dominial, ley 24.464 de Creacin del Sistema Nacional de la Vivienda, ley 25.675 de Poltica Ambiental Nacional, ley 25.997 de Poltica Nacional de Turismo, etc. 9. Argentina cuenta con 34 sectores declarados bajo las distintas figuras del mbito nacional (parque nacional, reserva natural estricta, etc.) y una cantidad importante de reservas y parques provinciales. A esto deben sumarse 8 zonas declaradas Patrimonio de la Humanidad y 13 sitios Ramsar. 10. En este caso se pueden citar las iniciativas de ordenamiento territorial de Puerto Pirmides y Puerto Madryn en relacin a la declaracin de Patrimonio de la Humanidad de la Pennsula de Valds. Asimismo es interesante seguir atentamente los conflictos que parecen presentar las iniciativas de planificacin del desarrollo local de los pueblos localizados dentro del rea protegida

con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca y, en un futuro cercano, con el proyecto de reactivacin del corredor ferroviario San Salvador de Jujuy La Quiaca. 11. Es de destacar que la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (organismo que tiene histricamente como funciones dictar los grandes lineamientos de poltica del sistema urbano nacional) tiene actualmente bajo su dependencia la mayora de los Programas que el Gobierno Nacional desarrolla en el mbito de la vivienda y la infraestructura social. La accin de estos programas, implementados por los diferentes Institutos de Vivienda provinciales, tienen extraordinarios impactos (positivos y negativos) en el desarrollo urbanstico de las ciudades en la Argentina. Algunos de ellos son: FONAVI - Fondo Nacional de la Vivienda, Programa Federal de Construccin de Viviendas, Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda -MEJOR VIVIR, Programa Federal de Emergencia Habitacional, Programa Federal de Solidaridad Habitacional, PROMEBA - Programa de Mejoramiento de Barrios, Programa de Mejoramiento Habitacional y de Infraestructura Bsica, PROPASA - Programa de Provisin de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Bsico, Programa para la Recuperacin de Zonas Afectadas por las Inundaciones, Programa Rosario Hbitat, etc. 12. Adicionalmente, es importante remarcar que la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, incorpor como destacada novedad el principio de la participacin ciudadana. Desde su mismo comienzo, el Artculo 1 menciona que la Ciudad ...organiza sus instituciones como democracia participativa.... Esta figura de la participacin se repetir luego, a lo largo de todo su texto, ms de una veintena de veces y en significativas aplicaciones. 13. La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de 1998 cre el Consejo para la elaboracin del Plan y defini los ejes y objetivos urbano ambientales generales del mismo.

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14. El Plan Director realiz un anlisis detallado de todas las funciones urbanas y de los usos del suelo en el mbito de la Capital Federal. Basndose en el respeto de la estructura urbana tendencial, definida a partir del relevamiento de las situaciones preexistentes, se fij una estructura urbana general. Los supuestos que subyacieron consideraban a la problemtica urbana casi exclusivamente desde la dimensin fsico-territorial y con criterios determinsticos, utilizando indicadores urbanos de un alto nivel de abstraccin (densidad neta, FOS, FOT, etc.). 15. El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad de Buenos Aires, es el Cdigo de Edificacin aprobado en 1944 y que rigi hasta 1977. Gran parte de la actual morfologa de la ciudad central fue reglamentada por sus normas. El Cdigo era extraordinariamente permisivo y, en la prctica, dej librado al juego del mercado tanto los usos como el grado de ocupacin del suelo. Esto se tradujo en la saturacin de reas con efectos ambientales indeseables (como gran parte de la zona norte de la ciudad) y el abandono y degradacin de otras (como la zona sur). 16. Desde su aprobacin, el CPU de 1977 sufri una incalculable cantidad de modificaciones de todo tipo que intentaban corregir las rigideces de la norma original y dar cuenta de situaciones particulares. La ms importante de ellas fue la introducida en 1989 que de cualquier forma no tena la finalidad de modificar sustantivamente los parmetros ms importantes que regulan la ciudad. A esto se agreg una importante cantidad de excepciones (hasta 1995) producto de la presin de grupos empresarios vinculados al negocio inmobiliario y ligadas a situaciones de comprobada corrupcin. En ese estado de situacin, el CPU de 1977 era una norma de difcil lectura e interpretacin. Por otro lado la poltica urbana de la ciudad sufri los vaivenes de los diferentes enfoques que le impusieron las sucesivas administraciones. Todo esto se tradujo en una sumatoria de iniciativas incoherentes y dispersas, que se manifestaron con particular crudeza sobre el espacio pblico y que han dado por

resultado un sensible retroceso en la calidad de vida urbana. 17. Nos referimos a los impactos que las ciudades medias han tenido en los ltimos aos de acuerdo a la mayor o menor excentricidad territorial con relacin a los ejes territoriales ms dinmicos. 18. Segn los datos del ltimo censo nacional en las ciudades mayores a 20.000 habitantes viven el 85% de la poblacin argentina. 19. Tngase en cuenta, como es sabido, que durante todo ciclo expansivo de la economa (como el actual) el mercado inmobiliario crece a tasas ms altas que la del Producto Bruto. 20. Se entiende por loteo popular al fraccionamiento, urbanizacin mnima y venta en mensualidades, promovido por agentes privados, de parcelas de tierra destinadas a la vivienda de los sectores de bajos ingresos. 21. Segn un reciente documento de la UADE, el sector de la construccin duplic el crecimiento de la economa en su conjunto, con un 21,2% en la primera mitad del ao 2006 frente a igual perodo de 2005. 22. Por ejemplo y segn las estimaciones de los operadores privados el crecimiento de los precios del suelo en Rosario en los ltimos 40 meses se ubica entre el 75 y el 80%. 23. En este punto se destacan las acciones y los espacios de discusin abiertos por las diferentes organizaciones de base en varias provincias argentinas. Vase de manera especial la Declaracin Nacional por la Reforma Urbana (2005). 24. Las principales ciudades como Buenos Aires, Rosario y Crdoba tienen actualmente en marcha diferentes estrategias y proyectos de mejoramiento de sus cascos centrales. En el Gran Buenos Aires se pueden citar tambin las experiencias de Morn y San Fernando adems de muchas otras ciudades intermedias.