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Administration et politique lectorale en Roumanie postcommuniste


ALEXANDRA IONESCU
Dans les dmocraties reprsentatives, le peuple souverain, sujet du rgime et source de la lgitimit politique, est un rapport dynamique entre les gouvernants et les gouverns institu au moyen des lections et reconstitu rgulirement sous la forme des relations entre votants et lus. Certes, ce rapport npuise pas le contenu politique du peuple, qui, dans les dmocraties, reste un concept essentiellement polmique2. Qui plus est, de nos jours, ce rapport seffrite de ses deux bouts, du ct des gouverns et du ct des gouvernants, projetant sur les scnes politiques dmocratiques lombre des peuples non-souverains, figures politiques dlaisss par leurs citoyens, lecteurs et lus de plus en plus enclins pratiquer dautres formes de participation et dexpression politique3. Ceci dit, ce statut de plus en plus malais de la figure conventionnelle des peuples dmocratiques ne diminue ni sa valeur politique, ni sa capacit concentrer une bonne part de la problmatique dmocratique. Au contraire, plus que les vicissitudes de la dmocratie lectoralereprsentative, cest la capacit du rapport lectoral-reprsentatif de rsister comme pice matresse des rgimes politiques dmocratiques qui le qualifie pour un vritable topos dmocratique. La raison premire de cette endurance rside dans lencastrement du rapport lectoral-reprsentatif dans ltat, dans son tendue territoriale et dans la densit institutionnelle du systme politique. Aussi, ltat, avec toute son architecture institutionnelle dploye sur le territoire national, fait-il le rgime dmocratique: lappareil de ltat est lengin institutionnel de production de la lgitimit dmocratique4. Ds lors, le dcoupage politique et administratif du territoire et la gestion institutionnelle du rapport des citoyens au territoire sont loin dtre un simple cadre spatial de la constitution du peuple. Ils participent au processus de production et reproduction de ce peuple entendu comme rapport institutionnalis de domination

Vote et rforme territoriale en Europe Centrale et Orientale1

Avertissement: Cet article a t rdig dans le cadre du projet The Knowledge Based Society Project Researches, Debates, Perspectives, soutenu par le Programme Oprationnel Sectoriel de Dveloppement des Ressources Humaines (POSDRU) et financ par le Fonds Social Europen et par le Gouvernement de la Roumanie par le contrat no. POSDRU/89/1.5/S/56815. 2 V. Pierre ROSANVALLON, Le peuple introuvable. Histoire de la reprsentation politique en France, Gallimard, Paris, 1998. 3 Peter MAIR, Ruling the Void, New Left Review, vol. 42, 2006, pp. 25-51. 4 Comme lobservait Stein ROKKAN, State formation, Nation Building and Mass Politics in Europe. The Theory of Stein Rokkan, edited by Peter Flora et al., Oxford University Press, Oxford & New York, 1999, pp. 261 sq.

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lgitime1, mais aussi en tant que configuration2 des relations politiques toujours dynamiques. Ensemble, le territoire et la gestion territoriale de lexercice des droits politiques constituent donc une pice indispensable dans la production du sujet politique dans toutes les dmocraties. Ensemble, ils participent de manire dcisive la construction du people durant les processus de dmocratisation. Ds lors, les rformes institutionnelles et territoriales dans les pays postcommunistes dvoilent pleinement leur statut de politiques constitutives3 de la citoyennet et de la souverainet postcommuniste. Cet article prend la Roumanie comme terrain dessai, non pas parce quelle aurait un statut part parmi les pays postcommunistes, mais justement parce quil est un cas despce pour ladministration de la citoyennet postcommuniste comparer et contraster par la suite avec dautres. Ltude suit en parallle les traces institutionnelles de deux grands processus constituants: dune part, lvolution de ladministration lectorale au fur et mesure quun rgime lectoral est mis en place; dautre part, la rforme institutionnelle de ltat menant la diffrenciation progressive dun chelon institutionnel part, ladministration locale, munie dune autonomie fonctionnelle de plus en plus importante. Ensemble et sparment, ces deux politiques crent des institutions, assignent des attributions, rpartissent des rles, instituent des protocoles daction, relient des institutions agissant des niveaux et dans des secteurs diffrents. Ce faisant, elles fondent vrai dire le rgime politique, sachant que ce dernier nest autre chose quun lien entre gouvernants et gouverns dont la logique et organise, certes, dans lhorizon des valeurs constitutionnelles, mais dont la substance rsulte des pratiques socio-institutionnelle concrtes. Lambition de cet article est limite au dcryptage de lvolution du dispositif de gestion lectorale roumain mis en place et amend durant les annes 1990 et 2000. le considrer dans une perspective fonctionnelle et stratgique, il en ressort que toutes les lections de la priode sont fondatrices dordre politique. Lattribut avait t rserv pour les premiers exercices lectoraux postcommunistes4. Nanmoins, chaque scrutin annonce ou entrine de nouvelles distinctions opratoires dans la logique dintelligibilit et daction de lordre politique natre (public et priv, central et local, politique et administration) et valide la viabilit relative des processus de structuration politique correspondants. Ce faisant, la succession des scrutins postcommunistes participe linstitutionnalisation progressive et pas toujours harmonieuse des rapports et des modes daction des agents institutionnels et politiques appels grer les lections. Aussi, la suite lectorale illustre-t-elle les vicissitudes de la routinisation de la dmocratie postcommuniste. Ainsi, les lections de 1990 dmarrent lmancipation du rgime politique comme espace institutionnel et politique part, construit la faveur de la continuit administrative de ltat socialiste, mais distinct de celui-ci. Les lections de 1992 et 1996 scellent la disjonction entre la politique locale et la politique nationale et mettent en place les mcanismes distributifs de construction
1 Max WEBER, Economy and Society. An Outline of Interpretative Sociology, edited by Guenther Roth and Claus Wittich, University of California Press, Berkeley and Los Angeles and London, 1978. 2 Norbert ELIAS, What is Sociology?, Columbia University Press, New York, 1978. 3 Theodore J. LOWI, Four Systems of Policy, Politics, and Choice, Public Administration Review, vol. 32, no. 4, 1972, pp. 298-310. 4 Paul G. LEWIS, Political Parties in Post-communist Eastern Europe, Routledge, London & New York, 2000.

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du consensus politique postcommuniste. Les lections de 2000 et de 2004 revisitent les frontires et les canaux dchange entre la politique nationale et locale et entre politique et administration aux deux niveaux. Aussi, ne va-t-on pas sappliquer exposer le systme lectoral roumain comme mcanisme de transformation des voix en mandats, travail dj accompli1. Nous proposons en revanche une lecture du dispositif institutionnel dadministration lectorale tel quil fut faonn par les lois lectorales successives durant lintervalle qui peut tre par convention considr comme tant le temps du postcommunisme: un temps politique qui vient aprs le communisme et qui est lourd de son hritage; un temps qui prcde et prpare lintgration europenne et dont le sens se construit par rapport cet horizon. Ce dispositif de gestion lectorale ne dcrit pas le fonctionnement effectif de la politique postcommuniste. En revanche, il sert de structure dopportunit, de configuration de base pour les pratiques locales et sectorielles et pour les interactions stratgiques des acteurs politiques et institutionnels bureaucraties centrales et locales, magistrats, lus tous les niveaux qui, faisant les lections, font le postcommunisme roumain et se font eux-mmes durant cette interaction.

Les lections fondatrices: la production administrative du rgime politique


Les premires lections postcommunistes2 tmoignent de la vise conservatrice de la Rvolution roumaine: part marquer de la manire la plus nette la rupture avec lordre politique communiste, ces lections dites fondatrices entrinent la continuit de lordre administratif et juridique du Parti-tat. Laffirmation nest contradictoire quen apparence. Dune part, ce qui dmarre en 1990 est un vritable changement politique qui se manifeste sur le mode de la production institutionnelle dun rgime politique nouveau consacr par la Constitution de 1991 et dont les logiques seront progressivement clarifies au fil des dcennies suivantes et de la production politique de nouveaux acteurs, les partis postcommunistes pour lesquels le premier scrutin reprsente le signal de dpart dans une course trs ingale durant laquelle ils peineront acqurir des structures organisationnelles et des identits politiques plus ou moins claires et durables. Dautre part, ce changement politique dbute la faveur de la prservation et, par le fait mme, de la confirmation de la viabilit des structures et pratiques administratives de lancien Parti-tat. Ces lections sont censes parfaire la rupture politique ouverte en dcembre 1989 et accomplir les objectifs majeurs fixs par le manifeste fondateur du Front du Salut National3: changer la direction politique du pays et prserver la normalit socio-institutionnelle de ltat. Aprs la vacation du sommet de ltat la suite de la dposition et de lexcution de Nicolae Ceauescu, aprs le recyclage de la bureaucratie centrale du Parti-tat par les

ne citer que louvrage de Cristian PREDA, Partide i alegeri n Romnia postcomunist, Nemira, Bucureti, 2004; IDEM, Rumnii fericii. Vot i putere de la 1831 pn n prezent, Polirom, Bucureti, 2011. 2 Organises le 20 mai 1990 pour llection dun Parlement bicamral et du Prsident. 3 Le Communiqu au pays du Front du Salut National du 22 dcembre 1989, Monitorul Oficial, no. 1 du 22 dcembre 1989.
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autorits rvolutionnaires1, les lections parachevaient la validation postcommuniste de lchafaudage administratif et, ce faisant, jetaient les bases de la construction de la future politique postcommuniste, avec ses acteurs et ses logiques daction. rsumer la stratgie du changement politique en Roumanie, les politiques du Parti-tat furent mobilises pour produire la politique postcommuniste2. Si la libert politique actualise comme libert dlire est sans doute le gain net du postcommunisme, le processus lectoral en tant que tel nest pas une nouveaut postcommuniste. lpoque du Parti-tat, des lections pour la Grande Assemble Nationale, et pour les conseils populaires des dpartements, des villes et des communes ce que la Constitution de 1965 appelait les organes du pouvoir dtat taient rgulirement organises3. Ce processus occasionnait le travail conjoint des organes de ladministration dtat les comits et les bureaux excutifs des conseils populaires, et des instances de participation et mobilisation socialiste, sous la direction du Parti Communiste. En fait, lpoque, la gestion des lections ne faisait que rvler et confirmer lhtronomie structurelle congnitale du Parti et de ltat en Roumanie communiste4. Le postcommunisme disposait donc dun solide savoirfaire en matire dadministration lectorale que les autorits provisoires entendirent rcuprer. Issu du Conseil Provisoire dUnion Nationale5 et tenant lieu de Constitution jusqu llaboration dune Loi fondamentale proprement dite, le Dcret-Loi6 relatif aux premires lections reprit lensemble du dispositif lectoral de lancien Partitat. Dabord, lacte dcida de calquer la carte lectorale postcommuniste sur la carte administrative du Parti-tat: llection du Parlement bicamral aura dornavant lieu au sein des circonscriptions plurinominales dont les contours suivent le dcoupage des dpartements du pays. Ce choix fut lourd de consquences pour la configuration de la politique postcommuniste dans ses dimensions de participation, mobilisation et reprsentation politique des citoyens. Le dpartement, lunit territoriale au sein de laquelle ladministration du Parti-tat fut rige et pratique, tait la pierre angulaire des processus rgulatifs et distributifs de la gouvernance communiste; le foyer de la domination patrimoniale7 tendances sultanesques8 exerce lpoque de Ceauescu

1 Arme, ministre de lIntrieur, ministre de lEconomie etc., V. Alexandra IONESCU, Du Parti-tat ltat des partis. Changer de rgime politique en Roumanie, Editura Academiei Romne, Bucureti, 2009, pp. 186-201. 2 Suivant bien sr la fameuse hypothse policies determine politics, Theodore J. LOWI, Four Systems of Policycit.. 3 Selon la Loi lectorale no. 67 de 1974. 4 Alexandra IONESCU, Du Parti-tat ltat des partiscit., pp. 75-113. 5 Domin de manire crasante par le Front du Salut National, le Conseil Provisoire dUnion Nationale est, en principe, linstance qui runit toutes les formations constitues en janvier et fvrier 1990, Ibidem, pp. 225-234. 6 Dcret-Loi no. 92 du 14 mars 1990 relatif llection du Parlement et du Prsident de la Roumanie. 7 Herbert KITSCHELT, Zdenka MANSFELDOVA, Radoslav MARKOVSKI, Gbor TOKA, Post-Communist Party Systems. Competition, Representation, and Inter-Party Cooperation, Cambridge University Press, Cambridge UK, 1999. 8 Juan LINZ, Alfred STEPAN, Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America and Post-Communist Europe, The Johns Hopkins University Press, Baltimore et London, 1996.

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et renforce par lautarchie dconcentre1 du niveau local lpoque de laustrit outrancire des annes 1980; lespace des dpendances et des collusions croises, verticales et horizontales, longitudinales et transversales qui assuraient la validit de lordre politique du communisme roumain. Toutefois, comme tel, le dpartement ne servait pas de circonscription avant 1989. Sur le coup, son instrumentalisation lectorale en 1990 tmoigne probablement moins dune stratgie politique de long terme des autorits provisoires prises dans le tourbillon du changement que dun impratif pratique. lpoque communiste, le Conseil dtat2 dcoupait avant chaque lection les 349 circonscriptions uninominales pour la dsignation des dputs de la Grande Assemble Nationale en fonction de lvolution dmographique du pays. Or, aprs labandon de lhypothse dun systme lectoral majoritaire dans des circonscriptions uninominales3, doter le dpartement dune valence lectorale tait non seulement la solution la plus viable lpoque, mais galement celle qui convenait le mieux la vocation normalisatrice de la Rvolution: au sein des dpartements, les institutions de ladministration locale qui avaient toujours particip lorganisation des lections tait ainsi appeles faire valoir leur savoir-faire au sein dun systme de gestion lectorale dont les logiques et la logistique restait la mme quau temps du communisme alors que les parties prenantes changeaient en fonction de la nouvelle donne politique. Ensuite, sur cet axe territorial organis en dpartements fut lev un chafaudage institutionnel de gestion lectorale qui fdrait les sommets du gouvernement, les niveaux locaux de ladministration et la magistrature, en un mot, toutes les composantes majeures, distributives et rgulatives, de larchitecture de ltat socialiste. lpoque, cet chafaudage prsentait deux caractristiques saillantes: il tait fortement centralis et il tait rgi par la spcialisation fonctionnelle des parties prenantes. Soucieux dassoir son contrle sur un tat dont il na que la direction temporaire dans un contexte caractris par la dsobissance civile ouverte, le gouvernement provisoire install en dcembre 1989 raffirma et renfora4 le contrle hirarchique sur les chelons fonctionnels et territoriaux de ltat, chelons qui chapprent pour linstant toute libralisation politique ou mancipation statutaire5. la place des anciens comits et bureaux excutifs des conseils populaires socialistes, dissouts en dcembre 1989, le gouvernement institua des mairies, strictement subordonnes lexcutif, charges de la gestion de tous les problmes (conomiques, sociaux, culturels, financiers, agricoles, commerce, transports, ducation etc.) dans leurs juridiction et assistes par les institutions administratives spcialiss en place, subordonns en gale mesure aux ministres de ressort6.

1 Antoine ROGER, Fascistes, communistes et paysans. Sociologie des mouvements identitaires en Roumanie, ditions de lUniversit de Bruxelles, Bruxelles, 2002, p. 221. 2 Lorgane permanent de la Grande Assemble Nationale. 3 Hypothse contenue dans la premire forme du projet de Dcret-Loi et rejete la suite de lopposition des partis historiques et autres formations constitues en janvier et fvrier 1990. 4 Dcret-Loi sur le gouvernement . 5 Les premires lections locales nont lieu en Roumanie quen 1992; les rformes structurelles des paliers rgulatifs de ltat roumain sont reportes pour la fin de la dcennie 1990, voire le dbut des annes 2000, dans le conditions de lintgration europenne du pays. 6 Dcret-Loi no. 8 du 7 janvier 1990 sur lorganisation et le fonctionnement des organes locaux de ladministration dtat; ce rgime lgal est prolong jusquen 1991 par la Loi no. 5 du 19 juillet 1990.

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Egalement, par lintermdiaire du ministre de la Justice, le gouvernement garda un contrle strict sur la magistrature, sur les nominations, les promotions, les transferts des magistrats, aux niveaux central et dpartementaux de larchitecture judiciaire1. En fait, tout comme dans le cas de la transformation des dpartements en circonscriptions lectorales, la mobilisation des juges dans le dispositif lectoral fut une innovation postcommuniste rsultant dune substitution oblige: convoqus dans la composition des bureaux lectoraux (le bureau lectoral central et les bureaux des circonscriptions) les juges remplaaient les reprsentants des conseils et organisations des travailleurs chargs avant 1989 du pilotage et de la surveillance du processus lectoral. Le choix de la magistrature pour pallier au dmantlement des formes de la participation ouvrire est, lui aussi, lourd de sens: de la sorte, la gestion des lections fondatrices ne scelle pas seulement la continuit de lordre administratif du Parti-tat, mais aussi de son ordre juridique. Anciens gardiens de la lgalit socialiste, les juges sont dornavant invits veiller la lgalit de la confection de la lgitimit politique postcommuniste. Ds lors, le gouvernement, les magistrats et ladministration dpartementale et locale du Parti-tat sont rassembls dans un dispositif de gestion lectorale hautement centralis qui assure lexercice des droits politiques nouvellement acquis par les citoyens et qui enclenche le processus de production des acteurs de la politique postcommuniste. considrer ce dispositif sous un angle fonctionnel, les trois composantes sont assembles dans une configuration stratgique o chacune reviennent des attributions qui sont tout autant datouts dans un processus de ngociation, dont limportance varie en fonction des ressources et capacits de chaque acteur et dont la substance est justement le rapport politique postcommuniste: la taille du corps politique, la magnitudes des circonscriptions, la gestion territoriale du corps politique, la rception et la validation des candidatures, le maniement de la logistique lectorale, la solution des litiges lectoraux etc. Sur le plan logistique, la construction du rapport de reprsentation rcupre le moule communiste: nombre de dispositions du Dcret-Loi postcommuniste sont reprises telles quelles de la lgislation lectorale communiste2. Toutefois, mme si la donne est similaire, le jeu est radicalement chang. De haut en bas et de bas en haut, les gestionnaires du processus lectoral ngocient rien de moins que les chances de la reprsentation politique postcommuniste. Renouant explicitement avec la tradition prcommuniste, le Dcret-Loi institue un Parlement bicamral dont les membres sont lus la reprsentation proportionnelle en circonscriptions plurinominales magnitude variable. Si le dcoupage lectoral est calqu sur la carte administrative de ltat socialiste, la magnitude des circonscriptions est, du moins en partie, fixe par le Gouvernement, suivant un algorithme diffrent pour lAssemble des dputs et pour le Snat: le Dcret-Loi fixe le nombre de dputs 387 alors que le nombre de snateurs rsulte dun calcul fait partir du poids dmographique ingal des dpartements3. Dans les deux cas, la rpartition
1 Ramona COMAN, Rformer la justice dans un pays postcommuniste, ditions de lUniversit Libre de Bruxelles, Bruxelles, 2009. 2 Dispositions relatives la constitution des listes lectorales, au contrle de la qualit dlecteurs. 3 Lart. 6 du Dcret-Loi 92 de 1990 stipule que lAssemble des Dputs est constitue par 387 dputs plus les reprsentants des minorits nationales reconnues, alors que le Snat est compos de snateurs lus, en fonction de la population des dpartements, comme il suit: dans le dpartements dont la population ne dpasse pas 500.000 habitants, deux snateurs;

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dpartementale des mandats de dput et snateur est opre par le gouvernement partir des indicateurs dmographiques pour la production desquels tous les chelons de ladministration sont mobiliss. Dans les deux cas, le gouvernement provisoire dispose dune marge de manuvre plus ou moins significative1 quil peut mobiliser dans un dialogue regroupant les administrations dpartementales dont il contrle la direction et les aspirants une place dans le premier Parlement. Si la gestion des mandats pourvoir est faite aux sommets de ltat, il revient aux chelons infrieurs de ladministration de grer la disposition territoriale effective du corps lectoral: les directions dpartementales dressent la carte des sections de vote, alors que les mairies des communes et des villes2 dressent les listes lectorales correspondant chaque section, comme elles le faisaient par ailleurs lpoque du communisme. Si dans des conditions politiques normales, lopration relve dune simple dmarche rgulatrice, lors des lections fondatrices, ladministration locale participe une vritable constitution du corps politique. La production territoriale des lecteurs devient un enjeu de premier ordre dans le contexte de la nouvelle libert de circulation acquise par les citoyens: si le dispositif lectoral communiste administrait une socit mobilit contrle, les mcanismes lectoraux postcommunistes sont appels grer des lecteurs dornavant libres de leurs mouvements. Linstrument lectoral appel rpondre aux dfis du dplacement libre des votants est la liste lectorale spciale, elle aussi partie de linstrumentaire lectoral communiste. Consignant tout les citoyens qui, nayant pas le domicile fixe dans laire de la section de vote, y exercent toutefois leurs droits politiques avec laval du maire et du prsident du bureau de la section du vote, les listes spciales sajoutent aux listes permanentes pour construire le corps lectoral en acte dans un systme dpourvu au demeurant de moyens de vrification transversale de lidentit des lecteurs3. Aussi, le corps lectoral est-il non seulement la source de la reprsentation postcommuniste; il est en gale mesure le produit dun processus lectoral rgi par les administrateurs locaux et les magistrats. Anciens gardiens de la lgalit socialiste, les juges agissent en mdiateurs du processus lectoral tous les niveaux de lchafaudage institutionnel. Appels participer la constitution et assurer la direction des bureaux lectoraux (central, des circonscriptions et des sections) veillant au bon fonctionnement du dispositif lectoral, les juges font en fait plus que veiller. Lensemble de la hirarchie du pouvoir judiciaire hrite du Parti-tat, avec ses dpendances et ses complicits politiques verticales et transversales4, est mobilis lors des lections fondatrices: au sommet, 7 des 17 membres du Bureau Electoral Central, dont le prsident, sont tirs au sort parmi les juges de la Cour Suprme de Justice en place; les prsidents des Tribunaux des dpartements organisent le tirage au sort des juges convoqus dans les bureaux lectoraux des circonscriptions et des sections de vote. Dans cet chafaudage trois

dans les dpartements ayant entre 501.000 et 750.000 habitants, trois snateurs; dans les autres dpartements 4 snateurs; 14 snateurs Bucarest. 1 La magnitude de circonscriptions de lAssemble des dputs rsulte de la division de la population des dpartements par la norme nationale de reprsentation, obtenue par la division de la population totale du pays 387 avec une erreur maximum de 15% (art. 14). 2 La loi roumaine distingue entre les communes, collectivits territoriales de lespace rural, et les villes, collectivit territoriales de lespace urbain. 3 V. ltude de Daniel OLTEANU, Vot i intenie de vot. Reele clientelare de control al votului 1992-2009, thse de doctorat en science politique, Universit de Bucarest, 2011. 4 Ramona COMAN, Rformer la justicecit., p. 96 sq.

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chelons, le niveau dpartemental accomplit un rle charnire: en amont du scrutin, les bureaux des circonscriptions valident les candidatures dposes par les partis et distribuent les instruments du vote (bulletins, tampons); en aval du scrutin, ils centralisent les rsultats des sections. Les lections fondatrices transforment les magistrats des dpartements en acteurs cl agissant la jonction entre ladministration et la politique dans une culture institutionnelle fonde sur la double dpendance des magistrats: allgeance au gouvernement central, dpendance et complicit avec les lus du dpartement1. La rglementation des premires lections assemble la ligne de production de la politique postcommuniste au moyen des appareils administratif et judiciaire de lancien Parti-tat. Les modifications ultrieures du systme lectoral sont interprter par rapport cette configuration stratgique initiale ayant permit de valider la rupture politique grce la continuit institutionnelle. Par la suite, lvolution de la gestion lectorale rvle un processus de diffrenciation qui est la consquence politique des rformes administratives de ltat postcommuniste.

La politique de ltat et ladministration la dmocratie postcommuniste


Le Parlement issu des lections fondatrices devient lauteur de lordre politique postcommuniste en tant quil accomplit la mission constituante qui lui avait t expressment assigne par le Conseil Provisoire: la fin de lanne 1991, la Roumanie a sa nouvelle Constitution2. Le Parlement revient galement sur le rgime lectoral3 non pas tant pour modifier un systme qui avait par ailleurs prouv sa viabilit, mais surtout pour affirmer son statut de souverain par rapport un tat qui le prcdait dans lordre logique et chronologique. Le dispositif de gestion du processus lectoral qui fdre le gouvernement central, ladministration locale et la magistrature reste largement inchang dans sa forme et ses principes fonctionnels. Si la disposition institutionnelle dure, en revanche, le statut politique de chacune des composantes mobilises change, alors que leurs rapports rciproques acquirent de nouvelles valences au fur et mesure que sont mises en uvre les politiques institutionnelles sous-tendant la dmocratisation postcommunistes (v. Tableau 1): constitution dun niveau lectif de ladministration locale et, consquemment, dune politique lectorale locale, dabord; restructuration fonctionnelle de ltat par la constitution dun nouveau rgime lgal et politique de la fonction publique et de la magistrature ensuite. Les lections gnrales de novembre 1992 ne sont pas moins fondatrices, en tant quelles sont censes inaugurer lentre dans un nouveau rgime constitutionnel, centr sur le Parlement. Symboliquement, le gouvernement se voit retirer la capacit de dcider de la magnitude des circonscriptions, fixe directement par la Loi lectorale, alors que, dune manire tout aussi symbolique, le calcul de la taille du corps politique est confi la Commission Nationale de Statistique, au demeurant subordonne au gouvernement, mais pourvue en principe dune vocation

Ibidem, p. 31 sq. Sous peine de dissolution, lAssemble constituante tait tenue adopter un projet de Constitution dans un dlai de maximum 18 mois (art. 82). 3 Loi no. 68 du 15 juillet 1992 pour llection de la Chambre des Dputs et du Snat.
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lautonomie. Le seuil constitutionnel-lectoral nest toutefois pas franchi avant que la conscration postcommuniste dun nouvel chelon politique nait eu prcdemment lieu par linstitution des instances lectives aux niveaux local et dpartemental maires, conseils locaux et dpartementaux1 et par leur investissement la suite des lections fondatrices locales de juin 1992. En 1992 comme en 1990, la vrification de la validit du rgime dans sa dimension territoriale prcde la conscration du changement au sommet. Certes, lmancipation politique du niveau territorial, naurait-elle t que relative, tait une tape oblige de la dmocratisation, un volet indispensable de la politique constituante postcommuniste. Cette mancipation politique navance pas sans filet de scurit pour la validit du nouveau rgime. Elle est en fait porte par une vaste dmarche distributive dont le sens premier est de confirmer le caractre irrversible du changement. Dune part, une plthore de positions lectives est cre, dans les communes rurales, dans les villes petites ou grandes, la tte des dpartements, des positions pourvoir par des lites anciennes ou nouvelles, acquises de la sorte au nouveau rgime. Illustration de cette vocation de lchelon local enclencher la production du consensus politique postcommuniste producteur, aux conseils locaux revient (provisoirement, en 1992) la charge de dcouper les sections de vote de leur juridiction, alors quil incombe aux maires den tablir les listes lectorales. Dautre part, ces nouvelles instances lectives, qui testent la capacit dintgration politique de lordre natre, ont minemment des comptences distributives. La Loi de 1991 constitue ladministration locale comme un strate institutionnel part, muni dune vocation lautonomie fonctionnelle: cette autonomie nest pour linstant que putative, car les lus des communes, villes et dpartements, conseillers et maires, nont au demeurant ni la capacit, ni les moyens de imaginer et mettre en uvre de vastes programmes de dveloppement local. Le rle quils sont appels jouer nest toutefois pas moins fondateur de rgime. Ensemble, maires, conseillers locaux et dpartementaux administrent la capacit dintgration sociale et politique des institutions publiques locales de mme que de la capacit des institutions publiques inciter, sinon produire le march postcommuniste. Maires et conseillers locaux dcident ensemble de la taille des administrations locales, de la permabilit sociale des institutions publiques2: ils crent du travail, ils embauchent et licencient une poque o le travail est frapp de prcarit. Maires et conseillers locaux grent le patrimoine public et priv des collectivits locales, ils commandent des travaux publics, ils externalisent des services publics, ils attribuent des contrats, ils avisent, ils certifient etc.: ils crent la conjoncture de lmergence des entrepreneurs postcommunistes une poque o la distinction entre ce qui est public et ce qui est priv est en pleine confection3 et dont la fabrication accompagne lmergence de la socit civile et de lconomie de march postcommuniste.
Loi no. 69 du 26 novembre 1991 de ladministration publique locale et Loi no. 70 du 26 novembre 1991 relative aux lections locales. 2 Le conseil local approuve lorganigramme de lappareil administratif de la mairie propose par le maire, dcide des nominations et des licenciements dans les services publics de la mairie. 3 La Loi no. 69 de 1991 constitue la double personnalit juridique des collectivits territoriales: en tant que personnes juridiques civiles, les communes, villes et dpartements grent un patrimoine priv; en tant que personnes de droit public, elles administrent le domaine public dans leur juridiction.
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Qui plus est, la rforme de 1991 ramne la vie une entit institutionnelle dont le rgime communiste, en vertu de sa nature mme, avait fait conomie: le prfet, figure du gouvernement dans le territoire, est un indice de la discontinuit entre le gouvernement national et ladministration locale et, ce titre, il assure la jonction effective entre les deux niveaux. Charg en principe du contrle de la lgalit des actes des autorits locales, autrement dit, de lhomognit juridique de ltat dans son tendue territoriale, le prfet joue en fait sur/ la frontire entre national et local et entre politique et administration1. Aussi, le prfet rejoigne-t-il les magistrats des dpartements dans la catgorie de ces personnages qui, sans jouer les premiers rles dans la dramaturgie du postcommunisme, prennent une part majeure la construction des dtailles de lintrigue. Autrement dit, ils participent la mme policy community2 productrice de la validit du rgime politique. En vertu de la multiplicit des rapports de dpendance dans lesquels ils sont insrs dpendance du gouvernement central, des antennes territoriales des ministres, des lites politiques et bureaucratiques nationales et locales, des entrepreneurs locaux etc. les prfets sont des personnages politiques cl: dans lordre gouvernemental, le prfet est le mdiateur effectif de la prsence territoriale de ltat en tant quil avise les nominations et les dparts des chefs des services gouvernementaux dans leur juridiction; dans lordre administratif, le prfet peut toujours, avec laide des magistrats, contrler, voire bloquer les actes des reprsentants des autorits locales quil considre illgales; dans lordre lectoral, il prend part, ct des magistrats il est vrai sur une position plus retire la constitution des bureaux lectoraux. Personnages politiques de premier ordre, agents gouvernementaux et administrateurs lectoraux, les magistrats et les prfets se voient condamns la neutralit partisane formelle et la dpendance politique explicite. Ainsi, les agents gouvernementaux des dpartements (prfets, sous-prfets, chefs de services gouvernementaux) sont exclus de la comptition lectorale et, par ce fait mme, rduits des positions secondaires lchelle de la politique nationale: organisateurs des lections, responsables de la russite des dmarches gouvernementales de toute sorte dans le territoire, obligs composer avec des lites locales trs diverses, ils nont pas au demeurant dautonomie statutaire, mais, dpendant de la volont du gouvernement, ils sont eux-mmes soumis aux vicissitudes lectorales3. Les dmarches constituantes des annes 1991-1992 quilibrent les rapports de pouvoir entre la politique lective et lappareil administratif de ltat et scellent la configuration stratgique de leur dpendance rciproque valide par voie lectorale. Cest la lumire de ces dpendances double sens quil convient dinterprter lajustement du dispositif de gestion lectorale la fin de la premire dcennie postcommuniste: la disjonction politique entre les niveaux lectifs central et local la suite de lmancipation politique et administrative (relative) du dernier est confirme et la fois modre par le retour de ltat central dans le processus dadministration lectorale4: au sommet, le
V. Joel S. MIGDAL, State in Society. Studying how States and Societies Transform and Constitute One Another, Cambridge University Press, Cambridge & New York, 2001. 2 V. Jacques LAGROYE, Bastien FRANOIS, Frdric SAWICKI, Sociologie politique, 5e dition, Presses de Sciences Po et Dalloz, Paris, 2006, pp. 533-557. 3 employer les distinctions de Graham Allison, les prfets et les magistrats sont des senior players dans le jeu lectoral, tout en tant des junior players dans le jeu gouvernemental, v. Graham T. ALLISON, Morton H. HALPERIN, Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implications, World Politics, vol. 24, 1972, pp. 40-79. 4 Ordonnance durgence du gouvernement no. 63 du 26 mai 2000.
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gouvernement reprend sa capacit initiale de grer la magnitude des circonscriptions; dans le territoire, le ministre de lIntrieur, par ses services spcialises, retire aux mairies la tche de ltablissement des listes lectorales; dans les dpartements, les prfets valident le dcoupage des sections de vote. Ceci dit, la production du consensus politique territorial passe ds lors moins par un registre institutionnel administratif et davantage sur un registre politique pragmatique: les maires comme rles institutionnels ne prennent plus officiellement part la confection des listes spciales le jour des lections. Cette prrogative est dornavant rserve aux bureaux des sections de vote qui, de par leur composition (magistrats et reprsentants des partis comptiteurs) illustrent la diversit des quilibres politiques du lieu. Dix ans aprs la chute du communisme, la sparation politique entre le national et le local est remise en forme: gr sur un mode territorial, le corps politique et ses manifestations lectorales demeurent lexpression dune dmocratie de porte nationale que seul ltat peut encadrer. Les changements ultrieurs du dispositif de gestion lectorale, en 2004 et en 2008, rendent en effet compte de la composition politique et institutionnelle stratgique entre la politique nationale et la politique locale, entre ltat central et ladministration locale, tant sur le palier territorial, que sur laxe fonctionnel. En attendant la constitution lavenir dun savoir unifi de la dmographie lectorale dont le dtenteur et le gestionnaire serait une Autorit Electorale Permanente charge de la constitution dun registre lectoral et des sections lectorales, le gouvernement central et les autorits locales ngocient la disposition territoriale du corps politique: si en 2004, cette ngociation est toujours limite aux listes et sections de vote, en 2008, avec le changement du mcanisme lectoral la suite duquel les circonscriptions plurinominales sont dcoupes en collges uninominaux, lopration ramne dans une mme ngociation de proportions nationales et de porte constituante le gouvernement central, ses antennes et agences territoriales, le Parlement et les maires1 une poque o les rapports de pouvoir au sein des partis politiques roumains sont quilibrs, voire reformules au profit des organisations locales et dpartementales2. Ces modifications qui, en 2008, ont des consquences politiques importantes, sont interprter la lumire des changements subis par les paliers administratif et judiciaire de lordre politique. Durant la seconde dcennie postcommuniste, ces modifications vont en principe dans le sens dune rationalisation des rformes politiques et institutionnelles dj accomplies. En pratique, elles remettent en chantier les modes et les voies de la politisation3 de ltat et de la production administrative de la politique4.

1 Au titre de la Loi no. 35 de 2008, le premier dcoupage des collges est fait par un arrt gouvernemental qui entrine la dcision dune commission parlementaire spciale; la dlimitation des collges ne peut pas recouper les frontires administratives existantes (des communes, villes, dpartements); si le compromis autour du dcoupage des collges dans une circonscription nest pas trouv au sein de la commission parlementaire, cest au gouvernement de sen charger. 2 V. Alexandra IONESCU, When Policies Make (up for) Politics. A View from Romania, Studia Politica. Romanian Political Science Review, vol. X, no. 2, 2010, pp. 229-241. 3 V. Jean-Michel EYMERI-DOUZANS, Pour une sociologie politique compare des institutions et de laction publiques, in Franoise DREYFUS, Jean-Michel EYMERI-DOUZANS (dir.), Science politique de ladministration. Une approche comparative, Economica, Paris, 2006, pp. 269-283. 4 Pour les rgimes historiques et politiques des quilibres entre ladministration et la politique v. Fred W. RIGGS, Bureaucrats and Political Development. A Paradoxical View, in Joseph LAPALOMBARA (dir.), Bureaucracy and Political Development, Princeton University

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Lordre institutionnel de ladministration locale est rgi par une nouvelle loi de 2001 (Loi no. 215) qui fait la synthse des modifications advenues depuis 1991 et entrine la fonction minemment distributive des instances lectives locales au nom de limpratif dune gestion des affaires communautaires dans la proximit immdiate du citoyen, alors que le statut des lus locaux valid en 2004 (Loi no. 393) limite, par lexplicitation des incompatibilits, la vocation entrepreneuriale des lus. Cette rationalisation territoriale croise les modifications advenues dans la substance mme de lappareil administratif et de la magistrature. En 1999, la fonction publique est institue comme un statut part dans lordre socio-institutionnel du systme politique. Ce faisant, elle complique virtuellement du moins la topologie de ce systme politique en insrant entre le gouvernement central, le Parlement et les instances lectives dpartementales et locales un espace muni dune double vocation lautonomie statutaire et la flexibilit fonctionnelle (mise en uvre des politiques du gouvernement central et des instances rgionales et locales). Cette double vocation sert de principe de production de lappareil administratif de ltat et, en mme temps, dcrit les quilibres instables et les frontires mouvantes entre la politique et ladministration. Dune part, le nouveau statut homognise le rgime juridique de tous les employs des institutions de ladministration centrale et locale et brise formellement la dpendance congnitale entre la politique et ladministration. Dautre part, il ne peut (ou veut?) quinsrer la production de la nouvelle fonction publique dans les rapports de dpendance (politique, conomique ou autre) dj luvre: de porte nationale, le statut de la fonction publique et gr de manire locale ou sectorielle. En vue de la constitution socio-institutionnelle dune fonction publique statutaire, les recrutements, les valuations, les promotions, les transferts sont au demeurant grs au sein de chaque institution, par les responsables lus ou nomms en fonction de leur positionnement dans lespace politique. Aussi, les lections qui suivent ladoption de ce statut deviennent-elles littralement fondatrices dtat Adopte dans une anne lectorale, la Loi sur linstitution du prfet de 2004 (no. 340) qui fait prcder le recrutement par concours des prfets et sous-prfets par leur nomination politique est en fait rvlatrice de ce mcanisme1. De tactique politique appele organiser un consensus politique transversal, le clientlisme politique acquiert le statut explicite dune politique (productrice) dtat. Or, une politique exige une certaine dose de projection, coordination et consquence de la part de ceux qui participent sa confection et mise en uvre, ce qui la distingue dune simple spoliation dsordonne de ltat. La poursuite de linstrumentalisation partisane et patrimoniale des institutions publiques, aux niveaux territorial et central qui nest pas fondamentalement trouble ou arrte par le nouveau statut institutionnel des fonctionnaires transforme, parfois dabord, de plus

Press, Princeton & New Jersey, 1963, pp. 120-167; Giorgio FREDDI, Bureaucratic Rationalities and the Prospect for party Government, in Francis G. CASTLES, Rudolf WILDEMANN (dir.), The Future of Party Government. Visions and Realities of Party Government, Walter de Gruyer, Berlin & New York, 1986, pp. 143-177; Martin SHEFTER, Political Parties and the State. The American Political Experience, Princeton University Press, Princeton New Jersey, 1994. 1 Les fonctions de prfet et de sous-prfet, qualifies par le Statut de 1999 de fonctions publiques gnrales ( ct de celles de secrtaire gnral et secrtaire gnral adjoint du gouvernement, de conseiller dtat, de secrtaire gnral et secrtaire gnral adjoint des ministres et agences centrales du gouvernement), taient rests, pour une priode transitoire, en dehors du rgime statutaire.

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en plus souvent ensuite, la jonction entre le rgime politique et ltat dans un terrain daffrontement entre les acteurs du rgime (lus, membres du gouvernement) et les reprsentants de ltat (fonctionnaires), dont les mdiateurs sont les magistrats sitt que des fonctionnaires dposs par les directions politiques sadressent la justice pour revendiquer leur nouvelle autonomie. Lhistoire de la confection de (la vocation ) lindpendance de la justice est partie intgrante de lhistoire de confection de la politique postcommuniste. Pendant ce temps, la magistrature, elle mme un des supports privilgis de la continuit avec le Parti-tat, est prise entre un ministre qui a lambition dadministrer et la profession et lacte de justice et une vocation lautonomie dont la charpente institutionnelle (le Conseil suprieur de la magistrature) est taille en principe par la Constitution. Le rle politique pivot des magistrats (juges et procureurs), explicit par les lois lectorales ou juste dduit des expriences proches, sur un plan symbolique ou politique1, nchappe personne et appelle une prudence raisonne, surtout aprs que le thme de la corruption (des lites politiques, des fonctionnaires ou des magistrats confondus) ait acquis une place centrale sur lagenda publique, sinon dans le discours politique2. Adoptes en 2004 dans lurgence de lintgration europenne, les lois relatives au statut des magistrats (Loi no. 303), lorganisation du pouvoir judiciaire (Loi no. 304) et au Conseil suprieur de la magistrature (Loi no. 317) consolident lindpendance du pouvoir judiciaire et, du mme coup, confirment le statut politique des magistrats de participants part entire la fabrication effective des rapports entre le rgime politique fond sur les lections et ltat comme dispositif de gouvernement. la fin du postcommunisme, les lus, les fonctionnaires et les magistrats jouissent formellement de la plnitude de leurs statuts respectifs. Toutefois, chaque lection, dans chaque circonscription, voire dans chaque institution publique, les lus, les fonctionnaires et les magistrats testent dornavant le rgime pratique de leur autonomie et de leurs dpendances rciproques. En Roumanie, toutes les lections postcommunistes sont fondatrices: fondatrices de rgime politique et dtat, en tant quelles vrifient le caractre fonctionnel des dispositifs institutionnels en place et leur capacit assurer la validit de lordre politique en son ensemble; fondatrices des distinctions politiques structurantes (central et local, public et priv, politique et civil, politique et administration) dun ordre dmocratique dont la topologie est bien plus complique que celle du Partitat. Laffirmation est prendre dans un sens sociologique: cette fondation a lieu non seulement sur le plan des valeurs et des normes collectives un plan dornavant rgi par le dsaccord, sinon par le conflit ouvert mais avant tout sur le terrain des pratiques sociales de la politique postcommuniste. Mais les lections sont galement productrices: productrices de la volont politique des citoyens telle quelle rsulte de lexercice de la citoyennet postcommuniste et dont les artisans consacrs par la Constitution sont les partis politiques. Les partis formes daction politiques combinant une organisation et une identit ne prexistent pas aux lections postcommunistes,

1 E.g. le cas de la lItalie, domine lpoque par les scandales des poursuites judiciaires des affaires de corruption et par lmergence dun rgime des juges, v. Mauro CALISE, Il Partito Personale. I due corpi del leader, nouvelle dition, Laterza, Roma-Bari, 2010. 2 V. lvolution de lattitude politique lgard de la magistrature et du rgime lgal du pouvoir judiciaire chez Ramona COMAN, Rformer la justicecit., surtout pp. 91-119.

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mais en sont en gale mesure le rsultat et les premiers bnficiaires. Au fur et mesure que les lections postcommunistes mnent terme leur travail analytique, dcoupant et diffrenciant les diffrents volets de la communaut politique (polity) postcommuniste, elles en secrtent aussi le produit de synthse: les partis, appels dornavant relier dans une mme politique (politics) des dmarches politiques (policies) ayant leurs propres acteurs, raison, objectifs et modes de faire.

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Annexe
Tableau 1 Lvolution du dispositif lectoral postcommuniste
1992-1996 (L68/1992) Comission Nationale de Statistique Institut National de Statistique 2000 (OUG63/2000) 2004 (L373/2004) 2008 (L35/2008) Institut National de Statistique AEP+Service dtat civil (registre lectoral)

1990 (DL92/1990)

Corps lectoral

Gouvernement

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Circonscriptions 42 Parlement Conseil local Maire Service dtat civil du Ministre de lIntrieur Maire Service dtat civil du Ministre de lIntrieur Maire + service dtat civil du Ministre de lIntrieur

Dpartement circonscriptions plurinominales 42 42 43 Gouvernement Parlement Parlement Parlement + Gouvernement Maire Services locaux dtat civil Maire + service dtat civil du Ministre de lIntrieur + prfets (registre des sections de vote gr par lAEP) Bureau lectoral de la section de vote

41 Magnitude Gouvernement Collges Direction du Sections de vote dpartement Carte dlecteur -

Listes lectorales permanentes

Maires, par section de vote

Listes lectorales speciales -

Maire + Prsident du Bureau lectoral de la section de vote

Autorit Electorale Permanente (AEP)

Prsident + 2 viceprsidents nomms par le Parlement

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Bureau Electoral Central

7 juges de la Cour Suprme tirs au sort + 10 reprsentants des partis*

7 juges de la Haute Cour de Cassation et Justice tirs au sort 7 juges de la Cour Suprme tirs au +16 reprsentants des sort +16 reprsentants des partis* partis*+1 reprsentant du groupe parlementaire des minorits

Le prsident et les viceprsidents de lAEP+3 membres tirs au sort parmi les juges de la Haute Cour de Cassation et Justice+12 reprsentants des partis*+1 reprsentant du groupe parlementaire des minorits

Bureau Electoral Dpartemental

3 juges dsign par tirage au sort par le Prsident du Tribunal Dpartemental + 6 reprsentants des partis* 3 juges dsigns par tirage au sort par le Prsident du Tribunal Dpartemental + 8 reprsentants des partis* 3 juges dsigns par tirage au sort par le Prsident du Tribunal Dpartemental + 10 reprsentants des partis*

3 juges dsigns par tirage au sort par le Prsident du Tribunal Dpartemental+1reprsentant de lAEP+9 reprsentants des partis*

Bureau Electoral de la section de vote

2 magistrats (prsident, lieutenant) dsigns par tirage au sort par le Prsident du Tribunal Dpartemental + 7 membres

* Dsigns par les partis participants aux lections en fonction de leur capacit lectorale mesure par le nombre de candidats proposs dans la circonscription.

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