1

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

TEMA EM DEBATE

Federao brasileira necessidade de fortalecimento das competncias dos Estados-membros

Por Alexandre de Moraes *

Introduo
A manuteno do equilbrio democrtico depende do bom entendimento, definio, entre os fixao trs de funes, bem deveres como a e fiel

responsabilidades

Poderes,

observncia da distribuio de competncias, caracterizado do pacto federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde nossa Primeira Constituio Republicana, em 1891. A luta pela concretizao democrtica na Amrica Latina, e, especialmente no Brasil, que seguiu os modelos federalistas e presidencialista norte-americanos, tem gerado grande debates sobre as difceis escolhas dos modelos institucionais a serem implantados, os poderes e funes presidenciais, os controles e a fiscalizao: bem como a diviso de competncias entre Unio, Estados e Municpios. No processo dinmico da Histria, o Estado Federal e presidencialista apresenta mudanas, inicialmente caracterizadas por um modelo idealizado fraco (Rei sem Coroa), que nunca chegou a existir ou ser aplicado na prtica, logo se tornando, por um processo poltico autoritrio e centralizador, em torno da figura da Unio e do presidente; e mais modernamente, em uma tentativa de ampliao dos poderes de controles parlamentares e judiciais em relao ao Executivo e diviso constitucional de competncias, para garantia de maior estabilidade democrtica e fora aos Estados-membros.

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

Para tanto, necessria a plasticidade indispensvel ao mecanismo governamental que acabou por gerar, em todas as organizaes polticas modernas, regras de centralizao de

competncias na Unio e que tornaram forte o Presidente da Repblica e o Congresso Nacional, ao mesmo tempo que se tentou prever controles que no o fizessem absorvente, mas uma fora motriz do Estado que no degenerasse para uma verdadeira tirania, resguardando-se, dessa forma, o ideal democrtico, a separao de poderes e a autonomia dos Estados-membros (conferir a esse respeito: MARCH, James G., OLSEN, Johan P. O novo

institucionalismo: fatores organizacionais na vida poltica. Revista de Cincia Poltica Americana n 78, set. 1984, p. 738; RAE, Douglas. A c onseqncia poltica de leis eleitorais . New Heaven: Imprensa da Universidade de Yale, 1967, p. 30 ss; SHUGART, Mathew Soberg, CAREY, John. Presidentes e Assemblias .

Cambridge: Imprensa da Universidade de Cambridge, 1992, p. 11 ss; MCCUBBIN, Mathew, SULLIVAN, Terry. Congresso: estrutura e poltica . Cambridge: Imprensa da Universidade de Cambridge, 1987. p. 13 ss).

2. Histrico e desenvolvimento do federalismo

A historia do federalismo inicia-se com a Constituio norteamericana de 1787; a anlise de suas caractersticas, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de Jay, Madison e Hamilton, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius , durante os anos de 1787-1788, at os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na manuteno de autonomia dos Estados-membros, com a consagrao de diviso constitucional de competncias (COOLEY, Thomas McIntyre. The general principles of

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

constitutional law in the United States of America . 3 ed., Boston: Little, Brown and Company, 1898, p. 52; ROBISON, Donald L. To the best of my ability: the presidency; the constitution . New York: W. W. Norton & Company, 1987, p. 18-19). Em 1887, em seu centenrio, o estadista ingls William Gladstone afirmou que a Constituio dos Estados Unidos "era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo crebro e o propsito do homem". importante salientar, dentro dessa perspectiva da "mais maravilhosa obra jamais concebida", que as questes do federalismo e do regime presidencialista foram duas das mais discutidas durante a Conveno norte-americana. A Constituio dos Estados Unidos da Amrica foi aprovada por estreita margem de convencionais. Nas convenes de

ratificao nos Estados, poucos votos separaram as foras prConstituio (os federalistas, como eram chamados) e os derrotados opositores da Constituio (conhecidos como antifederalistas). Luca Levi lembra que, "a federao constitui, portanto, a realizao mais alta dos princpios do constitucionalismo. Com efeito, a idia do Estado de Direito, o Estado que submete todos os poderes lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realizao somente quando, na fase de uma distribuio substancial das competncias, o Executivo e o Judicirio assumem as

caractersticas e as funes que tm no Estado Federal" (BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco (coord.) Dicionrio de poltica . v. 1, p. 482. Conferir ainda DUVERGER, Maurice. Droit constitutionnel et institutions politiques . Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265). A Federao americana, portanto, nasceu adotando a

necessidade de um poder central, com competncias suficientes para manter a unio e coeso das antigas colnias, garantindo-lhes, como

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

afirmado por Hamilton, a oportunidade mxima para a consecuo da paz e liberdade, contra o faccionismo e a insurreio (The Federalist papers , n IX) e permitindo, Unio, realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-membros e de equilbrio, no exerccio das diversas funes constitucionais, delegadas aos trs poderes de Estado. Como bem descreve Lambin, "a inteno dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e

incentivar a diversidade, transcendendo as faces e trabalhando pelo bem comum" (MALBIN, J., Michel. A ordem constitucional americana . Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1987, p. 144). A Carta norte-americana consagrou, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministrao, coordenado pelo poder central, cujas competncias seriam indicadas expressamente pela Constituio Federal. A idia de preservao da liberdade na elaborao do federalismo no deixou de ser salientada por Alexis de Tocqueville, ao comentar a formao da nao americana (TOCQUEVILLE, Alexis de.

Democracia na Amrica: leis e costumes . So Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 ss). O regime presidencialista e o federalismo dualista nasceram em um mesmo momento, sob o prisma da necessidade de, ao mesmo tempo, garantir as autonomias locais e preservar a Unio e a coeso de todas as antigas colnias. Carl Friedrich salienta com enorme clareza a ligao do Estado Federal com o presidencialismo, ao colocar como um dos trs elementos bsicos do federalismo a existncia de um rgo executivo que possa aplicar as leis aprovadas pelo Legislativo (FRIEDRICH, Carl J. Gobierno constitucional y democracia . Madri: Instituto de Estudios Polticos, 1975. p. 405). Note-se, porm, que a evoluo do federalismo dual, para um

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

modelo de federalismo centrpeto e cooperativo, possibilitou maior centralizao de poderes na Unio, seja no Presidente da Repblica, seja no Congresso Nacional. A caracterstica bsica do federalismo dualista, presente nos Estados Unidos, nos sculos XVIII, XIX e incio do XX, era a existncia de duas esferas de poderes estanques, em que a diviso de poder entre a Unio e os governos estaduais era prevista diretamente no texto constitucional; baseava-se na idia de dois campos de poder mutuamente exclusivos e reciprocamente limitadores, pelo qual os Estados e a Unio teriam suas reas exclusivas de autoridade (SCHWARTZ, Bernard. O federalismo norte-americano . Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1984, p. 26-27. Conferir ainda: FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso... Op. cit., p. 52). Aps esse primeiro momento do federalismo, as condies da conjuntura poltica e econmica, principalmente depois da Crise da Bolsa americana e a partir das medidas adotadas no New Deal, trouxeram grandes alteraes ao federalismo norte-americano e acabaram por gerar um novo modelo federal americano (conferir, nesse sentido, diversas decisoes da Corte Suprema Norte-

Americana: Shechter, Sunshine v. Adkins, Junta Nacional de Relaes trabalhistas v. Jones & Lauglin Steel Corp, ambas de 1940, Kirschbaum v. Walling (1946), Martino v. Michigan Window Cleaning Co. (1946), Mabee c. White Plains Pub. Co. (1946), entre outros), mais centrpeto e cooperativo e caracterizado,

principalmente, como salientado por Karl Loewestein, pelo aumento do poder poltico do Presidente da Repblica, aumentando sua caracterstica centralizadora e de personificao dos interesses do pas (LOEWESTEIN, Karl. Teoria de la constitucin . Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). O federalismo clssico, como concebido inicialmente pelos fundadores norte-americanos, foi muito abalado, principalmente

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

pelas questes econmicas, que exigiram do Poder Central maior unidade decisria e comando: conseqentemente, gerou aumento gradativo de poder poltico ao Congresso Nacional, em detrimento das Assemblias locais (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo . Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317). Dessa forma, evoluo centralizadora do federalismo

correspondeu um maior fortalecimento do regime presidencialista de governo e do Legislativo Nacional. A evoluo do federalismo e o fortalecimento do

presidencialismo, concorda Bernard

portanto, Schwartz,

caminharam ao analisar

conjuntamente, o

como do

fortalecimento

Governo Nacional, ensinando ser o atual federalismo americano caracterizado pelo predomnio da autoridade federal, para concluir que "o sistema social e econmico americano tem estado sujeito cada vez mais regulamentao e ao controle por Washington. O poder do Governo Nacional sobre o comrcio interpretado de modo a sujeitar at mesmo empreendimentos com somente efeito remoto sobre a economia nacional e minuciosas normas federais. E, medida que a autoridade da Nao a este respeito cresceu, a dos estados sofreu correspondente decrscimo, pois a nao estadual, no sistema americano, barrada quando validamente exercido o poder federal incompatvel com ela" (SCHWARTZ, Bernnard. O

federalismo norte-americano . Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1984, p. 74). Prevaleceu, portanto, no federalismo norte-americano, a idia de fortalecimento do Congresso Nacional e hipertrofia na criao do presidencialismo e da figura central do Presidente da Repblica, tendo salientado Isaac Kramnic, que "h poucos smbolos mais importantes da Revoluo de 1787 que o espantoso poder que a Constituio deu ao novo primeiro-magistrado, encarnao do ideal de autoridade, governo e poder. O presidente dos Estados Unidos

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

era um legislador que com uma penada estava autorizado a vetar leis congressuais, s podendo ser vencido nesses casos por dois teros do Congresso. Era um lder militar no comando total das foras armadas. Era o supremo magistrado que podia perdoar crimes contra a Nao, podia nomear todos os juzes federais, podia fazer todos os tratados, com o conselho e a aprovao do Senado. Se reeleito, podia governar sem limites: a exigida rotatividade no cargo seria apenas uma das vtimas de 1787. Para Edmund Randolph, isso era demais: ali estava o feto da monarquia. Na grande discusso nacional que se seguiu, os anti-federalistas proclamavam que o Executivo delineado no artigo 2 da Constituio era presidentegeneral, ou, mais propriamente, nosso rei, que tinha poderes que excediam os dos mais despticos monarcas de que temos notcia nos tempos modernos (comentrios de Isaac Kramnic, na apresentao da obra. MADINSON, James, HAMILTON, Alexander, JAY, John. The Federalist papers 1787-1788. Edio integral. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. p. 27). Obviamente, essa evoluo gerou reflexos importantssimos na distribuio de competncias administrativas e legislativas entre a Unio e os Estados-Membros em todos os pases que seguiram o modelo norte-americano, inclusive, no Brasil. No Brasil, apesar dos diversos constituintes, desde 1891 at 1988, terem criado e mantido o modelo de Estado Federal, com unio indissolvel dos entes, que possuem auto-organizao,

autogoverno e auto-administrao, no modelo proposto pelos norteamericanos, no resta dvidas de que houve gradual reduo nas competncias legislativas dos Estados-membros. A Constituio Republicana de 1891 previu importante

sistema de repartio de competncias, com matrias taxativas e no to abrangentes Unio e conferindo aos Estados-membros "em geral, todo e qualquer outro poder ou direito, que lhes no for

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

negado

por

clusula

expressa

ou

implicitamente

contida

nas

clusulas expressas da Constituio" (art. 65, pargrafo 2). Tal texto bastou para que alguns Estados se declarassem soberanos (Bahia, Gois, Mato Grosso e Piau), outros autnomos e soberanos (Paran) e, ainda, independente e soberano (Rio de Janeiro). A idia de ampla autonomia dos Estados-membros na

Federao foi detalhada por Joo Barbalho, ao afirmar que "isto indica que as Constituies dos Estados no esto obrigadas a seguila (Constituio Federal) inteiramente risca, a modelarem-se completamente por ela, sem divergir em alguns pontos, contando que no sejam fundamentais. E bem o compreenderam eles no organizarem seus governos apartando-se em alguma cousa do modelo federal" (1891). (BARBALHO, Ed. Joo. Constituio Senado Federal Federal:

Brasileira

fac-similar.

Braslia:

Conselho Editorial, 2002. p. 267). Igual idia de autonomia federativa teve seus reflexos

polticos no Brasil, com o fortalecimento das estruturas polticas oligrquicas, que contriburam para a Reforma Constitucional de 1926, com claro fortalecimento e centralizao na Unio. A Constituio de 1934 tentou reequilibrar o sistema, trazendo - pela primeira vez no direito constitucional brasileiro - o modelo da Constituio alem de 1919, das competncias concorrentes. Na Constituio de 1937, houve referncia delegao da Unio aos Estados-membros da faculdade de legislar. A ruptura democrtica e institucional at 1945, fez com que o modelo federativo da Constituio de 1946 colocasse como tema central a autonomia dos Estados-membros, porm no houve acentuao da centralizao de competncias legislativas na Unio; o mesmo ocorrendo com a Constituio de 1967. A tradio de centralizao das competncias legislativas da Unio corrobora as crticas feitas por Castro Nunes ao analisar as

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

competncias

legislativas

do

Estado-membro,

caracterizando-o

como "mutilado em suas atribuies, sem ateno ao regime de poderes separados que da essncia das instituies democrticorepublicanas" (NUNES, Jos de Castro. As constituies estaduaes no Brasil . Rio de Janeiro: Edit. Leite Ribeiro, 1922, t. 1, p. 68).

3.

Federalismo

brasileiro

distribuio

de

competncias
A Constituio de 1988 manteve a tradio republicana, adotando o federalismo, forma de Estado que gravita em torno do princpio da autonomia e da participao poltica e pressupe a consagrao de certas regras constitucionais, tendentes no somente sua configurao, mas tambm sua manuteno e

indissolubilidade. Como ressaltado por Geraldo Ataliba, "exsurge a Federao como a associao de Estados ( foedus, foederis ) para formao de novo Estado (o Federal) com repartio rgida de atributos da soberania entre eles. Informa-se seu relacionamento pela 'autonomia recproca da Unio e dos Estados, sob a gide da Constituio Federal' (Sampaio Dria), caracterizadora dessa igualdade jurdica (Ruy Barbosa), dado que ambos extraem suas competncias da mesma norma (Kelsen). Da cada qual ser supremo em sua esfera, tal como disposto no Pacto Federal (Victor Nunes)" (ATALIBA, Geraldo. Repblica e constituio . So Paulo: Revista dos

Tribunais, 1985. p. 10). O mnimo necessrio para a caracterizao da organizao constitucional federalista exige, inicialmente, a deciso do

legislador constituinte, por meio da edio de uma Constituio, em criar o Estado Federal e suas partes indissociveis, a Federao ou Unio, e os Estados-membros, pois a criao de um governo geral

10

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

supe a renncia e o abandono de certas pores de competncias administrativas, legislativas e tributrias por parte dos governos locais (BADIA, Juan Fernando. El estado unitrio. El federal y El estado regional . Madri: Tecnos, 1978, p. 77). Essa deciso est consubstanciada nos arts. 1 e 18 da Constituio de 1988 (conferir, a respeito: FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O Estado federal brasileiro na Constituio de 1988. Revista de Direito

Administrativo , n 179, p. 1; HORTA, Raul Machado. Tendncias atuais da federao brasileira. Cadernos de direito constitucional e cincia poltica , n 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturao da federao. Revista de Direito Pblico , n 81, p. 53; VELLOSO, Caio Mrio, Estado federal e estados federados na constituio brasileira de 1988: do equilbrio federativo. Revista de Direito Administrativo , n 187, p. 1; MARINHO, Josaphat. Rui Barbosa e a federao. Revista de Informao Legislativa , n 130, p. 40; FAGUNDES, Seabra. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo , n 99, p. 1). Alm disso, a Constituio deve estabelecer os seguintes princpios: os cidados dos diversos Estados-membros aderentes Federao devem possuir a nacionalidade nica dessa; repartio constitucional de competncias entre a Unio, Estados-membros, Distrito Federal e municpio; necessidade de que cada ente

federativo possua uma esfera de competncia tributria que lhe garanta renda prpria; poder de auto-organizao dos Estadosmembros, Distrito Federal e municpios, atribuindo-lhes autonomia constitucional; possibilidade constitucional excepcional e taxativa de interveno federal, para manuteno do equilbrio federativo; participao dos Estados no Poder Legislativo Federal, de forma a permitir-se a ingerncia de sua vontade na formao da legislao federal; possibilidade de criao de novo Estado ou modificao territorial de Estado existente dependendo da aquiescncia da

11

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

populao do Estado afetado; a existncia de um rgo de cpula do Poder Judicirio para interpretao e proteo da Constituio Federal. Note-se que, expressamente, o legislador constituinte

determinou a impossibilidade de qualquer proposta de emenda constitucional tendente a abolir a Federao (CF, art. 60, pargrafo 4, 1). A autonomia dos Estados-membros caracteriza-se pela

denominada trplice capacidade de auto-organizao e normatizao prpria, autogoverno e auto-administrao. Os Estados-membros se auto-organizam por meio do exerccio de seu poder constituinte derivado-decorrente, consubstanciando-se na edio das respectivas Constituies Estaduais e, posteriormente, atravs de sua prpria legislao (CF, art. 25, caput), sempre, porm, respeitando federais os princpios e constitucionais princpios O sensveis,

princpios

extensveis Jos

constitucionais na

estabelecidos

(SILVA,

Afonso.

Estado-membro

Constituio Federal. RDP 16/15). Como j decidiu o Supremo Tribunal Federal, "se certo que a nova Carta Poltica contempla um elenco menos abrangente de princpios constitucionais sensveis, a denotar, com isso, a expanso de poderes jurdicos na esfera das coletividades autnomas, locais, o mesmo no se pode afirmar quanto aos princpios federais extensveis e aos princpios constitucionais estabelecidos, os quais, embora disseminados pelo texto constitucional, posto que no tpica a sua localizao, configuram acervo expressivo de

limitaes dessa autonomia local, cuja identificao - at mesmo pelos efeitos restritivos que deles decorrem - impe-se realizar" (STF, Pleno, ADI 216PB, Rel. Min. Celso de Mello; RTJ 146/388). Os princpios constitucionais sensveis so assim

denominados, pois a sua inobservncia pelos Estados-membros no

12

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

exerccio de suas competncias legislativas, administrativas ou tributrias, pode acarretar a sano politicamente mais grave existente em um Estado Federal, a interveno na autonomia poltica. Esto previstos no art. 34, VII, da Constituio Federal: forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; direitos da pessoa humana; autonomia municipal,; prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta; aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,

compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e no desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. Os princpios federais extensveis so as normas centrais comuns Unio, Estados, Distrito Federal e municpios, portanto, de observncia obrigatria no poder de organizao do Estado. Poder-se-iam colocar nessa classificao os chamados por Raul Machado Horta de "Princpios desta Constituio" (por exemplo, arts. 1, I a V; 3, I a IV; 4, I a X, 2; 5, I, II, III, VI, VIII, IX, XI, XII, XX, XXII, XXIII, XXXVI, LIV e LVII; 6 a 11; 95, I, II e III. In: MACHADO, Horta. Estudos de direito constitucional . p. 391392). Por fim, os princpios constitucionais estabelecidos consistem em determinadas normas que se encontram espalhadas pelo texto da Constituio, e, alm de organizarem a prpria federao,

estabelecem preceitos centrais de observncia obrigatria aos Estados-membros em sua auto-organizao. Subdividem-se em

normas de competncia (por exemplo: arts. 23; 24; 25, 27, pargrafo 3; 75; 96, I, a-f; 96, II, a-d; 98, I e II; 125, pargrafo 4; 144,

pargrafo 4, 5 e 6; 145, I, II e III;155, 1, a,b, c, II. In? MACHADO, Horta. Op.cit., p. 392-393) e normas de pr-ordenao (por exemplo: arts. 27; 28; 37, I a XXI, pargrafos 1 a 6; 39 a 41; 42, pargrafos 1 a 11; 75; 95. I, II e III; 95, pargrafo; 235, I a XI. In: MACHADO, Horta. Op. cit., p. 393).

13

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

A autonomia estadual tambm se caracteriza pelo autogoverno, uma vez que o prprio povo do Estado quem escolhe diretamente seus representantes nos Poderes legislativo e Executivo locais, sem que haja qualquer vnculo de subordinao ou tutela por parte da Unio. A Constituio Federal prev expressamente a existncia dos Poderes Legislativo (CF, art. 27), Executivo (CF, art. 28) e Judicirio (CF, art. 125) estaduais (conferir: CLVE, Clmerson Merlin. Temas de direito constitucional . So Paulo: Acadmica, 1993. p. 62-63; SILVA, Jos Afonso. O estado-membro na constituio federal; RDP , 16/15. Na vigncia da Constituio anterior, Paulo Lopo Saraiva, analisando a correlao entre

autonomia dos Estados-membros e Federao, advertia que "a indicao dos governadores dos Estados, a nomeao de um Senador - Constituio Federal, art. 41, pargrafo 2, alterado pela EC n 15, de 19-11-1980 - e a designao dos prefeitos das Capitais e de outras cidades brasileiras atestam a falncia do nosso Federalismo e a ascenso de um Unitarismo, despido de qualquer formulao jurdica", in Federalismo regional. Op. cit., p. 55). A prpria Constituio Federal (art. 27) estabelece regras na composio do Poder Legislativo Estadual, determinando sua

unicameralidade, sua denominao - Assemblia Legislativa - a durao do mandato dos deputados (quatro anos, STF, Pleno, ADI 3825, Rel. Min. Carmen Lcia) as regras sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades (STF, Pleno RE 456679DF, rel. Min. Seplveda Pertence), remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas; as regras sobre remunerao e previso sobre iniciativa popular de lei; bem como duas regras para fixao do numero de deputados estaduais. Em relao ao Poder Executivo estadual, o art. 28 da Constituio Federal com a nova redao dada pela Emenda Constitucional n 16, de 4-6-1997, estabelece que a eleio do

14

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

Governador e do Vice-governador de Estado, para mandato de quatro anos, permitindo-se a reeleio para um nico perodo subseqente, realizar-se- no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no ltimo domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do trmino do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrer em primeiro de janeiro do ano subseqente. Alm disso, expressamente, determina a aplicao das regras previstas para a eleio e posse do Presidente da Repblica (CF, art. 77). Determina, tambm, que perder o mandato o governador que assumir outro cargo ou funo na administrao pblica direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso pblico e observado o disposto no art. 38, I, IV e V da prpria Constituio Federal. Alm disso, a Constituio Federal prev que os subsdios do Governador, do Vice-governador e dos Secretrios de Estado sero fixados por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, observando o que dispem os arts. 37, XI, 39, pargrafo 4, 150, II, 153, III, e 153, pargrafo 2, I. Por fim, completando a trplice capacidade garantidora da autonomia dos entes federados, os Estados-membros se autoadministram no exerccio de suas competncias administrativas, legislativas e tributrias definidas constitucionalmente. Saliente-se que, est implcita, no exerccio da competncia tributria, a existncia de um mnimo de recursos financeiros, obtidos

diretamente atravs de sua prpria competncia tributria.

4.

Repartio

de

competncias

princpio

da

predominncia do interesse
A autonomia das entidades federativas pressupe repartio de competncias legislativas, administrativas e tributrias, sendo, pois,

15

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convvio no Estado Federal. A prpria Constituio Federal estabelecer as matrias prprias de cada um dos entes federativos, Unio, Estados-membros, Distrito Federal e municpios, e a partir disso poder acentuar a centralizao de poder, ora na prpria Federao, ora nos Estadosmembros. O princpio geral que norteia a repartio de competncia entre as entidades componentes do Estado Federal o da

predominncia do interesse. Assim, pelo princpio da predominncia do interesse, Unio caber aquelas matrias e questes de predominncia do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matrias de predominncia do interesse regional e aos municpios concernem os assuntos de interesse local. Em ralao ao Distrito Federal, por expressa disposio constitucional (CF, art. 32, pargrafo 1), acumulam-se, em regra, as competncias estaduais e municipais com a exceo prevista no art. 22, XVII, da Constituio. O legislador constituinte, adotando o referido princpio, estabeleceu quatro pontos bsicos no regramento constitucional para a diviso de competncias administrativas e legislativas:

(1)

Reserva

de

campos

especficos

de

competncia

administrativa e legislativa (Unio - Poderes enumerados, CF, arts. 21 e 22; Estados - Poderes remanescentes, CF, art. 25, pargrafo 1 - Municpio - Poderes enumerados, CF, art. 30; Distrito Federal Estados + Municpios, CF, art. 32, pargrafo 1);

(2) Possibilidade de delegao (CF, art. 22, pargrafo 4 nico; Lei complementar federal poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias de competncia

16

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

privativa da Unio);

(3) reas comuns de atuao administrativa paralela (CF, art. 23);

(4) reas de atuao legislativa concorrente (CF, art. 24).

Unio, a CF enumerou competncias administrativas e legislativas. Aos Estados-membros so reservadas as competncias

administrativas que no lhes sejam vedadas pela Constituio, ou seja, cabem na rea administrativa privativamente ao Estado todas as competncias que no forem da Unio (CF, art. 21), dos municpios (CF, art. 30) e comuns (CF, art. 23). a chamada competncia remanescente dos Estados-membros, tcnica clssica adotada originariamente pela Constituio norteamericana e por todas as Constituies brasileiras, desde a

Repblica, e que presumia o benefcio e a preservao de autonomia destes em relao Unio, uma vez que a regra o governo dos Estados, a exceo o Governo Federal, pois o poder reservado ao governo local mais extenso, por ser indefinido e decorrer da soberania do povo, enquanto o poder geral limitado e se compe de certo modo de excees taxativas. Em seu art. 30, o texto constitucional determina competir aos municpios os assuntos de interesse local. No poucas vezes, a aplicao do princpio da predominncia do interesse esquecida no Brasil, em detrimento dos Estadosmembros e, em benefcio da centralizao na Unio.

17

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

5.

Problemas de

no

exerccio

da da

distribuio Constituio

constitucional Brasileira

competncias

Se teoricamente, a Constituio Republicana de 1988 adotou a clssica repartio de competncias federativas, prevendo um rol taxativo de competncias legislativas para a Unio e, dessa forma, mantendo os poderes remanescentes dos Estados-membros; na

prtica no se verifica tal equilbrio, exatamente, pelas matrias descritas no artigo 22 do texto constitucional e pela interpretao poltica e jurdica que, tradicionalmente, se d ao seu artigo 24. Ao verificarmos as matrias do extenso rol de 29 incisos e um pargrafo do artigo 22 da Constituio Federal 88, facilmente

perceptvel o desequilbrio federativo no tocante competncia legislativa entre Unio e Estados-membros, uma vez que, h a previso de quase a totalidade das matrias legislativas de maior importncia para a Unio (direito civil, comercial, penal,

processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho, desapropriao, guas, energia, informtica,

telecomunicaes, radiodifuso, servio postal, comrcio exterior e interestadual, diretrizes da poltica nacional de transportes, regime de portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e

aeroespacial, trnsito e transporte, diretrizes e bases da educao nacional, registros pblicos, etc). Alm disso, a tradicional interpretao poltica e jurdica que vem sendo dada ao artigo 24 do texto constitucional, no sentido de que nas diversas matrias de competncia concorrente entre Unio e estados, resultado membros; pode da disciplin-las diminuta a quase integralmente, legislativa teremos o

competncia excessiva

dos nos

Estadospoderes

gerando

centralizao

18

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

legislativos na Unio, o que caracteriza um grave desequilbrio federativo. O reequilbrio na distribuio das competncias federativas pode ser realizado em cinco campos: (1) Alteraes constitucionais; (2) Real exerccio das competncias delegadas (pargrafo nico, do art. 22 da CF); (3) Efetivo exerccio das competncias concorrentes (artigo 24 da CF) entre Unio e Estados-membros; (4) Maior atuao perante o Supremo Tribunal Federal no sentido de evoluo dos jurisdicional que e valorize reequilibre os os poderes entes-

remanescentes federativos; e

Estados-membros

(5) Adoo do princpio da subsidiariedade, em prtica na Unio Europia.

No tocante as (1) ALTERAES CONSTITUCIONAIS, h a possibilidade, dentro de um grande acordo poltico que preserve a autonomia dos entes federativos, da edio da emenda

constitucional com a migrao de algumas competncias definidas atualmente como privativas da Unio para o rol de competncias remanescentes dos Estados-membros e outras para as competncias concorrentes entre Unio e Estados-membros, para que nesses assuntos, as peculiaridades regionais sejam consideradas. Essa alterao constitucional no estaria a ferir a clusula ptrea prevista no inciso I, do artigo 60, do texto magno ("No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado"), uma vez que, essa proposta estaria

plenamente de acordo com os objetivos fundamentais da Repblica, entre eles, o de reduzir as desigualdades sociais e regionais (CF, art. 3, III). Sem qualquer necessidade de alterao constitucional, o (2)

19

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

REAL

EXERCCIO

DAS

COMPETNCIAS

DELEGADAS

(PARGRAFO NICO, DO ART. 22 DA CF) poderia encontrar um ponto de equilbrio federativo entre UNIO e ESTADOS. Em seu pargrafo nico, o artigo 22 do texto constitucional prev que lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. Dessa forma, todas as importantes matrias de competncia da Unio descritas no artigo 22 do texto constitucional podem ser delegadas aos Estados-membros, desde que: (a) seja aprovada lei complementar pelo Congresso Nacional; (b) sejam apontados os pontos delegados; (c) a delegao no gere discriminao entre os Estados-membros. Esse instrumento seria importantssimo, por exemplo, para que cada Estado-membro, atento s suas peculiaridades, pudesse

disciplinar pontos especficos das diversas matrias (conferir a respeito: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes, Competncias na Constituio de 1988 . So Paulo, Atlas, 1991), como por exemplo, relaes comerciais, ou ainda, do direito agrrio - cuja realidade diferente no Estado do Amazonas e em So Paulo -, no direito trabalhista, igualmente de realidades diversas; e, mesmo, no tocante ao direito processual civil e penal. Como exemplo do exerccio dessa delegao especfica, o Estado de So Paulo editou as leis ordinrias ns 12.64007 e 12.96708 (instituio de pisos salariais para os trabalhadores que especificou), nos termos da delegao contida na Lei Complementar n 103, de 14 de julho de 2000. Apesar do tmido exerccio desse mecanismo, tramitam no Congresso Nacional projetos de lei complementar visando a

concesso de delegaes (PLP n 27290; PLP 3303; PLP 4703; PLP 13607 - na Cmara dos Deputados, que autorizam os Estados a legislar sobre a mobilidade urbana, a partir das diretrizes nacionais

20

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

que estabelece; e PLS n 212005 PLS 522007 - no Senado Federal, que autorizam os Estados a legislar sobre o direito penal em questes especficas que define). O (3) EFETIVO EXERCCIO DAS COMPETNCIAS

CONCORRENTES (artigo 24 da CF) entre Unio e Estadosmembros acarretaria substancial recuperao de parcela legislativa dos Estados-membros em importantes matrias. O art. 24 da Constituio Federal prev as regras de competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal, estabelecendo quais as matrias que devero ser regulamentadas de forma geral por aquela e especifica por esses. No mbito da legislao concorrente, a Constituio brasileira estabeleceu a legislao concorrente no cumulativa, ou seja, a chamada repartio vertical, pois, dentro de um mesmo campo material (concorrncia material de competncia), reserva-se um nvel superior ao ente federativo Unio, que deve somente fixar os princpios e normas gerais, deixando-se ao Estado-membro a complementao, especficas. Como apontou Raul machado Horta, "a legislao federal reveladora das linhas essenciais, enquanto a legislao local buscar preencher o claro que lhe ficou, afeioando a matria revelada na legislao de normas gerais s peculiaridades e s exigncias estaduais. A Lei Fundamental ou de princpios servir de molde legislao local. a Rahmengesetz , dos alemes; a Legge-cornice , dos italianos; a Loi de cadre , dos franceses; so as normas gerais do Direito \constitucional Brasileiro" (MACHADO HORTA, Raul. Estudos de direito constitucional . Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 366). Assim, ao adotar a competncia concorrente no-cumulativa ou vertical, de forma que a competncia da Unio esteja adstrita ao com a edio de regras complementares e

21

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

estabelecimento de normas gerais, devendo os Estados e o Distrito Federal especific-las, atravs de suas respectivas leis, o texto constitucional seguiu orientao da Constituio de Weimar (art. 10). Este consiste em permitir ao governo federal a fixao das normas gerais, sem descer a pormenores, cabendo aos Estadosmembros a adequao da legislao s peculiaridades locais. Para exemplificar a importncia desse mecanismo,

importante lembrar que o Supremo Tribunal Federal entendeu, no tocante acessibilidade de pessoas portadoras de necessidades especiais no transporte coletivo intermunicipal, existir competncia concorrente, cabendo aos Estados-membros a competncia

legislativa plena para normas especficas, como por exemplo, exigncia de adaptao de veculos (STF, Pleno, ADI 9036, Rel. Min. Celso de Mello). Ocorre, entretanto, que os Estados-membros so extremamente tmidos na edio da legislao complementar, aceitando sem qualquer contestao a legislao federal que em matria

concorrente - acaba por disciplinar tanto os princpios e regras gerais, quanto as normas especficas. Medida de reflexos imediatos, a (4) MAIOR ATUAO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO SENTIDO DE EVOLUO JURISPRUDENCIAL QUE VALORIZE OS PODERES REMANESCENTES DOS ESTADOS-MEMBROS poderia, em pouco tempo, garantir uma maior equilbrio entre os entes-federativos. A doutrina aponta a tendncia do Supremo Tribunal Federal, principalmente na esfera das competncias concorrentes, em dirimir eventuais dvidas a favor da Unio (cf. a respeito: FERREIRA FILHO, Estadual Manoel e Gonalves, sobre Temas o de Direito Constitucional So Paulo:

questes

pacto

federativo .

Assemblia Legislativa de So Paulo, 2004. p. 160; TAVARES, Andr Ramos. Temas de Direito Constitucional estadual e questes

22

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

sobre o Pacto Federativo . So Paulo: Assemblia Legislativa de So Paulo, 2004, p. 166), porm, perceptvel que a atual composio do Supremo Tribunal Federal vem repensando esse modelo

centralizador fixado pr-constituio de 1988, o que demonstra a necessidade de um trabalho de conscientizao dos Ministros da Corte Suprema nos julgamentos mais importantes. A ttulo de exemplo, demonstrando a flexibilizao de posicionamento at ento arraigado no STF, sobre a necessidade dos Estados-membros observarem rigorosamente princpios estruturais institucionais da Unio, decidiu a corte, em relao investidura ao cargo de Procurador-Geral do Estado de So Paulo, a possibilidade de a Constituio Estadual prever a obrigatoriedade da escolha ser realizada entre integrantes da carreira, mesmo sendo diferente do modelo federal de escolha do Advogado-Geral da Unio (STF, Pleno, ADI 2581SP, Rel.Min. Maurcio Correa). Por fim, o texto constitucional oferece mecanismos para que, com a edio de leis complementares em importantes matrias, passe a ser adotado no Brasil, com as devidas adaptaes, o princpio da subsidiariedade, j em prtica na Unio Europia, por meio de protocolo datado de outubro de 1992. Nessa data, o Conselho Europeu de Birminghan reafirmou que as decises da Unio Europia deveriam ser tomadas o mais prximo possvel do cidado. Sob essa tica, o Conselho Europeu de Edimburgo, em dezembro de 1992, definiu uma abordagem global para a aplicao do princpio da subsidiariedade, prevendo

princpios fundamentais, diretrizes e procedimentos; sempre com a finalidade de prestigiar as comunidades regionais. Dessa forma, as propostas legislativas da Unio Europia devem analisar se os objetivos da ao proposta podem ser suficientemente realizados pelos Estados-membros, bem como quais tero seus reflexos e efeitos.

23

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

A idia aplicada federao brasileira - principalmente, no exerccio das competncias legislativas concorrentes e nas

competncias administrativas comuns - prestigiar a atuao preponderante do ente federativo em sua esfera de poder na proporo de sua maior capacidade para solucionar a matria de interesse do cidado. Exemplificadamente, h no Congresso Nacional, o PLP 38807, de iniciativa presidencial (MSC 372007), que prev a edio de lei complementar que fixar, nos termos do pargrafo nico do artigo 23 da Constituio Federal, normas para a cooperao entre Unio, Estados-membros e Municpios nas aes administrativas

decorrentes do exerccio da competncia comum.

6. Concluses
O texto pretendeu demonstrar a inexistncia de dvidas sobre a intensa ligao entre separao de poderes, autonomias, liberdades e federalismo, principalmente, levando-se em conta que a maior autonomia local para legislar, em importantes matrias, significa um maior controle sobre o centralismo e arbtrio estatal (em relao a esse tema, consultar importante artigo que analisa detalhadamente a posio dos Juzes da Suprema Corte norte-americana O'Connor e Scalia, em defesa da maior autonomia local - GELFAND, M. David, WERHAN, Keith. Federalism and separation of powers on a 'conservation' Court: currents and cross-currents from justices O'Connor and Scalla. Tulane Law Review. New Orleans, ano 2, v. 64, jun. 12990, p. 1443). Um dos principais pilares de sustentao do Estado Federal o exerccio autnomo, pelos entes federativos, de competncias legislativas pelos Estados-membros em matrias importantes e adequadas s peculiaridades locais.

24

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

Logicamente, muitos mecanismos polticos, sociais e jurdicos podem ser apontados para a obteno desses resultados; porm, no breve espao desse estudo, foram destacadas as seguintes

possibilidades:

(1) Alteraes constitucionais; (2) Real exerccio das competncias delegadas (pargrafo nico, do art. 22 da CF): (3) Efetivo exerccio das competncias concorrentes (artigo 24 da CF) entre Unio e Estados-membros; (4) Maior atuao perante o Supremo Tribunal Federal no sentido de evoluo dos jurisprudencial Estados-membros que e valorize reequilibre os os poderes entes-

remanescentes federativos;

(5) Utilizao do princpio da subsidiaridade.

*Alexandre de Moraes Professor Doutor e Livre-docente na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e Professor Titular da Faculdade Presbiteriana Mackenzie. Foi Promotor de Justia em So Paulo (1991-2002), Secretrio de Estado da Justia e Defesa da

Cidadania (2002-2005) e membro da 1 composio do Conselho Nacional de Justia (binio 2005-2007). Desde 2007, exerce o cargo de Secretrio Municipal de Transportes, alm das Presidncias da CET (Companhia de Engenharia de Trfego) e SPTRans (So Paulo Transportes Companhia de Gerenciamento e Fiscalizao do Transporte Pblico da Capital). Atualmente acumula a Secretaria Municipal de Servios.

25

RevistaLIBERDADEeCIDADANIA AnoII n.7 janeiro /maro,2010 www.flc.org.br

Fonte Revista LIBERDADE e CIDADANIA Senado Federal Anexo I 26 andar 70 165 900 - Braslia DF Telefone: (55) xx 61 - 3311 4273 E-mail flc@flc.org.br www.flc.org.br