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7.

Los significadosdeciudadaniaenAmericaLatina'
EvelinaDagnino"
EJ presentedocumentoesunaintroduccional debatelatinoamericanoacercade laciu-
dadanfa. En primerlugar. examinalascondiciones del surgimientode esta
nocionendiferentes paisesdel continente.En segundolugar. tratalasquese pueden
considerarcomo caracterfsticas generalesde la redefinicion de ciudadanfa que sub-
yaceasusurgimientoenAmerical.atina,Jigadoa los procesosdedemocratizacionde
las ultimas decadas. Esteanalisis tomacomoreferencia principal cl proccso
de redefinicion lIevadoa cabo en Brasil, parconsiderarlo como el maselaboradoyel que
ha sido. hastacierto punto. unareferenda para orros paisesen America Latinay en
otros lugaresdel mundo. En tercerlugar, enun intento porevitarlos de
lageneralizacionexcesiva.tomaenconsideradonlosdiferentesmaticesyacentosdeIii
nocion de ciudadanla, loscualesno solo pucden Ilegara proporcionarunacompren-
sionadicional acerca del debate, sinoque tambien hacen hincapicen lasdiferendas
espccfficas de lanocion de ciudadaniaen diferentes paises. Finalmentc, seocupade
las versiones neoliberales de ciudadania y de los dilemas que estas plantean a los
sentidosdcmocratizadores deciudadanfadeAmerica Latina.
7.1. Introducci6n
En las ultimasdos dCcadasla nocion de ciudadanfaha cobradocadavezmas impor-
tancia en el vocabuJario politico de America Latinay en o([as partes del mundo. En
America Latina su surgimiento ha estado Iigado a procesos democratizadores que
hantenidolugardesdeladecadadelosochenta,en especialenaquellospaisesquehan
tenido regimenes autoritarios. Sin embargo, en America Latina. la relacion entre la
ciudadanfaylasluchasporla democracia no seha percibidocomosi estuvierabasada
unicamcnteenlas implicaciones igualitariaspersonificadasenla versionc1asica de ciu-
dadanfa. La nocion de ciudadanfa se ha destacadoen las ultimasdecadas porque
rambien ha sido reconocida como un arma crucial no solo en las luchas en contra
~ i l ~ . ~
PublicadooriginalmenteporellnstituteofDevelopmentStudies,Brighton.Sussex(Inglaterra),colcccion
Materialde trabajo, N 258, EI presentetcxtose realizo por encargodelDevelopment Research Centn:
on Citizenship, and Accountahili{Y. Traductionde Dayanacones.
UniversidadEstatal Campinhas.
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l.ossignificad()s de ciudadanfaen America I.atina
de la exclusiony la desigualdadeconomicay social. sino, masimportante aIm, en la
ampliacionde lasideasdominantesde lapoifticaensfmisma.Asi, la redefinicion de
ciudadanfa. asumida principalmentc pormovimientos socialesy otrassectores de la
sociedadcivil enAmerica Latina, tenia, en primer
la intenciondeenfrentarlos
!fmitesexistentesde 10 quesedet1ne como la arena politica, que mClUye a sus parti-
sus instituciones. sus procesos. suagenday su alcance (Alvarez; Dagnino;
y Escobar, 1998). La ampliacion de la definicion de la politica con el proposito de
reconocer nuevos sujetos, asuntos. espacios e instituciones ha sido un paso crucial
hacia el restablecimiento de la de1l1ocracia en paises con gobiernos autoritarios. En
terminos mas generales. ha sido un paso esencial hacia la 'democratizacion de la
democracia'0 haciasu .
ParaalcanzarestasdosmelaS, laapropiaciondelterminociudadaniaimplieDuna
redellnicionde lasversionesliberalesde ciudadania,descritasdeforma paradigmatica
por Marshall (1950) en los arios cuarenta. La version liberal deciudadania domino
hastael momentoen el que los movimientos socialescomenzarana apropiarsedel
termino. Una redefinicion tal teniaquecomenzarpora!1rmarel caracterhistorico de
lossignificadosyContenidosde laciudadaniay, porconsiguiente,la necesidaddeajus-
rarlos a realidadesconcretasasicomoa proyectose intencionespoliticasespecificas.
La consolidacion de la ciudadania como estrategia (Wiener, 1992) 0 como proyecto
(Dagnino, 1998)combinael 'canicterOuidoy carnbiante desussentidos'(Menendez
asicomosuapropiaciony redefinicion intencionales.Ademas,y como
consecuencia. la ciudadaniasepresenta asfmismacomo un 'conceptomultifacetico'
(Wappenstein,2004). enel cualdiferentesdimensionesyacentossecombinanenconfi-
guraciones diversas. de acuerdo con los distintos Contextos historicosdecada
Enla redefiniciondelaciudadaniaenAmericaLatinahanparticipadotantoactores
socialesypolfticos, comoacademicos. En estesentido.esimportante reconocerqueel
debate academico 0 analitico acerca de la ciudadaniaestafuertemente marcado por
unarelacionccrcanaconel debatepolitico. La luchapolitica nosoloriene unimpacto
sobrelasvisionesanaliticasdelaciudadania,sinotamblensobrelosactores politicos
talescomolosmovimientossocialesylasorganizacionesnogubernamentales
lospartidospoliticoseinclusolossectoresgubernamentalesquehanincorporadoestas
diferentesvisionesendiversasformas.Ademas, vale la penaresaltarqueenAmerica
Latinaun importantenumerode intelectualesquetrabaJaneneste temasededican
alapoifticay con frecuencia tknenvinculos politicos0 partidistasreconocidos.
Granpartede laatraccionqueestosactoressentianhacialaciudadaniayhacia
su categorfa esencial de derechos, se debfa al doblc rol que ha tenido el termino en
el debate dado entre los diferentes conceptos de democracia que han caracterizado
la lucha poiftica contemporanea en los naises latinoamericanos. Por otra parte. las
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Estado, democracia Y populisrno en AIm' rica Latina
luchas organizadas por el reconocimiento y la extension de los dercchos contribuyeron
a que la extension e intensiflcacion de la democracia se concretaran mas. Asimismo,
la referencia a la ciudadania proporciono un terreno comun y un principio uniflcador
para una inmensa diversidad de movimientos sociales que encontraron en ellenguaje
de los derechos una forma de expresar sus exigencias, 10 cualles ayudo a escapar de la
fragmentacion Y del aislamiento. De esta forma, la construccion de ciudadania se
veia al mismo tiempo como una lucha general por la ampliacion de la democracia,
que era capaz de incorporar una pluralidad de peticiones, Y como un conjunto de
luchas especfflcas por los derechos fundamentales (vivienda. educacion, salud, etc.)
cuyo exito haria que la democracia se arraigara en la sociedad.
Como resultado de su creciente intluencia, la ciudadania pronto se convirtio en
objeto de conf1ictO. En la ultima decada los sectores dominantes yel Estado se han
apropiado del termino y Ie han dado un nuevo sentido que incluye una variedad de
nificados. Desde entonees. como parte de la agenda de reforma neoliberaL se comenza
a comprender y promover la ciudadania como una simple integracion individual en el
mercado. AI mismo tiempo, y como parte del mismo proceso de ajustes estructurales,
los derechos consolidados de los trabajadores latinoamericanos han ido desapareciendo
progresivamente. Paralelamente, los proyectos filantropicos delllamado Tercer Sector
se han expandido en numero y alcance, en un intento por ocuparse de la pobreza y la
exclusion, 10 cual implica oua version de ciudadania.
Hoy en dia las diferentes dimensiones de la ciudadania y el contlicto entre
sus diferentes usos Y deflnidones son c! tcrreno de la lucha politica en vados paises
de America Latina, en cuya mayoria se hace alusion constante a estas dimensiones.
Dichos conf1ictos reflejan la trayectoria de la confrontacion entre el proyecto partici-
y democratico para ejercer la ciudadania Y la ofensiva neoliberal para reducir
las posibilidades involucradas,
Este trabajo presenta cl debate latinoamericano sobre ciudadania.' En
examina las condiciones generales del surgimiento de esta nocion en diferentes
paises del continente. En segundo lugar. trata 10 que se puede considerar como carac-
teristicas generales de la redeflnicion de ciudadania que subyace a su surgimiento en
America Latina, as! como los procesos de dcmocratizacion de las ultimas decadas. Este
analisis toma como referenda principal el proceso pionero de redefinicion llevado a cabo
en Brasil, por considerarlo eomo el mas elaborado y el que ha sido, hasta cierto punto.
La autora agradece profunda mente a los autores de resenas bibJiograficas en diferentes paises. quicnes
hic\eron posible el anaJisis de este debate: Ernesto lsunza Vera (Mexico). Gabriel de Santis Feluan (Bra-
sil). Susana Wappenstein (Argentina). Margarita Fernandez (Chile) y l.eandro Penaranda (colombia).
Las resenas pueden ser consultadas en www.drc-citizenship.org.
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Los significados de cilldadania en America Latina
una referencia para otros pafses en America Latina y en otros lugares del mundo. En
tercer lugar, en lin intento por evitar los riesgos de la generalizacion excesiva. toma en
consideraci6n los diferentes matices y acentos de la nocion de ciudadanfa, los cuales
no solo pueden llegar a proporcionar L1na comprension adicional ace rca del debate, sino
que tambien hacen hincapie en las diferencias especificas de la norion de ciudadanfa
en diferentes paises. Finalmente, se ocupa de las versiones neoJiberales de ciudada-
nia yen los dilemas que estas plantean a los sentidos democratizadores originales de
ciudadania en America Latina.
7.2. El surgimiento de la noci6n de ciudadanfa como
referencia polftica en America Latina
Desde mediados de los aftos ochenta y la decada de los noventa los movimientos
populares, los sectores exc!uidos, las ONG. los sindicatos y los partidos de izquierda
han adoptado cad a vez mas la nocion de ciudadanfa como elemento central en sus
estrategias poHticas. Primero se tomo como referencia comun entre una varicdad de
movimientos sociales tales como aquellos conformados por mujcres, minorias etnicas
y negras, homosexuales. adultos mayores y jubilados. consumidores, ambientalistas,
trabajadores urbanos y rurales. y aquellos organizados alrededor de problemas
urbanos en las grandes ciudades, tales como vivienda, salud, educacion, desempleo.
violencia etc. (Foweraker 1995; Alvarez, Dagnino y Escobar, 1998). Estos movimicntos.
organizados con el proposito de presentar diversas reclamaciones, se dieron cuenta
de que referirse a la ciudadanfa no solo era una herramicnta uti! para cada una de
sus luchas especiflcas sino que tambien, en algunos casos, era un poderoso vinculo
articulador entre estos movimientos. La exigencia general por la igualdad de dercchos
encajada en la idea predominante de ciudadania. se extendio y se especifico posterior-
mente para ajustarse a las diversas exigencias en juego. Como parte de este proceso
de redefinicion de ciudadania, se puso un fuerte enfasis en su dimension cultural. al
combinar prcocupaciones contemporaneas con subjetividades, identidades y el derecho
ala diferencia. De esta manera, por una parte. la construccion de una nueva ciudada-
nia se vio como una forma de lIegar mas alia de la adquisicion de derechos legales. 5e
rcquerfa la consolidacion de sujetos sociales activos que definieran 10 que consideraban
sus derechos y que lucharan por su reconocimiento. Por otra parte, este realee en el
contexto afirmaba la necesidad de una transformacion radical de las practicas culturales
que reproducen Ja desigualdad y la exclusion en amplios sectores de la sociedad.
5i bien la nocion de ciudadania se extendio por todo el continente, tanto su
ritmo especifico como sus diferentes caracteristicas han sido determinados por los
contextos politicos particulares de cada pais. La emergencia de la nocion de ciudadania
que resulto relevante para el debate academico y politiCO se pudo observar primero
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Estado. democracia y populismoenAmerica Latina
en Brasil a comienzos de los ochenta, en Colombia y Peru a final de los ochentay a
mediados de los noventaenEcuador, cuandoestos paisesvicronlaascensionde movi-
mientosdemocraticos(MenendezCarrion,2002-2003). En Chile, e! terminGsurgioen
la segunda mitad de los anos noventa, advertido por la agenda neoliberal que para
eseentoncesestababienestablecidaenel pais. Mas tarde,enMexico, susurgimiento
coincidioconel declivedel regimendominantedel PartidoRevolucionarioInstitucional
ymasrecientementeenArgentinaobtuvo fucrzadurantela movilizacionsocialen
contra de la 'clasepolitica',2
Al determinarlasdiferenciasene1 uso de la nocion en America Latina, surgio
un conjunto de faetores interrelacionados. 1 factor individual mas importameparece
estar representadoporlasdiversasexperienciasde los movimientossocialesencada
region enparticular. Dc esta manera, tanto!adiversidadcomo laintensidadde tales
experiencias pucden explicar el surgimiento mismo de la nocion de ciudadanfa
comoconcepto relevanteene! debatepolitico, asicomolosdiferentesritmosdedicho
surgimiento. Ademas, y mas importante aun, los diferentes matices que obtuvo el
terminoenlos diferentespaisesse puedenrelacionarcon lasexperienciasconcretasde
losmovimientossocialesenloscualessedesarrollo.Asi. porejemplo,el enfasisenlos
derechos politicos, concebidos principalmente no solo como el derecho al voto, sino
tambienalderechoatenereleccionestransparentesyconfiables,predominohastahaee
pocoenel contexto mexicano. Dc otrolado,el enfasisenel derechoa la diversidaden
las lcndencias multieulturales ha adoptado una importancia particularen contextos
nacionales que han tenido una fuerte presencia de movimientos indigenislas, como
es el caso de colombia y Ecuador. La importancia de los movimientos de mujeres,
de afrodescendientesy de homosexuales, en paisescomo Brasil, tambien senalo la
imponanciadel derechoa la diversidad, pero en difercntes lerminos. La ausenciade
unaampliapoblacionindlgena,asicomounahistoriaracialeideologiasparticulares,
sonfactoresque puedcn habercontribuidoa lacreaciondedetlnicionesdelderechoa
ladiversidad no tanfuertemente marcadasporenfoques multiculturales.
Respecto de los contextospolfticos locales, unadimensionconstitutivacrucial
esla contiguracion particulardel Estadoy de la sociedadcivil, asicomo su relacion
mutua. Los signiticados particulares de ciudadania,en especial lascondicionesyel
ritmo de su surgimiento, pueden estar relacionados con estas configuraciones. Por
ejemplo, recientemente,lapuestaenpracticadel modeloneoliberalhacambiadoestas
configuracionesde manerasustancial, afectando asi lossignificadosde ciudadanfa.
En los paises en los que eI modelo neoliberal se implemento de forma temprana,
1
Los significados deciud.1daniaen America Latina
I
I
sistematicayvirtualmenteconsensual--quemego practicamenteeliminootrasalterna-
i
tivas las definiciones predominances de ciudadanfa siguen Iineamientos
I
neoliberalesy el Estado hasidoel protagonista de esta detlnician. Este pareceserel
I
casodeChile, dondeun Estadoneoliberalrecontlguradopuedehabersidoensimismo
el responsable de la emergencia de la nocion de ciudadaniaen el debate politico. En
connaste, en Brasil, durante la decada de los ochenca, unaconstelacion distinta de
tendencias hicieron posible quela sociedad civil, engeneral. y los movimientos so-
ciales,en particular, tuvieran unpape!destacadoen la apropiaciany redefinician del
terminodeciudadanfadesdesusdiversasperspectivas.Cuandolapuestaenpracticade
unaagenda neoliberalganafuerza, a mediados de los noventa, su definicion deciu-
dadaniasurgioenconnictocon la anterior, laeualestabaarticuladapormovimiemos
sociales;enconsecuencia, el neoliberalismo tuvo queenfrentarla.
La imporlancia de estas configuraciones se hace tambien evidente a la hora
de abordarun factor adicional en la determinacion de los diversos usosy sencidos del
termino de ciudadanfa como 10 es la historia nacionaL De esta manera, cobran pre-
sencia las aproximaciones particulares a la ciudadanfa---que ponen de manifiesto
lasformas especificasde lasrelacionesentreel Estadoy la sociedad,asfcomo de las
conflguracionesparticularesdeambos lascualespuedenayudara explicarlos for-
matos actualesde la nociondeciudadaniaen los diferentescontextosnacionalcs.
Porejemplo, se puedepercibirel pesode lasexperienciaspopulistasysuscorrespon-
dientesmodalidadesdeciudadanJa,enlasformasenlasquelosmovimientossociales
brasilerosinsislianen suamonomia,enfrentandoal Estadoya lospanidospo/fticos,
as!comoenlosmecanismospredominantesde participaciondirectayparticipativacomo
parteconsiderable de su nocian de ciudadanfa. En un sencido diferente, esa misma
experiencia tambiensepuedepercibirenlaexistenciapreviade un bastantepoderoso
'Ienguajedederechos', derivadodel reconocimiento de los derechossocialesestable-
cido por Vargas en los arios cuarenta, el cual aUano el camino para los regfmenes
populistasvenideros.
Otradiferencia adicional, que serelaciona con todo 10 anterior, es la forma en
que lagentesereflere a la idea de ciudadanfaen los distintoscontextos nacionales.
Mas aHa de losdiferencesrealcespuestosen diversasdimensiones de lanOCion, tam-
bien hayuna variacion en el grado de 'explicitud'y 'orientacian" de los analisis del
termino ciudadania. Aunque la referenda al termino es recurrentey los (emas que
abarean estos analisis son pnicticamence iguales, la articulacion de dichos temas
con la nocion deciudadanfaes mas0 menos explfcita. Asi, porejemplo, si en Brasil
El termino'clasepoHtica'haecreferendaal relativamentepequenogrupodepersonasquehanostentadO
el poderpoliticoenArgentina durantelasliltimasdeeadas.
Nota de Ia traductora: La autora usa las palabrasexplicitedness ydirectedness.
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Estado, democracia populismoen America Latina
o en Chile hay un numero importante de iniciativas enfocadas abiertamente en la
noci6ndeciudadania,enotrospaisesdeben plantearsediscusionesacereadelosmo-
vimientossociales, la sociedad civil. el espacio publico, la identidady, en
la participaci6n en Lodas sus diversas formas, para podercomprender las diferentes
'oximaciones al terminG ciudadania. Un analista mexicano, entre otros, subraya
que en c1 debate naciona! casi no existe una separacion conceptual entre sociedad
civil yciudadania (Isunza Vera, 2004).
Teniendoencuentaqueserclacionaconlosdesarrollosespecificosmencionados
anteriormente,unavariaciontalsigue[itmosparticularesyesmas0 menosimportante
del periodoquesetomeen consideraci6n.Por10 tanto,despliegues mas
implicitosysecundariosde lasnocionesdeciudadaniase hanvueltomasexplicitosy
centradosamedidaquese II evanacabonuevoscidos0 etapasdeprocesosdemocraticos.
Dichas etapas, por10 general ligadasa cambios en lasorganizaciones nacionalesde
lasfuerzas politicas, puedensuponeranalisismascentradosy sistematicosde lano-
cion deciudadanla.Ademas, un factordecisivo en estasdinamicasde ciudadanfaen
Latinoamcrica pareee ser un tipo de 'efeeto demostrativo' que se da entre diferentes
paises que aprendenentresfdesuspropiasexperiencias. Este procesosehaintensi
ficadoconel crecimientodclasredesregionalesdelos movimientossociales,deONG,
deacadcmicoseinc\usodepartidospolfticos.Un ejemploparadigmatieoalreapeetoes
la brasiiera del presupuesto participativo, que se inieio en 1989en Porto
Alegrey actualmenteestaencursoenvarios paises del continente.
7.2.1. La redeftnicion de la nocionde ciudadaniaporlavia
democnitica
Con eI propositode ajustarseal nuevo rol estrategicopropuesto porlos movimientoa
sociales,laredefiniciondeciudadaniatuvoqueenfrentarsealasversionesdominantes
existentes.Deesamanera,el puntode partidadedicha redefinicionhasidolaideadel
derecho a tena derechos, lacual respaldoel surgimientode nuevossujetos
quienes definen activamente10 que consideran sus derechosy luchan por su recono-
cimiento'< En eate sentido, encontrastecon los conceptos anteriores de ciudadanfa
como estrategia de las c1ases dominantesy del Estadoen la incorporacion gradual
y limitadadc los sectores excluidos-enlos cuales una mayor integracion social se
constituiaen unacondicion Hcita y polftica necesaria para la puesta en practicadel
SegUnalgunasdcflniciones de losparticipantesde movimientos sociales, en algunoscasosel termino
ciudadanfascconsidera como 5i estuvicraconstituidoporel proceso lIegaraella misma.De esta
manera, la agenciaylacapacidadde luchaseperciben como una desuciudadanfa, inclusosi
estanausentesotws
200
l.ossignific:ados de ciudadaniaCn America Larina
capitalismo-,estanueva estrategiahaceparte de un proyecto politico de los no ciuda-
de los excluidos. Es unaciudadanfa'desdeabajo'.
Conelfin decomprenderel significadocompletodedicha redefiniciondeeiuda-
dania, serevisaranbrevernentelosconceptosdominamcsdeciudadanfaqueexistian
amesenBrasil:'cidadania concedida' (ciudadaniaconcedida)(Sales, 1994)yrambien
Carvalho (1991), Y'ridadania n:iiu/ada' (eiudadania regulada) (Santos, 1979). Ori-
ginadasendiferentescontextos historicos,estasdosversionesestanprofundamente
en la Cultura polilica brasileray aun muy vivas en el imaginario
soeiopoliticode Brasil. Se puedenencontrarversionessimilaresalosdoscasosmen.
cionados, endiversos paises que comparten caracteristicas historicas, en particular
las politicasoligarquicas basadasen ellatjfundio. 5 La ciudadania regulada tambicn
escomunenestados loscualestomaronel Iiderazgoen laorganizaci6ndela
sociedad siguiendo lineamientos corporativos. Asi, la lucha de los movimientos so-
cialesporredefinirlaciudadanfaylastendencias particularesqueadoptoel
sedebenenmarcaren uncontextohistorico, como unaluehaporromperyconfrontar
lasconcepciones dominantesy las practicasguiadasporelias.
Santos (1979) aCllno la expresion 'cidadania relIu/ada' (ciudadanfa regulada)
parareferirsea10 quefuecl primerreconocimientorelativamenteamplioysistematico
de los derechos sOciales por parte del Estado en la historia brasilera, por medio de
la Consolidaci6ndelasLeyes Laboralesen 1943. Sin embargo,dicho reconocimiento
no tuvo uncanlcteruniversal sinoqueestabalimitado a los trabajadores; de heeho,
solo los trabajadoresqueejercfan profesiones rceonoeidasy reguladasporel Estado
eranquienes tenian acceso a los derechos sociales. 6 Lo mas importanteaun es el
hecho de que solo tenian aeeeso a los derechos sociales los trabajadores miembros
de sindicatos reconocidosy reguladosporel Estado,esdecir, quienesestabanbajosu
contro1. Estaversiondeciudadania,obramaestrade laambigiiedad, porasillamar!a,
entrelazodemaneraingeniosael reconocimientodelosderechos laexistencia
polfticadelos trabajadoresysusorganizaciones, mientrasmantenfael controlpolitico
sobre los sindicatosy los trabajadores. GraCias a esta ambigiiedad, dicha version se
constituyoenunodelos pilaresdelasestrucruraspopulistasquepresidieronla
brasilera hasta 1964.Ademas, promovio una interpretacion excluyente del termino
--.-- ._----._.....
Los lat!fi.mdios son las grandes extensiones de tierra pertenecientes a un solo propietario. basadas
usualmenteenmonocultivosyrnanodeobrabarata,caracterfsticosdela tenenciade tierraenAmerica
Latina.
Gradualmente sc han incluido nuevas profesioncs pew las exclusiones permanecieron por decadas.
Tal eseJ casode los ruralescuyosderechosfueron reconocidos s610 hasta 1964,0tambien
el de las empleadas quienes hasta el dfa de hoy no cienen acceso completoa los derechos
sOciales.
201
Estado, democuciaYpopuilsmoen America Larina
ciudadanfacomounacondicion relacionadaesrrictamentecon la manodeobrayque
aun permanecevivaenla sociedadbrasilera-'
Aunque10descritoanteriormcntemuestraclorigende estainterpretacion,Sales
(1994) expHca queel conceptodeciudadanfacomo una concesion ('cidadania conce-
dida') tienesusralcesenun pasadomas remoto. Secreeque surgioencl gobiernode
losgrandesterratenientes(latj/undistas), cuyopoderprivadodentrode susdominios
ruralessetomoenpoderpolitiCOal interiordel Estadoyde lasociedadbrasileradespucsde
la declaracion de Brasil como republica a fines del siglodiecinueve. Esta interpreta-
cion deciudadanlaesun intentopor relatar \0 quehubierapodido ser, de hecho, una
ausencia de ciudadanfa, En este sentido, tal interpretacion de ciudadanfa dependia
de unconceptodelosderechos mediados por relacionesde poderquese caracterizan
por el dominio y la sumision. trasladados del dominio privado al publico (civil); es
decir, losderecllosseconsiderabancomo favores, como 'regalos'de los poderosos.en
10 queSalesdenomina'unaculturadeladadiva' (eultura da dadiva) , La maxima: 'En
Brasil,0 sedanordenes0 seruega'(No Brasil au bem se manda ou bem sc pede), seg(Jn
Sales,expresaunconceptooligarquicoyautoritariodelapolftica,quesecaracterizapor
el favoritismo Ylos mecanismoscliente\istasYtutelares,La falta de distincionentre
lasesferas publicasy privadas obstruyela aparicion de una nocion de los derechos
comodemandasinalienablesYpromuevecl conceptodederechos como favores. Esen
este sentidOque la 'cidadania cOllccdida' puedeverse de hecho como unaparticular
'ausencia'deciudadania, Esta particularidaddepcndc del hecho deque mientraslos
derechosestenpresentesseconsiderancomoobsequios0 favoresdeaquellosquetienen
eI poder paraconcederlos, EI arraigodeesteconcepto en la culturabrasileraexpresa
lacapacidadde recuperaciondel autoritarismosocialy aunobstruyela organizacion
politicade los excluidos, extendicndoel control poHtico de laselites.
La preocupaciondelos movimientossocialesbrasilerosylatinoamericanospor
hacervalerel derecho a tenerderechosse relacionadaramenteconlosnivelesextre-
mos de pobreza y la exclusion aSl como con cl autoritarismo social penetrantc que
invadelaorganizaciondesigualyjerarquicadelasrelacionessocialescomountodo,
Las diferencias de clase, de raza, etnicas y de genero constituyen la base principal
paraunaclasificacion social quehistoricamentehasaturadolasculturaslatinoame-
ricanas,estableciendocategoriasjerarquicasdepersonasconsusrespectivos'Iug
ares
'
dentrode lasociedad.Dcestamanera, percibirla relevanciapoliticadelossignificados
culturalesarraigadosen laspracticassodales,haecpartedelavidadiariadelosgru-
pos excluidos. Dentrodelordenamientosocial autoritarioyjenirquicode lassociedades
Hastael dia de hoy, wandosondetenidos porun policia. los brasiJeros muestransu 'carnede trabajo'
('carteira de trabalho') para probarsuestatusde 'ciudadanosdecentes',
202
Los significactos de ciudadania en America Latina
latinoamericanas, ser pobrc no solo signit1ca tener privacion economicay material,
sino tambienestarsometidoa las reglasculturalesque transmitenunafalta cornpleta
de reconocimientodelagentepobrecomosujetosyportadoresdederechos. En 10 que
Telles (1994) llamola incivilidad arraigadaendichatradician,la pobrezaes unsigno
de inferioridad, unamaneradeseren la cuallos individuossonincapacesde ejercer
susderechos,Estaprivacionculturalimpuestaporunaabsolutaausenciadederechos,
que en ultima instancia se expresa a sf misma como lIna supresion de la dignidad
humana, se convierte luego en privacion materialy exclusionpolitica.
La percepcion deesteautoritarismosociaculturalcomo unadimensiondeex-
clusion, masaliadeladesigualdadcconomicaylasubordinacionpolitica, constituyo
un elemento importante en Ja lueha por la redefinicion de la ciudadania. Primero,
hizo claro que la luella por los derechos, por el derecho a tenerderechos, teniaque
ser una luella polltica en contra de una cultura penetrante de autoritarismo social.
Estopreparoel terrenoparaquelos movimientosurbanospopularesestab!ecieranuna
conexi6nentreculturaypolftica queencajaraensuacdoncolectiva
S
Dichaconexion
hasideunelementofundamental.alestablecerlaarliculacionconotrosmovimientos
socialesclaramentemasculturales, talescomo los movimientosetnicos, de
homosexuales, ecologistasy de derechos humanos, enla busgueda de relaciones
masigualitariasentodoslosnive\es,ayudandoademarcarunpanoramadistintivomas
ampliode la democracia, La referencia a los dercchosy a la ciudadanfa creeio hasta
constituir la esencia de un campo camun etico'politico en el cual unagran parte de
dichos movimientos yotros sectoresde la sociedad fueran capacesde compartirsus
luchasyapoyarse mutuamente. Porejemplo, el surgimientodel "Sindicato Cidadao"
(sindicatosciudadanos)acomienzosdelos noventaindicacl reconocimientodedicha
referenciadentrodel movimientosindicalbrasilero(Rodrigues. 1(97),tradicionalmente
propensoa concepciones masestrictasbasadasen terminosde clase,
Segundo, dicha percepcion apuntalo una ampliacion del alcance de la ciuda-
dania, cuyo significado fue mucho mas alia de la adquisician formal legal de un
conjuntodederechosdentrodelsistemapolitiCOjudicial.La luellaporlaciudadanfa
se presentode esta manera comounproyecto para una nueva sociabi/idad, esdecir,
un formate masigualitarioparaJas relacionessocialesentodoslosambitos, nuevas
reglas paravivirjuntosen sociedad (negociacionde eontlictos, nuevo sentidodelor-
den publico, de la responsabilidad publica, un nuevocontrato social) y no solo para
la incorporacion dentro del sistema polftico en susentido estricto, Un formato mas
Para un ejcmplo, entre muchos. de como los movimientos popularesdcsarrollaron esta concxion, ver
Dagnino(1995), Paraelanalisisacercade movimientosde habitantesde barriosmarginadosflavelado)
en la ciudaddeCampinas, vcr Paulo (1995),
203
Eswdo,dcmocraciaypopulismoen !\merica Latina
igualitarioparalasrelacionessocialesen todoslosambitossuponeel reconocimiento
delotrocomo portadorde interesesvalidosy de dercchos legitimos,Tambien supone
una dimension publica de la sociedad en la eual los derechos se pucdanconsolidar
como parametros publicos para la eonversaeion. el debate y la negociadon de con-
metos, haciendo posible la reconfiguracion de la dimension moral de la vida social.
Dichoproyectoperturbanosoloalautoritarismosocialcomo metodabasieode! orden
social en la soeiedades latinoamerieanas. sino tambien a los diseursos neoliberales
mas recientes queerigenel imeresprivadocomo unamedidaparatodo. obstruyendo
las posibilidadesparauna dimension etica de la vida social (Telles. 1994),
Tercero. como la nocion de derechos ya no csta Iimitada a las prestaciones
legales, 0 al aecesoa derechos previamentedefinidos. 0 al cumplimientodectivode
derechos abstractos0 formales. dennode la definicionse incluyelainvenci6n0 crea
ciondenuevosderechosquesurgendelasluchasespecff:casysuspracticasconcretas,
En estesentido. la puradeterminaci6ndel signiticadode los derechosy la afirrnacion
dealgocomo underecho.sonensimismosobjetosde luellapolftica, Los derechos de
autonomfasobreel propiocuerpo.a la proteccionambiental.alavivienda,son
(deliberadamentemuydistintos) de nuevosderechos,Ademas,estaredefinicionviene
a incluir nosoloel derecho a la igualdad. sino tambicn el derecho a la diferencia. la
cualespecifica. profundizay ampliael derecho a la
Una consecuencia adicional importante del alcance de dicha ampilacion es
que la ciudadanfa no estayaconfinada a los limitesde la relacion con el Estado: el
reconocimientodelosderechosregulanosololasrelacionesentreEstadoeindividuo.
sino tambien a la sociedadensf. comopanimetrosquepresiden lasrelacionessociales
en todos losambitos, EI procesodeconstrucciondeciudadanfacomolaafirmaci6nyel
reconocimiento de los derechos fue visto como un proceso de transformacion de las
enraizadasen la sociedad en suconjunto, Dicha estrategia politica supone
una reforma moral e intelectual; un procesode aprendizaje social, deconstrucci6n
de nuevas formas de relaciones sociales, Esto supone, por un lado, obviamente. la
constituci6n deciudadanoscomosujetossocialesactivos, Pero. porotro lado. para
la sociedad en conjunto. requiere aprender a vivir en diferentes terminos con estos
ciudadanosemergentesquerehusanpermanecerenloslugaresquefuerondennidossocial
y culturalmenteparaellos,
Finalmente. seencuentra un elementoadicional deestaredefinici6n que tras-
dende una referencia central en el concepto liberal de ciudadanfa: el derecho a la
inclusiony a lapertenenciaa unsistema politicodeterminado, En Brasil. 10 queesta
Para unadiscusi6nsobreciudadaniaylasrelacionesentreelderecho a la diferenciayel derechoala
igualdad. ver oagnino(1994),
204
Los significado, de ciudadaniacn:\merica Latina
en juego en las luchaspor la ciudadanfa. masqueel mero derecho a serconsiderado
como un miembro activo de la sociedad, es el derecho a participaren la definicion
misma deesasociedadysusistemapolitico, el derechoa dennirla sociedaddela quese
qUiere sermiembro, La participacion directa de la sociedad civil y los movimientos
sOcialesenlasdecisionesestatalesconstituyeuno de losaspectosmascrucialesen la
redefinicion de ciudadania, porque transmite el potencial para las
radicales en la estructura de las relaciones de poder de las sociedades latinoameri
canas, Practieas poliricas recientes. inspiradas pore"ta redefinicion de cludadania,
alimentanlasposibilidades futuras, Un ejemploes el presupuesto participativo. qne
se ha implcmentado en las ciudades gobernadas por el Partido dos Traba/hadorcs
(Partido de losTrabajadores IYf) en Brasil.10 Por medio del
lossectoresmarginadosysusorganizacionessehanabierLO unrspa',-iopaL" cl cnmrol
democraticodel Estado a traves de la participacion cfcctiv;J de los cil,ldadalIOs en la
tomadedecisiones, EstapracticacomenzoenPortoAlegre, 31 Sill'd,: Brasil. en 1989, y
existeencercade 100ciudadcsdel pafs"ysee:;ta cOllsiderandoStl
cion en Mexico, Uruguay, Bolivia. Argentina. Colombia. Peru y Ecuador, entre otros,
Tambien inspirados por esta noci6n de ciudadanfa. la luclla de los movimientos so-
cialesyotro8seetoresdelasociedadcivil presionaronporla inclUSiondemecanismos
de democracia directay participativaen la Constitucion brasilera de 1998, cOllocida
comola'Constltuci6nCiudadana',Se incluyo laercadondeconsejos administrativos
parala politica publica(ConselhosGestores dePolfcicaspublicas). con igual numero
de miembrosdela sociedadcivilydelgobierno. a nivellocal,estatalyfederal. parade-
sarrollarpolfticasenasuntosrelacionadosCOn la salud. lainfanciay la adolescencia.
los servicios sociales. las mujeres. etc. lnnovaciones institucionales similares estan
sUrgiendoentodoelcontinenteComo respuestasa laspeticionesdelosciudadanospor
compartirel poderen la tomade decisiones de polfticaspublicas. desde los 'consejos
electoralesciudadanizados' del Instituto Federal Electoral en Mexico. hasta los con
selhosgestoresen Brasil0 las'mesasdeconcertacion'enPeru.pormencionaralgunos
ejemplos,Sinembargo.cl alcaneede lasposibilidadesefectivasdeestosnuevosarre-
glos institucionalesparala participacionenlos procesosde tomade decisionesvarfa
considerablementepordistintas razones. Ademas. en muchosparsesse haaprobado
la legislacion quedenney formaliza la participaei6n ciudadana.0 estaen discusi6n
su aprobaci6n (leyes de participacion en BoliVia. Ecuador. Colombia. Venezuela. Ni-
'" Paralosprocesosdelpresupuesroparticipativo,vcrSantos(1998).Avritzer(2002).Abers(1998). Baierle
(1998), fedozzi (1997).AvritzeryNavarro (2003),
Debido a su exito. el presupuesto participativo (PPJ ha sido adopmdo porotros partidosen Brasil re-
cientemente.Algunosdeellos [ienen motivacionesclaramente popu!istas paraapoyarel pp.
205
Estado, democraciay poruiismo en America Latina
caragua. EI Salvador, ParaguayyChile). La variacionen los sentidos atribuidos a la
participaciony lasdiferentes formas que puede asumir, se haeeevidente incluso en
el discurso legal formal deestasleyes,Estasdiferenciasestiinporsupuesto muypre-
sentesen lasluchaspoliticasquehanrodeadolaformulaeionyla puestaen
de estasleyes. as!como enel debate politicoy academico acerca de la participacion
yCoelho, 2005).De todasmaneras,sucentralidadrespectodelasnociones
de ciudadania,y tambien de las definiciones actuales de democracia, es relevantey
re(Juiere un estudio masamplio,
7.2.1.1. Ciudadanfay participacion
Entre las diferentcs [acctas que sc combinan en el concepto de ciudadania enAme-
rica l.atinaactualmente. h participaci6n parece serlamasdestaeada. Debidoa csto.
:.;ran parte del ut:bate aeercCl de la ciudadaniaseencuentraen los analisis acerca de
la panicipClci6n, De esmmallera, diferentespuntosdevistaacercade la participaci6n
sllponen, con frecuencia, conceptosalternativos de ciudadania.
Los analisrasy los activistashanvisto la partieipacioncomo un
y una condicion. pero tambiencomo unagarantiade la democraciay la ciudadania.
[ste enfasis en la participacion transmite una idea de ciudadanfa como forma de
accion,denotadaporla ubicuaexpresi6n'ciudadanfaactiva': serciudadanosignifiea
participar, Juchar, cjerccrel derecho a participarcon el proposito de alcanzar, mate-
rializarygarantizarotrosderechos.Ademas,dichoenfasisconfrecuenciaseSOiJre00l1C
con unacentoenlaciudadaniacomoprocesode constitucionde los sujetos, esdecir, ser
un'ciudadanoactivo' significaserunsujetopolitico, conscientede susderechosy de
suooderde lucharporellos.
Si la idea de participaciones practicamente unanime en cuanta a que es una
dimensioncrucialde laciudadania, ladistincionentrelas diferentes perspectivasde
ciudadaniaes entonees transferidaa ladiferencia entrelos diversos conceptosde la
particlpacionensi. En lagamadeestasdiferentesperspectivas,esposibleafirmarque
un extrema esta representado por unaconcepcion arraigada en la diseminacion del
termino 'ciudadania' como sinonimo de 'poblacion', 'habitantes'0 'la sociedad en
general'. Inclusoenesteusoindefinidode la palabraseencuentrael reconocimiento
dequela poblacion esr<l. formada porciudadanos, portadoresdederechos, 10 cuales
luegoreconocidoeneldiscursopoliticocomounareferendanecesaria.EnMexico,por
ejemplo,esteusode la ciudadanfasegeneralizoenlosultimosseisailos, expresando
los cambiosenla naturalezadel regimen poiftico. No escasualidadqueseaenBrasil
elpaisen el cualesteusoesel menosfrecuente. debidoal rol masantiguoy mascon,
solidadoquedesempenalanociondeciudadaniaenlaartieulaci6ndeunproyectopolitico
democratizador. En algunos paises como Argentina. este uso se puede vcr como un
206
Los significados de ciudadania en America Larina
sfntomade larupturacon la del pueblo, 10 cual indicarfa ladecadenciadel
paradigmapopulistapredominanteanteriormenteen las relacionesentreel Estadoy
lasociedad (Chcresky, ~ ~ ~ ..
La expresi6n'participaci6n ciudadana' podrfa representarunpasoadelanteen
dicha gama, enla medida en que incluye entreesos derechos el de participaren los
asuntospublicos, aunquesinaclararlas condiCiones. lossignificadosy el estatusde
dicha - ~ - . _.-
Enelotroextremodelagamaseencuentranconceptosmasclarosyradicalesde
laparricipacioncolectivaysocial,constitutivadealgunasperspectivasdeciudadania.
en los cualesya sehan establecidoespaciosde
ciudadanaconpodcrdeliberativo, usualmentemediantela luchapreviaporel derecllo
a la participacion. r:n eSlOS casos, lil participaci6nciudadanacon frrctlcl1cia signiik::\
'comparlir1..'1 poder' en lasdeeis/ones que se refierell a las politicas publlcas 0 al pre-
supuestomunicip::lI, porejemplo. Ell mediodeestosdos extremos hayunapluraJidad
de puntasde vistaque ligancl ejcrcicio de laciudadanfacon unavariedad de [ormasde
particlpacioncolectiva, aspectosqueserelacionande manera masdircctaconlasde-
cisiones estatales(eonsUltas, Controles, monitoreos, control social, etc.), as!como la
organizacion politicaen ladefensade la crcacionde derechos (movimientossoclales,
ONG y una pluralidaddearticulacionesy redes sociales mas
Tal como sucede con la nodol! de ciudadanfa, los conceptos de partlcipacion
entranenconflictoentrelosdiferentesproyectospoliticosquetienenperspectivasdiver-
sasde democracia. De cstamanera, existeunapreocupacionpersistentepordefinirla
participacioneinelusoporestablecertipologfasde losdifcrentestiposde
(porejemploenGonzalez, yBolivar, 1997; Durand Ponte,
Unode los prlncipalescriteriosparadistlnguirlos diferentesconceptosde ciu-
dadanfa esestablecersl estos atribuyen 0 no un caracter poiftico a la participacion.
Para Bano(1998), parejemplo, enclarocontrasteconlas perspectivasqueenfatizan
la distribucion del poder, la participacion ciudadanasedeberfaentendercomo la 'in-
tervenci6n de los interesesprivadoscolectivosen las actividades publicas', diferente
de la 'Simple participacion polftica' de naturaleza asociativa. Mas recientemente, la
nocion de 'capital social', fuertemente relacionadacon los enfoques neoliberales, se
estaasociandocada vez masconlasnocionesdeparticlpacionydudadania(Salazar
1998; PNUD, 2000).
EI enfasis puesto en la partieipacion tambien retleja y responde a las confi-
guraciones particulares de los contextos nacionalesy al debate politico interno. En
Chile, por ejemplo, la discusion acerea de la ciudadanfay la participaci6n csta fuer-
temente infiltrada por una resistencia de la socledad chilena a la accion colectiva y
alapanicipacion,como resultadode un Estadohistoricamentecentralizadoy porla
207
Estado, cle.mocracjaypopulismoen ,\meriea Latina
ausenciadeconfianza,tantoinstitucionalcomointerpersonaLa nivel cultural(Arrau
y Avendano, 2001 y 2003; Martinez Keim, 2001 y 1999;Jans, 2003; Salazar, 1998).
En los conexperienciaenla luchaarmada,manifestacionesparalelasde parti-
cipaci6nhansidoaclamadascomouna 'rehabilitaci6nde laesferapolltica'yhansido
tomadascomoexpresionesdeformacion de un movimientociudadanoyde expansion
de la esfera publica (verCheresky, 2001 y2002 sobreArgentina; y Gonzalez, Segura
y Bo\lvar, 1997acercade Colombia).Oleadasrecientesde movilizaci6nenArgentina,
atrafdasporel ubicuosloganiQue se vayan codos!, en referencia a la totalidadde la
elitepolitica, estanen el centro del debateacerca de la participacionysusignificado
respecto de la nocion de ciudadania (Cheresky, 2002; Wappenstein, 2004; Brioneset
at. 2004, entredocenas de otros trabajos). La principal pregunta en discusi6n es 5i
estos nuevos formatos expresan 0 no las demandas relacionadas con la ciudadania,
o sl solamente sugieren un rechazo generalizado de la polilica. En Brasil. el debate
actual acerca de la participacion demOWltica se centra, en su mayorparte, enesta-
blecer hasta que pumo la participacion ciudadana, prevista en los nuevos formatos
inslitucionales creados despues de la Constitucion de 1988, fortalece laciudadanfa,
De estamanera,la discusionsecentraen losIimitesylosobstaculosquelap(lrfirin;,rjAr
enfrenta en dichos espacios, asicomo en los resultados positivos que ha
(Tatagiba, 2002;Avritzer, 2002).
EI fuerreenfasispuestoenla partieipacioncomoelementocentraldelaciudada-
nia ha rccibidociertaserlUcas, Una primera lineaexpresasupreocupacion por10 que
se comounareificacion0 mistit1caci6nde laparticipacion.Munera
ejemplo, llama laatcncionsobrelos analisisquehanvaloradode unaforma
laoarticioacion, loscuales la hantransformadoen un Dolo virtuosoopuestoa lana-
turalcza restrictivay del rellimen oolitico colombiano. Oieha tendencia
analitica dominante habria de
propldUOdeotrasformaspoliticasvaliosas
yexpreslOnestalescomola representaclon,ladelegacion,etc.MenendezCarrion(2003)
critieaestatendenciaporqueasume unaconexionentreparticipacionyciudadaniaque
no deberiadarseporsentada, percdeberia permanecercomo una'preguntaabierta'.
Paraestaautora,el significado,elalcancee importanciade fa participacionrespeetode
laciudadanianecesitaexaminarseencadacasoconcreto:'lasaccionesparticipativas
ydemovilizacionno estannecesariamenteligadasalacomprensi6ncivicadelambito
nl como unantecedente ni como unefecto' (Menendez Carrion, 2003: 27).
Ademas,laapropiacion recientedelaparticipacion(as!comodelasociedadcivil
ylaciudadania) porpartedelos proyectos neoliberalesenAmericaLatina,menciona-
dosanteriormente,esvistacomola responsabledelacrecienteambigiiedadsuscitada
alrededordelterminoydelaspracticasparticipativasensfmismas.Deesamanera,el
208
Los significados de ciudadania en America Lanna
enfasisen la participacioncomo una dimension de laciudadaniahasidorecibidode
maneracritica pordlferentes analistas,quienesyen una 'paradoja' (Guerra, y
unos'efeetosperversos'(Oagnino,2002)enlasrealidadesactualesde
America Latina. GuerravelosprocesosexistentesdeparticipacionenChileyAmerica
Latina,enespecial a nivellocal,comouncampodeconflictoentrelosquebuscanla Ins-
trumentalizacion de dichos procesos paraalcanzarlasmetas del proyecto neoliberal
y aquellosqueluchanen contradeesteproyectodesdela perspectivade ladefensay
laextensiondelejerciciodelosderechoshllmanos,lademocracia,laautonomiasocial
y las reformas profundas a la sociedadpoliticayal Estado.
La reeonciJiacionentreel enfasispuestoenlaparticipacionyenlos mecanismos
de la participacion democratica como instrumentos de cilldadania, por un lado, y las
formas tradicionalcs de democracia representaliva, por otro, es tambien una preocupa-
cion imoommtf'dentrodel debate. Esta reconciliacion se ha dadode maneraespecialen
enloswalesproliferanlasexperienciasparticipativas, usualmente
en relacion con los cambios constitucionales que han reconocido la legitimidad de la
democracia directa, como son Brasil y Colombia. EI problema es dificil, pues estos
nuevosmecanismossehanestabkcidoenpartedebidoaundescontentogeneralizado
con el funcionamiento de la democracia representativa, y con suincapacidad para
representardemaneraefectivael interespublicoypromoveryextenderlaciudadania.
Lamayoriadelosdefensoresdelademocraciaparticipativaafirmansucaractercomple.
mentariodel enfrentamientodirectoa lasinstitucionesrepresentativastradicionales,y
compartenlaideadequelaexistenciadeestetipodedemocraciaafectarfade manera
ytransformariadichasinstitueiones.Sinembargo,enla practica,losconftictos
sedanentreinstirucionesy mecanismosque,dehecho, portandiferentesorfgenesde
legitimidad.Ademas, algunosanalistashanidentificadoel riesgode corrosionulterior
de laimagendeinstitucionescomo los partidospoliticosylos parlamentos,quehasta
ahorahansidoinSlrumentosvalidosenlaconstrucci6nde ciudadanfa, haciendomas
graveaun unayaexistente 'crisis de representaci6n' (Pachano, 2003).
7.2,1.2. Ciudadaniay derechos humanos
La relacionentreciudadaniayderechoshumanostuvounrolcrucialenel surgimiento
mismo de la nocion de ciudadaniaen variospaises deAmerica Latina. La lucha por
los derechos humanos constituyoel nUcleo de la resistencia inicial en contrade los
regimenes autoritariosenpafsescomoArgentina, BrasilyChiledurantelosanos setenta.
TambiensematerializomastardeenPeruyColombia, paisesenloscualesla situacion
del conftictoarmado,queha involucradoa lasfuerzas militaresya laguerrilla,llev6
a reclamarla paz, basandoseen la defensade losderechos humanos. Es posibledis-
eutirla ideasegUn lacualenestasluchasse encuentranlosorfgenesde las nociones
209
Estado, democracia y populismoen America Latina
y las actualesdeciudadania. Dichoargumentosejustil1ca por unaseriede
elementos. Primero, la referendaa losderechosy el recursoa los instrumentos
cialesylegales,quefueronlasprincipalesprescripcionesusadasporlosmovimientos
dederechoshumanos,introdujeronunanuevabaseculturalypolfticaenlacualsepodia
desarrollarla ideadeciudadania. Dicha baseimpJicaba uncambioimportanteenlos
puntosde vistadelos sectoresopositoresde izquierda, hastael puntode quesehizo
necesaria una confianza relativa en las instituciones politicas, En segundolugar, se
el de los dereehos humanos de manera importante 2002;
Peruzzotti,2002;PanfiehiyMunoz,2002),loscualesinclufanahoraunaampliagama
de derechos que !levo al desarrollo de una 'politica de derechos'y a una nocion de
ciudadania capazde incorporarlos. Desde e\ intens inicial por las violaciones a los
dereehoshumanos,talescomocl encarcelamicntoarbitrario,la torturayladesaparicion
y el asesinatode personas,laideade losdercchos humanoscomenzoa serconcebida
como un 'derccho a la vida' y por consiguientc se empezarona inc1uir reciamos por
los dcrechos sociales tales como la salud, la educacion, la vivienda, el emplro, etc.
La categoriade'vlctimas'de dereehos humanosseexpandio: victimasde la represion
durante la dictadura, v[ctimas de violencia policial 0 victimas de planes de ajustes
economicosydesuconsecuenteredm:ciondederechossociales;asiexpandida,encon-
tro un 'comundenominador'enla dederechos (Wappenstein, En un
Iibro tituladoDemocraciay derechos humanos en Mtixico, escrito porSotoMartinezy
Reygadas Robles-Gil (2003)se presenta unejcmplotfpicoquefusionaestudiosde caso
enfocadosen la lueha de las mujeres trabajadoras en la industriamaquiladora, 12 en
laluella porlaautonomfade unpueblo indigenayeneiudadanosque seorganizaron
para intervenirenla creacion de po)[tieas soeiales. En tercerlugar, los movimientos
dederechoshumanosde losafiossetentayochentapudieronestablecernuevasprac-
tleasyprinciploseticosqueeontinuan enlasluchascontemporaneasporla
ciudadanfa.Analizandolaexperiencia wappenstein(2004)argumentaqueel
"movimientodederechoshumanosdio a unaculturadederechosbasadaenuna
dimensioneticaquehoyendiaapoya laeonfrontaciondel reduceionismoeconomicoy
matcrialistadel modeloneoliberal".Ademas, "lasorganizacionesdedereehos huma-
nos proponenunmodeledeactivismoqueesautonomo,creativoyquecon freeuencia
involucra aetores y practicas no tradleionales. Con unageneracionentera de lideres
desaparecidos (se agrcga enfasis),13 en gran parte ha sido el activismoen
12 Lasmaquiladorassonplantasdeensamblaje,localizadasen especiala10 largodelafronteraentreEstados
UnldosyMexico,a las cualesseBevandesdeel losmaterialesydesdedondese regresaelpro-
ductoterminadoalmercadooriginal,canelproposito obtenerventajasdelamanodeobrabarata.
'Desaparecidos' se reliere a aquellas personas secuestradas porla policia y los militares durantelas
dictadurasde los ailos setentay ochentaenAmerica l.atina, queluegodesaparecieron sindejarrastrO
alguno, usualmente trashabersido torturadosy asesinados.
210
l.os signincadosde ciudadaniaenAmerica La tina
derechos humanos el modelo de la praxis poJitica y la 'ciudadania independiente'"
2004: 21-2).
Por10 demas,a medidaquedesaparecieronlos regimenesautoritarios, los movi
mientosde derechos humanos tambien redefinieronsusobjetivos hacia temas como
la lmpunidady la responsabilidaddelosfuncionariosdelgobierno, los militaresy la
poJida. Apartirde o ~ anos noventa, cl conceptodeimpunidadporviolaciones pasa-
dasa los dercchos humanos, tambien serefiere cadavez masa lacorrupcion de los
funcionariosestatalesylaselitespolfticas,10 cuaillevaa uncrecientemovimientoque
poneimportanciaa la aceptacionde la responsabilidadya la rendiciondecuentasen
diversos paises de America Latina. SegUn Peruzzotti y SmulovilZ (a quienes se hara
referencia masadelante) "las practicassocialmentetoleradas, nocuestionadasante-
nosolose perciben enla actualidad como unaafrenta, sino que tambien
se haee referenciaa eliasen forma de reclamosorientadosa los derechos"
En situacionesde conflictoarmadopermanente. comoesel easode
ladefensade los derechos humanoscomoelementocrucialde lacilldadanfaschaen-
frentadoa nuevosdesarros. Romero(2003)identitlcauna'disociacionentreseguridad
y democracia', en la cual la seguridadse presenta como un prerrequisito 0 valorpor
el eualsedeben sacrifiear los dereehosy la libcrtad, negando asicualquierconcepto
viablede ciudadania. La mismacontradiccionesta presenteen quienesreclaman por
losderechosyal mismo tiemponiegan la legitimidaddel Estado. Romero tambiense
centraen lasituaciondel desplazamientoforzadoy sefialacomoel Estadoadmiteel
deberquetieneeneI reconoeimientodederechosespecialesa la
10 eual revela, en la practica, su incapacidadpreviaparagarantizarcondicionesde
ciudadania.
7.2,1.3. Ciudadaniay mqjer
Los movimientos de mujeres han sido unade las fuerzas lideres en fa lucha por la
y la cilldadania en America Latina. AI igual que en muchas partes del
mundosuluehaporlos sinembargo,haestadoacompaiiadaporundebate
importantesobrelanocion deciudadanfay la inspiracionoccidental, blancay mascu-
Bna de su version predominante. De estaforma, como en otraspanesdel mundo, el
debatelatinoamericanohaestadofuertementeintluenciadoporlacrftieaquela teoria
feminisla ha hechoa la ciudadania. Dieho debateseenfoea en el concepto universal
de eiudadanfa, enla rigida separacion entre los sectores privadosy publicos, y en la
exclUSion delosderechos sexualesy reproductivos (Molina, 1998).
En contra del concepto universal de ciudadania, los movimientos de
hanhechovalerel derechoa Ja diferenciacomouncomponentenecesariodelacillda,
dania.Ademas,estaimDosicionsehaextendidohastaincluir'las
entrelas
211
Estado, democracia Y pOjlulismo en America Larina
difercncias',es decir, reconoccrqueexistendiferencias importantesentre lasmujeres
y raciales, porejemplo) que no sc pueden ocultar bajo una unica identidad.
Asl, el rcconocimicntode reclamos espccfflcosporlosdereehosprovenicntesde estos
grupos de mujeres ha hecho parte del debatc latinoamericano sobre la ciudadania.
Richards (2003), por ejcmplo, cxponc las diflcultades enfrentadas por las mujeres
mapuches en Chile ensu rclacion con el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), la
agendaestatal a cargode los derechos de las mujeres, en su renuencia a reconocer
los temas de las mujeres
En su investigacionsobre mujcrcsyciudadaniaen Mexico, Dominguez (1999)
mostro como las mujeres urbanas, por ella entrevistadas, atribuyen enfasis cspeci-
fleos a la nocionde ciudadanfa. Junto con elementosgeneralizados, tales como la
asociacion entre ciudadania y participacion polftica, la responsabiJidad social, el
compromisocon un proyecto colectivo local 0 nacional, las mujeres tendian a hacer
cnfasisenel respetoaladiversidadyalapluralidadcomo elementosimportancesde
laciudadanfa.Aun masimportanteesel hechode que propendierana 'entrelazarlos
procesospublicosy privados' (Dominguez, 1999: 18), estableciendo asiunarelacion
entreciudadanfaydominioprivado.Ademas, Feijoo (1998) senalaqueenArgentinaeste
es unrasgoreconocidoenlosmovimientosde mujeres,10 quesetradujoalapracticaen
el original lema"10 personalespolitico", ampliandoas!el significadodeciudadanfa.
Esta relacion se haec evidente no solo cuandosurgenen laesfera privada reclamos
por los dercchos, sinotambiencuandoseentiende la ciudadanfacomo, por
'un desarrollo personal independiente',
La ideade 'desarroHopersonal'comocomponente importantede laciudadanfa
estambienmencionadoporSchildensuanalisisde lamlljerchilena(1998), senalando
losdiferentessigniflcadosque haasumidoenanosrecientes. La piedra angulardela
'agenda feminista' desarrollada porlos movimientosde mujeres con el propositode
desatlarlastradicionales feminidadesy promover subjetividades femeninasalterna-
tivas,el'desarrollopersonal'setornoen untemacentralde laspoliticasneoliberales.
Destinadosa'integrarjenirquicamentealasmujerespobresydec1asetrabajadora',de
acuerdocon el movimientode MujeresPopulares, estosprogramascitadosporSchild
tratan a las mujeres como 'individuos aislados, impidiendo la creacion de espacios
colectivosendonde las mujeres puedanarticulary presentarsus propias peticiones'
(Schild, 1998: 108). Por otro lado, en contraste con el significado liberador de las
definiciones altemativasdel yo en la agendafeminista, la concepcion dominantede
ciudadaniaendichaspoliticasdictaque lasmujeresdeben 'desarrollarsuindividua-
lismo pormediodel mercado' (Schild, 1998: 110).
El interesporunaasociacioncercanaentreciudadaniayparticipacionpolftica,
mencionadoanteriormente, tambienesta presence en los analisisde la participacion
212
Los significados de ciudadania en America Latina
femenina.Al evaluarlaspOliticassocialesparaeI desarrollode laciudadanfafemenina
y paralademocratizacionde losgobiernoslocalesenChile, Provostey Valdes
senalanquelaintensaparticipacionde las mujeresnose traduceenuna referenciapo-
Ifticay refuerzaCon frecuencia los rolestradicionalesdel Ademas, laestrecha
relacion entre participaciony la sllperacion de la pobreza en los programas locales,
fortalecelainstrumentaciondela participacionY de ladolosaspectosmasactivos
de laciudadanfa. Los estudiosacerca de laparticipacionpolfticade las mujerescon-
servadorasen Mexico, agudizadaconiasubidaal poderdel PartidoAccion NacionaI
PAN, mostro una consolidaei6n de los roles tradicionales de las mujeres y ninguna
correlacionentreel incrementodeesaparticipaciony los avancesenciudadanfa, mas
aliadeunotorgamientodepoderesalasmujeresinvolucradas(BarreraBassols,2000;
Ramirez Saiz yDe laTorre, 2002).
7.2.1.4. Ciudadaniay diverSidad racial, etnicay cultural
EI debateaeerca de la ciudadanfaen America Latina ha tenido unafuerte influencia
del surgimicnto de las 'polfticasde difercncia'0 'polfticasde identidad' enla
APilrtc de los movimientos de mujeres, otros han vistaen la nocion de ciudadanfa
una herramienta uti! parasulucha encontra de laexclusionYla discriminacion.
De esta manera,los movimientosindigenasy afrodescendiences hanestablecidouna
relacienentreel reconocimientodesupropiaidentidadyla necesidaddeunanocienrede-
Onidadeciudadania.AI igualqueenlosmovimientosdemlljeres,estarelacion
yrequerfael reconocimientode derechosespecff1cos 0 una'ciudadanfadifercnciada'.
Ademas, se presentola idea de derechos colectivos, pertinentesa gruposenteros de
personas que comparten identidades etnicasy Culturales. Tales derechos colectivos
los derechos sobre la tierra asf como los derechos a la autonomfa para
mantenersuspropiosusosycostumbresde regulacional interiorde suorganizacion
socialypolitica.(Grueso, RoseroyEscobar, 1998). Endefcnsadeunaciudadaniadife-
renciada queconfrontela concepcion liberaly uniformede ciudadanfa, Penaenfatiza
el principiode autonomia de los pueblos indfgenas, el derechoal autogobiernoy a
la representacion frente al Estado (Pena, 2003). En su exposicion de estos dercchos
colectivos, Pena senala fa relacion necesaria entre el respeto porla individuaJidady
por fa pluralidadcultural argumentando que, inclusodesde la perspectiva liberal de
la ciudadanfa, cs imposible defender10 individual sin defenderal mismo tiempo la
historiacolectiva de la cual haee parte eI individuo.
Scgilnalgunosanalistas, las pOlfticasdeidentidadenAmerica Latinaditleren
de susmanifestacionesen otroscontextoshastael puntode representarnuevosem-
plazamientos para movilizar los recu[SOS estrategicosen la lueha contra las formas
de segregaeion. Tambien representan una nueva vfa para asegurarel acceso a una
213
Estado. democraciaypopulismoen America Latina
ciudadanfa redefinida, comprendidacomo la posibilidad de proyectarsea unespacio
politico masamplioqueaquclde la comunidadlocal 0 etnica.Ademas, la naturaleza
caracterfaticade la movilizacion etnicaenAmerica Latinaea en parteposible porque
estadirigida,yenciertaforma fomentada, porlos paisesde la regioncomo partede un
proceso mas amplio de renovacion democratica y reconocimiento de la importancia
delasociedadcivil.Paraesos paises,lacontinuldadorganizadadelosgraposetnicos
legftimamenteconstituidosyportadoresdederechosespedtkosbajolaautoridaddel
Estado.seriaunaalternativapreferiblea lainsistenciaenlaspolfticasde asimilaci6n
tradicionales(Gros, 2000).
El debategeneradoporlos movimientos indigenasy afrodescendientesafect6,
hastadertopunto.la redefiniciondeciudadania.perotambienprovoc6cambioslegales
importantes.Ladefinicionconstitucionaldealgunospaises--- Colombiaen1991yEcua-
doren 1998 - como 'multiculturalesymultietnicos.asicomolasdisposicionesconstitu-
cionatesrespeetodelosderechosindfgenasenBrasilen1998,sonpruebasimportantesdel
impactodeesteconceptoredeflnidodeciudadania,sinimportarquetanprobtematicas
scanlas conseeuencias practicas de las disposieiones legales en America Latina. En
Mexico, los movimientos indigcnasno lograronobtenerun completo rcconocimiento
asusdemandasdeciudadanfaenelCongreso Nacional. Estasdemanctas, quehabfan
side formuladas en los Acuerdos de SanAndres entre cl movimiento zapatistay el
gobiernofederal. en 1996,yque luego fueron aprobadasporel Foro Nacionallndfge-
na, inc!ufanel reconocimicnt0de derechosde las mujeres, losninosylosancianosat
interior de lascomunidadesindfgenas,ademasde los derechosa laautonomiayala
representaci6npolitica. EI CongresoNacionalMexicanolimit6estosderechospoliticos
a las comunidades locales y puso en manos de los organismos legislativos locales
cl rcconocimiento indigenay la puesta en marcha de los derechos indigenas (De la
Pena. 2004). 19ualmente,lasdificultadesexperimentadasen lasmesas de concertaci6n
en las provinciasindfgenasdePeruylaextremasituaci6nconflictivaenBoliviasugieren
prudencia frente a los analisis abiertos optimistasacerca del reconocimientode los
derechosdelos pueblosindfgenasenel continente.
Tambiensehanhechoanalisiscriticosalosdesarrollosasociadosconlarelacion
entre identidady ciudadania. Analizando el debateecuatoriano, Pachano argumenta
quea partirde los anos noventa el enfasisene1 reconocimiento politico yjuridico
de la identidad indigena. es decir, su relacion con la ciudadania. determino que 'se
relegara Ja construcci6nde dicha identidad al nivel de las relaciones sociales,en es-
pecial en lavida cotidiana' (Pachano, 2003: 43). Apesarde los avancesenderechos
yIibertades,aunpersistelaexclusionde los pueblosindfgenas. Esteesunrecurrente
en la discusionacerca de laciudadaniacuandoseconcibeestrictamenteenel ambito
jurfdico.Contrarioaestaestrictaconcepcion,granpartedesuredefinicionenAmerica
214
Los sigmficadosdeciudadanf,en:'1meriea Latina
Latina haacentuadoladimensionculturalde la ciudadanfayhaampliadoStl nllc!eo
para comprenderlas relacioncssocialesen conjunto. comose expuso anteriormente.
Ademas, es imposible aislarel reconocimiento juridico de los dcrechos -particular.
menteensituaciones recientesdeconstrucciondemocratica de todoel procesoque
10 haee posibk La presencia publica de los gruposetnicos que luchan por su reco-
nocimientoyel consiguientedebatesuscitadoconstituyenexpresionesycondiciones
parael cambiosocialycultural. La existenciajurfdica de derechos ha demostradoser
unaherramientacruCialensuluchaporel reconocimiento, masalIade losparametros
de las relacionessocialescotidianas.
Bolivar(2001) haeeunacrfticadiferente.AI referirsealaexperienciacolombiana
examina las consecucncias polfticas de la rclaci6n entre identidady ciudadania. Su
argumentoprinCipal se refiere a la fragmentaci6n y la falta de articulacion entrelas
diferentes identidades que reclaman el reconocimiento politico. EI resultado es que
lasdemandasquesurgen en los diferentes tipos deexclusi6ny desigualdad socialy
politicapermanecenaisladasenespaciosespecificos,en losterminosdesurelaci6ncon
el Estado, por10 quesiguensegmentadasy no secomunican mutuamente. Tampoco
se comunican con las manifestaciones politicas tradicionales 0 con organizaciones
comolospartidosymovimientospoliticos.Ademas, lasnuevascategoriasformalmente
logradas por las comunidades culturalesy etnicas han continuado profundizando0
invirticndo la difcrencia, surepresentaci6n negativayladesarticulacionentrelasde-
mandasde lascomunidadesctnicasylosreclamoshechosporcampesinosymestizos
pobres.Aunquelascomunidadesctnicasyculturaleshanalcanzadounamejorrelacion
conel Estadodespuesdefa Constituciondel 91, nolograronproyectarsealasociedad
engeneralniarticularpropuestasparaello.Bolfvarargumentaqueelcnfasispuestoenla
identidadpodrfalIevara unadespo!itizaciondel espaciopliblico. La cuesti6ngeneral
ymascrucialalaquesereficrela autora,asicomootrosanalistasentodoel mundo,
inclusoaquellosparticularmenteadscritosaconcepcionesposmodernas,eshasta
puntola pluralidadsocialylasdiferentesidentidadesquelaexpresansepueden0 no
articular en las sociedades descentradas contemporaneas. Bolfvar argumenta que
estacuesti6nimplicaunaambivalenciaconstanteentre10 socialy10 politico,ysepregun-
ta si la identidadciudadana es una forma de articularotrasidentidades mas que una
identidadespecfficaens1. Al reconocerqueel problemade laarticulacion nosepuede
resolvera pn'on' sinocomounacuestionpractica,atirmalanecesidadde"reconocerlas
diferentesidenUdadesquetransformanlaciudadanfaperosinpermitirquesedisuelva
en reclamosaislados,enel Simple momentosubjetivodela realidadsocialenla cual
losactores sepreocupan porsfmismosy nadamas" (Bolfvar, 2001: 228).
Otro caso reciente para explorar la conexion entre la diversidad cultural. la
identidady laciudadanfa, eslasituacionvividaporlos inmigranteslatinos.Compar-
215
Estado, democraciay populismoen ,'\merica Latina
tiendo algunos elementosdeenfoques recientes surgidosen Europa, la discusion de
los nuevos formatos de ciudadaniaen relacion con los procesos de globalizacion ha
estadocirculandoen el debateacademicoypolfticoenAmerica Latinayenlascomu-
nidades latinasen EstadosUnidos, Partedel debatesehacentradoen laciudadanfa
polfticay, en particular, en el derechoal sufragio, Santamaria Gomez (2003) analiza
los reclamosdelosinmigrantesmexicanosenEstadosUnidosporelderechoavotarenlas
eleccioncs mexicanas, argumentando el car,icter binacional, 'transestatal' de estos
politicos, a quienescaracteriza como los protagonistasde una 'nacionalidad
posmoderna'(santamariaGomez,2003),Unaopinionmuchomascomplejasurgedela
concepcionde[a 'ciudadanfacultural',desarrolladadesdemediadosdelosochentaporun
grupodeexpertosyactivistasmexicano estadounidenses ypuertorriquefio estadouni-
denses, paraenfatizarlacreaciondenuevosderechosporpartedelosmovimientosde
lasminorfasetnicas(ROsaldo, 1987; Floresy Benmayor, 1997), Siguiendoesta!fnea,
Floresargumentaquealhacerdemandas'porunespaciosocialdistinto'paracomunidades
imaginadas porsucuentay para derechos particulares, lascomunidadeschicanasy
mexicanasdesarrollanpracticasculturalesquesonpolfticamenteopuestasendiversas
formas, Por mediode laciudadanfacultural pueden"surgirde lassombrasnuevossu-
jetosconsuspropiasdemandasporderechos", recreandoasfunavisiondiferentedela
sociedadalacualquierenperteneeer(Flores,2003),Existeunaclaraconexionentreeste
conceptode ciudadaniayla version redeflnida productode los movimientossociales
enBrasilyotrospaisesenAmericaLatina,mencionadaanteriormenteenestetrabajo,
Ambosconceptos hacenenfasisenlaconstitucionde sujetos pollticamenteactivosy
enel rechazode lasimple integracionen el ordensocialypoliticoexistente.
*********
EI concepto redefinido de ciudadaniadifundido por toda America Latina en la
ultimadecada0 mas,engranpartepopularizadobajoellemadeparticipaci6n ciuda-
dana, encontroapoyoprincipalmenteen los movimientossodalesyotrassecroresde
lasociedadciviL Sinembargo,enaftos recientes,el Estadoylossectoresdominantes
de la sociedad se han apropiadode la nocion de participacion, como parte de unaes-
trategia para la puesta en marcha de reformas neoliberales, De esta manera, dieha
participacion selleva a cabo en unescenario marcado por unaperversa colJlluencia
entre, porunlado,el proyecto participativoconstruidoalrededorde laextensionde
laciudadanfay la intensiflcacionde la democracia,y porotro,el proyecto neoliberal
que requiereladisminucionde lasresponsabilidades socialesdel Estadoylaprogre-
sivaexencionde su rol degarantede derechos,
La perversidadestaenel hechodeque, dirigidoshacia direcciones opuestasY
antagonicas,ambos proyectos requieren una sociedad civil activay proactiva, Estees
el escenarioc1aramente presenteenlos palses deAmerica Latina hoyendia, con di-
216
I
Los significadosde ciudadaniaen America Latina
I
versosgradosde intensidad,si setomanenconsideracionlosdiversosritmosymodos
especfficosde lapuestaenmarchaneoliberalylos procesos democratizadores.
Un ingrediente particularmente importante en tales condiciones perversas es
precisamente la nocion de ciudadania, ahora redefinida por medio de una serie de
cambiosdiscursivosparahacerqueconcuerdeconsunuevousoporpartedelasfuerzas
neoliberales, Esta redefinicion, tal comosemencionoanteriormente, haecpartede la
lucha entrediversos proyectos politiCOS y avala el podersimbolicode la ciudadanfa.
Sin embargo, la apropiacion de la ciudadania por parte de los sectores dominantes
en America Latina tambien indica la capacidad de movilizacion que esta noeion ha
demostradoenla organizaciondesectoressubalternosalrededorde losproyectosde-
mocratizadores, De esamanera, este nuevogiro ha tenido particularimportanciaen
paisesenlos cualeslaapropiacion previa de la ciudadania porpartede movimientos
socialesyotrossecroresdelasociedadcivilypolfticahasidodiseminadaexitosamente,
La neeesidaddeneutralizarlascaraeteristicasadoptadasporlaciudadanfa,al tiempo
que intentabaretencrsupodersimbolico, hizonecesarioquelasfuerzas neoliberales
se apropiarandel termino.
7.3. Versiones neoIiberales de ciudadania
Aunqueel debateacerca de 51 las concepciones neoliberalesgenerales representan0
nounainnovaeionimportanterespectodelospuntosdevistaIiberalesaunseencuen-
tra abierto, es posible discutir la existencia de algunasdiferencias sustaneialesque
afeetan la reeonflguraeion actual de la ciudadanfa por parte del neoliberalismo, La
diferencia masimportanteesel abandonopracticode laidea mismadelosderechos,
en particularde los derechos sodales, tan ejemplarmente descritos enel trabajo de
Marshall (1950) e incorporados a una concepcion liberal de ciudadanfa hacia finales
del siglodiecinueve. Este abandonopracticose haeeevidente cuando 10 que cuenta
como derechos sociales se entiende como beneficios y servicios para ser evaluados
dentro del mercado, Porejcmplo, enel modele neoliberal,estoseve en lasorganiza-
clonessociales motivadas pordeberes morales hacia lasolidaridadconlos pobres0
por simple earidad tradicional; 0 en los programas de emergenciagubernamentales
que distribuyen alimentosa los maspobresynecesitados, Tal reeonflguracion no se
puedecomprendersinoseubicadentrodelmarcomasgeneralqueexpresaelcaracter
distintivoy novedosode 10 que se haHamadoneoliberalismo. Asf, la redefinici6n de
ciudadania esta fntimamente ligada a una nueva fase de acumulacion capitalistay
SUS requerimientos, al excesivo crecimiento del mercado, a la nueva estructuracion
del trabajo, a la reduceion del Estado respectodesus responsabilidadessOcialesya
la correlacion con las nuevas responsabilidades de la sociedad civiL Ademas, tam-
bien respondea la necesidadde reducirel alcance y la importanciade la polfticaen
217
Estado, democraciay populisll1o enAmerica La,ina
sf misma, con eJ fin de asegurar las condiciones paralapuestaen pnlcticade dichos
requerimientos (Dagnino, 2004),
Las redefinicionesneoliberalesdeciudadanfadependendeunconjuntodeproce-
dimientosbasicos,Algunosdeellosrecuperanel conceptoliberaltradicionaldeciudada-
nia, Otros son novedososy apuntan hacia nuevoselementosde las
y sociales en America Latina, Primero que todo, existe una reduccion del
colectivosupuestoporlosmovimientossocialesdelaredefiniciondeciudadanfa,
a una comprension estrictamente individualista del termino. En segundo lugar, los
discursosneoliberalesestablecenunaconexionencantadoraentreciudadanfaymercado,
Serciudadano,entonces,eslaintegraeionindividualal mercado,yaseacomoeonsumidor
ocomo productor. Este pareceserel principio basieosubyacentea un amplionumero
de proyectos que permiten a las personas 'adquirir ciudadanfa', es decir, aprender
como crear microempresas, como estar calificado para los pocos trabajos que aun
se ofrecen, etc. En un contexto enel cual el Estado progresivamente cancela su rol
de garantede los derechos, seofrece el mercado como un sucedaneode ciudadanfa.
Son bien conocidos los actuales procesos de eliminacion de los derechos socialesy
laboralesen nombrede lanegociacion libre entrelostrabajadoresysusempleadores, la
'flexibilidad' de trabajo, etc. (Boito, 1999; Telles, 2001; Emmerij y del Areo, 1998),
As!, porejempio, los derechos sociales enla Constitucion brasilera desde
los afios cuarenta, estan siendo eliminados bajo el argumenlo de que constituyen
obstaculosa la libreoperacionde lasdinamicasdel mercadoyque, porconsiguiente,
reslringen el desarrollo economico y la modemizacion, Dicho argumento, ademas,
transforma a los portadores de derechos, los ciudadanos, enlos nuevosvillanosde la
nadon, en enemigos privilegiados de las reformas politicas encaminadas a reducir
las responsabilidadesdel Estado.
En estesentido, se Ileva a cabo una particularinversion: el reconocimientode
losderechos, queen el pasado reciente seconsiderabacomo un indicadorde moder-
nidad, es ahora un sfmbolode 'atraso', un 'anacronismo' queentorpece el potencial
modernizadordel mercado (Telies, 2001), Aqui se ve un factor legitimadordecisivo
del concepto del mercado como sucedaneo de ciudadanfa, puestoque el mercado se
convierteen laencarnacion de lasvirtudes modernizantesy enel unico caminopara
eJ suenolatinoamericano: suinclusionenel primermundo,
Un procedimiento adicional en la construccion neoliberal de las versionesde
eiudadanfa, se haeeevidenteen 10 que constituye unobjetivo privilegiadode los pro-
yectos democratizadores: la formulaeion de politicas sociales que condueen haciala
pobrczayladesigualdad,Gran partedelasluchasorganizadasalrededordelaigualdad
dederechosyciudadaniasehancentradoenladefiniciondedichaspolftieassociales,
Ademasy por consiguiente, la participacion de los movimientos sociales y de otrOS
218
Los signit1cadosdeciudadaniaen America Latina
sectoresde lasociedadcivilen la elaboraciondepolfticas, haside lIna reivindicacion
en las luchas por la ciudadanfa, con la expeetativa de que esa lueha
contribuiraa la formulaeion depolfticas sociales dirigidas al aseguramiento de los
derechos universales para todos los ciudadanos, Con el avance del proyecto neoli-
beral y con la reduccion del papel del Estado, esas politicas sociales son, cada vez
mas, formuladas estrictamente como es[uerzos de emergencia dirigidos a sectores
especfficos de la sociedad cuyas condiciones de supervivencia estan en alto
Laspersonasa quienes sedirigenestaspoHticas no sonvistascomociudadanosque
tienen sinocomo sereshumanos'necesitados'que requieren de la caridad
publicay privada.
De esto sederivan una serie de consecuencias, Todas elias tienen un impacto
en el contlicto entre las diferentes concepciones de ciudadanfa, Una
meraconsecuenciase reflere al desplazamientode asunlos talescomo la pobrezay la
desigualdad: al tratarlos como si fueran meros asuntos de administracion tecnica 0
filantropica, selos retira de la arenapublica(politica)ydel dominiode supropiascom-
petencias--como son las de la justicia,la ciudadaniay la yseles reducea
un problemade aseguramientode lasmfnimascondiclonesde supervivencia,
Aun mas, la solucion a dicho problema se presenta como un deber moral de
cada individuode la sociedad, Asi, la idea de unasolidaridad colectivaque subyacea
la referenciac1asicaa losderechosya laciudadania,estasiendoremplazadaporuna
concepciondesoHdaridadcomounaresponsabilidadmoralestrictamenteprivada,Es
atravesdeest aconcepciondesolidaridadquelasociedadcivilesurgidaacomprome-
terseentrabajosvoluntariosy accionesf1Iantropicas, bajoe! llamadoa unarenovada
nociondeciudadanfa,ahoraenmarcadaenestaparticularconcepciondesolidaridad,
La ciudadanfasereduceenloneesasolidaridad,ensumayorpartecomprendidacomo
Simplecaridadconlospobres,En un comercialtipicode television,ampHamentedi[un-
didoenBrasil, unareconocidaactrizde telenovelasinvitabaa los televidentes a donar
el equivalentea cinco dolares mensualesa un programa para ayudara los y
conelufa enfaticamente, "iEstoesciudadania!"
Esta concepcion de ciudadanfa predomina en el accionar de las fundaciones
empresariaies,elllamadoTercerSector,quesehamultiplicadoenla ultimadecadaen
paisescomoBrasil.Caracterizadasporunaambigiiedadconstitutivaentrelosintereses
orientadosal mercadoparamaximizarsusgananciaspormediodesuimagenpublica
yla Hamada 'responsabilidadsocial',estasorganizacionesadoptaronlavemaal por
mayordel discursodeciudadanfaoriginadoenunasolidaridad moral individual.Tal
comosucedeenlossectoresestatalesocupadosporfuerzasneoliberales,estediscurso
esta marcado porla ausencia de cualquierreferencia a los derechos universales 0 al
debate polftico acerca de lascausasde la pobrezay la desigualdad,
219
[stado.democraciay populismo en America Latina
Dichocambioenelsignificadodeciudadanfaysolidaridadbloqueasusdimensio-
nespoliticasyerosionalasreferenciasalaresponsabilidadsocialyal interespublico,
con tantas dificultades construidas por medio de las luchas por la democracia en e!
reelente.Teniendoencuencaqueladistribuelondelosserviciosylos beneficios
sociales tiendeaocuparel que antesocupaban los derechosyla ciudadanfa, la
reclamacion de los derechos se encuentra obstruida puesto que no existen canales
institucionalesparaellos, porqueladistribuciondelosserviciosdependcporcompleto
delabuenavoluntadydela delossectoresinvolucrados.Masdramaticoaun,
la misma formulacion de los derechosysu presentacion como unacuestion
seeonvierteen algomuydifkilde realizar(Telles, 2001).La eficaciasimbolicade los
derechosenlaconstrucciondeunasociedad estasiendoentoncesdescartada,
yla consecuencia ha sido la consolidaci6n de unaya Doderosa Drivatizacion como el
codigodominante de las relaciones sociales.
Unsegundoconjuntodeconsecuenciasse refierealaideadelaparticipacionde
lasociedadcivil, la eual se ha constituidoen la dimension mas importantede ciuda-
daniayenel centro del proyecto democratizadorllevado acabo porlos movimientos
socialesylos sectores delasociedad. Comoensuanteriorperiodo(varia-
ble segunel pafs), esteproyecto ha podido asegurarla creacion de espacios
para la participacionciudadana, incluyendo aquellos diseftados para la formulacion
de polfticas publicas. Con el avanee de lasfuerzas neoliberalesycomo parte del con-
flicto polfticoentreestosdiversosproyectos, tambien se haapropiadodela nocion de
participacionyhacambiadosusignificado.Sinembargo, dichaparticipacionsupone,
cadavez mas, quelasorganizacionesdela sociedadcivil tienenqueasumirfunciones
yresponsabilidades restringidasala puestaen marchayejecucion de estaspoliticas,
proporcionandoserviciosanteriormenteconsideradosdeberes del Estadomismo. La par-
efectiva en la wma de decisiones de poder, es decir, un ejercicio completo
de ciudadanfa (tal ycomo 10 concibcn las fuerzas democraticas) se esta llevando a
cabo, en la mayorfa de los casas, dentro de los limites de un esquema presidido por
el proyecw neoliberal dominante.
Lasrelacionesentreel EstadoylasONG constituyenuncampoejemplardeesta
perversa contluencia. Dotadas con capac;idad tecnica, yestablecidas en la realidad
social,interlocutores'confiables'entrelos posiblesinterlocutoresdela sociedadcivil,
estassonvistasconfrecuenciacomolossociosidealesporlossectoresdel Estadocom-
en transferirsusresponsabilidadesa la sociedadcivil 0 al sectorprivado.
Paraleloaesteesfuerzohayotratendenciagubernamentalala'criminalizacion'delos
movimientossocialesquepermanecencombativosyefectivamentearticulados,como
es el casodel Movimientode los SinTierra (MST) en Brasil. Esta operacion selectiva,
por los medios de comunicacion ylas agencias financieras internacionales,
220
Los significadosdecmdadaniaenAmerica Latina
resultaen una fusion cadavez mayorentre la 'soeiedadcivil' lasONG, en lacualel
significadode laexpresion 'sociedadcivil'se cadavezmasaestasorganiza.
ciones,cuandonoaun simplesinonimode 'TercerSector' La 'sociedadcivil'sereduce
entoncesaaquellossectoresquetienen uncomportamiento'aceptable'deacuerdocon
los estandaresdel gobiemo, portanto, limitadosa(0 que unanalistase retiri6 como 'Ia
sociedadcivil de cincoestrellas' (Silva, 2001).
Algunas ONG rechazan de manera decisiva esterol cuandose enfrentan auna
Oportunidad real de producir resultados positivos en el 'publico objetivo' (grupos
sociales que se benefician de proyectos especificos), resultados que son fragmenta.
dos, momentaneos, provisoriosytan limitadoscomo sea posible. Para otrasONG, el
hecho de queel Estado las considere interlocutoras privilegiadas, (as haee ver como
'representantes de la sociedadcivil', en una comprension particularde [a noci6n de
representatividad.Ademas, estasorganizacionesargumentanquesurepresentatividad
sederivadel hechodequeexpresan interesesdifusosen lasociedad, alos cualesellos
'dan una voz'. Esta representatividad proviene, entonees, mas de una coincidenci::J
entre estos intereses y aquellos defendidos por las ONG, que de una articulacion
xplieita 0 una relacion organica entreeliasylos portadores de estos intereses. Can
el abandonocrecientede los vfnculoscon los movimientos caracterfsticade
las ONG en periodos reCientes, esta autonomfa poifticacrea una situacion particular
en lacual talesorganizacionesson responsablesantelasagenciasinternacionalesque
las financian yante el Estado que comrata sus servicios, pero no ante la sociedad
civil, a la cual dicen representar, ni respectode los sectoressocialescuyos intereses
nl frenteamngunaotraorganizaci6ndecaracter
Apesar de 10 bien intencionadas que puedan Ilegar a ser, sus actividades expresan
fundamentalmentelosdeseosde sus directores.
Conclusion. EI conflictoalrededorde la ciudadaniay las
Iuchas politicasporIa construccion de la democracia
Los intentos por recont1gurar la sociedad civil y por redefinir la participacion estan
intimamentcconectadosalasversionesemergentesdelaciudadanfaneoliberaLSuob-
jetivocentralpareceserladespolitizaciondeestasdos nOCiones, quehansidorelerencias
centrales en la lucha por la extension de la ciudadanfa. El desplazamienro hacia
la despolitizacion representa unacontraofensivaalos avancesen laredefiniciondela
arenapolftica,queen AmericaLatinaprovienedeesalucha.EI surgimientodelanocion
de un 'tercer sector', siendo los otros dos el Estadoyel mercado, como un sucedaneo
paralasociedadciviles un indicativoparticulardeesteintentoporponerenpracticauna
concepcion 'minimalista'de la polftieayporlimitarel alcancedelos espacios publicos
de la deliberacion politica presentadas por lasluchasdemoeratizadoras.
221
E,tado, democraciaypopulismo America Latina
Laescenasurgidade estaperversaconlluenciacomponehoyen dfa un 'campo
minado'enelcuallossectoresdelasociedadcivil-incluyendolasONG quenoapoyan
cI proyecto neoliberal se sienten engaflados cuando, motivados por un aparente
discurso compartido de ciudadanfa, se involucran en acciones conjuntas con otros
sectores comprometidos con dicho proyecto, principalmente agencias estatales. Di-
versos movimientossocialcsque participanenalgunosde estosespacios piiblicos con
el proposito de formular polfticas publicas comparten la misma reacdon. Algunos
de ellos definenestasituacioncomo undilcma, y otros considcran la posibilidad de
rechazarentretodoscualquierproyectoadicionaldeacdoncompartida,0 consideran
tamblenserextremamenteselectivosycuidadososrespectodelacorrelacionde fuerzas
presentesenestosespaciosyalas posibiJidadesconcretasabiertasporellos(Dagnino,
2002). Baja una aparente homogcneidali del discurso, 10 que esta en juego en estos
espacioses el avance0 retroceso de proyectos politiCOSy coneepcionesde eiudadania
muydirerentesentresf.
La identificacion de estc escenario contemporaneo no deberia obscurecer eI
heeho de quela displltaacerca de los diversos conceptos de ciudadanfase pelea in-
tensamenteentodaAmerica Latina, talcomo10 pretendemostrarel presente
La lueha encontrade la desigualdad. acumlilada a traves de la historia y agravaQa por
lasactualespoliticas neoliberales, hadependidoen lamayorfa de de las pers-
democraticasy participativasde ciudadanla. Con difcrcntes enfasis,
distintaspreocupaciones tematicasydiversos ritmosdedesarrollo, dependicndode
losdifcrentescontextosnacionalesyde lascorrelacionesrespectivasde lastendeneias,
esasperspectivasde ciudadanfa han podido oricntarla aecien
aquelladelossectoresexcIuidos.Elobjetivodedichaacciondependedel
ciudadanfacomounareferenciacrucialparalaconstruccionde igualdadydcmocracia,
puesto que se dirige a la defensaya la extension de los dereehos, a la formulacien
de poIfticas glliadas por dichos principios dentro del ambito estatal,0 a la
creaciondenuevosderechosysureconocimientodentro de la sociedad,afectandolos
ordenesclilturaiesdominantes. La disputaquesedaalrededordeestossignificados,
los esfuerzos por confrontar la reduccion y el desplazamiento de su
constituyeel debate pol[tico actualenAmerica Latina.
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