DIREITO ADMINISTRATIVO I

AULA 04 - PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PBLICO. USO E ABUSO DE PODER ATENO: A presente ficha de leitura, no tem por finalidade dispensar a leitura das obras indicadas no plano de curso, todas as obras l indicadas so obrigatrias e serviram de base elaborao da presente ficha. Espero que com esta ficha, a leitura das obras seja facilitada, atingido um aprendizado mais profundo por parte de todos. Prof. Roberto Moreira e-mail: moreiraeadv@hotmail.com
1. INTRODUO A ordem jurdica confere aos agentes pblicos certas prerrogativas para que estes, em nome do Estado, persigam a consecuo dos fins pblicos. Essas prerrogativas so conferidas por lei, exigem a observncia dos princpios administrativos moralidade, impessoalidade, razoabilidade, etc. destinam-se ao atingimento do fim maior da Administrao Pblica: a satisfao do interesse pblico. Essas prerrogativas consubstanciam os chamados poderes do administrador pblico. Por outro lado, a lei impe ao administrador pblico alguns deveres especficos e peculiares para que, ao agir em nome do Estado e em benefcio do interesse pblico, execute bem a sua misso. So os chamados deveres administrativos. Os poderes e deveres do administrador pblico so atribudos autoridade para que ela possa remover, por ato prprio, as resistncias particulares satisfao do interesse pblico. Essa a inafastvel idia: conceder Administrao Pblica certas prerrogativas para a melhor satisfao dos interesses pblicos. 1.2. Deveres do Administrador Pblico. Vejamos os principais deveres do administrador pblico: a) Poder-dever de agir: O poder-dever do administrador pblico hoje pacificamente reconhecido pela doutrina e pela jurisprudncia. Significa dizer que o poder administrativo, por ser conferido Administrao para o atingimento do fim pblico, representa um dever de agir. Enquanto no Direito Privado o poder de agir uma mera faculdade, no Direito Administrativo uma imposio, um dever de agir para o agente pblico. Para a Administrao Pblica poder corresponde, ao mesmo tempo, a dever: o chamado Poder-dever. Para o Administrador Pblico h inteira subordinao do poder em relao ao dever, tanto que aquele no pode ser exercido livremente, sujeitando-se sempre a uma finalidade especfica. O poder do administrador pblico, revestindo ao mesmo tempo o carter de dever para a comunidade, insuscetvel de renncia pelo seu titular. Nem se compreenderia que uma autoridade pblica - um Governador, p. ex. - abrisse mo de seus poderes administrativos, deixando de praticar atos de seu dever funcional. Tal atitude importaria fazer liberalidades com o direito alheio, e o Poder Pblico no , nem pode ser, instrumento de cortesias administrativas. A propsito, j proclamou o colendo TFR que "o vocbulo poder significa dever quando se trata de atribuies de autoridades administrativas". Pouca ou nenhuma liberdade sobra ao administrador pblico para deixar de praticar atos de sua competncia legal. Dai por que a omisso da autoridade ou o silncio da Administrao, quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso e autoriza a obteno do ato omitido por via judicial, notadamente por mandado de segurana, se lesivo de direito liquido e certo do interessado. Na lio do Professor Hely Lopes Meirelles, se para o particular o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obrigao de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em benefcio da coletividade. Para ilustrar a importncia desse poder-dever da Administrao Pblica, podemos citar duas significativas decorrncias: 1) os poderes administrativos so irrenunciveis, devendo ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares; 2) a omisso do agente, diante de situaes que exigem sua atuao caracteriza abuso de poder, que poder ensejar, at mesmo responsabilidade civil da Administrao.

b) Dever de Eficincia: Mostra-se presente na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade administrativa, no intuito de se imprimir atuao do administrador pblico maior celeridade, perfeio, coordenao, tcnica, controle, etc. um dever imposto a todos os nveis da Administrao Pblica. o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. Cabe ressaltar que a EC 19/98 erigiu esse dever categoria de princpio constitucional da Administrao Pblica (princpio da Eficincia, expresso no art. 37, caput), manifestando preocupao no s com a produtividade do servidor, mas tambm com o aperfeioamento de toda a mquina administrativa, por meio da criao de institutos e controles que permitam uma melhor avaliao do desempenho de seus rgos, entidades e agentes. A eficincia funcional , pois, considerada em sentido amplo, abrangendo no s a produtividade do exercente do cargo ou da funo como a perfeio do trabalho e sua adequao tcnica aos fins visados pela Administrao, para o qual se objetivam os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeioa o pessoal atravs de seleo e treinamento. Assim, a verificao da eficincia atinge os aspectos quantitativo e qualitativa do servio, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a Administrao. Tal controle desenvolve-se, portanto, na trplice linha administrativa, econmica e tcnica. Como corolrios dessa nova postura adotada pelo texto constitucional, enfatizando o dever de eficincia, podemos citar a possibilidade de perda do cargo do servidor pblico estvel em razo de insuficincia de desempenho; o estabelecimento, como condio para a aquisio da estabilidade, de avaliao especial de desempenho; a possibilidade de celebrao de contrato de gesto entre o Poder Pblico e seus rgos e entidades, visando a propiciar um maior controle dos resultados de suas atividades, etc. c) Dever de Probidade: Exige que o administrador pblico, no desempenho de suas atividades, atue sempre em consonncia com os princpios da moralidade e honestidade administrativa. Est constitucionalmente integrado na conduta do administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos. O velho e esquecido conceito romano do probus e do improbus administrador pblico est presente na nossa legislao administrativa, como tambm na Constituio da Repblica, que pune a improbidade na Administrao com sanes polticas, administrativas e penais, nos termos do seu Art. 37, 4. Regulamentando esse importante dispositivo constitucional, foi editada a Lei n 8429/92, que dispe sobre os atos de improbidade administrativa, classificando-os em trs grandes grupos: 1) os que do ensejo a enriquecimento ilcito; 2) os que geram prejuzo ao errio; e 3) os que ofendem os princpios da Administrao Pblica. d) Dever de Prestar Contas: decorrncia inafastvel da funo do administrador pblico, como gestor de bens e interesses alheios, da coletividade. um dever inerente a qualquer agente que atue em nome do interesse pblico, alcanando no s os administradores pblicos, mas toda e qualquer pessoa responsvel por bens e valores pblicos. Nas palavras do Professor Hely Lopes: A regra universal: que gere dinheiro pblico ou administra bens ou interesses da comunidade deve prestar contas ao rgo competente para a fiscalizao. Se o administrar corresponde ao desempenho de um mandato de zelo e conservao de bens e interesses de outrem, manifesto que quem o exerce dever prestar contas ao proprietrio. No caso do administrador pblico, esse dever ainda se torna mais forte, porque a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de um mnus pblico, isto , de um encargo para com a comunidade. Dai o dever indeclinvel de todo administrador pblico do agente poltico ao simples funcionrio - de prestar contas de sua gesto administrativa, e nesse sentido a orientao de nossos Tribunais. A prestao de contas no se refere apenas ao dinheiro pblico, gesto financeira, mas a todos os atos de governo e de administrao. Nos Estados de Direito como o nosso, a Administrao Pblica deve obedincia lei em todas as suas manifestaes. At mesmo nas chamadas atividades discricionrias o administrador pblico fica sujeito s prescries legais quanto competncia, finalidade e forma, s se movendo com liberdade na estreita faixa da convenincia e oportunidade administrativas.

1.3. Abuso de Poder. O poder administrativo concedido autoridade pblica tem limites certos e forma legal de utilizao. No carta branca para arbtrios, violncias, perseguies ou favoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensvel, deve conformar-se com a lei, com a moral da instituio e com o interesse pblico. Sem esses requisitos o ato administrativo expe-se a nulidade. O uso do poder prerrogativa do administrador pblico para ser usado em benefcio da coletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. Portanto o poder h que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. A utilizao desproporcional do poder, o emprego arbitrrio da fora, a violncia contra o administrado constituem formas abusivas do uso do poder estatal, no toleradas pelo Direito e nulificadoras dos atos que as encerram. Abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem utilidade pblica. O uso do poder lcito; o abuso, sempre ilcito. O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. Tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado. O uso ilegal pode advir da incompetncia do agente, do distanciamento da finalidade do ato ou, ainda, da sua execuo equivocada. Dele seriam espcies: a) o excesso de poder: quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo. Colocando o Administrador na ilegalidade e at mesmo sendo enquadrado no crime de abuso de autoridade quando incide nas previses penais da Lei 4.898, de 9.12.65, que visa a melhor preservar as liberdades individuais j asseguradas na Constituio (art. 5). b) o desvio de finalidade ou de poder: h quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico, por exemplo, se a desapropriao decretada no porque o bem imvel do particular possui alguma utilidade social, mas para satisfazer ao desejo de seu proprietrio (a lei fixa a finalidade, mas o ato dela se divorcia). Neste caso, os atos so ilegais necessariamente. O ato praticado com desvio de finalidade - como todo ato ilcito ou imoral - ou consumado s escondidas ou se apresenta disfarado sob o capuz da legalidade e do interesse pblico. Diante disto, h que ser surpreendido e identificado por indcios e circunstncias que revelem a distoro do fim legal, substitudo habilidosamente por um fim ilegal ou imoral no desejado pelo legislador. c) o abuso por irregular execuo do ato: quando o agente, embora competente, atua com abuso de autoridade. O ato jurdico no ser necessariamente nulo, mas seu executor (que o fez de forma abusiva) responder pela atuao ilegal (responsabilidade: civil, criminal e administrativa); e d) o silncio administrativo: o silncio administrativo (que retrata uma omisso indevida) tambm pode gerar a indevida violao de direitos e retratar, por fim, uma das espcies possveis de abuso. O silncio no ato administrativo; conduta omissiva da Administrao que, quando ofende direito individual do administrado ou de seus servidores, se sujeita correo judicial e a reparao decorrente de sua inrcia. O mandado de segurana (CF, art. 5, LXIX, e Lei n.1.533/51), a ao popular (CF, art. 5, LXXIII, e Lei n.4.711/65) e a ao civil pblica (Lei n.7.347/85) podem questionar, judicialmente, os atos praticados com desvio e com abuso de poder. 2 PODERES ADMINISTRATIVOS 2.1. CONSIDERAES GERAIS. Os poderes so prerrogativas conferidas ao administrador pblico para a consecuo dos fins pblicos. Enfim, o agente pblico investido de certos poderes para o desempenho de suas atribuies, visando sempre satisfao dos interesses coletivos. No se trata de regalias ou privilgios do administrador pblico, mas sim de atributos daquele que exerce funo pblica, para que possa bem desempenh-la, em prol da coletividade. O uso desses poderes - segundo os termos e limites da lei, a moral da atividade administrativa, a finalidade e as exigncias pblicas - constitui atuao normal e legtima do administrador pblico.

Hely Lopes Meirelles faz a distino entre poder administrativo e poder poltico: os primeiros so instrumentos utilizados pela Administrao e os segundos dizem respeito organizao constitucional (Poder Legislativo, Executivo e Judicirio). 2.2. PODER VINCULADO OU REGRADO. A administrao no liberta da absoluta influncia da lei, significando que vontade do legislador, ou seja, a especificao da lei, predomina sobre a vontade do administrador. A atividade administrativa ser vinculada, assim, se o regramento legal impuser todas ou quase todas as exigncias para a atuao, ordenando os elementos vinculados que so competncia, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto de forma impositiva e cogente, alm de outros que a norma legal indicar. No exerccio de um ato ou poder vinculado no ser possvel ao administrador pblico fazer apreciaes pessoais, subjetivas. Sem a observncia desses requisitos o ato nulo, podendo ser assim declarado pela Administrao ou pelo Judicirio. 2.3. PODER DISCRICIONRIO So aqueles cuja prtica exige do administrador, por fora da maneira como a lei regulou a matria para a prtica de atos administrativos com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo. So os conhecidos "Juzos de valores. a liberdade na apreciao subjetiva do administrador pblico quanto melhor maneira de proceder para correto atendimento finalidade legal. Assim, como contraposto da atividade inteiramente vinculada lei, h situaes em que o legislador faz contemplar alguma liberdade para o administrador, concedendo-lhe a discricionariedade. O poder discricionrio exercido sempre que a atividade administrativa resultar da opo, permitida pela lei, realizada pelo administrador. Justifica-se o poder discricionrio pela impossibilidade de o legislador prever todos os atos que a atividade administrativa exige, possibilitando-se ainda que o agente pblico possa tomar a melhor medida para atender ao interesse pblico no caso concreto. No h discricionariedade absoluta. Importante ressaltar, todavia, que no existe arbitrariedade ou liberdade, mas margem de liberdade. Se uma lei prev, por exemplo, a suspenso punitiva de uma atividade por um mnimo de 30 (trinta) e um mximo de 90 (noventa) dias, claro est que uma suspenso de 60 dias ser puramente discricionria, sendo cabvel aqui falar-se em utilizao do poder discricionrio, uma vez que foi utilizado o processo administrativo e o administrador pblico achou conveniente e oportuno aplicar tal sano, antes respeitou o que preceitua a lei. Devemos sempre ter em mente que o ato discricionrio ilegal poder, como qualquer ato ilegal, ser anulado tanto pela Administrao quanto pelo Judicirio. O que no pode ser apreciado pelo Judicirio (no exerccio de sua funo jurisdicional) o mrito administrativo, que consiste justamente na atividade valorativa de oportunidade e convenincia que levou o administrador a praticar o ato, escolhendo seu objeto dentro dos limites legais. Da mesma forma, entendendo a Administrao inoportuno ou inconveniente o ato anteriormente praticado, poder revog-lo e, enfatize-se, somente pode revogar um ato quem o haja praticado. Por isso, alis, devemos lembrar que o Poder Judicirio, e s ele, pode revogar os atos administrativos que ele prprio tenha praticado, o mesmo valendo para o Poder Legislativo, relativamente aos atos de sua autoria. Poder discricionrio no se confunde com poder arbitrrio. So atitudes diversas: discricionariedade a liberdade de ao administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbtrio a ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, quando autorizado pelo Direito, legal e vlido; ato arbitrrio sempre ilegtimo e invlido. Distines importantes entre o Poder Vinculado e o Discricionrio A faculdade discricionria distingue-se da vinculada pela maior liberdade de ao que conferida ao administrador. Se para a prtica de um ato vinculado autoridade pblica est adstrita lei em todos os seus elementos formadores, para praticar um ato discricionrio livre, no mbito em que a lei lhe concede essa faculdade. 2.4. PODER HIERRQUICO (Princpio da Hierarquia) Hierarquia caracteriza-se pela existncia de graus de subordinao entre os diversos rgos e agentes do Executivo. o poder hierrquico que permite Administrao estabelecer tais relaes, distribuindo as funes de seus rgos e agentes conforme o escalonamento hierrquico. Como resultado do poder hierrquico, a Administrao dotada da prerrogativa de ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades de seus rgos e agentes no seu mbito interno. Do exerccio do poder hierrquico decorrem as prerrogativas, do superior para o subordinado, de dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar.

Os servidores pblicos tm o dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores hierrquicos, salvo quando manifestamente ilegais, hiptese em que para eles surge o dever de representar contra a ilegalidade, conforme, no caso dos servidores civis federais, preceitua a Lei n 8112/90, art. 116, incisos IV e XII. Pelo poder-dever de fiscalizao, compete ao superior estar permanentemente atento aos atos praticados pelos subordinados, a fim de corrigilos sempre que se desviem da legalidade. A reviso hierrquica a prerrogativa conferida ao superior para, de ofcio ou mediante provocao do interessado, apreciar todos os aspectos de um ato de seu subordinado, no intuito de mant-lo ou reform-lo. A reviso hierrquica somente possvel enquanto o ato no tenha se tornado definitivo para a Administrao, ou seja, enquanto no ocorrida a impropriamente chamada coisa julgada administrativa (irretratabilidade do ato nessa esfera), ou ainda no tenha gerado direito adquirido para o administrado. A delegao significa atribuir ao subordinado competncia para a prtica de ato que originariamente pertencia ao superior hierrquico. Somente podem ser delegados atos administrativos, no os atos polticos. No so admitidas delegaes de atribuies privativas (a sano presidencial, o veto, a nomeao do procurador-geral da Repblica: atos privativos do Presidente da Repblica), assim como no se admite a recusa de funes delegadas (h dever de obedincia), salvo se no permitida ou contrria lei. Tambm no se admite a delegao de atribuies de um Poder a outro, salvo nos casos expressamente previstos na Constituio (e. g., no caso da lei delegada). Ao delegante no caber qualquer responsabilizao pelo ato praticado (RDA, 96:77), visto que o delegado no age em nome do delegante, mas no exerccio da competncia que recebeu, e no se confunde com a delegao de atribuies de um Poder para outro, para a qual incide vedao constitucional. A delegao pode decorrer de portaria, decreto ou qualquer outro ato de efeitos internos. Por ltimo, avocao consiste no poder que possui o superior de chamar para si a execuo de atribuies cometidas a seus subordinados. medida excepcional, que s pode ser praticada diante de permissivo legal. A avocao de um ato ou de uma atribuio pode referir-se a uma funo que pertencesse competncia originria do subordinado ou a uma funo que tenha sido a ele delegada e que o superior entenda conveniente, em determinado caso concreto, exerc-la ele mesmo. A doutrina unnime em afirmar que ela deve ser evitada, pois causa de desorganizao do normal funcionamento do servio, alm de representar um incontestvel desprestgio para o servidor subordinado. A avocao desonera o subordinado de qualquer responsabilidade relativa ao ato praticado pelo superior hierrquico. S se deve adotar tal providncia quando houver motivos relevantes para tanto, no podendo se dar quando a lei expressamente confere a atribuio a determinado rgo ou agente. A subordinao no deve ser confundida com a vinculao. A subordinao tem carter interno, estabelecida entre rgos de uma mesma entidade, como decorrncia do poder hierrquico. A vinculao, ao contrrio, tem carter externo e resulta do controle que as entidades estatais (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) exercem sobre as suas entidades da Administrao Indireta. A relao entre uma Diviso e um Departamento no mbito de um Ministrio de subordinao; a relao que liga a Unio a uma de suas autarquias de vinculao. 2.5. PODER DISCIPLINAR De acordo com Maria Sylvia Zanella de Pietro, o que cabe Administrao Pblica para apurar infraes e aplicar penalidades aos servidores pblicos e demais pessoas sujeitas disciplina administrativa; o caso dos que com ela contratam. No abrange as sanes impostas a particulares no sujeitos disciplina interna da Administrao, porque, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu fundamento no poder de polcia do Estado. No que diz respeito aos servidores pblicos, o poder disciplinar uma decorrncia da hierarquia. Perceba-se, em relao ao poder hierrquico, que o poder disciplinar mais especfico, direcionando-se tosomente atividade de punir ou no um agente pblico por infrao funcional, enquanto aquele mais amplo, dizendo respeito organizao, orientao e reviso de atos. Aspectos relevantes: - O poder disciplinar da Administrao no se confunde com o poder punitivo do Estado, realizado atravs da Justia Penal. - A aplicao da pena disciplinar tem para o superior hierrquico o carter de um poder-dever, uma vez que a condescendncia na punio considerada crime contra a Administrao Pblica.

- A Lei 8.112/90, estabelece, em seu artigo 127, as seguintes espcies de penas disciplinares: 1) advertncia; 2) suspenso; 3) demisso; 4) cassao da aposentadoria ou disponibilidade; 5) destituio de cargo em comisso e 6) destituio de funo comissionada. - A punio disciplinar dever ser precedida de apurao regular, com a garantia do contraditrio e da ampla defesa (CF/88, art. 5, LV), devendo ainda a imposio da pena ser motivada. Comunicabilidade de instncias - A punio disciplinar e a criminal tm fundamentos diversos e diversa a natureza das penas. Em razo dessa autonomia, uma mesma infrao pode dar ensejo a uma punio disciplinar e a punio penal, sem violao ao princpio do bis in idem, segundo o qual ningum pode ser punido duas vezes pela mesma falta disciplinar ou pelo mesmo crime. Sob a denominao de comunicabilidade de instncias, comunicabilidade de juzos ou relao entre o juzo penal e o juzo administrativo, o Direito brasileiro estabelece regras para disciplinar a aplicao de penas, em decorrncia de um mesmo fato, nas instncias administrativa, penal e civil. Como regra geral as instncias administrativa, penal e civil so independentes, sendo possvel a punio, por um mesmo ato, nas trs rbitas. de se observar, no entanto, como exceo regra, a possibilidade de repercusso da deciso penal na instncia administrativa. Tal ocorre quando o juzo criminal, examinando o fato, concluir, com base no art. 386, inciso I e IV, do Cdigo de Processo Penal, pela inexistncia do fato ou afastar do acusado a autoria. Nessa hiptese, ocorrendo portanto a absolvio, a deciso repercute na rbita administrativa, impondo o afastamento da punio disciplinar. Di Pietro (2001/487) observa que quando o servidor foi condenado na rbita criminal, o juzo civil e a autoridade administrativa no podem decidir de forma contrria, uma vez que, nessa hiptese, houve deciso definitiva quanto ao fato e autoria. O Estatuto dos Servidores Pblicos Federais - Lei 8.112/90 - trata do tema no seu art. 126, estabelecendo que "a responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria" de se observar ainda o disposto na Smula 18 do STF, segundo a qual, "pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio administrativa do servidor pblico". 2.6. PODER REGULAMENTAR a faculdade de que dispem os Chefes de Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei. Est disciplinado no art. 84, inciso IV, da Constituio Federal, que compete privativamente ao Presidente da Repblica sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo. Caractersticas do regulamento, anotadas por Celso Antnio Bandeira de Melo: a) O regulamento provm do Executivo, enquanto que a Lei tem origem no Legislativo; b) A lei tem posio de supremacia sobre o regulamento; c) S a lei inova a ordem jurdica; d) a lei fonte primria do Direito, ao passo que o regulamento fonte secundria, inferior. O Congresso Nacional tem competncia para sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V). 2.6.1. Decretos ou regulamento de execuo Os decretos de execuo costumam ser definidos como regras jurdicas gerais, abstratas e impessoais, editadas em funo de uma lei, concernentes atuao da Administrao, possibilitando a fiel execuo da lei a que se referem. A Constituio de 1988 expressamente prev a edio de regulamentos de execuo em seu art. 84, IV. Segundo esse dispositivo, compete privativamente ao Presidente da Repblica expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis. interessante notar que o pargrafo nico desse artigo 84 enumera as competncias passveis de delegao pelo Presidente da Repblica, no incluindo entre elas a expedio dos decretos ou regulamentos de execuo. O decreto de execuo deve restringir-se aos limites e ao contedo da lei, explicitando-o, detalhando seus dispositivos.

2.6.2. Decretos independentes ou autnomos Consoante o magistrio de Carlos Mrio da Silva Velloso, alguns sistemas constitucionais conferem ao Poder Executivo a prerrogativa de editar regulamentos como atos primrios, diretamente derivados da Constituio. Esses atos seriam classificados como regulamentos independentes ou autnomos e se dividiriam em (a) externos, que contm normas dirigidas aos cidados de modo geral; e (b) internos, que dizem respeito organizao, competncia e funcionamento da Administrao Pblica. A Constituio expressamente prev a edio de decretos como atos primrios, diretamente hauridos de seu texto, independentemente de lei, consubstanciando a denominada "reserva de Administrao" (matrias que somente podem ser reguladas por ato administrativo). Essa espcie de decreto autnomo aquela a que se refere Velloso, e passou a fazer parte de nosso sistema constitucional, repita-se, a partir da EC 32/2001. Os decretos previstos nessa Emenda (art. 84, VI, da Constituio) so atos de efeitos internos, dispondo sobre a organizao e o funcionamento da Administrao e a extino de cargos vagos, embora, indiretamente, tenham reflexos para os administrados em geral. interessante registrar que, nos termos do pargrafo nico do art. 84, essa competncia para edio de decretos autnomos sobre as matrias previstas no inciso VI do mesmo artigo pode ser delegada a outras autoridades administrativas, como os Ministros de Estado. Desejamos enfatizar dois pontos que entendemos serem sobremodo relevantes. Primeiro, h a restrio do inciso VI do art. 84 da CF/88 para a edio de decretos autnomos. Segundo, essas matrias passam a estar submetidas competncia normativa privativa do Poder Executivo, ou seja, encontram-se sob a denominada "reserva de Administrao", o que nos permite concluir que restou afastada a possibilidade de o Poder Legislativo disciplinar essas matrias. 2.6.3. Regulamento autorizado ou delegado A doutrina denomina regulamento autorizado (ou delegado) ato administrativo secundrio (deriva da lei, ato primrio que o autoriza), que complementa disposies da lei em razo de expressa determinao, nela contida, para que o Poder Executivo assim o faa. Em sntese, vedada a utilizao do regulamento autorizado como substituto da atividade do legislador, ou mesmo da lei delegada, no podendo ele tratar de matrias reservadas lei 2.7. PODER DE POLCIA O Cdigo Tributrio Nacional, em seu art. 78, ao tratar dos fatos geradores das taxas, conceituou poder de polcia como a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos." Uma conceituao mais concisa, da lavra de Hely Lopes Meirelles, nos ensina que "poder de polcia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado". A Administrao exerce o poder de polcia sobre todas as atividades que possam, direta ou indiretamente, afetar os interesses da coletividade. O poder de polcia exercido por todas as esferas da Federao, sendo, em princpio, da competncia da pessoa poltica que recebeu da Constituio a atribuio de regular aquela matria, cujo adequado exerccio deve ser pela mesma pessoa fiscalizado. Devemos, ainda, observar que os atos de polcia administrativa no deixam de ser atos administrativos e, portanto, submetem-se a todas as regras a estes pertinentes, bem como possibilidade de apreciao pelo Poder Judicirio quanto legalidade de sua edio e execuo. Por ltimo, devemos distinguir a polcia administrativa da polcia de manuteno da ordem pblica (polcia judiciria). A primeira incide sobre bens, direitos e atividades, enquanto a outra atua sobre as pessoas; a atuao da primeira esgota-se no mbito da funo administrativa, enquanto a polcia judiciria prepara a atuao da funo jurisdicional penal; a polcia administrativa exercida por rgos administrativos de carter fiscalizador, ao passo que a polcia judiciria executada por rgos de segurana (polcia civil ou militar). 2.7.1. Atributos A atuao administrativa dotada, por vezes, de atributos que buscam garantir certeza de sua execuo e verdadeira prevalncia do interesse pblico. Podem ou no estar presentes, tudo depender da modelagem ofertada pela lei atuao administrativa. So trs:

1) discricionariedade: a lei concede ao administrador a possibilidade de decidir o momento e as circunstncias para o exerccio da atividade - concede-lhe oportunidade e convenincia a seu juzo; 2) auto-executoriedade: o ato ser executado diretamente pela Administrao, no carecendo de provimento judicial para tornar-se apto; e 3) coercibilidade: ao particular a deciso administrativa sempre ser cogente, obrigatria, admitindo o emprego de fora para seu cumprimento. A fiscalizao exercida pela Prefeitura Municipal em bares e restaurantes, por exemplo, decorre do exerccio do poder de polcia. Fcil conhecer os atributos mencionados: a autoridade decide a ocasio, a oportunidade para a fiscalizao, no havendo previso legal para que ocorra naquela data e horrio (h discricionariedade). Da fiscalizao poder resultar a apreenso de mercadorias imprprias para o consumo humano, e ela ser executada pela Administrao (auto-executoriedade), sendo obrigatria para o particular (coercibilidade). Nem se concebe tenha o fiscal de buscar mandado judicial para apreender o produto imprprio para o consumo ou permitir ao particular que continue a comerci-lo at que obtida a ordem judicial (so os atributos da autoexecutoriedade e da coercibilidade que garantem a certeza de cumprimento da deciso). Mas o particular poder a qualquer tempo questionar a atuao da Administrao, normalmente o fazendo por mandado de segurana com pedido liminar. 2.7.2. Sanes As sanes so, exemplificativamente, a multa (dependente do Judicirio para a sua execuo), a apreenso de bens, de mercadorias, o fechamento de estabelecimento, a proibio de fabricao, a inutilizao de gneros etc. 2.7.3. Alvars de licena e Autorizao O alvar constitui gnero do qual so espcies o alvar de licena e o alvar de autorizao. A licena definitiva, no pode ser negada ou recusada pela Administrao sempre que o particular preencher todos os requisitos para a sua obteno, como ocorre para a licena de funcionamento de bares e restaurantes; licena para construir; ou para a licena para o exerccio de atividade profissional. O particular, ante a recusa ou omisso da Administrao, pode valer-se do mandado de segurana para assegurar respeito a seu direito lquido e certo. A autorizao precria, porm, discricionria e por isso pode ser negada ou recusada, assim como invalidada a qualquer tempo pela Administrao, como ocorre na autorizao para portar arma de fogo deferida ao particular ou para pesca amadora. O alvar pode ser anulado (por ilegalidade na sua concesso), revogado (por convenincia e oportunidade) ou cassado (por ilegalidade na sua execuo). Assim, ser invalidado por culpa do particular (cassao), em razo do interesse da Administrao (revogao) e por ilegalidade (anulao). 2.7.4. Limites do Poder de Polcia Ainda que dotada de discricionariedade, a atuao administrativa jamais pode divorciar-se da lei e dos fins por ela propostos. Resulta disso que o exerccio do poder de polcia encontra seus limites em seu prprio fundamento, qual seja, condicionar o exerccio de direitos individuais em benefcio do interesse da coletividade. Do poder de polcia no pode decorrer a concesso de vantagens pessoais ou a imposio de prejuzos dissociados do atendimento do interesse pblico. Por isso, h mister da observncia da necessidade, proporcionalidade e adequao (eficcia), que constituem limites do poder de polcia.