Descentralizaçãoautonomia Araná

Pesquisa em Sntese
A Descentralizao como Poltica Pblica no Setor Educacional : uma Anlise dos Impactos em Escolas Pblicas do Municpio de Curitiba-PR1
Adriana Roseli Wnsch Takahashi
RESUMO
cesso apontaram para a necessidade do O vis municipalista, decorrente da muacompanhamento e avaliao das polticas dana estrutural ocorrida nas ltimas dcapblicas, deficincia apontada pela literatudas, tem definido novas orientaes descenra como crnica no Brasil. tralizadoras nas polticas pblicas. No setor Palavras-chave: Polticas pblicas. Deseducacional, esse processo vem de enconcentralizao. Setor educacional. Escolas tro s tendncias de democratizao e de pblicas. Administrao escolar. Estratgia. busca de autonomia pelas escolas pblicas. Para analisar o impacto desta poltica na ABSTRACT vida escolar, o presente trabalho buscou idenDecentralization as a tificar em duas escolas da rede municipal de ensino de Curitiba-PR quais as estratgias public policy in the adotadas para gerenciar os educational recursos financeiros recebiAdriana Roseli dos e seu impacto na ativiWnsch Takahashi sector: an dade docente. Para isso, foDoutoranda em Administrao, analysis on the Faculdade de Economia, Admiram realizadas entrevistas nistrao e Contabilidade-USP com diretores e pedagogos impacts in public Professora de Administrao da das escolas e questionrios schools in the Universidade Federal do Paran com os professores, a fim de adriana@terra.com.br analisar os resultados de municipality of cada uma e, posteriormenCuritiba - Parana te, compar-los. Em ambos os casos, os reThe municipal obliquity, due to the sultados permitiram apontar a aprovao das structural change of the last decades, has organizaes pela descentralizao, a modefined new decentralized orientations bilizao de fruns de deciso para admion public policies. In the educational nistr-la e a melhoria do processo de ensiarea, this process meets the no. As dificuldades enfatizadas neste pro-
1 Uma verso preliminar deste artigo foi apresentada no XXVII ENANPAD Encontro Nacional da Associao Nacional dos Programas de Ps-Graduao em Administrao, realizado em Atibaia, de 21 a 24 de setembro de 2003.
Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v.13, n.47, p. 235-254, abr./jun. 2005
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democratization and autonomy trends of public schools. To analyze the impact of this policy on the schools routine, this project tried to reach two local public schools in Curitiba, located in Parana State, which strategies were chosen to manage the financial resources, and their impact on teachers activities. For this, interviews were held with schoolmasters and teachers, and questionnaires with teachers, in order to analyze each result, and then compare them. In both cases, the results show the organizational agreement for the decentralization, the mobilization of decision forum to manage them, and the advances of the teaching process. The difficulties emphasized in this process pointed to the need of attendance, and the evaluation of public policies pointed as a typical problem in Brazil. Keywords: Public policies. Resources decentralization. Educational area. Public schools. School management. Strategy.
RESUMEN La descentralizacin como poltica pblica en el sector educativo un anlisis de los impactos en escuelas pblicas del municipio de Curitiba-PR
La direccin municipalista, resultado del cambio estructural ocurrido en las ltimas dcadas, ha definido nuevas orientaciones descentralizadoras en las polticas pblicas. En el sector educacional, ese proceso se encuentra con las tendencias de democratizacin y de bsqueda de autonoma de las
escuelas pblicas. Para analizar el impacto de esta poltica en la vida escolar, el presente trabajo busc identificar en dos escuelas de la red municipal de enseanza de Curitiba-PR cules son las estrategias adoptadas para administrar los recursos financieros recibidos y su impacto en la actividad docente. Para eso, fueron realizadas entrevistas con directores y pedagogos de las escuelas y cuestionarios con los profesores, con la finalidad de analizar los resultados de cada una y, posteriormente, compararlos. En ambos casos, los resultados permitieron apuntar la aprobacin de las organizaciones por la descentralizacin, la movilizacin de foros de decisin para administrarla y la mejora del proceso de enseanza. Las dificultades enfatizadas en este proceso apuntaron para la necesidad de acompaamiento y evaluacin de las polticas pblicas, deficiencia apuntada por la literatura como crnica en Brasil. Palabras clave: Polticas pblicas. Descentralizacin. Sector educacional. Escuelas pblicas. Administracin escolar. Estrategia.
Introduo
Diante das transformaes ocorridas nas ltimas dcadas, em que a educao no est mais inserida em um contexto do Estado de Bem-Estar Social EBES, mas sim em um novo reordenamento poltico, econmico e social, pode-se observar os efeitos sociais das polticas pblicas nos indicadores, como por exemplo, os referentes ao sistema pblico de ensino (repetncia, evaso, excluso, entre outros). Esforos vm sendo feitos no sentido de superar as dificuldades crnicas do sistema educacional brasileiro: enquanto a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacio-
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nal (BRASIL, 1996) LDB/96 traz uma nova direo no sentido de gesto participativa e democratizao do ensino. No mbito nacional, as polticas pblicas de descentralizao de verbas para as escolas apontam um caminho para a autonomia na gesto. No entanto, a implementao de polticas pblicas nem sempre est afinada com as necessidades do setor a que se destinam, assim como carecem muitas vezes de avaliao para averiguar a adequao entre meios/fins. Abranches (1989, p. 27), destaca que a implementao decisiva na rea social, e que a maioria dos fracassos colecionados pelos governos na adoo de polticas sociais deve-se fase de implementao. A formulao e o planejamento no Brasil tm sido deficientes, mas as carncias nessa rea no se comparam quelas referentes implementao. O autor aponta que seria no mnimo prudente estabelecer um programa de acompanhamento e avaliao das reas sociais mais importantes para promover correes, com base em informao e evidncia confiveis, a fim de pelo menos minimizar, ou at mesmo eliminar, efeitos colaterais socialmente perversos. Assim, torna-se fundamental verificar de que forma a descentralizao de recursos tem atingido as escolas pblicas, e se as mesmas tm obtido melhorias. Tal avaliao proporciona a promoo de correes, a fim de eliminar, manter ou incrementar determinados cursos de ao. Dentro deste contexto, este artigo busca avaliar o processo de descentralizao de verbas para as escolas municipais de ensino fundamental em Curitiba, que foi iniciado em 1997, verificando o impacto em duas delas.
Para isso, considerou-se o contexto das polticas pblicas e o contexto educacional no Brasil. Portanto, trata-se de um estudo comparativo de casos, cuja perspectiva transversal. Para a anlise dos dados, utilizou-se de anlise qualitativa e quantitativa.
O vis municipalista e a idia de descentralizao nas polticas pblicas

Algumas dcadas atrs, outra formao econmica e social orientava as polticas pblicas. A poltica do EBES, final do sculo dezenove e incio do sculo vinte, teve suas prticas implantadas ps-crise de 1929 e era entendido como Estado fornecedor de condies assistenciais de bem-estar social. Essa poltica vigorou durante anos justamente por atender as dimenses da fora de trabalho, bem como as necessidades dos trabalhadores, ou seja, ela o resultado de um pacto entre a classe trabalhadora e a burguesia. A educao era vista como parte de um pacote assistencial garantido sociedade. Da dcada de 40 at a dcada de 70, houve ento um ciclo virtuoso de desenvolvimento. Depois de 70, quando esse modelo entra em crise, h um rompimento, uma quebra da simetria entre economia e poltica, ou seja, entre os interesses do capital e o funcionamento e o gerenciamento do Estado como um processo de autonomizao do Estado e da poltica (OLIVEIRA, 1998). O sucesso do Estado de Bem Estar Social possibilitou nveis de produtividade, de avano tecnolgico, e de bem-estar social tambm, mas sua manuteno no foi vivel. Essa concepo passa a ser gradativamente substituda pela concepo liberal e neoliberal, que prev um Estado fraco, mni-
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mo, no que diz respeito regulao do mercado e os gastos com o social, bem como tambm prev um Estado forte no sentido de proteger o mercado dos riscos, internos e externos, de forma a manter o livre jogo de mercado. Para o liberalismo, o social, a filantropia, a assistncia, deve ficar no mbito do privado, dentro dos interesses dos empresrios que vo, ou no, de livre e espontnea vontade, contribuir para esta ao, diferente do Estado como responsvel pelo social. O liberalismo contra apenas a assistncia pblica, e no contra a assistncia de forma geral. Por isso, as orientaes que definem as diretrizes para a formao educacional geral e profissional passam a ser mais voltadas para o mercado (COELHO; DELGADO, 2000; COELHO; OLENSCKI, 2000). A partir dos anos 80, mais especificamente na segunda metade da dcada, houve uma ampla reestruturao no Brasil. Mudanas constitucionais em 1988 e outras decorrentes at 1993 marcaram um projeto reformista, como por exemplo, o ocorrido na rea de sade e previdncia social (MELO, 1996). Com a Constituio de 88, os governos locais aumentaram sua participao na receita fiscal. O paradigma de centralizao de organizao do setor pblico, que j mostrava sinais de esgotamento desde os anos 70, a partir deste perodo e deste contexto, esgota-se quando ento se consolida o consenso em torno da idia de descentralizao. Este processo descentralizador, enquanto transferncia de poder decisrio a municpios, expressa tendncias democratizantes participativas ao mesmo tempo em que expressa a modernizao gerencial da gesto pblica. A diferena da importncia de cada fator est intimamente relacionada coalizao poltica vigente, podendo pre-
dominar foras polticas liberais/conservadoras que enfatizam aspectos relativos aos ganhos de eficincia e reduo do setor pblico, ou predominar coalizes polticas social-democratas que privilegiam os aspectos relativos ao controle social e democratizao da gesto local. A literatura, de modo geral, tem apontado para o conjunto de efeitos no antecipados e perversos do processo de descentralizao. Cabe destacar, no entanto, que o vis municipalista da Constituio de 88 teve em ambas as vises, esquerda e direita, um denominador comum na aceitao da descentralizao como instrumento eficiente de engenharia poltico-institucional da democracia emergente (MELO, 1996). Felicssimo (1994) questiona, neste processo de descentralizao, a predominncia de determinados eixos administrativo, econmico e poltico de acordo com a tendncia de um modelo neoliberal ou democratizante. No caso do Brasil o autor aponta a descentralizao como inspirada pelo projeto neoliberal, cujos agentes mais visveis seriam o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial, e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Este modelo estaria privilegiando os eixos administrativo e econmico nos quais haveria reduo das funes sociais e reguladores. Disto decorre ento, nos prximos anos, um ciclo virtuoso de inovaes na gesto pblica, sobretudo na esfera de polticas pblicas sociais. No caso da educao pblica, a descentralizao dos recursos para as escolas, iniciada em diversos municpios do pas, foi uma das polticas implementadas em consonncia s novas tendncias democratizantes do setor, que passaram da fase do autoritarismo participao.
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Democratizao e descentralizao nas Escolas Pblicas

Gracindo (CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAO, 2000) salienta que as polticas pblicas norteiam a existncia do sistema pblico de ensino e a maneira com que esse processo vai ocorrer, sendo imprescindvel abord-las para compreender a gesto do processo educativo. No entanto, ao se analisar o contexto histrico do setor educacional brasileiro, pode-se verificar a negligncia das polticas pblicas ocorridas ao longo dos sculos, setor este em que se aprofundam as divergncias entre classes sociais versus escola pblica e privada. Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (1997) IPEA , a partir dos anos 40 houve efetiva estruturao de um sistema educacional tendencialmente de massa, pelas transformaes da sociedade brasileira contempornea. Ou seja, trata-se de um processo tardio de modernizao educacional no Brasil. At a metade do sculo, o Brasil era uma nao em que menos de um quinto das crianas e adolescentes podiam ter acesso escola, e quase dois teros da populao maior de quinze anos era analfabeta. Sobre essa base desenvolveu-se o sistema educacional chegando a um sistema voltado para o mercado, em busca de superar os desafios demogrficos, urbanos e econmicos. Aliado a esse contexto, Sales (1994) destaca as razes da desigualdade social na cultura poltica brasileira, advinda da relao mando/subservincia, herana histrica brasileira. Nos anos 60, a racionalizao tcnica era a base sob a qual esperava-se resolver
os problemas educacionais. Segundo Gomes (1994), apesar do esforo tcnico e do investimento financeiro tal no ocorreu. A Lei n. 5.692 (BRASIL, 1971), de 11/08/1971, vem alterar a formao do administrador escolar, instituindo a habilitao em nvel superior, absorvendo a influncia dos processos de produo industrial. O insucesso, acentuado pela dinmica organizacional prpria da escola e pela busca da legitimidade social mais do que aos aspectos tcnicos, conduziu ao fracasso do autoritarismo. A anlise de dados histricos e legais do setor educacional brasileiro permite apontar a tendncia de mecanismos coercitivos de mudanas. Muitos processos atuais, modificados predominantemente por decretos, leis, pareceres, tm forte correlao com a forma com que se alinhavou a implantao do sistema educacional no pas ao longo do tempo. Em paralelo formao de um pas patrimonialista, marcado pelas influncias da colonizao, desenvolve-se um sistema educacional precrio e ineficiente. Em 1971, segundo dados do IBGE, 28,92% dos matriculados chegavam 4 srie e somente 9,03% 8 srie. Em 1984, 35,68% chegavam 4 srie e 15,76% 8 srie; houve, portanto, em treze anos, 6,73% de crescimento de matriculados, um nmero pequeno para uma populao que chega a 1984 com 132,5 milhes de habitantes (TAKAHASHI; CASTOR, 2000). Em 1982, o Parecer n. 604 do Conselho Federal de Educao possibilitou a formao do Administrador Escolar em cursos de Ps-Graduao, buscando ampliar sua viso alm da escola. Uma nova viso, que considera os conflitos organizacionais e interorganizacionais, expande a preocupao com os aspectos tcnicos para aspectos de
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participao poltica (GOMES,1994). Nos anos 90, a educao ganha destaque como mecanismo de reduo das desigualdades, passa a buscar melhor qualidade e maior equidade. Leite (2002, p. 1) cita que as demandas por gestes escolares eficazes, pela eliminao da repetncia e evaso e pela universalizao do ensino fundamental com qualidade foram acrescentadas s de descentralizao e democratizao da educao. Em 1993 comea a ser implantado o sistema de eleio de diretores em alguns estados. A participao na eleio por professores e funcionrios, amplia-se mais tarde para a comunidade. As diretrizes legais instituem os fruns de deciso, como os colegiados escolares, bem como norteia a elaborao de documentos internos que regulamentam seu funcionamento, a citar o regimento interno, estatuto do colegiado e projeto polticopedaggico. Ainda incipiente, o carter participativo da gesto escolar encontra impasses, como, por exemplo, a ausncia de avaliao da liderana eleita na escola. No contexto democratizante da educao, a poltica pblica de descentralizao de recursos para as escolas vem de encontro s suas necessidades de autonomia. Os impasses vividos pelos dirigentes em relao dependncia da mantenedora para gerir a escola contrapunham o modelo atual de gesto participativa. A tendncia a este novo modelo de gesto e a tendncia a polticas descentralizadoras parecem complementar-se no quadro de necessidades do sistema pblico de ensino. O propsito maior de analisar o impacto deste processo em duas escolas da rede municipal de ensino de Curitiba-PR originou-se justamente da percepo desse con-
texto, refletido na realidade de cada escola pblica, onde se buscou avaliar os aspectos positivos e/ou negativos quando da implementao da descentralizao ps 1997.
Anlise dos casos

O setor educacional da Prefeitura Municipal de Curitiba (PMC) formalizou-se em 1955, quando houve uma reestruturao administrativa e foi ento criado o Departamento de Educao, Cultura e Turismo, com a finalidade de identificar nos vrios bairros de Curitiba, locais apropriados para a construo de escolas. Os prdios escolares, aps a construo, eram cedidos ao governo estadual, que coordenava o funcionamento e a contratao de professores. Em 1963, no mesmo ano em que foi criada a carreira de normalista, a PMC passou a atuar neste setor. Na estrutura municipal, o Sistema Educacional constitudo pela Secretaria Municipal de Educao, pelos Ncleos Regionais, e as Escolas Municipais. A estrutura organizacional da rede composta pelo Secretrio Municipal da Educao, pelo Superintendente, Diretora do Departamento de Educao, e sete Ncleos Regionais de Educao. Subordinadas aos Ncleos Regionais esto as 134 escolas. Dentro da proposta bsica da rede municipal de ensino, as escolas esto distribudas assim: Escolas Municipais, Centros de Educao Integral (CEIs), Centros de Ateno Integral Criana e ao Adolescente (CAIC), e Escolas de Educao Municipal. Em 2001, as escolas municipais da Rede Municipal de Ensino de Curitiba atenderam 72 mil alunos nas quatro primeiras sries do ensino fundamental. No total, a rede municipal de ensino atendeu 100 mil alunos em 2001. (CURITIBA, 2001).
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A descentralizao de verbas como poltica pblica, adotada no municpio de Curitiba, iniciou no segundo semestre de 1997 em toda a rede municipal de ensino e tem se mantido com os mesmos critrios nos ltimos anos. Assim, cada escola recebe trimestralmente as verbas para gerenciar suas necessidades bsicas, como manuteno e aquisio de materiais pedaggicos, sendo o valor definido em funo do nmero de alunos e da infra-estrutura. A mantenedora mantm-se responsvel pela aquisio de bens permanentes, pelas obras de maior porte e pelos servios que so contratados, como os de energia, gua, limpeza e conservao. Para fiscalizao do uso dos recursos, cada escola presta contas ao Tribunal de Contas do Municpio, por meio de documentos comprobatrios como notas fiscais e controle bancrio. Dentro deste contexto que se buscou analisar como essa poltica afetou a gesto de duas escolas da rede municipal de ensino de Curitiba, e que resultados proporcionou para a melhoria das atividades pedaggicas.
sos financeiros recebidos pelo processo de descentralizao. Foram realizados tambm questionrios com os docentes, construdos com base em uma escala Likert de cinco pontos, para verificar como essas mudanas afetam, no sentido de facilitar ou dificultar, o processo de ensino. Os procedimentos empregados para o tratamento dos dados nas entrevistas foram de natureza descritivo-qualitativa, por meio de anlise de contedo, e de natureza quantitativa para anlise dos questionrios. Os questionrios foram aplicados aos integrantes do corpo docente em todos os turnos, sendo que a tcnica utilizada foi a de adeso. Entre os respondentes da escola Alfa, obteve-se 93% no turno da manh, 88% no turno da tarde e 71% no turno da noite. Na escola Beta, obteve-se no turno da manh 47% de respondentes, 40% no turno da tarde e 50% no turno da noite. Para anlise das respostas dos questionrios, foi utilizado o programa estatstico SPSS, cuja tcnica utilizada foi a de anlise de freqncia.
Aspectos metodolgicos
A anlise do impacto do processo de descentralizao de recursos como poltica pblica na rede de ensino municipal de Curitiba-PR foi realizada por meio de investigao em duas escolas (Alfa e Beta). O delineamento da pesquisa de um estudo comparativo de casos, com perspectiva transversal. Os dados primrios utilizados foram obtidos por meio de entrevistas semiestruturadas realizadas com os membros da equipe administrativo-pedaggica (diretores, vice-diretores, coordenadores administrativos e membros da equipe pedaggica das escolas), para identificar as estratgias adotadas pelas escolas para gerir os recur-
O caso da Escola Alfa

A escola Alfa foi criada em 1969. Ela atende atualmente alunos do pr quarta srie do ensino fundamental, distribudos nos turnos manh, tarde, integral e noite. Em 2001, a escola contou com 30 turmas e 894 alunos matriculados. O bairro predominantemente industrial, servido tambm por comrcio e servios, servios pblicos e outros recursos da comunidade. A maioria das famlias de nvel socioeconmico baixo, com renda de 1 a 3 salrios mnimos, havendo um contingente grande de pais desempregados (ESCOLA ALFA, 2000). As entrevistas realizadas na escola Alfa permitiram observar trs importantes impactos
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no processo de gesto: 1) referente prpria descentralizao como poltica pblica, amplamente aprovada, e para a qual buscou-se o gerenciamento de acordo com as diretrizes legais e normativas da mantenedora; 2) referente operacionalizao do uso dos recursos, para a qual organizaram-se fruns de deciso que definem prioridades e necessidades organizacionais; e, 3) referente s obras e aquisies de bens permanentes, para a qual mantiveram-se os procedimentos anteriormente existentes de solicitao mantenedora. A aprovao dos dirigentes quanto descentralizao de verbas e gesto autnoma dos recursos foi citada por todos os entrevistados, porm, eles mencionaram o desejo de receber maiores recursos financeiros para poder atender a todas as necessidades materiais da escola, uma vez que h satisfao com o espao fsico da escola, mas no com seu estado de conservao e nem com os recursos disponveis. Apontou-se como insatisfao, a estrutura dos pisos2 da escola, uma vez que sua construo foi feita de forma rpida e no adequada ao uso escolar, causando problemas de sade para docentes: Ento, eu acho que h algumas dificuldades ali; por exemplo, o piso uma construo muito ruim. Um projeto que trouxe, alm da preocupao, no funcional para o atendimento das crianas, tanto que agora est sendo refeito, e se colocando paredes divisrias, e trazendo mais despesas para o prprio municpio. (entrevistado). Com a gesto interna de recursos na escola, os processos de aquisio e controle
de material agilizaram-se, levando a escola a auferir mais autonomia em funo do imediatismo que esta lhe proporciona. A experincia de autonomia vivida pela escola apresentou-se com uma avaliao positiva: [...] ento por isso que eu digo, que eles devem dar mais autonomia ainda, autonomia que nos falta. Com o dinheiro da descentralizao ns no podemos comprar material permanente, no podemos. E eu acho isso uma das falhas muito grande; eu acho que deveria ter-se dado maior autonomia para a escola, que ela pudesse comprar um, vamos supor, um retroprojetor desse dinheiro, enfim, outras coisas que se fizessem necessrias; que a escola precisa microscpios , montar laboratrios, no podemos porque material permanente. [...]. Voc viu, claro, fantstico o espao, mas se ns tivssemos mais recursos financeiros [...]. (entrevistado). A reao unnime, declarada pela Equipe Pedaggico-Administrativa - EPA, de aprovao desse processo, pode ser observada na fala de um entrevistado: assim, os recursos so uma coisa muito importante. Nos ltimos quatro anos na primeira gesto do nosso atual prefeito, a melhor coisa que ele fez foi a descentralizao, isso no resta dvida. Porm devido ao acmulo de funes administrativas decorrentes desse processo, a escola tem cobrado da mantenedora no s mais autonomia e recursos, como tambm condies de trabalho, tanto quanto a profissionais da prpria EPA como profissionais do corpo docente: Olha, deu mais trabalho. Porque
2 O prdio construdo para o atendimento de alunos que permanecem no perodo integral realizando oficinas diversas chamado na escola por pisos, pois a construo compreende trs pisos nos quais so desenvolvidas atividades especficas em cada um deles.
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claro que no tem nenhum contador dentro da escola para tomar conta disso. D mais trabalho na hora da prestao de contas; ento no aumentou o nmero de pessoas para administrar isso, aumentou o trabalho pra administrao. (entrevistado). Para viabilizar a distribuio dos recursos, a estratgia adotada foi a de mobilizao de fruns de deciso: Conselho de Escola e Associao de Pais, Professores e Funcionrios - APPF, e de representantes de setor. A escola buscou aprender como comprar com qualidade e como avaliar os servios que contrata. Buscou tambm agilizar o processo de compras. A manuteno passou a ser priorizada como estratgia de qualificao estrutural da escola, um dos itens com o qual a escola mais sofria: No momento nosso telhado que est cheio de goteira, alagando. A gente vai precisar solicitar uma reforma, s com as verbas que a gente recebe no suficiente. [...] No (podemos fazer isso) muito grande, quando so coisinhas mnimas, assim como uma goteira ou outra, a gente conserta com recursos das verbas.
Apesar de ter vivido uma experincia positiva com a descentralizao de recursos que lhe permitiu adquirir certa autonomia, a escola demonstra o desejo de ampliar esse processo com mais recursos e com mais autonomia, para uma gesto de maiores investimentos e melhorias. No entanto, devido limitao existente, ela mantm os procedimentos formais de solicitao mantenedora de obras que no pode realizar e bens que no pode adquirir, mostrando insatisfao com esta dependncia devido morosidade. O controle do uso desses recursos para a prestao de contas mantenedora e o rigor com que organizado evidenciaram a seriedade e o engajamento no processo iniciado. O impacto do processo de descentralizao de recursos na escola, porm, no se limita esfera da gesto. Essas alteraes passaram a afetar tambm o trabalho docente e o processo de ensino. Para avaliar a opinio dos professores em relao a essas modificaes, foram distribudos questionrios cujos resultados gerais podem ser observados na tabela 1. Alguns resultados parciais por turno esto comentados conjuntamente.
Tabela 1- Resultados percentuais das respostas de docentes sobre o impacto da descentralizao como poltica pblica no processo de ensino na escola Alfa
POLTICA PBLICA Dificulta Dificulta Total/e Parcial/e 1 2 No Facilita conhece Parcial/e 3 4 Facilita TOTAL Total/e 5
Aprovao e gerenciamento da descentralizao de verbas Mobilizao dos fruns deciso. Solicitaes mantenedora de obras, reformas e bens.
Fonte: dados primrios da pesquisa
3,7 3,7 1,9
20,4 9,3 5,6
11,1 29,6 16,7
51,9 50,0 44,4
13,0 7,4 31,5
100% 100% 100%
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As perguntas realizadas sobre a questo das polticas pblicas revelam que, quanto descentralizao de verbas, em mdia 52% acham que facilita parcialmente o trabalho docente e 13% acham que facilita totalmente. O turno noturno se destaca pelo no reconhecimento de aprovao e gerenciamento (40%), o que pode estar relacionado predominncia de reunies em perodos diurnos e a tendncia de no envolvimento dos professores do turno noturno no gerenciamento dos recursos; o turno diurno se destaca pela opinio de que acha que dificulta parcialmente (23,1% de manh e 21,7% noite). Quanto mobilizao dos fruns de deciso, 50% dos docentes afirmaram que este mecanismo facilita, ainda que parcialmente, as suas atividades. No entanto, nos trs turnos houve um significativo percentual de docentes que apontaram o no reconhecimento dessas instncias de deciso, sendo de manh 23,1%, de tarde 34,8% e noite de 40%. Esses resultados podem ser anali-
sados sob o enfoque do grau de fragilidade dos processos decisrios coletivos, em que se necessita de maior exerccio da representao da vontade do grupo, uma vez que nos resultados gerais 57,4% apontam que este processo tem de forma geral facilitado o trabalho docente. Quanto s solicitaes encaminhadas mantenedora das obras que a escola no pode realizar pelo valor da obra ou pelo porte o resultado geral de concordncia que facilita de 75,9%. Neste caso, talvez a discordncia com a opinio dos dirigentes ocorra pelo no compartilhamento com as dificuldades que os gestores passam ao realizar tais solicitaes. O grfico a seguir ilustra a tendncia geral de que a descentralizao de recursos tem afetado positivamente as atividades da escola quanto ao processo de ensino. Pode-se observar a predominncia das respostas facilita parcialmente, em primeiro lugar, e facilita totalmente, em segundo lugar, nos trs impactos observados na gesto.
Grfico 1 - Resultados das respostas de docentes sobre o impacto da descentralizao como poltica pblica no processo de ensino na escola Alfa
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O caso da Escola Beta

De acordo com o histrico escolar, essa escola iniciou suas atividades em 1956, como pertencente Rede Estadual de Ensino. Ela passou a ser mantida pela Prefeitura Municipal de Curitiba, em 21 de junho de 1963. Segundo a caracterizao da clientela escolar, que consta no mesmo documento da escola acima citado, esta escola atende alunos a partir de 5 anos de idade, pertencentes comunidade local e vindos tambm de outros bairros. A clientela apresenta as seguintes caractersticas: famlias que possuem entre trs a quatro filhos, casal ou responsvel com grau de instruo em nvel mdio, predomnio de religio catlica, realizao de trabalho remunerado, renda mensal mdia inferior/oscilando entre um e dez salrios mnimos, casa prpria e filiao a Institutos de Previdncia Social ou convnios com planos de sade. Os turnos de atendimento so: manh, tarde e noite. A oferta de ensino : Acelerao de Estudos, Classe Especial, Pr-escolar, 1 8 srie, e Ensino de Jovens e Adultos EJA , Fase I e II. Em 2001 a escola contou com 61 turmas e 2050 alunos. As entrevistas realizadas na escola Beta apontaram para os mesmos impactos observados na Escola Alfa: a aprovao e o gerenciamento dos recursos recebidos com a descentralizao, a mobilizao dos fruns de deciso e a manuteno de solicitaes mantenedora nos servios e bens que no possui autonomia. Quanto aprovao e gerenciamento da descentralizao de verbas, os dirigentes desta escola demonstraram o desejo de mais autonomia de gesto no s de recursos financeiros, mas tambm de recursos humanos em face dos problemas
que tm com docentes e com alocao de profissionais de acordo com a filosofia da escola. O processo de descentralizao unanimemente aprovado, apesar das ressalvas que so feitas quanto ao acrscimo de trabalho administrativo, o que est relacionado com a insatisfao com a mantenedora no sentido de falta de estrutura de pessoal, em contrapartida ampliao de gesto. Esta aprovao condizente com a acepo de melhorias contnuas que a escola almeja para a prpria qualidade educacional e administrativa. O desejo de mais autonomia se expressa na fala de uma entrevistada: [...] agora, quem sabe o prprio sistema ainda venha a aprender que a gente pode ser autnoma de verdade, [...] eu acho que a gente tem que ter uma mantenedora; para ter linhas gerais, que nos conduzam, mas talvez acreditar mais na gente; eu no sei, eu acho que a palavra autonomia essencial, eu quero essa independncia, eu quero essa oportunidade para trabalhar com a cara dessa escola. S que por outro lado, para eu trabalhar com a cara dela, tem que ter um projeto pedaggico, e quem vier para c tem que conhecer esse projeto e se adequar, ou no fica. Isso a gente no tem esse direito, por causa do remanejamento; toda essa questo, ento ainda um caminhar. Uma das estratgias adotadas para o gerenciamento desses recursos foi a mobilizao de fruns de deciso como Conselho de Escola e a APPF: A estratgia acionar a APPF e tentar fazer a APPF funcionar para trabalhar com a escola, a estratgia foi dividir para conseguir dar conta.
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Com o gerenciamento financeiro transferido para a escola, esta apontou uma defasagem na priorizao da administrao pedaggica: acumulou-se uma funo sem expanso de mo de obra: Olha, eu acho que a prefeitura colocou a funo de administrar os recursos financeiros; ento o pedaggico fica meio de lado, claro; tem que fazer nota fiscal, tem que fazer conta, tem que fazer pesquisa, tem que no sei o qu; acaba tomando um tempo muito grande para isso e o pedaggico, s vezes, no sempre, fica em segundo plano, que seria o objetivo principal da escola. Enfim, a escola acaba atuando em todas as reas, administrativa e pedaggica, no recebendo respaldo para uma gesto completa: [...] o que a escola tem autonomia para que ela mesma repasse ela est fazendo h anos, porque, se formos depender do sistema nosso municipal, da secretaria, a gente no tem como, porque eles no do respaldo. Nas escolas que montamos todas as estratgias, possveis e imaginveis, para que a qualificao de ensino seja feita. Neste caso algumas parcerias so mobilizadas para suprir tais necessidades:
Sempre levamos o caso mantenedora, que a prefeitura, e ento a gente est sempre de mos e ps atados, porque justamente o retorno difcil. A gente tem que tomar uma posio. Temos Amigos da Escola, temos umas e outras empresas que nos ajudam tambm, que fazem parceria, famosas parcerias. Com este sistema de deciso e a quantia de recursos recebidos, a escola define suas prioridades de investimento e aquisio. Porm, como a escola muito antiga e precisa de constantes reformas e manuteno, muito do recurso recebido acaba sendo utilizado para consertos e reformas. As grandes reformas, que envolvem mais recursos e mo de obra, fogem da alada da direo e, por isso, so cobradas da mantenedora para que sejam realizadas. Essas solicitaes mantenedora foram apontadas como estratgias de difcil resultado, devido morosidade do seu atendimento. De acordo com a opinio dos docentes, o processo de descentralizao de recursos e a forma como este tem sido gerenciado pelos dirigentes foi avaliado da seguinte forma, em relao ao seu impacto no processo de ensino:
Tabela 2- Resultados percentuais das respostas de docentes sobre o impacto da descentralizao como poltica pblica no processo de ensino na escola Beta
POLTICA PBLICA Dificulta Dificulta Total/e Parcial/e 1 2 No Facilita conhece Parcial/e 3 4 Facilita TOTAL Total/e 5
Aprovao e gerenciamento da descentralizao de verbas Mobilizao dos fruns deciso. Solicitaes mantenedora de obras, reformas e bens.
5,9 3,9
5,9 3,9 5,9
9,8 23,5 13,7
35,3 31,4 31,4
43,1 41,2 45,1
100% 100% 100%
247
A aprovao e gerenciamento da descentralizao so vistos pelos docentes como estratgia que facilita o seu trabalho obtendo um ndice total de 78,4% de concordncia. A mobilizao dos fruns de deciso, apesar de ter sido apontada como facilitadora por 72,6% dos docentes, 23,5% de respondentes que no reconhecem sua existncia, sendo que no turno da tarde esse ndice foi de 29,4% e noite foi de 30,8%, o que pode estar relacionado fragilidade do processo coletivo. A solicitao mantenedora das obras e reformas que a direo no pode executar foi apontada pelos do-
centes como facilitadora em 76,5%. A discordncia com a opinio dos dirigentes pode tambm estar ocorrendo pelo desconhecimento das dificuldades que os dirigentes tem com a morosidade, apontada por eles. O grfico a seguir ilustra a tendncia geral de que a descentralizao de recursos tem afetado positivamente as atividades da escola quanto ao processo de ensino. Podese observar a predominncia das respostas facilita totalmente, em primeiro lugar, e facilita parcialmente, em segundo lugar, nas trs esferas em que o impacto foi analisado.
Grfico 2 - Resultados das respostas de docentes sobre o impacto da descentralizao como poltica pblica no processo de ensino na escola Beta
Comparao entre as Duas Escolas

A aprovao do processo de descentralizao dos recursos foi observada em ambas as escolas analisadas, tanto pelos gestores quanto pelos docentes, cujo predomnio da resposta obtida foi o de que facilita seu trabalho. O desejo pela autonomia parece ser um dos principais motivos pelo qual as escolas avaliam positivamente essa poltica pblica. O termo autonomia, tal como foi mencionado pelos entrevistados, tem a conotao de capacida-
de de deciso, de independncia, de autogerir-se, e envolve a acepo de desejo quanto recursos financeiros (nas duas) e recursos humanos (na segunda). O saldo positivo, avaliado na experincia vivida at o presente momento, parece ter conduzido o grupo dirigente a este desejo, pois ele permite a superao de parte das presses ambientais vividas, como, por exemplo, a morosidade de processos centralizados. A diferena encontrada na segunda organizao que enfatiza a necessidade de autonomia na rea de recursos humanos est
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fortemente relacionado experincia vivida com a no resoluo de seus problemas com docentes pela prefeitura: [...] porque voc veja, voc quer melhorar o nvel pedaggico; mas voc esbarra, porque a prefeitura tem certas normas; voc no quer a contratao de alguns professores, mandado para voc e voc tem que aceitar, e voc sabe que no seria o ideal. Voc na verdade lidera at um limite bem restrito, porque a maioria das coisas voc tem que acatar, ento isso eu acho que afeta bastante. Neste ponto, cabe referendar Abranches (1989) que salienta a importncia da implementao na rea social, uma vez que a maioria dos fracassos colecionados pelos governos na adoo de polticas sociais deve-se fase de implementao. Ou seja, destaca-se a necessidade de um programa de acompanhamento e avaliao das reas sociais mais importantes para promover correes, com base em informao e evidncia confiveis, a fim de pelo menos minimizar, ou at mesmo eliminar, efeitos colaterais socialmente perversos. Mesmo com a aprovao da descentralizao e o reconhecimento dos avanos que essa poltica trouxe, ambas as organizaes percebem que o setor educacional ainda tem inmeras dificuldades a superar, pois se trata de um setor que est pssimo, deixado de lado, totalmente sem incentivo, sem nada, tirando tudo, desqualificando tudo. Por incrvel que parea, quem tenta salvar o prprio professor, bom profissional, e no o governo. Neste ambiente, os dirigentes destacam que as polticas internacionais pressionam diretrizes
que deixam de privilegiar a qualidade do ensino em face de resultados e ndices que permitam financiamentos externos: O Fundo Monetrio determina isto, porque no momento poltico, na globalizao isso interessante. Voc tem de caminhar de acordo com isso, no de acordo com a qualificao de ensino. Vamos dar ensino porque precisa; no, ns vamos dar ensino porque tenho uma inteno poltica de que isso seja assim, quanto evaso. Ns vamos determinar. O banco determina: dou o dinheiro, mas tem de acabar com a evaso. Como que vocs vo fazer, qual o lado mais fcil. Em ambas as escolas, os entrevistados enfatizam a prioridade dos aspectos pedaggicos, e entendem que preciso [...] ver a necessidade de cada regio, de cada escola, do pas como um todo, para voc qualificar, dar prioridade ao aprender porque precisa, no porque est vinculado poltica. questo de cidadania, preparao do indivduo para a cidadania, sair um indivduo feliz, com liderana, com capacidade, com coisa pra modificar o social; seno no modifica nada, uma repassagem. O detrimento da rea pedaggica em funo do acmulo de atividades obtidas com a descentralizao reflete-se na preocupao com o descrdito que as escolas possam vir a ter futuramente no caso da negligncia da gesto atual com a expanso do quadro de profissionais: [...] eu tenho um receio, ou a gente se volta mais para essa parte pedaggica, um assessoramento muito
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mais srio, ou ns vamos cair num descrdito, como outro sistema de ensino que a gente tem aqui, e isso, particularmente, me preocupa, porque eu acredito muito no ensino, em especial municipal, ou da prefeitura. Quanto mobilizao dos fruns de deciso, as duas escolas seguiram as mesmas estratgias de criar rgos consultivos, seguindo as diretrizes legais, como no caso da LDB, da mantenedora e de seu prprio regimento escolar. Da mesma forma, em ambas pode-se observar os procedimentos para a solicitao mantenedora dos servios e bens que no possui autonomia e recursos para faz-lo. Nestes dois casos, as presses legais e normativas influenciaram fortemente o curso de ao das escolas. No que diz respeito ao impacto do processo de descentralizao na atividade de
ensino, o grfico 3 ilustra a comparao entre a opinio docente nas escolas Alfa e Beta. De forma geral, pode-se observar o predomnio da opinio de que o processo facilita o trabalho docente. Ressalta-se que na escola Beta, predominou a opinio de que facilita totalmente, enquanto na escola Alfa predominou a opinio de que facilita parcialmente. O no reconhecimento da existncia de fruns de deciso foi um resultado que se destacou nas duas escolas, em graus similares. Apesar de no alcanar a representatividade de que facilita, interessante observar as dificuldades que parecem existir no processo coletivo de gesto. As tendncias democratizantes descritas no setor educacional, e a busca de uma gesto participativa podem estar encontrando resistncias entre os membros do grupo, ou at mesmo desinteresse por parte de alguns.
Grfico 3 - Resultados das respostas de docentes sobre o impacto da descentralizao como poltica pblica no processo de ensino nas escolas Alfa e Beta
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Concluso
A descentralizao como poltica pblica decorrente do vis municipalista encontrou no setor educacional forte congruncia com o desejo emancipatrio de gesto nas escolas pblicas. Enquanto o setor educacional passava de uma fase de autoritarismo para uma fase de gesto participativa no setor pblico, o desejo de autonomia aflorava e carecia de mecanismos para sua viabilizao. A abertura da autonomia iniciada com essa poltica pblica parece ter indicado um caminho mais eficiente para a gesto das escolas, cujas especificidades comunitrias poderiam ento ser atendidas. A anlise da descentralizao nas escolas como poltica pblica educacional no municpio de Curitiba permitiu concluir que a autonomia, vivenciada nos ltimos anos, e o gerenciamento de recursos foram positivos para as escolas Alfa e Beta, o que estimulou o prprio desejo no s de mais recursos para suprir necessidades, como de mais autonomia tanto de recursos financeiros quanto de recursos humanos. Ganhos como agilidade e inovao foram apontados como significativos. A mobilizao de instncias coletivas de deciso foi sendo ampliada e promoveu aprendizagem entre os grupos. No entanto, como processo lento e difcil, o envolvimento de todos ainda um entrave deciso coletiva e, como em qualquer processo democrtico, demanda exerccio de participao (MENDONA, 1992). Nesse sentido, o processo corre riscos de insu-
cesso, que podem ser causados pela manipulao poltica de diretores, pela cooptao, pela falta de participao e avaliao de resultados, pelo desperdcio de recursos e pela prpria desmoralizao do processo (GOMES, 1994). Assim, importante que haja uma avaliao por parte dos prprios membros da organizao e da mantenedora sobre os resultados alcanados, no sentido de gerar aprendizagem e incremento do processo. Tambm necessrio o redirecionamento dos critrios do processo no sentido de melhorar aspectos que estejam dando resultados positivos e redirecionar aspectos negativos. Essa experincia, apesar dos aspectos positivos apontados, permite, contudo, fazer alguns questionamentos sobre seus resultados, como: (a) qual o suporte, em termos de estrutura, que as escolas devem receber para operacionalizar o recebimento dos recursos? (b) quais as implicaes da concentrao da equipe diretiva da escola no gerenciamento financeiro e que prejuzos isso pode trazer em termos pedaggicos? (c) o que significa, juridicamente falando, para a escola, ter de se relacionar com o Tribunal de Contas? relevante lembrar que tais questionamentos no visam mencionar as respostas, mas sim incitar reflexes a respeito dos mesmos. Essas questes precisam ser analisadas em face da nova realidade com a qual a escola pblica tem trabalhado. Estes questionamentos, provocadores de novos debates, conduzem discusso do prprio processo de descentralizao de recursos como poltica pblica, no sentido de refletir o que signi-
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fica essa autonomia para as escolas em face do que significa para a prpria agncia implementadora. Ou seja, trata-se de destacar a importncia, tal como referendado pelos tericos utilizados, da necessidade de acompanhar a implementao e avaliar os resultados, mesmo porque os objetivos, valores, crenas parecem diferenciar entre as escolas e a mantenedora. Em contraposio, pode-se pensar tambm se possvel, ou mesmo necessrio, um novo delineamento do organograma da Secretaria Municipal de Educao, de horizontalizao das relaes de poder ou da hierarquizao dos cargos, que permita otimizar um modelo de gesto participativa, ou seja, ampli-lo para alm dos muros da escola para a prpria estrutura municipal. A descentralizao, cuja tendncia tem-se cristalizado nas ltimas dcadas, parece ter sido delineado, neste caso,
com o foco na transferncia de recursos e gerenciamento, predominantemente, sem a correspondente infra-estrutura necessria para que o processo permitisse os frutos da autonomia sem perda nas questes educacionais. No se quer dizer com isso que a descentralizao constitua em si mesma um processo desvantajoso ou negativo. Busca-se apenas destacar que se trata de um processo que necessita de avaliao de resultados, estrutura interna organizacional para a sua viabilizao, e correes de acordo com as necessidades contextuais. Por fim, ressalta-se que a presente pesquisa limitou-se a investigar os impactos da descentralizao em duas escolas de uma rede municipal de ensino. Portanto, relevante que se aprofundem as investigaes em outras escolas, bem como em sistemas pblicos de outros municpios, a fim de confrontar esses resultados com outras realidades.
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REFERNCIAS
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253
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ANEXOS
ANEXO I MODELO DO ROTEIRO SEMI-ESTRUTURADO DA ENTREVISTA QUANTO S POLTICAS PBLICAS NO SETOR EDUCACIONAL: 1) Como a nova forma de investimento pblico nas escolas, por meio da descentralizao dos recursos, afetou a escola? 2) Quais as estratgias que a escola adotou para gerenciar estas verbas? 3) Como essas aes afetaram o desempenho dos alunos e o trabalho dos professores? ANEXO II MODELO DO QUESTIONRIO AVALIAO DOS DOCENTES SOBRE O IMPACTO DAS ESTRATGIAS ADOTADAS PELAS ESCOLAS NO PROCESSO DE ENSINO A seguir, sero apresentadas as estratgias de ao da escola. Assinale com um x, conforme indicado na escala abaixo, um nico nmero, entre 1 a 5, que melhor indique o nvel em que cada grupo de aes referentes a estas estratgias interfere na sua atividade docente, no turno em que atua.
1 Dificulta totalmente
2 Dificulta parcialmente
3 No reconheo estas estratgias
4 Facilita parcialmente
5 Facilita totalmente
ESTRATGIAS QUANTO A POLTICAS PBLICAS: -Aprovao e gerenciamento da descentralizao -Mobilizao dos fruns de deciso -Solicitaes mantenedora de obras e reformas de maior porte e de adequao de gesto de pessoal
Obs.: Os questionrios foram acompanhados de carta de apresentao explicativa sobre o carter acadmico da pesquisa.

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Pesquisa em Sntese

Adriana Roseli Wnsch Takahashi

O vis municipalista e a idia de descentralizao nas polticas pblicas

Adriana Roseli Wnsch Takahashi

Democratizao e descentralizao nas Escolas Pblicas

Adriana Roseli Wnsch Takahashi

Anlise dos casos

O caso da Escola Alfa

Adriana Roseli Wnsch Takahashi

3,7 3,7 1,9

20,4 9,3 5,6

11,1 29,6 16,7

51,9 50,0 44,4

13,0 7,4 31,5

100% 100% 100%

Adriana Roseli Wnsch Takahashi

Fonte: dados primrios da pesquisa

O caso da Escola Beta

Adriana Roseli Wnsch Takahashi

5,9 3,9 5,9

9,8 23,5 13,7

35,3 31,4 31,4

43,1 41,2 45,1

100% 100% 100%

Fonte: dados primrios da pesquisa

Comparao entre as Duas Escolas

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Fonte: dados primrios da pesquisa

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Adriana Roseli Wnsch Takahashi

3 No reconheo estas estratgias

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