2327

(Re)visitando alguns elementos do enfoque situacional: um exame crtico de algumas das contribuies de Carlos Matus (Re)visiting some elements of the situational approach: a critical examination of some of Carlos Matuss contributions

ARTIGO ARTICLE

Ruben Araujo de Mattos 1

Instituto de Medicina Social, Universidade Estadual do Rio de Janeiro. Rua So Francisco Xavier 524/Pavilho Joo Lyra Filho/7 andar/Blocos D e E, Maracan. 20550-900 Rio de Janeiro RJ. ruben@ims.uerj.br

Abstract Throughout his work, Carlos Matus offered a number of theoretical and methodological contributions to planning. Among them, I emphasize the understanding of planning as a way of calculation that precedes and presides over the action, the notion of situation, self-reported to the social actor who plans the importance of explanatory procedures and the so-called directional calculation. From a pragmatic reading of science and some contributions by Giddens, this paper examines the theoretical assumptions underlying these contributions. Specifically recognizing the importance of such contributions, it is a reading that radicalizes the self-reporting character, rejecting the claims of constructing a general theory of situational changes, focusing on the ability of social actors themselves to systematize the calculation that precedes and presides over the action from its own repertoire of interpretation. It explores the possibility of understanding the contributions of systematic and explicit calculation that precedes and guides the action as a way of expanding the theoretical understanding of the actions supported by human agents. Finally, we indicate the practical consequences of this (re)reading. Key words Health planning, Situational approach, Strategic planning

Resumo Carlos Matus ofereceu, ao longo de sua obra, um conjunto de contribuies tericas e metodolgicas para o planejamento. Entre elas, destaca-se a compreenso do planejamento como uma forma de clculo que precede e preside a ao, a noo de situao, autorreferida ao ator social que planeja, a importncia dos procedimentos explicativos e do chamado clculo direcional. Partindo de uma leitura pragmtica da cincia e de algumas contribuies de Giddens, este trabalho examina os pressupostos tericos subjacentes a essas contribuies. De modo especfico, reconhecendo a importncia dessas contribuies, faz-se uma leitura que radicaliza o carter autorreferencial, rejeitando as pretenses de se construir uma teoria geral da mudana situacional, apostando na capacidade dos prprios atores sociais de sistematizar o clculo que precede e preside a ao a partir do seu prprio repertrio de interpretao. Explora-se a possibilidade de compreender as contribuies do clculo sistemtico e explcito que precede e orienta a ao como uma forma de ampliao do entendimento terico das aes, sustentado pelos agentes humanos. Por fim, indicam-se as consequncias prticas dessa (re)leitura. Palavras-chave Planejamento de sade, Enfoque situacional, Planejamento estratgico

2328
Mattos RA

Introduo
So inmeras as contribuies de Carlos Matus1-3 para o planejamento de sade. Dentre elas, o enfoque do planejamento estratgico situacional e os mtodos dele decorrentes tm sido amplamente difundidos. Neste trabalho, pretendemos analisar alguns elementos deste enfoque, a saber: sua noo de planejamento, suas crticas ao procedimento normativo e a noo de situao. Ao cotejar estes elementos com algumas contribuies de Giddens4, e com uma viso construcionista e pragmtica da cincia, esperamos oferecer subsdios para o desenvolvimento do planejamento no contexto do Sistema nico de Sade (SUS). Semelhantemente a Matus, diferenciamos o enfoque do mtodo. Enfoque refere-se s categorias e ideias que sistematizam o clculo, conferindo-lhe coerncia e racionalidade especfica de um modo de pensar o planejamento. Mtodo refere-se ao desenvolvimento operacional de um enfoque, estabelecendo um modo detalhado de realizar cada procedimento nele previsto. No processo de desenvolvimento de propostas de planejamento, frequentemente percorremos o caminho de primeiro delinear um enfoque, para depois desenvolver os mtodos. Este foi o caminho percorrido por Matus. Este trabalho resulta de uma investigao terica, feita na inteno de contribuir para o desenvolvimento de novas propostas de planejamento no contexto do amplo leque de experincias de gesto e de participao no mbito do SUS. Em certo sentido, este trabalho deve muito a Mario Testa, que formulou, ainda que de maneira sinttica, uma crtica aguda a Matus5. A divergncia entre eles dizia respeito direo dos esforos que deveriam ser empreendidos no campo do planejamento. Testa acredita que Matus avanou demais nas suas propostas metodolgicas, sem levar em conta suficientemente os contextos histricos nos quais elas deveriam ser aplicadas. Partilhamos com Testa as dvidas sobre a adequao na nfase nos mtodos de planejamento proposto por Matus. Contudo, cremos que, se passarmos a enfatizar o enfoque situacional e analisarmos criticamente seus elementos, poderemos reconhecer uma potncia para a renovao do planejamento no mbito do SUS. esta a perspectiva que d sentido a este trabalho.

Para compreender as origens do enfoque situacional

Carlos Matus forjou-se como intelectual no ambiente institucional em torno da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), que, ao longo da dcada de cinquenta, desenvolveu uma interpretao do subdesenvolvimento latinoamericano6. Ao contrrio do pensamento econmico predominante na poca, a interpretao cepalina no pensava a questo do crescimento econmico no mbito restrito das economias nacionais. Alternativamente, distinguia, na dinmica da economia mundial, dois polos: o centro e a periferia. Este pensamento enfatizar a dinmica de trocas entre pases centrais e perifricos. As teses da CEPAL na dcada de cinquenta indicavam que a nica alternativa para o desenvolvimento econmico da periferia era atravs da industrializao por substituio de importaes. Embora tal processo tivesse surgido espontaneamente em alguns pases latino-americanos, ele produzia desequilbrios que limitavam o crescimento econmico. Da, a interpretao cepalina afirmar que, para o desenvolvimento dos pases perifricos, seria necessria uma conduo deliberada desse processo, ou seja, um planejamento do desenvolvimento. Com esta tese, a CEPAL contribuiu para o surgimento de vrias experincias de planejamento na Amrica Latina nos anos cinquenta e sessenta do sculo passado. Pelo menos nas suas formulaes iniciais, o pensamento cepalino era, antes de qualquer coisa, um pensamento econmico, embora destoasse das vertentes predominantes no ambiente acadmico. A interpretao terica do desenvolvimento nos anos cinquenta no incorporava contribuies tericas advindas das cincias sociais, que s viriam a se tornar relevantes anos mais tarde, quando um grande esforo de reflexo no prprio mbito da CEPAL revisitou aquela primeira interpretao. Ser no contexto desta reviso que Matus produzir seu primeiro livro6. Esse autor atuou, ao longo da dcada de sessenta, no Instituto Latino-Americano de Planificao Econmica e Social (ILPES), instituio ligada CEPAL, acompanhando experincias de planejamento na Amrica Latina. No seu primeiro livro1, Matus analisou as condies do desenvolvimento daquelas experincias, examinando seus fundamentos luz do que julgava ser os postulados bsicos do planejamento. O autor construir uma dicotomia entre dois diferentes modos de pensar o planejamento: o normativo, exemplificado por aquelas experincias concretas, e o estratgico, indicado como um modo a ser

2329
Cincia & Sade Coletiva, 15(5):2327-2336, 2010

construdo. Este ser o desafio que orientar o esforo de pesquisa que Matus conduzir nos anos seguintes. Por estarmos igualmente interessados no problema do desenvolvimento de mtodos, a anlise que faremos buscar no perder de vista a trajetria deste seu programa de pesquisa. O desenvolvimento posterior das ideias do autor sofreu significativos aportes a partir de sua reflexo sobre a experincia por ele vivida como parte do governo chileno de Allende. As dificuldades experimentadas no governo e a dura experincia do golpe que o interrompeu marcaram profundamente o autor, de modo que possvel atribuir a elas um importante papel na nfase que ele passar a dar mais adiante temtica do aprimoramento da capacidade de governo. nesse sentido que Testa (mesmo sabendo que Matus criticar a viso de planejamento como prtica do Estado) dir que Matus pensava o planejamento desde a perspectiva do governo5. Contudo, os elementos tericos fundamentais para o programa de pesquisa que conduziu as propostas do enfoque situacional esto fortemente presentes j naquele primeiro livro1. Ou seja, antes de serem moldadas pela experincia de governo, as bases sobre as quais Matus construiu o enfoque situacional se forjaram no contexto do debate sobre o pensamento cepalino. Matus sustentar que o planejamento tal como pensado na Amrica Latina, embora concebido como necessrio, nem sempre era praticvel, ou seja, nem sempre era possvel. Ele sugerir que tal planejamento no incorporava em seu interior as anlises sobre sua prpria possibilidade. Esta crtica j apresenta duas temticas que atravessam toda a sua obra. A primeira fala da necessidade de que o planejamento lide tanto com o deve ser quanto com o pode ser. Matus criticar duramente as formas de pensar que se limitam a indicar os procedimentos necessrios, sem levar em conta suas possibilidades. A outra temtica refere-se originalmente constatao do reducionismo da interpretao cepalina dimenso econmica dos fenmenos, que a impediria de examinar as possibilidades do desenvolvimento desejvel. Mas aqui, ao invs de simplesmente defender a incorporao de contribuies de outras cincias sociais, Matus indicar que a dificuldade para o planejamento est no contraste entre fragmentao do conhecimento cientfico em disciplinas e a totalidade da realidade na qual se pretende atuar. Este passo ser fundamental para sua convico de que o planejamento precisa ser uma mediao entre o conhecimento (diramos, o conhecimento cientfico) e a ao.

Na tentativa de oferecer tal mediao, Matus empreender dois movimentos. O primeiro, voltado para dar conta da necessidade do que chama de totalidade analtica, consistir na proposta da noo de situao. A segunda, tomada a partir da convico de que o planejamento necessita de modelos que correspondam realidade, levar o autor a tentar desenvolver uma teoria da produo social. A questo fundamental para os propsitos deste trabalho que ambas as contribuies so apresentadas pelo autor como se fossem indissociveis. Ser exatamente aqui que incidir nossa crtica. De modo particular, mostraremos que a incluso desta ltima contribuio terica no interior do enfoque situacional s se sustenta a partir de uma viso tradicional da cincia, que sonha com um conhecimento universal (aplicvel a todas as situaes) e aspira descobrir as leis objetivas que regem os fenmenos sociais. E ser contestando esta viso que elaboraremos nossa crtica. Antes de aprofundar os pontos indicados, contudo, cabe examinar a prpria noo de planejamento que Matus passou a sustentar em suas obras posteriores, bem mais abrangente do que aquela ligada ao desenvolvimento econmico.

O planejamento como prtica dos agentes humanos: o clculo que precede e preside a ao
bastante conhecida a definio que Matus dar ao planejamento, associando-o ao humana: O planejamento e a ao so inseparveis. O plano o clculo que precede e preside a ao. Se no a preceder, o plano intil porque chega tarde. E se chega a tempo mas no a preside, o plano suprfluo. Por sua vez, a ao sem clculo que a preceda e a presida mera improvisao2. Planejamento, nesta acepo, refere-se forma de raciocnio, portanto, reflexo feita de modo sistemtico por algum antes da deliberao sobre uma ao, e feita de tal modo a conformar esta deliberao sobre a ao. Planejamento aqui no descreve uma prtica institucional, muito menos uma prtica governamental. Tampouco uma prtica de especialistas. Ela no se restringe a questes como o desenvolvimento econmico, nem aos temas ligados ao Estado. Sua perspectiva bem mais ampliada: [...] o planejamento, como corpo de teoria geral, pode aplicarse a qualquer atividade humana em que necessrio um esforo para alcanar um objetivo 2. Nesta leitura, o planejamento , antes de qualquer coisa, algo que indivduos humanos podem

2330
Mattos RA

fazer e efetivamente fazem. Mas a preocupao de Matus no ser exatamente centrada nos clculos que precedem e presidem as aes de indivduos humanos. Vejamos como o autor aborda esta questo: Quando dizemos que planejar tentar submeter o curso dos acontecimentos vontade humana, no deixar que nos levem e tratarmos de ser condutores do nosso prprio futuro, estamos nos referindo a um processo social, no qual o homem indivduo realiza um ato de reflexo superior e reconhece que s a conscincia e a fora do homem coletivo pode encarnar tal vontade humana e enfrentar a correnteza dos fatos para desviar seu curso em direo a objetivos racionalmente decididos2. E prossegue: [...] necessariamente o homem coletivo, como ator do plano, deve responder e estimular a conscincia social de cada homem indivduo, agora agrupado com muitos outros homens com interesses ou vises mais ou menos comuns, conformando uma fora social que decide lutar por conduzir e no deixar de conduzir, que opta por resistir correnteza dos fatos e tenta submeter o movimento da realidade sua vontade social para alcanar o futuro que ele mesmo desenhou2. Ao longo da sua obra, Matus utiliza a expresso ator social para designar quem planeja. No glossrio do seu Poltica, planejamento & governo, lemos que ator social uma personalidade , uma organizao ou agrupamento humano que, de forma estvel ou transitria, tem a capacidade de acumular fora, desenvolver interesses e necessidades e atuar produzindo fatos na situao2. Para quem no est familiarizado com o vocabulrio da teoria da produo social proposta por Matus, que no examinaremos neste trabalho, esta definio pode ser algo enigmtica. Poderamos dizer, em outros termos, que para ele a ideia de ator social concebida como quem tem uma perspectiva de ao sobre a realidade na qual vive. Para os propsitos deste trabalho, importa reter aqui que atores sociais podem ser indivduos (personalidades), organizaes ou agrupamentos de pessoas. Mas note-se que a problemtica geral do planejamento segue sendo a da conduo deliberada, no mais do processo de substituio de importaes, mas a conduo deliberada da realidade rumo ao futuro sonhado, ou seja, rumo forma como algum (individual ou coletivamente) julga que deve ser a realidade. Talvez seja til cotejar essa noo do planejamento com alguns aspectos da teoria da estruturao, proposta por Giddens4. Ele chama a ateno (acompanhando muitos outros pensadores) para a utilidade de pensarmos em duas formas de conscincia, distintas, mas articuladas: a cons-

cincia discursiva e a conscincia prtica. em relao conscincia discursiva que geralmente aplicamos o termo pensare frente a ela que se coloca a noo de planejamento de Matus. Mas uma grande parte das aes que ns, agentes humanos, fazemos no nosso cotidiano transcorre no plano da conscincia prtica. Agimos sem necessariamente pensar no que fazemos, pelo menos no sentido comum do termo pensar. Entretanto, se de algum modo nossa ao questionada por algum, muito rapidamente pensamos sobre ela, reconhecemos o que lhe deu sentido e elaboramos uma resposta ao questionamento feito. Giddens destaca que os agentes humanos so capazes de sustentar um entendimento terico sobre suas aes, ou seja, conseguem elaborar mentalmente as razes e motivos e, deste modo, justificar suas aes. Mas, quando as aes transcorrem no mbito da conscincia prtica, tais elaboraes se fazem a posteriori e s se fazem diante de alguma forma de questionamento. Para Giddens, diante de um questionamento, os agentes humanos, alm de sustentar o entendimento terico de sua ao, ou seja, de elaborar discursivamente para si o que d sentido ao em questo, decidem como responder ao questionamento. As respostas dadas no necessariamente refletem o entendimento terico sustentado pelo prprio agente, pois so convenientemente construdas diante do contexto especfico do questionamento que as suscitou. A esse processo de anlise da convenincia da sinceridade na apresentao do entendimento terico, Giddens chama de racionalizao da ao. Nesse vocabulrio oferecido por Giddens, o planejamento no sentido de Matus seria uma forma de apresentao para si mesmo do entendimento terico que sustenta uma proposta de ao. No to simples, contudo, reconhecer se uma ao foi planejada ou no. claro que a memria de quem fez o clculo pode sem dvida estabelecer tal fato, mas o far para si. O discurso eventualmente produzido para justificar esta ao diante de um eventual questionamento, quer seja uma racionalizao, quer seja a reconstruo (ainda que sincera) do sentido da ao e de sua justificativa, no necessariamente refletem aquele clculo prvio. claro que se o sujeito em questo registrou a memria do clculo feito, ou seja, documentou previamente todo o processo desse clculo, todos que tiverem acesso a este registro do clculo podero avaliar se a ao foi ou no planejada. Este ltimo argumento vai ao encontro do que Matus afirma sobre a possibilidade do pla-

2331
Cincia & Sade Coletiva, 15(5):2327-2336, 2010

nejamento de facilitar o aprendizado com os erros: A potncia da sistemtica de aprendizagem com os erros depende da potncia de nossos mtodos de clculo. Se eles so sistemticos e explcitos, seu confronto com as situaes ocorridas ajudar a identificao e localizao dos erros e acertos, bem como de suas causas2. Com efeito, quando o clculo que precede e preside a ao sistemtico e explcito, o registro de sua memria permite a quem planeja no se enganar com as prprias reconstrues e racionalizaes feitas diante do relativo fracasso do plano. Do cotejamento que fizemos com as ideias de Giddens, emerge a tese de que s agentes humanos podem planejar. claro que um conjunto de pessoas pode-se colocar a tarefa de pensar coletivamente sobre a realidade em que vive, explicando-a em funo das perspectivas de ao que pactue. Tal pensar coletivo, contudo, exige necessariamente um conjunto de prticas discursivas (ou de conversas), feitas em presena, entre todos os que constituem o coletivo. A expresso em presena aqui no se restringe perspectiva de encontros fsicos, mas refere-se s diversas formas de encontro entre pessoas. O ponto central aqui que quem planeja, antes de ser o ator social, ou um indivduo, ou um coletivo de pessoas com vises e interesses mais ou menos em comum, que efetivamente se engaja num conjunto de encontros com vistas a construir, seguindo alguns procedimentos acordados entre eles, um conjunto de propostas que, no seu prprio entendimento, permitiria conduzir esta situao rumo ao desenho considerado desejvel. Este conjunto de procedimentos acordados em um coletivo corresponde ao que Matus chamar de mtodo. Desse modo, poderamos dizer que os coletivos que se engajam na realizao de clculos que precedem e presidem a ao, o fazem adotando algum mtodo. Os diferentes mtodos adotados podem diferir entre si tanto no modo como sistematizam o clculo, ou seja, como estabelecem o conjunto de operaes cognitivas, ou podem diferir nas tcnicas operacionais como concretamente executam um mesmo conjunto de procedimentos. Estes dois campos se relacionam, respectivamente, noo de enfoque e de mtodos. Por exemplo, um enfoque pode sugerir que o clculo comece por um levantamento, uma descrio e uma explicao dos problemas da situao, seguido da identificao de possveis pontos passveis de interveno, do desenho preliminar dessas intervenes e da explicitao das razes pelas quais o coletivo espera

este ou aquele resultado desta ou aquela proposta. Mas, em uma mesma sistemtica de clculo, h diversos modos possveis de se realizar cada operao. Por exemplo, levantar problemas em um coletivo pode ser feito em uma reunio, na qual cada participante elenca individualmente quais seriam os problemas da situao, escrevendo-os numa tarja de papel, para partilh-los com todos depois, ou atravs de uma reunio na qual os participantes falem do que pensam ser seus problemas. Analogamente, a escolha de um problema que deve ser tratado prioritariamente pode ser tomada pelo voto, secreto ou no, dos participantes, ou atravs de uma rodada de conversa que se faz em busca do consenso. O mtodo adotado por um coletivo consiste exatamente na fixao de um modo de operar concretamente cada tipo de procedimento indicado na sistematizao que configura o enfoque adotado. Retemos a ideia de que o coletivo que planeja formado por pessoas com vises e interesses mais ou menos em comum. Acrescentamos a isto que um coletivo que planeja tambm tem um conjunto de conhecimentos, cientficos ou no, que podem servir de base para os clculos que este coletivo faz. De modo particular, todo coletivo tem um repertrio de recursos cognitivos, que so utilizados e utilizveis para dar sentido a suas aes, para compreender a ao de outros e para interpretar a realidade na qual vivem. Se um coletivo delibera uma ao, que posteriormente questionada, ser este repertrio que permitir sustentar o entendimento terico que d sentido quela ao, bem como eventualmente construir, levando em conta a convenincia no contexto concreto do questionamento, uma narrativa que vise a obter a justificao do ato posto em questo. Ser tambm este repertrio cognitivo que orientar todas as interpretaes durante o clculo que precede e preside as aes deste coletivo. Estamos em condies de formular uma primeira crtica s propostas de Matus. Na trajetria de construo de suas propostas metodolgicas, particularmente na passagem do enfoque situacional para os mtodos, o autor imaginou um conjunto de situaes tpicas, como a de um ator que assume o governo de um pas, ou a de uma associao de moradores, para desenvolver suas propostas de desenhos detalhados de processos operacionais. Mas, nesse caminho, ele no deu suficiente importncia s diferenas entre coletivos que planejam, sobretudo no que diz respeito maior ou menor heterogeneidade de vises, interesses, perspectivas de ao no interior desses coletivos. til pensar que, segundo essa hetero-

2332
Mattos RA

geneidade, diferentes tcnicas e procedimentos operacionais possam ser necessrios. Mas isto significa dizer que talvez o desenvolvimento de mtodos a partir de um enfoque deva ser feito tendo em vista um determinado coletivo concreto. Ao levantar o problema da adequao dos desenhos operacionais concretos de cada procedimento do clculo ao grau de heterogeneidade interna (em termos de vises, interesses, perspectivas de ao) dos coletivos que planejam, abrimos uma agenda de investigao. Por um lado, seria interessante o exerccio de ampliar nossos prprios repertrios de formas operacionais de fazer esta ou aquela parte do clculo sugerido pela sistemtica adotada. Por outro, pode ser til deixar aos prprios coletivos comporem, a partir de um leque de possibilidades, seu prprio mtodo de planejamento. Mais do que ofertar mtodos, ns, que nos ocupamos da questo do desenvolvimento de enfoques e metodologias para o SUS, devemos reconhecer que diferentes coletivos j desenvolvem, a seu modo, formas operacionais de operar clculos que precedem e presidem suas aes. Examin-las e cotej-las com a sistemtica de clculo que defendemos pode ser uma frtil agenda de investigao.

A epistemologia do planejamento e a viso tradicional da cincia

muito conhecida a distino que Matus faz entre o planejamento normativo e estratgico. Na sua verso mais difundida, ela apresentada atravs da listagem de um conjunto de pressupostos de cada uma das formas de planejamento. O primeiro desses pressupostos diferenciais fala da relao entre o sujeito que planeja e o objeto do planejamento. Ela evoca a tese, decorrente de uma viso tradicional da cincia, de que o conhecimento cientfico e objetivo s pode ser alcanado a partir de um sujeito que se distancia do objeto que busca conhecer. O caso normativo parece referir-se a um modo de se pensar o planejamento que tenta reproduzir o modo de conhecer que a cincia (nesta viso tradicional da cincia) opera, pautada pela neutralidade e objetividade (e, portanto, pela distncia entre o conhecimento e as posies ticopolticas de quem planeja), e pela busca da verdade (entendida aqui como a correspondncia realidade). J no caso estratgico, o modo de clculo se distingue ativamente daquela cincia, pois ao incluir o sujeito no objeto planejado, nega a premissa que, supostamente, criaria a possibilidade de um conhecimento objetivo.

Gostaramos de imediato de evitar uma confuso: ao criar esta verso das diferenas entre o planejamento normativo e estratgico, Matus no necessariamente rompe com a viso tradicional da cincia moderna, nem necessariamente critica sua epistemologia. A operao efetuada aqui antes a de distinguir a epistemologia da cincia moderna, da epistemologia do planejamento. Cincia e planejamento tm propsitos diferentes. Veja-se, por exemplo, como Matus exprime esta ideia a respeito da distino entre o cientista homem de ao: O homem de ao e o cientista situam-se no mundo de maneira distinta. O primeiro insere-se no processo de produo social como ator que luta para preservar ou alterar o mundo, necessitando de acumular capacidades que lhe permitam alcanar seu objetivo. O segundo, por sua vez, explica o mundo pelo mero desejo de satisfazer sua sede de conhecimentos e no est diretamente interessado na ao; um espectador inteligente e curioso da realidade em que vive, cuja motivao acumular conhecimentos que no pretende utilizar diretamente para preservar ou alterar o mundo2. Para Matus, o mundo de ao no est desligado do mundo das cincias; ele simplesmente o segue com atraso2, atraso em funo do qual a prtica distancia-se bastante das teorias mais potentes2. Em outros termos, o homem de ao acaba adotando uma perspectiva da cincia positivista e setorial, que, sem uma mediao, no lhe ser de valia. Por isso, ele desenvolver a noo de situao, numa tentativa de articular o conhecimento das cincias parciais com as necessidades do homem de ao de uma viso no fragmentada. Por outro lado, Matus sonha com a superao das cincias positivas e parciais por teorias e modelos mais abrangentes que, sem abandonar a pretenso de apreender a essncia dos fenmenos sociais, e sem abandonar a pretenso de descrever as leis objetivas que regem tais fenmenos, possam indicar os aspectos objetivos e universais que atravessam todas as situaes. Esta ser a aspirao de sua teoria da produo social. De imediato, podemos assinalar o contraste entre esta viso tradicional da cincia e a que emerge do denso debate sobre a cincia moderna travado nas ltimas dcadas7. Sem nos deter na sua caracterizao, este debate tem-nos levado a reconhecer que a objetividade construda intersubjetivamente8, que a cincia uma prtica social ancorada em comunidades de cientistas9, que estabelecem as metodologias cientficas por consensos entre pares (os chamados paradigmas, ou matrizes disciplinares9). Assim descrita, a cin-

2333
Cincia & Sade Coletiva, 15(5):2327-2336, 2010

cia despe-se de sua pretensa capacidade de produzir um conhecimento superior aos demais por estar em contato com a realidade, ou com a essncia dos fenmenos. A cincia parece muito mais aparelhada para construir fenmenos e novas narrativas sobre o mundo10,11 do que propriamente descobrir em uma realidade extralingustica alguma essncia dos fenmenos preexistentes12. Nesta viso de cincia, falar das leis, indicar o que de fato acontece ou mostrar a essncia dos fenmenos nada mais so do que formas de apresentar uma leitura parcial como se fosse universal. Alguns autores chegam a defender que abandonemos por completo a prpria ideia de verdade como um enunciado que corresponde realidade, substituindo-a pela de adequao aos nossos propsitos12. Por sua vez, crescem as dvidas sobre a capacidade da cincia de indicar o que melhor para ns13 Da o sonho de uma cincia que, abandonando a pretenso de produzir um conhecimento universal que se imponha a todos, esteja implicada e comprometida com a alterao do mundo segundo os princpios tico-polticos que defendemos14. luz desta viso construcionista e pragmtica da cincia que examinaremos a origem da noo de situao no programa de pesquisa de Matus.

A noo de situao e o carter autorreferencial da explicao

Sem romper por completo com a viso tradicional da cincia, mas rejeitando reproduzi-la no planejamento, Matus tentar desenvolver uma abordagem que sirva como mediao entre a cincia e a ao. A primeira dificuldade a ser enfrentada est j expressa no seu primeiro livro no postulado da totalidade analtica. O autor destacar que a realidade uma totalidade e sonhar que o planejamento assuma, no plano das ideias, uma totalidade analtica1. Contudo, ele se ressente de que o conhecimento produzido nas universidades se faz seguindo os recortes analticos e disciplinares. Cada recorte apreenderia uma s dimenso da realidade: a dimenso econmica, a poltica, a social, etc. Assim, o conhecimento disponvel para o homem de ao se apresenta parcial e fragmentado. Da o drama do homem de ao: deve utilizar conhecimentos (cientficos) parciais para pensar problemas que se apresentam no compartimentalizados. para dar resposta ao drama do homem de ao que Matus desenvolver a noo de situao. Dir ele: a ca-

tegoria de situao rompe os compartimentos que as cincias sociais construram a fim de explicar a realidade. A situao uma apreciao do conjunto feita pelo ator em relao s aes que projeta produzir, visando preservar ou alterar a realidade em que vive2. Matus imagina que o homem de ao tem um atributo que falta ao cientista: uma intuio totalizadora: o homem prtico cobre o vazio das cincias parciais com a sua experincia condensada numa intuio de totalidade2. Esta intuio o habilita a levar em conta, em sua apreciao, tudo o que relevante para esta perspectiva da ao. Ou, sendo mais rigoroso, tudo o que parece (para quem planeja) ser relevante para a perspectiva de ao. Da o carter autorreferente da noo de situao. Matus, contudo, dir que o reconhecimento deste carter autorreferente no contradiz a existncia de leis objetivas e de processos criativos objetivos e independentes da nossa situao, vontade e percepo2. Ser exatamente este ponto que ir mov-lo no seu esforo de desenvolver um modelo terico a teoria da produo social , que , segundo o prprio Matus, marcada pela busca de leis objetivas e processos criativos [igualmente objetivos], no complicada pela mediao subjetiva da explicao do homem2. E exatamente por insistir na busca de leis objetivas que de fato regeriam os fenmenos sociais que reconhecemos a persistncia do elo de Matus com uma concepo tradicional da cincia. E ser exatamente contra esta busca que se erguer a crtica da viso pragmtica da cincia12. Para os que, como ns, partilham desta viso construcionista e pragmtica da cincia, esta busca por leis objetivas simplesmente no faz sentido. A teoria da produo social deve ser compreendida como uma oferta, entre tantas outras possveis, feitas na tentativa de compreender a dinmica da sociedade. No se pode afirmar que ela seja superior a qualquer outra por garantir, como Matus diria no seu postulado de correspondncia, uma correspondncia essencial entre [suas] categorias de anlise e os problemas fundamentais do momento histrico ao qual se aplicam1. Ou seja, uma coisa apresentar a noo de situao como uma categoria til aos atores que planejam, por abrir uma possibilidade de sistemtica do clculo bastante potente. Outra dizer para esses atores que eles devem compreender que as situaes tm nveis (como, usando a linguagem das primeiras formulaes do autor, o nvel dos fatos, a fenoestrutura ou a genoestrutura), por exemplo. Esta ltima manobra pode

2334
Mattos RA

ser lida como a tentativa de impor um ponto de vista, o de Matus, por sobre os pontos de vista autorreferidos pelos atores, sem que possamos afirmar, a priori, a superioridade deste para os propsitos do ator que planeja. Neste sentido, poderamos sugerir que nossas ofertas de uma abordagem situacional simplesmente abandonassem o uso das categorias provenientes dessa teoria da produo social, ou de qualquer outra teoria geral, atendo-se s ofertas de uma sistemtica do clculo, no sentido que trataremos a seguir. Isto significa despojar a noo de situao de qualquer diretriz para a construo da explicao situacional.

A crtica ao planejamento normativo e as bases da sistemtica do clculo situacional

Retomamos a definio do procedimento normativo, mas agora a partir de sua primeira formulao, ainda em Estratgia y plan1, que, a nosso ver, d pistas sobre o caminho a seguir na construo de uma proposta de sistematizao do clculo que precede e preside a ao. Nela, o autor indica que o procedimento normativo seria aquele que especifica quais seriam as aes necessrias para que certos objetivos definidos a priori fossem alcanados. As propostas, nesta viso normativa, nasceriam do prprio desenho imaginado pelos atores que planejam, e no levariam em conta, at as ltimas consequncias, o conhecimento sobre as variveis e fatores que explicam e determinam os comportamentos reais. Exatamente por isso, as propostas formuladas no surgem do comportamento real. Elas surgem como se fosse possvel simplesmente substituir o comportamento real, que produz efeitos no desejados, por uma trajetria ideal, que supostamente, caso fosse possvel, seria eficaz em produzir os objetivos previamente estabelecidos. Ou, nos prprios termos de Matus: O modelo no surge dialeticamente da realidade, mas deduzido da norma-objetivo. Modelo e realidade esto em planos diferentes, sem possibilidade certa de contato, separando-os a mesma diferena que existe entre comportamento real e regra ideal, entre necessidade e possibilidade1. J h nessa definio uma srie de pistas sobre como superar esse tipo de postura normativa, reconhecveis pelo simples contraste. Quem planeja deveria levar em conta, at suas ltimas consequncias, o conhecimento que tem sobre as variveis e fatores determinantes da realidade. Ele deveria explicar esta realidade antes de dese-

nhar suas propostas concretas. O conhecimento desta realidade lhe permitiria identificar com mais clareza as possveis formas de interveno que, se no levam diretamente ao futuro sonhado, modificam a realidade no sentido desejado. E ele deveria utilizar o conhecimento que tem sobre estas possibilidades de interveno, ou seja, explicitar as razes pelas quais julga que as aes propostas operaro as mudanas sonhadas na realidade. Aqui nesta formulao j est o embrio da sequncia de procedimentos de clculo que Matus apresentar em seus momentos explicativo e normativo (que chamaramos de binmio explicao-clculo direcional) e que visam a constituir projetos que, no entendimento de quem planeja, se realizados, seriam capazes de transformar a situao. Poderamos pensar, numa leitura apressada, que o reconhecimento da necessidade, por exemplo, de descrever e explicar os problemas em uma situao se justificaria pela tese de que, se um ator (ou um coletivo) consegue em sua explicao apreender quais sejam de fato as causas dos problemas, teria mais chance de criar propostas de interveno sobre estas causas e, deste modo, aumentar a probabilidade de obter sucesso na sua formulao. claro que, desde as crticas da cincia moderna anteriormente citadas, esta justificativa no pode ser aceita, pela simples constatao de que no possvel a algum estabelecer quais sejam de fato as causas de um fenmeno, embora seja possvel ter uma leitura sobre possveis causas, que utilizaremos, para nossos propsitos de pensar a ao, como se fossem as reais. Mas, por outras razes, esta justificativa tambm no aceitvel para Matus, pois o ator em uma situao no seria capaz de produzir o conhecimento objetivo. Portanto, o ator que planeja est sempre preso ao que denominamos anteriormente de repertrio cognitivo, que servir de base para sua apreciao da situao na qual vive. A adoo de uma sistemtica do clculo que precede e preside a ao opera, antes de mais nada, por tentar utilizar este repertrio cognitivo at as ltimas consequncias antes de deliberar sobre uma ao. No ser, pelo menos em uma primeira instncia, atravs do aprimoramento desse repertrio que o planejamento ampliar a capacidade de conduo do ator, mas ser por criar a possibilidade do exame mais amplo do conhecimento (cientfico ou no) de quem planeja. Um exemplo pode ilustrar esta questo. Imaginemos que um gestor de sade de um municpio, sem ter adotado uma sistemtica que inclua o levantamento dos problemas na situao que vive

2335
Cincia & Sade Coletiva, 15(5):2327-2336, 2010

e suas explicaes, se defronte com um problema: a sobrecarga dos pronto-socorros nos hospitais pblicos. Imaginemos que, numa visita a outro municpio, este gestor tenha ficado fascinado com o modelo de uma unidade de sade voltada ao pronto-atendimento e ao primeiro atendimento de urgncia e emergncia, mas de porte menor e localizada fora dos hospitais. E que, movido pelo fascnio, decida implantar certo nmero dessas unidades, na expectativa de reduzir a sobrecarga. Diramos que, neste raciocnio hipottico, esse gestor teria utilizado tipicamente o procedimento normativo. Mas, seguindo nossa explorao hipottica, esse mesmo gestor, ao ser perguntado por que as emergncias de seus hospitais esto sobrecarregadas, respondesse de imediato (porque j sabia) que era em decorrncia de um grande nmero de casos que poderiam e deveriam ser resolvidos na ateno bsica. Ao ser perguntado ento por que sua rede bsica no resolve esses casos, ele responde que seu municpio no dispe de uma rede bsica suficiente e que, na rede bsica existente, o modelo assistencial no consegue conquistar a confiana da populao. Por outro lado, solicitado a falar sobre o perfil de morbimortalidade da populao de seu municpio, este gestor prontamente ressalta a importncia das doenas cardiovasculares e enfatiza os problemas do controle da hipertenso e diabetes. Indagado ento sobre as dificuldades em diagnosticar e controlar essas doenas em particular, ele diz que, pelo que sabe, so doenas silenciosas, de tratamento prolongado, e que a adeso a tais tratamentos exige o acompanhamento por uma equipe capaz de compreender o modo de vida de cada um dos pacientes. Diante dessas respostas, todas feitas a partir do que ele j sabe, e na ausncia de aes de mudana do modelo assistencial, podemos imaginar que este gestor teria pouca disposio de apostar que a criao das unidades que tanto o fascinaram produzir um grande impacto sobre o perfil de morbimortalidade de seu municpio.

Este exemplo mostra como um conjunto de perguntas sobre quais so os problemas na situao em que se vive (e no apenas qual o problema da vez), sobre como explicamos estes problemas e como imaginamos que esta ou aquela ao transformar o problema, sem qualquer mudana no conhecimento sustentado pelos atores, pode produzir significativas mudanas no desenho das aes. Neste sentido, a sistemtica proposta por Matus oferece aos atores uma sistemtica para a utilizao, at as ltimas consequncias, do conhecimento que j tm acerca da situao. fundamentalmente isto que se pode esperar de um enfoque de planejamento. claro que, pelo que vimos antes, o clculo sistemtico amplia as possibilidades de, diante dos fracassos das propostas, mais facilmente aprender com os erros. Ou seja, ainda que no funcione, ele tambm opera no sentido do aprimoramento do prprio repertrio cognitivo de quem planeja. Mas talvez seja prudente retirar de nossas propostas sobre o enfoque situacional todos os elementos que sugerem um determinado modo de interpretar a realidade. Em outros termos, parece-nos muito til, na construo de propostas metodolgicas de planejamento, restringir nossas ofertas ao modo de sistematizar o clculo que precede e preside a ao, na tentativa de oferecer ferramentas que permitam aos atores sociais, ou aos coletivos que planejam, utilizar o conhecimento que possuem, cientfico ou no, at suas ltimas consequncias. Como nos parece muito til evitar definir, desde fora de um coletivo que planeja, os procedimentos operacionais (ou seja, definir o mtodo). Isto significa admitir radicalmente o carter autorreferencial do planejamento. Talvez esta perspectiva implique um redirecionamento do esforo acadmico no sentido do desenvolvimento do planejamento para o SUS, que evite que ns, da academia, sejamos to normativos quanto aos mtodos.

2336
Mattos RA

Referncias
1. 2. 3. 4. 5. Matus C. Estrategia y plan. Mexico: Siglo Veintiuno Editores; 1993. Matus C. Poltica planejamento & governo. Braslia: IPEA; 1993. Matus C. Politica y plan . Caracas: IVEPLAN; 1984. Giddens A. A constituio da sociedade. So Paulo: Martins Fontes; 2003. Testa M. Tendncias em planificao. In: Rivera FJU, organizador. Planejamento e programao em sade: um enfoque estratgico . So Paulo: Cortez; 1989. p. 77-103. Rodrigues O. Teoria do subdesenvolvimento da CEPAL. Rio de Janeiro: Forense, 1981. Santos BS, organizador. Conhecimento prudente para uma vida decente. So Paulo: Cortez; 2004. Popper K. Conhecimento objetivo. So Paulo: USP; 1975. Kuhn T. A estrutura das revolues cientficas . So Paulo: Perspectiva; 1989. Latour B. Cincia em ao: como seguir cientistas e engenheiros sociedade afora. So Paulo: UNESP; 2000. Knorr-Cetina K. The manufacture of Knowledge. An Essay on the Constructivist and Contextual Nature of Science. New York: Pergamon Press; 1981. Rorty R. Contingncia, ironia e solidariedade. So Paulo: Martins; 2007. Santos BS. Um discurso sobre as cincias. Porto: Afrontamento; 2001. Santos BS. A crtica da razo indolente. Contra o desperdcio da experincia. So Paulo: Cortez; 2000.

6. 7. 8. 9. 10. 11.

12. 13. 14.

Artigo apresentado em 26/04/2010 Aprovado em 07/06/2010 Verso final apresentada em 11/06/2010