Miriam Dolhnikoff

IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

Miriam Dolhnikoff*

* Doutora em Histria Econmica pela USP. Professora do Departamento de Histria da USP e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento-CEBRAP. Cidade Universitria - Butant - Sao Paulo, SP - Brasil. miriamdk@uol.com.br

13

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

O processo de construo do Estado nacional no Brasil, no decorrer do sculo XIX, envolveu uma srie de fatores complexos, incluindo perspectivas diferentes sobre qual deveria ser seu perfil institucional. Nesse contexto, a opo pela monarquia constitucional foi a derrota da repblica, mas sem que a elite poltica abdicasse, pelo menos em seu discurso, da adoo de um governo representativo. O modelo de monarquia vinha da Europa, onde, a partir da experincia inglesa e da revoluo francesa, estava associado representao poltica dos diversos setores da sociedade atravs do parlamento. Contudo, a presena da escravido, a fraude e a violncia nas eleies, o Poder Moderador, com sua atribuio de dissolver a Cmara dos Deputados, levaram os historiadores a desconfiarem da afirmao dos polticos oitocentistas de que estavam construindo um governo representativo.

O objetivo deste texto recolocar essa discusso em outros termos. Esta pesquisa deriva de trabalho anterior no qual foi analisada a organizao institucional do Estado brasileiro no sculo XIX, de modo a averiguar a forma de insero das elites provinciais no jogo poltico. Utilizando o arcabouo conceitual da cincia poltica e uma vasta pesquisa documental, de modo a examinar no apenas o discurso dos polticos, mas tambm a dinmica desse Estado, concluiu-se que predominou, no sculo XIX, um arranjo de tipo federativo. O que significava, entre outras coisas, a capacidade de as elites provinciais participarem do jogo poltico nacional atravs da sua representao na Cmara dos Deputados (Dolhnikoff, 2004). Essa concluso colocou a necessidade de repensar o papel da Cmara na conduo do Estado e considerar a hiptese de que ela efetivamente foi um espao de negociao de conflitos intra-elite e de formulao de polticas nacionais. O que, por sua vez, passa pela anlise do contedo do governo representativo no Brasil dos oitocentos. Este texto apresenta os primeiros resultados da pesquisa, perseguindo a hiptese de que a

DOSSI

IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

monarquia constitucional brasileira preenchia os critrios definidos como essenciais para a existncia de um governo representativo, tal como ele era entendido no sculo XIX. O que significa abrir caminho para uma nova compreenso do perodo que no seja pautada pela idia de falseamento das instituies, da importao inadequada de modelos alheios. Ao contrrio, trata-se de averiguar como o desenho institucional previsto na constituio se concretizou, de um lado em harmonia com os modelos que lhe serviram de inspirao, de outro ganhando especificidades ditadas pelo contexto brasileiro. A historiografia que tem se dedicado ao estudo da histria poltica tem, em geral, uma abordagem pessimista dessa primeira experincia liberal. Para parte dos historiadores, a iniciativa poltica estava concentrada nas mos do imperador, tendo em vista o que ficou conhecido como poder pessoal. Segundo essa viso, o governo representativo era falseado no Brasil na medida em que, no exerccio do Poder Moderador, o imperador nomeava livremente o ministrio, sem compromisso com a maioria parlamentar, e, na ausncia dela, tambm como atribuio do quarto poder, dissolvia a Cmara dos Deputados. Graas ao uso indiscriminado da fraude eleitoral, seria possvel eleger uma nova Cmara, composta quase exclusivamente por deputados pertencentes ao partido no ministrio e, conseqentemente, submissa a ele. Esse mecanismo retiraria qualquer carter de representao do governo. O governo representativo, assim, no expressaria efetivamente a vontade popular, e a Cmara eletiva deixava de ser o espao de formulao de polticas nacionais (Holanda, 1985; Faoro, 1987; Barman, 1985). Aceitar a hiptese de que a representao poltica era uma realidade no regime monrquico, tendo em vista os modelos vigentes no sculo XIX, vantajoso na medida em que coloca novas questes para a pesquisa sobre o perodo: Qual era sua especificidade, em comparao com seus congneres europeus e norte-americano? Qual era o peso da Cmara dos Deputados na formulao da poltica nacional? Essa ltima pergunta de

especial relevncia, dada a magnitude de atribuies da Cmara naquele perodo e leva novas perguntas: Que tipo de representantes eram selecionados atravs das eleies? Como isso afetava a formulao das polticas nacionais? Quem eram os representados? Quais os interesses em jogo? Em que medida imprensa e sociedades organizadas influenciavam as decises parlamentares? Como os conflitos intra-elite se traduziram em diferentes concepes de representao? Neste texto, no pretendo responder a todas essas perguntas, mas apontar elementos que ajudem a formular as respostas, de modo a no apenas conhecer melhor o funcionamento do Estado brasileiro no sculo XIX, mas tambm jogar novas luzes sobre os conflitos intra-elite que determinaram a dinmica poltica. Para compreender o arranjo institucional brasileiro do sculo XIX, til a aproximao com a cincia poltica, de modo a analis-lo de acordo com o modelo de representao poltica predominante nos oitocentos. Os estudos baseados na compreenso do governo representativo a partir do seu nascimento, no final do sculo XVIII, so de especial interesse. A abordagem histrica permite desvincular representao de democracia contempornea, sendo esta uma variao que surgiu apenas no sculo XX. Assim, evita-se o risco de analisar o caso brasileiro a partir dos padres de representao que s foram formulados no sculo seguinte. Autores como Bernard Manin, Hanna Pitkin e Giovani Sartori ressaltam o carter elitista dos governos representativos organizados na Inglaterra, Frana e Estados Unidos, nos quais prevaleciam restries e controles estranhos s democracias modernas. Tambm no se tratava de uma emulao das democracias antigas. Como aponta Bernard Manin, o governo representativo se opunha democracia ateniense justamente porque selecionava uma elite que se acreditava capaz de agir de acordo com o interesse nacional, a partir de restries participao. No Brasil, acabou prevalecendo um arranjo peculiar que combinava caractersticas dos modelos ingls e francs. Da Frana vieram a diviso

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

14

Miriam Dolhnikoff

as assemblias primrias no fazem mais que designar os eleitores: procedem somente a uma espcie de legitimao original do procedimento representativo. Porm, as verdadeiras eleies Madison argumentava, neste ponto, contra tm lugar em outra parte, nas assemblias eleitorais, as de segundo grau, que s renem a cen- as pretenses dos grandes proprietrios de escratsima parte dos cidados ativos. (Rosanvallon, vos do sul dos Estados Unidos, que reivindica1999, p.174).

os escravos so considerados propriedades, no pessoas. Devem, portanto, ser includos em clculos de tributao, que se fundam na propriedade, e ser excludos da representao, que regulada pelo censo das pessoas (Madison; Hamilton; Hay, 1993, p.363).

No se pode comparar como iguais a participao dos votantes de primeiro grau no Brasil com a participao em eleies em pases onde o pleito era direto. So participaes de naturezas

vam serem os escravos contabilizados para efeito de clculo da populao, de modo a garantirem para seus estados um nmero maior de representantes. Acabou prevalecendo, na constituio norte-americana, uma soluo intermediria, pela qual

15

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

entre cidados ativos e passivos, sendo que s os primeiros tinham direito de voto, e a eleio em duas fases, onde os votantes votavam nos eleitores que, por sua vez, votavam nos deputados. Da Frana e da Inglaterra veio o voto censitrio. Da Frana e da Inglaterra veio a monarquia constitucional bicameral, com uma cmara eletiva temporria e outra vitalcia. Tambm da Frana veio o modelo de monarquia constitucional no qual a nomeao do ministrio pelo rei no precisava corresponder maioria parlamentar. Dos Estados Unidos veio, a partir da dcada de 30, a inspirao federativa que tornava os deputados representantes dos interesses provinciais. Uma vez que as restries cidadania obedeciam ao esprito da poca, o eleitorado brasileiro no estava fora dos padres do perodo. No que diz respeito ao universo de votantes, conforme aponta Jos Murilo de Carvalho, 13% da populao total (excluindo os escravos) tinham direito de voto, de acordo com o recenseamento de 1872. Em torno de 1870, na Inglaterra, eram apenas 7%, na Itlia, 2%, e, na Holanda, 2,5% (Carvalho, 2001). Mas preciso tomar com cuidado essas comparaes. No Brasil, as eleies eram realizadas em dois graus (votantes escolhiam eleitores que, por sua vez, escolhiam deputados e senadores), seguindo-se o modelo adotado na Frana revolucionria. Como aponta Rosanvallon, o voto de primeiro grau tem uma natureza distinta do de 2o. grau. S esse ltimo efetivamente uma deciso poltica, enquanto os votantes de 1o. grau exercem apenas um papel de legitimao do processo eleitoral:

distintas, uma de legitimao, outra de deciso. Considerando que o nmero de eleitores de segundo grau no Brasil era muito inferior ao de votantes (cada 40 votantes escolhiam um eleitor, segundo lei aprovada em 1846), provavelmente, se tomarmos apenas os eleitores de segundo grau, o padro de participao no Brasil no se apresentaria to superior ao padro europeu. De todo modo, dele no se distanciava e no se pode negar que, mesmo com funo apenas de legitimao, o voto de primeiro grau era uma forma de incluir setores mais amplos da populao no jogo poltico. Na concepo de cidadania poltica prevalecente no sculo XIX, a excluso do escravo tambm se tornava natural. Como aponta Jos de Alencar, sua incapacidade poltica derivava, antes de tudo, da incapacidade civil,
... antes de cidado, o homem pessoa. Dessa qualidade depende o ttulo de membro da comunho. Desde, pois, que o indivduo se acha privado da atividade de seu direito civil, fica virtualmente impedido de exercer o direito poltico (Alencar, 1997, p.89).

O escravo estava fora da sociedade civil e, portanto, no cabia consider-lo como membro da sociedade poltica. O mesmo problema foi enfrentado nos Estados Unidos. Madison, por exemplo, advogava que o escravo sequer deveria ser contabilizado no clculo da populao que deveria servir de base para estabelecer o nmero de deputados a que cada estado teria direito:

IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

o escravo contava como trs quintos de uma pessoa. No Brasil, como se sabe, os libertos, pela Constituio de 1824, tinham direito de voto. Uma vez libertado, o ex-escravo adquiria cidadania civil e, conseqentemente, a possibilidade de cidadania poltica. bem verdade que o liberto poderia ser apenas votante, mesmo que preenchesse os requisitos para ser eleitor ou candidato, mas isso se justificava pelo fato de que era aceitvel que houvesse limites para que o portador de cidadania civil gozasse tambm de direitos polticos. As mulheres livres, por exemplo, desfrutavam de cidadania civil, mas no poltica, uma vez que eram consideradas intelectualmente limitadas. O mesmo valia para o liberto, com o seu passado de escravo. O interessante que, nesse ponto, o liberto era considerado mais apto do que qualquer mulher, mesmo branca e pertencente elite, pois nem direito de ser votante ela tinha. A restrio ao liberto, alm disso, restringia-se a uma gerao, pois o filho do ex-escravo tinha plenos direitos polticos, desde que preenchesse os requisitos constitucionais. Alm da escravido e as restries ao direito de voto, a existncia do Poder Moderador tem sido argumento para negar o carter representativo da monarquia brasileira, pois supostamente concentraria a iniciativa poltica nas mos do imperador, principalmente porque, com sua atribuio de dissolver a Cmara, podia, atravs da fraude eleitoral, garantir a eleio de deputados fiis ao ministrio nomeado por ele. No entanto, o governo representativo era condizente tambm com a presena do Poder Moderador. A opo pelo quarto poder era uma soluo, entre outras, para uma questo presente em todas as monarquias constitucionais representativas do sculo XIX: definir o papel do rei em um governo representativo, dada a natureza hereditria e irresponsvel do cargo. Antes de continuar o argumento, til lembrar que a interferncia de um poder sobre o outro da natureza dos governos representativos. A diviso de poderes, com atribuies definidas pela Constituio, e a independncia entre eles no era e no entendida como ausncia de interferncia, j que sempre foi considerada como um elemento

necessrio para o equilbrio dos poderes na medida em que a condio para evitar abusos. Assim, o veto do Executivo lei promulgada pelo Legislativo um exemplo de interferncia que garante o controle necessrio para que o Legislativo no abuse de seu poder. A interferncia de um poder sobre outro era condio para evitar o abuso de poder e no sculo XIX, e a dissoluo da cmara eletiva era aceita como forma de interferncia legitima. Como aponta Constant,
... elevaram-se reclamaes contra o direito de dissolver as assemblias representativas, direito atribudo, tanto por nosso ato constitucional [Constant se refere Frana] como pela constituio da Inglaterra, ao depositrio do poder supremo. [...] Nenhuma liberdade, sem dvida, pode existir num grande pas sem assemblias fortes, numerosas e independentes; mas essas assemblias no so isentas de riscos, e no interesse da prpria liberdade, cumpre preparar meios infalveis para prevenir seus desvios (Constant, 2005, p.31).

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

A dissoluo era coerente com a representao, uma vez que obrigatoriamente eram convocadas novas eleies para deputados no prazo de alguns meses, de modo que a dissoluo significava o funcionamento essencial do governo representativo: no conflito entre Executivo e Legislativo, a deciso voltava s mos do eleitor. Caberia a ele, atravs do voto, reconduzir ao parlamento os deputados da legislatura dissolvida, afirmando, assim, sua preferncia pela poltica por eles defendida, ou renovar a Cmara de modo a modificar a tendncia predominante. Pode-se argumentar que as eleies no eram livres no Brasil, devido fraude e violncia. Mas preciso relativizar o papel da fraude como empecilho para a representao. A fraude eleitoral no era exclusividade brasileira. Era amplamente praticada nos pases que constituram o bero desse tipo de governo. Basta lembrar dos burgos podres da Inglaterra. Como observa Wanderley Guilherme dos Santos,
com o sistema representativo, e com essa institucionalizao [da participao poltica via eleio] na Inglaterra, nos Estados Unidos, vieram, como vieram no Brasil no sculo XIX, [...] a violncia, a corrupo endmica, a fraude, a compra de votos (Santos, 1998).

16

Miriam Dolhnikoff

A fraude e a violncia obviamente influenciavam a representao, mas preciso qualific-las para compreender at que ponto a comprometiam. Dois elementos devem ser considerados para pensar a fraude no contexto do governo representativo brasileiro. Em primeiro lugar, sua extenso. difcil, quase impossvel, medir o quanto a fraude contaminava o processo eleitoral. O famoso livro de Belisrio Soares de Souza, O sistema eleitoral no Imprio, publicado em 1872, apresenta um quadro no qual a fraude parece ser onipresente. No entanto, preciso considerar que Belisrio escreveu seu livro com um propsito: a defesa de uma nova legislao eleitoral que eliminasse a figura dos votantes, com o argumento de que se tratava de homens ignorantes e, portanto, sujeitos a todo tipo de manipulao. Sem querer menosprezar a dimenso da fraude naqueles tempos, licito supor que ela no tinha magnitude de ordem a comprometer inteiramente o processo eleitoral, uma vez que este foi um instrumento importante de estabilidade do regime. A eleio peridica de deputados era reconhecida pelos atores como forma de garantir que a vontade nacional fosse ouvida na formulao de polticas, de modo que foi possvel manter a monarquia constitucional por quase um sculo sem grandes abalos institucionais. Um segundo ponto a considerar em relao fraude diz respeito aos esforos empreendidos pela elite imperial no seu combate. Uma profuso de leis debatidas e promulgadas tinha como objetivo expresso eliminar as fraudes. Pode-se argumentar que essas tentativas eram mera formalidade. Mas o empenho com que deputados e senadores debatiam a legislao eleitoral denuncia uma real vontade de normatizar as eleies. Alm disso, como aponta Bolvar Lamounier, a opo pelo governo representativo era a opo pela criao de um espao institucional de resoluo dos conflitos inter pares, de modo a conferir estabilidade ao regime. Nesse sentido, havia interesse em eleger interlocutores vlidos, e no indivduos desprovidos de liderana, ou meras criaes ministeriais (Lamounier, 2005, p.70). Havia, portanto, interesse das prprias elites que os representantes fos-

sem assim considerados por aqueles que representavam. Por outro lado, preciso avaliar se, no funcionamento efetivo do regime, o quarto poder no acabava sendo um obstculo representao, na medida em que resultasse no constrangimento da liberdade de deciso dos deputados. No entanto, a dificuldade do Executivo, em determinados momentos, para conseguir a aprovao de seus projetos na Cmara (como a Lei do Ventre Livre promulgada em 1871 e a dos Sexagenrios de 1886) evidencia que, mesmo sob a ameaa de dissoluo, os deputados impunham resistncia vontade do imperador. Alm disso, o alto custo poltico da dissoluo provavelmente funcionava como um freio para que ela no fosse praticada com freqncia. Como nota Srgio Buarque de Holanda, era um recurso extremo, que a prpria carta de 1824 s admite em casos de exceo [...] e de supor que seu uso seguido e indiscriminado poderia ameaar a prpria segurana do sistema. (Holanda, 1985, p.11). O autor d como exemplo a situao de 1862, quando um ministrio conservador foi derrubado por moo de desconfiana aprovada na Cmara, com apenas um voto de diferena. O ministrio liberal que o substituiu teria de enfrentar, assim, uma cmara dividida, na qual contava com o apoio apenas de cerca de metade dos deputados. A soluo seria a dissoluo, mas o imperador decidiu no faz-lo, apesar das dificuldades que o ministrio nomeado por ele com certeza enfrentaria, por considerar, conforme confidenciou a interlocutores, muito alto o custo poltico da dissoluo. Alm disso, a anlise das relaes entre Legislativo, Executivo e Moderador no indica a submisso do primeiro aos outros dois. As atribuies constitucionais do Legislativo conferiam aos parlamentares grande poder de influncia no jogo poltico, desde a elaborao do oramento anual, que determinava os recursos para o funcionamento dos outros poderes, at o controle da constitucionalidade que, no sculo XIX, concentrou-se no exame das leis provinciais. As decises de poltica nacional eram todas

17

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

tomadas no parlamento: escravido, organizao institucional, fora militar, criao de tributos, obras pblicas, etc. Por se tratar de monarquia constitucional, praticamente todas as polticas nacionais assumiam o formato de lei, conferindo Cmara papel fundamental no jogo poltico. No que diz respeito, por exemplo, abolio da escravido, a opo por uma emancipao gradual e com indenizao, que se materializou com a Lei do Ventre Livre em 1871, j estava em discusso no Senado desde 1862, quando o conservador Silveira da Mota apresentou um projeto nesse sentido. O debate se intensificou na Cmara na discusso da resposta Fala do Trono, em 1867, na qual havia uma rpida meno necessidade de se resolver o problema do elemento servil. Na discusso da Cmara, a tnica foi a defesa do parlamento como o espao institucional onde a questo deveria ser resolvida. O deputado Martim Francisco expressou o que muitos deputados insistiram em seus discursos: o bom governo deve ter o voto e a confiana dos parlamentares. Por isso, deve sujeitar suas idias Cmara, que. por sua vez, deve analis-las de forma desapaixonada. Na viso do parlamentar:
Pronuncia-se a cmara com toda a franqueza em relao poltica do ministrio, porque o ministrio quer saber se, gozando da confiana dos representantes do pas, goza tambm da confiana do mesmo pas, porque neste augusto recinto que a vontade do pas deve manifestar com mais solenidade.1

Esse um ponto fundamental do debate. A questo da escravido deveria ser resolvida no interior do arranjo institucional vigente. O que significava respeitar as competncias constitucionais. Mais do que resistir a um projeto de libertao gradual dos escravos, em 1867 os deputados alinhavam-se na defesa do parlamento e de suas atribuies contra a ingerncia do Executivo. Para alm da formulao das polticas nacionais, a influncia decisiva da Cmara na conduo do governo estava em que nela era debatido e aprovado o oramento anual, de modo que os deputados detinham grande poder de interferncia nos outros poderes. No apenas ao aprovar os meios materiais com que eles poderiam contar, como tambm porque cabia Cmara fiscalizar os demais poderes na execuo do oramento aprovado. Por essa razo, cabia Cmara tambm analisar o balano geral da receita e da despesa realizadas. Como lembra Pimenta Bueno,
... de mister que os legisladores e o pas saibam se os servios pblicos foram desempenhados e as despesas efetuadas ou no na conformidade do respectivo oramento [...]. Sem esse contraste, sem essa prova real, sem contas devidamente processadas e tomadas, os oramentos so meras e insuficientes formalidades. Os ministros preteriro ou faro as despesas que quiserem; empregaro, anteciparo rendas, criaro crditos, e em suma disporo dos recursos do Estado a seu contento (Bueno, 2002, p.152).

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

A elaborao do oramento pela Cmara eletiva da essncia dos governos representativos. Da mesma forma, Joaquim Nabuco, anos Como afirma Antnio M. Hespanha, o oramento depois, em 1882, insistia que cabia ao parlamento tinha significativa centralidade poltica, e sua a deciso de como e quando abolir a escravido. O abolicionista repudiava movimentos sociais de aprovao devia ser, em todos os regimes liberais tpicos, uma das atribuies centrais dos parcontestao da ordem, reconhecendo, nas instituilamentos. Originariamente, esta centralidade do es brasileiras, legitimidade e eficcia para resoloramento resultava da prpria histria das revolues constitucionalistas que, quer na Amver a questo:
A emancipao h de ser feita, entre ns, por uma lei que tenha os requisitos, externos e internos, de todas as outras. , assim, no parlamento e no em fazendas ou quilombos do interior, nem nas ruas e praas das cidades, que se h de ganhar, ou perder, a causa da liberdade (Nabuco, 1988, p.40).
1

rica, quer em Frana, foram desencadeadas por aes anti-fiscais. A isto acrescia o fato de, sendo a tributao uma ofensa propriedade e sendo esta ltima um valor constitucional cardinal do regime, s o parlamento estaria autorizado a limit-la, mesmo por via fiscal (Hespanha, 2004, p.190).

Anais da Cmara dos Deputados, 04/07/1867, p. 29.

A extrao coercitiva da riqueza dos indivduos pelo Estado s era aceitvel se decidida pe-

18

Miriam Dolhnikoff

los seus representantes. Ao seguir, nesse ponto, o modelo liberal, o regime brasileiro incorporava um grande poder de interferncia da Cmara sobre os demais poderes. O Executivo, por exemplo, no poderia realizar seus programas de governo sem o assentimento dos deputados. O debate parlamentar evidencia tambm a existncia da preocupao da elite poltica com a qualidade da representao nacional, no sentido de torn-la eficaz e no sentido de definir seu contedo quanto ao grau de representatividade. Essa preocupao manifestou-se de forma mais expressa na discusso sobre a legislao eleitoral. Foram basicamente trs os temas que mobilizaram os parlamentares quanto a esse item: a fraude eleitoral, a representao das minorias e o que chamavam de incompatibilidades. Os trs temas respondiam a preocupaes de fundo, referentes efetividade do governo representativo: o tipo de representao que deveria prevalecer e a independncia entre os poderes. Os trs temas freqentaram os debates parlamentares desde pelo menos 1828 e, entre outras leis, as opes adotadas materializaram-se em quatro mais importantes: a lei de 1846, que afirmava os princpios de cidadania consagrados na constituio de 1824, a lei de 1855, que adotava o voto distrital e definia a inelegibilidade de detentores de determinados cargos pblicos (incompatibilidade), a lei de 1875, que introduziu o ttulo de eleitor, e a lei de 1881, que modificou os princpios de cidadania. Embora cada uma delas tenha se centrado em pontos especficos, as questes mencionadas acima permearam todo o debate. Por exemplo, na discusso da lei promulgada em 1846, cujo foco essencial foi regrar a qualificao dos votantes, o voto distrital foi um tema importante, embora ele s fosse introduzido na lei promulgada em 1855. O que indica como as reformas eleitorais do imprio giraram em torno sempre dos mesmos pontos centrais, sendo que os deputados faziam opes diferentes, em diferentes momentos, variando conforme os percalos da prtica eleitoral. No caso do voto distrital, a sua no adoo foi justificada pelo deputado Andrada Machado, ao apresentar o projeto de reforma eleito-

ral que se tornaria a lei de 1846, da seguinte forma:

Mas se com este expediente se evitava o mal das corvias, outro mal maior pareceu a comisso dever da derivar. Ela capacitou-se que semelhante diviso no faria seno enviar ao corpo representativo notabilidades de aldeia, em vez de verdadeiras notabilidades provinciais.2

... corrigir as faltas do governo democrtico, bases das eleies populares, de mais importncia do que estender a esfera a que este governo se pode aplicar. Uma representao apresenta ao poder das multides um contrapeso na influncia das outras classes: ela substitui legisladores hbeis a outros inteiramente incapazes de qualquer funo legislativa; e continua a confiana uma vez depositada por todo o tempo suficiente para salvar a legislatura das eluses e frenezi temporrio do povo.3

Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 16/8/1839, p. 636. 3 Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 16/8/1839, p. 636.
2

19

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

O mesmo argumento seria utilizado em 1855 por aqueles que eram contra a Lei dos Crculos, ento em discusso. S que, dessa feita, a maioria dos deputados optou pelo voto distrital. No Brasil, ao contrrio de outros pases, a legislao eleitoral do imprio caminhou no sentido de ampliar as restries e no o eleitorado. A lei de 1846 indexou em prata os valores exigidos para votar e ser eleito. A lei de 1875 tornou mais rigoroso o processo de qualificao dos eleitores, e a lei de 1881 eliminou a eleio em duas fases, excluindo os votantes, e introduziu a exigncia de ser alfabetizado. Na medida em que, no sculo XIX, a qualidade da representao era considerada resultado da qualidade do eleitor, os polticos brasileiros apostaram na gradativa diminuio do eleitorado como forma de combater a fraude. Um eleitor analfabeto e, portanto, mal informado e pobre era mais vulnervel s artimanhas daqueles que procuravam manipular as eleies. Quando, em 1846, o deputado Andrada Machado apresentou o projeto de reforma eleitoral elaborado pela comisso da Cmara e que previa a indexao do censo exigido em prata, afirmava, referindo-se fraude:

IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

No que se refere s incompatibilidades, preservar a independncia entre os poderes era a questo central. A Cmara, como instncia eletiva que conferia representao ao regime atravs da eleio dos seus membros, deveria ser protegida da interferncia de integrantes de outros poderes que porventura se elegessem deputados. Assim, a partir de 1855, uma srie de leis foi promulgada declarando impedidos de se candidatar aqueles que tivessem cargos importantes no Judicirio e no Executivo. Por fim, a representao das minorias foi fonte de intenso debate, acompanhando preocupaes que norteavam tambm os legisladores europeus e norte-americanos. Como o sistema proporcional ainda no era usual na Europa, tendo sido introduzido s no final do sculo XIX, a preocupao em garantir a eleio das minorias tinha de ser resolvida dentro do sistema majoritrio. Em 1855, no debate que resultou na promulgao da Lei dos Crculos, os parlamentares optaram, no sem muita discusso, pela adoo do voto distrital em substituio ao que chamavam de voto provincial, consagrado na Constituio de 1824. No entanto, o voto provincial tambm era distrital, j que cada provncia elegia um nmero fixo de deputados e cada eleitor votava em tantos nomes quantos deputados compunham a bancada de sua provncia, sempre pelo sistema majoritrio. No esforo de garantir a representao minoritria sem voto proporcional, a proposta era que o voto fosse por distritos pequenos, ao invs do grande distrito provincial. Aqueles que a defendiam consideravam essa uma forma mais eficiente para garantir a eleio de minorias no sistema majoritrio, uma vez que bastaria ter poder local para ser eleito, enquanto uma circunscrio ampla, como a provncia, favoreceria o candidato melhor articulado politicamente e, assim, tornaria quase impossvel a eleio de candidatos de grupos minoritrios. No Brasil, aqueles que defendiam a eleio dos melhores, mais sbios e mais ilustrados como nica forma de o parlamento formular de modo competente a vontade nacional eram a favor do

distrito grande, ou seja, do voto provincial. Aqueles que estavam preocupados com a representao da diversidade batiam-se pelo distrito pequeno. Na concepo de representao do sculo XIX, cabia aos representantes, ao mesmo tempo, defender os interesses dos seus eleitores e aquilo que consideravam constituir os interesses de toda a nao. Muitas vezes, havia contradio entre os dois campos, sendo que, no Brasil, a defesa dos interesses dos eleitores se confundia com a defesa dos interesses provinciais que, assim, eram s vezes vistos como em oposio ao interesse nacional. As bancadas tendiam a defender os interesses da provncia que representavam quando o tema lhes dizia respeito diretamente. Para que o novo arranjo institucional fosse fiador da unidade, era preciso que as elites provinciais reconhecessem, nas suas bancadas, um efetivo meio de defesa de seus interesses no interior do Estado (mesmo que nem sempre conseguissem aprovar medidas condizentes com suas demandas), o que se evidencia no fato de que o nmero de deputados de cada provncia se tornou a medida do seu grau de influncia na poltica nacional. Uma representao enviada pela Assemblia Legislativa de So Paulo ao governo central, em 1841, reflete claramente essa concepo, quando, ao protestar contra os rigores do recrutamento forado que sofria a populao paulista, prope que
... o nmero de recrutas exigidos para a formao do exrcito do Imprio seja repartido pelas provncias na proporo do nmero dos deputados que cada uma delas envia Assemblia Geral. Sendo um princpio inegvel de justia que os nus devem ser proporcionais s vantagens que se colhem do contrato social, e estas vantagens relativas parte que cada uma das provncias toma na deciso dos negcios gerais, o que fica evidente pelo nmero de deputados que nomeia, parece que semelhante regra deve ser adotada como a mais justa.4

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

A representao paulista reconhecia, desse modo, que o grau de influncia das provncias nas decises do governo central era determinada pelo

Anais da Assemblia Legislativa Provincial de So Paulo. 1840/1841.

4

20

Miriam Dolhnikoff

nmero de deputados que elegia. A representao na Cmara tinha, assim, contedo territorial. Essa concepo de representao esteve presente na discusso do voto distrital em 1855. Os defensores do voto distrital (distrito pequeno) argumentavam que o distrito grande favorecia a existncia de bancadas provinciais coesas. O que significava que as provncias com maior nmero de deputados imporiam seus interesses aos demais, enquanto o voto por distrito pequeno resultaria em bancadas fragmentadas, favorecendo a negociao ao invs da imposio dos interesses de um setor apenas. Pimenta Bueno fazia a defesa do voto distrital alegando que as grandes provncias tinham fora, atravs do parlamento, de fazer valer seus interesses frente o governo central, em detrimento das pequenas provncias, com bancadas menores:
O que vemos porm no Brasil? Vemos a par de pequenas provncias outras considerveis, que relativamente so grandes Estados, Estados preponderantes, que tm interesses distintos e opostos, como que nacionalidades diversas, com foras desproporcionadas e capazes de entrar em luta com o governo central e por em dvida a indivisibilidade do imprio. [...] Este nosso estado, inconveniente e perigoso: e como sobre ele influi o atual sistema eleitoral? Tende a corrigir e neutralizar esses inconvenientes e perigos ou a refor-los? Enquanto as eleies continuarem a ser feitas por provncias, como atualmente so, a resposta no pode ser duvidosa.5

proporo alguma razovel quando uma s provncia influi no parlamento brasileiro tanto como dez outras?No direi mesmo tanto, e sim mais do que dez outras, por isso que os vinte representantes destas no se ligam entre si, tm interesses divergentes, no tm a fora de seu nmero.6

A provncia de Minas tem na cmara dos deputados 20 representantes e no senado 10, tem pois uma representao igual a de 10 provncias do Brasil, tanto em uma como noutra cmara, pois que na cmara dos deputados a provncia do Amazonas tem 1, Esprito Santo 1, Paran 1, Santa Catarina 1, Gois 2, Mato Grosso 2, Piau 2, Sergipe 2, Par 3, Alagoas 5, ao todo 10 provncias com 20 deputados. (...) Ora, haver, porventura,
5

A suscetibilidade dos honrados membros deputados por Pernambuco foi tal que at se acusou o meu honrado amigo, deputado pela Bahia e autor do projeto, de se deixar eivar do esprito do provincialismo na questo de que se trata. Se pode haver acusao de esprito de provincialismo a este respeito no cabe certamente queles que votam contra o adiamento e em favor do projeto, pertencentes como so a di6

Anais do Senado, sesso de 18 de julho de 1855.

Ibidem idem.

21

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

Ao apontar o papel das bancadas parlamentares na representao dos interesses provinciais frente o governo central, Pimenta Bueno associava a discusso do voto distrital ao tamanho da bancada a que cada provncia tinha direito. Dessa forma, sua argumentao continuava no sentido de salientar o que considerava uma injusta desproporcionalidade:

A representao dos eleitores convivia, no Brasil, com uma representao de carter nacional. Os deputados eram representantes da nao, seguindo, aqui, a concepo burkeana: cabia a eles identificar o bem comum e legislar de acordo com ele. Claro est que o que cada qual considerava ser o bem comum variava de acordo com diversos quesitos: extrao social, origem provincial, filiao partidria, etc., e, por essa razo, o debate parlamentar assumia papel crucial no enfrentamento entre posies e na formulao da poltica nacional. Em conseqncia, era preocupao central a garantia de eleio de representantes portadores de virtude que os habilitasse a atuar de acordo com o interesse nacional, definido por eles prprios. Dessa tenso resultava que o mesmo deputado, em determinado momento, pautava sua atuao tendo em vista os interesses de sua provncia e, em outros, aquilo que considerava ser o interesse nacional. Obviamente, essa ltima posio era, em geral, tomada quando interesses especficos de sua provncia no estavam em jogo. A tenso ocorria na medida em que essa oscilao gerava expectativas opostas no interior do debate. Por exemplo, em 1850, ao exercer sua atribuio de controle da constitucionalidade, os deputados enfrentaram uma dura discusso sobre a constitucionalidade de uma lei promulgada pela Assemblia Legislativa de Pernambuco. Na discusso, o conservador Joo Manuel Pereira da Silva, deputado pelo Rio de Janeiro, afirmava que:

IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

versas provncias, mas sim aos ilustres deputa- interesses dos representados e o espao de formudos por Pernambuco, que reconhecendo que so ilegais essas leis de sua provncia, entretanto lao de polticas nacionais. Sua funo precpua querem que elas permaneam.7 era formular as leis s quais todos, do rei ao mais

A acusao de provincialismo, lanada de parte a parte, funcionava como desqualificao da posio do oponente, mas fazia sentido justamente porque as bancadas mobilizavam-se para defender os interesses de suas provncias, de modo que a Cmara dos Deputados se tornava a instncia no interior da qual as elites regionais podiam intervir na poltica nacional. Ao mesmo tempo, contudo, estavam compenetrados de sua condio de representantes da nao, situao bem sintetizada por D. Manoel de Assis Mascarenhas, deputado pelo Rio de Janeiro:
verdade, senhores, que ns somos representantes da nao, mas tambm verdade que devemos mais particularmente advogar os interesses de nossas provncias porque estamos de ordinrio mais habilitados para conhecermos dos interesses delas. Portanto, no se deve censurar que um deputado da Bahia, por exemplo, ou do Rio de Janeiro, proponha a revogao de um ato da assemblia provincial de Pernambuco que ele entende que vai de encontro no s Constituio, mas tambm aos interesses da provncia que o honrou com os seus votos para ter assento nesta casa.8

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

A Cmara dos Deputados, como rgo de representao por excelncia, era vista como o instrumento pelo qual o povo participava do governo do pas. Seus representantes l estavam para defender seus interesses. Mas uma das tenses bsicas dos governos representativos est no fato de que o representante tambm governo e, por isso, tem com o representado uma relao de imposio. O representante , dessa forma, sempre um agente da localidade que o elegeu, como tambm um governante da nao, his duty is to pursue both local and national interest, the one because (Recebido para publicao em janeiro de 2008) He is a representative, the other because his job as (Aceito em maro de 2008) representative is governing the nation (Pitikin, 1967, p.218). Assim, a Cmara de Deputados era, ao mesmo tempo, o espao de representao dos REFERNCIAS
Anais da Cmara dos Deputados, sesso 23/5/1850. 8 Ibidem, idem.
7

humilde dos brasileiros, teriam de se submeter. O Poder Moderador, a fraude eleitoral, a escravido e o voto censitrio no eram incompatveis com o modelo de representao poltica do sculo XIX. Ao contrrio, como se procurou demonstrar, com exceo do Poder Moderador, estavam presentes nas experincias europias de governo representativo (fraude e voto censitrio) e norte-americanas (fraude e escravido). E estavam presentes porque no afrontavam a forma pela qual se pensava, ento, a cidadania e a representao. O Poder Moderador, apesar de restrito s experincias brasileira e portuguesa, tambm no falseava a monarquia constitucional representativa, tal qual o modelo prevalecente no perodo. No Brasil, o desafio de construir um governo representativo centrou-se na forma de organizar as instituies, de modo a adaptar os modelos conhecidos realidade especfica do pas. Os polticos brasileiros acalentaram projetos distintos, tendo em vista concepes diversas de representao e diferentes interesses projetados na ordem institucional. A opo por um governo representativo permitiu trazer para o interior do Estado as disputas de interesses entre os diversos setores da elite. No processo de construo do Estado brasileiro, a Cmara dos Deputados viabilizou a relao de legitimidade entre populao e governo, por ser eletiva, e tornou-se espao de negociao de conflitos atravs da formulao institucional de polticas. Cumpriu, assim, o papel que suas congneres cumpriram na Europa e Estados Unidos.

BARMAN, Roderick. Brazil. The forging of a nation (17981852). Stanford: Stanford University Press, 1988 BUENO, Jos Antnio Pimenta. Direito pblico brasileiro

22

Miriam Dolhnikoff
e anlise da constituio do Imprio. In: KUGELMAS, Eduardo (Org.) Marqus de So Vicente. So Paulo: Editora 34, 2002. CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001. CONSTANT, Benjamin. Escritos de poltica. So Paulo: Martins Fontes, 2005. DOLHNIKOFF, Miriam. O pacto imperial: origens do federalismo no Brasil. So Paulo: Globo, 2004. FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 7.ed. Rio de Janeiro: Globo, 1987. HESPANHA, Antonio Manuel. Guiando a mo invisvel. Direitos, Estado e lei no liberalismo monrquico portugus. Coimbra: Livraria Almedina, 2004 HOLANDA, Srgio Buarque de. Do Imprio Repblica. Histria geral da civilizao brasileira. 4.ed. So Paulo: Difel, 1985. T.2, v.5. LAMOUNIER, Bolvar. Da Independncia a Lula. So Paulo: Augurium Editora, 2005 MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993. MANIN, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial, 1998. NABUCO, Joaquim. O abolicionismo. 5.ed. Petrpolis: Vozes, 1988. NICOLAU, Jairo Marconi. As distores nas representaes dos estados na Cmara dos Deputados brasileira. Dados: revista de cincias sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v.40, n.3, 1997. NORTON, Philip. Representation of interests: the case of the British House of Commons. COPELAND, Gary W.; PATTERSON, Samuel C. (Ed.) Parliaments in the modern world. 4.ed. Michigan: University of Michigan, 1997. PITKIN, Hanna. The concept of representation . Los Angeles: University of California Press, 1967. ROSANVALLON, Pierre. La consagracin del ciudadano. San Juan: Instituto Mora, 1999. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. A anomalia democrtica: adolescncia e romantismo na histria poltica. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, Anpocs, v.13, n.36, 1998. [online]. SARTORI, Giovanni. A teoria da representao no Estado representativo moderno. Belo Horizonte: Faculdade de Direito da UFMG, 1962.

23

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

IMPRIO DE GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

EMPIRE OF REPRESENTATIVE GOVERNMENT: rediscussion

LEMPIRE DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF: une nouvelle lecture

Miriam Dolhnikoff Este artigo analisa o governo representativo no Brasil, no decorrer do sculo XIX, de modo a apontar como a monarquia constitucional brasileira no se afastou dos modelos de representao poltica ento vigentes na Europa. Com esse objetivo, o artigo examina o Poder Moderador, os critrios de cidadania e a legislao eleitoral.

Miriam Dolhnikoff This paper analyzes the representative government in Brazil, in the closing of the XIX century, so as to show that the Brazilian constitutional monarchy did not stand apart of the models of political representation then effective in Europe. With that aim, the paper examines the Poder Moderador, the citizenship criteria and the electoral legislation.

Miriam Dolhnikoff Cet article fait une analyse du gouvernement reprsentatif au Brsil, au XIXe sicle. Il essaie de montrer combien la monarchie constitutionnelle brsilienne ne sest gure loigne des modles de reprsentation politique en vigueur, lpoque, en Europe. Cest dans ce but quon y tudie le Pouvoir Modrateur, les critres de citoyennet et la lgislation lectorale.

PALAVRAS-CHAVE: governo representativo, KEYWORDS: representative government, monarquia constitucional, eleies, ci- constitutional monarchy, elections, MOTS-CLS: gouvernement reprsentatif, monarchie constitutionnelle, lections, dadania, poder moderador. citizenship, poder moderator. citoyennet, pouvoir modrateur.

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 185-190, Jan./Abr. 2008

RESUMOS, ABSTRATCS, RSUMS