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LES FONDEMENTS

1.1 1.2 1.3 1.4

Une introduction la politique conomique La raison dtre de lintervention publique Lvaluation des politiques conomiques Conclusion

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Les hommes daction qui se croient parfaitement affranchis des influences doctrinales sont dordinaire les esclaves de quelque conomiste pass. Les visionnaires influents, qui entendent des voix dans le ciel, distillent des utopies nes quelques annes plus tt dans le cerveau de quelque crivailleur de Facult. Nous sommes convaincus quon exagre grandement la force des intrts constitus, par rapport lempire quacquirent progressivement les ides. vrai dire, elles nagissent pas dune faon immdiate, mais seulement aprs un laps de temps. Dans le domaine de la philosophie conomique et politique, rares sont les hommes de plus de vingt-cinq ou trente ans qui restent accessibles aux thories nouvelles. Les ides que les fonctionnaires, les hommes politiques et mme les agitateurs appliquent la vie courante ont donc peu de chances dtre les plus neuves. Mais ce sont les ides et non les intrts constitus qui, tt ou tard, sont dangereuses pour le bien comme pour le mal. J.M.Keynes (1936, 1982), p.196 Ainsi se termine la Thorie gnrale de lemploi, de lintrt et de la monnaie de John Maynard Keynes. Citation ftiche des conomistes, qui y lisent lassurance de leur utilit sociale, elle exprime la complexit des liens entre thorie et politique conomique. Lexpertise conomique nest en effet pas asservie la dcision politique ; au contraire, elle linfluence, bien que de manire indirecte et avec retard 1. Limbrication entre ides et dcisions conomiques caractrise ce que les classiques nommaient justement conomie politique* 2. Toutefois, Keynes ne perd pas de vue la place de chacun dans lunivers de la dcision de politique conomique:
Si les conomistes parvenaient se cantonner dans le rle dhommes modestes et comptents sur le mme plan que les dentistes, ce serait merveilleux ! J.M.Keynes (1931, 1933)

Cette interaction entre pouvoir et connaissance nest videmment pas propre la science conomique. Elle joue un rle ds que la dcision publique sappuie, au moins partiellement, sur lexpertise scientifique ou technique. Pour des raisons que nous dvelopperons ultrieurement dans ce chapitre, et dans tout ce manuel, ce rle est cependant plus prononc en conomie et, plus gnralement, dans les sciences sociales que, par exemple, en gologie ou en biologie. Ce chapitre est conu la fois comme une introduction lanalyse de la politique conomique et comme une premire discussion de ses principaux thmes.
1 Keynes lui-mme nchappera pas cette rgle, puisque ses principales recommandations ne seront mises en uvre quaprs la Seconde Guerre mondiale. 2 Le sens de cette expression a chang au cours du temps. Au sens classique (celui, par exemple, de Rousseau dans larticle conomie politique de lEncyclopdie de 1755), conomie politique a le sens d conomie gnrale et soppose conomie domestique . Jean-Baptiste Say, Adam Smith, David Ricardo et Karl Marx lemploient dans ce sens, qui sest perptu en franais, puisque, dans les annes 1970, le manuel de Raymond Barre sintitule encore conomie politique. En anglais, political economy a t remplac par economics. Au e sicle, partir des annes 1960, sest dvelopp aux tats-Unis, puis en Europe, un courant danalyse de la politique conomique qui sattache prendre en compte les dterminants politiques des dcisions publiques. Appel dabord new political economy, il est aujourdhui connu sous le nom de political economics. Nous suivrons ici lusage anglais, et rserverons cette approche le nom dconomie politique.

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Il naborde pas, au-del de quelques exemples, lanalyse dtaille de domaines spcifiques, qui feront lobjet des chapitres suivants. La premire partie prsente les diffrentes approches auxquelles un conomiste peut avoir recours. La suivante aborde les raisons dtre de lintervention publique, dun point de vue aussi bien microconomique que macroconomique. La dernire section est consacre lvaluation des politiques conomiques et traite la fois des critres de choix et des instruments.

1.1 UNE INTRODUCTION LA POLITIQUE CONOMIQUE


1.1.1 Lconomiste et le prince: trois approches
Lconomiste peut adopter plusieurs attitudes lgard de la dcision : ignorer la politique, pour sattacher ltude des effets des choix publics (conomie positive*) ; chercher linfluencer, en formulant des recommandations (conomie normative*) ; ou, enfin, la prendre comme objet dtude, en sefforant de reprsenter les dterminants des politiques conomiques (conomie politique*). Ces trois approches coexistent aujourdhui.

A. Lconomie positive
La premire approche est celle de lconomie positive. Adoptant le point de vue de Sirius, lconomiste sattache dterminer les canaux par lesquels les dcisions publiques affectent les comportements privs. Il analyse, par exemple, les effets dun accroissement de la dpense publique, dune rforme de la fiscalit ou dune rglementation du march du travail. Au mme titre que les caractristiques du comportement des agents, la technologie de production ou les ressources naturelles, la politique conomique est alors envisage comme une donne exogne* 3 dont lconomiste sattache tudier limpact. Lconomie positive aborde donc la politique conomique avec les mmes concepts et les mmes mthodes que lorsquelle tudie tel ou tel phnomne conomique: il ny a gure de diffrence entre dtailler les effets dune hausse du taux dintrt directeur de la banque centrale et analyser ceux dune baisse du taux dpargne des agents privs ; de mme, les effets dune augmentation du salaire minimum peuvent tre analyss dans le mme cadre et avec les mmes outils que ceux dun renforcement des syndicats ouvriers. Cette description sommaire nimplique en rien que lconomie positive soit sans difficults. Mais celles-ci ne tiennent pas la spcificit de la politique conomique.
3 Cest--dire fixe en dehors du modle dexplication de lconomie, par opposition aux variables endognes* dtermines dans ce modle.

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B. Lconomie normative
La seconde approche se fonde sur lconomie normative. Lconomiste adopte alors la posture dun conseiller du Prince et examine quel ensemble de dcisions publiques peut servir au mieux des finalits explicites, telles que la rsorption du chmage, lamlioration du niveau de vie ou la sauvegarde de lenvironnement. Le dcideur public est ici envisag comme un planificateur social bienveillant, auprs duquel lconomiste joue le rle de lingnieur. Les conomistes, qui ne sont pas avares de conseils, nont gnralement pas besoin quun Prince ait requis leur avis. Mme lorsquils adressent leurs recommandations la cantonade, ils se placent dans cette approche. Lconomie normative se fonde videmment sur les acquis de lconomie positive: elle ncessite de connatre les effets de lensemble des dcisions possibles. Mais elle requiert dautres outils. Pour tayer une recommandation, il faut en premier lieu disposer dune mtrique qui permette de comparer diffrentes situations. Mme lorsque lobjectif est fix par le Prince, lconomiste se doit dexpliciter les consquences de tel ou tel choix. Prenons le cas dun gouvernement qui veut rduire le chmage et supposons que deux politiques conduisent ce rsultat, mais au prix, pour lune, dune moindre progression du revenu moyen des salaris et, pour lautre, dune augmentation des ingalits. Pour choisir entre ces deux solutions, il faut pouvoir mettre les cots sociaux de lun et lautre inconvnient en regard du bnfice social dune rduction du chmage. En dautres termes, il faut dfinir un ordre de prfrence entre des situations repres par un taux de chmage, un niveau du revenu salarial moyen et un degr dingalit. Or, la construction dun tel ordre de prfrences pose des problmes considrables, tant conceptuels que pratiques. En second lieu, lconomie normative oblige trs souvent renoncer des solutions de premier rang* (first best) pour prconiser des solutions de second rang* (second best) 4. Prenons lexemple de lapparition de graveurs de disques compacts qui permettent chacun de recopier sa musique prfre. Cette innovation technologique procure un gain collectif, mais elle bnficie aux consommateurs et nuit aux artistes, dont les ventes de disques baissent (plus exactement, elle bnficie certains consommateurs et nuit certains artistes) 5. Les bnfices de cette innovation sont donc ingalement rpartis. Un Big Brother qui observerait prcisment le comportement des amateurs de musique pourrait, par exemple, apprendre que les consommateurs qui copient et changent le plus de musique se recrutent parmi les urbains, amateurs de rock et gs de 15 35ans. Il pourrait alors compenser la perte subie par
4 Dans la thorie du bien-tre, la solution de premier rang est celle qui conduit un optimum de Pareto*, cest--dire une situation dans laquelle il nest plus possible daccrotre le bien-tre dun individu sans que celui dun autre individu ou groupe dindividus soit rduit. Lorsque des contraintes empchent datteindre la solution de premier rang, on appelle solution de second rang la meilleure des solutions possibles compte tenu de ces contraintes. 5 On nglige ici les entreprises pour ne sintresser quaux artistes et aux consommateurs.

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les musiciens de rock en prlevant sur cette population, sans affecter ni les ruraux, ni les amateurs de musique classique, ni les plus de 35ans. En fin de compte, la collectivit resterait gagnante. Cependant cette solution est hors datteinte, tant parce quelle supposerait une information exhaustive qui nest pas disponible que parce quelle serait juridiquement contestable. En pratique, il est envisageable de taxer la vente de graveurs de CD, mais avec pour consquence de freiner la pntration des micro-ordinateurs parmi les mnages. La solution finalement applique dans un certain nombre de pays (dont la Belgique et la France) est de taxer la vente de CD vierges et de reverser le produit de ce prlvement la socit des auteurs. Mais cette solution entrane aussi divers inconvnients: les consommateurs qui achtent des CD vierges pour y stocker leurs photos de vacances ou ceux qui dupliquent leurs CD musicaux pour les couter dans leur voiture sont taxs sans motif ; la socit des auteurs redistribue le produit de la taxe lensemble des auteurs, y compris ceux dont la musique nest pas copie. Sintroduisent donc un ensemble de distorsions qui rsultent du fait que ltat ne dispose pas dune information complte sur les comportements des consommateurs. Or, ces distorsions induisent une perte de bien-tre. Ltat cre une distorsion pour en corriger une autre. Il nest pas certain que le bilan en bientre de son action soit positif. Plus largement, les conomistes qui ctoient la dcision publique, ou y participent, doivent gnralement se situer dans un espace de choix fortement contraint. La question qui leur est pose nest pas comment rduire le chmage ? , mais quelle est, compte tenu des positions des diffrents acteurs autres dpartements ministriels, majorit parlementaire, opposition, syndicats, patronat, etc. , la mesure qui prsente le meilleur rapport cot budgtaire/efficacit, tout en tant cohrente avec les options du gouvernement et les annonces dj faites ? . Cette seconde question a videmment un rapport assez lointain avec la premire. Cest pourtant bien souvent dans ce type dunivers que se prennent les dcisions conomiques essentielles. Lconomiste est souvent tent de ne pas y pntrer mais, comme la dit Herbert Stein, qui fut chef des conseillers conomiques de Richard Nixon et Gerald Ford, les conomistes ne savent pas grand-chose [sur lconomie] ; mais les autres personnes, y compris les responsables politiques qui font la politique conomique, en savent encore moins (Stein, 1986, p.xi, traduction des auteurs). Or, les recommandations de second rang soulvent des difficults importantes. Typiquement, une dcision qui pourrait rapprocher de loptimum de second rang peut loigner de loptimum de premier rang. Un exemple classique est celui de la politique commerciale. Loptimum de premier rang serait la disparition de toute barrire aux changes, assortie de transferts compensatoires pour ddommager les secteurs qui ne bnficient pas dun avantage comparatif. Une libralisation lgard de certains partenaires commerciaux seulement peut paratre un optimum de second rang, mais elle peut dtourner les flux de commerce vers ces pays et conduire, au total, une perte defficacit.

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Par ailleurs, lconomie publique moderne a mis en vidence lampleur des problmes que pose lasymtrie dinformation* entre le dcideur public, ceux qui sont supposs mettre en uvre la dcision et ceux auxquels elle sapplique. lamanire de la vision sovitique de la planification, lapproche traditionnelle de la politique conomique postulait linformation parfaite du dcideur et lexcution parfaite de ses ordres. Or, le dcideur a une connaissance incomplte de la ralit. Le rgulateur charg dun secteur particulier, par exemple celui des tlcommunications, recueille les donnes ncessaires la conception et la mise en uvre de la rgulation (sur les prix de revient, le cot des investissements ou llasticit dela demande) auprs des oprateurs quil est charg de rguler. Pour ces derniers, cependant, cette information a une valeur stratgique. Ils ont toutes les raisons de ne pas pratiquer une transparence complte ou de fournir une information biaise. Le rgulateur doit donc complter ces informations, avec difficult, par des indications indirectes issues de lobservation des marchs: prix de gros et de dtail, degr de concentration, etc. De la mme manire, les administrations charges de lexcution ne transmettent parfaitement ni linformation venant den bas, ni les instructions venant den haut. Les agents des directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi ont une connaissance fine de la situation locale de lemploi, mais le ministre ne dispose pas, pour autant, dune image fidle de lemploi dans son ensemble. Rciproquement, la politique du ministre nest pas toujours connue et comprise par tous les agents de son ministre, et sa mise en uvre sen ressent. De mme, le ministre du Budget a beau prvoir le niveau des dpenses, des recettes et du dficit de ltat pour lanne venir, lexcution du budget dpendra non seulement des impondrables macroconomiques, mais aussi de la consommation des crdits par chacun des services de ladministration et de lefficacit du recouvrement de limpt. Limportance des asymtries dinformations dans le fonctionnement des marchs a t dabord mise en vidence dans les travaux de recherche de George Akerlof, Michael Spence et Joseph Stiglitz (tous trois laurats du prix Nobel dconomie en 2001). Mais cest Jean-Jacques Laffont 6 qui en a montr les consquences pour lconomie publique. la suite, notamment, de ses travaux, lconomie publique moderne a pris en compte les imperfections de linformation et le comportement stratgique des agents son gard. Dans lapproche de la rgulation ou de la gestion des institutions publiques, elle sest ainsi attache dfinir des contrats qui incitent les agents rvler linformation dont ils disposent plutt que de la garder par-devers eux (cf. chapitre2). Lattribution des licences dexploitation de la tlphonie mobile de troisime gnration ( UMTS ), au dbut des annes 2000, a fourni une illustration de ce phnomne. Au lieu de les attribuer gratuitement, comme en Asie, la plupart
6 Jean-Jacques Laffont, dcd prmaturment en 2004, fut lun des fondateurs de la thorie des incitations et de lconomie de linformation, quil a notamment applique la rgulation de la concurrence et des entreprises publiques. Il a fond en 1990, et dirig, lInstitut dconomie industrielle (IDEI) de lUniversit de Toulouse, qui fait aujourdhui partie de lcole dconomie de Toulouse (TSE).

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desgouvernements europens ont choisi de les vendre. Il tait cependant particulirement difficile de fixer le prix de ces licences, puisquil sagissait dun march venir dont ni les cots dinstallation, ni les cots dexploitation, ni mme la demande finale ntaient connus la date dattribution. Qui plus est, les oprateurs candidats avaient un intrt vident majorer les cots et minorer les rsultats. Un bon mcanisme de rvlation de linformation (voir Klemperer, 2004) tait une attribution par enchres, dans laquelle les candidats fixaient leurs offres en fonction de leur propre estimation des cots. Cest le choix que firent le Royaume-Uni et lAllemagne en 2000. Cette solution a permis de rvler le prix que les entreprises taient prtes payer compte tenu des prvisions quelles formaient, lpoque, sur le dveloppement des services lis lUMTS prvisions qui se sont, par la suite, rvles exagrment optimistes. Pour ces trois raisons la ncessit de dfinir des objectifs de politique publique et de raliser les arbitrages avec des objectifs alternatifs, lincertitude sur la dcision correcte dans un monde o ne sont possibles que des optimums de second rang, et les asymtries dinformation, lconomie normative fait face des difficults auxquelles chappe lconomie positive.

C. L conomie politique
La troisime approche se fonde sur ce quil est aujourdhui convenu dappeler lconomie politique. Comme lconomie positive, quelle prolonge, cette dernire prend le point de vue de Sirius, mais au lieu de considrer le comportement des dcideurs politiques comme exogne, elle sattache en rendre compte de la mme manire que pour les autres agents privs. Ltat nest donc plus un deus ex machina, qui domine lconomie prive et la rgule au nom de lintrt gnral, mais une machine pilote par le politique, cest--dire par des acteurs, rationnels eux aussi, dont le comportement rpond cependant des objectifs spcifiques. Plus prcisment, lconomie politique sattache reprsenter les contraintes et les processus de dcision politiques dans les rgimes dmocratiques. Dans les modles les plus simples, elle sinspire souvent dune vision rductrice, selon laquelle les politiques nont dautre objectif que de se maintenir au pouvoir, et donc de maximiser leurs chances de rlection. Elle peut aussi adopter une approche plus fine, en prenant en compte le respect des promesses de campagne (qui deviennent une contrainte une fois llection passe) ou les prfrences partisanes. Elle sefforce aussi de reprsenter le comportement des fonctionnaires (qui peuvent tre mus par leur rputation, leurs objectifs de carrire et, dans des cas extrmes, par la prise dintrt ou la corruption), ainsi que des dmembrements de la puissance publique (banques centrales, autorits indpendantes, institutions internationales). Sur cette base, elle dtermine comment la gouvernance et le mandat de ces individus ou de ces institutions influent sur les performances de lconomie (cf.chapitre2). Pour lAmricain James Buchanan, prix Nobel dconomie (1986) et fondateur de la thorie des choix publics , une branche de lconomie politique (Buchanan et Tullock, 1962), les jugements normatifs doivent tre rservs au cadre qui dfinit

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lapolitique conomique: la constitution et, plus largement, lensemble des rgles, des procdures et des institutions dans le cadre desquelles les dcisions de politique conomique sont prises. Pour reprendre une distinction introduite dans une autre optique par Robert Lucas, le choix dun rgime de politique conomique relve de considrations normatives, mais les dcisions de politique conomique sont dtermines par des processus politiques, dans le cadre de ce rgime. Lobjet de la recherche en conomie, dit Buchanan, cest lconomie, qui est par dfinition une organisation sociale, une interaction entre des units de choix distinctes. [] Il nexiste pas une personne seule, un dcideur unique, qui maximise pour lconomie. [] Ce qui rsulte [du processus de dcision] [] nest pas le rsultat dun problme de maximisation, malgr la prsence de ressources rares et le conflit entre objectifs. [] Cest ce qui en rsulte, un point cest tout. (Buchanan, 1975, pp.225-226, traduction des auteurs) Le rle de lconomiste est alors dtudier le fonctionnement de ces rgimes et les incitations auxquelles ils soumettent les dcideurs publics, non de conseiller le Prince ou ses marquis.
e sicle, lapproche par lconomie Au cours des dernires dcennies du politique a t renforce par deux dveloppements concomitants. la suite des travaux de lcole des anticipations rationnelles* 7, dveloppe notamment par Robert Lucas, la prise de conscience de ce que les agents privs ne se contentent pas de ragir des stimuli la manire dautomates, mais font preuve de jugement pour anticiper les dcisions politiques, a conduit mettre en cause la vision selon laquelle ltat surplombe lconomie prive et lui commande. Il nest ainsi pas possible de comprendre les dterminants et le droulement de la crise de la zone euro depuis 2010 sans prendre en compte les jeux stratgiques entre spculateurs privs et autorits publiques: sil y a eu crise, cest parce que les agents privs connaissaient les prfrences des dcideurs publics ou du moins les supputaient, et quils ont donc pu spculer sur la probabilit quun pays fasse dfaut sur sa dette ou quitte la zone euro (cf. chapitre3). Cela a conduit incorporer aux modles une reprsentation du comportement des dcideurs publics selon laquelle la raction de ces derniers aux vnements devient donc endogne, cest--dire dpendante de celle des autres acteurs, au lieu dtre exogne, et participe donc dun jeu avec ces derniers. Pour donner un autre exemple, les taux dintrt sont fixs par les banques centrales en fonction de la situation de lconomie, et donc notamment en fonction des revendications salariales des travailleurs et des dcisions des autres banques centrales.

Par ailleurs, la mise en vidence dchecs de lintervention publique dans la gestion de linflation, de lemploi ou encore du dveloppement des pays pauvres a conduit la recherche de modles explicatifs des comportements politiques. Si certains de ces checs sont dus une mauvaise connaissance des mcanismes conomiques ou simplement la mauvaise fortune, dautres sexpliquent par des erreurs manifestes et rptes,
7 Les anticipations sont dites rationnelles lorsque les acteurs conomiques exploitent toute linformation disponible sur les variables pertinentes pour leur dcision, ainsi que sur le fonctionnement de lconomie, pour former les meilleures prvisions possibles. Mathmatiquement, lanticipation rationnelle dune variable est lesprance mathmatique de cette variable dans le modle utilis, conditionnelle linformation disponible.

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quil faut bien expliquer. Pourquoi certaines rglementations sont-elles maintenues, alors quelles ont manifestement des effets contraires lobjectif affich ? Pourquoi certains pays dvelopps ont-ils pu revenir au plein emploi dans les annes 2000, tandis que dautres connaissaient encore un chmage de masse ? Pourquoi certains pays mergents ont-ils commis les mmes erreurs (par exemple, un endettement massif en devises trangres) dans les annes 2000 que dans les annes 1990 ? Sil sagissait seulement didentifier les bonnes rponses, il suffirait que les seconds prennent exemple sur les premiers. Mais les dbats sociaux que soulve la question du chmage mettent en jeu des reprsentations diffrentes de lconomie et de la socit, en mme temps que des intrts opposs (cf.chapitre8). Il devient aussi important de comprendre ces dbats, de reprer les forces en prsence et ce qui les anime, didentifier les contraintes qui psent sur les choix des dcideurs publics et danalyser leurs rponses en situation de confrontation des intrts que de dterminer quelle est la solution de premier rang. Dans une optique positive (comprendre pourquoi la politique conomique natteint pas ses objectifs) comme normative (valuer les chances de succs de diverses stratgies de rforme), lapport de lconomie politique devient indispensable. La rflexion moderne sur la politique conomique emprunte ces trois approches. Lconomie positive reste la base de lanalyse des dcisions publiques, mais elle est de plus en plus souvent complte par lconomie politique. Lconomie normative demeure tout aussi importante mais, dsormais consciente de ses propres limites, elle est devenue plus modeste : il ne suffit plus de mettre en vidence une dfaillance des marchs pour justifier une intervention publique, il faut aussi sassurer que cette dernire sera effectivement mme damliorer la situation. Quant lconomie politique, elle fournit des clairages utiles, notamment pour apprhender la dimension conomique de la rforme des institutions nationales et internationales. En dfinitive, pour reprendre une mtaphore dAvinash Dixit (1996), lapproche traditionnelle de la politique conomique tendait envisager le Prince comme un dictateur omnipotent, omniscient et bienveillant. Les travaux sur loptimum de second rang nous ont fait comprendre quil ntait pas omnipotent. Lconomie de linformation imparfaite nous a appris quil ntait pas omniscient. Enfin, lconomie politique nous dit quil nest pas toujours bienveillant. Il ny a pas l motif dsesprer du bien public ou de la politique conomique : seulement des raisons de rejeter la navet.

1.1.2 Quel rle pour la politique conomique ?


Les manuels dconomie ont en gnral tendance analyser en dtail la structure de lconomie et les comportements, mais restent plutt schmatiques sur la politique conomique. Ils supposent frquemment quun agent unique, le gouvernement, dispose de la souverainet pour dcider daccrotre les dpenses, de rduire les impts, dlever le taux dintrt, de manipuler les taux de change ou encore dintroduire un salaire minimum.

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La situation relle est trs loin de cette vision caricaturale. Quiconque a pass quelque temps dans lquipe dun ministre des Finances a pu constater combien ses responsabilits et ses tches sont varies et le peu de temps quelles lui laissent pour prendre des dcisions stratgiques. Les principales tches des dcideurs de politique conomique peuvent se classer en six catgories: 1. Dfinir et appliquer les rgles du jeu conomique. La lgislation conomique dfinit le cadre dans lequel les agents privs prennent leurs dcisions. Ceci inclut par exemple la protection du consommateur, la politique de la concurrence, la supervision des marchs financiers ou encore le contrle des banques et des assurances. La lgislation conomique prend une dimension internationale croissante (par le biais daccords et de traits internationaux) en particulier, mais pas seulement, dans lUnion europenne. 2. Taxer et dpenser. Les dpenses publiques reprsentent environ la moiti du PIB dans les pays dEurope continentale et un tiers du PIB au Royaume-Uni, aux tats-Unis et au Japon. Les dcisions budgtaires affectent le revenu des mnages et des entreprises travers les impts et la scurit sociale ; la productivit par le biais des dpenses dinfrastructures, de recherche et dducation ; la demande agrge par lintermdiaire de la consommation et de linvestissement publics ou de la pression fiscale. 3. mettre et grer la monnaie. Le choix dun rgime montaire et de change est lune des dcisions les plus importantes quun gouvernement puisse tre amen prendre. La dfinition et la mise en uvre de la politique montaire relvent de la banque centrale, qui est responsable de la fixation des taux dintrt, du maintien de la valeur de la monnaie et de la disponibilit de liquidits pour le secteur bancaire, mme en cas de crise. 4. Produire des biens et services. Cela relve beaucoup moins de la responsabilit des gouvernements aujourdhui que ce ne fut le cas dans les premires dcennies suivant la Seconde Guerre mondiale, mais la plupart des gouvernements assument toujours la responsabilit de la fourniture des soins de sant, de lducation, et certains contrlent encore des entreprises publiques dans des secteurs comme le transport ou lnergie. De mme, la crise de 2007-2008 a conduit les tats recapitaliser les banques et les banques centrales fournir des liquidits celles-ci. 5. Rsoudre les problmes (ou prtendre le faire). Les ministres sont souvent tenus responsable dune vaste gamme de sujets, depuis les dsordres des marchs financiers jusquaux ngociations salariales, en passant par les fusions dentreprises, les fermetures dusines ou les dlocalisations. De nombreux problmes sont hors de leur porte, mais ils peuvent cependant toujours essayer dinfluencer les dcisions prives, ou au moins en donner lillusion.

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6. Ngocier des accords avec les autres pays. Les gouvernements ngocient sur la libralisation commerciale ou la dfinition de rgles mondiales. Ils participent la gouvernance des institutions rgionales et mondiales (comme lOrganisation des Nations Unies, le Fonds montaire international, lOrganisation mondiale du commerce ou lUnion europenne). Ils participent galement des forums informels (G7, G8, G20 et sommets rgionaux), o ils se concertent sur les dfis globaux que sont la rgulation financire, le dveloppement, le rchauffement climatique, etc. En fait, la politique conomique a des acceptions diffrentes dun pays lautre et dune personne lautre. Aux tats-Unis, lessentiel des discussions de politique publique porte sur la fixation des taux dintrt par la Rserve fdrale, sur les ractions du Congrs aux propositions du prsident en matire de taxation et de budget, et sur un ensemble limit de sujets, comme la scurit nergtique ou la rforme de lducation. Dans lUnion europenne, ce sont les rformes structurelles* cest-dire les efforts engags pour changer les institutions du march du travail, les conditions de la concurrence sur le marchs des biens, la scurit sociale et les retraites, ou la sant et lducation qui sont au cur des dbats. Dans le courant des deux dernires dcennies, la politique conomique des pays dEurope orientale, de la Chine et dautres conomies en transition a surtout consist introduire la dynamique de march et privatiser les entreprises dtat. Finalement, lArgentine, le Brsil, la Turquie et dautres pays sont passs par de longues priodes pendant lesquelles lobsession unique des dcideurs tait le contrle de linflation et la prvention, ou la gestion, de crises financires. Ds lors, parler de politique conomique en gnral peut paratre prsomptueux. Pourtant, les expriences de politique conomique mises en uvre dans des contextes, domaines et environnements institutionnels avec des horizons temporels diffrents prsentent de nombreux traits communs, et peuvent tre apprhendes au sein dun mme cadre danalyse.

A. Une reprsentation simple de la politique conomique


Les objectifs* de la politique conomique sont nombreux et parfois contradictoires entre eux. Peuvent tre cits un niveau de vie lev, le plein emploi, la stabilit des prix, une rpartition quitable du revenu, laccs de tous aux services essentiels, etc. Ainsi, le US Full Employment and Balanced Growth Act de 1978 (dit loi Humphrey-Hawkins* ) confie de faon explicite au gouvernement amricain et la Rserve fdrale la poursuite du plein emploi, de la croissance de la production, de la stabilit des prix et de lquilibre du budget et de la balance des paiements. De mme, larticle2 du trait modificatif de lUnion europenne sign Lisbonne le 13 dcembre 2007 fixe notamment lUnion les objectifs suivants : le dveloppement durable de lEurope fond sur une croissance conomique quilibre et sur la stabilit des prix, une conomie sociale de march hautement comptitive,

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qui tend au plein emploi et au progrs social, et un niveau lev de protection et damlioration de la qualit de lenvironnement. La politique conomique poursuit ainsi plus dune finalit et se voit confier des objectifs ambitieux, sans que soient ncessairement prises en compte la difficult, voire limpossibilit de les atteindre tous simultanment. La politique conomique dispose galement de nombreux instruments*. Les plus traditionnels relvent de la politique montaire (la fixation des taux dintrt officiels) et de la politique budgtaire (le niveau de la dpense publique et des taux dimposition). La politique conomique est parfois rduite la combinaison de ces deux sries dinstruments. Mais, au-del de lapproche macroconomique conventionnelle, la politique conomique sappuie galement sur une gamme dinstruments microconomiques: rglementations (clauses rgissant le respect des contrats et la faillite, rglementations spcifiques des secteurs), structure des prlvements directs et indirects sur les mnages et les entreprises, subventions, transferts au titre de la scurit sociale, choix de dpense et dinvestissement publics, et mme dcisions au cas par cas, par exemple dans le cadre de la politique de la concurrence. Enfin, les institutions* touchent directement au fonctionnement des marchs et influencent lefficacit des instruments de politique conomique. Lhistorien de lconomie Douglass North (prix Nobel 1993) dfinit les institutions comme les contraintes imagines par lHomme pour structurer linteraction entre les Hommes. Elles comprennent des contraintes formelles (rgles, lois, constitutions) et informelles (normes de comportement, conventions, codes de conduite que lon simpose), ainsi que les caractristiques de leur mise en uvre. Elles dfinissent ensemble la structure des incitations dune socit et, plus spcifiquement, dune conomie (North, 1993, traduction des auteurs). Font notamment partie des institutions les caractristiques durables de lorganisation des marchs des biens, du travail et des capitaux (par exemple les codes de faillite, les rgles qui gouvernent les contrats de travail, la lgislation sur les fusions et acquisitions) ou du cadre des dcisions de politique conomique (les procdures budgtaires, le statut de la banque centrale, le rgime de change, les rgles de la politique de la concurrence). Cette dfinition inclut des institutions prives, comme les syndicats, qui sont des associations de droit priv qui influencent le fonctionnement des marchs du travail. lintrieur dun tel cadre, les institutions reprsentent une sorte de capital social. Elles ne sont pas ternelles et peuvent voluer, tre rformes, ou disparatre. Mais elles ont aussi une certaine forme de permanence et peuvent tre considres comme donnes dans lanalyse traditionnelle des choix de politique conomique.

B. La politique conomique comme une succession darbitrages


Considrons un gouvernement qui poursuit n diffrents objectifs conomiques. Par exemple, il souhaite stabiliser le taux de chmage environ 5 % de la population

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active, le taux dinflation environ 2 % par an, et la balance des paiements courants autour de lquilibre (dans ce cas particulier, n = 3). Ces prfrences du gouvernement peuvent tre rsumes dans une fonction de perte*, qui comptabilisera la diffrence entre chacune des variables observes et sa valeur cible. Supposons maintenant que le gouvernement dispose de p instruments de politique conomique, cest--dire p variables dont il peut directement choisir la valeur (par exemple, le solde budgtaire et le taux dintrt court terme, auquel cas p=2). La politique conomique consiste alors choisir les p instruments afin de minimiser la valeur de la fonction de perte (sous contrainte du fonctionnement de lconomie). Lorsque le nombre dinstruments est gal au nombre dobjectifs (n= p), ces derniers pourront tous tre atteints (lorsque les instruments sont indpendants les uns des autres) (encadr 1.1). Cest la rgle de Tinbergen*, selon laquelle la poursuite de n objectifs indpendants de politique publique ncessite que le gouvernement dispose dun nombre au moins quivalent dinstruments indpendants 8. Dans notre exemple, cependant, il y a moins dinstruments que dobjectifs (p < n) : et les n objectifs ne peuvent tre atteints simultanment, ce qui oblige des arbitrages. Par exemple, le gouvernement sera peut tre contraint accepter de creuser le dficit des paiements courants sil veut rduire le taux de chmage aux environs de 5 %, tout en maintenant linflation 2 %. En application directe de la rgle de Tinbergen, une banque centrale indpendante poursuivant un objectif unique de stabilit des prix pourra atteindre cet objectif, puisquelle pourra pleinement utiliser un instrument (la politique montaire) cet effet. Cette arithmtique a particulirement bien fonctionn dans les annes 1990, lorsquun grand nombre de banques centrales dans le monde sont devenues indpendantes: les taux dinflation ont baiss sensiblement (voir chapitre4). Cependant, les gouvernements poursuivent en gnral de nombreux objectifs avec un nombre limit dinstruments. Les arbitrages font, ds lors, partie de leur quotidien. Ces arbitrages refltent leurs prfrences (par exemple, lingalit salariale supplmentaire acceptable en contrepartie de la rduction dun point de pourcentage du taux de chmage par la baisse des salaires les plus bas) et dpendent des institutions (par exemple, du mode de fixation des salaires par la ngociation avec les syndicats ou la discrtion des employeurs). Dans un tel contexte, les divergences dans les recommandations de politique conomique peuvent tre de nature aussi bien positive que normative. Elles peuvent en effet rsulter de visions diffrentes du fonctionnement de lconomie (la contrainte) ou de diffrences de prfrences, telles quexprimes dans les fonctions de perte. La fonction de perte peut elle-mme prendre la forme dune institution. Par exemple,
8 Daprs Jan Tinbergen, conomiste nerlandais qui a reu le (premier) prix Nobel dconomie en 1969 pour ses travaux sur la politique conomique (Tinbergen, 1952).

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la loi amricaine oblige la Rserve fdrale rechercher la fois la stabilit des prix et le plein emploi, alors que le trait tablissant la Communaut europenne confie la Banque centrale europenne un objectif primordial de stabilit des prix (voir chapitre4). Cette reprsentation de la politique conomique, qui en faisait en quelque sorte une technique dingnieur, a t trs en vogue dans les annes 1960. Lide dun arbitrage entre chmage et inflation date, par exemple, de cette poque. Lconomiste no-zlandais A.W.Phillips (1958) avait, en effet, mis en vidence une relation ngative entre le taux de chmage et le taux de croissance des salaires nominaux au Royaume-Uni entre 1861 et 1957. Plus prcisment, il avait trouv que, pour un taux de chmage de 5 %, les salaires nominaux restaient stables ; pour un taux de chmage lgrement infrieur 2,5 %, les salaires saccroissaient denviron 2 % par an (graphique 1.1). Cette courbe dcroissante, appele courbe de Phillips*, suggrait quune rduction du chmage dun point de pourcentage devait tre paye par une hausse du taux dinflation (ici par 0,8 point de pourcentage). La tche de lconomiste tait de mettre jour cet arbitrage, celle du politique de choisir une combinaison inflation-chmage en fonction des prfrences collectives. La monte simultane de linflation et du chmage au cours des annes 1970 est venue remettre en cause cette reprsentation trop simple. Cependant, la ncessit darbitrer entre plusieurs objectifs demeure, ds lors que le nombre dinstruments est infrieur au nombre dobjectifs.

5% Taux dinflation des salaires 4% 3% 2% 1% 0% 1% 2% 0%

1%

2%

3% 4% 5% Taux de chmage

6%

7%

8%

Graphique1.1

Une courbe de Phillips simplifie


Source: daprs Phillips (1958).

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C. Changer les institutions: les rformes structurelles


Dans les annes 1980 et 1990, les difficults persistantes des conomies europennes en matire de croissance ou demploi ont soulign les limites des arbitrages de politique conomique usuels. Un bon exemple en est larbitrage entre emploi et productivit. En Europe, certains pays atteignent un niveau de productivit horaire du travail lev, comparable ou suprieur celui des tats-Unis, mais ils excluent de lemploi une part importante de la population : peu de gens travaillent, mais ceux qui travaillent ont une productivit leve. Dautres pays atteignent de bien meilleures performances en matire demploi, mais au prix dune productivit par tte plus faible. Collectivement, les pays europens semblent confronts un arbitrage dcrit par la droite AA de pente ngative du graphique 1.2.

95 000 90 000 Irlande 85 000 80 000 75 000 70 000 65 000 Danemark 60 000 55 % 60 % 65 % 70 % Taux demploi 75 % 80 % 85 % A Italie Espagne Sude Belgique France Autriche Finlande Royaume-Uni Allemagne Suisse A Pays-Bas

PIB par personne employe

Graphique1.2

L arbitrage emploi-productivit (2005)


Source: calculs des auteurs partir de donnes de lOCDE, janvier2012.

Un gouvernement peut conduire des politiques visant modifier la position du pays sur la droite AA: ainsi, dans les annes 1990, la France a cherch, par des allgements de cotisations sociales sur les bas salaires et par la rduction de la dure du travail, enrichir le contenu en emplois de la croissance, cest--dire crer davantage demplois taux de croissance donn de lconomie. La consquence directe de ce choix a t un ralentissement des gains de productivit du travail: lconomie sest dplace vers la droite sur AA. Cet arbitrage nest cependant pas satisfaisant: il est raisonnable que la politique conomique se fixe pour objectif datteindre la fois un niveau demploi et un niveau de productivit (et donc un niveau de vie) levs. La bonne rponse consisterait donc modifier larbitrage emploi-productivit, cest--dire dplacer la droite

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AA vers le haut. Cela requiert des mesures dune autre nature et, en particulier, un effort important dducation et dinnovation, qui permette dlever le niveau global de productivit de lconomie (cf.chapitre6 sur la croissance et chapitre8 sur lemploi et le chmage). De manire plus gnrale, les politiques de rforme structurelle peuvent sanalyser comme visant modifier les arbitrages de politique conomique en changeant les institutions qui leur sont sous-jacentes. Dans le cas simple o les objectifs sont au nombre de deux, avec un seul instrument pour les atteindre, la relation de lencadr 1.1 entre instruments et objectifs peut scrire, pour un tat I des institutions:
2 Y1 = h 1 I ( X ) ; Y2 = h I (X )

ENCADR 1.1

L arbitrage entre objectifs


Supposons quun gouvernement a n variables cibles Y1, Y2 Yn reprsentes par le vecteur Y=(Y1, Y2 Yn), et n objectifs correspondants. Pour reprsenter ses prfrences, on utilise gnralement une fonction de perte L, qui mesure la perte de bien-tre associe un cart entre objectifs Y i et ralisation Yi: 1 ; Y2 Y 2 ; Yn Y n ) L ( Y1 Y

(1.1.1)

L est une fonction convexe, continment drivable avec L(0, 0 0)=0. Le gouvernement dispose de p instruments de politique conomique pouvant tre rassembls dans un vecteur X=(X1, X2 Xp) de dimension p. Si I reprsente la qualit des institutions, on peut alors supposer quil existe une fonction HI qui, dans le contexte institutionnel donn, relie ltat de lconomie Y au vecteur X dinstruments de politique conomique:

Y= HI(X)

(1.1.2)

La dcision de politique conomique peut alors sexprimer comme un problme de minimisation sous contrainte: le meilleur choix est de retenir pour les instruments les valeurs (X1, X2 Xp) qui minimisent L sous la contrainte (1.1.2). Si n=p, alors il est possible, sous certaines hypothses, dinverser (1.1.2) pour trouver le vecteur X tel que Y corresponde exactement son niveau cible. Si n > p, ce nest plus le cas (lorsque les variables cibles sont indpendantes), et le gouvernement doit faire un arbitrage. En dautres termes, les valeurs (X1, X2 Xp) sont telles qu la marge, il nest plus possible de gagner sur un objectif sans dgrader davantage le bien-tre en raison de la perte sur les autres. Analytiquement, cela correspond une situation o: dL =
n

i = 1 ( Y i

i) Y

d Yi = 0

(1.1.3)

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Soit pour une paire (i, j) quelconque dobjectifs entre lesquels un arbitrage est effectu: L ) ( Yj Y d Yi j (1.1.4) = d Yj L ) ( Yi Y i Le taux marginal de substitution* entre les deux objectifs est donc gal au rapport inverse des drives partielles de la fonction de perte. Cette formule, formellement identique celle qui sobtient en maximisant lutilit du consommateur, signifie quau minimum de la fonction de perte, il est possible dchanger une amlioration sur un objectif contre une dtrioration sur un autre, en proportion inverse des effets de ces variations sur la fonction de perte.

Il est possible dliminer linstrument X entre ces deux relations pour en tirer larbitrage entre Y1 et Y2, conditionnellement ltat I des institutions: gI ( Y1 ; Y2 ) = 0. La rforme structurelle vise substituer des institutions J aux institutions I en sorte damliorer les termes de larbitrage entre Y1 et Y2 (cf.graphique 1.3). Il est courant, mais inexact, dassimiler rformes structurelles et politiques doffre. Lindpendance de la banque centrale ou la fixation dun cadre de politique budgtaire (cf.chapitres3 et 4) sont des rformes structurelles qui visent, par des changements institutionnels, dplacer les arbitrages entre objectifs, mais qui ninfluencent pas la capacit doffre de lconomie. A contrario, la manipulation des taux dimposition des socits est une politique doffre qui na pas le caractre dune rforme structurelle. Il est vrai cependant que les rformes structurelles conduites partir des annes 1980 ont principalement eu le caractre de politiques doffre. Le FMI (2004) souligne, dans plusieurs domaines, lintensit des rformes conduites depuis le milieu des annes 1970 dans une vingtaine de pays. Ce sont les marchs financiers qui ont t le plus profondment transforms, avec llimination des contrles du crdit, lallgement des rglementations sur la rmunration des dpts et la libralisation des mouvements de capitaux. Ces mesures ont eu des consquences profondes au plan microconomique (en bien comme en mal, avec lextension des possibilits de financement des entreprises et des mnages, mais aussi une prise de risque excessive qui a conduit la crise de 2007) et au plan macroconomique (notamment, transformation des canaux de transmission de la politique montaire, cf.chapitre4). Les transformations ont galement t importantes sur les marchs des produits avec, notamment, les politiques de drglementation des transports, des tlcommunications et de lnergie ou, en Europe, linstauration dun march unique* 9 des biens et des services, et, dans une moindre mesure, en matire de commerce international.

9 Au sein dun march unique, non seulement les droits de douane sont limins mais les biens et les facteurs de production (capitaux et travailleurs) circulent sans entraves, les rglementations applicables sont harmonises et la prestation de services transfrontire est possible.

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En revanche, selon le FMI, les marchs du travail et les fiscalits ont en moyenne connu assez peu de transformations.

Objectif 2 gJ (Y1, Y2) = 0

gI (Y1, Y2) = 0

Arbitrage entre objectifs conditionnel aux institutions

Arbitrage la marge

Rforme structurelle Objectif 1

Graphique1.3

Arbitrage la marge et rforme structurelle

Dans les pays en dveloppement et dans les pays mergents, le concept a t celui de lajustement structurel* un ensemble de rformes recommandes par le Fonds montaire international et la Banque mondiale et imposes aux pays requrant une assistance financire, souvent dsignes sous le terme de consensus de Washington, du nom de la ville o sont tablies ces deux institutions (cf.chapitre6). Bien que plus large, lajustement structurel recouvre plusieurs aspects de ce que nous appelons rforme structurelle. Lvaluation des politiques structurelles ncessite de sappuyer sur une fonction objectif (ou sur une fonction de perte) intertemporelle. En effet, les rformes structurelles ont souvent un effet ngatif court terme, mais positif long terme (voir lencadr 1.5, plus loin dans ce chapitre). Nous verrons par exemple, au chapitre 6, que les priodes de rorganisation de lconomie, de destruction cratrice , peuvent avoir un effet favorable sur la croissance de long terme. Lexemple le plus radical de rforme structurelle la fin du esicle a t le passage dun certain nombre de pays de lconomie planifie (o les activits conomiques taient rgules administrativement) lconomie de march (o ce sont les prix qui effectuent lessentiel de la rgulation). Le graphique 1.4 illustre le cot, en termes de PIB, de cette transformation : certains pays ont d attendre plusieurs annes avant que le PIB ne

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revienne son niveau davant la transition vers lconomie de march. Beaucoup de rformes structurelles sapparentent un investissement dont les effets positifs ne se manifestent quavec le temps. Il en a t ainsi, par exemple, dans les annes 1990, du rgime dancrage du franc franais sur le mark allemand dans la perspective du passage leuro, qui a, dans un premier temps, impliqu un ajustement macroconomique, puisque les taux dintrt levs rendus ncessaires pour viter les sorties de capitaux et dfendre cette parit fixe ont pes sur lactivit et contribu laugmentation du chmage (ces mcanismes sont dvelopps au chapitre5). Ces effets intertemporels mettent ncessairement en jeu des problmes dconomie politique. Pour un gouvernement dmocratique soumis une contrainte de rlection, entreprendre des rformes qui vont mcontenter les lecteurs et ne porter leurs fruits quaprs lexpiration de son mandat peut conduire directement lchec. Un important thme de recherche porte sur la faon de surmonter cette contrainte dconomie politique (par exemple en trouvant le moyen de financer les cots initiaux des rformes, cf.Delpla et Wyplosz, 2007).
250 230 210 190 170 150 130 110 90 70 50

Base creux = 100

Estonie Roumanie Lituanie R. tchque

5 4 3 2 1 0

10 11 12 13

Annes avant / aprs le creux Graphique1.4

Impact sur le PIB du passage lconomie de march


Source: Groningen Growth and Development Center (GGDC) et calculs des auteurs.

1.2 LA RAISON DTRE DE LINTERVENTION PUBLIQUE


Aprs avoir prsent ce que la politique conomique fait et comment elle fonctionne, nous abordons maintenant sa raison dtre : pourquoi est-elle ncessaire ? Quels sont les objectifs de lintervention publique ? ces questions, souvent formules de manire nave, la thorie conomique permet dapporter des rponses prcises.

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1.2.1 Les trois fonctions de la politique conomique


la suite de Richard et Peggy Musgrave (1989), on distingue usuellement trois fonctions essentielles de la politique budgtaire et, plus largement, de la politique conomique. Lallocation* des ressources (cest--dire leur affectation aux diffrents usages possibles). Entrent dans cette catgorie les interventions publiques qui visent affecter la quantit ou la qualit des facteurs de production disponibles dans lconomie ou modifier leur rpartition sectorielle ou rgionale. Dune manire plus gnrale, y entrent les politiques visant fournir les biens publics: investissement en recherche et dveloppement, ducation, protection de lenvironnement, etc. La stabilisation* macroconomique face des chocs exognes qui loignent lconomie de lquilibre (prix stables et plein emploi des facteurs de production), cest--dire la rduction des carts par rapport cet quilibre. Cest le rle que les conomistes keynsiens attribuent usuellement aux politiques montaires et budgtaires. La redistribution* entre agents ou entre rgions, cest--dire la modification de la rpartition des revenus. Cest ce que visent les politiques de taxation progressive et les transferts sociaux.

PIB

Politique dallocation Politique de stabilisation

Temps

Graphique1.5

Politiques de stabilisation et politiques dallocation

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Les chapitres3 5 de ce livre traitent essentiellement des politiques de stabilisation ; les chapitres 6 8 de lallocation et le chapitre 7, partiellement, de la redistribution. La redistribution a clairement un objectif diffrent de lallocation ou de la stabilisation, puisquelle vise un certain objectif de distribution du revenu lintrieur dune socit. Allocation et stabilisation ont ceci de commun quelles influent toutes deux sur le niveau de lactivit conomique densemble. La distinction entre elles renvoie la diffrence entre tendance de lactivit long terme et fluctuations de court terme autour de cette tendance: les politiques dallocation visent accrotre le niveau maximal de production atteignable sans inflation ce quon appelle en gnral la production potentielle* ; les politiques de stabilisation visent minimiser lcart entre la production effective et son niveau potentiel ce quon appelle lcart de production* ou output gap* (graphique1.5 et encadr 1.2).

ENCADR1.2

Offre, demande et cart de production


Dans un modle simple, la production potentielle est dtermine par les facteurs de production (principalement loffre de travail et le stock de capital), ainsi que par les facteurs qui affectent lefficacit productive. Une reprsentation standard est: Yt= Ft (Kt , Nt) (1.2.1) o Y est la production, K le stock de capital, N lemploi, F la fonction de production. Ket Ndpendent du temps, ainsi que F, pour prendre par exemple en compte leffet dans la dure du progrs technique, qui permet de produire davantage avec la mme quantit de facteurs. Soit N court terme, K peut tre considr comme exogne, en sorte que K = K le niveau demploi qui est atteint lorsque le chmage est au niveau ut appel taux de chmage dquilibre*. ut ne peut pas tre gal zro parce qu tout moment, une fraction de la population active est en recherche demploi. Son niveau dpend de lefficacit des institutions du march du travail du pays. Donc, si Lt est la population active, =(1 u t) L N t t La production potentielle peut donc tre dfinie comme: = F (K ,N ) Y t t t t (1.2.3) Elle est exogne court terme mais endogne long terme, horizon auquel le stock de capital sajuste. Lcart de production (output gap) peut alors tre dfini comme la diffrence entre la production dtermine par la demande, Yt et la production potentielle dtermine par . On le mesure en gnral en pourcentage de la production potentielle, soit: loffre, Y t Y cart de production = t 1 (1.2.4) t Y
t t

(1.2.2)

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9,5 9,3 9,1 Log(PIB) 8,9 8,7 8,5 8,3 8,1 7,9 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2006 2008 2008 2010 2010

Graphique1.2.1.a

PIB, tats-Unis, 1960-2010


Source: US Bureau of Economic Analysis.
7,5 7,3 7,1 6,9 Log(PIB) 6,7 6,5 6,3 6,1 5,9 5,7 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Graphique1.2.1.b

PIB, France, 1960-2009


Source: Insee.

Un cart de production ngatif signifie que la production est infrieure son potentiel, ce qui implique un chmage suprieur au chmage dquilibre (on parle aussi de chmage involontaire). Un cart de production positif signifie que la production est suprieure au potentiel, ce qui peut paratre trange si lon envisage le stock de capital et la population active disponible comme des contraintes physiques. Mais il y a bien des moyens de sajuster un niveau de demande plus lev. Par exemple, une rponse frquente un accroissement de la demande est de faire appel aux heures supplmentaires ; ou bien, des quipements qui taient considrs comme obsoltes mais qui navaient pas t mis au rebut peuvent tre remis en service ; ou bien encore, des producteurs moins efficaces, qui

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ne parvenaient pas tre comptitifs dans les conditions usuelles, peuvent accrotre leur offre. Toutefois ces rponses impliquent un accroissement du cot marginal de production, et donc une hausse du prix du produit. Lcart de production est une notion simple mais difficile mesurer en pratique, parce que ni le stock de capital Kt, ni le taux de chmage dquilibre ut, ni la fonction de production F ne sont observables (cest moins vrai du stock de capital, qui peut tre mesur laide denqutes, mais en pratique il est gnralement valu sur la base des investissements passs et dhypothses quant au taux annuel de mise au rebut des quipements). Les mesures de lcart de production disponibles, notamment celles des organisations internationales (Fonds montaire international, OCDE, Commission europenne) diffrent sensiblement lune de lautre et font lobjet de rvisions frquentes. cause de ces difficults, la production potentielle est parfois estime laide de techniques purement statistiques (en appliquant un filtre la srie observe pour en dterminer la tendance). Mais ceci ignore que la production potentielle est une notion conomique et que son niveau dpend des prix: par exemple, une hausse du prix de lnergie rduit la production potentielle, parce quelle rend non profitables certaines techniques trs intensives en nergie. Les raccourcis statistiques peuvent tre inappropris lorsque lconomie est soumise des chocs. Il peut donc tre difficile de fonder des choix de politique conomique sur une valuation prcise de lcart de production. Ceci est particulirement vrai dans les pays dont la croissance tendancielle connat des inflexions. Une comparaison entre les tatsUnis et la France (ou dautres pays qui ont connu une priode de rattrapage au cours de laquelle leur croissance sest acclre) est, cet gard, instructive. Dans le cas amricain, la croissance conomique fluctue au cours dune tendance de long terme peu prs stable: une simple tendance linaire sur longue priode dcrit lessentiel de lvolution structurelle (graphique 1.2.1.a). Le cas franais est trs diffrent : la croissance tendancielle est passe de 5 % environ dans les annes 1960 moins de 2 % dans les annes 2000 (graphique 1.2.1.b). En consquence, un dcideur franais observant en temps rel lvolution du PIB pouvait confondre un ralentissement durable avec un choc temporaire (cest dailleurs ce qui sest pass dans les annes 1970 et nouveau dans les annes 1980).

1.2.2 Pourquoi intervenir ?


Pour les conomistes, lintervention publique doit tre justifie: ils se fondent sur le premier thorme de lconomie du bien-tre*, qui enseigne que tout quilibre concurrentiel est un optimum au sens de Pareto*. En dautres termes, un quilibre de march parfait est tel quil nest pas possible damliorer le bien-tre dun agent conomique sans rduire celui dun autre. Ce rsultat est la fois trs puissant et trs limit. Il est puissant parce quil nonce que lintervention publique ne peut en principe amliorer le sort des uns quen dtriorant celui des autres, ce qui pose immdiatement la question des fondements et de lacceptabilit dune telle intervention. Il est cependant limit, pour deux raisons. Il faut, dabord, rappeler

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que le critre de Pareto est muet quant la rpartition du revenu et de la richesse entre les agents (toute rpartition du revenu peut tre considre comme Pareto-optimale). Ensuite, les conditions de validit de ce rsultat sont trs strictes: en nonant rigoureusement les thormes de lconomie du bien-tre dans les annes 1950, Kenneth Arrow et Grard Debreu (prix Nobel dconomie en 1972 et 1983) ont montr (Arrow et Debreu, 1954) que ceux-ci reposaient sur un ensemble dhypothses trs exigeant. Loptimalit de lquilibre concurrentiel suppose, en particulier, un fonctionnement concurrentiel de lconomie, lexistence dun ensemble complet de marchs permettant deffectuer des transactions sur tous les biens toutes les priodes, et linformation parfaite des agents. Mettre en cause lune quelconque de ces hypothses, cest offrir une justification lintervention publique. De fait, les thormes de lconomie du bien-tre, qui ont souvent t regards comme le fondement doctrinal du laisser-faire, peuvent tout aussi bien fournir des arguments aux partisans de lintervention publique, condition que ceux-ci se fixent pour discipline de la justifier par des arguments prcis. Ces arguments ne sont pas de mme nature dans les trois domaines envisags: allocation, stabilisation et redistribution.

A. Allocation
En matire dallocation, les arguments sont dordre microconomique. Il sagit essentiellement de remdier des dfaillances des marchs. Les motifs dintervention publique les plus frquents sont la prsence de monopoles, lexistence dexternalits* 10, les asymtries dinformation entre agents, le caractre incomplet de certains marchs, ou encore lhorizon temporel trop court de certaines catgories dagents. Ces arguments classiques, qui sont tudis de prs par la microconomie et lconomie publique, fournissent des justifications solides des politiques conomiques de rgulation ou aux interventions publiques pour dvelopper la recherche et dveloppement ainsi que lducation (encadr 1.3).

Arguments microconomiques pour lintervention publique


Les thormes de lconomie du bien-tre ne concluent linutilit de lintervention publique que sous un ensemble dhypothses restrictives qui sont souvent violes en pratique.

ENCADR1.3

La concurrence nest pas parfaite


Argument. La maximisation du profit ne conduit un optimum social que sous lhypothse de concurrence parfaite. Lorsquune firme est en position de monopole ou, plus largement, dispose dun pouvoir de march*a, loptimum consiste pour elle galiser le cot

10 Une externalit , galement appele effet externe , est un effet, positif ou ngatif, produit par une action de production ou de consommation sans tre pris en compte dans le cadre dun change ou sur un march. Par exemple, le transport automobile cre des externalits ngatives par la congestion, le bruit, la pollution ou les risques daccident. linverse, lutilisation dun mdium interactif (site denchres comme eBay, moyen de communication comme Skype, rseau social comme Facebook) par plusieurs personnes accrot son utilit pour ceux qui y ont recours: elle prsente une externalit positive.

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marginal de production et la recette marginale que procure une unit supplmentaire vendue, en tenant compte de ce que la vente dune unit supplmentaire oblige rduire le prix de toutes les units prcdentes (sauf supposer que lentreprise parvient segmenter les marchs). Cela conduit le monopole rduire les quantits offertes et augmenter leur prix, au dtriment du consommateur. Lintervention publique peut viser rtablir les conditions de concurrence, par exemple en bloquant certaines fusions. Cependant, il nest pas toujours souhaitable dliminer les monopoles: lorsque la production induit des cots fixes importants ou, en gnral, quand les rendements dchelle*b sont croissants, le monopole est plus efficace que la concurrence. On parle alors de monopole naturel*. Par exemple, il est plus efficace davoir un seul gestionnaire de rseau ferr que plusieurs, mais cela impose de le rguler ou de le soumettre une concurrence potentielle (via une concession dure dtermine), pour viter quil ne cherche accrotre sa rente au dtriment des consommateurs. Applications. Cet argument constitue dabord le fondement de la politique de la concurrence (lutte contre les abus de position dominante et les cartels, contrle des fusionsacquisitions). Au nom de la protection du consommateur, la Commission europenne, qui est en charge de cette politique pour les cas dimension communautaire, bloque rgulirement des oprations de fusion (par exemple, GE-Honeywell en 2001, NYSE EuronextDeutsche Brse en 2011) ou impose des amendes des entreprises dont le comportement fait obstacle la concurrence (par exemple Microsoft en 2004). Aux tats-Unis, ce sont le ministre de la Justice et la Fair Trade Commission qui jouent ce rle. Mais largument est susceptible dapplications plus tendues : notamment, il est ncessaire de fixer un salaire minimum si certaines entreprises sont localement en position de monopole de demande (monopsone) lgard du travail faiblement qualifi.

Les activits conomiques prsentent des effets externes


Argument. En prsence dexternalits, le cot priv dune ressource ou le bnfice priv dune production ne concident pas avec leur cot ou bnfice social : lentreprise qui utilise un procd ou une matire premire nfastes pour lenvironnement, mais dont le cot ne prend pas en compte les dommages que son utilisation engendre, est conduite en faire un usage excessif ; celle dont la production exerce des effets favorables sur son environnement, sans que cela donne lieu rmunration, est conduite produire moins quil ne serait souhaitable au regard de loptimum social. Par exemple, en simplantant dans une certaine zone, une entreprise ayant une activit intense en recherche et dveloppement exercera des effets positifs sur les autres entreprises de cette zone, grce ses besoins sadressant aux fournisseurs et sous-traitant locaux, sur le dveloppement dun march du travail qualifi plus fluide et sur ltablissement de liens avec les universits ; mais cet effet positif nest pas pris en compte spontanment dans sa dcision dimplantation. Lenjeu est donc de trouver des mcanismes incitant ou forant les acteurs privs prendre en compte (ou internaliser ) les effets externes de leurs dcisions. Les conomistes identifient trois types dinstruments: la ngociation entre les acteurs privs, la taxation ou la subvention, qui permettent
a. On appelle pouvoir de march la possibilit, pour lentreprise, de fixer un prix suprieur son cot marginal de production (qui serait le prix dquilibre sur un march concurrentiel). b. Le rendement dchelle mesure laugmentation relative de la production lorsque tous les facteurs de production utiliss (capital, travail) augmentent dans une mme proportion de k %. On dit que les rendements dchelle sont croissants si la production augmente de plus de k %, dcroissants si elle augmente de moins de k %, constants si elle augmente de k %.

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daligner le cot social et le cot priv (principe du pollueur-payeur) et la planification centralise. En labsence de cots de transaction et dasymtries dinformation (thorme de Coase-Cheung, cf chapitre7), ces trois instruments sont quivalents. Applications. Lconomie de lenvironnement repose largement sur ce type de traitement des externalits, quil sagisse de pollutions locales (eaux uses, dchets, etc.) ou globales (gaz effet de serre). Dans le dernier cas, les trois instruments sont effectivement disponibles : la planification, sous la forme de normes en matire dmission, la taxation ( taxe carbone ) et la ngociation dcentralise, dans les pays o existe un march des permis dmission. Mais, ici encore, le champ dapplication est plus large : une entreprise qui licencie ses salaris est lorigine dune externalit ngative (parce que le cot du chmage est support par la collectivit), celle qui embauche des salaris ou qui les forme est lorigine dune externalit positive. Sur cette base, Olivier Blanchard et Jean Tirole (2003) ont propos de rformer la lgislation de protection de lemploi pour substituer une taxation au contrle des licenciements par le juge.

Linformation est imparfaite


Argument. Loptimalit de lquilibre de march repose sur lhypothse dune information parfaite. Si linformation a un caractre stratgique et si les agents qui la possdent lutilisent leur profit, lquilibre nest plus ncessairement Pareto-optimal. Ce nest que rcemment, avec les travaux qui ont valu en 2001 le prix Nobel George Akerlof et Joseph Stiglitz, que la puissance de cet argument a t pleinement mesure. Un exemple classique, d Joseph Stiglitz et Andrew Weiss (1981), et qui sera dvelopp au chapitre4, est le comportement doffre de crdit lorsque le crancier (la banque) dispose de moins dinformation que le dbiteur (lentreprise) sur le risque encouru, et ne peut donc moduler le taux dintrt du prt en fonction du risque. Pour viter que le tarif unique ne conduise ne slectionner que les dbiteurs les plus risqus (phnomne dantislection*c), il est optimal pour le crancier de rationner le crdit, ce qui est globalement inefficace. Applications. Les imperfections dinformation sont omniprsentes et affectent les dcideurs politiques, qui jouissent rarement dun avantage informationnel indiscutable. Les politiques publiques peuvent faciliter la diffusion dinformations utiles aux acteurs du march, soit travers les statistiques publiques, soit par la normalisation de la publication dinformations spcifiques aux entreprises. Les normes comptables et dinformations financires, par exemple, ont pour objectif dassurer que les marchs financiers bnficient dinformations comparables et sans distorsions. Ce nest pas une tche aise, comme la montr en 2001 le dpt de bilan dEnron, gant texan de lnergie qui avait dclar des profits considrables en dissimulant ses pertes et en manipulant ses prix de transfert. En particulier, les comptes publis par une mme entreprise sous des normes concurrentes peuvent diffrer, comme, par exemple, les normes internationales dinformations financires (International Financial Reporting Standards ou IFRS) utilises en Europe et les Generally Agreed Accounting Principles (GAAP) amricains, qui demeurent trs diffrents en dpit des injonctions du G20. Audel de lobjectif de transparence, les imperfections dinformation justifient la rgulation de certains secteurs, comme lassurance, ou laide publique au financement de nouvelles entreprises.

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Les marchs sont incomplets


Argument. Loptimalit de lquilibre de march repose sur lexistence de marchs pour un ensemble de transactions des horizons plus ou moins lointains. Si certains marchs sont absents ou dfaillants, lquilibre de march nest plus ncessairement optimal au sens de Pareto. Par exemple, faute de collatral sur lequel gager lemprunt, il est trs difficile demprunter pour financer ses tudes. Cest en outre risqu, car le choix dune spcialisation professionnelle est difficilement rversible. La quasi-absence dun march du crdit sur lequel les jeunes pourraient emprunter pour financer des investissements dans leur propre capital humain tend limiter laccs lducation suprieure, en particulier dans les pays en dveloppement. En labsence dintervention publique, linvestissement priv en capital humain est donc sous-optimal, ce qui nuit la croissance. Applications. Cet argument fournit une justification lintervention publique quand les marchs sont incomplets. Dans lexemple ci-dessus, cest lefficacit conomique qui motive le financement des tudes par des bourses et loffre dun service dducation public. Cependant, les gouvernements peuvent aussi crer de nouveaux marchs : dans les annes 1990, lAustralie et la Nouvelle-Zlande ont introduits des prts aux tudiants conditionns au revenu, dont le remboursement dpend du revenu futur du bnficiaire du prt. Le Chili, le Royaume-Uni, lAfrique du Sud ou encore la Thalande ont suivi cette voie (Chapman, 2006). Ce type de rforme est frquemment introduit en contrepartie dune augmentation des frais de scolarit (ce fut par exemple le cas au Royaume-Uni en 2004). Robert Shiller (2003) a propos daller au-del de ce systme en dveloppant des produits financiers spcifiques qui protgeraient les tudiants contre le risque de dvalorisation de leur capital humain li des vnements conomiques.
c.L antislection (en anglais, adverse selection) est un phnomne dans lequel, en raison dune asymtrie dinformation, le prix qui stablit sur le march conduit liminer du march les offreurs ou les demandeurs les plus performants. Le cas classique est celui du march des vhicules doccasion dcrit par Akerlof (1970): seuls les vendeurs connaissent la qualit des vhicules quils mettent sur le march. Le prix de vente concurrentiel refltera la qualit moyenne ; du coup, les vendeurs de vhicules de bonne qualit trouveront peut-tre le prix trop faible et pourront renoncer mettre leur voiture en vente. Il en rsultera une baisse de la qualit moyenne, donc du prix: le risque existe donc que, finalement, seuls les vhicules de mauvaise qualit soient effectivement mis en vente (lantislection). Cette situation nest videmment pas optimale. Le secteur de lassurance est coutumier des problmes dantislection. En effet, une hausse des primes demandes aux assurs peut conduire lassureur ne conserver que les assurs les plus risqus.

B.

Stabilisation

Alors que lintervention publique entreprise au nom de lallocation des ressources a pour but de modifier lquilibre de march long terme, lintervention de stabilisation vise minimiser les dviations court terme par rapport lquilibre. Sa motivation demeure la qute dune meilleure efficacit, non pas en amliorant lquilibre, mais en faisant en sorte quil soit atteint. En matire de stabilisation, Keynes donnait lintervention publique les deux motifs suivants. Dune part, linstabilit des comportements privs, rpondant des

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anticipations spontanes quil appelait les esprits animaux , est selon lui susceptible de conduire des excs doptimisme suivis dexcs de pessimisme:
Outre la cause due la spculation, linstabilit conomique trouve une autre cause, inhrente celle-ci la nature humaine, dans le fait quune grande partie de nos activits positives dans lordre du bien, de lagrable ou de lutile procdent plus dun optimisme spontan que dune prvision mathmatique. Il est probable que nos dcisions de faire quelque chose de positif dont les consquences schelonneront sur de nombreux jours ne peuvent pour la plupart tre prises que sous la pousse dun dynamisme naturel dun besoin spontan dagir plutt que de ne rien faire et non en consquence dune moyenne pondre de bnfices quantitatifs multiplis par des probabilits quantitatives. Keynes (1936, 1982), p.173. Le traducteur, Jean de Largentaye, a ici traduit la formulation de Keynes the result of animal spirits par la pousse dun dynamisme naturel .

Dautre part, Keynes considrait que les rigidits nominales*11 des salaires et des prix empchaient ces derniers dquilibrer les marchs en gnral et le march du travail en particulier. Pendant une rcession, en effet, le maintien du plein emploi ncessite une baisse des salaires rels, qui ne peut se produire lorsque les salaires nominaux sont rigides la baisse. Aux yeux de Keynes, la combinaison de linstabilit des comportements privs et de limpossibilit, pour les mcanismes autocorrecteurs des marchs, de remplir leur rle justifiait donc le recours des politiques budgtaires et montaires dites contra-cycliques * visant limiter les fluctuations cycliques et empcher les dpressions. Comme la illustr le graphique 1.5, de telles politiques de stabilisation sont distinctes des politiques dallocation visant lever la trajectoire de croissance de long terme de lconomie. Ds leur origine, le bien-fond des politiques de stabilisation a fait lobjet de controverses thoriques et empiriques, qui ont atteint leur apoge lors de la contre-attaque montariste des annes 1970 et 1980. Pourtant, les fluctuations conomiques demeurent une ralit, et les tentatives den rendre compte sans invoquer des rigidits nominales ni des comportements non rationnels nont pas vraiment abouti. La thorie des cycles conomiques rels*, labore dans les annes 1980, rsultait dun effort conceptuellement cohrent pour expliquer les fluctuations cycliques par des chocs sur les technologies de production et par les ractions rationnelles dagents optimisateurs, vitant ainsi toute rfrence significative des comportements irrationnels ou des rigidits nominales. Cependant, en dpit dune littrature considrable consacre cette approche, sa pertinence empirique pour expliquer les fluctuations conomiques de court-terme continue faire dbat 12.
11 Le terme rigidits dsigne les obstacles aux ajustements des prix et des salaires en rponse des modifications de lenvironnement conomique. Les conomistes distinguent en gnral les rigidits nominales et les rigidits relles. Les premires renvoient aux mcanismes de dtermination des prix nominaux. Par exemple, les salaires des personnes ayant un emploi ne changent pas lorsque le chmage varie, ou les entreprises najustent pas leurs listes de prix lorsque la demande baisse. Les rigidits relles affectent, de faon similaire, les variables relles telles que les salaires rels, le taux dintrt rel, etc. Par exemple, les salaires nominaux peuvent bouger, tout comme les prix des biens et services, sans que leur rapport, cest--dire le salaire rel, soit modifi. Les rigidits nominales entranent souvent des rigidits relles, mais ces dernires peuvent exister en labsence de rigidits nominales (lexistence du salaire minimum, qui est index sur linflation, en est un exemple). 12 La thorie des cycles conomiques rels trouve son origine dans les travaux de Kydland et Prescott (1982). Gal et Rabanal (2004) portent un jugement sceptique sur sa pertinence empirique, pour le cas des tats-Unis.

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Lide que des agents conomiques rpondent des esprits animaux plutt qu des calculs rationnels semble, de prime abord, contraire aux axiomes de base de lconomie. Les travaux rcents de lconomie exprimentale ont cependant mis en vidence la frquence des carts par rapport la rationalit, et mme sous lhypothse danticipations rationnelles et de maximisation de lutilit individuelle, il reste de la place pour des quilibres multiples* entre lesquels lconomie peut osciller 13. Largument fond sur les rigidits nominales a acquis davantage de respectabilit thorique, pour autant que lon puisse expliquer pourquoi et comment de telles rigidits affectent les comportements conomiques. La rponse traditionnelle a longtemps repos sur un argument quelque peu ad hoc, savoir lexistence darrangements contractuels impliquant des rigidits nominales par exemple, les contrats demploi spcifient le salaire nominal et ne sont rengocis qu intervalles fixes. Ce nest que dans les annes 1980 que les conomistes keynsiens ont fait reposer lexistence de rigidits nominales sur des fondements microconomiques convaincants, en montrant que le gain, pour lagent microconomique, des modifications de prix en rponse un choc peut tre faible, voire nul, notamment si le choc est transitoire. Lanalyse keynsienne contemporaine analyse les politiques de stabilisation dans le cadre simple du modle offre agrge/demande agrge* qui dcrit, dune part, une relation entre production et prix du produit et, de lautre, une relation entre demande et prix du produit ces deux relations pouvant reposer sur des fondements microconomiques (cf. chapitre4). court terme, la relation entre production potentielle (offre agrge*) et prix est croissante, parce quen prsence de rigidits nominales, une hausse des prix rduit le salaire rel et rend la production plus profitable. long terme, le chmage est simplement son niveau dquilibre et loffre sen dduit. La demande agrge*, elle, dpend ngativement du prix, puisquune hausse de celui-ci rduit la valeur relle des actifs nominaux des mnages et donc, par effet richesse, la consommation. Ces deux relations sont respectivement reprsentes par la courbe doffre agrge et la courbe de demande agrge du graphique 1.6 (voir lencadr 1.4 pour une drivation formelle). Dans ce contexte, deux distinctions doivent tre faites. La premire a trait la diffrence entre des variations de loffre ou de la demande du produit conscutives une variation du prix (il sagit donc dun dplacement au long de la courbe doffre ou de demande du graphique 1.6) et des variations rsultant de perturbations exognes (qui dplacent les courbes doffre et de demande elles-mmes). On peut regarder ces dernires comme des chocs affectant lconomie. La seconde distinction est entre les chocs doffre et les chocs de demande. Elle sest impose et fait dsormais partie de la bote outils du dcideur macroconomique: Un choc doffre* est une modification exogne de la relation entre production potentielle et prix. Par exemple, pour un niveau donn du salaire et du prix du
13 Sur le premier sujet, voir galement le chapitre2. Sur le deuxime sujet, voir les travaux thoriques de Roger Guesnerie et lanalyse de la crise financire de George Akerlof et Robert Shiller, 2009

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produit, un choc ptrolier (un accroissement du prix du ptrole) rduit loffre potentielle, parce quil rduit la profitabilit de la production. Un choc de demande* est une modification exogne de la relation entre demande et prix. Il peut par exemple rsulter dune baisse du niveau de la consommation conscutive une perte de richesse des mnages. Les deux types de chocs peuvent lun et lautre induire une baisse (ou une hausse) de la production, mais ils appellent des rponses de politique conomique diffrentes et il est donc important de savoir les distinguer. Ceci peut se faire laide du cadre offre agrge-demande agrge du graphique 1.6.
Choc de demande, court terme Prix Offre agrge Prix Choc de demande, long terme Offre agrge A A E Demande agrge Demande agrge Quantits Choc doffre, court terme Prix Offre agrge Prix Offre agrge Choc doffre, long terme Quantits E

E E B B Demande agrge Quantits Graphique1.6 Demande agrge Quantits

Chocs doffre et de demande dans un cadre offre agrge-demande agrge

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Un choc de demande positif dplace la courbe de demande agrge vers la droite, avec pour consquence un dplacement de lquilibre de E A, o production et prix sont tous deux plus levs. Un choc doffre positif, en revanche, dplace la courbe doffre agrge vers la droite, avec pour consquence une production plus leve mais un prix plus bas (point B). Le critre simple pour distinguer les chocs de demande des chocs doffre est donc que production et prix varient dans le mme sens dans le premier cas, dans des sens opposs dans le second. long terme, la courbe doffre agrge devient verticale, puisque les prix sajustent intgralement et que le chmage est suppos tre son niveau dquilibre. Le raisonnement est le mme, sauf que le choc de demande se traduit intgralement dans les prix (dplacement de E A ). Pour un choc doffre, le rsultat est qualitativement le mme qu court terme (dplacement de E B ). Ce cadre permet de comprendre le rle et les limites des politiques de stabilisation. Une relance budgtaire ou montaire dplace la courbe de demande ; elle peut donc compenser les effets dun choc de demande. Tel est, par exemple, le raisonnement lmentaire sous-jacent la rponse de tous les grands pays la rcession de 2008-2009 : face la baisse de la richesse des mnages, la politique macroconomique a cherch stimuler la demande prive, par le canal dune baisse des taux dintrt et de transferts directs aux mnages. Mais une impulsion montaire ou budgtaire est impuissante face un dplacement de la courbe doffre. Si celle-ci se dplace vers la gauche en rponse une hausse du prix relatif du ptrole (qui rend la production de biens moins profitable et rduit donc loffre), dplacer la demande agrge vers la droite a ncessairement pour effet une hausse supplmentaire du prix et est totalement inefficace long terme. Les politiques de demande* ne sont donc pas efficaces face un choc doffre. Il faut alors faire appel des politiques doffre*.

La construction des courbes doffre et de demande agrges


La construction de la courbe de demande agrge ne pose pas de difficults. Il est naturel de supposer que la consommation dpend de la richesse relle des mnages et que celle-ci est ngativement affecte par la hausse des prix, du fait que la valeur de certains actifs (monnaie, obligations) est dfinie en termes nominaux. Formellement,
C = C Y, P avec C Y > 0, P C > 0 et donc dC dP <0

ENCADR1.4

(1.4.1)

o est la richesse nominale des mnages, P le niveau des prix, C la consommation et Y le revenu rel de lanne (le modle nglige toute dimension intertemporelle).

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Du ct de loffre, supposons que le travail soit le seul facteur de production, dont la quantit N varie dans les limites dune dotation L (le stock de capital et la technologie sont donc supposs donns), et que le rendement marginal sur le travail soit dcroissant, si bien que la production Y et la production de plein emploi Y peuvent scrire: Y = AN

o 0 < < 1 et A > 0 et Y = AL

(1.4.2)

1 N avec 0 1; 0 ; >0 W = P P 1 L

La fixation des salaires rpond enfin une quation de type: (1.4.3)

court terme, le salaire W est sous-index sur le prix P si <1. Cela provient de ce que les salaires font lobjet de contrats exprims en termes nominaux et ne sont rengocis qu intervalles distants dans le temps. On parle ce propos de rigidit nominale des salaires. Par ailleurs, une hausse de lemploi N amliore le pouvoir de ngociation des salaris et induit, de ce fait, une augmentation du salairea. Loffre rentable est dtermine par le comportement de maximisation du profit des entreprises. La condition du premier ordre est lgalisation de la productivit marginale au salaire rel: Y = AN N
1

W P N L

(1.4.4)

On en dduit une relation entre emploi et production:

AN

P 1 = P

(1.4.5) W = . La courbe P

long terme, P=P1 et la solution est donc N=L, Y = Y et doffre est verticale. court terme, en revanche, la relation scrit: Y = H P o H est une constante et =

(1 ) >0 1+

(1.4.6)

Llasticit de loffre par rapport au prix est dautant plus forte que le salaire est peu index sur le prix ( faible) et peu sensible au niveau de lemploi ( faible).
a.Voir, sur ces questions, le chapitre6.

Comme lindique le graphique 1.6, lefficacit des politiques de demande dpend de la pente de la courbe doffre court terme. Dans une conomie o les rigidits nominales sont nombreuses et o les salaires rpondent lentement la situation du march du travail, la courbe doffre court terme peut tre presque plate, ce qui rend les politiques de demande trs efficaces. Mais si lindexation est rapide et si les salaires sont sensibles aux conditions sur le march du travail, la courbe doffre devient presque verticale, ce qui rend les politiques de demande inefficaces. Le choix

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dune rponse de politique conomique dpend donc la fois de lidentification des chocs et des proprits sous-jacentes de lconomie. Cette distinction est cependant moins claire quil ny parat, parce que la structure de lconomie nest pas connue avec certitude. Dans le monde dinformation incomplte qui est le leur, les conomistes sattachent reprsenter la structure de lconomie par un modle, cest--dire par une srie de relations entre variables expliques ( gauche du signe gal) et variables explicatives ( droite), dont certaines sont exognes. Pour prendre une reprsentation trs simple, supposons que la relation entre les premires Y et les secondes X soit donne par une fonction F: Y= F(X) Un changement dans la valeur de Y peut donc rsulter: Soit dun changement dans les valeurs des variables X ; Soit dun changement de la fonction F, cest--dire dune perturbation dans la relation entre les variables X et les variables Y. En temps rel, les dcideurs sont rarement mme de trier avec certitude ces deux types de causes. Par exemple, ils observent une augmentation des prix mais ne savent pas clairement ce qui rsulte dune rponse normale un choc sur les prix des intrants (comme le ptrole) et ce qui traduit une acclration de linflation. Ou bien, ils observent de meilleures rentres fiscales mais ne savent pas si celles-ci rsultent dune amlioration de la conjoncture ou dune plus forte lasticit des recettes. Une approche usuelle est de partir de lobservation et destimer des quations de type Y=F(X), laide de techniques conomtriques appliques une priode passe. Par exemple, la consommation des mnages peut tre crite
Ct = a0 + a1 Rt + a2 a3Ut + t P

o C est la consommation, R le revenu rel, la richesse nominale, U le chmage, o t dsigne le temps et est le rsidu de lestimation* (le terme derreur qui reprsente lcart entre la valeur estime et la valeur observe de C). Les coefficients a1, a2 et a3 sont supposs positifs. En principe, un changement de la valeur de C peut rsulter: De changements dans les valeurs des variables explicatives R, , P et U ; Dun choc temporaire affectant lquation, autrement dit dun changement dans la valeur d ; Dun changement dans les valeurs des coefficients ai rsultant dune modification durable dans la structure de lconomie. Chacun de ces trois facteurs peut appeler une rponse de politique conomique diffrente (si une rponse est ncessaire).

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Rconcilier lobservation avec notre cadre simple offre agrge/demande agrge pose des problmes supplmentaires. En premier lieu, la srie des chocs t dpend des valeurs estimes des coefficients ai, en dautres termes lidentification des chocs est contingente une certaine reprsentation de lconomie (du point de vue de lconomiste, une certaine spcification du modle). En second lieu, lapproche qui vient dtre prsente ne permet pas de distinguer simplement entre chocs doffre et de demande, puisque la consommation observe est elle-mme le rsultat dune confrontation entre offre et demande. Cest un problme, puisque diffrents types de chocs nappellent pas la mme rponse de politique conomique. Il faut donc faire appel des techniques plus sophistiques. Olivier Blanchard et Danny Quah (1989) ont propos une mthode empirique pour identifier les chocs doffre et les chocs de demande, qui prend appui sur le fait que ces chocs ont des effets opposs sur le couple quantits-prix. Ils estiment simultanment des quations autorgressives qui relient des variables endognes, comme la production et le prix, et considrent les rsidus destimation correspondants comme des chocs exognes, qui, aprs transformation, peuvent tre classs en chocs doffre et chocs de demande. Cela permet, par exemple, de dterminer lorigine dun ralentissement de la croissance de la production (voir lencadr 4.12 du chapitre4 pour une application). Au-del des discussions sur la raison dtre de lintervention publique, lefficacit de la politique macroconomique a fait lobjet de controverses tout aussi vives. Confronts lchec des politiques conomiques des annes 1970, les conomistes se sont appuys sur les progrs de la thorie conomique pour conclure linefficacit intrinsque des politiques de stabilisation, alors que ce rsultat nest dmontr que dans un cadre dhypothses trs prcis. Le scepticisme vis--vis des politiques actives de stabilisation restait largement partag, notamment en Europe continentale, jusqu la rcession de 2008-2009. Les chapitres suivants nous permettront de revenir en dtail sur ces sujets.

C.

Redistribution

En matire de redistribution, largument central en faveur de lintervention est que mme si la rpartition des revenus issue de lquilibre de march est optimale au sens de Pareto, elle nassure pas ncessairement la justice sociale telle que la conoit la socit. La raison dtre de lintervention ne tient alors pas linefficacit de la solution de march, comme dans le cas des enjeux dallocation et de stabilisation, mais un pur souci dquit. Il faut donc disposer dun critre normatif pour dterminer si telle ou telle rpartition des revenus amliore lquit. La section suivante revient sur le choix de critres permettant de comparer deux rpartitions des revenus diffrentes. Mais on peut, dores et dj, noter quune amlioration de lquit quelle quen soit la dfinition peut soit seffectuer efficacit constante, soit ncessiter une perte defficacit et donc un arbitrage entre les deux objectifs, comme lavait mis en vidence Arthur Okun (1975), soit, encore, au contraire saccompagner dun accroissement de lefficacit.

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La raison dtre de lintervention publique

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Dans le premier cas, les proccupations dquit sont compltement indpendantes de la recherche defficacit. Cest ce qui se produit lorsque le gouvernement a les moyens de modifier la rpartition des revenus laide de transferts forfaitaires, qui ne modifient pas les incitations conomiques. La politique commerciale en fournit un exemple: lun des rsultats classiques de la thorie du commerce dit que, sous un ensemble dhypothses assez gnrales, le libre-change (ou, plus largement, la libralisation commerciale) amliore lefficacit globale et procure des gains de bien-tre chacun des pays qui y prend part. Mais la mme thorie du commerce conclut aussi lexistence de perdants dans le processus: par exemple, selon le modle classique de Heckscher, Ohlin et Samuelson, dans un pays richement dot en capital qui libralise ses changes extrieurs avec un pays relativement mieux dot en facteur travail, la rmunration relative du facteur travail est pnalise par la libralisation du commerce, tandis que celle du capital saccrot (car louverture diminue la raret relative du facteur travail). Cependant, les gains lchange permettent en thorie au gouvernement de ddommager les perdants, de sorte que le libre-change, assorti dune politique de redistribution adquate, constituera une amlioration au sens de Pareto, non seulement pour les pays participants, mais aussi pour lensemble des acteurs. Dans la pratique, cependant, il est rarement possible de mettre en uvre des transferts forfaitaires. Revenons sur lexemple du commerce : pour dterminer qui taxer et qui redistribuer, le gouvernement aurait besoin dune information complte ex ante concernant les effets de la libralisation. En outre, il lui faudrait disposer des instruments adquats pour redistribuer les revenus. Ce quil peut concrtement faire, cest taxer les revenus, les profits ou la consommation, et redistribuer les revenus laide de programmes dassistance cibls ou de transferts sous condition de revenus. Mais ces impts et transferts modifient les incitations conomiques et lquilibre de march. De ce fait, il nest plus possible de sparer les conditions dquit de celles defficacit. Cest la raison pour laquelle la redistribution des revenus requiert souvent un arbitrage entre quit et efficacit: plus le revenu est redistribu, plus la perte defficacit est importante, parce quaussi bien les impts que les transferts rduisent notamment loffre de facteurs de production (travail et capital). Ce nest cependant pas toujours le cas, et la redistribution peut parfois amliorer lefficacit conomique. Par exemple, les politiques publiques visant garantir laccs des pauvres lducation et la sant dbouchent souvent sur des gains defficacit lis lamlioration de la productivit du travail. La justification de telles politiques de redistribution efficace dpasse donc leurs rsultats en termes dquit. Nous retrouverons ces questions au chapitre6, propos des liens entre ingalits et croissance, et aux chapitres 7 et 8, qui traitent respectivement de la fiscalit et des politiques demploi.

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1.3 LVALUATION DES POLITIQUES CONOMIQUES


1.3.1 Les critres de dcision
Pour valuer les choix de politique conomique et pour comparer des politiques alternatives, il est ncessaire de se donner des critres aussi prcis que possible. Bien quil soit en principe concevable de fixer un objectif unique la politique conomique (ou au moins un objectif absolument prioritaire, comme cest le cas en situation de crise financire ou dhyperinflation), celle-ci est en pratique amene arbitrer entre diffrents objectifs et les outils classiques ne sont pas les mmes en matire dallocation, de stabilisation et de redistribution.

A. Une finalit unique ?


La finalit la plus gnrale que lon puisse assigner la politique conomique est la satisfaction des mnages rsidents, que les conomistes nomment utilit*. Apprcie de manire large, elle fait intervenir aussi bien la consommation de biens et de services que le loisir (et donc, par diffrence, leffort fourni au travail pour se procurer un revenu) ou la qualit de lenvironnement. On peut par exemple crire, pour un consommateur i:
t Uit = U ( Cit1 ; Cit2 ; ; Cin ; N it ; E it ; ti )

o Cik (k = 1 n) est la consommation, par le consommateur i, du bien k la priode t, Nit la quantit de travail fournie, Eit un vecteur de variables reprsentatives des conditions de travail (intensit de leffort, pnibilit) et it un vecteur de variables reprsentatives de la qualit de lenvironnement. Une telle fonction est en fait trs gnrale: il est, par exemple, possible dy faire intervenir le degr de varit des biens et services consomms ; elle peut aussi inclure des considrations altruistes ou morales (par exemple, le fait quun bien nait pas t produit en faisant travailler des enfants). Lutilit instantane est cependant un critre trs rducteur. Si la politique conomique la prenait pour objectif unique, il ny aurait aucun motif investir (puisque linvestissement accrot la quantit de biens disponibles pour la consommation future, mais rduit celle daujourdhui), ni prserver lenvironnement pour lavenir (sauf donner explicitement une valeur au respect de la nature). Il faut donc adopter une dmarche intertemporelle, et pour cela se donner un taux dactualisation* 14 afin dagrger les utilits dans le temps:
Ui = E t

t =0

Uit (1 + ) t

14 Le taux dactualisation est le taux dintrt quil faudrait verser un agent qui dispose dun euro pour quil soit indiffrent entre utiliser cet euro ds aujourdhui, ou le placer au taux pour disposer de (1+ ) euros lan prochain. De manire quivalente, le taux dactualisation est tel quil soit indiffrent un individu de recevoir un euro lan prochain ou 1/(1+ ) euros aujourdhui. 1/(1+ ) est appel facteur dactualisation. Sur un march des capitaux parfait, est gal au taux dintrt.

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Lutilit intertemporelle Ui du consommateur i est ainsi la valeur actualise* au taux de ses utilits futures o Et dsigne lesprance mathmatique la date t. Cest dailleurs un critre de ce type qui est utilis pour valuer lintensit souhaitable de leffort de rduction des missions de gaz effet de serre (voir chapitre2). Ui fait intervenir la capacit future de production de biens et de services. Un tel critre peut tre utilis pour valuer la dsirabilit des rformes structurelles (encadr 1.5), car, toujours sous les hypothses voques plus haut, il permet de prendre en compte larbitrage entre consommation prsente et future. La mme approche peut tre utilise pour valuer le cot en termes de bien-tre de politiques qui chouent maintenir lconomie sur son sentier dquilibre de long terme. En fait, tout dpend du choix de : un taux dactualisation lev pondrera fortement le court terme et, donc, la consommation immdiate ; un taux dactualisation faible fera davantage intervenir le bien-tre des gnrations futures. Nous reviendrons sur ce point dans le chapitre2, cf.notamment lencadr 2.3 sur limportance du taux descompte dans la rflexion sur le changement climatique. La fonction dutilit intertemporelle prsente ci-dessus reste cependant celle dun mnage particulier ou dun mnage unique reprsentatif . Ltape suivante est dagrger les utilits dindividus htrognes. Cest ce qui soulve le plus de difficults: faut-il considrer galement lutilit de tous les agents ? Peut-on rduire le bientre de certains pour accrotre celui dautres ? Ces questions sont de longue date au cur de lconomie normative. Le critre de Pareto selon lequel ne sont acceptables que les politiques qui amliorent le bien-tre de certains agents sans rduire celui daucun autre ne permet de comparer entre elles quune faible fraction des situations possibles. Le graphique 1.7, emprunt Atkinson et Stiglitz (1980), permet de le comprendre. Supposons que lespace des possibles soit dcrit par une courbe reliant les utilits de deux individus 1 et 2. Le critre de Pareto conduit liminer tous les points, entre A et C et entre E et F, partir desquels il est possible damliorer simultanment les utilits des deux individus (en se dplaant le long de la courbe vers le nord-est ). Mais il ne permet pas de choisir entre les points situs sur CE. Pour faire ce choix, il faut se donner une fonction de bien-tre social* de type (U1, U2... Um), o les indices 1 m reprsentent les individus ou les mnages formant la socit (ou, de manire plus raliste, des catgories de mnages regroups, par exemple, par dciles de revenu). Il est alors possible de comparer deux distributions des revenus 15. Les fonctions les plus usuelles sont: = U1+ U2 +...+ Um, fonction dite benthamienne , et =Min (U1, U2... Um), fonction dite rawlsienne .
15 Pour une introduction aux thories de la justice sociale, voir par exemple la synthse dArnsperger et Van Parijs (2003).

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La premire, inspire de Jeremy Bentham 16 (1789, 2011), considre que la rpartition du revenu entre les individus est sans importance et que seule compte lutilit totale. Elle conduit choisir un point tel que D o la somme des utilits est maximale, mme si la rpartition du revenu est alors assez nettement ingalitaire 17.

U2

D F C

45 A Graphique1.7 U1

Utilits individuelles et choix sociaux: un exemple


Source: daprs Atkinson et Stiglitz (1980).

16 Philosophe britannique (1748-1832), fondateur de lutilitarisme, auteur en 1789 de lIntroduction aux principes de la morale. 17 Il faut cependant remarquer que cette fonction de bien-tre social exclura des rpartitions du revenu extrmes, car lutilit marginale du revenu dcrot quand celui-ci augmente: leuro distribu un pauvre accrot son utilit plus quil ne rduit celle du riche qui il a t prlev.

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ENCADR1.5

Rformes structurelles et arbitrage intertemporel


Les rformes structurelles ont gnralement un objectif de moyen terme. Cependant, elles ont aussi un impact court terme. Celui-ci peut tre positif (une baisse des impts a un effet de relance immdiat) ou ngatif (le passage lconomie de march, cf. graphique 1.4.). La rforme structurelle implique donc souvent un arbitrage dans le temps. Le FMI (2004b) a ralis des tudes conomtriques sur les effets dynamiques des rformes structurelles. Il conclut que les rformes du march du travail et, dans une moindre mesure, du march des biens ont un effet de court terme ngatif: une rforme du march du travail dampleur comparable celles qui ont t conduites dans la seconde moiti des annes 1990 aurait bien un effet favorable lhorizon de cinq dix ans, mais elle induirait court terme une perte de production cumule allant jusqu trois points de PIB. A contrario, les rformes fiscales et financires auraient un effet immdiatement favorable. Cette valuation souligne un problme darbitrage intertemporel. Pour lconomie publique, le critre de dcision devrait tre la valeur actualise des bnfices nets de la rforme. Ainsi, si la chronique de ces bnfices nets algbriques est B1 B2 BT , il faudrait entreprendre les rformes qui satisfont: V = E

o E dsigne lesprance mathmatique et le taux dactualisation. La valeur de V dpend videmment du taux dactualisation retenu. Pour lconomie publique, il est le mme que pour tout choix dinvestissement. Mais si le dcideur a une forte prfrence pour le court terme, en particulier parce quil est soumis une contrainte de rlection, est lev, ce qui peut conduire carter des rformes positives moyen terme, mais coteuses court terme. En outre, cette valuation peut tre entache dincertitude quant lampleur des bnfices de la rforme et leur distribution dans le temps. Une aversion pour le risque peut galement conduire carter des rformes positives. Cette problmatique est au cur de lconomie politique des rformes structurelles. On la retrouve, par exemple, en matire de libralisation commerciale : cette dernire apporte des gains defficacit (meilleure allocation des ressources) moyen terme ; dans le court terme, elle se traduit la fois par des cots dajustement (restructurations industrielles) face la concurrence rendue plus vive par les importations et par la baisse des recettes douanires.

t = 1 ( 1 + )

Bt

(1.5.1)

Ceux qui valorisent la justice sociale recherchent un critre plus galitaire. Lobjectif de stricte galit conduirait choisir B (intersection entre la courbe des possibles et la premire bissectrice), qui a le dfaut de ntre pas Pareto-optimal: faut-il vraiment refuser une amlioration de lutilit des deux agents, au motif que celle-ci ne serait pas galement rpartie ? Le critre du maximum de lutilit des moins bien

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dots (maximin*), inspir de John Rawls 18, est plus satisfaisant. Il aboutit au choix du point C o lutilit U1 de lagent le moins favoris est maximale. Il serait conceptuellement possible de donner la politique conomique un objectif unique qui englobe les trois motifs de lintervention publique (allocation, stabilisation, redistribution), mais condition de fixer un ensemble dhypothses sur les fonctions dutilit, leur agrgation dans le temps et leur agrgation entre mnages. Cela supposerait davoir tranch a priori, et pour toutes les situations possibles, des questions aussi complexes que larbitrage entre quit intragnrationnelle et quit intergnrationnelle (de combien suis-je prt amputer le bien-tre des gnrations futures, si cela permet de rduire aujourdhui les ingalits sociales ?). Il est videmment peu probable quune socit saccorde sur une telle fonction 19.

B. Allocation, stabilisation, redistribution: les critres spcifiques


En pratique, lvaluation des effets des politiques conomiques fait appel des outils diffrents pour les questions dallocation, de stabilisation et de redistribution (encadr 1.6). Les fonctions de bien-tre prsentes ci-dessus sont couramment utilises pour lvaluation des politiques dallocation, mais sous une forme trs simplifie, qui ne prend bien souvent en compte ni larbitrage intertemporel, ni les ingalits individuelles. Les analyses dites en quilibre partiel* ne considrent quun seul secteur dactivit et, donc, ngligent les interdpendances entre les secteurs, via les contraintes de budget des agents ou la quantit limite de facteurs de production. Par exemple, lanalyse des effets dune rduction du taux dimposition indirecte de tel bien ou service est limite au march de ce bien ou service et nglige, donc, leffet sur la dpense se portant sur dautres biens ou services et leffet global de la rallocation du travail et du capital, qui rsultent des modifications de la demande. Une telle simplification reste acceptable lorsque le secteur tudi est petit en comparaison de lconomie dans son ensemble. Lanalyse en quilibre partiel est simple mettre en uvre dans son principe et fait appel des notions microconomiques bien repres, telles que la variation du surplus* des diffrents agents, qui est une approximation de la variation de leur bien-tre. Par exemple, la suppression des obstacles aux importations rduit gnralement le surplus des producteurs, qui sont mis en concurrence avec les producteurs trangers, tandis que les consommateurs voient leur surplus augmenter ; la thorie conomique standard prdit un gain net que les modles tentent de calculer
18 Philosophe amricain (1921-2002), auteur de la Thorie de la justice (Rawls, 1987). 19 En France, la fixation du taux dactualisation retenir pour lvaluation des choix dinvestissements publics relevait traditionnellement du Commissariat gnral du plan. Lide tait bien celle doprer un choix conscient sur les arbitrages intertemporels. En ralit, le taux dactualisation a assez peu guid les dcisions dinvestissement public.

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(voir par exemple Hufbauer et Elliot, 1994, et le chapitre7 ci-aprs pour une prsentation plus dtaille). Ce calcul nest cependant valable que si les effets de la mesure sont suffisamment circonscrits pour que lhypothse, toutes choses gales par ailleurs , reste acceptable. Dans le cas contraire, il faut recourir des mesures en quilibre gnral* 20, qui sont plus complexes et plus lourdes, parce quelles ncessitent de faire appel des modles de simulation. Grce au perfectionnement des modles dquilibre gnral calculable* (MEGC), ces valuations en quilibre gnral se sont progressivement dveloppes, notamment pour lvaluation des politiques commerciales ou des rformes structurelles telles que la libralisation des prix, les rformes fiscales, les rformes des retraites ou la rduction des subventions certains secteurs. Ces analyses conservent le dfaut de faire appel de nombreuses hypothses techniques sur le fonctionnement des diffrents marchs. En particulier, les marchs sont souvent supposs fonctionner en concurrence parfaite.

Quatre catgories de modles de simulation de la politique conomique


Les modles dquilibre gnral calculable (MEGC)
Les MEGC reposent sur une reprsentation complte de lconomie avec diffrentes catgories dagents en interactions sur plusieurs marchs. Ces modles reposent sur une description dtaille des dcisions conomiques des mnages et des firmes tenant compte des contraintes budgtaires et autres identits comptables de faon explicite, en incluant souvent des coefficients entres-sorties (ou part dintrants produits par tel secteur utilise par tel autre secteur). Les comportements rsultent donc de fonctions doptimisation explicites. Les paramtres correspondants ne sont pas estims partir de sries temporelles (comme dans les modles macroconomtriques), mais sont calibrs*, cest--dire que leurs valeurs sont choisies sur la base dinformations a priori et ajustes pour reproduire une situation initiale donne. Cette approche est prfre lestimation conomtrique, gnralement impraticable du fait du nombre trs lev de paramtres pour un petit nombre de donnes. Les premiers MEGC des annes 1960 et 1970 taient statiques et reposaient sur des hypothses simplificatrices quant aux structures de march. Ceux utiliss aujourdhui sont souvent dynamiques et intgrent la concurrence imparfaite, le dsquilibre des marchs (par exemple, le chmage) ainsi que leurs imperfections (par exemple, les frictions financires).

ENCADR1.6

20 Lquilibre gnral est une situation o lquilibre offre-demande est ralis simultanment sur tous les marchs grce lajustement du systme des prix. Il soppose lquilibre partiel o par approximation, o lquilibre nest ralis que sur un march particulier. Par exemple, une analyse en quilibre partiel des effets dune taxe sur les cigarettes ne porte que sur le march du tabac, quand une analyse en quilibre gnral prend en compte le report de la consommation sur dautres biens, ou les pertes demplois dans le secteur producteur de tabac induites par la baisse de la demande, voire les consquences budgtaires de lallongement de lesprance de vie.

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Les MEGC sont largement utiliss aujourdhui pour valuer les consquences moyen-long terme dune dcision de politique conomique affectant simultanment plusieurs marchs ou agents. Il sagit par exemple de linstrument de rfrence dvaluation du rsultat des ngociations commerciales multilatrales conduites au sein de lOMC ou au niveau rgionala. Ces modles fournissent aussi un instrument dapprciation des effets conomiques des politiques environnementales, par exemple celles ayant pour but de rduire les missions de gaz effet de serre. Dautres champs dapplication existent, tels que lconomie du dveloppement (en particulier pour des pays o, du fait de rformes majeures ou dun appareil statistique dficient, les sries temporelles sur les comportements passs ne sont pas fiables ou pertinentes) ou lhistoire conomique (o les MEGC peuvent tre utiliss pour valuer les effets dvnements ou de dcisions passs). La force des MEGC est leur exhaustivit, leur cohrence interne et le fait quils reposent sur des comportements doptimisation explicites. Ils peuvent aussi tre trs dsagrgs et, ainsi, prendre en compte des diffrences entre secteurs ou catgories de mnages. Leur faiblesse tient leur mauvaise reprsentation des effets de demande et la faiblesse de leurs bases empiriquesb. Ces modles sont rgulirement utiliss par des institutions internationales (OMC, OCDE, Banque mondiale). Certains dentre eux ont t dvelopps par des quipes universitaires pour lanalyse du commerce international ou des interdpendances financires dans une optique de long terme (par exemple, en France, le modle Ingnue du Cepii et de lOFCE).

Les modles macroconomiques


Fonds sur la comptabilit nationale, ces modles sont hrits de la thorie keynsienne dont ils se voulaient initialement une reprsentation formalise et quantifie. Les principaux comportements macroconomiques (consommation, investissement, commerce extrieur, formation des prix et des salaires, etc.) y sont reprsents par des quations agrges dont les paramtres font lobjet dune estimation* sur la base des observations passesc. Les modles correspondants peuvent tre utiliss en prvision ( partir dhypothses sur les variables exognes) ou en simulation, pour valuer les effets dune mesure de politique conomique. Trs empiriste au dpart (les premiers modles furent construits par Jan Tinbergen et Lawrence Klein dans les annes 1950, essentiellement sur la base dquations comptables), la modlisation macroconomique sest peu peu discipline. Au fil du temps, les modlisateurs se sont soucis de donner des fondements microconomiques explicites leurs quations et de faire appel des techniques rigoureuses destimation. Ils se sont galement attachs prendre en compte les critiques qui leur taient faites, notamment en introduisant dans leurs modles des anticipations des agents compatibles avec le fonctionnement du modle, et renonant ainsi lhypothse initiale (implicite) quils avaient une meilleure connaissance des comportements conomiques que les agents euxmmes (tableau 1.6.1). Paralllement, la modlisation multinationale sest dveloppe afin de fournir une reprsentation des interdpendances entre conomies. Les modles macroconomiques estims fournissent des outils pratiques pour valuer les impacts de chocs ou de dcisions de politique conomique, et sont donc encore largement utiliss, malgr les critiques acerbes dont ils ont t lobjet. Manis avec prcaution, ils peuvent fournir des estimations, certes grossires mais utiles, des effets des politiques. Ces modles sont aujourdhui utiliss par les institutions internationales (OCDE, FMI,
a. Voir par exemple le Global Trade Analysis Project ou GTAP ladresse www.gtap.agecon.purdue.edu.

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Commission europenne, BCE), les gouvernements et banques centrales et les instituts de prvision ou de conjoncture (OFCE en France, NIESR au Royaume-Uni, etc.), qui font appel eux, par exemple, pour simuler les effets de mesures de politique budgtaire ou montaire. Ils ne sont presque plus utiliss dans la recherche universitaire.
Tableau1.6.1

Quatre gnrations de modles macroconomiques Type demodle Forces Keynsien Anticipations adaptatives Keynsien Anticipations rationnelles quilibre Gnral Dynamique Stochastique Donne des fondements microconomiques auxractions de loffre etdelademande agrges Ces modles raisonnent au voisinage delquilibre. Leurreprsentation des imperfections nancires est frustre.

Cycles rels Amlioration duct offre grce desfondements thoriques plus solides. Lhypothse de exibilit desprix laisse peu de place lanalyse des politiques macroconomiques.

Permet dvaluer limpact Engendre des de politiques etchocs ractions dynamiques defaon unie. plus ralistes auxperturbations cycliques Les anticipations adaptatives permettaient aux dcideurs politiques de constamment induire en erreur lesacteurs conomiques, crant ainsi un biais vers des politiques expansionnistes. Labsence de fondements thoriques solides rend difcile lvaluation deseffets despolitiques surloffre agrge.

Faiblesses

Source: daprs FMI (2004).

Une nouvelle gnration de modles macroconomiques, appels modles dquilibre gnral dynamique stochastique* (Dynamic Stochastic General Equilibrium, DSGE) sest dveloppe depuis les annes 1990, en raction aux faiblesses relatives des MEGC et des modles macroconomiques. Cette nouvelle approche sest construite partir des enseignements tirs des modles de cycles rels des annes 1980, tout en introduisant explicitement des rigidits nominales dans la tradition keynsienne. Ainsi, les consommateurs maximisent leur utilit intertemporelle et les producteurs maximisent leur profit intertemporel, mais les rigidits des prix empchent les marchs de squilibrer court terme.

b. Voir Shoven et Walley (1984) pour une revue de la littrature sur les MEGC. Un exemple rcent est donn par Lofgren et al. (2001). c. Lestimation conomtrique dune fonction de comportement consiste rechercher les paramtres de cette fonction de manire ce que cette dernire reproduise le mieux possible lvolution passe de la variable explique. La mthode la plus connue est celle des moindres carrs ordinaires, qui optimise les paramtres de manire minimiser la distance entre lquation estime et le comportement observ.

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Les modles DSGE font le lien entre les MEGC et les modles macroconomiques. Ils intgrent la fois des paramtres structurels proches de ceux des MEGC (qui sont calibrs ou estims en prenant en compte des informations a priori sur leurs valeurs anticipes) et des paramtres standard estims. Initialement dvelopps par la recherche universitaire, les modles DSGE ont t adopts par les banques centrales et les institutions internationales, comme le FMI (2004a) et la Banque centrale europenne (Smets et Wouters, 2003), en complment de la modlisation macroconomique traditionnelle.

Les modles statistiques


Au contraire des modles macroconomtriques, les modles statistiques ne se fondent pas sur des hypothses a priori quant aux comportements des agents, mais visent reprer empiriquement les interdpendances entre variables endognes en estimant simultanment un ensemble dquations. Ces modles se sont dabord dvelopps dans les annes 1980, en raction linsatisfaction cause par les modles macroconomiques (voir notamment Sims, 1980). Les modles vectoriels autorgressifs, ou VAR*, sont spcifis dans une forme autorgressive*, qui implique que chaque variable dpend de ses propres valeurs passes ainsi que de celles des autres variables. Par exemple, pour valuer les effets de la politique montaire, cette technique conduit estimer simultanment la rponse du PIB, de linflation et du taux dintrt court terme partir de leurs valeurs passes. Il est possible dimposer aux paramtres certaines restrictions drives de modles thoriques: on parle alors de VAR structurels*. Les VAR et les VAR structurels sont frquemment employs pour valuer les effets de chocs macroconomiques et de politiques conomiques, tels des chocs sur les taux de change ou des dcisions de politiques montaires (voir lencadr 4.12 pour une illustration), et ils tendent se substituer des modles macroconomiques plus grande chelle pour ce type de besoin. Cependant, leur caractre trs agrg ne leur permet pas dtre utiliss pour des analyses de politiques plus fines. Dautres exemples de modles statistiques sont les modles facteurs*, o la dynamique jointe dun ensemble dindicateurs conomiques de court terme (tels que la production industrielle, les prix, les donnes denqutes auprs des mnages et des entreprises, etc.), qui sont typiquement observs avec une frquence mensuelle, est suppose dpendre dun plus petit nombre de variables sous-jacentes et inobservables appeles facteurs. Par exemple, Sargent et Sims (1977) trouvent que deux facteurs dynamiques expliquent plus de 80 % de la variance de nombreuses variables conomiques, telles que le taux de chmage, linflation des prix de gros, la croissance de la production industrielle, la croissance du chmage, etc. Ces modles sont utiliss par des banques centrales et des institutions conomiques pour former des prvisions et pour mieux anticiper les changements danticipation.

Les modles de microsimulation


Mme les MEGC dtaills font des hypothses simplificatrices concernant les catgories dagents reprsents dans le modle. Pour lvaluation de mesures fiscales ou sociales, il est ncessaire de prendre en compte lhtrognit entre mnages. Cest lobjectif des modles de microsimulation travers la reprsentation explicite dun nombre lev de catgories de mnages ou dindividus.

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Ces modles bnficient du dveloppement de bases de donnes grande chelle, fournissant des informations individuelles sur des dizaines de milliers de personnes, si ce nest plus. Les quations combinent typiquement loptimisation (par exemple, en ce qui concerne les dcisions doffre de travail), le calibrage (par exemple, pour lvolution du statut dun individu sur le march du travail, en fonction de la probabilit de perdre son emploi ou den trouver un en priode de chmage), et lestimation conomtrique (lestimation dune quation de salaire dun individu, par exemple, qui rsulte de son ge, de son genre et de son niveau de capital humain). Les modles de microsimulation ont le grand avantage de fournir de linformation permettant lvaluation de leffet redistributif de changements de politiques. Cependant, ils ne donnent pas dapprciation de leurs effets macroconomiques. Ils ont t utiliss principalement sur les dossiers sociaux, tels que les rformes des retraites (modle Destinie de lInsee) et les transferts sociaux: modle Ines mis au point par lInsee et le ministre franais des Affaires sociales, modle Myriade de la Caisse nationale dallocations familiales, modle Taxben de lInstitute for Fiscal Studies de Londres, modle Simptom (voir Hagner, 2001).

Les fonctions de bien-tre prsentes au paragraphe prcdent peuvent galement tre utilises pour valuer les politiques de stabilisation. Lhypothse dun agent unique reprsentatif est conserve et la composante intertemporelle est intgre, de manire prendre en considration le cot des fluctuations et larbitrage entre stabilisation (court terme) et allocation (long terme). Une difficult majeure rside alors dans la mesure de la perte dutilit lie au travail: il est difficile de soutenir quune baisse de lemploi (et une hausse concomitante du chmage) lve lutilit individuelle, sous prtexte que le loisir est plus important. Une autre difficult porte sur la prise en compte de linflation, qui ne diminue le bien-tre que dans la mesure o elle abaisse la consommation. Dans un modle microconomique, linflation anticipe est neutre et naffecte pas lutilit des agents, ds lors que ces derniers ne dtiennent pas dencaisses nominales substantielles 21. Pourtant, il semble absurde de prtendre quune combinaison de chmage et dinflation na aucun effet sur le bien-tre, voire laccrot. La fonction utilise pour lanalyse des politiques de stabilisation est donc rarement drive de vritables fonctions de bien-tre, et les macroconomistes postulent le plus souvent une fonction de perte macroconomique de la forme:
L t = E t ( 1 + ) s

s =0

i =1

2 a i ( yti + s y i)

21 Dans un environnement noclassique avec anticipations rationnelles, les cots de linflation en termes de bientre proviennent exclusivement de lusage de la liquidit (pour viter de dtenir trop de cash, les agents vont plus souvent la banque, ce qui ncessite un plus grand nombre de guichets) et du cot de modification des tiquettes (cest--dire de la circulation dune information changeante sur les prix). Ces deux types de cots sont respectivement appels cots dusure des chaussures (shoe-leather costs, en illustration de lusure prmature des semelles des individus devant aller plus souvent la banque, voir Pakko, 1998) et cots de menu (menu costs).

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o Et dsigne lesprance mathmatique la date t ; les yi sont les variablesobjectives de la politique conomique (typiquement, la croissance et linflation) ; y i sont les valeurs cibles (en principe drives dun comportement doptimisales tion) ; les ai sont les poids affects aux diffrentes variables ; et dsigne toujours le taux dactualisation. Lobjectif des autorits est alors de minimiser la fonction de perte. Mme si la politique conomique ne repose en pratique jamais sur lutilisation dune telle fonction de perte (les ministres des Finances seraient, pour la plupart, bien surpris sils la voyaient), cette reprsentation fournit une approximation de la ralit, ne serait-ce que par son influence sur les tudes ralise en amont de la dcision publique. Ainsi, larbitrage entre inflation et croissance a exerc une influence considrable sur les choix de politique conomique des annes 1960 et 1970 et mme dans des choix dorganisation institutionnelle, comme celui de lindpendance des banques centrales (cf.chapitre4). Lanalyse des politiques de stabilisation consiste le plus souvent comparer, laide dune mme fonction de perte, diffrentes politiques en raction un choc* donn, cest--dire en rponse un vnement exogne tel quune baisse de la croissance mondiale ou une variation du moral 22 des investisseurs. Par exemple, on examine si, face une chute de linvestissement priv, il vaut mieux augmenter linvestissement public, rduire la fiscalit des entreprises ou bien abaisser le taux dintrt. Bien sr, le rsultat dpend du modle macroconomique et de la fonction de perte utiliss. En matire de redistribution, enfin, les fonctions de bien-tre social ne sont quasiment jamais utilises dans la dcision pratique. Les discussions sur les effets de redistribution des politiques conomiques reposent au mieux sur des indicateurs empiriques de mesure des ingalits, comme les carts de revenu entre dciles* de population, la courbe de Lorenz* et lindice de concentration de Gini* (voir lencadr 1.7 ci-dessous). Cela se comprend aisment : il est plus concret, dans le dbat public, de comparer des revenus que de comparer des utilits individuelles drives de ces revenus. Il faut noter, cependant, que la seule comparaison des revenus individuels peut tre trompeuse. Par exemple, lexistence de logements sociaux prix rduits est susceptible damliorer lutilit relative des individus faible revenu. linverse, la gratuit de lenseignement suprieur accrot les ingalits dutilit par rapport aux ingalits de revenu, car ce sont les classes aises qui en bnficient le plus.

1.3.2 valuation ex post et exprimentation


Quel que soit le critre retenu, lvaluation dune politique partir dun modle relve dune dmarche ex ante, puisquelle compare la situation actuelle une simulation de
22 On se rfre ici aux esprits animaux de Keynes, cf. supra.

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celle qui rsultera de la politique tudie. Mme en mettant en uvre une version ex post consistant comparer la situation rsultant de la politique tudie une simulation de celle qui se serait produite en labsence de cette politique, lvaluation est fonde sur lutilisation de paramtres estims ou calibrs lavance pour le modle correspondant. Par consquent, elle ne prend pas en compte linformation provenant des modifications structurelles rsultant de la politique tudie. De ce fait, il ny a pas de diffrence entre les versions ex ante et ex post dune valuation fonde sur un modle, si ce nest dans la prsentation des rsultats.

ENCADR1.7

La mesure des ingalits


La mesure la plus simple des ingalits est lcart de revenu ou de richesse entre les 10 % les plus mal lotis (premier dcile) et les 10 % les mieux lotis (dixime dcile) de la population. Cest ce type de mesure qui est frquemment utilis dans le dbat public. Selon le Rapport sur le dveloppement humain de 2005 (Programme des Nations Unies pour le dveloppement, 2005), ce ratio tait de 6,2 en Sude, 15,9 aux tats-Unis, 94 au Brsil, et il atteignait 103 pour le monde dans son ensemble, en ignorant les frontires. Cependant, rsumer toute une distribution des revenus lcart entre les extrmes conduit ngliger les rallocations de revenus au sein des 80 % de la population se trouvant entre les dciles extrmesa. La courbe de Lorenz reprsente lensemble de la distribution. Elle porte, en abscisse, la fraction de la population ayant les revenus les plus bas et, en ordonne, la part du revenu total correspondant cette fraction de population. Elle permet donc de rpondre la question suivante: quel est le pourcentage (y) des revenus dtenu par une certaine proportion (x) des individus les plus pauvres ? La bissectrice correspond une rpartition galitaire des revenus. Plus la courbe de Lorenz est loigne de la bissectrice, plus les ingalits sont grandes. Le graphique 1.7.1 reprsente la dformation de la courbe de Lorenz pour les revenus avant impt aux tats-Unis, entre 1980 et 2010. Laugmentation des ingalits est nette entre 1980 et 2000 (voir aussi lencadr 6.2 pour lvolution des ingalits mondiales).

a. la suite des travaux de Thomas Piketty, la mme approche a t utilise pour analyser lvolution de la part dans le revenu national des trs hauts revenus (centile suprieur ou millime suprieur de la distribution des revenus). Cette approche a mis en vidence une remonte, depuis les annes 1980, de la part des trs hauts revenus dans le revenu national des tats-Unis, du Royaume-Uni et de quelques autres conomies, et sa quasi-stabilit en France ou en Allemagne. Voir Atkinson et Piketty (2007)

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100 Pourcentage du revenu total 90 80 70


1980

60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 80 100

1990 2000 2010 rpartition galitaire

Pourcentage du nombre de foyers

Graphique1.7.1

Courbes de Lorenz, revenu avant impt des mnages, tats-Unis, 1980-2010


Source: US Census Bureau.

Lindice de concentration de Gini fournit une mesure synthtique de lingalit de la rpartition des revenus. Il se dduit de la courbe de Lorenz en calculant la surface comprise entre cette courbe et la bissectrice. Cette surface est au minimum nulle (en cas de rpartition strictement galitaire) et au maximum de 0,5 (si un individu concentrait tous les revenus). Lindice de Gini est gal deux fois cette surface, de manire varier entre zro (quirpartition) et un (ingalit maximum). Si lon note xi les fractiles*a de la population et yi la part de chaque fractile dans le revenu total, lindice de Gini vaut: G = 1

i =1

(x i x i 1) (yi 1 + yi )

Le coefficient de Gini prsente des variations importantes au sein mme de lOCDE puisquil vaut 0,23 au Danemark, 0,38 aux tats-Unis et 0,47 au Mexique (graphique 1.7.2). Il est lev dans les pays en dveloppement, particulirement en Amrique du Sud et en Afrique subsaharienne. Il sest fortement accru en Asie, notamment en Chine, dans les annes 2000.

a. Le fractile est une gnralisation du dcile : au lieu de dcouper la population par tranches de 10 %, on la dcoupe par tranches de f %. En pratique, on utilise, outre les dciles (f=10), les quintiles (f=20) et les centiles (f=1).

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0,6 Indice de Gini, milieu des annes 2000 0,55 0,5 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2

Graphique1.7.2

Coefficients de Gini de la distribution du revenu des mnages aprs impts et transferts, milieu des annes 2000
Source: OCDE.

A. Lexprimentation
Lvaluation ex ante est particulirement inadapte lorsque la rforme tudie prsente un caractre structurel et est cense modifier les comportements dune faon qui ne rplique pas simplement les expriences passes (cette remarque relve de ce que les conomistes appellent la critique de Lucas, tudie au chapitre 2). Il est donc important de mener de vritables valuations ex post. Des techniques appropries, notamment pour ltude des politiques sociales, ont t dveloppes dans les annes 1990 partir des mthodes traditionnelles des sciences de la vie. Elles reposent souvent sur des expriences naturelles* qui permettent de comparer le comportement dindividus touchs par la mise en uvre de la politique tudie celui dautres individus dont la situation, bien que comparable, na pas t concerne par cette politique. Cest, par exemple, le cas des transferts sous conditions de ressources. En comparant le comportement des individus juste sous le seuil daccs celui des individus juste au-dessus (qui sont donc trs similaires dans toutes les dimensions pertinentes), il est possible de mesurer les effets des transferts (encadr 1.8). Dans certains pays, les dcideurs font aussi appel des expriences contrles* (dans lesquelles les individus sont rpartis de faon alatoire entre un groupe de contrle et un groupe de traitement, ce qui conduit deux groupes aux caractristiques identiques ; les diffrences dvolution entre les deux groupes correspondent limpact de la politique tudie), leur permettant dvaluer leffet potentiel dune modification de politique publique en cours dexamen. Par exemple, le Canada

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Da ne m ar Sl k ov n I s ie la n A de R utr ich p. e Sl ov aq N ue or v Pa ge ys -B as Fr an ce Co A re us tra Es lie pa gn e Ja po N .Z n l an d Po e lo gn e Is ra e Po l rtu g M al ex iq ue

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a utilis cette technique pour valuer leffet sur lemploi de complments de revenus dactivit avant dtendre cette formule 23. La France a fait de mme en 2007, en prparation de la mise en place du revenu de solidarit active (RSA) 24. Les expriences naturelles et contrles sont utilises dans une grande varit de situations, allant de la taxation et des transferts sociaux lducation et la punition des criminels. Bien quelles soient une pratique courante dans la recherche, les dcideurs y ont recours de faon encore pisodique, notamment en Europe continentale.

valuer les politiques publiques au moyen dexpriences naturelles


Lvaluation de la rponse de loffre de travail aux modifications de la fiscalit soulve des difficults importantes. La mthode traditionnelle, qui est de recourir des estimations conomtriques sur sries temporelles, est peu prcise: loffre de travail rpond un ensemble de dterminants sociologiques et conomiques, et la seule observation de donnes agrges ne permet pas disoler les effets de la fiscalit. Il serait facile de rpondre la question sil tait possible de recourir des expriences contrles analogues aux techniques de laboratoire employes en biologie. Cela impliquerait de slectionner un groupe dindividus, de les soumettre une modification de la fiscalit, et dobserver leur comportement en le comparant celui dun groupe tmoin dindividus en tous points analogues, mais pour lesquels la fiscalit ne serait pas modifie. Une telle exprience permettrait disoler leffet pur de la fiscalit. De telles expriences sont parfois pratiques. Certains pays (tats-Unis, Pays-Bas, par exemple) y ont recours pour valuer ex ante lefficacit de rformes envisages des politiques sociales, avant de les gnraliser. Mais la constitution ne le permet pas toujours, en particulier en matire fiscale. Lconomie est rarement une science exprimentale. On peut nanmoins se rapprocher de lexprience contrle* en exploitant certains vnements. Lorsquau sein dun mme pays deux collectivits territoriales qui conduisaient antrieurement la mme politique se diffrencient lune de lautre, les conditions dune exprience contrle sont quasiment runies et la comparaison des comportements permet dvaluer lefficacit des politiques suivies. Il en va de mme lorsque la rforme dun dispositif social affecte une partie seulement de la population bnficiaire: ici encore, la comparaison des comportements permet lvaluation. la suite des travaux de James Heckman (2000) se sont dveloppes des mthodes permettant de tirer les enseignements de telles expriences naturelles. Elles visent essentiellement
23 Dans le cadre du programme pilote intitul autosuffisance (self-sufficiency project ou SSP), un chantillon de bnficiaires potentiels a t choisi au hasard et divis en deux groupes. Le premier a reu des complments de revenus dactivit, tandis que le second servait de groupe de contrle. Les effets du programme ont t dduits de la comparaison de lemploi entre les deux groupes. Voir Michalopoulos et al. (2002). 24 Voir Hirsch (2008). Dans un premier temps, 40 dpartements ont t autoriss exprimenter le RSA, que la loi a gnralis compter de juillet 2009. Le comit national de lvaluation a mis en place une procdure dvaluation, fonde sur la comparaison avec des territoires similaires non concerns par lexprimentation qui jouent le rle de territoires tmoins, afin de mesurer limpact du RSA sur un socle commun dindicateurs statistiques (voir aussi le chapitre8).

ENCADR1.8

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liminer les biais introduits par les facteurs dhtrognit et les biais de slection entre la population cible et la population tmoin. Lutilisation de telles mthodes sest gnralise dans les annes 1990. Elle a fait faire de grands progrs lvaluation des politiques conomiques, en particulier en matire sociale (par exemple en ce qui concerne les effets des allocations chmage ou laccompagnement des demandeurs demploi). En France, cette mthode a par exemple t applique au cas de la rforme de lallocation parentale dducation en 1994 (Piketty, 1998). Jusqualors rserve aux mres de trois enfants, cette allocation a t, partir de cette date, tendue aux mres de deux enfants, la condition quelles se retirent du march du travail. Seule cette sous-population a vu les conditions de larbitrage entre emploi et inactivit se modifier. La comparaison entre son taux dactivit et celui de populations voisines (mres de deux enfants non ligibles, mres dun seul enfant) a permis dliminer les effets de facteurs exognes (situation du march du travail, par exemple). Ltude a mis en vidence une rponse forte et rapide des femmes concernes lincitation pcuniaire qui leur tait faite de se retirer du march du travail : en consquence, la population active a baiss de 100 000personnes. Bien entendu, les conclusions de telles tudes doivent tre tires avec prcaution: llasticit de loffre de travail des mres de deux enfants nest pas la mme que celle dautres sous-populations.

B. Les critres en pratique


En pratique, lvaluation a priori ou a posteriori des effets des politiques conomiques fait encore souvent appel des critres trs frustes: hausse du produit intrieur brut* (PIB), cest--dire de la valeur ajoute totale cre dans lconomie au cours dune anne, baisse du chmage, amlioration des bas revenus, etc. Certains de ces critres sont sans fondement conomique rigoureux. Cest notamment le cas du PIB: une augmentation des dpenses de dfense ou des investissements dans les dispositifs de scurit conscutive des menaces extrieures ou terroristes accroissent le PIB mais naugmentent pas le bien-tre (en tous cas en comparaison de la situation antrieure lapparition de la menace) ; linverse, en situation de plein emploi, une rduction de la dure du travail (une augmentation du loisir) diminue ncessairement le PIB, mais peut amliorer le bien-tre. Cest pourquoi il est utile de dvelopper dautres indicateurs (cf.encadr 1.9). En 2009, une commission sur la mesure de la performance conomique et du progrs social prside par Joseph Stiglitz, Amartya Sen et Jean-Paul Fitoussi a formul des propositions dans ce domaine. Par la suite, la Commission europenne a lanc le projet Au-del du PIB pour complter cet indicateur dans les domaines environnemental et social (http:// www.beyond-gdp.eu/fr/).

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ENCADR1.9

Dveloppement conomique et dveloppement humain


Lconomiste et philosophe Amartya Sen (1999 ; 2001) a montr que lesprance de vie des Noirs amricains tait infrieure celle des habitants du Krala, en Inde. Cela illustre quel point le revenu montaire peut tre un mauvais indicateur des conditions de vie. Pour pallier les dficiences du PIB, dautres indicateurs ont t labors, comme les indicateurs de dveloppement humain mis au point par le Programme des Nations Unies pour le dveloppement (Pnud), qui prennent en compte un ensemble de critres sanitaires et sociaux (ducation, nutrition, esprance de vie, sant, etc.). Initialement assez fruste, cette approche sest progressivement enrichie en prenant appui sur les travaux de Sen. Elle a inspir la dfinition et ladoption par la communaut internationale des Objectifs du millnaire pour le dveloppement qui noncent, pour lhorizon 2015, un ensemble dobjectifs sociaux concrets et mesurables. LIndice de dveloppement humain* (IDH) est un indice composite, dont le calcul inclut lesprance de vie la naissance, le savoir (mesur par le taux dalphabtisation des adultes affect dune pondration de deux tiers et les taux de scolarisation primaire, secondaire et suprieurs bruts affects dune pondration dun tiers) et le PIB par tte en dollars en PPAa (pour des explications dtailles, voir la note technique 1 dans le Rapport sur le dveloppement humain 2006).

1 0,9 0,8 0,7 IDH 0,6 0,5 0,4 0,3 1 000

10 000 PIB par tte en dollar PPP de 2005 (chelle logarithmique)

100 000

Graphique1.9.1

PIB par tte et IDH dans 187 pays en 2009


Source: PNUD et Banque mondiale, 2011.

a. Parit des pouvoirs dachat. Cela revient comparer les PIB par tte en supposant les prix identiques dans tous les pays (voir chapitre5).

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Lindicateur agrg de dveloppement humain est globalement trs corrl au niveau de dveloppement conomique mesur par le PIB par tte (cf.graphique 1.9.1). Nanmoins, des exceptions notables existent : certains pays pauvres atteignent des niveaux relativement levs de dveloppement humain. En 2009, lIDH des pays dont le revenu tait infrieur 2 000 dollars par habitant tait compris entre 0,277 (Rpublique dmocratique du Congo) et 0,732 (Vnzuela). Les tats producteurs de matires premires comme les pays du Golfe sont beaucoup moins bien classs pour lIDH que pour le PIB par tte, ce qui suggre un niveau dingalits lev et une fourniture insuffisante de biens publics, comme la sant ou lducation.
Tableau1.9.1

Classement selon le PIB par tte et le revenu ajust pour la qualit de vie (2004, en dollars PPA) PIB/tte Luxembourg Irlande tats-Unis Norvge Suisse Islande Autriche Pays-Bas Danemark Canada Belgique Royaume-Uni Australie Finlande Japon Sude France Italie Allemagne Espagne Nouvelle Zlande Grce Core Portugal Revenu ajust Luxembourg Norvge Irlande Japon Autriche Suisse tats-Unis France Islande Pays-Bas Italie Danemark Royaume-Uni Canada Belgique Espagne Sude Allemagne Australie Finlande Grce Core Nouvelle Zlande Portugal

68 719 40 058 39 518 38 288 33 541 33 090 32 176 32 056 31 974 31 129 31 009 30 843 30 116 29 816 29 539 29 499 29 077 28 162 28 147 25 341 22 912 21 954 20 371 19 687

55 828 39 975 39 782 34 989 34 695 33 701 33 315 32 805 31 972 31 348 30 442 29 689 29 233 28 414 28 366 28 131 28 027 27 276 26 508 26 034 22 582 21 653 21 320 19 163
Source: Fleurbaey and Gaulier (2007).

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Une des difficults de lIDH est lagrgation de diffrents indices tels que le PIB par tte ou lesprance de vie. Une approche diffrente de la mesure du dveloppement conomique consiste partir dun indicateur de revenu puis lajuster par diffrentes corrections, qui incluent la sant, lducation, les loisirs, le risque de chmage, etc. Par exemple, Fleurbaey et Gaulier (2007) valuent la propension implicite des citoyens payer pour un certain nombre damliorations de leur qualit de vie (pour atteindre un standard commun), puis corrigent le revenu national par habitant des montants correspondants. Ils produisent ainsi une sorte dquivalentrevenu ajust pour la qualit de vie, permettant dtablir un classement entre pays. Ce type dapproche ne peut cependant tre appliqu qu des pays ayant des niveaux de vie similaires, parce quelle repose sur la prise en compte de diffrences la marge. Le tableau1.9.1 montre comment de telles corrections affectent le classement par le niveau de vie des pays de lOCDE.

1.3.3 Les effets secondaires


Nous avons jusqu prsent, par commodit, spar les fonctions dallocation, de stabilisation et de redistribution. En ralit, une dcision de politique conomique a souvent des effets dans deux ou trois de ces domaines. Par exemple, une baisse de limpt sur le revenu a un effet permanent dallocation (elle accrot loffre de travail), un effet temporaire de stabilisation, positif ou ngatif selon la situation conjoncturelle (elle accrot le revenu des agents privs et donc leur demande de biens, modrant un ralentissement ou aggravant une surchauffe), et un effet durable de redistribution (elle amliore le revenu relatif des mnages soumis limpt sur le revenu, soit, en pratique, des plus aiss). Il arrive souvent, dailleurs, quune politique soit adopte en raison de ses effets dans un domaine, mais ait des effets pervers dans un autre: il est frquent que les politiques de redistribution introduisent des distorsions indsirables dans lallocation des ressources ; ainsi, les transferts sociaux sous condition de ressources (en France, de type revenu minimum dinsertion, allocation logement, etc.), dont lobjectif est redistributif, peuvent-ils donner naissance des trappes inactivit* 25, et donc rduire loffre de travail ; louverture aux changes internationaux est en gnral poursuivie pour ses effets dallocation (spcialisation et gains de productivit induits), mais elle a le plus souvent aussi des effets sur la rpartition du revenu (en dfaveur des facteurs de production dont le reste du monde est mieux dot, par exemple le travail peu qualifi). On peut dire la mme chose du progrs technique ; ou encore, la dsinflation (politique de stabilisation) peut avoir des effets indsirables en matire de rpartition des revenus (redistribution), parce quelle pnalise les agents endetts et, en matire dallocation, parce que le chmage dont elle saccompagne tend persister.
25 On appelle trappe inactivit une situation dans laquelle un bnficiaire des revenus de remplacement (allocations chmage, minima sociaux) a une incitation conomique faible ou inexistante reprendre un travail ; le temps pass en inactivit rduit progressivement la probabilit quil retrouve du travail, do le nom de trappe inactivit .

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linverse, une politique adopte pour un certain motif peut avoir des effets positifs dans un autre domaine: une politique de redistribution visant amliorer la rmunration nette du travail peu qualifi (par exemple, une baisse des cotisations patronales au niveau du salaire minimum, ou le revenu de solidarit active) peut accrotre loffre de travail et donc la production potentielle (on parle alors de redistribution efficace*) ; une politique de redistribution par les impts et les transferts sociaux peut avoir un effet automatique de stabilisation de lactivit, si le rapport impts pays/revenu augmente en phase dexpansion de la demande et diminue en phase de ralentissement, tandis que le rapport transferts reus/revenu connat le mouvement inverse. En effet, le revenu disponible* des mnages (leur revenu, diminu des impts pays et augment des transferts reus) se trouve alors ralenti en phase dexpansion et soutenu en phase de ralentissement. Le tableau1.1 rsume certaines de ces interdpendances. On pourrait multiplier les exemples.
Tableau1.1

Effet direct et effets indirects court terme de trois politiques publiques (en gras: effet recherch) Allocation Baisse de lIR non nance b Relance par lesdpenses publiques non nance Accroissement destransferts sociaux non nanc + (accroissement de loffre de travail) (dpend du contenu de ladpense etdeladpense prive quelle vince ventuellement) (risque de trappe inactivit) Stabilisation a + (accroissement delademande de biens) + (par hypothse) Redistribution (accroissement des ingalits) (dpend du contenu de la dpense) + (rduction des ingalits)

+ (relchement delacontrainte deliquidit de mnages, donc accroissement delademande de biens)

a. On suppose que la situation initiale se caractrise par du chmage keynsien (insuffisance de demande de biens et de services par rapport loffre) b. Non financ signifie que le solde budgtaire ex ante se dgrade due concurrence suite la mesure. Autrement dit, les cots ex ante de la mesure ne sont pas couverts par des recettes correspondantes.

Dans certains cas, les relations entre objectifs donnent lieu controverse. Il en est ainsi des relations entre ingalits et croissance. Certains soutiennent que les ingalits vont de pair avec la croissance, soit parce quil faut quune partie de la population

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bnficie de revenus suffisants pour pargner et accumuler du capital, soit parce que linnovation engendre des rentes dont bnficient les innovateurs. La Chine, hier trs galitaire, aujourdhui de plus en plus ingalitaire, fournit un exemple de ce type de logique. Mais on peut aussi soutenir que lingalit nuit la croissance, parce quelle ne permet pas aux plus pauvres davoir accs lducation ou la sant, tandis que les plus riches nont pas dincitation accumuler et produire. Lexemple standard est ici lAmrique latine. Ces mcanismes sont dtaills au chapitre6. La prise en considration de ces effets involontaires complique singulirement lvaluation des effets des politiques publiques. Il ne suffit plus, en effet, dapprcier leurs effets recherchs, il faut aussi prendre en compte leurs effets secondaires.

1.4 CONCLUSION
Nous avons, dans ce chapitre, discut des objectifs de la politique conomique et prsent les instruments dont elle dispose. Mais nous navons pas encore expliqu pourquoi elle donne lieu des controverses. Or, ces dernires abondent. Comme le rsumait le mot dordre de lquipe de campagne de Bill Clinton en 1992 ( Its the economy, stupid ), une bonne partie des campagnes lectorales se joue sur les questions conomiques. Comment se fait-il que des gens raisonnables puissent tre en dsaccord sur la politique conomique ? Ce chapitre fournit quelques rponses ou donne au moins quelques pistes. Les dcideurs peuvent, tout dabord, rpondre des fonctions de bien-tre social diffrentes. Ils peuvent, par exemple, avoir des opinions contrastes sur la rpartition souhaitable des revenus. Deuximement, ils peuvent rpondre diffremment aux arbitrages qui se prsentent, par exemple entre lquit et lefficacit. Troisimement, ils peuvent diffrer dans limportance quils accordent au futur, cest--dire dans leurs taux de prfrence pour le prsent. Ces trois dimensions, prfrences authentiques, attitudes devant les arbitrages et prfrence pour le prsent expliquent une bonne partie des dsaccords courants entre partis de droite et de gauche. Un raisonnement identique permet aussi de comprendre pourquoi des enceintes a priori neutres, comme les institutions internationales, sont souvent confrontes une opposition stridente de la part dorganisations non gouvernementales. De faon ironique, lexpression consensus de Washington a t utilise en 1989 par lconomiste John Williamson pour dcrire un ensemble de politiques qu peu prs tout le monde Washington penserait plus ou moins ncessaires partout en Amrique latine . 26 En loccurrence, elle en vint rapidement dsigner un ensemble de prescriptions avec lesquelles une bonne partie de lopinion tait fermement en dsaccord. Lconomiste britannique Ravi Kanbur (2001) a propos une autre lecture de la nature des dsaccords sur les politiques conomiques internationales: cesdsac26 Voir le compte rendu par Williamson (2004) de lhistoire du consensus de Washington, et le chapitre6.

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Conclusion

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cords se concentrent, selon lui, sur les questions dagrgation, dhorizon temporel et de fonctionnement des marchs. La grille sapplique par exemple au dbat entre avocats de la libralisation commerciale ou financire et opposants celle-ci ( altermondialistes ). Agrgation : Les premiers insistent sur les effets globaux dune politique par exemple les gains pour lensemble de lconomie de louverture aux changes et ngligent la rpartition des gains et des cots, au motif que des politiques correctrices peuvent remdier leurs effets ingalitaires. Mais les seconds doutent que ces politiques soient effectivement mises en uvre et plus encore maintenues ; ils craignent que, dans les faits, les gains conomiques soient effectivement accapars par quelques-uns. Horizon temporel : Les premiers visent un horizon de moyen terme (cinq dix ans) et ngligent tant le trs court terme que le trs long terme, les seconds mettent laccent sur les cots dajustement temporaires (en particulier en ce qui concerne les populations pauvres ou fragiles, ce qui rejoint le point prcdent) ou sur les effets de long terme, notamment environnementaux, dun dveloppement capitaliste. Ces diffrences de prfrences temporelles peuvent dboucher sur des prescriptions qualitativement opposes. Fonctionnement des marchs : Enfin, les premiers supposent gnralement que les marchs sont suffisamment concurrentiels pour que les enseignements classiques de la thorie sappliquent, tandis que les seconds soulignent leurs imperfections et, dans ce cadre, les effets pervers dune libralisation engage sans mesures daccompagnement appropries. Le troisime lment de Kanbur introduit une dimension non traite dans ce chapitre, mais qui va tre dveloppe dans le chapitre2, savoir lincertitude sur la structure et le fonctionnement de lconomie et les dsaccords qui en rsultent sur les politiques. Bien que les progrs de la connaissance conomique aient graduellement rduit lampleur des dsaccords traditionnels, de nouvelles controverses ont merg. Par exemple, les effets de la fiscalit sur loffre de travail et la croissance demeurent controverss. Dautres raisons de controverses existent, au-del du choix des objectifs des politiques conomiques ou de lincertitude sur lefficacit des instruments, et font galement lobjet du prochain chapitre. Pour conclure, rappelons cependant que les hommes et femmes politiques restent libres dcouter ou non les conomistes. La plupart des conomistes saccorderait, par exemple, pour dire que des dficits budgtaires persistants lveront finalement les taux dintrt long terme, parce quils accroissent loffre de titres de dette publique et le risque de dfaut des tats. Mais ceci na pas empch le vice-prsident de George W. Bush, Dick Cheney, daffirmer premptoirement que Reagan a prouv que les dficits navaient pas dimportance (Suskind, 2004, p.291, traduction des auteurs).

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